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ecu .. d . r: ore un modelo para t de S "\ O"1J1. \.; descentralización, disparidades regionales y modo de desarrollo Augusto Barrera G. (coordinador) Franklin R. Gallegos Lourdes J. (investigadores) Andrea Carrión Edison Hurtado (asistentes de investigación) GRUPO DE DEMOCRACIA Y DESARROLLO LOCAL: CIUDAD. TERRANOVA. lEE. SENDAS. RED CANTARa. RIAD. AUSPICIO: VECO-Ecuador-Bélgica. ILDIS. ABYA YALA
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ecud r ore un modelo para
t deS O1J1 Q~
descentralizacioacuten disparidades regionales y modo de desarrollo
Augusto Barrera G (coordinador)
Franklin R Gallegos Lourdes Rodr~uez J
(investigadores) Andrea Carrioacuten Edison Hurtado
(asistentes de investigacioacuten)
GRUPO DE DEMOCRACIA Y DESARROLLO LOCAL CIUDAD TERRANOVA lEE SENDAS RED CANTARa RIAD
AUSPICIO VECO-Ecuador-Beacutelgica ILDIS ABYA YALA
Portada Tapiz de Joseacute Chacha Artesaniacutea Textil Boliacutevar-Ecuador Toya-CIUDAD
Copyright Centro de Investigaciones CIUDAD
Derechos de Autor 013525 ISNB 9978-41-192-5
Tiraje 1000 ejemplares
Primera Co-ediciOacuteft GRUPO DE DEMOCRACIA Y DESARROLLO LOCAL CIUDAD TERRANOVA lEE SENDAS RED CANTARO RIAD
Auspicio YECO - Ecuador-Beacutelgica ILDIS ABYAYALA
Impreso en Ecuador en Producciones Digitales UPS diciembre 1999
Se autoriza a citar o reproducir el contenido de esta publicacioacuten siempre y cuando se mencione la fuente
iacutendice
5 presentacioacuten
7 capiacutetulo 1 Contexto aproximaciones teoacutericas objetivos alcances y liacutemites
7 l Los tiempos I 1 2 Aproximaciones teoacuterico-conceptuales 21 3 La problematizacioacuten 22 4Estructura propositiva
25 capiacutetulo 2 Descentralizacioacuten y regionalizacioacuten en Ameacuterica Latina
25 l El campo temaacutetico en Ameacuterica Latina durante las uacuteltimas deacutecadas 28 2 La discusioacuten actual sobre descentralizacioacuten
45 capiacutetulo 3 Revisioacuten comparativa de siete propuestas de descentralizacioacuten
45 l Ordenamiento territorial 49 2 Ordenamiento poliacutetico 52 3 Modo de desarrollo 52 4 Ordenamiento fiscal 56 5 Inversioacuten puacuteblica y privada 56 6 Estrategias de descentralizacioacuten 57 7 Algunas observaciones conclusivas
79 capiacutetulo 4 Fragilidad y estridencia (El campo discursivo de la descentralizacioacuten en el Ecuador)
79 l Propoacutesitos indicios 81 2 Problematizacioacuten 88 3 Breve recuento del ciclo critico marzo-julio la reactivacioacuten del
conflicto regional 90 4 El ciclo poliacutetico del discurso descentralizador 107 5 iquestDisputas discursivas 110 Post-Scriptum
117 capiacutetulo 5 Economiacutea y espacio en el Ecuador
118 l Estructura del espacio Ecuatoriano 123 2 Hacia un anaacutelisis de la configuracioacuten de la estructura econoacutemica
en el territorio ecuatoriano 131 3 Estructura productiva provincial 161 4 Flujos financieros privados 165 5 El rol del Estado en el desarrollo econoacutemico provincial
asignaciones presupuestarias y recaudaciones tributarias
179 capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis institucional del Estado
179 l Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional 181 2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio 184 3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial 187 4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial 189 5 A modo de hipoacutetesis
195 capiacutetulo 7 Identidades nacionales regionales y eacutetnicas en el Ecuador ficcioacuten nomadismo y discontinuidad
197 l Identidades sociales indeterminacioacuten y discontinuidad 200 2 La ficcioacuten nacional 205 3 Nacioacuten y hegemoniacutea 217 4 Fracturas nacionales en el Ecuador eacutetnia y regioacuten como
narrativas emergentes 228 5 Salida
231 capiacutetulo 8 Ecuador un modelo para armar lineamientos de propuesta
231 l Principios orientadores 238 2 Lineamientos especiacuteficos 245 3 El caraacutecter del proceso Visioacuten y concatenaciones
249 bibliografiacutea
265 anexos
modelo para
32 Produccioacuten manufacturera
Hasta 1950 la industria manufacturera teniacutea un incipiente desarrollo y estaba concentrada en tres ramas alimentos bebidas y tabaco textiles vestido y calzado y de productos quiacutemicos y farmaceuacuteticos que concentraban el 75 de los capitales y el 75 de la poblacioacuten trabashyjadora en el sector (Benalcaacutezar 1989210) Este sector productivo teniacutea muy poco dinamisshymo y estaba concentrado en Guayaquil mientras las industrias textiles lo haciacutean en Quito Seguacuten J P Deler (1993) mientras las exportaciones de cacao rendiacutean alrededor de 250 mishyllones de doacutelares entre 1900 y 1920 el capital invertido en la industria guayaquilentildea no pashysaba de los 10 millones de doacutelares en 1922 La mayor parte de los beneficios se invertiacutean en compras y viajes al extranjero y en la compra de nuevas tierras
El auge bananero que tiene lugar en los antildeos cincuenta e inicios de los sesenta genera acelshyerados procesos de urbanizacioacuten y de dinamismo econoacutemico Tiene lugar la ampliacioacuten de la frontera agriacutecola sobre la base de relaciones salariales y plantaciones de mediana y pequentildea extensioacuten Existe una fuerte inversioacuten estatal y se genera un proceso de promocioacuten al desashyrrollo industrial Por otro lado los movimientos migratorios interandinos e intraregionales generan el surgimiento de ciudades medianas y una red urbana relativamente integrada Sin embargo la crisis de la produccioacuten bananera rompe este proceso de urbanizacioacuten y la nacienshyte industria no pudo generar procesos endoacutegenos de desarrollo y fortalecimiento de estas reshydes urbanas intermedias Se consolida entonces la concentracioacuten de poblacioacuten de servicios de inversiones en Quito y Guayaquil
Entre 1970 a 1979 existe un fuerte crecimiento industrial en el paiacutes Si bien Guayas concenshytra en teacuterminos absolutos el mayor valor de la produccioacuten ( 54 para 1970 y 51 para 1979) Pichincha tiene mayores iacutendices de crecimiento de este valor (766 con respecto a 638 de Guayas) y en conjunto en las dos provincias se concentra el 70 de los estableshycimientos el 82 del personal ocupado y el 60 del valor de la produccioacuten (Godard 1987116)
Los cambios en la estructura productiva de la actividad manufacturera (excluyendo la refinashycioacuten del petroacuteleo) entre los antildeos 1972 a 1995 se presentan en el cuadro No3
En general la participacioacuten de la industria manufacturera en el pm global se mantiene en alshyrededor del 15 con una disminucioacuten en la deacutecada de los 90 que corresponde al cierre de varias empresas especialmente en la rama de productos alimenticios y en menor medida de
textiles Son estos dos tipos de industrias las que concentran la produccioacuten manufacturera en el paiacutes No ha existido una diversificacioacuten con respecto a la tradicional especializacioacuten de nuestro paiacutes desde los primeros antildeos de este siglo
Las exportaciones de productos manufacturados constituyen el 30 del total de exportacioshynes del paiacutes y estaacuten compuestas principalmente por productos alimenticios entre los cuales los enlatados de pescado son un rubro importante
M 144
5 ~ - bull ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~- ~- ~ ~bull - - ecuador un modelo para [des)armar capiacutetulo
CUADRO Ndeg 3
Estructura porcentual del PIS de la Industria Manufacturera con respecto al PIS total ( a precios de 1975) Se excluye refinacioacuten de petroacuteleo
Antildeos
1972 1975 1980 1985 1990 1995
162 16 182 175 155 152
75 71 79 66 53 5 36 35 38 4 35 31 1 1 1 1 08 08 12 1 11 11 14 13 09 1 12 11 1 11 15 16 2 23 16 2 06 08 06 06 08 1 O O 05 08 09 09
RAMA ECONOMICA
Industria Manufacturera
Participacioacuten en PIS total
Productos alimenticios bebidas y tabaco Textiles prendas de vestir indust Cuero Industria madera productos de la madera Fabricacioacuten de papel imprentas editoriales Productos quiacutemicos caucho y plaacutesticos Prodminerales no metaacutelicos indus metaacutelicas baacutesicas Productos metaacutelicos maquinaria y equipo Otras industrias manufactureras
En el cuadro No4 se presenta la estructura de la produccioacuten manufacturera por provincias se ha excluido la extraccioacuten de petroacuteleo de la provincia de Sucumbios y su refinacioacuten en la Provincia de Esmeraldas que seraacuten tratados en la seccioacuten siguiente Los datos provienen de la Encuesta Anual de Manufactura y Mineriacutea realizada por el INEC para ese antildeo y corresshyponden a los establecimientos que tienen 100 maacutes personas ocupadas Se excluyen por tanshyto aquellos establecimientos artesanales muchos de ellos de caraacutecter familiar y que constishytuyen un importante sector en algunas provincias como Imbabura y Azuay
En el cuadro No 4 se destaca claramente la concentracioacuten de la produccioacuten manufacturera en las Provincias de Guayas y Pichincha que concentran el 6322 del nuacutemero de estableshycimientos el 8106 del total de la produccioacuten el 8749 del valor agregado de la produccioacuten o producto interno bruto de la rama manufacturera el 7797 de la formacioacuten bruta de cashypital o nuevas inversiones realizadas en el sector y el 706 del personal ocupado
Graacutefico No 2 ESTRUCTURA PRODUCCION MANUFACTURERA 1997
--shy 1
Ol
lO
PROVINCIAS
M 145
~~
e u a d ro 4 Produccl6n Manufac1urerZl1997 por provinc ias
(Excluye Reflnacl6n de petr61eo de EsmerZlldas y extraccl6n petrolera de Sucumblos) (Valores en miles de sucres)
Node Valor Agregado Fonnacl6n Provincias Estable Produccl6n A Precios Bruta de
cimientos Total l Produc1or Capital
I TOT~_ 1672 10000bullbull 3O897961l656 10000 5820616124 10000
lZUAY 242 1447 1572880432 509 431764009 398 BOUVAR O 000 2404460 001 648613 001 CAflAR 6 036 121099132 039 31572505 029 CARCHI 3 016 27100676 009 405J629 004 CQTOPAXI 27 161 616145549 199 1260351)89 116 CH1MBORAZO JJ 197 2026BJ136 066 52JJBOO2 O ELORO 36 227 769137485 255 116354646 I~ ESMERALDAS 3 016 27100676 009 405J629 004 GUAYAS 4B9 2925 16797485569 5436 72n241954 6702 IM6ABURA 12 072 m 1B4 716 090 10030138) 092 LOJA 2B 167 55099556 016 13902546 013
LQS RIOS 32 191 67335632 022 13J85OJB 012 MANABI
I =N A ~NTI AG O 70
3
419
016
l snJB9693
9210955
509
oro 310967170
2660522 266 003
O qoo 45712594 015 13969827 0~3
PASTflZA 5 030 14366234 005 6085131 006 P ICHINCHA 56B 3397 6250536331 2670 2222836395 2OA7 SUCUMBIOS O 0 00 356691 000 163007 000 TUNGURAHUA 113 676 435137101 141 125601726 116 ZAMORACHINCHIP E O 000 356691 0 00 163007 000 REGIONINSULAR O 000 O 000 O 000 ZONASNO DELIMITADAS O 000 14059736 005 1645697 002
Fuente Instituto Nacional de Estadlstlcas y Ceneos (INEC) Encuesta de Manufactura y Mlnerfa 1997 Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
2135900755
85633112
stssn 13170147
1091746 n 06J201
95B9e6J
76062620 1091746
1129710 256
16328130
5123605
29647930
170973211
146979
16853069
1465066
009BJB044
36000
40735351 36000
O 95332
Personal Ocupado
8587
3A4
002
053 004
310
039 306
004 4542 074
02 1
120
667
001
066
006
3255
000
164 000 000 000
123335
12059 44
44B
94
3025 1471
3106
94 45461
1271
na 81fT
7462
127
119
243
41536
22
5041
22
O 24
l
ooסס1
976
004 036
006 245
119
252
000 3866
103
063
072 605
010
010
020 3366
0D2
409
002 000 002
Prod uc1lvldad
250521 I 130432
54647
270311
269265
203664
137766
254151 269266
369492 216004
70622
75914
210720
72527
364139
59211
196626
16304
B6J20
16304
585622
c -gt lO bull
Q) bull
Ilgt ~
13 -~gt-
5 ~ ~ ~~ - bull ~ ~~ ~ -_ ~~ ~ ~ ~ ~ M ~ lt - bull ecuador un modelo para [des]armar capiacutelulo
Existen algunas diferencias importantes entre las dos provincias Pichincha tiene maacutes estashyblecimientos que Guayas sin embargo el valor de la produccioacuten en Guayas es el doble que en Pichincha y la productividad es igualmente casi el doble En Pichincha el nuacutemero de pershysonas ocupadas es casi similar que en Guayas El nuacutemero promedio de personal ocupado por empresa en Pichincha es 73 mientras que en Guayas es 92 En Guayas entonces son empreshysas maacutes grandes con mayor personal y altos niveles de rentabilidad En Pichincha son emshypresas maacutes pequentildeas en mayor nuacutemero y su rentabilidad es la mitad que en Guayas
Existe un segundo grupo de provincias que son Azuay y Manabiacute que contribuyen al 10 de la Produccioacuten Total En Manabiacute se elaboran enlatados de mar y en Azuay destaca la Llanteshyra Un tercer grupo con un pequentildeo aporte de alrededor de 2 de la Produccioacuten total son El Oro Tungurahua Cotopaxi e Imbabura
El Mapa No 4 presenta la produccioacuten manufacturera per capita
En un anaacutelisis de la Revista Vistazo No 769 de Septiembre de 1999 sobre las 100 mayores empresas de las diferentes ramas productivas del Ecuador 46 se ubican en Guayas y 40 en Pichincha 4 en Manabiacute 2 en Azuay 2 en Cantildear y 2 en Imbabura Las 10 mayores exportashydoras de estas empresas se encuentran todas en Guayas
Mapa 4
o
50 100 150 Km
Produccioacuten manufacturera per caacutepita (1997)
_ Maacutes de 2000
_ Entre 1000 y 2000
O Entre 100 Y 1000 O Menos de 100
(miles de sucreslhab)o
~ 147
5 bull ~bull lt bull ~ bull ~ gt bull ~ bull ~ ~ ~ bull lt bull lt gt bull bull bull bull - bull bull ecuadorun modelo para [ d e s ] a r m a r capiacutetulo
De las 42 empresas de la rama manufacturera que corresponden a las 100 empresas maacutes grandes del paiacutes (Ver cuadro No5) 22 de ellas se encuentran en Guayaquil 13 en Quito 3 en Manabiacute 2 en Cantildear (La Troncal y Azogues) 1 en Cuenca y 1 en Otavalo (lmbabura) Con excepcioacuten de las provincias de Guayas y Pichincha usualmente las industrias se especializan en un solo tipo de producto Asiacute en Manabiacute enlatados de pescado en Cantildear el Ingenio Azushycarero La Troncal y la Empresa de Cementos Guapaacuten en Cuenca la productora de llantas y en Imbabura la faacutebrica de cementos Selva Alegre
CUADRO Ndeg 5
LAS MAYORES EMPRESAS MANUFACTURERAS DEL ECUADOR
RANKING EMPRESA
Industrias Rocacem SA
CIUDAD - PROVINCIA
98 97
Guayaquil-Guayas7 O 8 39 Procesadora de Alimentos CAPRONACA Quito- Pichincha 9 11 Omnibus SS Transportes SA Quito- Pichincha
18 O Compantildeia de Cervezas Nacionales CA Guayaquil - Guayas 19 19 Lubricantes y Tambores del Ecuador LYTECA Guayaquil- Guayas 25 22 Shell Ecuador SA Guayaquil- Guayas 26 27 Nesl1eacute Ecuador SA Quito- Pichincha 30 32 Negocios Industriales Real NIRSA SA Guayaquil- Guayas 31 21 INGSA Ingenio La Troncal SA La Troncal- Cantildear 35 44 El Rosario ERSA SA Guayaquil- Guayas 36 31 Sociedad Agriacutecola e Industrial San Carlos Guayaquil- Guayas 37 33 Compantildeiacutea Ecuatoriana del Caucho SA ERCO Cuenca- Azuay 42 77 MARESA Quito- Pichincha 44 42 Compantildeia Azucarera Valdez SA Guayaquil- Guayas 48 52 Colgate Palmolive del Ecuador Quito- Pichincha 49 O Industrias Ales CA Quito- Pichincha 53 O La Universal SA Guayaquil- Guayas 54 34 Autos y Maacutequinas del Ecuador AYMESA Quito- Pichincha 55 61 Industrial DANEC SA Quito- Pichincha 57 46 Cementos Selva Alegre SA Otavalo- Imbabura 61 203 Empacadora Grupo Granmar Guayaquil- Guayas 62 45 Productora Cartonera SA Eloy A1faro-Guayaquil 63 99 Promarisco SA Eloy Alfaro- Guayaquil 65 56 Acerias Andec Guayaquil- Guayas 66 54 Industrial Molinera CA Guayaquil- Guayas 68 98 Conservas Isabel Ecuatoriana SA Manta-Manabi 74 89 La Fabril CA Montecristi-Manabi 77 81 Industrial de Gaseosas SA Quito- Pichincha 79 68 Industria Cartonera Ecuatoriana SA ICE Guayaquil- Guayas 80 75 Promadasa Guayaquil- Guayas 81 O Compantildeia Anoacutenima El Universo Guayaquil- Guayas 83 85 Productos Paraiacuteso del Ecuador SA Quito- Pichincha 84 43 Artefacta Quito- Pichincha 86 106 Tunlo SA Santa Elena- Guayas 87 105 Industrial Pesquera Santa Priscila SA Guayaquil- Guayas 88 73 Inepaca Manta- Manabi 92 74 Industrias Guapaacuten SA Azogues- Cantildear 93 95 Grunenthal Ecuatoriana CIA Ltda Quito - Pichincha 99 94 Compantildeia Anoacutenima El Comercio Quito- Pichincha
100 57 Faacutebrica de Envases FADESA Guayaquil- Guayas
Fuente Revista Vistazo N 769 Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
~ 148
5 lt bull bull ~- bull ~ bull~bull lt ~ ~ - ~ ~ ~ ~ - - bull ~ - ecuador un mode lo para [des]armar capiacutetulo
Con respecto a las productividades manufactureras provinciales (Mapa Ndeg 5 sobre Producshytividad Manufacturera) se destaca el hecho de que la regioacuten de la Costa y la Provincia del Guayas tiene casi el doble de la Productividad de la Sierra lo que explica los altos rendishy
mientos y competitividad manufacturera de esta provincia En la Sierra Carchi y Cantildear tieshy
nen las mayores productividades La primera debido a la produccioacuten del Ingenio La Troncal y en Carchi sobresalen las procesadoras de leche que si bien no tienen una importante parshy
ticipacioacuten en la produccioacuten total nacional A nivel de provincia aprovechan la especializashy
cioacuten pecuaria de la zona Un segundo nivel de provincias en cuanto a su produccioacuten manushyfacturera esta constituido por Imbabura Pichincha y Cotopaxi
Para complementar este anaacutelisis del sector manufacturero se detalla a continuacioacuten la estrucshytura de la industria de la construccioacuten por provincias y capitales provinciales en cuanto a los
metros cuadrados a construirse en cada uno de estos espacios
Mapa 5
o Productividad manufacturera por personal ocupado~c (1997)
o
_ Primer nivel _ Segundo nivel r=J Tercer nivel
o 50 100 150 Km
~ 149
5 - ~ ~ - ~ ~ ~- - ~ - _ ~ - - ~ ~ ~ ~ ~ ~ -
ecuador un modelo para [des]armar capitulo
D6CUADRO N
Edificaciones a construirse seguacuten m2 antildeo 1996
POR PROVINCIAS
PROVINCIA TOTAL
TOTAL 3043 735 10000
Azuay 448 861 1475 Boliacutevar 13875 046 Cantildear 62 642 206 Carchi 27524 090 Colopaxi 48 816 160 Chimborazo 20414 067 El Oro 73576 242 Esmeraldas 33075 109 Guayas 586 819 1928 Imbabura 142358 468 Loja 72611 239 Los Rfos 55409 182 Manabf 198934 654 Morona 27869 092 Napo 21699 071 Pastaza 17566 058 Pichincha 999 260 3283 Tungurahua 150206 493 Zamora 8649 028 Galaacutepagos 12285 040 Sucumbios 21 287 070
Fuente INEC Edificaciones 1996 Elaboracioacuten Lourdes Rod riacuteguez
POR CAPITALES PROVINCIALES
CAPITAL TOTAL
TOTAL 2045269 10000
Cuenca 345499 1689 Guaranda 8082 040 Azogues 31893 156 Tulcaacuten 23 265 114 Lalacunga 24713 121 Riobamba 9170 045 Machala 16940 083 Esmeraldas 9702 047 Guayaquil 447782 2189 Ibarra 103644 507 Loja 58625 287 Babahoyo 10764 053 Portov iejo 45489 222 Morona 17648 086 Tena 9966 049 Pastaza 15896 078 Quito 710943 3476 Ambato 124778 610 Zamora 5793 028 San Cristoacutebal 7262 036 Lago Agrio 17415 085
En este antildeo Pichincha tiene el mayor dinamismo en la actividad constructora seguida por Guayas y luego Azuay Manab iacute Tungurahua e Imbabura constituyen el segundo grupo de provincias y posteriormente Cantildear El Oro Loja y Los Riacuteos en un tercer grupo En cuanto a las capitales provinciales en general son ellas las que marcan el mayor o menor dinamismo de la provincia con excepcioacuten de Manabiacute en donde Portoviejo tiene una cuarta parte de la superficie construida de la provincia pues aquiacute existen otras ciudades especialmente Manta con presencia en la actividad constructora En la provincia de Cantildear su capital Azogues tieshyne solo la mitad de la superficie construida lo cual tiene que ver con el importante nuacutemero de construcciones que se edifican en los pequentildeos pueblos de la Provincia con dinero que viene de migrantes que estaacuten fuera del paiacutes
33 El sector petrolero
La produccioacuten de petroacuteleo en el Ecuador se inicia hacia 1920 con la presencia de la empreshysa Anglo-ecuatoriana en la peniacutensula de Santa Elena Sin embargo el auge de la produccioacuten
de hidrocarburos empieza hacia fines de los antildeos 60 y principios de los 70 con el descubrishymiento de yacimientos de crudo liviano en el sector norte de la regioacuten amazoacutenica
La red de hidrocarburos tiene dos orientaciones claramente diferenciadas la produccioacuten pashyra exportacioacuten donde el petroacuteleo es transportado a traveacutes del Sistema del Oleoducto Transshy
150
~ bull h ~~ ~- ~ bull h x ~ bull -- bull bull ~ bull -- bull bullbull ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo S
ecuatoriano (SOTE) desde Lago Agrio hacia la refineriacutea de petroacuteleo de Esmeraldas y la red de produccioacuten y distribucioacuten para consumo interno Esta segunda red tiene una serie de tershyminales de depoacutesito conectados a traveacutes de poliductos entre los que se encuentran Shushushyfindi-Quito Esmeraldas-Quito-Ambato Santo Domingo-Pascuales Libertad-Manta y Tres Bocas-Pascuales
La presencia del enclave petrolero en la Amazoniacutea ha modificado sustancialmente las relashy
ciones de esta regioacuten con el resto del paiacutes y con el entorno natural existente La apertura de viacuteas de comunicacioacuten en una forma reticular para la exploracioacuten y explotacioacuten de pozos trashy
jo consigo un proceso de colonizacioacuten que fue fomentado por el IERAC durante los antildeos 70
y 80 El poblamiento incontrolado de la zona causoacute grandes dantildeos al ambiente en donde amshy
plias zonas de bosque tropical fue deforestado para dar paso a una agricultura de subsistenshy
cia y a un sistema de ganaderiacutea extensiva de bajos rendimientos en el mediano plazo Por
otra parte el sistema de explotacioacuten de hidrocarburos no contaba con los procedimientos adeshy
cuados para garantizar la extraccioacuten almacenamiento y transportacioacuten de este recurso por
lo que se dieron numerosos derrames y contaminacioacuten de agua y suelo A mediados de los
antildeos 90 se implantan medidas de control maacutes rigurosas bajo la vigilancia de la poblacioacuten y
la denuncia de instituciones ecologistas
Las relaciones de la Amazoniacutea con el resto del paiacutes son auacuten muy deacutebiles y se limitan a la transferencia del principal producto de exportacioacuten ecuatoriana -y de los ingresos que geneshy
ra- hacia otros sectores del Ecuador princi palmente a Quito
La extraccioacuten petrolera que se realiza en la Provincia de Sucumbios principalmente se comshy
plementa con la refinacioacuten de petroacuteleo que tiene lugar en la provincia de Esmeraldas Ambas
aportan con el 14 del PIB del paiacutes (la manufactura aporta con el 15 Y la agricultura el
17) Se trata de procesos asentados en estas provincias con altiacutesimos niveles de productishy
vidad y que tienen la caracteriacutestica de enclave pues son dirigidos desde la capital provincial
y en el caso de las empresas transnacionales desde fuera del paiacutes sin generar otros procesos productivos que dinamicen el desarrollo general de estas zonas aunque en el aspecto serviacuteshy
cios si existe una demanda diversa que genera pequentildeos ingresos para los pobladores de esshytas regiones
De acuerdo con la Encuesta de Manufactura y Mineriacutea del antildeo 1997 los datos de produccioacuten minera y manufacturera para estas provincias se pueden ver en el siguiente cuadro No 7
Evidentemente son niveles altiacutesimos de productividad en relacioacuten con la productividad mashy
nufacturera ( como diez veces maacutes altos) y el aporte a la produccioacuten total es igualmente alshy
to Sin embargo como se ha dicho este dinamismo no se expande hacia las regiones donde
se hallan asentadas la produccioacuten petrolera constituyeacutendose claramente este tipo de producshy
cioacuten en un enclave
h 151
5 ~ ~ ~ --~ ~ - -- ~ ~ - ~ ~ -- ~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Cuadro N o 7
Produccioacuten Petrolera 1997
Valores en miles de sucres
PROVINCIAS ESMERALDAS SUCUMBIOS
Produccioacuten Total 4249890689 5777633856 Valor agregado a precios del productor 3151890128 5057865445 Formacioacuten Bruta de Capital 1873416877 784476077 Productividad 1516735000 3941087
Fuente INEC Encuesta de Manufactura y Mineriacutea 1997 Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
34 El sector terciario
El sector terciario representa el 41 del PIB del Ecuador y comprende la actividad comershycial hoteles bares y restaurantes transporte establecimientos financieros seguros servicios comunales sociales y personales De este sector presentamos al sector de comercio interno y de restaurantes y hoteles cuyos indicadores de produccioacuten y productividad se detallan en los cuadros No8 y No9
En lo que tiene que ver con el Comercio en realidad la Encuesta levantada por el INEC(l996) no es muy representativa de este sector especialmente por el hecho de que el universo abarca solamente aquellos establecimientos que tienen personal ocupado mayor de 10 personas y tienen un caraacutecter formal como empresas comerciales pero en el paiacutes la mashyyoriacutea de locales comerciales son de caraacutecter informal De todas maneras las tendencias que se evidencian son la concentracioacuten de estos establecimientos formales en Pichincha y Guashyyas que concentran casi el 90 de la produccioacuten total Hay un grupo de provincias Azuay y El Oro que estaacuten en un segundo lugar en la actividad comercial formal
(Ver mapa No 6 sobre Produccioacuten del Comercio per caacutepita y No 7 sobre Productividad del Comercio por personal ocupado)
Con respecto a las 100 mayores empresas del Ecuador 25 son establecimientos comerciales y su localizacioacuten se presenta en el cuadro No 10
El 68 de estos locales se encuentran localizados en Guayas y en buena parte son compashyntildeiacuteas exportadoras e importadoras El restante 28 se encuentran en Quito y entre ellos tieshyne un lugar muy importante en el ranking de empresas la firma Supermercados La Favorishyta que a la que pertenece la maacutes grande red de Supermercados Supermaxi Otras empresas importantes son las comercializadoras de gasolina en su mayoriacutea empresas transnacionales
h 152
~~
C U a d r o B Comarclo Intemo 199B por Provincias y Raglones
IProvincia Ir do Eetablo clmlantos llo
Produccioacuten Total
Valoraa en mUea de sucrae
Valor Agragedo a pracloe
productor llo
Formacioacuten Bruta de Capital
Personal
Ocupado Productividad porPamprsonal
Ocupado I TOTAL s 100110 35540Il4529 100110 1457838lIOS 10000 388121871 100110 41361 S7 ll582II
AZUAY 68 753 125251847 352 61583920 472 2635110 066 2610 646 46911 BOLIVAR o 000 o 000 o 000 o 000 o 000 o CAllAR 4 044 613547 002 394352 0lJ3 4O65B 001 49 012 12521
CARCHI O 000 1007438 003 B37Q01 006 2OI57iO 052 12 003 83953 COTOPAXI O 000 349753 001 231360 002 1091483 028 lB 004 19431
CHIMBORAZO 4 D44 1487062 004 65521B 004 2345292 061 54 013 27536 ELORO 45 491 53839484 151 72499059 154 -6556666 -222 1107 266 4Il6J5 ESMERALDAS O 000 560112 000 9396 000 46026 001 12 003 4840 GALAPAGOS O 000 301310 001 248JXlO 002 232710 006 16 004 18739 GUAYAS 332 3624 1722760049 4647 510667749 4053 188595612 4684 17756 4293 97024 IMBABURA 6 0amp7 79765lll 022 3756271 026 4486021 16 125 030 63613 LOJA 9 09amp 4247390 012 2Jl93396 021 579471 015 143 D35 29102 LOSRIOS 29 317 17901652 050 10473656 on 26l1l2BO 073 527 127 33ll69
MANABI 34 371 34386592 097 19063649 131 9597642 249 993 240 34629 MORONASANTIAGO O 000 O 000 O 000 O 000 o 000 o NAPO O 000 O 000 o 000 O 000 O 000 o PASTAZA O 000 O 000 O 000 O 000 O 000 O PICHINCHA 343 3745 1553427281 4371 namp34Il380 4962 173102676 4499 17123 4140 110722 SUCUMBIOS O 000 O 000 O 000 O 000 o 000 O TUNGURAHUA 36 393 30466448 086 17875396 123 8ilII742 110 754 162 40433 ZAMORACHINCHIPE O 000 O 000 O 000 O 000 O 000 O ZonesnoDellrnllades 000 000 000 000 O 000 o
FUEIITE Inlulo Nbullbulllon de EsIBdlallbullbull y Con liNEe) Enu de Co_relo InIIomo1996 EIboracI6n Lounl bullbull Rodrfguez
11l
n c bull
0
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O
O
DI bull
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III
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3 lllmiddot ~
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cmiddot _) Q
~
Cuadro I Holalaa 1Autauranlaa 1998 por provincia 1raslona
(Valora an mUa da ueml
No da PRldueel6n VA Formael6n Paraonal PRlductlv Provincia Elablaclmla Total a praeloa da Bruta da Ocupado porparaonal
Productor Capital OcupadO Hol 1Aalauranla m 10000 31584t433 lOO 115J89801 lOO 332Il8W lOO 7755 10000 40nl2
1gtZUAY 22 928 17289145 548 62981155 548 18911814 572 624 805 27702 BOlNAR CAllAR
1 042 000
292600 o
009 000
101amp45 009 000
000 000
12 o
015 000
24383 o
CARCHI 2 0amp4 482522 015 49638 004 000 33 043 14622 COTOPAXI 3 127 3808243 121 1659482 144 304018 DD2 102 132 37336 CHIMBORAZO 4 169 1B117247 059 942556 082 440578 133 87 112 21483
ElORO 7 295 3485233 110 lIlJlIJ19 053 47213amp 142 211 272 1amp518
ESMERAlDAS 4 1119 2282519 072 832754 QBl 5S324 017 88 D88 33587
GAlAPAGOS 6 253 4D98338 130 138311I1 120 773043 233 l9 128 41377 GUAYAS 5amp 2363 118188313 37M 39393688 3414 2877846 867 2405 3101 49143 IMBABURA 2 0amp4 39161J04 128 1102723 oB8 199 109 middot241 91 117 43702 lOJA 13 54U 4510227 143 1811501 157 109727l 3JO 213 275 21175 lOSRIOS 5 211 9011157 D2B 422244 D37 70477 Q21 82 OSO 14548 MANASI 13 549 4252490 135 1727255 150 238D73 071 235 303 18098 MORONASANTlAGO 000 000 000 000 o 000 o NAPa 000 000 000 000 o 000 o PASTA2A 4 169 473518 015 51182 004 570511 017 4U 063 U894 PICHINCHA 81 3418 144153688 4587 56534781 4899 24133402 7287 3212 4142 44B80 SUCUMBIOS 000 000 000 000 o 000 o TUNGURAGUA 14 5Ul 5588553 177 236Il827 205 159Oll55 419 252 325 22169 ZAMORACHINCHIPE 000 000 000 000 o 000 o ZONASNO OEUMITADAS O o o o o 0 000 O 000 o
Fuen InUluloNlelon1 de EBtedlIlc8 Cnaoo (INEC)Enede HDlol Rn SDrvlelo 1998
EIbDraeI6nLourdeB-Ushy
lBgt n e DI~ Q bull o ~
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3
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-iquest gtshyQ-shy
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~ bull bull -- bull - bull ~ bull bull - bull ~ bull bull bull -- bull bull gt bull ~ bull ecuad or un model o pa ra [ d e s] ar m ar capiacutetulo 5
O~DO Icm
o ~ 100 ISOIlttn
Comercio interno per caacutepita (1996) (miles de sucreshab)
_ Maacutesde100
Entre 10 y 100 cJ Menos de 10 c=J Sin informacioacuten
(miles de sucres Ihab)
Mapa 7
deg_ _ 00
Productividad del comercio interno porpeffionalocupado
_ Primer nivel
Segundo nivel
CJ Tercer nivel CJ Sin informacioacuten
o 50 100 SOIlttn
~ 155
5 ~ bull - bull ~middotmiddotmiddot middoto bull ~ omiddotmiddot ~ - ~ bull ~ ~middot omiddotmiddotmiddotmiddot gt - bull ~ - ~ - lt ecuador un modelo para [desjarmar capiacutetulo
Cuadro N o 1 O
Los mayores establecimientos comerciales del Ecuador
RANKING EMPRESA CIUDAD - PROVINCIA
98 97
3 3 Supermercados La Favorita Quito-Pichincha 4 5 Exportadora Bananera Noboa SA Guayaquil- Guayas
10 12 Importadora El Rosado CIA LTDA Guayaquil- Guayas 10 13 Reybanpac Rey Banano del Paciacutefico CA Guayaquil- Guayas 12 16 Distribuidora San Eduardo SA Guayaquil- Guayas 17 10 Unioacuten de Baneros Ecuatorianos SA Guayaquil- Guayas 24 24 Petroacuteleos y Servicios PYS CA Quito- Pichincha 28 25 Mobil Oil Ecuador SA Quito-Pichincha 32 48 Repsol Marketing SA Quito- Pichincha 33 30 Proveedora Ecuatoriana SA PROESA Quito- Pichincha 38 51 IBM del Ecuador CA Quito- Pichincha 41 41 Acerla del Ecuador CA ADELCA Quito- Pichincha 43 66 Importadora Industrial Agricola SA Guayaquil- Guayas 50 55 Exporklore Guayaquil- Guayas 51 76 Corporacioacuten Jaboneria Nacional SA Guayaquil- Guayas 67 67 Ideal Alambree SA Quito- Pichincha 70 72 Agripac SA Guayaquil- Guayas 72 87 Difare SA Guayaquil- Guayas 76 O Febres Cordero Ciacutea de Comercio SA Guayaquil- Guayas 89 169 Maquinarias y Vehlculos SA Guayaquil- Guayas 95 113 Almacenes De Prati SA Guayaquil- Guayas 96 100 Agrocomercio Palmar El Guabo-Guayas 97 97 Sociedad Industrial y Comercial SA Guayaquil- Guayas 98 86 Hotel Coloacuten Guayaquil SA Guayaquil- Guayas
Fuente Revista Vistazo No 769 Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
Finalmente en lo que tiene que ver con Restaurantes y Hoteles las tendencia que demuestra la Encuesta de este tipo de locales es su concentracioacuten en Pichincha y Guayas Azuay es la tercera provincia en nivel de produccioacuten pero con un valor absoluto ocho veces menor que las dos primeras En cuanto a productividad en esta rama econoacutemica las Provincias de Carshychi 1mbabura Pichincha en la Sierra y Esmeraldas y Guayas en la Costa presentan de acuershydo con la Encuesta los mayores niveles de productividad en esta rama Existe un segundo grupo de Provincias que son Tungurahua Chimborazo Azuay y Laja en cuanto niveles de productividad En el primer grupo estaacuten evidentemente aquellas provincias que han tenido una tradicional mayor especializacioacuten turiacutestica Cabe anotar que entre el grupo de las 100 mayores empresas del paiacutes en hoteles solamente consta la empresa Hotel Coloacuten Guayaquil que es la firma que posee el Hotel Coloacuten de esa ciudad
(Ver Mapa No 8 sobre Produccioacuten Hoteles y Restaurantes per capita y No 9 sobre Producshy
tividad de esta rama econoacutemica)
Aacute 156
- - lt - v middotmiddotmiddotmiddot bull bull bull bull ~ bull ~ bull - bull gt e c u ado r un mo d elo pa r a [ d e s ] a rma r capiacutetulo 5
Mapa 8
y restaurantes (1996)
bull
O~~t OO km
--CJ CJ
Maacutes de 100
Entre 10 y 100
Menos de 10 Sin informacioacuten
o 50 100 l~Km - ~
Produccioacuten total per caacutepita de hoteles
(miles de sucreslhab)
Mapa 9 Productividad de hoteles y restaurantes
O~~l00km
o so 100 1$C1ltm -
por personal ocupado
_ Primer nivel
segundo nivel csg Tercer nivel
O Sin informacioacuten
~ 157
5 0 bull ~ ~ bull bull ~ _--- lt bull ~ bull bull ~ bull ~ bull - ~ bullbull - ~ bull ~ bullbullbull gt~ -- bull - ~ bull J- bull
ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
35 Las disparidades en el dinamismo productivo provincial
En el siguiente cuadro No 11 se presenta el coeficiente de localizacioacuten por rama de activishydad econoacutemica de las provincias ecuatorianas tomando como base la PEA del antildeo 1990 76
Este coeficiente de localizacioacuten como se ha explicado anteriormente indica el grado de espeshycializacioacuten de la economia provincial con respecto a la correspondiente rama productiva Un valor superior a 1 significa que la provincia tiene una especializacioacuten en esa rama y que la produccioacuten respectiva excede a la demanda local
En base a este coeficiente de localizacioacuten en la uacuteltima columna del cuadro se establece un iacutendice del dinamismo productivo de cada provincia que se obtiene de la relacioacuten entre la PEA provincial que se dedica a las actividades de mayor especializacioacuten provincial y la PEA gloshybal de la provincia Las Provincias de Guayas y Pichincha estaacuten en el primer nivel Azuay Cantildear El Oro Esmeraldas Imbabura Loja Manabiacute Pastaza y Tungurahua se encuentran en un segundo nivel Carchi Cotopaxi y Zamora Chinchipe estaacuten en un tercer nivel y posteriorshymente las demaacutes provincias
Si complementamos este indicador de dinamismo con el anaacutelisis de los niveles de producshycioacuten y productividad provincial en las distintas ramas econoacutemicas podremos establecer los siguientes niveles de provincias de acuerdo con su dinamismo productivo77
Mapa 10
ltgt bull
o
o ro
Tipologiacutea de provincias seguacuten ~ dinamismo econoacutemico
-
r
_ Motrices
_ Tendencia econoacutemica dinaacutemica O Tendencia econoacutemica mediana O Tendencia econoacutemica deacutebil
76 Para una explicacioacuten detallada de este coeficiente ver seccioacuten 22 Algunas herramientas metodoloacutegicas para el anaacuteli sis ecoshynoacutemico regional Su aproximacioacuten en el caso ecuatoriano
77 Las denominaciones de los niveles de dinamismo econoacutemico corresponden al estudio de la Junta Nacional de Planificacioacuten de 1977 Base Econoacutemica de las ciudades mayores del Ecuador citado por Portais-Rodriacuteguez 1987 Jerarquiacutea Urbana y tipos de ciudades en el Ecuador en El Espacio Urbano en el Ecuador Ediciones IPGH ORSTOM IGM
~ 158
~gt
PEA Provincias Provincial
IIZUAY 195270
I BOUVAR
CAIQAR 52256 66355
CARCHI 48734 ICOTOPAXI 94951 CHIMBORA20 129920
ElORO 145952 ESMERALDAS 91027 GUAYAS 881612 IMBABURA 90831 LOJA 124135 LOSRIOS 168306 MANAIII 306049 MORONA SANTIAGO 28974
NAPQ 37244
PASrrAZA 15846 PICHIlCHA 685231 TUNGURAHUA 139235 ZAMORACHINCHIPE 23331 GALAPAGOS 4778
SUCUMBIOS 28316 AREANODELIMITADA 21408
TOTAL 3359767
FuenteInec CensodaPoblacl6n y Vlvlsnda1990 Elaboracioacuten Lourdas RDdrfguez
AGPC
095
210
160 185 157 170 101 136 056 1l111
163 163 143 193 208
132
036 120 163 054 178 211
Explotacioacuten Minas
Canteras
248 012
032 054 066 045 480 1l111
020 027 116 006 012 224 331
120
083 022
2049 007 857 009
C u a d ro 11 Coeficiente de Localizacioacuten provincial e Indlce de dinamismo productivo
Coeficiente de localizacioacuten Industria Electricidad Construc Comercio Transporte
Manufactu- GasyAgua clones Almacena
rera Comerclaliz
188 130 119 080 08amp
051 056 050 032 058 143 062 104 040 088 057 Dn 066 067 141 094 078 102 050 102 081 066 073 059 074
053 055 098 121 100 057 094 068 091 081 099 104 113 140 120 156 110 101 085 095 042 069 090 059 060 035 056 064 en 069 056 062 088 090 068 040 OA7 053 034 038 030 Dn 048 038 051
071 060 060 043 srr 142 160 127 115 120 180 088 066 080 104 031 DAD OA9 046 025 038 156 133 083 384 035 100 054 080 060 034 022 049 081 061
Establec Finan
078 017 023 033 025 030 064 032 160 044 034 026 037 020 014
032
164 054 018 054 021 006
Servicios
085 066
064 Dn 076 076 078 105 105 091 101 075 095 089 070
134
138 081 0B2 181 072 056
Indlcede Dinamismo PEAEXPI PEA Total
2974
000 2192 548 997 000
2402 2911 5517 2346 2599 000
2131 139 208
3416
7197 3313 1273 3195 533
ID - oy c
Iraquo~ a o
J 3
o~ shy
ti
1raquo bull
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c -J O
5 ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ ~ ~ bull ~ bull iquest bull ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Provincias motrices Guayas y Pichincha Concentran los mayores niveles de produccioacuten y productividad en las principales ramas productivas Guayas tiene una importante produccioacuten de banano y arroz aquiacute se asientan las principales empresas exportadoras del paiacutes y tiene una importante produccioacuten manufacturera especialmente alimenticia es un importante centro de servicios financieros Pichincha tiene una importante produccioacuten agriacutecola en Santo Dominshygo de Los Colorados y en la zona de Cayambe existe la produccioacuten agroindustrial de flores concentra ademaacutes un importante nuacutemero de empresas manufactureras especialmente en la rama textil y alimentos No tiene el dinamismo exportador e importador de Guayas pero conshycentra empresas financieras de turismo y de servicios
Provincias de tendencia econoacutemica dinaacutemica Azuay Manabiacute El Oro Tungurahua Estas provincias tienen especializacioacuten en diversas ramas productivas y mayores niveles de proshyduccioacuten y productividad en algunas Azuay es la tercera provincia en especializacioacuten manushyfacturera tiene un importante dinamismo en el sector constructor y en la rama comercial y turiacutestica Manabiacute tiene un importante dinamismo en la actividad agropecuaria y tiene tamshybieacuten algunas empresas manufactureras en la rama de enlatados de productos de mar Una cashyracteriacutestica importante de esta provincia es que no concentra en la capital provincial todo el dinamismo productivo de la provincia sino que tiene al menos dos ciudades Manta y Porshytoviejo que comparten las actividades productivas El Oro es la principal provincia producshytora de banano el primer producto agriacutecola de exportacioacuten del Ecuador y tiene ciertos dinashymismo comercial Tungurahua tiene un dinamismo eminentemente comercial siendo el censhytro de intercambio de productos de la Sierra norte y centro del paiacutes
Provincias de tendencia econoacutemica mediana Cantildear Los Riacuteos Esmeraldas Carchi Imbabushyra Pastaza y Loja Se trata de provincias que tienen cierta produccioacuten agriacutecola y manufactushyrera y que constituyen en pequentildeos centros de dinamismo econoacutemico Cantildear tiene una imshyportante produccioacuten de cantildea de azuacutecar y tiene dos empresas manufactureras importantes El Ingenio La Troncal y Cementos Guapaacuten sin embargo en la zona que corresponde a la Sieshyrra tiene una miacutenima actividad agriacutecola para el consumo interno Los Riacuteos tiene una imporshytante produccioacuten de banano Esmeraldas debe su dinamismo especialmente a la refineriacutea del petroacuteleo que genera ciertos encadenamientos especialmente en el aspecto comercial y de sershyvicios Carchi tiene una importante produccioacuten de papas y leche y un fuerte dinamismo coshymercial por el intercambio de productos con Colombia Imbabura presenta la caracteriacutestica de una provincia de diversificacioacuten productiva agropecuaria artesanal en la construccioacuten y turismo aunque sin un fuerte dinamismo en ninguna de estas actividades Pastaza y Loja son provincias que tienen cierto dinamismo en un entorno inmediato de baja produccioacuten
Provincias de tendencia econoacutemica deacutebil Boliacutevar Cotopaxi Chimborazo Morona Santiashygo Napo Zamora Chinchipe Sucumbios Son las provincias de la sierra centro del paiacutes donshyde existe una mayoritaria presencia indiacutegena y la mayoriacutea de las del Oriente Se trata de proshy
vincias que por diversas razones no tienen ejes productivos dinamizadores y se especializan mayoritariamente en la produccioacuten agropecuaria gran parte de la cual se dedica al autoconshy
h 160
5 ~ ~ bull - -- bull i ~bull ~ - --- bull _~ iquest bull -- --- bull- ecuadorun modelo para des]armar capiacutetulo
sumo En estas provincias se incluye Sucumbios donde se desarrolla la extraccioacuten petroleshyra que como se ha visto tiene niveles altiacutesimos de productividad este dinamismo no tiene ninguna irradiacioacuten en la provincia constituyeacutendose en un auteacutentico enclave
4 Flujos financieros privados
En la seccioacuten anterior se han examinado las principales caracteriacutesticas de las estructuras pro-
Grafico No 3 ESTRUCTURA CAPTACIONES POR PROVINCIAS
45
4O[ 35 3D I 25
20
15
p
GrAfico No 4 ESTRUCTURA COLOCACIONES POR PROVINCIAS 1998
60--------------------------
50
40
3D
20
10
PO_
~ 161
5 ~ bull -- bull bull v-- bull ~ bull A ~ - ~ - - ~ vmiddotmiddot ~ bull ~ -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
ductivas provinciales las competitividades y especializaciones productivas de cada provinshycia todo lo cual ha configurado una tipologiacutea de dinamismo productivo regional Es imporshytante av~zar hacia algunos factores que explican este dinamismo Uno de ellos es el direcshycionamiento de los flujos financieros en el territorio nacional y provincial Los incrementos de productividad obedecen al cambio tecnoloacutegico y a los niveles de aumento del stock de cashypital lo que depende en parte de la disposicioacuten de capitales para impulsar procesos de invershysioacuten El movimiento de capitales tiene un recorrido histoacuterico que va configurando las estrucshyturas productivas por lo tanto habriacutea que avanzar hacia un examen de las tendencias histoacuteshyricas de estos procesos En este trabajo se presentan un pequentildeo trecho de este recorrido los antildeos 1996 1997 Y1998 cuyo detalle se presenta en el Anexo No 2
Los flujos financieros privados se analizan a traveacutes de la evolucioacuten de las captaciones y coshylocaciones financieras efectuadas por los Bancos privados en cada una de las provincias ecuatorianas
Las captaciones corresponden a depoacutesitos a la vista y depoacutesitos a plazo que los bancos y sushycursales bancarias de cada provincia han receptado en el antildeo respectivo Las colocaciones corresponden a los diversos tipos de inversiones creacuteditos contratos de arrendamiento mershycantil y cartas de creacutedito extendidas y concedidas por los bancos y sucursales bancarias de cada provincia en el antildeo respectivo
Los valores per capita corresponden a la relacioacuten entre captaciones o colocaciones con resshypecto a la PEA de la provincia del antildeo 1990
Graacutefico No 5 COLOCACIONESICAPTACIONES 1998
1 wU a
h 162
- -
5 ~ ~ ~ - ~ -- ecuadorun modelo para [desjarmar capiacutetulo
PROVINCIA
iexclzUAY
BOLlVAR
CANtildeAR
CARCHI
CHIMBORAZO
COTOPAXI
EL ORO
ESMERALDAS
GALAPAGOS
GUAYAS
IMBABURA
LOJA
LOSRIOS
MANABI
MORONA SANTIAGO
NAPO -
PASTfgt2A
PICHINCHA
SUCUMBIOS
TUNGURAHUA ZAMORA
epoacutesitos a plazo
TOTALES
CAPTACIONES Depoacutesitos a la vista yd
Fuente Superintendencia de Bancos
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
C ua d ro 12 Relacioacuten captacionescolocaciones efectuadas por los bancos privados
Antildeos 1996-1998
coloccap 98
075
041
011
037
059
067
091
044
057
293
052
053
228
195
023
045
016
171
017
062
104
133
COLOCACIONES Inversionescreacuteditocontratos de arendamientomercantilcartas de creacutedito
coloccap 97
081
034
014
034
046
062
093
058
090
289 058
061
202 166
021
060
021
169
027
065
094
191
coloccap 96
041
022
008
026
020
037
049
027
026
123
022
023
078
071
016
008-016
071
036
036
060
083
~ 163
5 bull 0- - bull bull - bull - bull -bull bull bull bull -bull bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
En relacioacuten con las captaciones resalta nuevamente que entre el 70 y el 80 de las mismas se realizan en las provincias de Guayas y Pichincha por su mayor dinamismo productivo y comercial En los uacuteltimos antildeos es Pichincha la que realiza mayor volumen de captaciones Hay un segundo grupo de provincias en cuanto captacioacuten de volumen de recursos estas son Azuay El Oro Manabiacute y Tungurahua de estas Azuay tiene un nivel de captacioacuten que duplishyca al de las otras tres que en general captan entre el2 al 3 del volumen total de dinero La provincia del Cantildear de acuerdo con la tendencia creciente de captaciones de recursos per cashypita tambieacuten debe incluirse en este segundo grupo de provincias Un tercer grupo son las deshymaacutes de la Costa y de la Sierra Carchi Imbabura Loja Chimborazo Cotopaxi Los Riacuteos y Esmeraldas Un uacuteltimo grupo estaacute constituido por todas las del Oriente que tienen niveles muy bajos de captacioacuten de recursos
Con respecto al tipo de captaciones existe una tendencia general de igual volumen de depoacuteshysitos a la vista con respecto a los depoacutesitos a plazo sin embargo en el uacuteltimo antildeo estos disshyminuyen debido seguramente a la agudizacioacuten de la crisis econoacutemica
Con respecto a las colocaciones Guayas y Manabiacute captan casi el 90 de las mismas en el paiacutes Hay un segundo grupo de provincias Azuay Manabiacute El Oro y Tungurahua que captan entre el 5 y el 6 del total de colocaciones El restante 4 se reparten entre las demaacutes proshyvincias del paiacutes Resulta asiacute una situacioacuten de extrema desigualdad entre las dos principales provincias y el resto del paiacutes existen 4 o 5 provincias con niveles un poco mayores que toshydas las demaacutes
Se observa la relacioacuten entre captaciones y colocaciones para el antildeo 1998 (Cuadro No 12) se evidencia como es el movimiento de los flujos financieros privados en el paiacutes Con excepshycioacuten de Guayas Los Riacuteos El Oro y Pichincha todas las demaacutes provincias que tienen como se ha visto niveles miacutenimos de captacioacuten de recursos ni siquiera reciben creacuteditos en la misshyma proporcioacuten que ahorran Asiacute en la relacioacuten captacioacuten Icolocacioacuten se ve que estas provinshycias tienen indices menores que uno lo cual significa que de cada 100 sucres que ahorran reciben en creacutedito menos de estos cien sucres Por ejemplo Azuay recibioacute en 1998 75 de cada 100 sucres de su ahorro Cantildear recibe 11 de cada 100 sucres Tungurahua 62 sucres de cada 100
Existen cuatro provincias que reciben maacutes de lo que ahorran entre las que tienen niveles meshynores de ahorro estaacuten Manabiacute y Los Riacuteos que reciben maacutes de lo que ahorran Manabiacute de cashyda 100 sucres recibe 195 sucres y Los Riacuteos de cada 100 sucres recibe 228 sucres Y las proshyvincias de Guayas y Pichincha que captan como se ha visto casi el 80 de los ahorros reshyciben ademaacutes 292 y 171 sucres respectivamente de cada 100 sucres de ahorro
Estaacute claro que los miacutenimos niveles de ahorro de las provincias de la Sierra aportan al desashyrrollo productivo de las de la Costa Guayas El Oro y Los Riacuteos y de Pichincha en la Sierra
Aacute 164
5 ~ bull~ bull ~ bull ~ bull x ~ ~ M bull - - bull ~ iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
Estas provincias con iacutendices de captacionescolocaciones menores que uno estaacuten constanteshymente descapitalizaacutendose y no existen factores endoacutegenos locales que generen actividades productivas con los pequentildeos niveles de ahorro que generan menos auacuten que logren captar flujos financieros de otras provincias En cambio puede decirse que el dinamismo econoacutemishyco de Guayas y Pichincha logra captar recursos de otras provincias mientras que parte del dinamismo de Manabiacute y Los Riacuteos se basa en aportes econoacutemicos de otras provincias
Finalmente se evidencia que el dinamismo productivo de Azuay y El Oro se basa en sus proshypios recursos y que existe un pequentildeo porcentaje de ahorro que no es aprovechado internashymente y va hacia otras provincias
e u a d ro 13 Estructura de la ejecucioacuten presupuestaria
Entidades nacionales regionales y provinciales (1) antildeo 1998
ENr1DAD REGIONAL Monto en millones sucres
NACIONAl 14352890 6408
REGIONAl 438128 196
PROVINCIAL 7607028 3396
DependenciasGobiemoCentral 5503723 2457
GobiemosSeccionalesAutoacutenomos 2103305 939
TOTAL(2) 22398046 10000
(1)Presupuestoemitido
(2)incluyedeudapuacuteblica
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
165
5 - o ~ o - ~ ~ ~ ~ 0 O - bull 00 - Obull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
5 El rol del Estado en el desarrollo econoacutemico provincial asignashyciones presupuestarias y recaudaciones tributarias
El Estado ha jugado un importante rol en la dinamizacioacuten de los procesos productivos proshyvinciales a traveacutes de las poliacuteticas econoacutemicas nacionales que tienen diverso impacto sobre el desarrollo provincial y por medio de poliacuteticas especiacuteficas que han promovido el surgimienshyto o fortalecimiento de procesos productivos regionales Complementariamente a estas poliacuteshyticas y en ocasiones de manera especiacutefica por si mismos los flujos de recursos estatales hashycia las provincias constituyen evidentemente factores dedinamizacioacuten de las economiacuteas proshyvinciales y por lo tanto son otro de los elementos que explican las especializaciones y comshypetitividades estudiadas en capiacutetulos anteriores
En este capiacutetulo se presenta las asignaciones del Presupuesto del Estado a cada provincia del paiacutes y las tributaciones que estas regiones han aportado a los ingresos del Estado
Sl Asignaciones Presupuestarias
El Presupuesto General del Estado es el instrumento a traveacutes del cual el Estado operacionashyliza las prioridades de la poliacutetica nacional a traveacutes de la asignacioacuten de los recursos Estos se distribuyen a tres tipos de instancias regionales
GRAFICO No 6 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A DEPENDENCIAS
DEL GOBIERNO CENTRAL 1998
3000 ------- --------- shy
2500
2000
11500 -
I
PROVINCIAS
A 166
~ ~ ~ bull ~ bullbull M ~ - ~ bull - ~ bull bull- -- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo S
C U a d ro 14 Transferencias provinciales a Dependencias del Gob Central
AIIO 1998
Provincia Millones sucres Transferenc per capita
(sucres) Azuay 275915 501 454142
Boliacutevar 100609 183 557764
Cantildear 87963 160 413768
Carchi 70260 128 430871
Cotopaxi 122110 222 405918
Chimborazo 210096 382 502892
El Oro 215073 391 401017
Esmeraldas 220463 401 552844
Guayas 1528230 27n 466721
Imbabura 147184 267 458304
Loja 407805 741 966566
Los Riacuteos 222853 405 347545
Manabiacute 518893 943 421821
MoronaSantiago 67003 122 493629
Napa 63956 116 423960
Pastaza 38192 069 648025
Pichincha 929401 1689 395013
Tungurahua 164711 299 379112
Zamora Chinchipe 47263 086 485670
Galaacutepagos 31362 057 2029903
Sucumbios 34381 062 256674
Total 5503723 10000 452064
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
l Las entidades nacionales que son aquellas asentadas mayoritariamente en Quito Funshycioacuten Legislativa Funcioacuten Jurisdiccional Administracioacuten Central Ministerios
u Las entidades regionales en los diversos sectores agropecuario industrias y comercio desarrollo urbano y vivienda
iii Provincias y cantones del paiacutes a traveacutes de las respectivas entidades estatales que funshycionan en estas circunscrpciones territoriales
~ 167
- -
- -
5 o bull v- o bull o -lt o bull - ~-- bull o bull o -~ o bull o bull r--- ~-- bull ~-- bull _ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En cada provincia existen dos tipos de entidades hacia las cuales el Gobierno transfiere reshy
cursos i las dependencias del Gobierno Central que forman parte del reacutegimen seccional deshy
pendiente constituiacutedas por las Gobernaciones y Direcciones provinciales de los resshypectivos Ministerios
JI Los gobiernos seccionales autoacutenomos ejercidos por los consejos provinciales y conceshy
jos municipales
El Cuadro No 13 presenta la estructura de la ejecucioacuten presupuestaria para el antildeo 1998 Se ha elaborado en base a la informacioacuten proporcionada por el Ministerio de Finanzas de la Ejeshy
cucioacuten Presupuestaria por provincias y sector De esta manera muestra un corte a un antildeo esshy
peciacutefico coacutemo el Estado Ecuatoriano ha asignado los recursos del Presupuesto General del Estado a nivel central regional y a las provincias del paiacutes a traveacutes de los dos tipos de entishydades explicadas anteriormente
GRAFICO No 7 TRANSFERENCIAS PER CAPITA SALUD 1998
140000
120000
100000
1- - -- -- - - - - -- - - - - -
- - - - -- - - - - - - - - -
- - - - - - -- - - - -- -
- - - - - - - - -
- - - - - - - - -L
-
- - - - - - - - -
- o
--ui 80000 ~ lll U ~ -60000l1)
-40000
ooסס2
PROVINCIAS
~ 168
--
5 ~ ~ --- ~ - -- ~ - ~ ~ ~ ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
El total de asignaciones presupuestarias es de 22 billones de sucres de los cuales el 6408 corresponde a los ingresos de las entidades del gobierno central el 3396 a las entidashydes provinciales y el 196 a las entidades regionales Las dependencias provinciales del goshybierno central reciben el 2457 del presupuesto mientras que los Municipios y Consejos Provinciales el 939
GRAFICO No 8 TRANSFERENCIAS PER CAPITA PARA EDUCACION 1998
1000000
900000
800000
700000
bull 600000 rIl ~el 5COooo
J rIl 400000
300000
200000
100000
-- ---- - -------i
-
I
- - -
- - -- - -- - I - - - -
- --- - -
- - -
-
- - -
- - -
PROVINCIAS
Asignaciones provinciales
Las asignaciones provinciales globales se dividen entre las asignaciones a las dependencias del Gobierno central y a los gobiernos seccionales autoacutenomos
Las asignaciones a las dependencias provinciales del Gobierno Central suman 5 billones de
sucres y comprenden principalmente las asignaciones a las Direcciones provinciales e insshy
tancias cantonales de los Ministerios cuyos montos por provincia se presentan en el Cuadro No 14
h 169
~~
Provincias Educacioacuten millones SI
e u a d ro 15 Transferencias per caacutepita para educacioacuten salud y desarrollo agro
ED pe sucres
Salud millones SI
Salud pe sucresl
00 Agropecuar millones SI
Agrop P e sucres
Pobla 1998
Nacional 143119 11756 425
Regional
Azuay
Bollvar
Cailar
Carchi
Colopaxi Chimborazo
Imbabura
Laja
Pichincha
Tungurahua
Esmeraldas
El Oro
Guayas
LosRlos Manabl
MoronaSantiago
32 212550
82774 61455 53532
94943 169042
112933 206193 575422
131586
146405 164393
566203 162376 298616 42351
349847 458889
289077 328284 315610 404624 351654 488711
244565
302869 367132
306350
173529
253229
242752 312104
000
658 256
190 166 294 524 350 639
1783
408
454
509 1760 503 925 131
Napa 46130 305789 143
Paslaza 27237 462147 084
Zamora Chinchipe 33105 340180 103
Sucumbios 25188 188042 078
Galapagos 13595 879948 042
TOTAL POR PROV 3228027 9575
TOTALES 3371178 276902 100
Fuante Ministerio de Flnanzas-Subsecretarle de Presupuestos yContabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
82613 6786 850 92172 7571 1973 12174628 O 000 53904 1154
41985 69105 4n 1758 2894 055 607552 14783 81957 166 1258 6975 039 180379 17517 82397 197 2621 12328 082 2125Kl 13065 80119 147 958 5873 030 163065 22745 75Im 256 1139 3787 035 300824 30905 739741 3A7 4076 9757 127 417776 28914 90034 325 1938 6033 080 321149 40112 95073
1 451 145971 345977 4546 421911 208547 88636 2344 8036 3415 250 2352838 27350 62952 307 2440 5615 076 434465 26805 67217 301 9468 23742 295 398780 40457 753911 455 2136 3981 067 536619
213916 65330 2404 70472 21522 2195 3274395 24364 37996 274 931 1451 029 641221 79697 64950 898 58m 47737 1829 1230127 15677 115532
1 176 2547 18769 079 135695
14145
6829
93769 1
115871
159
077
1239
2488
8213
42219
039
077
150854
58936 10961 112637iexcl 123 1413 14516 044 97315 5916
4853
44166 066
314091 055
409 1068
3056
69113
013
033
133948
15450 889742 9150 321088 6673 972355 798671 100 467164 100
CD n e gtshyao e ~
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5 1 bull ~ bull -- bull bullbull ~ bull ~ - ~ bullbull ~ ~ bull ~ bull ~ ~ ~
ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
En teacuterminos porcentuales las Provincias de Guayas y Pichincha obtienen los mayores monshytos de asignaciones (2777 y 1689 respectivamente) sin embargo si se obtiene un iacutendice de asignacioacuten per capita en funcioacuten del nuacutemero de poblacioacuten estiminado para 1998 Guayas tiene una asignacioacuten que es casi similar al promedio nacional mientras que Pichincha es una de las cuatro provincias con menor monto de asignacioacuten per capita Las provincias que obshy
tienen mayores montos per capita son Boliacutevar Chimborazo Esmeraldas Loja y Pastaza
El Cuadro No15 presenta las asignaciones per caacutepita provinciales a entidades dependientes del Gobierno Central en los rubros de Educacioacuten Salud y Desarrollo Agropecuario Se mishyra en primer lugar que el 90 del presupuesto tanto de salud como de educacioacuten se distrishybuye entre las provincias El Presupuesto de Salud es la cuarta parte del de Educacioacuten En promedio cada habitante del Ecuador recibe 276902 sucres en concepto de Educacioacuten y 79867 sucres en concepto de Salud (en sucres corrientes de 1998)
Del presupuesto total de Salud casi el 50 se concentra en las Provincias de Guayas y Pishychincha Las provincias de Azuay Loja El Oro y Manabiacute reciben entre el 4 al 8 de este Presupuesto de Salud En teacuterminos per caacutepita las provincias que reciben maacutes del promedio nacional son Zamora Chinchipe Pastaza Morona Santiago Loja Imbabura Carchi Cantildear
y Boliacutevar
Del Presupuesto total de Educacioacuten el 34 se concentra en las Provincias de Guayas y Pichinshycha Las provincias de Azuay Chimborazo Loja El Oro Los Riacuteos Manabiacute reciben entre el 5 al 9 del total de este presupuesto En teacuterminos per caacutepita soacutelo las provincias de Cantildear Pichinshycha Guayas Los Rios Manabiacute y Sucumbiosreciben menos de la media nacional
En los dos casos de Salud y Educacioacuten (Graacuteficos 7 y 8) destaca la concentracioacuten del Presushypuesto en solo dos provincias y un segundo grupo de Provincias Azuay Loja El Oro Mashynabiacute que corresponden a provincias con tendencia eocnoacutemica dinaacutemica que reciben presushypuestos absolutos porcentualmente mayores que el resto de provincias En teacuterminos per caacuteshypita no existe una loacutegica clara de asignacioacuten de recursos
Finalmente con respecto a recursos para desarrollo agropecuario que son en total alrededor del 50 del presupuesto total designado para salud Loja recibe el 45 Guayas el 21 Y Manabiacute el 18 Estas tres provincias reciben por tanto el 84 de este presupuesto sin que exista una loacutegica en tomo a esta distribucioacuten de recursos
171
5 ~ bull -bull- bull ~ bull -bull ~ bull ~ bull ~ ~ bull ~ bull iquest ~ bull ~ bull --bull bull ~ bull ~ bullbullshyecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Transferencias a Organismos seccionales autoacutenomos
Los organismos seccionales autoacutenomos son los Municipios y Consejos Provinciales Las fuentes de financiamiento de estas entidades son ingresos tributarios ingresos propios no tributarios (provenientes del patrimonio de estas entidades oacute por el uso o arrendamiento de sus bienes) tasas por servicios transferencias del Gobierno Central y Empreacutestitos
Seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal los impuestos municipales son los siguientes impuesshyto sobre la propiedad urbana impuesto sobre la propiedad rural impuesto de alcabalas imshy
puesto de registro e inscripcioacuten impuesto sobre los vehiacuteculos impuesto de matriacuteculas y pashytentes impuesto a los espectaacuteculos puacuteblicos impuesto a las utilidades en la compraventa de
los bienes inmuebles
En cuanto a los Consejos provinciales en general no tienen impuestos y una fuente propia de financiamiento son las contribuciones especiales de mejoras que se cobran cuando la construccioacuten rectificacioacuten ensanche o pavimentacioacuten de carreteras o caminos o construcshycioacuten de puentes por parte del Consejo Provincial aum mtare el valor de las propiedades
En el Anexo No 3 se presenta la relacioacuten entre ingresos propios e ingresos totales de los mushynicipios del paiacutes Los Municipios de Salinas (646) Guayaquil (584) Duraacuten (542) Santa Cruz (511) Rumintildeahui (499) Bantildeos (475) Quito (473) Cuenca (453 )
La Libertad (415) tienen el maacutes alto nivel de recursos propios En un segundo grupo esshy
taacuten los Municipios de Santo Domingo de los Colorados (384) Ambato (351 ) Latacunshyga (314) Machala (318) Ibarra (317) La Troncal (342) Riobamba (312) Nashyranjal (307) Otavalo (325) Manta (308) Cayambe (319) Mejiacutea (322) Putushy
mayo (315) Todos los demaacutes municipios tienen porcentajes menores al 30 lo cual deshymuestra la dependencia de la inversioacuten municipal de las transferencias desde el gobierno censhytral La uacuteltima columna presenta los promedios provinciales de esta relacioacuten excluyendo a las capitales provinciales y hace ver que en general los promedios provinciales son menores que los de las capitales provinciales Son estos muncipios que no son capitales provinciales en general con predominio rural los que tienen mayores niveles de dependencia de las asigshynaciones nacionales
Las transferencias del gobierno central a los Organismos seccionales provienen de las sishyguientes partidas
l Las asignaciones que corresponden a las transferencias del Fondo de Desarrollo Secshy
cional FODESEC Fondo de Desarrollo Provincial y la Ley Especial de Distribucioacuten
del 15 de los Ingresos del Presupuesto del Gobierno Central
ii Los aportes provinciales constituiacutedos por Leyes que presasignan recursos para especiacuteshy
ficas provincias oacute partidas que desde el gobierno se entregan por especiacuteficos convenios a las entidades seccionales
~ 172
5 -- ~ ~ - - ~ ~ ~ ~ ----- -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
C u a d r o 16
Transferencias provinciales a organismos secclonales aU1onomos Consejos Provinciales y Municipios
Antildeo 1998 Millones de sucres
Provincia Consejos Municipios Total Asignacioacuten Total Asignacioacuten Provinciales Organismos Per Ceacutepita Asignacioacuten Per Caacutepita
Seccionales (Sucres) Provincial (1) (Sucres) total (2)
Azuay 26987 71073 98060 478 161402 373975 615544 Bollvar 15366 35740 51106 249 283326 151715 841090 Cantildear 13394 30676 44070 215 207300 132033 621069 Carchi 14380 28393 42773 208 262306 113033 693178 Cotopaxi 18197 38190 56387 275 187442 178497 593360 Chimborazo 26295 61948 88243 430 211221 298339 714112 El Oro 29807 70913 100720 491 187694 315793 588711 Esmeraldas 25938 49700 75638 368 189674 296101 742517 Guayas 110733 314974 425707 2073 130011 1953937 596732 Imbabura 17700 36196 53896 262 167822 201080 626127 Loja 22484 53955 76439 372 181173 484244 1147740 Los Rlos 29079 76561 105640 514 164748 328493 512293 Manabl 65446 134579 200025 974 162605 718918 584426 Morona 15193 29840 45033 219 331869 112036 825498 Napa 19725 29625 49350 240 327137 113306 751097 Pastaza 14612 13304 27916 136 473666 66108 1121691 Pichincha 86894 260698 347592 1693 147733 1276993 542746 Tungurahua 22057 49137 71194 347 163866 235905 542978 Zamora 14284 20928 35212 171 361835 82475 847506 Galeacutepagos 7236 7581 14817 072 959029 46179 2988932 Sucumbios 15250 26032 41282 201 308194 75663 564868 Concope 2169 2169 011 2169 TOTAL 613226 1440043 2053269 100 168651 7556992 620715
(1) (2) Comprende asignaciones provinciales a dependencias del gobierno central meacutes organismos seccionales
Fuente Ministerio de Finanzas Direccioacuten Nacional de Tesorerla Valores entregados a Municipios y Concejos Provinciales Periodo Enero Diciembre 1998
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
GRAFICO No 9 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A CONCEJOS
PROVINCIALES Y MUNICIPIOS
25001-shy
I i
2000
pflCMNCIAS
h 173
5 - - v - - J- bull - bull o ~ bull o bull o vmiddot 0 bull o bull 0 -- - bull 0 - ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
El Fondo de Desarrollo Seccional Fodesec es creado en 1990 y se constituye en base al 2 de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado y la participacioacuten de tres mil mishyllones de sucres anuales de los ingresos que percibe el Estado por la produccioacuten y exportashycioacuten de petroacuteleo suma que se incrementa desde 1991 en poorcentaje igual a la variacioacuten
anual del iacutendice de precios del consumidor elaborado por el INEC Este Fondo se distribushyye en un 2 a los municipios capitales de provincias el saldo se divide en un 20 para conshysejos provinciales 75 para las municipalidades 5 para una cuenta de reservas de emershy
gencia
El Fondo de Desarrollo Provincial Foondepro se crea en 1990 con una asignacioacuten equivashy
lente al 2 del monto total de los ingresos corrientes del Presupuesto General del Estado Se distribuyen 75 en partes iguales para todos los consejos provinciales del paiacutes y el 25 resshytante en proporcioacuten directa al nuacutemero de habitantes de cada provincia
La Ley Especial de Distribucioacuten del 15 del Presupuesto del Gobierno central para los goshybiernos seccionales se aprueba en Marzo de 1997 creaacutendose asiacute el Fondo de Descentralizashycioacuten que se distribuye en un 70 para los municipios y 30 para los consejos provinciales Para estos se distribuye el 50 del monto total en funcioacuten de las necesidades baacutesicas insashytisfechas de la poblacioacuten de la provincia el 10en proporcioacuten de la superficie territorial proshyvincial y 40 en relacioacuten a la poblacioacuten provincial
El monto destinado a los municipios se distribuye 10 del monto total en partes iguales un 40 en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten 50 en funcioacuten de la necesidades baacutesicas inshysatisfechas de la poblacioacuten cantonal La Ley preveacute que este 15 se empiece a aplicar a parshytir del 1 de Julio de 1997 con el equivalente al 3 el 7 desde Enero de 1998 elll a parshytir de Enero de 1999 y el 15 a partir de Enero del antildeo 2000
En la Ley existe una definicioacuten clara de que el estos fondos corresponden al 15 del preshysupuesto del Gobierno Central excepto los ingresos provenientes de ceacuteditos internos y extershy
nos Sin embargo en la Nueva Constitucioacuten de 1998 se define que las asignaciones a los organismos del reacutegimen seccional autoacutenomo no podraacuten ser inferiores al 15 de los ingreshy
sos corrientes totales del presupuesto del gobierno central Esta disposicioacuten modifica susshytancialmente los ingresos de las entidades seccionales pues para 1999 los creacuteditos internos y externos significan el 30 de los ingresos totales
En el Cuadro No 16 se presentan las transferencias provinciales del gobierno central a los consejos provinciales y municipios del paiacutes Estas asignaciones son de 2 billones de sucres
Guayas obtiene el 207 de estas asignaciones y Pichincha el 1693 En teacuterminos per cashy
pita ambas provincias reciben menos de la media per capita nacional siendo las Provincias
de Boliacutevar Cantildear Carchi Chirnborazo y todas las del Oriente las que reciben en teacuterminos
per capita casi el doble de la media nacional
~ 174
~~
Provincias
Tolal
Azuay
Sollvar
Callar
Carchi
Cotopaxi Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Galeacutepagos Guayas
1mbabura Loja LosRlos
Manabl
MoronaSant
Napo Pastaza
Pichincha
Tungurahua
SUaJmbios
Zamora
FuenteMinisteriode Finanzes ElaboracioacutenLourdesRodrlguez
Total
7706437
209645 2436
5256
158351
7f1i19 9321
78315 362354
1157 3ll85273
158n 20816 9161
178171 1788 2602
2009
3482121 70762 4116
907
e u a d ro 17 Recaudaciones tributarlas por provincias 1998 (Valores en millones de sucres)
o Imp Ala ImpVA ImpCE Imp Vehlculos Otros Trlbutaci6n AslgPC Trib Aslg PC Renta Motorizados Impuestos PC
10000 2235204 446llD78 661704 114497 22amp1l12 sucres sucres
272 n142 101410 15283 8606 7200 345065 615544 056 003 1686 91 16 558 81 13505 841090 002
007 2203 278 2556 223 24n4 621069 004
205 2716 146891 64n 1922 347 971091 693178 140 010 3960 849 2046 1142 26590 593360 0D4 012 5110 1065 5 21m 561 22311 714112 003 099 11128 57560 2170 4367 1089 142214 588711 024 470 9643 343848 7794 919 147 908656 742517 122 002 942 165 7 41 741Ml7 2988932 003
4004 811065 1940210 243795 90199 942242 596732 158
021 7074 3IIl7 183 3841 971 49438 626127 008 027 6817 7745 1663 2732 1855 49337 1147740 0D4 012 5249 622 202 2500 585 14287 512293 003 231 38662 106752 25215 5389 4150 144840 584426 025 002 1450 73 139 123 131n 825498 002 003 2007 149 337 107 17248 751097 002 003 1540 116 244 107 34088 1121691 003
4518 1213896 1729355 354111 70788 113968 1479966 542746 273 092 31605 26385 4795 4129 3845 1628n 542978 030 005 2654 6n 662 120 30728 584868 005 001 655 30 178 41 9320 847506 001
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Las uacuteltimas columnas del cuadro No16 presentan las transferencias provinciales totales y las asignaciones provinciales totales per caacutepita esto es las asignaciones a organismos secshycionales maacutes las asignaciones a las dependencias del gobierno central divididas para la poshyblacioacuten provincial estimada para 1998
Estas columnas demuestran en general dos cuestiones la primera queen teacuterminos absolushytos se refuerza la concentracioacuten de recursos en Guayas y Pichincha pero que si se analiza en teacuterminos de tranferencias per caacutepita no existe una loacutegica clara por parte del Estado La seshygunda cuestioacuten que aparece con mucha evidencia es la necesidad de una poliacutetica de regioshynalizacioacuten nacional que oriente de mejor manera la asignacioacuten de recursos en funcioacuten de la poblacioacuten de las necesidades insatisfechas de los niveles de dinamismo econoacutemico provinshycial de manera de compensar las inequidades provinciales
S2 Tributaciones Provinciales
El Cuadro No 17 presenta las recaudaciones tributarias que efectuacutea el gobierno central para el antildeo 1998 El impuesto al Valor Agregado representa el 57 del ~otal de impuestos el Imshypuesto a la Renta el 29 y el Impuesto a los consumos especiales el 85 El restante 56 estaacute dado por el impuesto a los vehiacuteculos impuesto por salida del paiacutes y multas tributashyrias
Gratico No 1U ESTRUCTURA TRIBUTACIONES 1998
------15000 ----shy
5CO
4000
3500
3000
2500
2000
1500
tOoo
PROVINCIAS
1 176
5 - - - ~ ~ ~ ~ - ~ - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Graacutefico No 11 TRIBUTACIONES I ASIGNACIONES PER CAPITA POR
PROVINCIA 1998
300 - - - - --- - - -- -shy
250
200
n n
PROVINCIAS
En Pichincha y Guayas se recaudan el 85 del total de impuestos del paiacutes (Graacutefico 10) Pishychincha recauda el 45 mientras que Guayas aporta con el 40 Esta diferencia resulta significativa pues como se vioacute al analizar las 100 empresas maacutes importantes del paiacutes (Revisshy
ta Vistazo No 769) en Guayas se concentran 46 de las 100 mayores empresas (en Quito 40
) Yen Guayas estaacuten las 10 maacutes grandes exportadoras del paiacutes
Las provincias de Azuay Carchi El Oro Esmeraldas Manabiacute y Tungurahua contribuyen en porcentajes entre el ] al 4 de la tributacioacuten El resto de provincias tienen recaudaciones muy poco significativas Este esquema de la tributacioacuten es el reflejo de la dinaacutemica econoacuteshymica y productiva que hemos analizado con diferentes variables a lo largo de este trabajo Dos provincias que concentran productividad y diversidad de renglones productivos Un grupo intermedio de provincias dinaacutemicas pero con mucha diferencia de las dos principales y el resto de provincias sin ninguacuten dinamismo En teacuterminos de tributaciones per caacutepita cashyda habitante de la provincia de Pichincha tributa] 479966 sucres Existe un segundo grushy
po de provincias Carchi Esmeraldas y Guayas que tributan alrededor de 900000 sucres por habitante En Azuay cada habitante tributa 345000 sucres y el resto de provincias tiene trishybutaciones per caacutepita menores de 150000 sucres
Al hacer la comparacioacuten entre las tributaciones y las asignaciones de cada provincia se obshy
tiene un iacutendice(Graacutefico 11) en el cual los valores mayores que uno demuestran un grado de
autosuficiencia provincial es decir tributaciones mayores que las asignaciones Soacutelo cuatro
provincias del Ecuador tienen esta caracteriacutestica Pichincha con un iacutendice de 273 lo cual
quiere decir de que por cada milloacuten de sucres que recibe cada uno de sus habitantes tributa
~ 177
5 bull hmiddotmiddot - ~ ~ bull ~ bullbull bull ~ bull - ~ - ~ ~ bull ~ - bullbull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
273 millones Guayas con un iacutendice de 158 Carchi con 140 y Esmeraldas con 122 El resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per caacutepita Por ejemplo cada habitante de Azuaypor cada milloacuten que recibe tributa 560000 sucres Tunshygurahua por cada milloacuten que recibe tributa 300000 El Oro por cada milloacuten tributa 240 mil sucres Manabiacute 250000 y los iacutendices de estas provincias son maacutes altos que el resto de Proshyvincias del paiacutes que tienen indices entre 001 a 009 con un promedio de 004 lo que signishyfica que 13 provincias del paiacutes por cada milloacuten de sucres que le asigna por habitante el Esshytado tributa en promedio 40000 sucres por habitante
Estas cifras son resultado de la dinaacutemica del proceso de desarrollo en el Ecuador La heteshyrogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econoacutemica tal coshymo se refleja en el anaacutelisis productivo Esto se agrava por la inequidad en los flujos finanshycieros privados Resultan asiacute grandes disparidades provinciales y regiones con una incapashycidad estructural de generar procesos productivos dinaacutemicos Sus niveles de demanda y de consumo interno son muy limitados y de igual manera como lo dicen estas uacuteltimas cifras su contribucioacuten al Estado es miacutenima
~ 178
capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
h 179
6 ~ ~ - - - ~ -~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
~ 180
6 ~ ~ ~ ~ ~ ~ gt~ ~- ~ - ~ ~ ~ ~ ~ ~ -- ~ ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
~ 181
6 ~ bull ~ ~ --- bull ~ -bullbull ~ bull bull JO -- bull ~ JO ~ ~ ~ ~ bullbull bullbull iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capitulo
Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
~ 182
-- ~ ~ ~ bullbullbullbullbull -- bull -- bullbull ~ -- lo - -- ~ bull I~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo 6
El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
~ 183
6 bull - bull - bull bull ~bull bull v- bull bull oJ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
~ 184
- - - - - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
~ 185
6 x h ~ -- - -- - bull -- - -- - bull - - ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
h 186
~ o o 0 ~ O - O O ~ O - OO O O ~ O bull O 0 O o O ~ O bull O O ~ O -
ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
~ 187
Portada Tapiz de Joseacute Chacha Artesaniacutea Textil Boliacutevar-Ecuador Toya-CIUDAD
Copyright Centro de Investigaciones CIUDAD
Derechos de Autor 013525 ISNB 9978-41-192-5
Tiraje 1000 ejemplares
Primera Co-ediciOacuteft GRUPO DE DEMOCRACIA Y DESARROLLO LOCAL CIUDAD TERRANOVA lEE SENDAS RED CANTARO RIAD
Auspicio YECO - Ecuador-Beacutelgica ILDIS ABYAYALA
Impreso en Ecuador en Producciones Digitales UPS diciembre 1999
Se autoriza a citar o reproducir el contenido de esta publicacioacuten siempre y cuando se mencione la fuente
iacutendice
5 presentacioacuten
7 capiacutetulo 1 Contexto aproximaciones teoacutericas objetivos alcances y liacutemites
7 l Los tiempos I 1 2 Aproximaciones teoacuterico-conceptuales 21 3 La problematizacioacuten 22 4Estructura propositiva
25 capiacutetulo 2 Descentralizacioacuten y regionalizacioacuten en Ameacuterica Latina
25 l El campo temaacutetico en Ameacuterica Latina durante las uacuteltimas deacutecadas 28 2 La discusioacuten actual sobre descentralizacioacuten
45 capiacutetulo 3 Revisioacuten comparativa de siete propuestas de descentralizacioacuten
45 l Ordenamiento territorial 49 2 Ordenamiento poliacutetico 52 3 Modo de desarrollo 52 4 Ordenamiento fiscal 56 5 Inversioacuten puacuteblica y privada 56 6 Estrategias de descentralizacioacuten 57 7 Algunas observaciones conclusivas
79 capiacutetulo 4 Fragilidad y estridencia (El campo discursivo de la descentralizacioacuten en el Ecuador)
79 l Propoacutesitos indicios 81 2 Problematizacioacuten 88 3 Breve recuento del ciclo critico marzo-julio la reactivacioacuten del
conflicto regional 90 4 El ciclo poliacutetico del discurso descentralizador 107 5 iquestDisputas discursivas 110 Post-Scriptum
117 capiacutetulo 5 Economiacutea y espacio en el Ecuador
118 l Estructura del espacio Ecuatoriano 123 2 Hacia un anaacutelisis de la configuracioacuten de la estructura econoacutemica
en el territorio ecuatoriano 131 3 Estructura productiva provincial 161 4 Flujos financieros privados 165 5 El rol del Estado en el desarrollo econoacutemico provincial
asignaciones presupuestarias y recaudaciones tributarias
179 capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis institucional del Estado
179 l Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional 181 2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio 184 3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial 187 4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial 189 5 A modo de hipoacutetesis
195 capiacutetulo 7 Identidades nacionales regionales y eacutetnicas en el Ecuador ficcioacuten nomadismo y discontinuidad
197 l Identidades sociales indeterminacioacuten y discontinuidad 200 2 La ficcioacuten nacional 205 3 Nacioacuten y hegemoniacutea 217 4 Fracturas nacionales en el Ecuador eacutetnia y regioacuten como
narrativas emergentes 228 5 Salida
231 capiacutetulo 8 Ecuador un modelo para armar lineamientos de propuesta
231 l Principios orientadores 238 2 Lineamientos especiacuteficos 245 3 El caraacutecter del proceso Visioacuten y concatenaciones
249 bibliografiacutea
265 anexos
modelo para
32 Produccioacuten manufacturera
Hasta 1950 la industria manufacturera teniacutea un incipiente desarrollo y estaba concentrada en tres ramas alimentos bebidas y tabaco textiles vestido y calzado y de productos quiacutemicos y farmaceuacuteticos que concentraban el 75 de los capitales y el 75 de la poblacioacuten trabashyjadora en el sector (Benalcaacutezar 1989210) Este sector productivo teniacutea muy poco dinamisshymo y estaba concentrado en Guayaquil mientras las industrias textiles lo haciacutean en Quito Seguacuten J P Deler (1993) mientras las exportaciones de cacao rendiacutean alrededor de 250 mishyllones de doacutelares entre 1900 y 1920 el capital invertido en la industria guayaquilentildea no pashysaba de los 10 millones de doacutelares en 1922 La mayor parte de los beneficios se invertiacutean en compras y viajes al extranjero y en la compra de nuevas tierras
El auge bananero que tiene lugar en los antildeos cincuenta e inicios de los sesenta genera acelshyerados procesos de urbanizacioacuten y de dinamismo econoacutemico Tiene lugar la ampliacioacuten de la frontera agriacutecola sobre la base de relaciones salariales y plantaciones de mediana y pequentildea extensioacuten Existe una fuerte inversioacuten estatal y se genera un proceso de promocioacuten al desashyrrollo industrial Por otro lado los movimientos migratorios interandinos e intraregionales generan el surgimiento de ciudades medianas y una red urbana relativamente integrada Sin embargo la crisis de la produccioacuten bananera rompe este proceso de urbanizacioacuten y la nacienshyte industria no pudo generar procesos endoacutegenos de desarrollo y fortalecimiento de estas reshydes urbanas intermedias Se consolida entonces la concentracioacuten de poblacioacuten de servicios de inversiones en Quito y Guayaquil
Entre 1970 a 1979 existe un fuerte crecimiento industrial en el paiacutes Si bien Guayas concenshytra en teacuterminos absolutos el mayor valor de la produccioacuten ( 54 para 1970 y 51 para 1979) Pichincha tiene mayores iacutendices de crecimiento de este valor (766 con respecto a 638 de Guayas) y en conjunto en las dos provincias se concentra el 70 de los estableshycimientos el 82 del personal ocupado y el 60 del valor de la produccioacuten (Godard 1987116)
Los cambios en la estructura productiva de la actividad manufacturera (excluyendo la refinashycioacuten del petroacuteleo) entre los antildeos 1972 a 1995 se presentan en el cuadro No3
En general la participacioacuten de la industria manufacturera en el pm global se mantiene en alshyrededor del 15 con una disminucioacuten en la deacutecada de los 90 que corresponde al cierre de varias empresas especialmente en la rama de productos alimenticios y en menor medida de
textiles Son estos dos tipos de industrias las que concentran la produccioacuten manufacturera en el paiacutes No ha existido una diversificacioacuten con respecto a la tradicional especializacioacuten de nuestro paiacutes desde los primeros antildeos de este siglo
Las exportaciones de productos manufacturados constituyen el 30 del total de exportacioshynes del paiacutes y estaacuten compuestas principalmente por productos alimenticios entre los cuales los enlatados de pescado son un rubro importante
M 144
5 ~ - bull ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~- ~- ~ ~bull - - ecuador un modelo para [des)armar capiacutetulo
CUADRO Ndeg 3
Estructura porcentual del PIS de la Industria Manufacturera con respecto al PIS total ( a precios de 1975) Se excluye refinacioacuten de petroacuteleo
Antildeos
1972 1975 1980 1985 1990 1995
162 16 182 175 155 152
75 71 79 66 53 5 36 35 38 4 35 31 1 1 1 1 08 08 12 1 11 11 14 13 09 1 12 11 1 11 15 16 2 23 16 2 06 08 06 06 08 1 O O 05 08 09 09
RAMA ECONOMICA
Industria Manufacturera
Participacioacuten en PIS total
Productos alimenticios bebidas y tabaco Textiles prendas de vestir indust Cuero Industria madera productos de la madera Fabricacioacuten de papel imprentas editoriales Productos quiacutemicos caucho y plaacutesticos Prodminerales no metaacutelicos indus metaacutelicas baacutesicas Productos metaacutelicos maquinaria y equipo Otras industrias manufactureras
En el cuadro No4 se presenta la estructura de la produccioacuten manufacturera por provincias se ha excluido la extraccioacuten de petroacuteleo de la provincia de Sucumbios y su refinacioacuten en la Provincia de Esmeraldas que seraacuten tratados en la seccioacuten siguiente Los datos provienen de la Encuesta Anual de Manufactura y Mineriacutea realizada por el INEC para ese antildeo y corresshyponden a los establecimientos que tienen 100 maacutes personas ocupadas Se excluyen por tanshyto aquellos establecimientos artesanales muchos de ellos de caraacutecter familiar y que constishytuyen un importante sector en algunas provincias como Imbabura y Azuay
En el cuadro No 4 se destaca claramente la concentracioacuten de la produccioacuten manufacturera en las Provincias de Guayas y Pichincha que concentran el 6322 del nuacutemero de estableshycimientos el 8106 del total de la produccioacuten el 8749 del valor agregado de la produccioacuten o producto interno bruto de la rama manufacturera el 7797 de la formacioacuten bruta de cashypital o nuevas inversiones realizadas en el sector y el 706 del personal ocupado
Graacutefico No 2 ESTRUCTURA PRODUCCION MANUFACTURERA 1997
--shy 1
Ol
lO
PROVINCIAS
M 145
~~
e u a d ro 4 Produccl6n Manufac1urerZl1997 por provinc ias
(Excluye Reflnacl6n de petr61eo de EsmerZlldas y extraccl6n petrolera de Sucumblos) (Valores en miles de sucres)
Node Valor Agregado Fonnacl6n Provincias Estable Produccl6n A Precios Bruta de
cimientos Total l Produc1or Capital
I TOT~_ 1672 10000bullbull 3O897961l656 10000 5820616124 10000
lZUAY 242 1447 1572880432 509 431764009 398 BOUVAR O 000 2404460 001 648613 001 CAflAR 6 036 121099132 039 31572505 029 CARCHI 3 016 27100676 009 405J629 004 CQTOPAXI 27 161 616145549 199 1260351)89 116 CH1MBORAZO JJ 197 2026BJ136 066 52JJBOO2 O ELORO 36 227 769137485 255 116354646 I~ ESMERALDAS 3 016 27100676 009 405J629 004 GUAYAS 4B9 2925 16797485569 5436 72n241954 6702 IM6ABURA 12 072 m 1B4 716 090 10030138) 092 LOJA 2B 167 55099556 016 13902546 013
LQS RIOS 32 191 67335632 022 13J85OJB 012 MANABI
I =N A ~NTI AG O 70
3
419
016
l snJB9693
9210955
509
oro 310967170
2660522 266 003
O qoo 45712594 015 13969827 0~3
PASTflZA 5 030 14366234 005 6085131 006 P ICHINCHA 56B 3397 6250536331 2670 2222836395 2OA7 SUCUMBIOS O 0 00 356691 000 163007 000 TUNGURAHUA 113 676 435137101 141 125601726 116 ZAMORACHINCHIP E O 000 356691 0 00 163007 000 REGIONINSULAR O 000 O 000 O 000 ZONASNO DELIMITADAS O 000 14059736 005 1645697 002
Fuente Instituto Nacional de Estadlstlcas y Ceneos (INEC) Encuesta de Manufactura y Mlnerfa 1997 Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
2135900755
85633112
stssn 13170147
1091746 n 06J201
95B9e6J
76062620 1091746
1129710 256
16328130
5123605
29647930
170973211
146979
16853069
1465066
009BJB044
36000
40735351 36000
O 95332
Personal Ocupado
8587
3A4
002
053 004
310
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000
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123335
12059 44
44B
94
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3106
94 45461
1271
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7462
127
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22
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22
O 24
l
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976
004 036
006 245
119
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000 3866
103
063
072 605
010
010
020 3366
0D2
409
002 000 002
Prod uc1lvldad
250521 I 130432
54647
270311
269265
203664
137766
254151 269266
369492 216004
70622
75914
210720
72527
364139
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Existen algunas diferencias importantes entre las dos provincias Pichincha tiene maacutes estashyblecimientos que Guayas sin embargo el valor de la produccioacuten en Guayas es el doble que en Pichincha y la productividad es igualmente casi el doble En Pichincha el nuacutemero de pershysonas ocupadas es casi similar que en Guayas El nuacutemero promedio de personal ocupado por empresa en Pichincha es 73 mientras que en Guayas es 92 En Guayas entonces son empreshysas maacutes grandes con mayor personal y altos niveles de rentabilidad En Pichincha son emshypresas maacutes pequentildeas en mayor nuacutemero y su rentabilidad es la mitad que en Guayas
Existe un segundo grupo de provincias que son Azuay y Manabiacute que contribuyen al 10 de la Produccioacuten Total En Manabiacute se elaboran enlatados de mar y en Azuay destaca la Llanteshyra Un tercer grupo con un pequentildeo aporte de alrededor de 2 de la Produccioacuten total son El Oro Tungurahua Cotopaxi e Imbabura
El Mapa No 4 presenta la produccioacuten manufacturera per capita
En un anaacutelisis de la Revista Vistazo No 769 de Septiembre de 1999 sobre las 100 mayores empresas de las diferentes ramas productivas del Ecuador 46 se ubican en Guayas y 40 en Pichincha 4 en Manabiacute 2 en Azuay 2 en Cantildear y 2 en Imbabura Las 10 mayores exportashydoras de estas empresas se encuentran todas en Guayas
Mapa 4
o
50 100 150 Km
Produccioacuten manufacturera per caacutepita (1997)
_ Maacutes de 2000
_ Entre 1000 y 2000
O Entre 100 Y 1000 O Menos de 100
(miles de sucreslhab)o
~ 147
5 bull ~bull lt bull ~ bull ~ gt bull ~ bull ~ ~ ~ bull lt bull lt gt bull bull bull bull - bull bull ecuadorun modelo para [ d e s ] a r m a r capiacutetulo
De las 42 empresas de la rama manufacturera que corresponden a las 100 empresas maacutes grandes del paiacutes (Ver cuadro No5) 22 de ellas se encuentran en Guayaquil 13 en Quito 3 en Manabiacute 2 en Cantildear (La Troncal y Azogues) 1 en Cuenca y 1 en Otavalo (lmbabura) Con excepcioacuten de las provincias de Guayas y Pichincha usualmente las industrias se especializan en un solo tipo de producto Asiacute en Manabiacute enlatados de pescado en Cantildear el Ingenio Azushycarero La Troncal y la Empresa de Cementos Guapaacuten en Cuenca la productora de llantas y en Imbabura la faacutebrica de cementos Selva Alegre
CUADRO Ndeg 5
LAS MAYORES EMPRESAS MANUFACTURERAS DEL ECUADOR
RANKING EMPRESA
Industrias Rocacem SA
CIUDAD - PROVINCIA
98 97
Guayaquil-Guayas7 O 8 39 Procesadora de Alimentos CAPRONACA Quito- Pichincha 9 11 Omnibus SS Transportes SA Quito- Pichincha
18 O Compantildeia de Cervezas Nacionales CA Guayaquil - Guayas 19 19 Lubricantes y Tambores del Ecuador LYTECA Guayaquil- Guayas 25 22 Shell Ecuador SA Guayaquil- Guayas 26 27 Nesl1eacute Ecuador SA Quito- Pichincha 30 32 Negocios Industriales Real NIRSA SA Guayaquil- Guayas 31 21 INGSA Ingenio La Troncal SA La Troncal- Cantildear 35 44 El Rosario ERSA SA Guayaquil- Guayas 36 31 Sociedad Agriacutecola e Industrial San Carlos Guayaquil- Guayas 37 33 Compantildeiacutea Ecuatoriana del Caucho SA ERCO Cuenca- Azuay 42 77 MARESA Quito- Pichincha 44 42 Compantildeia Azucarera Valdez SA Guayaquil- Guayas 48 52 Colgate Palmolive del Ecuador Quito- Pichincha 49 O Industrias Ales CA Quito- Pichincha 53 O La Universal SA Guayaquil- Guayas 54 34 Autos y Maacutequinas del Ecuador AYMESA Quito- Pichincha 55 61 Industrial DANEC SA Quito- Pichincha 57 46 Cementos Selva Alegre SA Otavalo- Imbabura 61 203 Empacadora Grupo Granmar Guayaquil- Guayas 62 45 Productora Cartonera SA Eloy A1faro-Guayaquil 63 99 Promarisco SA Eloy Alfaro- Guayaquil 65 56 Acerias Andec Guayaquil- Guayas 66 54 Industrial Molinera CA Guayaquil- Guayas 68 98 Conservas Isabel Ecuatoriana SA Manta-Manabi 74 89 La Fabril CA Montecristi-Manabi 77 81 Industrial de Gaseosas SA Quito- Pichincha 79 68 Industria Cartonera Ecuatoriana SA ICE Guayaquil- Guayas 80 75 Promadasa Guayaquil- Guayas 81 O Compantildeia Anoacutenima El Universo Guayaquil- Guayas 83 85 Productos Paraiacuteso del Ecuador SA Quito- Pichincha 84 43 Artefacta Quito- Pichincha 86 106 Tunlo SA Santa Elena- Guayas 87 105 Industrial Pesquera Santa Priscila SA Guayaquil- Guayas 88 73 Inepaca Manta- Manabi 92 74 Industrias Guapaacuten SA Azogues- Cantildear 93 95 Grunenthal Ecuatoriana CIA Ltda Quito - Pichincha 99 94 Compantildeia Anoacutenima El Comercio Quito- Pichincha
100 57 Faacutebrica de Envases FADESA Guayaquil- Guayas
Fuente Revista Vistazo N 769 Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
~ 148
5 lt bull bull ~- bull ~ bull~bull lt ~ ~ - ~ ~ ~ ~ - - bull ~ - ecuador un mode lo para [des]armar capiacutetulo
Con respecto a las productividades manufactureras provinciales (Mapa Ndeg 5 sobre Producshytividad Manufacturera) se destaca el hecho de que la regioacuten de la Costa y la Provincia del Guayas tiene casi el doble de la Productividad de la Sierra lo que explica los altos rendishy
mientos y competitividad manufacturera de esta provincia En la Sierra Carchi y Cantildear tieshy
nen las mayores productividades La primera debido a la produccioacuten del Ingenio La Troncal y en Carchi sobresalen las procesadoras de leche que si bien no tienen una importante parshy
ticipacioacuten en la produccioacuten total nacional A nivel de provincia aprovechan la especializashy
cioacuten pecuaria de la zona Un segundo nivel de provincias en cuanto a su produccioacuten manushyfacturera esta constituido por Imbabura Pichincha y Cotopaxi
Para complementar este anaacutelisis del sector manufacturero se detalla a continuacioacuten la estrucshytura de la industria de la construccioacuten por provincias y capitales provinciales en cuanto a los
metros cuadrados a construirse en cada uno de estos espacios
Mapa 5
o Productividad manufacturera por personal ocupado~c (1997)
o
_ Primer nivel _ Segundo nivel r=J Tercer nivel
o 50 100 150 Km
~ 149
5 - ~ ~ - ~ ~ ~- - ~ - _ ~ - - ~ ~ ~ ~ ~ ~ -
ecuador un modelo para [des]armar capitulo
D6CUADRO N
Edificaciones a construirse seguacuten m2 antildeo 1996
POR PROVINCIAS
PROVINCIA TOTAL
TOTAL 3043 735 10000
Azuay 448 861 1475 Boliacutevar 13875 046 Cantildear 62 642 206 Carchi 27524 090 Colopaxi 48 816 160 Chimborazo 20414 067 El Oro 73576 242 Esmeraldas 33075 109 Guayas 586 819 1928 Imbabura 142358 468 Loja 72611 239 Los Rfos 55409 182 Manabf 198934 654 Morona 27869 092 Napo 21699 071 Pastaza 17566 058 Pichincha 999 260 3283 Tungurahua 150206 493 Zamora 8649 028 Galaacutepagos 12285 040 Sucumbios 21 287 070
Fuente INEC Edificaciones 1996 Elaboracioacuten Lourdes Rod riacuteguez
POR CAPITALES PROVINCIALES
CAPITAL TOTAL
TOTAL 2045269 10000
Cuenca 345499 1689 Guaranda 8082 040 Azogues 31893 156 Tulcaacuten 23 265 114 Lalacunga 24713 121 Riobamba 9170 045 Machala 16940 083 Esmeraldas 9702 047 Guayaquil 447782 2189 Ibarra 103644 507 Loja 58625 287 Babahoyo 10764 053 Portov iejo 45489 222 Morona 17648 086 Tena 9966 049 Pastaza 15896 078 Quito 710943 3476 Ambato 124778 610 Zamora 5793 028 San Cristoacutebal 7262 036 Lago Agrio 17415 085
En este antildeo Pichincha tiene el mayor dinamismo en la actividad constructora seguida por Guayas y luego Azuay Manab iacute Tungurahua e Imbabura constituyen el segundo grupo de provincias y posteriormente Cantildear El Oro Loja y Los Riacuteos en un tercer grupo En cuanto a las capitales provinciales en general son ellas las que marcan el mayor o menor dinamismo de la provincia con excepcioacuten de Manabiacute en donde Portoviejo tiene una cuarta parte de la superficie construida de la provincia pues aquiacute existen otras ciudades especialmente Manta con presencia en la actividad constructora En la provincia de Cantildear su capital Azogues tieshyne solo la mitad de la superficie construida lo cual tiene que ver con el importante nuacutemero de construcciones que se edifican en los pequentildeos pueblos de la Provincia con dinero que viene de migrantes que estaacuten fuera del paiacutes
33 El sector petrolero
La produccioacuten de petroacuteleo en el Ecuador se inicia hacia 1920 con la presencia de la empreshysa Anglo-ecuatoriana en la peniacutensula de Santa Elena Sin embargo el auge de la produccioacuten
de hidrocarburos empieza hacia fines de los antildeos 60 y principios de los 70 con el descubrishymiento de yacimientos de crudo liviano en el sector norte de la regioacuten amazoacutenica
La red de hidrocarburos tiene dos orientaciones claramente diferenciadas la produccioacuten pashyra exportacioacuten donde el petroacuteleo es transportado a traveacutes del Sistema del Oleoducto Transshy
150
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ecuatoriano (SOTE) desde Lago Agrio hacia la refineriacutea de petroacuteleo de Esmeraldas y la red de produccioacuten y distribucioacuten para consumo interno Esta segunda red tiene una serie de tershyminales de depoacutesito conectados a traveacutes de poliductos entre los que se encuentran Shushushyfindi-Quito Esmeraldas-Quito-Ambato Santo Domingo-Pascuales Libertad-Manta y Tres Bocas-Pascuales
La presencia del enclave petrolero en la Amazoniacutea ha modificado sustancialmente las relashy
ciones de esta regioacuten con el resto del paiacutes y con el entorno natural existente La apertura de viacuteas de comunicacioacuten en una forma reticular para la exploracioacuten y explotacioacuten de pozos trashy
jo consigo un proceso de colonizacioacuten que fue fomentado por el IERAC durante los antildeos 70
y 80 El poblamiento incontrolado de la zona causoacute grandes dantildeos al ambiente en donde amshy
plias zonas de bosque tropical fue deforestado para dar paso a una agricultura de subsistenshy
cia y a un sistema de ganaderiacutea extensiva de bajos rendimientos en el mediano plazo Por
otra parte el sistema de explotacioacuten de hidrocarburos no contaba con los procedimientos adeshy
cuados para garantizar la extraccioacuten almacenamiento y transportacioacuten de este recurso por
lo que se dieron numerosos derrames y contaminacioacuten de agua y suelo A mediados de los
antildeos 90 se implantan medidas de control maacutes rigurosas bajo la vigilancia de la poblacioacuten y
la denuncia de instituciones ecologistas
Las relaciones de la Amazoniacutea con el resto del paiacutes son auacuten muy deacutebiles y se limitan a la transferencia del principal producto de exportacioacuten ecuatoriana -y de los ingresos que geneshy
ra- hacia otros sectores del Ecuador princi palmente a Quito
La extraccioacuten petrolera que se realiza en la Provincia de Sucumbios principalmente se comshy
plementa con la refinacioacuten de petroacuteleo que tiene lugar en la provincia de Esmeraldas Ambas
aportan con el 14 del PIB del paiacutes (la manufactura aporta con el 15 Y la agricultura el
17) Se trata de procesos asentados en estas provincias con altiacutesimos niveles de productishy
vidad y que tienen la caracteriacutestica de enclave pues son dirigidos desde la capital provincial
y en el caso de las empresas transnacionales desde fuera del paiacutes sin generar otros procesos productivos que dinamicen el desarrollo general de estas zonas aunque en el aspecto serviacuteshy
cios si existe una demanda diversa que genera pequentildeos ingresos para los pobladores de esshytas regiones
De acuerdo con la Encuesta de Manufactura y Mineriacutea del antildeo 1997 los datos de produccioacuten minera y manufacturera para estas provincias se pueden ver en el siguiente cuadro No 7
Evidentemente son niveles altiacutesimos de productividad en relacioacuten con la productividad mashy
nufacturera ( como diez veces maacutes altos) y el aporte a la produccioacuten total es igualmente alshy
to Sin embargo como se ha dicho este dinamismo no se expande hacia las regiones donde
se hallan asentadas la produccioacuten petrolera constituyeacutendose claramente este tipo de producshy
cioacuten en un enclave
h 151
5 ~ ~ ~ --~ ~ - -- ~ ~ - ~ ~ -- ~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Cuadro N o 7
Produccioacuten Petrolera 1997
Valores en miles de sucres
PROVINCIAS ESMERALDAS SUCUMBIOS
Produccioacuten Total 4249890689 5777633856 Valor agregado a precios del productor 3151890128 5057865445 Formacioacuten Bruta de Capital 1873416877 784476077 Productividad 1516735000 3941087
Fuente INEC Encuesta de Manufactura y Mineriacutea 1997 Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
34 El sector terciario
El sector terciario representa el 41 del PIB del Ecuador y comprende la actividad comershycial hoteles bares y restaurantes transporte establecimientos financieros seguros servicios comunales sociales y personales De este sector presentamos al sector de comercio interno y de restaurantes y hoteles cuyos indicadores de produccioacuten y productividad se detallan en los cuadros No8 y No9
En lo que tiene que ver con el Comercio en realidad la Encuesta levantada por el INEC(l996) no es muy representativa de este sector especialmente por el hecho de que el universo abarca solamente aquellos establecimientos que tienen personal ocupado mayor de 10 personas y tienen un caraacutecter formal como empresas comerciales pero en el paiacutes la mashyyoriacutea de locales comerciales son de caraacutecter informal De todas maneras las tendencias que se evidencian son la concentracioacuten de estos establecimientos formales en Pichincha y Guashyyas que concentran casi el 90 de la produccioacuten total Hay un grupo de provincias Azuay y El Oro que estaacuten en un segundo lugar en la actividad comercial formal
(Ver mapa No 6 sobre Produccioacuten del Comercio per caacutepita y No 7 sobre Productividad del Comercio por personal ocupado)
Con respecto a las 100 mayores empresas del Ecuador 25 son establecimientos comerciales y su localizacioacuten se presenta en el cuadro No 10
El 68 de estos locales se encuentran localizados en Guayas y en buena parte son compashyntildeiacuteas exportadoras e importadoras El restante 28 se encuentran en Quito y entre ellos tieshyne un lugar muy importante en el ranking de empresas la firma Supermercados La Favorishyta que a la que pertenece la maacutes grande red de Supermercados Supermaxi Otras empresas importantes son las comercializadoras de gasolina en su mayoriacutea empresas transnacionales
h 152
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C U a d r o B Comarclo Intemo 199B por Provincias y Raglones
IProvincia Ir do Eetablo clmlantos llo
Produccioacuten Total
Valoraa en mUea de sucrae
Valor Agragedo a pracloe
productor llo
Formacioacuten Bruta de Capital
Personal
Ocupado Productividad porPamprsonal
Ocupado I TOTAL s 100110 35540Il4529 100110 1457838lIOS 10000 388121871 100110 41361 S7 ll582II
AZUAY 68 753 125251847 352 61583920 472 2635110 066 2610 646 46911 BOLIVAR o 000 o 000 o 000 o 000 o 000 o CAllAR 4 044 613547 002 394352 0lJ3 4O65B 001 49 012 12521
CARCHI O 000 1007438 003 B37Q01 006 2OI57iO 052 12 003 83953 COTOPAXI O 000 349753 001 231360 002 1091483 028 lB 004 19431
CHIMBORAZO 4 D44 1487062 004 65521B 004 2345292 061 54 013 27536 ELORO 45 491 53839484 151 72499059 154 -6556666 -222 1107 266 4Il6J5 ESMERALDAS O 000 560112 000 9396 000 46026 001 12 003 4840 GALAPAGOS O 000 301310 001 248JXlO 002 232710 006 16 004 18739 GUAYAS 332 3624 1722760049 4647 510667749 4053 188595612 4684 17756 4293 97024 IMBABURA 6 0amp7 79765lll 022 3756271 026 4486021 16 125 030 63613 LOJA 9 09amp 4247390 012 2Jl93396 021 579471 015 143 D35 29102 LOSRIOS 29 317 17901652 050 10473656 on 26l1l2BO 073 527 127 33ll69
MANABI 34 371 34386592 097 19063649 131 9597642 249 993 240 34629 MORONASANTIAGO O 000 O 000 O 000 O 000 o 000 o NAPO O 000 O 000 o 000 O 000 O 000 o PASTAZA O 000 O 000 O 000 O 000 O 000 O PICHINCHA 343 3745 1553427281 4371 namp34Il380 4962 173102676 4499 17123 4140 110722 SUCUMBIOS O 000 O 000 O 000 O 000 o 000 O TUNGURAHUA 36 393 30466448 086 17875396 123 8ilII742 110 754 162 40433 ZAMORACHINCHIPE O 000 O 000 O 000 O 000 O 000 O ZonesnoDellrnllades 000 000 000 000 O 000 o
FUEIITE Inlulo Nbullbulllon de EsIBdlallbullbull y Con liNEe) Enu de Co_relo InIIomo1996 EIboracI6n Lounl bullbull Rodrfguez
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Cuadro I Holalaa 1Autauranlaa 1998 por provincia 1raslona
(Valora an mUa da ueml
No da PRldueel6n VA Formael6n Paraonal PRlductlv Provincia Elablaclmla Total a praeloa da Bruta da Ocupado porparaonal
Productor Capital OcupadO Hol 1Aalauranla m 10000 31584t433 lOO 115J89801 lOO 332Il8W lOO 7755 10000 40nl2
1gtZUAY 22 928 17289145 548 62981155 548 18911814 572 624 805 27702 BOlNAR CAllAR
1 042 000
292600 o
009 000
101amp45 009 000
000 000
12 o
015 000
24383 o
CARCHI 2 0amp4 482522 015 49638 004 000 33 043 14622 COTOPAXI 3 127 3808243 121 1659482 144 304018 DD2 102 132 37336 CHIMBORAZO 4 169 1B117247 059 942556 082 440578 133 87 112 21483
ElORO 7 295 3485233 110 lIlJlIJ19 053 47213amp 142 211 272 1amp518
ESMERAlDAS 4 1119 2282519 072 832754 QBl 5S324 017 88 D88 33587
GAlAPAGOS 6 253 4D98338 130 138311I1 120 773043 233 l9 128 41377 GUAYAS 5amp 2363 118188313 37M 39393688 3414 2877846 867 2405 3101 49143 IMBABURA 2 0amp4 39161J04 128 1102723 oB8 199 109 middot241 91 117 43702 lOJA 13 54U 4510227 143 1811501 157 109727l 3JO 213 275 21175 lOSRIOS 5 211 9011157 D2B 422244 D37 70477 Q21 82 OSO 14548 MANASI 13 549 4252490 135 1727255 150 238D73 071 235 303 18098 MORONASANTlAGO 000 000 000 000 o 000 o NAPa 000 000 000 000 o 000 o PASTA2A 4 169 473518 015 51182 004 570511 017 4U 063 U894 PICHINCHA 81 3418 144153688 4587 56534781 4899 24133402 7287 3212 4142 44B80 SUCUMBIOS 000 000 000 000 o 000 o TUNGURAGUA 14 5Ul 5588553 177 236Il827 205 159Oll55 419 252 325 22169 ZAMORACHINCHIPE 000 000 000 000 o 000 o ZONASNO OEUMITADAS O o o o o 0 000 O 000 o
Fuen InUluloNlelon1 de EBtedlIlc8 Cnaoo (INEC)Enede HDlol Rn SDrvlelo 1998
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O~DO Icm
o ~ 100 ISOIlttn
Comercio interno per caacutepita (1996) (miles de sucreshab)
_ Maacutesde100
Entre 10 y 100 cJ Menos de 10 c=J Sin informacioacuten
(miles de sucres Ihab)
Mapa 7
deg_ _ 00
Productividad del comercio interno porpeffionalocupado
_ Primer nivel
Segundo nivel
CJ Tercer nivel CJ Sin informacioacuten
o 50 100 SOIlttn
~ 155
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Cuadro N o 1 O
Los mayores establecimientos comerciales del Ecuador
RANKING EMPRESA CIUDAD - PROVINCIA
98 97
3 3 Supermercados La Favorita Quito-Pichincha 4 5 Exportadora Bananera Noboa SA Guayaquil- Guayas
10 12 Importadora El Rosado CIA LTDA Guayaquil- Guayas 10 13 Reybanpac Rey Banano del Paciacutefico CA Guayaquil- Guayas 12 16 Distribuidora San Eduardo SA Guayaquil- Guayas 17 10 Unioacuten de Baneros Ecuatorianos SA Guayaquil- Guayas 24 24 Petroacuteleos y Servicios PYS CA Quito- Pichincha 28 25 Mobil Oil Ecuador SA Quito-Pichincha 32 48 Repsol Marketing SA Quito- Pichincha 33 30 Proveedora Ecuatoriana SA PROESA Quito- Pichincha 38 51 IBM del Ecuador CA Quito- Pichincha 41 41 Acerla del Ecuador CA ADELCA Quito- Pichincha 43 66 Importadora Industrial Agricola SA Guayaquil- Guayas 50 55 Exporklore Guayaquil- Guayas 51 76 Corporacioacuten Jaboneria Nacional SA Guayaquil- Guayas 67 67 Ideal Alambree SA Quito- Pichincha 70 72 Agripac SA Guayaquil- Guayas 72 87 Difare SA Guayaquil- Guayas 76 O Febres Cordero Ciacutea de Comercio SA Guayaquil- Guayas 89 169 Maquinarias y Vehlculos SA Guayaquil- Guayas 95 113 Almacenes De Prati SA Guayaquil- Guayas 96 100 Agrocomercio Palmar El Guabo-Guayas 97 97 Sociedad Industrial y Comercial SA Guayaquil- Guayas 98 86 Hotel Coloacuten Guayaquil SA Guayaquil- Guayas
Fuente Revista Vistazo No 769 Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
Finalmente en lo que tiene que ver con Restaurantes y Hoteles las tendencia que demuestra la Encuesta de este tipo de locales es su concentracioacuten en Pichincha y Guayas Azuay es la tercera provincia en nivel de produccioacuten pero con un valor absoluto ocho veces menor que las dos primeras En cuanto a productividad en esta rama econoacutemica las Provincias de Carshychi 1mbabura Pichincha en la Sierra y Esmeraldas y Guayas en la Costa presentan de acuershydo con la Encuesta los mayores niveles de productividad en esta rama Existe un segundo grupo de Provincias que son Tungurahua Chimborazo Azuay y Laja en cuanto niveles de productividad En el primer grupo estaacuten evidentemente aquellas provincias que han tenido una tradicional mayor especializacioacuten turiacutestica Cabe anotar que entre el grupo de las 100 mayores empresas del paiacutes en hoteles solamente consta la empresa Hotel Coloacuten Guayaquil que es la firma que posee el Hotel Coloacuten de esa ciudad
(Ver Mapa No 8 sobre Produccioacuten Hoteles y Restaurantes per capita y No 9 sobre Producshy
tividad de esta rama econoacutemica)
Aacute 156
- - lt - v middotmiddotmiddotmiddot bull bull bull bull ~ bull ~ bull - bull gt e c u ado r un mo d elo pa r a [ d e s ] a rma r capiacutetulo 5
Mapa 8
y restaurantes (1996)
bull
O~~t OO km
--CJ CJ
Maacutes de 100
Entre 10 y 100
Menos de 10 Sin informacioacuten
o 50 100 l~Km - ~
Produccioacuten total per caacutepita de hoteles
(miles de sucreslhab)
Mapa 9 Productividad de hoteles y restaurantes
O~~l00km
o so 100 1$C1ltm -
por personal ocupado
_ Primer nivel
segundo nivel csg Tercer nivel
O Sin informacioacuten
~ 157
5 0 bull ~ ~ bull bull ~ _--- lt bull ~ bull bull ~ bull ~ bull - ~ bullbull - ~ bull ~ bullbullbull gt~ -- bull - ~ bull J- bull
ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
35 Las disparidades en el dinamismo productivo provincial
En el siguiente cuadro No 11 se presenta el coeficiente de localizacioacuten por rama de activishydad econoacutemica de las provincias ecuatorianas tomando como base la PEA del antildeo 1990 76
Este coeficiente de localizacioacuten como se ha explicado anteriormente indica el grado de espeshycializacioacuten de la economia provincial con respecto a la correspondiente rama productiva Un valor superior a 1 significa que la provincia tiene una especializacioacuten en esa rama y que la produccioacuten respectiva excede a la demanda local
En base a este coeficiente de localizacioacuten en la uacuteltima columna del cuadro se establece un iacutendice del dinamismo productivo de cada provincia que se obtiene de la relacioacuten entre la PEA provincial que se dedica a las actividades de mayor especializacioacuten provincial y la PEA gloshybal de la provincia Las Provincias de Guayas y Pichincha estaacuten en el primer nivel Azuay Cantildear El Oro Esmeraldas Imbabura Loja Manabiacute Pastaza y Tungurahua se encuentran en un segundo nivel Carchi Cotopaxi y Zamora Chinchipe estaacuten en un tercer nivel y posteriorshymente las demaacutes provincias
Si complementamos este indicador de dinamismo con el anaacutelisis de los niveles de producshycioacuten y productividad provincial en las distintas ramas econoacutemicas podremos establecer los siguientes niveles de provincias de acuerdo con su dinamismo productivo77
Mapa 10
ltgt bull
o
o ro
Tipologiacutea de provincias seguacuten ~ dinamismo econoacutemico
-
r
_ Motrices
_ Tendencia econoacutemica dinaacutemica O Tendencia econoacutemica mediana O Tendencia econoacutemica deacutebil
76 Para una explicacioacuten detallada de este coeficiente ver seccioacuten 22 Algunas herramientas metodoloacutegicas para el anaacuteli sis ecoshynoacutemico regional Su aproximacioacuten en el caso ecuatoriano
77 Las denominaciones de los niveles de dinamismo econoacutemico corresponden al estudio de la Junta Nacional de Planificacioacuten de 1977 Base Econoacutemica de las ciudades mayores del Ecuador citado por Portais-Rodriacuteguez 1987 Jerarquiacutea Urbana y tipos de ciudades en el Ecuador en El Espacio Urbano en el Ecuador Ediciones IPGH ORSTOM IGM
~ 158
~gt
PEA Provincias Provincial
IIZUAY 195270
I BOUVAR
CAIQAR 52256 66355
CARCHI 48734 ICOTOPAXI 94951 CHIMBORA20 129920
ElORO 145952 ESMERALDAS 91027 GUAYAS 881612 IMBABURA 90831 LOJA 124135 LOSRIOS 168306 MANAIII 306049 MORONA SANTIAGO 28974
NAPQ 37244
PASrrAZA 15846 PICHIlCHA 685231 TUNGURAHUA 139235 ZAMORACHINCHIPE 23331 GALAPAGOS 4778
SUCUMBIOS 28316 AREANODELIMITADA 21408
TOTAL 3359767
FuenteInec CensodaPoblacl6n y Vlvlsnda1990 Elaboracioacuten Lourdas RDdrfguez
AGPC
095
210
160 185 157 170 101 136 056 1l111
163 163 143 193 208
132
036 120 163 054 178 211
Explotacioacuten Minas
Canteras
248 012
032 054 066 045 480 1l111
020 027 116 006 012 224 331
120
083 022
2049 007 857 009
C u a d ro 11 Coeficiente de Localizacioacuten provincial e Indlce de dinamismo productivo
Coeficiente de localizacioacuten Industria Electricidad Construc Comercio Transporte
Manufactu- GasyAgua clones Almacena
rera Comerclaliz
188 130 119 080 08amp
051 056 050 032 058 143 062 104 040 088 057 Dn 066 067 141 094 078 102 050 102 081 066 073 059 074
053 055 098 121 100 057 094 068 091 081 099 104 113 140 120 156 110 101 085 095 042 069 090 059 060 035 056 064 en 069 056 062 088 090 068 040 OA7 053 034 038 030 Dn 048 038 051
071 060 060 043 srr 142 160 127 115 120 180 088 066 080 104 031 DAD OA9 046 025 038 156 133 083 384 035 100 054 080 060 034 022 049 081 061
Establec Finan
078 017 023 033 025 030 064 032 160 044 034 026 037 020 014
032
164 054 018 054 021 006
Servicios
085 066
064 Dn 076 076 078 105 105 091 101 075 095 089 070
134
138 081 0B2 181 072 056
Indlcede Dinamismo PEAEXPI PEA Total
2974
000 2192 548 997 000
2402 2911 5517 2346 2599 000
2131 139 208
3416
7197 3313 1273 3195 533
ID - oy c
Iraquo~ a o
J 3
o~ shy
ti
1raquo bull
a CD bull
1raquo bull
1raquo ~
n
c -J O
5 ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ ~ ~ bull ~ bull iquest bull ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Provincias motrices Guayas y Pichincha Concentran los mayores niveles de produccioacuten y productividad en las principales ramas productivas Guayas tiene una importante produccioacuten de banano y arroz aquiacute se asientan las principales empresas exportadoras del paiacutes y tiene una importante produccioacuten manufacturera especialmente alimenticia es un importante centro de servicios financieros Pichincha tiene una importante produccioacuten agriacutecola en Santo Dominshygo de Los Colorados y en la zona de Cayambe existe la produccioacuten agroindustrial de flores concentra ademaacutes un importante nuacutemero de empresas manufactureras especialmente en la rama textil y alimentos No tiene el dinamismo exportador e importador de Guayas pero conshycentra empresas financieras de turismo y de servicios
Provincias de tendencia econoacutemica dinaacutemica Azuay Manabiacute El Oro Tungurahua Estas provincias tienen especializacioacuten en diversas ramas productivas y mayores niveles de proshyduccioacuten y productividad en algunas Azuay es la tercera provincia en especializacioacuten manushyfacturera tiene un importante dinamismo en el sector constructor y en la rama comercial y turiacutestica Manabiacute tiene un importante dinamismo en la actividad agropecuaria y tiene tamshybieacuten algunas empresas manufactureras en la rama de enlatados de productos de mar Una cashyracteriacutestica importante de esta provincia es que no concentra en la capital provincial todo el dinamismo productivo de la provincia sino que tiene al menos dos ciudades Manta y Porshytoviejo que comparten las actividades productivas El Oro es la principal provincia producshytora de banano el primer producto agriacutecola de exportacioacuten del Ecuador y tiene ciertos dinashymismo comercial Tungurahua tiene un dinamismo eminentemente comercial siendo el censhytro de intercambio de productos de la Sierra norte y centro del paiacutes
Provincias de tendencia econoacutemica mediana Cantildear Los Riacuteos Esmeraldas Carchi Imbabushyra Pastaza y Loja Se trata de provincias que tienen cierta produccioacuten agriacutecola y manufactushyrera y que constituyen en pequentildeos centros de dinamismo econoacutemico Cantildear tiene una imshyportante produccioacuten de cantildea de azuacutecar y tiene dos empresas manufactureras importantes El Ingenio La Troncal y Cementos Guapaacuten sin embargo en la zona que corresponde a la Sieshyrra tiene una miacutenima actividad agriacutecola para el consumo interno Los Riacuteos tiene una imporshytante produccioacuten de banano Esmeraldas debe su dinamismo especialmente a la refineriacutea del petroacuteleo que genera ciertos encadenamientos especialmente en el aspecto comercial y de sershyvicios Carchi tiene una importante produccioacuten de papas y leche y un fuerte dinamismo coshymercial por el intercambio de productos con Colombia Imbabura presenta la caracteriacutestica de una provincia de diversificacioacuten productiva agropecuaria artesanal en la construccioacuten y turismo aunque sin un fuerte dinamismo en ninguna de estas actividades Pastaza y Loja son provincias que tienen cierto dinamismo en un entorno inmediato de baja produccioacuten
Provincias de tendencia econoacutemica deacutebil Boliacutevar Cotopaxi Chimborazo Morona Santiashygo Napo Zamora Chinchipe Sucumbios Son las provincias de la sierra centro del paiacutes donshyde existe una mayoritaria presencia indiacutegena y la mayoriacutea de las del Oriente Se trata de proshy
vincias que por diversas razones no tienen ejes productivos dinamizadores y se especializan mayoritariamente en la produccioacuten agropecuaria gran parte de la cual se dedica al autoconshy
h 160
5 ~ ~ bull - -- bull i ~bull ~ - --- bull _~ iquest bull -- --- bull- ecuadorun modelo para des]armar capiacutetulo
sumo En estas provincias se incluye Sucumbios donde se desarrolla la extraccioacuten petroleshyra que como se ha visto tiene niveles altiacutesimos de productividad este dinamismo no tiene ninguna irradiacioacuten en la provincia constituyeacutendose en un auteacutentico enclave
4 Flujos financieros privados
En la seccioacuten anterior se han examinado las principales caracteriacutesticas de las estructuras pro-
Grafico No 3 ESTRUCTURA CAPTACIONES POR PROVINCIAS
45
4O[ 35 3D I 25
20
15
p
GrAfico No 4 ESTRUCTURA COLOCACIONES POR PROVINCIAS 1998
60--------------------------
50
40
3D
20
10
PO_
~ 161
5 ~ bull -- bull bull v-- bull ~ bull A ~ - ~ - - ~ vmiddotmiddot ~ bull ~ -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
ductivas provinciales las competitividades y especializaciones productivas de cada provinshycia todo lo cual ha configurado una tipologiacutea de dinamismo productivo regional Es imporshytante av~zar hacia algunos factores que explican este dinamismo Uno de ellos es el direcshycionamiento de los flujos financieros en el territorio nacional y provincial Los incrementos de productividad obedecen al cambio tecnoloacutegico y a los niveles de aumento del stock de cashypital lo que depende en parte de la disposicioacuten de capitales para impulsar procesos de invershysioacuten El movimiento de capitales tiene un recorrido histoacuterico que va configurando las estrucshyturas productivas por lo tanto habriacutea que avanzar hacia un examen de las tendencias histoacuteshyricas de estos procesos En este trabajo se presentan un pequentildeo trecho de este recorrido los antildeos 1996 1997 Y1998 cuyo detalle se presenta en el Anexo No 2
Los flujos financieros privados se analizan a traveacutes de la evolucioacuten de las captaciones y coshylocaciones financieras efectuadas por los Bancos privados en cada una de las provincias ecuatorianas
Las captaciones corresponden a depoacutesitos a la vista y depoacutesitos a plazo que los bancos y sushycursales bancarias de cada provincia han receptado en el antildeo respectivo Las colocaciones corresponden a los diversos tipos de inversiones creacuteditos contratos de arrendamiento mershycantil y cartas de creacutedito extendidas y concedidas por los bancos y sucursales bancarias de cada provincia en el antildeo respectivo
Los valores per capita corresponden a la relacioacuten entre captaciones o colocaciones con resshypecto a la PEA de la provincia del antildeo 1990
Graacutefico No 5 COLOCACIONESICAPTACIONES 1998
1 wU a
h 162
- -
5 ~ ~ ~ - ~ -- ecuadorun modelo para [desjarmar capiacutetulo
PROVINCIA
iexclzUAY
BOLlVAR
CANtildeAR
CARCHI
CHIMBORAZO
COTOPAXI
EL ORO
ESMERALDAS
GALAPAGOS
GUAYAS
IMBABURA
LOJA
LOSRIOS
MANABI
MORONA SANTIAGO
NAPO -
PASTfgt2A
PICHINCHA
SUCUMBIOS
TUNGURAHUA ZAMORA
epoacutesitos a plazo
TOTALES
CAPTACIONES Depoacutesitos a la vista yd
Fuente Superintendencia de Bancos
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
C ua d ro 12 Relacioacuten captacionescolocaciones efectuadas por los bancos privados
Antildeos 1996-1998
coloccap 98
075
041
011
037
059
067
091
044
057
293
052
053
228
195
023
045
016
171
017
062
104
133
COLOCACIONES Inversionescreacuteditocontratos de arendamientomercantilcartas de creacutedito
coloccap 97
081
034
014
034
046
062
093
058
090
289 058
061
202 166
021
060
021
169
027
065
094
191
coloccap 96
041
022
008
026
020
037
049
027
026
123
022
023
078
071
016
008-016
071
036
036
060
083
~ 163
5 bull 0- - bull bull - bull - bull -bull bull bull bull -bull bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
En relacioacuten con las captaciones resalta nuevamente que entre el 70 y el 80 de las mismas se realizan en las provincias de Guayas y Pichincha por su mayor dinamismo productivo y comercial En los uacuteltimos antildeos es Pichincha la que realiza mayor volumen de captaciones Hay un segundo grupo de provincias en cuanto captacioacuten de volumen de recursos estas son Azuay El Oro Manabiacute y Tungurahua de estas Azuay tiene un nivel de captacioacuten que duplishyca al de las otras tres que en general captan entre el2 al 3 del volumen total de dinero La provincia del Cantildear de acuerdo con la tendencia creciente de captaciones de recursos per cashypita tambieacuten debe incluirse en este segundo grupo de provincias Un tercer grupo son las deshymaacutes de la Costa y de la Sierra Carchi Imbabura Loja Chimborazo Cotopaxi Los Riacuteos y Esmeraldas Un uacuteltimo grupo estaacute constituido por todas las del Oriente que tienen niveles muy bajos de captacioacuten de recursos
Con respecto al tipo de captaciones existe una tendencia general de igual volumen de depoacuteshysitos a la vista con respecto a los depoacutesitos a plazo sin embargo en el uacuteltimo antildeo estos disshyminuyen debido seguramente a la agudizacioacuten de la crisis econoacutemica
Con respecto a las colocaciones Guayas y Manabiacute captan casi el 90 de las mismas en el paiacutes Hay un segundo grupo de provincias Azuay Manabiacute El Oro y Tungurahua que captan entre el 5 y el 6 del total de colocaciones El restante 4 se reparten entre las demaacutes proshyvincias del paiacutes Resulta asiacute una situacioacuten de extrema desigualdad entre las dos principales provincias y el resto del paiacutes existen 4 o 5 provincias con niveles un poco mayores que toshydas las demaacutes
Se observa la relacioacuten entre captaciones y colocaciones para el antildeo 1998 (Cuadro No 12) se evidencia como es el movimiento de los flujos financieros privados en el paiacutes Con excepshycioacuten de Guayas Los Riacuteos El Oro y Pichincha todas las demaacutes provincias que tienen como se ha visto niveles miacutenimos de captacioacuten de recursos ni siquiera reciben creacuteditos en la misshyma proporcioacuten que ahorran Asiacute en la relacioacuten captacioacuten Icolocacioacuten se ve que estas provinshycias tienen indices menores que uno lo cual significa que de cada 100 sucres que ahorran reciben en creacutedito menos de estos cien sucres Por ejemplo Azuay recibioacute en 1998 75 de cada 100 sucres de su ahorro Cantildear recibe 11 de cada 100 sucres Tungurahua 62 sucres de cada 100
Existen cuatro provincias que reciben maacutes de lo que ahorran entre las que tienen niveles meshynores de ahorro estaacuten Manabiacute y Los Riacuteos que reciben maacutes de lo que ahorran Manabiacute de cashyda 100 sucres recibe 195 sucres y Los Riacuteos de cada 100 sucres recibe 228 sucres Y las proshyvincias de Guayas y Pichincha que captan como se ha visto casi el 80 de los ahorros reshyciben ademaacutes 292 y 171 sucres respectivamente de cada 100 sucres de ahorro
Estaacute claro que los miacutenimos niveles de ahorro de las provincias de la Sierra aportan al desashyrrollo productivo de las de la Costa Guayas El Oro y Los Riacuteos y de Pichincha en la Sierra
Aacute 164
5 ~ bull~ bull ~ bull ~ bull x ~ ~ M bull - - bull ~ iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
Estas provincias con iacutendices de captacionescolocaciones menores que uno estaacuten constanteshymente descapitalizaacutendose y no existen factores endoacutegenos locales que generen actividades productivas con los pequentildeos niveles de ahorro que generan menos auacuten que logren captar flujos financieros de otras provincias En cambio puede decirse que el dinamismo econoacutemishyco de Guayas y Pichincha logra captar recursos de otras provincias mientras que parte del dinamismo de Manabiacute y Los Riacuteos se basa en aportes econoacutemicos de otras provincias
Finalmente se evidencia que el dinamismo productivo de Azuay y El Oro se basa en sus proshypios recursos y que existe un pequentildeo porcentaje de ahorro que no es aprovechado internashymente y va hacia otras provincias
e u a d ro 13 Estructura de la ejecucioacuten presupuestaria
Entidades nacionales regionales y provinciales (1) antildeo 1998
ENr1DAD REGIONAL Monto en millones sucres
NACIONAl 14352890 6408
REGIONAl 438128 196
PROVINCIAL 7607028 3396
DependenciasGobiemoCentral 5503723 2457
GobiemosSeccionalesAutoacutenomos 2103305 939
TOTAL(2) 22398046 10000
(1)Presupuestoemitido
(2)incluyedeudapuacuteblica
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
165
5 - o ~ o - ~ ~ ~ ~ 0 O - bull 00 - Obull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
5 El rol del Estado en el desarrollo econoacutemico provincial asignashyciones presupuestarias y recaudaciones tributarias
El Estado ha jugado un importante rol en la dinamizacioacuten de los procesos productivos proshyvinciales a traveacutes de las poliacuteticas econoacutemicas nacionales que tienen diverso impacto sobre el desarrollo provincial y por medio de poliacuteticas especiacuteficas que han promovido el surgimienshyto o fortalecimiento de procesos productivos regionales Complementariamente a estas poliacuteshyticas y en ocasiones de manera especiacutefica por si mismos los flujos de recursos estatales hashycia las provincias constituyen evidentemente factores dedinamizacioacuten de las economiacuteas proshyvinciales y por lo tanto son otro de los elementos que explican las especializaciones y comshypetitividades estudiadas en capiacutetulos anteriores
En este capiacutetulo se presenta las asignaciones del Presupuesto del Estado a cada provincia del paiacutes y las tributaciones que estas regiones han aportado a los ingresos del Estado
Sl Asignaciones Presupuestarias
El Presupuesto General del Estado es el instrumento a traveacutes del cual el Estado operacionashyliza las prioridades de la poliacutetica nacional a traveacutes de la asignacioacuten de los recursos Estos se distribuyen a tres tipos de instancias regionales
GRAFICO No 6 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A DEPENDENCIAS
DEL GOBIERNO CENTRAL 1998
3000 ------- --------- shy
2500
2000
11500 -
I
PROVINCIAS
A 166
~ ~ ~ bull ~ bullbull M ~ - ~ bull - ~ bull bull- -- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo S
C U a d ro 14 Transferencias provinciales a Dependencias del Gob Central
AIIO 1998
Provincia Millones sucres Transferenc per capita
(sucres) Azuay 275915 501 454142
Boliacutevar 100609 183 557764
Cantildear 87963 160 413768
Carchi 70260 128 430871
Cotopaxi 122110 222 405918
Chimborazo 210096 382 502892
El Oro 215073 391 401017
Esmeraldas 220463 401 552844
Guayas 1528230 27n 466721
Imbabura 147184 267 458304
Loja 407805 741 966566
Los Riacuteos 222853 405 347545
Manabiacute 518893 943 421821
MoronaSantiago 67003 122 493629
Napa 63956 116 423960
Pastaza 38192 069 648025
Pichincha 929401 1689 395013
Tungurahua 164711 299 379112
Zamora Chinchipe 47263 086 485670
Galaacutepagos 31362 057 2029903
Sucumbios 34381 062 256674
Total 5503723 10000 452064
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
l Las entidades nacionales que son aquellas asentadas mayoritariamente en Quito Funshycioacuten Legislativa Funcioacuten Jurisdiccional Administracioacuten Central Ministerios
u Las entidades regionales en los diversos sectores agropecuario industrias y comercio desarrollo urbano y vivienda
iii Provincias y cantones del paiacutes a traveacutes de las respectivas entidades estatales que funshycionan en estas circunscrpciones territoriales
~ 167
- -
- -
5 o bull v- o bull o -lt o bull - ~-- bull o bull o -~ o bull o bull r--- ~-- bull ~-- bull _ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En cada provincia existen dos tipos de entidades hacia las cuales el Gobierno transfiere reshy
cursos i las dependencias del Gobierno Central que forman parte del reacutegimen seccional deshy
pendiente constituiacutedas por las Gobernaciones y Direcciones provinciales de los resshypectivos Ministerios
JI Los gobiernos seccionales autoacutenomos ejercidos por los consejos provinciales y conceshy
jos municipales
El Cuadro No 13 presenta la estructura de la ejecucioacuten presupuestaria para el antildeo 1998 Se ha elaborado en base a la informacioacuten proporcionada por el Ministerio de Finanzas de la Ejeshy
cucioacuten Presupuestaria por provincias y sector De esta manera muestra un corte a un antildeo esshy
peciacutefico coacutemo el Estado Ecuatoriano ha asignado los recursos del Presupuesto General del Estado a nivel central regional y a las provincias del paiacutes a traveacutes de los dos tipos de entishydades explicadas anteriormente
GRAFICO No 7 TRANSFERENCIAS PER CAPITA SALUD 1998
140000
120000
100000
1- - -- -- - - - - -- - - - - -
- - - - -- - - - - - - - - -
- - - - - - -- - - - -- -
- - - - - - - - -
- - - - - - - - -L
-
- - - - - - - - -
- o
--ui 80000 ~ lll U ~ -60000l1)
-40000
ooסס2
PROVINCIAS
~ 168
--
5 ~ ~ --- ~ - -- ~ - ~ ~ ~ ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
