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La educación boliviana: ayer, hoy y mañana

Maria Cristina Mejia1

El año 1955 se promulgó la reforma educativa más importante de la historia de Bolivia, democratizando el acceso a la educación a favor de millones de indígenas hasta entonces marginados de este derecho. Ese sistema educativo centralizado y finalmente deteriorado por la ausencia de actualización y de eficiencia técnica, prevaleció hasta la reforma de la educación de 1994.

El impresionante avance en términos de cobertura escolar a partir de 1994, principalmente en el nivel primario, no se debió solo al plan de reforma educativa, cuyas acciones requerían preparación y tiempo. El impacto en la matricula escolar se dio gracias a la Ley de Participación Popular (LPP) cuyos efectos, gracias a la transferencia inmediata de recursos a los municipios, se dieron en el corto plazo. La LPP decretó la transferencia de algunas competencias a las alcaldías y el establecimiento de un sistema con participación de las comunidades indígenas y de los padres de familia. El impacto de esta ley nos permite visualizar la importancia, junto a otros aspectos, de la descentralización en el mejoramiento educativo en general. Varios aspectos de la situación boliviana son similares a los de otros países. Para mejorar, sin embargo, nos interesa conocer la especificidad de Bolivia. Para plantear medidas correctas tenemos que ver, por ejemplo, qué hay detrás de algunos datos estadísticos. Un ejemplo, el aumento del nivel de profesionalización de los maestros no es necesariamente un indicador positivo, por cuanto este aumento incluye la profesionalización fácil de maestros interinos, maestros generalmente improvisados sin formación básica suficiente que poco pueden aportar a la calidad educativa. En cuanto al número de alumnos por maestro, este refleja, en el caso boliviano, más un esfuerzo por dar cabida al sin número de maestros formados en tantas escuelas normales (innecesarias si se respondiera a una planificación) que a una preocupación por la calidad. En El Alto sigue habiendo cursos con 50 alumnos, también en colegios privados de renombre, o sea, la relevancia del indicador no es evidente.

Mirando en retrovisor

A partir del año 2005 la reforma educativa del 94 fue objeto de agudos cuestionamientos particularmente por parte de las organizaciones sindicales de maestros, que habían perdido su poder y sus prebendas debido a que la reforma puso en evidencia grandes problemas que afectaban sobre todo la calidad educativa. La presión corporativa influyo de manera crucial en el diseño de la nueva ley de educación “Avelino Sinani” cuyo contenido devuelve a los maestros varios espacios de poder. Lo más relevante de esta ley es su aporte a la reflexión ideológica y a aspectos de interculturalidad e intraculturalidad, así como de objetivos de descolonización, importantes en Bolivia. La resolución de problemas educativos como el de la calidad educativa, o la urgencia de actualización curricular, quedan relegados a un segundo plano. Lo lamentable es que plantea un retroceso en el plano de la participación de los niveles subnacionales y una mayor centralización del sistema educativo.

En el plano cuantitativo, ¿qué factores influyeron ese aumento dramático de la matricula escolar a partir de 1994? Entre otros de menor importancia están:

- La construcción masiva de escuelas en aéreas rurales y urbanas a partir de 1994 mediante recursos de la LPP y la dotación de insumos escolares que por primera vez llegaron a las escuelas de todo el país. La LPP estableció porcentajes determinados de inversión en el sector social, privilegiando la destinada a Educación.

- La participación inédita de organizaciones urbanas y rurales de padres de familia en la gestión

educativa, junto al involucramiento de las alcaldías en el quehacer del conjunto de sus escuelas.

1 Especialista en temas educativos; ex Ministra de Educación

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- La dotación de asesores pedagógicos a cada escuela y la dinamización del rol del director distrital, que fue un nexo clave entre la reforma educativa y los municipios.

Sin duda, este conjunto de acontecimientos, que incluían la elección de alcaldes por voto directo, constituyo un incentivo sin rival para la matriculación de un enorme numero de nuevos alumnos al nivel primario. La reforma educativa estableció la consigna de evitar la marginalidad escolar y los padres de familia se sintieron más seguros para delegar la educación de sus hijos a una escuela que reunía condiciones y donde ellos finalmente eran tomados en cuenta.

En cuanto a la calidad de la educación, aunque la reforma del 94 no pudo cumplir sus amplios objetivos de diseño y de adecuación curricular, ni de fortalecer suficientemente los niveles subnacionales en el plano técnico, muchas medidas tuvieron efectos virtuosos, aunque no todos inmediatos, que mejoraron la calidad educativa y que merecen nuestra atención.