El total de asignaciones presupuestarias es de 22 billones de sucres de los cuales el 6408 corresponde a los ingresos de las entidades del gobierno central el 3396 a las entidashydes provinciales y el 196 a las entidades regionales Las dependencias provinciales del goshybierno central reciben el 2457 del presupuesto mientras que los Municipios y Consejos Provinciales el 939
GRAFICO No 8 TRANSFERENCIAS PER CAPITA PARA EDUCACION 1998
1000000
900000
800000
700000
bull 600000 rIl ~el 5COooo
J rIl 400000
300000
200000
100000
-- ---- - -------i
-
I
- - -
- - -- - -- - I - - - -
- --- - -
- - -
-
- - -
- - -
PROVINCIAS
Asignaciones provinciales
Las asignaciones provinciales globales se dividen entre las asignaciones a las dependencias del Gobierno central y a los gobiernos seccionales autoacutenomos
Las asignaciones a las dependencias provinciales del Gobierno Central suman 5 billones de
sucres y comprenden principalmente las asignaciones a las Direcciones provinciales e insshy
tancias cantonales de los Ministerios cuyos montos por provincia se presentan en el Cuadro No 14
h 169
~~
Provincias Educacioacuten millones SI
e u a d ro 15 Transferencias per caacutepita para educacioacuten salud y desarrollo agro
ED pe sucres
Salud millones SI
Salud pe sucresl
00 Agropecuar millones SI
Agrop P e sucres
Pobla 1998
Nacional 143119 11756 425
Regional
Azuay
Bollvar
Cailar
Carchi
Colopaxi Chimborazo
Imbabura
Laja
Pichincha
Tungurahua
Esmeraldas
El Oro
Guayas
LosRlos Manabl
MoronaSantiago
32 212550
82774 61455 53532
94943 169042
112933 206193 575422
131586
146405 164393
566203 162376 298616 42351
349847 458889
289077 328284 315610 404624 351654 488711
244565
302869 367132
306350
173529
253229
242752 312104
000
658 256
190 166 294 524 350 639
1783
408
454
509 1760 503 925 131
Napa 46130 305789 143
Paslaza 27237 462147 084
Zamora Chinchipe 33105 340180 103
Sucumbios 25188 188042 078
Galapagos 13595 879948 042
TOTAL POR PROV 3228027 9575
TOTALES 3371178 276902 100
Fuante Ministerio de Flnanzas-Subsecretarle de Presupuestos yContabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
82613 6786 850 92172 7571 1973 12174628 O 000 53904 1154
41985 69105 4n 1758 2894 055 607552 14783 81957 166 1258 6975 039 180379 17517 82397 197 2621 12328 082 2125Kl 13065 80119 147 958 5873 030 163065 22745 75Im 256 1139 3787 035 300824 30905 739741 3A7 4076 9757 127 417776 28914 90034 325 1938 6033 080 321149 40112 95073
1 451 145971 345977 4546 421911 208547 88636 2344 8036 3415 250 2352838 27350 62952 307 2440 5615 076 434465 26805 67217 301 9468 23742 295 398780 40457 753911 455 2136 3981 067 536619
213916 65330 2404 70472 21522 2195 3274395 24364 37996 274 931 1451 029 641221 79697 64950 898 58m 47737 1829 1230127 15677 115532
1 176 2547 18769 079 135695
14145
6829
93769 1
115871
159
077
1239
2488
8213
42219
039
077
150854
58936 10961 112637iexcl 123 1413 14516 044 97315 5916
4853
44166 066
314091 055
409 1068
3056
69113
013
033
133948
15450 889742 9150 321088 6673 972355 798671 100 467164 100
CD n e gtshyao e ~
3 e
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~~ 3 ~ ~
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nIll ~ o
Ul (
5 1 bull ~ bull -- bull bullbull ~ bull ~ - ~ bullbull ~ ~ bull ~ bull ~ ~ ~
ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
En teacuterminos porcentuales las Provincias de Guayas y Pichincha obtienen los mayores monshytos de asignaciones (2777 y 1689 respectivamente) sin embargo si se obtiene un iacutendice de asignacioacuten per capita en funcioacuten del nuacutemero de poblacioacuten estiminado para 1998 Guayas tiene una asignacioacuten que es casi similar al promedio nacional mientras que Pichincha es una de las cuatro provincias con menor monto de asignacioacuten per capita Las provincias que obshy
tienen mayores montos per capita son Boliacutevar Chimborazo Esmeraldas Loja y Pastaza
El Cuadro No15 presenta las asignaciones per caacutepita provinciales a entidades dependientes del Gobierno Central en los rubros de Educacioacuten Salud y Desarrollo Agropecuario Se mishyra en primer lugar que el 90 del presupuesto tanto de salud como de educacioacuten se distrishybuye entre las provincias El Presupuesto de Salud es la cuarta parte del de Educacioacuten En promedio cada habitante del Ecuador recibe 276902 sucres en concepto de Educacioacuten y 79867 sucres en concepto de Salud (en sucres corrientes de 1998)
Del presupuesto total de Salud casi el 50 se concentra en las Provincias de Guayas y Pishychincha Las provincias de Azuay Loja El Oro y Manabiacute reciben entre el 4 al 8 de este Presupuesto de Salud En teacuterminos per caacutepita las provincias que reciben maacutes del promedio nacional son Zamora Chinchipe Pastaza Morona Santiago Loja Imbabura Carchi Cantildear
y Boliacutevar
Del Presupuesto total de Educacioacuten el 34 se concentra en las Provincias de Guayas y Pichinshycha Las provincias de Azuay Chimborazo Loja El Oro Los Riacuteos Manabiacute reciben entre el 5 al 9 del total de este presupuesto En teacuterminos per caacutepita soacutelo las provincias de Cantildear Pichinshycha Guayas Los Rios Manabiacute y Sucumbiosreciben menos de la media nacional
En los dos casos de Salud y Educacioacuten (Graacuteficos 7 y 8) destaca la concentracioacuten del Presushypuesto en solo dos provincias y un segundo grupo de Provincias Azuay Loja El Oro Mashynabiacute que corresponden a provincias con tendencia eocnoacutemica dinaacutemica que reciben presushypuestos absolutos porcentualmente mayores que el resto de provincias En teacuterminos per caacuteshypita no existe una loacutegica clara de asignacioacuten de recursos
Finalmente con respecto a recursos para desarrollo agropecuario que son en total alrededor del 50 del presupuesto total designado para salud Loja recibe el 45 Guayas el 21 Y Manabiacute el 18 Estas tres provincias reciben por tanto el 84 de este presupuesto sin que exista una loacutegica en tomo a esta distribucioacuten de recursos
171
5 ~ bull -bull- bull ~ bull -bull ~ bull ~ bull ~ ~ bull ~ bull iquest ~ bull ~ bull --bull bull ~ bull ~ bullbullshyecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Transferencias a Organismos seccionales autoacutenomos
Los organismos seccionales autoacutenomos son los Municipios y Consejos Provinciales Las fuentes de financiamiento de estas entidades son ingresos tributarios ingresos propios no tributarios (provenientes del patrimonio de estas entidades oacute por el uso o arrendamiento de sus bienes) tasas por servicios transferencias del Gobierno Central y Empreacutestitos
Seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal los impuestos municipales son los siguientes impuesshyto sobre la propiedad urbana impuesto sobre la propiedad rural impuesto de alcabalas imshy
puesto de registro e inscripcioacuten impuesto sobre los vehiacuteculos impuesto de matriacuteculas y pashytentes impuesto a los espectaacuteculos puacuteblicos impuesto a las utilidades en la compraventa de
los bienes inmuebles
En cuanto a los Consejos provinciales en general no tienen impuestos y una fuente propia de financiamiento son las contribuciones especiales de mejoras que se cobran cuando la construccioacuten rectificacioacuten ensanche o pavimentacioacuten de carreteras o caminos o construcshycioacuten de puentes por parte del Consejo Provincial aum mtare el valor de las propiedades
En el Anexo No 3 se presenta la relacioacuten entre ingresos propios e ingresos totales de los mushynicipios del paiacutes Los Municipios de Salinas (646) Guayaquil (584) Duraacuten (542) Santa Cruz (511) Rumintildeahui (499) Bantildeos (475) Quito (473) Cuenca (453 )
La Libertad (415) tienen el maacutes alto nivel de recursos propios En un segundo grupo esshy
taacuten los Municipios de Santo Domingo de los Colorados (384) Ambato (351 ) Latacunshyga (314) Machala (318) Ibarra (317) La Troncal (342) Riobamba (312) Nashyranjal (307) Otavalo (325) Manta (308) Cayambe (319) Mejiacutea (322) Putushy
mayo (315) Todos los demaacutes municipios tienen porcentajes menores al 30 lo cual deshymuestra la dependencia de la inversioacuten municipal de las transferencias desde el gobierno censhytral La uacuteltima columna presenta los promedios provinciales de esta relacioacuten excluyendo a las capitales provinciales y hace ver que en general los promedios provinciales son menores que los de las capitales provinciales Son estos muncipios que no son capitales provinciales en general con predominio rural los que tienen mayores niveles de dependencia de las asigshynaciones nacionales
Las transferencias del gobierno central a los Organismos seccionales provienen de las sishyguientes partidas
l Las asignaciones que corresponden a las transferencias del Fondo de Desarrollo Secshy
cional FODESEC Fondo de Desarrollo Provincial y la Ley Especial de Distribucioacuten
del 15 de los Ingresos del Presupuesto del Gobierno Central
ii Los aportes provinciales constituiacutedos por Leyes que presasignan recursos para especiacuteshy
ficas provincias oacute partidas que desde el gobierno se entregan por especiacuteficos convenios a las entidades seccionales
~ 172
5 -- ~ ~ - - ~ ~ ~ ~ ----- -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
C u a d r o 16
Transferencias provinciales a organismos secclonales aU1onomos Consejos Provinciales y Municipios
Antildeo 1998 Millones de sucres
Provincia Consejos Municipios Total Asignacioacuten Total Asignacioacuten Provinciales Organismos Per Ceacutepita Asignacioacuten Per Caacutepita
Seccionales (Sucres) Provincial (1) (Sucres) total (2)
Azuay 26987 71073 98060 478 161402 373975 615544 Bollvar 15366 35740 51106 249 283326 151715 841090 Cantildear 13394 30676 44070 215 207300 132033 621069 Carchi 14380 28393 42773 208 262306 113033 693178 Cotopaxi 18197 38190 56387 275 187442 178497 593360 Chimborazo 26295 61948 88243 430 211221 298339 714112 El Oro 29807 70913 100720 491 187694 315793 588711 Esmeraldas 25938 49700 75638 368 189674 296101 742517 Guayas 110733 314974 425707 2073 130011 1953937 596732 Imbabura 17700 36196 53896 262 167822 201080 626127 Loja 22484 53955 76439 372 181173 484244 1147740 Los Rlos 29079 76561 105640 514 164748 328493 512293 Manabl 65446 134579 200025 974 162605 718918 584426 Morona 15193 29840 45033 219 331869 112036 825498 Napa 19725 29625 49350 240 327137 113306 751097 Pastaza 14612 13304 27916 136 473666 66108 1121691 Pichincha 86894 260698 347592 1693 147733 1276993 542746 Tungurahua 22057 49137 71194 347 163866 235905 542978 Zamora 14284 20928 35212 171 361835 82475 847506 Galeacutepagos 7236 7581 14817 072 959029 46179 2988932 Sucumbios 15250 26032 41282 201 308194 75663 564868 Concope 2169 2169 011 2169 TOTAL 613226 1440043 2053269 100 168651 7556992 620715
(1) (2) Comprende asignaciones provinciales a dependencias del gobierno central meacutes organismos seccionales
Fuente Ministerio de Finanzas Direccioacuten Nacional de Tesorerla Valores entregados a Municipios y Concejos Provinciales Periodo Enero Diciembre 1998
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
GRAFICO No 9 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A CONCEJOS
PROVINCIALES Y MUNICIPIOS
25001-shy
I i
2000
pflCMNCIAS
h 173
5 - - v - - J- bull - bull o ~ bull o bull o vmiddot 0 bull o bull 0 -- - bull 0 - ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
El Fondo de Desarrollo Seccional Fodesec es creado en 1990 y se constituye en base al 2 de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado y la participacioacuten de tres mil mishyllones de sucres anuales de los ingresos que percibe el Estado por la produccioacuten y exportashycioacuten de petroacuteleo suma que se incrementa desde 1991 en poorcentaje igual a la variacioacuten
anual del iacutendice de precios del consumidor elaborado por el INEC Este Fondo se distribushyye en un 2 a los municipios capitales de provincias el saldo se divide en un 20 para conshysejos provinciales 75 para las municipalidades 5 para una cuenta de reservas de emershy
gencia
El Fondo de Desarrollo Provincial Foondepro se crea en 1990 con una asignacioacuten equivashy
lente al 2 del monto total de los ingresos corrientes del Presupuesto General del Estado Se distribuyen 75 en partes iguales para todos los consejos provinciales del paiacutes y el 25 resshytante en proporcioacuten directa al nuacutemero de habitantes de cada provincia
La Ley Especial de Distribucioacuten del 15 del Presupuesto del Gobierno central para los goshybiernos seccionales se aprueba en Marzo de 1997 creaacutendose asiacute el Fondo de Descentralizashycioacuten que se distribuye en un 70 para los municipios y 30 para los consejos provinciales Para estos se distribuye el 50 del monto total en funcioacuten de las necesidades baacutesicas insashytisfechas de la poblacioacuten de la provincia el 10en proporcioacuten de la superficie territorial proshyvincial y 40 en relacioacuten a la poblacioacuten provincial
El monto destinado a los municipios se distribuye 10 del monto total en partes iguales un 40 en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten 50 en funcioacuten de la necesidades baacutesicas inshysatisfechas de la poblacioacuten cantonal La Ley preveacute que este 15 se empiece a aplicar a parshytir del 1 de Julio de 1997 con el equivalente al 3 el 7 desde Enero de 1998 elll a parshytir de Enero de 1999 y el 15 a partir de Enero del antildeo 2000
En la Ley existe una definicioacuten clara de que el estos fondos corresponden al 15 del preshysupuesto del Gobierno Central excepto los ingresos provenientes de ceacuteditos internos y extershy
nos Sin embargo en la Nueva Constitucioacuten de 1998 se define que las asignaciones a los organismos del reacutegimen seccional autoacutenomo no podraacuten ser inferiores al 15 de los ingreshy
sos corrientes totales del presupuesto del gobierno central Esta disposicioacuten modifica susshytancialmente los ingresos de las entidades seccionales pues para 1999 los creacuteditos internos y externos significan el 30 de los ingresos totales
En el Cuadro No 16 se presentan las transferencias provinciales del gobierno central a los consejos provinciales y municipios del paiacutes Estas asignaciones son de 2 billones de sucres
Guayas obtiene el 207 de estas asignaciones y Pichincha el 1693 En teacuterminos per cashy
pita ambas provincias reciben menos de la media per capita nacional siendo las Provincias
de Boliacutevar Cantildear Carchi Chirnborazo y todas las del Oriente las que reciben en teacuterminos
per capita casi el doble de la media nacional
~ 174
~~
Provincias
Tolal
Azuay
Sollvar
Callar
Carchi
Cotopaxi Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Galeacutepagos Guayas
1mbabura Loja LosRlos
Manabl
MoronaSant
Napo Pastaza
Pichincha
Tungurahua
SUaJmbios
Zamora
FuenteMinisteriode Finanzes ElaboracioacutenLourdesRodrlguez
Total
7706437
209645 2436
5256
158351
7f1i19 9321
78315 362354
1157 3ll85273
158n 20816 9161
178171 1788 2602
2009
3482121 70762 4116
907
e u a d ro 17 Recaudaciones tributarlas por provincias 1998 (Valores en millones de sucres)
o Imp Ala ImpVA ImpCE Imp Vehlculos Otros Trlbutaci6n AslgPC Trib Aslg PC Renta Motorizados Impuestos PC
10000 2235204 446llD78 661704 114497 22amp1l12 sucres sucres
272 n142 101410 15283 8606 7200 345065 615544 056 003 1686 91 16 558 81 13505 841090 002
007 2203 278 2556 223 24n4 621069 004
205 2716 146891 64n 1922 347 971091 693178 140 010 3960 849 2046 1142 26590 593360 0D4 012 5110 1065 5 21m 561 22311 714112 003 099 11128 57560 2170 4367 1089 142214 588711 024 470 9643 343848 7794 919 147 908656 742517 122 002 942 165 7 41 741Ml7 2988932 003
4004 811065 1940210 243795 90199 942242 596732 158
021 7074 3IIl7 183 3841 971 49438 626127 008 027 6817 7745 1663 2732 1855 49337 1147740 0D4 012 5249 622 202 2500 585 14287 512293 003 231 38662 106752 25215 5389 4150 144840 584426 025 002 1450 73 139 123 131n 825498 002 003 2007 149 337 107 17248 751097 002 003 1540 116 244 107 34088 1121691 003
4518 1213896 1729355 354111 70788 113968 1479966 542746 273 092 31605 26385 4795 4129 3845 1628n 542978 030 005 2654 6n 662 120 30728 584868 005 001 655 30 178 41 9320 847506 001
e Q os ~
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5 middot~ bull ~ ~ bull h ~ bull hmiddot bull bullbull ~ ~ bull ~ bull ~ - ~ bull- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Las uacuteltimas columnas del cuadro No16 presentan las transferencias provinciales totales y las asignaciones provinciales totales per caacutepita esto es las asignaciones a organismos secshycionales maacutes las asignaciones a las dependencias del gobierno central divididas para la poshyblacioacuten provincial estimada para 1998
Estas columnas demuestran en general dos cuestiones la primera queen teacuterminos absolushytos se refuerza la concentracioacuten de recursos en Guayas y Pichincha pero que si se analiza en teacuterminos de tranferencias per caacutepita no existe una loacutegica clara por parte del Estado La seshygunda cuestioacuten que aparece con mucha evidencia es la necesidad de una poliacutetica de regioshynalizacioacuten nacional que oriente de mejor manera la asignacioacuten de recursos en funcioacuten de la poblacioacuten de las necesidades insatisfechas de los niveles de dinamismo econoacutemico provinshycial de manera de compensar las inequidades provinciales
S2 Tributaciones Provinciales
El Cuadro No 17 presenta las recaudaciones tributarias que efectuacutea el gobierno central para el antildeo 1998 El impuesto al Valor Agregado representa el 57 del ~otal de impuestos el Imshypuesto a la Renta el 29 y el Impuesto a los consumos especiales el 85 El restante 56 estaacute dado por el impuesto a los vehiacuteculos impuesto por salida del paiacutes y multas tributashyrias
Gratico No 1U ESTRUCTURA TRIBUTACIONES 1998
------15000 ----shy
5CO
4000
3500
3000
2500
2000
1500
tOoo
PROVINCIAS
1 176
5 - - - ~ ~ ~ ~ - ~ - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Graacutefico No 11 TRIBUTACIONES I ASIGNACIONES PER CAPITA POR
PROVINCIA 1998
300 - - - - --- - - -- -shy
250
200
n n
PROVINCIAS
En Pichincha y Guayas se recaudan el 85 del total de impuestos del paiacutes (Graacutefico 10) Pishychincha recauda el 45 mientras que Guayas aporta con el 40 Esta diferencia resulta significativa pues como se vioacute al analizar las 100 empresas maacutes importantes del paiacutes (Revisshy
ta Vistazo No 769) en Guayas se concentran 46 de las 100 mayores empresas (en Quito 40
) Yen Guayas estaacuten las 10 maacutes grandes exportadoras del paiacutes
Las provincias de Azuay Carchi El Oro Esmeraldas Manabiacute y Tungurahua contribuyen en porcentajes entre el ] al 4 de la tributacioacuten El resto de provincias tienen recaudaciones muy poco significativas Este esquema de la tributacioacuten es el reflejo de la dinaacutemica econoacuteshymica y productiva que hemos analizado con diferentes variables a lo largo de este trabajo Dos provincias que concentran productividad y diversidad de renglones productivos Un grupo intermedio de provincias dinaacutemicas pero con mucha diferencia de las dos principales y el resto de provincias sin ninguacuten dinamismo En teacuterminos de tributaciones per caacutepita cashyda habitante de la provincia de Pichincha tributa] 479966 sucres Existe un segundo grushy
po de provincias Carchi Esmeraldas y Guayas que tributan alrededor de 900000 sucres por habitante En Azuay cada habitante tributa 345000 sucres y el resto de provincias tiene trishybutaciones per caacutepita menores de 150000 sucres
Al hacer la comparacioacuten entre las tributaciones y las asignaciones de cada provincia se obshy
tiene un iacutendice(Graacutefico 11) en el cual los valores mayores que uno demuestran un grado de
autosuficiencia provincial es decir tributaciones mayores que las asignaciones Soacutelo cuatro
provincias del Ecuador tienen esta caracteriacutestica Pichincha con un iacutendice de 273 lo cual
quiere decir de que por cada milloacuten de sucres que recibe cada uno de sus habitantes tributa
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5 bull hmiddotmiddot - ~ ~ bull ~ bullbull bull ~ bull - ~ - ~ ~ bull ~ - bullbull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
273 millones Guayas con un iacutendice de 158 Carchi con 140 y Esmeraldas con 122 El resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per caacutepita Por ejemplo cada habitante de Azuaypor cada milloacuten que recibe tributa 560000 sucres Tunshygurahua por cada milloacuten que recibe tributa 300000 El Oro por cada milloacuten tributa 240 mil sucres Manabiacute 250000 y los iacutendices de estas provincias son maacutes altos que el resto de Proshyvincias del paiacutes que tienen indices entre 001 a 009 con un promedio de 004 lo que signishyfica que 13 provincias del paiacutes por cada milloacuten de sucres que le asigna por habitante el Esshytado tributa en promedio 40000 sucres por habitante
Estas cifras son resultado de la dinaacutemica del proceso de desarrollo en el Ecuador La heteshyrogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econoacutemica tal coshymo se refleja en el anaacutelisis productivo Esto se agrava por la inequidad en los flujos finanshycieros privados Resultan asiacute grandes disparidades provinciales y regiones con una incapashycidad estructural de generar procesos productivos dinaacutemicos Sus niveles de demanda y de consumo interno son muy limitados y de igual manera como lo dicen estas uacuteltimas cifras su contribucioacuten al Estado es miacutenima
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capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
h 179
6 ~ ~ - - - ~ -~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
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2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
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Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
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El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
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6 bull - bull - bull bull ~bull bull v- bull bull oJ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
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tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
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6 x h ~ -- - -- - bull -- - -- - bull - - ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
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ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
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iacutendice
5 presentacioacuten
7 capiacutetulo 1 Contexto aproximaciones teoacutericas objetivos alcances y liacutemites
7 l Los tiempos I 1 2 Aproximaciones teoacuterico-conceptuales 21 3 La problematizacioacuten 22 4Estructura propositiva
25 capiacutetulo 2 Descentralizacioacuten y regionalizacioacuten en Ameacuterica Latina
25 l El campo temaacutetico en Ameacuterica Latina durante las uacuteltimas deacutecadas 28 2 La discusioacuten actual sobre descentralizacioacuten
45 capiacutetulo 3 Revisioacuten comparativa de siete propuestas de descentralizacioacuten
45 l Ordenamiento territorial 49 2 Ordenamiento poliacutetico 52 3 Modo de desarrollo 52 4 Ordenamiento fiscal 56 5 Inversioacuten puacuteblica y privada 56 6 Estrategias de descentralizacioacuten 57 7 Algunas observaciones conclusivas
79 capiacutetulo 4 Fragilidad y estridencia (El campo discursivo de la descentralizacioacuten en el Ecuador)
79 l Propoacutesitos indicios 81 2 Problematizacioacuten 88 3 Breve recuento del ciclo critico marzo-julio la reactivacioacuten del
conflicto regional 90 4 El ciclo poliacutetico del discurso descentralizador 107 5 iquestDisputas discursivas 110 Post-Scriptum
117 capiacutetulo 5 Economiacutea y espacio en el Ecuador
118 l Estructura del espacio Ecuatoriano 123 2 Hacia un anaacutelisis de la configuracioacuten de la estructura econoacutemica
en el territorio ecuatoriano 131 3 Estructura productiva provincial 161 4 Flujos financieros privados 165 5 El rol del Estado en el desarrollo econoacutemico provincial
asignaciones presupuestarias y recaudaciones tributarias
179 capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis institucional del Estado
179 l Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional 181 2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio 184 3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial 187 4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial 189 5 A modo de hipoacutetesis
195 capiacutetulo 7 Identidades nacionales regionales y eacutetnicas en el Ecuador ficcioacuten nomadismo y discontinuidad
197 l Identidades sociales indeterminacioacuten y discontinuidad 200 2 La ficcioacuten nacional 205 3 Nacioacuten y hegemoniacutea 217 4 Fracturas nacionales en el Ecuador eacutetnia y regioacuten como
narrativas emergentes 228 5 Salida
231 capiacutetulo 8 Ecuador un modelo para armar lineamientos de propuesta
231 l Principios orientadores 238 2 Lineamientos especiacuteficos 245 3 El caraacutecter del proceso Visioacuten y concatenaciones
249 bibliografiacutea
265 anexos
modelo para
32 Produccioacuten manufacturera
Hasta 1950 la industria manufacturera teniacutea un incipiente desarrollo y estaba concentrada en tres ramas alimentos bebidas y tabaco textiles vestido y calzado y de productos quiacutemicos y farmaceuacuteticos que concentraban el 75 de los capitales y el 75 de la poblacioacuten trabashyjadora en el sector (Benalcaacutezar 1989210) Este sector productivo teniacutea muy poco dinamisshymo y estaba concentrado en Guayaquil mientras las industrias textiles lo haciacutean en Quito Seguacuten J P Deler (1993) mientras las exportaciones de cacao rendiacutean alrededor de 250 mishyllones de doacutelares entre 1900 y 1920 el capital invertido en la industria guayaquilentildea no pashysaba de los 10 millones de doacutelares en 1922 La mayor parte de los beneficios se invertiacutean en compras y viajes al extranjero y en la compra de nuevas tierras
El auge bananero que tiene lugar en los antildeos cincuenta e inicios de los sesenta genera acelshyerados procesos de urbanizacioacuten y de dinamismo econoacutemico Tiene lugar la ampliacioacuten de la frontera agriacutecola sobre la base de relaciones salariales y plantaciones de mediana y pequentildea extensioacuten Existe una fuerte inversioacuten estatal y se genera un proceso de promocioacuten al desashyrrollo industrial Por otro lado los movimientos migratorios interandinos e intraregionales generan el surgimiento de ciudades medianas y una red urbana relativamente integrada Sin embargo la crisis de la produccioacuten bananera rompe este proceso de urbanizacioacuten y la nacienshyte industria no pudo generar procesos endoacutegenos de desarrollo y fortalecimiento de estas reshydes urbanas intermedias Se consolida entonces la concentracioacuten de poblacioacuten de servicios de inversiones en Quito y Guayaquil
Entre 1970 a 1979 existe un fuerte crecimiento industrial en el paiacutes Si bien Guayas concenshytra en teacuterminos absolutos el mayor valor de la produccioacuten ( 54 para 1970 y 51 para 1979) Pichincha tiene mayores iacutendices de crecimiento de este valor (766 con respecto a 638 de Guayas) y en conjunto en las dos provincias se concentra el 70 de los estableshycimientos el 82 del personal ocupado y el 60 del valor de la produccioacuten (Godard 1987116)
Los cambios en la estructura productiva de la actividad manufacturera (excluyendo la refinashycioacuten del petroacuteleo) entre los antildeos 1972 a 1995 se presentan en el cuadro No3
En general la participacioacuten de la industria manufacturera en el pm global se mantiene en alshyrededor del 15 con una disminucioacuten en la deacutecada de los 90 que corresponde al cierre de varias empresas especialmente en la rama de productos alimenticios y en menor medida de
textiles Son estos dos tipos de industrias las que concentran la produccioacuten manufacturera en el paiacutes No ha existido una diversificacioacuten con respecto a la tradicional especializacioacuten de nuestro paiacutes desde los primeros antildeos de este siglo
Las exportaciones de productos manufacturados constituyen el 30 del total de exportacioshynes del paiacutes y estaacuten compuestas principalmente por productos alimenticios entre los cuales los enlatados de pescado son un rubro importante
M 144
5 ~ - bull ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~- ~- ~ ~bull - - ecuador un modelo para [des)armar capiacutetulo
CUADRO Ndeg 3
Estructura porcentual del PIS de la Industria Manufacturera con respecto al PIS total ( a precios de 1975) Se excluye refinacioacuten de petroacuteleo
Antildeos
1972 1975 1980 1985 1990 1995
162 16 182 175 155 152
75 71 79 66 53 5 36 35 38 4 35 31 1 1 1 1 08 08 12 1 11 11 14 13 09 1 12 11 1 11 15 16 2 23 16 2 06 08 06 06 08 1 O O 05 08 09 09
RAMA ECONOMICA
Industria Manufacturera
Participacioacuten en PIS total
Productos alimenticios bebidas y tabaco Textiles prendas de vestir indust Cuero Industria madera productos de la madera Fabricacioacuten de papel imprentas editoriales Productos quiacutemicos caucho y plaacutesticos Prodminerales no metaacutelicos indus metaacutelicas baacutesicas Productos metaacutelicos maquinaria y equipo Otras industrias manufactureras
En el cuadro No4 se presenta la estructura de la produccioacuten manufacturera por provincias se ha excluido la extraccioacuten de petroacuteleo de la provincia de Sucumbios y su refinacioacuten en la Provincia de Esmeraldas que seraacuten tratados en la seccioacuten siguiente Los datos provienen de la Encuesta Anual de Manufactura y Mineriacutea realizada por el INEC para ese antildeo y corresshyponden a los establecimientos que tienen 100 maacutes personas ocupadas Se excluyen por tanshyto aquellos establecimientos artesanales muchos de ellos de caraacutecter familiar y que constishytuyen un importante sector en algunas provincias como Imbabura y Azuay
En el cuadro No 4 se destaca claramente la concentracioacuten de la produccioacuten manufacturera en las Provincias de Guayas y Pichincha que concentran el 6322 del nuacutemero de estableshycimientos el 8106 del total de la produccioacuten el 8749 del valor agregado de la produccioacuten o producto interno bruto de la rama manufacturera el 7797 de la formacioacuten bruta de cashypital o nuevas inversiones realizadas en el sector y el 706 del personal ocupado
Graacutefico No 2 ESTRUCTURA PRODUCCION MANUFACTURERA 1997
--shy 1
Ol
lO
PROVINCIAS
M 145
~~
e u a d ro 4 Produccl6n Manufac1urerZl1997 por provinc ias
(Excluye Reflnacl6n de petr61eo de EsmerZlldas y extraccl6n petrolera de Sucumblos) (Valores en miles de sucres)
Node Valor Agregado Fonnacl6n Provincias Estable Produccl6n A Precios Bruta de
cimientos Total l Produc1or Capital
I TOT~_ 1672 10000bullbull 3O897961l656 10000 5820616124 10000
lZUAY 242 1447 1572880432 509 431764009 398 BOUVAR O 000 2404460 001 648613 001 CAflAR 6 036 121099132 039 31572505 029 CARCHI 3 016 27100676 009 405J629 004 CQTOPAXI 27 161 616145549 199 1260351)89 116 CH1MBORAZO JJ 197 2026BJ136 066 52JJBOO2 O ELORO 36 227 769137485 255 116354646 I~ ESMERALDAS 3 016 27100676 009 405J629 004 GUAYAS 4B9 2925 16797485569 5436 72n241954 6702 IM6ABURA 12 072 m 1B4 716 090 10030138) 092 LOJA 2B 167 55099556 016 13902546 013
LQS RIOS 32 191 67335632 022 13J85OJB 012 MANABI
I =N A ~NTI AG O 70
3
419
016
l snJB9693
9210955
509
oro 310967170
2660522 266 003
O qoo 45712594 015 13969827 0~3
PASTflZA 5 030 14366234 005 6085131 006 P ICHINCHA 56B 3397 6250536331 2670 2222836395 2OA7 SUCUMBIOS O 0 00 356691 000 163007 000 TUNGURAHUA 113 676 435137101 141 125601726 116 ZAMORACHINCHIP E O 000 356691 0 00 163007 000 REGIONINSULAR O 000 O 000 O 000 ZONASNO DELIMITADAS O 000 14059736 005 1645697 002
Fuente Instituto Nacional de Estadlstlcas y Ceneos (INEC) Encuesta de Manufactura y Mlnerfa 1997 Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
2135900755
85633112
stssn 13170147
1091746 n 06J201
95B9e6J
76062620 1091746
1129710 256
16328130
5123605
29647930
170973211
146979
16853069
1465066
009BJB044
36000
40735351 36000
O 95332
Personal Ocupado
8587
3A4
002
053 004
310
039 306
004 4542 074
02 1
120
667
001
066
006
3255
000
164 000 000 000
123335
12059 44
44B
94
3025 1471
3106
94 45461
1271
na 81fT
7462
127
119
243
41536
22
5041
22
O 24
l
ooסס1
976
004 036
006 245
119
252
000 3866
103
063
072 605
010
010
020 3366
0D2
409
002 000 002
Prod uc1lvldad
250521 I 130432
54647
270311
269265
203664
137766
254151 269266
369492 216004
70622
75914
210720
72527
364139
59211
196626
16304
B6J20
16304
585622
c -gt lO bull
Q) bull
Ilgt ~
13 -~gt-
5 ~ ~ ~~ - bull ~ ~~ ~ -_ ~~ ~ ~ ~ ~ M ~ lt - bull ecuador un modelo para [des]armar capiacutelulo
Existen algunas diferencias importantes entre las dos provincias Pichincha tiene maacutes estashyblecimientos que Guayas sin embargo el valor de la produccioacuten en Guayas es el doble que en Pichincha y la productividad es igualmente casi el doble En Pichincha el nuacutemero de pershysonas ocupadas es casi similar que en Guayas El nuacutemero promedio de personal ocupado por empresa en Pichincha es 73 mientras que en Guayas es 92 En Guayas entonces son empreshysas maacutes grandes con mayor personal y altos niveles de rentabilidad En Pichincha son emshypresas maacutes pequentildeas en mayor nuacutemero y su rentabilidad es la mitad que en Guayas
Existe un segundo grupo de provincias que son Azuay y Manabiacute que contribuyen al 10 de la Produccioacuten Total En Manabiacute se elaboran enlatados de mar y en Azuay destaca la Llanteshyra Un tercer grupo con un pequentildeo aporte de alrededor de 2 de la Produccioacuten total son El Oro Tungurahua Cotopaxi e Imbabura
El Mapa No 4 presenta la produccioacuten manufacturera per capita
En un anaacutelisis de la Revista Vistazo No 769 de Septiembre de 1999 sobre las 100 mayores empresas de las diferentes ramas productivas del Ecuador 46 se ubican en Guayas y 40 en Pichincha 4 en Manabiacute 2 en Azuay 2 en Cantildear y 2 en Imbabura Las 10 mayores exportashydoras de estas empresas se encuentran todas en Guayas
Mapa 4
o
50 100 150 Km
Produccioacuten manufacturera per caacutepita (1997)
_ Maacutes de 2000
_ Entre 1000 y 2000
O Entre 100 Y 1000 O Menos de 100
(miles de sucreslhab)o
~ 147
5 bull ~bull lt bull ~ bull ~ gt bull ~ bull ~ ~ ~ bull lt bull lt gt bull bull bull bull - bull bull ecuadorun modelo para [ d e s ] a r m a r capiacutetulo
De las 42 empresas de la rama manufacturera que corresponden a las 100 empresas maacutes grandes del paiacutes (Ver cuadro No5) 22 de ellas se encuentran en Guayaquil 13 en Quito 3 en Manabiacute 2 en Cantildear (La Troncal y Azogues) 1 en Cuenca y 1 en Otavalo (lmbabura) Con excepcioacuten de las provincias de Guayas y Pichincha usualmente las industrias se especializan en un solo tipo de producto Asiacute en Manabiacute enlatados de pescado en Cantildear el Ingenio Azushycarero La Troncal y la Empresa de Cementos Guapaacuten en Cuenca la productora de llantas y en Imbabura la faacutebrica de cementos Selva Alegre
CUADRO Ndeg 5
LAS MAYORES EMPRESAS MANUFACTURERAS DEL ECUADOR
RANKING EMPRESA
Industrias Rocacem SA
CIUDAD - PROVINCIA
98 97
Guayaquil-Guayas7 O 8 39 Procesadora de Alimentos CAPRONACA Quito- Pichincha 9 11 Omnibus SS Transportes SA Quito- Pichincha
18 O Compantildeia de Cervezas Nacionales CA Guayaquil - Guayas 19 19 Lubricantes y Tambores del Ecuador LYTECA Guayaquil- Guayas 25 22 Shell Ecuador SA Guayaquil- Guayas 26 27 Nesl1eacute Ecuador SA Quito- Pichincha 30 32 Negocios Industriales Real NIRSA SA Guayaquil- Guayas 31 21 INGSA Ingenio La Troncal SA La Troncal- Cantildear 35 44 El Rosario ERSA SA Guayaquil- Guayas 36 31 Sociedad Agriacutecola e Industrial San Carlos Guayaquil- Guayas 37 33 Compantildeiacutea Ecuatoriana del Caucho SA ERCO Cuenca- Azuay 42 77 MARESA Quito- Pichincha 44 42 Compantildeia Azucarera Valdez SA Guayaquil- Guayas 48 52 Colgate Palmolive del Ecuador Quito- Pichincha 49 O Industrias Ales CA Quito- Pichincha 53 O La Universal SA Guayaquil- Guayas 54 34 Autos y Maacutequinas del Ecuador AYMESA Quito- Pichincha 55 61 Industrial DANEC SA Quito- Pichincha 57 46 Cementos Selva Alegre SA Otavalo- Imbabura 61 203 Empacadora Grupo Granmar Guayaquil- Guayas 62 45 Productora Cartonera SA Eloy A1faro-Guayaquil 63 99 Promarisco SA Eloy Alfaro- Guayaquil 65 56 Acerias Andec Guayaquil- Guayas 66 54 Industrial Molinera CA Guayaquil- Guayas 68 98 Conservas Isabel Ecuatoriana SA Manta-Manabi 74 89 La Fabril CA Montecristi-Manabi 77 81 Industrial de Gaseosas SA Quito- Pichincha 79 68 Industria Cartonera Ecuatoriana SA ICE Guayaquil- Guayas 80 75 Promadasa Guayaquil- Guayas 81 O Compantildeia Anoacutenima El Universo Guayaquil- Guayas 83 85 Productos Paraiacuteso del Ecuador SA Quito- Pichincha 84 43 Artefacta Quito- Pichincha 86 106 Tunlo SA Santa Elena- Guayas 87 105 Industrial Pesquera Santa Priscila SA Guayaquil- Guayas 88 73 Inepaca Manta- Manabi 92 74 Industrias Guapaacuten SA Azogues- Cantildear 93 95 Grunenthal Ecuatoriana CIA Ltda Quito - Pichincha 99 94 Compantildeia Anoacutenima El Comercio Quito- Pichincha
100 57 Faacutebrica de Envases FADESA Guayaquil- Guayas
Fuente Revista Vistazo N 769 Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
~ 148
5 lt bull bull ~- bull ~ bull~bull lt ~ ~ - ~ ~ ~ ~ - - bull ~ - ecuador un mode lo para [des]armar capiacutetulo
Con respecto a las productividades manufactureras provinciales (Mapa Ndeg 5 sobre Producshytividad Manufacturera) se destaca el hecho de que la regioacuten de la Costa y la Provincia del Guayas tiene casi el doble de la Productividad de la Sierra lo que explica los altos rendishy
mientos y competitividad manufacturera de esta provincia En la Sierra Carchi y Cantildear tieshy
nen las mayores productividades La primera debido a la produccioacuten del Ingenio La Troncal y en Carchi sobresalen las procesadoras de leche que si bien no tienen una importante parshy
ticipacioacuten en la produccioacuten total nacional A nivel de provincia aprovechan la especializashy
cioacuten pecuaria de la zona Un segundo nivel de provincias en cuanto a su produccioacuten manushyfacturera esta constituido por Imbabura Pichincha y Cotopaxi
Para complementar este anaacutelisis del sector manufacturero se detalla a continuacioacuten la estrucshytura de la industria de la construccioacuten por provincias y capitales provinciales en cuanto a los
metros cuadrados a construirse en cada uno de estos espacios
Mapa 5
o Productividad manufacturera por personal ocupado~c (1997)
o
_ Primer nivel _ Segundo nivel r=J Tercer nivel
o 50 100 150 Km
~ 149
5 - ~ ~ - ~ ~ ~- - ~ - _ ~ - - ~ ~ ~ ~ ~ ~ -
ecuador un modelo para [des]armar capitulo
D6CUADRO N
Edificaciones a construirse seguacuten m2 antildeo 1996
POR PROVINCIAS
PROVINCIA TOTAL
TOTAL 3043 735 10000
Azuay 448 861 1475 Boliacutevar 13875 046 Cantildear 62 642 206 Carchi 27524 090 Colopaxi 48 816 160 Chimborazo 20414 067 El Oro 73576 242 Esmeraldas 33075 109 Guayas 586 819 1928 Imbabura 142358 468 Loja 72611 239 Los Rfos 55409 182 Manabf 198934 654 Morona 27869 092 Napo 21699 071 Pastaza 17566 058 Pichincha 999 260 3283 Tungurahua 150206 493 Zamora 8649 028 Galaacutepagos 12285 040 Sucumbios 21 287 070
Fuente INEC Edificaciones 1996 Elaboracioacuten Lourdes Rod riacuteguez
POR CAPITALES PROVINCIALES
CAPITAL TOTAL
TOTAL 2045269 10000
Cuenca 345499 1689 Guaranda 8082 040 Azogues 31893 156 Tulcaacuten 23 265 114 Lalacunga 24713 121 Riobamba 9170 045 Machala 16940 083 Esmeraldas 9702 047 Guayaquil 447782 2189 Ibarra 103644 507 Loja 58625 287 Babahoyo 10764 053 Portov iejo 45489 222 Morona 17648 086 Tena 9966 049 Pastaza 15896 078 Quito 710943 3476 Ambato 124778 610 Zamora 5793 028 San Cristoacutebal 7262 036 Lago Agrio 17415 085
En este antildeo Pichincha tiene el mayor dinamismo en la actividad constructora seguida por Guayas y luego Azuay Manab iacute Tungurahua e Imbabura constituyen el segundo grupo de provincias y posteriormente Cantildear El Oro Loja y Los Riacuteos en un tercer grupo En cuanto a las capitales provinciales en general son ellas las que marcan el mayor o menor dinamismo de la provincia con excepcioacuten de Manabiacute en donde Portoviejo tiene una cuarta parte de la superficie construida de la provincia pues aquiacute existen otras ciudades especialmente Manta con presencia en la actividad constructora En la provincia de Cantildear su capital Azogues tieshyne solo la mitad de la superficie construida lo cual tiene que ver con el importante nuacutemero de construcciones que se edifican en los pequentildeos pueblos de la Provincia con dinero que viene de migrantes que estaacuten fuera del paiacutes
33 El sector petrolero
La produccioacuten de petroacuteleo en el Ecuador se inicia hacia 1920 con la presencia de la empreshysa Anglo-ecuatoriana en la peniacutensula de Santa Elena Sin embargo el auge de la produccioacuten
de hidrocarburos empieza hacia fines de los antildeos 60 y principios de los 70 con el descubrishymiento de yacimientos de crudo liviano en el sector norte de la regioacuten amazoacutenica
La red de hidrocarburos tiene dos orientaciones claramente diferenciadas la produccioacuten pashyra exportacioacuten donde el petroacuteleo es transportado a traveacutes del Sistema del Oleoducto Transshy
150
~ bull h ~~ ~- ~ bull h x ~ bull -- bull bull ~ bull -- bull bullbull ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo S
ecuatoriano (SOTE) desde Lago Agrio hacia la refineriacutea de petroacuteleo de Esmeraldas y la red de produccioacuten y distribucioacuten para consumo interno Esta segunda red tiene una serie de tershyminales de depoacutesito conectados a traveacutes de poliductos entre los que se encuentran Shushushyfindi-Quito Esmeraldas-Quito-Ambato Santo Domingo-Pascuales Libertad-Manta y Tres Bocas-Pascuales
La presencia del enclave petrolero en la Amazoniacutea ha modificado sustancialmente las relashy
ciones de esta regioacuten con el resto del paiacutes y con el entorno natural existente La apertura de viacuteas de comunicacioacuten en una forma reticular para la exploracioacuten y explotacioacuten de pozos trashy
jo consigo un proceso de colonizacioacuten que fue fomentado por el IERAC durante los antildeos 70
y 80 El poblamiento incontrolado de la zona causoacute grandes dantildeos al ambiente en donde amshy
plias zonas de bosque tropical fue deforestado para dar paso a una agricultura de subsistenshy
cia y a un sistema de ganaderiacutea extensiva de bajos rendimientos en el mediano plazo Por
otra parte el sistema de explotacioacuten de hidrocarburos no contaba con los procedimientos adeshy
cuados para garantizar la extraccioacuten almacenamiento y transportacioacuten de este recurso por
lo que se dieron numerosos derrames y contaminacioacuten de agua y suelo A mediados de los
antildeos 90 se implantan medidas de control maacutes rigurosas bajo la vigilancia de la poblacioacuten y
la denuncia de instituciones ecologistas
Las relaciones de la Amazoniacutea con el resto del paiacutes son auacuten muy deacutebiles y se limitan a la transferencia del principal producto de exportacioacuten ecuatoriana -y de los ingresos que geneshy
ra- hacia otros sectores del Ecuador princi palmente a Quito
La extraccioacuten petrolera que se realiza en la Provincia de Sucumbios principalmente se comshy
plementa con la refinacioacuten de petroacuteleo que tiene lugar en la provincia de Esmeraldas Ambas
aportan con el 14 del PIB del paiacutes (la manufactura aporta con el 15 Y la agricultura el
17) Se trata de procesos asentados en estas provincias con altiacutesimos niveles de productishy
vidad y que tienen la caracteriacutestica de enclave pues son dirigidos desde la capital provincial
y en el caso de las empresas transnacionales desde fuera del paiacutes sin generar otros procesos productivos que dinamicen el desarrollo general de estas zonas aunque en el aspecto serviacuteshy
cios si existe una demanda diversa que genera pequentildeos ingresos para los pobladores de esshytas regiones
De acuerdo con la Encuesta de Manufactura y Mineriacutea del antildeo 1997 los datos de produccioacuten minera y manufacturera para estas provincias se pueden ver en el siguiente cuadro No 7
Evidentemente son niveles altiacutesimos de productividad en relacioacuten con la productividad mashy
nufacturera ( como diez veces maacutes altos) y el aporte a la produccioacuten total es igualmente alshy
to Sin embargo como se ha dicho este dinamismo no se expande hacia las regiones donde
se hallan asentadas la produccioacuten petrolera constituyeacutendose claramente este tipo de producshy
cioacuten en un enclave
h 151
5 ~ ~ ~ --~ ~ - -- ~ ~ - ~ ~ -- ~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Cuadro N o 7
Produccioacuten Petrolera 1997
Valores en miles de sucres
PROVINCIAS ESMERALDAS SUCUMBIOS
Produccioacuten Total 4249890689 5777633856 Valor agregado a precios del productor 3151890128 5057865445 Formacioacuten Bruta de Capital 1873416877 784476077 Productividad 1516735000 3941087
Fuente INEC Encuesta de Manufactura y Mineriacutea 1997 Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
34 El sector terciario
El sector terciario representa el 41 del PIB del Ecuador y comprende la actividad comershycial hoteles bares y restaurantes transporte establecimientos financieros seguros servicios comunales sociales y personales De este sector presentamos al sector de comercio interno y de restaurantes y hoteles cuyos indicadores de produccioacuten y productividad se detallan en los cuadros No8 y No9
En lo que tiene que ver con el Comercio en realidad la Encuesta levantada por el INEC(l996) no es muy representativa de este sector especialmente por el hecho de que el universo abarca solamente aquellos establecimientos que tienen personal ocupado mayor de 10 personas y tienen un caraacutecter formal como empresas comerciales pero en el paiacutes la mashyyoriacutea de locales comerciales son de caraacutecter informal De todas maneras las tendencias que se evidencian son la concentracioacuten de estos establecimientos formales en Pichincha y Guashyyas que concentran casi el 90 de la produccioacuten total Hay un grupo de provincias Azuay y El Oro que estaacuten en un segundo lugar en la actividad comercial formal
(Ver mapa No 6 sobre Produccioacuten del Comercio per caacutepita y No 7 sobre Productividad del Comercio por personal ocupado)
Con respecto a las 100 mayores empresas del Ecuador 25 son establecimientos comerciales y su localizacioacuten se presenta en el cuadro No 10
El 68 de estos locales se encuentran localizados en Guayas y en buena parte son compashyntildeiacuteas exportadoras e importadoras El restante 28 se encuentran en Quito y entre ellos tieshyne un lugar muy importante en el ranking de empresas la firma Supermercados La Favorishyta que a la que pertenece la maacutes grande red de Supermercados Supermaxi Otras empresas importantes son las comercializadoras de gasolina en su mayoriacutea empresas transnacionales
h 152
~~
C U a d r o B Comarclo Intemo 199B por Provincias y Raglones
IProvincia Ir do Eetablo clmlantos llo
Produccioacuten Total
Valoraa en mUea de sucrae
Valor Agragedo a pracloe
productor llo
Formacioacuten Bruta de Capital
Personal
Ocupado Productividad porPamprsonal
Ocupado I TOTAL s 100110 35540Il4529 100110 1457838lIOS 10000 388121871 100110 41361 S7 ll582II
AZUAY 68 753 125251847 352 61583920 472 2635110 066 2610 646 46911 BOLIVAR o 000 o 000 o 000 o 000 o 000 o CAllAR 4 044 613547 002 394352 0lJ3 4O65B 001 49 012 12521
CARCHI O 000 1007438 003 B37Q01 006 2OI57iO 052 12 003 83953 COTOPAXI O 000 349753 001 231360 002 1091483 028 lB 004 19431
CHIMBORAZO 4 D44 1487062 004 65521B 004 2345292 061 54 013 27536 ELORO 45 491 53839484 151 72499059 154 -6556666 -222 1107 266 4Il6J5 ESMERALDAS O 000 560112 000 9396 000 46026 001 12 003 4840 GALAPAGOS O 000 301310 001 248JXlO 002 232710 006 16 004 18739 GUAYAS 332 3624 1722760049 4647 510667749 4053 188595612 4684 17756 4293 97024 IMBABURA 6 0amp7 79765lll 022 3756271 026 4486021 16 125 030 63613 LOJA 9 09amp 4247390 012 2Jl93396 021 579471 015 143 D35 29102 LOSRIOS 29 317 17901652 050 10473656 on 26l1l2BO 073 527 127 33ll69
MANABI 34 371 34386592 097 19063649 131 9597642 249 993 240 34629 MORONASANTIAGO O 000 O 000 O 000 O 000 o 000 o NAPO O 000 O 000 o 000 O 000 O 000 o PASTAZA O 000 O 000 O 000 O 000 O 000 O PICHINCHA 343 3745 1553427281 4371 namp34Il380 4962 173102676 4499 17123 4140 110722 SUCUMBIOS O 000 O 000 O 000 O 000 o 000 O TUNGURAHUA 36 393 30466448 086 17875396 123 8ilII742 110 754 162 40433 ZAMORACHINCHIPE O 000 O 000 O 000 O 000 O 000 O ZonesnoDellrnllades 000 000 000 000 O 000 o
FUEIITE Inlulo Nbullbulllon de EsIBdlallbullbull y Con liNEe) Enu de Co_relo InIIomo1996 EIboracI6n Lounl bullbull Rodrfguez
11l
n c bull
0
o
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O
O
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~
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- ~
III
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3 lllmiddot ~
--
cmiddot _) Q
~
Cuadro I Holalaa 1Autauranlaa 1998 por provincia 1raslona
(Valora an mUa da ueml
No da PRldueel6n VA Formael6n Paraonal PRlductlv Provincia Elablaclmla Total a praeloa da Bruta da Ocupado porparaonal
Productor Capital OcupadO Hol 1Aalauranla m 10000 31584t433 lOO 115J89801 lOO 332Il8W lOO 7755 10000 40nl2
1gtZUAY 22 928 17289145 548 62981155 548 18911814 572 624 805 27702 BOlNAR CAllAR
1 042 000
292600 o
009 000
101amp45 009 000
000 000
12 o
015 000
24383 o
CARCHI 2 0amp4 482522 015 49638 004 000 33 043 14622 COTOPAXI 3 127 3808243 121 1659482 144 304018 DD2 102 132 37336 CHIMBORAZO 4 169 1B117247 059 942556 082 440578 133 87 112 21483
ElORO 7 295 3485233 110 lIlJlIJ19 053 47213amp 142 211 272 1amp518
ESMERAlDAS 4 1119 2282519 072 832754 QBl 5S324 017 88 D88 33587
GAlAPAGOS 6 253 4D98338 130 138311I1 120 773043 233 l9 128 41377 GUAYAS 5amp 2363 118188313 37M 39393688 3414 2877846 867 2405 3101 49143 IMBABURA 2 0amp4 39161J04 128 1102723 oB8 199 109 middot241 91 117 43702 lOJA 13 54U 4510227 143 1811501 157 109727l 3JO 213 275 21175 lOSRIOS 5 211 9011157 D2B 422244 D37 70477 Q21 82 OSO 14548 MANASI 13 549 4252490 135 1727255 150 238D73 071 235 303 18098 MORONASANTlAGO 000 000 000 000 o 000 o NAPa 000 000 000 000 o 000 o PASTA2A 4 169 473518 015 51182 004 570511 017 4U 063 U894 PICHINCHA 81 3418 144153688 4587 56534781 4899 24133402 7287 3212 4142 44B80 SUCUMBIOS 000 000 000 000 o 000 o TUNGURAGUA 14 5Ul 5588553 177 236Il827 205 159Oll55 419 252 325 22169 ZAMORACHINCHIPE 000 000 000 000 o 000 o ZONASNO OEUMITADAS O o o o o 0 000 O 000 o
Fuen InUluloNlelon1 de EBtedlIlc8 Cnaoo (INEC)Enede HDlol Rn SDrvlelo 1998
EIbDraeI6nLourdeB-Ushy
lBgt n e DI~ Q bull o ~
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3
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lB
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ID
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~ DI bull ~ 3 mlt middotmiddot-
~ n gt ti middot
-iquest gtshyQ-shy
~
~ bull bull -- bull - bull ~ bull bull - bull ~ bull bull bull -- bull bull gt bull ~ bull ecuad or un model o pa ra [ d e s] ar m ar capiacutetulo 5
O~DO Icm
o ~ 100 ISOIlttn
Comercio interno per caacutepita (1996) (miles de sucreshab)
_ Maacutesde100
Entre 10 y 100 cJ Menos de 10 c=J Sin informacioacuten
(miles de sucres Ihab)
Mapa 7
deg_ _ 00
Productividad del comercio interno porpeffionalocupado
_ Primer nivel
Segundo nivel
CJ Tercer nivel CJ Sin informacioacuten
o 50 100 SOIlttn
~ 155
5 ~ bull - bull ~middotmiddotmiddot middoto bull ~ omiddotmiddot ~ - ~ bull ~ ~middot omiddotmiddotmiddotmiddot gt - bull ~ - ~ - lt ecuador un modelo para [desjarmar capiacutetulo
Cuadro N o 1 O
Los mayores establecimientos comerciales del Ecuador
RANKING EMPRESA CIUDAD - PROVINCIA
98 97
3 3 Supermercados La Favorita Quito-Pichincha 4 5 Exportadora Bananera Noboa SA Guayaquil- Guayas
10 12 Importadora El Rosado CIA LTDA Guayaquil- Guayas 10 13 Reybanpac Rey Banano del Paciacutefico CA Guayaquil- Guayas 12 16 Distribuidora San Eduardo SA Guayaquil- Guayas 17 10 Unioacuten de Baneros Ecuatorianos SA Guayaquil- Guayas 24 24 Petroacuteleos y Servicios PYS CA Quito- Pichincha 28 25 Mobil Oil Ecuador SA Quito-Pichincha 32 48 Repsol Marketing SA Quito- Pichincha 33 30 Proveedora Ecuatoriana SA PROESA Quito- Pichincha 38 51 IBM del Ecuador CA Quito- Pichincha 41 41 Acerla del Ecuador CA ADELCA Quito- Pichincha 43 66 Importadora Industrial Agricola SA Guayaquil- Guayas 50 55 Exporklore Guayaquil- Guayas 51 76 Corporacioacuten Jaboneria Nacional SA Guayaquil- Guayas 67 67 Ideal Alambree SA Quito- Pichincha 70 72 Agripac SA Guayaquil- Guayas 72 87 Difare SA Guayaquil- Guayas 76 O Febres Cordero Ciacutea de Comercio SA Guayaquil- Guayas 89 169 Maquinarias y Vehlculos SA Guayaquil- Guayas 95 113 Almacenes De Prati SA Guayaquil- Guayas 96 100 Agrocomercio Palmar El Guabo-Guayas 97 97 Sociedad Industrial y Comercial SA Guayaquil- Guayas 98 86 Hotel Coloacuten Guayaquil SA Guayaquil- Guayas
Fuente Revista Vistazo No 769 Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
Finalmente en lo que tiene que ver con Restaurantes y Hoteles las tendencia que demuestra la Encuesta de este tipo de locales es su concentracioacuten en Pichincha y Guayas Azuay es la tercera provincia en nivel de produccioacuten pero con un valor absoluto ocho veces menor que las dos primeras En cuanto a productividad en esta rama econoacutemica las Provincias de Carshychi 1mbabura Pichincha en la Sierra y Esmeraldas y Guayas en la Costa presentan de acuershydo con la Encuesta los mayores niveles de productividad en esta rama Existe un segundo grupo de Provincias que son Tungurahua Chimborazo Azuay y Laja en cuanto niveles de productividad En el primer grupo estaacuten evidentemente aquellas provincias que han tenido una tradicional mayor especializacioacuten turiacutestica Cabe anotar que entre el grupo de las 100 mayores empresas del paiacutes en hoteles solamente consta la empresa Hotel Coloacuten Guayaquil que es la firma que posee el Hotel Coloacuten de esa ciudad
(Ver Mapa No 8 sobre Produccioacuten Hoteles y Restaurantes per capita y No 9 sobre Producshy
tividad de esta rama econoacutemica)
Aacute 156
- - lt - v middotmiddotmiddotmiddot bull bull bull bull ~ bull ~ bull - bull gt e c u ado r un mo d elo pa r a [ d e s ] a rma r capiacutetulo 5
Mapa 8
y restaurantes (1996)
bull
O~~t OO km
--CJ CJ
Maacutes de 100
Entre 10 y 100
Menos de 10 Sin informacioacuten
o 50 100 l~Km - ~
Produccioacuten total per caacutepita de hoteles
(miles de sucreslhab)
Mapa 9 Productividad de hoteles y restaurantes
O~~l00km
o so 100 1$C1ltm -
por personal ocupado
_ Primer nivel
segundo nivel csg Tercer nivel
O Sin informacioacuten
~ 157
5 0 bull ~ ~ bull bull ~ _--- lt bull ~ bull bull ~ bull ~ bull - ~ bullbull - ~ bull ~ bullbullbull gt~ -- bull - ~ bull J- bull
ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
35 Las disparidades en el dinamismo productivo provincial
En el siguiente cuadro No 11 se presenta el coeficiente de localizacioacuten por rama de activishydad econoacutemica de las provincias ecuatorianas tomando como base la PEA del antildeo 1990 76
Este coeficiente de localizacioacuten como se ha explicado anteriormente indica el grado de espeshycializacioacuten de la economia provincial con respecto a la correspondiente rama productiva Un valor superior a 1 significa que la provincia tiene una especializacioacuten en esa rama y que la produccioacuten respectiva excede a la demanda local
En base a este coeficiente de localizacioacuten en la uacuteltima columna del cuadro se establece un iacutendice del dinamismo productivo de cada provincia que se obtiene de la relacioacuten entre la PEA provincial que se dedica a las actividades de mayor especializacioacuten provincial y la PEA gloshybal de la provincia Las Provincias de Guayas y Pichincha estaacuten en el primer nivel Azuay Cantildear El Oro Esmeraldas Imbabura Loja Manabiacute Pastaza y Tungurahua se encuentran en un segundo nivel Carchi Cotopaxi y Zamora Chinchipe estaacuten en un tercer nivel y posteriorshymente las demaacutes provincias
Si complementamos este indicador de dinamismo con el anaacutelisis de los niveles de producshycioacuten y productividad provincial en las distintas ramas econoacutemicas podremos establecer los siguientes niveles de provincias de acuerdo con su dinamismo productivo77
Mapa 10
ltgt bull
o
o ro
Tipologiacutea de provincias seguacuten ~ dinamismo econoacutemico
-
r
_ Motrices
_ Tendencia econoacutemica dinaacutemica O Tendencia econoacutemica mediana O Tendencia econoacutemica deacutebil
76 Para una explicacioacuten detallada de este coeficiente ver seccioacuten 22 Algunas herramientas metodoloacutegicas para el anaacuteli sis ecoshynoacutemico regional Su aproximacioacuten en el caso ecuatoriano
77 Las denominaciones de los niveles de dinamismo econoacutemico corresponden al estudio de la Junta Nacional de Planificacioacuten de 1977 Base Econoacutemica de las ciudades mayores del Ecuador citado por Portais-Rodriacuteguez 1987 Jerarquiacutea Urbana y tipos de ciudades en el Ecuador en El Espacio Urbano en el Ecuador Ediciones IPGH ORSTOM IGM
~ 158
~gt
PEA Provincias Provincial
IIZUAY 195270
I BOUVAR
CAIQAR 52256 66355
CARCHI 48734 ICOTOPAXI 94951 CHIMBORA20 129920
ElORO 145952 ESMERALDAS 91027 GUAYAS 881612 IMBABURA 90831 LOJA 124135 LOSRIOS 168306 MANAIII 306049 MORONA SANTIAGO 28974
NAPQ 37244
PASrrAZA 15846 PICHIlCHA 685231 TUNGURAHUA 139235 ZAMORACHINCHIPE 23331 GALAPAGOS 4778
SUCUMBIOS 28316 AREANODELIMITADA 21408
TOTAL 3359767
FuenteInec CensodaPoblacl6n y Vlvlsnda1990 Elaboracioacuten Lourdas RDdrfguez
AGPC
095
210
160 185 157 170 101 136 056 1l111
163 163 143 193 208
132
036 120 163 054 178 211
Explotacioacuten Minas
Canteras
248 012
032 054 066 045 480 1l111
020 027 116 006 012 224 331
120
083 022
2049 007 857 009
C u a d ro 11 Coeficiente de Localizacioacuten provincial e Indlce de dinamismo productivo
Coeficiente de localizacioacuten Industria Electricidad Construc Comercio Transporte
Manufactu- GasyAgua clones Almacena
rera Comerclaliz
188 130 119 080 08amp
051 056 050 032 058 143 062 104 040 088 057 Dn 066 067 141 094 078 102 050 102 081 066 073 059 074
053 055 098 121 100 057 094 068 091 081 099 104 113 140 120 156 110 101 085 095 042 069 090 059 060 035 056 064 en 069 056 062 088 090 068 040 OA7 053 034 038 030 Dn 048 038 051
071 060 060 043 srr 142 160 127 115 120 180 088 066 080 104 031 DAD OA9 046 025 038 156 133 083 384 035 100 054 080 060 034 022 049 081 061
Establec Finan
078 017 023 033 025 030 064 032 160 044 034 026 037 020 014
032
164 054 018 054 021 006
Servicios
085 066
064 Dn 076 076 078 105 105 091 101 075 095 089 070
134
138 081 0B2 181 072 056
Indlcede Dinamismo PEAEXPI PEA Total
2974
000 2192 548 997 000
2402 2911 5517 2346 2599 000
2131 139 208
3416
7197 3313 1273 3195 533
ID - oy c
Iraquo~ a o
J 3
o~ shy
ti
1raquo bull
a CD bull
1raquo bull
1raquo ~
n
c -J O
5 ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ ~ ~ bull ~ bull iquest bull ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Provincias motrices Guayas y Pichincha Concentran los mayores niveles de produccioacuten y productividad en las principales ramas productivas Guayas tiene una importante produccioacuten de banano y arroz aquiacute se asientan las principales empresas exportadoras del paiacutes y tiene una importante produccioacuten manufacturera especialmente alimenticia es un importante centro de servicios financieros Pichincha tiene una importante produccioacuten agriacutecola en Santo Dominshygo de Los Colorados y en la zona de Cayambe existe la produccioacuten agroindustrial de flores concentra ademaacutes un importante nuacutemero de empresas manufactureras especialmente en la rama textil y alimentos No tiene el dinamismo exportador e importador de Guayas pero conshycentra empresas financieras de turismo y de servicios
Provincias de tendencia econoacutemica dinaacutemica Azuay Manabiacute El Oro Tungurahua Estas provincias tienen especializacioacuten en diversas ramas productivas y mayores niveles de proshyduccioacuten y productividad en algunas Azuay es la tercera provincia en especializacioacuten manushyfacturera tiene un importante dinamismo en el sector constructor y en la rama comercial y turiacutestica Manabiacute tiene un importante dinamismo en la actividad agropecuaria y tiene tamshybieacuten algunas empresas manufactureras en la rama de enlatados de productos de mar Una cashyracteriacutestica importante de esta provincia es que no concentra en la capital provincial todo el dinamismo productivo de la provincia sino que tiene al menos dos ciudades Manta y Porshytoviejo que comparten las actividades productivas El Oro es la principal provincia producshytora de banano el primer producto agriacutecola de exportacioacuten del Ecuador y tiene ciertos dinashymismo comercial Tungurahua tiene un dinamismo eminentemente comercial siendo el censhytro de intercambio de productos de la Sierra norte y centro del paiacutes
Provincias de tendencia econoacutemica mediana Cantildear Los Riacuteos Esmeraldas Carchi Imbabushyra Pastaza y Loja Se trata de provincias que tienen cierta produccioacuten agriacutecola y manufactushyrera y que constituyen en pequentildeos centros de dinamismo econoacutemico Cantildear tiene una imshyportante produccioacuten de cantildea de azuacutecar y tiene dos empresas manufactureras importantes El Ingenio La Troncal y Cementos Guapaacuten sin embargo en la zona que corresponde a la Sieshyrra tiene una miacutenima actividad agriacutecola para el consumo interno Los Riacuteos tiene una imporshytante produccioacuten de banano Esmeraldas debe su dinamismo especialmente a la refineriacutea del petroacuteleo que genera ciertos encadenamientos especialmente en el aspecto comercial y de sershyvicios Carchi tiene una importante produccioacuten de papas y leche y un fuerte dinamismo coshymercial por el intercambio de productos con Colombia Imbabura presenta la caracteriacutestica de una provincia de diversificacioacuten productiva agropecuaria artesanal en la construccioacuten y turismo aunque sin un fuerte dinamismo en ninguna de estas actividades Pastaza y Loja son provincias que tienen cierto dinamismo en un entorno inmediato de baja produccioacuten
Provincias de tendencia econoacutemica deacutebil Boliacutevar Cotopaxi Chimborazo Morona Santiashygo Napo Zamora Chinchipe Sucumbios Son las provincias de la sierra centro del paiacutes donshyde existe una mayoritaria presencia indiacutegena y la mayoriacutea de las del Oriente Se trata de proshy
vincias que por diversas razones no tienen ejes productivos dinamizadores y se especializan mayoritariamente en la produccioacuten agropecuaria gran parte de la cual se dedica al autoconshy
h 160
5 ~ ~ bull - -- bull i ~bull ~ - --- bull _~ iquest bull -- --- bull- ecuadorun modelo para des]armar capiacutetulo
sumo En estas provincias se incluye Sucumbios donde se desarrolla la extraccioacuten petroleshyra que como se ha visto tiene niveles altiacutesimos de productividad este dinamismo no tiene ninguna irradiacioacuten en la provincia constituyeacutendose en un auteacutentico enclave
4 Flujos financieros privados
En la seccioacuten anterior se han examinado las principales caracteriacutesticas de las estructuras pro-
Grafico No 3 ESTRUCTURA CAPTACIONES POR PROVINCIAS
45
4O[ 35 3D I 25
20
15
p
GrAfico No 4 ESTRUCTURA COLOCACIONES POR PROVINCIAS 1998
60--------------------------
50
40
3D
20
10
PO_
~ 161
5 ~ bull -- bull bull v-- bull ~ bull A ~ - ~ - - ~ vmiddotmiddot ~ bull ~ -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
ductivas provinciales las competitividades y especializaciones productivas de cada provinshycia todo lo cual ha configurado una tipologiacutea de dinamismo productivo regional Es imporshytante av~zar hacia algunos factores que explican este dinamismo Uno de ellos es el direcshycionamiento de los flujos financieros en el territorio nacional y provincial Los incrementos de productividad obedecen al cambio tecnoloacutegico y a los niveles de aumento del stock de cashypital lo que depende en parte de la disposicioacuten de capitales para impulsar procesos de invershysioacuten El movimiento de capitales tiene un recorrido histoacuterico que va configurando las estrucshyturas productivas por lo tanto habriacutea que avanzar hacia un examen de las tendencias histoacuteshyricas de estos procesos En este trabajo se presentan un pequentildeo trecho de este recorrido los antildeos 1996 1997 Y1998 cuyo detalle se presenta en el Anexo No 2
Los flujos financieros privados se analizan a traveacutes de la evolucioacuten de las captaciones y coshylocaciones financieras efectuadas por los Bancos privados en cada una de las provincias ecuatorianas
Las captaciones corresponden a depoacutesitos a la vista y depoacutesitos a plazo que los bancos y sushycursales bancarias de cada provincia han receptado en el antildeo respectivo Las colocaciones corresponden a los diversos tipos de inversiones creacuteditos contratos de arrendamiento mershycantil y cartas de creacutedito extendidas y concedidas por los bancos y sucursales bancarias de cada provincia en el antildeo respectivo
Los valores per capita corresponden a la relacioacuten entre captaciones o colocaciones con resshypecto a la PEA de la provincia del antildeo 1990
Graacutefico No 5 COLOCACIONESICAPTACIONES 1998
1 wU a
h 162
- -
5 ~ ~ ~ - ~ -- ecuadorun modelo para [desjarmar capiacutetulo
PROVINCIA
iexclzUAY
BOLlVAR
CANtildeAR
CARCHI
CHIMBORAZO
COTOPAXI
EL ORO
ESMERALDAS
GALAPAGOS
GUAYAS
IMBABURA
LOJA
LOSRIOS
MANABI
MORONA SANTIAGO
NAPO -
PASTfgt2A
PICHINCHA
SUCUMBIOS
TUNGURAHUA ZAMORA
epoacutesitos a plazo
TOTALES
CAPTACIONES Depoacutesitos a la vista yd
Fuente Superintendencia de Bancos
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
C ua d ro 12 Relacioacuten captacionescolocaciones efectuadas por los bancos privados
Antildeos 1996-1998
coloccap 98
075
041
011
037
059
067
091
044
057
293
052
053
228
195
023
045
016
171
017
062
104
133
COLOCACIONES Inversionescreacuteditocontratos de arendamientomercantilcartas de creacutedito
coloccap 97
081
034
014
034
046
062
093
058
090
289 058
061
202 166
021
060
021
169
027
065
094
191
coloccap 96
041
022
008
026
020
037
049
027
026
123
022
023
078
071
016
008-016
071
036
036
060
083
~ 163
5 bull 0- - bull bull - bull - bull -bull bull bull bull -bull bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
En relacioacuten con las captaciones resalta nuevamente que entre el 70 y el 80 de las mismas se realizan en las provincias de Guayas y Pichincha por su mayor dinamismo productivo y comercial En los uacuteltimos antildeos es Pichincha la que realiza mayor volumen de captaciones Hay un segundo grupo de provincias en cuanto captacioacuten de volumen de recursos estas son Azuay El Oro Manabiacute y Tungurahua de estas Azuay tiene un nivel de captacioacuten que duplishyca al de las otras tres que en general captan entre el2 al 3 del volumen total de dinero La provincia del Cantildear de acuerdo con la tendencia creciente de captaciones de recursos per cashypita tambieacuten debe incluirse en este segundo grupo de provincias Un tercer grupo son las deshymaacutes de la Costa y de la Sierra Carchi Imbabura Loja Chimborazo Cotopaxi Los Riacuteos y Esmeraldas Un uacuteltimo grupo estaacute constituido por todas las del Oriente que tienen niveles muy bajos de captacioacuten de recursos
Con respecto al tipo de captaciones existe una tendencia general de igual volumen de depoacuteshysitos a la vista con respecto a los depoacutesitos a plazo sin embargo en el uacuteltimo antildeo estos disshyminuyen debido seguramente a la agudizacioacuten de la crisis econoacutemica
Con respecto a las colocaciones Guayas y Manabiacute captan casi el 90 de las mismas en el paiacutes Hay un segundo grupo de provincias Azuay Manabiacute El Oro y Tungurahua que captan entre el 5 y el 6 del total de colocaciones El restante 4 se reparten entre las demaacutes proshyvincias del paiacutes Resulta asiacute una situacioacuten de extrema desigualdad entre las dos principales provincias y el resto del paiacutes existen 4 o 5 provincias con niveles un poco mayores que toshydas las demaacutes
Se observa la relacioacuten entre captaciones y colocaciones para el antildeo 1998 (Cuadro No 12) se evidencia como es el movimiento de los flujos financieros privados en el paiacutes Con excepshycioacuten de Guayas Los Riacuteos El Oro y Pichincha todas las demaacutes provincias que tienen como se ha visto niveles miacutenimos de captacioacuten de recursos ni siquiera reciben creacuteditos en la misshyma proporcioacuten que ahorran Asiacute en la relacioacuten captacioacuten Icolocacioacuten se ve que estas provinshycias tienen indices menores que uno lo cual significa que de cada 100 sucres que ahorran reciben en creacutedito menos de estos cien sucres Por ejemplo Azuay recibioacute en 1998 75 de cada 100 sucres de su ahorro Cantildear recibe 11 de cada 100 sucres Tungurahua 62 sucres de cada 100
Existen cuatro provincias que reciben maacutes de lo que ahorran entre las que tienen niveles meshynores de ahorro estaacuten Manabiacute y Los Riacuteos que reciben maacutes de lo que ahorran Manabiacute de cashyda 100 sucres recibe 195 sucres y Los Riacuteos de cada 100 sucres recibe 228 sucres Y las proshyvincias de Guayas y Pichincha que captan como se ha visto casi el 80 de los ahorros reshyciben ademaacutes 292 y 171 sucres respectivamente de cada 100 sucres de ahorro
Estaacute claro que los miacutenimos niveles de ahorro de las provincias de la Sierra aportan al desashyrrollo productivo de las de la Costa Guayas El Oro y Los Riacuteos y de Pichincha en la Sierra
Aacute 164
5 ~ bull~ bull ~ bull ~ bull x ~ ~ M bull - - bull ~ iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
Estas provincias con iacutendices de captacionescolocaciones menores que uno estaacuten constanteshymente descapitalizaacutendose y no existen factores endoacutegenos locales que generen actividades productivas con los pequentildeos niveles de ahorro que generan menos auacuten que logren captar flujos financieros de otras provincias En cambio puede decirse que el dinamismo econoacutemishyco de Guayas y Pichincha logra captar recursos de otras provincias mientras que parte del dinamismo de Manabiacute y Los Riacuteos se basa en aportes econoacutemicos de otras provincias
Finalmente se evidencia que el dinamismo productivo de Azuay y El Oro se basa en sus proshypios recursos y que existe un pequentildeo porcentaje de ahorro que no es aprovechado internashymente y va hacia otras provincias
e u a d ro 13 Estructura de la ejecucioacuten presupuestaria
Entidades nacionales regionales y provinciales (1) antildeo 1998
ENr1DAD REGIONAL Monto en millones sucres
NACIONAl 14352890 6408
REGIONAl 438128 196
PROVINCIAL 7607028 3396
DependenciasGobiemoCentral 5503723 2457
GobiemosSeccionalesAutoacutenomos 2103305 939
TOTAL(2) 22398046 10000
(1)Presupuestoemitido
(2)incluyedeudapuacuteblica
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
165
5 - o ~ o - ~ ~ ~ ~ 0 O - bull 00 - Obull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
5 El rol del Estado en el desarrollo econoacutemico provincial asignashyciones presupuestarias y recaudaciones tributarias
El Estado ha jugado un importante rol en la dinamizacioacuten de los procesos productivos proshyvinciales a traveacutes de las poliacuteticas econoacutemicas nacionales que tienen diverso impacto sobre el desarrollo provincial y por medio de poliacuteticas especiacuteficas que han promovido el surgimienshyto o fortalecimiento de procesos productivos regionales Complementariamente a estas poliacuteshyticas y en ocasiones de manera especiacutefica por si mismos los flujos de recursos estatales hashycia las provincias constituyen evidentemente factores dedinamizacioacuten de las economiacuteas proshyvinciales y por lo tanto son otro de los elementos que explican las especializaciones y comshypetitividades estudiadas en capiacutetulos anteriores
En este capiacutetulo se presenta las asignaciones del Presupuesto del Estado a cada provincia del paiacutes y las tributaciones que estas regiones han aportado a los ingresos del Estado
Sl Asignaciones Presupuestarias
El Presupuesto General del Estado es el instrumento a traveacutes del cual el Estado operacionashyliza las prioridades de la poliacutetica nacional a traveacutes de la asignacioacuten de los recursos Estos se distribuyen a tres tipos de instancias regionales
GRAFICO No 6 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A DEPENDENCIAS
DEL GOBIERNO CENTRAL 1998
3000 ------- --------- shy
2500
2000
11500 -
I
PROVINCIAS
A 166
~ ~ ~ bull ~ bullbull M ~ - ~ bull - ~ bull bull- -- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo S
C U a d ro 14 Transferencias provinciales a Dependencias del Gob Central
AIIO 1998
Provincia Millones sucres Transferenc per capita
(sucres) Azuay 275915 501 454142
Boliacutevar 100609 183 557764
Cantildear 87963 160 413768
Carchi 70260 128 430871
Cotopaxi 122110 222 405918
Chimborazo 210096 382 502892
El Oro 215073 391 401017
Esmeraldas 220463 401 552844
Guayas 1528230 27n 466721
Imbabura 147184 267 458304
Loja 407805 741 966566
Los Riacuteos 222853 405 347545
Manabiacute 518893 943 421821
MoronaSantiago 67003 122 493629
Napa 63956 116 423960
Pastaza 38192 069 648025
Pichincha 929401 1689 395013
Tungurahua 164711 299 379112
Zamora Chinchipe 47263 086 485670
Galaacutepagos 31362 057 2029903
Sucumbios 34381 062 256674
Total 5503723 10000 452064
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
l Las entidades nacionales que son aquellas asentadas mayoritariamente en Quito Funshycioacuten Legislativa Funcioacuten Jurisdiccional Administracioacuten Central Ministerios
u Las entidades regionales en los diversos sectores agropecuario industrias y comercio desarrollo urbano y vivienda
iii Provincias y cantones del paiacutes a traveacutes de las respectivas entidades estatales que funshycionan en estas circunscrpciones territoriales
~ 167
- -
- -
5 o bull v- o bull o -lt o bull - ~-- bull o bull o -~ o bull o bull r--- ~-- bull ~-- bull _ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En cada provincia existen dos tipos de entidades hacia las cuales el Gobierno transfiere reshy
cursos i las dependencias del Gobierno Central que forman parte del reacutegimen seccional deshy
pendiente constituiacutedas por las Gobernaciones y Direcciones provinciales de los resshypectivos Ministerios
JI Los gobiernos seccionales autoacutenomos ejercidos por los consejos provinciales y conceshy
jos municipales
El Cuadro No 13 presenta la estructura de la ejecucioacuten presupuestaria para el antildeo 1998 Se ha elaborado en base a la informacioacuten proporcionada por el Ministerio de Finanzas de la Ejeshy
cucioacuten Presupuestaria por provincias y sector De esta manera muestra un corte a un antildeo esshy
peciacutefico coacutemo el Estado Ecuatoriano ha asignado los recursos del Presupuesto General del Estado a nivel central regional y a las provincias del paiacutes a traveacutes de los dos tipos de entishydades explicadas anteriormente
GRAFICO No 7 TRANSFERENCIAS PER CAPITA SALUD 1998
140000
120000
100000
1- - -- -- - - - - -- - - - - -
- - - - -- - - - - - - - - -
- - - - - - -- - - - -- -
- - - - - - - - -
- - - - - - - - -L
-
- - - - - - - - -
- o
--ui 80000 ~ lll U ~ -60000l1)
-40000
ooסס2
PROVINCIAS
~ 168
--
5 ~ ~ --- ~ - -- ~ - ~ ~ ~ ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
El total de asignaciones presupuestarias es de 22 billones de sucres de los cuales el 6408 corresponde a los ingresos de las entidades del gobierno central el 3396 a las entidashydes provinciales y el 196 a las entidades regionales Las dependencias provinciales del goshybierno central reciben el 2457 del presupuesto mientras que los Municipios y Consejos Provinciales el 939
GRAFICO No 8 TRANSFERENCIAS PER CAPITA PARA EDUCACION 1998
1000000
900000
800000
700000
bull 600000 rIl ~el 5COooo
J rIl 400000
300000
200000
100000
-- ---- - -------i
-
I
- - -
- - -- - -- - I - - - -
- --- - -
- - -
-
- - -
- - -
PROVINCIAS
Asignaciones provinciales
Las asignaciones provinciales globales se dividen entre las asignaciones a las dependencias del Gobierno central y a los gobiernos seccionales autoacutenomos
Las asignaciones a las dependencias provinciales del Gobierno Central suman 5 billones de
sucres y comprenden principalmente las asignaciones a las Direcciones provinciales e insshy
tancias cantonales de los Ministerios cuyos montos por provincia se presentan en el Cuadro No 14
h 169
~~
Provincias Educacioacuten millones SI
e u a d ro 15 Transferencias per caacutepita para educacioacuten salud y desarrollo agro
ED pe sucres
Salud millones SI
Salud pe sucresl
00 Agropecuar millones SI
Agrop P e sucres
Pobla 1998
Nacional 143119 11756 425
Regional
Azuay
Bollvar
Cailar
Carchi
Colopaxi Chimborazo
Imbabura
Laja
Pichincha
Tungurahua
Esmeraldas
El Oro
Guayas
LosRlos Manabl
MoronaSantiago
32 212550
82774 61455 53532
94943 169042
112933 206193 575422
131586
146405 164393
566203 162376 298616 42351
349847 458889
289077 328284 315610 404624 351654 488711
244565
302869 367132
306350
173529
253229
242752 312104
000
658 256
190 166 294 524 350 639
1783
408
454
509 1760 503 925 131
Napa 46130 305789 143
Paslaza 27237 462147 084
Zamora Chinchipe 33105 340180 103
Sucumbios 25188 188042 078
Galapagos 13595 879948 042
TOTAL POR PROV 3228027 9575
TOTALES 3371178 276902 100
Fuante Ministerio de Flnanzas-Subsecretarle de Presupuestos yContabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
82613 6786 850 92172 7571 1973 12174628 O 000 53904 1154
41985 69105 4n 1758 2894 055 607552 14783 81957 166 1258 6975 039 180379 17517 82397 197 2621 12328 082 2125Kl 13065 80119 147 958 5873 030 163065 22745 75Im 256 1139 3787 035 300824 30905 739741 3A7 4076 9757 127 417776 28914 90034 325 1938 6033 080 321149 40112 95073
1 451 145971 345977 4546 421911 208547 88636 2344 8036 3415 250 2352838 27350 62952 307 2440 5615 076 434465 26805 67217 301 9468 23742 295 398780 40457 753911 455 2136 3981 067 536619
213916 65330 2404 70472 21522 2195 3274395 24364 37996 274 931 1451 029 641221 79697 64950 898 58m 47737 1829 1230127 15677 115532
1 176 2547 18769 079 135695
14145
6829
93769 1
115871
159
077
1239
2488
8213
42219
039
077
150854
58936 10961 112637iexcl 123 1413 14516 044 97315 5916
4853
44166 066
314091 055
409 1068
3056
69113
013
033
133948
15450 889742 9150 321088 6673 972355 798671 100 467164 100
CD n e gtshyao e ~
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ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
En teacuterminos porcentuales las Provincias de Guayas y Pichincha obtienen los mayores monshytos de asignaciones (2777 y 1689 respectivamente) sin embargo si se obtiene un iacutendice de asignacioacuten per capita en funcioacuten del nuacutemero de poblacioacuten estiminado para 1998 Guayas tiene una asignacioacuten que es casi similar al promedio nacional mientras que Pichincha es una de las cuatro provincias con menor monto de asignacioacuten per capita Las provincias que obshy
tienen mayores montos per capita son Boliacutevar Chimborazo Esmeraldas Loja y Pastaza
El Cuadro No15 presenta las asignaciones per caacutepita provinciales a entidades dependientes del Gobierno Central en los rubros de Educacioacuten Salud y Desarrollo Agropecuario Se mishyra en primer lugar que el 90 del presupuesto tanto de salud como de educacioacuten se distrishybuye entre las provincias El Presupuesto de Salud es la cuarta parte del de Educacioacuten En promedio cada habitante del Ecuador recibe 276902 sucres en concepto de Educacioacuten y 79867 sucres en concepto de Salud (en sucres corrientes de 1998)
Del presupuesto total de Salud casi el 50 se concentra en las Provincias de Guayas y Pishychincha Las provincias de Azuay Loja El Oro y Manabiacute reciben entre el 4 al 8 de este Presupuesto de Salud En teacuterminos per caacutepita las provincias que reciben maacutes del promedio nacional son Zamora Chinchipe Pastaza Morona Santiago Loja Imbabura Carchi Cantildear
y Boliacutevar
Del Presupuesto total de Educacioacuten el 34 se concentra en las Provincias de Guayas y Pichinshycha Las provincias de Azuay Chimborazo Loja El Oro Los Riacuteos Manabiacute reciben entre el 5 al 9 del total de este presupuesto En teacuterminos per caacutepita soacutelo las provincias de Cantildear Pichinshycha Guayas Los Rios Manabiacute y Sucumbiosreciben menos de la media nacional
En los dos casos de Salud y Educacioacuten (Graacuteficos 7 y 8) destaca la concentracioacuten del Presushypuesto en solo dos provincias y un segundo grupo de Provincias Azuay Loja El Oro Mashynabiacute que corresponden a provincias con tendencia eocnoacutemica dinaacutemica que reciben presushypuestos absolutos porcentualmente mayores que el resto de provincias En teacuterminos per caacuteshypita no existe una loacutegica clara de asignacioacuten de recursos
Finalmente con respecto a recursos para desarrollo agropecuario que son en total alrededor del 50 del presupuesto total designado para salud Loja recibe el 45 Guayas el 21 Y Manabiacute el 18 Estas tres provincias reciben por tanto el 84 de este presupuesto sin que exista una loacutegica en tomo a esta distribucioacuten de recursos
171
5 ~ bull -bull- bull ~ bull -bull ~ bull ~ bull ~ ~ bull ~ bull iquest ~ bull ~ bull --bull bull ~ bull ~ bullbullshyecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Transferencias a Organismos seccionales autoacutenomos
Los organismos seccionales autoacutenomos son los Municipios y Consejos Provinciales Las fuentes de financiamiento de estas entidades son ingresos tributarios ingresos propios no tributarios (provenientes del patrimonio de estas entidades oacute por el uso o arrendamiento de sus bienes) tasas por servicios transferencias del Gobierno Central y Empreacutestitos
Seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal los impuestos municipales son los siguientes impuesshyto sobre la propiedad urbana impuesto sobre la propiedad rural impuesto de alcabalas imshy
puesto de registro e inscripcioacuten impuesto sobre los vehiacuteculos impuesto de matriacuteculas y pashytentes impuesto a los espectaacuteculos puacuteblicos impuesto a las utilidades en la compraventa de
los bienes inmuebles
En cuanto a los Consejos provinciales en general no tienen impuestos y una fuente propia de financiamiento son las contribuciones especiales de mejoras que se cobran cuando la construccioacuten rectificacioacuten ensanche o pavimentacioacuten de carreteras o caminos o construcshycioacuten de puentes por parte del Consejo Provincial aum mtare el valor de las propiedades
En el Anexo No 3 se presenta la relacioacuten entre ingresos propios e ingresos totales de los mushynicipios del paiacutes Los Municipios de Salinas (646) Guayaquil (584) Duraacuten (542) Santa Cruz (511) Rumintildeahui (499) Bantildeos (475) Quito (473) Cuenca (453 )
La Libertad (415) tienen el maacutes alto nivel de recursos propios En un segundo grupo esshy
taacuten los Municipios de Santo Domingo de los Colorados (384) Ambato (351 ) Latacunshyga (314) Machala (318) Ibarra (317) La Troncal (342) Riobamba (312) Nashyranjal (307) Otavalo (325) Manta (308) Cayambe (319) Mejiacutea (322) Putushy
mayo (315) Todos los demaacutes municipios tienen porcentajes menores al 30 lo cual deshymuestra la dependencia de la inversioacuten municipal de las transferencias desde el gobierno censhytral La uacuteltima columna presenta los promedios provinciales de esta relacioacuten excluyendo a las capitales provinciales y hace ver que en general los promedios provinciales son menores que los de las capitales provinciales Son estos muncipios que no son capitales provinciales en general con predominio rural los que tienen mayores niveles de dependencia de las asigshynaciones nacionales
Las transferencias del gobierno central a los Organismos seccionales provienen de las sishyguientes partidas
l Las asignaciones que corresponden a las transferencias del Fondo de Desarrollo Secshy
cional FODESEC Fondo de Desarrollo Provincial y la Ley Especial de Distribucioacuten
del 15 de los Ingresos del Presupuesto del Gobierno Central
ii Los aportes provinciales constituiacutedos por Leyes que presasignan recursos para especiacuteshy
ficas provincias oacute partidas que desde el gobierno se entregan por especiacuteficos convenios a las entidades seccionales
~ 172
5 -- ~ ~ - - ~ ~ ~ ~ ----- -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
C u a d r o 16
Transferencias provinciales a organismos secclonales aU1onomos Consejos Provinciales y Municipios
Antildeo 1998 Millones de sucres
Provincia Consejos Municipios Total Asignacioacuten Total Asignacioacuten Provinciales Organismos Per Ceacutepita Asignacioacuten Per Caacutepita
Seccionales (Sucres) Provincial (1) (Sucres) total (2)
Azuay 26987 71073 98060 478 161402 373975 615544 Bollvar 15366 35740 51106 249 283326 151715 841090 Cantildear 13394 30676 44070 215 207300 132033 621069 Carchi 14380 28393 42773 208 262306 113033 693178 Cotopaxi 18197 38190 56387 275 187442 178497 593360 Chimborazo 26295 61948 88243 430 211221 298339 714112 El Oro 29807 70913 100720 491 187694 315793 588711 Esmeraldas 25938 49700 75638 368 189674 296101 742517 Guayas 110733 314974 425707 2073 130011 1953937 596732 Imbabura 17700 36196 53896 262 167822 201080 626127 Loja 22484 53955 76439 372 181173 484244 1147740 Los Rlos 29079 76561 105640 514 164748 328493 512293 Manabl 65446 134579 200025 974 162605 718918 584426 Morona 15193 29840 45033 219 331869 112036 825498 Napa 19725 29625 49350 240 327137 113306 751097 Pastaza 14612 13304 27916 136 473666 66108 1121691 Pichincha 86894 260698 347592 1693 147733 1276993 542746 Tungurahua 22057 49137 71194 347 163866 235905 542978 Zamora 14284 20928 35212 171 361835 82475 847506 Galeacutepagos 7236 7581 14817 072 959029 46179 2988932 Sucumbios 15250 26032 41282 201 308194 75663 564868 Concope 2169 2169 011 2169 TOTAL 613226 1440043 2053269 100 168651 7556992 620715
(1) (2) Comprende asignaciones provinciales a dependencias del gobierno central meacutes organismos seccionales
Fuente Ministerio de Finanzas Direccioacuten Nacional de Tesorerla Valores entregados a Municipios y Concejos Provinciales Periodo Enero Diciembre 1998
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
GRAFICO No 9 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A CONCEJOS
PROVINCIALES Y MUNICIPIOS
25001-shy
I i
2000
pflCMNCIAS
h 173
5 - - v - - J- bull - bull o ~ bull o bull o vmiddot 0 bull o bull 0 -- - bull 0 - ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
El Fondo de Desarrollo Seccional Fodesec es creado en 1990 y se constituye en base al 2 de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado y la participacioacuten de tres mil mishyllones de sucres anuales de los ingresos que percibe el Estado por la produccioacuten y exportashycioacuten de petroacuteleo suma que se incrementa desde 1991 en poorcentaje igual a la variacioacuten
anual del iacutendice de precios del consumidor elaborado por el INEC Este Fondo se distribushyye en un 2 a los municipios capitales de provincias el saldo se divide en un 20 para conshysejos provinciales 75 para las municipalidades 5 para una cuenta de reservas de emershy
gencia
El Fondo de Desarrollo Provincial Foondepro se crea en 1990 con una asignacioacuten equivashy
lente al 2 del monto total de los ingresos corrientes del Presupuesto General del Estado Se distribuyen 75 en partes iguales para todos los consejos provinciales del paiacutes y el 25 resshytante en proporcioacuten directa al nuacutemero de habitantes de cada provincia
La Ley Especial de Distribucioacuten del 15 del Presupuesto del Gobierno central para los goshybiernos seccionales se aprueba en Marzo de 1997 creaacutendose asiacute el Fondo de Descentralizashycioacuten que se distribuye en un 70 para los municipios y 30 para los consejos provinciales Para estos se distribuye el 50 del monto total en funcioacuten de las necesidades baacutesicas insashytisfechas de la poblacioacuten de la provincia el 10en proporcioacuten de la superficie territorial proshyvincial y 40 en relacioacuten a la poblacioacuten provincial
El monto destinado a los municipios se distribuye 10 del monto total en partes iguales un 40 en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten 50 en funcioacuten de la necesidades baacutesicas inshysatisfechas de la poblacioacuten cantonal La Ley preveacute que este 15 se empiece a aplicar a parshytir del 1 de Julio de 1997 con el equivalente al 3 el 7 desde Enero de 1998 elll a parshytir de Enero de 1999 y el 15 a partir de Enero del antildeo 2000
En la Ley existe una definicioacuten clara de que el estos fondos corresponden al 15 del preshysupuesto del Gobierno Central excepto los ingresos provenientes de ceacuteditos internos y extershy
nos Sin embargo en la Nueva Constitucioacuten de 1998 se define que las asignaciones a los organismos del reacutegimen seccional autoacutenomo no podraacuten ser inferiores al 15 de los ingreshy
sos corrientes totales del presupuesto del gobierno central Esta disposicioacuten modifica susshytancialmente los ingresos de las entidades seccionales pues para 1999 los creacuteditos internos y externos significan el 30 de los ingresos totales
En el Cuadro No 16 se presentan las transferencias provinciales del gobierno central a los consejos provinciales y municipios del paiacutes Estas asignaciones son de 2 billones de sucres
Guayas obtiene el 207 de estas asignaciones y Pichincha el 1693 En teacuterminos per cashy
pita ambas provincias reciben menos de la media per capita nacional siendo las Provincias
de Boliacutevar Cantildear Carchi Chirnborazo y todas las del Oriente las que reciben en teacuterminos
per capita casi el doble de la media nacional
~ 174
~~
Provincias
Tolal
Azuay
Sollvar
Callar
Carchi
Cotopaxi Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Galeacutepagos Guayas
1mbabura Loja LosRlos
Manabl
MoronaSant
Napo Pastaza
Pichincha
Tungurahua
SUaJmbios
Zamora
FuenteMinisteriode Finanzes ElaboracioacutenLourdesRodrlguez
Total
7706437
209645 2436
5256
158351
7f1i19 9321
78315 362354
1157 3ll85273
158n 20816 9161
178171 1788 2602
2009
3482121 70762 4116
907
e u a d ro 17 Recaudaciones tributarlas por provincias 1998 (Valores en millones de sucres)
o Imp Ala ImpVA ImpCE Imp Vehlculos Otros Trlbutaci6n AslgPC Trib Aslg PC Renta Motorizados Impuestos PC
10000 2235204 446llD78 661704 114497 22amp1l12 sucres sucres
272 n142 101410 15283 8606 7200 345065 615544 056 003 1686 91 16 558 81 13505 841090 002
007 2203 278 2556 223 24n4 621069 004
205 2716 146891 64n 1922 347 971091 693178 140 010 3960 849 2046 1142 26590 593360 0D4 012 5110 1065 5 21m 561 22311 714112 003 099 11128 57560 2170 4367 1089 142214 588711 024 470 9643 343848 7794 919 147 908656 742517 122 002 942 165 7 41 741Ml7 2988932 003
4004 811065 1940210 243795 90199 942242 596732 158
021 7074 3IIl7 183 3841 971 49438 626127 008 027 6817 7745 1663 2732 1855 49337 1147740 0D4 012 5249 622 202 2500 585 14287 512293 003 231 38662 106752 25215 5389 4150 144840 584426 025 002 1450 73 139 123 131n 825498 002 003 2007 149 337 107 17248 751097 002 003 1540 116 244 107 34088 1121691 003
4518 1213896 1729355 354111 70788 113968 1479966 542746 273 092 31605 26385 4795 4129 3845 1628n 542978 030 005 2654 6n 662 120 30728 584868 005 001 655 30 178 41 9320 847506 001
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Las uacuteltimas columnas del cuadro No16 presentan las transferencias provinciales totales y las asignaciones provinciales totales per caacutepita esto es las asignaciones a organismos secshycionales maacutes las asignaciones a las dependencias del gobierno central divididas para la poshyblacioacuten provincial estimada para 1998
Estas columnas demuestran en general dos cuestiones la primera queen teacuterminos absolushytos se refuerza la concentracioacuten de recursos en Guayas y Pichincha pero que si se analiza en teacuterminos de tranferencias per caacutepita no existe una loacutegica clara por parte del Estado La seshygunda cuestioacuten que aparece con mucha evidencia es la necesidad de una poliacutetica de regioshynalizacioacuten nacional que oriente de mejor manera la asignacioacuten de recursos en funcioacuten de la poblacioacuten de las necesidades insatisfechas de los niveles de dinamismo econoacutemico provinshycial de manera de compensar las inequidades provinciales
S2 Tributaciones Provinciales
El Cuadro No 17 presenta las recaudaciones tributarias que efectuacutea el gobierno central para el antildeo 1998 El impuesto al Valor Agregado representa el 57 del ~otal de impuestos el Imshypuesto a la Renta el 29 y el Impuesto a los consumos especiales el 85 El restante 56 estaacute dado por el impuesto a los vehiacuteculos impuesto por salida del paiacutes y multas tributashyrias
Gratico No 1U ESTRUCTURA TRIBUTACIONES 1998
------15000 ----shy
5CO
4000
3500
3000
2500
2000
1500
tOoo
PROVINCIAS
1 176
5 - - - ~ ~ ~ ~ - ~ - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Graacutefico No 11 TRIBUTACIONES I ASIGNACIONES PER CAPITA POR
PROVINCIA 1998
300 - - - - --- - - -- -shy
250
200
n n
PROVINCIAS
En Pichincha y Guayas se recaudan el 85 del total de impuestos del paiacutes (Graacutefico 10) Pishychincha recauda el 45 mientras que Guayas aporta con el 40 Esta diferencia resulta significativa pues como se vioacute al analizar las 100 empresas maacutes importantes del paiacutes (Revisshy
ta Vistazo No 769) en Guayas se concentran 46 de las 100 mayores empresas (en Quito 40
) Yen Guayas estaacuten las 10 maacutes grandes exportadoras del paiacutes
Las provincias de Azuay Carchi El Oro Esmeraldas Manabiacute y Tungurahua contribuyen en porcentajes entre el ] al 4 de la tributacioacuten El resto de provincias tienen recaudaciones muy poco significativas Este esquema de la tributacioacuten es el reflejo de la dinaacutemica econoacuteshymica y productiva que hemos analizado con diferentes variables a lo largo de este trabajo Dos provincias que concentran productividad y diversidad de renglones productivos Un grupo intermedio de provincias dinaacutemicas pero con mucha diferencia de las dos principales y el resto de provincias sin ninguacuten dinamismo En teacuterminos de tributaciones per caacutepita cashyda habitante de la provincia de Pichincha tributa] 479966 sucres Existe un segundo grushy
po de provincias Carchi Esmeraldas y Guayas que tributan alrededor de 900000 sucres por habitante En Azuay cada habitante tributa 345000 sucres y el resto de provincias tiene trishybutaciones per caacutepita menores de 150000 sucres
Al hacer la comparacioacuten entre las tributaciones y las asignaciones de cada provincia se obshy
tiene un iacutendice(Graacutefico 11) en el cual los valores mayores que uno demuestran un grado de
autosuficiencia provincial es decir tributaciones mayores que las asignaciones Soacutelo cuatro
provincias del Ecuador tienen esta caracteriacutestica Pichincha con un iacutendice de 273 lo cual
quiere decir de que por cada milloacuten de sucres que recibe cada uno de sus habitantes tributa
~ 177
5 bull hmiddotmiddot - ~ ~ bull ~ bullbull bull ~ bull - ~ - ~ ~ bull ~ - bullbull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
273 millones Guayas con un iacutendice de 158 Carchi con 140 y Esmeraldas con 122 El resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per caacutepita Por ejemplo cada habitante de Azuaypor cada milloacuten que recibe tributa 560000 sucres Tunshygurahua por cada milloacuten que recibe tributa 300000 El Oro por cada milloacuten tributa 240 mil sucres Manabiacute 250000 y los iacutendices de estas provincias son maacutes altos que el resto de Proshyvincias del paiacutes que tienen indices entre 001 a 009 con un promedio de 004 lo que signishyfica que 13 provincias del paiacutes por cada milloacuten de sucres que le asigna por habitante el Esshytado tributa en promedio 40000 sucres por habitante
Estas cifras son resultado de la dinaacutemica del proceso de desarrollo en el Ecuador La heteshyrogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econoacutemica tal coshymo se refleja en el anaacutelisis productivo Esto se agrava por la inequidad en los flujos finanshycieros privados Resultan asiacute grandes disparidades provinciales y regiones con una incapashycidad estructural de generar procesos productivos dinaacutemicos Sus niveles de demanda y de consumo interno son muy limitados y de igual manera como lo dicen estas uacuteltimas cifras su contribucioacuten al Estado es miacutenima
~ 178
capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
h 179
6 ~ ~ - - - ~ -~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
~ 180
6 ~ ~ ~ ~ ~ ~ gt~ ~- ~ - ~ ~ ~ ~ ~ ~ -- ~ ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
~ 181
6 ~ bull ~ ~ --- bull ~ -bullbull ~ bull bull JO -- bull ~ JO ~ ~ ~ ~ bullbull bullbull iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capitulo
Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
~ 182
-- ~ ~ ~ bullbullbullbullbull -- bull -- bullbull ~ -- lo - -- ~ bull I~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo 6
El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
~ 183
6 bull - bull - bull bull ~bull bull v- bull bull oJ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
~ 184
- - - - - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
~ 185
6 x h ~ -- - -- - bull -- - -- - bull - - ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
h 186
~ o o 0 ~ O - O O ~ O - OO O O ~ O bull O 0 O o O ~ O bull O O ~ O -
ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
~ 187
117 capiacutetulo 5 Economiacutea y espacio en el Ecuador
118 l Estructura del espacio Ecuatoriano 123 2 Hacia un anaacutelisis de la configuracioacuten de la estructura econoacutemica
en el territorio ecuatoriano 131 3 Estructura productiva provincial 161 4 Flujos financieros privados 165 5 El rol del Estado en el desarrollo econoacutemico provincial
asignaciones presupuestarias y recaudaciones tributarias
179 capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis institucional del Estado
179 l Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional 181 2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio 184 3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial 187 4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial 189 5 A modo de hipoacutetesis
195 capiacutetulo 7 Identidades nacionales regionales y eacutetnicas en el Ecuador ficcioacuten nomadismo y discontinuidad
197 l Identidades sociales indeterminacioacuten y discontinuidad 200 2 La ficcioacuten nacional 205 3 Nacioacuten y hegemoniacutea 217 4 Fracturas nacionales en el Ecuador eacutetnia y regioacuten como
narrativas emergentes 228 5 Salida
231 capiacutetulo 8 Ecuador un modelo para armar lineamientos de propuesta
231 l Principios orientadores 238 2 Lineamientos especiacuteficos 245 3 El caraacutecter del proceso Visioacuten y concatenaciones
249 bibliografiacutea
265 anexos
modelo para
32 Produccioacuten manufacturera
Hasta 1950 la industria manufacturera teniacutea un incipiente desarrollo y estaba concentrada en tres ramas alimentos bebidas y tabaco textiles vestido y calzado y de productos quiacutemicos y farmaceuacuteticos que concentraban el 75 de los capitales y el 75 de la poblacioacuten trabashyjadora en el sector (Benalcaacutezar 1989210) Este sector productivo teniacutea muy poco dinamisshymo y estaba concentrado en Guayaquil mientras las industrias textiles lo haciacutean en Quito Seguacuten J P Deler (1993) mientras las exportaciones de cacao rendiacutean alrededor de 250 mishyllones de doacutelares entre 1900 y 1920 el capital invertido en la industria guayaquilentildea no pashysaba de los 10 millones de doacutelares en 1922 La mayor parte de los beneficios se invertiacutean en compras y viajes al extranjero y en la compra de nuevas tierras
El auge bananero que tiene lugar en los antildeos cincuenta e inicios de los sesenta genera acelshyerados procesos de urbanizacioacuten y de dinamismo econoacutemico Tiene lugar la ampliacioacuten de la frontera agriacutecola sobre la base de relaciones salariales y plantaciones de mediana y pequentildea extensioacuten Existe una fuerte inversioacuten estatal y se genera un proceso de promocioacuten al desashyrrollo industrial Por otro lado los movimientos migratorios interandinos e intraregionales generan el surgimiento de ciudades medianas y una red urbana relativamente integrada Sin embargo la crisis de la produccioacuten bananera rompe este proceso de urbanizacioacuten y la nacienshyte industria no pudo generar procesos endoacutegenos de desarrollo y fortalecimiento de estas reshydes urbanas intermedias Se consolida entonces la concentracioacuten de poblacioacuten de servicios de inversiones en Quito y Guayaquil
Entre 1970 a 1979 existe un fuerte crecimiento industrial en el paiacutes Si bien Guayas concenshytra en teacuterminos absolutos el mayor valor de la produccioacuten ( 54 para 1970 y 51 para 1979) Pichincha tiene mayores iacutendices de crecimiento de este valor (766 con respecto a 638 de Guayas) y en conjunto en las dos provincias se concentra el 70 de los estableshycimientos el 82 del personal ocupado y el 60 del valor de la produccioacuten (Godard 1987116)
Los cambios en la estructura productiva de la actividad manufacturera (excluyendo la refinashycioacuten del petroacuteleo) entre los antildeos 1972 a 1995 se presentan en el cuadro No3
En general la participacioacuten de la industria manufacturera en el pm global se mantiene en alshyrededor del 15 con una disminucioacuten en la deacutecada de los 90 que corresponde al cierre de varias empresas especialmente en la rama de productos alimenticios y en menor medida de
textiles Son estos dos tipos de industrias las que concentran la produccioacuten manufacturera en el paiacutes No ha existido una diversificacioacuten con respecto a la tradicional especializacioacuten de nuestro paiacutes desde los primeros antildeos de este siglo
Las exportaciones de productos manufacturados constituyen el 30 del total de exportacioshynes del paiacutes y estaacuten compuestas principalmente por productos alimenticios entre los cuales los enlatados de pescado son un rubro importante
M 144
5 ~ - bull ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~- ~- ~ ~bull - - ecuador un modelo para [des)armar capiacutetulo
CUADRO Ndeg 3
Estructura porcentual del PIS de la Industria Manufacturera con respecto al PIS total ( a precios de 1975) Se excluye refinacioacuten de petroacuteleo
Antildeos
1972 1975 1980 1985 1990 1995
162 16 182 175 155 152
75 71 79 66 53 5 36 35 38 4 35 31 1 1 1 1 08 08 12 1 11 11 14 13 09 1 12 11 1 11 15 16 2 23 16 2 06 08 06 06 08 1 O O 05 08 09 09
RAMA ECONOMICA
Industria Manufacturera
Participacioacuten en PIS total
Productos alimenticios bebidas y tabaco Textiles prendas de vestir indust Cuero Industria madera productos de la madera Fabricacioacuten de papel imprentas editoriales Productos quiacutemicos caucho y plaacutesticos Prodminerales no metaacutelicos indus metaacutelicas baacutesicas Productos metaacutelicos maquinaria y equipo Otras industrias manufactureras
En el cuadro No4 se presenta la estructura de la produccioacuten manufacturera por provincias se ha excluido la extraccioacuten de petroacuteleo de la provincia de Sucumbios y su refinacioacuten en la Provincia de Esmeraldas que seraacuten tratados en la seccioacuten siguiente Los datos provienen de la Encuesta Anual de Manufactura y Mineriacutea realizada por el INEC para ese antildeo y corresshyponden a los establecimientos que tienen 100 maacutes personas ocupadas Se excluyen por tanshyto aquellos establecimientos artesanales muchos de ellos de caraacutecter familiar y que constishytuyen un importante sector en algunas provincias como Imbabura y Azuay
En el cuadro No 4 se destaca claramente la concentracioacuten de la produccioacuten manufacturera en las Provincias de Guayas y Pichincha que concentran el 6322 del nuacutemero de estableshycimientos el 8106 del total de la produccioacuten el 8749 del valor agregado de la produccioacuten o producto interno bruto de la rama manufacturera el 7797 de la formacioacuten bruta de cashypital o nuevas inversiones realizadas en el sector y el 706 del personal ocupado
Graacutefico No 2 ESTRUCTURA PRODUCCION MANUFACTURERA 1997
--shy 1
Ol
lO
PROVINCIAS
M 145
~~
e u a d ro 4 Produccl6n Manufac1urerZl1997 por provinc ias
(Excluye Reflnacl6n de petr61eo de EsmerZlldas y extraccl6n petrolera de Sucumblos) (Valores en miles de sucres)
Node Valor Agregado Fonnacl6n Provincias Estable Produccl6n A Precios Bruta de
cimientos Total l Produc1or Capital
I TOT~_ 1672 10000bullbull 3O897961l656 10000 5820616124 10000
lZUAY 242 1447 1572880432 509 431764009 398 BOUVAR O 000 2404460 001 648613 001 CAflAR 6 036 121099132 039 31572505 029 CARCHI 3 016 27100676 009 405J629 004 CQTOPAXI 27 161 616145549 199 1260351)89 116 CH1MBORAZO JJ 197 2026BJ136 066 52JJBOO2 O ELORO 36 227 769137485 255 116354646 I~ ESMERALDAS 3 016 27100676 009 405J629 004 GUAYAS 4B9 2925 16797485569 5436 72n241954 6702 IM6ABURA 12 072 m 1B4 716 090 10030138) 092 LOJA 2B 167 55099556 016 13902546 013
LQS RIOS 32 191 67335632 022 13J85OJB 012 MANABI
I =N A ~NTI AG O 70
3
419
016
l snJB9693
9210955
509
oro 310967170
2660522 266 003
O qoo 45712594 015 13969827 0~3
PASTflZA 5 030 14366234 005 6085131 006 P ICHINCHA 56B 3397 6250536331 2670 2222836395 2OA7 SUCUMBIOS O 0 00 356691 000 163007 000 TUNGURAHUA 113 676 435137101 141 125601726 116 ZAMORACHINCHIP E O 000 356691 0 00 163007 000 REGIONINSULAR O 000 O 000 O 000 ZONASNO DELIMITADAS O 000 14059736 005 1645697 002
Fuente Instituto Nacional de Estadlstlcas y Ceneos (INEC) Encuesta de Manufactura y Mlnerfa 1997 Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
2135900755
85633112
stssn 13170147
1091746 n 06J201
95B9e6J
76062620 1091746
1129710 256
16328130
5123605
29647930
170973211
146979
16853069
1465066
009BJB044
36000
40735351 36000
O 95332
Personal Ocupado
8587
3A4
002
053 004
310
039 306
004 4542 074
02 1
120
667
001
066
006
3255
000
164 000 000 000
123335
12059 44
44B
94
3025 1471
3106
94 45461
1271
na 81fT
7462
127
119
243
41536
22
5041
22
O 24
l
ooסס1
976
004 036
006 245
119
252
000 3866
103
063
072 605
010
010
020 3366
0D2
409
002 000 002
Prod uc1lvldad
250521 I 130432
54647
270311
269265
203664
137766
254151 269266
369492 216004
70622
75914
210720
72527
364139
59211
196626
16304
B6J20
16304
585622
c -gt lO bull
Q) bull
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13 -~gt-
5 ~ ~ ~~ - bull ~ ~~ ~ -_ ~~ ~ ~ ~ ~ M ~ lt - bull ecuador un modelo para [des]armar capiacutelulo
Existen algunas diferencias importantes entre las dos provincias Pichincha tiene maacutes estashyblecimientos que Guayas sin embargo el valor de la produccioacuten en Guayas es el doble que en Pichincha y la productividad es igualmente casi el doble En Pichincha el nuacutemero de pershysonas ocupadas es casi similar que en Guayas El nuacutemero promedio de personal ocupado por empresa en Pichincha es 73 mientras que en Guayas es 92 En Guayas entonces son empreshysas maacutes grandes con mayor personal y altos niveles de rentabilidad En Pichincha son emshypresas maacutes pequentildeas en mayor nuacutemero y su rentabilidad es la mitad que en Guayas
Existe un segundo grupo de provincias que son Azuay y Manabiacute que contribuyen al 10 de la Produccioacuten Total En Manabiacute se elaboran enlatados de mar y en Azuay destaca la Llanteshyra Un tercer grupo con un pequentildeo aporte de alrededor de 2 de la Produccioacuten total son El Oro Tungurahua Cotopaxi e Imbabura
El Mapa No 4 presenta la produccioacuten manufacturera per capita
En un anaacutelisis de la Revista Vistazo No 769 de Septiembre de 1999 sobre las 100 mayores empresas de las diferentes ramas productivas del Ecuador 46 se ubican en Guayas y 40 en Pichincha 4 en Manabiacute 2 en Azuay 2 en Cantildear y 2 en Imbabura Las 10 mayores exportashydoras de estas empresas se encuentran todas en Guayas
Mapa 4
o
50 100 150 Km
Produccioacuten manufacturera per caacutepita (1997)
_ Maacutes de 2000
_ Entre 1000 y 2000
O Entre 100 Y 1000 O Menos de 100
(miles de sucreslhab)o
~ 147
5 bull ~bull lt bull ~ bull ~ gt bull ~ bull ~ ~ ~ bull lt bull lt gt bull bull bull bull - bull bull ecuadorun modelo para [ d e s ] a r m a r capiacutetulo
De las 42 empresas de la rama manufacturera que corresponden a las 100 empresas maacutes grandes del paiacutes (Ver cuadro No5) 22 de ellas se encuentran en Guayaquil 13 en Quito 3 en Manabiacute 2 en Cantildear (La Troncal y Azogues) 1 en Cuenca y 1 en Otavalo (lmbabura) Con excepcioacuten de las provincias de Guayas y Pichincha usualmente las industrias se especializan en un solo tipo de producto Asiacute en Manabiacute enlatados de pescado en Cantildear el Ingenio Azushycarero La Troncal y la Empresa de Cementos Guapaacuten en Cuenca la productora de llantas y en Imbabura la faacutebrica de cementos Selva Alegre
CUADRO Ndeg 5
LAS MAYORES EMPRESAS MANUFACTURERAS DEL ECUADOR
RANKING EMPRESA
Industrias Rocacem SA
CIUDAD - PROVINCIA
98 97
Guayaquil-Guayas7 O 8 39 Procesadora de Alimentos CAPRONACA Quito- Pichincha 9 11 Omnibus SS Transportes SA Quito- Pichincha
18 O Compantildeia de Cervezas Nacionales CA Guayaquil - Guayas 19 19 Lubricantes y Tambores del Ecuador LYTECA Guayaquil- Guayas 25 22 Shell Ecuador SA Guayaquil- Guayas 26 27 Nesl1eacute Ecuador SA Quito- Pichincha 30 32 Negocios Industriales Real NIRSA SA Guayaquil- Guayas 31 21 INGSA Ingenio La Troncal SA La Troncal- Cantildear 35 44 El Rosario ERSA SA Guayaquil- Guayas 36 31 Sociedad Agriacutecola e Industrial San Carlos Guayaquil- Guayas 37 33 Compantildeiacutea Ecuatoriana del Caucho SA ERCO Cuenca- Azuay 42 77 MARESA Quito- Pichincha 44 42 Compantildeia Azucarera Valdez SA Guayaquil- Guayas 48 52 Colgate Palmolive del Ecuador Quito- Pichincha 49 O Industrias Ales CA Quito- Pichincha 53 O La Universal SA Guayaquil- Guayas 54 34 Autos y Maacutequinas del Ecuador AYMESA Quito- Pichincha 55 61 Industrial DANEC SA Quito- Pichincha 57 46 Cementos Selva Alegre SA Otavalo- Imbabura 61 203 Empacadora Grupo Granmar Guayaquil- Guayas 62 45 Productora Cartonera SA Eloy A1faro-Guayaquil 63 99 Promarisco SA Eloy Alfaro- Guayaquil 65 56 Acerias Andec Guayaquil- Guayas 66 54 Industrial Molinera CA Guayaquil- Guayas 68 98 Conservas Isabel Ecuatoriana SA Manta-Manabi 74 89 La Fabril CA Montecristi-Manabi 77 81 Industrial de Gaseosas SA Quito- Pichincha 79 68 Industria Cartonera Ecuatoriana SA ICE Guayaquil- Guayas 80 75 Promadasa Guayaquil- Guayas 81 O Compantildeia Anoacutenima El Universo Guayaquil- Guayas 83 85 Productos Paraiacuteso del Ecuador SA Quito- Pichincha 84 43 Artefacta Quito- Pichincha 86 106 Tunlo SA Santa Elena- Guayas 87 105 Industrial Pesquera Santa Priscila SA Guayaquil- Guayas 88 73 Inepaca Manta- Manabi 92 74 Industrias Guapaacuten SA Azogues- Cantildear 93 95 Grunenthal Ecuatoriana CIA Ltda Quito - Pichincha 99 94 Compantildeia Anoacutenima El Comercio Quito- Pichincha
100 57 Faacutebrica de Envases FADESA Guayaquil- Guayas
Fuente Revista Vistazo N 769 Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
~ 148
5 lt bull bull ~- bull ~ bull~bull lt ~ ~ - ~ ~ ~ ~ - - bull ~ - ecuador un mode lo para [des]armar capiacutetulo
Con respecto a las productividades manufactureras provinciales (Mapa Ndeg 5 sobre Producshytividad Manufacturera) se destaca el hecho de que la regioacuten de la Costa y la Provincia del Guayas tiene casi el doble de la Productividad de la Sierra lo que explica los altos rendishy
mientos y competitividad manufacturera de esta provincia En la Sierra Carchi y Cantildear tieshy
nen las mayores productividades La primera debido a la produccioacuten del Ingenio La Troncal y en Carchi sobresalen las procesadoras de leche que si bien no tienen una importante parshy
ticipacioacuten en la produccioacuten total nacional A nivel de provincia aprovechan la especializashy
cioacuten pecuaria de la zona Un segundo nivel de provincias en cuanto a su produccioacuten manushyfacturera esta constituido por Imbabura Pichincha y Cotopaxi
Para complementar este anaacutelisis del sector manufacturero se detalla a continuacioacuten la estrucshytura de la industria de la construccioacuten por provincias y capitales provinciales en cuanto a los
metros cuadrados a construirse en cada uno de estos espacios
Mapa 5
o Productividad manufacturera por personal ocupado~c (1997)
o
_ Primer nivel _ Segundo nivel r=J Tercer nivel
o 50 100 150 Km
~ 149
5 - ~ ~ - ~ ~ ~- - ~ - _ ~ - - ~ ~ ~ ~ ~ ~ -
ecuador un modelo para [des]armar capitulo
D6CUADRO N
Edificaciones a construirse seguacuten m2 antildeo 1996
POR PROVINCIAS
PROVINCIA TOTAL
TOTAL 3043 735 10000
Azuay 448 861 1475 Boliacutevar 13875 046 Cantildear 62 642 206 Carchi 27524 090 Colopaxi 48 816 160 Chimborazo 20414 067 El Oro 73576 242 Esmeraldas 33075 109 Guayas 586 819 1928 Imbabura 142358 468 Loja 72611 239 Los Rfos 55409 182 Manabf 198934 654 Morona 27869 092 Napo 21699 071 Pastaza 17566 058 Pichincha 999 260 3283 Tungurahua 150206 493 Zamora 8649 028 Galaacutepagos 12285 040 Sucumbios 21 287 070
Fuente INEC Edificaciones 1996 Elaboracioacuten Lourdes Rod riacuteguez
POR CAPITALES PROVINCIALES
CAPITAL TOTAL
TOTAL 2045269 10000
Cuenca 345499 1689 Guaranda 8082 040 Azogues 31893 156 Tulcaacuten 23 265 114 Lalacunga 24713 121 Riobamba 9170 045 Machala 16940 083 Esmeraldas 9702 047 Guayaquil 447782 2189 Ibarra 103644 507 Loja 58625 287 Babahoyo 10764 053 Portov iejo 45489 222 Morona 17648 086 Tena 9966 049 Pastaza 15896 078 Quito 710943 3476 Ambato 124778 610 Zamora 5793 028 San Cristoacutebal 7262 036 Lago Agrio 17415 085
En este antildeo Pichincha tiene el mayor dinamismo en la actividad constructora seguida por Guayas y luego Azuay Manab iacute Tungurahua e Imbabura constituyen el segundo grupo de provincias y posteriormente Cantildear El Oro Loja y Los Riacuteos en un tercer grupo En cuanto a las capitales provinciales en general son ellas las que marcan el mayor o menor dinamismo de la provincia con excepcioacuten de Manabiacute en donde Portoviejo tiene una cuarta parte de la superficie construida de la provincia pues aquiacute existen otras ciudades especialmente Manta con presencia en la actividad constructora En la provincia de Cantildear su capital Azogues tieshyne solo la mitad de la superficie construida lo cual tiene que ver con el importante nuacutemero de construcciones que se edifican en los pequentildeos pueblos de la Provincia con dinero que viene de migrantes que estaacuten fuera del paiacutes
33 El sector petrolero
La produccioacuten de petroacuteleo en el Ecuador se inicia hacia 1920 con la presencia de la empreshysa Anglo-ecuatoriana en la peniacutensula de Santa Elena Sin embargo el auge de la produccioacuten
de hidrocarburos empieza hacia fines de los antildeos 60 y principios de los 70 con el descubrishymiento de yacimientos de crudo liviano en el sector norte de la regioacuten amazoacutenica
La red de hidrocarburos tiene dos orientaciones claramente diferenciadas la produccioacuten pashyra exportacioacuten donde el petroacuteleo es transportado a traveacutes del Sistema del Oleoducto Transshy
150
~ bull h ~~ ~- ~ bull h x ~ bull -- bull bull ~ bull -- bull bullbull ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo S
ecuatoriano (SOTE) desde Lago Agrio hacia la refineriacutea de petroacuteleo de Esmeraldas y la red de produccioacuten y distribucioacuten para consumo interno Esta segunda red tiene una serie de tershyminales de depoacutesito conectados a traveacutes de poliductos entre los que se encuentran Shushushyfindi-Quito Esmeraldas-Quito-Ambato Santo Domingo-Pascuales Libertad-Manta y Tres Bocas-Pascuales
La presencia del enclave petrolero en la Amazoniacutea ha modificado sustancialmente las relashy
ciones de esta regioacuten con el resto del paiacutes y con el entorno natural existente La apertura de viacuteas de comunicacioacuten en una forma reticular para la exploracioacuten y explotacioacuten de pozos trashy
jo consigo un proceso de colonizacioacuten que fue fomentado por el IERAC durante los antildeos 70
y 80 El poblamiento incontrolado de la zona causoacute grandes dantildeos al ambiente en donde amshy
plias zonas de bosque tropical fue deforestado para dar paso a una agricultura de subsistenshy
cia y a un sistema de ganaderiacutea extensiva de bajos rendimientos en el mediano plazo Por
otra parte el sistema de explotacioacuten de hidrocarburos no contaba con los procedimientos adeshy
cuados para garantizar la extraccioacuten almacenamiento y transportacioacuten de este recurso por
lo que se dieron numerosos derrames y contaminacioacuten de agua y suelo A mediados de los
antildeos 90 se implantan medidas de control maacutes rigurosas bajo la vigilancia de la poblacioacuten y
la denuncia de instituciones ecologistas
Las relaciones de la Amazoniacutea con el resto del paiacutes son auacuten muy deacutebiles y se limitan a la transferencia del principal producto de exportacioacuten ecuatoriana -y de los ingresos que geneshy
ra- hacia otros sectores del Ecuador princi palmente a Quito
La extraccioacuten petrolera que se realiza en la Provincia de Sucumbios principalmente se comshy
plementa con la refinacioacuten de petroacuteleo que tiene lugar en la provincia de Esmeraldas Ambas
aportan con el 14 del PIB del paiacutes (la manufactura aporta con el 15 Y la agricultura el
17) Se trata de procesos asentados en estas provincias con altiacutesimos niveles de productishy
vidad y que tienen la caracteriacutestica de enclave pues son dirigidos desde la capital provincial
y en el caso de las empresas transnacionales desde fuera del paiacutes sin generar otros procesos productivos que dinamicen el desarrollo general de estas zonas aunque en el aspecto serviacuteshy
cios si existe una demanda diversa que genera pequentildeos ingresos para los pobladores de esshytas regiones
De acuerdo con la Encuesta de Manufactura y Mineriacutea del antildeo 1997 los datos de produccioacuten minera y manufacturera para estas provincias se pueden ver en el siguiente cuadro No 7
Evidentemente son niveles altiacutesimos de productividad en relacioacuten con la productividad mashy
nufacturera ( como diez veces maacutes altos) y el aporte a la produccioacuten total es igualmente alshy
to Sin embargo como se ha dicho este dinamismo no se expande hacia las regiones donde
se hallan asentadas la produccioacuten petrolera constituyeacutendose claramente este tipo de producshy
cioacuten en un enclave
h 151
5 ~ ~ ~ --~ ~ - -- ~ ~ - ~ ~ -- ~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Cuadro N o 7
Produccioacuten Petrolera 1997
Valores en miles de sucres
PROVINCIAS ESMERALDAS SUCUMBIOS
Produccioacuten Total 4249890689 5777633856 Valor agregado a precios del productor 3151890128 5057865445 Formacioacuten Bruta de Capital 1873416877 784476077 Productividad 1516735000 3941087
Fuente INEC Encuesta de Manufactura y Mineriacutea 1997 Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
34 El sector terciario
El sector terciario representa el 41 del PIB del Ecuador y comprende la actividad comershycial hoteles bares y restaurantes transporte establecimientos financieros seguros servicios comunales sociales y personales De este sector presentamos al sector de comercio interno y de restaurantes y hoteles cuyos indicadores de produccioacuten y productividad se detallan en los cuadros No8 y No9
En lo que tiene que ver con el Comercio en realidad la Encuesta levantada por el INEC(l996) no es muy representativa de este sector especialmente por el hecho de que el universo abarca solamente aquellos establecimientos que tienen personal ocupado mayor de 10 personas y tienen un caraacutecter formal como empresas comerciales pero en el paiacutes la mashyyoriacutea de locales comerciales son de caraacutecter informal De todas maneras las tendencias que se evidencian son la concentracioacuten de estos establecimientos formales en Pichincha y Guashyyas que concentran casi el 90 de la produccioacuten total Hay un grupo de provincias Azuay y El Oro que estaacuten en un segundo lugar en la actividad comercial formal
(Ver mapa No 6 sobre Produccioacuten del Comercio per caacutepita y No 7 sobre Productividad del Comercio por personal ocupado)
Con respecto a las 100 mayores empresas del Ecuador 25 son establecimientos comerciales y su localizacioacuten se presenta en el cuadro No 10
El 68 de estos locales se encuentran localizados en Guayas y en buena parte son compashyntildeiacuteas exportadoras e importadoras El restante 28 se encuentran en Quito y entre ellos tieshyne un lugar muy importante en el ranking de empresas la firma Supermercados La Favorishyta que a la que pertenece la maacutes grande red de Supermercados Supermaxi Otras empresas importantes son las comercializadoras de gasolina en su mayoriacutea empresas transnacionales
h 152
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C U a d r o B Comarclo Intemo 199B por Provincias y Raglones
IProvincia Ir do Eetablo clmlantos llo
Produccioacuten Total
Valoraa en mUea de sucrae
Valor Agragedo a pracloe
productor llo
Formacioacuten Bruta de Capital
Personal
Ocupado Productividad porPamprsonal
Ocupado I TOTAL s 100110 35540Il4529 100110 1457838lIOS 10000 388121871 100110 41361 S7 ll582II
AZUAY 68 753 125251847 352 61583920 472 2635110 066 2610 646 46911 BOLIVAR o 000 o 000 o 000 o 000 o 000 o CAllAR 4 044 613547 002 394352 0lJ3 4O65B 001 49 012 12521
CARCHI O 000 1007438 003 B37Q01 006 2OI57iO 052 12 003 83953 COTOPAXI O 000 349753 001 231360 002 1091483 028 lB 004 19431
CHIMBORAZO 4 D44 1487062 004 65521B 004 2345292 061 54 013 27536 ELORO 45 491 53839484 151 72499059 154 -6556666 -222 1107 266 4Il6J5 ESMERALDAS O 000 560112 000 9396 000 46026 001 12 003 4840 GALAPAGOS O 000 301310 001 248JXlO 002 232710 006 16 004 18739 GUAYAS 332 3624 1722760049 4647 510667749 4053 188595612 4684 17756 4293 97024 IMBABURA 6 0amp7 79765lll 022 3756271 026 4486021 16 125 030 63613 LOJA 9 09amp 4247390 012 2Jl93396 021 579471 015 143 D35 29102 LOSRIOS 29 317 17901652 050 10473656 on 26l1l2BO 073 527 127 33ll69
MANABI 34 371 34386592 097 19063649 131 9597642 249 993 240 34629 MORONASANTIAGO O 000 O 000 O 000 O 000 o 000 o NAPO O 000 O 000 o 000 O 000 O 000 o PASTAZA O 000 O 000 O 000 O 000 O 000 O PICHINCHA 343 3745 1553427281 4371 namp34Il380 4962 173102676 4499 17123 4140 110722 SUCUMBIOS O 000 O 000 O 000 O 000 o 000 O TUNGURAHUA 36 393 30466448 086 17875396 123 8ilII742 110 754 162 40433 ZAMORACHINCHIPE O 000 O 000 O 000 O 000 O 000 O ZonesnoDellrnllades 000 000 000 000 O 000 o
FUEIITE Inlulo Nbullbulllon de EsIBdlallbullbull y Con liNEe) Enu de Co_relo InIIomo1996 EIboracI6n Lounl bullbull Rodrfguez
11l
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Cuadro I Holalaa 1Autauranlaa 1998 por provincia 1raslona
(Valora an mUa da ueml
No da PRldueel6n VA Formael6n Paraonal PRlductlv Provincia Elablaclmla Total a praeloa da Bruta da Ocupado porparaonal
Productor Capital OcupadO Hol 1Aalauranla m 10000 31584t433 lOO 115J89801 lOO 332Il8W lOO 7755 10000 40nl2
1gtZUAY 22 928 17289145 548 62981155 548 18911814 572 624 805 27702 BOlNAR CAllAR
1 042 000
292600 o
009 000
101amp45 009 000
000 000
12 o
015 000
24383 o
CARCHI 2 0amp4 482522 015 49638 004 000 33 043 14622 COTOPAXI 3 127 3808243 121 1659482 144 304018 DD2 102 132 37336 CHIMBORAZO 4 169 1B117247 059 942556 082 440578 133 87 112 21483
ElORO 7 295 3485233 110 lIlJlIJ19 053 47213amp 142 211 272 1amp518
ESMERAlDAS 4 1119 2282519 072 832754 QBl 5S324 017 88 D88 33587
GAlAPAGOS 6 253 4D98338 130 138311I1 120 773043 233 l9 128 41377 GUAYAS 5amp 2363 118188313 37M 39393688 3414 2877846 867 2405 3101 49143 IMBABURA 2 0amp4 39161J04 128 1102723 oB8 199 109 middot241 91 117 43702 lOJA 13 54U 4510227 143 1811501 157 109727l 3JO 213 275 21175 lOSRIOS 5 211 9011157 D2B 422244 D37 70477 Q21 82 OSO 14548 MANASI 13 549 4252490 135 1727255 150 238D73 071 235 303 18098 MORONASANTlAGO 000 000 000 000 o 000 o NAPa 000 000 000 000 o 000 o PASTA2A 4 169 473518 015 51182 004 570511 017 4U 063 U894 PICHINCHA 81 3418 144153688 4587 56534781 4899 24133402 7287 3212 4142 44B80 SUCUMBIOS 000 000 000 000 o 000 o TUNGURAGUA 14 5Ul 5588553 177 236Il827 205 159Oll55 419 252 325 22169 ZAMORACHINCHIPE 000 000 000 000 o 000 o ZONASNO OEUMITADAS O o o o o 0 000 O 000 o
Fuen InUluloNlelon1 de EBtedlIlc8 Cnaoo (INEC)Enede HDlol Rn SDrvlelo 1998
EIbDraeI6nLourdeB-Ushy
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O~DO Icm
o ~ 100 ISOIlttn
Comercio interno per caacutepita (1996) (miles de sucreshab)
_ Maacutesde100
Entre 10 y 100 cJ Menos de 10 c=J Sin informacioacuten
(miles de sucres Ihab)
Mapa 7
deg_ _ 00
Productividad del comercio interno porpeffionalocupado
_ Primer nivel
Segundo nivel
CJ Tercer nivel CJ Sin informacioacuten
o 50 100 SOIlttn
~ 155
5 ~ bull - bull ~middotmiddotmiddot middoto bull ~ omiddotmiddot ~ - ~ bull ~ ~middot omiddotmiddotmiddotmiddot gt - bull ~ - ~ - lt ecuador un modelo para [desjarmar capiacutetulo
Cuadro N o 1 O
Los mayores establecimientos comerciales del Ecuador
RANKING EMPRESA CIUDAD - PROVINCIA
98 97
3 3 Supermercados La Favorita Quito-Pichincha 4 5 Exportadora Bananera Noboa SA Guayaquil- Guayas
10 12 Importadora El Rosado CIA LTDA Guayaquil- Guayas 10 13 Reybanpac Rey Banano del Paciacutefico CA Guayaquil- Guayas 12 16 Distribuidora San Eduardo SA Guayaquil- Guayas 17 10 Unioacuten de Baneros Ecuatorianos SA Guayaquil- Guayas 24 24 Petroacuteleos y Servicios PYS CA Quito- Pichincha 28 25 Mobil Oil Ecuador SA Quito-Pichincha 32 48 Repsol Marketing SA Quito- Pichincha 33 30 Proveedora Ecuatoriana SA PROESA Quito- Pichincha 38 51 IBM del Ecuador CA Quito- Pichincha 41 41 Acerla del Ecuador CA ADELCA Quito- Pichincha 43 66 Importadora Industrial Agricola SA Guayaquil- Guayas 50 55 Exporklore Guayaquil- Guayas 51 76 Corporacioacuten Jaboneria Nacional SA Guayaquil- Guayas 67 67 Ideal Alambree SA Quito- Pichincha 70 72 Agripac SA Guayaquil- Guayas 72 87 Difare SA Guayaquil- Guayas 76 O Febres Cordero Ciacutea de Comercio SA Guayaquil- Guayas 89 169 Maquinarias y Vehlculos SA Guayaquil- Guayas 95 113 Almacenes De Prati SA Guayaquil- Guayas 96 100 Agrocomercio Palmar El Guabo-Guayas 97 97 Sociedad Industrial y Comercial SA Guayaquil- Guayas 98 86 Hotel Coloacuten Guayaquil SA Guayaquil- Guayas
Fuente Revista Vistazo No 769 Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
Finalmente en lo que tiene que ver con Restaurantes y Hoteles las tendencia que demuestra la Encuesta de este tipo de locales es su concentracioacuten en Pichincha y Guayas Azuay es la tercera provincia en nivel de produccioacuten pero con un valor absoluto ocho veces menor que las dos primeras En cuanto a productividad en esta rama econoacutemica las Provincias de Carshychi 1mbabura Pichincha en la Sierra y Esmeraldas y Guayas en la Costa presentan de acuershydo con la Encuesta los mayores niveles de productividad en esta rama Existe un segundo grupo de Provincias que son Tungurahua Chimborazo Azuay y Laja en cuanto niveles de productividad En el primer grupo estaacuten evidentemente aquellas provincias que han tenido una tradicional mayor especializacioacuten turiacutestica Cabe anotar que entre el grupo de las 100 mayores empresas del paiacutes en hoteles solamente consta la empresa Hotel Coloacuten Guayaquil que es la firma que posee el Hotel Coloacuten de esa ciudad
(Ver Mapa No 8 sobre Produccioacuten Hoteles y Restaurantes per capita y No 9 sobre Producshy
tividad de esta rama econoacutemica)
Aacute 156
- - lt - v middotmiddotmiddotmiddot bull bull bull bull ~ bull ~ bull - bull gt e c u ado r un mo d elo pa r a [ d e s ] a rma r capiacutetulo 5
Mapa 8
y restaurantes (1996)
bull
O~~t OO km
--CJ CJ
Maacutes de 100
Entre 10 y 100
Menos de 10 Sin informacioacuten
o 50 100 l~Km - ~
Produccioacuten total per caacutepita de hoteles
(miles de sucreslhab)
Mapa 9 Productividad de hoteles y restaurantes
O~~l00km
o so 100 1$C1ltm -
por personal ocupado
_ Primer nivel
segundo nivel csg Tercer nivel
O Sin informacioacuten
~ 157
5 0 bull ~ ~ bull bull ~ _--- lt bull ~ bull bull ~ bull ~ bull - ~ bullbull - ~ bull ~ bullbullbull gt~ -- bull - ~ bull J- bull
ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
35 Las disparidades en el dinamismo productivo provincial
En el siguiente cuadro No 11 se presenta el coeficiente de localizacioacuten por rama de activishydad econoacutemica de las provincias ecuatorianas tomando como base la PEA del antildeo 1990 76
Este coeficiente de localizacioacuten como se ha explicado anteriormente indica el grado de espeshycializacioacuten de la economia provincial con respecto a la correspondiente rama productiva Un valor superior a 1 significa que la provincia tiene una especializacioacuten en esa rama y que la produccioacuten respectiva excede a la demanda local
En base a este coeficiente de localizacioacuten en la uacuteltima columna del cuadro se establece un iacutendice del dinamismo productivo de cada provincia que se obtiene de la relacioacuten entre la PEA provincial que se dedica a las actividades de mayor especializacioacuten provincial y la PEA gloshybal de la provincia Las Provincias de Guayas y Pichincha estaacuten en el primer nivel Azuay Cantildear El Oro Esmeraldas Imbabura Loja Manabiacute Pastaza y Tungurahua se encuentran en un segundo nivel Carchi Cotopaxi y Zamora Chinchipe estaacuten en un tercer nivel y posteriorshymente las demaacutes provincias