- La formación, de asesores pedagógicos, aun con sus limitaciones, desencadenó en el estamento de los maestros el deseo de capacitarse, de alcanzar nuevos conocimientos y de ponerse a tono con el cambio. Desencadenó una motivación, que no se logra fácilmente y que no depende del salario.Aunque los asesores pedagógicos, que recibieron formación complementaria, desaparecieron tempranamente, en la mayor parte de los casos mejoraron su posición, en colegios particulares, pero, para nuestro análisis lo importante es que muchos de ellos se convirtieron en directores distritales y en asesores municipales de educación.

- La eliminación paulatina de los maestros interinos y el esfuerzo permanente que se hizo para que los maestros enseñaran “lo que han estudiado” (muchos profesores de artes plásticas enseñaban, por ejemplo, matemáticas)

- El mejoramiento de la calidad educativa de las escuelas normales mediante convenios con las universidades.

- La dotación de textos escolares para los primeros años del nivel primario y de materiales de acompañamiento para los maestros. La dotación de materiales fue lenta, pero este logro modesto tuvo externalidades positivas en la visión de muchas alcaldías que incluyeron en sus planes anuales la provisión de algo mas que los materiales básicos (tizas, pizarras, pupitres).

- La capacitación de los maestros en ejercicio a través de los asesores pedagógicos mediante contenidos y métodos concretos, que fueron y siguen siendo una guía pedagógica renovadora para los maestros.

- El fortalecimiento de las direcciones distritales y la creación espontanea de oficinas de educación en muchas alcaldías, contribuyeron también al mejoramiento de la calidad de la educación mediante la contratación de técnicos que en muchos casos se involucraron en temas pedagógicos.

- Las Juntas Escolares, sobre todo en aéreas rurales, cumplieron un rol crucial en la supervisión escolar, que es un factor ausente a pesar de su gran importancia para la calidad de la educación. Los padres de familia se constituyeron en guardianes de la asistencia de los maestros y de su dedicación y fueron celosos cuidadores de los materiales escolares. Lograron una mejor distribución de ítems y negociaron con las alcaldías su plan operativo anual (POA) para asegurar la provisión de insumos. De hecho, fue la participación popular la que tuvo que cumplir, con todas sus limitaciones, responsabilidades que corresponden a las gobernaciones y a las alcaldías ya que bajo un sistema centralizado el Ministerio simplemente no tiene ninguna capacidad para atender problemas locales y regionales de cada dia.

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- El importante incremento de la capacidad técnica del nivel central, la alineación de los procedimientos con la normativa vigente, la actualización de la información sobre los recursos humanos del sector y la producción y difusión de información estadística sectorial.

- Las medidas del año 2005, que permiten la transferencia de recursos del IDH a las gobernaciones y la transferencia de nuevas responsabilidades en los sectores de la salud y de la educación.

En resumen, los logros alcanzados en materia de calidad educativa tienen relación sobre todo con medidas administrativas a nivel del sector Educación y con las medidas de descentralización y en menor medida con las medidas pedagógicas.

Situación actual

- Los indicadores estadísticos son claros en cuanto a temas cuantitativos: falta aun mejorar la matricula de educación inicial, alcanzar una cobertura plena en primaria, mejorar el acceso a la educación secundaria y revisar tanto esta ultima como la educación universitaria a la luz de las necesidades de desarrollo del país y de sus regiones.

- En aspectos cualitativos es claro el déficit de calidad en la formación de maestros. Los sindicatos hoy más que nunca se oponen a que profesionales universitarios enseñen en las escuelas. Ya sabemos que Einstein no sería aceptado como maestro en una escuela boliviana.

- El bilinguismo prevaleciente en amplias regiones, presenta desafíos importantes y un conocimiento minucioso del fracaso de la educación bilingüe, para plantear mejores soluciones.

- La nueva ley de educación no ha proporcionado a los maestros nuevos instrumentos metodológicos para el proceso de enseñanza-aprendizaje. Sus efectos en cuanto a una educación descolonizadora tendrían que ser difundidos así como las evaluaciones realizadas.