Si complementamos este indicador de dinamismo con el anaacutelisis de los niveles de producshycioacuten y productividad provincial en las distintas ramas econoacutemicas podremos establecer los siguientes niveles de provincias de acuerdo con su dinamismo productivo77
Mapa 10
ltgt bull
o
o ro
Tipologiacutea de provincias seguacuten ~ dinamismo econoacutemico
-
r
_ Motrices
_ Tendencia econoacutemica dinaacutemica O Tendencia econoacutemica mediana O Tendencia econoacutemica deacutebil
76 Para una explicacioacuten detallada de este coeficiente ver seccioacuten 22 Algunas herramientas metodoloacutegicas para el anaacuteli sis ecoshynoacutemico regional Su aproximacioacuten en el caso ecuatoriano
77 Las denominaciones de los niveles de dinamismo econoacutemico corresponden al estudio de la Junta Nacional de Planificacioacuten de 1977 Base Econoacutemica de las ciudades mayores del Ecuador citado por Portais-Rodriacuteguez 1987 Jerarquiacutea Urbana y tipos de ciudades en el Ecuador en El Espacio Urbano en el Ecuador Ediciones IPGH ORSTOM IGM
~ 158
~gt
PEA Provincias Provincial
IIZUAY 195270
I BOUVAR
CAIQAR 52256 66355
CARCHI 48734 ICOTOPAXI 94951 CHIMBORA20 129920
ElORO 145952 ESMERALDAS 91027 GUAYAS 881612 IMBABURA 90831 LOJA 124135 LOSRIOS 168306 MANAIII 306049 MORONA SANTIAGO 28974
NAPQ 37244
PASrrAZA 15846 PICHIlCHA 685231 TUNGURAHUA 139235 ZAMORACHINCHIPE 23331 GALAPAGOS 4778
SUCUMBIOS 28316 AREANODELIMITADA 21408
TOTAL 3359767
FuenteInec CensodaPoblacl6n y Vlvlsnda1990 Elaboracioacuten Lourdas RDdrfguez
AGPC
095
210
160 185 157 170 101 136 056 1l111
163 163 143 193 208
132
036 120 163 054 178 211
Explotacioacuten Minas
Canteras
248 012
032 054 066 045 480 1l111
020 027 116 006 012 224 331
120
083 022
2049 007 857 009
C u a d ro 11 Coeficiente de Localizacioacuten provincial e Indlce de dinamismo productivo
Coeficiente de localizacioacuten Industria Electricidad Construc Comercio Transporte
Manufactu- GasyAgua clones Almacena
rera Comerclaliz
188 130 119 080 08amp
051 056 050 032 058 143 062 104 040 088 057 Dn 066 067 141 094 078 102 050 102 081 066 073 059 074
053 055 098 121 100 057 094 068 091 081 099 104 113 140 120 156 110 101 085 095 042 069 090 059 060 035 056 064 en 069 056 062 088 090 068 040 OA7 053 034 038 030 Dn 048 038 051
071 060 060 043 srr 142 160 127 115 120 180 088 066 080 104 031 DAD OA9 046 025 038 156 133 083 384 035 100 054 080 060 034 022 049 081 061
Establec Finan
078 017 023 033 025 030 064 032 160 044 034 026 037 020 014
032
164 054 018 054 021 006
Servicios
085 066
064 Dn 076 076 078 105 105 091 101 075 095 089 070
134
138 081 0B2 181 072 056
Indlcede Dinamismo PEAEXPI PEA Total
2974
000 2192 548 997 000
2402 2911 5517 2346 2599 000
2131 139 208
3416
7197 3313 1273 3195 533
ID - oy c
Iraquo~ a o
J 3
o~ shy
ti
1raquo bull
a CD bull
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1raquo ~
n
c -J O
5 ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ ~ ~ bull ~ bull iquest bull ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Provincias motrices Guayas y Pichincha Concentran los mayores niveles de produccioacuten y productividad en las principales ramas productivas Guayas tiene una importante produccioacuten de banano y arroz aquiacute se asientan las principales empresas exportadoras del paiacutes y tiene una importante produccioacuten manufacturera especialmente alimenticia es un importante centro de servicios financieros Pichincha tiene una importante produccioacuten agriacutecola en Santo Dominshygo de Los Colorados y en la zona de Cayambe existe la produccioacuten agroindustrial de flores concentra ademaacutes un importante nuacutemero de empresas manufactureras especialmente en la rama textil y alimentos No tiene el dinamismo exportador e importador de Guayas pero conshycentra empresas financieras de turismo y de servicios
Provincias de tendencia econoacutemica dinaacutemica Azuay Manabiacute El Oro Tungurahua Estas provincias tienen especializacioacuten en diversas ramas productivas y mayores niveles de proshyduccioacuten y productividad en algunas Azuay es la tercera provincia en especializacioacuten manushyfacturera tiene un importante dinamismo en el sector constructor y en la rama comercial y turiacutestica Manabiacute tiene un importante dinamismo en la actividad agropecuaria y tiene tamshybieacuten algunas empresas manufactureras en la rama de enlatados de productos de mar Una cashyracteriacutestica importante de esta provincia es que no concentra en la capital provincial todo el dinamismo productivo de la provincia sino que tiene al menos dos ciudades Manta y Porshytoviejo que comparten las actividades productivas El Oro es la principal provincia producshytora de banano el primer producto agriacutecola de exportacioacuten del Ecuador y tiene ciertos dinashymismo comercial Tungurahua tiene un dinamismo eminentemente comercial siendo el censhytro de intercambio de productos de la Sierra norte y centro del paiacutes
Provincias de tendencia econoacutemica mediana Cantildear Los Riacuteos Esmeraldas Carchi Imbabushyra Pastaza y Loja Se trata de provincias que tienen cierta produccioacuten agriacutecola y manufactushyrera y que constituyen en pequentildeos centros de dinamismo econoacutemico Cantildear tiene una imshyportante produccioacuten de cantildea de azuacutecar y tiene dos empresas manufactureras importantes El Ingenio La Troncal y Cementos Guapaacuten sin embargo en la zona que corresponde a la Sieshyrra tiene una miacutenima actividad agriacutecola para el consumo interno Los Riacuteos tiene una imporshytante produccioacuten de banano Esmeraldas debe su dinamismo especialmente a la refineriacutea del petroacuteleo que genera ciertos encadenamientos especialmente en el aspecto comercial y de sershyvicios Carchi tiene una importante produccioacuten de papas y leche y un fuerte dinamismo coshymercial por el intercambio de productos con Colombia Imbabura presenta la caracteriacutestica de una provincia de diversificacioacuten productiva agropecuaria artesanal en la construccioacuten y turismo aunque sin un fuerte dinamismo en ninguna de estas actividades Pastaza y Loja son provincias que tienen cierto dinamismo en un entorno inmediato de baja produccioacuten
Provincias de tendencia econoacutemica deacutebil Boliacutevar Cotopaxi Chimborazo Morona Santiashygo Napo Zamora Chinchipe Sucumbios Son las provincias de la sierra centro del paiacutes donshyde existe una mayoritaria presencia indiacutegena y la mayoriacutea de las del Oriente Se trata de proshy
vincias que por diversas razones no tienen ejes productivos dinamizadores y se especializan mayoritariamente en la produccioacuten agropecuaria gran parte de la cual se dedica al autoconshy
h 160
5 ~ ~ bull - -- bull i ~bull ~ - --- bull _~ iquest bull -- --- bull- ecuadorun modelo para des]armar capiacutetulo
sumo En estas provincias se incluye Sucumbios donde se desarrolla la extraccioacuten petroleshyra que como se ha visto tiene niveles altiacutesimos de productividad este dinamismo no tiene ninguna irradiacioacuten en la provincia constituyeacutendose en un auteacutentico enclave
4 Flujos financieros privados
En la seccioacuten anterior se han examinado las principales caracteriacutesticas de las estructuras pro-
Grafico No 3 ESTRUCTURA CAPTACIONES POR PROVINCIAS
45
4O[ 35 3D I 25
20
15
p
GrAfico No 4 ESTRUCTURA COLOCACIONES POR PROVINCIAS 1998
60--------------------------
50
40
3D
20
10
PO_
~ 161
5 ~ bull -- bull bull v-- bull ~ bull A ~ - ~ - - ~ vmiddotmiddot ~ bull ~ -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
ductivas provinciales las competitividades y especializaciones productivas de cada provinshycia todo lo cual ha configurado una tipologiacutea de dinamismo productivo regional Es imporshytante av~zar hacia algunos factores que explican este dinamismo Uno de ellos es el direcshycionamiento de los flujos financieros en el territorio nacional y provincial Los incrementos de productividad obedecen al cambio tecnoloacutegico y a los niveles de aumento del stock de cashypital lo que depende en parte de la disposicioacuten de capitales para impulsar procesos de invershysioacuten El movimiento de capitales tiene un recorrido histoacuterico que va configurando las estrucshyturas productivas por lo tanto habriacutea que avanzar hacia un examen de las tendencias histoacuteshyricas de estos procesos En este trabajo se presentan un pequentildeo trecho de este recorrido los antildeos 1996 1997 Y1998 cuyo detalle se presenta en el Anexo No 2
Los flujos financieros privados se analizan a traveacutes de la evolucioacuten de las captaciones y coshylocaciones financieras efectuadas por los Bancos privados en cada una de las provincias ecuatorianas
Las captaciones corresponden a depoacutesitos a la vista y depoacutesitos a plazo que los bancos y sushycursales bancarias de cada provincia han receptado en el antildeo respectivo Las colocaciones corresponden a los diversos tipos de inversiones creacuteditos contratos de arrendamiento mershycantil y cartas de creacutedito extendidas y concedidas por los bancos y sucursales bancarias de cada provincia en el antildeo respectivo
Los valores per capita corresponden a la relacioacuten entre captaciones o colocaciones con resshypecto a la PEA de la provincia del antildeo 1990
Graacutefico No 5 COLOCACIONESICAPTACIONES 1998
1 wU a
h 162
- -
5 ~ ~ ~ - ~ -- ecuadorun modelo para [desjarmar capiacutetulo
PROVINCIA
iexclzUAY
BOLlVAR
CANtildeAR
CARCHI
CHIMBORAZO
COTOPAXI
EL ORO
ESMERALDAS
GALAPAGOS
GUAYAS
IMBABURA
LOJA
LOSRIOS
MANABI
MORONA SANTIAGO
NAPO -
PASTfgt2A
PICHINCHA
SUCUMBIOS
TUNGURAHUA ZAMORA
epoacutesitos a plazo
TOTALES
CAPTACIONES Depoacutesitos a la vista yd
Fuente Superintendencia de Bancos
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
C ua d ro 12 Relacioacuten captacionescolocaciones efectuadas por los bancos privados
Antildeos 1996-1998
coloccap 98
075
041
011
037
059
067
091
044
057
293
052
053
228
195
023
045
016
171
017
062
104
133
COLOCACIONES Inversionescreacuteditocontratos de arendamientomercantilcartas de creacutedito
coloccap 97
081
034
014
034
046
062
093
058
090
289 058
061
202 166
021
060
021
169
027
065
094
191
coloccap 96
041
022
008
026
020
037
049
027
026
123
022
023
078
071
016
008-016
071
036
036
060
083
~ 163
5 bull 0- - bull bull - bull - bull -bull bull bull bull -bull bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
En relacioacuten con las captaciones resalta nuevamente que entre el 70 y el 80 de las mismas se realizan en las provincias de Guayas y Pichincha por su mayor dinamismo productivo y comercial En los uacuteltimos antildeos es Pichincha la que realiza mayor volumen de captaciones Hay un segundo grupo de provincias en cuanto captacioacuten de volumen de recursos estas son Azuay El Oro Manabiacute y Tungurahua de estas Azuay tiene un nivel de captacioacuten que duplishyca al de las otras tres que en general captan entre el2 al 3 del volumen total de dinero La provincia del Cantildear de acuerdo con la tendencia creciente de captaciones de recursos per cashypita tambieacuten debe incluirse en este segundo grupo de provincias Un tercer grupo son las deshymaacutes de la Costa y de la Sierra Carchi Imbabura Loja Chimborazo Cotopaxi Los Riacuteos y Esmeraldas Un uacuteltimo grupo estaacute constituido por todas las del Oriente que tienen niveles muy bajos de captacioacuten de recursos
Con respecto al tipo de captaciones existe una tendencia general de igual volumen de depoacuteshysitos a la vista con respecto a los depoacutesitos a plazo sin embargo en el uacuteltimo antildeo estos disshyminuyen debido seguramente a la agudizacioacuten de la crisis econoacutemica
Con respecto a las colocaciones Guayas y Manabiacute captan casi el 90 de las mismas en el paiacutes Hay un segundo grupo de provincias Azuay Manabiacute El Oro y Tungurahua que captan entre el 5 y el 6 del total de colocaciones El restante 4 se reparten entre las demaacutes proshyvincias del paiacutes Resulta asiacute una situacioacuten de extrema desigualdad entre las dos principales provincias y el resto del paiacutes existen 4 o 5 provincias con niveles un poco mayores que toshydas las demaacutes
Se observa la relacioacuten entre captaciones y colocaciones para el antildeo 1998 (Cuadro No 12) se evidencia como es el movimiento de los flujos financieros privados en el paiacutes Con excepshycioacuten de Guayas Los Riacuteos El Oro y Pichincha todas las demaacutes provincias que tienen como se ha visto niveles miacutenimos de captacioacuten de recursos ni siquiera reciben creacuteditos en la misshyma proporcioacuten que ahorran Asiacute en la relacioacuten captacioacuten Icolocacioacuten se ve que estas provinshycias tienen indices menores que uno lo cual significa que de cada 100 sucres que ahorran reciben en creacutedito menos de estos cien sucres Por ejemplo Azuay recibioacute en 1998 75 de cada 100 sucres de su ahorro Cantildear recibe 11 de cada 100 sucres Tungurahua 62 sucres de cada 100
Existen cuatro provincias que reciben maacutes de lo que ahorran entre las que tienen niveles meshynores de ahorro estaacuten Manabiacute y Los Riacuteos que reciben maacutes de lo que ahorran Manabiacute de cashyda 100 sucres recibe 195 sucres y Los Riacuteos de cada 100 sucres recibe 228 sucres Y las proshyvincias de Guayas y Pichincha que captan como se ha visto casi el 80 de los ahorros reshyciben ademaacutes 292 y 171 sucres respectivamente de cada 100 sucres de ahorro
Estaacute claro que los miacutenimos niveles de ahorro de las provincias de la Sierra aportan al desashyrrollo productivo de las de la Costa Guayas El Oro y Los Riacuteos y de Pichincha en la Sierra
Aacute 164
5 ~ bull~ bull ~ bull ~ bull x ~ ~ M bull - - bull ~ iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
Estas provincias con iacutendices de captacionescolocaciones menores que uno estaacuten constanteshymente descapitalizaacutendose y no existen factores endoacutegenos locales que generen actividades productivas con los pequentildeos niveles de ahorro que generan menos auacuten que logren captar flujos financieros de otras provincias En cambio puede decirse que el dinamismo econoacutemishyco de Guayas y Pichincha logra captar recursos de otras provincias mientras que parte del dinamismo de Manabiacute y Los Riacuteos se basa en aportes econoacutemicos de otras provincias
Finalmente se evidencia que el dinamismo productivo de Azuay y El Oro se basa en sus proshypios recursos y que existe un pequentildeo porcentaje de ahorro que no es aprovechado internashymente y va hacia otras provincias
e u a d ro 13 Estructura de la ejecucioacuten presupuestaria
Entidades nacionales regionales y provinciales (1) antildeo 1998
ENr1DAD REGIONAL Monto en millones sucres
NACIONAl 14352890 6408
REGIONAl 438128 196
PROVINCIAL 7607028 3396
DependenciasGobiemoCentral 5503723 2457
GobiemosSeccionalesAutoacutenomos 2103305 939
TOTAL(2) 22398046 10000
(1)Presupuestoemitido
(2)incluyedeudapuacuteblica
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
165
5 - o ~ o - ~ ~ ~ ~ 0 O - bull 00 - Obull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
5 El rol del Estado en el desarrollo econoacutemico provincial asignashyciones presupuestarias y recaudaciones tributarias
El Estado ha jugado un importante rol en la dinamizacioacuten de los procesos productivos proshyvinciales a traveacutes de las poliacuteticas econoacutemicas nacionales que tienen diverso impacto sobre el desarrollo provincial y por medio de poliacuteticas especiacuteficas que han promovido el surgimienshyto o fortalecimiento de procesos productivos regionales Complementariamente a estas poliacuteshyticas y en ocasiones de manera especiacutefica por si mismos los flujos de recursos estatales hashycia las provincias constituyen evidentemente factores dedinamizacioacuten de las economiacuteas proshyvinciales y por lo tanto son otro de los elementos que explican las especializaciones y comshypetitividades estudiadas en capiacutetulos anteriores
En este capiacutetulo se presenta las asignaciones del Presupuesto del Estado a cada provincia del paiacutes y las tributaciones que estas regiones han aportado a los ingresos del Estado
Sl Asignaciones Presupuestarias
El Presupuesto General del Estado es el instrumento a traveacutes del cual el Estado operacionashyliza las prioridades de la poliacutetica nacional a traveacutes de la asignacioacuten de los recursos Estos se distribuyen a tres tipos de instancias regionales
GRAFICO No 6 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A DEPENDENCIAS
DEL GOBIERNO CENTRAL 1998
3000 ------- --------- shy
2500
2000
11500 -
I
PROVINCIAS
A 166
~ ~ ~ bull ~ bullbull M ~ - ~ bull - ~ bull bull- -- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo S
C U a d ro 14 Transferencias provinciales a Dependencias del Gob Central
AIIO 1998
Provincia Millones sucres Transferenc per capita
(sucres) Azuay 275915 501 454142
Boliacutevar 100609 183 557764
Cantildear 87963 160 413768
Carchi 70260 128 430871
Cotopaxi 122110 222 405918
Chimborazo 210096 382 502892
El Oro 215073 391 401017
Esmeraldas 220463 401 552844
Guayas 1528230 27n 466721
Imbabura 147184 267 458304
Loja 407805 741 966566
Los Riacuteos 222853 405 347545
Manabiacute 518893 943 421821
MoronaSantiago 67003 122 493629
Napa 63956 116 423960
Pastaza 38192 069 648025
Pichincha 929401 1689 395013
Tungurahua 164711 299 379112
Zamora Chinchipe 47263 086 485670
Galaacutepagos 31362 057 2029903
Sucumbios 34381 062 256674
Total 5503723 10000 452064
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
l Las entidades nacionales que son aquellas asentadas mayoritariamente en Quito Funshycioacuten Legislativa Funcioacuten Jurisdiccional Administracioacuten Central Ministerios
u Las entidades regionales en los diversos sectores agropecuario industrias y comercio desarrollo urbano y vivienda
iii Provincias y cantones del paiacutes a traveacutes de las respectivas entidades estatales que funshycionan en estas circunscrpciones territoriales
~ 167
- -
- -
5 o bull v- o bull o -lt o bull - ~-- bull o bull o -~ o bull o bull r--- ~-- bull ~-- bull _ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En cada provincia existen dos tipos de entidades hacia las cuales el Gobierno transfiere reshy
cursos i las dependencias del Gobierno Central que forman parte del reacutegimen seccional deshy
pendiente constituiacutedas por las Gobernaciones y Direcciones provinciales de los resshypectivos Ministerios
JI Los gobiernos seccionales autoacutenomos ejercidos por los consejos provinciales y conceshy
jos municipales
El Cuadro No 13 presenta la estructura de la ejecucioacuten presupuestaria para el antildeo 1998 Se ha elaborado en base a la informacioacuten proporcionada por el Ministerio de Finanzas de la Ejeshy
cucioacuten Presupuestaria por provincias y sector De esta manera muestra un corte a un antildeo esshy
peciacutefico coacutemo el Estado Ecuatoriano ha asignado los recursos del Presupuesto General del Estado a nivel central regional y a las provincias del paiacutes a traveacutes de los dos tipos de entishydades explicadas anteriormente
GRAFICO No 7 TRANSFERENCIAS PER CAPITA SALUD 1998
140000
120000
100000
1- - -- -- - - - - -- - - - - -
- - - - -- - - - - - - - - -
- - - - - - -- - - - -- -
- - - - - - - - -
- - - - - - - - -L
-
- - - - - - - - -
- o
--ui 80000 ~ lll U ~ -60000l1)
-40000
ooסס2
PROVINCIAS
~ 168
--
5 ~ ~ --- ~ - -- ~ - ~ ~ ~ ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
El total de asignaciones presupuestarias es de 22 billones de sucres de los cuales el 6408 corresponde a los ingresos de las entidades del gobierno central el 3396 a las entidashydes provinciales y el 196 a las entidades regionales Las dependencias provinciales del goshybierno central reciben el 2457 del presupuesto mientras que los Municipios y Consejos Provinciales el 939
GRAFICO No 8 TRANSFERENCIAS PER CAPITA PARA EDUCACION 1998
1000000
900000
800000
700000
bull 600000 rIl ~el 5COooo
J rIl 400000
300000
200000
100000
-- ---- - -------i
-
I
- - -
- - -- - -- - I - - - -
- --- - -
- - -
-
- - -
- - -
PROVINCIAS
Asignaciones provinciales
Las asignaciones provinciales globales se dividen entre las asignaciones a las dependencias del Gobierno central y a los gobiernos seccionales autoacutenomos
Las asignaciones a las dependencias provinciales del Gobierno Central suman 5 billones de
sucres y comprenden principalmente las asignaciones a las Direcciones provinciales e insshy
tancias cantonales de los Ministerios cuyos montos por provincia se presentan en el Cuadro No 14
h 169
~~
Provincias Educacioacuten millones SI
e u a d ro 15 Transferencias per caacutepita para educacioacuten salud y desarrollo agro
ED pe sucres
Salud millones SI
Salud pe sucresl
00 Agropecuar millones SI
Agrop P e sucres
Pobla 1998
Nacional 143119 11756 425
Regional
Azuay
Bollvar
Cailar
Carchi
Colopaxi Chimborazo
Imbabura
Laja
Pichincha
Tungurahua
Esmeraldas
El Oro
Guayas
LosRlos Manabl
MoronaSantiago
32 212550
82774 61455 53532
94943 169042
112933 206193 575422
131586
146405 164393
566203 162376 298616 42351
349847 458889
289077 328284 315610 404624 351654 488711
244565
302869 367132
306350
173529
253229
242752 312104
000
658 256
190 166 294 524 350 639
1783
408
454
509 1760 503 925 131
Napa 46130 305789 143
Paslaza 27237 462147 084
Zamora Chinchipe 33105 340180 103
Sucumbios 25188 188042 078
Galapagos 13595 879948 042
TOTAL POR PROV 3228027 9575
TOTALES 3371178 276902 100
Fuante Ministerio de Flnanzas-Subsecretarle de Presupuestos yContabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
82613 6786 850 92172 7571 1973 12174628 O 000 53904 1154
41985 69105 4n 1758 2894 055 607552 14783 81957 166 1258 6975 039 180379 17517 82397 197 2621 12328 082 2125Kl 13065 80119 147 958 5873 030 163065 22745 75Im 256 1139 3787 035 300824 30905 739741 3A7 4076 9757 127 417776 28914 90034 325 1938 6033 080 321149 40112 95073
1 451 145971 345977 4546 421911 208547 88636 2344 8036 3415 250 2352838 27350 62952 307 2440 5615 076 434465 26805 67217 301 9468 23742 295 398780 40457 753911 455 2136 3981 067 536619
213916 65330 2404 70472 21522 2195 3274395 24364 37996 274 931 1451 029 641221 79697 64950 898 58m 47737 1829 1230127 15677 115532
1 176 2547 18769 079 135695
14145
6829
93769 1
115871
159
077
1239
2488
8213
42219
039
077
150854
58936 10961 112637iexcl 123 1413 14516 044 97315 5916
4853
44166 066
314091 055
409 1068
3056
69113
013
033
133948
15450 889742 9150 321088 6673 972355 798671 100 467164 100
CD n e gtshyao e ~
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5 1 bull ~ bull -- bull bullbull ~ bull ~ - ~ bullbull ~ ~ bull ~ bull ~ ~ ~
ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
En teacuterminos porcentuales las Provincias de Guayas y Pichincha obtienen los mayores monshytos de asignaciones (2777 y 1689 respectivamente) sin embargo si se obtiene un iacutendice de asignacioacuten per capita en funcioacuten del nuacutemero de poblacioacuten estiminado para 1998 Guayas tiene una asignacioacuten que es casi similar al promedio nacional mientras que Pichincha es una de las cuatro provincias con menor monto de asignacioacuten per capita Las provincias que obshy
tienen mayores montos per capita son Boliacutevar Chimborazo Esmeraldas Loja y Pastaza
El Cuadro No15 presenta las asignaciones per caacutepita provinciales a entidades dependientes del Gobierno Central en los rubros de Educacioacuten Salud y Desarrollo Agropecuario Se mishyra en primer lugar que el 90 del presupuesto tanto de salud como de educacioacuten se distrishybuye entre las provincias El Presupuesto de Salud es la cuarta parte del de Educacioacuten En promedio cada habitante del Ecuador recibe 276902 sucres en concepto de Educacioacuten y 79867 sucres en concepto de Salud (en sucres corrientes de 1998)
Del presupuesto total de Salud casi el 50 se concentra en las Provincias de Guayas y Pishychincha Las provincias de Azuay Loja El Oro y Manabiacute reciben entre el 4 al 8 de este Presupuesto de Salud En teacuterminos per caacutepita las provincias que reciben maacutes del promedio nacional son Zamora Chinchipe Pastaza Morona Santiago Loja Imbabura Carchi Cantildear
y Boliacutevar
Del Presupuesto total de Educacioacuten el 34 se concentra en las Provincias de Guayas y Pichinshycha Las provincias de Azuay Chimborazo Loja El Oro Los Riacuteos Manabiacute reciben entre el 5 al 9 del total de este presupuesto En teacuterminos per caacutepita soacutelo las provincias de Cantildear Pichinshycha Guayas Los Rios Manabiacute y Sucumbiosreciben menos de la media nacional
En los dos casos de Salud y Educacioacuten (Graacuteficos 7 y 8) destaca la concentracioacuten del Presushypuesto en solo dos provincias y un segundo grupo de Provincias Azuay Loja El Oro Mashynabiacute que corresponden a provincias con tendencia eocnoacutemica dinaacutemica que reciben presushypuestos absolutos porcentualmente mayores que el resto de provincias En teacuterminos per caacuteshypita no existe una loacutegica clara de asignacioacuten de recursos
Finalmente con respecto a recursos para desarrollo agropecuario que son en total alrededor del 50 del presupuesto total designado para salud Loja recibe el 45 Guayas el 21 Y Manabiacute el 18 Estas tres provincias reciben por tanto el 84 de este presupuesto sin que exista una loacutegica en tomo a esta distribucioacuten de recursos
171
5 ~ bull -bull- bull ~ bull -bull ~ bull ~ bull ~ ~ bull ~ bull iquest ~ bull ~ bull --bull bull ~ bull ~ bullbullshyecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Transferencias a Organismos seccionales autoacutenomos
Los organismos seccionales autoacutenomos son los Municipios y Consejos Provinciales Las fuentes de financiamiento de estas entidades son ingresos tributarios ingresos propios no tributarios (provenientes del patrimonio de estas entidades oacute por el uso o arrendamiento de sus bienes) tasas por servicios transferencias del Gobierno Central y Empreacutestitos
Seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal los impuestos municipales son los siguientes impuesshyto sobre la propiedad urbana impuesto sobre la propiedad rural impuesto de alcabalas imshy
puesto de registro e inscripcioacuten impuesto sobre los vehiacuteculos impuesto de matriacuteculas y pashytentes impuesto a los espectaacuteculos puacuteblicos impuesto a las utilidades en la compraventa de
los bienes inmuebles
En cuanto a los Consejos provinciales en general no tienen impuestos y una fuente propia de financiamiento son las contribuciones especiales de mejoras que se cobran cuando la construccioacuten rectificacioacuten ensanche o pavimentacioacuten de carreteras o caminos o construcshycioacuten de puentes por parte del Consejo Provincial aum mtare el valor de las propiedades
En el Anexo No 3 se presenta la relacioacuten entre ingresos propios e ingresos totales de los mushynicipios del paiacutes Los Municipios de Salinas (646) Guayaquil (584) Duraacuten (542) Santa Cruz (511) Rumintildeahui (499) Bantildeos (475) Quito (473) Cuenca (453 )
La Libertad (415) tienen el maacutes alto nivel de recursos propios En un segundo grupo esshy
taacuten los Municipios de Santo Domingo de los Colorados (384) Ambato (351 ) Latacunshyga (314) Machala (318) Ibarra (317) La Troncal (342) Riobamba (312) Nashyranjal (307) Otavalo (325) Manta (308) Cayambe (319) Mejiacutea (322) Putushy
mayo (315) Todos los demaacutes municipios tienen porcentajes menores al 30 lo cual deshymuestra la dependencia de la inversioacuten municipal de las transferencias desde el gobierno censhytral La uacuteltima columna presenta los promedios provinciales de esta relacioacuten excluyendo a las capitales provinciales y hace ver que en general los promedios provinciales son menores que los de las capitales provinciales Son estos muncipios que no son capitales provinciales en general con predominio rural los que tienen mayores niveles de dependencia de las asigshynaciones nacionales
Las transferencias del gobierno central a los Organismos seccionales provienen de las sishyguientes partidas
l Las asignaciones que corresponden a las transferencias del Fondo de Desarrollo Secshy
cional FODESEC Fondo de Desarrollo Provincial y la Ley Especial de Distribucioacuten
del 15 de los Ingresos del Presupuesto del Gobierno Central
ii Los aportes provinciales constituiacutedos por Leyes que presasignan recursos para especiacuteshy
ficas provincias oacute partidas que desde el gobierno se entregan por especiacuteficos convenios a las entidades seccionales
~ 172
5 -- ~ ~ - - ~ ~ ~ ~ ----- -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
C u a d r o 16
Transferencias provinciales a organismos secclonales aU1onomos Consejos Provinciales y Municipios
Antildeo 1998 Millones de sucres
Provincia Consejos Municipios Total Asignacioacuten Total Asignacioacuten Provinciales Organismos Per Ceacutepita Asignacioacuten Per Caacutepita
Seccionales (Sucres) Provincial (1) (Sucres) total (2)
Azuay 26987 71073 98060 478 161402 373975 615544 Bollvar 15366 35740 51106 249 283326 151715 841090 Cantildear 13394 30676 44070 215 207300 132033 621069 Carchi 14380 28393 42773 208 262306 113033 693178 Cotopaxi 18197 38190 56387 275 187442 178497 593360 Chimborazo 26295 61948 88243 430 211221 298339 714112 El Oro 29807 70913 100720 491 187694 315793 588711 Esmeraldas 25938 49700 75638 368 189674 296101 742517 Guayas 110733 314974 425707 2073 130011 1953937 596732 Imbabura 17700 36196 53896 262 167822 201080 626127 Loja 22484 53955 76439 372 181173 484244 1147740 Los Rlos 29079 76561 105640 514 164748 328493 512293 Manabl 65446 134579 200025 974 162605 718918 584426 Morona 15193 29840 45033 219 331869 112036 825498 Napa 19725 29625 49350 240 327137 113306 751097 Pastaza 14612 13304 27916 136 473666 66108 1121691 Pichincha 86894 260698 347592 1693 147733 1276993 542746 Tungurahua 22057 49137 71194 347 163866 235905 542978 Zamora 14284 20928 35212 171 361835 82475 847506 Galeacutepagos 7236 7581 14817 072 959029 46179 2988932 Sucumbios 15250 26032 41282 201 308194 75663 564868 Concope 2169 2169 011 2169 TOTAL 613226 1440043 2053269 100 168651 7556992 620715
(1) (2) Comprende asignaciones provinciales a dependencias del gobierno central meacutes organismos seccionales
Fuente Ministerio de Finanzas Direccioacuten Nacional de Tesorerla Valores entregados a Municipios y Concejos Provinciales Periodo Enero Diciembre 1998
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
GRAFICO No 9 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A CONCEJOS
PROVINCIALES Y MUNICIPIOS
25001-shy
I i
2000
pflCMNCIAS
h 173
5 - - v - - J- bull - bull o ~ bull o bull o vmiddot 0 bull o bull 0 -- - bull 0 - ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
El Fondo de Desarrollo Seccional Fodesec es creado en 1990 y se constituye en base al 2 de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado y la participacioacuten de tres mil mishyllones de sucres anuales de los ingresos que percibe el Estado por la produccioacuten y exportashycioacuten de petroacuteleo suma que se incrementa desde 1991 en poorcentaje igual a la variacioacuten
anual del iacutendice de precios del consumidor elaborado por el INEC Este Fondo se distribushyye en un 2 a los municipios capitales de provincias el saldo se divide en un 20 para conshysejos provinciales 75 para las municipalidades 5 para una cuenta de reservas de emershy
gencia
El Fondo de Desarrollo Provincial Foondepro se crea en 1990 con una asignacioacuten equivashy
lente al 2 del monto total de los ingresos corrientes del Presupuesto General del Estado Se distribuyen 75 en partes iguales para todos los consejos provinciales del paiacutes y el 25 resshytante en proporcioacuten directa al nuacutemero de habitantes de cada provincia
La Ley Especial de Distribucioacuten del 15 del Presupuesto del Gobierno central para los goshybiernos seccionales se aprueba en Marzo de 1997 creaacutendose asiacute el Fondo de Descentralizashycioacuten que se distribuye en un 70 para los municipios y 30 para los consejos provinciales Para estos se distribuye el 50 del monto total en funcioacuten de las necesidades baacutesicas insashytisfechas de la poblacioacuten de la provincia el 10en proporcioacuten de la superficie territorial proshyvincial y 40 en relacioacuten a la poblacioacuten provincial
El monto destinado a los municipios se distribuye 10 del monto total en partes iguales un 40 en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten 50 en funcioacuten de la necesidades baacutesicas inshysatisfechas de la poblacioacuten cantonal La Ley preveacute que este 15 se empiece a aplicar a parshytir del 1 de Julio de 1997 con el equivalente al 3 el 7 desde Enero de 1998 elll a parshytir de Enero de 1999 y el 15 a partir de Enero del antildeo 2000
En la Ley existe una definicioacuten clara de que el estos fondos corresponden al 15 del preshysupuesto del Gobierno Central excepto los ingresos provenientes de ceacuteditos internos y extershy
nos Sin embargo en la Nueva Constitucioacuten de 1998 se define que las asignaciones a los organismos del reacutegimen seccional autoacutenomo no podraacuten ser inferiores al 15 de los ingreshy
sos corrientes totales del presupuesto del gobierno central Esta disposicioacuten modifica susshytancialmente los ingresos de las entidades seccionales pues para 1999 los creacuteditos internos y externos significan el 30 de los ingresos totales
En el Cuadro No 16 se presentan las transferencias provinciales del gobierno central a los consejos provinciales y municipios del paiacutes Estas asignaciones son de 2 billones de sucres
Guayas obtiene el 207 de estas asignaciones y Pichincha el 1693 En teacuterminos per cashy
pita ambas provincias reciben menos de la media per capita nacional siendo las Provincias
de Boliacutevar Cantildear Carchi Chirnborazo y todas las del Oriente las que reciben en teacuterminos
per capita casi el doble de la media nacional
~ 174
~~
Provincias
Tolal
Azuay
Sollvar
Callar
Carchi
Cotopaxi Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Galeacutepagos Guayas
1mbabura Loja LosRlos
Manabl
MoronaSant
Napo Pastaza
Pichincha
Tungurahua
SUaJmbios
Zamora
FuenteMinisteriode Finanzes ElaboracioacutenLourdesRodrlguez
Total
7706437
209645 2436
5256
158351
7f1i19 9321
78315 362354
1157 3ll85273
158n 20816 9161
178171 1788 2602
2009
3482121 70762 4116
907
e u a d ro 17 Recaudaciones tributarlas por provincias 1998 (Valores en millones de sucres)
o Imp Ala ImpVA ImpCE Imp Vehlculos Otros Trlbutaci6n AslgPC Trib Aslg PC Renta Motorizados Impuestos PC
10000 2235204 446llD78 661704 114497 22amp1l12 sucres sucres
272 n142 101410 15283 8606 7200 345065 615544 056 003 1686 91 16 558 81 13505 841090 002
007 2203 278 2556 223 24n4 621069 004
205 2716 146891 64n 1922 347 971091 693178 140 010 3960 849 2046 1142 26590 593360 0D4 012 5110 1065 5 21m 561 22311 714112 003 099 11128 57560 2170 4367 1089 142214 588711 024 470 9643 343848 7794 919 147 908656 742517 122 002 942 165 7 41 741Ml7 2988932 003
4004 811065 1940210 243795 90199 942242 596732 158
021 7074 3IIl7 183 3841 971 49438 626127 008 027 6817 7745 1663 2732 1855 49337 1147740 0D4 012 5249 622 202 2500 585 14287 512293 003 231 38662 106752 25215 5389 4150 144840 584426 025 002 1450 73 139 123 131n 825498 002 003 2007 149 337 107 17248 751097 002 003 1540 116 244 107 34088 1121691 003
4518 1213896 1729355 354111 70788 113968 1479966 542746 273 092 31605 26385 4795 4129 3845 1628n 542978 030 005 2654 6n 662 120 30728 584868 005 001 655 30 178 41 9320 847506 001
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Las uacuteltimas columnas del cuadro No16 presentan las transferencias provinciales totales y las asignaciones provinciales totales per caacutepita esto es las asignaciones a organismos secshycionales maacutes las asignaciones a las dependencias del gobierno central divididas para la poshyblacioacuten provincial estimada para 1998
Estas columnas demuestran en general dos cuestiones la primera queen teacuterminos absolushytos se refuerza la concentracioacuten de recursos en Guayas y Pichincha pero que si se analiza en teacuterminos de tranferencias per caacutepita no existe una loacutegica clara por parte del Estado La seshygunda cuestioacuten que aparece con mucha evidencia es la necesidad de una poliacutetica de regioshynalizacioacuten nacional que oriente de mejor manera la asignacioacuten de recursos en funcioacuten de la poblacioacuten de las necesidades insatisfechas de los niveles de dinamismo econoacutemico provinshycial de manera de compensar las inequidades provinciales
S2 Tributaciones Provinciales
El Cuadro No 17 presenta las recaudaciones tributarias que efectuacutea el gobierno central para el antildeo 1998 El impuesto al Valor Agregado representa el 57 del ~otal de impuestos el Imshypuesto a la Renta el 29 y el Impuesto a los consumos especiales el 85 El restante 56 estaacute dado por el impuesto a los vehiacuteculos impuesto por salida del paiacutes y multas tributashyrias
Gratico No 1U ESTRUCTURA TRIBUTACIONES 1998
------15000 ----shy
5CO
4000
3500
3000
2500
2000
1500
tOoo
PROVINCIAS
1 176
5 - - - ~ ~ ~ ~ - ~ - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Graacutefico No 11 TRIBUTACIONES I ASIGNACIONES PER CAPITA POR
PROVINCIA 1998
300 - - - - --- - - -- -shy
250
200
n n
PROVINCIAS
En Pichincha y Guayas se recaudan el 85 del total de impuestos del paiacutes (Graacutefico 10) Pishychincha recauda el 45 mientras que Guayas aporta con el 40 Esta diferencia resulta significativa pues como se vioacute al analizar las 100 empresas maacutes importantes del paiacutes (Revisshy
ta Vistazo No 769) en Guayas se concentran 46 de las 100 mayores empresas (en Quito 40
) Yen Guayas estaacuten las 10 maacutes grandes exportadoras del paiacutes
Las provincias de Azuay Carchi El Oro Esmeraldas Manabiacute y Tungurahua contribuyen en porcentajes entre el ] al 4 de la tributacioacuten El resto de provincias tienen recaudaciones muy poco significativas Este esquema de la tributacioacuten es el reflejo de la dinaacutemica econoacuteshymica y productiva que hemos analizado con diferentes variables a lo largo de este trabajo Dos provincias que concentran productividad y diversidad de renglones productivos Un grupo intermedio de provincias dinaacutemicas pero con mucha diferencia de las dos principales y el resto de provincias sin ninguacuten dinamismo En teacuterminos de tributaciones per caacutepita cashyda habitante de la provincia de Pichincha tributa] 479966 sucres Existe un segundo grushy
po de provincias Carchi Esmeraldas y Guayas que tributan alrededor de 900000 sucres por habitante En Azuay cada habitante tributa 345000 sucres y el resto de provincias tiene trishybutaciones per caacutepita menores de 150000 sucres
Al hacer la comparacioacuten entre las tributaciones y las asignaciones de cada provincia se obshy
tiene un iacutendice(Graacutefico 11) en el cual los valores mayores que uno demuestran un grado de
autosuficiencia provincial es decir tributaciones mayores que las asignaciones Soacutelo cuatro
provincias del Ecuador tienen esta caracteriacutestica Pichincha con un iacutendice de 273 lo cual
quiere decir de que por cada milloacuten de sucres que recibe cada uno de sus habitantes tributa
~ 177
5 bull hmiddotmiddot - ~ ~ bull ~ bullbull bull ~ bull - ~ - ~ ~ bull ~ - bullbull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
273 millones Guayas con un iacutendice de 158 Carchi con 140 y Esmeraldas con 122 El resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per caacutepita Por ejemplo cada habitante de Azuaypor cada milloacuten que recibe tributa 560000 sucres Tunshygurahua por cada milloacuten que recibe tributa 300000 El Oro por cada milloacuten tributa 240 mil sucres Manabiacute 250000 y los iacutendices de estas provincias son maacutes altos que el resto de Proshyvincias del paiacutes que tienen indices entre 001 a 009 con un promedio de 004 lo que signishyfica que 13 provincias del paiacutes por cada milloacuten de sucres que le asigna por habitante el Esshytado tributa en promedio 40000 sucres por habitante
Estas cifras son resultado de la dinaacutemica del proceso de desarrollo en el Ecuador La heteshyrogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econoacutemica tal coshymo se refleja en el anaacutelisis productivo Esto se agrava por la inequidad en los flujos finanshycieros privados Resultan asiacute grandes disparidades provinciales y regiones con una incapashycidad estructural de generar procesos productivos dinaacutemicos Sus niveles de demanda y de consumo interno son muy limitados y de igual manera como lo dicen estas uacuteltimas cifras su contribucioacuten al Estado es miacutenima
~ 178
capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
h 179
6 ~ ~ - - - ~ -~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
~ 180
6 ~ ~ ~ ~ ~ ~ gt~ ~- ~ - ~ ~ ~ ~ ~ ~ -- ~ ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
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Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
~ 182
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El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
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misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
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- - - - - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
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6 x h ~ -- - -- - bull -- - -- - bull - - ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
h 186
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ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
~ 187
modelo para
32 Produccioacuten manufacturera
Hasta 1950 la industria manufacturera teniacutea un incipiente desarrollo y estaba concentrada en tres ramas alimentos bebidas y tabaco textiles vestido y calzado y de productos quiacutemicos y farmaceuacuteticos que concentraban el 75 de los capitales y el 75 de la poblacioacuten trabashyjadora en el sector (Benalcaacutezar 1989210) Este sector productivo teniacutea muy poco dinamisshymo y estaba concentrado en Guayaquil mientras las industrias textiles lo haciacutean en Quito Seguacuten J P Deler (1993) mientras las exportaciones de cacao rendiacutean alrededor de 250 mishyllones de doacutelares entre 1900 y 1920 el capital invertido en la industria guayaquilentildea no pashysaba de los 10 millones de doacutelares en 1922 La mayor parte de los beneficios se invertiacutean en compras y viajes al extranjero y en la compra de nuevas tierras
El auge bananero que tiene lugar en los antildeos cincuenta e inicios de los sesenta genera acelshyerados procesos de urbanizacioacuten y de dinamismo econoacutemico Tiene lugar la ampliacioacuten de la frontera agriacutecola sobre la base de relaciones salariales y plantaciones de mediana y pequentildea extensioacuten Existe una fuerte inversioacuten estatal y se genera un proceso de promocioacuten al desashyrrollo industrial Por otro lado los movimientos migratorios interandinos e intraregionales generan el surgimiento de ciudades medianas y una red urbana relativamente integrada Sin embargo la crisis de la produccioacuten bananera rompe este proceso de urbanizacioacuten y la nacienshyte industria no pudo generar procesos endoacutegenos de desarrollo y fortalecimiento de estas reshydes urbanas intermedias Se consolida entonces la concentracioacuten de poblacioacuten de servicios de inversiones en Quito y Guayaquil
Entre 1970 a 1979 existe un fuerte crecimiento industrial en el paiacutes Si bien Guayas concenshytra en teacuterminos absolutos el mayor valor de la produccioacuten ( 54 para 1970 y 51 para 1979) Pichincha tiene mayores iacutendices de crecimiento de este valor (766 con respecto a 638 de Guayas) y en conjunto en las dos provincias se concentra el 70 de los estableshycimientos el 82 del personal ocupado y el 60 del valor de la produccioacuten (Godard 1987116)
Los cambios en la estructura productiva de la actividad manufacturera (excluyendo la refinashycioacuten del petroacuteleo) entre los antildeos 1972 a 1995 se presentan en el cuadro No3
En general la participacioacuten de la industria manufacturera en el pm global se mantiene en alshyrededor del 15 con una disminucioacuten en la deacutecada de los 90 que corresponde al cierre de varias empresas especialmente en la rama de productos alimenticios y en menor medida de
textiles Son estos dos tipos de industrias las que concentran la produccioacuten manufacturera en el paiacutes No ha existido una diversificacioacuten con respecto a la tradicional especializacioacuten de nuestro paiacutes desde los primeros antildeos de este siglo
Las exportaciones de productos manufacturados constituyen el 30 del total de exportacioshynes del paiacutes y estaacuten compuestas principalmente por productos alimenticios entre los cuales los enlatados de pescado son un rubro importante
M 144
5 ~ - bull ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~- ~- ~ ~bull - - ecuador un modelo para [des)armar capiacutetulo
CUADRO Ndeg 3
Estructura porcentual del PIS de la Industria Manufacturera con respecto al PIS total ( a precios de 1975) Se excluye refinacioacuten de petroacuteleo
Antildeos
1972 1975 1980 1985 1990 1995
162 16 182 175 155 152
75 71 79 66 53 5 36 35 38 4 35 31 1 1 1 1 08 08 12 1 11 11 14 13 09 1 12 11 1 11 15 16 2 23 16 2 06 08 06 06 08 1 O O 05 08 09 09
RAMA ECONOMICA
Industria Manufacturera
Participacioacuten en PIS total
Productos alimenticios bebidas y tabaco Textiles prendas de vestir indust Cuero Industria madera productos de la madera Fabricacioacuten de papel imprentas editoriales Productos quiacutemicos caucho y plaacutesticos Prodminerales no metaacutelicos indus metaacutelicas baacutesicas Productos metaacutelicos maquinaria y equipo Otras industrias manufactureras
En el cuadro No4 se presenta la estructura de la produccioacuten manufacturera por provincias se ha excluido la extraccioacuten de petroacuteleo de la provincia de Sucumbios y su refinacioacuten en la Provincia de Esmeraldas que seraacuten tratados en la seccioacuten siguiente Los datos provienen de la Encuesta Anual de Manufactura y Mineriacutea realizada por el INEC para ese antildeo y corresshyponden a los establecimientos que tienen 100 maacutes personas ocupadas Se excluyen por tanshyto aquellos establecimientos artesanales muchos de ellos de caraacutecter familiar y que constishytuyen un importante sector en algunas provincias como Imbabura y Azuay
En el cuadro No 4 se destaca claramente la concentracioacuten de la produccioacuten manufacturera en las Provincias de Guayas y Pichincha que concentran el 6322 del nuacutemero de estableshycimientos el 8106 del total de la produccioacuten el 8749 del valor agregado de la produccioacuten o producto interno bruto de la rama manufacturera el 7797 de la formacioacuten bruta de cashypital o nuevas inversiones realizadas en el sector y el 706 del personal ocupado
Graacutefico No 2 ESTRUCTURA PRODUCCION MANUFACTURERA 1997
--shy 1
Ol
lO
PROVINCIAS
M 145
~~
e u a d ro 4 Produccl6n Manufac1urerZl1997 por provinc ias
(Excluye Reflnacl6n de petr61eo de EsmerZlldas y extraccl6n petrolera de Sucumblos) (Valores en miles de sucres)
Node Valor Agregado Fonnacl6n Provincias Estable Produccl6n A Precios Bruta de
cimientos Total l Produc1or Capital
I TOT~_ 1672 10000bullbull 3O897961l656 10000 5820616124 10000
lZUAY 242 1447 1572880432 509 431764009 398 BOUVAR O 000 2404460 001 648613 001 CAflAR 6 036 121099132 039 31572505 029 CARCHI 3 016 27100676 009 405J629 004 CQTOPAXI 27 161 616145549 199 1260351)89 116 CH1MBORAZO JJ 197 2026BJ136 066 52JJBOO2 O ELORO 36 227 769137485 255 116354646 I~ ESMERALDAS 3 016 27100676 009 405J629 004 GUAYAS 4B9 2925 16797485569 5436 72n241954 6702 IM6ABURA 12 072 m 1B4 716 090 10030138) 092 LOJA 2B 167 55099556 016 13902546 013
LQS RIOS 32 191 67335632 022 13J85OJB 012 MANABI
I =N A ~NTI AG O 70
3
419
016
l snJB9693
9210955
509
oro 310967170
2660522 266 003
O qoo 45712594 015 13969827 0~3
PASTflZA 5 030 14366234 005 6085131 006 P ICHINCHA 56B 3397 6250536331 2670 2222836395 2OA7 SUCUMBIOS O 0 00 356691 000 163007 000 TUNGURAHUA 113 676 435137101 141 125601726 116 ZAMORACHINCHIP E O 000 356691 0 00 163007 000 REGIONINSULAR O 000 O 000 O 000 ZONASNO DELIMITADAS O 000 14059736 005 1645697 002
Fuente Instituto Nacional de Estadlstlcas y Ceneos (INEC) Encuesta de Manufactura y Mlnerfa 1997 Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
2135900755
85633112
stssn 13170147
1091746 n 06J201
95B9e6J
76062620 1091746
1129710 256
16328130
5123605
29647930
170973211
146979
16853069
1465066
009BJB044
36000
40735351 36000
O 95332
Personal Ocupado
8587
3A4
002
053 004
310
039 306
004 4542 074
02 1
120
667
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3255
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164 000 000 000
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12059 44
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3025 1471
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94 45461
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976
004 036
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Prod uc1lvldad
250521 I 130432
54647
270311
269265
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137766
254151 269266
369492 216004
70622
75914
210720
72527
364139
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5 ~ ~ ~~ - bull ~ ~~ ~ -_ ~~ ~ ~ ~ ~ M ~ lt - bull ecuador un modelo para [des]armar capiacutelulo
Existen algunas diferencias importantes entre las dos provincias Pichincha tiene maacutes estashyblecimientos que Guayas sin embargo el valor de la produccioacuten en Guayas es el doble que en Pichincha y la productividad es igualmente casi el doble En Pichincha el nuacutemero de pershysonas ocupadas es casi similar que en Guayas El nuacutemero promedio de personal ocupado por empresa en Pichincha es 73 mientras que en Guayas es 92 En Guayas entonces son empreshysas maacutes grandes con mayor personal y altos niveles de rentabilidad En Pichincha son emshypresas maacutes pequentildeas en mayor nuacutemero y su rentabilidad es la mitad que en Guayas
Existe un segundo grupo de provincias que son Azuay y Manabiacute que contribuyen al 10 de la Produccioacuten Total En Manabiacute se elaboran enlatados de mar y en Azuay destaca la Llanteshyra Un tercer grupo con un pequentildeo aporte de alrededor de 2 de la Produccioacuten total son El Oro Tungurahua Cotopaxi e Imbabura
El Mapa No 4 presenta la produccioacuten manufacturera per capita
En un anaacutelisis de la Revista Vistazo No 769 de Septiembre de 1999 sobre las 100 mayores empresas de las diferentes ramas productivas del Ecuador 46 se ubican en Guayas y 40 en Pichincha 4 en Manabiacute 2 en Azuay 2 en Cantildear y 2 en Imbabura Las 10 mayores exportashydoras de estas empresas se encuentran todas en Guayas
Mapa 4
o
50 100 150 Km
Produccioacuten manufacturera per caacutepita (1997)
_ Maacutes de 2000
_ Entre 1000 y 2000
O Entre 100 Y 1000 O Menos de 100
(miles de sucreslhab)o
~ 147
5 bull ~bull lt bull ~ bull ~ gt bull ~ bull ~ ~ ~ bull lt bull lt gt bull bull bull bull - bull bull ecuadorun modelo para [ d e s ] a r m a r capiacutetulo
De las 42 empresas de la rama manufacturera que corresponden a las 100 empresas maacutes grandes del paiacutes (Ver cuadro No5) 22 de ellas se encuentran en Guayaquil 13 en Quito 3 en Manabiacute 2 en Cantildear (La Troncal y Azogues) 1 en Cuenca y 1 en Otavalo (lmbabura) Con excepcioacuten de las provincias de Guayas y Pichincha usualmente las industrias se especializan en un solo tipo de producto Asiacute en Manabiacute enlatados de pescado en Cantildear el Ingenio Azushycarero La Troncal y la Empresa de Cementos Guapaacuten en Cuenca la productora de llantas y en Imbabura la faacutebrica de cementos Selva Alegre
CUADRO Ndeg 5
LAS MAYORES EMPRESAS MANUFACTURERAS DEL ECUADOR
RANKING EMPRESA
Industrias Rocacem SA
CIUDAD - PROVINCIA
98 97
Guayaquil-Guayas7 O 8 39 Procesadora de Alimentos CAPRONACA Quito- Pichincha 9 11 Omnibus SS Transportes SA Quito- Pichincha
18 O Compantildeia de Cervezas Nacionales CA Guayaquil - Guayas 19 19 Lubricantes y Tambores del Ecuador LYTECA Guayaquil- Guayas 25 22 Shell Ecuador SA Guayaquil- Guayas 26 27 Nesl1eacute Ecuador SA Quito- Pichincha 30 32 Negocios Industriales Real NIRSA SA Guayaquil- Guayas 31 21 INGSA Ingenio La Troncal SA La Troncal- Cantildear 35 44 El Rosario ERSA SA Guayaquil- Guayas 36 31 Sociedad Agriacutecola e Industrial San Carlos Guayaquil- Guayas 37 33 Compantildeiacutea Ecuatoriana del Caucho SA ERCO Cuenca- Azuay 42 77 MARESA Quito- Pichincha 44 42 Compantildeia Azucarera Valdez SA Guayaquil- Guayas 48 52 Colgate Palmolive del Ecuador Quito- Pichincha 49 O Industrias Ales CA Quito- Pichincha 53 O La Universal SA Guayaquil- Guayas 54 34 Autos y Maacutequinas del Ecuador AYMESA Quito- Pichincha 55 61 Industrial DANEC SA Quito- Pichincha 57 46 Cementos Selva Alegre SA Otavalo- Imbabura 61 203 Empacadora Grupo Granmar Guayaquil- Guayas 62 45 Productora Cartonera SA Eloy A1faro-Guayaquil 63 99 Promarisco SA Eloy Alfaro- Guayaquil 65 56 Acerias Andec Guayaquil- Guayas 66 54 Industrial Molinera CA Guayaquil- Guayas 68 98 Conservas Isabel Ecuatoriana SA Manta-Manabi 74 89 La Fabril CA Montecristi-Manabi 77 81 Industrial de Gaseosas SA Quito- Pichincha 79 68 Industria Cartonera Ecuatoriana SA ICE Guayaquil- Guayas 80 75 Promadasa Guayaquil- Guayas 81 O Compantildeia Anoacutenima El Universo Guayaquil- Guayas 83 85 Productos Paraiacuteso del Ecuador SA Quito- Pichincha 84 43 Artefacta Quito- Pichincha 86 106 Tunlo SA Santa Elena- Guayas 87 105 Industrial Pesquera Santa Priscila SA Guayaquil- Guayas 88 73 Inepaca Manta- Manabi 92 74 Industrias Guapaacuten SA Azogues- Cantildear 93 95 Grunenthal Ecuatoriana CIA Ltda Quito - Pichincha 99 94 Compantildeia Anoacutenima El Comercio Quito- Pichincha
100 57 Faacutebrica de Envases FADESA Guayaquil- Guayas
Fuente Revista Vistazo N 769 Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
~ 148
5 lt bull bull ~- bull ~ bull~bull lt ~ ~ - ~ ~ ~ ~ - - bull ~ - ecuador un mode lo para [des]armar capiacutetulo
Con respecto a las productividades manufactureras provinciales (Mapa Ndeg 5 sobre Producshytividad Manufacturera) se destaca el hecho de que la regioacuten de la Costa y la Provincia del Guayas tiene casi el doble de la Productividad de la Sierra lo que explica los altos rendishy
mientos y competitividad manufacturera de esta provincia En la Sierra Carchi y Cantildear tieshy
nen las mayores productividades La primera debido a la produccioacuten del Ingenio La Troncal y en Carchi sobresalen las procesadoras de leche que si bien no tienen una importante parshy
ticipacioacuten en la produccioacuten total nacional A nivel de provincia aprovechan la especializashy
cioacuten pecuaria de la zona Un segundo nivel de provincias en cuanto a su produccioacuten manushyfacturera esta constituido por Imbabura Pichincha y Cotopaxi
Para complementar este anaacutelisis del sector manufacturero se detalla a continuacioacuten la estrucshytura de la industria de la construccioacuten por provincias y capitales provinciales en cuanto a los
metros cuadrados a construirse en cada uno de estos espacios
Mapa 5
o Productividad manufacturera por personal ocupado~c (1997)
o
_ Primer nivel _ Segundo nivel r=J Tercer nivel
o 50 100 150 Km
~ 149
5 - ~ ~ - ~ ~ ~- - ~ - _ ~ - - ~ ~ ~ ~ ~ ~ -
ecuador un modelo para [des]armar capitulo
D6CUADRO N
Edificaciones a construirse seguacuten m2 antildeo 1996
POR PROVINCIAS
PROVINCIA TOTAL
TOTAL 3043 735 10000
Azuay 448 861 1475 Boliacutevar 13875 046 Cantildear 62 642 206 Carchi 27524 090 Colopaxi 48 816 160 Chimborazo 20414 067 El Oro 73576 242 Esmeraldas 33075 109 Guayas 586 819 1928 Imbabura 142358 468 Loja 72611 239 Los Rfos 55409 182 Manabf 198934 654 Morona 27869 092 Napo 21699 071 Pastaza 17566 058 Pichincha 999 260 3283 Tungurahua 150206 493 Zamora 8649 028 Galaacutepagos 12285 040 Sucumbios 21 287 070
Fuente INEC Edificaciones 1996 Elaboracioacuten Lourdes Rod riacuteguez
POR CAPITALES PROVINCIALES
CAPITAL TOTAL
TOTAL 2045269 10000
Cuenca 345499 1689 Guaranda 8082 040 Azogues 31893 156 Tulcaacuten 23 265 114 Lalacunga 24713 121 Riobamba 9170 045 Machala 16940 083 Esmeraldas 9702 047 Guayaquil 447782 2189 Ibarra 103644 507 Loja 58625 287 Babahoyo 10764 053 Portov iejo 45489 222 Morona 17648 086 Tena 9966 049 Pastaza 15896 078 Quito 710943 3476 Ambato 124778 610 Zamora 5793 028 San Cristoacutebal 7262 036 Lago Agrio 17415 085
En este antildeo Pichincha tiene el mayor dinamismo en la actividad constructora seguida por Guayas y luego Azuay Manab iacute Tungurahua e Imbabura constituyen el segundo grupo de provincias y posteriormente Cantildear El Oro Loja y Los Riacuteos en un tercer grupo En cuanto a las capitales provinciales en general son ellas las que marcan el mayor o menor dinamismo de la provincia con excepcioacuten de Manabiacute en donde Portoviejo tiene una cuarta parte de la superficie construida de la provincia pues aquiacute existen otras ciudades especialmente Manta con presencia en la actividad constructora En la provincia de Cantildear su capital Azogues tieshyne solo la mitad de la superficie construida lo cual tiene que ver con el importante nuacutemero de construcciones que se edifican en los pequentildeos pueblos de la Provincia con dinero que viene de migrantes que estaacuten fuera del paiacutes
33 El sector petrolero
La produccioacuten de petroacuteleo en el Ecuador se inicia hacia 1920 con la presencia de la empreshysa Anglo-ecuatoriana en la peniacutensula de Santa Elena Sin embargo el auge de la produccioacuten
de hidrocarburos empieza hacia fines de los antildeos 60 y principios de los 70 con el descubrishymiento de yacimientos de crudo liviano en el sector norte de la regioacuten amazoacutenica
La red de hidrocarburos tiene dos orientaciones claramente diferenciadas la produccioacuten pashyra exportacioacuten donde el petroacuteleo es transportado a traveacutes del Sistema del Oleoducto Transshy
150
~ bull h ~~ ~- ~ bull h x ~ bull -- bull bull ~ bull -- bull bullbull ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo S
ecuatoriano (SOTE) desde Lago Agrio hacia la refineriacutea de petroacuteleo de Esmeraldas y la red de produccioacuten y distribucioacuten para consumo interno Esta segunda red tiene una serie de tershyminales de depoacutesito conectados a traveacutes de poliductos entre los que se encuentran Shushushyfindi-Quito Esmeraldas-Quito-Ambato Santo Domingo-Pascuales Libertad-Manta y Tres Bocas-Pascuales
La presencia del enclave petrolero en la Amazoniacutea ha modificado sustancialmente las relashy
ciones de esta regioacuten con el resto del paiacutes y con el entorno natural existente La apertura de viacuteas de comunicacioacuten en una forma reticular para la exploracioacuten y explotacioacuten de pozos trashy
jo consigo un proceso de colonizacioacuten que fue fomentado por el IERAC durante los antildeos 70
y 80 El poblamiento incontrolado de la zona causoacute grandes dantildeos al ambiente en donde amshy
plias zonas de bosque tropical fue deforestado para dar paso a una agricultura de subsistenshy
cia y a un sistema de ganaderiacutea extensiva de bajos rendimientos en el mediano plazo Por
otra parte el sistema de explotacioacuten de hidrocarburos no contaba con los procedimientos adeshy
cuados para garantizar la extraccioacuten almacenamiento y transportacioacuten de este recurso por
lo que se dieron numerosos derrames y contaminacioacuten de agua y suelo A mediados de los
antildeos 90 se implantan medidas de control maacutes rigurosas bajo la vigilancia de la poblacioacuten y
la denuncia de instituciones ecologistas
Las relaciones de la Amazoniacutea con el resto del paiacutes son auacuten muy deacutebiles y se limitan a la transferencia del principal producto de exportacioacuten ecuatoriana -y de los ingresos que geneshy
ra- hacia otros sectores del Ecuador princi palmente a Quito
La extraccioacuten petrolera que se realiza en la Provincia de Sucumbios principalmente se comshy
plementa con la refinacioacuten de petroacuteleo que tiene lugar en la provincia de Esmeraldas Ambas
aportan con el 14 del PIB del paiacutes (la manufactura aporta con el 15 Y la agricultura el
17) Se trata de procesos asentados en estas provincias con altiacutesimos niveles de productishy
vidad y que tienen la caracteriacutestica de enclave pues son dirigidos desde la capital provincial
y en el caso de las empresas transnacionales desde fuera del paiacutes sin generar otros procesos productivos que dinamicen el desarrollo general de estas zonas aunque en el aspecto serviacuteshy
cios si existe una demanda diversa que genera pequentildeos ingresos para los pobladores de esshytas regiones
De acuerdo con la Encuesta de Manufactura y Mineriacutea del antildeo 1997 los datos de produccioacuten minera y manufacturera para estas provincias se pueden ver en el siguiente cuadro No 7
Evidentemente son niveles altiacutesimos de productividad en relacioacuten con la productividad mashy
nufacturera ( como diez veces maacutes altos) y el aporte a la produccioacuten total es igualmente alshy
to Sin embargo como se ha dicho este dinamismo no se expande hacia las regiones donde
se hallan asentadas la produccioacuten petrolera constituyeacutendose claramente este tipo de producshy
cioacuten en un enclave
h 151
5 ~ ~ ~ --~ ~ - -- ~ ~ - ~ ~ -- ~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Cuadro N o 7
Produccioacuten Petrolera 1997
Valores en miles de sucres
PROVINCIAS ESMERALDAS SUCUMBIOS
Produccioacuten Total 4249890689 5777633856 Valor agregado a precios del productor 3151890128 5057865445 Formacioacuten Bruta de Capital 1873416877 784476077 Productividad 1516735000 3941087
Fuente INEC Encuesta de Manufactura y Mineriacutea 1997 Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
34 El sector terciario
El sector terciario representa el 41 del PIB del Ecuador y comprende la actividad comershycial hoteles bares y restaurantes transporte establecimientos financieros seguros servicios comunales sociales y personales De este sector presentamos al sector de comercio interno y de restaurantes y hoteles cuyos indicadores de produccioacuten y productividad se detallan en los cuadros No8 y No9
En lo que tiene que ver con el Comercio en realidad la Encuesta levantada por el INEC(l996) no es muy representativa de este sector especialmente por el hecho de que el universo abarca solamente aquellos establecimientos que tienen personal ocupado mayor de 10 personas y tienen un caraacutecter formal como empresas comerciales pero en el paiacutes la mashyyoriacutea de locales comerciales son de caraacutecter informal De todas maneras las tendencias que se evidencian son la concentracioacuten de estos establecimientos formales en Pichincha y Guashyyas que concentran casi el 90 de la produccioacuten total Hay un grupo de provincias Azuay y El Oro que estaacuten en un segundo lugar en la actividad comercial formal
(Ver mapa No 6 sobre Produccioacuten del Comercio per caacutepita y No 7 sobre Productividad del Comercio por personal ocupado)
Con respecto a las 100 mayores empresas del Ecuador 25 son establecimientos comerciales y su localizacioacuten se presenta en el cuadro No 10
El 68 de estos locales se encuentran localizados en Guayas y en buena parte son compashyntildeiacuteas exportadoras e importadoras El restante 28 se encuentran en Quito y entre ellos tieshyne un lugar muy importante en el ranking de empresas la firma Supermercados La Favorishyta que a la que pertenece la maacutes grande red de Supermercados Supermaxi Otras empresas importantes son las comercializadoras de gasolina en su mayoriacutea empresas transnacionales
h 152
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C U a d r o B Comarclo Intemo 199B por Provincias y Raglones
IProvincia Ir do Eetablo clmlantos llo
Produccioacuten Total
Valoraa en mUea de sucrae
Valor Agragedo a pracloe
productor llo
Formacioacuten Bruta de Capital
Personal
Ocupado Productividad porPamprsonal
Ocupado I TOTAL s 100110 35540Il4529 100110 1457838lIOS 10000 388121871 100110 41361 S7 ll582II
AZUAY 68 753 125251847 352 61583920 472 2635110 066 2610 646 46911 BOLIVAR o 000 o 000 o 000 o 000 o 000 o CAllAR 4 044 613547 002 394352 0lJ3 4O65B 001 49 012 12521
CARCHI O 000 1007438 003 B37Q01 006 2OI57iO 052 12 003 83953 COTOPAXI O 000 349753 001 231360 002 1091483 028 lB 004 19431
CHIMBORAZO 4 D44 1487062 004 65521B 004 2345292 061 54 013 27536 ELORO 45 491 53839484 151 72499059 154 -6556666 -222 1107 266 4Il6J5 ESMERALDAS O 000 560112 000 9396 000 46026 001 12 003 4840 GALAPAGOS O 000 301310 001 248JXlO 002 232710 006 16 004 18739 GUAYAS 332 3624 1722760049 4647 510667749 4053 188595612 4684 17756 4293 97024 IMBABURA 6 0amp7 79765lll 022 3756271 026 4486021 16 125 030 63613 LOJA 9 09amp 4247390 012 2Jl93396 021 579471 015 143 D35 29102 LOSRIOS 29 317 17901652 050 10473656 on 26l1l2BO 073 527 127 33ll69
MANABI 34 371 34386592 097 19063649 131 9597642 249 993 240 34629 MORONASANTIAGO O 000 O 000 O 000 O 000 o 000 o NAPO O 000 O 000 o 000 O 000 O 000 o PASTAZA O 000 O 000 O 000 O 000 O 000 O PICHINCHA 343 3745 1553427281 4371 namp34Il380 4962 173102676 4499 17123 4140 110722 SUCUMBIOS O 000 O 000 O 000 O 000 o 000 O TUNGURAHUA 36 393 30466448 086 17875396 123 8ilII742 110 754 162 40433 ZAMORACHINCHIPE O 000 O 000 O 000 O 000 O 000 O ZonesnoDellrnllades 000 000 000 000 O 000 o
FUEIITE Inlulo Nbullbulllon de EsIBdlallbullbull y Con liNEe) Enu de Co_relo InIIomo1996 EIboracI6n Lounl bullbull Rodrfguez
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Cuadro I Holalaa 1Autauranlaa 1998 por provincia 1raslona
(Valora an mUa da ueml
No da PRldueel6n VA Formael6n Paraonal PRlductlv Provincia Elablaclmla Total a praeloa da Bruta da Ocupado porparaonal
Productor Capital OcupadO Hol 1Aalauranla m 10000 31584t433 lOO 115J89801 lOO 332Il8W lOO 7755 10000 40nl2
1gtZUAY 22 928 17289145 548 62981155 548 18911814 572 624 805 27702 BOlNAR CAllAR
1 042 000
292600 o
009 000
101amp45 009 000
000 000
12 o
015 000
24383 o
CARCHI 2 0amp4 482522 015 49638 004 000 33 043 14622 COTOPAXI 3 127 3808243 121 1659482 144 304018 DD2 102 132 37336 CHIMBORAZO 4 169 1B117247 059 942556 082 440578 133 87 112 21483
ElORO 7 295 3485233 110 lIlJlIJ19 053 47213amp 142 211 272 1amp518
ESMERAlDAS 4 1119 2282519 072 832754 QBl 5S324 017 88 D88 33587
GAlAPAGOS 6 253 4D98338 130 138311I1 120 773043 233 l9 128 41377 GUAYAS 5amp 2363 118188313 37M 39393688 3414 2877846 867 2405 3101 49143 IMBABURA 2 0amp4 39161J04 128 1102723 oB8 199 109 middot241 91 117 43702 lOJA 13 54U 4510227 143 1811501 157 109727l 3JO 213 275 21175 lOSRIOS 5 211 9011157 D2B 422244 D37 70477 Q21 82 OSO 14548 MANASI 13 549 4252490 135 1727255 150 238D73 071 235 303 18098 MORONASANTlAGO 000 000 000 000 o 000 o NAPa 000 000 000 000 o 000 o PASTA2A 4 169 473518 015 51182 004 570511 017 4U 063 U894 PICHINCHA 81 3418 144153688 4587 56534781 4899 24133402 7287 3212 4142 44B80 SUCUMBIOS 000 000 000 000 o 000 o TUNGURAGUA 14 5Ul 5588553 177 236Il827 205 159Oll55 419 252 325 22169 ZAMORACHINCHIPE 000 000 000 000 o 000 o ZONASNO OEUMITADAS O o o o o 0 000 O 000 o
Fuen InUluloNlelon1 de EBtedlIlc8 Cnaoo (INEC)Enede HDlol Rn SDrvlelo 1998
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O~DO Icm
o ~ 100 ISOIlttn
Comercio interno per caacutepita (1996) (miles de sucreshab)
_ Maacutesde100
Entre 10 y 100 cJ Menos de 10 c=J Sin informacioacuten
(miles de sucres Ihab)
Mapa 7
deg_ _ 00
Productividad del comercio interno porpeffionalocupado
_ Primer nivel
Segundo nivel
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o 50 100 SOIlttn
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5 ~ bull - bull ~middotmiddotmiddot middoto bull ~ omiddotmiddot ~ - ~ bull ~ ~middot omiddotmiddotmiddotmiddot gt - bull ~ - ~ - lt ecuador un modelo para [desjarmar capiacutetulo
Cuadro N o 1 O
Los mayores establecimientos comerciales del Ecuador
RANKING EMPRESA CIUDAD - PROVINCIA
98 97
3 3 Supermercados La Favorita Quito-Pichincha 4 5 Exportadora Bananera Noboa SA Guayaquil- Guayas
10 12 Importadora El Rosado CIA LTDA Guayaquil- Guayas 10 13 Reybanpac Rey Banano del Paciacutefico CA Guayaquil- Guayas 12 16 Distribuidora San Eduardo SA Guayaquil- Guayas 17 10 Unioacuten de Baneros Ecuatorianos SA Guayaquil- Guayas 24 24 Petroacuteleos y Servicios PYS CA Quito- Pichincha 28 25 Mobil Oil Ecuador SA Quito-Pichincha 32 48 Repsol Marketing SA Quito- Pichincha 33 30 Proveedora Ecuatoriana SA PROESA Quito- Pichincha 38 51 IBM del Ecuador CA Quito- Pichincha 41 41 Acerla del Ecuador CA ADELCA Quito- Pichincha 43 66 Importadora Industrial Agricola SA Guayaquil- Guayas 50 55 Exporklore Guayaquil- Guayas 51 76 Corporacioacuten Jaboneria Nacional SA Guayaquil- Guayas 67 67 Ideal Alambree SA Quito- Pichincha 70 72 Agripac SA Guayaquil- Guayas 72 87 Difare SA Guayaquil- Guayas 76 O Febres Cordero Ciacutea de Comercio SA Guayaquil- Guayas 89 169 Maquinarias y Vehlculos SA Guayaquil- Guayas 95 113 Almacenes De Prati SA Guayaquil- Guayas 96 100 Agrocomercio Palmar El Guabo-Guayas 97 97 Sociedad Industrial y Comercial SA Guayaquil- Guayas 98 86 Hotel Coloacuten Guayaquil SA Guayaquil- Guayas
Fuente Revista Vistazo No 769 Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
Finalmente en lo que tiene que ver con Restaurantes y Hoteles las tendencia que demuestra la Encuesta de este tipo de locales es su concentracioacuten en Pichincha y Guayas Azuay es la tercera provincia en nivel de produccioacuten pero con un valor absoluto ocho veces menor que las dos primeras En cuanto a productividad en esta rama econoacutemica las Provincias de Carshychi 1mbabura Pichincha en la Sierra y Esmeraldas y Guayas en la Costa presentan de acuershydo con la Encuesta los mayores niveles de productividad en esta rama Existe un segundo grupo de Provincias que son Tungurahua Chimborazo Azuay y Laja en cuanto niveles de productividad En el primer grupo estaacuten evidentemente aquellas provincias que han tenido una tradicional mayor especializacioacuten turiacutestica Cabe anotar que entre el grupo de las 100 mayores empresas del paiacutes en hoteles solamente consta la empresa Hotel Coloacuten Guayaquil que es la firma que posee el Hotel Coloacuten de esa ciudad
(Ver Mapa No 8 sobre Produccioacuten Hoteles y Restaurantes per capita y No 9 sobre Producshy
tividad de esta rama econoacutemica)
Aacute 156
- - lt - v middotmiddotmiddotmiddot bull bull bull bull ~ bull ~ bull - bull gt e c u ado r un mo d elo pa r a [ d e s ] a rma r capiacutetulo 5
Mapa 8
y restaurantes (1996)
bull
O~~t OO km
--CJ CJ
Maacutes de 100
Entre 10 y 100
Menos de 10 Sin informacioacuten
o 50 100 l~Km - ~
Produccioacuten total per caacutepita de hoteles
(miles de sucreslhab)
Mapa 9 Productividad de hoteles y restaurantes
O~~l00km
o so 100 1$C1ltm -
por personal ocupado
_ Primer nivel
segundo nivel csg Tercer nivel
O Sin informacioacuten
~ 157
5 0 bull ~ ~ bull bull ~ _--- lt bull ~ bull bull ~ bull ~ bull - ~ bullbull - ~ bull ~ bullbullbull gt~ -- bull - ~ bull J- bull
ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
35 Las disparidades en el dinamismo productivo provincial
En el siguiente cuadro No 11 se presenta el coeficiente de localizacioacuten por rama de activishydad econoacutemica de las provincias ecuatorianas tomando como base la PEA del antildeo 1990 76
Este coeficiente de localizacioacuten como se ha explicado anteriormente indica el grado de espeshycializacioacuten de la economia provincial con respecto a la correspondiente rama productiva Un valor superior a 1 significa que la provincia tiene una especializacioacuten en esa rama y que la produccioacuten respectiva excede a la demanda local
En base a este coeficiente de localizacioacuten en la uacuteltima columna del cuadro se establece un iacutendice del dinamismo productivo de cada provincia que se obtiene de la relacioacuten entre la PEA provincial que se dedica a las actividades de mayor especializacioacuten provincial y la PEA gloshybal de la provincia Las Provincias de Guayas y Pichincha estaacuten en el primer nivel Azuay Cantildear El Oro Esmeraldas Imbabura Loja Manabiacute Pastaza y Tungurahua se encuentran en un segundo nivel Carchi Cotopaxi y Zamora Chinchipe estaacuten en un tercer nivel y posteriorshymente las demaacutes provincias
Si complementamos este indicador de dinamismo con el anaacutelisis de los niveles de producshycioacuten y productividad provincial en las distintas ramas econoacutemicas podremos establecer los siguientes niveles de provincias de acuerdo con su dinamismo productivo77
Mapa 10
ltgt bull
o
o ro
Tipologiacutea de provincias seguacuten ~ dinamismo econoacutemico
-
r
_ Motrices
_ Tendencia econoacutemica dinaacutemica O Tendencia econoacutemica mediana O Tendencia econoacutemica deacutebil
76 Para una explicacioacuten detallada de este coeficiente ver seccioacuten 22 Algunas herramientas metodoloacutegicas para el anaacuteli sis ecoshynoacutemico regional Su aproximacioacuten en el caso ecuatoriano
77 Las denominaciones de los niveles de dinamismo econoacutemico corresponden al estudio de la Junta Nacional de Planificacioacuten de 1977 Base Econoacutemica de las ciudades mayores del Ecuador citado por Portais-Rodriacuteguez 1987 Jerarquiacutea Urbana y tipos de ciudades en el Ecuador en El Espacio Urbano en el Ecuador Ediciones IPGH ORSTOM IGM
~ 158
~gt
PEA Provincias Provincial
IIZUAY 195270
I BOUVAR
CAIQAR 52256 66355
CARCHI 48734 ICOTOPAXI 94951 CHIMBORA20 129920
ElORO 145952 ESMERALDAS 91027 GUAYAS 881612 IMBABURA 90831 LOJA 124135 LOSRIOS 168306 MANAIII 306049 MORONA SANTIAGO 28974
NAPQ 37244
PASrrAZA 15846 PICHIlCHA 685231 TUNGURAHUA 139235 ZAMORACHINCHIPE 23331 GALAPAGOS 4778
SUCUMBIOS 28316 AREANODELIMITADA 21408
TOTAL 3359767
FuenteInec CensodaPoblacl6n y Vlvlsnda1990 Elaboracioacuten Lourdas RDdrfguez
AGPC
095
210
160 185 157 170 101 136 056 1l111
163 163 143 193 208
132
036 120 163 054 178 211
Explotacioacuten Minas
Canteras
248 012
032 054 066 045 480 1l111
020 027 116 006 012 224 331
120
083 022
2049 007 857 009
C u a d ro 11 Coeficiente de Localizacioacuten provincial e Indlce de dinamismo productivo
Coeficiente de localizacioacuten Industria Electricidad Construc Comercio Transporte
Manufactu- GasyAgua clones Almacena
rera Comerclaliz
188 130 119 080 08amp
051 056 050 032 058 143 062 104 040 088 057 Dn 066 067 141 094 078 102 050 102 081 066 073 059 074
053 055 098 121 100 057 094 068 091 081 099 104 113 140 120 156 110 101 085 095 042 069 090 059 060 035 056 064 en 069 056 062 088 090 068 040 OA7 053 034 038 030 Dn 048 038 051
071 060 060 043 srr 142 160 127 115 120 180 088 066 080 104 031 DAD OA9 046 025 038 156 133 083 384 035 100 054 080 060 034 022 049 081 061
Establec Finan
078 017 023 033 025 030 064 032 160 044 034 026 037 020 014
032
164 054 018 054 021 006
Servicios
085 066
064 Dn 076 076 078 105 105 091 101 075 095 089 070
134
138 081 0B2 181 072 056
Indlcede Dinamismo PEAEXPI PEA Total
2974
000 2192 548 997 000
2402 2911 5517 2346 2599 000
2131 139 208
3416
7197 3313 1273 3195 533
ID - oy c
Iraquo~ a o
J 3
o~ shy
ti
1raquo bull
a CD bull
1raquo bull
1raquo ~
n
c -J O
5 ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ ~ ~ bull ~ bull iquest bull ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Provincias motrices Guayas y Pichincha Concentran los mayores niveles de produccioacuten y productividad en las principales ramas productivas Guayas tiene una importante produccioacuten de banano y arroz aquiacute se asientan las principales empresas exportadoras del paiacutes y tiene una importante produccioacuten manufacturera especialmente alimenticia es un importante centro de servicios financieros Pichincha tiene una importante produccioacuten agriacutecola en Santo Dominshygo de Los Colorados y en la zona de Cayambe existe la produccioacuten agroindustrial de flores concentra ademaacutes un importante nuacutemero de empresas manufactureras especialmente en la rama textil y alimentos No tiene el dinamismo exportador e importador de Guayas pero conshycentra empresas financieras de turismo y de servicios
Provincias de tendencia econoacutemica dinaacutemica Azuay Manabiacute El Oro Tungurahua Estas provincias tienen especializacioacuten en diversas ramas productivas y mayores niveles de proshyduccioacuten y productividad en algunas Azuay es la tercera provincia en especializacioacuten manushyfacturera tiene un importante dinamismo en el sector constructor y en la rama comercial y turiacutestica Manabiacute tiene un importante dinamismo en la actividad agropecuaria y tiene tamshybieacuten algunas empresas manufactureras en la rama de enlatados de productos de mar Una cashyracteriacutestica importante de esta provincia es que no concentra en la capital provincial todo el dinamismo productivo de la provincia sino que tiene al menos dos ciudades Manta y Porshytoviejo que comparten las actividades productivas El Oro es la principal provincia producshytora de banano el primer producto agriacutecola de exportacioacuten del Ecuador y tiene ciertos dinashymismo comercial Tungurahua tiene un dinamismo eminentemente comercial siendo el censhytro de intercambio de productos de la Sierra norte y centro del paiacutes
Provincias de tendencia econoacutemica mediana Cantildear Los Riacuteos Esmeraldas Carchi Imbabushyra Pastaza y Loja Se trata de provincias que tienen cierta produccioacuten agriacutecola y manufactushyrera y que constituyen en pequentildeos centros de dinamismo econoacutemico Cantildear tiene una imshyportante produccioacuten de cantildea de azuacutecar y tiene dos empresas manufactureras importantes El Ingenio La Troncal y Cementos Guapaacuten sin embargo en la zona que corresponde a la Sieshyrra tiene una miacutenima actividad agriacutecola para el consumo interno Los Riacuteos tiene una imporshytante produccioacuten de banano Esmeraldas debe su dinamismo especialmente a la refineriacutea del petroacuteleo que genera ciertos encadenamientos especialmente en el aspecto comercial y de sershyvicios Carchi tiene una importante produccioacuten de papas y leche y un fuerte dinamismo coshymercial por el intercambio de productos con Colombia Imbabura presenta la caracteriacutestica de una provincia de diversificacioacuten productiva agropecuaria artesanal en la construccioacuten y turismo aunque sin un fuerte dinamismo en ninguna de estas actividades Pastaza y Loja son provincias que tienen cierto dinamismo en un entorno inmediato de baja produccioacuten
Provincias de tendencia econoacutemica deacutebil Boliacutevar Cotopaxi Chimborazo Morona Santiashygo Napo Zamora Chinchipe Sucumbios Son las provincias de la sierra centro del paiacutes donshyde existe una mayoritaria presencia indiacutegena y la mayoriacutea de las del Oriente Se trata de proshy
vincias que por diversas razones no tienen ejes productivos dinamizadores y se especializan mayoritariamente en la produccioacuten agropecuaria gran parte de la cual se dedica al autoconshy
h 160
5 ~ ~ bull - -- bull i ~bull ~ - --- bull _~ iquest bull -- --- bull- ecuadorun modelo para des]armar capiacutetulo
sumo En estas provincias se incluye Sucumbios donde se desarrolla la extraccioacuten petroleshyra que como se ha visto tiene niveles altiacutesimos de productividad este dinamismo no tiene ninguna irradiacioacuten en la provincia constituyeacutendose en un auteacutentico enclave
4 Flujos financieros privados
En la seccioacuten anterior se han examinado las principales caracteriacutesticas de las estructuras pro-
Grafico No 3 ESTRUCTURA CAPTACIONES POR PROVINCIAS
45
4O[ 35 3D I 25
20
15
p
GrAfico No 4 ESTRUCTURA COLOCACIONES POR PROVINCIAS 1998
60--------------------------
50
40
3D
20
10
PO_
~ 161
5 ~ bull -- bull bull v-- bull ~ bull A ~ - ~ - - ~ vmiddotmiddot ~ bull ~ -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
ductivas provinciales las competitividades y especializaciones productivas de cada provinshycia todo lo cual ha configurado una tipologiacutea de dinamismo productivo regional Es imporshytante av~zar hacia algunos factores que explican este dinamismo Uno de ellos es el direcshycionamiento de los flujos financieros en el territorio nacional y provincial Los incrementos de productividad obedecen al cambio tecnoloacutegico y a los niveles de aumento del stock de cashypital lo que depende en parte de la disposicioacuten de capitales para impulsar procesos de invershysioacuten El movimiento de capitales tiene un recorrido histoacuterico que va configurando las estrucshyturas productivas por lo tanto habriacutea que avanzar hacia un examen de las tendencias histoacuteshyricas de estos procesos En este trabajo se presentan un pequentildeo trecho de este recorrido los antildeos 1996 1997 Y1998 cuyo detalle se presenta en el Anexo No 2
Los flujos financieros privados se analizan a traveacutes de la evolucioacuten de las captaciones y coshylocaciones financieras efectuadas por los Bancos privados en cada una de las provincias ecuatorianas
Las captaciones corresponden a depoacutesitos a la vista y depoacutesitos a plazo que los bancos y sushycursales bancarias de cada provincia han receptado en el antildeo respectivo Las colocaciones corresponden a los diversos tipos de inversiones creacuteditos contratos de arrendamiento mershycantil y cartas de creacutedito extendidas y concedidas por los bancos y sucursales bancarias de cada provincia en el antildeo respectivo
Los valores per capita corresponden a la relacioacuten entre captaciones o colocaciones con resshypecto a la PEA de la provincia del antildeo 1990
Graacutefico No 5 COLOCACIONESICAPTACIONES 1998
1 wU a
h 162
- -
5 ~ ~ ~ - ~ -- ecuadorun modelo para [desjarmar capiacutetulo
PROVINCIA
iexclzUAY
BOLlVAR
CANtildeAR
CARCHI
CHIMBORAZO
COTOPAXI
EL ORO
ESMERALDAS
GALAPAGOS
GUAYAS
IMBABURA
LOJA
LOSRIOS
MANABI
MORONA SANTIAGO
NAPO -
PASTfgt2A
PICHINCHA
SUCUMBIOS
TUNGURAHUA ZAMORA
epoacutesitos a plazo
TOTALES
CAPTACIONES Depoacutesitos a la vista yd
Fuente Superintendencia de Bancos
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
C ua d ro 12 Relacioacuten captacionescolocaciones efectuadas por los bancos privados
Antildeos 1996-1998
coloccap 98
075
041
011
037
059
067
091
044
057
293
052
053
228
195
023
045
016
171
017
062
104
133
COLOCACIONES Inversionescreacuteditocontratos de arendamientomercantilcartas de creacutedito
coloccap 97
081
034
014
034
046
062
093
058
090
289 058
061
202 166
021
060
021
169
027
065
094
191
coloccap 96
041
022
008
026
020
037
049
027
026
123
022
023
078
071
016
008-016
071
036
036
060
083
~ 163
5 bull 0- - bull bull - bull - bull -bull bull bull bull -bull bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
En relacioacuten con las captaciones resalta nuevamente que entre el 70 y el 80 de las mismas se realizan en las provincias de Guayas y Pichincha por su mayor dinamismo productivo y comercial En los uacuteltimos antildeos es Pichincha la que realiza mayor volumen de captaciones Hay un segundo grupo de provincias en cuanto captacioacuten de volumen de recursos estas son Azuay El Oro Manabiacute y Tungurahua de estas Azuay tiene un nivel de captacioacuten que duplishyca al de las otras tres que en general captan entre el2 al 3 del volumen total de dinero La provincia del Cantildear de acuerdo con la tendencia creciente de captaciones de recursos per cashypita tambieacuten debe incluirse en este segundo grupo de provincias Un tercer grupo son las deshymaacutes de la Costa y de la Sierra Carchi Imbabura Loja Chimborazo Cotopaxi Los Riacuteos y Esmeraldas Un uacuteltimo grupo estaacute constituido por todas las del Oriente que tienen niveles muy bajos de captacioacuten de recursos
Con respecto al tipo de captaciones existe una tendencia general de igual volumen de depoacuteshysitos a la vista con respecto a los depoacutesitos a plazo sin embargo en el uacuteltimo antildeo estos disshyminuyen debido seguramente a la agudizacioacuten de la crisis econoacutemica
Con respecto a las colocaciones Guayas y Manabiacute captan casi el 90 de las mismas en el paiacutes Hay un segundo grupo de provincias Azuay Manabiacute El Oro y Tungurahua que captan entre el 5 y el 6 del total de colocaciones El restante 4 se reparten entre las demaacutes proshyvincias del paiacutes Resulta asiacute una situacioacuten de extrema desigualdad entre las dos principales provincias y el resto del paiacutes existen 4 o 5 provincias con niveles un poco mayores que toshydas las demaacutes
Se observa la relacioacuten entre captaciones y colocaciones para el antildeo 1998 (Cuadro No 12) se evidencia como es el movimiento de los flujos financieros privados en el paiacutes Con excepshycioacuten de Guayas Los Riacuteos El Oro y Pichincha todas las demaacutes provincias que tienen como se ha visto niveles miacutenimos de captacioacuten de recursos ni siquiera reciben creacuteditos en la misshyma proporcioacuten que ahorran Asiacute en la relacioacuten captacioacuten Icolocacioacuten se ve que estas provinshycias tienen indices menores que uno lo cual significa que de cada 100 sucres que ahorran reciben en creacutedito menos de estos cien sucres Por ejemplo Azuay recibioacute en 1998 75 de cada 100 sucres de su ahorro Cantildear recibe 11 de cada 100 sucres Tungurahua 62 sucres de cada 100
Existen cuatro provincias que reciben maacutes de lo que ahorran entre las que tienen niveles meshynores de ahorro estaacuten Manabiacute y Los Riacuteos que reciben maacutes de lo que ahorran Manabiacute de cashyda 100 sucres recibe 195 sucres y Los Riacuteos de cada 100 sucres recibe 228 sucres Y las proshyvincias de Guayas y Pichincha que captan como se ha visto casi el 80 de los ahorros reshyciben ademaacutes 292 y 171 sucres respectivamente de cada 100 sucres de ahorro
Estaacute claro que los miacutenimos niveles de ahorro de las provincias de la Sierra aportan al desashyrrollo productivo de las de la Costa Guayas El Oro y Los Riacuteos y de Pichincha en la Sierra
Aacute 164
5 ~ bull~ bull ~ bull ~ bull x ~ ~ M bull - - bull ~ iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
Estas provincias con iacutendices de captacionescolocaciones menores que uno estaacuten constanteshymente descapitalizaacutendose y no existen factores endoacutegenos locales que generen actividades productivas con los pequentildeos niveles de ahorro que generan menos auacuten que logren captar flujos financieros de otras provincias En cambio puede decirse que el dinamismo econoacutemishyco de Guayas y Pichincha logra captar recursos de otras provincias mientras que parte del dinamismo de Manabiacute y Los Riacuteos se basa en aportes econoacutemicos de otras provincias
Finalmente se evidencia que el dinamismo productivo de Azuay y El Oro se basa en sus proshypios recursos y que existe un pequentildeo porcentaje de ahorro que no es aprovechado internashymente y va hacia otras provincias
e u a d ro 13 Estructura de la ejecucioacuten presupuestaria
Entidades nacionales regionales y provinciales (1) antildeo 1998
ENr1DAD REGIONAL Monto en millones sucres
NACIONAl 14352890 6408
REGIONAl 438128 196
PROVINCIAL 7607028 3396
DependenciasGobiemoCentral 5503723 2457
GobiemosSeccionalesAutoacutenomos 2103305 939
TOTAL(2) 22398046 10000
(1)Presupuestoemitido
(2)incluyedeudapuacuteblica
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
165
5 - o ~ o - ~ ~ ~ ~ 0 O - bull 00 - Obull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
5 El rol del Estado en el desarrollo econoacutemico provincial asignashyciones presupuestarias y recaudaciones tributarias
El Estado ha jugado un importante rol en la dinamizacioacuten de los procesos productivos proshyvinciales a traveacutes de las poliacuteticas econoacutemicas nacionales que tienen diverso impacto sobre el desarrollo provincial y por medio de poliacuteticas especiacuteficas que han promovido el surgimienshyto o fortalecimiento de procesos productivos regionales Complementariamente a estas poliacuteshyticas y en ocasiones de manera especiacutefica por si mismos los flujos de recursos estatales hashycia las provincias constituyen evidentemente factores dedinamizacioacuten de las economiacuteas proshyvinciales y por lo tanto son otro de los elementos que explican las especializaciones y comshypetitividades estudiadas en capiacutetulos anteriores
En este capiacutetulo se presenta las asignaciones del Presupuesto del Estado a cada provincia del paiacutes y las tributaciones que estas regiones han aportado a los ingresos del Estado
Sl Asignaciones Presupuestarias
El Presupuesto General del Estado es el instrumento a traveacutes del cual el Estado operacionashyliza las prioridades de la poliacutetica nacional a traveacutes de la asignacioacuten de los recursos Estos se distribuyen a tres tipos de instancias regionales
GRAFICO No 6 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A DEPENDENCIAS
DEL GOBIERNO CENTRAL 1998
3000 ------- --------- shy
2500
2000
11500 -
I
PROVINCIAS
A 166
~ ~ ~ bull ~ bullbull M ~ - ~ bull - ~ bull bull- -- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo S
C U a d ro 14 Transferencias provinciales a Dependencias del Gob Central
AIIO 1998
Provincia Millones sucres Transferenc per capita
(sucres) Azuay 275915 501 454142
Boliacutevar 100609 183 557764
Cantildear 87963 160 413768
Carchi 70260 128 430871
Cotopaxi 122110 222 405918
Chimborazo 210096 382 502892
El Oro 215073 391 401017
Esmeraldas 220463 401 552844
Guayas 1528230 27n 466721
Imbabura 147184 267 458304
Loja 407805 741 966566
Los Riacuteos 222853 405 347545
Manabiacute 518893 943 421821
MoronaSantiago 67003 122 493629
Napa 63956 116 423960
Pastaza 38192 069 648025
Pichincha 929401 1689 395013
Tungurahua 164711 299 379112
Zamora Chinchipe 47263 086 485670
Galaacutepagos 31362 057 2029903
Sucumbios 34381 062 256674
Total 5503723 10000 452064
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
l Las entidades nacionales que son aquellas asentadas mayoritariamente en Quito Funshycioacuten Legislativa Funcioacuten Jurisdiccional Administracioacuten Central Ministerios
u Las entidades regionales en los diversos sectores agropecuario industrias y comercio desarrollo urbano y vivienda
iii Provincias y cantones del paiacutes a traveacutes de las respectivas entidades estatales que funshycionan en estas circunscrpciones territoriales
~ 167
- -
- -
5 o bull v- o bull o -lt o bull - ~-- bull o bull o -~ o bull o bull r--- ~-- bull ~-- bull _ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En cada provincia existen dos tipos de entidades hacia las cuales el Gobierno transfiere reshy
cursos i las dependencias del Gobierno Central que forman parte del reacutegimen seccional deshy
pendiente constituiacutedas por las Gobernaciones y Direcciones provinciales de los resshypectivos Ministerios
JI Los gobiernos seccionales autoacutenomos ejercidos por los consejos provinciales y conceshy
jos municipales
El Cuadro No 13 presenta la estructura de la ejecucioacuten presupuestaria para el antildeo 1998 Se ha elaborado en base a la informacioacuten proporcionada por el Ministerio de Finanzas de la Ejeshy
cucioacuten Presupuestaria por provincias y sector De esta manera muestra un corte a un antildeo esshy
peciacutefico coacutemo el Estado Ecuatoriano ha asignado los recursos del Presupuesto General del Estado a nivel central regional y a las provincias del paiacutes a traveacutes de los dos tipos de entishydades explicadas anteriormente
GRAFICO No 7 TRANSFERENCIAS PER CAPITA SALUD 1998
140000
120000
100000
1- - -- -- - - - - -- - - - - -
- - - - -- - - - - - - - - -
- - - - - - -- - - - -- -
- - - - - - - - -
- - - - - - - - -L
-
- - - - - - - - -
- o
--ui 80000 ~ lll U ~ -60000l1)
-40000
ooסס2
PROVINCIAS
~ 168
--
5 ~ ~ --- ~ - -- ~ - ~ ~ ~ ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
El total de asignaciones presupuestarias es de 22 billones de sucres de los cuales el 6408 corresponde a los ingresos de las entidades del gobierno central el 3396 a las entidashydes provinciales y el 196 a las entidades regionales Las dependencias provinciales del goshybierno central reciben el 2457 del presupuesto mientras que los Municipios y Consejos Provinciales el 939
GRAFICO No 8 TRANSFERENCIAS PER CAPITA PARA EDUCACION 1998
1000000
900000
800000
700000
bull 600000 rIl ~el 5COooo
J rIl 400000
300000
200000
100000
-- ---- - -------i
-
I
- - -
- - -- - -- - I - - - -
- --- - -
- - -
-
- - -
- - -
PROVINCIAS
Asignaciones provinciales
Las asignaciones provinciales globales se dividen entre las asignaciones a las dependencias del Gobierno central y a los gobiernos seccionales autoacutenomos
Las asignaciones a las dependencias provinciales del Gobierno Central suman 5 billones de
sucres y comprenden principalmente las asignaciones a las Direcciones provinciales e insshy
tancias cantonales de los Ministerios cuyos montos por provincia se presentan en el Cuadro No 14
h 169
~~
Provincias Educacioacuten millones SI
e u a d ro 15 Transferencias per caacutepita para educacioacuten salud y desarrollo agro
ED pe sucres
Salud millones SI
Salud pe sucresl
00 Agropecuar millones SI
Agrop P e sucres
Pobla 1998
Nacional 143119 11756 425
Regional
Azuay
Bollvar
Cailar
Carchi
Colopaxi Chimborazo
Imbabura
Laja
Pichincha
Tungurahua
Esmeraldas
El Oro
Guayas
LosRlos Manabl
MoronaSantiago
32 212550
82774 61455 53532
94943 169042
112933 206193 575422
131586
146405 164393
566203 162376 298616 42351
349847 458889
289077 328284 315610 404624 351654 488711
244565
302869 367132
306350
173529
253229
242752 312104
000
658 256
190 166 294 524 350 639
1783
408
454
509 1760 503 925 131
Napa 46130 305789 143
Paslaza 27237 462147 084
Zamora Chinchipe 33105 340180 103
Sucumbios 25188 188042 078
Galapagos 13595 879948 042
TOTAL POR PROV 3228027 9575
TOTALES 3371178 276902 100
Fuante Ministerio de Flnanzas-Subsecretarle de Presupuestos yContabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
82613 6786 850 92172 7571 1973 12174628 O 000 53904 1154
41985 69105 4n 1758 2894 055 607552 14783 81957 166 1258 6975 039 180379 17517 82397 197 2621 12328 082 2125Kl 13065 80119 147 958 5873 030 163065 22745 75Im 256 1139 3787 035 300824 30905 739741 3A7 4076 9757 127 417776 28914 90034 325 1938 6033 080 321149 40112 95073
1 451 145971 345977 4546 421911 208547 88636 2344 8036 3415 250 2352838 27350 62952 307 2440 5615 076 434465 26805 67217 301 9468 23742 295 398780 40457 753911 455 2136 3981 067 536619
213916 65330 2404 70472 21522 2195 3274395 24364 37996 274 931 1451 029 641221 79697 64950 898 58m 47737 1829 1230127 15677 115532
1 176 2547 18769 079 135695
14145
6829
93769 1
115871
159
077
1239
2488
8213
42219
039
077
150854
58936 10961 112637iexcl 123 1413 14516 044 97315 5916
4853
44166 066
314091 055
409 1068
3056
69113
013
033
133948
15450 889742 9150 321088 6673 972355 798671 100 467164 100
CD n e gtshyao e ~
3 e
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~~ 3 ~ ~
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nIll ~ o
Ul (
5 1 bull ~ bull -- bull bullbull ~ bull ~ - ~ bullbull ~ ~ bull ~ bull ~ ~ ~
ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
En teacuterminos porcentuales las Provincias de Guayas y Pichincha obtienen los mayores monshytos de asignaciones (2777 y 1689 respectivamente) sin embargo si se obtiene un iacutendice de asignacioacuten per capita en funcioacuten del nuacutemero de poblacioacuten estiminado para 1998 Guayas tiene una asignacioacuten que es casi similar al promedio nacional mientras que Pichincha es una de las cuatro provincias con menor monto de asignacioacuten per capita Las provincias que obshy
tienen mayores montos per capita son Boliacutevar Chimborazo Esmeraldas Loja y Pastaza
El Cuadro No15 presenta las asignaciones per caacutepita provinciales a entidades dependientes del Gobierno Central en los rubros de Educacioacuten Salud y Desarrollo Agropecuario Se mishyra en primer lugar que el 90 del presupuesto tanto de salud como de educacioacuten se distrishybuye entre las provincias El Presupuesto de Salud es la cuarta parte del de Educacioacuten En promedio cada habitante del Ecuador recibe 276902 sucres en concepto de Educacioacuten y 79867 sucres en concepto de Salud (en sucres corrientes de 1998)
Del presupuesto total de Salud casi el 50 se concentra en las Provincias de Guayas y Pishychincha Las provincias de Azuay Loja El Oro y Manabiacute reciben entre el 4 al 8 de este Presupuesto de Salud En teacuterminos per caacutepita las provincias que reciben maacutes del promedio nacional son Zamora Chinchipe Pastaza Morona Santiago Loja Imbabura Carchi Cantildear
y Boliacutevar
Del Presupuesto total de Educacioacuten el 34 se concentra en las Provincias de Guayas y Pichinshycha Las provincias de Azuay Chimborazo Loja El Oro Los Riacuteos Manabiacute reciben entre el 5 al 9 del total de este presupuesto En teacuterminos per caacutepita soacutelo las provincias de Cantildear Pichinshycha Guayas Los Rios Manabiacute y Sucumbiosreciben menos de la media nacional
En los dos casos de Salud y Educacioacuten (Graacuteficos 7 y 8) destaca la concentracioacuten del Presushypuesto en solo dos provincias y un segundo grupo de Provincias Azuay Loja El Oro Mashynabiacute que corresponden a provincias con tendencia eocnoacutemica dinaacutemica que reciben presushypuestos absolutos porcentualmente mayores que el resto de provincias En teacuterminos per caacuteshypita no existe una loacutegica clara de asignacioacuten de recursos
Finalmente con respecto a recursos para desarrollo agropecuario que son en total alrededor del 50 del presupuesto total designado para salud Loja recibe el 45 Guayas el 21 Y Manabiacute el 18 Estas tres provincias reciben por tanto el 84 de este presupuesto sin que exista una loacutegica en tomo a esta distribucioacuten de recursos
171
5 ~ bull -bull- bull ~ bull -bull ~ bull ~ bull ~ ~ bull ~ bull iquest ~ bull ~ bull --bull bull ~ bull ~ bullbullshyecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Transferencias a Organismos seccionales autoacutenomos
Los organismos seccionales autoacutenomos son los Municipios y Consejos Provinciales Las fuentes de financiamiento de estas entidades son ingresos tributarios ingresos propios no tributarios (provenientes del patrimonio de estas entidades oacute por el uso o arrendamiento de sus bienes) tasas por servicios transferencias del Gobierno Central y Empreacutestitos
Seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal los impuestos municipales son los siguientes impuesshyto sobre la propiedad urbana impuesto sobre la propiedad rural impuesto de alcabalas imshy
puesto de registro e inscripcioacuten impuesto sobre los vehiacuteculos impuesto de matriacuteculas y pashytentes impuesto a los espectaacuteculos puacuteblicos impuesto a las utilidades en la compraventa de
los bienes inmuebles
En cuanto a los Consejos provinciales en general no tienen impuestos y una fuente propia de financiamiento son las contribuciones especiales de mejoras que se cobran cuando la construccioacuten rectificacioacuten ensanche o pavimentacioacuten de carreteras o caminos o construcshycioacuten de puentes por parte del Consejo Provincial aum mtare el valor de las propiedades
En el Anexo No 3 se presenta la relacioacuten entre ingresos propios e ingresos totales de los mushynicipios del paiacutes Los Municipios de Salinas (646) Guayaquil (584) Duraacuten (542) Santa Cruz (511) Rumintildeahui (499) Bantildeos (475) Quito (473) Cuenca (453 )
La Libertad (415) tienen el maacutes alto nivel de recursos propios En un segundo grupo esshy
taacuten los Municipios de Santo Domingo de los Colorados (384) Ambato (351 ) Latacunshyga (314) Machala (318) Ibarra (317) La Troncal (342) Riobamba (312) Nashyranjal (307) Otavalo (325) Manta (308) Cayambe (319) Mejiacutea (322) Putushy
mayo (315) Todos los demaacutes municipios tienen porcentajes menores al 30 lo cual deshymuestra la dependencia de la inversioacuten municipal de las transferencias desde el gobierno censhytral La uacuteltima columna presenta los promedios provinciales de esta relacioacuten excluyendo a las capitales provinciales y hace ver que en general los promedios provinciales son menores que los de las capitales provinciales Son estos muncipios que no son capitales provinciales en general con predominio rural los que tienen mayores niveles de dependencia de las asigshynaciones nacionales
Las transferencias del gobierno central a los Organismos seccionales provienen de las sishyguientes partidas
l Las asignaciones que corresponden a las transferencias del Fondo de Desarrollo Secshy
cional FODESEC Fondo de Desarrollo Provincial y la Ley Especial de Distribucioacuten
del 15 de los Ingresos del Presupuesto del Gobierno Central
ii Los aportes provinciales constituiacutedos por Leyes que presasignan recursos para especiacuteshy
ficas provincias oacute partidas que desde el gobierno se entregan por especiacuteficos convenios a las entidades seccionales
~ 172
5 -- ~ ~ - - ~ ~ ~ ~ ----- -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
C u a d r o 16
Transferencias provinciales a organismos secclonales aU1onomos Consejos Provinciales y Municipios
Antildeo 1998 Millones de sucres
Provincia Consejos Municipios Total Asignacioacuten Total Asignacioacuten Provinciales Organismos Per Ceacutepita Asignacioacuten Per Caacutepita
Seccionales (Sucres) Provincial (1) (Sucres) total (2)
Azuay 26987 71073 98060 478 161402 373975 615544 Bollvar 15366 35740 51106 249 283326 151715 841090 Cantildear 13394 30676 44070 215 207300 132033 621069 Carchi 14380 28393 42773 208 262306 113033 693178 Cotopaxi 18197 38190 56387 275 187442 178497 593360 Chimborazo 26295 61948 88243 430 211221 298339 714112 El Oro 29807 70913 100720 491 187694 315793 588711 Esmeraldas 25938 49700 75638 368 189674 296101 742517 Guayas 110733 314974 425707 2073 130011 1953937 596732 Imbabura 17700 36196 53896 262 167822 201080 626127 Loja 22484 53955 76439 372 181173 484244 1147740 Los Rlos 29079 76561 105640 514 164748 328493 512293 Manabl 65446 134579 200025 974 162605 718918 584426 Morona 15193 29840 45033 219 331869 112036 825498 Napa 19725 29625 49350 240 327137 113306 751097 Pastaza 14612 13304 27916 136 473666 66108 1121691 Pichincha 86894 260698 347592 1693 147733 1276993 542746 Tungurahua 22057 49137 71194 347 163866 235905 542978 Zamora 14284 20928 35212 171 361835 82475 847506 Galeacutepagos 7236 7581 14817 072 959029 46179 2988932 Sucumbios 15250 26032 41282 201 308194 75663 564868 Concope 2169 2169 011 2169 TOTAL 613226 1440043 2053269 100 168651 7556992 620715
(1) (2) Comprende asignaciones provinciales a dependencias del gobierno central meacutes organismos seccionales
Fuente Ministerio de Finanzas Direccioacuten Nacional de Tesorerla Valores entregados a Municipios y Concejos Provinciales Periodo Enero Diciembre 1998
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
GRAFICO No 9 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A CONCEJOS
PROVINCIALES Y MUNICIPIOS
25001-shy
I i
2000
pflCMNCIAS
h 173
5 - - v - - J- bull - bull o ~ bull o bull o vmiddot 0 bull o bull 0 -- - bull 0 - ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
El Fondo de Desarrollo Seccional Fodesec es creado en 1990 y se constituye en base al 2 de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado y la participacioacuten de tres mil mishyllones de sucres anuales de los ingresos que percibe el Estado por la produccioacuten y exportashycioacuten de petroacuteleo suma que se incrementa desde 1991 en poorcentaje igual a la variacioacuten
anual del iacutendice de precios del consumidor elaborado por el INEC Este Fondo se distribushyye en un 2 a los municipios capitales de provincias el saldo se divide en un 20 para conshysejos provinciales 75 para las municipalidades 5 para una cuenta de reservas de emershy
gencia
El Fondo de Desarrollo Provincial Foondepro se crea en 1990 con una asignacioacuten equivashy
lente al 2 del monto total de los ingresos corrientes del Presupuesto General del Estado Se distribuyen 75 en partes iguales para todos los consejos provinciales del paiacutes y el 25 resshytante en proporcioacuten directa al nuacutemero de habitantes de cada provincia
La Ley Especial de Distribucioacuten del 15 del Presupuesto del Gobierno central para los goshybiernos seccionales se aprueba en Marzo de 1997 creaacutendose asiacute el Fondo de Descentralizashycioacuten que se distribuye en un 70 para los municipios y 30 para los consejos provinciales Para estos se distribuye el 50 del monto total en funcioacuten de las necesidades baacutesicas insashytisfechas de la poblacioacuten de la provincia el 10en proporcioacuten de la superficie territorial proshyvincial y 40 en relacioacuten a la poblacioacuten provincial
El monto destinado a los municipios se distribuye 10 del monto total en partes iguales un 40 en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten 50 en funcioacuten de la necesidades baacutesicas inshysatisfechas de la poblacioacuten cantonal La Ley preveacute que este 15 se empiece a aplicar a parshytir del 1 de Julio de 1997 con el equivalente al 3 el 7 desde Enero de 1998 elll a parshytir de Enero de 1999 y el 15 a partir de Enero del antildeo 2000
En la Ley existe una definicioacuten clara de que el estos fondos corresponden al 15 del preshysupuesto del Gobierno Central excepto los ingresos provenientes de ceacuteditos internos y extershy
nos Sin embargo en la Nueva Constitucioacuten de 1998 se define que las asignaciones a los organismos del reacutegimen seccional autoacutenomo no podraacuten ser inferiores al 15 de los ingreshy
sos corrientes totales del presupuesto del gobierno central Esta disposicioacuten modifica susshytancialmente los ingresos de las entidades seccionales pues para 1999 los creacuteditos internos y externos significan el 30 de los ingresos totales
En el Cuadro No 16 se presentan las transferencias provinciales del gobierno central a los consejos provinciales y municipios del paiacutes Estas asignaciones son de 2 billones de sucres
Guayas obtiene el 207 de estas asignaciones y Pichincha el 1693 En teacuterminos per cashy
pita ambas provincias reciben menos de la media per capita nacional siendo las Provincias
de Boliacutevar Cantildear Carchi Chirnborazo y todas las del Oriente las que reciben en teacuterminos
per capita casi el doble de la media nacional
~ 174
~~
Provincias
Tolal
Azuay
Sollvar
Callar
Carchi
Cotopaxi Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Galeacutepagos Guayas
1mbabura Loja LosRlos
Manabl
MoronaSant
Napo Pastaza
Pichincha
Tungurahua
SUaJmbios
Zamora
FuenteMinisteriode Finanzes ElaboracioacutenLourdesRodrlguez
Total
7706437
209645 2436
5256
158351
7f1i19 9321
78315 362354
1157 3ll85273
158n 20816 9161
178171 1788 2602
2009
3482121 70762 4116
907
e u a d ro 17 Recaudaciones tributarlas por provincias 1998 (Valores en millones de sucres)
o Imp Ala ImpVA ImpCE Imp Vehlculos Otros Trlbutaci6n AslgPC Trib Aslg PC Renta Motorizados Impuestos PC
10000 2235204 446llD78 661704 114497 22amp1l12 sucres sucres
272 n142 101410 15283 8606 7200 345065 615544 056 003 1686 91 16 558 81 13505 841090 002
007 2203 278 2556 223 24n4 621069 004
205 2716 146891 64n 1922 347 971091 693178 140 010 3960 849 2046 1142 26590 593360 0D4 012 5110 1065 5 21m 561 22311 714112 003 099 11128 57560 2170 4367 1089 142214 588711 024 470 9643 343848 7794 919 147 908656 742517 122 002 942 165 7 41 741Ml7 2988932 003
4004 811065 1940210 243795 90199 942242 596732 158
021 7074 3IIl7 183 3841 971 49438 626127 008 027 6817 7745 1663 2732 1855 49337 1147740 0D4 012 5249 622 202 2500 585 14287 512293 003 231 38662 106752 25215 5389 4150 144840 584426 025 002 1450 73 139 123 131n 825498 002 003 2007 149 337 107 17248 751097 002 003 1540 116 244 107 34088 1121691 003
4518 1213896 1729355 354111 70788 113968 1479966 542746 273 092 31605 26385 4795 4129 3845 1628n 542978 030 005 2654 6n 662 120 30728 584868 005 001 655 30 178 41 9320 847506 001
e Q os ~
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5 middot~ bull ~ ~ bull h ~ bull hmiddot bull bullbull ~ ~ bull ~ bull ~ - ~ bull- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Las uacuteltimas columnas del cuadro No16 presentan las transferencias provinciales totales y las asignaciones provinciales totales per caacutepita esto es las asignaciones a organismos secshycionales maacutes las asignaciones a las dependencias del gobierno central divididas para la poshyblacioacuten provincial estimada para 1998
Estas columnas demuestran en general dos cuestiones la primera queen teacuterminos absolushytos se refuerza la concentracioacuten de recursos en Guayas y Pichincha pero que si se analiza en teacuterminos de tranferencias per caacutepita no existe una loacutegica clara por parte del Estado La seshygunda cuestioacuten que aparece con mucha evidencia es la necesidad de una poliacutetica de regioshynalizacioacuten nacional que oriente de mejor manera la asignacioacuten de recursos en funcioacuten de la poblacioacuten de las necesidades insatisfechas de los niveles de dinamismo econoacutemico provinshycial de manera de compensar las inequidades provinciales
S2 Tributaciones Provinciales
El Cuadro No 17 presenta las recaudaciones tributarias que efectuacutea el gobierno central para el antildeo 1998 El impuesto al Valor Agregado representa el 57 del ~otal de impuestos el Imshypuesto a la Renta el 29 y el Impuesto a los consumos especiales el 85 El restante 56 estaacute dado por el impuesto a los vehiacuteculos impuesto por salida del paiacutes y multas tributashyrias
Gratico No 1U ESTRUCTURA TRIBUTACIONES 1998
------15000 ----shy
5CO
4000
3500
3000
2500
2000
1500
tOoo
PROVINCIAS
1 176
5 - - - ~ ~ ~ ~ - ~ - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Graacutefico No 11 TRIBUTACIONES I ASIGNACIONES PER CAPITA POR
PROVINCIA 1998
300 - - - - --- - - -- -shy
250
200
n n
PROVINCIAS
En Pichincha y Guayas se recaudan el 85 del total de impuestos del paiacutes (Graacutefico 10) Pishychincha recauda el 45 mientras que Guayas aporta con el 40 Esta diferencia resulta significativa pues como se vioacute al analizar las 100 empresas maacutes importantes del paiacutes (Revisshy
ta Vistazo No 769) en Guayas se concentran 46 de las 100 mayores empresas (en Quito 40
) Yen Guayas estaacuten las 10 maacutes grandes exportadoras del paiacutes
Las provincias de Azuay Carchi El Oro Esmeraldas Manabiacute y Tungurahua contribuyen en porcentajes entre el ] al 4 de la tributacioacuten El resto de provincias tienen recaudaciones muy poco significativas Este esquema de la tributacioacuten es el reflejo de la dinaacutemica econoacuteshymica y productiva que hemos analizado con diferentes variables a lo largo de este trabajo Dos provincias que concentran productividad y diversidad de renglones productivos Un grupo intermedio de provincias dinaacutemicas pero con mucha diferencia de las dos principales y el resto de provincias sin ninguacuten dinamismo En teacuterminos de tributaciones per caacutepita cashyda habitante de la provincia de Pichincha tributa] 479966 sucres Existe un segundo grushy
po de provincias Carchi Esmeraldas y Guayas que tributan alrededor de 900000 sucres por habitante En Azuay cada habitante tributa 345000 sucres y el resto de provincias tiene trishybutaciones per caacutepita menores de 150000 sucres
Al hacer la comparacioacuten entre las tributaciones y las asignaciones de cada provincia se obshy
tiene un iacutendice(Graacutefico 11) en el cual los valores mayores que uno demuestran un grado de
autosuficiencia provincial es decir tributaciones mayores que las asignaciones Soacutelo cuatro
provincias del Ecuador tienen esta caracteriacutestica Pichincha con un iacutendice de 273 lo cual
quiere decir de que por cada milloacuten de sucres que recibe cada uno de sus habitantes tributa
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273 millones Guayas con un iacutendice de 158 Carchi con 140 y Esmeraldas con 122 El resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per caacutepita Por ejemplo cada habitante de Azuaypor cada milloacuten que recibe tributa 560000 sucres Tunshygurahua por cada milloacuten que recibe tributa 300000 El Oro por cada milloacuten tributa 240 mil sucres Manabiacute 250000 y los iacutendices de estas provincias son maacutes altos que el resto de Proshyvincias del paiacutes que tienen indices entre 001 a 009 con un promedio de 004 lo que signishyfica que 13 provincias del paiacutes por cada milloacuten de sucres que le asigna por habitante el Esshytado tributa en promedio 40000 sucres por habitante
Estas cifras son resultado de la dinaacutemica del proceso de desarrollo en el Ecuador La heteshyrogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econoacutemica tal coshymo se refleja en el anaacutelisis productivo Esto se agrava por la inequidad en los flujos finanshycieros privados Resultan asiacute grandes disparidades provinciales y regiones con una incapashycidad estructural de generar procesos productivos dinaacutemicos Sus niveles de demanda y de consumo interno son muy limitados y de igual manera como lo dicen estas uacuteltimas cifras su contribucioacuten al Estado es miacutenima
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capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
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En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
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2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
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Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
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El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
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6 bull - bull - bull bull ~bull bull v- bull bull oJ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
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tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
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PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
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ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
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CUADRO Ndeg 3
Estructura porcentual del PIS de la Industria Manufacturera con respecto al PIS total ( a precios de 1975) Se excluye refinacioacuten de petroacuteleo
Antildeos
1972 1975 1980 1985 1990 1995
162 16 182 175 155 152
75 71 79 66 53 5 36 35 38 4 35 31 1 1 1 1 08 08 12 1 11 11 14 13 09 1 12 11 1 11 15 16 2 23 16 2 06 08 06 06 08 1 O O 05 08 09 09
RAMA ECONOMICA
Industria Manufacturera
Participacioacuten en PIS total
Productos alimenticios bebidas y tabaco Textiles prendas de vestir indust Cuero Industria madera productos de la madera Fabricacioacuten de papel imprentas editoriales Productos quiacutemicos caucho y plaacutesticos Prodminerales no metaacutelicos indus metaacutelicas baacutesicas Productos metaacutelicos maquinaria y equipo Otras industrias manufactureras
En el cuadro No4 se presenta la estructura de la produccioacuten manufacturera por provincias se ha excluido la extraccioacuten de petroacuteleo de la provincia de Sucumbios y su refinacioacuten en la Provincia de Esmeraldas que seraacuten tratados en la seccioacuten siguiente Los datos provienen de la Encuesta Anual de Manufactura y Mineriacutea realizada por el INEC para ese antildeo y corresshyponden a los establecimientos que tienen 100 maacutes personas ocupadas Se excluyen por tanshyto aquellos establecimientos artesanales muchos de ellos de caraacutecter familiar y que constishytuyen un importante sector en algunas provincias como Imbabura y Azuay
En el cuadro No 4 se destaca claramente la concentracioacuten de la produccioacuten manufacturera en las Provincias de Guayas y Pichincha que concentran el 6322 del nuacutemero de estableshycimientos el 8106 del total de la produccioacuten el 8749 del valor agregado de la produccioacuten o producto interno bruto de la rama manufacturera el 7797 de la formacioacuten bruta de cashypital o nuevas inversiones realizadas en el sector y el 706 del personal ocupado
Graacutefico No 2 ESTRUCTURA PRODUCCION MANUFACTURERA 1997
--shy 1
Ol
lO
PROVINCIAS
M 145
~~
e u a d ro 4 Produccl6n Manufac1urerZl1997 por provinc ias
(Excluye Reflnacl6n de petr61eo de EsmerZlldas y extraccl6n petrolera de Sucumblos) (Valores en miles de sucres)
Node Valor Agregado Fonnacl6n Provincias Estable Produccl6n A Precios Bruta de
cimientos Total l Produc1or Capital
I TOT~_ 1672 10000bullbull 3O897961l656 10000 5820616124 10000
lZUAY 242 1447 1572880432 509 431764009 398 BOUVAR O 000 2404460 001 648613 001 CAflAR 6 036 121099132 039 31572505 029 CARCHI 3 016 27100676 009 405J629 004 CQTOPAXI 27 161 616145549 199 1260351)89 116 CH1MBORAZO JJ 197 2026BJ136 066 52JJBOO2 O ELORO 36 227 769137485 255 116354646 I~ ESMERALDAS 3 016 27100676 009 405J629 004 GUAYAS 4B9 2925 16797485569 5436 72n241954 6702 IM6ABURA 12 072 m 1B4 716 090 10030138) 092 LOJA 2B 167 55099556 016 13902546 013
LQS RIOS 32 191 67335632 022 13J85OJB 012 MANABI
I =N A ~NTI AG O 70
3
419
016
l snJB9693
9210955
509
oro 310967170
2660522 266 003
O qoo 45712594 015 13969827 0~3
PASTflZA 5 030 14366234 005 6085131 006 P ICHINCHA 56B 3397 6250536331 2670 2222836395 2OA7 SUCUMBIOS O 0 00 356691 000 163007 000 TUNGURAHUA 113 676 435137101 141 125601726 116 ZAMORACHINCHIP E O 000 356691 0 00 163007 000 REGIONINSULAR O 000 O 000 O 000 ZONASNO DELIMITADAS O 000 14059736 005 1645697 002
Fuente Instituto Nacional de Estadlstlcas y Ceneos (INEC) Encuesta de Manufactura y Mlnerfa 1997 Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
2135900755
85633112
stssn 13170147
1091746 n 06J201
95B9e6J
76062620 1091746
1129710 256
16328130
5123605
29647930
170973211
146979
16853069
1465066
009BJB044
36000
40735351 36000
O 95332
Personal Ocupado
8587
3A4
002
053 004
310
039 306
004 4542 074
02 1
120
667
001
066
006
3255
000
164 000 000 000
123335
12059 44
44B
94
3025 1471
3106
94 45461
1271
na 81fT
7462
127
119
243
41536
22
5041
22
O 24
l
ooסס1
976
004 036
006 245
119
252
000 3866
103
063
072 605
010
010
020 3366
0D2
409
002 000 002
Prod uc1lvldad
250521 I 130432
54647
270311
269265
203664
137766
254151 269266
369492 216004
70622
75914
210720
72527
364139
59211
196626
16304
B6J20
16304
585622
c -gt lO bull
Q) bull
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13 -~gt-
5 ~ ~ ~~ - bull ~ ~~ ~ -_ ~~ ~ ~ ~ ~ M ~ lt - bull ecuador un modelo para [des]armar capiacutelulo
Existen algunas diferencias importantes entre las dos provincias Pichincha tiene maacutes estashyblecimientos que Guayas sin embargo el valor de la produccioacuten en Guayas es el doble que en Pichincha y la productividad es igualmente casi el doble En Pichincha el nuacutemero de pershysonas ocupadas es casi similar que en Guayas El nuacutemero promedio de personal ocupado por empresa en Pichincha es 73 mientras que en Guayas es 92 En Guayas entonces son empreshysas maacutes grandes con mayor personal y altos niveles de rentabilidad En Pichincha son emshypresas maacutes pequentildeas en mayor nuacutemero y su rentabilidad es la mitad que en Guayas
Existe un segundo grupo de provincias que son Azuay y Manabiacute que contribuyen al 10 de la Produccioacuten Total En Manabiacute se elaboran enlatados de mar y en Azuay destaca la Llanteshyra Un tercer grupo con un pequentildeo aporte de alrededor de 2 de la Produccioacuten total son El Oro Tungurahua Cotopaxi e Imbabura
El Mapa No 4 presenta la produccioacuten manufacturera per capita
En un anaacutelisis de la Revista Vistazo No 769 de Septiembre de 1999 sobre las 100 mayores empresas de las diferentes ramas productivas del Ecuador 46 se ubican en Guayas y 40 en Pichincha 4 en Manabiacute 2 en Azuay 2 en Cantildear y 2 en Imbabura Las 10 mayores exportashydoras de estas empresas se encuentran todas en Guayas
Mapa 4
o
50 100 150 Km
Produccioacuten manufacturera per caacutepita (1997)
_ Maacutes de 2000
_ Entre 1000 y 2000
O Entre 100 Y 1000 O Menos de 100
(miles de sucreslhab)o
~ 147
5 bull ~bull lt bull ~ bull ~ gt bull ~ bull ~ ~ ~ bull lt bull lt gt bull bull bull bull - bull bull ecuadorun modelo para [ d e s ] a r m a r capiacutetulo
De las 42 empresas de la rama manufacturera que corresponden a las 100 empresas maacutes grandes del paiacutes (Ver cuadro No5) 22 de ellas se encuentran en Guayaquil 13 en Quito 3 en Manabiacute 2 en Cantildear (La Troncal y Azogues) 1 en Cuenca y 1 en Otavalo (lmbabura) Con excepcioacuten de las provincias de Guayas y Pichincha usualmente las industrias se especializan en un solo tipo de producto Asiacute en Manabiacute enlatados de pescado en Cantildear el Ingenio Azushycarero La Troncal y la Empresa de Cementos Guapaacuten en Cuenca la productora de llantas y en Imbabura la faacutebrica de cementos Selva Alegre
CUADRO Ndeg 5
LAS MAYORES EMPRESAS MANUFACTURERAS DEL ECUADOR
RANKING EMPRESA
Industrias Rocacem SA
CIUDAD - PROVINCIA
98 97
Guayaquil-Guayas7 O 8 39 Procesadora de Alimentos CAPRONACA Quito- Pichincha 9 11 Omnibus SS Transportes SA Quito- Pichincha
18 O Compantildeia de Cervezas Nacionales CA Guayaquil - Guayas 19 19 Lubricantes y Tambores del Ecuador LYTECA Guayaquil- Guayas 25 22 Shell Ecuador SA Guayaquil- Guayas 26 27 Nesl1eacute Ecuador SA Quito- Pichincha 30 32 Negocios Industriales Real NIRSA SA Guayaquil- Guayas 31 21 INGSA Ingenio La Troncal SA La Troncal- Cantildear 35 44 El Rosario ERSA SA Guayaquil- Guayas 36 31 Sociedad Agriacutecola e Industrial San Carlos Guayaquil- Guayas 37 33 Compantildeiacutea Ecuatoriana del Caucho SA ERCO Cuenca- Azuay 42 77 MARESA Quito- Pichincha 44 42 Compantildeia Azucarera Valdez SA Guayaquil- Guayas 48 52 Colgate Palmolive del Ecuador Quito- Pichincha 49 O Industrias Ales CA Quito- Pichincha 53 O La Universal SA Guayaquil- Guayas 54 34 Autos y Maacutequinas del Ecuador AYMESA Quito- Pichincha 55 61 Industrial DANEC SA Quito- Pichincha 57 46 Cementos Selva Alegre SA Otavalo- Imbabura 61 203 Empacadora Grupo Granmar Guayaquil- Guayas 62 45 Productora Cartonera SA Eloy A1faro-Guayaquil 63 99 Promarisco SA Eloy Alfaro- Guayaquil 65 56 Acerias Andec Guayaquil- Guayas 66 54 Industrial Molinera CA Guayaquil- Guayas 68 98 Conservas Isabel Ecuatoriana SA Manta-Manabi 74 89 La Fabril CA Montecristi-Manabi 77 81 Industrial de Gaseosas SA Quito- Pichincha 79 68 Industria Cartonera Ecuatoriana SA ICE Guayaquil- Guayas 80 75 Promadasa Guayaquil- Guayas 81 O Compantildeia Anoacutenima El Universo Guayaquil- Guayas 83 85 Productos Paraiacuteso del Ecuador SA Quito- Pichincha 84 43 Artefacta Quito- Pichincha 86 106 Tunlo SA Santa Elena- Guayas 87 105 Industrial Pesquera Santa Priscila SA Guayaquil- Guayas 88 73 Inepaca Manta- Manabi 92 74 Industrias Guapaacuten SA Azogues- Cantildear 93 95 Grunenthal Ecuatoriana CIA Ltda Quito - Pichincha 99 94 Compantildeia Anoacutenima El Comercio Quito- Pichincha
100 57 Faacutebrica de Envases FADESA Guayaquil- Guayas
Fuente Revista Vistazo N 769 Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
~ 148
5 lt bull bull ~- bull ~ bull~bull lt ~ ~ - ~ ~ ~ ~ - - bull ~ - ecuador un mode lo para [des]armar capiacutetulo
Con respecto a las productividades manufactureras provinciales (Mapa Ndeg 5 sobre Producshytividad Manufacturera) se destaca el hecho de que la regioacuten de la Costa y la Provincia del Guayas tiene casi el doble de la Productividad de la Sierra lo que explica los altos rendishy
mientos y competitividad manufacturera de esta provincia En la Sierra Carchi y Cantildear tieshy
nen las mayores productividades La primera debido a la produccioacuten del Ingenio La Troncal y en Carchi sobresalen las procesadoras de leche que si bien no tienen una importante parshy
ticipacioacuten en la produccioacuten total nacional A nivel de provincia aprovechan la especializashy
cioacuten pecuaria de la zona Un segundo nivel de provincias en cuanto a su produccioacuten manushyfacturera esta constituido por Imbabura Pichincha y Cotopaxi
Para complementar este anaacutelisis del sector manufacturero se detalla a continuacioacuten la estrucshytura de la industria de la construccioacuten por provincias y capitales provinciales en cuanto a los
metros cuadrados a construirse en cada uno de estos espacios
Mapa 5
o Productividad manufacturera por personal ocupado~c (1997)
o
_ Primer nivel _ Segundo nivel r=J Tercer nivel
o 50 100 150 Km
~ 149
5 - ~ ~ - ~ ~ ~- - ~ - _ ~ - - ~ ~ ~ ~ ~ ~ -
ecuador un modelo para [des]armar capitulo
D6CUADRO N
Edificaciones a construirse seguacuten m2 antildeo 1996
POR PROVINCIAS
PROVINCIA TOTAL
TOTAL 3043 735 10000
Azuay 448 861 1475 Boliacutevar 13875 046 Cantildear 62 642 206 Carchi 27524 090 Colopaxi 48 816 160 Chimborazo 20414 067 El Oro 73576 242 Esmeraldas 33075 109 Guayas 586 819 1928 Imbabura 142358 468 Loja 72611 239 Los Rfos 55409 182 Manabf 198934 654 Morona 27869 092 Napo 21699 071 Pastaza 17566 058 Pichincha 999 260 3283 Tungurahua 150206 493 Zamora 8649 028 Galaacutepagos 12285 040 Sucumbios 21 287 070
Fuente INEC Edificaciones 1996 Elaboracioacuten Lourdes Rod riacuteguez
POR CAPITALES PROVINCIALES
CAPITAL TOTAL
TOTAL 2045269 10000
Cuenca 345499 1689 Guaranda 8082 040 Azogues 31893 156 Tulcaacuten 23 265 114 Lalacunga 24713 121 Riobamba 9170 045 Machala 16940 083 Esmeraldas 9702 047 Guayaquil 447782 2189 Ibarra 103644 507 Loja 58625 287 Babahoyo 10764 053 Portov iejo 45489 222 Morona 17648 086 Tena 9966 049 Pastaza 15896 078 Quito 710943 3476 Ambato 124778 610 Zamora 5793 028 San Cristoacutebal 7262 036 Lago Agrio 17415 085
En este antildeo Pichincha tiene el mayor dinamismo en la actividad constructora seguida por Guayas y luego Azuay Manab iacute Tungurahua e Imbabura constituyen el segundo grupo de provincias y posteriormente Cantildear El Oro Loja y Los Riacuteos en un tercer grupo En cuanto a las capitales provinciales en general son ellas las que marcan el mayor o menor dinamismo de la provincia con excepcioacuten de Manabiacute en donde Portoviejo tiene una cuarta parte de la superficie construida de la provincia pues aquiacute existen otras ciudades especialmente Manta con presencia en la actividad constructora En la provincia de Cantildear su capital Azogues tieshyne solo la mitad de la superficie construida lo cual tiene que ver con el importante nuacutemero de construcciones que se edifican en los pequentildeos pueblos de la Provincia con dinero que viene de migrantes que estaacuten fuera del paiacutes
33 El sector petrolero
La produccioacuten de petroacuteleo en el Ecuador se inicia hacia 1920 con la presencia de la empreshysa Anglo-ecuatoriana en la peniacutensula de Santa Elena Sin embargo el auge de la produccioacuten
de hidrocarburos empieza hacia fines de los antildeos 60 y principios de los 70 con el descubrishymiento de yacimientos de crudo liviano en el sector norte de la regioacuten amazoacutenica
La red de hidrocarburos tiene dos orientaciones claramente diferenciadas la produccioacuten pashyra exportacioacuten donde el petroacuteleo es transportado a traveacutes del Sistema del Oleoducto Transshy
150
~ bull h ~~ ~- ~ bull h x ~ bull -- bull bull ~ bull -- bull bullbull ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo S
ecuatoriano (SOTE) desde Lago Agrio hacia la refineriacutea de petroacuteleo de Esmeraldas y la red de produccioacuten y distribucioacuten para consumo interno Esta segunda red tiene una serie de tershyminales de depoacutesito conectados a traveacutes de poliductos entre los que se encuentran Shushushyfindi-Quito Esmeraldas-Quito-Ambato Santo Domingo-Pascuales Libertad-Manta y Tres Bocas-Pascuales
La presencia del enclave petrolero en la Amazoniacutea ha modificado sustancialmente las relashy
ciones de esta regioacuten con el resto del paiacutes y con el entorno natural existente La apertura de viacuteas de comunicacioacuten en una forma reticular para la exploracioacuten y explotacioacuten de pozos trashy
jo consigo un proceso de colonizacioacuten que fue fomentado por el IERAC durante los antildeos 70
y 80 El poblamiento incontrolado de la zona causoacute grandes dantildeos al ambiente en donde amshy
plias zonas de bosque tropical fue deforestado para dar paso a una agricultura de subsistenshy
cia y a un sistema de ganaderiacutea extensiva de bajos rendimientos en el mediano plazo Por
otra parte el sistema de explotacioacuten de hidrocarburos no contaba con los procedimientos adeshy
cuados para garantizar la extraccioacuten almacenamiento y transportacioacuten de este recurso por
lo que se dieron numerosos derrames y contaminacioacuten de agua y suelo A mediados de los
antildeos 90 se implantan medidas de control maacutes rigurosas bajo la vigilancia de la poblacioacuten y
la denuncia de instituciones ecologistas
Las relaciones de la Amazoniacutea con el resto del paiacutes son auacuten muy deacutebiles y se limitan a la transferencia del principal producto de exportacioacuten ecuatoriana -y de los ingresos que geneshy
ra- hacia otros sectores del Ecuador princi palmente a Quito
La extraccioacuten petrolera que se realiza en la Provincia de Sucumbios principalmente se comshy
plementa con la refinacioacuten de petroacuteleo que tiene lugar en la provincia de Esmeraldas Ambas
aportan con el 14 del PIB del paiacutes (la manufactura aporta con el 15 Y la agricultura el
17) Se trata de procesos asentados en estas provincias con altiacutesimos niveles de productishy
vidad y que tienen la caracteriacutestica de enclave pues son dirigidos desde la capital provincial
y en el caso de las empresas transnacionales desde fuera del paiacutes sin generar otros procesos productivos que dinamicen el desarrollo general de estas zonas aunque en el aspecto serviacuteshy
cios si existe una demanda diversa que genera pequentildeos ingresos para los pobladores de esshytas regiones
De acuerdo con la Encuesta de Manufactura y Mineriacutea del antildeo 1997 los datos de produccioacuten minera y manufacturera para estas provincias se pueden ver en el siguiente cuadro No 7
Evidentemente son niveles altiacutesimos de productividad en relacioacuten con la productividad mashy
nufacturera ( como diez veces maacutes altos) y el aporte a la produccioacuten total es igualmente alshy
to Sin embargo como se ha dicho este dinamismo no se expande hacia las regiones donde
se hallan asentadas la produccioacuten petrolera constituyeacutendose claramente este tipo de producshy
cioacuten en un enclave
h 151
5 ~ ~ ~ --~ ~ - -- ~ ~ - ~ ~ -- ~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Cuadro N o 7
Produccioacuten Petrolera 1997
Valores en miles de sucres
PROVINCIAS ESMERALDAS SUCUMBIOS
Produccioacuten Total 4249890689 5777633856 Valor agregado a precios del productor 3151890128 5057865445 Formacioacuten Bruta de Capital 1873416877 784476077 Productividad 1516735000 3941087
Fuente INEC Encuesta de Manufactura y Mineriacutea 1997 Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
34 El sector terciario
El sector terciario representa el 41 del PIB del Ecuador y comprende la actividad comershycial hoteles bares y restaurantes transporte establecimientos financieros seguros servicios comunales sociales y personales De este sector presentamos al sector de comercio interno y de restaurantes y hoteles cuyos indicadores de produccioacuten y productividad se detallan en los cuadros No8 y No9
En lo que tiene que ver con el Comercio en realidad la Encuesta levantada por el INEC(l996) no es muy representativa de este sector especialmente por el hecho de que el universo abarca solamente aquellos establecimientos que tienen personal ocupado mayor de 10 personas y tienen un caraacutecter formal como empresas comerciales pero en el paiacutes la mashyyoriacutea de locales comerciales son de caraacutecter informal De todas maneras las tendencias que se evidencian son la concentracioacuten de estos establecimientos formales en Pichincha y Guashyyas que concentran casi el 90 de la produccioacuten total Hay un grupo de provincias Azuay y El Oro que estaacuten en un segundo lugar en la actividad comercial formal
(Ver mapa No 6 sobre Produccioacuten del Comercio per caacutepita y No 7 sobre Productividad del Comercio por personal ocupado)
Con respecto a las 100 mayores empresas del Ecuador 25 son establecimientos comerciales y su localizacioacuten se presenta en el cuadro No 10
El 68 de estos locales se encuentran localizados en Guayas y en buena parte son compashyntildeiacuteas exportadoras e importadoras El restante 28 se encuentran en Quito y entre ellos tieshyne un lugar muy importante en el ranking de empresas la firma Supermercados La Favorishyta que a la que pertenece la maacutes grande red de Supermercados Supermaxi Otras empresas importantes son las comercializadoras de gasolina en su mayoriacutea empresas transnacionales
h 152
~~
C U a d r o B Comarclo Intemo 199B por Provincias y Raglones
IProvincia Ir do Eetablo clmlantos llo
Produccioacuten Total
Valoraa en mUea de sucrae
Valor Agragedo a pracloe
productor llo
Formacioacuten Bruta de Capital
Personal
Ocupado Productividad porPamprsonal
Ocupado I TOTAL s 100110 35540Il4529 100110 1457838lIOS 10000 388121871 100110 41361 S7 ll582II
AZUAY 68 753 125251847 352 61583920 472 2635110 066 2610 646 46911 BOLIVAR o 000 o 000 o 000 o 000 o 000 o CAllAR 4 044 613547 002 394352 0lJ3 4O65B 001 49 012 12521
CARCHI O 000 1007438 003 B37Q01 006 2OI57iO 052 12 003 83953 COTOPAXI O 000 349753 001 231360 002 1091483 028 lB 004 19431
CHIMBORAZO 4 D44 1487062 004 65521B 004 2345292 061 54 013 27536 ELORO 45 491 53839484 151 72499059 154 -6556666 -222 1107 266 4Il6J5 ESMERALDAS O 000 560112 000 9396 000 46026 001 12 003 4840 GALAPAGOS O 000 301310 001 248JXlO 002 232710 006 16 004 18739 GUAYAS 332 3624 1722760049 4647 510667749 4053 188595612 4684 17756 4293 97024 IMBABURA 6 0amp7 79765lll 022 3756271 026 4486021 16 125 030 63613 LOJA 9 09amp 4247390 012 2Jl93396 021 579471 015 143 D35 29102 LOSRIOS 29 317 17901652 050 10473656 on 26l1l2BO 073 527 127 33ll69
MANABI 34 371 34386592 097 19063649 131 9597642 249 993 240 34629 MORONASANTIAGO O 000 O 000 O 000 O 000 o 000 o NAPO O 000 O 000 o 000 O 000 O 000 o PASTAZA O 000 O 000 O 000 O 000 O 000 O PICHINCHA 343 3745 1553427281 4371 namp34Il380 4962 173102676 4499 17123 4140 110722 SUCUMBIOS O 000 O 000 O 000 O 000 o 000 O TUNGURAHUA 36 393 30466448 086 17875396 123 8ilII742 110 754 162 40433 ZAMORACHINCHIPE O 000 O 000 O 000 O 000 O 000 O ZonesnoDellrnllades 000 000 000 000 O 000 o
FUEIITE Inlulo Nbullbulllon de EsIBdlallbullbull y Con liNEe) Enu de Co_relo InIIomo1996 EIboracI6n Lounl bullbull Rodrfguez
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Cuadro I Holalaa 1Autauranlaa 1998 por provincia 1raslona
(Valora an mUa da ueml
No da PRldueel6n VA Formael6n Paraonal PRlductlv Provincia Elablaclmla Total a praeloa da Bruta da Ocupado porparaonal
Productor Capital OcupadO Hol 1Aalauranla m 10000 31584t433 lOO 115J89801 lOO 332Il8W lOO 7755 10000 40nl2
1gtZUAY 22 928 17289145 548 62981155 548 18911814 572 624 805 27702 BOlNAR CAllAR
1 042 000
292600 o
009 000
101amp45 009 000
000 000
12 o
015 000
24383 o
CARCHI 2 0amp4 482522 015 49638 004 000 33 043 14622 COTOPAXI 3 127 3808243 121 1659482 144 304018 DD2 102 132 37336 CHIMBORAZO 4 169 1B117247 059 942556 082 440578 133 87 112 21483
ElORO 7 295 3485233 110 lIlJlIJ19 053 47213amp 142 211 272 1amp518
ESMERAlDAS 4 1119 2282519 072 832754 QBl 5S324 017 88 D88 33587
GAlAPAGOS 6 253 4D98338 130 138311I1 120 773043 233 l9 128 41377 GUAYAS 5amp 2363 118188313 37M 39393688 3414 2877846 867 2405 3101 49143 IMBABURA 2 0amp4 39161J04 128 1102723 oB8 199 109 middot241 91 117 43702 lOJA 13 54U 4510227 143 1811501 157 109727l 3JO 213 275 21175 lOSRIOS 5 211 9011157 D2B 422244 D37 70477 Q21 82 OSO 14548 MANASI 13 549 4252490 135 1727255 150 238D73 071 235 303 18098 MORONASANTlAGO 000 000 000 000 o 000 o NAPa 000 000 000 000 o 000 o PASTA2A 4 169 473518 015 51182 004 570511 017 4U 063 U894 PICHINCHA 81 3418 144153688 4587 56534781 4899 24133402 7287 3212 4142 44B80 SUCUMBIOS 000 000 000 000 o 000 o TUNGURAGUA 14 5Ul 5588553 177 236Il827 205 159Oll55 419 252 325 22169 ZAMORACHINCHIPE 000 000 000 000 o 000 o ZONASNO OEUMITADAS O o o o o 0 000 O 000 o
Fuen InUluloNlelon1 de EBtedlIlc8 Cnaoo (INEC)Enede HDlol Rn SDrvlelo 1998
EIbDraeI6nLourdeB-Ushy
lBgt n e DI~ Q bull o ~
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3
0gtshyQ bull
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ID
~
~ lB bull
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~
~ bull bull -- bull - bull ~ bull bull - bull ~ bull bull bull -- bull bull gt bull ~ bull ecuad or un model o pa ra [ d e s] ar m ar capiacutetulo 5
O~DO Icm
o ~ 100 ISOIlttn
Comercio interno per caacutepita (1996) (miles de sucreshab)
_ Maacutesde100
Entre 10 y 100 cJ Menos de 10 c=J Sin informacioacuten
(miles de sucres Ihab)
Mapa 7
deg_ _ 00
Productividad del comercio interno porpeffionalocupado
_ Primer nivel
Segundo nivel
CJ Tercer nivel CJ Sin informacioacuten
o 50 100 SOIlttn
~ 155
5 ~ bull - bull ~middotmiddotmiddot middoto bull ~ omiddotmiddot ~ - ~ bull ~ ~middot omiddotmiddotmiddotmiddot gt - bull ~ - ~ - lt ecuador un modelo para [desjarmar capiacutetulo
Cuadro N o 1 O
Los mayores establecimientos comerciales del Ecuador
RANKING EMPRESA CIUDAD - PROVINCIA
98 97
3 3 Supermercados La Favorita Quito-Pichincha 4 5 Exportadora Bananera Noboa SA Guayaquil- Guayas
10 12 Importadora El Rosado CIA LTDA Guayaquil- Guayas 10 13 Reybanpac Rey Banano del Paciacutefico CA Guayaquil- Guayas 12 16 Distribuidora San Eduardo SA Guayaquil- Guayas 17 10 Unioacuten de Baneros Ecuatorianos SA Guayaquil- Guayas 24 24 Petroacuteleos y Servicios PYS CA Quito- Pichincha 28 25 Mobil Oil Ecuador SA Quito-Pichincha 32 48 Repsol Marketing SA Quito- Pichincha 33 30 Proveedora Ecuatoriana SA PROESA Quito- Pichincha 38 51 IBM del Ecuador CA Quito- Pichincha 41 41 Acerla del Ecuador CA ADELCA Quito- Pichincha 43 66 Importadora Industrial Agricola SA Guayaquil- Guayas 50 55 Exporklore Guayaquil- Guayas 51 76 Corporacioacuten Jaboneria Nacional SA Guayaquil- Guayas 67 67 Ideal Alambree SA Quito- Pichincha 70 72 Agripac SA Guayaquil- Guayas 72 87 Difare SA Guayaquil- Guayas 76 O Febres Cordero Ciacutea de Comercio SA Guayaquil- Guayas 89 169 Maquinarias y Vehlculos SA Guayaquil- Guayas 95 113 Almacenes De Prati SA Guayaquil- Guayas 96 100 Agrocomercio Palmar El Guabo-Guayas 97 97 Sociedad Industrial y Comercial SA Guayaquil- Guayas 98 86 Hotel Coloacuten Guayaquil SA Guayaquil- Guayas
Fuente Revista Vistazo No 769 Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
Finalmente en lo que tiene que ver con Restaurantes y Hoteles las tendencia que demuestra la Encuesta de este tipo de locales es su concentracioacuten en Pichincha y Guayas Azuay es la tercera provincia en nivel de produccioacuten pero con un valor absoluto ocho veces menor que las dos primeras En cuanto a productividad en esta rama econoacutemica las Provincias de Carshychi 1mbabura Pichincha en la Sierra y Esmeraldas y Guayas en la Costa presentan de acuershydo con la Encuesta los mayores niveles de productividad en esta rama Existe un segundo grupo de Provincias que son Tungurahua Chimborazo Azuay y Laja en cuanto niveles de productividad En el primer grupo estaacuten evidentemente aquellas provincias que han tenido una tradicional mayor especializacioacuten turiacutestica Cabe anotar que entre el grupo de las 100 mayores empresas del paiacutes en hoteles solamente consta la empresa Hotel Coloacuten Guayaquil que es la firma que posee el Hotel Coloacuten de esa ciudad
(Ver Mapa No 8 sobre Produccioacuten Hoteles y Restaurantes per capita y No 9 sobre Producshy
tividad de esta rama econoacutemica)
Aacute 156
- - lt - v middotmiddotmiddotmiddot bull bull bull bull ~ bull ~ bull - bull gt e c u ado r un mo d elo pa r a [ d e s ] a rma r capiacutetulo 5
Mapa 8
y restaurantes (1996)
bull
O~~t OO km
--CJ CJ
Maacutes de 100
Entre 10 y 100
Menos de 10 Sin informacioacuten
o 50 100 l~Km - ~
Produccioacuten total per caacutepita de hoteles
(miles de sucreslhab)
Mapa 9 Productividad de hoteles y restaurantes
O~~l00km
o so 100 1$C1ltm -
por personal ocupado
_ Primer nivel
segundo nivel csg Tercer nivel
O Sin informacioacuten
~ 157
5 0 bull ~ ~ bull bull ~ _--- lt bull ~ bull bull ~ bull ~ bull - ~ bullbull - ~ bull ~ bullbullbull gt~ -- bull - ~ bull J- bull
ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
35 Las disparidades en el dinamismo productivo provincial
En el siguiente cuadro No 11 se presenta el coeficiente de localizacioacuten por rama de activishydad econoacutemica de las provincias ecuatorianas tomando como base la PEA del antildeo 1990 76
Este coeficiente de localizacioacuten como se ha explicado anteriormente indica el grado de espeshycializacioacuten de la economia provincial con respecto a la correspondiente rama productiva Un valor superior a 1 significa que la provincia tiene una especializacioacuten en esa rama y que la produccioacuten respectiva excede a la demanda local
En base a este coeficiente de localizacioacuten en la uacuteltima columna del cuadro se establece un iacutendice del dinamismo productivo de cada provincia que se obtiene de la relacioacuten entre la PEA provincial que se dedica a las actividades de mayor especializacioacuten provincial y la PEA gloshybal de la provincia Las Provincias de Guayas y Pichincha estaacuten en el primer nivel Azuay Cantildear El Oro Esmeraldas Imbabura Loja Manabiacute Pastaza y Tungurahua se encuentran en un segundo nivel Carchi Cotopaxi y Zamora Chinchipe estaacuten en un tercer nivel y posteriorshymente las demaacutes provincias
Si complementamos este indicador de dinamismo con el anaacutelisis de los niveles de producshycioacuten y productividad provincial en las distintas ramas econoacutemicas podremos establecer los siguientes niveles de provincias de acuerdo con su dinamismo productivo77
Mapa 10
ltgt bull
o
o ro
Tipologiacutea de provincias seguacuten ~ dinamismo econoacutemico
-
r
_ Motrices
_ Tendencia econoacutemica dinaacutemica O Tendencia econoacutemica mediana O Tendencia econoacutemica deacutebil
76 Para una explicacioacuten detallada de este coeficiente ver seccioacuten 22 Algunas herramientas metodoloacutegicas para el anaacuteli sis ecoshynoacutemico regional Su aproximacioacuten en el caso ecuatoriano
77 Las denominaciones de los niveles de dinamismo econoacutemico corresponden al estudio de la Junta Nacional de Planificacioacuten de 1977 Base Econoacutemica de las ciudades mayores del Ecuador citado por Portais-Rodriacuteguez 1987 Jerarquiacutea Urbana y tipos de ciudades en el Ecuador en El Espacio Urbano en el Ecuador Ediciones IPGH ORSTOM IGM
~ 158
~gt
PEA Provincias Provincial
IIZUAY 195270
I BOUVAR
CAIQAR 52256 66355
CARCHI 48734 ICOTOPAXI 94951 CHIMBORA20 129920
ElORO 145952 ESMERALDAS 91027 GUAYAS 881612 IMBABURA 90831 LOJA 124135 LOSRIOS 168306 MANAIII 306049 MORONA SANTIAGO 28974
NAPQ 37244
PASrrAZA 15846 PICHIlCHA 685231 TUNGURAHUA 139235 ZAMORACHINCHIPE 23331 GALAPAGOS 4778
SUCUMBIOS 28316 AREANODELIMITADA 21408
TOTAL 3359767
FuenteInec CensodaPoblacl6n y Vlvlsnda1990 Elaboracioacuten Lourdas RDdrfguez
AGPC
095
210
160 185 157 170 101 136 056 1l111
163 163 143 193 208
132
036 120 163 054 178 211
Explotacioacuten Minas
Canteras
248 012
032 054 066 045 480 1l111
020 027 116 006 012 224 331
120
083 022
2049 007 857 009
C u a d ro 11 Coeficiente de Localizacioacuten provincial e Indlce de dinamismo productivo
Coeficiente de localizacioacuten Industria Electricidad Construc Comercio Transporte
Manufactu- GasyAgua clones Almacena
rera Comerclaliz
188 130 119 080 08amp
051 056 050 032 058 143 062 104 040 088 057 Dn 066 067 141 094 078 102 050 102 081 066 073 059 074
053 055 098 121 100 057 094 068 091 081 099 104 113 140 120 156 110 101 085 095 042 069 090 059 060 035 056 064 en 069 056 062 088 090 068 040 OA7 053 034 038 030 Dn 048 038 051
071 060 060 043 srr 142 160 127 115 120 180 088 066 080 104 031 DAD OA9 046 025 038 156 133 083 384 035 100 054 080 060 034 022 049 081 061
Establec Finan
078 017 023 033 025 030 064 032 160 044 034 026 037 020 014
032
164 054 018 054 021 006
Servicios
085 066
064 Dn 076 076 078 105 105 091 101 075 095 089 070
134
138 081 0B2 181 072 056
Indlcede Dinamismo PEAEXPI PEA Total
2974
000 2192 548 997 000
2402 2911 5517 2346 2599 000
2131 139 208
3416
7197 3313 1273 3195 533
ID - oy c
Iraquo~ a o
J 3
o~ shy
ti
1raquo bull
a CD bull
1raquo bull
1raquo ~
n
c -J O
5 ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ ~ ~ bull ~ bull iquest bull ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Provincias motrices Guayas y Pichincha Concentran los mayores niveles de produccioacuten y productividad en las principales ramas productivas Guayas tiene una importante produccioacuten de banano y arroz aquiacute se asientan las principales empresas exportadoras del paiacutes y tiene una importante produccioacuten manufacturera especialmente alimenticia es un importante centro de servicios financieros Pichincha tiene una importante produccioacuten agriacutecola en Santo Dominshygo de Los Colorados y en la zona de Cayambe existe la produccioacuten agroindustrial de flores concentra ademaacutes un importante nuacutemero de empresas manufactureras especialmente en la rama textil y alimentos No tiene el dinamismo exportador e importador de Guayas pero conshycentra empresas financieras de turismo y de servicios
Provincias de tendencia econoacutemica dinaacutemica Azuay Manabiacute El Oro Tungurahua Estas provincias tienen especializacioacuten en diversas ramas productivas y mayores niveles de proshyduccioacuten y productividad en algunas Azuay es la tercera provincia en especializacioacuten manushyfacturera tiene un importante dinamismo en el sector constructor y en la rama comercial y turiacutestica Manabiacute tiene un importante dinamismo en la actividad agropecuaria y tiene tamshybieacuten algunas empresas manufactureras en la rama de enlatados de productos de mar Una cashyracteriacutestica importante de esta provincia es que no concentra en la capital provincial todo el dinamismo productivo de la provincia sino que tiene al menos dos ciudades Manta y Porshytoviejo que comparten las actividades productivas El Oro es la principal provincia producshytora de banano el primer producto agriacutecola de exportacioacuten del Ecuador y tiene ciertos dinashymismo comercial Tungurahua tiene un dinamismo eminentemente comercial siendo el censhytro de intercambio de productos de la Sierra norte y centro del paiacutes
Provincias de tendencia econoacutemica mediana Cantildear Los Riacuteos Esmeraldas Carchi Imbabushyra Pastaza y Loja Se trata de provincias que tienen cierta produccioacuten agriacutecola y manufactushyrera y que constituyen en pequentildeos centros de dinamismo econoacutemico Cantildear tiene una imshyportante produccioacuten de cantildea de azuacutecar y tiene dos empresas manufactureras importantes El Ingenio La Troncal y Cementos Guapaacuten sin embargo en la zona que corresponde a la Sieshyrra tiene una miacutenima actividad agriacutecola para el consumo interno Los Riacuteos tiene una imporshytante produccioacuten de banano Esmeraldas debe su dinamismo especialmente a la refineriacutea del petroacuteleo que genera ciertos encadenamientos especialmente en el aspecto comercial y de sershyvicios Carchi tiene una importante produccioacuten de papas y leche y un fuerte dinamismo coshymercial por el intercambio de productos con Colombia Imbabura presenta la caracteriacutestica de una provincia de diversificacioacuten productiva agropecuaria artesanal en la construccioacuten y turismo aunque sin un fuerte dinamismo en ninguna de estas actividades Pastaza y Loja son provincias que tienen cierto dinamismo en un entorno inmediato de baja produccioacuten
Provincias de tendencia econoacutemica deacutebil Boliacutevar Cotopaxi Chimborazo Morona Santiashygo Napo Zamora Chinchipe Sucumbios Son las provincias de la sierra centro del paiacutes donshyde existe una mayoritaria presencia indiacutegena y la mayoriacutea de las del Oriente Se trata de proshy
vincias que por diversas razones no tienen ejes productivos dinamizadores y se especializan mayoritariamente en la produccioacuten agropecuaria gran parte de la cual se dedica al autoconshy
h 160
5 ~ ~ bull - -- bull i ~bull ~ - --- bull _~ iquest bull -- --- bull- ecuadorun modelo para des]armar capiacutetulo
sumo En estas provincias se incluye Sucumbios donde se desarrolla la extraccioacuten petroleshyra que como se ha visto tiene niveles altiacutesimos de productividad este dinamismo no tiene ninguna irradiacioacuten en la provincia constituyeacutendose en un auteacutentico enclave
4 Flujos financieros privados
En la seccioacuten anterior se han examinado las principales caracteriacutesticas de las estructuras pro-
Grafico No 3 ESTRUCTURA CAPTACIONES POR PROVINCIAS
45
4O[ 35 3D I 25
20
15
p
GrAfico No 4 ESTRUCTURA COLOCACIONES POR PROVINCIAS 1998
60--------------------------
50
40
3D
20
10
PO_
~ 161
5 ~ bull -- bull bull v-- bull ~ bull A ~ - ~ - - ~ vmiddotmiddot ~ bull ~ -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
ductivas provinciales las competitividades y especializaciones productivas de cada provinshycia todo lo cual ha configurado una tipologiacutea de dinamismo productivo regional Es imporshytante av~zar hacia algunos factores que explican este dinamismo Uno de ellos es el direcshycionamiento de los flujos financieros en el territorio nacional y provincial Los incrementos de productividad obedecen al cambio tecnoloacutegico y a los niveles de aumento del stock de cashypital lo que depende en parte de la disposicioacuten de capitales para impulsar procesos de invershysioacuten El movimiento de capitales tiene un recorrido histoacuterico que va configurando las estrucshyturas productivas por lo tanto habriacutea que avanzar hacia un examen de las tendencias histoacuteshyricas de estos procesos En este trabajo se presentan un pequentildeo trecho de este recorrido los antildeos 1996 1997 Y1998 cuyo detalle se presenta en el Anexo No 2
Los flujos financieros privados se analizan a traveacutes de la evolucioacuten de las captaciones y coshylocaciones financieras efectuadas por los Bancos privados en cada una de las provincias ecuatorianas
Las captaciones corresponden a depoacutesitos a la vista y depoacutesitos a plazo que los bancos y sushycursales bancarias de cada provincia han receptado en el antildeo respectivo Las colocaciones corresponden a los diversos tipos de inversiones creacuteditos contratos de arrendamiento mershycantil y cartas de creacutedito extendidas y concedidas por los bancos y sucursales bancarias de cada provincia en el antildeo respectivo
Los valores per capita corresponden a la relacioacuten entre captaciones o colocaciones con resshypecto a la PEA de la provincia del antildeo 1990
Graacutefico No 5 COLOCACIONESICAPTACIONES 1998
1 wU a
h 162
- -
5 ~ ~ ~ - ~ -- ecuadorun modelo para [desjarmar capiacutetulo
PROVINCIA
iexclzUAY
BOLlVAR
CANtildeAR
CARCHI
CHIMBORAZO
COTOPAXI
EL ORO
ESMERALDAS
GALAPAGOS
GUAYAS
IMBABURA
LOJA
LOSRIOS
MANABI
MORONA SANTIAGO
NAPO -
PASTfgt2A
PICHINCHA
SUCUMBIOS
TUNGURAHUA ZAMORA
epoacutesitos a plazo
TOTALES
CAPTACIONES Depoacutesitos a la vista yd
Fuente Superintendencia de Bancos
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
C ua d ro 12 Relacioacuten captacionescolocaciones efectuadas por los bancos privados
Antildeos 1996-1998
coloccap 98
075
041
011
037
059
067
091
044
057
293
052
053
228
195
023
045
016
171
017
062
104
133
COLOCACIONES Inversionescreacuteditocontratos de arendamientomercantilcartas de creacutedito
coloccap 97
081
034
014
034
046
062
093
058
090
289 058
061
202 166
021
060
021
169
027
065
094
191
coloccap 96
041
022
008
026
020
037
049
027
026
123
022
023
078
071
016
008-016
071
036
036
060
083
~ 163
5 bull 0- - bull bull - bull - bull -bull bull bull bull -bull bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
En relacioacuten con las captaciones resalta nuevamente que entre el 70 y el 80 de las mismas se realizan en las provincias de Guayas y Pichincha por su mayor dinamismo productivo y comercial En los uacuteltimos antildeos es Pichincha la que realiza mayor volumen de captaciones Hay un segundo grupo de provincias en cuanto captacioacuten de volumen de recursos estas son Azuay El Oro Manabiacute y Tungurahua de estas Azuay tiene un nivel de captacioacuten que duplishyca al de las otras tres que en general captan entre el2 al 3 del volumen total de dinero La provincia del Cantildear de acuerdo con la tendencia creciente de captaciones de recursos per cashypita tambieacuten debe incluirse en este segundo grupo de provincias Un tercer grupo son las deshymaacutes de la Costa y de la Sierra Carchi Imbabura Loja Chimborazo Cotopaxi Los Riacuteos y Esmeraldas Un uacuteltimo grupo estaacute constituido por todas las del Oriente que tienen niveles muy bajos de captacioacuten de recursos
Con respecto al tipo de captaciones existe una tendencia general de igual volumen de depoacuteshysitos a la vista con respecto a los depoacutesitos a plazo sin embargo en el uacuteltimo antildeo estos disshyminuyen debido seguramente a la agudizacioacuten de la crisis econoacutemica
Con respecto a las colocaciones Guayas y Manabiacute captan casi el 90 de las mismas en el paiacutes Hay un segundo grupo de provincias Azuay Manabiacute El Oro y Tungurahua que captan entre el 5 y el 6 del total de colocaciones El restante 4 se reparten entre las demaacutes proshyvincias del paiacutes Resulta asiacute una situacioacuten de extrema desigualdad entre las dos principales provincias y el resto del paiacutes existen 4 o 5 provincias con niveles un poco mayores que toshydas las demaacutes
Se observa la relacioacuten entre captaciones y colocaciones para el antildeo 1998 (Cuadro No 12) se evidencia como es el movimiento de los flujos financieros privados en el paiacutes Con excepshycioacuten de Guayas Los Riacuteos El Oro y Pichincha todas las demaacutes provincias que tienen como se ha visto niveles miacutenimos de captacioacuten de recursos ni siquiera reciben creacuteditos en la misshyma proporcioacuten que ahorran Asiacute en la relacioacuten captacioacuten Icolocacioacuten se ve que estas provinshycias tienen indices menores que uno lo cual significa que de cada 100 sucres que ahorran reciben en creacutedito menos de estos cien sucres Por ejemplo Azuay recibioacute en 1998 75 de cada 100 sucres de su ahorro Cantildear recibe 11 de cada 100 sucres Tungurahua 62 sucres de cada 100
Existen cuatro provincias que reciben maacutes de lo que ahorran entre las que tienen niveles meshynores de ahorro estaacuten Manabiacute y Los Riacuteos que reciben maacutes de lo que ahorran Manabiacute de cashyda 100 sucres recibe 195 sucres y Los Riacuteos de cada 100 sucres recibe 228 sucres Y las proshyvincias de Guayas y Pichincha que captan como se ha visto casi el 80 de los ahorros reshyciben ademaacutes 292 y 171 sucres respectivamente de cada 100 sucres de ahorro
Estaacute claro que los miacutenimos niveles de ahorro de las provincias de la Sierra aportan al desashyrrollo productivo de las de la Costa Guayas El Oro y Los Riacuteos y de Pichincha en la Sierra
Aacute 164
5 ~ bull~ bull ~ bull ~ bull x ~ ~ M bull - - bull ~ iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
Estas provincias con iacutendices de captacionescolocaciones menores que uno estaacuten constanteshymente descapitalizaacutendose y no existen factores endoacutegenos locales que generen actividades productivas con los pequentildeos niveles de ahorro que generan menos auacuten que logren captar flujos financieros de otras provincias En cambio puede decirse que el dinamismo econoacutemishyco de Guayas y Pichincha logra captar recursos de otras provincias mientras que parte del dinamismo de Manabiacute y Los Riacuteos se basa en aportes econoacutemicos de otras provincias
Finalmente se evidencia que el dinamismo productivo de Azuay y El Oro se basa en sus proshypios recursos y que existe un pequentildeo porcentaje de ahorro que no es aprovechado internashymente y va hacia otras provincias
e u a d ro 13 Estructura de la ejecucioacuten presupuestaria
Entidades nacionales regionales y provinciales (1) antildeo 1998
ENr1DAD REGIONAL Monto en millones sucres
NACIONAl 14352890 6408
REGIONAl 438128 196
PROVINCIAL 7607028 3396
DependenciasGobiemoCentral 5503723 2457
GobiemosSeccionalesAutoacutenomos 2103305 939
TOTAL(2) 22398046 10000
(1)Presupuestoemitido
(2)incluyedeudapuacuteblica
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
165
5 - o ~ o - ~ ~ ~ ~ 0 O - bull 00 - Obull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
5 El rol del Estado en el desarrollo econoacutemico provincial asignashyciones presupuestarias y recaudaciones tributarias
El Estado ha jugado un importante rol en la dinamizacioacuten de los procesos productivos proshyvinciales a traveacutes de las poliacuteticas econoacutemicas nacionales que tienen diverso impacto sobre el desarrollo provincial y por medio de poliacuteticas especiacuteficas que han promovido el surgimienshyto o fortalecimiento de procesos productivos regionales Complementariamente a estas poliacuteshyticas y en ocasiones de manera especiacutefica por si mismos los flujos de recursos estatales hashycia las provincias constituyen evidentemente factores dedinamizacioacuten de las economiacuteas proshyvinciales y por lo tanto son otro de los elementos que explican las especializaciones y comshypetitividades estudiadas en capiacutetulos anteriores
En este capiacutetulo se presenta las asignaciones del Presupuesto del Estado a cada provincia del paiacutes y las tributaciones que estas regiones han aportado a los ingresos del Estado
Sl Asignaciones Presupuestarias
El Presupuesto General del Estado es el instrumento a traveacutes del cual el Estado operacionashyliza las prioridades de la poliacutetica nacional a traveacutes de la asignacioacuten de los recursos Estos se distribuyen a tres tipos de instancias regionales
GRAFICO No 6 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A DEPENDENCIAS
DEL GOBIERNO CENTRAL 1998
3000 ------- --------- shy
2500
2000
11500 -
I
PROVINCIAS
A 166
~ ~ ~ bull ~ bullbull M ~ - ~ bull - ~ bull bull- -- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo S
C U a d ro 14 Transferencias provinciales a Dependencias del Gob Central
AIIO 1998
Provincia Millones sucres Transferenc per capita
(sucres) Azuay 275915 501 454142
Boliacutevar 100609 183 557764
Cantildear 87963 160 413768
Carchi 70260 128 430871
Cotopaxi 122110 222 405918
Chimborazo 210096 382 502892
El Oro 215073 391 401017
Esmeraldas 220463 401 552844
Guayas 1528230 27n 466721
Imbabura 147184 267 458304
Loja 407805 741 966566
Los Riacuteos 222853 405 347545
Manabiacute 518893 943 421821
MoronaSantiago 67003 122 493629
Napa 63956 116 423960
Pastaza 38192 069 648025
Pichincha 929401 1689 395013
Tungurahua 164711 299 379112
Zamora Chinchipe 47263 086 485670
Galaacutepagos 31362 057 2029903
Sucumbios 34381 062 256674
Total 5503723 10000 452064
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
l Las entidades nacionales que son aquellas asentadas mayoritariamente en Quito Funshycioacuten Legislativa Funcioacuten Jurisdiccional Administracioacuten Central Ministerios
u Las entidades regionales en los diversos sectores agropecuario industrias y comercio desarrollo urbano y vivienda
iii Provincias y cantones del paiacutes a traveacutes de las respectivas entidades estatales que funshycionan en estas circunscrpciones territoriales
~ 167
- -
- -
5 o bull v- o bull o -lt o bull - ~-- bull o bull o -~ o bull o bull r--- ~-- bull ~-- bull _ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En cada provincia existen dos tipos de entidades hacia las cuales el Gobierno transfiere reshy
cursos i las dependencias del Gobierno Central que forman parte del reacutegimen seccional deshy
pendiente constituiacutedas por las Gobernaciones y Direcciones provinciales de los resshypectivos Ministerios
JI Los gobiernos seccionales autoacutenomos ejercidos por los consejos provinciales y conceshy
jos municipales
El Cuadro No 13 presenta la estructura de la ejecucioacuten presupuestaria para el antildeo 1998 Se ha elaborado en base a la informacioacuten proporcionada por el Ministerio de Finanzas de la Ejeshy
cucioacuten Presupuestaria por provincias y sector De esta manera muestra un corte a un antildeo esshy
peciacutefico coacutemo el Estado Ecuatoriano ha asignado los recursos del Presupuesto General del Estado a nivel central regional y a las provincias del paiacutes a traveacutes de los dos tipos de entishydades explicadas anteriormente
GRAFICO No 7 TRANSFERENCIAS PER CAPITA SALUD 1998
140000
120000
100000
1- - -- -- - - - - -- - - - - -
- - - - -- - - - - - - - - -
- - - - - - -- - - - -- -
- - - - - - - - -
- - - - - - - - -L
-
- - - - - - - - -
- o
--ui 80000 ~ lll U ~ -60000l1)
-40000
ooסס2
PROVINCIAS
~ 168
--
5 ~ ~ --- ~ - -- ~ - ~ ~ ~ ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
El total de asignaciones presupuestarias es de 22 billones de sucres de los cuales el 6408 corresponde a los ingresos de las entidades del gobierno central el 3396 a las entidashydes provinciales y el 196 a las entidades regionales Las dependencias provinciales del goshybierno central reciben el 2457 del presupuesto mientras que los Municipios y Consejos Provinciales el 939
GRAFICO No 8 TRANSFERENCIAS PER CAPITA PARA EDUCACION 1998
1000000
900000
800000
700000
bull 600000 rIl ~el 5COooo
J rIl 400000
300000
200000
100000
-- ---- - -------i
-
I
- - -
- - -- - -- - I - - - -
- --- - -
- - -
-
- - -
- - -
PROVINCIAS
Asignaciones provinciales
Las asignaciones provinciales globales se dividen entre las asignaciones a las dependencias del Gobierno central y a los gobiernos seccionales autoacutenomos
Las asignaciones a las dependencias provinciales del Gobierno Central suman 5 billones de
sucres y comprenden principalmente las asignaciones a las Direcciones provinciales e insshy
tancias cantonales de los Ministerios cuyos montos por provincia se presentan en el Cuadro No 14
h 169
~~
Provincias Educacioacuten millones SI
e u a d ro 15 Transferencias per caacutepita para educacioacuten salud y desarrollo agro
ED pe sucres
Salud millones SI
Salud pe sucresl
00 Agropecuar millones SI
Agrop P e sucres
Pobla 1998
Nacional 143119 11756 425
Regional
Azuay
Bollvar
Cailar
Carchi
Colopaxi Chimborazo
Imbabura
Laja
Pichincha
Tungurahua
Esmeraldas
El Oro
Guayas
LosRlos Manabl
MoronaSantiago
32 212550
82774 61455 53532
94943 169042
112933 206193 575422
131586
146405 164393
566203 162376 298616 42351
349847 458889
289077 328284 315610 404624 351654 488711
244565
302869 367132
306350
173529
253229
242752 312104
000
658 256
190 166 294 524 350 639
1783
408
454
509 1760 503 925 131
Napa 46130 305789 143
Paslaza 27237 462147 084
Zamora Chinchipe 33105 340180 103
Sucumbios 25188 188042 078
Galapagos 13595 879948 042
TOTAL POR PROV 3228027 9575
TOTALES 3371178 276902 100
Fuante Ministerio de Flnanzas-Subsecretarle de Presupuestos yContabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
82613 6786 850 92172 7571 1973 12174628 O 000 53904 1154
41985 69105 4n 1758 2894 055 607552 14783 81957 166 1258 6975 039 180379 17517 82397 197 2621 12328 082 2125Kl 13065 80119 147 958 5873 030 163065 22745 75Im 256 1139 3787 035 300824 30905 739741 3A7 4076 9757 127 417776 28914 90034 325 1938 6033 080 321149 40112 95073
1 451 145971 345977 4546 421911 208547 88636 2344 8036 3415 250 2352838 27350 62952 307 2440 5615 076 434465 26805 67217 301 9468 23742 295 398780 40457 753911 455 2136 3981 067 536619
213916 65330 2404 70472 21522 2195 3274395 24364 37996 274 931 1451 029 641221 79697 64950 898 58m 47737 1829 1230127 15677 115532
1 176 2547 18769 079 135695
14145
6829
93769 1
115871
159
077
1239
2488
8213
42219
039
077
150854
58936 10961 112637iexcl 123 1413 14516 044 97315 5916
4853
44166 066
314091 055
409 1068
3056
69113
013
033
133948
15450 889742 9150 321088 6673 972355 798671 100 467164 100
CD n e gtshyao e ~
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5 1 bull ~ bull -- bull bullbull ~ bull ~ - ~ bullbull ~ ~ bull ~ bull ~ ~ ~
ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
En teacuterminos porcentuales las Provincias de Guayas y Pichincha obtienen los mayores monshytos de asignaciones (2777 y 1689 respectivamente) sin embargo si se obtiene un iacutendice de asignacioacuten per capita en funcioacuten del nuacutemero de poblacioacuten estiminado para 1998 Guayas tiene una asignacioacuten que es casi similar al promedio nacional mientras que Pichincha es una de las cuatro provincias con menor monto de asignacioacuten per capita Las provincias que obshy
tienen mayores montos per capita son Boliacutevar Chimborazo Esmeraldas Loja y Pastaza
El Cuadro No15 presenta las asignaciones per caacutepita provinciales a entidades dependientes del Gobierno Central en los rubros de Educacioacuten Salud y Desarrollo Agropecuario Se mishyra en primer lugar que el 90 del presupuesto tanto de salud como de educacioacuten se distrishybuye entre las provincias El Presupuesto de Salud es la cuarta parte del de Educacioacuten En promedio cada habitante del Ecuador recibe 276902 sucres en concepto de Educacioacuten y 79867 sucres en concepto de Salud (en sucres corrientes de 1998)
Del presupuesto total de Salud casi el 50 se concentra en las Provincias de Guayas y Pishychincha Las provincias de Azuay Loja El Oro y Manabiacute reciben entre el 4 al 8 de este Presupuesto de Salud En teacuterminos per caacutepita las provincias que reciben maacutes del promedio nacional son Zamora Chinchipe Pastaza Morona Santiago Loja Imbabura Carchi Cantildear
y Boliacutevar
Del Presupuesto total de Educacioacuten el 34 se concentra en las Provincias de Guayas y Pichinshycha Las provincias de Azuay Chimborazo Loja El Oro Los Riacuteos Manabiacute reciben entre el 5 al 9 del total de este presupuesto En teacuterminos per caacutepita soacutelo las provincias de Cantildear Pichinshycha Guayas Los Rios Manabiacute y Sucumbiosreciben menos de la media nacional
En los dos casos de Salud y Educacioacuten (Graacuteficos 7 y 8) destaca la concentracioacuten del Presushypuesto en solo dos provincias y un segundo grupo de Provincias Azuay Loja El Oro Mashynabiacute que corresponden a provincias con tendencia eocnoacutemica dinaacutemica que reciben presushypuestos absolutos porcentualmente mayores que el resto de provincias En teacuterminos per caacuteshypita no existe una loacutegica clara de asignacioacuten de recursos
Finalmente con respecto a recursos para desarrollo agropecuario que son en total alrededor del 50 del presupuesto total designado para salud Loja recibe el 45 Guayas el 21 Y Manabiacute el 18 Estas tres provincias reciben por tanto el 84 de este presupuesto sin que exista una loacutegica en tomo a esta distribucioacuten de recursos
171
5 ~ bull -bull- bull ~ bull -bull ~ bull ~ bull ~ ~ bull ~ bull iquest ~ bull ~ bull --bull bull ~ bull ~ bullbullshyecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Transferencias a Organismos seccionales autoacutenomos
Los organismos seccionales autoacutenomos son los Municipios y Consejos Provinciales Las fuentes de financiamiento de estas entidades son ingresos tributarios ingresos propios no tributarios (provenientes del patrimonio de estas entidades oacute por el uso o arrendamiento de sus bienes) tasas por servicios transferencias del Gobierno Central y Empreacutestitos
Seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal los impuestos municipales son los siguientes impuesshyto sobre la propiedad urbana impuesto sobre la propiedad rural impuesto de alcabalas imshy
puesto de registro e inscripcioacuten impuesto sobre los vehiacuteculos impuesto de matriacuteculas y pashytentes impuesto a los espectaacuteculos puacuteblicos impuesto a las utilidades en la compraventa de
los bienes inmuebles
En cuanto a los Consejos provinciales en general no tienen impuestos y una fuente propia de financiamiento son las contribuciones especiales de mejoras que se cobran cuando la construccioacuten rectificacioacuten ensanche o pavimentacioacuten de carreteras o caminos o construcshycioacuten de puentes por parte del Consejo Provincial aum mtare el valor de las propiedades
En el Anexo No 3 se presenta la relacioacuten entre ingresos propios e ingresos totales de los mushynicipios del paiacutes Los Municipios de Salinas (646) Guayaquil (584) Duraacuten (542) Santa Cruz (511) Rumintildeahui (499) Bantildeos (475) Quito (473) Cuenca (453 )
La Libertad (415) tienen el maacutes alto nivel de recursos propios En un segundo grupo esshy
taacuten los Municipios de Santo Domingo de los Colorados (384) Ambato (351 ) Latacunshyga (314) Machala (318) Ibarra (317) La Troncal (342) Riobamba (312) Nashyranjal (307) Otavalo (325) Manta (308) Cayambe (319) Mejiacutea (322) Putushy
mayo (315) Todos los demaacutes municipios tienen porcentajes menores al 30 lo cual deshymuestra la dependencia de la inversioacuten municipal de las transferencias desde el gobierno censhytral La uacuteltima columna presenta los promedios provinciales de esta relacioacuten excluyendo a las capitales provinciales y hace ver que en general los promedios provinciales son menores que los de las capitales provinciales Son estos muncipios que no son capitales provinciales en general con predominio rural los que tienen mayores niveles de dependencia de las asigshynaciones nacionales
Las transferencias del gobierno central a los Organismos seccionales provienen de las sishyguientes partidas
l Las asignaciones que corresponden a las transferencias del Fondo de Desarrollo Secshy
cional FODESEC Fondo de Desarrollo Provincial y la Ley Especial de Distribucioacuten
del 15 de los Ingresos del Presupuesto del Gobierno Central
ii Los aportes provinciales constituiacutedos por Leyes que presasignan recursos para especiacuteshy
ficas provincias oacute partidas que desde el gobierno se entregan por especiacuteficos convenios a las entidades seccionales
~ 172
5 -- ~ ~ - - ~ ~ ~ ~ ----- -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
C u a d r o 16
Transferencias provinciales a organismos secclonales aU1onomos Consejos Provinciales y Municipios
Antildeo 1998 Millones de sucres
Provincia Consejos Municipios Total Asignacioacuten Total Asignacioacuten Provinciales Organismos Per Ceacutepita Asignacioacuten Per Caacutepita
Seccionales (Sucres) Provincial (1) (Sucres) total (2)
Azuay 26987 71073 98060 478 161402 373975 615544 Bollvar 15366 35740 51106 249 283326 151715 841090 Cantildear 13394 30676 44070 215 207300 132033 621069 Carchi 14380 28393 42773 208 262306 113033 693178 Cotopaxi 18197 38190 56387 275 187442 178497 593360 Chimborazo 26295 61948 88243 430 211221 298339 714112 El Oro 29807 70913 100720 491 187694 315793 588711 Esmeraldas 25938 49700 75638 368 189674 296101 742517 Guayas 110733 314974 425707 2073 130011 1953937 596732 Imbabura 17700 36196 53896 262 167822 201080 626127 Loja 22484 53955 76439 372 181173 484244 1147740 Los Rlos 29079 76561 105640 514 164748 328493 512293 Manabl 65446 134579 200025 974 162605 718918 584426 Morona 15193 29840 45033 219 331869 112036 825498 Napa 19725 29625 49350 240 327137 113306 751097 Pastaza 14612 13304 27916 136 473666 66108 1121691 Pichincha 86894 260698 347592 1693 147733 1276993 542746 Tungurahua 22057 49137 71194 347 163866 235905 542978 Zamora 14284 20928 35212 171 361835 82475 847506 Galeacutepagos 7236 7581 14817 072 959029 46179 2988932 Sucumbios 15250 26032 41282 201 308194 75663 564868 Concope 2169 2169 011 2169 TOTAL 613226 1440043 2053269 100 168651 7556992 620715
(1) (2) Comprende asignaciones provinciales a dependencias del gobierno central meacutes organismos seccionales
Fuente Ministerio de Finanzas Direccioacuten Nacional de Tesorerla Valores entregados a Municipios y Concejos Provinciales Periodo Enero Diciembre 1998
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
GRAFICO No 9 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A CONCEJOS
PROVINCIALES Y MUNICIPIOS
25001-shy
I i
2000
pflCMNCIAS
h 173
5 - - v - - J- bull - bull o ~ bull o bull o vmiddot 0 bull o bull 0 -- - bull 0 - ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
El Fondo de Desarrollo Seccional Fodesec es creado en 1990 y se constituye en base al 2 de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado y la participacioacuten de tres mil mishyllones de sucres anuales de los ingresos que percibe el Estado por la produccioacuten y exportashycioacuten de petroacuteleo suma que se incrementa desde 1991 en poorcentaje igual a la variacioacuten
anual del iacutendice de precios del consumidor elaborado por el INEC Este Fondo se distribushyye en un 2 a los municipios capitales de provincias el saldo se divide en un 20 para conshysejos provinciales 75 para las municipalidades 5 para una cuenta de reservas de emershy
gencia
El Fondo de Desarrollo Provincial Foondepro se crea en 1990 con una asignacioacuten equivashy
lente al 2 del monto total de los ingresos corrientes del Presupuesto General del Estado Se distribuyen 75 en partes iguales para todos los consejos provinciales del paiacutes y el 25 resshytante en proporcioacuten directa al nuacutemero de habitantes de cada provincia
La Ley Especial de Distribucioacuten del 15 del Presupuesto del Gobierno central para los goshybiernos seccionales se aprueba en Marzo de 1997 creaacutendose asiacute el Fondo de Descentralizashycioacuten que se distribuye en un 70 para los municipios y 30 para los consejos provinciales Para estos se distribuye el 50 del monto total en funcioacuten de las necesidades baacutesicas insashytisfechas de la poblacioacuten de la provincia el 10en proporcioacuten de la superficie territorial proshyvincial y 40 en relacioacuten a la poblacioacuten provincial
El monto destinado a los municipios se distribuye 10 del monto total en partes iguales un 40 en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten 50 en funcioacuten de la necesidades baacutesicas inshysatisfechas de la poblacioacuten cantonal La Ley preveacute que este 15 se empiece a aplicar a parshytir del 1 de Julio de 1997 con el equivalente al 3 el 7 desde Enero de 1998 elll a parshytir de Enero de 1999 y el 15 a partir de Enero del antildeo 2000
En la Ley existe una definicioacuten clara de que el estos fondos corresponden al 15 del preshysupuesto del Gobierno Central excepto los ingresos provenientes de ceacuteditos internos y extershy
nos Sin embargo en la Nueva Constitucioacuten de 1998 se define que las asignaciones a los organismos del reacutegimen seccional autoacutenomo no podraacuten ser inferiores al 15 de los ingreshy
sos corrientes totales del presupuesto del gobierno central Esta disposicioacuten modifica susshytancialmente los ingresos de las entidades seccionales pues para 1999 los creacuteditos internos y externos significan el 30 de los ingresos totales
En el Cuadro No 16 se presentan las transferencias provinciales del gobierno central a los consejos provinciales y municipios del paiacutes Estas asignaciones son de 2 billones de sucres
Guayas obtiene el 207 de estas asignaciones y Pichincha el 1693 En teacuterminos per cashy
pita ambas provincias reciben menos de la media per capita nacional siendo las Provincias
de Boliacutevar Cantildear Carchi Chirnborazo y todas las del Oriente las que reciben en teacuterminos
per capita casi el doble de la media nacional
~ 174
~~
Provincias
Tolal
Azuay
Sollvar
Callar
Carchi
Cotopaxi Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Galeacutepagos Guayas
1mbabura Loja LosRlos
Manabl
MoronaSant
Napo Pastaza
Pichincha
Tungurahua
SUaJmbios
Zamora
FuenteMinisteriode Finanzes ElaboracioacutenLourdesRodrlguez
Total
7706437
209645 2436
5256
158351
7f1i19 9321
78315 362354
1157 3ll85273
158n 20816 9161
178171 1788 2602
2009
3482121 70762 4116
907
e u a d ro 17 Recaudaciones tributarlas por provincias 1998 (Valores en millones de sucres)
o Imp Ala ImpVA ImpCE Imp Vehlculos Otros Trlbutaci6n AslgPC Trib Aslg PC Renta Motorizados Impuestos PC
10000 2235204 446llD78 661704 114497 22amp1l12 sucres sucres
272 n142 101410 15283 8606 7200 345065 615544 056 003 1686 91 16 558 81 13505 841090 002
007 2203 278 2556 223 24n4 621069 004
205 2716 146891 64n 1922 347 971091 693178 140 010 3960 849 2046 1142 26590 593360 0D4 012 5110 1065 5 21m 561 22311 714112 003 099 11128 57560 2170 4367 1089 142214 588711 024 470 9643 343848 7794 919 147 908656 742517 122 002 942 165 7 41 741Ml7 2988932 003
4004 811065 1940210 243795 90199 942242 596732 158
021 7074 3IIl7 183 3841 971 49438 626127 008 027 6817 7745 1663 2732 1855 49337 1147740 0D4 012 5249 622 202 2500 585 14287 512293 003 231 38662 106752 25215 5389 4150 144840 584426 025 002 1450 73 139 123 131n 825498 002 003 2007 149 337 107 17248 751097 002 003 1540 116 244 107 34088 1121691 003
4518 1213896 1729355 354111 70788 113968 1479966 542746 273 092 31605 26385 4795 4129 3845 1628n 542978 030 005 2654 6n 662 120 30728 584868 005 001 655 30 178 41 9320 847506 001
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Las uacuteltimas columnas del cuadro No16 presentan las transferencias provinciales totales y las asignaciones provinciales totales per caacutepita esto es las asignaciones a organismos secshycionales maacutes las asignaciones a las dependencias del gobierno central divididas para la poshyblacioacuten provincial estimada para 1998
Estas columnas demuestran en general dos cuestiones la primera queen teacuterminos absolushytos se refuerza la concentracioacuten de recursos en Guayas y Pichincha pero que si se analiza en teacuterminos de tranferencias per caacutepita no existe una loacutegica clara por parte del Estado La seshygunda cuestioacuten que aparece con mucha evidencia es la necesidad de una poliacutetica de regioshynalizacioacuten nacional que oriente de mejor manera la asignacioacuten de recursos en funcioacuten de la poblacioacuten de las necesidades insatisfechas de los niveles de dinamismo econoacutemico provinshycial de manera de compensar las inequidades provinciales
S2 Tributaciones Provinciales
El Cuadro No 17 presenta las recaudaciones tributarias que efectuacutea el gobierno central para el antildeo 1998 El impuesto al Valor Agregado representa el 57 del ~otal de impuestos el Imshypuesto a la Renta el 29 y el Impuesto a los consumos especiales el 85 El restante 56 estaacute dado por el impuesto a los vehiacuteculos impuesto por salida del paiacutes y multas tributashyrias
Gratico No 1U ESTRUCTURA TRIBUTACIONES 1998
------15000 ----shy
5CO
4000
3500
3000
2500
2000
1500
tOoo
PROVINCIAS
1 176
5 - - - ~ ~ ~ ~ - ~ - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Graacutefico No 11 TRIBUTACIONES I ASIGNACIONES PER CAPITA POR
PROVINCIA 1998
300 - - - - --- - - -- -shy
250
200
n n
PROVINCIAS
En Pichincha y Guayas se recaudan el 85 del total de impuestos del paiacutes (Graacutefico 10) Pishychincha recauda el 45 mientras que Guayas aporta con el 40 Esta diferencia resulta significativa pues como se vioacute al analizar las 100 empresas maacutes importantes del paiacutes (Revisshy
ta Vistazo No 769) en Guayas se concentran 46 de las 100 mayores empresas (en Quito 40
) Yen Guayas estaacuten las 10 maacutes grandes exportadoras del paiacutes
Las provincias de Azuay Carchi El Oro Esmeraldas Manabiacute y Tungurahua contribuyen en porcentajes entre el ] al 4 de la tributacioacuten El resto de provincias tienen recaudaciones muy poco significativas Este esquema de la tributacioacuten es el reflejo de la dinaacutemica econoacuteshymica y productiva que hemos analizado con diferentes variables a lo largo de este trabajo Dos provincias que concentran productividad y diversidad de renglones productivos Un grupo intermedio de provincias dinaacutemicas pero con mucha diferencia de las dos principales y el resto de provincias sin ninguacuten dinamismo En teacuterminos de tributaciones per caacutepita cashyda habitante de la provincia de Pichincha tributa] 479966 sucres Existe un segundo grushy
po de provincias Carchi Esmeraldas y Guayas que tributan alrededor de 900000 sucres por habitante En Azuay cada habitante tributa 345000 sucres y el resto de provincias tiene trishybutaciones per caacutepita menores de 150000 sucres
Al hacer la comparacioacuten entre las tributaciones y las asignaciones de cada provincia se obshy
tiene un iacutendice(Graacutefico 11) en el cual los valores mayores que uno demuestran un grado de
autosuficiencia provincial es decir tributaciones mayores que las asignaciones Soacutelo cuatro
provincias del Ecuador tienen esta caracteriacutestica Pichincha con un iacutendice de 273 lo cual
quiere decir de que por cada milloacuten de sucres que recibe cada uno de sus habitantes tributa
~ 177
5 bull hmiddotmiddot - ~ ~ bull ~ bullbull bull ~ bull - ~ - ~ ~ bull ~ - bullbull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
273 millones Guayas con un iacutendice de 158 Carchi con 140 y Esmeraldas con 122 El resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per caacutepita Por ejemplo cada habitante de Azuaypor cada milloacuten que recibe tributa 560000 sucres Tunshygurahua por cada milloacuten que recibe tributa 300000 El Oro por cada milloacuten tributa 240 mil sucres Manabiacute 250000 y los iacutendices de estas provincias son maacutes altos que el resto de Proshyvincias del paiacutes que tienen indices entre 001 a 009 con un promedio de 004 lo que signishyfica que 13 provincias del paiacutes por cada milloacuten de sucres que le asigna por habitante el Esshytado tributa en promedio 40000 sucres por habitante
Estas cifras son resultado de la dinaacutemica del proceso de desarrollo en el Ecuador La heteshyrogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econoacutemica tal coshymo se refleja en el anaacutelisis productivo Esto se agrava por la inequidad en los flujos finanshycieros privados Resultan asiacute grandes disparidades provinciales y regiones con una incapashycidad estructural de generar procesos productivos dinaacutemicos Sus niveles de demanda y de consumo interno son muy limitados y de igual manera como lo dicen estas uacuteltimas cifras su contribucioacuten al Estado es miacutenima
~ 178
capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
h 179
6 ~ ~ - - - ~ -~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
~ 180
6 ~ ~ ~ ~ ~ ~ gt~ ~- ~ - ~ ~ ~ ~ ~ ~ -- ~ ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
~ 181
6 ~ bull ~ ~ --- bull ~ -bullbull ~ bull bull JO -- bull ~ JO ~ ~ ~ ~ bullbull bullbull iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capitulo
Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
~ 182
-- ~ ~ ~ bullbullbullbullbull -- bull -- bullbull ~ -- lo - -- ~ bull I~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo 6
El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
~ 183
6 bull - bull - bull bull ~bull bull v- bull bull oJ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
~ 184
- - - - - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
~ 185
6 x h ~ -- - -- - bull -- - -- - bull - - ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
h 186
~ o o 0 ~ O - O O ~ O - OO O O ~ O bull O 0 O o O ~ O bull O O ~ O -
ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
~ 187
~~
e u a d ro 4 Produccl6n Manufac1urerZl1997 por provinc ias
(Excluye Reflnacl6n de petr61eo de EsmerZlldas y extraccl6n petrolera de Sucumblos) (Valores en miles de sucres)
Node Valor Agregado Fonnacl6n Provincias Estable Produccl6n A Precios Bruta de
cimientos Total l Produc1or Capital
I TOT~_ 1672 10000bullbull 3O897961l656 10000 5820616124 10000
lZUAY 242 1447 1572880432 509 431764009 398 BOUVAR O 000 2404460 001 648613 001 CAflAR 6 036 121099132 039 31572505 029 CARCHI 3 016 27100676 009 405J629 004 CQTOPAXI 27 161 616145549 199 1260351)89 116 CH1MBORAZO JJ 197 2026BJ136 066 52JJBOO2 O ELORO 36 227 769137485 255 116354646 I~ ESMERALDAS 3 016 27100676 009 405J629 004 GUAYAS 4B9 2925 16797485569 5436 72n241954 6702 IM6ABURA 12 072 m 1B4 716 090 10030138) 092 LOJA 2B 167 55099556 016 13902546 013
LQS RIOS 32 191 67335632 022 13J85OJB 012 MANABI
I =N A ~NTI AG O 70
3
419
016
l snJB9693
9210955
509
oro 310967170
2660522 266 003
O qoo 45712594 015 13969827 0~3
PASTflZA 5 030 14366234 005 6085131 006 P ICHINCHA 56B 3397 6250536331 2670 2222836395 2OA7 SUCUMBIOS O 0 00 356691 000 163007 000 TUNGURAHUA 113 676 435137101 141 125601726 116 ZAMORACHINCHIP E O 000 356691 0 00 163007 000 REGIONINSULAR O 000 O 000 O 000 ZONASNO DELIMITADAS O 000 14059736 005 1645697 002
Fuente Instituto Nacional de Estadlstlcas y Ceneos (INEC) Encuesta de Manufactura y Mlnerfa 1997 Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
2135900755
85633112
stssn 13170147
1091746 n 06J201
95B9e6J
76062620 1091746
1129710 256
16328130
5123605
29647930
170973211
146979
16853069
1465066
009BJB044
36000
40735351 36000
O 95332
Personal Ocupado
8587
3A4
002
053 004
310
039 306
004 4542 074
02 1
120
667
001
066
006
3255
000
164 000 000 000
123335
12059 44
44B
94
3025 1471
3106
94 45461
1271
na 81fT
7462
127
119
243
41536
22
5041
22
O 24
l
ooסס1
976
004 036
006 245
119
252
000 3866
103
063
072 605
010
010
020 3366
0D2
409
002 000 002
Prod uc1lvldad
250521 I 130432
54647
270311
269265
203664
137766
254151 269266
369492 216004
70622
75914
210720
72527
364139
59211
196626
16304
B6J20
16304
585622
c -gt lO bull
Q) bull
Ilgt ~
13 -~gt-
5 ~ ~ ~~ - bull ~ ~~ ~ -_ ~~ ~ ~ ~ ~ M ~ lt - bull ecuador un modelo para [des]armar capiacutelulo
Existen algunas diferencias importantes entre las dos provincias Pichincha tiene maacutes estashyblecimientos que Guayas sin embargo el valor de la produccioacuten en Guayas es el doble que en Pichincha y la productividad es igualmente casi el doble En Pichincha el nuacutemero de pershysonas ocupadas es casi similar que en Guayas El nuacutemero promedio de personal ocupado por empresa en Pichincha es 73 mientras que en Guayas es 92 En Guayas entonces son empreshysas maacutes grandes con mayor personal y altos niveles de rentabilidad En Pichincha son emshypresas maacutes pequentildeas en mayor nuacutemero y su rentabilidad es la mitad que en Guayas
Existe un segundo grupo de provincias que son Azuay y Manabiacute que contribuyen al 10 de la Produccioacuten Total En Manabiacute se elaboran enlatados de mar y en Azuay destaca la Llanteshyra Un tercer grupo con un pequentildeo aporte de alrededor de 2 de la Produccioacuten total son El Oro Tungurahua Cotopaxi e Imbabura
El Mapa No 4 presenta la produccioacuten manufacturera per capita
En un anaacutelisis de la Revista Vistazo No 769 de Septiembre de 1999 sobre las 100 mayores empresas de las diferentes ramas productivas del Ecuador 46 se ubican en Guayas y 40 en Pichincha 4 en Manabiacute 2 en Azuay 2 en Cantildear y 2 en Imbabura Las 10 mayores exportashydoras de estas empresas se encuentran todas en Guayas
Mapa 4
o
50 100 150 Km
Produccioacuten manufacturera per caacutepita (1997)
_ Maacutes de 2000
_ Entre 1000 y 2000
O Entre 100 Y 1000 O Menos de 100
(miles de sucreslhab)o
~ 147
5 bull ~bull lt bull ~ bull ~ gt bull ~ bull ~ ~ ~ bull lt bull lt gt bull bull bull bull - bull bull ecuadorun modelo para [ d e s ] a r m a r capiacutetulo
De las 42 empresas de la rama manufacturera que corresponden a las 100 empresas maacutes grandes del paiacutes (Ver cuadro No5) 22 de ellas se encuentran en Guayaquil 13 en Quito 3 en Manabiacute 2 en Cantildear (La Troncal y Azogues) 1 en Cuenca y 1 en Otavalo (lmbabura) Con excepcioacuten de las provincias de Guayas y Pichincha usualmente las industrias se especializan en un solo tipo de producto Asiacute en Manabiacute enlatados de pescado en Cantildear el Ingenio Azushycarero La Troncal y la Empresa de Cementos Guapaacuten en Cuenca la productora de llantas y en Imbabura la faacutebrica de cementos Selva Alegre
CUADRO Ndeg 5
LAS MAYORES EMPRESAS MANUFACTURERAS DEL ECUADOR
RANKING EMPRESA
Industrias Rocacem SA
CIUDAD - PROVINCIA
98 97
Guayaquil-Guayas7 O 8 39 Procesadora de Alimentos CAPRONACA Quito- Pichincha 9 11 Omnibus SS Transportes SA Quito- Pichincha
18 O Compantildeia de Cervezas Nacionales CA Guayaquil - Guayas 19 19 Lubricantes y Tambores del Ecuador LYTECA Guayaquil- Guayas 25 22 Shell Ecuador SA Guayaquil- Guayas 26 27 Nesl1eacute Ecuador SA Quito- Pichincha 30 32 Negocios Industriales Real NIRSA SA Guayaquil- Guayas 31 21 INGSA Ingenio La Troncal SA La Troncal- Cantildear 35 44 El Rosario ERSA SA Guayaquil- Guayas 36 31 Sociedad Agriacutecola e Industrial San Carlos Guayaquil- Guayas 37 33 Compantildeiacutea Ecuatoriana del Caucho SA ERCO Cuenca- Azuay 42 77 MARESA Quito- Pichincha 44 42 Compantildeia Azucarera Valdez SA Guayaquil- Guayas 48 52 Colgate Palmolive del Ecuador Quito- Pichincha 49 O Industrias Ales CA Quito- Pichincha 53 O La Universal SA Guayaquil- Guayas 54 34 Autos y Maacutequinas del Ecuador AYMESA Quito- Pichincha 55 61 Industrial DANEC SA Quito- Pichincha 57 46 Cementos Selva Alegre SA Otavalo- Imbabura 61 203 Empacadora Grupo Granmar Guayaquil- Guayas 62 45 Productora Cartonera SA Eloy A1faro-Guayaquil 63 99 Promarisco SA Eloy Alfaro- Guayaquil 65 56 Acerias Andec Guayaquil- Guayas 66 54 Industrial Molinera CA Guayaquil- Guayas 68 98 Conservas Isabel Ecuatoriana SA Manta-Manabi 74 89 La Fabril CA Montecristi-Manabi 77 81 Industrial de Gaseosas SA Quito- Pichincha 79 68 Industria Cartonera Ecuatoriana SA ICE Guayaquil- Guayas 80 75 Promadasa Guayaquil- Guayas 81 O Compantildeia Anoacutenima El Universo Guayaquil- Guayas 83 85 Productos Paraiacuteso del Ecuador SA Quito- Pichincha 84 43 Artefacta Quito- Pichincha 86 106 Tunlo SA Santa Elena- Guayas 87 105 Industrial Pesquera Santa Priscila SA Guayaquil- Guayas 88 73 Inepaca Manta- Manabi 92 74 Industrias Guapaacuten SA Azogues- Cantildear 93 95 Grunenthal Ecuatoriana CIA Ltda Quito - Pichincha 99 94 Compantildeia Anoacutenima El Comercio Quito- Pichincha
100 57 Faacutebrica de Envases FADESA Guayaquil- Guayas
Fuente Revista Vistazo N 769 Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
~ 148
5 lt bull bull ~- bull ~ bull~bull lt ~ ~ - ~ ~ ~ ~ - - bull ~ - ecuador un mode lo para [des]armar capiacutetulo
Con respecto a las productividades manufactureras provinciales (Mapa Ndeg 5 sobre Producshytividad Manufacturera) se destaca el hecho de que la regioacuten de la Costa y la Provincia del Guayas tiene casi el doble de la Productividad de la Sierra lo que explica los altos rendishy
mientos y competitividad manufacturera de esta provincia En la Sierra Carchi y Cantildear tieshy
nen las mayores productividades La primera debido a la produccioacuten del Ingenio La Troncal y en Carchi sobresalen las procesadoras de leche que si bien no tienen una importante parshy
ticipacioacuten en la produccioacuten total nacional A nivel de provincia aprovechan la especializashy
cioacuten pecuaria de la zona Un segundo nivel de provincias en cuanto a su produccioacuten manushyfacturera esta constituido por Imbabura Pichincha y Cotopaxi
Para complementar este anaacutelisis del sector manufacturero se detalla a continuacioacuten la estrucshytura de la industria de la construccioacuten por provincias y capitales provinciales en cuanto a los
metros cuadrados a construirse en cada uno de estos espacios
Mapa 5
o Productividad manufacturera por personal ocupado~c (1997)
o
_ Primer nivel _ Segundo nivel r=J Tercer nivel
o 50 100 150 Km
~ 149
5 - ~ ~ - ~ ~ ~- - ~ - _ ~ - - ~ ~ ~ ~ ~ ~ -
ecuador un modelo para [des]armar capitulo
D6CUADRO N
Edificaciones a construirse seguacuten m2 antildeo 1996
POR PROVINCIAS
PROVINCIA TOTAL
TOTAL 3043 735 10000
Azuay 448 861 1475 Boliacutevar 13875 046 Cantildear 62 642 206 Carchi 27524 090 Colopaxi 48 816 160 Chimborazo 20414 067 El Oro 73576 242 Esmeraldas 33075 109 Guayas 586 819 1928 Imbabura 142358 468 Loja 72611 239 Los Rfos 55409 182 Manabf 198934 654 Morona 27869 092 Napo 21699 071 Pastaza 17566 058 Pichincha 999 260 3283 Tungurahua 150206 493 Zamora 8649 028 Galaacutepagos 12285 040 Sucumbios 21 287 070
Fuente INEC Edificaciones 1996 Elaboracioacuten Lourdes Rod riacuteguez
POR CAPITALES PROVINCIALES
CAPITAL TOTAL
TOTAL 2045269 10000
Cuenca 345499 1689 Guaranda 8082 040 Azogues 31893 156 Tulcaacuten 23 265 114 Lalacunga 24713 121 Riobamba 9170 045 Machala 16940 083 Esmeraldas 9702 047 Guayaquil 447782 2189 Ibarra 103644 507 Loja 58625 287 Babahoyo 10764 053 Portov iejo 45489 222 Morona 17648 086 Tena 9966 049 Pastaza 15896 078 Quito 710943 3476 Ambato 124778 610 Zamora 5793 028 San Cristoacutebal 7262 036 Lago Agrio 17415 085
En este antildeo Pichincha tiene el mayor dinamismo en la actividad constructora seguida por Guayas y luego Azuay Manab iacute Tungurahua e Imbabura constituyen el segundo grupo de provincias y posteriormente Cantildear El Oro Loja y Los Riacuteos en un tercer grupo En cuanto a las capitales provinciales en general son ellas las que marcan el mayor o menor dinamismo de la provincia con excepcioacuten de Manabiacute en donde Portoviejo tiene una cuarta parte de la superficie construida de la provincia pues aquiacute existen otras ciudades especialmente Manta con presencia en la actividad constructora En la provincia de Cantildear su capital Azogues tieshyne solo la mitad de la superficie construida lo cual tiene que ver con el importante nuacutemero de construcciones que se edifican en los pequentildeos pueblos de la Provincia con dinero que viene de migrantes que estaacuten fuera del paiacutes
33 El sector petrolero
La produccioacuten de petroacuteleo en el Ecuador se inicia hacia 1920 con la presencia de la empreshysa Anglo-ecuatoriana en la peniacutensula de Santa Elena Sin embargo el auge de la produccioacuten
de hidrocarburos empieza hacia fines de los antildeos 60 y principios de los 70 con el descubrishymiento de yacimientos de crudo liviano en el sector norte de la regioacuten amazoacutenica
La red de hidrocarburos tiene dos orientaciones claramente diferenciadas la produccioacuten pashyra exportacioacuten donde el petroacuteleo es transportado a traveacutes del Sistema del Oleoducto Transshy
150
~ bull h ~~ ~- ~ bull h x ~ bull -- bull bull ~ bull -- bull bullbull ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo S
ecuatoriano (SOTE) desde Lago Agrio hacia la refineriacutea de petroacuteleo de Esmeraldas y la red de produccioacuten y distribucioacuten para consumo interno Esta segunda red tiene una serie de tershyminales de depoacutesito conectados a traveacutes de poliductos entre los que se encuentran Shushushyfindi-Quito Esmeraldas-Quito-Ambato Santo Domingo-Pascuales Libertad-Manta y Tres Bocas-Pascuales
La presencia del enclave petrolero en la Amazoniacutea ha modificado sustancialmente las relashy
ciones de esta regioacuten con el resto del paiacutes y con el entorno natural existente La apertura de viacuteas de comunicacioacuten en una forma reticular para la exploracioacuten y explotacioacuten de pozos trashy
jo consigo un proceso de colonizacioacuten que fue fomentado por el IERAC durante los antildeos 70
y 80 El poblamiento incontrolado de la zona causoacute grandes dantildeos al ambiente en donde amshy
plias zonas de bosque tropical fue deforestado para dar paso a una agricultura de subsistenshy
cia y a un sistema de ganaderiacutea extensiva de bajos rendimientos en el mediano plazo Por
otra parte el sistema de explotacioacuten de hidrocarburos no contaba con los procedimientos adeshy
cuados para garantizar la extraccioacuten almacenamiento y transportacioacuten de este recurso por
lo que se dieron numerosos derrames y contaminacioacuten de agua y suelo A mediados de los
antildeos 90 se implantan medidas de control maacutes rigurosas bajo la vigilancia de la poblacioacuten y
la denuncia de instituciones ecologistas
Las relaciones de la Amazoniacutea con el resto del paiacutes son auacuten muy deacutebiles y se limitan a la transferencia del principal producto de exportacioacuten ecuatoriana -y de los ingresos que geneshy
ra- hacia otros sectores del Ecuador princi palmente a Quito
La extraccioacuten petrolera que se realiza en la Provincia de Sucumbios principalmente se comshy
plementa con la refinacioacuten de petroacuteleo que tiene lugar en la provincia de Esmeraldas Ambas
aportan con el 14 del PIB del paiacutes (la manufactura aporta con el 15 Y la agricultura el
17) Se trata de procesos asentados en estas provincias con altiacutesimos niveles de productishy
vidad y que tienen la caracteriacutestica de enclave pues son dirigidos desde la capital provincial
y en el caso de las empresas transnacionales desde fuera del paiacutes sin generar otros procesos productivos que dinamicen el desarrollo general de estas zonas aunque en el aspecto serviacuteshy
cios si existe una demanda diversa que genera pequentildeos ingresos para los pobladores de esshytas regiones
De acuerdo con la Encuesta de Manufactura y Mineriacutea del antildeo 1997 los datos de produccioacuten minera y manufacturera para estas provincias se pueden ver en el siguiente cuadro No 7
Evidentemente son niveles altiacutesimos de productividad en relacioacuten con la productividad mashy
nufacturera ( como diez veces maacutes altos) y el aporte a la produccioacuten total es igualmente alshy
to Sin embargo como se ha dicho este dinamismo no se expande hacia las regiones donde
se hallan asentadas la produccioacuten petrolera constituyeacutendose claramente este tipo de producshy
cioacuten en un enclave
h 151
5 ~ ~ ~ --~ ~ - -- ~ ~ - ~ ~ -- ~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Cuadro N o 7
Produccioacuten Petrolera 1997
Valores en miles de sucres
PROVINCIAS ESMERALDAS SUCUMBIOS
Produccioacuten Total 4249890689 5777633856 Valor agregado a precios del productor 3151890128 5057865445 Formacioacuten Bruta de Capital 1873416877 784476077 Productividad 1516735000 3941087
Fuente INEC Encuesta de Manufactura y Mineriacutea 1997 Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
34 El sector terciario
El sector terciario representa el 41 del PIB del Ecuador y comprende la actividad comershycial hoteles bares y restaurantes transporte establecimientos financieros seguros servicios comunales sociales y personales De este sector presentamos al sector de comercio interno y de restaurantes y hoteles cuyos indicadores de produccioacuten y productividad se detallan en los cuadros No8 y No9
En lo que tiene que ver con el Comercio en realidad la Encuesta levantada por el INEC(l996) no es muy representativa de este sector especialmente por el hecho de que el universo abarca solamente aquellos establecimientos que tienen personal ocupado mayor de 10 personas y tienen un caraacutecter formal como empresas comerciales pero en el paiacutes la mashyyoriacutea de locales comerciales son de caraacutecter informal De todas maneras las tendencias que se evidencian son la concentracioacuten de estos establecimientos formales en Pichincha y Guashyyas que concentran casi el 90 de la produccioacuten total Hay un grupo de provincias Azuay y El Oro que estaacuten en un segundo lugar en la actividad comercial formal
(Ver mapa No 6 sobre Produccioacuten del Comercio per caacutepita y No 7 sobre Productividad del Comercio por personal ocupado)
Con respecto a las 100 mayores empresas del Ecuador 25 son establecimientos comerciales y su localizacioacuten se presenta en el cuadro No 10
El 68 de estos locales se encuentran localizados en Guayas y en buena parte son compashyntildeiacuteas exportadoras e importadoras El restante 28 se encuentran en Quito y entre ellos tieshyne un lugar muy importante en el ranking de empresas la firma Supermercados La Favorishyta que a la que pertenece la maacutes grande red de Supermercados Supermaxi Otras empresas importantes son las comercializadoras de gasolina en su mayoriacutea empresas transnacionales
h 152
~~
C U a d r o B Comarclo Intemo 199B por Provincias y Raglones
IProvincia Ir do Eetablo clmlantos llo
Produccioacuten Total
Valoraa en mUea de sucrae
Valor Agragedo a pracloe
productor llo
Formacioacuten Bruta de Capital
Personal
Ocupado Productividad porPamprsonal
Ocupado I TOTAL s 100110 35540Il4529 100110 1457838lIOS 10000 388121871 100110 41361 S7 ll582II
AZUAY 68 753 125251847 352 61583920 472 2635110 066 2610 646 46911 BOLIVAR o 000 o 000 o 000 o 000 o 000 o CAllAR 4 044 613547 002 394352 0lJ3 4O65B 001 49 012 12521
CARCHI O 000 1007438 003 B37Q01 006 2OI57iO 052 12 003 83953 COTOPAXI O 000 349753 001 231360 002 1091483 028 lB 004 19431
CHIMBORAZO 4 D44 1487062 004 65521B 004 2345292 061 54 013 27536 ELORO 45 491 53839484 151 72499059 154 -6556666 -222 1107 266 4Il6J5 ESMERALDAS O 000 560112 000 9396 000 46026 001 12 003 4840 GALAPAGOS O 000 301310 001 248JXlO 002 232710 006 16 004 18739 GUAYAS 332 3624 1722760049 4647 510667749 4053 188595612 4684 17756 4293 97024 IMBABURA 6 0amp7 79765lll 022 3756271 026 4486021 16 125 030 63613 LOJA 9 09amp 4247390 012 2Jl93396 021 579471 015 143 D35 29102 LOSRIOS 29 317 17901652 050 10473656 on 26l1l2BO 073 527 127 33ll69
MANABI 34 371 34386592 097 19063649 131 9597642 249 993 240 34629 MORONASANTIAGO O 000 O 000 O 000 O 000 o 000 o NAPO O 000 O 000 o 000 O 000 O 000 o PASTAZA O 000 O 000 O 000 O 000 O 000 O PICHINCHA 343 3745 1553427281 4371 namp34Il380 4962 173102676 4499 17123 4140 110722 SUCUMBIOS O 000 O 000 O 000 O 000 o 000 O TUNGURAHUA 36 393 30466448 086 17875396 123 8ilII742 110 754 162 40433 ZAMORACHINCHIPE O 000 O 000 O 000 O 000 O 000 O ZonesnoDellrnllades 000 000 000 000 O 000 o
FUEIITE Inlulo Nbullbulllon de EsIBdlallbullbull y Con liNEe) Enu de Co_relo InIIomo1996 EIboracI6n Lounl bullbull Rodrfguez
11l
n c bull
0
o
gt~ 3 0-
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O
O
DI bull
~
o bull ID
- ~
III
~~
3 lllmiddot ~
--
cmiddot _) Q
~
Cuadro I Holalaa 1Autauranlaa 1998 por provincia 1raslona
(Valora an mUa da ueml
No da PRldueel6n VA Formael6n Paraonal PRlductlv Provincia Elablaclmla Total a praeloa da Bruta da Ocupado porparaonal
Productor Capital OcupadO Hol 1Aalauranla m 10000 31584t433 lOO 115J89801 lOO 332Il8W lOO 7755 10000 40nl2
1gtZUAY 22 928 17289145 548 62981155 548 18911814 572 624 805 27702 BOlNAR CAllAR
1 042 000
292600 o
009 000
101amp45 009 000
000 000
12 o
015 000
24383 o
CARCHI 2 0amp4 482522 015 49638 004 000 33 043 14622 COTOPAXI 3 127 3808243 121 1659482 144 304018 DD2 102 132 37336 CHIMBORAZO 4 169 1B117247 059 942556 082 440578 133 87 112 21483
ElORO 7 295 3485233 110 lIlJlIJ19 053 47213amp 142 211 272 1amp518
ESMERAlDAS 4 1119 2282519 072 832754 QBl 5S324 017 88 D88 33587
GAlAPAGOS 6 253 4D98338 130 138311I1 120 773043 233 l9 128 41377 GUAYAS 5amp 2363 118188313 37M 39393688 3414 2877846 867 2405 3101 49143 IMBABURA 2 0amp4 39161J04 128 1102723 oB8 199 109 middot241 91 117 43702 lOJA 13 54U 4510227 143 1811501 157 109727l 3JO 213 275 21175 lOSRIOS 5 211 9011157 D2B 422244 D37 70477 Q21 82 OSO 14548 MANASI 13 549 4252490 135 1727255 150 238D73 071 235 303 18098 MORONASANTlAGO 000 000 000 000 o 000 o NAPa 000 000 000 000 o 000 o PASTA2A 4 169 473518 015 51182 004 570511 017 4U 063 U894 PICHINCHA 81 3418 144153688 4587 56534781 4899 24133402 7287 3212 4142 44B80 SUCUMBIOS 000 000 000 000 o 000 o TUNGURAGUA 14 5Ul 5588553 177 236Il827 205 159Oll55 419 252 325 22169 ZAMORACHINCHIPE 000 000 000 000 o 000 o ZONASNO OEUMITADAS O o o o o 0 000 O 000 o
Fuen InUluloNlelon1 de EBtedlIlc8 Cnaoo (INEC)Enede HDlol Rn SDrvlelo 1998
EIbDraeI6nLourdeB-Ushy
lBgt n e DI~ Q bull o ~
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3
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-iquest gtshyQ-shy
~
~ bull bull -- bull - bull ~ bull bull - bull ~ bull bull bull -- bull bull gt bull ~ bull ecuad or un model o pa ra [ d e s] ar m ar capiacutetulo 5
O~DO Icm
o ~ 100 ISOIlttn
Comercio interno per caacutepita (1996) (miles de sucreshab)
_ Maacutesde100
Entre 10 y 100 cJ Menos de 10 c=J Sin informacioacuten
(miles de sucres Ihab)
Mapa 7
deg_ _ 00
Productividad del comercio interno porpeffionalocupado
_ Primer nivel
Segundo nivel
CJ Tercer nivel CJ Sin informacioacuten
o 50 100 SOIlttn
~ 155
5 ~ bull - bull ~middotmiddotmiddot middoto bull ~ omiddotmiddot ~ - ~ bull ~ ~middot omiddotmiddotmiddotmiddot gt - bull ~ - ~ - lt ecuador un modelo para [desjarmar capiacutetulo
Cuadro N o 1 O
Los mayores establecimientos comerciales del Ecuador
RANKING EMPRESA CIUDAD - PROVINCIA
98 97
3 3 Supermercados La Favorita Quito-Pichincha 4 5 Exportadora Bananera Noboa SA Guayaquil- Guayas
10 12 Importadora El Rosado CIA LTDA Guayaquil- Guayas 10 13 Reybanpac Rey Banano del Paciacutefico CA Guayaquil- Guayas 12 16 Distribuidora San Eduardo SA Guayaquil- Guayas 17 10 Unioacuten de Baneros Ecuatorianos SA Guayaquil- Guayas 24 24 Petroacuteleos y Servicios PYS CA Quito- Pichincha 28 25 Mobil Oil Ecuador SA Quito-Pichincha 32 48 Repsol Marketing SA Quito- Pichincha 33 30 Proveedora Ecuatoriana SA PROESA Quito- Pichincha 38 51 IBM del Ecuador CA Quito- Pichincha 41 41 Acerla del Ecuador CA ADELCA Quito- Pichincha 43 66 Importadora Industrial Agricola SA Guayaquil- Guayas 50 55 Exporklore Guayaquil- Guayas 51 76 Corporacioacuten Jaboneria Nacional SA Guayaquil- Guayas 67 67 Ideal Alambree SA Quito- Pichincha 70 72 Agripac SA Guayaquil- Guayas 72 87 Difare SA Guayaquil- Guayas 76 O Febres Cordero Ciacutea de Comercio SA Guayaquil- Guayas 89 169 Maquinarias y Vehlculos SA Guayaquil- Guayas 95 113 Almacenes De Prati SA Guayaquil- Guayas 96 100 Agrocomercio Palmar El Guabo-Guayas 97 97 Sociedad Industrial y Comercial SA Guayaquil- Guayas 98 86 Hotel Coloacuten Guayaquil SA Guayaquil- Guayas
Fuente Revista Vistazo No 769 Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
Finalmente en lo que tiene que ver con Restaurantes y Hoteles las tendencia que demuestra la Encuesta de este tipo de locales es su concentracioacuten en Pichincha y Guayas Azuay es la tercera provincia en nivel de produccioacuten pero con un valor absoluto ocho veces menor que las dos primeras En cuanto a productividad en esta rama econoacutemica las Provincias de Carshychi 1mbabura Pichincha en la Sierra y Esmeraldas y Guayas en la Costa presentan de acuershydo con la Encuesta los mayores niveles de productividad en esta rama Existe un segundo grupo de Provincias que son Tungurahua Chimborazo Azuay y Laja en cuanto niveles de productividad En el primer grupo estaacuten evidentemente aquellas provincias que han tenido una tradicional mayor especializacioacuten turiacutestica Cabe anotar que entre el grupo de las 100 mayores empresas del paiacutes en hoteles solamente consta la empresa Hotel Coloacuten Guayaquil que es la firma que posee el Hotel Coloacuten de esa ciudad
(Ver Mapa No 8 sobre Produccioacuten Hoteles y Restaurantes per capita y No 9 sobre Producshy
tividad de esta rama econoacutemica)
Aacute 156
- - lt - v middotmiddotmiddotmiddot bull bull bull bull ~ bull ~ bull - bull gt e c u ado r un mo d elo pa r a [ d e s ] a rma r capiacutetulo 5
Mapa 8
y restaurantes (1996)
bull
O~~t OO km
--CJ CJ
Maacutes de 100
Entre 10 y 100
Menos de 10 Sin informacioacuten
o 50 100 l~Km - ~
Produccioacuten total per caacutepita de hoteles
(miles de sucreslhab)
Mapa 9 Productividad de hoteles y restaurantes
O~~l00km
o so 100 1$C1ltm -
por personal ocupado
_ Primer nivel
segundo nivel csg Tercer nivel
O Sin informacioacuten
~ 157
5 0 bull ~ ~ bull bull ~ _--- lt bull ~ bull bull ~ bull ~ bull - ~ bullbull - ~ bull ~ bullbullbull gt~ -- bull - ~ bull J- bull
ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
35 Las disparidades en el dinamismo productivo provincial
En el siguiente cuadro No 11 se presenta el coeficiente de localizacioacuten por rama de activishydad econoacutemica de las provincias ecuatorianas tomando como base la PEA del antildeo 1990 76
Este coeficiente de localizacioacuten como se ha explicado anteriormente indica el grado de espeshycializacioacuten de la economia provincial con respecto a la correspondiente rama productiva Un valor superior a 1 significa que la provincia tiene una especializacioacuten en esa rama y que la produccioacuten respectiva excede a la demanda local
En base a este coeficiente de localizacioacuten en la uacuteltima columna del cuadro se establece un iacutendice del dinamismo productivo de cada provincia que se obtiene de la relacioacuten entre la PEA provincial que se dedica a las actividades de mayor especializacioacuten provincial y la PEA gloshybal de la provincia Las Provincias de Guayas y Pichincha estaacuten en el primer nivel Azuay Cantildear El Oro Esmeraldas Imbabura Loja Manabiacute Pastaza y Tungurahua se encuentran en un segundo nivel Carchi Cotopaxi y Zamora Chinchipe estaacuten en un tercer nivel y posteriorshymente las demaacutes provincias
Si complementamos este indicador de dinamismo con el anaacutelisis de los niveles de producshycioacuten y productividad provincial en las distintas ramas econoacutemicas podremos establecer los siguientes niveles de provincias de acuerdo con su dinamismo productivo77
Mapa 10
ltgt bull
o
o ro
Tipologiacutea de provincias seguacuten ~ dinamismo econoacutemico
-
r
_ Motrices
_ Tendencia econoacutemica dinaacutemica O Tendencia econoacutemica mediana O Tendencia econoacutemica deacutebil
76 Para una explicacioacuten detallada de este coeficiente ver seccioacuten 22 Algunas herramientas metodoloacutegicas para el anaacuteli sis ecoshynoacutemico regional Su aproximacioacuten en el caso ecuatoriano
77 Las denominaciones de los niveles de dinamismo econoacutemico corresponden al estudio de la Junta Nacional de Planificacioacuten de 1977 Base Econoacutemica de las ciudades mayores del Ecuador citado por Portais-Rodriacuteguez 1987 Jerarquiacutea Urbana y tipos de ciudades en el Ecuador en El Espacio Urbano en el Ecuador Ediciones IPGH ORSTOM IGM
~ 158
~gt
PEA Provincias Provincial
IIZUAY 195270
I BOUVAR
CAIQAR 52256 66355
CARCHI 48734 ICOTOPAXI 94951 CHIMBORA20 129920
ElORO 145952 ESMERALDAS 91027 GUAYAS 881612 IMBABURA 90831 LOJA 124135 LOSRIOS 168306 MANAIII 306049 MORONA SANTIAGO 28974
NAPQ 37244
PASrrAZA 15846 PICHIlCHA 685231 TUNGURAHUA 139235 ZAMORACHINCHIPE 23331 GALAPAGOS 4778
SUCUMBIOS 28316 AREANODELIMITADA 21408
TOTAL 3359767
FuenteInec CensodaPoblacl6n y Vlvlsnda1990 Elaboracioacuten Lourdas RDdrfguez
AGPC
095
210
160 185 157 170 101 136 056 1l111
163 163 143 193 208
132
036 120 163 054 178 211
Explotacioacuten Minas
Canteras
248 012
032 054 066 045 480 1l111
020 027 116 006 012 224 331
120
083 022
2049 007 857 009
C u a d ro 11 Coeficiente de Localizacioacuten provincial e Indlce de dinamismo productivo
Coeficiente de localizacioacuten Industria Electricidad Construc Comercio Transporte
Manufactu- GasyAgua clones Almacena
rera Comerclaliz
188 130 119 080 08amp
051 056 050 032 058 143 062 104 040 088 057 Dn 066 067 141 094 078 102 050 102 081 066 073 059 074
053 055 098 121 100 057 094 068 091 081 099 104 113 140 120 156 110 101 085 095 042 069 090 059 060 035 056 064 en 069 056 062 088 090 068 040 OA7 053 034 038 030 Dn 048 038 051
071 060 060 043 srr 142 160 127 115 120 180 088 066 080 104 031 DAD OA9 046 025 038 156 133 083 384 035 100 054 080 060 034 022 049 081 061
Establec Finan
078 017 023 033 025 030 064 032 160 044 034 026 037 020 014
032
164 054 018 054 021 006
Servicios
085 066
064 Dn 076 076 078 105 105 091 101 075 095 089 070
134
138 081 0B2 181 072 056
Indlcede Dinamismo PEAEXPI PEA Total
2974
000 2192 548 997 000
2402 2911 5517 2346 2599 000
2131 139 208
3416
7197 3313 1273 3195 533
ID - oy c
Iraquo~ a o
J 3
o~ shy
ti
1raquo bull
a CD bull
1raquo bull
1raquo ~
n
c -J O
5 ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ ~ ~ bull ~ bull iquest bull ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Provincias motrices Guayas y Pichincha Concentran los mayores niveles de produccioacuten y productividad en las principales ramas productivas Guayas tiene una importante produccioacuten de banano y arroz aquiacute se asientan las principales empresas exportadoras del paiacutes y tiene una importante produccioacuten manufacturera especialmente alimenticia es un importante centro de servicios financieros Pichincha tiene una importante produccioacuten agriacutecola en Santo Dominshygo de Los Colorados y en la zona de Cayambe existe la produccioacuten agroindustrial de flores concentra ademaacutes un importante nuacutemero de empresas manufactureras especialmente en la rama textil y alimentos No tiene el dinamismo exportador e importador de Guayas pero conshycentra empresas financieras de turismo y de servicios
Provincias de tendencia econoacutemica dinaacutemica Azuay Manabiacute El Oro Tungurahua Estas provincias tienen especializacioacuten en diversas ramas productivas y mayores niveles de proshyduccioacuten y productividad en algunas Azuay es la tercera provincia en especializacioacuten manushyfacturera tiene un importante dinamismo en el sector constructor y en la rama comercial y turiacutestica Manabiacute tiene un importante dinamismo en la actividad agropecuaria y tiene tamshybieacuten algunas empresas manufactureras en la rama de enlatados de productos de mar Una cashyracteriacutestica importante de esta provincia es que no concentra en la capital provincial todo el dinamismo productivo de la provincia sino que tiene al menos dos ciudades Manta y Porshytoviejo que comparten las actividades productivas El Oro es la principal provincia producshytora de banano el primer producto agriacutecola de exportacioacuten del Ecuador y tiene ciertos dinashymismo comercial Tungurahua tiene un dinamismo eminentemente comercial siendo el censhytro de intercambio de productos de la Sierra norte y centro del paiacutes
Provincias de tendencia econoacutemica mediana Cantildear Los Riacuteos Esmeraldas Carchi Imbabushyra Pastaza y Loja Se trata de provincias que tienen cierta produccioacuten agriacutecola y manufactushyrera y que constituyen en pequentildeos centros de dinamismo econoacutemico Cantildear tiene una imshyportante produccioacuten de cantildea de azuacutecar y tiene dos empresas manufactureras importantes El Ingenio La Troncal y Cementos Guapaacuten sin embargo en la zona que corresponde a la Sieshyrra tiene una miacutenima actividad agriacutecola para el consumo interno Los Riacuteos tiene una imporshytante produccioacuten de banano Esmeraldas debe su dinamismo especialmente a la refineriacutea del petroacuteleo que genera ciertos encadenamientos especialmente en el aspecto comercial y de sershyvicios Carchi tiene una importante produccioacuten de papas y leche y un fuerte dinamismo coshymercial por el intercambio de productos con Colombia Imbabura presenta la caracteriacutestica de una provincia de diversificacioacuten productiva agropecuaria artesanal en la construccioacuten y turismo aunque sin un fuerte dinamismo en ninguna de estas actividades Pastaza y Loja son provincias que tienen cierto dinamismo en un entorno inmediato de baja produccioacuten
Provincias de tendencia econoacutemica deacutebil Boliacutevar Cotopaxi Chimborazo Morona Santiashygo Napo Zamora Chinchipe Sucumbios Son las provincias de la sierra centro del paiacutes donshyde existe una mayoritaria presencia indiacutegena y la mayoriacutea de las del Oriente Se trata de proshy
vincias que por diversas razones no tienen ejes productivos dinamizadores y se especializan mayoritariamente en la produccioacuten agropecuaria gran parte de la cual se dedica al autoconshy
h 160
5 ~ ~ bull - -- bull i ~bull ~ - --- bull _~ iquest bull -- --- bull- ecuadorun modelo para des]armar capiacutetulo
sumo En estas provincias se incluye Sucumbios donde se desarrolla la extraccioacuten petroleshyra que como se ha visto tiene niveles altiacutesimos de productividad este dinamismo no tiene ninguna irradiacioacuten en la provincia constituyeacutendose en un auteacutentico enclave
4 Flujos financieros privados
En la seccioacuten anterior se han examinado las principales caracteriacutesticas de las estructuras pro-
Grafico No 3 ESTRUCTURA CAPTACIONES POR PROVINCIAS
45
4O[ 35 3D I 25
20
15
p
GrAfico No 4 ESTRUCTURA COLOCACIONES POR PROVINCIAS 1998
60--------------------------
50
40
3D
20
10
PO_
~ 161
5 ~ bull -- bull bull v-- bull ~ bull A ~ - ~ - - ~ vmiddotmiddot ~ bull ~ -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
ductivas provinciales las competitividades y especializaciones productivas de cada provinshycia todo lo cual ha configurado una tipologiacutea de dinamismo productivo regional Es imporshytante av~zar hacia algunos factores que explican este dinamismo Uno de ellos es el direcshycionamiento de los flujos financieros en el territorio nacional y provincial Los incrementos de productividad obedecen al cambio tecnoloacutegico y a los niveles de aumento del stock de cashypital lo que depende en parte de la disposicioacuten de capitales para impulsar procesos de invershysioacuten El movimiento de capitales tiene un recorrido histoacuterico que va configurando las estrucshyturas productivas por lo tanto habriacutea que avanzar hacia un examen de las tendencias histoacuteshyricas de estos procesos En este trabajo se presentan un pequentildeo trecho de este recorrido los antildeos 1996 1997 Y1998 cuyo detalle se presenta en el Anexo No 2
Los flujos financieros privados se analizan a traveacutes de la evolucioacuten de las captaciones y coshylocaciones financieras efectuadas por los Bancos privados en cada una de las provincias ecuatorianas
Las captaciones corresponden a depoacutesitos a la vista y depoacutesitos a plazo que los bancos y sushycursales bancarias de cada provincia han receptado en el antildeo respectivo Las colocaciones corresponden a los diversos tipos de inversiones creacuteditos contratos de arrendamiento mershycantil y cartas de creacutedito extendidas y concedidas por los bancos y sucursales bancarias de cada provincia en el antildeo respectivo
Los valores per capita corresponden a la relacioacuten entre captaciones o colocaciones con resshypecto a la PEA de la provincia del antildeo 1990
Graacutefico No 5 COLOCACIONESICAPTACIONES 1998
1 wU a
h 162
- -
5 ~ ~ ~ - ~ -- ecuadorun modelo para [desjarmar capiacutetulo
PROVINCIA
iexclzUAY
BOLlVAR
CANtildeAR
CARCHI
CHIMBORAZO
COTOPAXI
EL ORO
ESMERALDAS
GALAPAGOS
GUAYAS
IMBABURA
LOJA
LOSRIOS
MANABI
MORONA SANTIAGO
NAPO -
PASTfgt2A
PICHINCHA
SUCUMBIOS
TUNGURAHUA ZAMORA
epoacutesitos a plazo
TOTALES
CAPTACIONES Depoacutesitos a la vista yd
Fuente Superintendencia de Bancos
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
C ua d ro 12 Relacioacuten captacionescolocaciones efectuadas por los bancos privados
Antildeos 1996-1998
coloccap 98
075
041
011
037
059
067
091
044
057
293
052
053
228
195
023
045
016
171
017
062
104
133
COLOCACIONES Inversionescreacuteditocontratos de arendamientomercantilcartas de creacutedito
coloccap 97
081
034
014
034
046
062
093
058
090
289 058
061
202 166
021
060
021
169
027
065
094
191
coloccap 96
041
022
008
026
020
037
049
027
026
123
022
023
078
071
016
008-016
071
036
036
060
083
~ 163
5 bull 0- - bull bull - bull - bull -bull bull bull bull -bull bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
En relacioacuten con las captaciones resalta nuevamente que entre el 70 y el 80 de las mismas se realizan en las provincias de Guayas y Pichincha por su mayor dinamismo productivo y comercial En los uacuteltimos antildeos es Pichincha la que realiza mayor volumen de captaciones Hay un segundo grupo de provincias en cuanto captacioacuten de volumen de recursos estas son Azuay El Oro Manabiacute y Tungurahua de estas Azuay tiene un nivel de captacioacuten que duplishyca al de las otras tres que en general captan entre el2 al 3 del volumen total de dinero La provincia del Cantildear de acuerdo con la tendencia creciente de captaciones de recursos per cashypita tambieacuten debe incluirse en este segundo grupo de provincias Un tercer grupo son las deshymaacutes de la Costa y de la Sierra Carchi Imbabura Loja Chimborazo Cotopaxi Los Riacuteos y Esmeraldas Un uacuteltimo grupo estaacute constituido por todas las del Oriente que tienen niveles muy bajos de captacioacuten de recursos
Con respecto al tipo de captaciones existe una tendencia general de igual volumen de depoacuteshysitos a la vista con respecto a los depoacutesitos a plazo sin embargo en el uacuteltimo antildeo estos disshyminuyen debido seguramente a la agudizacioacuten de la crisis econoacutemica
Con respecto a las colocaciones Guayas y Manabiacute captan casi el 90 de las mismas en el paiacutes Hay un segundo grupo de provincias Azuay Manabiacute El Oro y Tungurahua que captan entre el 5 y el 6 del total de colocaciones El restante 4 se reparten entre las demaacutes proshyvincias del paiacutes Resulta asiacute una situacioacuten de extrema desigualdad entre las dos principales provincias y el resto del paiacutes existen 4 o 5 provincias con niveles un poco mayores que toshydas las demaacutes
Se observa la relacioacuten entre captaciones y colocaciones para el antildeo 1998 (Cuadro No 12) se evidencia como es el movimiento de los flujos financieros privados en el paiacutes Con excepshycioacuten de Guayas Los Riacuteos El Oro y Pichincha todas las demaacutes provincias que tienen como se ha visto niveles miacutenimos de captacioacuten de recursos ni siquiera reciben creacuteditos en la misshyma proporcioacuten que ahorran Asiacute en la relacioacuten captacioacuten Icolocacioacuten se ve que estas provinshycias tienen indices menores que uno lo cual significa que de cada 100 sucres que ahorran reciben en creacutedito menos de estos cien sucres Por ejemplo Azuay recibioacute en 1998 75 de cada 100 sucres de su ahorro Cantildear recibe 11 de cada 100 sucres Tungurahua 62 sucres de cada 100
Existen cuatro provincias que reciben maacutes de lo que ahorran entre las que tienen niveles meshynores de ahorro estaacuten Manabiacute y Los Riacuteos que reciben maacutes de lo que ahorran Manabiacute de cashyda 100 sucres recibe 195 sucres y Los Riacuteos de cada 100 sucres recibe 228 sucres Y las proshyvincias de Guayas y Pichincha que captan como se ha visto casi el 80 de los ahorros reshyciben ademaacutes 292 y 171 sucres respectivamente de cada 100 sucres de ahorro
Estaacute claro que los miacutenimos niveles de ahorro de las provincias de la Sierra aportan al desashyrrollo productivo de las de la Costa Guayas El Oro y Los Riacuteos y de Pichincha en la Sierra
Aacute 164
5 ~ bull~ bull ~ bull ~ bull x ~ ~ M bull - - bull ~ iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
Estas provincias con iacutendices de captacionescolocaciones menores que uno estaacuten constanteshymente descapitalizaacutendose y no existen factores endoacutegenos locales que generen actividades productivas con los pequentildeos niveles de ahorro que generan menos auacuten que logren captar flujos financieros de otras provincias En cambio puede decirse que el dinamismo econoacutemishyco de Guayas y Pichincha logra captar recursos de otras provincias mientras que parte del dinamismo de Manabiacute y Los Riacuteos se basa en aportes econoacutemicos de otras provincias
Finalmente se evidencia que el dinamismo productivo de Azuay y El Oro se basa en sus proshypios recursos y que existe un pequentildeo porcentaje de ahorro que no es aprovechado internashymente y va hacia otras provincias
e u a d ro 13 Estructura de la ejecucioacuten presupuestaria
Entidades nacionales regionales y provinciales (1) antildeo 1998
ENr1DAD REGIONAL Monto en millones sucres
NACIONAl 14352890 6408
REGIONAl 438128 196
PROVINCIAL 7607028 3396
DependenciasGobiemoCentral 5503723 2457
GobiemosSeccionalesAutoacutenomos 2103305 939
TOTAL(2) 22398046 10000
(1)Presupuestoemitido
(2)incluyedeudapuacuteblica
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
165
5 - o ~ o - ~ ~ ~ ~ 0 O - bull 00 - Obull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
5 El rol del Estado en el desarrollo econoacutemico provincial asignashyciones presupuestarias y recaudaciones tributarias
El Estado ha jugado un importante rol en la dinamizacioacuten de los procesos productivos proshyvinciales a traveacutes de las poliacuteticas econoacutemicas nacionales que tienen diverso impacto sobre el desarrollo provincial y por medio de poliacuteticas especiacuteficas que han promovido el surgimienshyto o fortalecimiento de procesos productivos regionales Complementariamente a estas poliacuteshyticas y en ocasiones de manera especiacutefica por si mismos los flujos de recursos estatales hashycia las provincias constituyen evidentemente factores dedinamizacioacuten de las economiacuteas proshyvinciales y por lo tanto son otro de los elementos que explican las especializaciones y comshypetitividades estudiadas en capiacutetulos anteriores
En este capiacutetulo se presenta las asignaciones del Presupuesto del Estado a cada provincia del paiacutes y las tributaciones que estas regiones han aportado a los ingresos del Estado
Sl Asignaciones Presupuestarias
El Presupuesto General del Estado es el instrumento a traveacutes del cual el Estado operacionashyliza las prioridades de la poliacutetica nacional a traveacutes de la asignacioacuten de los recursos Estos se distribuyen a tres tipos de instancias regionales
GRAFICO No 6 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A DEPENDENCIAS
DEL GOBIERNO CENTRAL 1998
3000 ------- --------- shy
2500
2000
11500 -
I
PROVINCIAS
A 166
~ ~ ~ bull ~ bullbull M ~ - ~ bull - ~ bull bull- -- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo S
C U a d ro 14 Transferencias provinciales a Dependencias del Gob Central
AIIO 1998
Provincia Millones sucres Transferenc per capita
(sucres) Azuay 275915 501 454142
Boliacutevar 100609 183 557764
Cantildear 87963 160 413768
Carchi 70260 128 430871
Cotopaxi 122110 222 405918
Chimborazo 210096 382 502892
El Oro 215073 391 401017
Esmeraldas 220463 401 552844
Guayas 1528230 27n 466721
Imbabura 147184 267 458304
Loja 407805 741 966566
Los Riacuteos 222853 405 347545
Manabiacute 518893 943 421821
MoronaSantiago 67003 122 493629
Napa 63956 116 423960
Pastaza 38192 069 648025
Pichincha 929401 1689 395013
Tungurahua 164711 299 379112
Zamora Chinchipe 47263 086 485670
Galaacutepagos 31362 057 2029903
Sucumbios 34381 062 256674
Total 5503723 10000 452064
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
l Las entidades nacionales que son aquellas asentadas mayoritariamente en Quito Funshycioacuten Legislativa Funcioacuten Jurisdiccional Administracioacuten Central Ministerios
u Las entidades regionales en los diversos sectores agropecuario industrias y comercio desarrollo urbano y vivienda
iii Provincias y cantones del paiacutes a traveacutes de las respectivas entidades estatales que funshycionan en estas circunscrpciones territoriales
~ 167
- -
- -
5 o bull v- o bull o -lt o bull - ~-- bull o bull o -~ o bull o bull r--- ~-- bull ~-- bull _ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En cada provincia existen dos tipos de entidades hacia las cuales el Gobierno transfiere reshy
cursos i las dependencias del Gobierno Central que forman parte del reacutegimen seccional deshy
pendiente constituiacutedas por las Gobernaciones y Direcciones provinciales de los resshypectivos Ministerios
JI Los gobiernos seccionales autoacutenomos ejercidos por los consejos provinciales y conceshy
jos municipales
El Cuadro No 13 presenta la estructura de la ejecucioacuten presupuestaria para el antildeo 1998 Se ha elaborado en base a la informacioacuten proporcionada por el Ministerio de Finanzas de la Ejeshy
cucioacuten Presupuestaria por provincias y sector De esta manera muestra un corte a un antildeo esshy
peciacutefico coacutemo el Estado Ecuatoriano ha asignado los recursos del Presupuesto General del Estado a nivel central regional y a las provincias del paiacutes a traveacutes de los dos tipos de entishydades explicadas anteriormente
GRAFICO No 7 TRANSFERENCIAS PER CAPITA SALUD 1998
140000
120000
100000
1- - -- -- - - - - -- - - - - -
- - - - -- - - - - - - - - -
- - - - - - -- - - - -- -
- - - - - - - - -
- - - - - - - - -L
-
- - - - - - - - -
- o
--ui 80000 ~ lll U ~ -60000l1)
-40000
ooסס2
PROVINCIAS
~ 168
--
5 ~ ~ --- ~ - -- ~ - ~ ~ ~ ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
El total de asignaciones presupuestarias es de 22 billones de sucres de los cuales el 6408 corresponde a los ingresos de las entidades del gobierno central el 3396 a las entidashydes provinciales y el 196 a las entidades regionales Las dependencias provinciales del goshybierno central reciben el 2457 del presupuesto mientras que los Municipios y Consejos Provinciales el 939
GRAFICO No 8 TRANSFERENCIAS PER CAPITA PARA EDUCACION 1998
1000000
900000
800000
700000
bull 600000 rIl ~el 5COooo
J rIl 400000
300000
200000
100000
-- ---- - -------i
-
I
- - -
- - -- - -- - I - - - -
- --- - -
- - -
-
- - -
- - -
PROVINCIAS
Asignaciones provinciales
Las asignaciones provinciales globales se dividen entre las asignaciones a las dependencias del Gobierno central y a los gobiernos seccionales autoacutenomos
Las asignaciones a las dependencias provinciales del Gobierno Central suman 5 billones de
sucres y comprenden principalmente las asignaciones a las Direcciones provinciales e insshy
tancias cantonales de los Ministerios cuyos montos por provincia se presentan en el Cuadro No 14
h 169
~~
Provincias Educacioacuten millones SI
e u a d ro 15 Transferencias per caacutepita para educacioacuten salud y desarrollo agro
ED pe sucres
Salud millones SI
Salud pe sucresl
00 Agropecuar millones SI
Agrop P e sucres
Pobla 1998
Nacional 143119 11756 425
Regional
Azuay
Bollvar
Cailar
Carchi
Colopaxi Chimborazo
Imbabura
Laja
Pichincha
Tungurahua
Esmeraldas
El Oro
Guayas
LosRlos Manabl
MoronaSantiago
32 212550
82774 61455 53532
94943 169042
112933 206193 575422
131586
146405 164393
566203 162376 298616 42351
349847 458889
289077 328284 315610 404624 351654 488711
244565
302869 367132
306350
173529
253229
242752 312104
000
658 256
190 166 294 524 350 639
1783
408
454
509 1760 503 925 131
Napa 46130 305789 143
Paslaza 27237 462147 084
Zamora Chinchipe 33105 340180 103
Sucumbios 25188 188042 078
Galapagos 13595 879948 042
TOTAL POR PROV 3228027 9575
TOTALES 3371178 276902 100
Fuante Ministerio de Flnanzas-Subsecretarle de Presupuestos yContabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
82613 6786 850 92172 7571 1973 12174628 O 000 53904 1154
41985 69105 4n 1758 2894 055 607552 14783 81957 166 1258 6975 039 180379 17517 82397 197 2621 12328 082 2125Kl 13065 80119 147 958 5873 030 163065 22745 75Im 256 1139 3787 035 300824 30905 739741 3A7 4076 9757 127 417776 28914 90034 325 1938 6033 080 321149 40112 95073
1 451 145971 345977 4546 421911 208547 88636 2344 8036 3415 250 2352838 27350 62952 307 2440 5615 076 434465 26805 67217 301 9468 23742 295 398780 40457 753911 455 2136 3981 067 536619
213916 65330 2404 70472 21522 2195 3274395 24364 37996 274 931 1451 029 641221 79697 64950 898 58m 47737 1829 1230127 15677 115532
1 176 2547 18769 079 135695
14145
6829
93769 1
115871
159
077
1239
2488
8213
42219
039
077
150854
58936 10961 112637iexcl 123 1413 14516 044 97315 5916
4853
44166 066
314091 055
409 1068
3056
69113
013
033
133948
15450 889742 9150 321088 6673 972355 798671 100 467164 100
CD n e gtshyao e ~
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ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
En teacuterminos porcentuales las Provincias de Guayas y Pichincha obtienen los mayores monshytos de asignaciones (2777 y 1689 respectivamente) sin embargo si se obtiene un iacutendice de asignacioacuten per capita en funcioacuten del nuacutemero de poblacioacuten estiminado para 1998 Guayas tiene una asignacioacuten que es casi similar al promedio nacional mientras que Pichincha es una de las cuatro provincias con menor monto de asignacioacuten per capita Las provincias que obshy
tienen mayores montos per capita son Boliacutevar Chimborazo Esmeraldas Loja y Pastaza
El Cuadro No15 presenta las asignaciones per caacutepita provinciales a entidades dependientes del Gobierno Central en los rubros de Educacioacuten Salud y Desarrollo Agropecuario Se mishyra en primer lugar que el 90 del presupuesto tanto de salud como de educacioacuten se distrishybuye entre las provincias El Presupuesto de Salud es la cuarta parte del de Educacioacuten En promedio cada habitante del Ecuador recibe 276902 sucres en concepto de Educacioacuten y 79867 sucres en concepto de Salud (en sucres corrientes de 1998)
Del presupuesto total de Salud casi el 50 se concentra en las Provincias de Guayas y Pishychincha Las provincias de Azuay Loja El Oro y Manabiacute reciben entre el 4 al 8 de este Presupuesto de Salud En teacuterminos per caacutepita las provincias que reciben maacutes del promedio nacional son Zamora Chinchipe Pastaza Morona Santiago Loja Imbabura Carchi Cantildear
y Boliacutevar
Del Presupuesto total de Educacioacuten el 34 se concentra en las Provincias de Guayas y Pichinshycha Las provincias de Azuay Chimborazo Loja El Oro Los Riacuteos Manabiacute reciben entre el 5 al 9 del total de este presupuesto En teacuterminos per caacutepita soacutelo las provincias de Cantildear Pichinshycha Guayas Los Rios Manabiacute y Sucumbiosreciben menos de la media nacional
En los dos casos de Salud y Educacioacuten (Graacuteficos 7 y 8) destaca la concentracioacuten del Presushypuesto en solo dos provincias y un segundo grupo de Provincias Azuay Loja El Oro Mashynabiacute que corresponden a provincias con tendencia eocnoacutemica dinaacutemica que reciben presushypuestos absolutos porcentualmente mayores que el resto de provincias En teacuterminos per caacuteshypita no existe una loacutegica clara de asignacioacuten de recursos
Finalmente con respecto a recursos para desarrollo agropecuario que son en total alrededor del 50 del presupuesto total designado para salud Loja recibe el 45 Guayas el 21 Y Manabiacute el 18 Estas tres provincias reciben por tanto el 84 de este presupuesto sin que exista una loacutegica en tomo a esta distribucioacuten de recursos
171
5 ~ bull -bull- bull ~ bull -bull ~ bull ~ bull ~ ~ bull ~ bull iquest ~ bull ~ bull --bull bull ~ bull ~ bullbullshyecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Transferencias a Organismos seccionales autoacutenomos
Los organismos seccionales autoacutenomos son los Municipios y Consejos Provinciales Las fuentes de financiamiento de estas entidades son ingresos tributarios ingresos propios no tributarios (provenientes del patrimonio de estas entidades oacute por el uso o arrendamiento de sus bienes) tasas por servicios transferencias del Gobierno Central y Empreacutestitos
Seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal los impuestos municipales son los siguientes impuesshyto sobre la propiedad urbana impuesto sobre la propiedad rural impuesto de alcabalas imshy
puesto de registro e inscripcioacuten impuesto sobre los vehiacuteculos impuesto de matriacuteculas y pashytentes impuesto a los espectaacuteculos puacuteblicos impuesto a las utilidades en la compraventa de
los bienes inmuebles
En cuanto a los Consejos provinciales en general no tienen impuestos y una fuente propia de financiamiento son las contribuciones especiales de mejoras que se cobran cuando la construccioacuten rectificacioacuten ensanche o pavimentacioacuten de carreteras o caminos o construcshycioacuten de puentes por parte del Consejo Provincial aum mtare el valor de las propiedades
En el Anexo No 3 se presenta la relacioacuten entre ingresos propios e ingresos totales de los mushynicipios del paiacutes Los Municipios de Salinas (646) Guayaquil (584) Duraacuten (542) Santa Cruz (511) Rumintildeahui (499) Bantildeos (475) Quito (473) Cuenca (453 )
La Libertad (415) tienen el maacutes alto nivel de recursos propios En un segundo grupo esshy
taacuten los Municipios de Santo Domingo de los Colorados (384) Ambato (351 ) Latacunshyga (314) Machala (318) Ibarra (317) La Troncal (342) Riobamba (312) Nashyranjal (307) Otavalo (325) Manta (308) Cayambe (319) Mejiacutea (322) Putushy
mayo (315) Todos los demaacutes municipios tienen porcentajes menores al 30 lo cual deshymuestra la dependencia de la inversioacuten municipal de las transferencias desde el gobierno censhytral La uacuteltima columna presenta los promedios provinciales de esta relacioacuten excluyendo a las capitales provinciales y hace ver que en general los promedios provinciales son menores que los de las capitales provinciales Son estos muncipios que no son capitales provinciales en general con predominio rural los que tienen mayores niveles de dependencia de las asigshynaciones nacionales
Las transferencias del gobierno central a los Organismos seccionales provienen de las sishyguientes partidas
l Las asignaciones que corresponden a las transferencias del Fondo de Desarrollo Secshy
cional FODESEC Fondo de Desarrollo Provincial y la Ley Especial de Distribucioacuten
del 15 de los Ingresos del Presupuesto del Gobierno Central
ii Los aportes provinciales constituiacutedos por Leyes que presasignan recursos para especiacuteshy
ficas provincias oacute partidas que desde el gobierno se entregan por especiacuteficos convenios a las entidades seccionales
~ 172
5 -- ~ ~ - - ~ ~ ~ ~ ----- -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
C u a d r o 16
Transferencias provinciales a organismos secclonales aU1onomos Consejos Provinciales y Municipios
Antildeo 1998 Millones de sucres
Provincia Consejos Municipios Total Asignacioacuten Total Asignacioacuten Provinciales Organismos Per Ceacutepita Asignacioacuten Per Caacutepita
Seccionales (Sucres) Provincial (1) (Sucres) total (2)
Azuay 26987 71073 98060 478 161402 373975 615544 Bollvar 15366 35740 51106 249 283326 151715 841090 Cantildear 13394 30676 44070 215 207300 132033 621069 Carchi 14380 28393 42773 208 262306 113033 693178 Cotopaxi 18197 38190 56387 275 187442 178497 593360 Chimborazo 26295 61948 88243 430 211221 298339 714112 El Oro 29807 70913 100720 491 187694 315793 588711 Esmeraldas 25938 49700 75638 368 189674 296101 742517 Guayas 110733 314974 425707 2073 130011 1953937 596732 Imbabura 17700 36196 53896 262 167822 201080 626127 Loja 22484 53955 76439 372 181173 484244 1147740 Los Rlos 29079 76561 105640 514 164748 328493 512293 Manabl 65446 134579 200025 974 162605 718918 584426 Morona 15193 29840 45033 219 331869 112036 825498 Napa 19725 29625 49350 240 327137 113306 751097 Pastaza 14612 13304 27916 136 473666 66108 1121691 Pichincha 86894 260698 347592 1693 147733 1276993 542746 Tungurahua 22057 49137 71194 347 163866 235905 542978 Zamora 14284 20928 35212 171 361835 82475 847506 Galeacutepagos 7236 7581 14817 072 959029 46179 2988932 Sucumbios 15250 26032 41282 201 308194 75663 564868 Concope 2169 2169 011 2169 TOTAL 613226 1440043 2053269 100 168651 7556992 620715
(1) (2) Comprende asignaciones provinciales a dependencias del gobierno central meacutes organismos seccionales
Fuente Ministerio de Finanzas Direccioacuten Nacional de Tesorerla Valores entregados a Municipios y Concejos Provinciales Periodo Enero Diciembre 1998
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
GRAFICO No 9 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A CONCEJOS
PROVINCIALES Y MUNICIPIOS
25001-shy
I i
2000
pflCMNCIAS
h 173
5 - - v - - J- bull - bull o ~ bull o bull o vmiddot 0 bull o bull 0 -- - bull 0 - ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
El Fondo de Desarrollo Seccional Fodesec es creado en 1990 y se constituye en base al 2 de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado y la participacioacuten de tres mil mishyllones de sucres anuales de los ingresos que percibe el Estado por la produccioacuten y exportashycioacuten de petroacuteleo suma que se incrementa desde 1991 en poorcentaje igual a la variacioacuten
anual del iacutendice de precios del consumidor elaborado por el INEC Este Fondo se distribushyye en un 2 a los municipios capitales de provincias el saldo se divide en un 20 para conshysejos provinciales 75 para las municipalidades 5 para una cuenta de reservas de emershy
gencia
El Fondo de Desarrollo Provincial Foondepro se crea en 1990 con una asignacioacuten equivashy
lente al 2 del monto total de los ingresos corrientes del Presupuesto General del Estado Se distribuyen 75 en partes iguales para todos los consejos provinciales del paiacutes y el 25 resshytante en proporcioacuten directa al nuacutemero de habitantes de cada provincia
La Ley Especial de Distribucioacuten del 15 del Presupuesto del Gobierno central para los goshybiernos seccionales se aprueba en Marzo de 1997 creaacutendose asiacute el Fondo de Descentralizashycioacuten que se distribuye en un 70 para los municipios y 30 para los consejos provinciales Para estos se distribuye el 50 del monto total en funcioacuten de las necesidades baacutesicas insashytisfechas de la poblacioacuten de la provincia el 10en proporcioacuten de la superficie territorial proshyvincial y 40 en relacioacuten a la poblacioacuten provincial
El monto destinado a los municipios se distribuye 10 del monto total en partes iguales un 40 en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten 50 en funcioacuten de la necesidades baacutesicas inshysatisfechas de la poblacioacuten cantonal La Ley preveacute que este 15 se empiece a aplicar a parshytir del 1 de Julio de 1997 con el equivalente al 3 el 7 desde Enero de 1998 elll a parshytir de Enero de 1999 y el 15 a partir de Enero del antildeo 2000
En la Ley existe una definicioacuten clara de que el estos fondos corresponden al 15 del preshysupuesto del Gobierno Central excepto los ingresos provenientes de ceacuteditos internos y extershy
nos Sin embargo en la Nueva Constitucioacuten de 1998 se define que las asignaciones a los organismos del reacutegimen seccional autoacutenomo no podraacuten ser inferiores al 15 de los ingreshy
sos corrientes totales del presupuesto del gobierno central Esta disposicioacuten modifica susshytancialmente los ingresos de las entidades seccionales pues para 1999 los creacuteditos internos y externos significan el 30 de los ingresos totales
En el Cuadro No 16 se presentan las transferencias provinciales del gobierno central a los consejos provinciales y municipios del paiacutes Estas asignaciones son de 2 billones de sucres
Guayas obtiene el 207 de estas asignaciones y Pichincha el 1693 En teacuterminos per cashy
pita ambas provincias reciben menos de la media per capita nacional siendo las Provincias
de Boliacutevar Cantildear Carchi Chirnborazo y todas las del Oriente las que reciben en teacuterminos
per capita casi el doble de la media nacional
~ 174
~~
Provincias
Tolal
Azuay
Sollvar
Callar
Carchi
Cotopaxi Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Galeacutepagos Guayas
1mbabura Loja LosRlos
Manabl
MoronaSant
Napo Pastaza
Pichincha
Tungurahua
SUaJmbios
Zamora
FuenteMinisteriode Finanzes ElaboracioacutenLourdesRodrlguez
Total
7706437
209645 2436
5256
158351
7f1i19 9321
78315 362354
1157 3ll85273
158n 20816 9161
178171 1788 2602
2009
3482121 70762 4116
907
e u a d ro 17 Recaudaciones tributarlas por provincias 1998 (Valores en millones de sucres)
o Imp Ala ImpVA ImpCE Imp Vehlculos Otros Trlbutaci6n AslgPC Trib Aslg PC Renta Motorizados Impuestos PC
10000 2235204 446llD78 661704 114497 22amp1l12 sucres sucres
272 n142 101410 15283 8606 7200 345065 615544 056 003 1686 91 16 558 81 13505 841090 002
007 2203 278 2556 223 24n4 621069 004
205 2716 146891 64n 1922 347 971091 693178 140 010 3960 849 2046 1142 26590 593360 0D4 012 5110 1065 5 21m 561 22311 714112 003 099 11128 57560 2170 4367 1089 142214 588711 024 470 9643 343848 7794 919 147 908656 742517 122 002 942 165 7 41 741Ml7 2988932 003
4004 811065 1940210 243795 90199 942242 596732 158
021 7074 3IIl7 183 3841 971 49438 626127 008 027 6817 7745 1663 2732 1855 49337 1147740 0D4 012 5249 622 202 2500 585 14287 512293 003 231 38662 106752 25215 5389 4150 144840 584426 025 002 1450 73 139 123 131n 825498 002 003 2007 149 337 107 17248 751097 002 003 1540 116 244 107 34088 1121691 003
4518 1213896 1729355 354111 70788 113968 1479966 542746 273 092 31605 26385 4795 4129 3845 1628n 542978 030 005 2654 6n 662 120 30728 584868 005 001 655 30 178 41 9320 847506 001
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Las uacuteltimas columnas del cuadro No16 presentan las transferencias provinciales totales y las asignaciones provinciales totales per caacutepita esto es las asignaciones a organismos secshycionales maacutes las asignaciones a las dependencias del gobierno central divididas para la poshyblacioacuten provincial estimada para 1998
Estas columnas demuestran en general dos cuestiones la primera queen teacuterminos absolushytos se refuerza la concentracioacuten de recursos en Guayas y Pichincha pero que si se analiza en teacuterminos de tranferencias per caacutepita no existe una loacutegica clara por parte del Estado La seshygunda cuestioacuten que aparece con mucha evidencia es la necesidad de una poliacutetica de regioshynalizacioacuten nacional que oriente de mejor manera la asignacioacuten de recursos en funcioacuten de la poblacioacuten de las necesidades insatisfechas de los niveles de dinamismo econoacutemico provinshycial de manera de compensar las inequidades provinciales
S2 Tributaciones Provinciales
El Cuadro No 17 presenta las recaudaciones tributarias que efectuacutea el gobierno central para el antildeo 1998 El impuesto al Valor Agregado representa el 57 del ~otal de impuestos el Imshypuesto a la Renta el 29 y el Impuesto a los consumos especiales el 85 El restante 56 estaacute dado por el impuesto a los vehiacuteculos impuesto por salida del paiacutes y multas tributashyrias
Gratico No 1U ESTRUCTURA TRIBUTACIONES 1998
------15000 ----shy
5CO
4000
3500
3000
2500
2000
1500
tOoo
PROVINCIAS
1 176
5 - - - ~ ~ ~ ~ - ~ - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Graacutefico No 11 TRIBUTACIONES I ASIGNACIONES PER CAPITA POR
PROVINCIA 1998
300 - - - - --- - - -- -shy
250
200
n n
PROVINCIAS
En Pichincha y Guayas se recaudan el 85 del total de impuestos del paiacutes (Graacutefico 10) Pishychincha recauda el 45 mientras que Guayas aporta con el 40 Esta diferencia resulta significativa pues como se vioacute al analizar las 100 empresas maacutes importantes del paiacutes (Revisshy
ta Vistazo No 769) en Guayas se concentran 46 de las 100 mayores empresas (en Quito 40
) Yen Guayas estaacuten las 10 maacutes grandes exportadoras del paiacutes
Las provincias de Azuay Carchi El Oro Esmeraldas Manabiacute y Tungurahua contribuyen en porcentajes entre el ] al 4 de la tributacioacuten El resto de provincias tienen recaudaciones muy poco significativas Este esquema de la tributacioacuten es el reflejo de la dinaacutemica econoacuteshymica y productiva que hemos analizado con diferentes variables a lo largo de este trabajo Dos provincias que concentran productividad y diversidad de renglones productivos Un grupo intermedio de provincias dinaacutemicas pero con mucha diferencia de las dos principales y el resto de provincias sin ninguacuten dinamismo En teacuterminos de tributaciones per caacutepita cashyda habitante de la provincia de Pichincha tributa] 479966 sucres Existe un segundo grushy
po de provincias Carchi Esmeraldas y Guayas que tributan alrededor de 900000 sucres por habitante En Azuay cada habitante tributa 345000 sucres y el resto de provincias tiene trishybutaciones per caacutepita menores de 150000 sucres
Al hacer la comparacioacuten entre las tributaciones y las asignaciones de cada provincia se obshy
tiene un iacutendice(Graacutefico 11) en el cual los valores mayores que uno demuestran un grado de
autosuficiencia provincial es decir tributaciones mayores que las asignaciones Soacutelo cuatro
provincias del Ecuador tienen esta caracteriacutestica Pichincha con un iacutendice de 273 lo cual
quiere decir de que por cada milloacuten de sucres que recibe cada uno de sus habitantes tributa
~ 177
5 bull hmiddotmiddot - ~ ~ bull ~ bullbull bull ~ bull - ~ - ~ ~ bull ~ - bullbull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
273 millones Guayas con un iacutendice de 158 Carchi con 140 y Esmeraldas con 122 El resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per caacutepita Por ejemplo cada habitante de Azuaypor cada milloacuten que recibe tributa 560000 sucres Tunshygurahua por cada milloacuten que recibe tributa 300000 El Oro por cada milloacuten tributa 240 mil sucres Manabiacute 250000 y los iacutendices de estas provincias son maacutes altos que el resto de Proshyvincias del paiacutes que tienen indices entre 001 a 009 con un promedio de 004 lo que signishyfica que 13 provincias del paiacutes por cada milloacuten de sucres que le asigna por habitante el Esshytado tributa en promedio 40000 sucres por habitante
Estas cifras son resultado de la dinaacutemica del proceso de desarrollo en el Ecuador La heteshyrogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econoacutemica tal coshymo se refleja en el anaacutelisis productivo Esto se agrava por la inequidad en los flujos finanshycieros privados Resultan asiacute grandes disparidades provinciales y regiones con una incapashycidad estructural de generar procesos productivos dinaacutemicos Sus niveles de demanda y de consumo interno son muy limitados y de igual manera como lo dicen estas uacuteltimas cifras su contribucioacuten al Estado es miacutenima
~ 178
capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
h 179
6 ~ ~ - - - ~ -~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
~ 180
6 ~ ~ ~ ~ ~ ~ gt~ ~- ~ - ~ ~ ~ ~ ~ ~ -- ~ ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
~ 181
6 ~ bull ~ ~ --- bull ~ -bullbull ~ bull bull JO -- bull ~ JO ~ ~ ~ ~ bullbull bullbull iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capitulo
Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
~ 182
-- ~ ~ ~ bullbullbullbullbull -- bull -- bullbull ~ -- lo - -- ~ bull I~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo 6
El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
~ 183
6 bull - bull - bull bull ~bull bull v- bull bull oJ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
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tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
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PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
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ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
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Existen algunas diferencias importantes entre las dos provincias Pichincha tiene maacutes estashyblecimientos que Guayas sin embargo el valor de la produccioacuten en Guayas es el doble que en Pichincha y la productividad es igualmente casi el doble En Pichincha el nuacutemero de pershysonas ocupadas es casi similar que en Guayas El nuacutemero promedio de personal ocupado por empresa en Pichincha es 73 mientras que en Guayas es 92 En Guayas entonces son empreshysas maacutes grandes con mayor personal y altos niveles de rentabilidad En Pichincha son emshypresas maacutes pequentildeas en mayor nuacutemero y su rentabilidad es la mitad que en Guayas
Existe un segundo grupo de provincias que son Azuay y Manabiacute que contribuyen al 10 de la Produccioacuten Total En Manabiacute se elaboran enlatados de mar y en Azuay destaca la Llanteshyra Un tercer grupo con un pequentildeo aporte de alrededor de 2 de la Produccioacuten total son El Oro Tungurahua Cotopaxi e Imbabura
El Mapa No 4 presenta la produccioacuten manufacturera per capita
En un anaacutelisis de la Revista Vistazo No 769 de Septiembre de 1999 sobre las 100 mayores empresas de las diferentes ramas productivas del Ecuador 46 se ubican en Guayas y 40 en Pichincha 4 en Manabiacute 2 en Azuay 2 en Cantildear y 2 en Imbabura Las 10 mayores exportashydoras de estas empresas se encuentran todas en Guayas
Mapa 4
o
50 100 150 Km
Produccioacuten manufacturera per caacutepita (1997)
_ Maacutes de 2000
_ Entre 1000 y 2000
O Entre 100 Y 1000 O Menos de 100
(miles de sucreslhab)o
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De las 42 empresas de la rama manufacturera que corresponden a las 100 empresas maacutes grandes del paiacutes (Ver cuadro No5) 22 de ellas se encuentran en Guayaquil 13 en Quito 3 en Manabiacute 2 en Cantildear (La Troncal y Azogues) 1 en Cuenca y 1 en Otavalo (lmbabura) Con excepcioacuten de las provincias de Guayas y Pichincha usualmente las industrias se especializan en un solo tipo de producto Asiacute en Manabiacute enlatados de pescado en Cantildear el Ingenio Azushycarero La Troncal y la Empresa de Cementos Guapaacuten en Cuenca la productora de llantas y en Imbabura la faacutebrica de cementos Selva Alegre
CUADRO Ndeg 5
LAS MAYORES EMPRESAS MANUFACTURERAS DEL ECUADOR
RANKING EMPRESA
Industrias Rocacem SA
CIUDAD - PROVINCIA
98 97
Guayaquil-Guayas7 O 8 39 Procesadora de Alimentos CAPRONACA Quito- Pichincha 9 11 Omnibus SS Transportes SA Quito- Pichincha
18 O Compantildeia de Cervezas Nacionales CA Guayaquil - Guayas 19 19 Lubricantes y Tambores del Ecuador LYTECA Guayaquil- Guayas 25 22 Shell Ecuador SA Guayaquil- Guayas 26 27 Nesl1eacute Ecuador SA Quito- Pichincha 30 32 Negocios Industriales Real NIRSA SA Guayaquil- Guayas 31 21 INGSA Ingenio La Troncal SA La Troncal- Cantildear 35 44 El Rosario ERSA SA Guayaquil- Guayas 36 31 Sociedad Agriacutecola e Industrial San Carlos Guayaquil- Guayas 37 33 Compantildeiacutea Ecuatoriana del Caucho SA ERCO Cuenca- Azuay 42 77 MARESA Quito- Pichincha 44 42 Compantildeia Azucarera Valdez SA Guayaquil- Guayas 48 52 Colgate Palmolive del Ecuador Quito- Pichincha 49 O Industrias Ales CA Quito- Pichincha 53 O La Universal SA Guayaquil- Guayas 54 34 Autos y Maacutequinas del Ecuador AYMESA Quito- Pichincha 55 61 Industrial DANEC SA Quito- Pichincha 57 46 Cementos Selva Alegre SA Otavalo- Imbabura 61 203 Empacadora Grupo Granmar Guayaquil- Guayas 62 45 Productora Cartonera SA Eloy A1faro-Guayaquil 63 99 Promarisco SA Eloy Alfaro- Guayaquil 65 56 Acerias Andec Guayaquil- Guayas 66 54 Industrial Molinera CA Guayaquil- Guayas 68 98 Conservas Isabel Ecuatoriana SA Manta-Manabi 74 89 La Fabril CA Montecristi-Manabi 77 81 Industrial de Gaseosas SA Quito- Pichincha 79 68 Industria Cartonera Ecuatoriana SA ICE Guayaquil- Guayas 80 75 Promadasa Guayaquil- Guayas 81 O Compantildeia Anoacutenima El Universo Guayaquil- Guayas 83 85 Productos Paraiacuteso del Ecuador SA Quito- Pichincha 84 43 Artefacta Quito- Pichincha 86 106 Tunlo SA Santa Elena- Guayas 87 105 Industrial Pesquera Santa Priscila SA Guayaquil- Guayas 88 73 Inepaca Manta- Manabi 92 74 Industrias Guapaacuten SA Azogues- Cantildear 93 95 Grunenthal Ecuatoriana CIA Ltda Quito - Pichincha 99 94 Compantildeia Anoacutenima El Comercio Quito- Pichincha
100 57 Faacutebrica de Envases FADESA Guayaquil- Guayas
Fuente Revista Vistazo N 769 Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
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Con respecto a las productividades manufactureras provinciales (Mapa Ndeg 5 sobre Producshytividad Manufacturera) se destaca el hecho de que la regioacuten de la Costa y la Provincia del Guayas tiene casi el doble de la Productividad de la Sierra lo que explica los altos rendishy
mientos y competitividad manufacturera de esta provincia En la Sierra Carchi y Cantildear tieshy
nen las mayores productividades La primera debido a la produccioacuten del Ingenio La Troncal y en Carchi sobresalen las procesadoras de leche que si bien no tienen una importante parshy
ticipacioacuten en la produccioacuten total nacional A nivel de provincia aprovechan la especializashy
cioacuten pecuaria de la zona Un segundo nivel de provincias en cuanto a su produccioacuten manushyfacturera esta constituido por Imbabura Pichincha y Cotopaxi
Para complementar este anaacutelisis del sector manufacturero se detalla a continuacioacuten la estrucshytura de la industria de la construccioacuten por provincias y capitales provinciales en cuanto a los
metros cuadrados a construirse en cada uno de estos espacios
Mapa 5
o Productividad manufacturera por personal ocupado~c (1997)
o
_ Primer nivel _ Segundo nivel r=J Tercer nivel
o 50 100 150 Km
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ecuador un modelo para [des]armar capitulo
D6CUADRO N
Edificaciones a construirse seguacuten m2 antildeo 1996
POR PROVINCIAS
PROVINCIA TOTAL
TOTAL 3043 735 10000
Azuay 448 861 1475 Boliacutevar 13875 046 Cantildear 62 642 206 Carchi 27524 090 Colopaxi 48 816 160 Chimborazo 20414 067 El Oro 73576 242 Esmeraldas 33075 109 Guayas 586 819 1928 Imbabura 142358 468 Loja 72611 239 Los Rfos 55409 182 Manabf 198934 654 Morona 27869 092 Napo 21699 071 Pastaza 17566 058 Pichincha 999 260 3283 Tungurahua 150206 493 Zamora 8649 028 Galaacutepagos 12285 040 Sucumbios 21 287 070
Fuente INEC Edificaciones 1996 Elaboracioacuten Lourdes Rod riacuteguez
POR CAPITALES PROVINCIALES
CAPITAL TOTAL
TOTAL 2045269 10000
Cuenca 345499 1689 Guaranda 8082 040 Azogues 31893 156 Tulcaacuten 23 265 114 Lalacunga 24713 121 Riobamba 9170 045 Machala 16940 083 Esmeraldas 9702 047 Guayaquil 447782 2189 Ibarra 103644 507 Loja 58625 287 Babahoyo 10764 053 Portov iejo 45489 222 Morona 17648 086 Tena 9966 049 Pastaza 15896 078 Quito 710943 3476 Ambato 124778 610 Zamora 5793 028 San Cristoacutebal 7262 036 Lago Agrio 17415 085
En este antildeo Pichincha tiene el mayor dinamismo en la actividad constructora seguida por Guayas y luego Azuay Manab iacute Tungurahua e Imbabura constituyen el segundo grupo de provincias y posteriormente Cantildear El Oro Loja y Los Riacuteos en un tercer grupo En cuanto a las capitales provinciales en general son ellas las que marcan el mayor o menor dinamismo de la provincia con excepcioacuten de Manabiacute en donde Portoviejo tiene una cuarta parte de la superficie construida de la provincia pues aquiacute existen otras ciudades especialmente Manta con presencia en la actividad constructora En la provincia de Cantildear su capital Azogues tieshyne solo la mitad de la superficie construida lo cual tiene que ver con el importante nuacutemero de construcciones que se edifican en los pequentildeos pueblos de la Provincia con dinero que viene de migrantes que estaacuten fuera del paiacutes
33 El sector petrolero
La produccioacuten de petroacuteleo en el Ecuador se inicia hacia 1920 con la presencia de la empreshysa Anglo-ecuatoriana en la peniacutensula de Santa Elena Sin embargo el auge de la produccioacuten
de hidrocarburos empieza hacia fines de los antildeos 60 y principios de los 70 con el descubrishymiento de yacimientos de crudo liviano en el sector norte de la regioacuten amazoacutenica
La red de hidrocarburos tiene dos orientaciones claramente diferenciadas la produccioacuten pashyra exportacioacuten donde el petroacuteleo es transportado a traveacutes del Sistema del Oleoducto Transshy
150
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ecuatoriano (SOTE) desde Lago Agrio hacia la refineriacutea de petroacuteleo de Esmeraldas y la red de produccioacuten y distribucioacuten para consumo interno Esta segunda red tiene una serie de tershyminales de depoacutesito conectados a traveacutes de poliductos entre los que se encuentran Shushushyfindi-Quito Esmeraldas-Quito-Ambato Santo Domingo-Pascuales Libertad-Manta y Tres Bocas-Pascuales
La presencia del enclave petrolero en la Amazoniacutea ha modificado sustancialmente las relashy