- Existe fragmentación y desarticulación del sistema educativo2, que es una amenaza constante para mejorar la calidad educativa y el marco legal es adverso en este sentido. La Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD), que norma no sólo las autonomías departamentales sino también las municipales, no incluye aspectos del sector Educación. El papel de las gobernaciones desde 1994 fue modesto, no sólo porque la ley privilegió la transferencia al nivel municipal de competencias destinadas a resolver importantes problemas educativos, sino porque adolecían y adolecen de debilidad técnica, inestabilidad administrativa y vulnerabilidad a la influencia política. En los hechos las gobernaciones son ventanillas de pago de salarios y su capacidad de decisión es reducida en cuanto a inversiones en educación, que requieren la venia del nivel central.

- La posibilidad de mejorar la calidad educativa tropieza con varios obstáculos derivados de esa transferencia fragmentada de responsabilidades entre los niveles departamental y municipal, de las relaciones de poder entre niveles y actores sociales y de la debilidad técnica de algunos gobiernos departamentales y alcaldías.

- La nueva Ley de Autonomías reconoce la existencia de gobiernos autónomos departamentales, municipales e indígenas. Lamentablemente, aunque los Servicios Departamentales de Educación (SEDUCA) forman parte de las gobernaciones, las decisiones y estructura de éstos siguen dependiendo del nivel central. Por lo tanto, el sistema carece de factores clave como la

2 La desarticulación actual del servicio educativo puede ser ilustrada, por ejemplo, con el caso de la contratación de maestros: éstos son pagados por el nivel central, del cual dependen también su seguro social, pensiones y ascensos; son contratados a solicitud del nivel distrital; y el control de su asistencia, puntualidad y comportamiento puede recaer en la dirección de la escuela, o en los niveles distrital, municipal o de control social, pero ninguno de estos niveles tiene autoridad directa para tomar medidas al respecto.

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Planificación y la Supervisión regional o local (aparte de la elaboración, algo mecánica del POA), lo cual desincentiva la inversión subnacional.

- Como la responsabilidad del servicio está totalmente fragmentada, los gobiernos departamentales y municipales no pueden incorporar la educación en sus planes de desarrollo económico, cultural y social, ni planificar una educación que responda a sus condiciones demográficas, culturales y económicas.

- Los padres de familia tienen hoy en día una participación menos clara en el quehacer educativo, aunque su participación es irreversible en el imaginario social de todos los ámbitos del país. Esto constituye una riqueza potencial para futuros procesos.

- Los sindicatos de maestros han retomado sus espacios de poder, han retomado las escuelas normales y han reemplazado a muchos técnicos especializados del Ministerio de Educación. El Ministerio todavía cuenta con profesionales no maestros, pero muchos puestos que requieren especialización, como el de diseño curricular, han sido adjudicados sin una selección adecuada

Qué hacer

La respuesta no puede ser sino parcial, por la magnitud del problema y por la misma brevedad de este comentario. Ciertas consideraciones resultan fundamentales:

- Es la calidad de la educación la que va a separar cada vez más a la gente entre privilegiados y discriminados (discriminados de una educación significativa para sus vidas y para el desarrollo nacional).

- Bolivia tiene algunas condiciones y fortalezas para alcanzar metas cuantitativas en educación. La infraestructura escolar ya no es un problema salvo en algunos lugares de alto crecimiento poblacional y la convicción de los padres de familia sobre la necesidad de educar a sus hijos es una riqueza especifica de nuestro país. La marginalidad escolar tiene que ser analizada desde cada región, cada municipio, cada distrito escolar y requiere medidas locales. Los temas de transporte, trabajo infantil, etc., son temas de orden local y las soluciones deben adecuarse a cada realidad, dentro un marco políticas adecuadas.

- En términos cuantitativos, la ampliación de la matricula inicial, primaria y secundaria podría ser incentivada no solo por bonos en dinero, cuyo destino es incierto, sino por concursos municipales/distritales, incluso departamentales. El manejo de indicadores simples y de algunas formulas de planificación a nivel local puede lograr resultados excelentes -hay experiencias notables. El nivel técnico y universitario merecen un análisis separado por cuanto en estos casos no se trata de alcanzar cobertura plena.

- En cuanto a la necesidad de mejorar la calidad educativa, el marco legal es adverso, pero la perspectiva debería ser el reordenamiento del sistema educativo.

- Es necesario que las competencias del Ministerio de Educación estén enfocadas a la definición de políticas educativas para corregir inequidades, dar asistencia técnica, fortalecer las capacidades subnacionales y hacer seguimiento para medir el comportamiento y eficiencia de las regiones y departamentos. Este ministerio debe recuperar su excelencia técnica dando dinamicidad a los servicios de orden nacional y delegando lo que es necesario delegar. El Ministerio debe velar por la unicidad del sistema respetando las diferencias regionales.