ciones de esta regioacuten con el resto del paiacutes y con el entorno natural existente La apertura de viacuteas de comunicacioacuten en una forma reticular para la exploracioacuten y explotacioacuten de pozos trashy
jo consigo un proceso de colonizacioacuten que fue fomentado por el IERAC durante los antildeos 70
y 80 El poblamiento incontrolado de la zona causoacute grandes dantildeos al ambiente en donde amshy
plias zonas de bosque tropical fue deforestado para dar paso a una agricultura de subsistenshy
cia y a un sistema de ganaderiacutea extensiva de bajos rendimientos en el mediano plazo Por
otra parte el sistema de explotacioacuten de hidrocarburos no contaba con los procedimientos adeshy
cuados para garantizar la extraccioacuten almacenamiento y transportacioacuten de este recurso por
lo que se dieron numerosos derrames y contaminacioacuten de agua y suelo A mediados de los
antildeos 90 se implantan medidas de control maacutes rigurosas bajo la vigilancia de la poblacioacuten y
la denuncia de instituciones ecologistas
Las relaciones de la Amazoniacutea con el resto del paiacutes son auacuten muy deacutebiles y se limitan a la transferencia del principal producto de exportacioacuten ecuatoriana -y de los ingresos que geneshy
ra- hacia otros sectores del Ecuador princi palmente a Quito
La extraccioacuten petrolera que se realiza en la Provincia de Sucumbios principalmente se comshy
plementa con la refinacioacuten de petroacuteleo que tiene lugar en la provincia de Esmeraldas Ambas
aportan con el 14 del PIB del paiacutes (la manufactura aporta con el 15 Y la agricultura el
17) Se trata de procesos asentados en estas provincias con altiacutesimos niveles de productishy
vidad y que tienen la caracteriacutestica de enclave pues son dirigidos desde la capital provincial
y en el caso de las empresas transnacionales desde fuera del paiacutes sin generar otros procesos productivos que dinamicen el desarrollo general de estas zonas aunque en el aspecto serviacuteshy
cios si existe una demanda diversa que genera pequentildeos ingresos para los pobladores de esshytas regiones
De acuerdo con la Encuesta de Manufactura y Mineriacutea del antildeo 1997 los datos de produccioacuten minera y manufacturera para estas provincias se pueden ver en el siguiente cuadro No 7
Evidentemente son niveles altiacutesimos de productividad en relacioacuten con la productividad mashy
nufacturera ( como diez veces maacutes altos) y el aporte a la produccioacuten total es igualmente alshy
to Sin embargo como se ha dicho este dinamismo no se expande hacia las regiones donde
se hallan asentadas la produccioacuten petrolera constituyeacutendose claramente este tipo de producshy
cioacuten en un enclave
h 151
5 ~ ~ ~ --~ ~ - -- ~ ~ - ~ ~ -- ~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Cuadro N o 7
Produccioacuten Petrolera 1997
Valores en miles de sucres
PROVINCIAS ESMERALDAS SUCUMBIOS
Produccioacuten Total 4249890689 5777633856 Valor agregado a precios del productor 3151890128 5057865445 Formacioacuten Bruta de Capital 1873416877 784476077 Productividad 1516735000 3941087
Fuente INEC Encuesta de Manufactura y Mineriacutea 1997 Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
34 El sector terciario
El sector terciario representa el 41 del PIB del Ecuador y comprende la actividad comershycial hoteles bares y restaurantes transporte establecimientos financieros seguros servicios comunales sociales y personales De este sector presentamos al sector de comercio interno y de restaurantes y hoteles cuyos indicadores de produccioacuten y productividad se detallan en los cuadros No8 y No9
En lo que tiene que ver con el Comercio en realidad la Encuesta levantada por el INEC(l996) no es muy representativa de este sector especialmente por el hecho de que el universo abarca solamente aquellos establecimientos que tienen personal ocupado mayor de 10 personas y tienen un caraacutecter formal como empresas comerciales pero en el paiacutes la mashyyoriacutea de locales comerciales son de caraacutecter informal De todas maneras las tendencias que se evidencian son la concentracioacuten de estos establecimientos formales en Pichincha y Guashyyas que concentran casi el 90 de la produccioacuten total Hay un grupo de provincias Azuay y El Oro que estaacuten en un segundo lugar en la actividad comercial formal
(Ver mapa No 6 sobre Produccioacuten del Comercio per caacutepita y No 7 sobre Productividad del Comercio por personal ocupado)
Con respecto a las 100 mayores empresas del Ecuador 25 son establecimientos comerciales y su localizacioacuten se presenta en el cuadro No 10
El 68 de estos locales se encuentran localizados en Guayas y en buena parte son compashyntildeiacuteas exportadoras e importadoras El restante 28 se encuentran en Quito y entre ellos tieshyne un lugar muy importante en el ranking de empresas la firma Supermercados La Favorishyta que a la que pertenece la maacutes grande red de Supermercados Supermaxi Otras empresas importantes son las comercializadoras de gasolina en su mayoriacutea empresas transnacionales
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C U a d r o B Comarclo Intemo 199B por Provincias y Raglones
IProvincia Ir do Eetablo clmlantos llo
Produccioacuten Total
Valoraa en mUea de sucrae
Valor Agragedo a pracloe
productor llo
Formacioacuten Bruta de Capital
Personal
Ocupado Productividad porPamprsonal
Ocupado I TOTAL s 100110 35540Il4529 100110 1457838lIOS 10000 388121871 100110 41361 S7 ll582II
AZUAY 68 753 125251847 352 61583920 472 2635110 066 2610 646 46911 BOLIVAR o 000 o 000 o 000 o 000 o 000 o CAllAR 4 044 613547 002 394352 0lJ3 4O65B 001 49 012 12521
CARCHI O 000 1007438 003 B37Q01 006 2OI57iO 052 12 003 83953 COTOPAXI O 000 349753 001 231360 002 1091483 028 lB 004 19431
CHIMBORAZO 4 D44 1487062 004 65521B 004 2345292 061 54 013 27536 ELORO 45 491 53839484 151 72499059 154 -6556666 -222 1107 266 4Il6J5 ESMERALDAS O 000 560112 000 9396 000 46026 001 12 003 4840 GALAPAGOS O 000 301310 001 248JXlO 002 232710 006 16 004 18739 GUAYAS 332 3624 1722760049 4647 510667749 4053 188595612 4684 17756 4293 97024 IMBABURA 6 0amp7 79765lll 022 3756271 026 4486021 16 125 030 63613 LOJA 9 09amp 4247390 012 2Jl93396 021 579471 015 143 D35 29102 LOSRIOS 29 317 17901652 050 10473656 on 26l1l2BO 073 527 127 33ll69
MANABI 34 371 34386592 097 19063649 131 9597642 249 993 240 34629 MORONASANTIAGO O 000 O 000 O 000 O 000 o 000 o NAPO O 000 O 000 o 000 O 000 O 000 o PASTAZA O 000 O 000 O 000 O 000 O 000 O PICHINCHA 343 3745 1553427281 4371 namp34Il380 4962 173102676 4499 17123 4140 110722 SUCUMBIOS O 000 O 000 O 000 O 000 o 000 O TUNGURAHUA 36 393 30466448 086 17875396 123 8ilII742 110 754 162 40433 ZAMORACHINCHIPE O 000 O 000 O 000 O 000 O 000 O ZonesnoDellrnllades 000 000 000 000 O 000 o
FUEIITE Inlulo Nbullbulllon de EsIBdlallbullbull y Con liNEe) Enu de Co_relo InIIomo1996 EIboracI6n Lounl bullbull Rodrfguez
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0
o
gt~ 3 0-
0 middot
l1l bull
O
O
DI bull
~
o bull ID
- ~
III
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3 lllmiddot ~
--
cmiddot _) Q
~
Cuadro I Holalaa 1Autauranlaa 1998 por provincia 1raslona
(Valora an mUa da ueml
No da PRldueel6n VA Formael6n Paraonal PRlductlv Provincia Elablaclmla Total a praeloa da Bruta da Ocupado porparaonal
Productor Capital OcupadO Hol 1Aalauranla m 10000 31584t433 lOO 115J89801 lOO 332Il8W lOO 7755 10000 40nl2
1gtZUAY 22 928 17289145 548 62981155 548 18911814 572 624 805 27702 BOlNAR CAllAR
1 042 000
292600 o
009 000
101amp45 009 000
000 000
12 o
015 000
24383 o
CARCHI 2 0amp4 482522 015 49638 004 000 33 043 14622 COTOPAXI 3 127 3808243 121 1659482 144 304018 DD2 102 132 37336 CHIMBORAZO 4 169 1B117247 059 942556 082 440578 133 87 112 21483
ElORO 7 295 3485233 110 lIlJlIJ19 053 47213amp 142 211 272 1amp518
ESMERAlDAS 4 1119 2282519 072 832754 QBl 5S324 017 88 D88 33587
GAlAPAGOS 6 253 4D98338 130 138311I1 120 773043 233 l9 128 41377 GUAYAS 5amp 2363 118188313 37M 39393688 3414 2877846 867 2405 3101 49143 IMBABURA 2 0amp4 39161J04 128 1102723 oB8 199 109 middot241 91 117 43702 lOJA 13 54U 4510227 143 1811501 157 109727l 3JO 213 275 21175 lOSRIOS 5 211 9011157 D2B 422244 D37 70477 Q21 82 OSO 14548 MANASI 13 549 4252490 135 1727255 150 238D73 071 235 303 18098 MORONASANTlAGO 000 000 000 000 o 000 o NAPa 000 000 000 000 o 000 o PASTA2A 4 169 473518 015 51182 004 570511 017 4U 063 U894 PICHINCHA 81 3418 144153688 4587 56534781 4899 24133402 7287 3212 4142 44B80 SUCUMBIOS 000 000 000 000 o 000 o TUNGURAGUA 14 5Ul 5588553 177 236Il827 205 159Oll55 419 252 325 22169 ZAMORACHINCHIPE 000 000 000 000 o 000 o ZONASNO OEUMITADAS O o o o o 0 000 O 000 o
Fuen InUluloNlelon1 de EBtedlIlc8 Cnaoo (INEC)Enede HDlol Rn SDrvlelo 1998
EIbDraeI6nLourdeB-Ushy
lBgt n e DI~ Q bull o ~
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3
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-iquest gtshyQ-shy
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~ bull bull -- bull - bull ~ bull bull - bull ~ bull bull bull -- bull bull gt bull ~ bull ecuad or un model o pa ra [ d e s] ar m ar capiacutetulo 5
O~DO Icm
o ~ 100 ISOIlttn
Comercio interno per caacutepita (1996) (miles de sucreshab)
_ Maacutesde100
Entre 10 y 100 cJ Menos de 10 c=J Sin informacioacuten
(miles de sucres Ihab)
Mapa 7
deg_ _ 00
Productividad del comercio interno porpeffionalocupado
_ Primer nivel
Segundo nivel
CJ Tercer nivel CJ Sin informacioacuten
o 50 100 SOIlttn
~ 155
5 ~ bull - bull ~middotmiddotmiddot middoto bull ~ omiddotmiddot ~ - ~ bull ~ ~middot omiddotmiddotmiddotmiddot gt - bull ~ - ~ - lt ecuador un modelo para [desjarmar capiacutetulo
Cuadro N o 1 O
Los mayores establecimientos comerciales del Ecuador
RANKING EMPRESA CIUDAD - PROVINCIA
98 97
3 3 Supermercados La Favorita Quito-Pichincha 4 5 Exportadora Bananera Noboa SA Guayaquil- Guayas
10 12 Importadora El Rosado CIA LTDA Guayaquil- Guayas 10 13 Reybanpac Rey Banano del Paciacutefico CA Guayaquil- Guayas 12 16 Distribuidora San Eduardo SA Guayaquil- Guayas 17 10 Unioacuten de Baneros Ecuatorianos SA Guayaquil- Guayas 24 24 Petroacuteleos y Servicios PYS CA Quito- Pichincha 28 25 Mobil Oil Ecuador SA Quito-Pichincha 32 48 Repsol Marketing SA Quito- Pichincha 33 30 Proveedora Ecuatoriana SA PROESA Quito- Pichincha 38 51 IBM del Ecuador CA Quito- Pichincha 41 41 Acerla del Ecuador CA ADELCA Quito- Pichincha 43 66 Importadora Industrial Agricola SA Guayaquil- Guayas 50 55 Exporklore Guayaquil- Guayas 51 76 Corporacioacuten Jaboneria Nacional SA Guayaquil- Guayas 67 67 Ideal Alambree SA Quito- Pichincha 70 72 Agripac SA Guayaquil- Guayas 72 87 Difare SA Guayaquil- Guayas 76 O Febres Cordero Ciacutea de Comercio SA Guayaquil- Guayas 89 169 Maquinarias y Vehlculos SA Guayaquil- Guayas 95 113 Almacenes De Prati SA Guayaquil- Guayas 96 100 Agrocomercio Palmar El Guabo-Guayas 97 97 Sociedad Industrial y Comercial SA Guayaquil- Guayas 98 86 Hotel Coloacuten Guayaquil SA Guayaquil- Guayas
Fuente Revista Vistazo No 769 Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
Finalmente en lo que tiene que ver con Restaurantes y Hoteles las tendencia que demuestra la Encuesta de este tipo de locales es su concentracioacuten en Pichincha y Guayas Azuay es la tercera provincia en nivel de produccioacuten pero con un valor absoluto ocho veces menor que las dos primeras En cuanto a productividad en esta rama econoacutemica las Provincias de Carshychi 1mbabura Pichincha en la Sierra y Esmeraldas y Guayas en la Costa presentan de acuershydo con la Encuesta los mayores niveles de productividad en esta rama Existe un segundo grupo de Provincias que son Tungurahua Chimborazo Azuay y Laja en cuanto niveles de productividad En el primer grupo estaacuten evidentemente aquellas provincias que han tenido una tradicional mayor especializacioacuten turiacutestica Cabe anotar que entre el grupo de las 100 mayores empresas del paiacutes en hoteles solamente consta la empresa Hotel Coloacuten Guayaquil que es la firma que posee el Hotel Coloacuten de esa ciudad
(Ver Mapa No 8 sobre Produccioacuten Hoteles y Restaurantes per capita y No 9 sobre Producshy
tividad de esta rama econoacutemica)
Aacute 156
- - lt - v middotmiddotmiddotmiddot bull bull bull bull ~ bull ~ bull - bull gt e c u ado r un mo d elo pa r a [ d e s ] a rma r capiacutetulo 5
Mapa 8
y restaurantes (1996)
bull
O~~t OO km
--CJ CJ
Maacutes de 100
Entre 10 y 100
Menos de 10 Sin informacioacuten
o 50 100 l~Km - ~
Produccioacuten total per caacutepita de hoteles
(miles de sucreslhab)
Mapa 9 Productividad de hoteles y restaurantes
O~~l00km
o so 100 1$C1ltm -
por personal ocupado
_ Primer nivel
segundo nivel csg Tercer nivel
O Sin informacioacuten
~ 157
5 0 bull ~ ~ bull bull ~ _--- lt bull ~ bull bull ~ bull ~ bull - ~ bullbull - ~ bull ~ bullbullbull gt~ -- bull - ~ bull J- bull
ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
35 Las disparidades en el dinamismo productivo provincial
En el siguiente cuadro No 11 se presenta el coeficiente de localizacioacuten por rama de activishydad econoacutemica de las provincias ecuatorianas tomando como base la PEA del antildeo 1990 76
Este coeficiente de localizacioacuten como se ha explicado anteriormente indica el grado de espeshycializacioacuten de la economia provincial con respecto a la correspondiente rama productiva Un valor superior a 1 significa que la provincia tiene una especializacioacuten en esa rama y que la produccioacuten respectiva excede a la demanda local
En base a este coeficiente de localizacioacuten en la uacuteltima columna del cuadro se establece un iacutendice del dinamismo productivo de cada provincia que se obtiene de la relacioacuten entre la PEA provincial que se dedica a las actividades de mayor especializacioacuten provincial y la PEA gloshybal de la provincia Las Provincias de Guayas y Pichincha estaacuten en el primer nivel Azuay Cantildear El Oro Esmeraldas Imbabura Loja Manabiacute Pastaza y Tungurahua se encuentran en un segundo nivel Carchi Cotopaxi y Zamora Chinchipe estaacuten en un tercer nivel y posteriorshymente las demaacutes provincias
Si complementamos este indicador de dinamismo con el anaacutelisis de los niveles de producshycioacuten y productividad provincial en las distintas ramas econoacutemicas podremos establecer los siguientes niveles de provincias de acuerdo con su dinamismo productivo77
Mapa 10
ltgt bull
o
o ro
Tipologiacutea de provincias seguacuten ~ dinamismo econoacutemico
-
r
_ Motrices
_ Tendencia econoacutemica dinaacutemica O Tendencia econoacutemica mediana O Tendencia econoacutemica deacutebil
76 Para una explicacioacuten detallada de este coeficiente ver seccioacuten 22 Algunas herramientas metodoloacutegicas para el anaacuteli sis ecoshynoacutemico regional Su aproximacioacuten en el caso ecuatoriano
77 Las denominaciones de los niveles de dinamismo econoacutemico corresponden al estudio de la Junta Nacional de Planificacioacuten de 1977 Base Econoacutemica de las ciudades mayores del Ecuador citado por Portais-Rodriacuteguez 1987 Jerarquiacutea Urbana y tipos de ciudades en el Ecuador en El Espacio Urbano en el Ecuador Ediciones IPGH ORSTOM IGM
~ 158
~gt
PEA Provincias Provincial
IIZUAY 195270
I BOUVAR
CAIQAR 52256 66355
CARCHI 48734 ICOTOPAXI 94951 CHIMBORA20 129920
ElORO 145952 ESMERALDAS 91027 GUAYAS 881612 IMBABURA 90831 LOJA 124135 LOSRIOS 168306 MANAIII 306049 MORONA SANTIAGO 28974
NAPQ 37244
PASrrAZA 15846 PICHIlCHA 685231 TUNGURAHUA 139235 ZAMORACHINCHIPE 23331 GALAPAGOS 4778
SUCUMBIOS 28316 AREANODELIMITADA 21408
TOTAL 3359767
FuenteInec CensodaPoblacl6n y Vlvlsnda1990 Elaboracioacuten Lourdas RDdrfguez
AGPC
095
210
160 185 157 170 101 136 056 1l111
163 163 143 193 208
132
036 120 163 054 178 211
Explotacioacuten Minas
Canteras
248 012
032 054 066 045 480 1l111
020 027 116 006 012 224 331
120
083 022
2049 007 857 009
C u a d ro 11 Coeficiente de Localizacioacuten provincial e Indlce de dinamismo productivo
Coeficiente de localizacioacuten Industria Electricidad Construc Comercio Transporte
Manufactu- GasyAgua clones Almacena
rera Comerclaliz
188 130 119 080 08amp
051 056 050 032 058 143 062 104 040 088 057 Dn 066 067 141 094 078 102 050 102 081 066 073 059 074
053 055 098 121 100 057 094 068 091 081 099 104 113 140 120 156 110 101 085 095 042 069 090 059 060 035 056 064 en 069 056 062 088 090 068 040 OA7 053 034 038 030 Dn 048 038 051
071 060 060 043 srr 142 160 127 115 120 180 088 066 080 104 031 DAD OA9 046 025 038 156 133 083 384 035 100 054 080 060 034 022 049 081 061
Establec Finan
078 017 023 033 025 030 064 032 160 044 034 026 037 020 014
032
164 054 018 054 021 006
Servicios
085 066
064 Dn 076 076 078 105 105 091 101 075 095 089 070
134
138 081 0B2 181 072 056
Indlcede Dinamismo PEAEXPI PEA Total
2974
000 2192 548 997 000
2402 2911 5517 2346 2599 000
2131 139 208
3416
7197 3313 1273 3195 533
ID - oy c
Iraquo~ a o
J 3
o~ shy
ti
1raquo bull
a CD bull
1raquo bull
1raquo ~
n
c -J O
5 ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ ~ ~ bull ~ bull iquest bull ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Provincias motrices Guayas y Pichincha Concentran los mayores niveles de produccioacuten y productividad en las principales ramas productivas Guayas tiene una importante produccioacuten de banano y arroz aquiacute se asientan las principales empresas exportadoras del paiacutes y tiene una importante produccioacuten manufacturera especialmente alimenticia es un importante centro de servicios financieros Pichincha tiene una importante produccioacuten agriacutecola en Santo Dominshygo de Los Colorados y en la zona de Cayambe existe la produccioacuten agroindustrial de flores concentra ademaacutes un importante nuacutemero de empresas manufactureras especialmente en la rama textil y alimentos No tiene el dinamismo exportador e importador de Guayas pero conshycentra empresas financieras de turismo y de servicios
Provincias de tendencia econoacutemica dinaacutemica Azuay Manabiacute El Oro Tungurahua Estas provincias tienen especializacioacuten en diversas ramas productivas y mayores niveles de proshyduccioacuten y productividad en algunas Azuay es la tercera provincia en especializacioacuten manushyfacturera tiene un importante dinamismo en el sector constructor y en la rama comercial y turiacutestica Manabiacute tiene un importante dinamismo en la actividad agropecuaria y tiene tamshybieacuten algunas empresas manufactureras en la rama de enlatados de productos de mar Una cashyracteriacutestica importante de esta provincia es que no concentra en la capital provincial todo el dinamismo productivo de la provincia sino que tiene al menos dos ciudades Manta y Porshytoviejo que comparten las actividades productivas El Oro es la principal provincia producshytora de banano el primer producto agriacutecola de exportacioacuten del Ecuador y tiene ciertos dinashymismo comercial Tungurahua tiene un dinamismo eminentemente comercial siendo el censhytro de intercambio de productos de la Sierra norte y centro del paiacutes
Provincias de tendencia econoacutemica mediana Cantildear Los Riacuteos Esmeraldas Carchi Imbabushyra Pastaza y Loja Se trata de provincias que tienen cierta produccioacuten agriacutecola y manufactushyrera y que constituyen en pequentildeos centros de dinamismo econoacutemico Cantildear tiene una imshyportante produccioacuten de cantildea de azuacutecar y tiene dos empresas manufactureras importantes El Ingenio La Troncal y Cementos Guapaacuten sin embargo en la zona que corresponde a la Sieshyrra tiene una miacutenima actividad agriacutecola para el consumo interno Los Riacuteos tiene una imporshytante produccioacuten de banano Esmeraldas debe su dinamismo especialmente a la refineriacutea del petroacuteleo que genera ciertos encadenamientos especialmente en el aspecto comercial y de sershyvicios Carchi tiene una importante produccioacuten de papas y leche y un fuerte dinamismo coshymercial por el intercambio de productos con Colombia Imbabura presenta la caracteriacutestica de una provincia de diversificacioacuten productiva agropecuaria artesanal en la construccioacuten y turismo aunque sin un fuerte dinamismo en ninguna de estas actividades Pastaza y Loja son provincias que tienen cierto dinamismo en un entorno inmediato de baja produccioacuten
Provincias de tendencia econoacutemica deacutebil Boliacutevar Cotopaxi Chimborazo Morona Santiashygo Napo Zamora Chinchipe Sucumbios Son las provincias de la sierra centro del paiacutes donshyde existe una mayoritaria presencia indiacutegena y la mayoriacutea de las del Oriente Se trata de proshy
vincias que por diversas razones no tienen ejes productivos dinamizadores y se especializan mayoritariamente en la produccioacuten agropecuaria gran parte de la cual se dedica al autoconshy
h 160
5 ~ ~ bull - -- bull i ~bull ~ - --- bull _~ iquest bull -- --- bull- ecuadorun modelo para des]armar capiacutetulo
sumo En estas provincias se incluye Sucumbios donde se desarrolla la extraccioacuten petroleshyra que como se ha visto tiene niveles altiacutesimos de productividad este dinamismo no tiene ninguna irradiacioacuten en la provincia constituyeacutendose en un auteacutentico enclave
4 Flujos financieros privados
En la seccioacuten anterior se han examinado las principales caracteriacutesticas de las estructuras pro-
Grafico No 3 ESTRUCTURA CAPTACIONES POR PROVINCIAS
45
4O[ 35 3D I 25
20
15
p
GrAfico No 4 ESTRUCTURA COLOCACIONES POR PROVINCIAS 1998
60--------------------------
50
40
3D
20
10
PO_
~ 161
5 ~ bull -- bull bull v-- bull ~ bull A ~ - ~ - - ~ vmiddotmiddot ~ bull ~ -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
ductivas provinciales las competitividades y especializaciones productivas de cada provinshycia todo lo cual ha configurado una tipologiacutea de dinamismo productivo regional Es imporshytante av~zar hacia algunos factores que explican este dinamismo Uno de ellos es el direcshycionamiento de los flujos financieros en el territorio nacional y provincial Los incrementos de productividad obedecen al cambio tecnoloacutegico y a los niveles de aumento del stock de cashypital lo que depende en parte de la disposicioacuten de capitales para impulsar procesos de invershysioacuten El movimiento de capitales tiene un recorrido histoacuterico que va configurando las estrucshyturas productivas por lo tanto habriacutea que avanzar hacia un examen de las tendencias histoacuteshyricas de estos procesos En este trabajo se presentan un pequentildeo trecho de este recorrido los antildeos 1996 1997 Y1998 cuyo detalle se presenta en el Anexo No 2
Los flujos financieros privados se analizan a traveacutes de la evolucioacuten de las captaciones y coshylocaciones financieras efectuadas por los Bancos privados en cada una de las provincias ecuatorianas
Las captaciones corresponden a depoacutesitos a la vista y depoacutesitos a plazo que los bancos y sushycursales bancarias de cada provincia han receptado en el antildeo respectivo Las colocaciones corresponden a los diversos tipos de inversiones creacuteditos contratos de arrendamiento mershycantil y cartas de creacutedito extendidas y concedidas por los bancos y sucursales bancarias de cada provincia en el antildeo respectivo
Los valores per capita corresponden a la relacioacuten entre captaciones o colocaciones con resshypecto a la PEA de la provincia del antildeo 1990
Graacutefico No 5 COLOCACIONESICAPTACIONES 1998
1 wU a
h 162
- -
5 ~ ~ ~ - ~ -- ecuadorun modelo para [desjarmar capiacutetulo
PROVINCIA
iexclzUAY
BOLlVAR
CANtildeAR
CARCHI
CHIMBORAZO
COTOPAXI
EL ORO
ESMERALDAS
GALAPAGOS
GUAYAS
IMBABURA
LOJA
LOSRIOS
MANABI
MORONA SANTIAGO
NAPO -
PASTfgt2A
PICHINCHA
SUCUMBIOS
TUNGURAHUA ZAMORA
epoacutesitos a plazo
TOTALES
CAPTACIONES Depoacutesitos a la vista yd
Fuente Superintendencia de Bancos
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
C ua d ro 12 Relacioacuten captacionescolocaciones efectuadas por los bancos privados
Antildeos 1996-1998
coloccap 98
075
041
011
037
059
067
091
044
057
293
052
053
228
195
023
045
016
171
017
062
104
133
COLOCACIONES Inversionescreacuteditocontratos de arendamientomercantilcartas de creacutedito
coloccap 97
081
034
014
034
046
062
093
058
090
289 058
061
202 166
021
060
021
169
027
065
094
191
coloccap 96
041
022
008
026
020
037
049
027
026
123
022
023
078
071
016
008-016
071
036
036
060
083
~ 163
5 bull 0- - bull bull - bull - bull -bull bull bull bull -bull bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
En relacioacuten con las captaciones resalta nuevamente que entre el 70 y el 80 de las mismas se realizan en las provincias de Guayas y Pichincha por su mayor dinamismo productivo y comercial En los uacuteltimos antildeos es Pichincha la que realiza mayor volumen de captaciones Hay un segundo grupo de provincias en cuanto captacioacuten de volumen de recursos estas son Azuay El Oro Manabiacute y Tungurahua de estas Azuay tiene un nivel de captacioacuten que duplishyca al de las otras tres que en general captan entre el2 al 3 del volumen total de dinero La provincia del Cantildear de acuerdo con la tendencia creciente de captaciones de recursos per cashypita tambieacuten debe incluirse en este segundo grupo de provincias Un tercer grupo son las deshymaacutes de la Costa y de la Sierra Carchi Imbabura Loja Chimborazo Cotopaxi Los Riacuteos y Esmeraldas Un uacuteltimo grupo estaacute constituido por todas las del Oriente que tienen niveles muy bajos de captacioacuten de recursos
Con respecto al tipo de captaciones existe una tendencia general de igual volumen de depoacuteshysitos a la vista con respecto a los depoacutesitos a plazo sin embargo en el uacuteltimo antildeo estos disshyminuyen debido seguramente a la agudizacioacuten de la crisis econoacutemica
Con respecto a las colocaciones Guayas y Manabiacute captan casi el 90 de las mismas en el paiacutes Hay un segundo grupo de provincias Azuay Manabiacute El Oro y Tungurahua que captan entre el 5 y el 6 del total de colocaciones El restante 4 se reparten entre las demaacutes proshyvincias del paiacutes Resulta asiacute una situacioacuten de extrema desigualdad entre las dos principales provincias y el resto del paiacutes existen 4 o 5 provincias con niveles un poco mayores que toshydas las demaacutes
Se observa la relacioacuten entre captaciones y colocaciones para el antildeo 1998 (Cuadro No 12) se evidencia como es el movimiento de los flujos financieros privados en el paiacutes Con excepshycioacuten de Guayas Los Riacuteos El Oro y Pichincha todas las demaacutes provincias que tienen como se ha visto niveles miacutenimos de captacioacuten de recursos ni siquiera reciben creacuteditos en la misshyma proporcioacuten que ahorran Asiacute en la relacioacuten captacioacuten Icolocacioacuten se ve que estas provinshycias tienen indices menores que uno lo cual significa que de cada 100 sucres que ahorran reciben en creacutedito menos de estos cien sucres Por ejemplo Azuay recibioacute en 1998 75 de cada 100 sucres de su ahorro Cantildear recibe 11 de cada 100 sucres Tungurahua 62 sucres de cada 100
Existen cuatro provincias que reciben maacutes de lo que ahorran entre las que tienen niveles meshynores de ahorro estaacuten Manabiacute y Los Riacuteos que reciben maacutes de lo que ahorran Manabiacute de cashyda 100 sucres recibe 195 sucres y Los Riacuteos de cada 100 sucres recibe 228 sucres Y las proshyvincias de Guayas y Pichincha que captan como se ha visto casi el 80 de los ahorros reshyciben ademaacutes 292 y 171 sucres respectivamente de cada 100 sucres de ahorro
Estaacute claro que los miacutenimos niveles de ahorro de las provincias de la Sierra aportan al desashyrrollo productivo de las de la Costa Guayas El Oro y Los Riacuteos y de Pichincha en la Sierra
Aacute 164
5 ~ bull~ bull ~ bull ~ bull x ~ ~ M bull - - bull ~ iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
Estas provincias con iacutendices de captacionescolocaciones menores que uno estaacuten constanteshymente descapitalizaacutendose y no existen factores endoacutegenos locales que generen actividades productivas con los pequentildeos niveles de ahorro que generan menos auacuten que logren captar flujos financieros de otras provincias En cambio puede decirse que el dinamismo econoacutemishyco de Guayas y Pichincha logra captar recursos de otras provincias mientras que parte del dinamismo de Manabiacute y Los Riacuteos se basa en aportes econoacutemicos de otras provincias
Finalmente se evidencia que el dinamismo productivo de Azuay y El Oro se basa en sus proshypios recursos y que existe un pequentildeo porcentaje de ahorro que no es aprovechado internashymente y va hacia otras provincias
e u a d ro 13 Estructura de la ejecucioacuten presupuestaria
Entidades nacionales regionales y provinciales (1) antildeo 1998
ENr1DAD REGIONAL Monto en millones sucres
NACIONAl 14352890 6408
REGIONAl 438128 196
PROVINCIAL 7607028 3396
DependenciasGobiemoCentral 5503723 2457
GobiemosSeccionalesAutoacutenomos 2103305 939
TOTAL(2) 22398046 10000
(1)Presupuestoemitido
(2)incluyedeudapuacuteblica
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
165
5 - o ~ o - ~ ~ ~ ~ 0 O - bull 00 - Obull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
5 El rol del Estado en el desarrollo econoacutemico provincial asignashyciones presupuestarias y recaudaciones tributarias
El Estado ha jugado un importante rol en la dinamizacioacuten de los procesos productivos proshyvinciales a traveacutes de las poliacuteticas econoacutemicas nacionales que tienen diverso impacto sobre el desarrollo provincial y por medio de poliacuteticas especiacuteficas que han promovido el surgimienshyto o fortalecimiento de procesos productivos regionales Complementariamente a estas poliacuteshyticas y en ocasiones de manera especiacutefica por si mismos los flujos de recursos estatales hashycia las provincias constituyen evidentemente factores dedinamizacioacuten de las economiacuteas proshyvinciales y por lo tanto son otro de los elementos que explican las especializaciones y comshypetitividades estudiadas en capiacutetulos anteriores
En este capiacutetulo se presenta las asignaciones del Presupuesto del Estado a cada provincia del paiacutes y las tributaciones que estas regiones han aportado a los ingresos del Estado
Sl Asignaciones Presupuestarias
El Presupuesto General del Estado es el instrumento a traveacutes del cual el Estado operacionashyliza las prioridades de la poliacutetica nacional a traveacutes de la asignacioacuten de los recursos Estos se distribuyen a tres tipos de instancias regionales
GRAFICO No 6 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A DEPENDENCIAS
DEL GOBIERNO CENTRAL 1998
3000 ------- --------- shy
2500
2000
11500 -
I
PROVINCIAS
A 166
~ ~ ~ bull ~ bullbull M ~ - ~ bull - ~ bull bull- -- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo S
C U a d ro 14 Transferencias provinciales a Dependencias del Gob Central
AIIO 1998
Provincia Millones sucres Transferenc per capita
(sucres) Azuay 275915 501 454142
Boliacutevar 100609 183 557764
Cantildear 87963 160 413768
Carchi 70260 128 430871
Cotopaxi 122110 222 405918
Chimborazo 210096 382 502892
El Oro 215073 391 401017
Esmeraldas 220463 401 552844
Guayas 1528230 27n 466721
Imbabura 147184 267 458304
Loja 407805 741 966566
Los Riacuteos 222853 405 347545
Manabiacute 518893 943 421821
MoronaSantiago 67003 122 493629
Napa 63956 116 423960
Pastaza 38192 069 648025
Pichincha 929401 1689 395013
Tungurahua 164711 299 379112
Zamora Chinchipe 47263 086 485670
Galaacutepagos 31362 057 2029903
Sucumbios 34381 062 256674
Total 5503723 10000 452064
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
l Las entidades nacionales que son aquellas asentadas mayoritariamente en Quito Funshycioacuten Legislativa Funcioacuten Jurisdiccional Administracioacuten Central Ministerios
u Las entidades regionales en los diversos sectores agropecuario industrias y comercio desarrollo urbano y vivienda
iii Provincias y cantones del paiacutes a traveacutes de las respectivas entidades estatales que funshycionan en estas circunscrpciones territoriales
~ 167
- -
- -
5 o bull v- o bull o -lt o bull - ~-- bull o bull o -~ o bull o bull r--- ~-- bull ~-- bull _ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En cada provincia existen dos tipos de entidades hacia las cuales el Gobierno transfiere reshy
cursos i las dependencias del Gobierno Central que forman parte del reacutegimen seccional deshy
pendiente constituiacutedas por las Gobernaciones y Direcciones provinciales de los resshypectivos Ministerios
JI Los gobiernos seccionales autoacutenomos ejercidos por los consejos provinciales y conceshy
jos municipales
El Cuadro No 13 presenta la estructura de la ejecucioacuten presupuestaria para el antildeo 1998 Se ha elaborado en base a la informacioacuten proporcionada por el Ministerio de Finanzas de la Ejeshy
cucioacuten Presupuestaria por provincias y sector De esta manera muestra un corte a un antildeo esshy
peciacutefico coacutemo el Estado Ecuatoriano ha asignado los recursos del Presupuesto General del Estado a nivel central regional y a las provincias del paiacutes a traveacutes de los dos tipos de entishydades explicadas anteriormente
GRAFICO No 7 TRANSFERENCIAS PER CAPITA SALUD 1998
140000
120000
100000
1- - -- -- - - - - -- - - - - -
- - - - -- - - - - - - - - -
- - - - - - -- - - - -- -
- - - - - - - - -
- - - - - - - - -L
-
- - - - - - - - -
- o
--ui 80000 ~ lll U ~ -60000l1)
-40000
ooסס2
PROVINCIAS
~ 168
--
5 ~ ~ --- ~ - -- ~ - ~ ~ ~ ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
El total de asignaciones presupuestarias es de 22 billones de sucres de los cuales el 6408 corresponde a los ingresos de las entidades del gobierno central el 3396 a las entidashydes provinciales y el 196 a las entidades regionales Las dependencias provinciales del goshybierno central reciben el 2457 del presupuesto mientras que los Municipios y Consejos Provinciales el 939
GRAFICO No 8 TRANSFERENCIAS PER CAPITA PARA EDUCACION 1998
1000000
900000
800000
700000
bull 600000 rIl ~el 5COooo
J rIl 400000
300000
200000
100000
-- ---- - -------i
-
I
- - -
- - -- - -- - I - - - -
- --- - -
- - -
-
- - -
- - -
PROVINCIAS
Asignaciones provinciales
Las asignaciones provinciales globales se dividen entre las asignaciones a las dependencias del Gobierno central y a los gobiernos seccionales autoacutenomos
Las asignaciones a las dependencias provinciales del Gobierno Central suman 5 billones de
sucres y comprenden principalmente las asignaciones a las Direcciones provinciales e insshy
tancias cantonales de los Ministerios cuyos montos por provincia se presentan en el Cuadro No 14
h 169
~~
Provincias Educacioacuten millones SI
e u a d ro 15 Transferencias per caacutepita para educacioacuten salud y desarrollo agro
ED pe sucres
Salud millones SI
Salud pe sucresl
00 Agropecuar millones SI
Agrop P e sucres
Pobla 1998
Nacional 143119 11756 425
Regional
Azuay
Bollvar
Cailar
Carchi
Colopaxi Chimborazo
Imbabura
Laja
Pichincha
Tungurahua
Esmeraldas
El Oro
Guayas
LosRlos Manabl
MoronaSantiago
32 212550
82774 61455 53532
94943 169042
112933 206193 575422
131586
146405 164393
566203 162376 298616 42351
349847 458889
289077 328284 315610 404624 351654 488711
244565
302869 367132
306350
173529
253229
242752 312104
000
658 256
190 166 294 524 350 639
1783
408
454
509 1760 503 925 131
Napa 46130 305789 143
Paslaza 27237 462147 084
Zamora Chinchipe 33105 340180 103
Sucumbios 25188 188042 078
Galapagos 13595 879948 042
TOTAL POR PROV 3228027 9575
TOTALES 3371178 276902 100
Fuante Ministerio de Flnanzas-Subsecretarle de Presupuestos yContabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
82613 6786 850 92172 7571 1973 12174628 O 000 53904 1154
41985 69105 4n 1758 2894 055 607552 14783 81957 166 1258 6975 039 180379 17517 82397 197 2621 12328 082 2125Kl 13065 80119 147 958 5873 030 163065 22745 75Im 256 1139 3787 035 300824 30905 739741 3A7 4076 9757 127 417776 28914 90034 325 1938 6033 080 321149 40112 95073
1 451 145971 345977 4546 421911 208547 88636 2344 8036 3415 250 2352838 27350 62952 307 2440 5615 076 434465 26805 67217 301 9468 23742 295 398780 40457 753911 455 2136 3981 067 536619
213916 65330 2404 70472 21522 2195 3274395 24364 37996 274 931 1451 029 641221 79697 64950 898 58m 47737 1829 1230127 15677 115532
1 176 2547 18769 079 135695
14145
6829
93769 1
115871
159
077
1239
2488
8213
42219
039
077
150854
58936 10961 112637iexcl 123 1413 14516 044 97315 5916
4853
44166 066
314091 055
409 1068
3056
69113
013
033
133948
15450 889742 9150 321088 6673 972355 798671 100 467164 100
CD n e gtshyao e ~
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5 1 bull ~ bull -- bull bullbull ~ bull ~ - ~ bullbull ~ ~ bull ~ bull ~ ~ ~
ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
En teacuterminos porcentuales las Provincias de Guayas y Pichincha obtienen los mayores monshytos de asignaciones (2777 y 1689 respectivamente) sin embargo si se obtiene un iacutendice de asignacioacuten per capita en funcioacuten del nuacutemero de poblacioacuten estiminado para 1998 Guayas tiene una asignacioacuten que es casi similar al promedio nacional mientras que Pichincha es una de las cuatro provincias con menor monto de asignacioacuten per capita Las provincias que obshy
tienen mayores montos per capita son Boliacutevar Chimborazo Esmeraldas Loja y Pastaza
El Cuadro No15 presenta las asignaciones per caacutepita provinciales a entidades dependientes del Gobierno Central en los rubros de Educacioacuten Salud y Desarrollo Agropecuario Se mishyra en primer lugar que el 90 del presupuesto tanto de salud como de educacioacuten se distrishybuye entre las provincias El Presupuesto de Salud es la cuarta parte del de Educacioacuten En promedio cada habitante del Ecuador recibe 276902 sucres en concepto de Educacioacuten y 79867 sucres en concepto de Salud (en sucres corrientes de 1998)
Del presupuesto total de Salud casi el 50 se concentra en las Provincias de Guayas y Pishychincha Las provincias de Azuay Loja El Oro y Manabiacute reciben entre el 4 al 8 de este Presupuesto de Salud En teacuterminos per caacutepita las provincias que reciben maacutes del promedio nacional son Zamora Chinchipe Pastaza Morona Santiago Loja Imbabura Carchi Cantildear
y Boliacutevar
Del Presupuesto total de Educacioacuten el 34 se concentra en las Provincias de Guayas y Pichinshycha Las provincias de Azuay Chimborazo Loja El Oro Los Riacuteos Manabiacute reciben entre el 5 al 9 del total de este presupuesto En teacuterminos per caacutepita soacutelo las provincias de Cantildear Pichinshycha Guayas Los Rios Manabiacute y Sucumbiosreciben menos de la media nacional
En los dos casos de Salud y Educacioacuten (Graacuteficos 7 y 8) destaca la concentracioacuten del Presushypuesto en solo dos provincias y un segundo grupo de Provincias Azuay Loja El Oro Mashynabiacute que corresponden a provincias con tendencia eocnoacutemica dinaacutemica que reciben presushypuestos absolutos porcentualmente mayores que el resto de provincias En teacuterminos per caacuteshypita no existe una loacutegica clara de asignacioacuten de recursos
Finalmente con respecto a recursos para desarrollo agropecuario que son en total alrededor del 50 del presupuesto total designado para salud Loja recibe el 45 Guayas el 21 Y Manabiacute el 18 Estas tres provincias reciben por tanto el 84 de este presupuesto sin que exista una loacutegica en tomo a esta distribucioacuten de recursos
171
5 ~ bull -bull- bull ~ bull -bull ~ bull ~ bull ~ ~ bull ~ bull iquest ~ bull ~ bull --bull bull ~ bull ~ bullbullshyecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Transferencias a Organismos seccionales autoacutenomos
Los organismos seccionales autoacutenomos son los Municipios y Consejos Provinciales Las fuentes de financiamiento de estas entidades son ingresos tributarios ingresos propios no tributarios (provenientes del patrimonio de estas entidades oacute por el uso o arrendamiento de sus bienes) tasas por servicios transferencias del Gobierno Central y Empreacutestitos
Seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal los impuestos municipales son los siguientes impuesshyto sobre la propiedad urbana impuesto sobre la propiedad rural impuesto de alcabalas imshy
puesto de registro e inscripcioacuten impuesto sobre los vehiacuteculos impuesto de matriacuteculas y pashytentes impuesto a los espectaacuteculos puacuteblicos impuesto a las utilidades en la compraventa de
los bienes inmuebles
En cuanto a los Consejos provinciales en general no tienen impuestos y una fuente propia de financiamiento son las contribuciones especiales de mejoras que se cobran cuando la construccioacuten rectificacioacuten ensanche o pavimentacioacuten de carreteras o caminos o construcshycioacuten de puentes por parte del Consejo Provincial aum mtare el valor de las propiedades
En el Anexo No 3 se presenta la relacioacuten entre ingresos propios e ingresos totales de los mushynicipios del paiacutes Los Municipios de Salinas (646) Guayaquil (584) Duraacuten (542) Santa Cruz (511) Rumintildeahui (499) Bantildeos (475) Quito (473) Cuenca (453 )
La Libertad (415) tienen el maacutes alto nivel de recursos propios En un segundo grupo esshy
taacuten los Municipios de Santo Domingo de los Colorados (384) Ambato (351 ) Latacunshyga (314) Machala (318) Ibarra (317) La Troncal (342) Riobamba (312) Nashyranjal (307) Otavalo (325) Manta (308) Cayambe (319) Mejiacutea (322) Putushy
mayo (315) Todos los demaacutes municipios tienen porcentajes menores al 30 lo cual deshymuestra la dependencia de la inversioacuten municipal de las transferencias desde el gobierno censhytral La uacuteltima columna presenta los promedios provinciales de esta relacioacuten excluyendo a las capitales provinciales y hace ver que en general los promedios provinciales son menores que los de las capitales provinciales Son estos muncipios que no son capitales provinciales en general con predominio rural los que tienen mayores niveles de dependencia de las asigshynaciones nacionales
Las transferencias del gobierno central a los Organismos seccionales provienen de las sishyguientes partidas
l Las asignaciones que corresponden a las transferencias del Fondo de Desarrollo Secshy
cional FODESEC Fondo de Desarrollo Provincial y la Ley Especial de Distribucioacuten
del 15 de los Ingresos del Presupuesto del Gobierno Central
ii Los aportes provinciales constituiacutedos por Leyes que presasignan recursos para especiacuteshy
ficas provincias oacute partidas que desde el gobierno se entregan por especiacuteficos convenios a las entidades seccionales
~ 172
5 -- ~ ~ - - ~ ~ ~ ~ ----- -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
C u a d r o 16
Transferencias provinciales a organismos secclonales aU1onomos Consejos Provinciales y Municipios
Antildeo 1998 Millones de sucres
Provincia Consejos Municipios Total Asignacioacuten Total Asignacioacuten Provinciales Organismos Per Ceacutepita Asignacioacuten Per Caacutepita
Seccionales (Sucres) Provincial (1) (Sucres) total (2)
Azuay 26987 71073 98060 478 161402 373975 615544 Bollvar 15366 35740 51106 249 283326 151715 841090 Cantildear 13394 30676 44070 215 207300 132033 621069 Carchi 14380 28393 42773 208 262306 113033 693178 Cotopaxi 18197 38190 56387 275 187442 178497 593360 Chimborazo 26295 61948 88243 430 211221 298339 714112 El Oro 29807 70913 100720 491 187694 315793 588711 Esmeraldas 25938 49700 75638 368 189674 296101 742517 Guayas 110733 314974 425707 2073 130011 1953937 596732 Imbabura 17700 36196 53896 262 167822 201080 626127 Loja 22484 53955 76439 372 181173 484244 1147740 Los Rlos 29079 76561 105640 514 164748 328493 512293 Manabl 65446 134579 200025 974 162605 718918 584426 Morona 15193 29840 45033 219 331869 112036 825498 Napa 19725 29625 49350 240 327137 113306 751097 Pastaza 14612 13304 27916 136 473666 66108 1121691 Pichincha 86894 260698 347592 1693 147733 1276993 542746 Tungurahua 22057 49137 71194 347 163866 235905 542978 Zamora 14284 20928 35212 171 361835 82475 847506 Galeacutepagos 7236 7581 14817 072 959029 46179 2988932 Sucumbios 15250 26032 41282 201 308194 75663 564868 Concope 2169 2169 011 2169 TOTAL 613226 1440043 2053269 100 168651 7556992 620715
(1) (2) Comprende asignaciones provinciales a dependencias del gobierno central meacutes organismos seccionales
Fuente Ministerio de Finanzas Direccioacuten Nacional de Tesorerla Valores entregados a Municipios y Concejos Provinciales Periodo Enero Diciembre 1998
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
GRAFICO No 9 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A CONCEJOS
PROVINCIALES Y MUNICIPIOS
25001-shy
I i
2000
pflCMNCIAS
h 173
5 - - v - - J- bull - bull o ~ bull o bull o vmiddot 0 bull o bull 0 -- - bull 0 - ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
El Fondo de Desarrollo Seccional Fodesec es creado en 1990 y se constituye en base al 2 de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado y la participacioacuten de tres mil mishyllones de sucres anuales de los ingresos que percibe el Estado por la produccioacuten y exportashycioacuten de petroacuteleo suma que se incrementa desde 1991 en poorcentaje igual a la variacioacuten
anual del iacutendice de precios del consumidor elaborado por el INEC Este Fondo se distribushyye en un 2 a los municipios capitales de provincias el saldo se divide en un 20 para conshysejos provinciales 75 para las municipalidades 5 para una cuenta de reservas de emershy
gencia
El Fondo de Desarrollo Provincial Foondepro se crea en 1990 con una asignacioacuten equivashy
lente al 2 del monto total de los ingresos corrientes del Presupuesto General del Estado Se distribuyen 75 en partes iguales para todos los consejos provinciales del paiacutes y el 25 resshytante en proporcioacuten directa al nuacutemero de habitantes de cada provincia
La Ley Especial de Distribucioacuten del 15 del Presupuesto del Gobierno central para los goshybiernos seccionales se aprueba en Marzo de 1997 creaacutendose asiacute el Fondo de Descentralizashycioacuten que se distribuye en un 70 para los municipios y 30 para los consejos provinciales Para estos se distribuye el 50 del monto total en funcioacuten de las necesidades baacutesicas insashytisfechas de la poblacioacuten de la provincia el 10en proporcioacuten de la superficie territorial proshyvincial y 40 en relacioacuten a la poblacioacuten provincial
El monto destinado a los municipios se distribuye 10 del monto total en partes iguales un 40 en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten 50 en funcioacuten de la necesidades baacutesicas inshysatisfechas de la poblacioacuten cantonal La Ley preveacute que este 15 se empiece a aplicar a parshytir del 1 de Julio de 1997 con el equivalente al 3 el 7 desde Enero de 1998 elll a parshytir de Enero de 1999 y el 15 a partir de Enero del antildeo 2000
En la Ley existe una definicioacuten clara de que el estos fondos corresponden al 15 del preshysupuesto del Gobierno Central excepto los ingresos provenientes de ceacuteditos internos y extershy
nos Sin embargo en la Nueva Constitucioacuten de 1998 se define que las asignaciones a los organismos del reacutegimen seccional autoacutenomo no podraacuten ser inferiores al 15 de los ingreshy
sos corrientes totales del presupuesto del gobierno central Esta disposicioacuten modifica susshytancialmente los ingresos de las entidades seccionales pues para 1999 los creacuteditos internos y externos significan el 30 de los ingresos totales
En el Cuadro No 16 se presentan las transferencias provinciales del gobierno central a los consejos provinciales y municipios del paiacutes Estas asignaciones son de 2 billones de sucres
Guayas obtiene el 207 de estas asignaciones y Pichincha el 1693 En teacuterminos per cashy
pita ambas provincias reciben menos de la media per capita nacional siendo las Provincias
de Boliacutevar Cantildear Carchi Chirnborazo y todas las del Oriente las que reciben en teacuterminos
per capita casi el doble de la media nacional
~ 174
~~
Provincias
Tolal
Azuay
Sollvar
Callar
Carchi
Cotopaxi Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Galeacutepagos Guayas
1mbabura Loja LosRlos
Manabl
MoronaSant
Napo Pastaza
Pichincha
Tungurahua
SUaJmbios
Zamora
FuenteMinisteriode Finanzes ElaboracioacutenLourdesRodrlguez
Total
7706437
209645 2436
5256
158351
7f1i19 9321
78315 362354
1157 3ll85273
158n 20816 9161
178171 1788 2602
2009
3482121 70762 4116
907
e u a d ro 17 Recaudaciones tributarlas por provincias 1998 (Valores en millones de sucres)
o Imp Ala ImpVA ImpCE Imp Vehlculos Otros Trlbutaci6n AslgPC Trib Aslg PC Renta Motorizados Impuestos PC
10000 2235204 446llD78 661704 114497 22amp1l12 sucres sucres
272 n142 101410 15283 8606 7200 345065 615544 056 003 1686 91 16 558 81 13505 841090 002
007 2203 278 2556 223 24n4 621069 004
205 2716 146891 64n 1922 347 971091 693178 140 010 3960 849 2046 1142 26590 593360 0D4 012 5110 1065 5 21m 561 22311 714112 003 099 11128 57560 2170 4367 1089 142214 588711 024 470 9643 343848 7794 919 147 908656 742517 122 002 942 165 7 41 741Ml7 2988932 003
4004 811065 1940210 243795 90199 942242 596732 158
021 7074 3IIl7 183 3841 971 49438 626127 008 027 6817 7745 1663 2732 1855 49337 1147740 0D4 012 5249 622 202 2500 585 14287 512293 003 231 38662 106752 25215 5389 4150 144840 584426 025 002 1450 73 139 123 131n 825498 002 003 2007 149 337 107 17248 751097 002 003 1540 116 244 107 34088 1121691 003
4518 1213896 1729355 354111 70788 113968 1479966 542746 273 092 31605 26385 4795 4129 3845 1628n 542978 030 005 2654 6n 662 120 30728 584868 005 001 655 30 178 41 9320 847506 001
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Las uacuteltimas columnas del cuadro No16 presentan las transferencias provinciales totales y las asignaciones provinciales totales per caacutepita esto es las asignaciones a organismos secshycionales maacutes las asignaciones a las dependencias del gobierno central divididas para la poshyblacioacuten provincial estimada para 1998
Estas columnas demuestran en general dos cuestiones la primera queen teacuterminos absolushytos se refuerza la concentracioacuten de recursos en Guayas y Pichincha pero que si se analiza en teacuterminos de tranferencias per caacutepita no existe una loacutegica clara por parte del Estado La seshygunda cuestioacuten que aparece con mucha evidencia es la necesidad de una poliacutetica de regioshynalizacioacuten nacional que oriente de mejor manera la asignacioacuten de recursos en funcioacuten de la poblacioacuten de las necesidades insatisfechas de los niveles de dinamismo econoacutemico provinshycial de manera de compensar las inequidades provinciales
S2 Tributaciones Provinciales
El Cuadro No 17 presenta las recaudaciones tributarias que efectuacutea el gobierno central para el antildeo 1998 El impuesto al Valor Agregado representa el 57 del ~otal de impuestos el Imshypuesto a la Renta el 29 y el Impuesto a los consumos especiales el 85 El restante 56 estaacute dado por el impuesto a los vehiacuteculos impuesto por salida del paiacutes y multas tributashyrias
Gratico No 1U ESTRUCTURA TRIBUTACIONES 1998
------15000 ----shy
5CO
4000
3500
3000
2500
2000
1500
tOoo
PROVINCIAS
1 176
5 - - - ~ ~ ~ ~ - ~ - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Graacutefico No 11 TRIBUTACIONES I ASIGNACIONES PER CAPITA POR
PROVINCIA 1998
300 - - - - --- - - -- -shy
250
200
n n
PROVINCIAS
En Pichincha y Guayas se recaudan el 85 del total de impuestos del paiacutes (Graacutefico 10) Pishychincha recauda el 45 mientras que Guayas aporta con el 40 Esta diferencia resulta significativa pues como se vioacute al analizar las 100 empresas maacutes importantes del paiacutes (Revisshy
ta Vistazo No 769) en Guayas se concentran 46 de las 100 mayores empresas (en Quito 40
) Yen Guayas estaacuten las 10 maacutes grandes exportadoras del paiacutes
Las provincias de Azuay Carchi El Oro Esmeraldas Manabiacute y Tungurahua contribuyen en porcentajes entre el ] al 4 de la tributacioacuten El resto de provincias tienen recaudaciones muy poco significativas Este esquema de la tributacioacuten es el reflejo de la dinaacutemica econoacuteshymica y productiva que hemos analizado con diferentes variables a lo largo de este trabajo Dos provincias que concentran productividad y diversidad de renglones productivos Un grupo intermedio de provincias dinaacutemicas pero con mucha diferencia de las dos principales y el resto de provincias sin ninguacuten dinamismo En teacuterminos de tributaciones per caacutepita cashyda habitante de la provincia de Pichincha tributa] 479966 sucres Existe un segundo grushy
po de provincias Carchi Esmeraldas y Guayas que tributan alrededor de 900000 sucres por habitante En Azuay cada habitante tributa 345000 sucres y el resto de provincias tiene trishybutaciones per caacutepita menores de 150000 sucres
Al hacer la comparacioacuten entre las tributaciones y las asignaciones de cada provincia se obshy
tiene un iacutendice(Graacutefico 11) en el cual los valores mayores que uno demuestran un grado de
autosuficiencia provincial es decir tributaciones mayores que las asignaciones Soacutelo cuatro
provincias del Ecuador tienen esta caracteriacutestica Pichincha con un iacutendice de 273 lo cual
quiere decir de que por cada milloacuten de sucres que recibe cada uno de sus habitantes tributa
~ 177
5 bull hmiddotmiddot - ~ ~ bull ~ bullbull bull ~ bull - ~ - ~ ~ bull ~ - bullbull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
273 millones Guayas con un iacutendice de 158 Carchi con 140 y Esmeraldas con 122 El resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per caacutepita Por ejemplo cada habitante de Azuaypor cada milloacuten que recibe tributa 560000 sucres Tunshygurahua por cada milloacuten que recibe tributa 300000 El Oro por cada milloacuten tributa 240 mil sucres Manabiacute 250000 y los iacutendices de estas provincias son maacutes altos que el resto de Proshyvincias del paiacutes que tienen indices entre 001 a 009 con un promedio de 004 lo que signishyfica que 13 provincias del paiacutes por cada milloacuten de sucres que le asigna por habitante el Esshytado tributa en promedio 40000 sucres por habitante
Estas cifras son resultado de la dinaacutemica del proceso de desarrollo en el Ecuador La heteshyrogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econoacutemica tal coshymo se refleja en el anaacutelisis productivo Esto se agrava por la inequidad en los flujos finanshycieros privados Resultan asiacute grandes disparidades provinciales y regiones con una incapashycidad estructural de generar procesos productivos dinaacutemicos Sus niveles de demanda y de consumo interno son muy limitados y de igual manera como lo dicen estas uacuteltimas cifras su contribucioacuten al Estado es miacutenima
~ 178
capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
h 179
6 ~ ~ - - - ~ -~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
~ 180
6 ~ ~ ~ ~ ~ ~ gt~ ~- ~ - ~ ~ ~ ~ ~ ~ -- ~ ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
~ 181
6 ~ bull ~ ~ --- bull ~ -bullbull ~ bull bull JO -- bull ~ JO ~ ~ ~ ~ bullbull bullbull iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capitulo
Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
~ 182
-- ~ ~ ~ bullbullbullbullbull -- bull -- bullbull ~ -- lo - -- ~ bull I~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo 6
El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
~ 183
6 bull - bull - bull bull ~bull bull v- bull bull oJ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
~ 184
- - - - - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
~ 185
6 x h ~ -- - -- - bull -- - -- - bull - - ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
h 186
~ o o 0 ~ O - O O ~ O - OO O O ~ O bull O 0 O o O ~ O bull O O ~ O -
ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
~ 187
5 bull ~bull lt bull ~ bull ~ gt bull ~ bull ~ ~ ~ bull lt bull lt gt bull bull bull bull - bull bull ecuadorun modelo para [ d e s ] a r m a r capiacutetulo
De las 42 empresas de la rama manufacturera que corresponden a las 100 empresas maacutes grandes del paiacutes (Ver cuadro No5) 22 de ellas se encuentran en Guayaquil 13 en Quito 3 en Manabiacute 2 en Cantildear (La Troncal y Azogues) 1 en Cuenca y 1 en Otavalo (lmbabura) Con excepcioacuten de las provincias de Guayas y Pichincha usualmente las industrias se especializan en un solo tipo de producto Asiacute en Manabiacute enlatados de pescado en Cantildear el Ingenio Azushycarero La Troncal y la Empresa de Cementos Guapaacuten en Cuenca la productora de llantas y en Imbabura la faacutebrica de cementos Selva Alegre
CUADRO Ndeg 5
LAS MAYORES EMPRESAS MANUFACTURERAS DEL ECUADOR
RANKING EMPRESA
Industrias Rocacem SA
CIUDAD - PROVINCIA
98 97
Guayaquil-Guayas7 O 8 39 Procesadora de Alimentos CAPRONACA Quito- Pichincha 9 11 Omnibus SS Transportes SA Quito- Pichincha
18 O Compantildeia de Cervezas Nacionales CA Guayaquil - Guayas 19 19 Lubricantes y Tambores del Ecuador LYTECA Guayaquil- Guayas 25 22 Shell Ecuador SA Guayaquil- Guayas 26 27 Nesl1eacute Ecuador SA Quito- Pichincha 30 32 Negocios Industriales Real NIRSA SA Guayaquil- Guayas 31 21 INGSA Ingenio La Troncal SA La Troncal- Cantildear 35 44 El Rosario ERSA SA Guayaquil- Guayas 36 31 Sociedad Agriacutecola e Industrial San Carlos Guayaquil- Guayas 37 33 Compantildeiacutea Ecuatoriana del Caucho SA ERCO Cuenca- Azuay 42 77 MARESA Quito- Pichincha 44 42 Compantildeia Azucarera Valdez SA Guayaquil- Guayas 48 52 Colgate Palmolive del Ecuador Quito- Pichincha 49 O Industrias Ales CA Quito- Pichincha 53 O La Universal SA Guayaquil- Guayas 54 34 Autos y Maacutequinas del Ecuador AYMESA Quito- Pichincha 55 61 Industrial DANEC SA Quito- Pichincha 57 46 Cementos Selva Alegre SA Otavalo- Imbabura 61 203 Empacadora Grupo Granmar Guayaquil- Guayas 62 45 Productora Cartonera SA Eloy A1faro-Guayaquil 63 99 Promarisco SA Eloy Alfaro- Guayaquil 65 56 Acerias Andec Guayaquil- Guayas 66 54 Industrial Molinera CA Guayaquil- Guayas 68 98 Conservas Isabel Ecuatoriana SA Manta-Manabi 74 89 La Fabril CA Montecristi-Manabi 77 81 Industrial de Gaseosas SA Quito- Pichincha 79 68 Industria Cartonera Ecuatoriana SA ICE Guayaquil- Guayas 80 75 Promadasa Guayaquil- Guayas 81 O Compantildeia Anoacutenima El Universo Guayaquil- Guayas 83 85 Productos Paraiacuteso del Ecuador SA Quito- Pichincha 84 43 Artefacta Quito- Pichincha 86 106 Tunlo SA Santa Elena- Guayas 87 105 Industrial Pesquera Santa Priscila SA Guayaquil- Guayas 88 73 Inepaca Manta- Manabi 92 74 Industrias Guapaacuten SA Azogues- Cantildear 93 95 Grunenthal Ecuatoriana CIA Ltda Quito - Pichincha 99 94 Compantildeia Anoacutenima El Comercio Quito- Pichincha
100 57 Faacutebrica de Envases FADESA Guayaquil- Guayas
Fuente Revista Vistazo N 769 Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
~ 148
5 lt bull bull ~- bull ~ bull~bull lt ~ ~ - ~ ~ ~ ~ - - bull ~ - ecuador un mode lo para [des]armar capiacutetulo
Con respecto a las productividades manufactureras provinciales (Mapa Ndeg 5 sobre Producshytividad Manufacturera) se destaca el hecho de que la regioacuten de la Costa y la Provincia del Guayas tiene casi el doble de la Productividad de la Sierra lo que explica los altos rendishy
mientos y competitividad manufacturera de esta provincia En la Sierra Carchi y Cantildear tieshy
nen las mayores productividades La primera debido a la produccioacuten del Ingenio La Troncal y en Carchi sobresalen las procesadoras de leche que si bien no tienen una importante parshy
ticipacioacuten en la produccioacuten total nacional A nivel de provincia aprovechan la especializashy
cioacuten pecuaria de la zona Un segundo nivel de provincias en cuanto a su produccioacuten manushyfacturera esta constituido por Imbabura Pichincha y Cotopaxi
Para complementar este anaacutelisis del sector manufacturero se detalla a continuacioacuten la estrucshytura de la industria de la construccioacuten por provincias y capitales provinciales en cuanto a los
metros cuadrados a construirse en cada uno de estos espacios
Mapa 5
o Productividad manufacturera por personal ocupado~c (1997)
o
_ Primer nivel _ Segundo nivel r=J Tercer nivel
o 50 100 150 Km
~ 149
5 - ~ ~ - ~ ~ ~- - ~ - _ ~ - - ~ ~ ~ ~ ~ ~ -
ecuador un modelo para [des]armar capitulo
D6CUADRO N
Edificaciones a construirse seguacuten m2 antildeo 1996
POR PROVINCIAS
PROVINCIA TOTAL
TOTAL 3043 735 10000
Azuay 448 861 1475 Boliacutevar 13875 046 Cantildear 62 642 206 Carchi 27524 090 Colopaxi 48 816 160 Chimborazo 20414 067 El Oro 73576 242 Esmeraldas 33075 109 Guayas 586 819 1928 Imbabura 142358 468 Loja 72611 239 Los Rfos 55409 182 Manabf 198934 654 Morona 27869 092 Napo 21699 071 Pastaza 17566 058 Pichincha 999 260 3283 Tungurahua 150206 493 Zamora 8649 028 Galaacutepagos 12285 040 Sucumbios 21 287 070
Fuente INEC Edificaciones 1996 Elaboracioacuten Lourdes Rod riacuteguez
POR CAPITALES PROVINCIALES
CAPITAL TOTAL
TOTAL 2045269 10000
Cuenca 345499 1689 Guaranda 8082 040 Azogues 31893 156 Tulcaacuten 23 265 114 Lalacunga 24713 121 Riobamba 9170 045 Machala 16940 083 Esmeraldas 9702 047 Guayaquil 447782 2189 Ibarra 103644 507 Loja 58625 287 Babahoyo 10764 053 Portov iejo 45489 222 Morona 17648 086 Tena 9966 049 Pastaza 15896 078 Quito 710943 3476 Ambato 124778 610 Zamora 5793 028 San Cristoacutebal 7262 036 Lago Agrio 17415 085
En este antildeo Pichincha tiene el mayor dinamismo en la actividad constructora seguida por Guayas y luego Azuay Manab iacute Tungurahua e Imbabura constituyen el segundo grupo de provincias y posteriormente Cantildear El Oro Loja y Los Riacuteos en un tercer grupo En cuanto a las capitales provinciales en general son ellas las que marcan el mayor o menor dinamismo de la provincia con excepcioacuten de Manabiacute en donde Portoviejo tiene una cuarta parte de la superficie construida de la provincia pues aquiacute existen otras ciudades especialmente Manta con presencia en la actividad constructora En la provincia de Cantildear su capital Azogues tieshyne solo la mitad de la superficie construida lo cual tiene que ver con el importante nuacutemero de construcciones que se edifican en los pequentildeos pueblos de la Provincia con dinero que viene de migrantes que estaacuten fuera del paiacutes
33 El sector petrolero
La produccioacuten de petroacuteleo en el Ecuador se inicia hacia 1920 con la presencia de la empreshysa Anglo-ecuatoriana en la peniacutensula de Santa Elena Sin embargo el auge de la produccioacuten
de hidrocarburos empieza hacia fines de los antildeos 60 y principios de los 70 con el descubrishymiento de yacimientos de crudo liviano en el sector norte de la regioacuten amazoacutenica
La red de hidrocarburos tiene dos orientaciones claramente diferenciadas la produccioacuten pashyra exportacioacuten donde el petroacuteleo es transportado a traveacutes del Sistema del Oleoducto Transshy
150
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ecuatoriano (SOTE) desde Lago Agrio hacia la refineriacutea de petroacuteleo de Esmeraldas y la red de produccioacuten y distribucioacuten para consumo interno Esta segunda red tiene una serie de tershyminales de depoacutesito conectados a traveacutes de poliductos entre los que se encuentran Shushushyfindi-Quito Esmeraldas-Quito-Ambato Santo Domingo-Pascuales Libertad-Manta y Tres Bocas-Pascuales
La presencia del enclave petrolero en la Amazoniacutea ha modificado sustancialmente las relashy
ciones de esta regioacuten con el resto del paiacutes y con el entorno natural existente La apertura de viacuteas de comunicacioacuten en una forma reticular para la exploracioacuten y explotacioacuten de pozos trashy
jo consigo un proceso de colonizacioacuten que fue fomentado por el IERAC durante los antildeos 70
y 80 El poblamiento incontrolado de la zona causoacute grandes dantildeos al ambiente en donde amshy
plias zonas de bosque tropical fue deforestado para dar paso a una agricultura de subsistenshy
cia y a un sistema de ganaderiacutea extensiva de bajos rendimientos en el mediano plazo Por
otra parte el sistema de explotacioacuten de hidrocarburos no contaba con los procedimientos adeshy
cuados para garantizar la extraccioacuten almacenamiento y transportacioacuten de este recurso por
lo que se dieron numerosos derrames y contaminacioacuten de agua y suelo A mediados de los
antildeos 90 se implantan medidas de control maacutes rigurosas bajo la vigilancia de la poblacioacuten y
la denuncia de instituciones ecologistas
Las relaciones de la Amazoniacutea con el resto del paiacutes son auacuten muy deacutebiles y se limitan a la transferencia del principal producto de exportacioacuten ecuatoriana -y de los ingresos que geneshy
ra- hacia otros sectores del Ecuador princi palmente a Quito
La extraccioacuten petrolera que se realiza en la Provincia de Sucumbios principalmente se comshy
plementa con la refinacioacuten de petroacuteleo que tiene lugar en la provincia de Esmeraldas Ambas
aportan con el 14 del PIB del paiacutes (la manufactura aporta con el 15 Y la agricultura el
17) Se trata de procesos asentados en estas provincias con altiacutesimos niveles de productishy
vidad y que tienen la caracteriacutestica de enclave pues son dirigidos desde la capital provincial
y en el caso de las empresas transnacionales desde fuera del paiacutes sin generar otros procesos productivos que dinamicen el desarrollo general de estas zonas aunque en el aspecto serviacuteshy
cios si existe una demanda diversa que genera pequentildeos ingresos para los pobladores de esshytas regiones
De acuerdo con la Encuesta de Manufactura y Mineriacutea del antildeo 1997 los datos de produccioacuten minera y manufacturera para estas provincias se pueden ver en el siguiente cuadro No 7
Evidentemente son niveles altiacutesimos de productividad en relacioacuten con la productividad mashy
nufacturera ( como diez veces maacutes altos) y el aporte a la produccioacuten total es igualmente alshy
to Sin embargo como se ha dicho este dinamismo no se expande hacia las regiones donde
se hallan asentadas la produccioacuten petrolera constituyeacutendose claramente este tipo de producshy
cioacuten en un enclave
h 151
5 ~ ~ ~ --~ ~ - -- ~ ~ - ~ ~ -- ~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Cuadro N o 7
Produccioacuten Petrolera 1997
Valores en miles de sucres
PROVINCIAS ESMERALDAS SUCUMBIOS
Produccioacuten Total 4249890689 5777633856 Valor agregado a precios del productor 3151890128 5057865445 Formacioacuten Bruta de Capital 1873416877 784476077 Productividad 1516735000 3941087
Fuente INEC Encuesta de Manufactura y Mineriacutea 1997 Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
34 El sector terciario
El sector terciario representa el 41 del PIB del Ecuador y comprende la actividad comershycial hoteles bares y restaurantes transporte establecimientos financieros seguros servicios comunales sociales y personales De este sector presentamos al sector de comercio interno y de restaurantes y hoteles cuyos indicadores de produccioacuten y productividad se detallan en los cuadros No8 y No9
En lo que tiene que ver con el Comercio en realidad la Encuesta levantada por el INEC(l996) no es muy representativa de este sector especialmente por el hecho de que el universo abarca solamente aquellos establecimientos que tienen personal ocupado mayor de 10 personas y tienen un caraacutecter formal como empresas comerciales pero en el paiacutes la mashyyoriacutea de locales comerciales son de caraacutecter informal De todas maneras las tendencias que se evidencian son la concentracioacuten de estos establecimientos formales en Pichincha y Guashyyas que concentran casi el 90 de la produccioacuten total Hay un grupo de provincias Azuay y El Oro que estaacuten en un segundo lugar en la actividad comercial formal
(Ver mapa No 6 sobre Produccioacuten del Comercio per caacutepita y No 7 sobre Productividad del Comercio por personal ocupado)
Con respecto a las 100 mayores empresas del Ecuador 25 son establecimientos comerciales y su localizacioacuten se presenta en el cuadro No 10
El 68 de estos locales se encuentran localizados en Guayas y en buena parte son compashyntildeiacuteas exportadoras e importadoras El restante 28 se encuentran en Quito y entre ellos tieshyne un lugar muy importante en el ranking de empresas la firma Supermercados La Favorishyta que a la que pertenece la maacutes grande red de Supermercados Supermaxi Otras empresas importantes son las comercializadoras de gasolina en su mayoriacutea empresas transnacionales
h 152
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C U a d r o B Comarclo Intemo 199B por Provincias y Raglones
IProvincia Ir do Eetablo clmlantos llo
Produccioacuten Total
Valoraa en mUea de sucrae
Valor Agragedo a pracloe
productor llo
Formacioacuten Bruta de Capital
Personal
Ocupado Productividad porPamprsonal
Ocupado I TOTAL s 100110 35540Il4529 100110 1457838lIOS 10000 388121871 100110 41361 S7 ll582II
AZUAY 68 753 125251847 352 61583920 472 2635110 066 2610 646 46911 BOLIVAR o 000 o 000 o 000 o 000 o 000 o CAllAR 4 044 613547 002 394352 0lJ3 4O65B 001 49 012 12521
CARCHI O 000 1007438 003 B37Q01 006 2OI57iO 052 12 003 83953 COTOPAXI O 000 349753 001 231360 002 1091483 028 lB 004 19431
CHIMBORAZO 4 D44 1487062 004 65521B 004 2345292 061 54 013 27536 ELORO 45 491 53839484 151 72499059 154 -6556666 -222 1107 266 4Il6J5 ESMERALDAS O 000 560112 000 9396 000 46026 001 12 003 4840 GALAPAGOS O 000 301310 001 248JXlO 002 232710 006 16 004 18739 GUAYAS 332 3624 1722760049 4647 510667749 4053 188595612 4684 17756 4293 97024 IMBABURA 6 0amp7 79765lll 022 3756271 026 4486021 16 125 030 63613 LOJA 9 09amp 4247390 012 2Jl93396 021 579471 015 143 D35 29102 LOSRIOS 29 317 17901652 050 10473656 on 26l1l2BO 073 527 127 33ll69
MANABI 34 371 34386592 097 19063649 131 9597642 249 993 240 34629 MORONASANTIAGO O 000 O 000 O 000 O 000 o 000 o NAPO O 000 O 000 o 000 O 000 O 000 o PASTAZA O 000 O 000 O 000 O 000 O 000 O PICHINCHA 343 3745 1553427281 4371 namp34Il380 4962 173102676 4499 17123 4140 110722 SUCUMBIOS O 000 O 000 O 000 O 000 o 000 O TUNGURAHUA 36 393 30466448 086 17875396 123 8ilII742 110 754 162 40433 ZAMORACHINCHIPE O 000 O 000 O 000 O 000 O 000 O ZonesnoDellrnllades 000 000 000 000 O 000 o
FUEIITE Inlulo Nbullbulllon de EsIBdlallbullbull y Con liNEe) Enu de Co_relo InIIomo1996 EIboracI6n Lounl bullbull Rodrfguez
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Cuadro I Holalaa 1Autauranlaa 1998 por provincia 1raslona
(Valora an mUa da ueml
No da PRldueel6n VA Formael6n Paraonal PRlductlv Provincia Elablaclmla Total a praeloa da Bruta da Ocupado porparaonal
Productor Capital OcupadO Hol 1Aalauranla m 10000 31584t433 lOO 115J89801 lOO 332Il8W lOO 7755 10000 40nl2
1gtZUAY 22 928 17289145 548 62981155 548 18911814 572 624 805 27702 BOlNAR CAllAR
1 042 000
292600 o
009 000
101amp45 009 000
000 000
12 o
015 000
24383 o
CARCHI 2 0amp4 482522 015 49638 004 000 33 043 14622 COTOPAXI 3 127 3808243 121 1659482 144 304018 DD2 102 132 37336 CHIMBORAZO 4 169 1B117247 059 942556 082 440578 133 87 112 21483
ElORO 7 295 3485233 110 lIlJlIJ19 053 47213amp 142 211 272 1amp518
ESMERAlDAS 4 1119 2282519 072 832754 QBl 5S324 017 88 D88 33587
GAlAPAGOS 6 253 4D98338 130 138311I1 120 773043 233 l9 128 41377 GUAYAS 5amp 2363 118188313 37M 39393688 3414 2877846 867 2405 3101 49143 IMBABURA 2 0amp4 39161J04 128 1102723 oB8 199 109 middot241 91 117 43702 lOJA 13 54U 4510227 143 1811501 157 109727l 3JO 213 275 21175 lOSRIOS 5 211 9011157 D2B 422244 D37 70477 Q21 82 OSO 14548 MANASI 13 549 4252490 135 1727255 150 238D73 071 235 303 18098 MORONASANTlAGO 000 000 000 000 o 000 o NAPa 000 000 000 000 o 000 o PASTA2A 4 169 473518 015 51182 004 570511 017 4U 063 U894 PICHINCHA 81 3418 144153688 4587 56534781 4899 24133402 7287 3212 4142 44B80 SUCUMBIOS 000 000 000 000 o 000 o TUNGURAGUA 14 5Ul 5588553 177 236Il827 205 159Oll55 419 252 325 22169 ZAMORACHINCHIPE 000 000 000 000 o 000 o ZONASNO OEUMITADAS O o o o o 0 000 O 000 o
Fuen InUluloNlelon1 de EBtedlIlc8 Cnaoo (INEC)Enede HDlol Rn SDrvlelo 1998
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Comercio interno per caacutepita (1996) (miles de sucreshab)
_ Maacutesde100
Entre 10 y 100 cJ Menos de 10 c=J Sin informacioacuten
(miles de sucres Ihab)
Mapa 7
deg_ _ 00
Productividad del comercio interno porpeffionalocupado
_ Primer nivel
Segundo nivel
CJ Tercer nivel CJ Sin informacioacuten
o 50 100 SOIlttn
~ 155
5 ~ bull - bull ~middotmiddotmiddot middoto bull ~ omiddotmiddot ~ - ~ bull ~ ~middot omiddotmiddotmiddotmiddot gt - bull ~ - ~ - lt ecuador un modelo para [desjarmar capiacutetulo
Cuadro N o 1 O
Los mayores establecimientos comerciales del Ecuador
RANKING EMPRESA CIUDAD - PROVINCIA
98 97
3 3 Supermercados La Favorita Quito-Pichincha 4 5 Exportadora Bananera Noboa SA Guayaquil- Guayas
10 12 Importadora El Rosado CIA LTDA Guayaquil- Guayas 10 13 Reybanpac Rey Banano del Paciacutefico CA Guayaquil- Guayas 12 16 Distribuidora San Eduardo SA Guayaquil- Guayas 17 10 Unioacuten de Baneros Ecuatorianos SA Guayaquil- Guayas 24 24 Petroacuteleos y Servicios PYS CA Quito- Pichincha 28 25 Mobil Oil Ecuador SA Quito-Pichincha 32 48 Repsol Marketing SA Quito- Pichincha 33 30 Proveedora Ecuatoriana SA PROESA Quito- Pichincha 38 51 IBM del Ecuador CA Quito- Pichincha 41 41 Acerla del Ecuador CA ADELCA Quito- Pichincha 43 66 Importadora Industrial Agricola SA Guayaquil- Guayas 50 55 Exporklore Guayaquil- Guayas 51 76 Corporacioacuten Jaboneria Nacional SA Guayaquil- Guayas 67 67 Ideal Alambree SA Quito- Pichincha 70 72 Agripac SA Guayaquil- Guayas 72 87 Difare SA Guayaquil- Guayas 76 O Febres Cordero Ciacutea de Comercio SA Guayaquil- Guayas 89 169 Maquinarias y Vehlculos SA Guayaquil- Guayas 95 113 Almacenes De Prati SA Guayaquil- Guayas 96 100 Agrocomercio Palmar El Guabo-Guayas 97 97 Sociedad Industrial y Comercial SA Guayaquil- Guayas 98 86 Hotel Coloacuten Guayaquil SA Guayaquil- Guayas
Fuente Revista Vistazo No 769 Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
Finalmente en lo que tiene que ver con Restaurantes y Hoteles las tendencia que demuestra la Encuesta de este tipo de locales es su concentracioacuten en Pichincha y Guayas Azuay es la tercera provincia en nivel de produccioacuten pero con un valor absoluto ocho veces menor que las dos primeras En cuanto a productividad en esta rama econoacutemica las Provincias de Carshychi 1mbabura Pichincha en la Sierra y Esmeraldas y Guayas en la Costa presentan de acuershydo con la Encuesta los mayores niveles de productividad en esta rama Existe un segundo grupo de Provincias que son Tungurahua Chimborazo Azuay y Laja en cuanto niveles de productividad En el primer grupo estaacuten evidentemente aquellas provincias que han tenido una tradicional mayor especializacioacuten turiacutestica Cabe anotar que entre el grupo de las 100 mayores empresas del paiacutes en hoteles solamente consta la empresa Hotel Coloacuten Guayaquil que es la firma que posee el Hotel Coloacuten de esa ciudad
(Ver Mapa No 8 sobre Produccioacuten Hoteles y Restaurantes per capita y No 9 sobre Producshy
tividad de esta rama econoacutemica)
Aacute 156
- - lt - v middotmiddotmiddotmiddot bull bull bull bull ~ bull ~ bull - bull gt e c u ado r un mo d elo pa r a [ d e s ] a rma r capiacutetulo 5
Mapa 8
y restaurantes (1996)
bull
O~~t OO km
--CJ CJ
Maacutes de 100
Entre 10 y 100
Menos de 10 Sin informacioacuten
o 50 100 l~Km - ~
Produccioacuten total per caacutepita de hoteles
(miles de sucreslhab)
Mapa 9 Productividad de hoteles y restaurantes
O~~l00km
o so 100 1$C1ltm -
por personal ocupado
_ Primer nivel
segundo nivel csg Tercer nivel
O Sin informacioacuten
~ 157
5 0 bull ~ ~ bull bull ~ _--- lt bull ~ bull bull ~ bull ~ bull - ~ bullbull - ~ bull ~ bullbullbull gt~ -- bull - ~ bull J- bull
ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
35 Las disparidades en el dinamismo productivo provincial
En el siguiente cuadro No 11 se presenta el coeficiente de localizacioacuten por rama de activishydad econoacutemica de las provincias ecuatorianas tomando como base la PEA del antildeo 1990 76
Este coeficiente de localizacioacuten como se ha explicado anteriormente indica el grado de espeshycializacioacuten de la economia provincial con respecto a la correspondiente rama productiva Un valor superior a 1 significa que la provincia tiene una especializacioacuten en esa rama y que la produccioacuten respectiva excede a la demanda local
En base a este coeficiente de localizacioacuten en la uacuteltima columna del cuadro se establece un iacutendice del dinamismo productivo de cada provincia que se obtiene de la relacioacuten entre la PEA provincial que se dedica a las actividades de mayor especializacioacuten provincial y la PEA gloshybal de la provincia Las Provincias de Guayas y Pichincha estaacuten en el primer nivel Azuay Cantildear El Oro Esmeraldas Imbabura Loja Manabiacute Pastaza y Tungurahua se encuentran en un segundo nivel Carchi Cotopaxi y Zamora Chinchipe estaacuten en un tercer nivel y posteriorshymente las demaacutes provincias
Si complementamos este indicador de dinamismo con el anaacutelisis de los niveles de producshycioacuten y productividad provincial en las distintas ramas econoacutemicas podremos establecer los siguientes niveles de provincias de acuerdo con su dinamismo productivo77
Mapa 10
ltgt bull
o
o ro
Tipologiacutea de provincias seguacuten ~ dinamismo econoacutemico
-
r
_ Motrices
_ Tendencia econoacutemica dinaacutemica O Tendencia econoacutemica mediana O Tendencia econoacutemica deacutebil
76 Para una explicacioacuten detallada de este coeficiente ver seccioacuten 22 Algunas herramientas metodoloacutegicas para el anaacuteli sis ecoshynoacutemico regional Su aproximacioacuten en el caso ecuatoriano
77 Las denominaciones de los niveles de dinamismo econoacutemico corresponden al estudio de la Junta Nacional de Planificacioacuten de 1977 Base Econoacutemica de las ciudades mayores del Ecuador citado por Portais-Rodriacuteguez 1987 Jerarquiacutea Urbana y tipos de ciudades en el Ecuador en El Espacio Urbano en el Ecuador Ediciones IPGH ORSTOM IGM
~ 158
~gt
PEA Provincias Provincial
IIZUAY 195270
I BOUVAR
CAIQAR 52256 66355
CARCHI 48734 ICOTOPAXI 94951 CHIMBORA20 129920
ElORO 145952 ESMERALDAS 91027 GUAYAS 881612 IMBABURA 90831 LOJA 124135 LOSRIOS 168306 MANAIII 306049 MORONA SANTIAGO 28974
NAPQ 37244
PASrrAZA 15846 PICHIlCHA 685231 TUNGURAHUA 139235 ZAMORACHINCHIPE 23331 GALAPAGOS 4778
SUCUMBIOS 28316 AREANODELIMITADA 21408
TOTAL 3359767
FuenteInec CensodaPoblacl6n y Vlvlsnda1990 Elaboracioacuten Lourdas RDdrfguez
AGPC
095
210
160 185 157 170 101 136 056 1l111
163 163 143 193 208
132
036 120 163 054 178 211
Explotacioacuten Minas
Canteras
248 012
032 054 066 045 480 1l111
020 027 116 006 012 224 331
120
083 022
2049 007 857 009
C u a d ro 11 Coeficiente de Localizacioacuten provincial e Indlce de dinamismo productivo
Coeficiente de localizacioacuten Industria Electricidad Construc Comercio Transporte
Manufactu- GasyAgua clones Almacena
rera Comerclaliz
188 130 119 080 08amp
051 056 050 032 058 143 062 104 040 088 057 Dn 066 067 141 094 078 102 050 102 081 066 073 059 074
053 055 098 121 100 057 094 068 091 081 099 104 113 140 120 156 110 101 085 095 042 069 090 059 060 035 056 064 en 069 056 062 088 090 068 040 OA7 053 034 038 030 Dn 048 038 051
071 060 060 043 srr 142 160 127 115 120 180 088 066 080 104 031 DAD OA9 046 025 038 156 133 083 384 035 100 054 080 060 034 022 049 081 061
Establec Finan
078 017 023 033 025 030 064 032 160 044 034 026 037 020 014
032
164 054 018 054 021 006
Servicios
085 066
064 Dn 076 076 078 105 105 091 101 075 095 089 070
134
138 081 0B2 181 072 056
Indlcede Dinamismo PEAEXPI PEA Total
2974
000 2192 548 997 000
2402 2911 5517 2346 2599 000
2131 139 208
3416
7197 3313 1273 3195 533
ID - oy c
Iraquo~ a o
J 3
o~ shy
ti
1raquo bull
a CD bull
1raquo bull
1raquo ~
n
c -J O
5 ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ ~ ~ bull ~ bull iquest bull ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Provincias motrices Guayas y Pichincha Concentran los mayores niveles de produccioacuten y productividad en las principales ramas productivas Guayas tiene una importante produccioacuten de banano y arroz aquiacute se asientan las principales empresas exportadoras del paiacutes y tiene una importante produccioacuten manufacturera especialmente alimenticia es un importante centro de servicios financieros Pichincha tiene una importante produccioacuten agriacutecola en Santo Dominshygo de Los Colorados y en la zona de Cayambe existe la produccioacuten agroindustrial de flores concentra ademaacutes un importante nuacutemero de empresas manufactureras especialmente en la rama textil y alimentos No tiene el dinamismo exportador e importador de Guayas pero conshycentra empresas financieras de turismo y de servicios
Provincias de tendencia econoacutemica dinaacutemica Azuay Manabiacute El Oro Tungurahua Estas provincias tienen especializacioacuten en diversas ramas productivas y mayores niveles de proshyduccioacuten y productividad en algunas Azuay es la tercera provincia en especializacioacuten manushyfacturera tiene un importante dinamismo en el sector constructor y en la rama comercial y turiacutestica Manabiacute tiene un importante dinamismo en la actividad agropecuaria y tiene tamshybieacuten algunas empresas manufactureras en la rama de enlatados de productos de mar Una cashyracteriacutestica importante de esta provincia es que no concentra en la capital provincial todo el dinamismo productivo de la provincia sino que tiene al menos dos ciudades Manta y Porshytoviejo que comparten las actividades productivas El Oro es la principal provincia producshytora de banano el primer producto agriacutecola de exportacioacuten del Ecuador y tiene ciertos dinashymismo comercial Tungurahua tiene un dinamismo eminentemente comercial siendo el censhytro de intercambio de productos de la Sierra norte y centro del paiacutes
Provincias de tendencia econoacutemica mediana Cantildear Los Riacuteos Esmeraldas Carchi Imbabushyra Pastaza y Loja Se trata de provincias que tienen cierta produccioacuten agriacutecola y manufactushyrera y que constituyen en pequentildeos centros de dinamismo econoacutemico Cantildear tiene una imshyportante produccioacuten de cantildea de azuacutecar y tiene dos empresas manufactureras importantes El Ingenio La Troncal y Cementos Guapaacuten sin embargo en la zona que corresponde a la Sieshyrra tiene una miacutenima actividad agriacutecola para el consumo interno Los Riacuteos tiene una imporshytante produccioacuten de banano Esmeraldas debe su dinamismo especialmente a la refineriacutea del petroacuteleo que genera ciertos encadenamientos especialmente en el aspecto comercial y de sershyvicios Carchi tiene una importante produccioacuten de papas y leche y un fuerte dinamismo coshymercial por el intercambio de productos con Colombia Imbabura presenta la caracteriacutestica de una provincia de diversificacioacuten productiva agropecuaria artesanal en la construccioacuten y turismo aunque sin un fuerte dinamismo en ninguna de estas actividades Pastaza y Loja son provincias que tienen cierto dinamismo en un entorno inmediato de baja produccioacuten
Provincias de tendencia econoacutemica deacutebil Boliacutevar Cotopaxi Chimborazo Morona Santiashygo Napo Zamora Chinchipe Sucumbios Son las provincias de la sierra centro del paiacutes donshyde existe una mayoritaria presencia indiacutegena y la mayoriacutea de las del Oriente Se trata de proshy
vincias que por diversas razones no tienen ejes productivos dinamizadores y se especializan mayoritariamente en la produccioacuten agropecuaria gran parte de la cual se dedica al autoconshy
h 160
5 ~ ~ bull - -- bull i ~bull ~ - --- bull _~ iquest bull -- --- bull- ecuadorun modelo para des]armar capiacutetulo
sumo En estas provincias se incluye Sucumbios donde se desarrolla la extraccioacuten petroleshyra que como se ha visto tiene niveles altiacutesimos de productividad este dinamismo no tiene ninguna irradiacioacuten en la provincia constituyeacutendose en un auteacutentico enclave
4 Flujos financieros privados
En la seccioacuten anterior se han examinado las principales caracteriacutesticas de las estructuras pro-
Grafico No 3 ESTRUCTURA CAPTACIONES POR PROVINCIAS
45
4O[ 35 3D I 25
20
15
p
GrAfico No 4 ESTRUCTURA COLOCACIONES POR PROVINCIAS 1998
60--------------------------
50
40
3D
20
10
PO_
~ 161
5 ~ bull -- bull bull v-- bull ~ bull A ~ - ~ - - ~ vmiddotmiddot ~ bull ~ -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
ductivas provinciales las competitividades y especializaciones productivas de cada provinshycia todo lo cual ha configurado una tipologiacutea de dinamismo productivo regional Es imporshytante av~zar hacia algunos factores que explican este dinamismo Uno de ellos es el direcshycionamiento de los flujos financieros en el territorio nacional y provincial Los incrementos de productividad obedecen al cambio tecnoloacutegico y a los niveles de aumento del stock de cashypital lo que depende en parte de la disposicioacuten de capitales para impulsar procesos de invershysioacuten El movimiento de capitales tiene un recorrido histoacuterico que va configurando las estrucshyturas productivas por lo tanto habriacutea que avanzar hacia un examen de las tendencias histoacuteshyricas de estos procesos En este trabajo se presentan un pequentildeo trecho de este recorrido los antildeos 1996 1997 Y1998 cuyo detalle se presenta en el Anexo No 2
Los flujos financieros privados se analizan a traveacutes de la evolucioacuten de las captaciones y coshylocaciones financieras efectuadas por los Bancos privados en cada una de las provincias ecuatorianas
Las captaciones corresponden a depoacutesitos a la vista y depoacutesitos a plazo que los bancos y sushycursales bancarias de cada provincia han receptado en el antildeo respectivo Las colocaciones corresponden a los diversos tipos de inversiones creacuteditos contratos de arrendamiento mershycantil y cartas de creacutedito extendidas y concedidas por los bancos y sucursales bancarias de cada provincia en el antildeo respectivo
Los valores per capita corresponden a la relacioacuten entre captaciones o colocaciones con resshypecto a la PEA de la provincia del antildeo 1990
Graacutefico No 5 COLOCACIONESICAPTACIONES 1998
1 wU a
h 162
- -
5 ~ ~ ~ - ~ -- ecuadorun modelo para [desjarmar capiacutetulo
PROVINCIA
iexclzUAY
BOLlVAR
CANtildeAR
CARCHI
CHIMBORAZO
COTOPAXI
EL ORO
ESMERALDAS
GALAPAGOS
GUAYAS
IMBABURA
LOJA
LOSRIOS
MANABI
MORONA SANTIAGO
NAPO -
PASTfgt2A
PICHINCHA
SUCUMBIOS
TUNGURAHUA ZAMORA
epoacutesitos a plazo
TOTALES
CAPTACIONES Depoacutesitos a la vista yd
Fuente Superintendencia de Bancos
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
C ua d ro 12 Relacioacuten captacionescolocaciones efectuadas por los bancos privados
Antildeos 1996-1998
coloccap 98
075
041
011
037
059
067
091
044
057
293
052
053
228
195
023
045
016
171
017
062
104
133
COLOCACIONES Inversionescreacuteditocontratos de arendamientomercantilcartas de creacutedito
coloccap 97
081
034
014
034
046
062
093
058
090
289 058
061
202 166
021
060
021
169
027
065
094
191
coloccap 96
041
022
008
026
020
037
049
027
026
123
022
023
078
071
016
008-016
071
036
036
060
083
~ 163
5 bull 0- - bull bull - bull - bull -bull bull bull bull -bull bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
En relacioacuten con las captaciones resalta nuevamente que entre el 70 y el 80 de las mismas se realizan en las provincias de Guayas y Pichincha por su mayor dinamismo productivo y comercial En los uacuteltimos antildeos es Pichincha la que realiza mayor volumen de captaciones Hay un segundo grupo de provincias en cuanto captacioacuten de volumen de recursos estas son Azuay El Oro Manabiacute y Tungurahua de estas Azuay tiene un nivel de captacioacuten que duplishyca al de las otras tres que en general captan entre el2 al 3 del volumen total de dinero La provincia del Cantildear de acuerdo con la tendencia creciente de captaciones de recursos per cashypita tambieacuten debe incluirse en este segundo grupo de provincias Un tercer grupo son las deshymaacutes de la Costa y de la Sierra Carchi Imbabura Loja Chimborazo Cotopaxi Los Riacuteos y Esmeraldas Un uacuteltimo grupo estaacute constituido por todas las del Oriente que tienen niveles muy bajos de captacioacuten de recursos
Con respecto al tipo de captaciones existe una tendencia general de igual volumen de depoacuteshysitos a la vista con respecto a los depoacutesitos a plazo sin embargo en el uacuteltimo antildeo estos disshyminuyen debido seguramente a la agudizacioacuten de la crisis econoacutemica
Con respecto a las colocaciones Guayas y Manabiacute captan casi el 90 de las mismas en el paiacutes Hay un segundo grupo de provincias Azuay Manabiacute El Oro y Tungurahua que captan entre el 5 y el 6 del total de colocaciones El restante 4 se reparten entre las demaacutes proshyvincias del paiacutes Resulta asiacute una situacioacuten de extrema desigualdad entre las dos principales provincias y el resto del paiacutes existen 4 o 5 provincias con niveles un poco mayores que toshydas las demaacutes
Se observa la relacioacuten entre captaciones y colocaciones para el antildeo 1998 (Cuadro No 12) se evidencia como es el movimiento de los flujos financieros privados en el paiacutes Con excepshycioacuten de Guayas Los Riacuteos El Oro y Pichincha todas las demaacutes provincias que tienen como se ha visto niveles miacutenimos de captacioacuten de recursos ni siquiera reciben creacuteditos en la misshyma proporcioacuten que ahorran Asiacute en la relacioacuten captacioacuten Icolocacioacuten se ve que estas provinshycias tienen indices menores que uno lo cual significa que de cada 100 sucres que ahorran reciben en creacutedito menos de estos cien sucres Por ejemplo Azuay recibioacute en 1998 75 de cada 100 sucres de su ahorro Cantildear recibe 11 de cada 100 sucres Tungurahua 62 sucres de cada 100
Existen cuatro provincias que reciben maacutes de lo que ahorran entre las que tienen niveles meshynores de ahorro estaacuten Manabiacute y Los Riacuteos que reciben maacutes de lo que ahorran Manabiacute de cashyda 100 sucres recibe 195 sucres y Los Riacuteos de cada 100 sucres recibe 228 sucres Y las proshyvincias de Guayas y Pichincha que captan como se ha visto casi el 80 de los ahorros reshyciben ademaacutes 292 y 171 sucres respectivamente de cada 100 sucres de ahorro
Estaacute claro que los miacutenimos niveles de ahorro de las provincias de la Sierra aportan al desashyrrollo productivo de las de la Costa Guayas El Oro y Los Riacuteos y de Pichincha en la Sierra
Aacute 164
5 ~ bull~ bull ~ bull ~ bull x ~ ~ M bull - - bull ~ iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
Estas provincias con iacutendices de captacionescolocaciones menores que uno estaacuten constanteshymente descapitalizaacutendose y no existen factores endoacutegenos locales que generen actividades productivas con los pequentildeos niveles de ahorro que generan menos auacuten que logren captar flujos financieros de otras provincias En cambio puede decirse que el dinamismo econoacutemishyco de Guayas y Pichincha logra captar recursos de otras provincias mientras que parte del dinamismo de Manabiacute y Los Riacuteos se basa en aportes econoacutemicos de otras provincias
Finalmente se evidencia que el dinamismo productivo de Azuay y El Oro se basa en sus proshypios recursos y que existe un pequentildeo porcentaje de ahorro que no es aprovechado internashymente y va hacia otras provincias
e u a d ro 13 Estructura de la ejecucioacuten presupuestaria
Entidades nacionales regionales y provinciales (1) antildeo 1998
ENr1DAD REGIONAL Monto en millones sucres
NACIONAl 14352890 6408
REGIONAl 438128 196
PROVINCIAL 7607028 3396
DependenciasGobiemoCentral 5503723 2457
GobiemosSeccionalesAutoacutenomos 2103305 939
TOTAL(2) 22398046 10000
(1)Presupuestoemitido
(2)incluyedeudapuacuteblica
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
165
5 - o ~ o - ~ ~ ~ ~ 0 O - bull 00 - Obull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
5 El rol del Estado en el desarrollo econoacutemico provincial asignashyciones presupuestarias y recaudaciones tributarias
El Estado ha jugado un importante rol en la dinamizacioacuten de los procesos productivos proshyvinciales a traveacutes de las poliacuteticas econoacutemicas nacionales que tienen diverso impacto sobre el desarrollo provincial y por medio de poliacuteticas especiacuteficas que han promovido el surgimienshyto o fortalecimiento de procesos productivos regionales Complementariamente a estas poliacuteshyticas y en ocasiones de manera especiacutefica por si mismos los flujos de recursos estatales hashycia las provincias constituyen evidentemente factores dedinamizacioacuten de las economiacuteas proshyvinciales y por lo tanto son otro de los elementos que explican las especializaciones y comshypetitividades estudiadas en capiacutetulos anteriores
En este capiacutetulo se presenta las asignaciones del Presupuesto del Estado a cada provincia del paiacutes y las tributaciones que estas regiones han aportado a los ingresos del Estado
Sl Asignaciones Presupuestarias
El Presupuesto General del Estado es el instrumento a traveacutes del cual el Estado operacionashyliza las prioridades de la poliacutetica nacional a traveacutes de la asignacioacuten de los recursos Estos se distribuyen a tres tipos de instancias regionales
GRAFICO No 6 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A DEPENDENCIAS
DEL GOBIERNO CENTRAL 1998
3000 ------- --------- shy
2500
2000
11500 -
I
PROVINCIAS
A 166
~ ~ ~ bull ~ bullbull M ~ - ~ bull - ~ bull bull- -- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo S
C U a d ro 14 Transferencias provinciales a Dependencias del Gob Central
AIIO 1998
Provincia Millones sucres Transferenc per capita
(sucres) Azuay 275915 501 454142
Boliacutevar 100609 183 557764
Cantildear 87963 160 413768
Carchi 70260 128 430871
Cotopaxi 122110 222 405918
Chimborazo 210096 382 502892
El Oro 215073 391 401017
Esmeraldas 220463 401 552844
Guayas 1528230 27n 466721
Imbabura 147184 267 458304
Loja 407805 741 966566
Los Riacuteos 222853 405 347545
Manabiacute 518893 943 421821
MoronaSantiago 67003 122 493629
Napa 63956 116 423960
Pastaza 38192 069 648025
Pichincha 929401 1689 395013
Tungurahua 164711 299 379112
Zamora Chinchipe 47263 086 485670
Galaacutepagos 31362 057 2029903
Sucumbios 34381 062 256674
Total 5503723 10000 452064
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
l Las entidades nacionales que son aquellas asentadas mayoritariamente en Quito Funshycioacuten Legislativa Funcioacuten Jurisdiccional Administracioacuten Central Ministerios
u Las entidades regionales en los diversos sectores agropecuario industrias y comercio desarrollo urbano y vivienda
iii Provincias y cantones del paiacutes a traveacutes de las respectivas entidades estatales que funshycionan en estas circunscrpciones territoriales
~ 167
- -
- -
5 o bull v- o bull o -lt o bull - ~-- bull o bull o -~ o bull o bull r--- ~-- bull ~-- bull _ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En cada provincia existen dos tipos de entidades hacia las cuales el Gobierno transfiere reshy
cursos i las dependencias del Gobierno Central que forman parte del reacutegimen seccional deshy
pendiente constituiacutedas por las Gobernaciones y Direcciones provinciales de los resshypectivos Ministerios
JI Los gobiernos seccionales autoacutenomos ejercidos por los consejos provinciales y conceshy
jos municipales
El Cuadro No 13 presenta la estructura de la ejecucioacuten presupuestaria para el antildeo 1998 Se ha elaborado en base a la informacioacuten proporcionada por el Ministerio de Finanzas de la Ejeshy
cucioacuten Presupuestaria por provincias y sector De esta manera muestra un corte a un antildeo esshy
peciacutefico coacutemo el Estado Ecuatoriano ha asignado los recursos del Presupuesto General del Estado a nivel central regional y a las provincias del paiacutes a traveacutes de los dos tipos de entishydades explicadas anteriormente
GRAFICO No 7 TRANSFERENCIAS PER CAPITA SALUD 1998
140000
120000
100000
1- - -- -- - - - - -- - - - - -
- - - - -- - - - - - - - - -
- - - - - - -- - - - -- -
- - - - - - - - -
- - - - - - - - -L
-
- - - - - - - - -
- o
--ui 80000 ~ lll U ~ -60000l1)
-40000
ooסס2
PROVINCIAS
~ 168
--
5 ~ ~ --- ~ - -- ~ - ~ ~ ~ ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
El total de asignaciones presupuestarias es de 22 billones de sucres de los cuales el 6408 corresponde a los ingresos de las entidades del gobierno central el 3396 a las entidashydes provinciales y el 196 a las entidades regionales Las dependencias provinciales del goshybierno central reciben el 2457 del presupuesto mientras que los Municipios y Consejos Provinciales el 939
GRAFICO No 8 TRANSFERENCIAS PER CAPITA PARA EDUCACION 1998
1000000
900000
800000
700000
bull 600000 rIl ~el 5COooo
J rIl 400000
300000
200000
100000
-- ---- - -------i
-
I
- - -
- - -- - -- - I - - - -
- --- - -
- - -
-
- - -
- - -
PROVINCIAS
Asignaciones provinciales
Las asignaciones provinciales globales se dividen entre las asignaciones a las dependencias del Gobierno central y a los gobiernos seccionales autoacutenomos
Las asignaciones a las dependencias provinciales del Gobierno Central suman 5 billones de
sucres y comprenden principalmente las asignaciones a las Direcciones provinciales e insshy
tancias cantonales de los Ministerios cuyos montos por provincia se presentan en el Cuadro No 14
h 169
~~
Provincias Educacioacuten millones SI
e u a d ro 15 Transferencias per caacutepita para educacioacuten salud y desarrollo agro
ED pe sucres
Salud millones SI
Salud pe sucresl
00 Agropecuar millones SI
Agrop P e sucres
Pobla 1998
Nacional 143119 11756 425
Regional
Azuay
Bollvar
Cailar
Carchi
Colopaxi Chimborazo
Imbabura
Laja
Pichincha
Tungurahua
Esmeraldas
El Oro
Guayas
LosRlos Manabl
MoronaSantiago
32 212550
82774 61455 53532
94943 169042
112933 206193 575422
131586
146405 164393
566203 162376 298616 42351
349847 458889
289077 328284 315610 404624 351654 488711
244565
302869 367132
306350
173529
253229
242752 312104
000
658 256
190 166 294 524 350 639
1783
408
454
509 1760 503 925 131
Napa 46130 305789 143
Paslaza 27237 462147 084
Zamora Chinchipe 33105 340180 103
Sucumbios 25188 188042 078
Galapagos 13595 879948 042
TOTAL POR PROV 3228027 9575
TOTALES 3371178 276902 100
Fuante Ministerio de Flnanzas-Subsecretarle de Presupuestos yContabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
82613 6786 850 92172 7571 1973 12174628 O 000 53904 1154
41985 69105 4n 1758 2894 055 607552 14783 81957 166 1258 6975 039 180379 17517 82397 197 2621 12328 082 2125Kl 13065 80119 147 958 5873 030 163065 22745 75Im 256 1139 3787 035 300824 30905 739741 3A7 4076 9757 127 417776 28914 90034 325 1938 6033 080 321149 40112 95073
1 451 145971 345977 4546 421911 208547 88636 2344 8036 3415 250 2352838 27350 62952 307 2440 5615 076 434465 26805 67217 301 9468 23742 295 398780 40457 753911 455 2136 3981 067 536619
213916 65330 2404 70472 21522 2195 3274395 24364 37996 274 931 1451 029 641221 79697 64950 898 58m 47737 1829 1230127 15677 115532
1 176 2547 18769 079 135695
14145
6829
93769 1
115871
159
077
1239
2488
8213
42219
039
077
150854
58936 10961 112637iexcl 123 1413 14516 044 97315 5916
4853
44166 066
314091 055
409 1068
3056
69113
013
033
133948
15450 889742 9150 321088 6673 972355 798671 100 467164 100
CD n e gtshyao e ~
3 e
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~~ 3 ~ ~
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nIll ~ o
Ul (
5 1 bull ~ bull -- bull bullbull ~ bull ~ - ~ bullbull ~ ~ bull ~ bull ~ ~ ~
ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
En teacuterminos porcentuales las Provincias de Guayas y Pichincha obtienen los mayores monshytos de asignaciones (2777 y 1689 respectivamente) sin embargo si se obtiene un iacutendice de asignacioacuten per capita en funcioacuten del nuacutemero de poblacioacuten estiminado para 1998 Guayas tiene una asignacioacuten que es casi similar al promedio nacional mientras que Pichincha es una de las cuatro provincias con menor monto de asignacioacuten per capita Las provincias que obshy
tienen mayores montos per capita son Boliacutevar Chimborazo Esmeraldas Loja y Pastaza
El Cuadro No15 presenta las asignaciones per caacutepita provinciales a entidades dependientes del Gobierno Central en los rubros de Educacioacuten Salud y Desarrollo Agropecuario Se mishyra en primer lugar que el 90 del presupuesto tanto de salud como de educacioacuten se distrishybuye entre las provincias El Presupuesto de Salud es la cuarta parte del de Educacioacuten En promedio cada habitante del Ecuador recibe 276902 sucres en concepto de Educacioacuten y 79867 sucres en concepto de Salud (en sucres corrientes de 1998)
Del presupuesto total de Salud casi el 50 se concentra en las Provincias de Guayas y Pishychincha Las provincias de Azuay Loja El Oro y Manabiacute reciben entre el 4 al 8 de este Presupuesto de Salud En teacuterminos per caacutepita las provincias que reciben maacutes del promedio nacional son Zamora Chinchipe Pastaza Morona Santiago Loja Imbabura Carchi Cantildear
y Boliacutevar
Del Presupuesto total de Educacioacuten el 34 se concentra en las Provincias de Guayas y Pichinshycha Las provincias de Azuay Chimborazo Loja El Oro Los Riacuteos Manabiacute reciben entre el 5 al 9 del total de este presupuesto En teacuterminos per caacutepita soacutelo las provincias de Cantildear Pichinshycha Guayas Los Rios Manabiacute y Sucumbiosreciben menos de la media nacional
En los dos casos de Salud y Educacioacuten (Graacuteficos 7 y 8) destaca la concentracioacuten del Presushypuesto en solo dos provincias y un segundo grupo de Provincias Azuay Loja El Oro Mashynabiacute que corresponden a provincias con tendencia eocnoacutemica dinaacutemica que reciben presushypuestos absolutos porcentualmente mayores que el resto de provincias En teacuterminos per caacuteshypita no existe una loacutegica clara de asignacioacuten de recursos
Finalmente con respecto a recursos para desarrollo agropecuario que son en total alrededor del 50 del presupuesto total designado para salud Loja recibe el 45 Guayas el 21 Y Manabiacute el 18 Estas tres provincias reciben por tanto el 84 de este presupuesto sin que exista una loacutegica en tomo a esta distribucioacuten de recursos
171
5 ~ bull -bull- bull ~ bull -bull ~ bull ~ bull ~ ~ bull ~ bull iquest ~ bull ~ bull --bull bull ~ bull ~ bullbullshyecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Transferencias a Organismos seccionales autoacutenomos
Los organismos seccionales autoacutenomos son los Municipios y Consejos Provinciales Las fuentes de financiamiento de estas entidades son ingresos tributarios ingresos propios no tributarios (provenientes del patrimonio de estas entidades oacute por el uso o arrendamiento de sus bienes) tasas por servicios transferencias del Gobierno Central y Empreacutestitos
Seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal los impuestos municipales son los siguientes impuesshyto sobre la propiedad urbana impuesto sobre la propiedad rural impuesto de alcabalas imshy
puesto de registro e inscripcioacuten impuesto sobre los vehiacuteculos impuesto de matriacuteculas y pashytentes impuesto a los espectaacuteculos puacuteblicos impuesto a las utilidades en la compraventa de
los bienes inmuebles
En cuanto a los Consejos provinciales en general no tienen impuestos y una fuente propia de financiamiento son las contribuciones especiales de mejoras que se cobran cuando la construccioacuten rectificacioacuten ensanche o pavimentacioacuten de carreteras o caminos o construcshycioacuten de puentes por parte del Consejo Provincial aum mtare el valor de las propiedades
En el Anexo No 3 se presenta la relacioacuten entre ingresos propios e ingresos totales de los mushynicipios del paiacutes Los Municipios de Salinas (646) Guayaquil (584) Duraacuten (542) Santa Cruz (511) Rumintildeahui (499) Bantildeos (475) Quito (473) Cuenca (453 )
La Libertad (415) tienen el maacutes alto nivel de recursos propios En un segundo grupo esshy
taacuten los Municipios de Santo Domingo de los Colorados (384) Ambato (351 ) Latacunshyga (314) Machala (318) Ibarra (317) La Troncal (342) Riobamba (312) Nashyranjal (307) Otavalo (325) Manta (308) Cayambe (319) Mejiacutea (322) Putushy
mayo (315) Todos los demaacutes municipios tienen porcentajes menores al 30 lo cual deshymuestra la dependencia de la inversioacuten municipal de las transferencias desde el gobierno censhytral La uacuteltima columna presenta los promedios provinciales de esta relacioacuten excluyendo a las capitales provinciales y hace ver que en general los promedios provinciales son menores que los de las capitales provinciales Son estos muncipios que no son capitales provinciales en general con predominio rural los que tienen mayores niveles de dependencia de las asigshynaciones nacionales
Las transferencias del gobierno central a los Organismos seccionales provienen de las sishyguientes partidas
l Las asignaciones que corresponden a las transferencias del Fondo de Desarrollo Secshy
cional FODESEC Fondo de Desarrollo Provincial y la Ley Especial de Distribucioacuten
del 15 de los Ingresos del Presupuesto del Gobierno Central
ii Los aportes provinciales constituiacutedos por Leyes que presasignan recursos para especiacuteshy
ficas provincias oacute partidas que desde el gobierno se entregan por especiacuteficos convenios a las entidades seccionales
~ 172
5 -- ~ ~ - - ~ ~ ~ ~ ----- -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
C u a d r o 16
Transferencias provinciales a organismos secclonales aU1onomos Consejos Provinciales y Municipios
Antildeo 1998 Millones de sucres
Provincia Consejos Municipios Total Asignacioacuten Total Asignacioacuten Provinciales Organismos Per Ceacutepita Asignacioacuten Per Caacutepita
Seccionales (Sucres) Provincial (1) (Sucres) total (2)
Azuay 26987 71073 98060 478 161402 373975 615544 Bollvar 15366 35740 51106 249 283326 151715 841090 Cantildear 13394 30676 44070 215 207300 132033 621069 Carchi 14380 28393 42773 208 262306 113033 693178 Cotopaxi 18197 38190 56387 275 187442 178497 593360 Chimborazo 26295 61948 88243 430 211221 298339 714112 El Oro 29807 70913 100720 491 187694 315793 588711 Esmeraldas 25938 49700 75638 368 189674 296101 742517 Guayas 110733 314974 425707 2073 130011 1953937 596732 Imbabura 17700 36196 53896 262 167822 201080 626127 Loja 22484 53955 76439 372 181173 484244 1147740 Los Rlos 29079 76561 105640 514 164748 328493 512293 Manabl 65446 134579 200025 974 162605 718918 584426 Morona 15193 29840 45033 219 331869 112036 825498 Napa 19725 29625 49350 240 327137 113306 751097 Pastaza 14612 13304 27916 136 473666 66108 1121691 Pichincha 86894 260698 347592 1693 147733 1276993 542746 Tungurahua 22057 49137 71194 347 163866 235905 542978 Zamora 14284 20928 35212 171 361835 82475 847506 Galeacutepagos 7236 7581 14817 072 959029 46179 2988932 Sucumbios 15250 26032 41282 201 308194 75663 564868 Concope 2169 2169 011 2169 TOTAL 613226 1440043 2053269 100 168651 7556992 620715
(1) (2) Comprende asignaciones provinciales a dependencias del gobierno central meacutes organismos seccionales
Fuente Ministerio de Finanzas Direccioacuten Nacional de Tesorerla Valores entregados a Municipios y Concejos Provinciales Periodo Enero Diciembre 1998
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
GRAFICO No 9 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A CONCEJOS
PROVINCIALES Y MUNICIPIOS
25001-shy
I i
2000
pflCMNCIAS
h 173
5 - - v - - J- bull - bull o ~ bull o bull o vmiddot 0 bull o bull 0 -- - bull 0 - ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
El Fondo de Desarrollo Seccional Fodesec es creado en 1990 y se constituye en base al 2 de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado y la participacioacuten de tres mil mishyllones de sucres anuales de los ingresos que percibe el Estado por la produccioacuten y exportashycioacuten de petroacuteleo suma que se incrementa desde 1991 en poorcentaje igual a la variacioacuten
anual del iacutendice de precios del consumidor elaborado por el INEC Este Fondo se distribushyye en un 2 a los municipios capitales de provincias el saldo se divide en un 20 para conshysejos provinciales 75 para las municipalidades 5 para una cuenta de reservas de emershy
gencia
El Fondo de Desarrollo Provincial Foondepro se crea en 1990 con una asignacioacuten equivashy
lente al 2 del monto total de los ingresos corrientes del Presupuesto General del Estado Se distribuyen 75 en partes iguales para todos los consejos provinciales del paiacutes y el 25 resshytante en proporcioacuten directa al nuacutemero de habitantes de cada provincia
La Ley Especial de Distribucioacuten del 15 del Presupuesto del Gobierno central para los goshybiernos seccionales se aprueba en Marzo de 1997 creaacutendose asiacute el Fondo de Descentralizashycioacuten que se distribuye en un 70 para los municipios y 30 para los consejos provinciales Para estos se distribuye el 50 del monto total en funcioacuten de las necesidades baacutesicas insashytisfechas de la poblacioacuten de la provincia el 10en proporcioacuten de la superficie territorial proshyvincial y 40 en relacioacuten a la poblacioacuten provincial
El monto destinado a los municipios se distribuye 10 del monto total en partes iguales un 40 en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten 50 en funcioacuten de la necesidades baacutesicas inshysatisfechas de la poblacioacuten cantonal La Ley preveacute que este 15 se empiece a aplicar a parshytir del 1 de Julio de 1997 con el equivalente al 3 el 7 desde Enero de 1998 elll a parshytir de Enero de 1999 y el 15 a partir de Enero del antildeo 2000
En la Ley existe una definicioacuten clara de que el estos fondos corresponden al 15 del preshysupuesto del Gobierno Central excepto los ingresos provenientes de ceacuteditos internos y extershy
nos Sin embargo en la Nueva Constitucioacuten de 1998 se define que las asignaciones a los organismos del reacutegimen seccional autoacutenomo no podraacuten ser inferiores al 15 de los ingreshy
sos corrientes totales del presupuesto del gobierno central Esta disposicioacuten modifica susshytancialmente los ingresos de las entidades seccionales pues para 1999 los creacuteditos internos y externos significan el 30 de los ingresos totales
En el Cuadro No 16 se presentan las transferencias provinciales del gobierno central a los consejos provinciales y municipios del paiacutes Estas asignaciones son de 2 billones de sucres
Guayas obtiene el 207 de estas asignaciones y Pichincha el 1693 En teacuterminos per cashy
pita ambas provincias reciben menos de la media per capita nacional siendo las Provincias
de Boliacutevar Cantildear Carchi Chirnborazo y todas las del Oriente las que reciben en teacuterminos
per capita casi el doble de la media nacional
~ 174
~~
Provincias
Tolal
Azuay
Sollvar
Callar
Carchi
Cotopaxi Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Galeacutepagos Guayas
1mbabura Loja LosRlos
Manabl
MoronaSant
Napo Pastaza
Pichincha
Tungurahua
SUaJmbios
Zamora
FuenteMinisteriode Finanzes ElaboracioacutenLourdesRodrlguez
Total
7706437
209645 2436
5256
158351
7f1i19 9321
78315 362354
1157 3ll85273
158n 20816 9161
178171 1788 2602
2009
3482121 70762 4116
907
e u a d ro 17 Recaudaciones tributarlas por provincias 1998 (Valores en millones de sucres)
o Imp Ala ImpVA ImpCE Imp Vehlculos Otros Trlbutaci6n AslgPC Trib Aslg PC Renta Motorizados Impuestos PC
10000 2235204 446llD78 661704 114497 22amp1l12 sucres sucres
272 n142 101410 15283 8606 7200 345065 615544 056 003 1686 91 16 558 81 13505 841090 002
007 2203 278 2556 223 24n4 621069 004
205 2716 146891 64n 1922 347 971091 693178 140 010 3960 849 2046 1142 26590 593360 0D4 012 5110 1065 5 21m 561 22311 714112 003 099 11128 57560 2170 4367 1089 142214 588711 024 470 9643 343848 7794 919 147 908656 742517 122 002 942 165 7 41 741Ml7 2988932 003
4004 811065 1940210 243795 90199 942242 596732 158
021 7074 3IIl7 183 3841 971 49438 626127 008 027 6817 7745 1663 2732 1855 49337 1147740 0D4 012 5249 622 202 2500 585 14287 512293 003 231 38662 106752 25215 5389 4150 144840 584426 025 002 1450 73 139 123 131n 825498 002 003 2007 149 337 107 17248 751097 002 003 1540 116 244 107 34088 1121691 003
4518 1213896 1729355 354111 70788 113968 1479966 542746 273 092 31605 26385 4795 4129 3845 1628n 542978 030 005 2654 6n 662 120 30728 584868 005 001 655 30 178 41 9320 847506 001
e Q os ~
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5 middot~ bull ~ ~ bull h ~ bull hmiddot bull bullbull ~ ~ bull ~ bull ~ - ~ bull- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Las uacuteltimas columnas del cuadro No16 presentan las transferencias provinciales totales y las asignaciones provinciales totales per caacutepita esto es las asignaciones a organismos secshycionales maacutes las asignaciones a las dependencias del gobierno central divididas para la poshyblacioacuten provincial estimada para 1998
Estas columnas demuestran en general dos cuestiones la primera queen teacuterminos absolushytos se refuerza la concentracioacuten de recursos en Guayas y Pichincha pero que si se analiza en teacuterminos de tranferencias per caacutepita no existe una loacutegica clara por parte del Estado La seshygunda cuestioacuten que aparece con mucha evidencia es la necesidad de una poliacutetica de regioshynalizacioacuten nacional que oriente de mejor manera la asignacioacuten de recursos en funcioacuten de la poblacioacuten de las necesidades insatisfechas de los niveles de dinamismo econoacutemico provinshycial de manera de compensar las inequidades provinciales
S2 Tributaciones Provinciales
El Cuadro No 17 presenta las recaudaciones tributarias que efectuacutea el gobierno central para el antildeo 1998 El impuesto al Valor Agregado representa el 57 del ~otal de impuestos el Imshypuesto a la Renta el 29 y el Impuesto a los consumos especiales el 85 El restante 56 estaacute dado por el impuesto a los vehiacuteculos impuesto por salida del paiacutes y multas tributashyrias
Gratico No 1U ESTRUCTURA TRIBUTACIONES 1998
------15000 ----shy
5CO
4000
3500
3000
2500
2000
1500
tOoo
PROVINCIAS
1 176
5 - - - ~ ~ ~ ~ - ~ - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Graacutefico No 11 TRIBUTACIONES I ASIGNACIONES PER CAPITA POR
PROVINCIA 1998
300 - - - - --- - - -- -shy
250
200
n n
PROVINCIAS
En Pichincha y Guayas se recaudan el 85 del total de impuestos del paiacutes (Graacutefico 10) Pishychincha recauda el 45 mientras que Guayas aporta con el 40 Esta diferencia resulta significativa pues como se vioacute al analizar las 100 empresas maacutes importantes del paiacutes (Revisshy
ta Vistazo No 769) en Guayas se concentran 46 de las 100 mayores empresas (en Quito 40
) Yen Guayas estaacuten las 10 maacutes grandes exportadoras del paiacutes
Las provincias de Azuay Carchi El Oro Esmeraldas Manabiacute y Tungurahua contribuyen en porcentajes entre el ] al 4 de la tributacioacuten El resto de provincias tienen recaudaciones muy poco significativas Este esquema de la tributacioacuten es el reflejo de la dinaacutemica econoacuteshymica y productiva que hemos analizado con diferentes variables a lo largo de este trabajo Dos provincias que concentran productividad y diversidad de renglones productivos Un grupo intermedio de provincias dinaacutemicas pero con mucha diferencia de las dos principales y el resto de provincias sin ninguacuten dinamismo En teacuterminos de tributaciones per caacutepita cashyda habitante de la provincia de Pichincha tributa] 479966 sucres Existe un segundo grushy
po de provincias Carchi Esmeraldas y Guayas que tributan alrededor de 900000 sucres por habitante En Azuay cada habitante tributa 345000 sucres y el resto de provincias tiene trishybutaciones per caacutepita menores de 150000 sucres
Al hacer la comparacioacuten entre las tributaciones y las asignaciones de cada provincia se obshy
tiene un iacutendice(Graacutefico 11) en el cual los valores mayores que uno demuestran un grado de
autosuficiencia provincial es decir tributaciones mayores que las asignaciones Soacutelo cuatro
provincias del Ecuador tienen esta caracteriacutestica Pichincha con un iacutendice de 273 lo cual
quiere decir de que por cada milloacuten de sucres que recibe cada uno de sus habitantes tributa
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5 bull hmiddotmiddot - ~ ~ bull ~ bullbull bull ~ bull - ~ - ~ ~ bull ~ - bullbull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
273 millones Guayas con un iacutendice de 158 Carchi con 140 y Esmeraldas con 122 El resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per caacutepita Por ejemplo cada habitante de Azuaypor cada milloacuten que recibe tributa 560000 sucres Tunshygurahua por cada milloacuten que recibe tributa 300000 El Oro por cada milloacuten tributa 240 mil sucres Manabiacute 250000 y los iacutendices de estas provincias son maacutes altos que el resto de Proshyvincias del paiacutes que tienen indices entre 001 a 009 con un promedio de 004 lo que signishyfica que 13 provincias del paiacutes por cada milloacuten de sucres que le asigna por habitante el Esshytado tributa en promedio 40000 sucres por habitante
Estas cifras son resultado de la dinaacutemica del proceso de desarrollo en el Ecuador La heteshyrogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econoacutemica tal coshymo se refleja en el anaacutelisis productivo Esto se agrava por la inequidad en los flujos finanshycieros privados Resultan asiacute grandes disparidades provinciales y regiones con una incapashycidad estructural de generar procesos productivos dinaacutemicos Sus niveles de demanda y de consumo interno son muy limitados y de igual manera como lo dicen estas uacuteltimas cifras su contribucioacuten al Estado es miacutenima
~ 178
capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
h 179
6 ~ ~ - - - ~ -~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
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2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
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Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
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El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
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6 bull - bull - bull bull ~bull bull v- bull bull oJ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
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tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
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6 x h ~ -- - -- - bull -- - -- - bull - - ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
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ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
~ 187
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Con respecto a las productividades manufactureras provinciales (Mapa Ndeg 5 sobre Producshytividad Manufacturera) se destaca el hecho de que la regioacuten de la Costa y la Provincia del Guayas tiene casi el doble de la Productividad de la Sierra lo que explica los altos rendishy
mientos y competitividad manufacturera de esta provincia En la Sierra Carchi y Cantildear tieshy
nen las mayores productividades La primera debido a la produccioacuten del Ingenio La Troncal y en Carchi sobresalen las procesadoras de leche que si bien no tienen una importante parshy
ticipacioacuten en la produccioacuten total nacional A nivel de provincia aprovechan la especializashy
cioacuten pecuaria de la zona Un segundo nivel de provincias en cuanto a su produccioacuten manushyfacturera esta constituido por Imbabura Pichincha y Cotopaxi
Para complementar este anaacutelisis del sector manufacturero se detalla a continuacioacuten la estrucshytura de la industria de la construccioacuten por provincias y capitales provinciales en cuanto a los
metros cuadrados a construirse en cada uno de estos espacios
Mapa 5
o Productividad manufacturera por personal ocupado~c (1997)
o
_ Primer nivel _ Segundo nivel r=J Tercer nivel
o 50 100 150 Km
~ 149
5 - ~ ~ - ~ ~ ~- - ~ - _ ~ - - ~ ~ ~ ~ ~ ~ -
ecuador un modelo para [des]armar capitulo
D6CUADRO N
Edificaciones a construirse seguacuten m2 antildeo 1996
POR PROVINCIAS
PROVINCIA TOTAL
TOTAL 3043 735 10000
Azuay 448 861 1475 Boliacutevar 13875 046 Cantildear 62 642 206 Carchi 27524 090 Colopaxi 48 816 160 Chimborazo 20414 067 El Oro 73576 242 Esmeraldas 33075 109 Guayas 586 819 1928 Imbabura 142358 468 Loja 72611 239 Los Rfos 55409 182 Manabf 198934 654 Morona 27869 092 Napo 21699 071 Pastaza 17566 058 Pichincha 999 260 3283 Tungurahua 150206 493 Zamora 8649 028 Galaacutepagos 12285 040 Sucumbios 21 287 070
Fuente INEC Edificaciones 1996 Elaboracioacuten Lourdes Rod riacuteguez
POR CAPITALES PROVINCIALES
CAPITAL TOTAL
TOTAL 2045269 10000
Cuenca 345499 1689 Guaranda 8082 040 Azogues 31893 156 Tulcaacuten 23 265 114 Lalacunga 24713 121 Riobamba 9170 045 Machala 16940 083 Esmeraldas 9702 047 Guayaquil 447782 2189 Ibarra 103644 507 Loja 58625 287 Babahoyo 10764 053 Portov iejo 45489 222 Morona 17648 086 Tena 9966 049 Pastaza 15896 078 Quito 710943 3476 Ambato 124778 610 Zamora 5793 028 San Cristoacutebal 7262 036 Lago Agrio 17415 085
En este antildeo Pichincha tiene el mayor dinamismo en la actividad constructora seguida por Guayas y luego Azuay Manab iacute Tungurahua e Imbabura constituyen el segundo grupo de provincias y posteriormente Cantildear El Oro Loja y Los Riacuteos en un tercer grupo En cuanto a las capitales provinciales en general son ellas las que marcan el mayor o menor dinamismo de la provincia con excepcioacuten de Manabiacute en donde Portoviejo tiene una cuarta parte de la superficie construida de la provincia pues aquiacute existen otras ciudades especialmente Manta con presencia en la actividad constructora En la provincia de Cantildear su capital Azogues tieshyne solo la mitad de la superficie construida lo cual tiene que ver con el importante nuacutemero de construcciones que se edifican en los pequentildeos pueblos de la Provincia con dinero que viene de migrantes que estaacuten fuera del paiacutes
33 El sector petrolero
La produccioacuten de petroacuteleo en el Ecuador se inicia hacia 1920 con la presencia de la empreshysa Anglo-ecuatoriana en la peniacutensula de Santa Elena Sin embargo el auge de la produccioacuten
de hidrocarburos empieza hacia fines de los antildeos 60 y principios de los 70 con el descubrishymiento de yacimientos de crudo liviano en el sector norte de la regioacuten amazoacutenica
La red de hidrocarburos tiene dos orientaciones claramente diferenciadas la produccioacuten pashyra exportacioacuten donde el petroacuteleo es transportado a traveacutes del Sistema del Oleoducto Transshy
150
~ bull h ~~ ~- ~ bull h x ~ bull -- bull bull ~ bull -- bull bullbull ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo S
ecuatoriano (SOTE) desde Lago Agrio hacia la refineriacutea de petroacuteleo de Esmeraldas y la red de produccioacuten y distribucioacuten para consumo interno Esta segunda red tiene una serie de tershyminales de depoacutesito conectados a traveacutes de poliductos entre los que se encuentran Shushushyfindi-Quito Esmeraldas-Quito-Ambato Santo Domingo-Pascuales Libertad-Manta y Tres Bocas-Pascuales
La presencia del enclave petrolero en la Amazoniacutea ha modificado sustancialmente las relashy
ciones de esta regioacuten con el resto del paiacutes y con el entorno natural existente La apertura de viacuteas de comunicacioacuten en una forma reticular para la exploracioacuten y explotacioacuten de pozos trashy
jo consigo un proceso de colonizacioacuten que fue fomentado por el IERAC durante los antildeos 70
y 80 El poblamiento incontrolado de la zona causoacute grandes dantildeos al ambiente en donde amshy
plias zonas de bosque tropical fue deforestado para dar paso a una agricultura de subsistenshy
cia y a un sistema de ganaderiacutea extensiva de bajos rendimientos en el mediano plazo Por
otra parte el sistema de explotacioacuten de hidrocarburos no contaba con los procedimientos adeshy
cuados para garantizar la extraccioacuten almacenamiento y transportacioacuten de este recurso por
lo que se dieron numerosos derrames y contaminacioacuten de agua y suelo A mediados de los
antildeos 90 se implantan medidas de control maacutes rigurosas bajo la vigilancia de la poblacioacuten y
la denuncia de instituciones ecologistas
Las relaciones de la Amazoniacutea con el resto del paiacutes son auacuten muy deacutebiles y se limitan a la transferencia del principal producto de exportacioacuten ecuatoriana -y de los ingresos que geneshy
ra- hacia otros sectores del Ecuador princi palmente a Quito
La extraccioacuten petrolera que se realiza en la Provincia de Sucumbios principalmente se comshy
plementa con la refinacioacuten de petroacuteleo que tiene lugar en la provincia de Esmeraldas Ambas
aportan con el 14 del PIB del paiacutes (la manufactura aporta con el 15 Y la agricultura el
17) Se trata de procesos asentados en estas provincias con altiacutesimos niveles de productishy
vidad y que tienen la caracteriacutestica de enclave pues son dirigidos desde la capital provincial
y en el caso de las empresas transnacionales desde fuera del paiacutes sin generar otros procesos productivos que dinamicen el desarrollo general de estas zonas aunque en el aspecto serviacuteshy
cios si existe una demanda diversa que genera pequentildeos ingresos para los pobladores de esshytas regiones
De acuerdo con la Encuesta de Manufactura y Mineriacutea del antildeo 1997 los datos de produccioacuten minera y manufacturera para estas provincias se pueden ver en el siguiente cuadro No 7
Evidentemente son niveles altiacutesimos de productividad en relacioacuten con la productividad mashy
nufacturera ( como diez veces maacutes altos) y el aporte a la produccioacuten total es igualmente alshy
to Sin embargo como se ha dicho este dinamismo no se expande hacia las regiones donde
se hallan asentadas la produccioacuten petrolera constituyeacutendose claramente este tipo de producshy
cioacuten en un enclave
h 151
5 ~ ~ ~ --~ ~ - -- ~ ~ - ~ ~ -- ~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Cuadro N o 7
Produccioacuten Petrolera 1997
Valores en miles de sucres
PROVINCIAS ESMERALDAS SUCUMBIOS
Produccioacuten Total 4249890689 5777633856 Valor agregado a precios del productor 3151890128 5057865445 Formacioacuten Bruta de Capital 1873416877 784476077 Productividad 1516735000 3941087
Fuente INEC Encuesta de Manufactura y Mineriacutea 1997 Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
34 El sector terciario
El sector terciario representa el 41 del PIB del Ecuador y comprende la actividad comershycial hoteles bares y restaurantes transporte establecimientos financieros seguros servicios comunales sociales y personales De este sector presentamos al sector de comercio interno y de restaurantes y hoteles cuyos indicadores de produccioacuten y productividad se detallan en los cuadros No8 y No9
En lo que tiene que ver con el Comercio en realidad la Encuesta levantada por el INEC(l996) no es muy representativa de este sector especialmente por el hecho de que el universo abarca solamente aquellos establecimientos que tienen personal ocupado mayor de 10 personas y tienen un caraacutecter formal como empresas comerciales pero en el paiacutes la mashyyoriacutea de locales comerciales son de caraacutecter informal De todas maneras las tendencias que se evidencian son la concentracioacuten de estos establecimientos formales en Pichincha y Guashyyas que concentran casi el 90 de la produccioacuten total Hay un grupo de provincias Azuay y El Oro que estaacuten en un segundo lugar en la actividad comercial formal
(Ver mapa No 6 sobre Produccioacuten del Comercio per caacutepita y No 7 sobre Productividad del Comercio por personal ocupado)
Con respecto a las 100 mayores empresas del Ecuador 25 son establecimientos comerciales y su localizacioacuten se presenta en el cuadro No 10
El 68 de estos locales se encuentran localizados en Guayas y en buena parte son compashyntildeiacuteas exportadoras e importadoras El restante 28 se encuentran en Quito y entre ellos tieshyne un lugar muy importante en el ranking de empresas la firma Supermercados La Favorishyta que a la que pertenece la maacutes grande red de Supermercados Supermaxi Otras empresas importantes son las comercializadoras de gasolina en su mayoriacutea empresas transnacionales
h 152
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C U a d r o B Comarclo Intemo 199B por Provincias y Raglones
IProvincia Ir do Eetablo clmlantos llo
Produccioacuten Total
Valoraa en mUea de sucrae
Valor Agragedo a pracloe
productor llo
Formacioacuten Bruta de Capital
Personal
Ocupado Productividad porPamprsonal
Ocupado I TOTAL s 100110 35540Il4529 100110 1457838lIOS 10000 388121871 100110 41361 S7 ll582II
AZUAY 68 753 125251847 352 61583920 472 2635110 066 2610 646 46911 BOLIVAR o 000 o 000 o 000 o 000 o 000 o CAllAR 4 044 613547 002 394352 0lJ3 4O65B 001 49 012 12521
CARCHI O 000 1007438 003 B37Q01 006 2OI57iO 052 12 003 83953 COTOPAXI O 000 349753 001 231360 002 1091483 028 lB 004 19431
CHIMBORAZO 4 D44 1487062 004 65521B 004 2345292 061 54 013 27536 ELORO 45 491 53839484 151 72499059 154 -6556666 -222 1107 266 4Il6J5 ESMERALDAS O 000 560112 000 9396 000 46026 001 12 003 4840 GALAPAGOS O 000 301310 001 248JXlO 002 232710 006 16 004 18739 GUAYAS 332 3624 1722760049 4647 510667749 4053 188595612 4684 17756 4293 97024 IMBABURA 6 0amp7 79765lll 022 3756271 026 4486021 16 125 030 63613 LOJA 9 09amp 4247390 012 2Jl93396 021 579471 015 143 D35 29102 LOSRIOS 29 317 17901652 050 10473656 on 26l1l2BO 073 527 127 33ll69
MANABI 34 371 34386592 097 19063649 131 9597642 249 993 240 34629 MORONASANTIAGO O 000 O 000 O 000 O 000 o 000 o NAPO O 000 O 000 o 000 O 000 O 000 o PASTAZA O 000 O 000 O 000 O 000 O 000 O PICHINCHA 343 3745 1553427281 4371 namp34Il380 4962 173102676 4499 17123 4140 110722 SUCUMBIOS O 000 O 000 O 000 O 000 o 000 O TUNGURAHUA 36 393 30466448 086 17875396 123 8ilII742 110 754 162 40433 ZAMORACHINCHIPE O 000 O 000 O 000 O 000 O 000 O ZonesnoDellrnllades 000 000 000 000 O 000 o
FUEIITE Inlulo Nbullbulllon de EsIBdlallbullbull y Con liNEe) Enu de Co_relo InIIomo1996 EIboracI6n Lounl bullbull Rodrfguez
11l
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Cuadro I Holalaa 1Autauranlaa 1998 por provincia 1raslona
(Valora an mUa da ueml
No da PRldueel6n VA Formael6n Paraonal PRlductlv Provincia Elablaclmla Total a praeloa da Bruta da Ocupado porparaonal
Productor Capital OcupadO Hol 1Aalauranla m 10000 31584t433 lOO 115J89801 lOO 332Il8W lOO 7755 10000 40nl2
1gtZUAY 22 928 17289145 548 62981155 548 18911814 572 624 805 27702 BOlNAR CAllAR
1 042 000
292600 o
009 000
101amp45 009 000
000 000
12 o
015 000
24383 o
CARCHI 2 0amp4 482522 015 49638 004 000 33 043 14622 COTOPAXI 3 127 3808243 121 1659482 144 304018 DD2 102 132 37336 CHIMBORAZO 4 169 1B117247 059 942556 082 440578 133 87 112 21483
ElORO 7 295 3485233 110 lIlJlIJ19 053 47213amp 142 211 272 1amp518
ESMERAlDAS 4 1119 2282519 072 832754 QBl 5S324 017 88 D88 33587
GAlAPAGOS 6 253 4D98338 130 138311I1 120 773043 233 l9 128 41377 GUAYAS 5amp 2363 118188313 37M 39393688 3414 2877846 867 2405 3101 49143 IMBABURA 2 0amp4 39161J04 128 1102723 oB8 199 109 middot241 91 117 43702 lOJA 13 54U 4510227 143 1811501 157 109727l 3JO 213 275 21175 lOSRIOS 5 211 9011157 D2B 422244 D37 70477 Q21 82 OSO 14548 MANASI 13 549 4252490 135 1727255 150 238D73 071 235 303 18098 MORONASANTlAGO 000 000 000 000 o 000 o NAPa 000 000 000 000 o 000 o PASTA2A 4 169 473518 015 51182 004 570511 017 4U 063 U894 PICHINCHA 81 3418 144153688 4587 56534781 4899 24133402 7287 3212 4142 44B80 SUCUMBIOS 000 000 000 000 o 000 o TUNGURAGUA 14 5Ul 5588553 177 236Il827 205 159Oll55 419 252 325 22169 ZAMORACHINCHIPE 000 000 000 000 o 000 o ZONASNO OEUMITADAS O o o o o 0 000 O 000 o
Fuen InUluloNlelon1 de EBtedlIlc8 Cnaoo (INEC)Enede HDlol Rn SDrvlelo 1998
EIbDraeI6nLourdeB-Ushy
lBgt n e DI~ Q bull o ~
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~ bull bull -- bull - bull ~ bull bull - bull ~ bull bull bull -- bull bull gt bull ~ bull ecuad or un model o pa ra [ d e s] ar m ar capiacutetulo 5
O~DO Icm
o ~ 100 ISOIlttn
Comercio interno per caacutepita (1996) (miles de sucreshab)
_ Maacutesde100
Entre 10 y 100 cJ Menos de 10 c=J Sin informacioacuten
(miles de sucres Ihab)
Mapa 7
deg_ _ 00
Productividad del comercio interno porpeffionalocupado
_ Primer nivel
Segundo nivel
CJ Tercer nivel CJ Sin informacioacuten
o 50 100 SOIlttn
~ 155
5 ~ bull - bull ~middotmiddotmiddot middoto bull ~ omiddotmiddot ~ - ~ bull ~ ~middot omiddotmiddotmiddotmiddot gt - bull ~ - ~ - lt ecuador un modelo para [desjarmar capiacutetulo
Cuadro N o 1 O
Los mayores establecimientos comerciales del Ecuador
RANKING EMPRESA CIUDAD - PROVINCIA
98 97
3 3 Supermercados La Favorita Quito-Pichincha 4 5 Exportadora Bananera Noboa SA Guayaquil- Guayas
10 12 Importadora El Rosado CIA LTDA Guayaquil- Guayas 10 13 Reybanpac Rey Banano del Paciacutefico CA Guayaquil- Guayas 12 16 Distribuidora San Eduardo SA Guayaquil- Guayas 17 10 Unioacuten de Baneros Ecuatorianos SA Guayaquil- Guayas 24 24 Petroacuteleos y Servicios PYS CA Quito- Pichincha 28 25 Mobil Oil Ecuador SA Quito-Pichincha 32 48 Repsol Marketing SA Quito- Pichincha 33 30 Proveedora Ecuatoriana SA PROESA Quito- Pichincha 38 51 IBM del Ecuador CA Quito- Pichincha 41 41 Acerla del Ecuador CA ADELCA Quito- Pichincha 43 66 Importadora Industrial Agricola SA Guayaquil- Guayas 50 55 Exporklore Guayaquil- Guayas 51 76 Corporacioacuten Jaboneria Nacional SA Guayaquil- Guayas 67 67 Ideal Alambree SA Quito- Pichincha 70 72 Agripac SA Guayaquil- Guayas 72 87 Difare SA Guayaquil- Guayas 76 O Febres Cordero Ciacutea de Comercio SA Guayaquil- Guayas 89 169 Maquinarias y Vehlculos SA Guayaquil- Guayas 95 113 Almacenes De Prati SA Guayaquil- Guayas 96 100 Agrocomercio Palmar El Guabo-Guayas 97 97 Sociedad Industrial y Comercial SA Guayaquil- Guayas 98 86 Hotel Coloacuten Guayaquil SA Guayaquil- Guayas
Fuente Revista Vistazo No 769 Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
Finalmente en lo que tiene que ver con Restaurantes y Hoteles las tendencia que demuestra la Encuesta de este tipo de locales es su concentracioacuten en Pichincha y Guayas Azuay es la tercera provincia en nivel de produccioacuten pero con un valor absoluto ocho veces menor que las dos primeras En cuanto a productividad en esta rama econoacutemica las Provincias de Carshychi 1mbabura Pichincha en la Sierra y Esmeraldas y Guayas en la Costa presentan de acuershydo con la Encuesta los mayores niveles de productividad en esta rama Existe un segundo grupo de Provincias que son Tungurahua Chimborazo Azuay y Laja en cuanto niveles de productividad En el primer grupo estaacuten evidentemente aquellas provincias que han tenido una tradicional mayor especializacioacuten turiacutestica Cabe anotar que entre el grupo de las 100 mayores empresas del paiacutes en hoteles solamente consta la empresa Hotel Coloacuten Guayaquil que es la firma que posee el Hotel Coloacuten de esa ciudad
(Ver Mapa No 8 sobre Produccioacuten Hoteles y Restaurantes per capita y No 9 sobre Producshy
tividad de esta rama econoacutemica)
Aacute 156
- - lt - v middotmiddotmiddotmiddot bull bull bull bull ~ bull ~ bull - bull gt e c u ado r un mo d elo pa r a [ d e s ] a rma r capiacutetulo 5
Mapa 8
y restaurantes (1996)
bull
O~~t OO km
--CJ CJ
Maacutes de 100
Entre 10 y 100
Menos de 10 Sin informacioacuten
o 50 100 l~Km - ~
Produccioacuten total per caacutepita de hoteles
(miles de sucreslhab)
Mapa 9 Productividad de hoteles y restaurantes
O~~l00km
o so 100 1$C1ltm -
por personal ocupado
_ Primer nivel
segundo nivel csg Tercer nivel
O Sin informacioacuten
~ 157
5 0 bull ~ ~ bull bull ~ _--- lt bull ~ bull bull ~ bull ~ bull - ~ bullbull - ~ bull ~ bullbullbull gt~ -- bull - ~ bull J- bull
ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
35 Las disparidades en el dinamismo productivo provincial
En el siguiente cuadro No 11 se presenta el coeficiente de localizacioacuten por rama de activishydad econoacutemica de las provincias ecuatorianas tomando como base la PEA del antildeo 1990 76
Este coeficiente de localizacioacuten como se ha explicado anteriormente indica el grado de espeshycializacioacuten de la economia provincial con respecto a la correspondiente rama productiva Un valor superior a 1 significa que la provincia tiene una especializacioacuten en esa rama y que la produccioacuten respectiva excede a la demanda local
En base a este coeficiente de localizacioacuten en la uacuteltima columna del cuadro se establece un iacutendice del dinamismo productivo de cada provincia que se obtiene de la relacioacuten entre la PEA provincial que se dedica a las actividades de mayor especializacioacuten provincial y la PEA gloshybal de la provincia Las Provincias de Guayas y Pichincha estaacuten en el primer nivel Azuay Cantildear El Oro Esmeraldas Imbabura Loja Manabiacute Pastaza y Tungurahua se encuentran en un segundo nivel Carchi Cotopaxi y Zamora Chinchipe estaacuten en un tercer nivel y posteriorshymente las demaacutes provincias
Si complementamos este indicador de dinamismo con el anaacutelisis de los niveles de producshycioacuten y productividad provincial en las distintas ramas econoacutemicas podremos establecer los siguientes niveles de provincias de acuerdo con su dinamismo productivo77
Mapa 10
ltgt bull
o
o ro
Tipologiacutea de provincias seguacuten ~ dinamismo econoacutemico
-
r
_ Motrices
_ Tendencia econoacutemica dinaacutemica O Tendencia econoacutemica mediana O Tendencia econoacutemica deacutebil
76 Para una explicacioacuten detallada de este coeficiente ver seccioacuten 22 Algunas herramientas metodoloacutegicas para el anaacuteli sis ecoshynoacutemico regional Su aproximacioacuten en el caso ecuatoriano
77 Las denominaciones de los niveles de dinamismo econoacutemico corresponden al estudio de la Junta Nacional de Planificacioacuten de 1977 Base Econoacutemica de las ciudades mayores del Ecuador citado por Portais-Rodriacuteguez 1987 Jerarquiacutea Urbana y tipos de ciudades en el Ecuador en El Espacio Urbano en el Ecuador Ediciones IPGH ORSTOM IGM
~ 158
~gt
PEA Provincias Provincial
IIZUAY 195270
I BOUVAR
CAIQAR 52256 66355
CARCHI 48734 ICOTOPAXI 94951 CHIMBORA20 129920
ElORO 145952 ESMERALDAS 91027 GUAYAS 881612 IMBABURA 90831 LOJA 124135 LOSRIOS 168306 MANAIII 306049 MORONA SANTIAGO 28974
NAPQ 37244
PASrrAZA 15846 PICHIlCHA 685231 TUNGURAHUA 139235 ZAMORACHINCHIPE 23331 GALAPAGOS 4778
SUCUMBIOS 28316 AREANODELIMITADA 21408
TOTAL 3359767
FuenteInec CensodaPoblacl6n y Vlvlsnda1990 Elaboracioacuten Lourdas RDdrfguez
AGPC
095
210
160 185 157 170 101 136 056 1l111
163 163 143 193 208
132
036 120 163 054 178 211
Explotacioacuten Minas
Canteras
248 012
032 054 066 045 480 1l111
020 027 116 006 012 224 331
120
083 022
2049 007 857 009
C u a d ro 11 Coeficiente de Localizacioacuten provincial e Indlce de dinamismo productivo
Coeficiente de localizacioacuten Industria Electricidad Construc Comercio Transporte
Manufactu- GasyAgua clones Almacena
rera Comerclaliz
188 130 119 080 08amp
051 056 050 032 058 143 062 104 040 088 057 Dn 066 067 141 094 078 102 050 102 081 066 073 059 074
053 055 098 121 100 057 094 068 091 081 099 104 113 140 120 156 110 101 085 095 042 069 090 059 060 035 056 064 en 069 056 062 088 090 068 040 OA7 053 034 038 030 Dn 048 038 051
071 060 060 043 srr 142 160 127 115 120 180 088 066 080 104 031 DAD OA9 046 025 038 156 133 083 384 035 100 054 080 060 034 022 049 081 061
Establec Finan
078 017 023 033 025 030 064 032 160 044 034 026 037 020 014
032
164 054 018 054 021 006
Servicios
085 066
064 Dn 076 076 078 105 105 091 101 075 095 089 070
134
138 081 0B2 181 072 056
Indlcede Dinamismo PEAEXPI PEA Total
2974
000 2192 548 997 000
2402 2911 5517 2346 2599 000
2131 139 208
3416
7197 3313 1273 3195 533
ID - oy c
Iraquo~ a o
J 3
o~ shy
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1raquo bull
a CD bull
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n
c -J O
5 ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ ~ ~ bull ~ bull iquest bull ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Provincias motrices Guayas y Pichincha Concentran los mayores niveles de produccioacuten y productividad en las principales ramas productivas Guayas tiene una importante produccioacuten de banano y arroz aquiacute se asientan las principales empresas exportadoras del paiacutes y tiene una importante produccioacuten manufacturera especialmente alimenticia es un importante centro de servicios financieros Pichincha tiene una importante produccioacuten agriacutecola en Santo Dominshygo de Los Colorados y en la zona de Cayambe existe la produccioacuten agroindustrial de flores concentra ademaacutes un importante nuacutemero de empresas manufactureras especialmente en la rama textil y alimentos No tiene el dinamismo exportador e importador de Guayas pero conshycentra empresas financieras de turismo y de servicios
Provincias de tendencia econoacutemica dinaacutemica Azuay Manabiacute El Oro Tungurahua Estas provincias tienen especializacioacuten en diversas ramas productivas y mayores niveles de proshyduccioacuten y productividad en algunas Azuay es la tercera provincia en especializacioacuten manushyfacturera tiene un importante dinamismo en el sector constructor y en la rama comercial y turiacutestica Manabiacute tiene un importante dinamismo en la actividad agropecuaria y tiene tamshybieacuten algunas empresas manufactureras en la rama de enlatados de productos de mar Una cashyracteriacutestica importante de esta provincia es que no concentra en la capital provincial todo el dinamismo productivo de la provincia sino que tiene al menos dos ciudades Manta y Porshytoviejo que comparten las actividades productivas El Oro es la principal provincia producshytora de banano el primer producto agriacutecola de exportacioacuten del Ecuador y tiene ciertos dinashymismo comercial Tungurahua tiene un dinamismo eminentemente comercial siendo el censhytro de intercambio de productos de la Sierra norte y centro del paiacutes
Provincias de tendencia econoacutemica mediana Cantildear Los Riacuteos Esmeraldas Carchi Imbabushyra Pastaza y Loja Se trata de provincias que tienen cierta produccioacuten agriacutecola y manufactushyrera y que constituyen en pequentildeos centros de dinamismo econoacutemico Cantildear tiene una imshyportante produccioacuten de cantildea de azuacutecar y tiene dos empresas manufactureras importantes El Ingenio La Troncal y Cementos Guapaacuten sin embargo en la zona que corresponde a la Sieshyrra tiene una miacutenima actividad agriacutecola para el consumo interno Los Riacuteos tiene una imporshytante produccioacuten de banano Esmeraldas debe su dinamismo especialmente a la refineriacutea del petroacuteleo que genera ciertos encadenamientos especialmente en el aspecto comercial y de sershyvicios Carchi tiene una importante produccioacuten de papas y leche y un fuerte dinamismo coshymercial por el intercambio de productos con Colombia Imbabura presenta la caracteriacutestica de una provincia de diversificacioacuten productiva agropecuaria artesanal en la construccioacuten y turismo aunque sin un fuerte dinamismo en ninguna de estas actividades Pastaza y Loja son provincias que tienen cierto dinamismo en un entorno inmediato de baja produccioacuten
Provincias de tendencia econoacutemica deacutebil Boliacutevar Cotopaxi Chimborazo Morona Santiashygo Napo Zamora Chinchipe Sucumbios Son las provincias de la sierra centro del paiacutes donshyde existe una mayoritaria presencia indiacutegena y la mayoriacutea de las del Oriente Se trata de proshy
vincias que por diversas razones no tienen ejes productivos dinamizadores y se especializan mayoritariamente en la produccioacuten agropecuaria gran parte de la cual se dedica al autoconshy
h 160
5 ~ ~ bull - -- bull i ~bull ~ - --- bull _~ iquest bull -- --- bull- ecuadorun modelo para des]armar capiacutetulo
sumo En estas provincias se incluye Sucumbios donde se desarrolla la extraccioacuten petroleshyra que como se ha visto tiene niveles altiacutesimos de productividad este dinamismo no tiene ninguna irradiacioacuten en la provincia constituyeacutendose en un auteacutentico enclave
4 Flujos financieros privados
En la seccioacuten anterior se han examinado las principales caracteriacutesticas de las estructuras pro-
Grafico No 3 ESTRUCTURA CAPTACIONES POR PROVINCIAS
45
4O[ 35 3D I 25
20
15
p
GrAfico No 4 ESTRUCTURA COLOCACIONES POR PROVINCIAS 1998
60--------------------------
50
40
3D
20
10
PO_
~ 161
5 ~ bull -- bull bull v-- bull ~ bull A ~ - ~ - - ~ vmiddotmiddot ~ bull ~ -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
ductivas provinciales las competitividades y especializaciones productivas de cada provinshycia todo lo cual ha configurado una tipologiacutea de dinamismo productivo regional Es imporshytante av~zar hacia algunos factores que explican este dinamismo Uno de ellos es el direcshycionamiento de los flujos financieros en el territorio nacional y provincial Los incrementos de productividad obedecen al cambio tecnoloacutegico y a los niveles de aumento del stock de cashypital lo que depende en parte de la disposicioacuten de capitales para impulsar procesos de invershysioacuten El movimiento de capitales tiene un recorrido histoacuterico que va configurando las estrucshyturas productivas por lo tanto habriacutea que avanzar hacia un examen de las tendencias histoacuteshyricas de estos procesos En este trabajo se presentan un pequentildeo trecho de este recorrido los antildeos 1996 1997 Y1998 cuyo detalle se presenta en el Anexo No 2
Los flujos financieros privados se analizan a traveacutes de la evolucioacuten de las captaciones y coshylocaciones financieras efectuadas por los Bancos privados en cada una de las provincias ecuatorianas
Las captaciones corresponden a depoacutesitos a la vista y depoacutesitos a plazo que los bancos y sushycursales bancarias de cada provincia han receptado en el antildeo respectivo Las colocaciones corresponden a los diversos tipos de inversiones creacuteditos contratos de arrendamiento mershycantil y cartas de creacutedito extendidas y concedidas por los bancos y sucursales bancarias de cada provincia en el antildeo respectivo
Los valores per capita corresponden a la relacioacuten entre captaciones o colocaciones con resshypecto a la PEA de la provincia del antildeo 1990
Graacutefico No 5 COLOCACIONESICAPTACIONES 1998
1 wU a
h 162
- -
5 ~ ~ ~ - ~ -- ecuadorun modelo para [desjarmar capiacutetulo
PROVINCIA
iexclzUAY
BOLlVAR
CANtildeAR
CARCHI
CHIMBORAZO
COTOPAXI
EL ORO
ESMERALDAS
GALAPAGOS
GUAYAS
IMBABURA
LOJA
LOSRIOS
MANABI
MORONA SANTIAGO
NAPO -
PASTfgt2A
PICHINCHA
SUCUMBIOS
TUNGURAHUA ZAMORA
epoacutesitos a plazo
TOTALES
CAPTACIONES Depoacutesitos a la vista yd
Fuente Superintendencia de Bancos
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
C ua d ro 12 Relacioacuten captacionescolocaciones efectuadas por los bancos privados
Antildeos 1996-1998
coloccap 98
075
041
011
037
059
067
091
044
057
293
052
053
228
195
023
045
016
171
017
062
104
133
COLOCACIONES Inversionescreacuteditocontratos de arendamientomercantilcartas de creacutedito
coloccap 97
081
034
014
034
046
062
093
058
090
289 058
061
202 166
021
060
021
169
027
065
094
191
coloccap 96
041
022
008
026
020
037
049
027
026
123
022
023
078
071
016
008-016
071
036
036
060
083
~ 163
5 bull 0- - bull bull - bull - bull -bull bull bull bull -bull bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
En relacioacuten con las captaciones resalta nuevamente que entre el 70 y el 80 de las mismas se realizan en las provincias de Guayas y Pichincha por su mayor dinamismo productivo y comercial En los uacuteltimos antildeos es Pichincha la que realiza mayor volumen de captaciones Hay un segundo grupo de provincias en cuanto captacioacuten de volumen de recursos estas son Azuay El Oro Manabiacute y Tungurahua de estas Azuay tiene un nivel de captacioacuten que duplishyca al de las otras tres que en general captan entre el2 al 3 del volumen total de dinero La provincia del Cantildear de acuerdo con la tendencia creciente de captaciones de recursos per cashypita tambieacuten debe incluirse en este segundo grupo de provincias Un tercer grupo son las deshymaacutes de la Costa y de la Sierra Carchi Imbabura Loja Chimborazo Cotopaxi Los Riacuteos y Esmeraldas Un uacuteltimo grupo estaacute constituido por todas las del Oriente que tienen niveles muy bajos de captacioacuten de recursos
Con respecto al tipo de captaciones existe una tendencia general de igual volumen de depoacuteshysitos a la vista con respecto a los depoacutesitos a plazo sin embargo en el uacuteltimo antildeo estos disshyminuyen debido seguramente a la agudizacioacuten de la crisis econoacutemica
Con respecto a las colocaciones Guayas y Manabiacute captan casi el 90 de las mismas en el paiacutes Hay un segundo grupo de provincias Azuay Manabiacute El Oro y Tungurahua que captan entre el 5 y el 6 del total de colocaciones El restante 4 se reparten entre las demaacutes proshyvincias del paiacutes Resulta asiacute una situacioacuten de extrema desigualdad entre las dos principales provincias y el resto del paiacutes existen 4 o 5 provincias con niveles un poco mayores que toshydas las demaacutes
Se observa la relacioacuten entre captaciones y colocaciones para el antildeo 1998 (Cuadro No 12) se evidencia como es el movimiento de los flujos financieros privados en el paiacutes Con excepshycioacuten de Guayas Los Riacuteos El Oro y Pichincha todas las demaacutes provincias que tienen como se ha visto niveles miacutenimos de captacioacuten de recursos ni siquiera reciben creacuteditos en la misshyma proporcioacuten que ahorran Asiacute en la relacioacuten captacioacuten Icolocacioacuten se ve que estas provinshycias tienen indices menores que uno lo cual significa que de cada 100 sucres que ahorran reciben en creacutedito menos de estos cien sucres Por ejemplo Azuay recibioacute en 1998 75 de cada 100 sucres de su ahorro Cantildear recibe 11 de cada 100 sucres Tungurahua 62 sucres de cada 100
Existen cuatro provincias que reciben maacutes de lo que ahorran entre las que tienen niveles meshynores de ahorro estaacuten Manabiacute y Los Riacuteos que reciben maacutes de lo que ahorran Manabiacute de cashyda 100 sucres recibe 195 sucres y Los Riacuteos de cada 100 sucres recibe 228 sucres Y las proshyvincias de Guayas y Pichincha que captan como se ha visto casi el 80 de los ahorros reshyciben ademaacutes 292 y 171 sucres respectivamente de cada 100 sucres de ahorro
Estaacute claro que los miacutenimos niveles de ahorro de las provincias de la Sierra aportan al desashyrrollo productivo de las de la Costa Guayas El Oro y Los Riacuteos y de Pichincha en la Sierra
Aacute 164
5 ~ bull~ bull ~ bull ~ bull x ~ ~ M bull - - bull ~ iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
Estas provincias con iacutendices de captacionescolocaciones menores que uno estaacuten constanteshymente descapitalizaacutendose y no existen factores endoacutegenos locales que generen actividades productivas con los pequentildeos niveles de ahorro que generan menos auacuten que logren captar flujos financieros de otras provincias En cambio puede decirse que el dinamismo econoacutemishyco de Guayas y Pichincha logra captar recursos de otras provincias mientras que parte del dinamismo de Manabiacute y Los Riacuteos se basa en aportes econoacutemicos de otras provincias
Finalmente se evidencia que el dinamismo productivo de Azuay y El Oro se basa en sus proshypios recursos y que existe un pequentildeo porcentaje de ahorro que no es aprovechado internashymente y va hacia otras provincias
e u a d ro 13 Estructura de la ejecucioacuten presupuestaria
Entidades nacionales regionales y provinciales (1) antildeo 1998
ENr1DAD REGIONAL Monto en millones sucres
NACIONAl 14352890 6408
REGIONAl 438128 196
PROVINCIAL 7607028 3396
DependenciasGobiemoCentral 5503723 2457
GobiemosSeccionalesAutoacutenomos 2103305 939
TOTAL(2) 22398046 10000
(1)Presupuestoemitido
(2)incluyedeudapuacuteblica
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
165
5 - o ~ o - ~ ~ ~ ~ 0 O - bull 00 - Obull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
5 El rol del Estado en el desarrollo econoacutemico provincial asignashyciones presupuestarias y recaudaciones tributarias
El Estado ha jugado un importante rol en la dinamizacioacuten de los procesos productivos proshyvinciales a traveacutes de las poliacuteticas econoacutemicas nacionales que tienen diverso impacto sobre el desarrollo provincial y por medio de poliacuteticas especiacuteficas que han promovido el surgimienshyto o fortalecimiento de procesos productivos regionales Complementariamente a estas poliacuteshyticas y en ocasiones de manera especiacutefica por si mismos los flujos de recursos estatales hashycia las provincias constituyen evidentemente factores dedinamizacioacuten de las economiacuteas proshyvinciales y por lo tanto son otro de los elementos que explican las especializaciones y comshypetitividades estudiadas en capiacutetulos anteriores
En este capiacutetulo se presenta las asignaciones del Presupuesto del Estado a cada provincia del paiacutes y las tributaciones que estas regiones han aportado a los ingresos del Estado
Sl Asignaciones Presupuestarias
El Presupuesto General del Estado es el instrumento a traveacutes del cual el Estado operacionashyliza las prioridades de la poliacutetica nacional a traveacutes de la asignacioacuten de los recursos Estos se distribuyen a tres tipos de instancias regionales
GRAFICO No 6 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A DEPENDENCIAS
DEL GOBIERNO CENTRAL 1998
3000 ------- --------- shy
2500
2000
11500 -
I
PROVINCIAS
A 166
~ ~ ~ bull ~ bullbull M ~ - ~ bull - ~ bull bull- -- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo S
C U a d ro 14 Transferencias provinciales a Dependencias del Gob Central
AIIO 1998
Provincia Millones sucres Transferenc per capita
(sucres) Azuay 275915 501 454142
Boliacutevar 100609 183 557764
Cantildear 87963 160 413768
Carchi 70260 128 430871
Cotopaxi 122110 222 405918
Chimborazo 210096 382 502892
El Oro 215073 391 401017
Esmeraldas 220463 401 552844
Guayas 1528230 27n 466721
Imbabura 147184 267 458304
Loja 407805 741 966566
Los Riacuteos 222853 405 347545
Manabiacute 518893 943 421821
MoronaSantiago 67003 122 493629
Napa 63956 116 423960
Pastaza 38192 069 648025
Pichincha 929401 1689 395013
Tungurahua 164711 299 379112
Zamora Chinchipe 47263 086 485670
Galaacutepagos 31362 057 2029903
Sucumbios 34381 062 256674
Total 5503723 10000 452064
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
l Las entidades nacionales que son aquellas asentadas mayoritariamente en Quito Funshycioacuten Legislativa Funcioacuten Jurisdiccional Administracioacuten Central Ministerios
u Las entidades regionales en los diversos sectores agropecuario industrias y comercio desarrollo urbano y vivienda
iii Provincias y cantones del paiacutes a traveacutes de las respectivas entidades estatales que funshycionan en estas circunscrpciones territoriales
~ 167
- -
- -
5 o bull v- o bull o -lt o bull - ~-- bull o bull o -~ o bull o bull r--- ~-- bull ~-- bull _ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En cada provincia existen dos tipos de entidades hacia las cuales el Gobierno transfiere reshy
cursos i las dependencias del Gobierno Central que forman parte del reacutegimen seccional deshy
pendiente constituiacutedas por las Gobernaciones y Direcciones provinciales de los resshypectivos Ministerios
JI Los gobiernos seccionales autoacutenomos ejercidos por los consejos provinciales y conceshy
jos municipales
El Cuadro No 13 presenta la estructura de la ejecucioacuten presupuestaria para el antildeo 1998 Se ha elaborado en base a la informacioacuten proporcionada por el Ministerio de Finanzas de la Ejeshy
cucioacuten Presupuestaria por provincias y sector De esta manera muestra un corte a un antildeo esshy
peciacutefico coacutemo el Estado Ecuatoriano ha asignado los recursos del Presupuesto General del Estado a nivel central regional y a las provincias del paiacutes a traveacutes de los dos tipos de entishydades explicadas anteriormente
GRAFICO No 7 TRANSFERENCIAS PER CAPITA SALUD 1998
140000
120000
100000
1- - -- -- - - - - -- - - - - -
- - - - -- - - - - - - - - -
- - - - - - -- - - - -- -
- - - - - - - - -
- - - - - - - - -L
-
- - - - - - - - -
- o
--ui 80000 ~ lll U ~ -60000l1)
-40000
ooסס2
PROVINCIAS
~ 168
--
5 ~ ~ --- ~ - -- ~ - ~ ~ ~ ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
El total de asignaciones presupuestarias es de 22 billones de sucres de los cuales el 6408 corresponde a los ingresos de las entidades del gobierno central el 3396 a las entidashydes provinciales y el 196 a las entidades regionales Las dependencias provinciales del goshybierno central reciben el 2457 del presupuesto mientras que los Municipios y Consejos Provinciales el 939
GRAFICO No 8 TRANSFERENCIAS PER CAPITA PARA EDUCACION 1998
1000000
900000
800000
700000
bull 600000 rIl ~el 5COooo
J rIl 400000
300000
200000
100000
-- ---- - -------i
-
I
- - -
- - -- - -- - I - - - -
- --- - -
- - -
-
- - -
- - -
PROVINCIAS
Asignaciones provinciales
Las asignaciones provinciales globales se dividen entre las asignaciones a las dependencias del Gobierno central y a los gobiernos seccionales autoacutenomos
Las asignaciones a las dependencias provinciales del Gobierno Central suman 5 billones de
sucres y comprenden principalmente las asignaciones a las Direcciones provinciales e insshy
tancias cantonales de los Ministerios cuyos montos por provincia se presentan en el Cuadro No 14
h 169
~~
Provincias Educacioacuten millones SI
e u a d ro 15 Transferencias per caacutepita para educacioacuten salud y desarrollo agro
ED pe sucres
Salud millones SI
Salud pe sucresl
00 Agropecuar millones SI
Agrop P e sucres
Pobla 1998
Nacional 143119 11756 425
Regional
Azuay
Bollvar
Cailar
Carchi
Colopaxi Chimborazo
Imbabura
Laja
Pichincha
Tungurahua
Esmeraldas
El Oro
Guayas
LosRlos Manabl
MoronaSantiago
32 212550
82774 61455 53532
94943 169042
112933 206193 575422
131586
146405 164393
566203 162376 298616 42351
349847 458889
289077 328284 315610 404624 351654 488711
244565
302869 367132
306350
173529
253229
242752 312104
000
658 256
190 166 294 524 350 639
1783
408
454
509 1760 503 925 131
Napa 46130 305789 143
Paslaza 27237 462147 084
Zamora Chinchipe 33105 340180 103
Sucumbios 25188 188042 078
Galapagos 13595 879948 042
TOTAL POR PROV 3228027 9575
TOTALES 3371178 276902 100
Fuante Ministerio de Flnanzas-Subsecretarle de Presupuestos yContabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
82613 6786 850 92172 7571 1973 12174628 O 000 53904 1154
41985 69105 4n 1758 2894 055 607552 14783 81957 166 1258 6975 039 180379 17517 82397 197 2621 12328 082 2125Kl 13065 80119 147 958 5873 030 163065 22745 75Im 256 1139 3787 035 300824 30905 739741 3A7 4076 9757 127 417776 28914 90034 325 1938 6033 080 321149 40112 95073
1 451 145971 345977 4546 421911 208547 88636 2344 8036 3415 250 2352838 27350 62952 307 2440 5615 076 434465 26805 67217 301 9468 23742 295 398780 40457 753911 455 2136 3981 067 536619
213916 65330 2404 70472 21522 2195 3274395 24364 37996 274 931 1451 029 641221 79697 64950 898 58m 47737 1829 1230127 15677 115532
1 176 2547 18769 079 135695
14145
6829
93769 1
115871
159
077
1239
2488
8213
42219
039
077
150854
58936 10961 112637iexcl 123 1413 14516 044 97315 5916
4853
44166 066
314091 055
409 1068
3056
69113
013
033
133948
15450 889742 9150 321088 6673 972355 798671 100 467164 100
CD n e gtshyao e ~
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ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
En teacuterminos porcentuales las Provincias de Guayas y Pichincha obtienen los mayores monshytos de asignaciones (2777 y 1689 respectivamente) sin embargo si se obtiene un iacutendice de asignacioacuten per capita en funcioacuten del nuacutemero de poblacioacuten estiminado para 1998 Guayas tiene una asignacioacuten que es casi similar al promedio nacional mientras que Pichincha es una de las cuatro provincias con menor monto de asignacioacuten per capita Las provincias que obshy
tienen mayores montos per capita son Boliacutevar Chimborazo Esmeraldas Loja y Pastaza
El Cuadro No15 presenta las asignaciones per caacutepita provinciales a entidades dependientes del Gobierno Central en los rubros de Educacioacuten Salud y Desarrollo Agropecuario Se mishyra en primer lugar que el 90 del presupuesto tanto de salud como de educacioacuten se distrishybuye entre las provincias El Presupuesto de Salud es la cuarta parte del de Educacioacuten En promedio cada habitante del Ecuador recibe 276902 sucres en concepto de Educacioacuten y 79867 sucres en concepto de Salud (en sucres corrientes de 1998)
Del presupuesto total de Salud casi el 50 se concentra en las Provincias de Guayas y Pishychincha Las provincias de Azuay Loja El Oro y Manabiacute reciben entre el 4 al 8 de este Presupuesto de Salud En teacuterminos per caacutepita las provincias que reciben maacutes del promedio nacional son Zamora Chinchipe Pastaza Morona Santiago Loja Imbabura Carchi Cantildear
y Boliacutevar
Del Presupuesto total de Educacioacuten el 34 se concentra en las Provincias de Guayas y Pichinshycha Las provincias de Azuay Chimborazo Loja El Oro Los Riacuteos Manabiacute reciben entre el 5 al 9 del total de este presupuesto En teacuterminos per caacutepita soacutelo las provincias de Cantildear Pichinshycha Guayas Los Rios Manabiacute y Sucumbiosreciben menos de la media nacional
En los dos casos de Salud y Educacioacuten (Graacuteficos 7 y 8) destaca la concentracioacuten del Presushypuesto en solo dos provincias y un segundo grupo de Provincias Azuay Loja El Oro Mashynabiacute que corresponden a provincias con tendencia eocnoacutemica dinaacutemica que reciben presushypuestos absolutos porcentualmente mayores que el resto de provincias En teacuterminos per caacuteshypita no existe una loacutegica clara de asignacioacuten de recursos
Finalmente con respecto a recursos para desarrollo agropecuario que son en total alrededor del 50 del presupuesto total designado para salud Loja recibe el 45 Guayas el 21 Y Manabiacute el 18 Estas tres provincias reciben por tanto el 84 de este presupuesto sin que exista una loacutegica en tomo a esta distribucioacuten de recursos
171
5 ~ bull -bull- bull ~ bull -bull ~ bull ~ bull ~ ~ bull ~ bull iquest ~ bull ~ bull --bull bull ~ bull ~ bullbullshyecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Transferencias a Organismos seccionales autoacutenomos
Los organismos seccionales autoacutenomos son los Municipios y Consejos Provinciales Las fuentes de financiamiento de estas entidades son ingresos tributarios ingresos propios no tributarios (provenientes del patrimonio de estas entidades oacute por el uso o arrendamiento de sus bienes) tasas por servicios transferencias del Gobierno Central y Empreacutestitos
Seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal los impuestos municipales son los siguientes impuesshyto sobre la propiedad urbana impuesto sobre la propiedad rural impuesto de alcabalas imshy
puesto de registro e inscripcioacuten impuesto sobre los vehiacuteculos impuesto de matriacuteculas y pashytentes impuesto a los espectaacuteculos puacuteblicos impuesto a las utilidades en la compraventa de
los bienes inmuebles
En cuanto a los Consejos provinciales en general no tienen impuestos y una fuente propia de financiamiento son las contribuciones especiales de mejoras que se cobran cuando la construccioacuten rectificacioacuten ensanche o pavimentacioacuten de carreteras o caminos o construcshycioacuten de puentes por parte del Consejo Provincial aum mtare el valor de las propiedades
En el Anexo No 3 se presenta la relacioacuten entre ingresos propios e ingresos totales de los mushynicipios del paiacutes Los Municipios de Salinas (646) Guayaquil (584) Duraacuten (542) Santa Cruz (511) Rumintildeahui (499) Bantildeos (475) Quito (473) Cuenca (453 )
La Libertad (415) tienen el maacutes alto nivel de recursos propios En un segundo grupo esshy
taacuten los Municipios de Santo Domingo de los Colorados (384) Ambato (351 ) Latacunshyga (314) Machala (318) Ibarra (317) La Troncal (342) Riobamba (312) Nashyranjal (307) Otavalo (325) Manta (308) Cayambe (319) Mejiacutea (322) Putushy
mayo (315) Todos los demaacutes municipios tienen porcentajes menores al 30 lo cual deshymuestra la dependencia de la inversioacuten municipal de las transferencias desde el gobierno censhytral La uacuteltima columna presenta los promedios provinciales de esta relacioacuten excluyendo a las capitales provinciales y hace ver que en general los promedios provinciales son menores que los de las capitales provinciales Son estos muncipios que no son capitales provinciales en general con predominio rural los que tienen mayores niveles de dependencia de las asigshynaciones nacionales
Las transferencias del gobierno central a los Organismos seccionales provienen de las sishyguientes partidas
l Las asignaciones que corresponden a las transferencias del Fondo de Desarrollo Secshy
cional FODESEC Fondo de Desarrollo Provincial y la Ley Especial de Distribucioacuten
del 15 de los Ingresos del Presupuesto del Gobierno Central
ii Los aportes provinciales constituiacutedos por Leyes que presasignan recursos para especiacuteshy
ficas provincias oacute partidas que desde el gobierno se entregan por especiacuteficos convenios a las entidades seccionales
~ 172
5 -- ~ ~ - - ~ ~ ~ ~ ----- -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
C u a d r o 16
Transferencias provinciales a organismos secclonales aU1onomos Consejos Provinciales y Municipios
Antildeo 1998 Millones de sucres
Provincia Consejos Municipios Total Asignacioacuten Total Asignacioacuten Provinciales Organismos Per Ceacutepita Asignacioacuten Per Caacutepita
Seccionales (Sucres) Provincial (1) (Sucres) total (2)
Azuay 26987 71073 98060 478 161402 373975 615544 Bollvar 15366 35740 51106 249 283326 151715 841090 Cantildear 13394 30676 44070 215 207300 132033 621069 Carchi 14380 28393 42773 208 262306 113033 693178 Cotopaxi 18197 38190 56387 275 187442 178497 593360 Chimborazo 26295 61948 88243 430 211221 298339 714112 El Oro 29807 70913 100720 491 187694 315793 588711 Esmeraldas 25938 49700 75638 368 189674 296101 742517 Guayas 110733 314974 425707 2073 130011 1953937 596732 Imbabura 17700 36196 53896 262 167822 201080 626127 Loja 22484 53955 76439 372 181173 484244 1147740 Los Rlos 29079 76561 105640 514 164748 328493 512293 Manabl 65446 134579 200025 974 162605 718918 584426 Morona 15193 29840 45033 219 331869 112036 825498 Napa 19725 29625 49350 240 327137 113306 751097 Pastaza 14612 13304 27916 136 473666 66108 1121691 Pichincha 86894 260698 347592 1693 147733 1276993 542746 Tungurahua 22057 49137 71194 347 163866 235905 542978 Zamora 14284 20928 35212 171 361835 82475 847506 Galeacutepagos 7236 7581 14817 072 959029 46179 2988932 Sucumbios 15250 26032 41282 201 308194 75663 564868 Concope 2169 2169 011 2169 TOTAL 613226 1440043 2053269 100 168651 7556992 620715
(1) (2) Comprende asignaciones provinciales a dependencias del gobierno central meacutes organismos seccionales
Fuente Ministerio de Finanzas Direccioacuten Nacional de Tesorerla Valores entregados a Municipios y Concejos Provinciales Periodo Enero Diciembre 1998
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
GRAFICO No 9 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A CONCEJOS
PROVINCIALES Y MUNICIPIOS
25001-shy
I i
2000
pflCMNCIAS
h 173
5 - - v - - J- bull - bull o ~ bull o bull o vmiddot 0 bull o bull 0 -- - bull 0 - ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
El Fondo de Desarrollo Seccional Fodesec es creado en 1990 y se constituye en base al 2 de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado y la participacioacuten de tres mil mishyllones de sucres anuales de los ingresos que percibe el Estado por la produccioacuten y exportashycioacuten de petroacuteleo suma que se incrementa desde 1991 en poorcentaje igual a la variacioacuten
anual del iacutendice de precios del consumidor elaborado por el INEC Este Fondo se distribushyye en un 2 a los municipios capitales de provincias el saldo se divide en un 20 para conshysejos provinciales 75 para las municipalidades 5 para una cuenta de reservas de emershy
gencia
El Fondo de Desarrollo Provincial Foondepro se crea en 1990 con una asignacioacuten equivashy
lente al 2 del monto total de los ingresos corrientes del Presupuesto General del Estado Se distribuyen 75 en partes iguales para todos los consejos provinciales del paiacutes y el 25 resshytante en proporcioacuten directa al nuacutemero de habitantes de cada provincia
La Ley Especial de Distribucioacuten del 15 del Presupuesto del Gobierno central para los goshybiernos seccionales se aprueba en Marzo de 1997 creaacutendose asiacute el Fondo de Descentralizashycioacuten que se distribuye en un 70 para los municipios y 30 para los consejos provinciales Para estos se distribuye el 50 del monto total en funcioacuten de las necesidades baacutesicas insashytisfechas de la poblacioacuten de la provincia el 10en proporcioacuten de la superficie territorial proshyvincial y 40 en relacioacuten a la poblacioacuten provincial
El monto destinado a los municipios se distribuye 10 del monto total en partes iguales un 40 en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten 50 en funcioacuten de la necesidades baacutesicas inshysatisfechas de la poblacioacuten cantonal La Ley preveacute que este 15 se empiece a aplicar a parshytir del 1 de Julio de 1997 con el equivalente al 3 el 7 desde Enero de 1998 elll a parshytir de Enero de 1999 y el 15 a partir de Enero del antildeo 2000
En la Ley existe una definicioacuten clara de que el estos fondos corresponden al 15 del preshysupuesto del Gobierno Central excepto los ingresos provenientes de ceacuteditos internos y extershy
nos Sin embargo en la Nueva Constitucioacuten de 1998 se define que las asignaciones a los organismos del reacutegimen seccional autoacutenomo no podraacuten ser inferiores al 15 de los ingreshy
sos corrientes totales del presupuesto del gobierno central Esta disposicioacuten modifica susshytancialmente los ingresos de las entidades seccionales pues para 1999 los creacuteditos internos y externos significan el 30 de los ingresos totales
En el Cuadro No 16 se presentan las transferencias provinciales del gobierno central a los consejos provinciales y municipios del paiacutes Estas asignaciones son de 2 billones de sucres
Guayas obtiene el 207 de estas asignaciones y Pichincha el 1693 En teacuterminos per cashy
pita ambas provincias reciben menos de la media per capita nacional siendo las Provincias
de Boliacutevar Cantildear Carchi Chirnborazo y todas las del Oriente las que reciben en teacuterminos
per capita casi el doble de la media nacional
~ 174
~~
Provincias
Tolal
Azuay
Sollvar
Callar
Carchi
Cotopaxi Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Galeacutepagos Guayas
1mbabura Loja LosRlos
Manabl
MoronaSant
Napo Pastaza
Pichincha
Tungurahua
SUaJmbios
Zamora
FuenteMinisteriode Finanzes ElaboracioacutenLourdesRodrlguez
Total
7706437
209645 2436
5256
158351
7f1i19 9321
78315 362354
1157 3ll85273
158n 20816 9161
178171 1788 2602
2009
3482121 70762 4116
907
e u a d ro 17 Recaudaciones tributarlas por provincias 1998 (Valores en millones de sucres)
o Imp Ala ImpVA ImpCE Imp Vehlculos Otros Trlbutaci6n AslgPC Trib Aslg PC Renta Motorizados Impuestos PC
10000 2235204 446llD78 661704 114497 22amp1l12 sucres sucres
272 n142 101410 15283 8606 7200 345065 615544 056 003 1686 91 16 558 81 13505 841090 002
007 2203 278 2556 223 24n4 621069 004
205 2716 146891 64n 1922 347 971091 693178 140 010 3960 849 2046 1142 26590 593360 0D4 012 5110 1065 5 21m 561 22311 714112 003 099 11128 57560 2170 4367 1089 142214 588711 024 470 9643 343848 7794 919 147 908656 742517 122 002 942 165 7 41 741Ml7 2988932 003
4004 811065 1940210 243795 90199 942242 596732 158
021 7074 3IIl7 183 3841 971 49438 626127 008 027 6817 7745 1663 2732 1855 49337 1147740 0D4 012 5249 622 202 2500 585 14287 512293 003 231 38662 106752 25215 5389 4150 144840 584426 025 002 1450 73 139 123 131n 825498 002 003 2007 149 337 107 17248 751097 002 003 1540 116 244 107 34088 1121691 003
4518 1213896 1729355 354111 70788 113968 1479966 542746 273 092 31605 26385 4795 4129 3845 1628n 542978 030 005 2654 6n 662 120 30728 584868 005 001 655 30 178 41 9320 847506 001
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Las uacuteltimas columnas del cuadro No16 presentan las transferencias provinciales totales y las asignaciones provinciales totales per caacutepita esto es las asignaciones a organismos secshycionales maacutes las asignaciones a las dependencias del gobierno central divididas para la poshyblacioacuten provincial estimada para 1998
Estas columnas demuestran en general dos cuestiones la primera queen teacuterminos absolushytos se refuerza la concentracioacuten de recursos en Guayas y Pichincha pero que si se analiza en teacuterminos de tranferencias per caacutepita no existe una loacutegica clara por parte del Estado La seshygunda cuestioacuten que aparece con mucha evidencia es la necesidad de una poliacutetica de regioshynalizacioacuten nacional que oriente de mejor manera la asignacioacuten de recursos en funcioacuten de la poblacioacuten de las necesidades insatisfechas de los niveles de dinamismo econoacutemico provinshycial de manera de compensar las inequidades provinciales
S2 Tributaciones Provinciales
El Cuadro No 17 presenta las recaudaciones tributarias que efectuacutea el gobierno central para el antildeo 1998 El impuesto al Valor Agregado representa el 57 del ~otal de impuestos el Imshypuesto a la Renta el 29 y el Impuesto a los consumos especiales el 85 El restante 56 estaacute dado por el impuesto a los vehiacuteculos impuesto por salida del paiacutes y multas tributashyrias
Gratico No 1U ESTRUCTURA TRIBUTACIONES 1998
------15000 ----shy
5CO
4000
3500
3000
2500
2000
1500
tOoo
PROVINCIAS
1 176
5 - - - ~ ~ ~ ~ - ~ - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Graacutefico No 11 TRIBUTACIONES I ASIGNACIONES PER CAPITA POR
PROVINCIA 1998
300 - - - - --- - - -- -shy
250
200
n n
PROVINCIAS
En Pichincha y Guayas se recaudan el 85 del total de impuestos del paiacutes (Graacutefico 10) Pishychincha recauda el 45 mientras que Guayas aporta con el 40 Esta diferencia resulta significativa pues como se vioacute al analizar las 100 empresas maacutes importantes del paiacutes (Revisshy
ta Vistazo No 769) en Guayas se concentran 46 de las 100 mayores empresas (en Quito 40
) Yen Guayas estaacuten las 10 maacutes grandes exportadoras del paiacutes
Las provincias de Azuay Carchi El Oro Esmeraldas Manabiacute y Tungurahua contribuyen en porcentajes entre el ] al 4 de la tributacioacuten El resto de provincias tienen recaudaciones muy poco significativas Este esquema de la tributacioacuten es el reflejo de la dinaacutemica econoacuteshymica y productiva que hemos analizado con diferentes variables a lo largo de este trabajo Dos provincias que concentran productividad y diversidad de renglones productivos Un grupo intermedio de provincias dinaacutemicas pero con mucha diferencia de las dos principales y el resto de provincias sin ninguacuten dinamismo En teacuterminos de tributaciones per caacutepita cashyda habitante de la provincia de Pichincha tributa] 479966 sucres Existe un segundo grushy
po de provincias Carchi Esmeraldas y Guayas que tributan alrededor de 900000 sucres por habitante En Azuay cada habitante tributa 345000 sucres y el resto de provincias tiene trishybutaciones per caacutepita menores de 150000 sucres
Al hacer la comparacioacuten entre las tributaciones y las asignaciones de cada provincia se obshy
tiene un iacutendice(Graacutefico 11) en el cual los valores mayores que uno demuestran un grado de
autosuficiencia provincial es decir tributaciones mayores que las asignaciones Soacutelo cuatro
provincias del Ecuador tienen esta caracteriacutestica Pichincha con un iacutendice de 273 lo cual
quiere decir de que por cada milloacuten de sucres que recibe cada uno de sus habitantes tributa
~ 177
5 bull hmiddotmiddot - ~ ~ bull ~ bullbull bull ~ bull - ~ - ~ ~ bull ~ - bullbull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
273 millones Guayas con un iacutendice de 158 Carchi con 140 y Esmeraldas con 122 El resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per caacutepita Por ejemplo cada habitante de Azuaypor cada milloacuten que recibe tributa 560000 sucres Tunshygurahua por cada milloacuten que recibe tributa 300000 El Oro por cada milloacuten tributa 240 mil sucres Manabiacute 250000 y los iacutendices de estas provincias son maacutes altos que el resto de Proshyvincias del paiacutes que tienen indices entre 001 a 009 con un promedio de 004 lo que signishyfica que 13 provincias del paiacutes por cada milloacuten de sucres que le asigna por habitante el Esshytado tributa en promedio 40000 sucres por habitante
Estas cifras son resultado de la dinaacutemica del proceso de desarrollo en el Ecuador La heteshyrogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econoacutemica tal coshymo se refleja en el anaacutelisis productivo Esto se agrava por la inequidad en los flujos finanshycieros privados Resultan asiacute grandes disparidades provinciales y regiones con una incapashycidad estructural de generar procesos productivos dinaacutemicos Sus niveles de demanda y de consumo interno son muy limitados y de igual manera como lo dicen estas uacuteltimas cifras su contribucioacuten al Estado es miacutenima
~ 178
capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
h 179
6 ~ ~ - - - ~ -~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
~ 180
6 ~ ~ ~ ~ ~ ~ gt~ ~- ~ - ~ ~ ~ ~ ~ ~ -- ~ ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
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Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
~ 182
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El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
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misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
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- - - - - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
~ 185
6 x h ~ -- - -- - bull -- - -- - bull - - ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
h 186
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ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
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5 - ~ ~ - ~ ~ ~- - ~ - _ ~ - - ~ ~ ~ ~ ~ ~ -
ecuador un modelo para [des]armar capitulo
D6CUADRO N
Edificaciones a construirse seguacuten m2 antildeo 1996
POR PROVINCIAS
PROVINCIA TOTAL
TOTAL 3043 735 10000
Azuay 448 861 1475 Boliacutevar 13875 046 Cantildear 62 642 206 Carchi 27524 090 Colopaxi 48 816 160 Chimborazo 20414 067 El Oro 73576 242 Esmeraldas 33075 109 Guayas 586 819 1928 Imbabura 142358 468 Loja 72611 239 Los Rfos 55409 182 Manabf 198934 654 Morona 27869 092 Napo 21699 071 Pastaza 17566 058 Pichincha 999 260 3283 Tungurahua 150206 493 Zamora 8649 028 Galaacutepagos 12285 040 Sucumbios 21 287 070
Fuente INEC Edificaciones 1996 Elaboracioacuten Lourdes Rod riacuteguez
POR CAPITALES PROVINCIALES
CAPITAL TOTAL
TOTAL 2045269 10000
Cuenca 345499 1689 Guaranda 8082 040 Azogues 31893 156 Tulcaacuten 23 265 114 Lalacunga 24713 121 Riobamba 9170 045 Machala 16940 083 Esmeraldas 9702 047 Guayaquil 447782 2189 Ibarra 103644 507 Loja 58625 287 Babahoyo 10764 053 Portov iejo 45489 222 Morona 17648 086 Tena 9966 049 Pastaza 15896 078 Quito 710943 3476 Ambato 124778 610 Zamora 5793 028 San Cristoacutebal 7262 036 Lago Agrio 17415 085
En este antildeo Pichincha tiene el mayor dinamismo en la actividad constructora seguida por Guayas y luego Azuay Manab iacute Tungurahua e Imbabura constituyen el segundo grupo de provincias y posteriormente Cantildear El Oro Loja y Los Riacuteos en un tercer grupo En cuanto a las capitales provinciales en general son ellas las que marcan el mayor o menor dinamismo de la provincia con excepcioacuten de Manabiacute en donde Portoviejo tiene una cuarta parte de la superficie construida de la provincia pues aquiacute existen otras ciudades especialmente Manta con presencia en la actividad constructora En la provincia de Cantildear su capital Azogues tieshyne solo la mitad de la superficie construida lo cual tiene que ver con el importante nuacutemero de construcciones que se edifican en los pequentildeos pueblos de la Provincia con dinero que viene de migrantes que estaacuten fuera del paiacutes
33 El sector petrolero
La produccioacuten de petroacuteleo en el Ecuador se inicia hacia 1920 con la presencia de la empreshysa Anglo-ecuatoriana en la peniacutensula de Santa Elena Sin embargo el auge de la produccioacuten
de hidrocarburos empieza hacia fines de los antildeos 60 y principios de los 70 con el descubrishymiento de yacimientos de crudo liviano en el sector norte de la regioacuten amazoacutenica
La red de hidrocarburos tiene dos orientaciones claramente diferenciadas la produccioacuten pashyra exportacioacuten donde el petroacuteleo es transportado a traveacutes del Sistema del Oleoducto Transshy
150
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ecuatoriano (SOTE) desde Lago Agrio hacia la refineriacutea de petroacuteleo de Esmeraldas y la red de produccioacuten y distribucioacuten para consumo interno Esta segunda red tiene una serie de tershyminales de depoacutesito conectados a traveacutes de poliductos entre los que se encuentran Shushushyfindi-Quito Esmeraldas-Quito-Ambato Santo Domingo-Pascuales Libertad-Manta y Tres Bocas-Pascuales
La presencia del enclave petrolero en la Amazoniacutea ha modificado sustancialmente las relashy
ciones de esta regioacuten con el resto del paiacutes y con el entorno natural existente La apertura de viacuteas de comunicacioacuten en una forma reticular para la exploracioacuten y explotacioacuten de pozos trashy
jo consigo un proceso de colonizacioacuten que fue fomentado por el IERAC durante los antildeos 70
y 80 El poblamiento incontrolado de la zona causoacute grandes dantildeos al ambiente en donde amshy
plias zonas de bosque tropical fue deforestado para dar paso a una agricultura de subsistenshy
cia y a un sistema de ganaderiacutea extensiva de bajos rendimientos en el mediano plazo Por
otra parte el sistema de explotacioacuten de hidrocarburos no contaba con los procedimientos adeshy
cuados para garantizar la extraccioacuten almacenamiento y transportacioacuten de este recurso por
lo que se dieron numerosos derrames y contaminacioacuten de agua y suelo A mediados de los
antildeos 90 se implantan medidas de control maacutes rigurosas bajo la vigilancia de la poblacioacuten y
la denuncia de instituciones ecologistas
Las relaciones de la Amazoniacutea con el resto del paiacutes son auacuten muy deacutebiles y se limitan a la transferencia del principal producto de exportacioacuten ecuatoriana -y de los ingresos que geneshy
ra- hacia otros sectores del Ecuador princi palmente a Quito
La extraccioacuten petrolera que se realiza en la Provincia de Sucumbios principalmente se comshy
plementa con la refinacioacuten de petroacuteleo que tiene lugar en la provincia de Esmeraldas Ambas
aportan con el 14 del PIB del paiacutes (la manufactura aporta con el 15 Y la agricultura el
17) Se trata de procesos asentados en estas provincias con altiacutesimos niveles de productishy
vidad y que tienen la caracteriacutestica de enclave pues son dirigidos desde la capital provincial
y en el caso de las empresas transnacionales desde fuera del paiacutes sin generar otros procesos productivos que dinamicen el desarrollo general de estas zonas aunque en el aspecto serviacuteshy
cios si existe una demanda diversa que genera pequentildeos ingresos para los pobladores de esshytas regiones
De acuerdo con la Encuesta de Manufactura y Mineriacutea del antildeo 1997 los datos de produccioacuten minera y manufacturera para estas provincias se pueden ver en el siguiente cuadro No 7
Evidentemente son niveles altiacutesimos de productividad en relacioacuten con la productividad mashy
nufacturera ( como diez veces maacutes altos) y el aporte a la produccioacuten total es igualmente alshy
to Sin embargo como se ha dicho este dinamismo no se expande hacia las regiones donde
se hallan asentadas la produccioacuten petrolera constituyeacutendose claramente este tipo de producshy
cioacuten en un enclave
h 151
5 ~ ~ ~ --~ ~ - -- ~ ~ - ~ ~ -- ~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Cuadro N o 7
Produccioacuten Petrolera 1997
Valores en miles de sucres
PROVINCIAS ESMERALDAS SUCUMBIOS
Produccioacuten Total 4249890689 5777633856 Valor agregado a precios del productor 3151890128 5057865445 Formacioacuten Bruta de Capital 1873416877 784476077 Productividad 1516735000 3941087
Fuente INEC Encuesta de Manufactura y Mineriacutea 1997 Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
34 El sector terciario
El sector terciario representa el 41 del PIB del Ecuador y comprende la actividad comershycial hoteles bares y restaurantes transporte establecimientos financieros seguros servicios comunales sociales y personales De este sector presentamos al sector de comercio interno y de restaurantes y hoteles cuyos indicadores de produccioacuten y productividad se detallan en los cuadros No8 y No9
En lo que tiene que ver con el Comercio en realidad la Encuesta levantada por el INEC(l996) no es muy representativa de este sector especialmente por el hecho de que el universo abarca solamente aquellos establecimientos que tienen personal ocupado mayor de 10 personas y tienen un caraacutecter formal como empresas comerciales pero en el paiacutes la mashyyoriacutea de locales comerciales son de caraacutecter informal De todas maneras las tendencias que se evidencian son la concentracioacuten de estos establecimientos formales en Pichincha y Guashyyas que concentran casi el 90 de la produccioacuten total Hay un grupo de provincias Azuay y El Oro que estaacuten en un segundo lugar en la actividad comercial formal
(Ver mapa No 6 sobre Produccioacuten del Comercio per caacutepita y No 7 sobre Productividad del Comercio por personal ocupado)
Con respecto a las 100 mayores empresas del Ecuador 25 son establecimientos comerciales y su localizacioacuten se presenta en el cuadro No 10
El 68 de estos locales se encuentran localizados en Guayas y en buena parte son compashyntildeiacuteas exportadoras e importadoras El restante 28 se encuentran en Quito y entre ellos tieshyne un lugar muy importante en el ranking de empresas la firma Supermercados La Favorishyta que a la que pertenece la maacutes grande red de Supermercados Supermaxi Otras empresas importantes son las comercializadoras de gasolina en su mayoriacutea empresas transnacionales
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C U a d r o B Comarclo Intemo 199B por Provincias y Raglones
IProvincia Ir do Eetablo clmlantos llo
Produccioacuten Total
Valoraa en mUea de sucrae
Valor Agragedo a pracloe
productor llo
Formacioacuten Bruta de Capital
Personal
Ocupado Productividad porPamprsonal
Ocupado I TOTAL s 100110 35540Il4529 100110 1457838lIOS 10000 388121871 100110 41361 S7 ll582II
AZUAY 68 753 125251847 352 61583920 472 2635110 066 2610 646 46911 BOLIVAR o 000 o 000 o 000 o 000 o 000 o CAllAR 4 044 613547 002 394352 0lJ3 4O65B 001 49 012 12521
CARCHI O 000 1007438 003 B37Q01 006 2OI57iO 052 12 003 83953 COTOPAXI O 000 349753 001 231360 002 1091483 028 lB 004 19431
CHIMBORAZO 4 D44 1487062 004 65521B 004 2345292 061 54 013 27536 ELORO 45 491 53839484 151 72499059 154 -6556666 -222 1107 266 4Il6J5 ESMERALDAS O 000 560112 000 9396 000 46026 001 12 003 4840 GALAPAGOS O 000 301310 001 248JXlO 002 232710 006 16 004 18739 GUAYAS 332 3624 1722760049 4647 510667749 4053 188595612 4684 17756 4293 97024 IMBABURA 6 0amp7 79765lll 022 3756271 026 4486021 16 125 030 63613 LOJA 9 09amp 4247390 012 2Jl93396 021 579471 015 143 D35 29102 LOSRIOS 29 317 17901652 050 10473656 on 26l1l2BO 073 527 127 33ll69
MANABI 34 371 34386592 097 19063649 131 9597642 249 993 240 34629 MORONASANTIAGO O 000 O 000 O 000 O 000 o 000 o NAPO O 000 O 000 o 000 O 000 O 000 o PASTAZA O 000 O 000 O 000 O 000 O 000 O PICHINCHA 343 3745 1553427281 4371 namp34Il380 4962 173102676 4499 17123 4140 110722 SUCUMBIOS O 000 O 000 O 000 O 000 o 000 O TUNGURAHUA 36 393 30466448 086 17875396 123 8ilII742 110 754 162 40433 ZAMORACHINCHIPE O 000 O 000 O 000 O 000 O 000 O ZonesnoDellrnllades 000 000 000 000 O 000 o
FUEIITE Inlulo Nbullbulllon de EsIBdlallbullbull y Con liNEe) Enu de Co_relo InIIomo1996 EIboracI6n Lounl bullbull Rodrfguez
11l
n c bull
0
o
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O
O
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~
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- ~
III
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3 lllmiddot ~
--
cmiddot _) Q
~
Cuadro I Holalaa 1Autauranlaa 1998 por provincia 1raslona
(Valora an mUa da ueml
No da PRldueel6n VA Formael6n Paraonal PRlductlv Provincia Elablaclmla Total a praeloa da Bruta da Ocupado porparaonal
Productor Capital OcupadO Hol 1Aalauranla m 10000 31584t433 lOO 115J89801 lOO 332Il8W lOO 7755 10000 40nl2
1gtZUAY 22 928 17289145 548 62981155 548 18911814 572 624 805 27702 BOlNAR CAllAR
1 042 000
292600 o
009 000
101amp45 009 000
000 000
12 o
015 000
24383 o
CARCHI 2 0amp4 482522 015 49638 004 000 33 043 14622 COTOPAXI 3 127 3808243 121 1659482 144 304018 DD2 102 132 37336 CHIMBORAZO 4 169 1B117247 059 942556 082 440578 133 87 112 21483
ElORO 7 295 3485233 110 lIlJlIJ19 053 47213amp 142 211 272 1amp518
ESMERAlDAS 4 1119 2282519 072 832754 QBl 5S324 017 88 D88 33587
GAlAPAGOS 6 253 4D98338 130 138311I1 120 773043 233 l9 128 41377 GUAYAS 5amp 2363 118188313 37M 39393688 3414 2877846 867 2405 3101 49143 IMBABURA 2 0amp4 39161J04 128 1102723 oB8 199 109 middot241 91 117 43702 lOJA 13 54U 4510227 143 1811501 157 109727l 3JO 213 275 21175 lOSRIOS 5 211 9011157 D2B 422244 D37 70477 Q21 82 OSO 14548 MANASI 13 549 4252490 135 1727255 150 238D73 071 235 303 18098 MORONASANTlAGO 000 000 000 000 o 000 o NAPa 000 000 000 000 o 000 o PASTA2A 4 169 473518 015 51182 004 570511 017 4U 063 U894 PICHINCHA 81 3418 144153688 4587 56534781 4899 24133402 7287 3212 4142 44B80 SUCUMBIOS 000 000 000 000 o 000 o TUNGURAGUA 14 5Ul 5588553 177 236Il827 205 159Oll55 419 252 325 22169 ZAMORACHINCHIPE 000 000 000 000 o 000 o ZONASNO OEUMITADAS O o o o o 0 000 O 000 o
Fuen InUluloNlelon1 de EBtedlIlc8 Cnaoo (INEC)Enede HDlol Rn SDrvlelo 1998
EIbDraeI6nLourdeB-Ushy
lBgt n e DI~ Q bull o ~
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3
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lB
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ID
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~ DI bull ~ 3 mlt middotmiddot-
~ n gt ti middot
-iquest gtshyQ-shy
~
~ bull bull -- bull - bull ~ bull bull - bull ~ bull bull bull -- bull bull gt bull ~ bull ecuad or un model o pa ra [ d e s] ar m ar capiacutetulo 5
O~DO Icm
o ~ 100 ISOIlttn
Comercio interno per caacutepita (1996) (miles de sucreshab)
_ Maacutesde100
Entre 10 y 100 cJ Menos de 10 c=J Sin informacioacuten
(miles de sucres Ihab)
Mapa 7
deg_ _ 00
Productividad del comercio interno porpeffionalocupado
_ Primer nivel
Segundo nivel
CJ Tercer nivel CJ Sin informacioacuten
o 50 100 SOIlttn
~ 155
5 ~ bull - bull ~middotmiddotmiddot middoto bull ~ omiddotmiddot ~ - ~ bull ~ ~middot omiddotmiddotmiddotmiddot gt - bull ~ - ~ - lt ecuador un modelo para [desjarmar capiacutetulo
Cuadro N o 1 O
Los mayores establecimientos comerciales del Ecuador
RANKING EMPRESA CIUDAD - PROVINCIA
98 97
3 3 Supermercados La Favorita Quito-Pichincha 4 5 Exportadora Bananera Noboa SA Guayaquil- Guayas
10 12 Importadora El Rosado CIA LTDA Guayaquil- Guayas 10 13 Reybanpac Rey Banano del Paciacutefico CA Guayaquil- Guayas 12 16 Distribuidora San Eduardo SA Guayaquil- Guayas 17 10 Unioacuten de Baneros Ecuatorianos SA Guayaquil- Guayas 24 24 Petroacuteleos y Servicios PYS CA Quito- Pichincha 28 25 Mobil Oil Ecuador SA Quito-Pichincha 32 48 Repsol Marketing SA Quito- Pichincha 33 30 Proveedora Ecuatoriana SA PROESA Quito- Pichincha 38 51 IBM del Ecuador CA Quito- Pichincha 41 41 Acerla del Ecuador CA ADELCA Quito- Pichincha 43 66 Importadora Industrial Agricola SA Guayaquil- Guayas 50 55 Exporklore Guayaquil- Guayas 51 76 Corporacioacuten Jaboneria Nacional SA Guayaquil- Guayas 67 67 Ideal Alambree SA Quito- Pichincha 70 72 Agripac SA Guayaquil- Guayas 72 87 Difare SA Guayaquil- Guayas 76 O Febres Cordero Ciacutea de Comercio SA Guayaquil- Guayas 89 169 Maquinarias y Vehlculos SA Guayaquil- Guayas 95 113 Almacenes De Prati SA Guayaquil- Guayas 96 100 Agrocomercio Palmar El Guabo-Guayas 97 97 Sociedad Industrial y Comercial SA Guayaquil- Guayas 98 86 Hotel Coloacuten Guayaquil SA Guayaquil- Guayas
Fuente Revista Vistazo No 769 Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
Finalmente en lo que tiene que ver con Restaurantes y Hoteles las tendencia que demuestra la Encuesta de este tipo de locales es su concentracioacuten en Pichincha y Guayas Azuay es la tercera provincia en nivel de produccioacuten pero con un valor absoluto ocho veces menor que las dos primeras En cuanto a productividad en esta rama econoacutemica las Provincias de Carshychi 1mbabura Pichincha en la Sierra y Esmeraldas y Guayas en la Costa presentan de acuershydo con la Encuesta los mayores niveles de productividad en esta rama Existe un segundo grupo de Provincias que son Tungurahua Chimborazo Azuay y Laja en cuanto niveles de productividad En el primer grupo estaacuten evidentemente aquellas provincias que han tenido una tradicional mayor especializacioacuten turiacutestica Cabe anotar que entre el grupo de las 100 mayores empresas del paiacutes en hoteles solamente consta la empresa Hotel Coloacuten Guayaquil que es la firma que posee el Hotel Coloacuten de esa ciudad
(Ver Mapa No 8 sobre Produccioacuten Hoteles y Restaurantes per capita y No 9 sobre Producshy
tividad de esta rama econoacutemica)
Aacute 156
- - lt - v middotmiddotmiddotmiddot bull bull bull bull ~ bull ~ bull - bull gt e c u ado r un mo d elo pa r a [ d e s ] a rma r capiacutetulo 5
Mapa 8
y restaurantes (1996)
bull
O~~t OO km
--CJ CJ
Maacutes de 100
Entre 10 y 100
Menos de 10 Sin informacioacuten
o 50 100 l~Km - ~
Produccioacuten total per caacutepita de hoteles
(miles de sucreslhab)
Mapa 9 Productividad de hoteles y restaurantes
O~~l00km
o so 100 1$C1ltm -
por personal ocupado
_ Primer nivel
segundo nivel csg Tercer nivel
O Sin informacioacuten
~ 157
5 0 bull ~ ~ bull bull ~ _--- lt bull ~ bull bull ~ bull ~ bull - ~ bullbull - ~ bull ~ bullbullbull gt~ -- bull - ~ bull J- bull
ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
35 Las disparidades en el dinamismo productivo provincial
En el siguiente cuadro No 11 se presenta el coeficiente de localizacioacuten por rama de activishydad econoacutemica de las provincias ecuatorianas tomando como base la PEA del antildeo 1990 76
Este coeficiente de localizacioacuten como se ha explicado anteriormente indica el grado de espeshycializacioacuten de la economia provincial con respecto a la correspondiente rama productiva Un valor superior a 1 significa que la provincia tiene una especializacioacuten en esa rama y que la produccioacuten respectiva excede a la demanda local
En base a este coeficiente de localizacioacuten en la uacuteltima columna del cuadro se establece un iacutendice del dinamismo productivo de cada provincia que se obtiene de la relacioacuten entre la PEA provincial que se dedica a las actividades de mayor especializacioacuten provincial y la PEA gloshybal de la provincia Las Provincias de Guayas y Pichincha estaacuten en el primer nivel Azuay Cantildear El Oro Esmeraldas Imbabura Loja Manabiacute Pastaza y Tungurahua se encuentran en un segundo nivel Carchi Cotopaxi y Zamora Chinchipe estaacuten en un tercer nivel y posteriorshymente las demaacutes provincias
Si complementamos este indicador de dinamismo con el anaacutelisis de los niveles de producshycioacuten y productividad provincial en las distintas ramas econoacutemicas podremos establecer los siguientes niveles de provincias de acuerdo con su dinamismo productivo77
Mapa 10
ltgt bull
o
o ro
Tipologiacutea de provincias seguacuten ~ dinamismo econoacutemico
-
r
_ Motrices
_ Tendencia econoacutemica dinaacutemica O Tendencia econoacutemica mediana O Tendencia econoacutemica deacutebil
76 Para una explicacioacuten detallada de este coeficiente ver seccioacuten 22 Algunas herramientas metodoloacutegicas para el anaacuteli sis ecoshynoacutemico regional Su aproximacioacuten en el caso ecuatoriano
77 Las denominaciones de los niveles de dinamismo econoacutemico corresponden al estudio de la Junta Nacional de Planificacioacuten de 1977 Base Econoacutemica de las ciudades mayores del Ecuador citado por Portais-Rodriacuteguez 1987 Jerarquiacutea Urbana y tipos de ciudades en el Ecuador en El Espacio Urbano en el Ecuador Ediciones IPGH ORSTOM IGM
~ 158
~gt
PEA Provincias Provincial
IIZUAY 195270
I BOUVAR
CAIQAR 52256 66355
CARCHI 48734 ICOTOPAXI 94951 CHIMBORA20 129920
ElORO 145952 ESMERALDAS 91027 GUAYAS 881612 IMBABURA 90831 LOJA 124135 LOSRIOS 168306 MANAIII 306049 MORONA SANTIAGO 28974
NAPQ 37244
PASrrAZA 15846 PICHIlCHA 685231 TUNGURAHUA 139235 ZAMORACHINCHIPE 23331 GALAPAGOS 4778
SUCUMBIOS 28316 AREANODELIMITADA 21408
TOTAL 3359767
FuenteInec CensodaPoblacl6n y Vlvlsnda1990 Elaboracioacuten Lourdas RDdrfguez
AGPC
095
210
160 185 157 170 101 136 056 1l111
163 163 143 193 208
132
036 120 163 054 178 211
Explotacioacuten Minas
Canteras
248 012
032 054 066 045 480 1l111
020 027 116 006 012 224 331
120
083 022
2049 007 857 009
C u a d ro 11 Coeficiente de Localizacioacuten provincial e Indlce de dinamismo productivo
Coeficiente de localizacioacuten Industria Electricidad Construc Comercio Transporte
Manufactu- GasyAgua clones Almacena
rera Comerclaliz
188 130 119 080 08amp
051 056 050 032 058 143 062 104 040 088 057 Dn 066 067 141 094 078 102 050 102 081 066 073 059 074
053 055 098 121 100 057 094 068 091 081 099 104 113 140 120 156 110 101 085 095 042 069 090 059 060 035 056 064 en 069 056 062 088 090 068 040 OA7 053 034 038 030 Dn 048 038 051
071 060 060 043 srr 142 160 127 115 120 180 088 066 080 104 031 DAD OA9 046 025 038 156 133 083 384 035 100 054 080 060 034 022 049 081 061
Establec Finan
078 017 023 033 025 030 064 032 160 044 034 026 037 020 014
032
164 054 018 054 021 006
Servicios
085 066
064 Dn 076 076 078 105 105 091 101 075 095 089 070
134
138 081 0B2 181 072 056
Indlcede Dinamismo PEAEXPI PEA Total
2974
000 2192 548 997 000
2402 2911 5517 2346 2599 000
2131 139 208
3416
7197 3313 1273 3195 533
ID - oy c
Iraquo~ a o
J 3
o~ shy
ti
1raquo bull
a CD bull
1raquo bull
1raquo ~
n
c -J O
5 ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ ~ ~ bull ~ bull iquest bull ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Provincias motrices Guayas y Pichincha Concentran los mayores niveles de produccioacuten y productividad en las principales ramas productivas Guayas tiene una importante produccioacuten de banano y arroz aquiacute se asientan las principales empresas exportadoras del paiacutes y tiene una importante produccioacuten manufacturera especialmente alimenticia es un importante centro de servicios financieros Pichincha tiene una importante produccioacuten agriacutecola en Santo Dominshygo de Los Colorados y en la zona de Cayambe existe la produccioacuten agroindustrial de flores concentra ademaacutes un importante nuacutemero de empresas manufactureras especialmente en la rama textil y alimentos No tiene el dinamismo exportador e importador de Guayas pero conshycentra empresas financieras de turismo y de servicios
Provincias de tendencia econoacutemica dinaacutemica Azuay Manabiacute El Oro Tungurahua Estas provincias tienen especializacioacuten en diversas ramas productivas y mayores niveles de proshyduccioacuten y productividad en algunas Azuay es la tercera provincia en especializacioacuten manushyfacturera tiene un importante dinamismo en el sector constructor y en la rama comercial y turiacutestica Manabiacute tiene un importante dinamismo en la actividad agropecuaria y tiene tamshybieacuten algunas empresas manufactureras en la rama de enlatados de productos de mar Una cashyracteriacutestica importante de esta provincia es que no concentra en la capital provincial todo el dinamismo productivo de la provincia sino que tiene al menos dos ciudades Manta y Porshytoviejo que comparten las actividades productivas El Oro es la principal provincia producshytora de banano el primer producto agriacutecola de exportacioacuten del Ecuador y tiene ciertos dinashymismo comercial Tungurahua tiene un dinamismo eminentemente comercial siendo el censhytro de intercambio de productos de la Sierra norte y centro del paiacutes
Provincias de tendencia econoacutemica mediana Cantildear Los Riacuteos Esmeraldas Carchi Imbabushyra Pastaza y Loja Se trata de provincias que tienen cierta produccioacuten agriacutecola y manufactushyrera y que constituyen en pequentildeos centros de dinamismo econoacutemico Cantildear tiene una imshyportante produccioacuten de cantildea de azuacutecar y tiene dos empresas manufactureras importantes El Ingenio La Troncal y Cementos Guapaacuten sin embargo en la zona que corresponde a la Sieshyrra tiene una miacutenima actividad agriacutecola para el consumo interno Los Riacuteos tiene una imporshytante produccioacuten de banano Esmeraldas debe su dinamismo especialmente a la refineriacutea del petroacuteleo que genera ciertos encadenamientos especialmente en el aspecto comercial y de sershyvicios Carchi tiene una importante produccioacuten de papas y leche y un fuerte dinamismo coshymercial por el intercambio de productos con Colombia Imbabura presenta la caracteriacutestica de una provincia de diversificacioacuten productiva agropecuaria artesanal en la construccioacuten y turismo aunque sin un fuerte dinamismo en ninguna de estas actividades Pastaza y Loja son provincias que tienen cierto dinamismo en un entorno inmediato de baja produccioacuten
Provincias de tendencia econoacutemica deacutebil Boliacutevar Cotopaxi Chimborazo Morona Santiashygo Napo Zamora Chinchipe Sucumbios Son las provincias de la sierra centro del paiacutes donshyde existe una mayoritaria presencia indiacutegena y la mayoriacutea de las del Oriente Se trata de proshy
vincias que por diversas razones no tienen ejes productivos dinamizadores y se especializan mayoritariamente en la produccioacuten agropecuaria gran parte de la cual se dedica al autoconshy
h 160
5 ~ ~ bull - -- bull i ~bull ~ - --- bull _~ iquest bull -- --- bull- ecuadorun modelo para des]armar capiacutetulo
sumo En estas provincias se incluye Sucumbios donde se desarrolla la extraccioacuten petroleshyra que como se ha visto tiene niveles altiacutesimos de productividad este dinamismo no tiene ninguna irradiacioacuten en la provincia constituyeacutendose en un auteacutentico enclave
4 Flujos financieros privados
En la seccioacuten anterior se han examinado las principales caracteriacutesticas de las estructuras pro-
Grafico No 3 ESTRUCTURA CAPTACIONES POR PROVINCIAS
45
4O[ 35 3D I 25
20
15
p
GrAfico No 4 ESTRUCTURA COLOCACIONES POR PROVINCIAS 1998
60--------------------------
50
40
3D
20
10
PO_
~ 161
5 ~ bull -- bull bull v-- bull ~ bull A ~ - ~ - - ~ vmiddotmiddot ~ bull ~ -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
ductivas provinciales las competitividades y especializaciones productivas de cada provinshycia todo lo cual ha configurado una tipologiacutea de dinamismo productivo regional Es imporshytante av~zar hacia algunos factores que explican este dinamismo Uno de ellos es el direcshycionamiento de los flujos financieros en el territorio nacional y provincial Los incrementos de productividad obedecen al cambio tecnoloacutegico y a los niveles de aumento del stock de cashypital lo que depende en parte de la disposicioacuten de capitales para impulsar procesos de invershysioacuten El movimiento de capitales tiene un recorrido histoacuterico que va configurando las estrucshyturas productivas por lo tanto habriacutea que avanzar hacia un examen de las tendencias histoacuteshyricas de estos procesos En este trabajo se presentan un pequentildeo trecho de este recorrido los antildeos 1996 1997 Y1998 cuyo detalle se presenta en el Anexo No 2
Los flujos financieros privados se analizan a traveacutes de la evolucioacuten de las captaciones y coshylocaciones financieras efectuadas por los Bancos privados en cada una de las provincias ecuatorianas
Las captaciones corresponden a depoacutesitos a la vista y depoacutesitos a plazo que los bancos y sushycursales bancarias de cada provincia han receptado en el antildeo respectivo Las colocaciones corresponden a los diversos tipos de inversiones creacuteditos contratos de arrendamiento mershycantil y cartas de creacutedito extendidas y concedidas por los bancos y sucursales bancarias de cada provincia en el antildeo respectivo
Los valores per capita corresponden a la relacioacuten entre captaciones o colocaciones con resshypecto a la PEA de la provincia del antildeo 1990
Graacutefico No 5 COLOCACIONESICAPTACIONES 1998
1 wU a
h 162
- -
5 ~ ~ ~ - ~ -- ecuadorun modelo para [desjarmar capiacutetulo
PROVINCIA
iexclzUAY
BOLlVAR
CANtildeAR
CARCHI
CHIMBORAZO
COTOPAXI
EL ORO
ESMERALDAS
GALAPAGOS
GUAYAS
IMBABURA
LOJA
LOSRIOS
MANABI
MORONA SANTIAGO
NAPO -
PASTfgt2A
PICHINCHA
SUCUMBIOS
TUNGURAHUA ZAMORA
epoacutesitos a plazo
TOTALES
CAPTACIONES Depoacutesitos a la vista yd
Fuente Superintendencia de Bancos
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
C ua d ro 12 Relacioacuten captacionescolocaciones efectuadas por los bancos privados
Antildeos 1996-1998
coloccap 98
075
041
011
037
059
067
091
044
057
293
052
053
228
195
023
045
016
171
017
062
104
133
COLOCACIONES Inversionescreacuteditocontratos de arendamientomercantilcartas de creacutedito
coloccap 97
081
034
014
034
046
062
093
058
090
289 058
061
202 166
021
060
021
169
027
065
094
191
coloccap 96
041
022
008
026
020
037
049
027
026
123
022
023
078
071
016
008-016
071
036
036
060
083
~ 163
5 bull 0- - bull bull - bull - bull -bull bull bull bull -bull bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
En relacioacuten con las captaciones resalta nuevamente que entre el 70 y el 80 de las mismas se realizan en las provincias de Guayas y Pichincha por su mayor dinamismo productivo y comercial En los uacuteltimos antildeos es Pichincha la que realiza mayor volumen de captaciones Hay un segundo grupo de provincias en cuanto captacioacuten de volumen de recursos estas son Azuay El Oro Manabiacute y Tungurahua de estas Azuay tiene un nivel de captacioacuten que duplishyca al de las otras tres que en general captan entre el2 al 3 del volumen total de dinero La provincia del Cantildear de acuerdo con la tendencia creciente de captaciones de recursos per cashypita tambieacuten debe incluirse en este segundo grupo de provincias Un tercer grupo son las deshymaacutes de la Costa y de la Sierra Carchi Imbabura Loja Chimborazo Cotopaxi Los Riacuteos y Esmeraldas Un uacuteltimo grupo estaacute constituido por todas las del Oriente que tienen niveles muy bajos de captacioacuten de recursos
Con respecto al tipo de captaciones existe una tendencia general de igual volumen de depoacuteshysitos a la vista con respecto a los depoacutesitos a plazo sin embargo en el uacuteltimo antildeo estos disshyminuyen debido seguramente a la agudizacioacuten de la crisis econoacutemica
Con respecto a las colocaciones Guayas y Manabiacute captan casi el 90 de las mismas en el paiacutes Hay un segundo grupo de provincias Azuay Manabiacute El Oro y Tungurahua que captan entre el 5 y el 6 del total de colocaciones El restante 4 se reparten entre las demaacutes proshyvincias del paiacutes Resulta asiacute una situacioacuten de extrema desigualdad entre las dos principales provincias y el resto del paiacutes existen 4 o 5 provincias con niveles un poco mayores que toshydas las demaacutes
Se observa la relacioacuten entre captaciones y colocaciones para el antildeo 1998 (Cuadro No 12) se evidencia como es el movimiento de los flujos financieros privados en el paiacutes Con excepshycioacuten de Guayas Los Riacuteos El Oro y Pichincha todas las demaacutes provincias que tienen como se ha visto niveles miacutenimos de captacioacuten de recursos ni siquiera reciben creacuteditos en la misshyma proporcioacuten que ahorran Asiacute en la relacioacuten captacioacuten Icolocacioacuten se ve que estas provinshycias tienen indices menores que uno lo cual significa que de cada 100 sucres que ahorran reciben en creacutedito menos de estos cien sucres Por ejemplo Azuay recibioacute en 1998 75 de cada 100 sucres de su ahorro Cantildear recibe 11 de cada 100 sucres Tungurahua 62 sucres de cada 100
Existen cuatro provincias que reciben maacutes de lo que ahorran entre las que tienen niveles meshynores de ahorro estaacuten Manabiacute y Los Riacuteos que reciben maacutes de lo que ahorran Manabiacute de cashyda 100 sucres recibe 195 sucres y Los Riacuteos de cada 100 sucres recibe 228 sucres Y las proshyvincias de Guayas y Pichincha que captan como se ha visto casi el 80 de los ahorros reshyciben ademaacutes 292 y 171 sucres respectivamente de cada 100 sucres de ahorro
Estaacute claro que los miacutenimos niveles de ahorro de las provincias de la Sierra aportan al desashyrrollo productivo de las de la Costa Guayas El Oro y Los Riacuteos y de Pichincha en la Sierra
Aacute 164
5 ~ bull~ bull ~ bull ~ bull x ~ ~ M bull - - bull ~ iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
Estas provincias con iacutendices de captacionescolocaciones menores que uno estaacuten constanteshymente descapitalizaacutendose y no existen factores endoacutegenos locales que generen actividades productivas con los pequentildeos niveles de ahorro que generan menos auacuten que logren captar flujos financieros de otras provincias En cambio puede decirse que el dinamismo econoacutemishyco de Guayas y Pichincha logra captar recursos de otras provincias mientras que parte del dinamismo de Manabiacute y Los Riacuteos se basa en aportes econoacutemicos de otras provincias
Finalmente se evidencia que el dinamismo productivo de Azuay y El Oro se basa en sus proshypios recursos y que existe un pequentildeo porcentaje de ahorro que no es aprovechado internashymente y va hacia otras provincias
e u a d ro 13 Estructura de la ejecucioacuten presupuestaria
Entidades nacionales regionales y provinciales (1) antildeo 1998
ENr1DAD REGIONAL Monto en millones sucres
NACIONAl 14352890 6408
REGIONAl 438128 196
PROVINCIAL 7607028 3396
DependenciasGobiemoCentral 5503723 2457
GobiemosSeccionalesAutoacutenomos 2103305 939
TOTAL(2) 22398046 10000
(1)Presupuestoemitido
(2)incluyedeudapuacuteblica
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
165
5 - o ~ o - ~ ~ ~ ~ 0 O - bull 00 - Obull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
5 El rol del Estado en el desarrollo econoacutemico provincial asignashyciones presupuestarias y recaudaciones tributarias
El Estado ha jugado un importante rol en la dinamizacioacuten de los procesos productivos proshyvinciales a traveacutes de las poliacuteticas econoacutemicas nacionales que tienen diverso impacto sobre el desarrollo provincial y por medio de poliacuteticas especiacuteficas que han promovido el surgimienshyto o fortalecimiento de procesos productivos regionales Complementariamente a estas poliacuteshyticas y en ocasiones de manera especiacutefica por si mismos los flujos de recursos estatales hashycia las provincias constituyen evidentemente factores dedinamizacioacuten de las economiacuteas proshyvinciales y por lo tanto son otro de los elementos que explican las especializaciones y comshypetitividades estudiadas en capiacutetulos anteriores
En este capiacutetulo se presenta las asignaciones del Presupuesto del Estado a cada provincia del paiacutes y las tributaciones que estas regiones han aportado a los ingresos del Estado
Sl Asignaciones Presupuestarias
El Presupuesto General del Estado es el instrumento a traveacutes del cual el Estado operacionashyliza las prioridades de la poliacutetica nacional a traveacutes de la asignacioacuten de los recursos Estos se distribuyen a tres tipos de instancias regionales
GRAFICO No 6 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A DEPENDENCIAS
DEL GOBIERNO CENTRAL 1998
3000 ------- --------- shy
2500
2000
11500 -
I
PROVINCIAS
A 166
~ ~ ~ bull ~ bullbull M ~ - ~ bull - ~ bull bull- -- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo S
C U a d ro 14 Transferencias provinciales a Dependencias del Gob Central
AIIO 1998
Provincia Millones sucres Transferenc per capita
(sucres) Azuay 275915 501 454142
Boliacutevar 100609 183 557764
Cantildear 87963 160 413768
Carchi 70260 128 430871
Cotopaxi 122110 222 405918
Chimborazo 210096 382 502892
El Oro 215073 391 401017
Esmeraldas 220463 401 552844
Guayas 1528230 27n 466721
Imbabura 147184 267 458304
Loja 407805 741 966566
Los Riacuteos 222853 405 347545
Manabiacute 518893 943 421821
MoronaSantiago 67003 122 493629
Napa 63956 116 423960
Pastaza 38192 069 648025
Pichincha 929401 1689 395013
Tungurahua 164711 299 379112
Zamora Chinchipe 47263 086 485670
Galaacutepagos 31362 057 2029903
Sucumbios 34381 062 256674
Total 5503723 10000 452064
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
l Las entidades nacionales que son aquellas asentadas mayoritariamente en Quito Funshycioacuten Legislativa Funcioacuten Jurisdiccional Administracioacuten Central Ministerios
u Las entidades regionales en los diversos sectores agropecuario industrias y comercio desarrollo urbano y vivienda
iii Provincias y cantones del paiacutes a traveacutes de las respectivas entidades estatales que funshycionan en estas circunscrpciones territoriales
~ 167
- -
- -
5 o bull v- o bull o -lt o bull - ~-- bull o bull o -~ o bull o bull r--- ~-- bull ~-- bull _ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En cada provincia existen dos tipos de entidades hacia las cuales el Gobierno transfiere reshy
cursos i las dependencias del Gobierno Central que forman parte del reacutegimen seccional deshy
pendiente constituiacutedas por las Gobernaciones y Direcciones provinciales de los resshypectivos Ministerios
JI Los gobiernos seccionales autoacutenomos ejercidos por los consejos provinciales y conceshy
jos municipales
El Cuadro No 13 presenta la estructura de la ejecucioacuten presupuestaria para el antildeo 1998 Se ha elaborado en base a la informacioacuten proporcionada por el Ministerio de Finanzas de la Ejeshy
cucioacuten Presupuestaria por provincias y sector De esta manera muestra un corte a un antildeo esshy
peciacutefico coacutemo el Estado Ecuatoriano ha asignado los recursos del Presupuesto General del Estado a nivel central regional y a las provincias del paiacutes a traveacutes de los dos tipos de entishydades explicadas anteriormente
GRAFICO No 7 TRANSFERENCIAS PER CAPITA SALUD 1998
140000
120000
100000
1- - -- -- - - - - -- - - - - -
- - - - -- - - - - - - - - -
- - - - - - -- - - - -- -
- - - - - - - - -
- - - - - - - - -L
-
- - - - - - - - -
- o
--ui 80000 ~ lll U ~ -60000l1)
-40000
ooסס2
PROVINCIAS
~ 168
--
5 ~ ~ --- ~ - -- ~ - ~ ~ ~ ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
El total de asignaciones presupuestarias es de 22 billones de sucres de los cuales el 6408 corresponde a los ingresos de las entidades del gobierno central el 3396 a las entidashydes provinciales y el 196 a las entidades regionales Las dependencias provinciales del goshybierno central reciben el 2457 del presupuesto mientras que los Municipios y Consejos Provinciales el 939
GRAFICO No 8 TRANSFERENCIAS PER CAPITA PARA EDUCACION 1998
1000000
900000
800000
700000
bull 600000 rIl ~el 5COooo
J rIl 400000
300000
200000
100000
-- ---- - -------i
-
I
- - -
- - -- - -- - I - - - -
- --- - -
- - -
-
- - -
- - -
PROVINCIAS
Asignaciones provinciales
Las asignaciones provinciales globales se dividen entre las asignaciones a las dependencias del Gobierno central y a los gobiernos seccionales autoacutenomos
Las asignaciones a las dependencias provinciales del Gobierno Central suman 5 billones de
sucres y comprenden principalmente las asignaciones a las Direcciones provinciales e insshy
tancias cantonales de los Ministerios cuyos montos por provincia se presentan en el Cuadro No 14
h 169
~~
Provincias Educacioacuten millones SI
e u a d ro 15 Transferencias per caacutepita para educacioacuten salud y desarrollo agro
ED pe sucres
Salud millones SI
Salud pe sucresl
00 Agropecuar millones SI
Agrop P e sucres
Pobla 1998
Nacional 143119 11756 425
Regional
Azuay
Bollvar
Cailar
Carchi
Colopaxi Chimborazo
Imbabura
Laja
Pichincha
Tungurahua
Esmeraldas
El Oro
Guayas
LosRlos Manabl
MoronaSantiago
32 212550
82774 61455 53532
94943 169042
112933 206193 575422
131586
146405 164393
566203 162376 298616 42351
349847 458889
289077 328284 315610 404624 351654 488711
244565
302869 367132
306350
173529
253229
242752 312104
000
658 256
190 166 294 524 350 639
1783
408
454
509 1760 503 925 131
Napa 46130 305789 143
Paslaza 27237 462147 084
Zamora Chinchipe 33105 340180 103
Sucumbios 25188 188042 078
Galapagos 13595 879948 042
TOTAL POR PROV 3228027 9575
TOTALES 3371178 276902 100
Fuante Ministerio de Flnanzas-Subsecretarle de Presupuestos yContabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
82613 6786 850 92172 7571 1973 12174628 O 000 53904 1154
41985 69105 4n 1758 2894 055 607552 14783 81957 166 1258 6975 039 180379 17517 82397 197 2621 12328 082 2125Kl 13065 80119 147 958 5873 030 163065 22745 75Im 256 1139 3787 035 300824 30905 739741 3A7 4076 9757 127 417776 28914 90034 325 1938 6033 080 321149 40112 95073
1 451 145971 345977 4546 421911 208547 88636 2344 8036 3415 250 2352838 27350 62952 307 2440 5615 076 434465 26805 67217 301 9468 23742 295 398780 40457 753911 455 2136 3981 067 536619
213916 65330 2404 70472 21522 2195 3274395 24364 37996 274 931 1451 029 641221 79697 64950 898 58m 47737 1829 1230127 15677 115532
1 176 2547 18769 079 135695
14145
6829
93769 1
115871
159
077
1239
2488
8213
42219
039
077
150854
58936 10961 112637iexcl 123 1413 14516 044 97315 5916
4853
44166 066
314091 055
409 1068
3056
69113
013
033
133948
15450 889742 9150 321088 6673 972355 798671 100 467164 100
CD n e gtshyao e ~
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ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
En teacuterminos porcentuales las Provincias de Guayas y Pichincha obtienen los mayores monshytos de asignaciones (2777 y 1689 respectivamente) sin embargo si se obtiene un iacutendice de asignacioacuten per capita en funcioacuten del nuacutemero de poblacioacuten estiminado para 1998 Guayas tiene una asignacioacuten que es casi similar al promedio nacional mientras que Pichincha es una de las cuatro provincias con menor monto de asignacioacuten per capita Las provincias que obshy
tienen mayores montos per capita son Boliacutevar Chimborazo Esmeraldas Loja y Pastaza
El Cuadro No15 presenta las asignaciones per caacutepita provinciales a entidades dependientes del Gobierno Central en los rubros de Educacioacuten Salud y Desarrollo Agropecuario Se mishyra en primer lugar que el 90 del presupuesto tanto de salud como de educacioacuten se distrishybuye entre las provincias El Presupuesto de Salud es la cuarta parte del de Educacioacuten En promedio cada habitante del Ecuador recibe 276902 sucres en concepto de Educacioacuten y 79867 sucres en concepto de Salud (en sucres corrientes de 1998)
Del presupuesto total de Salud casi el 50 se concentra en las Provincias de Guayas y Pishychincha Las provincias de Azuay Loja El Oro y Manabiacute reciben entre el 4 al 8 de este Presupuesto de Salud En teacuterminos per caacutepita las provincias que reciben maacutes del promedio nacional son Zamora Chinchipe Pastaza Morona Santiago Loja Imbabura Carchi Cantildear
y Boliacutevar
Del Presupuesto total de Educacioacuten el 34 se concentra en las Provincias de Guayas y Pichinshycha Las provincias de Azuay Chimborazo Loja El Oro Los Riacuteos Manabiacute reciben entre el 5 al 9 del total de este presupuesto En teacuterminos per caacutepita soacutelo las provincias de Cantildear Pichinshycha Guayas Los Rios Manabiacute y Sucumbiosreciben menos de la media nacional
En los dos casos de Salud y Educacioacuten (Graacuteficos 7 y 8) destaca la concentracioacuten del Presushypuesto en solo dos provincias y un segundo grupo de Provincias Azuay Loja El Oro Mashynabiacute que corresponden a provincias con tendencia eocnoacutemica dinaacutemica que reciben presushypuestos absolutos porcentualmente mayores que el resto de provincias En teacuterminos per caacuteshypita no existe una loacutegica clara de asignacioacuten de recursos
Finalmente con respecto a recursos para desarrollo agropecuario que son en total alrededor del 50 del presupuesto total designado para salud Loja recibe el 45 Guayas el 21 Y Manabiacute el 18 Estas tres provincias reciben por tanto el 84 de este presupuesto sin que exista una loacutegica en tomo a esta distribucioacuten de recursos
171
5 ~ bull -bull- bull ~ bull -bull ~ bull ~ bull ~ ~ bull ~ bull iquest ~ bull ~ bull --bull bull ~ bull ~ bullbullshyecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Transferencias a Organismos seccionales autoacutenomos
Los organismos seccionales autoacutenomos son los Municipios y Consejos Provinciales Las fuentes de financiamiento de estas entidades son ingresos tributarios ingresos propios no tributarios (provenientes del patrimonio de estas entidades oacute por el uso o arrendamiento de sus bienes) tasas por servicios transferencias del Gobierno Central y Empreacutestitos
Seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal los impuestos municipales son los siguientes impuesshyto sobre la propiedad urbana impuesto sobre la propiedad rural impuesto de alcabalas imshy
puesto de registro e inscripcioacuten impuesto sobre los vehiacuteculos impuesto de matriacuteculas y pashytentes impuesto a los espectaacuteculos puacuteblicos impuesto a las utilidades en la compraventa de
los bienes inmuebles
En cuanto a los Consejos provinciales en general no tienen impuestos y una fuente propia de financiamiento son las contribuciones especiales de mejoras que se cobran cuando la construccioacuten rectificacioacuten ensanche o pavimentacioacuten de carreteras o caminos o construcshycioacuten de puentes por parte del Consejo Provincial aum mtare el valor de las propiedades
En el Anexo No 3 se presenta la relacioacuten entre ingresos propios e ingresos totales de los mushynicipios del paiacutes Los Municipios de Salinas (646) Guayaquil (584) Duraacuten (542) Santa Cruz (511) Rumintildeahui (499) Bantildeos (475) Quito (473) Cuenca (453 )
La Libertad (415) tienen el maacutes alto nivel de recursos propios En un segundo grupo esshy
taacuten los Municipios de Santo Domingo de los Colorados (384) Ambato (351 ) Latacunshyga (314) Machala (318) Ibarra (317) La Troncal (342) Riobamba (312) Nashyranjal (307) Otavalo (325) Manta (308) Cayambe (319) Mejiacutea (322) Putushy
mayo (315) Todos los demaacutes municipios tienen porcentajes menores al 30 lo cual deshymuestra la dependencia de la inversioacuten municipal de las transferencias desde el gobierno censhytral La uacuteltima columna presenta los promedios provinciales de esta relacioacuten excluyendo a las capitales provinciales y hace ver que en general los promedios provinciales son menores que los de las capitales provinciales Son estos muncipios que no son capitales provinciales en general con predominio rural los que tienen mayores niveles de dependencia de las asigshynaciones nacionales
Las transferencias del gobierno central a los Organismos seccionales provienen de las sishyguientes partidas
l Las asignaciones que corresponden a las transferencias del Fondo de Desarrollo Secshy
cional FODESEC Fondo de Desarrollo Provincial y la Ley Especial de Distribucioacuten
del 15 de los Ingresos del Presupuesto del Gobierno Central
ii Los aportes provinciales constituiacutedos por Leyes que presasignan recursos para especiacuteshy
ficas provincias oacute partidas que desde el gobierno se entregan por especiacuteficos convenios a las entidades seccionales
~ 172
5 -- ~ ~ - - ~ ~ ~ ~ ----- -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
C u a d r o 16
Transferencias provinciales a organismos secclonales aU1onomos Consejos Provinciales y Municipios
Antildeo 1998 Millones de sucres
Provincia Consejos Municipios Total Asignacioacuten Total Asignacioacuten Provinciales Organismos Per Ceacutepita Asignacioacuten Per Caacutepita
Seccionales (Sucres) Provincial (1) (Sucres) total (2)
Azuay 26987 71073 98060 478 161402 373975 615544 Bollvar 15366 35740 51106 249 283326 151715 841090 Cantildear 13394 30676 44070 215 207300 132033 621069 Carchi 14380 28393 42773 208 262306 113033 693178 Cotopaxi 18197 38190 56387 275 187442 178497 593360 Chimborazo 26295 61948 88243 430 211221 298339 714112 El Oro 29807 70913 100720 491 187694 315793 588711 Esmeraldas 25938 49700 75638 368 189674 296101 742517 Guayas 110733 314974 425707 2073 130011 1953937 596732 Imbabura 17700 36196 53896 262 167822 201080 626127 Loja 22484 53955 76439 372 181173 484244 1147740 Los Rlos 29079 76561 105640 514 164748 328493 512293 Manabl 65446 134579 200025 974 162605 718918 584426 Morona 15193 29840 45033 219 331869 112036 825498 Napa 19725 29625 49350 240 327137 113306 751097 Pastaza 14612 13304 27916 136 473666 66108 1121691 Pichincha 86894 260698 347592 1693 147733 1276993 542746 Tungurahua 22057 49137 71194 347 163866 235905 542978 Zamora 14284 20928 35212 171 361835 82475 847506 Galeacutepagos 7236 7581 14817 072 959029 46179 2988932 Sucumbios 15250 26032 41282 201 308194 75663 564868 Concope 2169 2169 011 2169 TOTAL 613226 1440043 2053269 100 168651 7556992 620715
(1) (2) Comprende asignaciones provinciales a dependencias del gobierno central meacutes organismos seccionales
Fuente Ministerio de Finanzas Direccioacuten Nacional de Tesorerla Valores entregados a Municipios y Concejos Provinciales Periodo Enero Diciembre 1998
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
GRAFICO No 9 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A CONCEJOS
PROVINCIALES Y MUNICIPIOS
25001-shy
I i
2000
pflCMNCIAS
h 173
5 - - v - - J- bull - bull o ~ bull o bull o vmiddot 0 bull o bull 0 -- - bull 0 - ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
El Fondo de Desarrollo Seccional Fodesec es creado en 1990 y se constituye en base al 2 de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado y la participacioacuten de tres mil mishyllones de sucres anuales de los ingresos que percibe el Estado por la produccioacuten y exportashycioacuten de petroacuteleo suma que se incrementa desde 1991 en poorcentaje igual a la variacioacuten
anual del iacutendice de precios del consumidor elaborado por el INEC Este Fondo se distribushyye en un 2 a los municipios capitales de provincias el saldo se divide en un 20 para conshysejos provinciales 75 para las municipalidades 5 para una cuenta de reservas de emershy
gencia
El Fondo de Desarrollo Provincial Foondepro se crea en 1990 con una asignacioacuten equivashy
lente al 2 del monto total de los ingresos corrientes del Presupuesto General del Estado Se distribuyen 75 en partes iguales para todos los consejos provinciales del paiacutes y el 25 resshytante en proporcioacuten directa al nuacutemero de habitantes de cada provincia
La Ley Especial de Distribucioacuten del 15 del Presupuesto del Gobierno central para los goshybiernos seccionales se aprueba en Marzo de 1997 creaacutendose asiacute el Fondo de Descentralizashycioacuten que se distribuye en un 70 para los municipios y 30 para los consejos provinciales Para estos se distribuye el 50 del monto total en funcioacuten de las necesidades baacutesicas insashytisfechas de la poblacioacuten de la provincia el 10en proporcioacuten de la superficie territorial proshyvincial y 40 en relacioacuten a la poblacioacuten provincial
El monto destinado a los municipios se distribuye 10 del monto total en partes iguales un 40 en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten 50 en funcioacuten de la necesidades baacutesicas inshysatisfechas de la poblacioacuten cantonal La Ley preveacute que este 15 se empiece a aplicar a parshytir del 1 de Julio de 1997 con el equivalente al 3 el 7 desde Enero de 1998 elll a parshytir de Enero de 1999 y el 15 a partir de Enero del antildeo 2000
En la Ley existe una definicioacuten clara de que el estos fondos corresponden al 15 del preshysupuesto del Gobierno Central excepto los ingresos provenientes de ceacuteditos internos y extershy
nos Sin embargo en la Nueva Constitucioacuten de 1998 se define que las asignaciones a los organismos del reacutegimen seccional autoacutenomo no podraacuten ser inferiores al 15 de los ingreshy
sos corrientes totales del presupuesto del gobierno central Esta disposicioacuten modifica susshytancialmente los ingresos de las entidades seccionales pues para 1999 los creacuteditos internos y externos significan el 30 de los ingresos totales
En el Cuadro No 16 se presentan las transferencias provinciales del gobierno central a los consejos provinciales y municipios del paiacutes Estas asignaciones son de 2 billones de sucres
Guayas obtiene el 207 de estas asignaciones y Pichincha el 1693 En teacuterminos per cashy
pita ambas provincias reciben menos de la media per capita nacional siendo las Provincias
de Boliacutevar Cantildear Carchi Chirnborazo y todas las del Oriente las que reciben en teacuterminos
per capita casi el doble de la media nacional
~ 174
~~
Provincias
Tolal
Azuay
Sollvar
Callar
Carchi
Cotopaxi Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Galeacutepagos Guayas
1mbabura Loja LosRlos
Manabl
MoronaSant
Napo Pastaza
Pichincha
Tungurahua
SUaJmbios
Zamora
FuenteMinisteriode Finanzes ElaboracioacutenLourdesRodrlguez
Total
7706437
209645 2436
5256
158351
7f1i19 9321
78315 362354
1157 3ll85273
158n 20816 9161
178171 1788 2602
2009
3482121 70762 4116
907
e u a d ro 17 Recaudaciones tributarlas por provincias 1998 (Valores en millones de sucres)
o Imp Ala ImpVA ImpCE Imp Vehlculos Otros Trlbutaci6n AslgPC Trib Aslg PC Renta Motorizados Impuestos PC
10000 2235204 446llD78 661704 114497 22amp1l12 sucres sucres
272 n142 101410 15283 8606 7200 345065 615544 056 003 1686 91 16 558 81 13505 841090 002
007 2203 278 2556 223 24n4 621069 004
205 2716 146891 64n 1922 347 971091 693178 140 010 3960 849 2046 1142 26590 593360 0D4 012 5110 1065 5 21m 561 22311 714112 003 099 11128 57560 2170 4367 1089 142214 588711 024 470 9643 343848 7794 919 147 908656 742517 122 002 942 165 7 41 741Ml7 2988932 003
4004 811065 1940210 243795 90199 942242 596732 158
021 7074 3IIl7 183 3841 971 49438 626127 008 027 6817 7745 1663 2732 1855 49337 1147740 0D4 012 5249 622 202 2500 585 14287 512293 003 231 38662 106752 25215 5389 4150 144840 584426 025 002 1450 73 139 123 131n 825498 002 003 2007 149 337 107 17248 751097 002 003 1540 116 244 107 34088 1121691 003
4518 1213896 1729355 354111 70788 113968 1479966 542746 273 092 31605 26385 4795 4129 3845 1628n 542978 030 005 2654 6n 662 120 30728 584868 005 001 655 30 178 41 9320 847506 001
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Las uacuteltimas columnas del cuadro No16 presentan las transferencias provinciales totales y las asignaciones provinciales totales per caacutepita esto es las asignaciones a organismos secshycionales maacutes las asignaciones a las dependencias del gobierno central divididas para la poshyblacioacuten provincial estimada para 1998
Estas columnas demuestran en general dos cuestiones la primera queen teacuterminos absolushytos se refuerza la concentracioacuten de recursos en Guayas y Pichincha pero que si se analiza en teacuterminos de tranferencias per caacutepita no existe una loacutegica clara por parte del Estado La seshygunda cuestioacuten que aparece con mucha evidencia es la necesidad de una poliacutetica de regioshynalizacioacuten nacional que oriente de mejor manera la asignacioacuten de recursos en funcioacuten de la poblacioacuten de las necesidades insatisfechas de los niveles de dinamismo econoacutemico provinshycial de manera de compensar las inequidades provinciales
S2 Tributaciones Provinciales
El Cuadro No 17 presenta las recaudaciones tributarias que efectuacutea el gobierno central para el antildeo 1998 El impuesto al Valor Agregado representa el 57 del ~otal de impuestos el Imshypuesto a la Renta el 29 y el Impuesto a los consumos especiales el 85 El restante 56 estaacute dado por el impuesto a los vehiacuteculos impuesto por salida del paiacutes y multas tributashyrias
Gratico No 1U ESTRUCTURA TRIBUTACIONES 1998
------15000 ----shy
5CO
4000
3500
3000
2500
2000
1500
tOoo
PROVINCIAS
1 176
5 - - - ~ ~ ~ ~ - ~ - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Graacutefico No 11 TRIBUTACIONES I ASIGNACIONES PER CAPITA POR
PROVINCIA 1998
300 - - - - --- - - -- -shy
250
200
n n
PROVINCIAS
En Pichincha y Guayas se recaudan el 85 del total de impuestos del paiacutes (Graacutefico 10) Pishychincha recauda el 45 mientras que Guayas aporta con el 40 Esta diferencia resulta significativa pues como se vioacute al analizar las 100 empresas maacutes importantes del paiacutes (Revisshy
ta Vistazo No 769) en Guayas se concentran 46 de las 100 mayores empresas (en Quito 40
) Yen Guayas estaacuten las 10 maacutes grandes exportadoras del paiacutes
Las provincias de Azuay Carchi El Oro Esmeraldas Manabiacute y Tungurahua contribuyen en porcentajes entre el ] al 4 de la tributacioacuten El resto de provincias tienen recaudaciones muy poco significativas Este esquema de la tributacioacuten es el reflejo de la dinaacutemica econoacuteshymica y productiva que hemos analizado con diferentes variables a lo largo de este trabajo Dos provincias que concentran productividad y diversidad de renglones productivos Un grupo intermedio de provincias dinaacutemicas pero con mucha diferencia de las dos principales y el resto de provincias sin ninguacuten dinamismo En teacuterminos de tributaciones per caacutepita cashyda habitante de la provincia de Pichincha tributa] 479966 sucres Existe un segundo grushy
po de provincias Carchi Esmeraldas y Guayas que tributan alrededor de 900000 sucres por habitante En Azuay cada habitante tributa 345000 sucres y el resto de provincias tiene trishybutaciones per caacutepita menores de 150000 sucres
Al hacer la comparacioacuten entre las tributaciones y las asignaciones de cada provincia se obshy
tiene un iacutendice(Graacutefico 11) en el cual los valores mayores que uno demuestran un grado de
autosuficiencia provincial es decir tributaciones mayores que las asignaciones Soacutelo cuatro
provincias del Ecuador tienen esta caracteriacutestica Pichincha con un iacutendice de 273 lo cual
quiere decir de que por cada milloacuten de sucres que recibe cada uno de sus habitantes tributa
~ 177
5 bull hmiddotmiddot - ~ ~ bull ~ bullbull bull ~ bull - ~ - ~ ~ bull ~ - bullbull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
273 millones Guayas con un iacutendice de 158 Carchi con 140 y Esmeraldas con 122 El resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per caacutepita Por ejemplo cada habitante de Azuaypor cada milloacuten que recibe tributa 560000 sucres Tunshygurahua por cada milloacuten que recibe tributa 300000 El Oro por cada milloacuten tributa 240 mil sucres Manabiacute 250000 y los iacutendices de estas provincias son maacutes altos que el resto de Proshyvincias del paiacutes que tienen indices entre 001 a 009 con un promedio de 004 lo que signishyfica que 13 provincias del paiacutes por cada milloacuten de sucres que le asigna por habitante el Esshytado tributa en promedio 40000 sucres por habitante
Estas cifras son resultado de la dinaacutemica del proceso de desarrollo en el Ecuador La heteshyrogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econoacutemica tal coshymo se refleja en el anaacutelisis productivo Esto se agrava por la inequidad en los flujos finanshycieros privados Resultan asiacute grandes disparidades provinciales y regiones con una incapashycidad estructural de generar procesos productivos dinaacutemicos Sus niveles de demanda y de consumo interno son muy limitados y de igual manera como lo dicen estas uacuteltimas cifras su contribucioacuten al Estado es miacutenima
~ 178
capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
h 179
6 ~ ~ - - - ~ -~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
~ 180
6 ~ ~ ~ ~ ~ ~ gt~ ~- ~ - ~ ~ ~ ~ ~ ~ -- ~ ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
~ 181
6 ~ bull ~ ~ --- bull ~ -bullbull ~ bull bull JO -- bull ~ JO ~ ~ ~ ~ bullbull bullbull iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capitulo
Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
~ 182
-- ~ ~ ~ bullbullbullbullbull -- bull -- bullbull ~ -- lo - -- ~ bull I~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo 6
El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
~ 183
6 bull - bull - bull bull ~bull bull v- bull bull oJ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
~ 184
- - - - - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
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6 x h ~ -- - -- - bull -- - -- - bull - - ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
h 186
~ o o 0 ~ O - O O ~ O - OO O O ~ O bull O 0 O o O ~ O bull O O ~ O -
ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
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ecuatoriano (SOTE) desde Lago Agrio hacia la refineriacutea de petroacuteleo de Esmeraldas y la red de produccioacuten y distribucioacuten para consumo interno Esta segunda red tiene una serie de tershyminales de depoacutesito conectados a traveacutes de poliductos entre los que se encuentran Shushushyfindi-Quito Esmeraldas-Quito-Ambato Santo Domingo-Pascuales Libertad-Manta y Tres Bocas-Pascuales
La presencia del enclave petrolero en la Amazoniacutea ha modificado sustancialmente las relashy
ciones de esta regioacuten con el resto del paiacutes y con el entorno natural existente La apertura de viacuteas de comunicacioacuten en una forma reticular para la exploracioacuten y explotacioacuten de pozos trashy
jo consigo un proceso de colonizacioacuten que fue fomentado por el IERAC durante los antildeos 70
y 80 El poblamiento incontrolado de la zona causoacute grandes dantildeos al ambiente en donde amshy
plias zonas de bosque tropical fue deforestado para dar paso a una agricultura de subsistenshy
cia y a un sistema de ganaderiacutea extensiva de bajos rendimientos en el mediano plazo Por
otra parte el sistema de explotacioacuten de hidrocarburos no contaba con los procedimientos adeshy
cuados para garantizar la extraccioacuten almacenamiento y transportacioacuten de este recurso por
lo que se dieron numerosos derrames y contaminacioacuten de agua y suelo A mediados de los
antildeos 90 se implantan medidas de control maacutes rigurosas bajo la vigilancia de la poblacioacuten y
la denuncia de instituciones ecologistas
Las relaciones de la Amazoniacutea con el resto del paiacutes son auacuten muy deacutebiles y se limitan a la transferencia del principal producto de exportacioacuten ecuatoriana -y de los ingresos que geneshy
ra- hacia otros sectores del Ecuador princi palmente a Quito
La extraccioacuten petrolera que se realiza en la Provincia de Sucumbios principalmente se comshy
plementa con la refinacioacuten de petroacuteleo que tiene lugar en la provincia de Esmeraldas Ambas
aportan con el 14 del PIB del paiacutes (la manufactura aporta con el 15 Y la agricultura el
17) Se trata de procesos asentados en estas provincias con altiacutesimos niveles de productishy
vidad y que tienen la caracteriacutestica de enclave pues son dirigidos desde la capital provincial
y en el caso de las empresas transnacionales desde fuera del paiacutes sin generar otros procesos productivos que dinamicen el desarrollo general de estas zonas aunque en el aspecto serviacuteshy
cios si existe una demanda diversa que genera pequentildeos ingresos para los pobladores de esshytas regiones
De acuerdo con la Encuesta de Manufactura y Mineriacutea del antildeo 1997 los datos de produccioacuten minera y manufacturera para estas provincias se pueden ver en el siguiente cuadro No 7
Evidentemente son niveles altiacutesimos de productividad en relacioacuten con la productividad mashy
nufacturera ( como diez veces maacutes altos) y el aporte a la produccioacuten total es igualmente alshy
to Sin embargo como se ha dicho este dinamismo no se expande hacia las regiones donde
se hallan asentadas la produccioacuten petrolera constituyeacutendose claramente este tipo de producshy
cioacuten en un enclave
h 151
5 ~ ~ ~ --~ ~ - -- ~ ~ - ~ ~ -- ~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Cuadro N o 7
Produccioacuten Petrolera 1997
Valores en miles de sucres
PROVINCIAS ESMERALDAS SUCUMBIOS
Produccioacuten Total 4249890689 5777633856 Valor agregado a precios del productor 3151890128 5057865445 Formacioacuten Bruta de Capital 1873416877 784476077 Productividad 1516735000 3941087
Fuente INEC Encuesta de Manufactura y Mineriacutea 1997 Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
34 El sector terciario
El sector terciario representa el 41 del PIB del Ecuador y comprende la actividad comershycial hoteles bares y restaurantes transporte establecimientos financieros seguros servicios comunales sociales y personales De este sector presentamos al sector de comercio interno y de restaurantes y hoteles cuyos indicadores de produccioacuten y productividad se detallan en los cuadros No8 y No9
En lo que tiene que ver con el Comercio en realidad la Encuesta levantada por el INEC(l996) no es muy representativa de este sector especialmente por el hecho de que el universo abarca solamente aquellos establecimientos que tienen personal ocupado mayor de 10 personas y tienen un caraacutecter formal como empresas comerciales pero en el paiacutes la mashyyoriacutea de locales comerciales son de caraacutecter informal De todas maneras las tendencias que se evidencian son la concentracioacuten de estos establecimientos formales en Pichincha y Guashyyas que concentran casi el 90 de la produccioacuten total Hay un grupo de provincias Azuay y El Oro que estaacuten en un segundo lugar en la actividad comercial formal
(Ver mapa No 6 sobre Produccioacuten del Comercio per caacutepita y No 7 sobre Productividad del Comercio por personal ocupado)
Con respecto a las 100 mayores empresas del Ecuador 25 son establecimientos comerciales y su localizacioacuten se presenta en el cuadro No 10
El 68 de estos locales se encuentran localizados en Guayas y en buena parte son compashyntildeiacuteas exportadoras e importadoras El restante 28 se encuentran en Quito y entre ellos tieshyne un lugar muy importante en el ranking de empresas la firma Supermercados La Favorishyta que a la que pertenece la maacutes grande red de Supermercados Supermaxi Otras empresas importantes son las comercializadoras de gasolina en su mayoriacutea empresas transnacionales
h 152
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C U a d r o B Comarclo Intemo 199B por Provincias y Raglones
IProvincia Ir do Eetablo clmlantos llo
Produccioacuten Total
Valoraa en mUea de sucrae
Valor Agragedo a pracloe
productor llo
Formacioacuten Bruta de Capital
Personal
Ocupado Productividad porPamprsonal
Ocupado I TOTAL s 100110 35540Il4529 100110 1457838lIOS 10000 388121871 100110 41361 S7 ll582II
AZUAY 68 753 125251847 352 61583920 472 2635110 066 2610 646 46911 BOLIVAR o 000 o 000 o 000 o 000 o 000 o CAllAR 4 044 613547 002 394352 0lJ3 4O65B 001 49 012 12521
CARCHI O 000 1007438 003 B37Q01 006 2OI57iO 052 12 003 83953 COTOPAXI O 000 349753 001 231360 002 1091483 028 lB 004 19431
CHIMBORAZO 4 D44 1487062 004 65521B 004 2345292 061 54 013 27536 ELORO 45 491 53839484 151 72499059 154 -6556666 -222 1107 266 4Il6J5 ESMERALDAS O 000 560112 000 9396 000 46026 001 12 003 4840 GALAPAGOS O 000 301310 001 248JXlO 002 232710 006 16 004 18739 GUAYAS 332 3624 1722760049 4647 510667749 4053 188595612 4684 17756 4293 97024 IMBABURA 6 0amp7 79765lll 022 3756271 026 4486021 16 125 030 63613 LOJA 9 09amp 4247390 012 2Jl93396 021 579471 015 143 D35 29102 LOSRIOS 29 317 17901652 050 10473656 on 26l1l2BO 073 527 127 33ll69
MANABI 34 371 34386592 097 19063649 131 9597642 249 993 240 34629 MORONASANTIAGO O 000 O 000 O 000 O 000 o 000 o NAPO O 000 O 000 o 000 O 000 O 000 o PASTAZA O 000 O 000 O 000 O 000 O 000 O PICHINCHA 343 3745 1553427281 4371 namp34Il380 4962 173102676 4499 17123 4140 110722 SUCUMBIOS O 000 O 000 O 000 O 000 o 000 O TUNGURAHUA 36 393 30466448 086 17875396 123 8ilII742 110 754 162 40433 ZAMORACHINCHIPE O 000 O 000 O 000 O 000 O 000 O ZonesnoDellrnllades 000 000 000 000 O 000 o
FUEIITE Inlulo Nbullbulllon de EsIBdlallbullbull y Con liNEe) Enu de Co_relo InIIomo1996 EIboracI6n Lounl bullbull Rodrfguez
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Cuadro I Holalaa 1Autauranlaa 1998 por provincia 1raslona
(Valora an mUa da ueml
No da PRldueel6n VA Formael6n Paraonal PRlductlv Provincia Elablaclmla Total a praeloa da Bruta da Ocupado porparaonal
Productor Capital OcupadO Hol 1Aalauranla m 10000 31584t433 lOO 115J89801 lOO 332Il8W lOO 7755 10000 40nl2
1gtZUAY 22 928 17289145 548 62981155 548 18911814 572 624 805 27702 BOlNAR CAllAR
1 042 000
292600 o
009 000
101amp45 009 000
000 000
12 o
015 000
24383 o
CARCHI 2 0amp4 482522 015 49638 004 000 33 043 14622 COTOPAXI 3 127 3808243 121 1659482 144 304018 DD2 102 132 37336 CHIMBORAZO 4 169 1B117247 059 942556 082 440578 133 87 112 21483
ElORO 7 295 3485233 110 lIlJlIJ19 053 47213amp 142 211 272 1amp518
ESMERAlDAS 4 1119 2282519 072 832754 QBl 5S324 017 88 D88 33587
GAlAPAGOS 6 253 4D98338 130 138311I1 120 773043 233 l9 128 41377 GUAYAS 5amp 2363 118188313 37M 39393688 3414 2877846 867 2405 3101 49143 IMBABURA 2 0amp4 39161J04 128 1102723 oB8 199 109 middot241 91 117 43702 lOJA 13 54U 4510227 143 1811501 157 109727l 3JO 213 275 21175 lOSRIOS 5 211 9011157 D2B 422244 D37 70477 Q21 82 OSO 14548 MANASI 13 549 4252490 135 1727255 150 238D73 071 235 303 18098 MORONASANTlAGO 000 000 000 000 o 000 o NAPa 000 000 000 000 o 000 o PASTA2A 4 169 473518 015 51182 004 570511 017 4U 063 U894 PICHINCHA 81 3418 144153688 4587 56534781 4899 24133402 7287 3212 4142 44B80 SUCUMBIOS 000 000 000 000 o 000 o TUNGURAGUA 14 5Ul 5588553 177 236Il827 205 159Oll55 419 252 325 22169 ZAMORACHINCHIPE 000 000 000 000 o 000 o ZONASNO OEUMITADAS O o o o o 0 000 O 000 o
Fuen InUluloNlelon1 de EBtedlIlc8 Cnaoo (INEC)Enede HDlol Rn SDrvlelo 1998
EIbDraeI6nLourdeB-Ushy
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O~DO Icm
o ~ 100 ISOIlttn
Comercio interno per caacutepita (1996) (miles de sucreshab)
_ Maacutesde100
Entre 10 y 100 cJ Menos de 10 c=J Sin informacioacuten
(miles de sucres Ihab)
Mapa 7
deg_ _ 00
Productividad del comercio interno porpeffionalocupado
_ Primer nivel
Segundo nivel
CJ Tercer nivel CJ Sin informacioacuten
o 50 100 SOIlttn
~ 155
5 ~ bull - bull ~middotmiddotmiddot middoto bull ~ omiddotmiddot ~ - ~ bull ~ ~middot omiddotmiddotmiddotmiddot gt - bull ~ - ~ - lt ecuador un modelo para [desjarmar capiacutetulo
Cuadro N o 1 O
Los mayores establecimientos comerciales del Ecuador
RANKING EMPRESA CIUDAD - PROVINCIA
98 97
3 3 Supermercados La Favorita Quito-Pichincha 4 5 Exportadora Bananera Noboa SA Guayaquil- Guayas
10 12 Importadora El Rosado CIA LTDA Guayaquil- Guayas 10 13 Reybanpac Rey Banano del Paciacutefico CA Guayaquil- Guayas 12 16 Distribuidora San Eduardo SA Guayaquil- Guayas 17 10 Unioacuten de Baneros Ecuatorianos SA Guayaquil- Guayas 24 24 Petroacuteleos y Servicios PYS CA Quito- Pichincha 28 25 Mobil Oil Ecuador SA Quito-Pichincha 32 48 Repsol Marketing SA Quito- Pichincha 33 30 Proveedora Ecuatoriana SA PROESA Quito- Pichincha 38 51 IBM del Ecuador CA Quito- Pichincha 41 41 Acerla del Ecuador CA ADELCA Quito- Pichincha 43 66 Importadora Industrial Agricola SA Guayaquil- Guayas 50 55 Exporklore Guayaquil- Guayas 51 76 Corporacioacuten Jaboneria Nacional SA Guayaquil- Guayas 67 67 Ideal Alambree SA Quito- Pichincha 70 72 Agripac SA Guayaquil- Guayas 72 87 Difare SA Guayaquil- Guayas 76 O Febres Cordero Ciacutea de Comercio SA Guayaquil- Guayas 89 169 Maquinarias y Vehlculos SA Guayaquil- Guayas 95 113 Almacenes De Prati SA Guayaquil- Guayas 96 100 Agrocomercio Palmar El Guabo-Guayas 97 97 Sociedad Industrial y Comercial SA Guayaquil- Guayas 98 86 Hotel Coloacuten Guayaquil SA Guayaquil- Guayas
Fuente Revista Vistazo No 769 Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
Finalmente en lo que tiene que ver con Restaurantes y Hoteles las tendencia que demuestra la Encuesta de este tipo de locales es su concentracioacuten en Pichincha y Guayas Azuay es la tercera provincia en nivel de produccioacuten pero con un valor absoluto ocho veces menor que las dos primeras En cuanto a productividad en esta rama econoacutemica las Provincias de Carshychi 1mbabura Pichincha en la Sierra y Esmeraldas y Guayas en la Costa presentan de acuershydo con la Encuesta los mayores niveles de productividad en esta rama Existe un segundo grupo de Provincias que son Tungurahua Chimborazo Azuay y Laja en cuanto niveles de productividad En el primer grupo estaacuten evidentemente aquellas provincias que han tenido una tradicional mayor especializacioacuten turiacutestica Cabe anotar que entre el grupo de las 100 mayores empresas del paiacutes en hoteles solamente consta la empresa Hotel Coloacuten Guayaquil que es la firma que posee el Hotel Coloacuten de esa ciudad
(Ver Mapa No 8 sobre Produccioacuten Hoteles y Restaurantes per capita y No 9 sobre Producshy
tividad de esta rama econoacutemica)
Aacute 156
- - lt - v middotmiddotmiddotmiddot bull bull bull bull ~ bull ~ bull - bull gt e c u ado r un mo d elo pa r a [ d e s ] a rma r capiacutetulo 5
Mapa 8
y restaurantes (1996)
bull
O~~t OO km
--CJ CJ
Maacutes de 100
Entre 10 y 100
Menos de 10 Sin informacioacuten
o 50 100 l~Km - ~
Produccioacuten total per caacutepita de hoteles
(miles de sucreslhab)
Mapa 9 Productividad de hoteles y restaurantes
O~~l00km
o so 100 1$C1ltm -
por personal ocupado
_ Primer nivel
segundo nivel csg Tercer nivel
O Sin informacioacuten
~ 157
5 0 bull ~ ~ bull bull ~ _--- lt bull ~ bull bull ~ bull ~ bull - ~ bullbull - ~ bull ~ bullbullbull gt~ -- bull - ~ bull J- bull
ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
35 Las disparidades en el dinamismo productivo provincial
En el siguiente cuadro No 11 se presenta el coeficiente de localizacioacuten por rama de activishydad econoacutemica de las provincias ecuatorianas tomando como base la PEA del antildeo 1990 76
Este coeficiente de localizacioacuten como se ha explicado anteriormente indica el grado de espeshycializacioacuten de la economia provincial con respecto a la correspondiente rama productiva Un valor superior a 1 significa que la provincia tiene una especializacioacuten en esa rama y que la produccioacuten respectiva excede a la demanda local
En base a este coeficiente de localizacioacuten en la uacuteltima columna del cuadro se establece un iacutendice del dinamismo productivo de cada provincia que se obtiene de la relacioacuten entre la PEA provincial que se dedica a las actividades de mayor especializacioacuten provincial y la PEA gloshybal de la provincia Las Provincias de Guayas y Pichincha estaacuten en el primer nivel Azuay Cantildear El Oro Esmeraldas Imbabura Loja Manabiacute Pastaza y Tungurahua se encuentran en un segundo nivel Carchi Cotopaxi y Zamora Chinchipe estaacuten en un tercer nivel y posteriorshymente las demaacutes provincias
Si complementamos este indicador de dinamismo con el anaacutelisis de los niveles de producshycioacuten y productividad provincial en las distintas ramas econoacutemicas podremos establecer los siguientes niveles de provincias de acuerdo con su dinamismo productivo77
Mapa 10
ltgt bull
o
o ro
Tipologiacutea de provincias seguacuten ~ dinamismo econoacutemico
-
r
_ Motrices
_ Tendencia econoacutemica dinaacutemica O Tendencia econoacutemica mediana O Tendencia econoacutemica deacutebil
76 Para una explicacioacuten detallada de este coeficiente ver seccioacuten 22 Algunas herramientas metodoloacutegicas para el anaacuteli sis ecoshynoacutemico regional Su aproximacioacuten en el caso ecuatoriano
77 Las denominaciones de los niveles de dinamismo econoacutemico corresponden al estudio de la Junta Nacional de Planificacioacuten de 1977 Base Econoacutemica de las ciudades mayores del Ecuador citado por Portais-Rodriacuteguez 1987 Jerarquiacutea Urbana y tipos de ciudades en el Ecuador en El Espacio Urbano en el Ecuador Ediciones IPGH ORSTOM IGM
~ 158
~gt
PEA Provincias Provincial
IIZUAY 195270
I BOUVAR
CAIQAR 52256 66355
CARCHI 48734 ICOTOPAXI 94951 CHIMBORA20 129920
ElORO 145952 ESMERALDAS 91027 GUAYAS 881612 IMBABURA 90831 LOJA 124135 LOSRIOS 168306 MANAIII 306049 MORONA SANTIAGO 28974
NAPQ 37244
PASrrAZA 15846 PICHIlCHA 685231 TUNGURAHUA 139235 ZAMORACHINCHIPE 23331 GALAPAGOS 4778
SUCUMBIOS 28316 AREANODELIMITADA 21408
TOTAL 3359767
FuenteInec CensodaPoblacl6n y Vlvlsnda1990 Elaboracioacuten Lourdas RDdrfguez
AGPC
095
210
160 185 157 170 101 136 056 1l111
163 163 143 193 208
132
036 120 163 054 178 211
Explotacioacuten Minas
Canteras
248 012
032 054 066 045 480 1l111
020 027 116 006 012 224 331
120
083 022
2049 007 857 009
C u a d ro 11 Coeficiente de Localizacioacuten provincial e Indlce de dinamismo productivo
Coeficiente de localizacioacuten Industria Electricidad Construc Comercio Transporte
Manufactu- GasyAgua clones Almacena
rera Comerclaliz
188 130 119 080 08amp
051 056 050 032 058 143 062 104 040 088 057 Dn 066 067 141 094 078 102 050 102 081 066 073 059 074
053 055 098 121 100 057 094 068 091 081 099 104 113 140 120 156 110 101 085 095 042 069 090 059 060 035 056 064 en 069 056 062 088 090 068 040 OA7 053 034 038 030 Dn 048 038 051
071 060 060 043 srr 142 160 127 115 120 180 088 066 080 104 031 DAD OA9 046 025 038 156 133 083 384 035 100 054 080 060 034 022 049 081 061
Establec Finan
078 017 023 033 025 030 064 032 160 044 034 026 037 020 014
032
164 054 018 054 021 006
Servicios
085 066
064 Dn 076 076 078 105 105 091 101 075 095 089 070
134
138 081 0B2 181 072 056
Indlcede Dinamismo PEAEXPI PEA Total
2974
000 2192 548 997 000
2402 2911 5517 2346 2599 000
2131 139 208
3416
7197 3313 1273 3195 533
ID - oy c
Iraquo~ a o
J 3
o~ shy
ti
1raquo bull
a CD bull
1raquo bull
1raquo ~
n
c -J O
5 ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ ~ ~ bull ~ bull iquest bull ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Provincias motrices Guayas y Pichincha Concentran los mayores niveles de produccioacuten y productividad en las principales ramas productivas Guayas tiene una importante produccioacuten de banano y arroz aquiacute se asientan las principales empresas exportadoras del paiacutes y tiene una importante produccioacuten manufacturera especialmente alimenticia es un importante centro de servicios financieros Pichincha tiene una importante produccioacuten agriacutecola en Santo Dominshygo de Los Colorados y en la zona de Cayambe existe la produccioacuten agroindustrial de flores concentra ademaacutes un importante nuacutemero de empresas manufactureras especialmente en la rama textil y alimentos No tiene el dinamismo exportador e importador de Guayas pero conshycentra empresas financieras de turismo y de servicios
Provincias de tendencia econoacutemica dinaacutemica Azuay Manabiacute El Oro Tungurahua Estas provincias tienen especializacioacuten en diversas ramas productivas y mayores niveles de proshyduccioacuten y productividad en algunas Azuay es la tercera provincia en especializacioacuten manushyfacturera tiene un importante dinamismo en el sector constructor y en la rama comercial y turiacutestica Manabiacute tiene un importante dinamismo en la actividad agropecuaria y tiene tamshybieacuten algunas empresas manufactureras en la rama de enlatados de productos de mar Una cashyracteriacutestica importante de esta provincia es que no concentra en la capital provincial todo el dinamismo productivo de la provincia sino que tiene al menos dos ciudades Manta y Porshytoviejo que comparten las actividades productivas El Oro es la principal provincia producshytora de banano el primer producto agriacutecola de exportacioacuten del Ecuador y tiene ciertos dinashymismo comercial Tungurahua tiene un dinamismo eminentemente comercial siendo el censhytro de intercambio de productos de la Sierra norte y centro del paiacutes
Provincias de tendencia econoacutemica mediana Cantildear Los Riacuteos Esmeraldas Carchi Imbabushyra Pastaza y Loja Se trata de provincias que tienen cierta produccioacuten agriacutecola y manufactushyrera y que constituyen en pequentildeos centros de dinamismo econoacutemico Cantildear tiene una imshyportante produccioacuten de cantildea de azuacutecar y tiene dos empresas manufactureras importantes El Ingenio La Troncal y Cementos Guapaacuten sin embargo en la zona que corresponde a la Sieshyrra tiene una miacutenima actividad agriacutecola para el consumo interno Los Riacuteos tiene una imporshytante produccioacuten de banano Esmeraldas debe su dinamismo especialmente a la refineriacutea del petroacuteleo que genera ciertos encadenamientos especialmente en el aspecto comercial y de sershyvicios Carchi tiene una importante produccioacuten de papas y leche y un fuerte dinamismo coshymercial por el intercambio de productos con Colombia Imbabura presenta la caracteriacutestica de una provincia de diversificacioacuten productiva agropecuaria artesanal en la construccioacuten y turismo aunque sin un fuerte dinamismo en ninguna de estas actividades Pastaza y Loja son provincias que tienen cierto dinamismo en un entorno inmediato de baja produccioacuten
Provincias de tendencia econoacutemica deacutebil Boliacutevar Cotopaxi Chimborazo Morona Santiashygo Napo Zamora Chinchipe Sucumbios Son las provincias de la sierra centro del paiacutes donshyde existe una mayoritaria presencia indiacutegena y la mayoriacutea de las del Oriente Se trata de proshy
vincias que por diversas razones no tienen ejes productivos dinamizadores y se especializan mayoritariamente en la produccioacuten agropecuaria gran parte de la cual se dedica al autoconshy
h 160
5 ~ ~ bull - -- bull i ~bull ~ - --- bull _~ iquest bull -- --- bull- ecuadorun modelo para des]armar capiacutetulo
sumo En estas provincias se incluye Sucumbios donde se desarrolla la extraccioacuten petroleshyra que como se ha visto tiene niveles altiacutesimos de productividad este dinamismo no tiene ninguna irradiacioacuten en la provincia constituyeacutendose en un auteacutentico enclave
4 Flujos financieros privados