- También se tiene que definir con claridad las competencias de los gobiernos departamentales referidas a la gestión del sector: gestión de recursos humanos y financieros, inversiones sectoriales,

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sistema de seguimiento y supervisión a nivel departamental, municipal y de escuela. Las autonomías indígenas deberían participar en este proceso para definir sus políticas y modalidades educativas en el marco de las leyes nacionales, además de responder a las expectativas específicas de su población. Finalmente, se puede establecer mecanismos de coordinación entre los gobiernos departamentales, los gobiernos municipales y las autonomías indígenas para garantizar un servicio eficiente y de calidad.

- Sería importante consolidar la medida del gobierno actual respecto al aumento de horas aula. Sin embargo, el número de horas aula es significativo solamente cuando las mismas están correctamente asignadas, a materias de impacto en la calidad.

- Se debe desarrollar una política curricular acorde con los adelantos científicos y tecnológicos. El diseño curricular debe estar en manos de técnicos especializados y se debe acelerar la actualización de los programas en todos los niveles. El nivel secundario sigue, en gran parte, utilizando programas de hace cuarenta años.

- Es necesario vigilar celosamente la distribución de horas por materia. La gran proliferación de maestros de materias como artes plásticas, hace que estos pugnen permanentemente por ampliar el número de horas de estas materias, en detrimento de las más importantes que, lamentablemente, tienen menos defensores.

- La formación inicial de maestros (normales) debe ser reformulada y se debe dar espacio a profesionales de excelencia de diversas profesiones. El número de estudiantes en las normales debe responder a la proyección de necesidades, o esta profesión debe ser declarada “libre”, medida que le haría un gran favor al país.

- Es importante develar la “mitología de la educación” para evitar gasto y esfuerzos inútiles. Particularmente la educación técnica está llena de mitos y década tras década se comete los mismos errores; hay un desconocimiento preocupante de la experiencia pasada. Se trata de un sector educativo atractivo para los vendedores de proyectos y para el uso de influencias, porque son escuelas muy inaugurales, dan réditos políticos de corto plazo, etc. El “bachillerato técnico” es atractivo para los políticos y para muchos padres de familia, pero puede generar muchas frustraciones en los jóvenes.

- Urge un diálogo entre gobiernos departamentales, organizaciones de maestros y organizaciones de padres de familia, en un reencuentro que reconozca el interés superior que es el dotar de una mejor educación a su población.

- Bolivia no debe temer someterse a pruebas estandarizadas que midan la calidad de su educación. Se debe contar con una unidad técnica independiente que garantice un uso ético de la información y evite el uso político o administrativo de los resultados de las pruebas o la desviación de sus funciones como ocurrió durante la reforma de 1994. Es necesario que maestros y padres de familia sepan que las pruebas estandarizadas solo miden conocimientos de orden universal y que la filosofía o ideología de cada país no forma parte de las evaluaciones.

- El “abusometro” (forma de participación en contra de los abusos en educación) es una medida que está dando resultados en otros países. Bolivia tiene una tradición de participación que sería favorable a su creación y funcionamiento.

- Los padres de familia, como actores sociales que han jugado en los últimos 10 años un papel importante en la gestión local de la educación, tendrían, una vez más, un desafío importante en la vigilancia del proceso y la necesidad de mejorar la calidad de su propia participación. Ellos requieren ser informados, ser involucrados en todo proceso educativo pues la familia es otro factor

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clave para la calidad de la educación.

- Es preciso que los maestros intervengan en el desarrollo de sus regiones mejorando su servicio con desprendimiento y generosidad, dando prioridad al interés público y con una visión de largo plazo. Hay regiones donde los sindicatos han demostrado capacidad de diálogo y deseos de superación. Esas regiones deben ser las abanderadas de una incorporación del magisterio a los objetivos educativos nacionales.

- Finalmente, debatir, afinar y consolidar un proyecto que no desconozca el camino recorrido, que aterrice y constituya un aporte para que las instituciones y los movimientos sociales puedan demandar medidas concretas y pertinentes, para que tengan consignas claras para garantizar con seriedad el derecho de nuestros niños y jóvenes a una buena educación y para asegurar a Bolivia un futuro menos incierto.