En la seccioacuten anterior se han examinado las principales caracteriacutesticas de las estructuras pro-
Grafico No 3 ESTRUCTURA CAPTACIONES POR PROVINCIAS
45
4O[ 35 3D I 25
20
15
p
GrAfico No 4 ESTRUCTURA COLOCACIONES POR PROVINCIAS 1998
60--------------------------
50
40
3D
20
10
PO_
~ 161
5 ~ bull -- bull bull v-- bull ~ bull A ~ - ~ - - ~ vmiddotmiddot ~ bull ~ -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
ductivas provinciales las competitividades y especializaciones productivas de cada provinshycia todo lo cual ha configurado una tipologiacutea de dinamismo productivo regional Es imporshytante av~zar hacia algunos factores que explican este dinamismo Uno de ellos es el direcshycionamiento de los flujos financieros en el territorio nacional y provincial Los incrementos de productividad obedecen al cambio tecnoloacutegico y a los niveles de aumento del stock de cashypital lo que depende en parte de la disposicioacuten de capitales para impulsar procesos de invershysioacuten El movimiento de capitales tiene un recorrido histoacuterico que va configurando las estrucshyturas productivas por lo tanto habriacutea que avanzar hacia un examen de las tendencias histoacuteshyricas de estos procesos En este trabajo se presentan un pequentildeo trecho de este recorrido los antildeos 1996 1997 Y1998 cuyo detalle se presenta en el Anexo No 2
Los flujos financieros privados se analizan a traveacutes de la evolucioacuten de las captaciones y coshylocaciones financieras efectuadas por los Bancos privados en cada una de las provincias ecuatorianas
Las captaciones corresponden a depoacutesitos a la vista y depoacutesitos a plazo que los bancos y sushycursales bancarias de cada provincia han receptado en el antildeo respectivo Las colocaciones corresponden a los diversos tipos de inversiones creacuteditos contratos de arrendamiento mershycantil y cartas de creacutedito extendidas y concedidas por los bancos y sucursales bancarias de cada provincia en el antildeo respectivo
Los valores per capita corresponden a la relacioacuten entre captaciones o colocaciones con resshypecto a la PEA de la provincia del antildeo 1990
Graacutefico No 5 COLOCACIONESICAPTACIONES 1998
1 wU a
h 162
- -
5 ~ ~ ~ - ~ -- ecuadorun modelo para [desjarmar capiacutetulo
PROVINCIA
iexclzUAY
BOLlVAR
CANtildeAR
CARCHI
CHIMBORAZO
COTOPAXI
EL ORO
ESMERALDAS
GALAPAGOS
GUAYAS
IMBABURA
LOJA
LOSRIOS
MANABI
MORONA SANTIAGO
NAPO -
PASTfgt2A
PICHINCHA
SUCUMBIOS
TUNGURAHUA ZAMORA
epoacutesitos a plazo
TOTALES
CAPTACIONES Depoacutesitos a la vista yd
Fuente Superintendencia de Bancos
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
C ua d ro 12 Relacioacuten captacionescolocaciones efectuadas por los bancos privados
Antildeos 1996-1998
coloccap 98
075
041
011
037
059
067
091
044
057
293
052
053
228
195
023
045
016
171
017
062
104
133
COLOCACIONES Inversionescreacuteditocontratos de arendamientomercantilcartas de creacutedito
coloccap 97
081
034
014
034
046
062
093
058
090
289 058
061
202 166
021
060
021
169
027
065
094
191
coloccap 96
041
022
008
026
020
037
049
027
026
123
022
023
078
071
016
008-016
071
036
036
060
083
~ 163
5 bull 0- - bull bull - bull - bull -bull bull bull bull -bull bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
En relacioacuten con las captaciones resalta nuevamente que entre el 70 y el 80 de las mismas se realizan en las provincias de Guayas y Pichincha por su mayor dinamismo productivo y comercial En los uacuteltimos antildeos es Pichincha la que realiza mayor volumen de captaciones Hay un segundo grupo de provincias en cuanto captacioacuten de volumen de recursos estas son Azuay El Oro Manabiacute y Tungurahua de estas Azuay tiene un nivel de captacioacuten que duplishyca al de las otras tres que en general captan entre el2 al 3 del volumen total de dinero La provincia del Cantildear de acuerdo con la tendencia creciente de captaciones de recursos per cashypita tambieacuten debe incluirse en este segundo grupo de provincias Un tercer grupo son las deshymaacutes de la Costa y de la Sierra Carchi Imbabura Loja Chimborazo Cotopaxi Los Riacuteos y Esmeraldas Un uacuteltimo grupo estaacute constituido por todas las del Oriente que tienen niveles muy bajos de captacioacuten de recursos
Con respecto al tipo de captaciones existe una tendencia general de igual volumen de depoacuteshysitos a la vista con respecto a los depoacutesitos a plazo sin embargo en el uacuteltimo antildeo estos disshyminuyen debido seguramente a la agudizacioacuten de la crisis econoacutemica
Con respecto a las colocaciones Guayas y Manabiacute captan casi el 90 de las mismas en el paiacutes Hay un segundo grupo de provincias Azuay Manabiacute El Oro y Tungurahua que captan entre el 5 y el 6 del total de colocaciones El restante 4 se reparten entre las demaacutes proshyvincias del paiacutes Resulta asiacute una situacioacuten de extrema desigualdad entre las dos principales provincias y el resto del paiacutes existen 4 o 5 provincias con niveles un poco mayores que toshydas las demaacutes
Se observa la relacioacuten entre captaciones y colocaciones para el antildeo 1998 (Cuadro No 12) se evidencia como es el movimiento de los flujos financieros privados en el paiacutes Con excepshycioacuten de Guayas Los Riacuteos El Oro y Pichincha todas las demaacutes provincias que tienen como se ha visto niveles miacutenimos de captacioacuten de recursos ni siquiera reciben creacuteditos en la misshyma proporcioacuten que ahorran Asiacute en la relacioacuten captacioacuten Icolocacioacuten se ve que estas provinshycias tienen indices menores que uno lo cual significa que de cada 100 sucres que ahorran reciben en creacutedito menos de estos cien sucres Por ejemplo Azuay recibioacute en 1998 75 de cada 100 sucres de su ahorro Cantildear recibe 11 de cada 100 sucres Tungurahua 62 sucres de cada 100
Existen cuatro provincias que reciben maacutes de lo que ahorran entre las que tienen niveles meshynores de ahorro estaacuten Manabiacute y Los Riacuteos que reciben maacutes de lo que ahorran Manabiacute de cashyda 100 sucres recibe 195 sucres y Los Riacuteos de cada 100 sucres recibe 228 sucres Y las proshyvincias de Guayas y Pichincha que captan como se ha visto casi el 80 de los ahorros reshyciben ademaacutes 292 y 171 sucres respectivamente de cada 100 sucres de ahorro
Estaacute claro que los miacutenimos niveles de ahorro de las provincias de la Sierra aportan al desashyrrollo productivo de las de la Costa Guayas El Oro y Los Riacuteos y de Pichincha en la Sierra
Aacute 164
5 ~ bull~ bull ~ bull ~ bull x ~ ~ M bull - - bull ~ iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
Estas provincias con iacutendices de captacionescolocaciones menores que uno estaacuten constanteshymente descapitalizaacutendose y no existen factores endoacutegenos locales que generen actividades productivas con los pequentildeos niveles de ahorro que generan menos auacuten que logren captar flujos financieros de otras provincias En cambio puede decirse que el dinamismo econoacutemishyco de Guayas y Pichincha logra captar recursos de otras provincias mientras que parte del dinamismo de Manabiacute y Los Riacuteos se basa en aportes econoacutemicos de otras provincias
Finalmente se evidencia que el dinamismo productivo de Azuay y El Oro se basa en sus proshypios recursos y que existe un pequentildeo porcentaje de ahorro que no es aprovechado internashymente y va hacia otras provincias
e u a d ro 13 Estructura de la ejecucioacuten presupuestaria
Entidades nacionales regionales y provinciales (1) antildeo 1998
ENr1DAD REGIONAL Monto en millones sucres
NACIONAl 14352890 6408
REGIONAl 438128 196
PROVINCIAL 7607028 3396
DependenciasGobiemoCentral 5503723 2457
GobiemosSeccionalesAutoacutenomos 2103305 939
TOTAL(2) 22398046 10000
(1)Presupuestoemitido
(2)incluyedeudapuacuteblica
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
165
5 - o ~ o - ~ ~ ~ ~ 0 O - bull 00 - Obull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
5 El rol del Estado en el desarrollo econoacutemico provincial asignashyciones presupuestarias y recaudaciones tributarias
El Estado ha jugado un importante rol en la dinamizacioacuten de los procesos productivos proshyvinciales a traveacutes de las poliacuteticas econoacutemicas nacionales que tienen diverso impacto sobre el desarrollo provincial y por medio de poliacuteticas especiacuteficas que han promovido el surgimienshyto o fortalecimiento de procesos productivos regionales Complementariamente a estas poliacuteshyticas y en ocasiones de manera especiacutefica por si mismos los flujos de recursos estatales hashycia las provincias constituyen evidentemente factores dedinamizacioacuten de las economiacuteas proshyvinciales y por lo tanto son otro de los elementos que explican las especializaciones y comshypetitividades estudiadas en capiacutetulos anteriores
En este capiacutetulo se presenta las asignaciones del Presupuesto del Estado a cada provincia del paiacutes y las tributaciones que estas regiones han aportado a los ingresos del Estado
Sl Asignaciones Presupuestarias
El Presupuesto General del Estado es el instrumento a traveacutes del cual el Estado operacionashyliza las prioridades de la poliacutetica nacional a traveacutes de la asignacioacuten de los recursos Estos se distribuyen a tres tipos de instancias regionales
GRAFICO No 6 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A DEPENDENCIAS
DEL GOBIERNO CENTRAL 1998
3000 ------- --------- shy
2500
2000
11500 -
I
PROVINCIAS
A 166
~ ~ ~ bull ~ bullbull M ~ - ~ bull - ~ bull bull- -- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo S
C U a d ro 14 Transferencias provinciales a Dependencias del Gob Central
AIIO 1998
Provincia Millones sucres Transferenc per capita
(sucres) Azuay 275915 501 454142
Boliacutevar 100609 183 557764
Cantildear 87963 160 413768
Carchi 70260 128 430871
Cotopaxi 122110 222 405918
Chimborazo 210096 382 502892
El Oro 215073 391 401017
Esmeraldas 220463 401 552844
Guayas 1528230 27n 466721
Imbabura 147184 267 458304
Loja 407805 741 966566
Los Riacuteos 222853 405 347545
Manabiacute 518893 943 421821
MoronaSantiago 67003 122 493629
Napa 63956 116 423960
Pastaza 38192 069 648025
Pichincha 929401 1689 395013
Tungurahua 164711 299 379112
Zamora Chinchipe 47263 086 485670
Galaacutepagos 31362 057 2029903
Sucumbios 34381 062 256674
Total 5503723 10000 452064
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
l Las entidades nacionales que son aquellas asentadas mayoritariamente en Quito Funshycioacuten Legislativa Funcioacuten Jurisdiccional Administracioacuten Central Ministerios
u Las entidades regionales en los diversos sectores agropecuario industrias y comercio desarrollo urbano y vivienda
iii Provincias y cantones del paiacutes a traveacutes de las respectivas entidades estatales que funshycionan en estas circunscrpciones territoriales
~ 167
- -
- -
5 o bull v- o bull o -lt o bull - ~-- bull o bull o -~ o bull o bull r--- ~-- bull ~-- bull _ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En cada provincia existen dos tipos de entidades hacia las cuales el Gobierno transfiere reshy
cursos i las dependencias del Gobierno Central que forman parte del reacutegimen seccional deshy
pendiente constituiacutedas por las Gobernaciones y Direcciones provinciales de los resshypectivos Ministerios
JI Los gobiernos seccionales autoacutenomos ejercidos por los consejos provinciales y conceshy
jos municipales
El Cuadro No 13 presenta la estructura de la ejecucioacuten presupuestaria para el antildeo 1998 Se ha elaborado en base a la informacioacuten proporcionada por el Ministerio de Finanzas de la Ejeshy
cucioacuten Presupuestaria por provincias y sector De esta manera muestra un corte a un antildeo esshy
peciacutefico coacutemo el Estado Ecuatoriano ha asignado los recursos del Presupuesto General del Estado a nivel central regional y a las provincias del paiacutes a traveacutes de los dos tipos de entishydades explicadas anteriormente
GRAFICO No 7 TRANSFERENCIAS PER CAPITA SALUD 1998
140000
120000
100000
1- - -- -- - - - - -- - - - - -
- - - - -- - - - - - - - - -
- - - - - - -- - - - -- -
- - - - - - - - -
- - - - - - - - -L
-
- - - - - - - - -
- o
--ui 80000 ~ lll U ~ -60000l1)
-40000
ooסס2
PROVINCIAS
~ 168
--
5 ~ ~ --- ~ - -- ~ - ~ ~ ~ ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
El total de asignaciones presupuestarias es de 22 billones de sucres de los cuales el 6408 corresponde a los ingresos de las entidades del gobierno central el 3396 a las entidashydes provinciales y el 196 a las entidades regionales Las dependencias provinciales del goshybierno central reciben el 2457 del presupuesto mientras que los Municipios y Consejos Provinciales el 939
GRAFICO No 8 TRANSFERENCIAS PER CAPITA PARA EDUCACION 1998
1000000
900000
800000
700000
bull 600000 rIl ~el 5COooo
J rIl 400000
300000
200000
100000
-- ---- - -------i
-
I
- - -
- - -- - -- - I - - - -
- --- - -
- - -
-
- - -
- - -
PROVINCIAS
Asignaciones provinciales
Las asignaciones provinciales globales se dividen entre las asignaciones a las dependencias del Gobierno central y a los gobiernos seccionales autoacutenomos
Las asignaciones a las dependencias provinciales del Gobierno Central suman 5 billones de
sucres y comprenden principalmente las asignaciones a las Direcciones provinciales e insshy
tancias cantonales de los Ministerios cuyos montos por provincia se presentan en el Cuadro No 14
h 169
~~
Provincias Educacioacuten millones SI
e u a d ro 15 Transferencias per caacutepita para educacioacuten salud y desarrollo agro
ED pe sucres
Salud millones SI
Salud pe sucresl
00 Agropecuar millones SI
Agrop P e sucres
Pobla 1998
Nacional 143119 11756 425
Regional
Azuay
Bollvar
Cailar
Carchi
Colopaxi Chimborazo
Imbabura
Laja
Pichincha
Tungurahua
Esmeraldas
El Oro
Guayas
LosRlos Manabl
MoronaSantiago
32 212550
82774 61455 53532
94943 169042
112933 206193 575422
131586
146405 164393
566203 162376 298616 42351
349847 458889
289077 328284 315610 404624 351654 488711
244565
302869 367132
306350
173529
253229
242752 312104
000
658 256
190 166 294 524 350 639
1783
408
454
509 1760 503 925 131
Napa 46130 305789 143
Paslaza 27237 462147 084
Zamora Chinchipe 33105 340180 103
Sucumbios 25188 188042 078
Galapagos 13595 879948 042
TOTAL POR PROV 3228027 9575
TOTALES 3371178 276902 100
Fuante Ministerio de Flnanzas-Subsecretarle de Presupuestos yContabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
82613 6786 850 92172 7571 1973 12174628 O 000 53904 1154
41985 69105 4n 1758 2894 055 607552 14783 81957 166 1258 6975 039 180379 17517 82397 197 2621 12328 082 2125Kl 13065 80119 147 958 5873 030 163065 22745 75Im 256 1139 3787 035 300824 30905 739741 3A7 4076 9757 127 417776 28914 90034 325 1938 6033 080 321149 40112 95073
1 451 145971 345977 4546 421911 208547 88636 2344 8036 3415 250 2352838 27350 62952 307 2440 5615 076 434465 26805 67217 301 9468 23742 295 398780 40457 753911 455 2136 3981 067 536619
213916 65330 2404 70472 21522 2195 3274395 24364 37996 274 931 1451 029 641221 79697 64950 898 58m 47737 1829 1230127 15677 115532
1 176 2547 18769 079 135695
14145
6829
93769 1
115871
159
077
1239
2488
8213
42219
039
077
150854
58936 10961 112637iexcl 123 1413 14516 044 97315 5916
4853
44166 066
314091 055
409 1068
3056
69113
013
033
133948
15450 889742 9150 321088 6673 972355 798671 100 467164 100
CD n e gtshyao e ~
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ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
En teacuterminos porcentuales las Provincias de Guayas y Pichincha obtienen los mayores monshytos de asignaciones (2777 y 1689 respectivamente) sin embargo si se obtiene un iacutendice de asignacioacuten per capita en funcioacuten del nuacutemero de poblacioacuten estiminado para 1998 Guayas tiene una asignacioacuten que es casi similar al promedio nacional mientras que Pichincha es una de las cuatro provincias con menor monto de asignacioacuten per capita Las provincias que obshy
tienen mayores montos per capita son Boliacutevar Chimborazo Esmeraldas Loja y Pastaza
El Cuadro No15 presenta las asignaciones per caacutepita provinciales a entidades dependientes del Gobierno Central en los rubros de Educacioacuten Salud y Desarrollo Agropecuario Se mishyra en primer lugar que el 90 del presupuesto tanto de salud como de educacioacuten se distrishybuye entre las provincias El Presupuesto de Salud es la cuarta parte del de Educacioacuten En promedio cada habitante del Ecuador recibe 276902 sucres en concepto de Educacioacuten y 79867 sucres en concepto de Salud (en sucres corrientes de 1998)
Del presupuesto total de Salud casi el 50 se concentra en las Provincias de Guayas y Pishychincha Las provincias de Azuay Loja El Oro y Manabiacute reciben entre el 4 al 8 de este Presupuesto de Salud En teacuterminos per caacutepita las provincias que reciben maacutes del promedio nacional son Zamora Chinchipe Pastaza Morona Santiago Loja Imbabura Carchi Cantildear
y Boliacutevar
Del Presupuesto total de Educacioacuten el 34 se concentra en las Provincias de Guayas y Pichinshycha Las provincias de Azuay Chimborazo Loja El Oro Los Riacuteos Manabiacute reciben entre el 5 al 9 del total de este presupuesto En teacuterminos per caacutepita soacutelo las provincias de Cantildear Pichinshycha Guayas Los Rios Manabiacute y Sucumbiosreciben menos de la media nacional
En los dos casos de Salud y Educacioacuten (Graacuteficos 7 y 8) destaca la concentracioacuten del Presushypuesto en solo dos provincias y un segundo grupo de Provincias Azuay Loja El Oro Mashynabiacute que corresponden a provincias con tendencia eocnoacutemica dinaacutemica que reciben presushypuestos absolutos porcentualmente mayores que el resto de provincias En teacuterminos per caacuteshypita no existe una loacutegica clara de asignacioacuten de recursos
Finalmente con respecto a recursos para desarrollo agropecuario que son en total alrededor del 50 del presupuesto total designado para salud Loja recibe el 45 Guayas el 21 Y Manabiacute el 18 Estas tres provincias reciben por tanto el 84 de este presupuesto sin que exista una loacutegica en tomo a esta distribucioacuten de recursos
171
5 ~ bull -bull- bull ~ bull -bull ~ bull ~ bull ~ ~ bull ~ bull iquest ~ bull ~ bull --bull bull ~ bull ~ bullbullshyecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Transferencias a Organismos seccionales autoacutenomos
Los organismos seccionales autoacutenomos son los Municipios y Consejos Provinciales Las fuentes de financiamiento de estas entidades son ingresos tributarios ingresos propios no tributarios (provenientes del patrimonio de estas entidades oacute por el uso o arrendamiento de sus bienes) tasas por servicios transferencias del Gobierno Central y Empreacutestitos
Seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal los impuestos municipales son los siguientes impuesshyto sobre la propiedad urbana impuesto sobre la propiedad rural impuesto de alcabalas imshy
puesto de registro e inscripcioacuten impuesto sobre los vehiacuteculos impuesto de matriacuteculas y pashytentes impuesto a los espectaacuteculos puacuteblicos impuesto a las utilidades en la compraventa de
los bienes inmuebles
En cuanto a los Consejos provinciales en general no tienen impuestos y una fuente propia de financiamiento son las contribuciones especiales de mejoras que se cobran cuando la construccioacuten rectificacioacuten ensanche o pavimentacioacuten de carreteras o caminos o construcshycioacuten de puentes por parte del Consejo Provincial aum mtare el valor de las propiedades
En el Anexo No 3 se presenta la relacioacuten entre ingresos propios e ingresos totales de los mushynicipios del paiacutes Los Municipios de Salinas (646) Guayaquil (584) Duraacuten (542) Santa Cruz (511) Rumintildeahui (499) Bantildeos (475) Quito (473) Cuenca (453 )
La Libertad (415) tienen el maacutes alto nivel de recursos propios En un segundo grupo esshy
taacuten los Municipios de Santo Domingo de los Colorados (384) Ambato (351 ) Latacunshyga (314) Machala (318) Ibarra (317) La Troncal (342) Riobamba (312) Nashyranjal (307) Otavalo (325) Manta (308) Cayambe (319) Mejiacutea (322) Putushy
mayo (315) Todos los demaacutes municipios tienen porcentajes menores al 30 lo cual deshymuestra la dependencia de la inversioacuten municipal de las transferencias desde el gobierno censhytral La uacuteltima columna presenta los promedios provinciales de esta relacioacuten excluyendo a las capitales provinciales y hace ver que en general los promedios provinciales son menores que los de las capitales provinciales Son estos muncipios que no son capitales provinciales en general con predominio rural los que tienen mayores niveles de dependencia de las asigshynaciones nacionales
Las transferencias del gobierno central a los Organismos seccionales provienen de las sishyguientes partidas
l Las asignaciones que corresponden a las transferencias del Fondo de Desarrollo Secshy
cional FODESEC Fondo de Desarrollo Provincial y la Ley Especial de Distribucioacuten
del 15 de los Ingresos del Presupuesto del Gobierno Central
ii Los aportes provinciales constituiacutedos por Leyes que presasignan recursos para especiacuteshy
ficas provincias oacute partidas que desde el gobierno se entregan por especiacuteficos convenios a las entidades seccionales
~ 172
5 -- ~ ~ - - ~ ~ ~ ~ ----- -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
C u a d r o 16
Transferencias provinciales a organismos secclonales aU1onomos Consejos Provinciales y Municipios
Antildeo 1998 Millones de sucres
Provincia Consejos Municipios Total Asignacioacuten Total Asignacioacuten Provinciales Organismos Per Ceacutepita Asignacioacuten Per Caacutepita
Seccionales (Sucres) Provincial (1) (Sucres) total (2)
Azuay 26987 71073 98060 478 161402 373975 615544 Bollvar 15366 35740 51106 249 283326 151715 841090 Cantildear 13394 30676 44070 215 207300 132033 621069 Carchi 14380 28393 42773 208 262306 113033 693178 Cotopaxi 18197 38190 56387 275 187442 178497 593360 Chimborazo 26295 61948 88243 430 211221 298339 714112 El Oro 29807 70913 100720 491 187694 315793 588711 Esmeraldas 25938 49700 75638 368 189674 296101 742517 Guayas 110733 314974 425707 2073 130011 1953937 596732 Imbabura 17700 36196 53896 262 167822 201080 626127 Loja 22484 53955 76439 372 181173 484244 1147740 Los Rlos 29079 76561 105640 514 164748 328493 512293 Manabl 65446 134579 200025 974 162605 718918 584426 Morona 15193 29840 45033 219 331869 112036 825498 Napa 19725 29625 49350 240 327137 113306 751097 Pastaza 14612 13304 27916 136 473666 66108 1121691 Pichincha 86894 260698 347592 1693 147733 1276993 542746 Tungurahua 22057 49137 71194 347 163866 235905 542978 Zamora 14284 20928 35212 171 361835 82475 847506 Galeacutepagos 7236 7581 14817 072 959029 46179 2988932 Sucumbios 15250 26032 41282 201 308194 75663 564868 Concope 2169 2169 011 2169 TOTAL 613226 1440043 2053269 100 168651 7556992 620715
(1) (2) Comprende asignaciones provinciales a dependencias del gobierno central meacutes organismos seccionales
Fuente Ministerio de Finanzas Direccioacuten Nacional de Tesorerla Valores entregados a Municipios y Concejos Provinciales Periodo Enero Diciembre 1998
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
GRAFICO No 9 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A CONCEJOS
PROVINCIALES Y MUNICIPIOS
25001-shy
I i
2000
pflCMNCIAS
h 173
5 - - v - - J- bull - bull o ~ bull o bull o vmiddot 0 bull o bull 0 -- - bull 0 - ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
El Fondo de Desarrollo Seccional Fodesec es creado en 1990 y se constituye en base al 2 de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado y la participacioacuten de tres mil mishyllones de sucres anuales de los ingresos que percibe el Estado por la produccioacuten y exportashycioacuten de petroacuteleo suma que se incrementa desde 1991 en poorcentaje igual a la variacioacuten
anual del iacutendice de precios del consumidor elaborado por el INEC Este Fondo se distribushyye en un 2 a los municipios capitales de provincias el saldo se divide en un 20 para conshysejos provinciales 75 para las municipalidades 5 para una cuenta de reservas de emershy
gencia
El Fondo de Desarrollo Provincial Foondepro se crea en 1990 con una asignacioacuten equivashy
lente al 2 del monto total de los ingresos corrientes del Presupuesto General del Estado Se distribuyen 75 en partes iguales para todos los consejos provinciales del paiacutes y el 25 resshytante en proporcioacuten directa al nuacutemero de habitantes de cada provincia
La Ley Especial de Distribucioacuten del 15 del Presupuesto del Gobierno central para los goshybiernos seccionales se aprueba en Marzo de 1997 creaacutendose asiacute el Fondo de Descentralizashycioacuten que se distribuye en un 70 para los municipios y 30 para los consejos provinciales Para estos se distribuye el 50 del monto total en funcioacuten de las necesidades baacutesicas insashytisfechas de la poblacioacuten de la provincia el 10en proporcioacuten de la superficie territorial proshyvincial y 40 en relacioacuten a la poblacioacuten provincial
El monto destinado a los municipios se distribuye 10 del monto total en partes iguales un 40 en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten 50 en funcioacuten de la necesidades baacutesicas inshysatisfechas de la poblacioacuten cantonal La Ley preveacute que este 15 se empiece a aplicar a parshytir del 1 de Julio de 1997 con el equivalente al 3 el 7 desde Enero de 1998 elll a parshytir de Enero de 1999 y el 15 a partir de Enero del antildeo 2000
En la Ley existe una definicioacuten clara de que el estos fondos corresponden al 15 del preshysupuesto del Gobierno Central excepto los ingresos provenientes de ceacuteditos internos y extershy
nos Sin embargo en la Nueva Constitucioacuten de 1998 se define que las asignaciones a los organismos del reacutegimen seccional autoacutenomo no podraacuten ser inferiores al 15 de los ingreshy
sos corrientes totales del presupuesto del gobierno central Esta disposicioacuten modifica susshytancialmente los ingresos de las entidades seccionales pues para 1999 los creacuteditos internos y externos significan el 30 de los ingresos totales
En el Cuadro No 16 se presentan las transferencias provinciales del gobierno central a los consejos provinciales y municipios del paiacutes Estas asignaciones son de 2 billones de sucres
Guayas obtiene el 207 de estas asignaciones y Pichincha el 1693 En teacuterminos per cashy
pita ambas provincias reciben menos de la media per capita nacional siendo las Provincias
de Boliacutevar Cantildear Carchi Chirnborazo y todas las del Oriente las que reciben en teacuterminos
per capita casi el doble de la media nacional
~ 174
~~
Provincias
Tolal
Azuay
Sollvar
Callar
Carchi
Cotopaxi Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Galeacutepagos Guayas
1mbabura Loja LosRlos
Manabl
MoronaSant
Napo Pastaza
Pichincha
Tungurahua
SUaJmbios
Zamora
FuenteMinisteriode Finanzes ElaboracioacutenLourdesRodrlguez
Total
7706437
209645 2436
5256
158351
7f1i19 9321
78315 362354
1157 3ll85273
158n 20816 9161
178171 1788 2602
2009
3482121 70762 4116
907
e u a d ro 17 Recaudaciones tributarlas por provincias 1998 (Valores en millones de sucres)
o Imp Ala ImpVA ImpCE Imp Vehlculos Otros Trlbutaci6n AslgPC Trib Aslg PC Renta Motorizados Impuestos PC
10000 2235204 446llD78 661704 114497 22amp1l12 sucres sucres
272 n142 101410 15283 8606 7200 345065 615544 056 003 1686 91 16 558 81 13505 841090 002
007 2203 278 2556 223 24n4 621069 004
205 2716 146891 64n 1922 347 971091 693178 140 010 3960 849 2046 1142 26590 593360 0D4 012 5110 1065 5 21m 561 22311 714112 003 099 11128 57560 2170 4367 1089 142214 588711 024 470 9643 343848 7794 919 147 908656 742517 122 002 942 165 7 41 741Ml7 2988932 003
4004 811065 1940210 243795 90199 942242 596732 158
021 7074 3IIl7 183 3841 971 49438 626127 008 027 6817 7745 1663 2732 1855 49337 1147740 0D4 012 5249 622 202 2500 585 14287 512293 003 231 38662 106752 25215 5389 4150 144840 584426 025 002 1450 73 139 123 131n 825498 002 003 2007 149 337 107 17248 751097 002 003 1540 116 244 107 34088 1121691 003
4518 1213896 1729355 354111 70788 113968 1479966 542746 273 092 31605 26385 4795 4129 3845 1628n 542978 030 005 2654 6n 662 120 30728 584868 005 001 655 30 178 41 9320 847506 001
e Q os ~
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5 middot~ bull ~ ~ bull h ~ bull hmiddot bull bullbull ~ ~ bull ~ bull ~ - ~ bull- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Las uacuteltimas columnas del cuadro No16 presentan las transferencias provinciales totales y las asignaciones provinciales totales per caacutepita esto es las asignaciones a organismos secshycionales maacutes las asignaciones a las dependencias del gobierno central divididas para la poshyblacioacuten provincial estimada para 1998
Estas columnas demuestran en general dos cuestiones la primera queen teacuterminos absolushytos se refuerza la concentracioacuten de recursos en Guayas y Pichincha pero que si se analiza en teacuterminos de tranferencias per caacutepita no existe una loacutegica clara por parte del Estado La seshygunda cuestioacuten que aparece con mucha evidencia es la necesidad de una poliacutetica de regioshynalizacioacuten nacional que oriente de mejor manera la asignacioacuten de recursos en funcioacuten de la poblacioacuten de las necesidades insatisfechas de los niveles de dinamismo econoacutemico provinshycial de manera de compensar las inequidades provinciales
S2 Tributaciones Provinciales
El Cuadro No 17 presenta las recaudaciones tributarias que efectuacutea el gobierno central para el antildeo 1998 El impuesto al Valor Agregado representa el 57 del ~otal de impuestos el Imshypuesto a la Renta el 29 y el Impuesto a los consumos especiales el 85 El restante 56 estaacute dado por el impuesto a los vehiacuteculos impuesto por salida del paiacutes y multas tributashyrias
Gratico No 1U ESTRUCTURA TRIBUTACIONES 1998
------15000 ----shy
5CO
4000
3500
3000
2500
2000
1500
tOoo
PROVINCIAS
1 176
5 - - - ~ ~ ~ ~ - ~ - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Graacutefico No 11 TRIBUTACIONES I ASIGNACIONES PER CAPITA POR
PROVINCIA 1998
300 - - - - --- - - -- -shy
250
200
n n
PROVINCIAS
En Pichincha y Guayas se recaudan el 85 del total de impuestos del paiacutes (Graacutefico 10) Pishychincha recauda el 45 mientras que Guayas aporta con el 40 Esta diferencia resulta significativa pues como se vioacute al analizar las 100 empresas maacutes importantes del paiacutes (Revisshy
ta Vistazo No 769) en Guayas se concentran 46 de las 100 mayores empresas (en Quito 40
) Yen Guayas estaacuten las 10 maacutes grandes exportadoras del paiacutes
Las provincias de Azuay Carchi El Oro Esmeraldas Manabiacute y Tungurahua contribuyen en porcentajes entre el ] al 4 de la tributacioacuten El resto de provincias tienen recaudaciones muy poco significativas Este esquema de la tributacioacuten es el reflejo de la dinaacutemica econoacuteshymica y productiva que hemos analizado con diferentes variables a lo largo de este trabajo Dos provincias que concentran productividad y diversidad de renglones productivos Un grupo intermedio de provincias dinaacutemicas pero con mucha diferencia de las dos principales y el resto de provincias sin ninguacuten dinamismo En teacuterminos de tributaciones per caacutepita cashyda habitante de la provincia de Pichincha tributa] 479966 sucres Existe un segundo grushy
po de provincias Carchi Esmeraldas y Guayas que tributan alrededor de 900000 sucres por habitante En Azuay cada habitante tributa 345000 sucres y el resto de provincias tiene trishybutaciones per caacutepita menores de 150000 sucres
Al hacer la comparacioacuten entre las tributaciones y las asignaciones de cada provincia se obshy
tiene un iacutendice(Graacutefico 11) en el cual los valores mayores que uno demuestran un grado de
autosuficiencia provincial es decir tributaciones mayores que las asignaciones Soacutelo cuatro
provincias del Ecuador tienen esta caracteriacutestica Pichincha con un iacutendice de 273 lo cual
quiere decir de que por cada milloacuten de sucres que recibe cada uno de sus habitantes tributa
~ 177
5 bull hmiddotmiddot - ~ ~ bull ~ bullbull bull ~ bull - ~ - ~ ~ bull ~ - bullbull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
273 millones Guayas con un iacutendice de 158 Carchi con 140 y Esmeraldas con 122 El resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per caacutepita Por ejemplo cada habitante de Azuaypor cada milloacuten que recibe tributa 560000 sucres Tunshygurahua por cada milloacuten que recibe tributa 300000 El Oro por cada milloacuten tributa 240 mil sucres Manabiacute 250000 y los iacutendices de estas provincias son maacutes altos que el resto de Proshyvincias del paiacutes que tienen indices entre 001 a 009 con un promedio de 004 lo que signishyfica que 13 provincias del paiacutes por cada milloacuten de sucres que le asigna por habitante el Esshytado tributa en promedio 40000 sucres por habitante
Estas cifras son resultado de la dinaacutemica del proceso de desarrollo en el Ecuador La heteshyrogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econoacutemica tal coshymo se refleja en el anaacutelisis productivo Esto se agrava por la inequidad en los flujos finanshycieros privados Resultan asiacute grandes disparidades provinciales y regiones con una incapashycidad estructural de generar procesos productivos dinaacutemicos Sus niveles de demanda y de consumo interno son muy limitados y de igual manera como lo dicen estas uacuteltimas cifras su contribucioacuten al Estado es miacutenima
~ 178
capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
h 179
6 ~ ~ - - - ~ -~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
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2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
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Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
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El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
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misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
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- - - - - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
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6 x h ~ -- - -- - bull -- - -- - bull - - ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
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ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
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5 ~ ~ ~ --~ ~ - -- ~ ~ - ~ ~ -- ~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Cuadro N o 7
Produccioacuten Petrolera 1997
Valores en miles de sucres
PROVINCIAS ESMERALDAS SUCUMBIOS
Produccioacuten Total 4249890689 5777633856 Valor agregado a precios del productor 3151890128 5057865445 Formacioacuten Bruta de Capital 1873416877 784476077 Productividad 1516735000 3941087
Fuente INEC Encuesta de Manufactura y Mineriacutea 1997 Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
34 El sector terciario
El sector terciario representa el 41 del PIB del Ecuador y comprende la actividad comershycial hoteles bares y restaurantes transporte establecimientos financieros seguros servicios comunales sociales y personales De este sector presentamos al sector de comercio interno y de restaurantes y hoteles cuyos indicadores de produccioacuten y productividad se detallan en los cuadros No8 y No9
En lo que tiene que ver con el Comercio en realidad la Encuesta levantada por el INEC(l996) no es muy representativa de este sector especialmente por el hecho de que el universo abarca solamente aquellos establecimientos que tienen personal ocupado mayor de 10 personas y tienen un caraacutecter formal como empresas comerciales pero en el paiacutes la mashyyoriacutea de locales comerciales son de caraacutecter informal De todas maneras las tendencias que se evidencian son la concentracioacuten de estos establecimientos formales en Pichincha y Guashyyas que concentran casi el 90 de la produccioacuten total Hay un grupo de provincias Azuay y El Oro que estaacuten en un segundo lugar en la actividad comercial formal
(Ver mapa No 6 sobre Produccioacuten del Comercio per caacutepita y No 7 sobre Productividad del Comercio por personal ocupado)
Con respecto a las 100 mayores empresas del Ecuador 25 son establecimientos comerciales y su localizacioacuten se presenta en el cuadro No 10
El 68 de estos locales se encuentran localizados en Guayas y en buena parte son compashyntildeiacuteas exportadoras e importadoras El restante 28 se encuentran en Quito y entre ellos tieshyne un lugar muy importante en el ranking de empresas la firma Supermercados La Favorishyta que a la que pertenece la maacutes grande red de Supermercados Supermaxi Otras empresas importantes son las comercializadoras de gasolina en su mayoriacutea empresas transnacionales
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C U a d r o B Comarclo Intemo 199B por Provincias y Raglones
IProvincia Ir do Eetablo clmlantos llo
Produccioacuten Total
Valoraa en mUea de sucrae
Valor Agragedo a pracloe
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Formacioacuten Bruta de Capital
Personal
Ocupado Productividad porPamprsonal
Ocupado I TOTAL s 100110 35540Il4529 100110 1457838lIOS 10000 388121871 100110 41361 S7 ll582II
AZUAY 68 753 125251847 352 61583920 472 2635110 066 2610 646 46911 BOLIVAR o 000 o 000 o 000 o 000 o 000 o CAllAR 4 044 613547 002 394352 0lJ3 4O65B 001 49 012 12521
CARCHI O 000 1007438 003 B37Q01 006 2OI57iO 052 12 003 83953 COTOPAXI O 000 349753 001 231360 002 1091483 028 lB 004 19431
CHIMBORAZO 4 D44 1487062 004 65521B 004 2345292 061 54 013 27536 ELORO 45 491 53839484 151 72499059 154 -6556666 -222 1107 266 4Il6J5 ESMERALDAS O 000 560112 000 9396 000 46026 001 12 003 4840 GALAPAGOS O 000 301310 001 248JXlO 002 232710 006 16 004 18739 GUAYAS 332 3624 1722760049 4647 510667749 4053 188595612 4684 17756 4293 97024 IMBABURA 6 0amp7 79765lll 022 3756271 026 4486021 16 125 030 63613 LOJA 9 09amp 4247390 012 2Jl93396 021 579471 015 143 D35 29102 LOSRIOS 29 317 17901652 050 10473656 on 26l1l2BO 073 527 127 33ll69
MANABI 34 371 34386592 097 19063649 131 9597642 249 993 240 34629 MORONASANTIAGO O 000 O 000 O 000 O 000 o 000 o NAPO O 000 O 000 o 000 O 000 O 000 o PASTAZA O 000 O 000 O 000 O 000 O 000 O PICHINCHA 343 3745 1553427281 4371 namp34Il380 4962 173102676 4499 17123 4140 110722 SUCUMBIOS O 000 O 000 O 000 O 000 o 000 O TUNGURAHUA 36 393 30466448 086 17875396 123 8ilII742 110 754 162 40433 ZAMORACHINCHIPE O 000 O 000 O 000 O 000 O 000 O ZonesnoDellrnllades 000 000 000 000 O 000 o
FUEIITE Inlulo Nbullbulllon de EsIBdlallbullbull y Con liNEe) Enu de Co_relo InIIomo1996 EIboracI6n Lounl bullbull Rodrfguez
11l
n c bull
0
o
gt~ 3 0-
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O
O
DI bull
~
o bull ID
- ~
III
~~
3 lllmiddot ~
--
cmiddot _) Q
~
Cuadro I Holalaa 1Autauranlaa 1998 por provincia 1raslona
(Valora an mUa da ueml
No da PRldueel6n VA Formael6n Paraonal PRlductlv Provincia Elablaclmla Total a praeloa da Bruta da Ocupado porparaonal
Productor Capital OcupadO Hol 1Aalauranla m 10000 31584t433 lOO 115J89801 lOO 332Il8W lOO 7755 10000 40nl2
1gtZUAY 22 928 17289145 548 62981155 548 18911814 572 624 805 27702 BOlNAR CAllAR
1 042 000
292600 o
009 000
101amp45 009 000
000 000
12 o
015 000
24383 o
CARCHI 2 0amp4 482522 015 49638 004 000 33 043 14622 COTOPAXI 3 127 3808243 121 1659482 144 304018 DD2 102 132 37336 CHIMBORAZO 4 169 1B117247 059 942556 082 440578 133 87 112 21483
ElORO 7 295 3485233 110 lIlJlIJ19 053 47213amp 142 211 272 1amp518
ESMERAlDAS 4 1119 2282519 072 832754 QBl 5S324 017 88 D88 33587
GAlAPAGOS 6 253 4D98338 130 138311I1 120 773043 233 l9 128 41377 GUAYAS 5amp 2363 118188313 37M 39393688 3414 2877846 867 2405 3101 49143 IMBABURA 2 0amp4 39161J04 128 1102723 oB8 199 109 middot241 91 117 43702 lOJA 13 54U 4510227 143 1811501 157 109727l 3JO 213 275 21175 lOSRIOS 5 211 9011157 D2B 422244 D37 70477 Q21 82 OSO 14548 MANASI 13 549 4252490 135 1727255 150 238D73 071 235 303 18098 MORONASANTlAGO 000 000 000 000 o 000 o NAPa 000 000 000 000 o 000 o PASTA2A 4 169 473518 015 51182 004 570511 017 4U 063 U894 PICHINCHA 81 3418 144153688 4587 56534781 4899 24133402 7287 3212 4142 44B80 SUCUMBIOS 000 000 000 000 o 000 o TUNGURAGUA 14 5Ul 5588553 177 236Il827 205 159Oll55 419 252 325 22169 ZAMORACHINCHIPE 000 000 000 000 o 000 o ZONASNO OEUMITADAS O o o o o 0 000 O 000 o
Fuen InUluloNlelon1 de EBtedlIlc8 Cnaoo (INEC)Enede HDlol Rn SDrvlelo 1998
EIbDraeI6nLourdeB-Ushy
lBgt n e DI~ Q bull o ~
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3
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-iquest gtshyQ-shy
~
~ bull bull -- bull - bull ~ bull bull - bull ~ bull bull bull -- bull bull gt bull ~ bull ecuad or un model o pa ra [ d e s] ar m ar capiacutetulo 5
O~DO Icm
o ~ 100 ISOIlttn
Comercio interno per caacutepita (1996) (miles de sucreshab)
_ Maacutesde100
Entre 10 y 100 cJ Menos de 10 c=J Sin informacioacuten
(miles de sucres Ihab)
Mapa 7
deg_ _ 00
Productividad del comercio interno porpeffionalocupado
_ Primer nivel
Segundo nivel
CJ Tercer nivel CJ Sin informacioacuten
o 50 100 SOIlttn
~ 155
5 ~ bull - bull ~middotmiddotmiddot middoto bull ~ omiddotmiddot ~ - ~ bull ~ ~middot omiddotmiddotmiddotmiddot gt - bull ~ - ~ - lt ecuador un modelo para [desjarmar capiacutetulo
Cuadro N o 1 O
Los mayores establecimientos comerciales del Ecuador
RANKING EMPRESA CIUDAD - PROVINCIA
98 97
3 3 Supermercados La Favorita Quito-Pichincha 4 5 Exportadora Bananera Noboa SA Guayaquil- Guayas
10 12 Importadora El Rosado CIA LTDA Guayaquil- Guayas 10 13 Reybanpac Rey Banano del Paciacutefico CA Guayaquil- Guayas 12 16 Distribuidora San Eduardo SA Guayaquil- Guayas 17 10 Unioacuten de Baneros Ecuatorianos SA Guayaquil- Guayas 24 24 Petroacuteleos y Servicios PYS CA Quito- Pichincha 28 25 Mobil Oil Ecuador SA Quito-Pichincha 32 48 Repsol Marketing SA Quito- Pichincha 33 30 Proveedora Ecuatoriana SA PROESA Quito- Pichincha 38 51 IBM del Ecuador CA Quito- Pichincha 41 41 Acerla del Ecuador CA ADELCA Quito- Pichincha 43 66 Importadora Industrial Agricola SA Guayaquil- Guayas 50 55 Exporklore Guayaquil- Guayas 51 76 Corporacioacuten Jaboneria Nacional SA Guayaquil- Guayas 67 67 Ideal Alambree SA Quito- Pichincha 70 72 Agripac SA Guayaquil- Guayas 72 87 Difare SA Guayaquil- Guayas 76 O Febres Cordero Ciacutea de Comercio SA Guayaquil- Guayas 89 169 Maquinarias y Vehlculos SA Guayaquil- Guayas 95 113 Almacenes De Prati SA Guayaquil- Guayas 96 100 Agrocomercio Palmar El Guabo-Guayas 97 97 Sociedad Industrial y Comercial SA Guayaquil- Guayas 98 86 Hotel Coloacuten Guayaquil SA Guayaquil- Guayas
Fuente Revista Vistazo No 769 Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
Finalmente en lo que tiene que ver con Restaurantes y Hoteles las tendencia que demuestra la Encuesta de este tipo de locales es su concentracioacuten en Pichincha y Guayas Azuay es la tercera provincia en nivel de produccioacuten pero con un valor absoluto ocho veces menor que las dos primeras En cuanto a productividad en esta rama econoacutemica las Provincias de Carshychi 1mbabura Pichincha en la Sierra y Esmeraldas y Guayas en la Costa presentan de acuershydo con la Encuesta los mayores niveles de productividad en esta rama Existe un segundo grupo de Provincias que son Tungurahua Chimborazo Azuay y Laja en cuanto niveles de productividad En el primer grupo estaacuten evidentemente aquellas provincias que han tenido una tradicional mayor especializacioacuten turiacutestica Cabe anotar que entre el grupo de las 100 mayores empresas del paiacutes en hoteles solamente consta la empresa Hotel Coloacuten Guayaquil que es la firma que posee el Hotel Coloacuten de esa ciudad
(Ver Mapa No 8 sobre Produccioacuten Hoteles y Restaurantes per capita y No 9 sobre Producshy
tividad de esta rama econoacutemica)
Aacute 156
- - lt - v middotmiddotmiddotmiddot bull bull bull bull ~ bull ~ bull - bull gt e c u ado r un mo d elo pa r a [ d e s ] a rma r capiacutetulo 5
Mapa 8
y restaurantes (1996)
bull
O~~t OO km
--CJ CJ
Maacutes de 100
Entre 10 y 100
Menos de 10 Sin informacioacuten
o 50 100 l~Km - ~
Produccioacuten total per caacutepita de hoteles
(miles de sucreslhab)
Mapa 9 Productividad de hoteles y restaurantes
O~~l00km
o so 100 1$C1ltm -
por personal ocupado
_ Primer nivel
segundo nivel csg Tercer nivel
O Sin informacioacuten
~ 157
5 0 bull ~ ~ bull bull ~ _--- lt bull ~ bull bull ~ bull ~ bull - ~ bullbull - ~ bull ~ bullbullbull gt~ -- bull - ~ bull J- bull
ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
35 Las disparidades en el dinamismo productivo provincial
En el siguiente cuadro No 11 se presenta el coeficiente de localizacioacuten por rama de activishydad econoacutemica de las provincias ecuatorianas tomando como base la PEA del antildeo 1990 76
Este coeficiente de localizacioacuten como se ha explicado anteriormente indica el grado de espeshycializacioacuten de la economia provincial con respecto a la correspondiente rama productiva Un valor superior a 1 significa que la provincia tiene una especializacioacuten en esa rama y que la produccioacuten respectiva excede a la demanda local
En base a este coeficiente de localizacioacuten en la uacuteltima columna del cuadro se establece un iacutendice del dinamismo productivo de cada provincia que se obtiene de la relacioacuten entre la PEA provincial que se dedica a las actividades de mayor especializacioacuten provincial y la PEA gloshybal de la provincia Las Provincias de Guayas y Pichincha estaacuten en el primer nivel Azuay Cantildear El Oro Esmeraldas Imbabura Loja Manabiacute Pastaza y Tungurahua se encuentran en un segundo nivel Carchi Cotopaxi y Zamora Chinchipe estaacuten en un tercer nivel y posteriorshymente las demaacutes provincias
Si complementamos este indicador de dinamismo con el anaacutelisis de los niveles de producshycioacuten y productividad provincial en las distintas ramas econoacutemicas podremos establecer los siguientes niveles de provincias de acuerdo con su dinamismo productivo77
Mapa 10
ltgt bull
o
o ro
Tipologiacutea de provincias seguacuten ~ dinamismo econoacutemico
-
r
_ Motrices
_ Tendencia econoacutemica dinaacutemica O Tendencia econoacutemica mediana O Tendencia econoacutemica deacutebil
76 Para una explicacioacuten detallada de este coeficiente ver seccioacuten 22 Algunas herramientas metodoloacutegicas para el anaacuteli sis ecoshynoacutemico regional Su aproximacioacuten en el caso ecuatoriano
77 Las denominaciones de los niveles de dinamismo econoacutemico corresponden al estudio de la Junta Nacional de Planificacioacuten de 1977 Base Econoacutemica de las ciudades mayores del Ecuador citado por Portais-Rodriacuteguez 1987 Jerarquiacutea Urbana y tipos de ciudades en el Ecuador en El Espacio Urbano en el Ecuador Ediciones IPGH ORSTOM IGM
~ 158
~gt
PEA Provincias Provincial
IIZUAY 195270
I BOUVAR
CAIQAR 52256 66355
CARCHI 48734 ICOTOPAXI 94951 CHIMBORA20 129920
ElORO 145952 ESMERALDAS 91027 GUAYAS 881612 IMBABURA 90831 LOJA 124135 LOSRIOS 168306 MANAIII 306049 MORONA SANTIAGO 28974
NAPQ 37244
PASrrAZA 15846 PICHIlCHA 685231 TUNGURAHUA 139235 ZAMORACHINCHIPE 23331 GALAPAGOS 4778
SUCUMBIOS 28316 AREANODELIMITADA 21408
TOTAL 3359767
FuenteInec CensodaPoblacl6n y Vlvlsnda1990 Elaboracioacuten Lourdas RDdrfguez
AGPC
095
210
160 185 157 170 101 136 056 1l111
163 163 143 193 208
132
036 120 163 054 178 211
Explotacioacuten Minas
Canteras
248 012
032 054 066 045 480 1l111
020 027 116 006 012 224 331
120
083 022
2049 007 857 009
C u a d ro 11 Coeficiente de Localizacioacuten provincial e Indlce de dinamismo productivo
Coeficiente de localizacioacuten Industria Electricidad Construc Comercio Transporte
Manufactu- GasyAgua clones Almacena
rera Comerclaliz
188 130 119 080 08amp
051 056 050 032 058 143 062 104 040 088 057 Dn 066 067 141 094 078 102 050 102 081 066 073 059 074
053 055 098 121 100 057 094 068 091 081 099 104 113 140 120 156 110 101 085 095 042 069 090 059 060 035 056 064 en 069 056 062 088 090 068 040 OA7 053 034 038 030 Dn 048 038 051
071 060 060 043 srr 142 160 127 115 120 180 088 066 080 104 031 DAD OA9 046 025 038 156 133 083 384 035 100 054 080 060 034 022 049 081 061
Establec Finan
078 017 023 033 025 030 064 032 160 044 034 026 037 020 014
032
164 054 018 054 021 006
Servicios
085 066
064 Dn 076 076 078 105 105 091 101 075 095 089 070
134
138 081 0B2 181 072 056
Indlcede Dinamismo PEAEXPI PEA Total
2974
000 2192 548 997 000
2402 2911 5517 2346 2599 000
2131 139 208
3416
7197 3313 1273 3195 533
ID - oy c
Iraquo~ a o
J 3
o~ shy
ti
1raquo bull
a CD bull
1raquo bull
1raquo ~
n
c -J O
5 ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ ~ ~ bull ~ bull iquest bull ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Provincias motrices Guayas y Pichincha Concentran los mayores niveles de produccioacuten y productividad en las principales ramas productivas Guayas tiene una importante produccioacuten de banano y arroz aquiacute se asientan las principales empresas exportadoras del paiacutes y tiene una importante produccioacuten manufacturera especialmente alimenticia es un importante centro de servicios financieros Pichincha tiene una importante produccioacuten agriacutecola en Santo Dominshygo de Los Colorados y en la zona de Cayambe existe la produccioacuten agroindustrial de flores concentra ademaacutes un importante nuacutemero de empresas manufactureras especialmente en la rama textil y alimentos No tiene el dinamismo exportador e importador de Guayas pero conshycentra empresas financieras de turismo y de servicios
Provincias de tendencia econoacutemica dinaacutemica Azuay Manabiacute El Oro Tungurahua Estas provincias tienen especializacioacuten en diversas ramas productivas y mayores niveles de proshyduccioacuten y productividad en algunas Azuay es la tercera provincia en especializacioacuten manushyfacturera tiene un importante dinamismo en el sector constructor y en la rama comercial y turiacutestica Manabiacute tiene un importante dinamismo en la actividad agropecuaria y tiene tamshybieacuten algunas empresas manufactureras en la rama de enlatados de productos de mar Una cashyracteriacutestica importante de esta provincia es que no concentra en la capital provincial todo el dinamismo productivo de la provincia sino que tiene al menos dos ciudades Manta y Porshytoviejo que comparten las actividades productivas El Oro es la principal provincia producshytora de banano el primer producto agriacutecola de exportacioacuten del Ecuador y tiene ciertos dinashymismo comercial Tungurahua tiene un dinamismo eminentemente comercial siendo el censhytro de intercambio de productos de la Sierra norte y centro del paiacutes
Provincias de tendencia econoacutemica mediana Cantildear Los Riacuteos Esmeraldas Carchi Imbabushyra Pastaza y Loja Se trata de provincias que tienen cierta produccioacuten agriacutecola y manufactushyrera y que constituyen en pequentildeos centros de dinamismo econoacutemico Cantildear tiene una imshyportante produccioacuten de cantildea de azuacutecar y tiene dos empresas manufactureras importantes El Ingenio La Troncal y Cementos Guapaacuten sin embargo en la zona que corresponde a la Sieshyrra tiene una miacutenima actividad agriacutecola para el consumo interno Los Riacuteos tiene una imporshytante produccioacuten de banano Esmeraldas debe su dinamismo especialmente a la refineriacutea del petroacuteleo que genera ciertos encadenamientos especialmente en el aspecto comercial y de sershyvicios Carchi tiene una importante produccioacuten de papas y leche y un fuerte dinamismo coshymercial por el intercambio de productos con Colombia Imbabura presenta la caracteriacutestica de una provincia de diversificacioacuten productiva agropecuaria artesanal en la construccioacuten y turismo aunque sin un fuerte dinamismo en ninguna de estas actividades Pastaza y Loja son provincias que tienen cierto dinamismo en un entorno inmediato de baja produccioacuten
Provincias de tendencia econoacutemica deacutebil Boliacutevar Cotopaxi Chimborazo Morona Santiashygo Napo Zamora Chinchipe Sucumbios Son las provincias de la sierra centro del paiacutes donshyde existe una mayoritaria presencia indiacutegena y la mayoriacutea de las del Oriente Se trata de proshy
vincias que por diversas razones no tienen ejes productivos dinamizadores y se especializan mayoritariamente en la produccioacuten agropecuaria gran parte de la cual se dedica al autoconshy
h 160
5 ~ ~ bull - -- bull i ~bull ~ - --- bull _~ iquest bull -- --- bull- ecuadorun modelo para des]armar capiacutetulo
sumo En estas provincias se incluye Sucumbios donde se desarrolla la extraccioacuten petroleshyra que como se ha visto tiene niveles altiacutesimos de productividad este dinamismo no tiene ninguna irradiacioacuten en la provincia constituyeacutendose en un auteacutentico enclave
4 Flujos financieros privados
En la seccioacuten anterior se han examinado las principales caracteriacutesticas de las estructuras pro-
Grafico No 3 ESTRUCTURA CAPTACIONES POR PROVINCIAS
45
4O[ 35 3D I 25
20
15
p
GrAfico No 4 ESTRUCTURA COLOCACIONES POR PROVINCIAS 1998
60--------------------------
50
40
3D
20
10
PO_
~ 161
5 ~ bull -- bull bull v-- bull ~ bull A ~ - ~ - - ~ vmiddotmiddot ~ bull ~ -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
ductivas provinciales las competitividades y especializaciones productivas de cada provinshycia todo lo cual ha configurado una tipologiacutea de dinamismo productivo regional Es imporshytante av~zar hacia algunos factores que explican este dinamismo Uno de ellos es el direcshycionamiento de los flujos financieros en el territorio nacional y provincial Los incrementos de productividad obedecen al cambio tecnoloacutegico y a los niveles de aumento del stock de cashypital lo que depende en parte de la disposicioacuten de capitales para impulsar procesos de invershysioacuten El movimiento de capitales tiene un recorrido histoacuterico que va configurando las estrucshyturas productivas por lo tanto habriacutea que avanzar hacia un examen de las tendencias histoacuteshyricas de estos procesos En este trabajo se presentan un pequentildeo trecho de este recorrido los antildeos 1996 1997 Y1998 cuyo detalle se presenta en el Anexo No 2
Los flujos financieros privados se analizan a traveacutes de la evolucioacuten de las captaciones y coshylocaciones financieras efectuadas por los Bancos privados en cada una de las provincias ecuatorianas
Las captaciones corresponden a depoacutesitos a la vista y depoacutesitos a plazo que los bancos y sushycursales bancarias de cada provincia han receptado en el antildeo respectivo Las colocaciones corresponden a los diversos tipos de inversiones creacuteditos contratos de arrendamiento mershycantil y cartas de creacutedito extendidas y concedidas por los bancos y sucursales bancarias de cada provincia en el antildeo respectivo
Los valores per capita corresponden a la relacioacuten entre captaciones o colocaciones con resshypecto a la PEA de la provincia del antildeo 1990
Graacutefico No 5 COLOCACIONESICAPTACIONES 1998
1 wU a
h 162
- -
5 ~ ~ ~ - ~ -- ecuadorun modelo para [desjarmar capiacutetulo
PROVINCIA
iexclzUAY
BOLlVAR
CANtildeAR
CARCHI
CHIMBORAZO
COTOPAXI
EL ORO
ESMERALDAS
GALAPAGOS
GUAYAS
IMBABURA
LOJA
LOSRIOS
MANABI
MORONA SANTIAGO
NAPO -
PASTfgt2A
PICHINCHA
SUCUMBIOS
TUNGURAHUA ZAMORA
epoacutesitos a plazo
TOTALES
CAPTACIONES Depoacutesitos a la vista yd
Fuente Superintendencia de Bancos
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
C ua d ro 12 Relacioacuten captacionescolocaciones efectuadas por los bancos privados
Antildeos 1996-1998
coloccap 98
075
041
011
037
059
067
091
044
057
293
052
053
228
195
023
045
016
171
017
062
104
133
COLOCACIONES Inversionescreacuteditocontratos de arendamientomercantilcartas de creacutedito
coloccap 97
081
034
014
034
046
062
093
058
090
289 058
061
202 166
021
060
021
169
027
065
094
191
coloccap 96
041
022
008
026
020
037
049
027
026
123
022
023
078
071
016
008-016
071
036
036
060
083
~ 163
5 bull 0- - bull bull - bull - bull -bull bull bull bull -bull bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
En relacioacuten con las captaciones resalta nuevamente que entre el 70 y el 80 de las mismas se realizan en las provincias de Guayas y Pichincha por su mayor dinamismo productivo y comercial En los uacuteltimos antildeos es Pichincha la que realiza mayor volumen de captaciones Hay un segundo grupo de provincias en cuanto captacioacuten de volumen de recursos estas son Azuay El Oro Manabiacute y Tungurahua de estas Azuay tiene un nivel de captacioacuten que duplishyca al de las otras tres que en general captan entre el2 al 3 del volumen total de dinero La provincia del Cantildear de acuerdo con la tendencia creciente de captaciones de recursos per cashypita tambieacuten debe incluirse en este segundo grupo de provincias Un tercer grupo son las deshymaacutes de la Costa y de la Sierra Carchi Imbabura Loja Chimborazo Cotopaxi Los Riacuteos y Esmeraldas Un uacuteltimo grupo estaacute constituido por todas las del Oriente que tienen niveles muy bajos de captacioacuten de recursos
Con respecto al tipo de captaciones existe una tendencia general de igual volumen de depoacuteshysitos a la vista con respecto a los depoacutesitos a plazo sin embargo en el uacuteltimo antildeo estos disshyminuyen debido seguramente a la agudizacioacuten de la crisis econoacutemica
Con respecto a las colocaciones Guayas y Manabiacute captan casi el 90 de las mismas en el paiacutes Hay un segundo grupo de provincias Azuay Manabiacute El Oro y Tungurahua que captan entre el 5 y el 6 del total de colocaciones El restante 4 se reparten entre las demaacutes proshyvincias del paiacutes Resulta asiacute una situacioacuten de extrema desigualdad entre las dos principales provincias y el resto del paiacutes existen 4 o 5 provincias con niveles un poco mayores que toshydas las demaacutes
Se observa la relacioacuten entre captaciones y colocaciones para el antildeo 1998 (Cuadro No 12) se evidencia como es el movimiento de los flujos financieros privados en el paiacutes Con excepshycioacuten de Guayas Los Riacuteos El Oro y Pichincha todas las demaacutes provincias que tienen como se ha visto niveles miacutenimos de captacioacuten de recursos ni siquiera reciben creacuteditos en la misshyma proporcioacuten que ahorran Asiacute en la relacioacuten captacioacuten Icolocacioacuten se ve que estas provinshycias tienen indices menores que uno lo cual significa que de cada 100 sucres que ahorran reciben en creacutedito menos de estos cien sucres Por ejemplo Azuay recibioacute en 1998 75 de cada 100 sucres de su ahorro Cantildear recibe 11 de cada 100 sucres Tungurahua 62 sucres de cada 100
Existen cuatro provincias que reciben maacutes de lo que ahorran entre las que tienen niveles meshynores de ahorro estaacuten Manabiacute y Los Riacuteos que reciben maacutes de lo que ahorran Manabiacute de cashyda 100 sucres recibe 195 sucres y Los Riacuteos de cada 100 sucres recibe 228 sucres Y las proshyvincias de Guayas y Pichincha que captan como se ha visto casi el 80 de los ahorros reshyciben ademaacutes 292 y 171 sucres respectivamente de cada 100 sucres de ahorro
Estaacute claro que los miacutenimos niveles de ahorro de las provincias de la Sierra aportan al desashyrrollo productivo de las de la Costa Guayas El Oro y Los Riacuteos y de Pichincha en la Sierra
Aacute 164
5 ~ bull~ bull ~ bull ~ bull x ~ ~ M bull - - bull ~ iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
Estas provincias con iacutendices de captacionescolocaciones menores que uno estaacuten constanteshymente descapitalizaacutendose y no existen factores endoacutegenos locales que generen actividades productivas con los pequentildeos niveles de ahorro que generan menos auacuten que logren captar flujos financieros de otras provincias En cambio puede decirse que el dinamismo econoacutemishyco de Guayas y Pichincha logra captar recursos de otras provincias mientras que parte del dinamismo de Manabiacute y Los Riacuteos se basa en aportes econoacutemicos de otras provincias
Finalmente se evidencia que el dinamismo productivo de Azuay y El Oro se basa en sus proshypios recursos y que existe un pequentildeo porcentaje de ahorro que no es aprovechado internashymente y va hacia otras provincias
e u a d ro 13 Estructura de la ejecucioacuten presupuestaria
Entidades nacionales regionales y provinciales (1) antildeo 1998
ENr1DAD REGIONAL Monto en millones sucres
NACIONAl 14352890 6408
REGIONAl 438128 196
PROVINCIAL 7607028 3396
DependenciasGobiemoCentral 5503723 2457
GobiemosSeccionalesAutoacutenomos 2103305 939
TOTAL(2) 22398046 10000
(1)Presupuestoemitido
(2)incluyedeudapuacuteblica
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
165
5 - o ~ o - ~ ~ ~ ~ 0 O - bull 00 - Obull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
5 El rol del Estado en el desarrollo econoacutemico provincial asignashyciones presupuestarias y recaudaciones tributarias
El Estado ha jugado un importante rol en la dinamizacioacuten de los procesos productivos proshyvinciales a traveacutes de las poliacuteticas econoacutemicas nacionales que tienen diverso impacto sobre el desarrollo provincial y por medio de poliacuteticas especiacuteficas que han promovido el surgimienshyto o fortalecimiento de procesos productivos regionales Complementariamente a estas poliacuteshyticas y en ocasiones de manera especiacutefica por si mismos los flujos de recursos estatales hashycia las provincias constituyen evidentemente factores dedinamizacioacuten de las economiacuteas proshyvinciales y por lo tanto son otro de los elementos que explican las especializaciones y comshypetitividades estudiadas en capiacutetulos anteriores
En este capiacutetulo se presenta las asignaciones del Presupuesto del Estado a cada provincia del paiacutes y las tributaciones que estas regiones han aportado a los ingresos del Estado
Sl Asignaciones Presupuestarias
El Presupuesto General del Estado es el instrumento a traveacutes del cual el Estado operacionashyliza las prioridades de la poliacutetica nacional a traveacutes de la asignacioacuten de los recursos Estos se distribuyen a tres tipos de instancias regionales
GRAFICO No 6 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A DEPENDENCIAS
DEL GOBIERNO CENTRAL 1998
3000 ------- --------- shy
2500
2000
11500 -
I
PROVINCIAS
A 166
~ ~ ~ bull ~ bullbull M ~ - ~ bull - ~ bull bull- -- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo S
C U a d ro 14 Transferencias provinciales a Dependencias del Gob Central
AIIO 1998
Provincia Millones sucres Transferenc per capita
(sucres) Azuay 275915 501 454142
Boliacutevar 100609 183 557764
Cantildear 87963 160 413768
Carchi 70260 128 430871
Cotopaxi 122110 222 405918
Chimborazo 210096 382 502892
El Oro 215073 391 401017
Esmeraldas 220463 401 552844
Guayas 1528230 27n 466721
Imbabura 147184 267 458304
Loja 407805 741 966566
Los Riacuteos 222853 405 347545
Manabiacute 518893 943 421821
MoronaSantiago 67003 122 493629
Napa 63956 116 423960
Pastaza 38192 069 648025
Pichincha 929401 1689 395013
Tungurahua 164711 299 379112
Zamora Chinchipe 47263 086 485670
Galaacutepagos 31362 057 2029903
Sucumbios 34381 062 256674
Total 5503723 10000 452064
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
l Las entidades nacionales que son aquellas asentadas mayoritariamente en Quito Funshycioacuten Legislativa Funcioacuten Jurisdiccional Administracioacuten Central Ministerios
u Las entidades regionales en los diversos sectores agropecuario industrias y comercio desarrollo urbano y vivienda
iii Provincias y cantones del paiacutes a traveacutes de las respectivas entidades estatales que funshycionan en estas circunscrpciones territoriales
~ 167
- -
- -
5 o bull v- o bull o -lt o bull - ~-- bull o bull o -~ o bull o bull r--- ~-- bull ~-- bull _ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En cada provincia existen dos tipos de entidades hacia las cuales el Gobierno transfiere reshy
cursos i las dependencias del Gobierno Central que forman parte del reacutegimen seccional deshy
pendiente constituiacutedas por las Gobernaciones y Direcciones provinciales de los resshypectivos Ministerios
JI Los gobiernos seccionales autoacutenomos ejercidos por los consejos provinciales y conceshy
jos municipales
El Cuadro No 13 presenta la estructura de la ejecucioacuten presupuestaria para el antildeo 1998 Se ha elaborado en base a la informacioacuten proporcionada por el Ministerio de Finanzas de la Ejeshy
cucioacuten Presupuestaria por provincias y sector De esta manera muestra un corte a un antildeo esshy
peciacutefico coacutemo el Estado Ecuatoriano ha asignado los recursos del Presupuesto General del Estado a nivel central regional y a las provincias del paiacutes a traveacutes de los dos tipos de entishydades explicadas anteriormente
GRAFICO No 7 TRANSFERENCIAS PER CAPITA SALUD 1998
140000
120000
100000
1- - -- -- - - - - -- - - - - -
- - - - -- - - - - - - - - -
- - - - - - -- - - - -- -
- - - - - - - - -
- - - - - - - - -L
-
- - - - - - - - -
- o
--ui 80000 ~ lll U ~ -60000l1)
-40000
ooסס2
PROVINCIAS
~ 168
--
5 ~ ~ --- ~ - -- ~ - ~ ~ ~ ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
El total de asignaciones presupuestarias es de 22 billones de sucres de los cuales el 6408 corresponde a los ingresos de las entidades del gobierno central el 3396 a las entidashydes provinciales y el 196 a las entidades regionales Las dependencias provinciales del goshybierno central reciben el 2457 del presupuesto mientras que los Municipios y Consejos Provinciales el 939
GRAFICO No 8 TRANSFERENCIAS PER CAPITA PARA EDUCACION 1998
1000000
900000
800000
700000
bull 600000 rIl ~el 5COooo
J rIl 400000
300000
200000
100000
-- ---- - -------i
-
I
- - -
- - -- - -- - I - - - -
- --- - -
- - -
-
- - -
- - -
PROVINCIAS
Asignaciones provinciales
Las asignaciones provinciales globales se dividen entre las asignaciones a las dependencias del Gobierno central y a los gobiernos seccionales autoacutenomos
Las asignaciones a las dependencias provinciales del Gobierno Central suman 5 billones de
sucres y comprenden principalmente las asignaciones a las Direcciones provinciales e insshy
tancias cantonales de los Ministerios cuyos montos por provincia se presentan en el Cuadro No 14
h 169
~~
Provincias Educacioacuten millones SI
e u a d ro 15 Transferencias per caacutepita para educacioacuten salud y desarrollo agro
ED pe sucres
Salud millones SI
Salud pe sucresl
00 Agropecuar millones SI
Agrop P e sucres
Pobla 1998
Nacional 143119 11756 425
Regional
Azuay
Bollvar
Cailar
Carchi
Colopaxi Chimborazo
Imbabura
Laja
Pichincha
Tungurahua
Esmeraldas
El Oro
Guayas
LosRlos Manabl
MoronaSantiago
32 212550
82774 61455 53532
94943 169042
112933 206193 575422
131586
146405 164393
566203 162376 298616 42351
349847 458889
289077 328284 315610 404624 351654 488711
244565
302869 367132
306350
173529
253229
242752 312104
000
658 256
190 166 294 524 350 639
1783
408
454
509 1760 503 925 131
Napa 46130 305789 143
Paslaza 27237 462147 084
Zamora Chinchipe 33105 340180 103
Sucumbios 25188 188042 078
Galapagos 13595 879948 042
TOTAL POR PROV 3228027 9575
TOTALES 3371178 276902 100
Fuante Ministerio de Flnanzas-Subsecretarle de Presupuestos yContabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
82613 6786 850 92172 7571 1973 12174628 O 000 53904 1154
41985 69105 4n 1758 2894 055 607552 14783 81957 166 1258 6975 039 180379 17517 82397 197 2621 12328 082 2125Kl 13065 80119 147 958 5873 030 163065 22745 75Im 256 1139 3787 035 300824 30905 739741 3A7 4076 9757 127 417776 28914 90034 325 1938 6033 080 321149 40112 95073
1 451 145971 345977 4546 421911 208547 88636 2344 8036 3415 250 2352838 27350 62952 307 2440 5615 076 434465 26805 67217 301 9468 23742 295 398780 40457 753911 455 2136 3981 067 536619
213916 65330 2404 70472 21522 2195 3274395 24364 37996 274 931 1451 029 641221 79697 64950 898 58m 47737 1829 1230127 15677 115532
1 176 2547 18769 079 135695
14145
6829
93769 1
115871
159
077
1239
2488
8213
42219
039
077
150854
58936 10961 112637iexcl 123 1413 14516 044 97315 5916
4853
44166 066
314091 055
409 1068
3056
69113
013
033
133948
15450 889742 9150 321088 6673 972355 798671 100 467164 100
CD n e gtshyao e ~
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ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
En teacuterminos porcentuales las Provincias de Guayas y Pichincha obtienen los mayores monshytos de asignaciones (2777 y 1689 respectivamente) sin embargo si se obtiene un iacutendice de asignacioacuten per capita en funcioacuten del nuacutemero de poblacioacuten estiminado para 1998 Guayas tiene una asignacioacuten que es casi similar al promedio nacional mientras que Pichincha es una de las cuatro provincias con menor monto de asignacioacuten per capita Las provincias que obshy
tienen mayores montos per capita son Boliacutevar Chimborazo Esmeraldas Loja y Pastaza
El Cuadro No15 presenta las asignaciones per caacutepita provinciales a entidades dependientes del Gobierno Central en los rubros de Educacioacuten Salud y Desarrollo Agropecuario Se mishyra en primer lugar que el 90 del presupuesto tanto de salud como de educacioacuten se distrishybuye entre las provincias El Presupuesto de Salud es la cuarta parte del de Educacioacuten En promedio cada habitante del Ecuador recibe 276902 sucres en concepto de Educacioacuten y 79867 sucres en concepto de Salud (en sucres corrientes de 1998)
Del presupuesto total de Salud casi el 50 se concentra en las Provincias de Guayas y Pishychincha Las provincias de Azuay Loja El Oro y Manabiacute reciben entre el 4 al 8 de este Presupuesto de Salud En teacuterminos per caacutepita las provincias que reciben maacutes del promedio nacional son Zamora Chinchipe Pastaza Morona Santiago Loja Imbabura Carchi Cantildear
y Boliacutevar
Del Presupuesto total de Educacioacuten el 34 se concentra en las Provincias de Guayas y Pichinshycha Las provincias de Azuay Chimborazo Loja El Oro Los Riacuteos Manabiacute reciben entre el 5 al 9 del total de este presupuesto En teacuterminos per caacutepita soacutelo las provincias de Cantildear Pichinshycha Guayas Los Rios Manabiacute y Sucumbiosreciben menos de la media nacional
En los dos casos de Salud y Educacioacuten (Graacuteficos 7 y 8) destaca la concentracioacuten del Presushypuesto en solo dos provincias y un segundo grupo de Provincias Azuay Loja El Oro Mashynabiacute que corresponden a provincias con tendencia eocnoacutemica dinaacutemica que reciben presushypuestos absolutos porcentualmente mayores que el resto de provincias En teacuterminos per caacuteshypita no existe una loacutegica clara de asignacioacuten de recursos
Finalmente con respecto a recursos para desarrollo agropecuario que son en total alrededor del 50 del presupuesto total designado para salud Loja recibe el 45 Guayas el 21 Y Manabiacute el 18 Estas tres provincias reciben por tanto el 84 de este presupuesto sin que exista una loacutegica en tomo a esta distribucioacuten de recursos
171
5 ~ bull -bull- bull ~ bull -bull ~ bull ~ bull ~ ~ bull ~ bull iquest ~ bull ~ bull --bull bull ~ bull ~ bullbullshyecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Transferencias a Organismos seccionales autoacutenomos
Los organismos seccionales autoacutenomos son los Municipios y Consejos Provinciales Las fuentes de financiamiento de estas entidades son ingresos tributarios ingresos propios no tributarios (provenientes del patrimonio de estas entidades oacute por el uso o arrendamiento de sus bienes) tasas por servicios transferencias del Gobierno Central y Empreacutestitos
Seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal los impuestos municipales son los siguientes impuesshyto sobre la propiedad urbana impuesto sobre la propiedad rural impuesto de alcabalas imshy
puesto de registro e inscripcioacuten impuesto sobre los vehiacuteculos impuesto de matriacuteculas y pashytentes impuesto a los espectaacuteculos puacuteblicos impuesto a las utilidades en la compraventa de
los bienes inmuebles
En cuanto a los Consejos provinciales en general no tienen impuestos y una fuente propia de financiamiento son las contribuciones especiales de mejoras que se cobran cuando la construccioacuten rectificacioacuten ensanche o pavimentacioacuten de carreteras o caminos o construcshycioacuten de puentes por parte del Consejo Provincial aum mtare el valor de las propiedades
En el Anexo No 3 se presenta la relacioacuten entre ingresos propios e ingresos totales de los mushynicipios del paiacutes Los Municipios de Salinas (646) Guayaquil (584) Duraacuten (542) Santa Cruz (511) Rumintildeahui (499) Bantildeos (475) Quito (473) Cuenca (453 )
La Libertad (415) tienen el maacutes alto nivel de recursos propios En un segundo grupo esshy
taacuten los Municipios de Santo Domingo de los Colorados (384) Ambato (351 ) Latacunshyga (314) Machala (318) Ibarra (317) La Troncal (342) Riobamba (312) Nashyranjal (307) Otavalo (325) Manta (308) Cayambe (319) Mejiacutea (322) Putushy
mayo (315) Todos los demaacutes municipios tienen porcentajes menores al 30 lo cual deshymuestra la dependencia de la inversioacuten municipal de las transferencias desde el gobierno censhytral La uacuteltima columna presenta los promedios provinciales de esta relacioacuten excluyendo a las capitales provinciales y hace ver que en general los promedios provinciales son menores que los de las capitales provinciales Son estos muncipios que no son capitales provinciales en general con predominio rural los que tienen mayores niveles de dependencia de las asigshynaciones nacionales
Las transferencias del gobierno central a los Organismos seccionales provienen de las sishyguientes partidas
l Las asignaciones que corresponden a las transferencias del Fondo de Desarrollo Secshy
cional FODESEC Fondo de Desarrollo Provincial y la Ley Especial de Distribucioacuten
del 15 de los Ingresos del Presupuesto del Gobierno Central
ii Los aportes provinciales constituiacutedos por Leyes que presasignan recursos para especiacuteshy
ficas provincias oacute partidas que desde el gobierno se entregan por especiacuteficos convenios a las entidades seccionales
~ 172
5 -- ~ ~ - - ~ ~ ~ ~ ----- -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
C u a d r o 16
Transferencias provinciales a organismos secclonales aU1onomos Consejos Provinciales y Municipios
Antildeo 1998 Millones de sucres
Provincia Consejos Municipios Total Asignacioacuten Total Asignacioacuten Provinciales Organismos Per Ceacutepita Asignacioacuten Per Caacutepita
Seccionales (Sucres) Provincial (1) (Sucres) total (2)
Azuay 26987 71073 98060 478 161402 373975 615544 Bollvar 15366 35740 51106 249 283326 151715 841090 Cantildear 13394 30676 44070 215 207300 132033 621069 Carchi 14380 28393 42773 208 262306 113033 693178 Cotopaxi 18197 38190 56387 275 187442 178497 593360 Chimborazo 26295 61948 88243 430 211221 298339 714112 El Oro 29807 70913 100720 491 187694 315793 588711 Esmeraldas 25938 49700 75638 368 189674 296101 742517 Guayas 110733 314974 425707 2073 130011 1953937 596732 Imbabura 17700 36196 53896 262 167822 201080 626127 Loja 22484 53955 76439 372 181173 484244 1147740 Los Rlos 29079 76561 105640 514 164748 328493 512293 Manabl 65446 134579 200025 974 162605 718918 584426 Morona 15193 29840 45033 219 331869 112036 825498 Napa 19725 29625 49350 240 327137 113306 751097 Pastaza 14612 13304 27916 136 473666 66108 1121691 Pichincha 86894 260698 347592 1693 147733 1276993 542746 Tungurahua 22057 49137 71194 347 163866 235905 542978 Zamora 14284 20928 35212 171 361835 82475 847506 Galeacutepagos 7236 7581 14817 072 959029 46179 2988932 Sucumbios 15250 26032 41282 201 308194 75663 564868 Concope 2169 2169 011 2169 TOTAL 613226 1440043 2053269 100 168651 7556992 620715
(1) (2) Comprende asignaciones provinciales a dependencias del gobierno central meacutes organismos seccionales
Fuente Ministerio de Finanzas Direccioacuten Nacional de Tesorerla Valores entregados a Municipios y Concejos Provinciales Periodo Enero Diciembre 1998
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
GRAFICO No 9 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A CONCEJOS
PROVINCIALES Y MUNICIPIOS
25001-shy
I i
2000
pflCMNCIAS
h 173
5 - - v - - J- bull - bull o ~ bull o bull o vmiddot 0 bull o bull 0 -- - bull 0 - ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
El Fondo de Desarrollo Seccional Fodesec es creado en 1990 y se constituye en base al 2 de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado y la participacioacuten de tres mil mishyllones de sucres anuales de los ingresos que percibe el Estado por la produccioacuten y exportashycioacuten de petroacuteleo suma que se incrementa desde 1991 en poorcentaje igual a la variacioacuten
anual del iacutendice de precios del consumidor elaborado por el INEC Este Fondo se distribushyye en un 2 a los municipios capitales de provincias el saldo se divide en un 20 para conshysejos provinciales 75 para las municipalidades 5 para una cuenta de reservas de emershy
gencia
El Fondo de Desarrollo Provincial Foondepro se crea en 1990 con una asignacioacuten equivashy
lente al 2 del monto total de los ingresos corrientes del Presupuesto General del Estado Se distribuyen 75 en partes iguales para todos los consejos provinciales del paiacutes y el 25 resshytante en proporcioacuten directa al nuacutemero de habitantes de cada provincia
La Ley Especial de Distribucioacuten del 15 del Presupuesto del Gobierno central para los goshybiernos seccionales se aprueba en Marzo de 1997 creaacutendose asiacute el Fondo de Descentralizashycioacuten que se distribuye en un 70 para los municipios y 30 para los consejos provinciales Para estos se distribuye el 50 del monto total en funcioacuten de las necesidades baacutesicas insashytisfechas de la poblacioacuten de la provincia el 10en proporcioacuten de la superficie territorial proshyvincial y 40 en relacioacuten a la poblacioacuten provincial
El monto destinado a los municipios se distribuye 10 del monto total en partes iguales un 40 en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten 50 en funcioacuten de la necesidades baacutesicas inshysatisfechas de la poblacioacuten cantonal La Ley preveacute que este 15 se empiece a aplicar a parshytir del 1 de Julio de 1997 con el equivalente al 3 el 7 desde Enero de 1998 elll a parshytir de Enero de 1999 y el 15 a partir de Enero del antildeo 2000
En la Ley existe una definicioacuten clara de que el estos fondos corresponden al 15 del preshysupuesto del Gobierno Central excepto los ingresos provenientes de ceacuteditos internos y extershy
nos Sin embargo en la Nueva Constitucioacuten de 1998 se define que las asignaciones a los organismos del reacutegimen seccional autoacutenomo no podraacuten ser inferiores al 15 de los ingreshy
sos corrientes totales del presupuesto del gobierno central Esta disposicioacuten modifica susshytancialmente los ingresos de las entidades seccionales pues para 1999 los creacuteditos internos y externos significan el 30 de los ingresos totales
En el Cuadro No 16 se presentan las transferencias provinciales del gobierno central a los consejos provinciales y municipios del paiacutes Estas asignaciones son de 2 billones de sucres
Guayas obtiene el 207 de estas asignaciones y Pichincha el 1693 En teacuterminos per cashy
pita ambas provincias reciben menos de la media per capita nacional siendo las Provincias
de Boliacutevar Cantildear Carchi Chirnborazo y todas las del Oriente las que reciben en teacuterminos
per capita casi el doble de la media nacional
~ 174
~~
Provincias
Tolal
Azuay
Sollvar
Callar
Carchi
Cotopaxi Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Galeacutepagos Guayas
1mbabura Loja LosRlos
Manabl
MoronaSant
Napo Pastaza
Pichincha
Tungurahua
SUaJmbios
Zamora
FuenteMinisteriode Finanzes ElaboracioacutenLourdesRodrlguez
Total
7706437
209645 2436
5256
158351
7f1i19 9321
78315 362354
1157 3ll85273
158n 20816 9161
178171 1788 2602
2009
3482121 70762 4116
907
e u a d ro 17 Recaudaciones tributarlas por provincias 1998 (Valores en millones de sucres)
o Imp Ala ImpVA ImpCE Imp Vehlculos Otros Trlbutaci6n AslgPC Trib Aslg PC Renta Motorizados Impuestos PC
10000 2235204 446llD78 661704 114497 22amp1l12 sucres sucres
272 n142 101410 15283 8606 7200 345065 615544 056 003 1686 91 16 558 81 13505 841090 002
007 2203 278 2556 223 24n4 621069 004
205 2716 146891 64n 1922 347 971091 693178 140 010 3960 849 2046 1142 26590 593360 0D4 012 5110 1065 5 21m 561 22311 714112 003 099 11128 57560 2170 4367 1089 142214 588711 024 470 9643 343848 7794 919 147 908656 742517 122 002 942 165 7 41 741Ml7 2988932 003
4004 811065 1940210 243795 90199 942242 596732 158
021 7074 3IIl7 183 3841 971 49438 626127 008 027 6817 7745 1663 2732 1855 49337 1147740 0D4 012 5249 622 202 2500 585 14287 512293 003 231 38662 106752 25215 5389 4150 144840 584426 025 002 1450 73 139 123 131n 825498 002 003 2007 149 337 107 17248 751097 002 003 1540 116 244 107 34088 1121691 003
4518 1213896 1729355 354111 70788 113968 1479966 542746 273 092 31605 26385 4795 4129 3845 1628n 542978 030 005 2654 6n 662 120 30728 584868 005 001 655 30 178 41 9320 847506 001
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Las uacuteltimas columnas del cuadro No16 presentan las transferencias provinciales totales y las asignaciones provinciales totales per caacutepita esto es las asignaciones a organismos secshycionales maacutes las asignaciones a las dependencias del gobierno central divididas para la poshyblacioacuten provincial estimada para 1998
Estas columnas demuestran en general dos cuestiones la primera queen teacuterminos absolushytos se refuerza la concentracioacuten de recursos en Guayas y Pichincha pero que si se analiza en teacuterminos de tranferencias per caacutepita no existe una loacutegica clara por parte del Estado La seshygunda cuestioacuten que aparece con mucha evidencia es la necesidad de una poliacutetica de regioshynalizacioacuten nacional que oriente de mejor manera la asignacioacuten de recursos en funcioacuten de la poblacioacuten de las necesidades insatisfechas de los niveles de dinamismo econoacutemico provinshycial de manera de compensar las inequidades provinciales
S2 Tributaciones Provinciales
El Cuadro No 17 presenta las recaudaciones tributarias que efectuacutea el gobierno central para el antildeo 1998 El impuesto al Valor Agregado representa el 57 del ~otal de impuestos el Imshypuesto a la Renta el 29 y el Impuesto a los consumos especiales el 85 El restante 56 estaacute dado por el impuesto a los vehiacuteculos impuesto por salida del paiacutes y multas tributashyrias
Gratico No 1U ESTRUCTURA TRIBUTACIONES 1998
------15000 ----shy
5CO
4000
3500
3000
2500
2000
1500
tOoo
PROVINCIAS
1 176
5 - - - ~ ~ ~ ~ - ~ - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Graacutefico No 11 TRIBUTACIONES I ASIGNACIONES PER CAPITA POR
PROVINCIA 1998
300 - - - - --- - - -- -shy
250
200
n n
PROVINCIAS
En Pichincha y Guayas se recaudan el 85 del total de impuestos del paiacutes (Graacutefico 10) Pishychincha recauda el 45 mientras que Guayas aporta con el 40 Esta diferencia resulta significativa pues como se vioacute al analizar las 100 empresas maacutes importantes del paiacutes (Revisshy
ta Vistazo No 769) en Guayas se concentran 46 de las 100 mayores empresas (en Quito 40
) Yen Guayas estaacuten las 10 maacutes grandes exportadoras del paiacutes
Las provincias de Azuay Carchi El Oro Esmeraldas Manabiacute y Tungurahua contribuyen en porcentajes entre el ] al 4 de la tributacioacuten El resto de provincias tienen recaudaciones muy poco significativas Este esquema de la tributacioacuten es el reflejo de la dinaacutemica econoacuteshymica y productiva que hemos analizado con diferentes variables a lo largo de este trabajo Dos provincias que concentran productividad y diversidad de renglones productivos Un grupo intermedio de provincias dinaacutemicas pero con mucha diferencia de las dos principales y el resto de provincias sin ninguacuten dinamismo En teacuterminos de tributaciones per caacutepita cashyda habitante de la provincia de Pichincha tributa] 479966 sucres Existe un segundo grushy
po de provincias Carchi Esmeraldas y Guayas que tributan alrededor de 900000 sucres por habitante En Azuay cada habitante tributa 345000 sucres y el resto de provincias tiene trishybutaciones per caacutepita menores de 150000 sucres
Al hacer la comparacioacuten entre las tributaciones y las asignaciones de cada provincia se obshy
tiene un iacutendice(Graacutefico 11) en el cual los valores mayores que uno demuestran un grado de
autosuficiencia provincial es decir tributaciones mayores que las asignaciones Soacutelo cuatro
provincias del Ecuador tienen esta caracteriacutestica Pichincha con un iacutendice de 273 lo cual
quiere decir de que por cada milloacuten de sucres que recibe cada uno de sus habitantes tributa
~ 177
5 bull hmiddotmiddot - ~ ~ bull ~ bullbull bull ~ bull - ~ - ~ ~ bull ~ - bullbull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
273 millones Guayas con un iacutendice de 158 Carchi con 140 y Esmeraldas con 122 El resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per caacutepita Por ejemplo cada habitante de Azuaypor cada milloacuten que recibe tributa 560000 sucres Tunshygurahua por cada milloacuten que recibe tributa 300000 El Oro por cada milloacuten tributa 240 mil sucres Manabiacute 250000 y los iacutendices de estas provincias son maacutes altos que el resto de Proshyvincias del paiacutes que tienen indices entre 001 a 009 con un promedio de 004 lo que signishyfica que 13 provincias del paiacutes por cada milloacuten de sucres que le asigna por habitante el Esshytado tributa en promedio 40000 sucres por habitante
Estas cifras son resultado de la dinaacutemica del proceso de desarrollo en el Ecuador La heteshyrogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econoacutemica tal coshymo se refleja en el anaacutelisis productivo Esto se agrava por la inequidad en los flujos finanshycieros privados Resultan asiacute grandes disparidades provinciales y regiones con una incapashycidad estructural de generar procesos productivos dinaacutemicos Sus niveles de demanda y de consumo interno son muy limitados y de igual manera como lo dicen estas uacuteltimas cifras su contribucioacuten al Estado es miacutenima
~ 178
capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
h 179
6 ~ ~ - - - ~ -~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
~ 180
6 ~ ~ ~ ~ ~ ~ gt~ ~- ~ - ~ ~ ~ ~ ~ ~ -- ~ ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
~ 181
6 ~ bull ~ ~ --- bull ~ -bullbull ~ bull bull JO -- bull ~ JO ~ ~ ~ ~ bullbull bullbull iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capitulo
Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
~ 182
-- ~ ~ ~ bullbullbullbullbull -- bull -- bullbull ~ -- lo - -- ~ bull I~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo 6
El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
~ 183
6 bull - bull - bull bull ~bull bull v- bull bull oJ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
~ 184
- - - - - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
~ 185
6 x h ~ -- - -- - bull -- - -- - bull - - ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
h 186
~ o o 0 ~ O - O O ~ O - OO O O ~ O bull O 0 O o O ~ O bull O O ~ O -
ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
~ 187
~~
C U a d r o B Comarclo Intemo 199B por Provincias y Raglones
IProvincia Ir do Eetablo clmlantos llo
Produccioacuten Total
Valoraa en mUea de sucrae
Valor Agragedo a pracloe
productor llo
Formacioacuten Bruta de Capital
Personal
Ocupado Productividad porPamprsonal
Ocupado I TOTAL s 100110 35540Il4529 100110 1457838lIOS 10000 388121871 100110 41361 S7 ll582II
AZUAY 68 753 125251847 352 61583920 472 2635110 066 2610 646 46911 BOLIVAR o 000 o 000 o 000 o 000 o 000 o CAllAR 4 044 613547 002 394352 0lJ3 4O65B 001 49 012 12521
CARCHI O 000 1007438 003 B37Q01 006 2OI57iO 052 12 003 83953 COTOPAXI O 000 349753 001 231360 002 1091483 028 lB 004 19431
CHIMBORAZO 4 D44 1487062 004 65521B 004 2345292 061 54 013 27536 ELORO 45 491 53839484 151 72499059 154 -6556666 -222 1107 266 4Il6J5 ESMERALDAS O 000 560112 000 9396 000 46026 001 12 003 4840 GALAPAGOS O 000 301310 001 248JXlO 002 232710 006 16 004 18739 GUAYAS 332 3624 1722760049 4647 510667749 4053 188595612 4684 17756 4293 97024 IMBABURA 6 0amp7 79765lll 022 3756271 026 4486021 16 125 030 63613 LOJA 9 09amp 4247390 012 2Jl93396 021 579471 015 143 D35 29102 LOSRIOS 29 317 17901652 050 10473656 on 26l1l2BO 073 527 127 33ll69
MANABI 34 371 34386592 097 19063649 131 9597642 249 993 240 34629 MORONASANTIAGO O 000 O 000 O 000 O 000 o 000 o NAPO O 000 O 000 o 000 O 000 O 000 o PASTAZA O 000 O 000 O 000 O 000 O 000 O PICHINCHA 343 3745 1553427281 4371 namp34Il380 4962 173102676 4499 17123 4140 110722 SUCUMBIOS O 000 O 000 O 000 O 000 o 000 O TUNGURAHUA 36 393 30466448 086 17875396 123 8ilII742 110 754 162 40433 ZAMORACHINCHIPE O 000 O 000 O 000 O 000 O 000 O ZonesnoDellrnllades 000 000 000 000 O 000 o
FUEIITE Inlulo Nbullbulllon de EsIBdlallbullbull y Con liNEe) Enu de Co_relo InIIomo1996 EIboracI6n Lounl bullbull Rodrfguez
11l
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Cuadro I Holalaa 1Autauranlaa 1998 por provincia 1raslona
(Valora an mUa da ueml
No da PRldueel6n VA Formael6n Paraonal PRlductlv Provincia Elablaclmla Total a praeloa da Bruta da Ocupado porparaonal
Productor Capital OcupadO Hol 1Aalauranla m 10000 31584t433 lOO 115J89801 lOO 332Il8W lOO 7755 10000 40nl2
1gtZUAY 22 928 17289145 548 62981155 548 18911814 572 624 805 27702 BOlNAR CAllAR
1 042 000
292600 o
009 000
101amp45 009 000
000 000
12 o
015 000
24383 o
CARCHI 2 0amp4 482522 015 49638 004 000 33 043 14622 COTOPAXI 3 127 3808243 121 1659482 144 304018 DD2 102 132 37336 CHIMBORAZO 4 169 1B117247 059 942556 082 440578 133 87 112 21483
ElORO 7 295 3485233 110 lIlJlIJ19 053 47213amp 142 211 272 1amp518
ESMERAlDAS 4 1119 2282519 072 832754 QBl 5S324 017 88 D88 33587
GAlAPAGOS 6 253 4D98338 130 138311I1 120 773043 233 l9 128 41377 GUAYAS 5amp 2363 118188313 37M 39393688 3414 2877846 867 2405 3101 49143 IMBABURA 2 0amp4 39161J04 128 1102723 oB8 199 109 middot241 91 117 43702 lOJA 13 54U 4510227 143 1811501 157 109727l 3JO 213 275 21175 lOSRIOS 5 211 9011157 D2B 422244 D37 70477 Q21 82 OSO 14548 MANASI 13 549 4252490 135 1727255 150 238D73 071 235 303 18098 MORONASANTlAGO 000 000 000 000 o 000 o NAPa 000 000 000 000 o 000 o PASTA2A 4 169 473518 015 51182 004 570511 017 4U 063 U894 PICHINCHA 81 3418 144153688 4587 56534781 4899 24133402 7287 3212 4142 44B80 SUCUMBIOS 000 000 000 000 o 000 o TUNGURAGUA 14 5Ul 5588553 177 236Il827 205 159Oll55 419 252 325 22169 ZAMORACHINCHIPE 000 000 000 000 o 000 o ZONASNO OEUMITADAS O o o o o 0 000 O 000 o
Fuen InUluloNlelon1 de EBtedlIlc8 Cnaoo (INEC)Enede HDlol Rn SDrvlelo 1998
EIbDraeI6nLourdeB-Ushy
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O~DO Icm
o ~ 100 ISOIlttn
Comercio interno per caacutepita (1996) (miles de sucreshab)
_ Maacutesde100
Entre 10 y 100 cJ Menos de 10 c=J Sin informacioacuten
(miles de sucres Ihab)
Mapa 7
deg_ _ 00
Productividad del comercio interno porpeffionalocupado
_ Primer nivel
Segundo nivel
CJ Tercer nivel CJ Sin informacioacuten
o 50 100 SOIlttn
~ 155
5 ~ bull - bull ~middotmiddotmiddot middoto bull ~ omiddotmiddot ~ - ~ bull ~ ~middot omiddotmiddotmiddotmiddot gt - bull ~ - ~ - lt ecuador un modelo para [desjarmar capiacutetulo
Cuadro N o 1 O
Los mayores establecimientos comerciales del Ecuador
RANKING EMPRESA CIUDAD - PROVINCIA
98 97
3 3 Supermercados La Favorita Quito-Pichincha 4 5 Exportadora Bananera Noboa SA Guayaquil- Guayas
10 12 Importadora El Rosado CIA LTDA Guayaquil- Guayas 10 13 Reybanpac Rey Banano del Paciacutefico CA Guayaquil- Guayas 12 16 Distribuidora San Eduardo SA Guayaquil- Guayas 17 10 Unioacuten de Baneros Ecuatorianos SA Guayaquil- Guayas 24 24 Petroacuteleos y Servicios PYS CA Quito- Pichincha 28 25 Mobil Oil Ecuador SA Quito-Pichincha 32 48 Repsol Marketing SA Quito- Pichincha 33 30 Proveedora Ecuatoriana SA PROESA Quito- Pichincha 38 51 IBM del Ecuador CA Quito- Pichincha 41 41 Acerla del Ecuador CA ADELCA Quito- Pichincha 43 66 Importadora Industrial Agricola SA Guayaquil- Guayas 50 55 Exporklore Guayaquil- Guayas 51 76 Corporacioacuten Jaboneria Nacional SA Guayaquil- Guayas 67 67 Ideal Alambree SA Quito- Pichincha 70 72 Agripac SA Guayaquil- Guayas 72 87 Difare SA Guayaquil- Guayas 76 O Febres Cordero Ciacutea de Comercio SA Guayaquil- Guayas 89 169 Maquinarias y Vehlculos SA Guayaquil- Guayas 95 113 Almacenes De Prati SA Guayaquil- Guayas 96 100 Agrocomercio Palmar El Guabo-Guayas 97 97 Sociedad Industrial y Comercial SA Guayaquil- Guayas 98 86 Hotel Coloacuten Guayaquil SA Guayaquil- Guayas
Fuente Revista Vistazo No 769 Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
Finalmente en lo que tiene que ver con Restaurantes y Hoteles las tendencia que demuestra la Encuesta de este tipo de locales es su concentracioacuten en Pichincha y Guayas Azuay es la tercera provincia en nivel de produccioacuten pero con un valor absoluto ocho veces menor que las dos primeras En cuanto a productividad en esta rama econoacutemica las Provincias de Carshychi 1mbabura Pichincha en la Sierra y Esmeraldas y Guayas en la Costa presentan de acuershydo con la Encuesta los mayores niveles de productividad en esta rama Existe un segundo grupo de Provincias que son Tungurahua Chimborazo Azuay y Laja en cuanto niveles de productividad En el primer grupo estaacuten evidentemente aquellas provincias que han tenido una tradicional mayor especializacioacuten turiacutestica Cabe anotar que entre el grupo de las 100 mayores empresas del paiacutes en hoteles solamente consta la empresa Hotel Coloacuten Guayaquil que es la firma que posee el Hotel Coloacuten de esa ciudad
(Ver Mapa No 8 sobre Produccioacuten Hoteles y Restaurantes per capita y No 9 sobre Producshy
tividad de esta rama econoacutemica)
Aacute 156
- - lt - v middotmiddotmiddotmiddot bull bull bull bull ~ bull ~ bull - bull gt e c u ado r un mo d elo pa r a [ d e s ] a rma r capiacutetulo 5
Mapa 8
y restaurantes (1996)
bull
O~~t OO km
--CJ CJ
Maacutes de 100
Entre 10 y 100
Menos de 10 Sin informacioacuten
o 50 100 l~Km - ~
Produccioacuten total per caacutepita de hoteles
(miles de sucreslhab)
Mapa 9 Productividad de hoteles y restaurantes
O~~l00km
o so 100 1$C1ltm -
por personal ocupado
_ Primer nivel
segundo nivel csg Tercer nivel
O Sin informacioacuten
~ 157
5 0 bull ~ ~ bull bull ~ _--- lt bull ~ bull bull ~ bull ~ bull - ~ bullbull - ~ bull ~ bullbullbull gt~ -- bull - ~ bull J- bull
ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
35 Las disparidades en el dinamismo productivo provincial
En el siguiente cuadro No 11 se presenta el coeficiente de localizacioacuten por rama de activishydad econoacutemica de las provincias ecuatorianas tomando como base la PEA del antildeo 1990 76
Este coeficiente de localizacioacuten como se ha explicado anteriormente indica el grado de espeshycializacioacuten de la economia provincial con respecto a la correspondiente rama productiva Un valor superior a 1 significa que la provincia tiene una especializacioacuten en esa rama y que la produccioacuten respectiva excede a la demanda local
En base a este coeficiente de localizacioacuten en la uacuteltima columna del cuadro se establece un iacutendice del dinamismo productivo de cada provincia que se obtiene de la relacioacuten entre la PEA provincial que se dedica a las actividades de mayor especializacioacuten provincial y la PEA gloshybal de la provincia Las Provincias de Guayas y Pichincha estaacuten en el primer nivel Azuay Cantildear El Oro Esmeraldas Imbabura Loja Manabiacute Pastaza y Tungurahua se encuentran en un segundo nivel Carchi Cotopaxi y Zamora Chinchipe estaacuten en un tercer nivel y posteriorshymente las demaacutes provincias
Si complementamos este indicador de dinamismo con el anaacutelisis de los niveles de producshycioacuten y productividad provincial en las distintas ramas econoacutemicas podremos establecer los siguientes niveles de provincias de acuerdo con su dinamismo productivo77
Mapa 10
ltgt bull
o
o ro
Tipologiacutea de provincias seguacuten ~ dinamismo econoacutemico
-
r
_ Motrices
_ Tendencia econoacutemica dinaacutemica O Tendencia econoacutemica mediana O Tendencia econoacutemica deacutebil
76 Para una explicacioacuten detallada de este coeficiente ver seccioacuten 22 Algunas herramientas metodoloacutegicas para el anaacuteli sis ecoshynoacutemico regional Su aproximacioacuten en el caso ecuatoriano
77 Las denominaciones de los niveles de dinamismo econoacutemico corresponden al estudio de la Junta Nacional de Planificacioacuten de 1977 Base Econoacutemica de las ciudades mayores del Ecuador citado por Portais-Rodriacuteguez 1987 Jerarquiacutea Urbana y tipos de ciudades en el Ecuador en El Espacio Urbano en el Ecuador Ediciones IPGH ORSTOM IGM
~ 158
~gt
PEA Provincias Provincial
IIZUAY 195270
I BOUVAR
CAIQAR 52256 66355
CARCHI 48734 ICOTOPAXI 94951 CHIMBORA20 129920
ElORO 145952 ESMERALDAS 91027 GUAYAS 881612 IMBABURA 90831 LOJA 124135 LOSRIOS 168306 MANAIII 306049 MORONA SANTIAGO 28974
NAPQ 37244
PASrrAZA 15846 PICHIlCHA 685231 TUNGURAHUA 139235 ZAMORACHINCHIPE 23331 GALAPAGOS 4778
SUCUMBIOS 28316 AREANODELIMITADA 21408
TOTAL 3359767
FuenteInec CensodaPoblacl6n y Vlvlsnda1990 Elaboracioacuten Lourdas RDdrfguez
AGPC
095
210
160 185 157 170 101 136 056 1l111
163 163 143 193 208
132
036 120 163 054 178 211
Explotacioacuten Minas
Canteras
248 012
032 054 066 045 480 1l111
020 027 116 006 012 224 331
120
083 022
2049 007 857 009
C u a d ro 11 Coeficiente de Localizacioacuten provincial e Indlce de dinamismo productivo
Coeficiente de localizacioacuten Industria Electricidad Construc Comercio Transporte
Manufactu- GasyAgua clones Almacena
rera Comerclaliz
188 130 119 080 08amp
051 056 050 032 058 143 062 104 040 088 057 Dn 066 067 141 094 078 102 050 102 081 066 073 059 074
053 055 098 121 100 057 094 068 091 081 099 104 113 140 120 156 110 101 085 095 042 069 090 059 060 035 056 064 en 069 056 062 088 090 068 040 OA7 053 034 038 030 Dn 048 038 051
071 060 060 043 srr 142 160 127 115 120 180 088 066 080 104 031 DAD OA9 046 025 038 156 133 083 384 035 100 054 080 060 034 022 049 081 061
Establec Finan
078 017 023 033 025 030 064 032 160 044 034 026 037 020 014
032
164 054 018 054 021 006
Servicios
085 066
064 Dn 076 076 078 105 105 091 101 075 095 089 070
134
138 081 0B2 181 072 056
Indlcede Dinamismo PEAEXPI PEA Total
2974
000 2192 548 997 000
2402 2911 5517 2346 2599 000
2131 139 208
3416
7197 3313 1273 3195 533
ID - oy c
Iraquo~ a o
J 3
o~ shy
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1raquo bull
a CD bull
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n
c -J O
5 ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ ~ ~ bull ~ bull iquest bull ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Provincias motrices Guayas y Pichincha Concentran los mayores niveles de produccioacuten y productividad en las principales ramas productivas Guayas tiene una importante produccioacuten de banano y arroz aquiacute se asientan las principales empresas exportadoras del paiacutes y tiene una importante produccioacuten manufacturera especialmente alimenticia es un importante centro de servicios financieros Pichincha tiene una importante produccioacuten agriacutecola en Santo Dominshygo de Los Colorados y en la zona de Cayambe existe la produccioacuten agroindustrial de flores concentra ademaacutes un importante nuacutemero de empresas manufactureras especialmente en la rama textil y alimentos No tiene el dinamismo exportador e importador de Guayas pero conshycentra empresas financieras de turismo y de servicios
Provincias de tendencia econoacutemica dinaacutemica Azuay Manabiacute El Oro Tungurahua Estas provincias tienen especializacioacuten en diversas ramas productivas y mayores niveles de proshyduccioacuten y productividad en algunas Azuay es la tercera provincia en especializacioacuten manushyfacturera tiene un importante dinamismo en el sector constructor y en la rama comercial y turiacutestica Manabiacute tiene un importante dinamismo en la actividad agropecuaria y tiene tamshybieacuten algunas empresas manufactureras en la rama de enlatados de productos de mar Una cashyracteriacutestica importante de esta provincia es que no concentra en la capital provincial todo el dinamismo productivo de la provincia sino que tiene al menos dos ciudades Manta y Porshytoviejo que comparten las actividades productivas El Oro es la principal provincia producshytora de banano el primer producto agriacutecola de exportacioacuten del Ecuador y tiene ciertos dinashymismo comercial Tungurahua tiene un dinamismo eminentemente comercial siendo el censhytro de intercambio de productos de la Sierra norte y centro del paiacutes
Provincias de tendencia econoacutemica mediana Cantildear Los Riacuteos Esmeraldas Carchi Imbabushyra Pastaza y Loja Se trata de provincias que tienen cierta produccioacuten agriacutecola y manufactushyrera y que constituyen en pequentildeos centros de dinamismo econoacutemico Cantildear tiene una imshyportante produccioacuten de cantildea de azuacutecar y tiene dos empresas manufactureras importantes El Ingenio La Troncal y Cementos Guapaacuten sin embargo en la zona que corresponde a la Sieshyrra tiene una miacutenima actividad agriacutecola para el consumo interno Los Riacuteos tiene una imporshytante produccioacuten de banano Esmeraldas debe su dinamismo especialmente a la refineriacutea del petroacuteleo que genera ciertos encadenamientos especialmente en el aspecto comercial y de sershyvicios Carchi tiene una importante produccioacuten de papas y leche y un fuerte dinamismo coshymercial por el intercambio de productos con Colombia Imbabura presenta la caracteriacutestica de una provincia de diversificacioacuten productiva agropecuaria artesanal en la construccioacuten y turismo aunque sin un fuerte dinamismo en ninguna de estas actividades Pastaza y Loja son provincias que tienen cierto dinamismo en un entorno inmediato de baja produccioacuten
Provincias de tendencia econoacutemica deacutebil Boliacutevar Cotopaxi Chimborazo Morona Santiashygo Napo Zamora Chinchipe Sucumbios Son las provincias de la sierra centro del paiacutes donshyde existe una mayoritaria presencia indiacutegena y la mayoriacutea de las del Oriente Se trata de proshy
vincias que por diversas razones no tienen ejes productivos dinamizadores y se especializan mayoritariamente en la produccioacuten agropecuaria gran parte de la cual se dedica al autoconshy
h 160
5 ~ ~ bull - -- bull i ~bull ~ - --- bull _~ iquest bull -- --- bull- ecuadorun modelo para des]armar capiacutetulo
sumo En estas provincias se incluye Sucumbios donde se desarrolla la extraccioacuten petroleshyra que como se ha visto tiene niveles altiacutesimos de productividad este dinamismo no tiene ninguna irradiacioacuten en la provincia constituyeacutendose en un auteacutentico enclave
4 Flujos financieros privados
En la seccioacuten anterior se han examinado las principales caracteriacutesticas de las estructuras pro-
Grafico No 3 ESTRUCTURA CAPTACIONES POR PROVINCIAS
45
4O[ 35 3D I 25
20
15
p
GrAfico No 4 ESTRUCTURA COLOCACIONES POR PROVINCIAS 1998
60--------------------------
50
40
3D
20
10
PO_
~ 161
5 ~ bull -- bull bull v-- bull ~ bull A ~ - ~ - - ~ vmiddotmiddot ~ bull ~ -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
ductivas provinciales las competitividades y especializaciones productivas de cada provinshycia todo lo cual ha configurado una tipologiacutea de dinamismo productivo regional Es imporshytante av~zar hacia algunos factores que explican este dinamismo Uno de ellos es el direcshycionamiento de los flujos financieros en el territorio nacional y provincial Los incrementos de productividad obedecen al cambio tecnoloacutegico y a los niveles de aumento del stock de cashypital lo que depende en parte de la disposicioacuten de capitales para impulsar procesos de invershysioacuten El movimiento de capitales tiene un recorrido histoacuterico que va configurando las estrucshyturas productivas por lo tanto habriacutea que avanzar hacia un examen de las tendencias histoacuteshyricas de estos procesos En este trabajo se presentan un pequentildeo trecho de este recorrido los antildeos 1996 1997 Y1998 cuyo detalle se presenta en el Anexo No 2
Los flujos financieros privados se analizan a traveacutes de la evolucioacuten de las captaciones y coshylocaciones financieras efectuadas por los Bancos privados en cada una de las provincias ecuatorianas
Las captaciones corresponden a depoacutesitos a la vista y depoacutesitos a plazo que los bancos y sushycursales bancarias de cada provincia han receptado en el antildeo respectivo Las colocaciones corresponden a los diversos tipos de inversiones creacuteditos contratos de arrendamiento mershycantil y cartas de creacutedito extendidas y concedidas por los bancos y sucursales bancarias de cada provincia en el antildeo respectivo
Los valores per capita corresponden a la relacioacuten entre captaciones o colocaciones con resshypecto a la PEA de la provincia del antildeo 1990
Graacutefico No 5 COLOCACIONESICAPTACIONES 1998
1 wU a
h 162
- -
5 ~ ~ ~ - ~ -- ecuadorun modelo para [desjarmar capiacutetulo
PROVINCIA
iexclzUAY
BOLlVAR
CANtildeAR
CARCHI
CHIMBORAZO
COTOPAXI
EL ORO
ESMERALDAS
GALAPAGOS
GUAYAS
IMBABURA
LOJA
LOSRIOS
MANABI
MORONA SANTIAGO
NAPO -
PASTfgt2A
PICHINCHA
SUCUMBIOS
TUNGURAHUA ZAMORA
epoacutesitos a plazo
TOTALES
CAPTACIONES Depoacutesitos a la vista yd
Fuente Superintendencia de Bancos
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
C ua d ro 12 Relacioacuten captacionescolocaciones efectuadas por los bancos privados
Antildeos 1996-1998
coloccap 98
075
041
011
037
059
067
091
044
057
293
052
053
228
195
023
045
016
171
017
062
104
133
COLOCACIONES Inversionescreacuteditocontratos de arendamientomercantilcartas de creacutedito
coloccap 97
081
034
014
034
046
062
093
058
090
289 058
061
202 166
021
060
021
169
027
065
094
191
coloccap 96
041
022
008
026
020
037
049
027
026
123
022
023
078
071
016
008-016
071
036
036
060
083
~ 163
5 bull 0- - bull bull - bull - bull -bull bull bull bull -bull bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
En relacioacuten con las captaciones resalta nuevamente que entre el 70 y el 80 de las mismas se realizan en las provincias de Guayas y Pichincha por su mayor dinamismo productivo y comercial En los uacuteltimos antildeos es Pichincha la que realiza mayor volumen de captaciones Hay un segundo grupo de provincias en cuanto captacioacuten de volumen de recursos estas son Azuay El Oro Manabiacute y Tungurahua de estas Azuay tiene un nivel de captacioacuten que duplishyca al de las otras tres que en general captan entre el2 al 3 del volumen total de dinero La provincia del Cantildear de acuerdo con la tendencia creciente de captaciones de recursos per cashypita tambieacuten debe incluirse en este segundo grupo de provincias Un tercer grupo son las deshymaacutes de la Costa y de la Sierra Carchi Imbabura Loja Chimborazo Cotopaxi Los Riacuteos y Esmeraldas Un uacuteltimo grupo estaacute constituido por todas las del Oriente que tienen niveles muy bajos de captacioacuten de recursos
Con respecto al tipo de captaciones existe una tendencia general de igual volumen de depoacuteshysitos a la vista con respecto a los depoacutesitos a plazo sin embargo en el uacuteltimo antildeo estos disshyminuyen debido seguramente a la agudizacioacuten de la crisis econoacutemica
Con respecto a las colocaciones Guayas y Manabiacute captan casi el 90 de las mismas en el paiacutes Hay un segundo grupo de provincias Azuay Manabiacute El Oro y Tungurahua que captan entre el 5 y el 6 del total de colocaciones El restante 4 se reparten entre las demaacutes proshyvincias del paiacutes Resulta asiacute una situacioacuten de extrema desigualdad entre las dos principales provincias y el resto del paiacutes existen 4 o 5 provincias con niveles un poco mayores que toshydas las demaacutes
Se observa la relacioacuten entre captaciones y colocaciones para el antildeo 1998 (Cuadro No 12) se evidencia como es el movimiento de los flujos financieros privados en el paiacutes Con excepshycioacuten de Guayas Los Riacuteos El Oro y Pichincha todas las demaacutes provincias que tienen como se ha visto niveles miacutenimos de captacioacuten de recursos ni siquiera reciben creacuteditos en la misshyma proporcioacuten que ahorran Asiacute en la relacioacuten captacioacuten Icolocacioacuten se ve que estas provinshycias tienen indices menores que uno lo cual significa que de cada 100 sucres que ahorran reciben en creacutedito menos de estos cien sucres Por ejemplo Azuay recibioacute en 1998 75 de cada 100 sucres de su ahorro Cantildear recibe 11 de cada 100 sucres Tungurahua 62 sucres de cada 100
Existen cuatro provincias que reciben maacutes de lo que ahorran entre las que tienen niveles meshynores de ahorro estaacuten Manabiacute y Los Riacuteos que reciben maacutes de lo que ahorran Manabiacute de cashyda 100 sucres recibe 195 sucres y Los Riacuteos de cada 100 sucres recibe 228 sucres Y las proshyvincias de Guayas y Pichincha que captan como se ha visto casi el 80 de los ahorros reshyciben ademaacutes 292 y 171 sucres respectivamente de cada 100 sucres de ahorro
Estaacute claro que los miacutenimos niveles de ahorro de las provincias de la Sierra aportan al desashyrrollo productivo de las de la Costa Guayas El Oro y Los Riacuteos y de Pichincha en la Sierra
Aacute 164
5 ~ bull~ bull ~ bull ~ bull x ~ ~ M bull - - bull ~ iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
Estas provincias con iacutendices de captacionescolocaciones menores que uno estaacuten constanteshymente descapitalizaacutendose y no existen factores endoacutegenos locales que generen actividades productivas con los pequentildeos niveles de ahorro que generan menos auacuten que logren captar flujos financieros de otras provincias En cambio puede decirse que el dinamismo econoacutemishyco de Guayas y Pichincha logra captar recursos de otras provincias mientras que parte del dinamismo de Manabiacute y Los Riacuteos se basa en aportes econoacutemicos de otras provincias
Finalmente se evidencia que el dinamismo productivo de Azuay y El Oro se basa en sus proshypios recursos y que existe un pequentildeo porcentaje de ahorro que no es aprovechado internashymente y va hacia otras provincias
e u a d ro 13 Estructura de la ejecucioacuten presupuestaria
Entidades nacionales regionales y provinciales (1) antildeo 1998
ENr1DAD REGIONAL Monto en millones sucres
NACIONAl 14352890 6408
REGIONAl 438128 196
PROVINCIAL 7607028 3396
DependenciasGobiemoCentral 5503723 2457
GobiemosSeccionalesAutoacutenomos 2103305 939
TOTAL(2) 22398046 10000
(1)Presupuestoemitido
(2)incluyedeudapuacuteblica
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
165
5 - o ~ o - ~ ~ ~ ~ 0 O - bull 00 - Obull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
5 El rol del Estado en el desarrollo econoacutemico provincial asignashyciones presupuestarias y recaudaciones tributarias
El Estado ha jugado un importante rol en la dinamizacioacuten de los procesos productivos proshyvinciales a traveacutes de las poliacuteticas econoacutemicas nacionales que tienen diverso impacto sobre el desarrollo provincial y por medio de poliacuteticas especiacuteficas que han promovido el surgimienshyto o fortalecimiento de procesos productivos regionales Complementariamente a estas poliacuteshyticas y en ocasiones de manera especiacutefica por si mismos los flujos de recursos estatales hashycia las provincias constituyen evidentemente factores dedinamizacioacuten de las economiacuteas proshyvinciales y por lo tanto son otro de los elementos que explican las especializaciones y comshypetitividades estudiadas en capiacutetulos anteriores
En este capiacutetulo se presenta las asignaciones del Presupuesto del Estado a cada provincia del paiacutes y las tributaciones que estas regiones han aportado a los ingresos del Estado
Sl Asignaciones Presupuestarias
El Presupuesto General del Estado es el instrumento a traveacutes del cual el Estado operacionashyliza las prioridades de la poliacutetica nacional a traveacutes de la asignacioacuten de los recursos Estos se distribuyen a tres tipos de instancias regionales
GRAFICO No 6 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A DEPENDENCIAS
DEL GOBIERNO CENTRAL 1998
3000 ------- --------- shy
2500
2000
11500 -
I
PROVINCIAS
A 166
~ ~ ~ bull ~ bullbull M ~ - ~ bull - ~ bull bull- -- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo S
C U a d ro 14 Transferencias provinciales a Dependencias del Gob Central
AIIO 1998
Provincia Millones sucres Transferenc per capita
(sucres) Azuay 275915 501 454142
Boliacutevar 100609 183 557764
Cantildear 87963 160 413768
Carchi 70260 128 430871
Cotopaxi 122110 222 405918
Chimborazo 210096 382 502892
El Oro 215073 391 401017
Esmeraldas 220463 401 552844
Guayas 1528230 27n 466721
Imbabura 147184 267 458304
Loja 407805 741 966566
Los Riacuteos 222853 405 347545
Manabiacute 518893 943 421821
MoronaSantiago 67003 122 493629
Napa 63956 116 423960
Pastaza 38192 069 648025
Pichincha 929401 1689 395013
Tungurahua 164711 299 379112
Zamora Chinchipe 47263 086 485670
Galaacutepagos 31362 057 2029903
Sucumbios 34381 062 256674
Total 5503723 10000 452064
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
l Las entidades nacionales que son aquellas asentadas mayoritariamente en Quito Funshycioacuten Legislativa Funcioacuten Jurisdiccional Administracioacuten Central Ministerios
u Las entidades regionales en los diversos sectores agropecuario industrias y comercio desarrollo urbano y vivienda
iii Provincias y cantones del paiacutes a traveacutes de las respectivas entidades estatales que funshycionan en estas circunscrpciones territoriales
~ 167
- -
- -
5 o bull v- o bull o -lt o bull - ~-- bull o bull o -~ o bull o bull r--- ~-- bull ~-- bull _ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En cada provincia existen dos tipos de entidades hacia las cuales el Gobierno transfiere reshy
cursos i las dependencias del Gobierno Central que forman parte del reacutegimen seccional deshy
pendiente constituiacutedas por las Gobernaciones y Direcciones provinciales de los resshypectivos Ministerios
JI Los gobiernos seccionales autoacutenomos ejercidos por los consejos provinciales y conceshy
jos municipales
El Cuadro No 13 presenta la estructura de la ejecucioacuten presupuestaria para el antildeo 1998 Se ha elaborado en base a la informacioacuten proporcionada por el Ministerio de Finanzas de la Ejeshy
cucioacuten Presupuestaria por provincias y sector De esta manera muestra un corte a un antildeo esshy
peciacutefico coacutemo el Estado Ecuatoriano ha asignado los recursos del Presupuesto General del Estado a nivel central regional y a las provincias del paiacutes a traveacutes de los dos tipos de entishydades explicadas anteriormente
GRAFICO No 7 TRANSFERENCIAS PER CAPITA SALUD 1998
140000
120000
100000
1- - -- -- - - - - -- - - - - -
- - - - -- - - - - - - - - -
- - - - - - -- - - - -- -
- - - - - - - - -
- - - - - - - - -L
-
- - - - - - - - -
- o
--ui 80000 ~ lll U ~ -60000l1)
-40000
ooסס2
PROVINCIAS
~ 168
--
5 ~ ~ --- ~ - -- ~ - ~ ~ ~ ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
El total de asignaciones presupuestarias es de 22 billones de sucres de los cuales el 6408 corresponde a los ingresos de las entidades del gobierno central el 3396 a las entidashydes provinciales y el 196 a las entidades regionales Las dependencias provinciales del goshybierno central reciben el 2457 del presupuesto mientras que los Municipios y Consejos Provinciales el 939
GRAFICO No 8 TRANSFERENCIAS PER CAPITA PARA EDUCACION 1998
1000000
900000
800000
700000
bull 600000 rIl ~el 5COooo
J rIl 400000
300000
200000
100000
-- ---- - -------i
-
I
- - -
- - -- - -- - I - - - -
- --- - -
- - -
-
- - -
- - -
PROVINCIAS
Asignaciones provinciales
Las asignaciones provinciales globales se dividen entre las asignaciones a las dependencias del Gobierno central y a los gobiernos seccionales autoacutenomos
Las asignaciones a las dependencias provinciales del Gobierno Central suman 5 billones de
sucres y comprenden principalmente las asignaciones a las Direcciones provinciales e insshy
tancias cantonales de los Ministerios cuyos montos por provincia se presentan en el Cuadro No 14
h 169
~~
Provincias Educacioacuten millones SI
e u a d ro 15 Transferencias per caacutepita para educacioacuten salud y desarrollo agro
ED pe sucres
Salud millones SI
Salud pe sucresl
00 Agropecuar millones SI
Agrop P e sucres
Pobla 1998
Nacional 143119 11756 425
Regional
Azuay
Bollvar
Cailar
Carchi
Colopaxi Chimborazo
Imbabura
Laja
Pichincha
Tungurahua
Esmeraldas
El Oro
Guayas
LosRlos Manabl
MoronaSantiago
32 212550
82774 61455 53532
94943 169042
112933 206193 575422
131586
146405 164393
566203 162376 298616 42351
349847 458889
289077 328284 315610 404624 351654 488711
244565
302869 367132
306350
173529
253229
242752 312104
000
658 256
190 166 294 524 350 639
1783
408
454
509 1760 503 925 131
Napa 46130 305789 143
Paslaza 27237 462147 084
Zamora Chinchipe 33105 340180 103
Sucumbios 25188 188042 078
Galapagos 13595 879948 042
TOTAL POR PROV 3228027 9575
TOTALES 3371178 276902 100
Fuante Ministerio de Flnanzas-Subsecretarle de Presupuestos yContabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
82613 6786 850 92172 7571 1973 12174628 O 000 53904 1154
41985 69105 4n 1758 2894 055 607552 14783 81957 166 1258 6975 039 180379 17517 82397 197 2621 12328 082 2125Kl 13065 80119 147 958 5873 030 163065 22745 75Im 256 1139 3787 035 300824 30905 739741 3A7 4076 9757 127 417776 28914 90034 325 1938 6033 080 321149 40112 95073
1 451 145971 345977 4546 421911 208547 88636 2344 8036 3415 250 2352838 27350 62952 307 2440 5615 076 434465 26805 67217 301 9468 23742 295 398780 40457 753911 455 2136 3981 067 536619
213916 65330 2404 70472 21522 2195 3274395 24364 37996 274 931 1451 029 641221 79697 64950 898 58m 47737 1829 1230127 15677 115532
1 176 2547 18769 079 135695
14145
6829
93769 1
115871
159
077
1239
2488
8213
42219
039
077
150854
58936 10961 112637iexcl 123 1413 14516 044 97315 5916
4853
44166 066
314091 055
409 1068
3056
69113
013
033
133948
15450 889742 9150 321088 6673 972355 798671 100 467164 100
CD n e gtshyao e ~
3 e
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5 1 bull ~ bull -- bull bullbull ~ bull ~ - ~ bullbull ~ ~ bull ~ bull ~ ~ ~
ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
En teacuterminos porcentuales las Provincias de Guayas y Pichincha obtienen los mayores monshytos de asignaciones (2777 y 1689 respectivamente) sin embargo si se obtiene un iacutendice de asignacioacuten per capita en funcioacuten del nuacutemero de poblacioacuten estiminado para 1998 Guayas tiene una asignacioacuten que es casi similar al promedio nacional mientras que Pichincha es una de las cuatro provincias con menor monto de asignacioacuten per capita Las provincias que obshy
tienen mayores montos per capita son Boliacutevar Chimborazo Esmeraldas Loja y Pastaza
El Cuadro No15 presenta las asignaciones per caacutepita provinciales a entidades dependientes del Gobierno Central en los rubros de Educacioacuten Salud y Desarrollo Agropecuario Se mishyra en primer lugar que el 90 del presupuesto tanto de salud como de educacioacuten se distrishybuye entre las provincias El Presupuesto de Salud es la cuarta parte del de Educacioacuten En promedio cada habitante del Ecuador recibe 276902 sucres en concepto de Educacioacuten y 79867 sucres en concepto de Salud (en sucres corrientes de 1998)
Del presupuesto total de Salud casi el 50 se concentra en las Provincias de Guayas y Pishychincha Las provincias de Azuay Loja El Oro y Manabiacute reciben entre el 4 al 8 de este Presupuesto de Salud En teacuterminos per caacutepita las provincias que reciben maacutes del promedio nacional son Zamora Chinchipe Pastaza Morona Santiago Loja Imbabura Carchi Cantildear
y Boliacutevar
Del Presupuesto total de Educacioacuten el 34 se concentra en las Provincias de Guayas y Pichinshycha Las provincias de Azuay Chimborazo Loja El Oro Los Riacuteos Manabiacute reciben entre el 5 al 9 del total de este presupuesto En teacuterminos per caacutepita soacutelo las provincias de Cantildear Pichinshycha Guayas Los Rios Manabiacute y Sucumbiosreciben menos de la media nacional
En los dos casos de Salud y Educacioacuten (Graacuteficos 7 y 8) destaca la concentracioacuten del Presushypuesto en solo dos provincias y un segundo grupo de Provincias Azuay Loja El Oro Mashynabiacute que corresponden a provincias con tendencia eocnoacutemica dinaacutemica que reciben presushypuestos absolutos porcentualmente mayores que el resto de provincias En teacuterminos per caacuteshypita no existe una loacutegica clara de asignacioacuten de recursos
Finalmente con respecto a recursos para desarrollo agropecuario que son en total alrededor del 50 del presupuesto total designado para salud Loja recibe el 45 Guayas el 21 Y Manabiacute el 18 Estas tres provincias reciben por tanto el 84 de este presupuesto sin que exista una loacutegica en tomo a esta distribucioacuten de recursos
171
5 ~ bull -bull- bull ~ bull -bull ~ bull ~ bull ~ ~ bull ~ bull iquest ~ bull ~ bull --bull bull ~ bull ~ bullbullshyecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Transferencias a Organismos seccionales autoacutenomos
Los organismos seccionales autoacutenomos son los Municipios y Consejos Provinciales Las fuentes de financiamiento de estas entidades son ingresos tributarios ingresos propios no tributarios (provenientes del patrimonio de estas entidades oacute por el uso o arrendamiento de sus bienes) tasas por servicios transferencias del Gobierno Central y Empreacutestitos
Seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal los impuestos municipales son los siguientes impuesshyto sobre la propiedad urbana impuesto sobre la propiedad rural impuesto de alcabalas imshy
puesto de registro e inscripcioacuten impuesto sobre los vehiacuteculos impuesto de matriacuteculas y pashytentes impuesto a los espectaacuteculos puacuteblicos impuesto a las utilidades en la compraventa de
los bienes inmuebles
En cuanto a los Consejos provinciales en general no tienen impuestos y una fuente propia de financiamiento son las contribuciones especiales de mejoras que se cobran cuando la construccioacuten rectificacioacuten ensanche o pavimentacioacuten de carreteras o caminos o construcshycioacuten de puentes por parte del Consejo Provincial aum mtare el valor de las propiedades
En el Anexo No 3 se presenta la relacioacuten entre ingresos propios e ingresos totales de los mushynicipios del paiacutes Los Municipios de Salinas (646) Guayaquil (584) Duraacuten (542) Santa Cruz (511) Rumintildeahui (499) Bantildeos (475) Quito (473) Cuenca (453 )
La Libertad (415) tienen el maacutes alto nivel de recursos propios En un segundo grupo esshy
taacuten los Municipios de Santo Domingo de los Colorados (384) Ambato (351 ) Latacunshyga (314) Machala (318) Ibarra (317) La Troncal (342) Riobamba (312) Nashyranjal (307) Otavalo (325) Manta (308) Cayambe (319) Mejiacutea (322) Putushy
mayo (315) Todos los demaacutes municipios tienen porcentajes menores al 30 lo cual deshymuestra la dependencia de la inversioacuten municipal de las transferencias desde el gobierno censhytral La uacuteltima columna presenta los promedios provinciales de esta relacioacuten excluyendo a las capitales provinciales y hace ver que en general los promedios provinciales son menores que los de las capitales provinciales Son estos muncipios que no son capitales provinciales en general con predominio rural los que tienen mayores niveles de dependencia de las asigshynaciones nacionales
Las transferencias del gobierno central a los Organismos seccionales provienen de las sishyguientes partidas
l Las asignaciones que corresponden a las transferencias del Fondo de Desarrollo Secshy
cional FODESEC Fondo de Desarrollo Provincial y la Ley Especial de Distribucioacuten
del 15 de los Ingresos del Presupuesto del Gobierno Central
ii Los aportes provinciales constituiacutedos por Leyes que presasignan recursos para especiacuteshy
ficas provincias oacute partidas que desde el gobierno se entregan por especiacuteficos convenios a las entidades seccionales
~ 172
5 -- ~ ~ - - ~ ~ ~ ~ ----- -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
C u a d r o 16
Transferencias provinciales a organismos secclonales aU1onomos Consejos Provinciales y Municipios
Antildeo 1998 Millones de sucres
Provincia Consejos Municipios Total Asignacioacuten Total Asignacioacuten Provinciales Organismos Per Ceacutepita Asignacioacuten Per Caacutepita
Seccionales (Sucres) Provincial (1) (Sucres) total (2)
Azuay 26987 71073 98060 478 161402 373975 615544 Bollvar 15366 35740 51106 249 283326 151715 841090 Cantildear 13394 30676 44070 215 207300 132033 621069 Carchi 14380 28393 42773 208 262306 113033 693178 Cotopaxi 18197 38190 56387 275 187442 178497 593360 Chimborazo 26295 61948 88243 430 211221 298339 714112 El Oro 29807 70913 100720 491 187694 315793 588711 Esmeraldas 25938 49700 75638 368 189674 296101 742517 Guayas 110733 314974 425707 2073 130011 1953937 596732 Imbabura 17700 36196 53896 262 167822 201080 626127 Loja 22484 53955 76439 372 181173 484244 1147740 Los Rlos 29079 76561 105640 514 164748 328493 512293 Manabl 65446 134579 200025 974 162605 718918 584426 Morona 15193 29840 45033 219 331869 112036 825498 Napa 19725 29625 49350 240 327137 113306 751097 Pastaza 14612 13304 27916 136 473666 66108 1121691 Pichincha 86894 260698 347592 1693 147733 1276993 542746 Tungurahua 22057 49137 71194 347 163866 235905 542978 Zamora 14284 20928 35212 171 361835 82475 847506 Galeacutepagos 7236 7581 14817 072 959029 46179 2988932 Sucumbios 15250 26032 41282 201 308194 75663 564868 Concope 2169 2169 011 2169 TOTAL 613226 1440043 2053269 100 168651 7556992 620715
(1) (2) Comprende asignaciones provinciales a dependencias del gobierno central meacutes organismos seccionales
Fuente Ministerio de Finanzas Direccioacuten Nacional de Tesorerla Valores entregados a Municipios y Concejos Provinciales Periodo Enero Diciembre 1998
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
GRAFICO No 9 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A CONCEJOS
PROVINCIALES Y MUNICIPIOS
25001-shy
I i
2000
pflCMNCIAS
h 173
5 - - v - - J- bull - bull o ~ bull o bull o vmiddot 0 bull o bull 0 -- - bull 0 - ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
El Fondo de Desarrollo Seccional Fodesec es creado en 1990 y se constituye en base al 2 de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado y la participacioacuten de tres mil mishyllones de sucres anuales de los ingresos que percibe el Estado por la produccioacuten y exportashycioacuten de petroacuteleo suma que se incrementa desde 1991 en poorcentaje igual a la variacioacuten
anual del iacutendice de precios del consumidor elaborado por el INEC Este Fondo se distribushyye en un 2 a los municipios capitales de provincias el saldo se divide en un 20 para conshysejos provinciales 75 para las municipalidades 5 para una cuenta de reservas de emershy
gencia
El Fondo de Desarrollo Provincial Foondepro se crea en 1990 con una asignacioacuten equivashy
lente al 2 del monto total de los ingresos corrientes del Presupuesto General del Estado Se distribuyen 75 en partes iguales para todos los consejos provinciales del paiacutes y el 25 resshytante en proporcioacuten directa al nuacutemero de habitantes de cada provincia
La Ley Especial de Distribucioacuten del 15 del Presupuesto del Gobierno central para los goshybiernos seccionales se aprueba en Marzo de 1997 creaacutendose asiacute el Fondo de Descentralizashycioacuten que se distribuye en un 70 para los municipios y 30 para los consejos provinciales Para estos se distribuye el 50 del monto total en funcioacuten de las necesidades baacutesicas insashytisfechas de la poblacioacuten de la provincia el 10en proporcioacuten de la superficie territorial proshyvincial y 40 en relacioacuten a la poblacioacuten provincial
El monto destinado a los municipios se distribuye 10 del monto total en partes iguales un 40 en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten 50 en funcioacuten de la necesidades baacutesicas inshysatisfechas de la poblacioacuten cantonal La Ley preveacute que este 15 se empiece a aplicar a parshytir del 1 de Julio de 1997 con el equivalente al 3 el 7 desde Enero de 1998 elll a parshytir de Enero de 1999 y el 15 a partir de Enero del antildeo 2000
En la Ley existe una definicioacuten clara de que el estos fondos corresponden al 15 del preshysupuesto del Gobierno Central excepto los ingresos provenientes de ceacuteditos internos y extershy
nos Sin embargo en la Nueva Constitucioacuten de 1998 se define que las asignaciones a los organismos del reacutegimen seccional autoacutenomo no podraacuten ser inferiores al 15 de los ingreshy
sos corrientes totales del presupuesto del gobierno central Esta disposicioacuten modifica susshytancialmente los ingresos de las entidades seccionales pues para 1999 los creacuteditos internos y externos significan el 30 de los ingresos totales
En el Cuadro No 16 se presentan las transferencias provinciales del gobierno central a los consejos provinciales y municipios del paiacutes Estas asignaciones son de 2 billones de sucres
Guayas obtiene el 207 de estas asignaciones y Pichincha el 1693 En teacuterminos per cashy
pita ambas provincias reciben menos de la media per capita nacional siendo las Provincias
de Boliacutevar Cantildear Carchi Chirnborazo y todas las del Oriente las que reciben en teacuterminos
per capita casi el doble de la media nacional
~ 174
~~
Provincias
Tolal
Azuay
Sollvar
Callar
Carchi
Cotopaxi Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Galeacutepagos Guayas
1mbabura Loja LosRlos
Manabl
MoronaSant
Napo Pastaza
Pichincha
Tungurahua
SUaJmbios
Zamora
FuenteMinisteriode Finanzes ElaboracioacutenLourdesRodrlguez
Total
7706437
209645 2436
5256
158351
7f1i19 9321
78315 362354
1157 3ll85273
158n 20816 9161
178171 1788 2602
2009
3482121 70762 4116
907
e u a d ro 17 Recaudaciones tributarlas por provincias 1998 (Valores en millones de sucres)
o Imp Ala ImpVA ImpCE Imp Vehlculos Otros Trlbutaci6n AslgPC Trib Aslg PC Renta Motorizados Impuestos PC
10000 2235204 446llD78 661704 114497 22amp1l12 sucres sucres
272 n142 101410 15283 8606 7200 345065 615544 056 003 1686 91 16 558 81 13505 841090 002
007 2203 278 2556 223 24n4 621069 004
205 2716 146891 64n 1922 347 971091 693178 140 010 3960 849 2046 1142 26590 593360 0D4 012 5110 1065 5 21m 561 22311 714112 003 099 11128 57560 2170 4367 1089 142214 588711 024 470 9643 343848 7794 919 147 908656 742517 122 002 942 165 7 41 741Ml7 2988932 003
4004 811065 1940210 243795 90199 942242 596732 158
021 7074 3IIl7 183 3841 971 49438 626127 008 027 6817 7745 1663 2732 1855 49337 1147740 0D4 012 5249 622 202 2500 585 14287 512293 003 231 38662 106752 25215 5389 4150 144840 584426 025 002 1450 73 139 123 131n 825498 002 003 2007 149 337 107 17248 751097 002 003 1540 116 244 107 34088 1121691 003
4518 1213896 1729355 354111 70788 113968 1479966 542746 273 092 31605 26385 4795 4129 3845 1628n 542978 030 005 2654 6n 662 120 30728 584868 005 001 655 30 178 41 9320 847506 001
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Las uacuteltimas columnas del cuadro No16 presentan las transferencias provinciales totales y las asignaciones provinciales totales per caacutepita esto es las asignaciones a organismos secshycionales maacutes las asignaciones a las dependencias del gobierno central divididas para la poshyblacioacuten provincial estimada para 1998
Estas columnas demuestran en general dos cuestiones la primera queen teacuterminos absolushytos se refuerza la concentracioacuten de recursos en Guayas y Pichincha pero que si se analiza en teacuterminos de tranferencias per caacutepita no existe una loacutegica clara por parte del Estado La seshygunda cuestioacuten que aparece con mucha evidencia es la necesidad de una poliacutetica de regioshynalizacioacuten nacional que oriente de mejor manera la asignacioacuten de recursos en funcioacuten de la poblacioacuten de las necesidades insatisfechas de los niveles de dinamismo econoacutemico provinshycial de manera de compensar las inequidades provinciales
S2 Tributaciones Provinciales
El Cuadro No 17 presenta las recaudaciones tributarias que efectuacutea el gobierno central para el antildeo 1998 El impuesto al Valor Agregado representa el 57 del ~otal de impuestos el Imshypuesto a la Renta el 29 y el Impuesto a los consumos especiales el 85 El restante 56 estaacute dado por el impuesto a los vehiacuteculos impuesto por salida del paiacutes y multas tributashyrias
Gratico No 1U ESTRUCTURA TRIBUTACIONES 1998
------15000 ----shy
5CO
4000
3500
3000
2500
2000
1500
tOoo
PROVINCIAS
1 176
5 - - - ~ ~ ~ ~ - ~ - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Graacutefico No 11 TRIBUTACIONES I ASIGNACIONES PER CAPITA POR
PROVINCIA 1998
300 - - - - --- - - -- -shy
250
200
n n
PROVINCIAS
En Pichincha y Guayas se recaudan el 85 del total de impuestos del paiacutes (Graacutefico 10) Pishychincha recauda el 45 mientras que Guayas aporta con el 40 Esta diferencia resulta significativa pues como se vioacute al analizar las 100 empresas maacutes importantes del paiacutes (Revisshy
ta Vistazo No 769) en Guayas se concentran 46 de las 100 mayores empresas (en Quito 40
) Yen Guayas estaacuten las 10 maacutes grandes exportadoras del paiacutes
Las provincias de Azuay Carchi El Oro Esmeraldas Manabiacute y Tungurahua contribuyen en porcentajes entre el ] al 4 de la tributacioacuten El resto de provincias tienen recaudaciones muy poco significativas Este esquema de la tributacioacuten es el reflejo de la dinaacutemica econoacuteshymica y productiva que hemos analizado con diferentes variables a lo largo de este trabajo Dos provincias que concentran productividad y diversidad de renglones productivos Un grupo intermedio de provincias dinaacutemicas pero con mucha diferencia de las dos principales y el resto de provincias sin ninguacuten dinamismo En teacuterminos de tributaciones per caacutepita cashyda habitante de la provincia de Pichincha tributa] 479966 sucres Existe un segundo grushy
po de provincias Carchi Esmeraldas y Guayas que tributan alrededor de 900000 sucres por habitante En Azuay cada habitante tributa 345000 sucres y el resto de provincias tiene trishybutaciones per caacutepita menores de 150000 sucres
Al hacer la comparacioacuten entre las tributaciones y las asignaciones de cada provincia se obshy
tiene un iacutendice(Graacutefico 11) en el cual los valores mayores que uno demuestran un grado de
autosuficiencia provincial es decir tributaciones mayores que las asignaciones Soacutelo cuatro
provincias del Ecuador tienen esta caracteriacutestica Pichincha con un iacutendice de 273 lo cual
quiere decir de que por cada milloacuten de sucres que recibe cada uno de sus habitantes tributa
~ 177
5 bull hmiddotmiddot - ~ ~ bull ~ bullbull bull ~ bull - ~ - ~ ~ bull ~ - bullbull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
273 millones Guayas con un iacutendice de 158 Carchi con 140 y Esmeraldas con 122 El resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per caacutepita Por ejemplo cada habitante de Azuaypor cada milloacuten que recibe tributa 560000 sucres Tunshygurahua por cada milloacuten que recibe tributa 300000 El Oro por cada milloacuten tributa 240 mil sucres Manabiacute 250000 y los iacutendices de estas provincias son maacutes altos que el resto de Proshyvincias del paiacutes que tienen indices entre 001 a 009 con un promedio de 004 lo que signishyfica que 13 provincias del paiacutes por cada milloacuten de sucres que le asigna por habitante el Esshytado tributa en promedio 40000 sucres por habitante
Estas cifras son resultado de la dinaacutemica del proceso de desarrollo en el Ecuador La heteshyrogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econoacutemica tal coshymo se refleja en el anaacutelisis productivo Esto se agrava por la inequidad en los flujos finanshycieros privados Resultan asiacute grandes disparidades provinciales y regiones con una incapashycidad estructural de generar procesos productivos dinaacutemicos Sus niveles de demanda y de consumo interno son muy limitados y de igual manera como lo dicen estas uacuteltimas cifras su contribucioacuten al Estado es miacutenima
~ 178
capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
h 179
6 ~ ~ - - - ~ -~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
~ 180
6 ~ ~ ~ ~ ~ ~ gt~ ~- ~ - ~ ~ ~ ~ ~ ~ -- ~ ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
~ 181
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Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
~ 182
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El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
~ 183
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misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
~ 184
- - - - - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
~ 185
6 x h ~ -- - -- - bull -- - -- - bull - - ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
h 186
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ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
~ 187
~
Cuadro I Holalaa 1Autauranlaa 1998 por provincia 1raslona
(Valora an mUa da ueml
No da PRldueel6n VA Formael6n Paraonal PRlductlv Provincia Elablaclmla Total a praeloa da Bruta da Ocupado porparaonal
Productor Capital OcupadO Hol 1Aalauranla m 10000 31584t433 lOO 115J89801 lOO 332Il8W lOO 7755 10000 40nl2
1gtZUAY 22 928 17289145 548 62981155 548 18911814 572 624 805 27702 BOlNAR CAllAR
1 042 000
292600 o
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101amp45 009 000
000 000
12 o
015 000
24383 o
CARCHI 2 0amp4 482522 015 49638 004 000 33 043 14622 COTOPAXI 3 127 3808243 121 1659482 144 304018 DD2 102 132 37336 CHIMBORAZO 4 169 1B117247 059 942556 082 440578 133 87 112 21483
ElORO 7 295 3485233 110 lIlJlIJ19 053 47213amp 142 211 272 1amp518
ESMERAlDAS 4 1119 2282519 072 832754 QBl 5S324 017 88 D88 33587
GAlAPAGOS 6 253 4D98338 130 138311I1 120 773043 233 l9 128 41377 GUAYAS 5amp 2363 118188313 37M 39393688 3414 2877846 867 2405 3101 49143 IMBABURA 2 0amp4 39161J04 128 1102723 oB8 199 109 middot241 91 117 43702 lOJA 13 54U 4510227 143 1811501 157 109727l 3JO 213 275 21175 lOSRIOS 5 211 9011157 D2B 422244 D37 70477 Q21 82 OSO 14548 MANASI 13 549 4252490 135 1727255 150 238D73 071 235 303 18098 MORONASANTlAGO 000 000 000 000 o 000 o NAPa 000 000 000 000 o 000 o PASTA2A 4 169 473518 015 51182 004 570511 017 4U 063 U894 PICHINCHA 81 3418 144153688 4587 56534781 4899 24133402 7287 3212 4142 44B80 SUCUMBIOS 000 000 000 000 o 000 o TUNGURAGUA 14 5Ul 5588553 177 236Il827 205 159Oll55 419 252 325 22169 ZAMORACHINCHIPE 000 000 000 000 o 000 o ZONASNO OEUMITADAS O o o o o 0 000 O 000 o
Fuen InUluloNlelon1 de EBtedlIlc8 Cnaoo (INEC)Enede HDlol Rn SDrvlelo 1998
EIbDraeI6nLourdeB-Ushy
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O~DO Icm
o ~ 100 ISOIlttn
Comercio interno per caacutepita (1996) (miles de sucreshab)
_ Maacutesde100
Entre 10 y 100 cJ Menos de 10 c=J Sin informacioacuten
(miles de sucres Ihab)
Mapa 7
deg_ _ 00
Productividad del comercio interno porpeffionalocupado
_ Primer nivel
Segundo nivel
CJ Tercer nivel CJ Sin informacioacuten
o 50 100 SOIlttn
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5 ~ bull - bull ~middotmiddotmiddot middoto bull ~ omiddotmiddot ~ - ~ bull ~ ~middot omiddotmiddotmiddotmiddot gt - bull ~ - ~ - lt ecuador un modelo para [desjarmar capiacutetulo
Cuadro N o 1 O
Los mayores establecimientos comerciales del Ecuador
RANKING EMPRESA CIUDAD - PROVINCIA
98 97
3 3 Supermercados La Favorita Quito-Pichincha 4 5 Exportadora Bananera Noboa SA Guayaquil- Guayas
10 12 Importadora El Rosado CIA LTDA Guayaquil- Guayas 10 13 Reybanpac Rey Banano del Paciacutefico CA Guayaquil- Guayas 12 16 Distribuidora San Eduardo SA Guayaquil- Guayas 17 10 Unioacuten de Baneros Ecuatorianos SA Guayaquil- Guayas 24 24 Petroacuteleos y Servicios PYS CA Quito- Pichincha 28 25 Mobil Oil Ecuador SA Quito-Pichincha 32 48 Repsol Marketing SA Quito- Pichincha 33 30 Proveedora Ecuatoriana SA PROESA Quito- Pichincha 38 51 IBM del Ecuador CA Quito- Pichincha 41 41 Acerla del Ecuador CA ADELCA Quito- Pichincha 43 66 Importadora Industrial Agricola SA Guayaquil- Guayas 50 55 Exporklore Guayaquil- Guayas 51 76 Corporacioacuten Jaboneria Nacional SA Guayaquil- Guayas 67 67 Ideal Alambree SA Quito- Pichincha 70 72 Agripac SA Guayaquil- Guayas 72 87 Difare SA Guayaquil- Guayas 76 O Febres Cordero Ciacutea de Comercio SA Guayaquil- Guayas 89 169 Maquinarias y Vehlculos SA Guayaquil- Guayas 95 113 Almacenes De Prati SA Guayaquil- Guayas 96 100 Agrocomercio Palmar El Guabo-Guayas 97 97 Sociedad Industrial y Comercial SA Guayaquil- Guayas 98 86 Hotel Coloacuten Guayaquil SA Guayaquil- Guayas
Fuente Revista Vistazo No 769 Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
Finalmente en lo que tiene que ver con Restaurantes y Hoteles las tendencia que demuestra la Encuesta de este tipo de locales es su concentracioacuten en Pichincha y Guayas Azuay es la tercera provincia en nivel de produccioacuten pero con un valor absoluto ocho veces menor que las dos primeras En cuanto a productividad en esta rama econoacutemica las Provincias de Carshychi 1mbabura Pichincha en la Sierra y Esmeraldas y Guayas en la Costa presentan de acuershydo con la Encuesta los mayores niveles de productividad en esta rama Existe un segundo grupo de Provincias que son Tungurahua Chimborazo Azuay y Laja en cuanto niveles de productividad En el primer grupo estaacuten evidentemente aquellas provincias que han tenido una tradicional mayor especializacioacuten turiacutestica Cabe anotar que entre el grupo de las 100 mayores empresas del paiacutes en hoteles solamente consta la empresa Hotel Coloacuten Guayaquil que es la firma que posee el Hotel Coloacuten de esa ciudad
(Ver Mapa No 8 sobre Produccioacuten Hoteles y Restaurantes per capita y No 9 sobre Producshy
tividad de esta rama econoacutemica)
Aacute 156
- - lt - v middotmiddotmiddotmiddot bull bull bull bull ~ bull ~ bull - bull gt e c u ado r un mo d elo pa r a [ d e s ] a rma r capiacutetulo 5
Mapa 8
y restaurantes (1996)
bull
O~~t OO km
--CJ CJ
Maacutes de 100
Entre 10 y 100
Menos de 10 Sin informacioacuten
o 50 100 l~Km - ~
Produccioacuten total per caacutepita de hoteles
(miles de sucreslhab)
Mapa 9 Productividad de hoteles y restaurantes
O~~l00km
o so 100 1$C1ltm -
por personal ocupado
_ Primer nivel
segundo nivel csg Tercer nivel
O Sin informacioacuten
~ 157
5 0 bull ~ ~ bull bull ~ _--- lt bull ~ bull bull ~ bull ~ bull - ~ bullbull - ~ bull ~ bullbullbull gt~ -- bull - ~ bull J- bull
ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
35 Las disparidades en el dinamismo productivo provincial
En el siguiente cuadro No 11 se presenta el coeficiente de localizacioacuten por rama de activishydad econoacutemica de las provincias ecuatorianas tomando como base la PEA del antildeo 1990 76
Este coeficiente de localizacioacuten como se ha explicado anteriormente indica el grado de espeshycializacioacuten de la economia provincial con respecto a la correspondiente rama productiva Un valor superior a 1 significa que la provincia tiene una especializacioacuten en esa rama y que la produccioacuten respectiva excede a la demanda local
En base a este coeficiente de localizacioacuten en la uacuteltima columna del cuadro se establece un iacutendice del dinamismo productivo de cada provincia que se obtiene de la relacioacuten entre la PEA provincial que se dedica a las actividades de mayor especializacioacuten provincial y la PEA gloshybal de la provincia Las Provincias de Guayas y Pichincha estaacuten en el primer nivel Azuay Cantildear El Oro Esmeraldas Imbabura Loja Manabiacute Pastaza y Tungurahua se encuentran en un segundo nivel Carchi Cotopaxi y Zamora Chinchipe estaacuten en un tercer nivel y posteriorshymente las demaacutes provincias
Si complementamos este indicador de dinamismo con el anaacutelisis de los niveles de producshycioacuten y productividad provincial en las distintas ramas econoacutemicas podremos establecer los siguientes niveles de provincias de acuerdo con su dinamismo productivo77
Mapa 10
ltgt bull
o
o ro
Tipologiacutea de provincias seguacuten ~ dinamismo econoacutemico
-
r
_ Motrices
_ Tendencia econoacutemica dinaacutemica O Tendencia econoacutemica mediana O Tendencia econoacutemica deacutebil
76 Para una explicacioacuten detallada de este coeficiente ver seccioacuten 22 Algunas herramientas metodoloacutegicas para el anaacuteli sis ecoshynoacutemico regional Su aproximacioacuten en el caso ecuatoriano
77 Las denominaciones de los niveles de dinamismo econoacutemico corresponden al estudio de la Junta Nacional de Planificacioacuten de 1977 Base Econoacutemica de las ciudades mayores del Ecuador citado por Portais-Rodriacuteguez 1987 Jerarquiacutea Urbana y tipos de ciudades en el Ecuador en El Espacio Urbano en el Ecuador Ediciones IPGH ORSTOM IGM
~ 158
~gt
PEA Provincias Provincial
IIZUAY 195270
I BOUVAR
CAIQAR 52256 66355
CARCHI 48734 ICOTOPAXI 94951 CHIMBORA20 129920
ElORO 145952 ESMERALDAS 91027 GUAYAS 881612 IMBABURA 90831 LOJA 124135 LOSRIOS 168306 MANAIII 306049 MORONA SANTIAGO 28974
NAPQ 37244
PASrrAZA 15846 PICHIlCHA 685231 TUNGURAHUA 139235 ZAMORACHINCHIPE 23331 GALAPAGOS 4778
SUCUMBIOS 28316 AREANODELIMITADA 21408
TOTAL 3359767
FuenteInec CensodaPoblacl6n y Vlvlsnda1990 Elaboracioacuten Lourdas RDdrfguez
AGPC
095
210
160 185 157 170 101 136 056 1l111
163 163 143 193 208
132
036 120 163 054 178 211
Explotacioacuten Minas
Canteras
248 012
032 054 066 045 480 1l111
020 027 116 006 012 224 331
120
083 022
2049 007 857 009
C u a d ro 11 Coeficiente de Localizacioacuten provincial e Indlce de dinamismo productivo
Coeficiente de localizacioacuten Industria Electricidad Construc Comercio Transporte
Manufactu- GasyAgua clones Almacena
rera Comerclaliz
188 130 119 080 08amp
051 056 050 032 058 143 062 104 040 088 057 Dn 066 067 141 094 078 102 050 102 081 066 073 059 074
053 055 098 121 100 057 094 068 091 081 099 104 113 140 120 156 110 101 085 095 042 069 090 059 060 035 056 064 en 069 056 062 088 090 068 040 OA7 053 034 038 030 Dn 048 038 051
071 060 060 043 srr 142 160 127 115 120 180 088 066 080 104 031 DAD OA9 046 025 038 156 133 083 384 035 100 054 080 060 034 022 049 081 061
Establec Finan
078 017 023 033 025 030 064 032 160 044 034 026 037 020 014
032
164 054 018 054 021 006
Servicios
085 066
064 Dn 076 076 078 105 105 091 101 075 095 089 070
134
138 081 0B2 181 072 056
Indlcede Dinamismo PEAEXPI PEA Total
2974
000 2192 548 997 000
2402 2911 5517 2346 2599 000
2131 139 208
3416
7197 3313 1273 3195 533
ID - oy c
Iraquo~ a o
J 3
o~ shy
ti
1raquo bull
a CD bull
1raquo bull
1raquo ~
n
c -J O
5 ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ ~ ~ bull ~ bull iquest bull ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Provincias motrices Guayas y Pichincha Concentran los mayores niveles de produccioacuten y productividad en las principales ramas productivas Guayas tiene una importante produccioacuten de banano y arroz aquiacute se asientan las principales empresas exportadoras del paiacutes y tiene una importante produccioacuten manufacturera especialmente alimenticia es un importante centro de servicios financieros Pichincha tiene una importante produccioacuten agriacutecola en Santo Dominshygo de Los Colorados y en la zona de Cayambe existe la produccioacuten agroindustrial de flores concentra ademaacutes un importante nuacutemero de empresas manufactureras especialmente en la rama textil y alimentos No tiene el dinamismo exportador e importador de Guayas pero conshycentra empresas financieras de turismo y de servicios
Provincias de tendencia econoacutemica dinaacutemica Azuay Manabiacute El Oro Tungurahua Estas provincias tienen especializacioacuten en diversas ramas productivas y mayores niveles de proshyduccioacuten y productividad en algunas Azuay es la tercera provincia en especializacioacuten manushyfacturera tiene un importante dinamismo en el sector constructor y en la rama comercial y turiacutestica Manabiacute tiene un importante dinamismo en la actividad agropecuaria y tiene tamshybieacuten algunas empresas manufactureras en la rama de enlatados de productos de mar Una cashyracteriacutestica importante de esta provincia es que no concentra en la capital provincial todo el dinamismo productivo de la provincia sino que tiene al menos dos ciudades Manta y Porshytoviejo que comparten las actividades productivas El Oro es la principal provincia producshytora de banano el primer producto agriacutecola de exportacioacuten del Ecuador y tiene ciertos dinashymismo comercial Tungurahua tiene un dinamismo eminentemente comercial siendo el censhytro de intercambio de productos de la Sierra norte y centro del paiacutes
Provincias de tendencia econoacutemica mediana Cantildear Los Riacuteos Esmeraldas Carchi Imbabushyra Pastaza y Loja Se trata de provincias que tienen cierta produccioacuten agriacutecola y manufactushyrera y que constituyen en pequentildeos centros de dinamismo econoacutemico Cantildear tiene una imshyportante produccioacuten de cantildea de azuacutecar y tiene dos empresas manufactureras importantes El Ingenio La Troncal y Cementos Guapaacuten sin embargo en la zona que corresponde a la Sieshyrra tiene una miacutenima actividad agriacutecola para el consumo interno Los Riacuteos tiene una imporshytante produccioacuten de banano Esmeraldas debe su dinamismo especialmente a la refineriacutea del petroacuteleo que genera ciertos encadenamientos especialmente en el aspecto comercial y de sershyvicios Carchi tiene una importante produccioacuten de papas y leche y un fuerte dinamismo coshymercial por el intercambio de productos con Colombia Imbabura presenta la caracteriacutestica de una provincia de diversificacioacuten productiva agropecuaria artesanal en la construccioacuten y turismo aunque sin un fuerte dinamismo en ninguna de estas actividades Pastaza y Loja son provincias que tienen cierto dinamismo en un entorno inmediato de baja produccioacuten
Provincias de tendencia econoacutemica deacutebil Boliacutevar Cotopaxi Chimborazo Morona Santiashygo Napo Zamora Chinchipe Sucumbios Son las provincias de la sierra centro del paiacutes donshyde existe una mayoritaria presencia indiacutegena y la mayoriacutea de las del Oriente Se trata de proshy
vincias que por diversas razones no tienen ejes productivos dinamizadores y se especializan mayoritariamente en la produccioacuten agropecuaria gran parte de la cual se dedica al autoconshy
h 160
5 ~ ~ bull - -- bull i ~bull ~ - --- bull _~ iquest bull -- --- bull- ecuadorun modelo para des]armar capiacutetulo
sumo En estas provincias se incluye Sucumbios donde se desarrolla la extraccioacuten petroleshyra que como se ha visto tiene niveles altiacutesimos de productividad este dinamismo no tiene ninguna irradiacioacuten en la provincia constituyeacutendose en un auteacutentico enclave
4 Flujos financieros privados
En la seccioacuten anterior se han examinado las principales caracteriacutesticas de las estructuras pro-
Grafico No 3 ESTRUCTURA CAPTACIONES POR PROVINCIAS
45
4O[ 35 3D I 25
20
15
p
GrAfico No 4 ESTRUCTURA COLOCACIONES POR PROVINCIAS 1998
60--------------------------
50
40
3D
20
10
PO_
~ 161
5 ~ bull -- bull bull v-- bull ~ bull A ~ - ~ - - ~ vmiddotmiddot ~ bull ~ -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
ductivas provinciales las competitividades y especializaciones productivas de cada provinshycia todo lo cual ha configurado una tipologiacutea de dinamismo productivo regional Es imporshytante av~zar hacia algunos factores que explican este dinamismo Uno de ellos es el direcshycionamiento de los flujos financieros en el territorio nacional y provincial Los incrementos de productividad obedecen al cambio tecnoloacutegico y a los niveles de aumento del stock de cashypital lo que depende en parte de la disposicioacuten de capitales para impulsar procesos de invershysioacuten El movimiento de capitales tiene un recorrido histoacuterico que va configurando las estrucshyturas productivas por lo tanto habriacutea que avanzar hacia un examen de las tendencias histoacuteshyricas de estos procesos En este trabajo se presentan un pequentildeo trecho de este recorrido los antildeos 1996 1997 Y1998 cuyo detalle se presenta en el Anexo No 2
Los flujos financieros privados se analizan a traveacutes de la evolucioacuten de las captaciones y coshylocaciones financieras efectuadas por los Bancos privados en cada una de las provincias ecuatorianas
Las captaciones corresponden a depoacutesitos a la vista y depoacutesitos a plazo que los bancos y sushycursales bancarias de cada provincia han receptado en el antildeo respectivo Las colocaciones corresponden a los diversos tipos de inversiones creacuteditos contratos de arrendamiento mershycantil y cartas de creacutedito extendidas y concedidas por los bancos y sucursales bancarias de cada provincia en el antildeo respectivo
Los valores per capita corresponden a la relacioacuten entre captaciones o colocaciones con resshypecto a la PEA de la provincia del antildeo 1990
Graacutefico No 5 COLOCACIONESICAPTACIONES 1998
1 wU a
h 162
- -
5 ~ ~ ~ - ~ -- ecuadorun modelo para [desjarmar capiacutetulo
PROVINCIA
iexclzUAY
BOLlVAR
CANtildeAR
CARCHI
CHIMBORAZO
COTOPAXI
EL ORO
ESMERALDAS
GALAPAGOS
GUAYAS
IMBABURA
LOJA
LOSRIOS
MANABI
MORONA SANTIAGO
NAPO -
PASTfgt2A
PICHINCHA
SUCUMBIOS
TUNGURAHUA ZAMORA
epoacutesitos a plazo
TOTALES
CAPTACIONES Depoacutesitos a la vista yd
Fuente Superintendencia de Bancos
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
C ua d ro 12 Relacioacuten captacionescolocaciones efectuadas por los bancos privados
Antildeos 1996-1998
coloccap 98
075
041
011
037
059
067
091
044
057
293
052
053
228
195
023
045
016
171
017
062
104
133
COLOCACIONES Inversionescreacuteditocontratos de arendamientomercantilcartas de creacutedito
coloccap 97
081
034
014
034
046
062
093
058
090
289 058
061
202 166
021
060
021
169
027
065
094
191
coloccap 96
041
022
008
026
020
037
049
027
026
123
022
023
078
071
016
008-016
071
036
036
060
083
~ 163
5 bull 0- - bull bull - bull - bull -bull bull bull bull -bull bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
En relacioacuten con las captaciones resalta nuevamente que entre el 70 y el 80 de las mismas se realizan en las provincias de Guayas y Pichincha por su mayor dinamismo productivo y comercial En los uacuteltimos antildeos es Pichincha la que realiza mayor volumen de captaciones Hay un segundo grupo de provincias en cuanto captacioacuten de volumen de recursos estas son Azuay El Oro Manabiacute y Tungurahua de estas Azuay tiene un nivel de captacioacuten que duplishyca al de las otras tres que en general captan entre el2 al 3 del volumen total de dinero La provincia del Cantildear de acuerdo con la tendencia creciente de captaciones de recursos per cashypita tambieacuten debe incluirse en este segundo grupo de provincias Un tercer grupo son las deshymaacutes de la Costa y de la Sierra Carchi Imbabura Loja Chimborazo Cotopaxi Los Riacuteos y Esmeraldas Un uacuteltimo grupo estaacute constituido por todas las del Oriente que tienen niveles muy bajos de captacioacuten de recursos
Con respecto al tipo de captaciones existe una tendencia general de igual volumen de depoacuteshysitos a la vista con respecto a los depoacutesitos a plazo sin embargo en el uacuteltimo antildeo estos disshyminuyen debido seguramente a la agudizacioacuten de la crisis econoacutemica
Con respecto a las colocaciones Guayas y Manabiacute captan casi el 90 de las mismas en el paiacutes Hay un segundo grupo de provincias Azuay Manabiacute El Oro y Tungurahua que captan entre el 5 y el 6 del total de colocaciones El restante 4 se reparten entre las demaacutes proshyvincias del paiacutes Resulta asiacute una situacioacuten de extrema desigualdad entre las dos principales provincias y el resto del paiacutes existen 4 o 5 provincias con niveles un poco mayores que toshydas las demaacutes
Se observa la relacioacuten entre captaciones y colocaciones para el antildeo 1998 (Cuadro No 12) se evidencia como es el movimiento de los flujos financieros privados en el paiacutes Con excepshycioacuten de Guayas Los Riacuteos El Oro y Pichincha todas las demaacutes provincias que tienen como se ha visto niveles miacutenimos de captacioacuten de recursos ni siquiera reciben creacuteditos en la misshyma proporcioacuten que ahorran Asiacute en la relacioacuten captacioacuten Icolocacioacuten se ve que estas provinshycias tienen indices menores que uno lo cual significa que de cada 100 sucres que ahorran reciben en creacutedito menos de estos cien sucres Por ejemplo Azuay recibioacute en 1998 75 de cada 100 sucres de su ahorro Cantildear recibe 11 de cada 100 sucres Tungurahua 62 sucres de cada 100
Existen cuatro provincias que reciben maacutes de lo que ahorran entre las que tienen niveles meshynores de ahorro estaacuten Manabiacute y Los Riacuteos que reciben maacutes de lo que ahorran Manabiacute de cashyda 100 sucres recibe 195 sucres y Los Riacuteos de cada 100 sucres recibe 228 sucres Y las proshyvincias de Guayas y Pichincha que captan como se ha visto casi el 80 de los ahorros reshyciben ademaacutes 292 y 171 sucres respectivamente de cada 100 sucres de ahorro
Estaacute claro que los miacutenimos niveles de ahorro de las provincias de la Sierra aportan al desashyrrollo productivo de las de la Costa Guayas El Oro y Los Riacuteos y de Pichincha en la Sierra
Aacute 164
5 ~ bull~ bull ~ bull ~ bull x ~ ~ M bull - - bull ~ iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
Estas provincias con iacutendices de captacionescolocaciones menores que uno estaacuten constanteshymente descapitalizaacutendose y no existen factores endoacutegenos locales que generen actividades productivas con los pequentildeos niveles de ahorro que generan menos auacuten que logren captar flujos financieros de otras provincias En cambio puede decirse que el dinamismo econoacutemishyco de Guayas y Pichincha logra captar recursos de otras provincias mientras que parte del dinamismo de Manabiacute y Los Riacuteos se basa en aportes econoacutemicos de otras provincias
Finalmente se evidencia que el dinamismo productivo de Azuay y El Oro se basa en sus proshypios recursos y que existe un pequentildeo porcentaje de ahorro que no es aprovechado internashymente y va hacia otras provincias
e u a d ro 13 Estructura de la ejecucioacuten presupuestaria
Entidades nacionales regionales y provinciales (1) antildeo 1998
ENr1DAD REGIONAL Monto en millones sucres
NACIONAl 14352890 6408
REGIONAl 438128 196
PROVINCIAL 7607028 3396
DependenciasGobiemoCentral 5503723 2457
GobiemosSeccionalesAutoacutenomos 2103305 939
TOTAL(2) 22398046 10000
(1)Presupuestoemitido
(2)incluyedeudapuacuteblica
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
165
5 - o ~ o - ~ ~ ~ ~ 0 O - bull 00 - Obull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
5 El rol del Estado en el desarrollo econoacutemico provincial asignashyciones presupuestarias y recaudaciones tributarias
El Estado ha jugado un importante rol en la dinamizacioacuten de los procesos productivos proshyvinciales a traveacutes de las poliacuteticas econoacutemicas nacionales que tienen diverso impacto sobre el desarrollo provincial y por medio de poliacuteticas especiacuteficas que han promovido el surgimienshyto o fortalecimiento de procesos productivos regionales Complementariamente a estas poliacuteshyticas y en ocasiones de manera especiacutefica por si mismos los flujos de recursos estatales hashycia las provincias constituyen evidentemente factores dedinamizacioacuten de las economiacuteas proshyvinciales y por lo tanto son otro de los elementos que explican las especializaciones y comshypetitividades estudiadas en capiacutetulos anteriores
En este capiacutetulo se presenta las asignaciones del Presupuesto del Estado a cada provincia del paiacutes y las tributaciones que estas regiones han aportado a los ingresos del Estado
Sl Asignaciones Presupuestarias
El Presupuesto General del Estado es el instrumento a traveacutes del cual el Estado operacionashyliza las prioridades de la poliacutetica nacional a traveacutes de la asignacioacuten de los recursos Estos se distribuyen a tres tipos de instancias regionales
GRAFICO No 6 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A DEPENDENCIAS
DEL GOBIERNO CENTRAL 1998
3000 ------- --------- shy
2500
2000
11500 -
I
PROVINCIAS
A 166
~ ~ ~ bull ~ bullbull M ~ - ~ bull - ~ bull bull- -- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo S
C U a d ro 14 Transferencias provinciales a Dependencias del Gob Central
AIIO 1998
Provincia Millones sucres Transferenc per capita
(sucres) Azuay 275915 501 454142
Boliacutevar 100609 183 557764
Cantildear 87963 160 413768
Carchi 70260 128 430871
Cotopaxi 122110 222 405918
Chimborazo 210096 382 502892
El Oro 215073 391 401017
Esmeraldas 220463 401 552844
Guayas 1528230 27n 466721
Imbabura 147184 267 458304
Loja 407805 741 966566
Los Riacuteos 222853 405 347545
Manabiacute 518893 943 421821
MoronaSantiago 67003 122 493629
Napa 63956 116 423960
Pastaza 38192 069 648025
Pichincha 929401 1689 395013
Tungurahua 164711 299 379112
Zamora Chinchipe 47263 086 485670
Galaacutepagos 31362 057 2029903
Sucumbios 34381 062 256674
Total 5503723 10000 452064
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
l Las entidades nacionales que son aquellas asentadas mayoritariamente en Quito Funshycioacuten Legislativa Funcioacuten Jurisdiccional Administracioacuten Central Ministerios
u Las entidades regionales en los diversos sectores agropecuario industrias y comercio desarrollo urbano y vivienda
iii Provincias y cantones del paiacutes a traveacutes de las respectivas entidades estatales que funshycionan en estas circunscrpciones territoriales
~ 167
- -
- -
5 o bull v- o bull o -lt o bull - ~-- bull o bull o -~ o bull o bull r--- ~-- bull ~-- bull _ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En cada provincia existen dos tipos de entidades hacia las cuales el Gobierno transfiere reshy
cursos i las dependencias del Gobierno Central que forman parte del reacutegimen seccional deshy
pendiente constituiacutedas por las Gobernaciones y Direcciones provinciales de los resshypectivos Ministerios
JI Los gobiernos seccionales autoacutenomos ejercidos por los consejos provinciales y conceshy
jos municipales
El Cuadro No 13 presenta la estructura de la ejecucioacuten presupuestaria para el antildeo 1998 Se ha elaborado en base a la informacioacuten proporcionada por el Ministerio de Finanzas de la Ejeshy
cucioacuten Presupuestaria por provincias y sector De esta manera muestra un corte a un antildeo esshy
peciacutefico coacutemo el Estado Ecuatoriano ha asignado los recursos del Presupuesto General del Estado a nivel central regional y a las provincias del paiacutes a traveacutes de los dos tipos de entishydades explicadas anteriormente
GRAFICO No 7 TRANSFERENCIAS PER CAPITA SALUD 1998
140000
120000
100000
1- - -- -- - - - - -- - - - - -
- - - - -- - - - - - - - - -
- - - - - - -- - - - -- -
- - - - - - - - -
- - - - - - - - -L
-
- - - - - - - - -
- o
--ui 80000 ~ lll U ~ -60000l1)
-40000
ooסס2
PROVINCIAS
~ 168
--
5 ~ ~ --- ~ - -- ~ - ~ ~ ~ ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
El total de asignaciones presupuestarias es de 22 billones de sucres de los cuales el 6408 corresponde a los ingresos de las entidades del gobierno central el 3396 a las entidashydes provinciales y el 196 a las entidades regionales Las dependencias provinciales del goshybierno central reciben el 2457 del presupuesto mientras que los Municipios y Consejos Provinciales el 939
GRAFICO No 8 TRANSFERENCIAS PER CAPITA PARA EDUCACION 1998
1000000
900000
800000
700000
bull 600000 rIl ~el 5COooo
J rIl 400000
300000
200000
100000
-- ---- - -------i
-
I
- - -
- - -- - -- - I - - - -
- --- - -
- - -
-
- - -
- - -
PROVINCIAS
Asignaciones provinciales
Las asignaciones provinciales globales se dividen entre las asignaciones a las dependencias del Gobierno central y a los gobiernos seccionales autoacutenomos
Las asignaciones a las dependencias provinciales del Gobierno Central suman 5 billones de
sucres y comprenden principalmente las asignaciones a las Direcciones provinciales e insshy
tancias cantonales de los Ministerios cuyos montos por provincia se presentan en el Cuadro No 14
h 169
~~
Provincias Educacioacuten millones SI
e u a d ro 15 Transferencias per caacutepita para educacioacuten salud y desarrollo agro
ED pe sucres
Salud millones SI
Salud pe sucresl
00 Agropecuar millones SI
Agrop P e sucres
Pobla 1998
Nacional 143119 11756 425
Regional
Azuay
Bollvar
Cailar
Carchi
Colopaxi Chimborazo
Imbabura
Laja
Pichincha
Tungurahua
Esmeraldas
El Oro
Guayas
LosRlos Manabl
MoronaSantiago
32 212550
82774 61455 53532
94943 169042
112933 206193 575422
131586
146405 164393
566203 162376 298616 42351
349847 458889
289077 328284 315610 404624 351654 488711
244565
302869 367132
306350
173529
253229
242752 312104
000
658 256
190 166 294 524 350 639
1783
408
454
509 1760 503 925 131
Napa 46130 305789 143
Paslaza 27237 462147 084
Zamora Chinchipe 33105 340180 103
Sucumbios 25188 188042 078
Galapagos 13595 879948 042
TOTAL POR PROV 3228027 9575
TOTALES 3371178 276902 100
Fuante Ministerio de Flnanzas-Subsecretarle de Presupuestos yContabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
82613 6786 850 92172 7571 1973 12174628 O 000 53904 1154
41985 69105 4n 1758 2894 055 607552 14783 81957 166 1258 6975 039 180379 17517 82397 197 2621 12328 082 2125Kl 13065 80119 147 958 5873 030 163065 22745 75Im 256 1139 3787 035 300824 30905 739741 3A7 4076 9757 127 417776 28914 90034 325 1938 6033 080 321149 40112 95073
1 451 145971 345977 4546 421911 208547 88636 2344 8036 3415 250 2352838 27350 62952 307 2440 5615 076 434465 26805 67217 301 9468 23742 295 398780 40457 753911 455 2136 3981 067 536619
213916 65330 2404 70472 21522 2195 3274395 24364 37996 274 931 1451 029 641221 79697 64950 898 58m 47737 1829 1230127 15677 115532
1 176 2547 18769 079 135695
14145
6829
93769 1
115871
159
077
1239
2488
8213
42219
039
077
150854
58936 10961 112637iexcl 123 1413 14516 044 97315 5916
4853
44166 066
314091 055
409 1068
3056
69113
013
033
133948
15450 889742 9150 321088 6673 972355 798671 100 467164 100
CD n e gtshyao e ~
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5 1 bull ~ bull -- bull bullbull ~ bull ~ - ~ bullbull ~ ~ bull ~ bull ~ ~ ~
ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
En teacuterminos porcentuales las Provincias de Guayas y Pichincha obtienen los mayores monshytos de asignaciones (2777 y 1689 respectivamente) sin embargo si se obtiene un iacutendice de asignacioacuten per capita en funcioacuten del nuacutemero de poblacioacuten estiminado para 1998 Guayas tiene una asignacioacuten que es casi similar al promedio nacional mientras que Pichincha es una de las cuatro provincias con menor monto de asignacioacuten per capita Las provincias que obshy
tienen mayores montos per capita son Boliacutevar Chimborazo Esmeraldas Loja y Pastaza
El Cuadro No15 presenta las asignaciones per caacutepita provinciales a entidades dependientes del Gobierno Central en los rubros de Educacioacuten Salud y Desarrollo Agropecuario Se mishyra en primer lugar que el 90 del presupuesto tanto de salud como de educacioacuten se distrishybuye entre las provincias El Presupuesto de Salud es la cuarta parte del de Educacioacuten En promedio cada habitante del Ecuador recibe 276902 sucres en concepto de Educacioacuten y 79867 sucres en concepto de Salud (en sucres corrientes de 1998)
Del presupuesto total de Salud casi el 50 se concentra en las Provincias de Guayas y Pishychincha Las provincias de Azuay Loja El Oro y Manabiacute reciben entre el 4 al 8 de este Presupuesto de Salud En teacuterminos per caacutepita las provincias que reciben maacutes del promedio nacional son Zamora Chinchipe Pastaza Morona Santiago Loja Imbabura Carchi Cantildear
y Boliacutevar
Del Presupuesto total de Educacioacuten el 34 se concentra en las Provincias de Guayas y Pichinshycha Las provincias de Azuay Chimborazo Loja El Oro Los Riacuteos Manabiacute reciben entre el 5 al 9 del total de este presupuesto En teacuterminos per caacutepita soacutelo las provincias de Cantildear Pichinshycha Guayas Los Rios Manabiacute y Sucumbiosreciben menos de la media nacional
En los dos casos de Salud y Educacioacuten (Graacuteficos 7 y 8) destaca la concentracioacuten del Presushypuesto en solo dos provincias y un segundo grupo de Provincias Azuay Loja El Oro Mashynabiacute que corresponden a provincias con tendencia eocnoacutemica dinaacutemica que reciben presushypuestos absolutos porcentualmente mayores que el resto de provincias En teacuterminos per caacuteshypita no existe una loacutegica clara de asignacioacuten de recursos
Finalmente con respecto a recursos para desarrollo agropecuario que son en total alrededor del 50 del presupuesto total designado para salud Loja recibe el 45 Guayas el 21 Y Manabiacute el 18 Estas tres provincias reciben por tanto el 84 de este presupuesto sin que exista una loacutegica en tomo a esta distribucioacuten de recursos
171
5 ~ bull -bull- bull ~ bull -bull ~ bull ~ bull ~ ~ bull ~ bull iquest ~ bull ~ bull --bull bull ~ bull ~ bullbullshyecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Transferencias a Organismos seccionales autoacutenomos
Los organismos seccionales autoacutenomos son los Municipios y Consejos Provinciales Las fuentes de financiamiento de estas entidades son ingresos tributarios ingresos propios no tributarios (provenientes del patrimonio de estas entidades oacute por el uso o arrendamiento de sus bienes) tasas por servicios transferencias del Gobierno Central y Empreacutestitos
Seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal los impuestos municipales son los siguientes impuesshyto sobre la propiedad urbana impuesto sobre la propiedad rural impuesto de alcabalas imshy
puesto de registro e inscripcioacuten impuesto sobre los vehiacuteculos impuesto de matriacuteculas y pashytentes impuesto a los espectaacuteculos puacuteblicos impuesto a las utilidades en la compraventa de
los bienes inmuebles
En cuanto a los Consejos provinciales en general no tienen impuestos y una fuente propia de financiamiento son las contribuciones especiales de mejoras que se cobran cuando la construccioacuten rectificacioacuten ensanche o pavimentacioacuten de carreteras o caminos o construcshycioacuten de puentes por parte del Consejo Provincial aum mtare el valor de las propiedades
En el Anexo No 3 se presenta la relacioacuten entre ingresos propios e ingresos totales de los mushynicipios del paiacutes Los Municipios de Salinas (646) Guayaquil (584) Duraacuten (542) Santa Cruz (511) Rumintildeahui (499) Bantildeos (475) Quito (473) Cuenca (453 )
La Libertad (415) tienen el maacutes alto nivel de recursos propios En un segundo grupo esshy
taacuten los Municipios de Santo Domingo de los Colorados (384) Ambato (351 ) Latacunshyga (314) Machala (318) Ibarra (317) La Troncal (342) Riobamba (312) Nashyranjal (307) Otavalo (325) Manta (308) Cayambe (319) Mejiacutea (322) Putushy
mayo (315) Todos los demaacutes municipios tienen porcentajes menores al 30 lo cual deshymuestra la dependencia de la inversioacuten municipal de las transferencias desde el gobierno censhytral La uacuteltima columna presenta los promedios provinciales de esta relacioacuten excluyendo a las capitales provinciales y hace ver que en general los promedios provinciales son menores que los de las capitales provinciales Son estos muncipios que no son capitales provinciales en general con predominio rural los que tienen mayores niveles de dependencia de las asigshynaciones nacionales
Las transferencias del gobierno central a los Organismos seccionales provienen de las sishyguientes partidas
l Las asignaciones que corresponden a las transferencias del Fondo de Desarrollo Secshy
cional FODESEC Fondo de Desarrollo Provincial y la Ley Especial de Distribucioacuten
del 15 de los Ingresos del Presupuesto del Gobierno Central
ii Los aportes provinciales constituiacutedos por Leyes que presasignan recursos para especiacuteshy
ficas provincias oacute partidas que desde el gobierno se entregan por especiacuteficos convenios a las entidades seccionales
~ 172
5 -- ~ ~ - - ~ ~ ~ ~ ----- -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
C u a d r o 16
Transferencias provinciales a organismos secclonales aU1onomos Consejos Provinciales y Municipios
Antildeo 1998 Millones de sucres
Provincia Consejos Municipios Total Asignacioacuten Total Asignacioacuten Provinciales Organismos Per Ceacutepita Asignacioacuten Per Caacutepita
Seccionales (Sucres) Provincial (1) (Sucres) total (2)
Azuay 26987 71073 98060 478 161402 373975 615544 Bollvar 15366 35740 51106 249 283326 151715 841090 Cantildear 13394 30676 44070 215 207300 132033 621069 Carchi 14380 28393 42773 208 262306 113033 693178 Cotopaxi 18197 38190 56387 275 187442 178497 593360 Chimborazo 26295 61948 88243 430 211221 298339 714112 El Oro 29807 70913 100720 491 187694 315793 588711 Esmeraldas 25938 49700 75638 368 189674 296101 742517 Guayas 110733 314974 425707 2073 130011 1953937 596732 Imbabura 17700 36196 53896 262 167822 201080 626127 Loja 22484 53955 76439 372 181173 484244 1147740 Los Rlos 29079 76561 105640 514 164748 328493 512293 Manabl 65446 134579 200025 974 162605 718918 584426 Morona 15193 29840 45033 219 331869 112036 825498 Napa 19725 29625 49350 240 327137 113306 751097 Pastaza 14612 13304 27916 136 473666 66108 1121691 Pichincha 86894 260698 347592 1693 147733 1276993 542746 Tungurahua 22057 49137 71194 347 163866 235905 542978 Zamora 14284 20928 35212 171 361835 82475 847506 Galeacutepagos 7236 7581 14817 072 959029 46179 2988932 Sucumbios 15250 26032 41282 201 308194 75663 564868 Concope 2169 2169 011 2169 TOTAL 613226 1440043 2053269 100 168651 7556992 620715
(1) (2) Comprende asignaciones provinciales a dependencias del gobierno central meacutes organismos seccionales
Fuente Ministerio de Finanzas Direccioacuten Nacional de Tesorerla Valores entregados a Municipios y Concejos Provinciales Periodo Enero Diciembre 1998
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
GRAFICO No 9 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A CONCEJOS
PROVINCIALES Y MUNICIPIOS
25001-shy
I i
2000
pflCMNCIAS
h 173
5 - - v - - J- bull - bull o ~ bull o bull o vmiddot 0 bull o bull 0 -- - bull 0 - ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
El Fondo de Desarrollo Seccional Fodesec es creado en 1990 y se constituye en base al 2 de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado y la participacioacuten de tres mil mishyllones de sucres anuales de los ingresos que percibe el Estado por la produccioacuten y exportashycioacuten de petroacuteleo suma que se incrementa desde 1991 en poorcentaje igual a la variacioacuten
anual del iacutendice de precios del consumidor elaborado por el INEC Este Fondo se distribushyye en un 2 a los municipios capitales de provincias el saldo se divide en un 20 para conshysejos provinciales 75 para las municipalidades 5 para una cuenta de reservas de emershy
gencia
El Fondo de Desarrollo Provincial Foondepro se crea en 1990 con una asignacioacuten equivashy
lente al 2 del monto total de los ingresos corrientes del Presupuesto General del Estado Se distribuyen 75 en partes iguales para todos los consejos provinciales del paiacutes y el 25 resshytante en proporcioacuten directa al nuacutemero de habitantes de cada provincia
La Ley Especial de Distribucioacuten del 15 del Presupuesto del Gobierno central para los goshybiernos seccionales se aprueba en Marzo de 1997 creaacutendose asiacute el Fondo de Descentralizashycioacuten que se distribuye en un 70 para los municipios y 30 para los consejos provinciales Para estos se distribuye el 50 del monto total en funcioacuten de las necesidades baacutesicas insashytisfechas de la poblacioacuten de la provincia el 10en proporcioacuten de la superficie territorial proshyvincial y 40 en relacioacuten a la poblacioacuten provincial
El monto destinado a los municipios se distribuye 10 del monto total en partes iguales un 40 en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten 50 en funcioacuten de la necesidades baacutesicas inshysatisfechas de la poblacioacuten cantonal La Ley preveacute que este 15 se empiece a aplicar a parshytir del 1 de Julio de 1997 con el equivalente al 3 el 7 desde Enero de 1998 elll a parshytir de Enero de 1999 y el 15 a partir de Enero del antildeo 2000
En la Ley existe una definicioacuten clara de que el estos fondos corresponden al 15 del preshysupuesto del Gobierno Central excepto los ingresos provenientes de ceacuteditos internos y extershy
nos Sin embargo en la Nueva Constitucioacuten de 1998 se define que las asignaciones a los organismos del reacutegimen seccional autoacutenomo no podraacuten ser inferiores al 15 de los ingreshy
sos corrientes totales del presupuesto del gobierno central Esta disposicioacuten modifica susshytancialmente los ingresos de las entidades seccionales pues para 1999 los creacuteditos internos y externos significan el 30 de los ingresos totales
En el Cuadro No 16 se presentan las transferencias provinciales del gobierno central a los consejos provinciales y municipios del paiacutes Estas asignaciones son de 2 billones de sucres
Guayas obtiene el 207 de estas asignaciones y Pichincha el 1693 En teacuterminos per cashy
pita ambas provincias reciben menos de la media per capita nacional siendo las Provincias
de Boliacutevar Cantildear Carchi Chirnborazo y todas las del Oriente las que reciben en teacuterminos
per capita casi el doble de la media nacional
~ 174
~~
Provincias
Tolal
Azuay
Sollvar
Callar
Carchi
Cotopaxi Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Galeacutepagos Guayas
1mbabura Loja LosRlos
Manabl
MoronaSant
Napo Pastaza
Pichincha
Tungurahua
SUaJmbios
Zamora
FuenteMinisteriode Finanzes ElaboracioacutenLourdesRodrlguez
Total
7706437
209645 2436
5256
158351
7f1i19 9321
78315 362354
1157 3ll85273
158n 20816 9161
178171 1788 2602
2009
3482121 70762 4116
907
e u a d ro 17 Recaudaciones tributarlas por provincias 1998 (Valores en millones de sucres)
o Imp Ala ImpVA ImpCE Imp Vehlculos Otros Trlbutaci6n AslgPC Trib Aslg PC Renta Motorizados Impuestos PC
10000 2235204 446llD78 661704 114497 22amp1l12 sucres sucres
272 n142 101410 15283 8606 7200 345065 615544 056 003 1686 91 16 558 81 13505 841090 002
007 2203 278 2556 223 24n4 621069 004
205 2716 146891 64n 1922 347 971091 693178 140 010 3960 849 2046 1142 26590 593360 0D4 012 5110 1065 5 21m 561 22311 714112 003 099 11128 57560 2170 4367 1089 142214 588711 024 470 9643 343848 7794 919 147 908656 742517 122 002 942 165 7 41 741Ml7 2988932 003
4004 811065 1940210 243795 90199 942242 596732 158
021 7074 3IIl7 183 3841 971 49438 626127 008 027 6817 7745 1663 2732 1855 49337 1147740 0D4 012 5249 622 202 2500 585 14287 512293 003 231 38662 106752 25215 5389 4150 144840 584426 025 002 1450 73 139 123 131n 825498 002 003 2007 149 337 107 17248 751097 002 003 1540 116 244 107 34088 1121691 003
4518 1213896 1729355 354111 70788 113968 1479966 542746 273 092 31605 26385 4795 4129 3845 1628n 542978 030 005 2654 6n 662 120 30728 584868 005 001 655 30 178 41 9320 847506 001
e Q os ~
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5 middot~ bull ~ ~ bull h ~ bull hmiddot bull bullbull ~ ~ bull ~ bull ~ - ~ bull- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Las uacuteltimas columnas del cuadro No16 presentan las transferencias provinciales totales y las asignaciones provinciales totales per caacutepita esto es las asignaciones a organismos secshycionales maacutes las asignaciones a las dependencias del gobierno central divididas para la poshyblacioacuten provincial estimada para 1998
Estas columnas demuestran en general dos cuestiones la primera queen teacuterminos absolushytos se refuerza la concentracioacuten de recursos en Guayas y Pichincha pero que si se analiza en teacuterminos de tranferencias per caacutepita no existe una loacutegica clara por parte del Estado La seshygunda cuestioacuten que aparece con mucha evidencia es la necesidad de una poliacutetica de regioshynalizacioacuten nacional que oriente de mejor manera la asignacioacuten de recursos en funcioacuten de la poblacioacuten de las necesidades insatisfechas de los niveles de dinamismo econoacutemico provinshycial de manera de compensar las inequidades provinciales
S2 Tributaciones Provinciales
El Cuadro No 17 presenta las recaudaciones tributarias que efectuacutea el gobierno central para el antildeo 1998 El impuesto al Valor Agregado representa el 57 del ~otal de impuestos el Imshypuesto a la Renta el 29 y el Impuesto a los consumos especiales el 85 El restante 56 estaacute dado por el impuesto a los vehiacuteculos impuesto por salida del paiacutes y multas tributashyrias
Gratico No 1U ESTRUCTURA TRIBUTACIONES 1998
------15000 ----shy
5CO
4000
3500
3000
2500
2000
1500
tOoo
PROVINCIAS
1 176
5 - - - ~ ~ ~ ~ - ~ - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Graacutefico No 11 TRIBUTACIONES I ASIGNACIONES PER CAPITA POR
PROVINCIA 1998
300 - - - - --- - - -- -shy
250
200
n n
PROVINCIAS
En Pichincha y Guayas se recaudan el 85 del total de impuestos del paiacutes (Graacutefico 10) Pishychincha recauda el 45 mientras que Guayas aporta con el 40 Esta diferencia resulta significativa pues como se vioacute al analizar las 100 empresas maacutes importantes del paiacutes (Revisshy
ta Vistazo No 769) en Guayas se concentran 46 de las 100 mayores empresas (en Quito 40
) Yen Guayas estaacuten las 10 maacutes grandes exportadoras del paiacutes
Las provincias de Azuay Carchi El Oro Esmeraldas Manabiacute y Tungurahua contribuyen en porcentajes entre el ] al 4 de la tributacioacuten El resto de provincias tienen recaudaciones muy poco significativas Este esquema de la tributacioacuten es el reflejo de la dinaacutemica econoacuteshymica y productiva que hemos analizado con diferentes variables a lo largo de este trabajo Dos provincias que concentran productividad y diversidad de renglones productivos Un grupo intermedio de provincias dinaacutemicas pero con mucha diferencia de las dos principales y el resto de provincias sin ninguacuten dinamismo En teacuterminos de tributaciones per caacutepita cashyda habitante de la provincia de Pichincha tributa] 479966 sucres Existe un segundo grushy
po de provincias Carchi Esmeraldas y Guayas que tributan alrededor de 900000 sucres por habitante En Azuay cada habitante tributa 345000 sucres y el resto de provincias tiene trishybutaciones per caacutepita menores de 150000 sucres
Al hacer la comparacioacuten entre las tributaciones y las asignaciones de cada provincia se obshy
tiene un iacutendice(Graacutefico 11) en el cual los valores mayores que uno demuestran un grado de
autosuficiencia provincial es decir tributaciones mayores que las asignaciones Soacutelo cuatro
provincias del Ecuador tienen esta caracteriacutestica Pichincha con un iacutendice de 273 lo cual
quiere decir de que por cada milloacuten de sucres que recibe cada uno de sus habitantes tributa
~ 177
5 bull hmiddotmiddot - ~ ~ bull ~ bullbull bull ~ bull - ~ - ~ ~ bull ~ - bullbull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
273 millones Guayas con un iacutendice de 158 Carchi con 140 y Esmeraldas con 122 El resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per caacutepita Por ejemplo cada habitante de Azuaypor cada milloacuten que recibe tributa 560000 sucres Tunshygurahua por cada milloacuten que recibe tributa 300000 El Oro por cada milloacuten tributa 240 mil sucres Manabiacute 250000 y los iacutendices de estas provincias son maacutes altos que el resto de Proshyvincias del paiacutes que tienen indices entre 001 a 009 con un promedio de 004 lo que signishyfica que 13 provincias del paiacutes por cada milloacuten de sucres que le asigna por habitante el Esshytado tributa en promedio 40000 sucres por habitante
Estas cifras son resultado de la dinaacutemica del proceso de desarrollo en el Ecuador La heteshyrogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econoacutemica tal coshymo se refleja en el anaacutelisis productivo Esto se agrava por la inequidad en los flujos finanshycieros privados Resultan asiacute grandes disparidades provinciales y regiones con una incapashycidad estructural de generar procesos productivos dinaacutemicos Sus niveles de demanda y de consumo interno son muy limitados y de igual manera como lo dicen estas uacuteltimas cifras su contribucioacuten al Estado es miacutenima
~ 178
capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
h 179
6 ~ ~ - - - ~ -~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
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2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
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Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
~ 182
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El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
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6 bull - bull - bull bull ~bull bull v- bull bull oJ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
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- - - - - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
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6 x h ~ -- - -- - bull -- - -- - bull - - ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
h 186
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ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
~ 187
~ bull bull -- bull - bull ~ bull bull - bull ~ bull bull bull -- bull bull gt bull ~ bull ecuad or un model o pa ra [ d e s] ar m ar capiacutetulo 5
O~DO Icm
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Comercio interno per caacutepita (1996) (miles de sucreshab)
_ Maacutesde100
Entre 10 y 100 cJ Menos de 10 c=J Sin informacioacuten
(miles de sucres Ihab)
Mapa 7
deg_ _ 00
Productividad del comercio interno porpeffionalocupado
_ Primer nivel
Segundo nivel
CJ Tercer nivel CJ Sin informacioacuten
o 50 100 SOIlttn
~ 155
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Cuadro N o 1 O
Los mayores establecimientos comerciales del Ecuador
RANKING EMPRESA CIUDAD - PROVINCIA
98 97
3 3 Supermercados La Favorita Quito-Pichincha 4 5 Exportadora Bananera Noboa SA Guayaquil- Guayas
10 12 Importadora El Rosado CIA LTDA Guayaquil- Guayas 10 13 Reybanpac Rey Banano del Paciacutefico CA Guayaquil- Guayas 12 16 Distribuidora San Eduardo SA Guayaquil- Guayas 17 10 Unioacuten de Baneros Ecuatorianos SA Guayaquil- Guayas 24 24 Petroacuteleos y Servicios PYS CA Quito- Pichincha 28 25 Mobil Oil Ecuador SA Quito-Pichincha 32 48 Repsol Marketing SA Quito- Pichincha 33 30 Proveedora Ecuatoriana SA PROESA Quito- Pichincha 38 51 IBM del Ecuador CA Quito- Pichincha 41 41 Acerla del Ecuador CA ADELCA Quito- Pichincha 43 66 Importadora Industrial Agricola SA Guayaquil- Guayas 50 55 Exporklore Guayaquil- Guayas 51 76 Corporacioacuten Jaboneria Nacional SA Guayaquil- Guayas 67 67 Ideal Alambree SA Quito- Pichincha 70 72 Agripac SA Guayaquil- Guayas 72 87 Difare SA Guayaquil- Guayas 76 O Febres Cordero Ciacutea de Comercio SA Guayaquil- Guayas 89 169 Maquinarias y Vehlculos SA Guayaquil- Guayas 95 113 Almacenes De Prati SA Guayaquil- Guayas 96 100 Agrocomercio Palmar El Guabo-Guayas 97 97 Sociedad Industrial y Comercial SA Guayaquil- Guayas 98 86 Hotel Coloacuten Guayaquil SA Guayaquil- Guayas
Fuente Revista Vistazo No 769 Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
Finalmente en lo que tiene que ver con Restaurantes y Hoteles las tendencia que demuestra la Encuesta de este tipo de locales es su concentracioacuten en Pichincha y Guayas Azuay es la tercera provincia en nivel de produccioacuten pero con un valor absoluto ocho veces menor que las dos primeras En cuanto a productividad en esta rama econoacutemica las Provincias de Carshychi 1mbabura Pichincha en la Sierra y Esmeraldas y Guayas en la Costa presentan de acuershydo con la Encuesta los mayores niveles de productividad en esta rama Existe un segundo grupo de Provincias que son Tungurahua Chimborazo Azuay y Laja en cuanto niveles de productividad En el primer grupo estaacuten evidentemente aquellas provincias que han tenido una tradicional mayor especializacioacuten turiacutestica Cabe anotar que entre el grupo de las 100 mayores empresas del paiacutes en hoteles solamente consta la empresa Hotel Coloacuten Guayaquil que es la firma que posee el Hotel Coloacuten de esa ciudad
(Ver Mapa No 8 sobre Produccioacuten Hoteles y Restaurantes per capita y No 9 sobre Producshy
tividad de esta rama econoacutemica)
Aacute 156
- - lt - v middotmiddotmiddotmiddot bull bull bull bull ~ bull ~ bull - bull gt e c u ado r un mo d elo pa r a [ d e s ] a rma r capiacutetulo 5
Mapa 8
y restaurantes (1996)
bull
O~~t OO km
--CJ CJ
Maacutes de 100
Entre 10 y 100
Menos de 10 Sin informacioacuten
o 50 100 l~Km - ~
Produccioacuten total per caacutepita de hoteles
(miles de sucreslhab)
Mapa 9 Productividad de hoteles y restaurantes
O~~l00km
o so 100 1$C1ltm -
por personal ocupado
_ Primer nivel
segundo nivel csg Tercer nivel
O Sin informacioacuten
~ 157
5 0 bull ~ ~ bull bull ~ _--- lt bull ~ bull bull ~ bull ~ bull - ~ bullbull - ~ bull ~ bullbullbull gt~ -- bull - ~ bull J- bull
ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
35 Las disparidades en el dinamismo productivo provincial
En el siguiente cuadro No 11 se presenta el coeficiente de localizacioacuten por rama de activishydad econoacutemica de las provincias ecuatorianas tomando como base la PEA del antildeo 1990 76
Este coeficiente de localizacioacuten como se ha explicado anteriormente indica el grado de espeshycializacioacuten de la economia provincial con respecto a la correspondiente rama productiva Un valor superior a 1 significa que la provincia tiene una especializacioacuten en esa rama y que la produccioacuten respectiva excede a la demanda local
En base a este coeficiente de localizacioacuten en la uacuteltima columna del cuadro se establece un iacutendice del dinamismo productivo de cada provincia que se obtiene de la relacioacuten entre la PEA provincial que se dedica a las actividades de mayor especializacioacuten provincial y la PEA gloshybal de la provincia Las Provincias de Guayas y Pichincha estaacuten en el primer nivel Azuay Cantildear El Oro Esmeraldas Imbabura Loja Manabiacute Pastaza y Tungurahua se encuentran en un segundo nivel Carchi Cotopaxi y Zamora Chinchipe estaacuten en un tercer nivel y posteriorshymente las demaacutes provincias
Si complementamos este indicador de dinamismo con el anaacutelisis de los niveles de producshycioacuten y productividad provincial en las distintas ramas econoacutemicas podremos establecer los siguientes niveles de provincias de acuerdo con su dinamismo productivo77
Mapa 10
ltgt bull
o
o ro
Tipologiacutea de provincias seguacuten ~ dinamismo econoacutemico
-
r
_ Motrices
_ Tendencia econoacutemica dinaacutemica O Tendencia econoacutemica mediana O Tendencia econoacutemica deacutebil
76 Para una explicacioacuten detallada de este coeficiente ver seccioacuten 22 Algunas herramientas metodoloacutegicas para el anaacuteli sis ecoshynoacutemico regional Su aproximacioacuten en el caso ecuatoriano
77 Las denominaciones de los niveles de dinamismo econoacutemico corresponden al estudio de la Junta Nacional de Planificacioacuten de 1977 Base Econoacutemica de las ciudades mayores del Ecuador citado por Portais-Rodriacuteguez 1987 Jerarquiacutea Urbana y tipos de ciudades en el Ecuador en El Espacio Urbano en el Ecuador Ediciones IPGH ORSTOM IGM
~ 158
~gt
PEA Provincias Provincial
IIZUAY 195270
I BOUVAR
CAIQAR 52256 66355
CARCHI 48734 ICOTOPAXI 94951 CHIMBORA20 129920
ElORO 145952 ESMERALDAS 91027 GUAYAS 881612 IMBABURA 90831 LOJA 124135 LOSRIOS 168306 MANAIII 306049 MORONA SANTIAGO 28974
NAPQ 37244
PASrrAZA 15846 PICHIlCHA 685231 TUNGURAHUA 139235 ZAMORACHINCHIPE 23331 GALAPAGOS 4778
SUCUMBIOS 28316 AREANODELIMITADA 21408
TOTAL 3359767
FuenteInec CensodaPoblacl6n y Vlvlsnda1990 Elaboracioacuten Lourdas RDdrfguez
AGPC
095
210
160 185 157 170 101 136 056 1l111
163 163 143 193 208
132
036 120 163 054 178 211
Explotacioacuten Minas
Canteras
248 012
032 054 066 045 480 1l111
020 027 116 006 012 224 331
120
083 022
2049 007 857 009
C u a d ro 11 Coeficiente de Localizacioacuten provincial e Indlce de dinamismo productivo
Coeficiente de localizacioacuten Industria Electricidad Construc Comercio Transporte
Manufactu- GasyAgua clones Almacena
rera Comerclaliz
188 130 119 080 08amp
051 056 050 032 058 143 062 104 040 088 057 Dn 066 067 141 094 078 102 050 102 081 066 073 059 074
053 055 098 121 100 057 094 068 091 081 099 104 113 140 120 156 110 101 085 095 042 069 090 059 060 035 056 064 en 069 056 062 088 090 068 040 OA7 053 034 038 030 Dn 048 038 051
071 060 060 043 srr 142 160 127 115 120 180 088 066 080 104 031 DAD OA9 046 025 038 156 133 083 384 035 100 054 080 060 034 022 049 081 061
Establec Finan
078 017 023 033 025 030 064 032 160 044 034 026 037 020 014
032
164 054 018 054 021 006
Servicios
085 066
064 Dn 076 076 078 105 105 091 101 075 095 089 070
134
138 081 0B2 181 072 056
Indlcede Dinamismo PEAEXPI PEA Total
2974
000 2192 548 997 000
2402 2911 5517 2346 2599 000
2131 139 208
3416
7197 3313 1273 3195 533
ID - oy c
Iraquo~ a o
J 3
o~ shy
ti
1raquo bull
a CD bull
1raquo bull
1raquo ~
n
c -J O
5 ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ ~ ~ bull ~ bull iquest bull ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Provincias motrices Guayas y Pichincha Concentran los mayores niveles de produccioacuten y productividad en las principales ramas productivas Guayas tiene una importante produccioacuten de banano y arroz aquiacute se asientan las principales empresas exportadoras del paiacutes y tiene una importante produccioacuten manufacturera especialmente alimenticia es un importante centro de servicios financieros Pichincha tiene una importante produccioacuten agriacutecola en Santo Dominshygo de Los Colorados y en la zona de Cayambe existe la produccioacuten agroindustrial de flores concentra ademaacutes un importante nuacutemero de empresas manufactureras especialmente en la rama textil y alimentos No tiene el dinamismo exportador e importador de Guayas pero conshycentra empresas financieras de turismo y de servicios
Provincias de tendencia econoacutemica dinaacutemica Azuay Manabiacute El Oro Tungurahua Estas provincias tienen especializacioacuten en diversas ramas productivas y mayores niveles de proshyduccioacuten y productividad en algunas Azuay es la tercera provincia en especializacioacuten manushyfacturera tiene un importante dinamismo en el sector constructor y en la rama comercial y turiacutestica Manabiacute tiene un importante dinamismo en la actividad agropecuaria y tiene tamshybieacuten algunas empresas manufactureras en la rama de enlatados de productos de mar Una cashyracteriacutestica importante de esta provincia es que no concentra en la capital provincial todo el dinamismo productivo de la provincia sino que tiene al menos dos ciudades Manta y Porshytoviejo que comparten las actividades productivas El Oro es la principal provincia producshytora de banano el primer producto agriacutecola de exportacioacuten del Ecuador y tiene ciertos dinashymismo comercial Tungurahua tiene un dinamismo eminentemente comercial siendo el censhytro de intercambio de productos de la Sierra norte y centro del paiacutes
Provincias de tendencia econoacutemica mediana Cantildear Los Riacuteos Esmeraldas Carchi Imbabushyra Pastaza y Loja Se trata de provincias que tienen cierta produccioacuten agriacutecola y manufactushyrera y que constituyen en pequentildeos centros de dinamismo econoacutemico Cantildear tiene una imshyportante produccioacuten de cantildea de azuacutecar y tiene dos empresas manufactureras importantes El Ingenio La Troncal y Cementos Guapaacuten sin embargo en la zona que corresponde a la Sieshyrra tiene una miacutenima actividad agriacutecola para el consumo interno Los Riacuteos tiene una imporshytante produccioacuten de banano Esmeraldas debe su dinamismo especialmente a la refineriacutea del petroacuteleo que genera ciertos encadenamientos especialmente en el aspecto comercial y de sershyvicios Carchi tiene una importante produccioacuten de papas y leche y un fuerte dinamismo coshymercial por el intercambio de productos con Colombia Imbabura presenta la caracteriacutestica de una provincia de diversificacioacuten productiva agropecuaria artesanal en la construccioacuten y turismo aunque sin un fuerte dinamismo en ninguna de estas actividades Pastaza y Loja son provincias que tienen cierto dinamismo en un entorno inmediato de baja produccioacuten
Provincias de tendencia econoacutemica deacutebil Boliacutevar Cotopaxi Chimborazo Morona Santiashygo Napo Zamora Chinchipe Sucumbios Son las provincias de la sierra centro del paiacutes donshyde existe una mayoritaria presencia indiacutegena y la mayoriacutea de las del Oriente Se trata de proshy
vincias que por diversas razones no tienen ejes productivos dinamizadores y se especializan mayoritariamente en la produccioacuten agropecuaria gran parte de la cual se dedica al autoconshy
h 160
5 ~ ~ bull - -- bull i ~bull ~ - --- bull _~ iquest bull -- --- bull- ecuadorun modelo para des]armar capiacutetulo
sumo En estas provincias se incluye Sucumbios donde se desarrolla la extraccioacuten petroleshyra que como se ha visto tiene niveles altiacutesimos de productividad este dinamismo no tiene ninguna irradiacioacuten en la provincia constituyeacutendose en un auteacutentico enclave
4 Flujos financieros privados
En la seccioacuten anterior se han examinado las principales caracteriacutesticas de las estructuras pro-
Grafico No 3 ESTRUCTURA CAPTACIONES POR PROVINCIAS
45
4O[ 35 3D I 25
20
15
p
GrAfico No 4 ESTRUCTURA COLOCACIONES POR PROVINCIAS 1998
60--------------------------
50
40
3D
20
10
PO_
~ 161
5 ~ bull -- bull bull v-- bull ~ bull A ~ - ~ - - ~ vmiddotmiddot ~ bull ~ -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
ductivas provinciales las competitividades y especializaciones productivas de cada provinshycia todo lo cual ha configurado una tipologiacutea de dinamismo productivo regional Es imporshytante av~zar hacia algunos factores que explican este dinamismo Uno de ellos es el direcshycionamiento de los flujos financieros en el territorio nacional y provincial Los incrementos de productividad obedecen al cambio tecnoloacutegico y a los niveles de aumento del stock de cashypital lo que depende en parte de la disposicioacuten de capitales para impulsar procesos de invershysioacuten El movimiento de capitales tiene un recorrido histoacuterico que va configurando las estrucshyturas productivas por lo tanto habriacutea que avanzar hacia un examen de las tendencias histoacuteshyricas de estos procesos En este trabajo se presentan un pequentildeo trecho de este recorrido los antildeos 1996 1997 Y1998 cuyo detalle se presenta en el Anexo No 2
Los flujos financieros privados se analizan a traveacutes de la evolucioacuten de las captaciones y coshylocaciones financieras efectuadas por los Bancos privados en cada una de las provincias ecuatorianas
Las captaciones corresponden a depoacutesitos a la vista y depoacutesitos a plazo que los bancos y sushycursales bancarias de cada provincia han receptado en el antildeo respectivo Las colocaciones corresponden a los diversos tipos de inversiones creacuteditos contratos de arrendamiento mershycantil y cartas de creacutedito extendidas y concedidas por los bancos y sucursales bancarias de cada provincia en el antildeo respectivo
Los valores per capita corresponden a la relacioacuten entre captaciones o colocaciones con resshypecto a la PEA de la provincia del antildeo 1990
Graacutefico No 5 COLOCACIONESICAPTACIONES 1998
1 wU a
h 162
- -
5 ~ ~ ~ - ~ -- ecuadorun modelo para [desjarmar capiacutetulo
PROVINCIA
iexclzUAY
BOLlVAR
CANtildeAR
CARCHI
CHIMBORAZO
COTOPAXI
EL ORO
ESMERALDAS
GALAPAGOS
GUAYAS
IMBABURA
LOJA
LOSRIOS
MANABI
MORONA SANTIAGO
NAPO -
PASTfgt2A
PICHINCHA
SUCUMBIOS
TUNGURAHUA ZAMORA
epoacutesitos a plazo
TOTALES
CAPTACIONES Depoacutesitos a la vista yd
Fuente Superintendencia de Bancos
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
C ua d ro 12 Relacioacuten captacionescolocaciones efectuadas por los bancos privados
Antildeos 1996-1998
coloccap 98
075
041
011
037
059
067
091
044
057
293
052
053
228
195
023
045
016
171
017
062
104
133
COLOCACIONES Inversionescreacuteditocontratos de arendamientomercantilcartas de creacutedito
coloccap 97
081
034
014
034
046
062
093
058
090
289 058
061
202 166
021
060
021
169
027
065
094
191
coloccap 96
041
022
008
026
020
037
049
027
026
123
022
023
078
071
016
008-016
071
036
036
060
083
~ 163
5 bull 0- - bull bull - bull - bull -bull bull bull bull -bull bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
En relacioacuten con las captaciones resalta nuevamente que entre el 70 y el 80 de las mismas se realizan en las provincias de Guayas y Pichincha por su mayor dinamismo productivo y comercial En los uacuteltimos antildeos es Pichincha la que realiza mayor volumen de captaciones Hay un segundo grupo de provincias en cuanto captacioacuten de volumen de recursos estas son Azuay El Oro Manabiacute y Tungurahua de estas Azuay tiene un nivel de captacioacuten que duplishyca al de las otras tres que en general captan entre el2 al 3 del volumen total de dinero La provincia del Cantildear de acuerdo con la tendencia creciente de captaciones de recursos per cashypita tambieacuten debe incluirse en este segundo grupo de provincias Un tercer grupo son las deshymaacutes de la Costa y de la Sierra Carchi Imbabura Loja Chimborazo Cotopaxi Los Riacuteos y Esmeraldas Un uacuteltimo grupo estaacute constituido por todas las del Oriente que tienen niveles muy bajos de captacioacuten de recursos
Con respecto al tipo de captaciones existe una tendencia general de igual volumen de depoacuteshysitos a la vista con respecto a los depoacutesitos a plazo sin embargo en el uacuteltimo antildeo estos disshyminuyen debido seguramente a la agudizacioacuten de la crisis econoacutemica
Con respecto a las colocaciones Guayas y Manabiacute captan casi el 90 de las mismas en el paiacutes Hay un segundo grupo de provincias Azuay Manabiacute El Oro y Tungurahua que captan entre el 5 y el 6 del total de colocaciones El restante 4 se reparten entre las demaacutes proshyvincias del paiacutes Resulta asiacute una situacioacuten de extrema desigualdad entre las dos principales provincias y el resto del paiacutes existen 4 o 5 provincias con niveles un poco mayores que toshydas las demaacutes
Se observa la relacioacuten entre captaciones y colocaciones para el antildeo 1998 (Cuadro No 12) se evidencia como es el movimiento de los flujos financieros privados en el paiacutes Con excepshycioacuten de Guayas Los Riacuteos El Oro y Pichincha todas las demaacutes provincias que tienen como se ha visto niveles miacutenimos de captacioacuten de recursos ni siquiera reciben creacuteditos en la misshyma proporcioacuten que ahorran Asiacute en la relacioacuten captacioacuten Icolocacioacuten se ve que estas provinshycias tienen indices menores que uno lo cual significa que de cada 100 sucres que ahorran reciben en creacutedito menos de estos cien sucres Por ejemplo Azuay recibioacute en 1998 75 de cada 100 sucres de su ahorro Cantildear recibe 11 de cada 100 sucres Tungurahua 62 sucres de cada 100
Existen cuatro provincias que reciben maacutes de lo que ahorran entre las que tienen niveles meshynores de ahorro estaacuten Manabiacute y Los Riacuteos que reciben maacutes de lo que ahorran Manabiacute de cashyda 100 sucres recibe 195 sucres y Los Riacuteos de cada 100 sucres recibe 228 sucres Y las proshyvincias de Guayas y Pichincha que captan como se ha visto casi el 80 de los ahorros reshyciben ademaacutes 292 y 171 sucres respectivamente de cada 100 sucres de ahorro
Estaacute claro que los miacutenimos niveles de ahorro de las provincias de la Sierra aportan al desashyrrollo productivo de las de la Costa Guayas El Oro y Los Riacuteos y de Pichincha en la Sierra
Aacute 164
5 ~ bull~ bull ~ bull ~ bull x ~ ~ M bull - - bull ~ iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
Estas provincias con iacutendices de captacionescolocaciones menores que uno estaacuten constanteshymente descapitalizaacutendose y no existen factores endoacutegenos locales que generen actividades productivas con los pequentildeos niveles de ahorro que generan menos auacuten que logren captar flujos financieros de otras provincias En cambio puede decirse que el dinamismo econoacutemishyco de Guayas y Pichincha logra captar recursos de otras provincias mientras que parte del dinamismo de Manabiacute y Los Riacuteos se basa en aportes econoacutemicos de otras provincias
Finalmente se evidencia que el dinamismo productivo de Azuay y El Oro se basa en sus proshypios recursos y que existe un pequentildeo porcentaje de ahorro que no es aprovechado internashymente y va hacia otras provincias
e u a d ro 13 Estructura de la ejecucioacuten presupuestaria
Entidades nacionales regionales y provinciales (1) antildeo 1998
ENr1DAD REGIONAL Monto en millones sucres
NACIONAl 14352890 6408
REGIONAl 438128 196
PROVINCIAL 7607028 3396
DependenciasGobiemoCentral 5503723 2457
GobiemosSeccionalesAutoacutenomos 2103305 939
TOTAL(2) 22398046 10000
(1)Presupuestoemitido
(2)incluyedeudapuacuteblica
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
165
5 - o ~ o - ~ ~ ~ ~ 0 O - bull 00 - Obull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
5 El rol del Estado en el desarrollo econoacutemico provincial asignashyciones presupuestarias y recaudaciones tributarias
El Estado ha jugado un importante rol en la dinamizacioacuten de los procesos productivos proshyvinciales a traveacutes de las poliacuteticas econoacutemicas nacionales que tienen diverso impacto sobre el desarrollo provincial y por medio de poliacuteticas especiacuteficas que han promovido el surgimienshyto o fortalecimiento de procesos productivos regionales Complementariamente a estas poliacuteshyticas y en ocasiones de manera especiacutefica por si mismos los flujos de recursos estatales hashycia las provincias constituyen evidentemente factores dedinamizacioacuten de las economiacuteas proshyvinciales y por lo tanto son otro de los elementos que explican las especializaciones y comshypetitividades estudiadas en capiacutetulos anteriores
En este capiacutetulo se presenta las asignaciones del Presupuesto del Estado a cada provincia del paiacutes y las tributaciones que estas regiones han aportado a los ingresos del Estado
Sl Asignaciones Presupuestarias
El Presupuesto General del Estado es el instrumento a traveacutes del cual el Estado operacionashyliza las prioridades de la poliacutetica nacional a traveacutes de la asignacioacuten de los recursos Estos se distribuyen a tres tipos de instancias regionales
GRAFICO No 6 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A DEPENDENCIAS
DEL GOBIERNO CENTRAL 1998
3000 ------- --------- shy
2500
2000
11500 -
I
PROVINCIAS
A 166
~ ~ ~ bull ~ bullbull M ~ - ~ bull - ~ bull bull- -- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo S
C U a d ro 14 Transferencias provinciales a Dependencias del Gob Central
AIIO 1998
Provincia Millones sucres Transferenc per capita
(sucres) Azuay 275915 501 454142
Boliacutevar 100609 183 557764
Cantildear 87963 160 413768
Carchi 70260 128 430871
Cotopaxi 122110 222 405918
Chimborazo 210096 382 502892
El Oro 215073 391 401017
Esmeraldas 220463 401 552844
Guayas 1528230 27n 466721
Imbabura 147184 267 458304
Loja 407805 741 966566
Los Riacuteos 222853 405 347545
Manabiacute 518893 943 421821
MoronaSantiago 67003 122 493629
Napa 63956 116 423960
Pastaza 38192 069 648025
Pichincha 929401 1689 395013
Tungurahua 164711 299 379112
Zamora Chinchipe 47263 086 485670
Galaacutepagos 31362 057 2029903
Sucumbios 34381 062 256674
Total 5503723 10000 452064
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
l Las entidades nacionales que son aquellas asentadas mayoritariamente en Quito Funshycioacuten Legislativa Funcioacuten Jurisdiccional Administracioacuten Central Ministerios
u Las entidades regionales en los diversos sectores agropecuario industrias y comercio desarrollo urbano y vivienda
iii Provincias y cantones del paiacutes a traveacutes de las respectivas entidades estatales que funshycionan en estas circunscrpciones territoriales
~ 167
- -
- -
5 o bull v- o bull o -lt o bull - ~-- bull o bull o -~ o bull o bull r--- ~-- bull ~-- bull _ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En cada provincia existen dos tipos de entidades hacia las cuales el Gobierno transfiere reshy
cursos i las dependencias del Gobierno Central que forman parte del reacutegimen seccional deshy
pendiente constituiacutedas por las Gobernaciones y Direcciones provinciales de los resshypectivos Ministerios
JI Los gobiernos seccionales autoacutenomos ejercidos por los consejos provinciales y conceshy
jos municipales
El Cuadro No 13 presenta la estructura de la ejecucioacuten presupuestaria para el antildeo 1998 Se ha elaborado en base a la informacioacuten proporcionada por el Ministerio de Finanzas de la Ejeshy
cucioacuten Presupuestaria por provincias y sector De esta manera muestra un corte a un antildeo esshy
peciacutefico coacutemo el Estado Ecuatoriano ha asignado los recursos del Presupuesto General del Estado a nivel central regional y a las provincias del paiacutes a traveacutes de los dos tipos de entishydades explicadas anteriormente
GRAFICO No 7 TRANSFERENCIAS PER CAPITA SALUD 1998
140000
120000
100000
1- - -- -- - - - - -- - - - - -
- - - - -- - - - - - - - - -
- - - - - - -- - - - -- -
- - - - - - - - -
- - - - - - - - -L
-
- - - - - - - - -
- o
--ui 80000 ~ lll U ~ -60000l1)
-40000
ooסס2
PROVINCIAS
~ 168
--
5 ~ ~ --- ~ - -- ~ - ~ ~ ~ ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
El total de asignaciones presupuestarias es de 22 billones de sucres de los cuales el 6408 corresponde a los ingresos de las entidades del gobierno central el 3396 a las entidashydes provinciales y el 196 a las entidades regionales Las dependencias provinciales del goshybierno central reciben el 2457 del presupuesto mientras que los Municipios y Consejos Provinciales el 939
GRAFICO No 8 TRANSFERENCIAS PER CAPITA PARA EDUCACION 1998
1000000
900000
800000
700000
bull 600000 rIl ~el 5COooo
J rIl 400000
300000
200000
100000
-- ---- - -------i
-
I
- - -
- - -- - -- - I - - - -
- --- - -
- - -
-
- - -
- - -
PROVINCIAS
Asignaciones provinciales
Las asignaciones provinciales globales se dividen entre las asignaciones a las dependencias del Gobierno central y a los gobiernos seccionales autoacutenomos
Las asignaciones a las dependencias provinciales del Gobierno Central suman 5 billones de
sucres y comprenden principalmente las asignaciones a las Direcciones provinciales e insshy
tancias cantonales de los Ministerios cuyos montos por provincia se presentan en el Cuadro No 14
h 169
~~
Provincias Educacioacuten millones SI
e u a d ro 15 Transferencias per caacutepita para educacioacuten salud y desarrollo agro
ED pe sucres
Salud millones SI
Salud pe sucresl
00 Agropecuar millones SI
Agrop P e sucres
Pobla 1998
Nacional 143119 11756 425
Regional
Azuay
Bollvar
Cailar
Carchi
Colopaxi Chimborazo
Imbabura
Laja
Pichincha
Tungurahua
Esmeraldas
El Oro
Guayas
LosRlos Manabl
MoronaSantiago
32 212550
82774 61455 53532
94943 169042
112933 206193 575422
131586
146405 164393
566203 162376 298616 42351
349847 458889
289077 328284 315610 404624 351654 488711
244565
302869 367132
306350
173529
253229
242752 312104
000
658 256
190 166 294 524 350 639
1783
408
454
509 1760 503 925 131
Napa 46130 305789 143
Paslaza 27237 462147 084
Zamora Chinchipe 33105 340180 103
Sucumbios 25188 188042 078
Galapagos 13595 879948 042
TOTAL POR PROV 3228027 9575
TOTALES 3371178 276902 100
Fuante Ministerio de Flnanzas-Subsecretarle de Presupuestos yContabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
82613 6786 850 92172 7571 1973 12174628 O 000 53904 1154
41985 69105 4n 1758 2894 055 607552 14783 81957 166 1258 6975 039 180379 17517 82397 197 2621 12328 082 2125Kl 13065 80119 147 958 5873 030 163065 22745 75Im 256 1139 3787 035 300824 30905 739741 3A7 4076 9757 127 417776 28914 90034 325 1938 6033 080 321149 40112 95073
1 451 145971 345977 4546 421911 208547 88636 2344 8036 3415 250 2352838 27350 62952 307 2440 5615 076 434465 26805 67217 301 9468 23742 295 398780 40457 753911 455 2136 3981 067 536619
213916 65330 2404 70472 21522 2195 3274395 24364 37996 274 931 1451 029 641221 79697 64950 898 58m 47737 1829 1230127 15677 115532
1 176 2547 18769 079 135695
14145
6829
93769 1
115871
159
077
1239
2488
8213
42219
039
077
150854
58936 10961 112637iexcl 123 1413 14516 044 97315 5916
4853
44166 066
314091 055
409 1068
3056
69113
013
033
133948
15450 889742 9150 321088 6673 972355 798671 100 467164 100
CD n e gtshyao e ~
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5 1 bull ~ bull -- bull bullbull ~ bull ~ - ~ bullbull ~ ~ bull ~ bull ~ ~ ~
ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
En teacuterminos porcentuales las Provincias de Guayas y Pichincha obtienen los mayores monshytos de asignaciones (2777 y 1689 respectivamente) sin embargo si se obtiene un iacutendice de asignacioacuten per capita en funcioacuten del nuacutemero de poblacioacuten estiminado para 1998 Guayas tiene una asignacioacuten que es casi similar al promedio nacional mientras que Pichincha es una de las cuatro provincias con menor monto de asignacioacuten per capita Las provincias que obshy
tienen mayores montos per capita son Boliacutevar Chimborazo Esmeraldas Loja y Pastaza
El Cuadro No15 presenta las asignaciones per caacutepita provinciales a entidades dependientes del Gobierno Central en los rubros de Educacioacuten Salud y Desarrollo Agropecuario Se mishyra en primer lugar que el 90 del presupuesto tanto de salud como de educacioacuten se distrishybuye entre las provincias El Presupuesto de Salud es la cuarta parte del de Educacioacuten En promedio cada habitante del Ecuador recibe 276902 sucres en concepto de Educacioacuten y 79867 sucres en concepto de Salud (en sucres corrientes de 1998)
Del presupuesto total de Salud casi el 50 se concentra en las Provincias de Guayas y Pishychincha Las provincias de Azuay Loja El Oro y Manabiacute reciben entre el 4 al 8 de este Presupuesto de Salud En teacuterminos per caacutepita las provincias que reciben maacutes del promedio nacional son Zamora Chinchipe Pastaza Morona Santiago Loja Imbabura Carchi Cantildear
y Boliacutevar
Del Presupuesto total de Educacioacuten el 34 se concentra en las Provincias de Guayas y Pichinshycha Las provincias de Azuay Chimborazo Loja El Oro Los Riacuteos Manabiacute reciben entre el 5 al 9 del total de este presupuesto En teacuterminos per caacutepita soacutelo las provincias de Cantildear Pichinshycha Guayas Los Rios Manabiacute y Sucumbiosreciben menos de la media nacional
En los dos casos de Salud y Educacioacuten (Graacuteficos 7 y 8) destaca la concentracioacuten del Presushypuesto en solo dos provincias y un segundo grupo de Provincias Azuay Loja El Oro Mashynabiacute que corresponden a provincias con tendencia eocnoacutemica dinaacutemica que reciben presushypuestos absolutos porcentualmente mayores que el resto de provincias En teacuterminos per caacuteshypita no existe una loacutegica clara de asignacioacuten de recursos
Finalmente con respecto a recursos para desarrollo agropecuario que son en total alrededor del 50 del presupuesto total designado para salud Loja recibe el 45 Guayas el 21 Y Manabiacute el 18 Estas tres provincias reciben por tanto el 84 de este presupuesto sin que exista una loacutegica en tomo a esta distribucioacuten de recursos
171
5 ~ bull -bull- bull ~ bull -bull ~ bull ~ bull ~ ~ bull ~ bull iquest ~ bull ~ bull --bull bull ~ bull ~ bullbullshyecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Transferencias a Organismos seccionales autoacutenomos
Los organismos seccionales autoacutenomos son los Municipios y Consejos Provinciales Las fuentes de financiamiento de estas entidades son ingresos tributarios ingresos propios no tributarios (provenientes del patrimonio de estas entidades oacute por el uso o arrendamiento de sus bienes) tasas por servicios transferencias del Gobierno Central y Empreacutestitos
Seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal los impuestos municipales son los siguientes impuesshyto sobre la propiedad urbana impuesto sobre la propiedad rural impuesto de alcabalas imshy
puesto de registro e inscripcioacuten impuesto sobre los vehiacuteculos impuesto de matriacuteculas y pashytentes impuesto a los espectaacuteculos puacuteblicos impuesto a las utilidades en la compraventa de
los bienes inmuebles
En cuanto a los Consejos provinciales en general no tienen impuestos y una fuente propia de financiamiento son las contribuciones especiales de mejoras que se cobran cuando la construccioacuten rectificacioacuten ensanche o pavimentacioacuten de carreteras o caminos o construcshycioacuten de puentes por parte del Consejo Provincial aum mtare el valor de las propiedades
En el Anexo No 3 se presenta la relacioacuten entre ingresos propios e ingresos totales de los mushynicipios del paiacutes Los Municipios de Salinas (646) Guayaquil (584) Duraacuten (542) Santa Cruz (511) Rumintildeahui (499) Bantildeos (475) Quito (473) Cuenca (453 )
La Libertad (415) tienen el maacutes alto nivel de recursos propios En un segundo grupo esshy
taacuten los Municipios de Santo Domingo de los Colorados (384) Ambato (351 ) Latacunshyga (314) Machala (318) Ibarra (317) La Troncal (342) Riobamba (312) Nashyranjal (307) Otavalo (325) Manta (308) Cayambe (319) Mejiacutea (322) Putushy
mayo (315) Todos los demaacutes municipios tienen porcentajes menores al 30 lo cual deshymuestra la dependencia de la inversioacuten municipal de las transferencias desde el gobierno censhytral La uacuteltima columna presenta los promedios provinciales de esta relacioacuten excluyendo a las capitales provinciales y hace ver que en general los promedios provinciales son menores que los de las capitales provinciales Son estos muncipios que no son capitales provinciales en general con predominio rural los que tienen mayores niveles de dependencia de las asigshynaciones nacionales
Las transferencias del gobierno central a los Organismos seccionales provienen de las sishyguientes partidas
l Las asignaciones que corresponden a las transferencias del Fondo de Desarrollo Secshy
cional FODESEC Fondo de Desarrollo Provincial y la Ley Especial de Distribucioacuten
del 15 de los Ingresos del Presupuesto del Gobierno Central
ii Los aportes provinciales constituiacutedos por Leyes que presasignan recursos para especiacuteshy
ficas provincias oacute partidas que desde el gobierno se entregan por especiacuteficos convenios a las entidades seccionales
~ 172
5 -- ~ ~ - - ~ ~ ~ ~ ----- -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
C u a d r o 16
Transferencias provinciales a organismos secclonales aU1onomos Consejos Provinciales y Municipios
Antildeo 1998 Millones de sucres
Provincia Consejos Municipios Total Asignacioacuten Total Asignacioacuten Provinciales Organismos Per Ceacutepita Asignacioacuten Per Caacutepita
Seccionales (Sucres) Provincial (1) (Sucres) total (2)
Azuay 26987 71073 98060 478 161402 373975 615544 Bollvar 15366 35740 51106 249 283326 151715 841090 Cantildear 13394 30676 44070 215 207300 132033 621069 Carchi 14380 28393 42773 208 262306 113033 693178 Cotopaxi 18197 38190 56387 275 187442 178497 593360 Chimborazo 26295 61948 88243 430 211221 298339 714112 El Oro 29807 70913 100720 491 187694 315793 588711 Esmeraldas 25938 49700 75638 368 189674 296101 742517 Guayas 110733 314974 425707 2073 130011 1953937 596732 Imbabura 17700 36196 53896 262 167822 201080 626127 Loja 22484 53955 76439 372 181173 484244 1147740 Los Rlos 29079 76561 105640 514 164748 328493 512293 Manabl 65446 134579 200025 974 162605 718918 584426 Morona 15193 29840 45033 219 331869 112036 825498 Napa 19725 29625 49350 240 327137 113306 751097 Pastaza 14612 13304 27916 136 473666 66108 1121691 Pichincha 86894 260698 347592 1693 147733 1276993 542746 Tungurahua 22057 49137 71194 347 163866 235905 542978 Zamora 14284 20928 35212 171 361835 82475 847506 Galeacutepagos 7236 7581 14817 072 959029 46179 2988932 Sucumbios 15250 26032 41282 201 308194 75663 564868 Concope 2169 2169 011 2169 TOTAL 613226 1440043 2053269 100 168651 7556992 620715
(1) (2) Comprende asignaciones provinciales a dependencias del gobierno central meacutes organismos seccionales
Fuente Ministerio de Finanzas Direccioacuten Nacional de Tesorerla Valores entregados a Municipios y Concejos Provinciales Periodo Enero Diciembre 1998
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
GRAFICO No 9 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A CONCEJOS
PROVINCIALES Y MUNICIPIOS
25001-shy
I i
2000
pflCMNCIAS
h 173
5 - - v - - J- bull - bull o ~ bull o bull o vmiddot 0 bull o bull 0 -- - bull 0 - ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
El Fondo de Desarrollo Seccional Fodesec es creado en 1990 y se constituye en base al 2 de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado y la participacioacuten de tres mil mishyllones de sucres anuales de los ingresos que percibe el Estado por la produccioacuten y exportashycioacuten de petroacuteleo suma que se incrementa desde 1991 en poorcentaje igual a la variacioacuten
anual del iacutendice de precios del consumidor elaborado por el INEC Este Fondo se distribushyye en un 2 a los municipios capitales de provincias el saldo se divide en un 20 para conshysejos provinciales 75 para las municipalidades 5 para una cuenta de reservas de emershy
gencia
El Fondo de Desarrollo Provincial Foondepro se crea en 1990 con una asignacioacuten equivashy
lente al 2 del monto total de los ingresos corrientes del Presupuesto General del Estado Se distribuyen 75 en partes iguales para todos los consejos provinciales del paiacutes y el 25 resshytante en proporcioacuten directa al nuacutemero de habitantes de cada provincia
La Ley Especial de Distribucioacuten del 15 del Presupuesto del Gobierno central para los goshybiernos seccionales se aprueba en Marzo de 1997 creaacutendose asiacute el Fondo de Descentralizashycioacuten que se distribuye en un 70 para los municipios y 30 para los consejos provinciales Para estos se distribuye el 50 del monto total en funcioacuten de las necesidades baacutesicas insashytisfechas de la poblacioacuten de la provincia el 10en proporcioacuten de la superficie territorial proshyvincial y 40 en relacioacuten a la poblacioacuten provincial
El monto destinado a los municipios se distribuye 10 del monto total en partes iguales un 40 en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten 50 en funcioacuten de la necesidades baacutesicas inshysatisfechas de la poblacioacuten cantonal La Ley preveacute que este 15 se empiece a aplicar a parshytir del 1 de Julio de 1997 con el equivalente al 3 el 7 desde Enero de 1998 elll a parshytir de Enero de 1999 y el 15 a partir de Enero del antildeo 2000
En la Ley existe una definicioacuten clara de que el estos fondos corresponden al 15 del preshysupuesto del Gobierno Central excepto los ingresos provenientes de ceacuteditos internos y extershy
nos Sin embargo en la Nueva Constitucioacuten de 1998 se define que las asignaciones a los organismos del reacutegimen seccional autoacutenomo no podraacuten ser inferiores al 15 de los ingreshy
sos corrientes totales del presupuesto del gobierno central Esta disposicioacuten modifica susshytancialmente los ingresos de las entidades seccionales pues para 1999 los creacuteditos internos y externos significan el 30 de los ingresos totales
En el Cuadro No 16 se presentan las transferencias provinciales del gobierno central a los consejos provinciales y municipios del paiacutes Estas asignaciones son de 2 billones de sucres
Guayas obtiene el 207 de estas asignaciones y Pichincha el 1693 En teacuterminos per cashy
pita ambas provincias reciben menos de la media per capita nacional siendo las Provincias
de Boliacutevar Cantildear Carchi Chirnborazo y todas las del Oriente las que reciben en teacuterminos
per capita casi el doble de la media nacional
~ 174
~~
Provincias
Tolal
Azuay
Sollvar
Callar
Carchi
Cotopaxi Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Galeacutepagos Guayas
1mbabura Loja LosRlos
Manabl
MoronaSant
Napo Pastaza
Pichincha
Tungurahua
SUaJmbios
Zamora
FuenteMinisteriode Finanzes ElaboracioacutenLourdesRodrlguez
Total
7706437
209645 2436
5256
158351
7f1i19 9321
78315 362354
1157 3ll85273
158n 20816 9161
178171 1788 2602
2009
3482121 70762 4116
907
e u a d ro 17 Recaudaciones tributarlas por provincias 1998 (Valores en millones de sucres)
o Imp Ala ImpVA ImpCE Imp Vehlculos Otros Trlbutaci6n AslgPC Trib Aslg PC Renta Motorizados Impuestos PC
10000 2235204 446llD78 661704 114497 22amp1l12 sucres sucres
272 n142 101410 15283 8606 7200 345065 615544 056 003 1686 91 16 558 81 13505 841090 002
007 2203 278 2556 223 24n4 621069 004
205 2716 146891 64n 1922 347 971091 693178 140 010 3960 849 2046 1142 26590 593360 0D4 012 5110 1065 5 21m 561 22311 714112 003 099 11128 57560 2170 4367 1089 142214 588711 024 470 9643 343848 7794 919 147 908656 742517 122 002 942 165 7 41 741Ml7 2988932 003
4004 811065 1940210 243795 90199 942242 596732 158
021 7074 3IIl7 183 3841 971 49438 626127 008 027 6817 7745 1663 2732 1855 49337 1147740 0D4 012 5249 622 202 2500 585 14287 512293 003 231 38662 106752 25215 5389 4150 144840 584426 025 002 1450 73 139 123 131n 825498 002 003 2007 149 337 107 17248 751097 002 003 1540 116 244 107 34088 1121691 003
4518 1213896 1729355 354111 70788 113968 1479966 542746 273 092 31605 26385 4795 4129 3845 1628n 542978 030 005 2654 6n 662 120 30728 584868 005 001 655 30 178 41 9320 847506 001
e Q os ~
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5 middot~ bull ~ ~ bull h ~ bull hmiddot bull bullbull ~ ~ bull ~ bull ~ - ~ bull- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Las uacuteltimas columnas del cuadro No16 presentan las transferencias provinciales totales y las asignaciones provinciales totales per caacutepita esto es las asignaciones a organismos secshycionales maacutes las asignaciones a las dependencias del gobierno central divididas para la poshyblacioacuten provincial estimada para 1998
Estas columnas demuestran en general dos cuestiones la primera queen teacuterminos absolushytos se refuerza la concentracioacuten de recursos en Guayas y Pichincha pero que si se analiza en teacuterminos de tranferencias per caacutepita no existe una loacutegica clara por parte del Estado La seshygunda cuestioacuten que aparece con mucha evidencia es la necesidad de una poliacutetica de regioshynalizacioacuten nacional que oriente de mejor manera la asignacioacuten de recursos en funcioacuten de la poblacioacuten de las necesidades insatisfechas de los niveles de dinamismo econoacutemico provinshycial de manera de compensar las inequidades provinciales
S2 Tributaciones Provinciales
El Cuadro No 17 presenta las recaudaciones tributarias que efectuacutea el gobierno central para el antildeo 1998 El impuesto al Valor Agregado representa el 57 del ~otal de impuestos el Imshypuesto a la Renta el 29 y el Impuesto a los consumos especiales el 85 El restante 56 estaacute dado por el impuesto a los vehiacuteculos impuesto por salida del paiacutes y multas tributashyrias
Gratico No 1U ESTRUCTURA TRIBUTACIONES 1998
------15000 ----shy
5CO
4000
3500
3000
2500
2000
1500
tOoo
PROVINCIAS
1 176
5 - - - ~ ~ ~ ~ - ~ - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Graacutefico No 11 TRIBUTACIONES I ASIGNACIONES PER CAPITA POR
PROVINCIA 1998
300 - - - - --- - - -- -shy
250
200
n n
PROVINCIAS
En Pichincha y Guayas se recaudan el 85 del total de impuestos del paiacutes (Graacutefico 10) Pishychincha recauda el 45 mientras que Guayas aporta con el 40 Esta diferencia resulta significativa pues como se vioacute al analizar las 100 empresas maacutes importantes del paiacutes (Revisshy
ta Vistazo No 769) en Guayas se concentran 46 de las 100 mayores empresas (en Quito 40
) Yen Guayas estaacuten las 10 maacutes grandes exportadoras del paiacutes
Las provincias de Azuay Carchi El Oro Esmeraldas Manabiacute y Tungurahua contribuyen en porcentajes entre el ] al 4 de la tributacioacuten El resto de provincias tienen recaudaciones muy poco significativas Este esquema de la tributacioacuten es el reflejo de la dinaacutemica econoacuteshymica y productiva que hemos analizado con diferentes variables a lo largo de este trabajo Dos provincias que concentran productividad y diversidad de renglones productivos Un grupo intermedio de provincias dinaacutemicas pero con mucha diferencia de las dos principales y el resto de provincias sin ninguacuten dinamismo En teacuterminos de tributaciones per caacutepita cashyda habitante de la provincia de Pichincha tributa] 479966 sucres Existe un segundo grushy
po de provincias Carchi Esmeraldas y Guayas que tributan alrededor de 900000 sucres por habitante En Azuay cada habitante tributa 345000 sucres y el resto de provincias tiene trishybutaciones per caacutepita menores de 150000 sucres
Al hacer la comparacioacuten entre las tributaciones y las asignaciones de cada provincia se obshy
tiene un iacutendice(Graacutefico 11) en el cual los valores mayores que uno demuestran un grado de
autosuficiencia provincial es decir tributaciones mayores que las asignaciones Soacutelo cuatro
provincias del Ecuador tienen esta caracteriacutestica Pichincha con un iacutendice de 273 lo cual
quiere decir de que por cada milloacuten de sucres que recibe cada uno de sus habitantes tributa
~ 177
5 bull hmiddotmiddot - ~ ~ bull ~ bullbull bull ~ bull - ~ - ~ ~ bull ~ - bullbull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
273 millones Guayas con un iacutendice de 158 Carchi con 140 y Esmeraldas con 122 El resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per caacutepita Por ejemplo cada habitante de Azuaypor cada milloacuten que recibe tributa 560000 sucres Tunshygurahua por cada milloacuten que recibe tributa 300000 El Oro por cada milloacuten tributa 240 mil sucres Manabiacute 250000 y los iacutendices de estas provincias son maacutes altos que el resto de Proshyvincias del paiacutes que tienen indices entre 001 a 009 con un promedio de 004 lo que signishyfica que 13 provincias del paiacutes por cada milloacuten de sucres que le asigna por habitante el Esshytado tributa en promedio 40000 sucres por habitante
Estas cifras son resultado de la dinaacutemica del proceso de desarrollo en el Ecuador La heteshyrogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econoacutemica tal coshymo se refleja en el anaacutelisis productivo Esto se agrava por la inequidad en los flujos finanshycieros privados Resultan asiacute grandes disparidades provinciales y regiones con una incapashycidad estructural de generar procesos productivos dinaacutemicos Sus niveles de demanda y de consumo interno son muy limitados y de igual manera como lo dicen estas uacuteltimas cifras su contribucioacuten al Estado es miacutenima
~ 178
capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
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En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
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2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
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Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
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El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
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6 bull - bull - bull bull ~bull bull v- bull bull oJ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
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tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
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6 x h ~ -- - -- - bull -- - -- - bull - - ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
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ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
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5 ~ bull - bull ~middotmiddotmiddot middoto bull ~ omiddotmiddot ~ - ~ bull ~ ~middot omiddotmiddotmiddotmiddot gt - bull ~ - ~ - lt ecuador un modelo para [desjarmar capiacutetulo
Cuadro N o 1 O
Los mayores establecimientos comerciales del Ecuador
RANKING EMPRESA CIUDAD - PROVINCIA
98 97
3 3 Supermercados La Favorita Quito-Pichincha 4 5 Exportadora Bananera Noboa SA Guayaquil- Guayas
10 12 Importadora El Rosado CIA LTDA Guayaquil- Guayas 10 13 Reybanpac Rey Banano del Paciacutefico CA Guayaquil- Guayas 12 16 Distribuidora San Eduardo SA Guayaquil- Guayas 17 10 Unioacuten de Baneros Ecuatorianos SA Guayaquil- Guayas 24 24 Petroacuteleos y Servicios PYS CA Quito- Pichincha 28 25 Mobil Oil Ecuador SA Quito-Pichincha 32 48 Repsol Marketing SA Quito- Pichincha 33 30 Proveedora Ecuatoriana SA PROESA Quito- Pichincha 38 51 IBM del Ecuador CA Quito- Pichincha 41 41 Acerla del Ecuador CA ADELCA Quito- Pichincha 43 66 Importadora Industrial Agricola SA Guayaquil- Guayas 50 55 Exporklore Guayaquil- Guayas 51 76 Corporacioacuten Jaboneria Nacional SA Guayaquil- Guayas 67 67 Ideal Alambree SA Quito- Pichincha 70 72 Agripac SA Guayaquil- Guayas 72 87 Difare SA Guayaquil- Guayas 76 O Febres Cordero Ciacutea de Comercio SA Guayaquil- Guayas 89 169 Maquinarias y Vehlculos SA Guayaquil- Guayas 95 113 Almacenes De Prati SA Guayaquil- Guayas 96 100 Agrocomercio Palmar El Guabo-Guayas 97 97 Sociedad Industrial y Comercial SA Guayaquil- Guayas 98 86 Hotel Coloacuten Guayaquil SA Guayaquil- Guayas
Fuente Revista Vistazo No 769 Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
Finalmente en lo que tiene que ver con Restaurantes y Hoteles las tendencia que demuestra la Encuesta de este tipo de locales es su concentracioacuten en Pichincha y Guayas Azuay es la tercera provincia en nivel de produccioacuten pero con un valor absoluto ocho veces menor que las dos primeras En cuanto a productividad en esta rama econoacutemica las Provincias de Carshychi 1mbabura Pichincha en la Sierra y Esmeraldas y Guayas en la Costa presentan de acuershydo con la Encuesta los mayores niveles de productividad en esta rama Existe un segundo grupo de Provincias que son Tungurahua Chimborazo Azuay y Laja en cuanto niveles de productividad En el primer grupo estaacuten evidentemente aquellas provincias que han tenido una tradicional mayor especializacioacuten turiacutestica Cabe anotar que entre el grupo de las 100 mayores empresas del paiacutes en hoteles solamente consta la empresa Hotel Coloacuten Guayaquil que es la firma que posee el Hotel Coloacuten de esa ciudad
(Ver Mapa No 8 sobre Produccioacuten Hoteles y Restaurantes per capita y No 9 sobre Producshy
tividad de esta rama econoacutemica)
Aacute 156
- - lt - v middotmiddotmiddotmiddot bull bull bull bull ~ bull ~ bull - bull gt e c u ado r un mo d elo pa r a [ d e s ] a rma r capiacutetulo 5
Mapa 8
y restaurantes (1996)
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O~~t OO km
--CJ CJ
Maacutes de 100
Entre 10 y 100
Menos de 10 Sin informacioacuten
o 50 100 l~Km - ~
Produccioacuten total per caacutepita de hoteles
(miles de sucreslhab)
Mapa 9 Productividad de hoteles y restaurantes
O~~l00km
o so 100 1$C1ltm -
por personal ocupado
_ Primer nivel
segundo nivel csg Tercer nivel
O Sin informacioacuten
~ 157
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ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
35 Las disparidades en el dinamismo productivo provincial
En el siguiente cuadro No 11 se presenta el coeficiente de localizacioacuten por rama de activishydad econoacutemica de las provincias ecuatorianas tomando como base la PEA del antildeo 1990 76
Este coeficiente de localizacioacuten como se ha explicado anteriormente indica el grado de espeshycializacioacuten de la economia provincial con respecto a la correspondiente rama productiva Un valor superior a 1 significa que la provincia tiene una especializacioacuten en esa rama y que la produccioacuten respectiva excede a la demanda local
En base a este coeficiente de localizacioacuten en la uacuteltima columna del cuadro se establece un iacutendice del dinamismo productivo de cada provincia que se obtiene de la relacioacuten entre la PEA provincial que se dedica a las actividades de mayor especializacioacuten provincial y la PEA gloshybal de la provincia Las Provincias de Guayas y Pichincha estaacuten en el primer nivel Azuay Cantildear El Oro Esmeraldas Imbabura Loja Manabiacute Pastaza y Tungurahua se encuentran en un segundo nivel Carchi Cotopaxi y Zamora Chinchipe estaacuten en un tercer nivel y posteriorshymente las demaacutes provincias
Si complementamos este indicador de dinamismo con el anaacutelisis de los niveles de producshycioacuten y productividad provincial en las distintas ramas econoacutemicas podremos establecer los siguientes niveles de provincias de acuerdo con su dinamismo productivo77
Mapa 10
ltgt bull
o
o ro
Tipologiacutea de provincias seguacuten ~ dinamismo econoacutemico
-
r
_ Motrices
_ Tendencia econoacutemica dinaacutemica O Tendencia econoacutemica mediana O Tendencia econoacutemica deacutebil
76 Para una explicacioacuten detallada de este coeficiente ver seccioacuten 22 Algunas herramientas metodoloacutegicas para el anaacuteli sis ecoshynoacutemico regional Su aproximacioacuten en el caso ecuatoriano
77 Las denominaciones de los niveles de dinamismo econoacutemico corresponden al estudio de la Junta Nacional de Planificacioacuten de 1977 Base Econoacutemica de las ciudades mayores del Ecuador citado por Portais-Rodriacuteguez 1987 Jerarquiacutea Urbana y tipos de ciudades en el Ecuador en El Espacio Urbano en el Ecuador Ediciones IPGH ORSTOM IGM
~ 158
~gt
PEA Provincias Provincial
IIZUAY 195270
I BOUVAR
CAIQAR 52256 66355
CARCHI 48734 ICOTOPAXI 94951 CHIMBORA20 129920
ElORO 145952 ESMERALDAS 91027 GUAYAS 881612 IMBABURA 90831 LOJA 124135 LOSRIOS 168306 MANAIII 306049 MORONA SANTIAGO 28974
NAPQ 37244
PASrrAZA 15846 PICHIlCHA 685231 TUNGURAHUA 139235 ZAMORACHINCHIPE 23331 GALAPAGOS 4778
SUCUMBIOS 28316 AREANODELIMITADA 21408
TOTAL 3359767
FuenteInec CensodaPoblacl6n y Vlvlsnda1990 Elaboracioacuten Lourdas RDdrfguez
AGPC
095
210
160 185 157 170 101 136 056 1l111
163 163 143 193 208
132
036 120 163 054 178 211
Explotacioacuten Minas
Canteras
248 012
032 054 066 045 480 1l111
020 027 116 006 012 224 331
120
083 022
2049 007 857 009
C u a d ro 11 Coeficiente de Localizacioacuten provincial e Indlce de dinamismo productivo
Coeficiente de localizacioacuten Industria Electricidad Construc Comercio Transporte
Manufactu- GasyAgua clones Almacena
rera Comerclaliz
188 130 119 080 08amp
051 056 050 032 058 143 062 104 040 088 057 Dn 066 067 141 094 078 102 050 102 081 066 073 059 074
053 055 098 121 100 057 094 068 091 081 099 104 113 140 120 156 110 101 085 095 042 069 090 059 060 035 056 064 en 069 056 062 088 090 068 040 OA7 053 034 038 030 Dn 048 038 051
071 060 060 043 srr 142 160 127 115 120 180 088 066 080 104 031 DAD OA9 046 025 038 156 133 083 384 035 100 054 080 060 034 022 049 081 061
Establec Finan
078 017 023 033 025 030 064 032 160 044 034 026 037 020 014
032
164 054 018 054 021 006
Servicios
085 066
064 Dn 076 076 078 105 105 091 101 075 095 089 070
134
138 081 0B2 181 072 056
Indlcede Dinamismo PEAEXPI PEA Total
2974
000 2192 548 997 000
2402 2911 5517 2346 2599 000
2131 139 208
3416
7197 3313 1273 3195 533
ID - oy c
Iraquo~ a o
J 3
o~ shy
ti
1raquo bull
a CD bull
1raquo bull
1raquo ~
n
c -J O
5 ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ ~ ~ bull ~ bull iquest bull ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Provincias motrices Guayas y Pichincha Concentran los mayores niveles de produccioacuten y productividad en las principales ramas productivas Guayas tiene una importante produccioacuten de banano y arroz aquiacute se asientan las principales empresas exportadoras del paiacutes y tiene una importante produccioacuten manufacturera especialmente alimenticia es un importante centro de servicios financieros Pichincha tiene una importante produccioacuten agriacutecola en Santo Dominshygo de Los Colorados y en la zona de Cayambe existe la produccioacuten agroindustrial de flores concentra ademaacutes un importante nuacutemero de empresas manufactureras especialmente en la rama textil y alimentos No tiene el dinamismo exportador e importador de Guayas pero conshycentra empresas financieras de turismo y de servicios
Provincias de tendencia econoacutemica dinaacutemica Azuay Manabiacute El Oro Tungurahua Estas provincias tienen especializacioacuten en diversas ramas productivas y mayores niveles de proshyduccioacuten y productividad en algunas Azuay es la tercera provincia en especializacioacuten manushyfacturera tiene un importante dinamismo en el sector constructor y en la rama comercial y turiacutestica Manabiacute tiene un importante dinamismo en la actividad agropecuaria y tiene tamshybieacuten algunas empresas manufactureras en la rama de enlatados de productos de mar Una cashyracteriacutestica importante de esta provincia es que no concentra en la capital provincial todo el dinamismo productivo de la provincia sino que tiene al menos dos ciudades Manta y Porshytoviejo que comparten las actividades productivas El Oro es la principal provincia producshytora de banano el primer producto agriacutecola de exportacioacuten del Ecuador y tiene ciertos dinashymismo comercial Tungurahua tiene un dinamismo eminentemente comercial siendo el censhytro de intercambio de productos de la Sierra norte y centro del paiacutes
Provincias de tendencia econoacutemica mediana Cantildear Los Riacuteos Esmeraldas Carchi Imbabushyra Pastaza y Loja Se trata de provincias que tienen cierta produccioacuten agriacutecola y manufactushyrera y que constituyen en pequentildeos centros de dinamismo econoacutemico Cantildear tiene una imshyportante produccioacuten de cantildea de azuacutecar y tiene dos empresas manufactureras importantes El Ingenio La Troncal y Cementos Guapaacuten sin embargo en la zona que corresponde a la Sieshyrra tiene una miacutenima actividad agriacutecola para el consumo interno Los Riacuteos tiene una imporshytante produccioacuten de banano Esmeraldas debe su dinamismo especialmente a la refineriacutea del petroacuteleo que genera ciertos encadenamientos especialmente en el aspecto comercial y de sershyvicios Carchi tiene una importante produccioacuten de papas y leche y un fuerte dinamismo coshymercial por el intercambio de productos con Colombia Imbabura presenta la caracteriacutestica de una provincia de diversificacioacuten productiva agropecuaria artesanal en la construccioacuten y turismo aunque sin un fuerte dinamismo en ninguna de estas actividades Pastaza y Loja son provincias que tienen cierto dinamismo en un entorno inmediato de baja produccioacuten
Provincias de tendencia econoacutemica deacutebil Boliacutevar Cotopaxi Chimborazo Morona Santiashygo Napo Zamora Chinchipe Sucumbios Son las provincias de la sierra centro del paiacutes donshyde existe una mayoritaria presencia indiacutegena y la mayoriacutea de las del Oriente Se trata de proshy
vincias que por diversas razones no tienen ejes productivos dinamizadores y se especializan mayoritariamente en la produccioacuten agropecuaria gran parte de la cual se dedica al autoconshy
h 160
5 ~ ~ bull - -- bull i ~bull ~ - --- bull _~ iquest bull -- --- bull- ecuadorun modelo para des]armar capiacutetulo
sumo En estas provincias se incluye Sucumbios donde se desarrolla la extraccioacuten petroleshyra que como se ha visto tiene niveles altiacutesimos de productividad este dinamismo no tiene ninguna irradiacioacuten en la provincia constituyeacutendose en un auteacutentico enclave
4 Flujos financieros privados
En la seccioacuten anterior se han examinado las principales caracteriacutesticas de las estructuras pro-
Grafico No 3 ESTRUCTURA CAPTACIONES POR PROVINCIAS
45
4O[ 35 3D I 25
20
15
p
GrAfico No 4 ESTRUCTURA COLOCACIONES POR PROVINCIAS 1998
60--------------------------
50
40
3D
20
10
PO_
~ 161
5 ~ bull -- bull bull v-- bull ~ bull A ~ - ~ - - ~ vmiddotmiddot ~ bull ~ -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
ductivas provinciales las competitividades y especializaciones productivas de cada provinshycia todo lo cual ha configurado una tipologiacutea de dinamismo productivo regional Es imporshytante av~zar hacia algunos factores que explican este dinamismo Uno de ellos es el direcshycionamiento de los flujos financieros en el territorio nacional y provincial Los incrementos de productividad obedecen al cambio tecnoloacutegico y a los niveles de aumento del stock de cashypital lo que depende en parte de la disposicioacuten de capitales para impulsar procesos de invershysioacuten El movimiento de capitales tiene un recorrido histoacuterico que va configurando las estrucshyturas productivas por lo tanto habriacutea que avanzar hacia un examen de las tendencias histoacuteshyricas de estos procesos En este trabajo se presentan un pequentildeo trecho de este recorrido los antildeos 1996 1997 Y1998 cuyo detalle se presenta en el Anexo No 2
Los flujos financieros privados se analizan a traveacutes de la evolucioacuten de las captaciones y coshylocaciones financieras efectuadas por los Bancos privados en cada una de las provincias ecuatorianas
Las captaciones corresponden a depoacutesitos a la vista y depoacutesitos a plazo que los bancos y sushycursales bancarias de cada provincia han receptado en el antildeo respectivo Las colocaciones corresponden a los diversos tipos de inversiones creacuteditos contratos de arrendamiento mershycantil y cartas de creacutedito extendidas y concedidas por los bancos y sucursales bancarias de cada provincia en el antildeo respectivo
Los valores per capita corresponden a la relacioacuten entre captaciones o colocaciones con resshypecto a la PEA de la provincia del antildeo 1990
Graacutefico No 5 COLOCACIONESICAPTACIONES 1998
1 wU a
h 162
- -
5 ~ ~ ~ - ~ -- ecuadorun modelo para [desjarmar capiacutetulo
PROVINCIA
iexclzUAY
BOLlVAR
CANtildeAR
CARCHI
CHIMBORAZO
COTOPAXI
EL ORO
ESMERALDAS
GALAPAGOS
GUAYAS
IMBABURA
LOJA
LOSRIOS
MANABI
MORONA SANTIAGO
NAPO -
PASTfgt2A
PICHINCHA
SUCUMBIOS
TUNGURAHUA ZAMORA
epoacutesitos a plazo
TOTALES
CAPTACIONES Depoacutesitos a la vista yd
Fuente Superintendencia de Bancos
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
C ua d ro 12 Relacioacuten captacionescolocaciones efectuadas por los bancos privados
Antildeos 1996-1998
coloccap 98
075
041
011
037
059
067
091
044
057
293
052
053
228
195
023
045
016
171
017
062
104
133
COLOCACIONES Inversionescreacuteditocontratos de arendamientomercantilcartas de creacutedito
coloccap 97
081
034
014
034
046
062
093
058
090
289 058
061
202 166
021
060
021
169
027
065
094
191
coloccap 96
041
022
008
026
020
037
049
027
026
123
022
023
078
071
016
008-016
071
036
036
060
083
~ 163
5 bull 0- - bull bull - bull - bull -bull bull bull bull -bull bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
En relacioacuten con las captaciones resalta nuevamente que entre el 70 y el 80 de las mismas se realizan en las provincias de Guayas y Pichincha por su mayor dinamismo productivo y comercial En los uacuteltimos antildeos es Pichincha la que realiza mayor volumen de captaciones Hay un segundo grupo de provincias en cuanto captacioacuten de volumen de recursos estas son Azuay El Oro Manabiacute y Tungurahua de estas Azuay tiene un nivel de captacioacuten que duplishyca al de las otras tres que en general captan entre el2 al 3 del volumen total de dinero La provincia del Cantildear de acuerdo con la tendencia creciente de captaciones de recursos per cashypita tambieacuten debe incluirse en este segundo grupo de provincias Un tercer grupo son las deshymaacutes de la Costa y de la Sierra Carchi Imbabura Loja Chimborazo Cotopaxi Los Riacuteos y Esmeraldas Un uacuteltimo grupo estaacute constituido por todas las del Oriente que tienen niveles muy bajos de captacioacuten de recursos
Con respecto al tipo de captaciones existe una tendencia general de igual volumen de depoacuteshysitos a la vista con respecto a los depoacutesitos a plazo sin embargo en el uacuteltimo antildeo estos disshyminuyen debido seguramente a la agudizacioacuten de la crisis econoacutemica
Con respecto a las colocaciones Guayas y Manabiacute captan casi el 90 de las mismas en el paiacutes Hay un segundo grupo de provincias Azuay Manabiacute El Oro y Tungurahua que captan entre el 5 y el 6 del total de colocaciones El restante 4 se reparten entre las demaacutes proshyvincias del paiacutes Resulta asiacute una situacioacuten de extrema desigualdad entre las dos principales provincias y el resto del paiacutes existen 4 o 5 provincias con niveles un poco mayores que toshydas las demaacutes
Se observa la relacioacuten entre captaciones y colocaciones para el antildeo 1998 (Cuadro No 12) se evidencia como es el movimiento de los flujos financieros privados en el paiacutes Con excepshycioacuten de Guayas Los Riacuteos El Oro y Pichincha todas las demaacutes provincias que tienen como se ha visto niveles miacutenimos de captacioacuten de recursos ni siquiera reciben creacuteditos en la misshyma proporcioacuten que ahorran Asiacute en la relacioacuten captacioacuten Icolocacioacuten se ve que estas provinshycias tienen indices menores que uno lo cual significa que de cada 100 sucres que ahorran reciben en creacutedito menos de estos cien sucres Por ejemplo Azuay recibioacute en 1998 75 de cada 100 sucres de su ahorro Cantildear recibe 11 de cada 100 sucres Tungurahua 62 sucres de cada 100
Existen cuatro provincias que reciben maacutes de lo que ahorran entre las que tienen niveles meshynores de ahorro estaacuten Manabiacute y Los Riacuteos que reciben maacutes de lo que ahorran Manabiacute de cashyda 100 sucres recibe 195 sucres y Los Riacuteos de cada 100 sucres recibe 228 sucres Y las proshyvincias de Guayas y Pichincha que captan como se ha visto casi el 80 de los ahorros reshyciben ademaacutes 292 y 171 sucres respectivamente de cada 100 sucres de ahorro
Estaacute claro que los miacutenimos niveles de ahorro de las provincias de la Sierra aportan al desashyrrollo productivo de las de la Costa Guayas El Oro y Los Riacuteos y de Pichincha en la Sierra
Aacute 164
5 ~ bull~ bull ~ bull ~ bull x ~ ~ M bull - - bull ~ iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
Estas provincias con iacutendices de captacionescolocaciones menores que uno estaacuten constanteshymente descapitalizaacutendose y no existen factores endoacutegenos locales que generen actividades productivas con los pequentildeos niveles de ahorro que generan menos auacuten que logren captar flujos financieros de otras provincias En cambio puede decirse que el dinamismo econoacutemishyco de Guayas y Pichincha logra captar recursos de otras provincias mientras que parte del dinamismo de Manabiacute y Los Riacuteos se basa en aportes econoacutemicos de otras provincias
Finalmente se evidencia que el dinamismo productivo de Azuay y El Oro se basa en sus proshypios recursos y que existe un pequentildeo porcentaje de ahorro que no es aprovechado internashymente y va hacia otras provincias
e u a d ro 13 Estructura de la ejecucioacuten presupuestaria
Entidades nacionales regionales y provinciales (1) antildeo 1998
ENr1DAD REGIONAL Monto en millones sucres
NACIONAl 14352890 6408
REGIONAl 438128 196
PROVINCIAL 7607028 3396
DependenciasGobiemoCentral 5503723 2457
GobiemosSeccionalesAutoacutenomos 2103305 939
TOTAL(2) 22398046 10000
(1)Presupuestoemitido
(2)incluyedeudapuacuteblica
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
165
5 - o ~ o - ~ ~ ~ ~ 0 O - bull 00 - Obull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
5 El rol del Estado en el desarrollo econoacutemico provincial asignashyciones presupuestarias y recaudaciones tributarias
El Estado ha jugado un importante rol en la dinamizacioacuten de los procesos productivos proshyvinciales a traveacutes de las poliacuteticas econoacutemicas nacionales que tienen diverso impacto sobre el desarrollo provincial y por medio de poliacuteticas especiacuteficas que han promovido el surgimienshyto o fortalecimiento de procesos productivos regionales Complementariamente a estas poliacuteshyticas y en ocasiones de manera especiacutefica por si mismos los flujos de recursos estatales hashycia las provincias constituyen evidentemente factores dedinamizacioacuten de las economiacuteas proshyvinciales y por lo tanto son otro de los elementos que explican las especializaciones y comshypetitividades estudiadas en capiacutetulos anteriores
En este capiacutetulo se presenta las asignaciones del Presupuesto del Estado a cada provincia del paiacutes y las tributaciones que estas regiones han aportado a los ingresos del Estado
Sl Asignaciones Presupuestarias
El Presupuesto General del Estado es el instrumento a traveacutes del cual el Estado operacionashyliza las prioridades de la poliacutetica nacional a traveacutes de la asignacioacuten de los recursos Estos se distribuyen a tres tipos de instancias regionales
GRAFICO No 6 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A DEPENDENCIAS
DEL GOBIERNO CENTRAL 1998
3000 ------- --------- shy
2500
2000
11500 -
I
PROVINCIAS
A 166
~ ~ ~ bull ~ bullbull M ~ - ~ bull - ~ bull bull- -- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo S
C U a d ro 14 Transferencias provinciales a Dependencias del Gob Central
AIIO 1998
Provincia Millones sucres Transferenc per capita
(sucres) Azuay 275915 501 454142
Boliacutevar 100609 183 557764
Cantildear 87963 160 413768
Carchi 70260 128 430871
Cotopaxi 122110 222 405918
Chimborazo 210096 382 502892
El Oro 215073 391 401017
Esmeraldas 220463 401 552844
Guayas 1528230 27n 466721
Imbabura 147184 267 458304
Loja 407805 741 966566
Los Riacuteos 222853 405 347545
Manabiacute 518893 943 421821
MoronaSantiago 67003 122 493629
Napa 63956 116 423960
Pastaza 38192 069 648025
Pichincha 929401 1689 395013
Tungurahua 164711 299 379112
Zamora Chinchipe 47263 086 485670
Galaacutepagos 31362 057 2029903
Sucumbios 34381 062 256674
Total 5503723 10000 452064
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
l Las entidades nacionales que son aquellas asentadas mayoritariamente en Quito Funshycioacuten Legislativa Funcioacuten Jurisdiccional Administracioacuten Central Ministerios
u Las entidades regionales en los diversos sectores agropecuario industrias y comercio desarrollo urbano y vivienda
iii Provincias y cantones del paiacutes a traveacutes de las respectivas entidades estatales que funshycionan en estas circunscrpciones territoriales
~ 167
- -
- -
5 o bull v- o bull o -lt o bull - ~-- bull o bull o -~ o bull o bull r--- ~-- bull ~-- bull _ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En cada provincia existen dos tipos de entidades hacia las cuales el Gobierno transfiere reshy
cursos i las dependencias del Gobierno Central que forman parte del reacutegimen seccional deshy
pendiente constituiacutedas por las Gobernaciones y Direcciones provinciales de los resshypectivos Ministerios
JI Los gobiernos seccionales autoacutenomos ejercidos por los consejos provinciales y conceshy
jos municipales
El Cuadro No 13 presenta la estructura de la ejecucioacuten presupuestaria para el antildeo 1998 Se ha elaborado en base a la informacioacuten proporcionada por el Ministerio de Finanzas de la Ejeshy
cucioacuten Presupuestaria por provincias y sector De esta manera muestra un corte a un antildeo esshy
peciacutefico coacutemo el Estado Ecuatoriano ha asignado los recursos del Presupuesto General del Estado a nivel central regional y a las provincias del paiacutes a traveacutes de los dos tipos de entishydades explicadas anteriormente
GRAFICO No 7 TRANSFERENCIAS PER CAPITA SALUD 1998
140000
120000
100000
1- - -- -- - - - - -- - - - - -
- - - - -- - - - - - - - - -
- - - - - - -- - - - -- -
- - - - - - - - -
- - - - - - - - -L
-
- - - - - - - - -
- o
--ui 80000 ~ lll U ~ -60000l1)
-40000
ooסס2
PROVINCIAS
~ 168
--
5 ~ ~ --- ~ - -- ~ - ~ ~ ~ ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
El total de asignaciones presupuestarias es de 22 billones de sucres de los cuales el 6408 corresponde a los ingresos de las entidades del gobierno central el 3396 a las entidashydes provinciales y el 196 a las entidades regionales Las dependencias provinciales del goshybierno central reciben el 2457 del presupuesto mientras que los Municipios y Consejos Provinciales el 939
GRAFICO No 8 TRANSFERENCIAS PER CAPITA PARA EDUCACION 1998
1000000
900000
800000
700000
bull 600000 rIl ~el 5COooo
J rIl 400000
300000
200000
100000
-- ---- - -------i
-
I
- - -
- - -- - -- - I - - - -
- --- - -
- - -
-
- - -
- - -
PROVINCIAS
Asignaciones provinciales
Las asignaciones provinciales globales se dividen entre las asignaciones a las dependencias del Gobierno central y a los gobiernos seccionales autoacutenomos
Las asignaciones a las dependencias provinciales del Gobierno Central suman 5 billones de
sucres y comprenden principalmente las asignaciones a las Direcciones provinciales e insshy
tancias cantonales de los Ministerios cuyos montos por provincia se presentan en el Cuadro No 14
h 169
~~
Provincias Educacioacuten millones SI
e u a d ro 15 Transferencias per caacutepita para educacioacuten salud y desarrollo agro
ED pe sucres
Salud millones SI
Salud pe sucresl
00 Agropecuar millones SI
Agrop P e sucres
Pobla 1998
Nacional 143119 11756 425
Regional
Azuay
Bollvar
Cailar
Carchi
Colopaxi Chimborazo
Imbabura
Laja
Pichincha
Tungurahua
Esmeraldas
El Oro
Guayas
LosRlos Manabl
MoronaSantiago
32 212550
82774 61455 53532
94943 169042
112933 206193 575422
131586
146405 164393
566203 162376 298616 42351
349847 458889
289077 328284 315610 404624 351654 488711
244565
302869 367132
306350
173529
253229
242752 312104
000
658 256
190 166 294 524 350 639
1783
408
454
509 1760 503 925 131
Napa 46130 305789 143
Paslaza 27237 462147 084
Zamora Chinchipe 33105 340180 103
Sucumbios 25188 188042 078
Galapagos 13595 879948 042
TOTAL POR PROV 3228027 9575
TOTALES 3371178 276902 100
Fuante Ministerio de Flnanzas-Subsecretarle de Presupuestos yContabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
82613 6786 850 92172 7571 1973 12174628 O 000 53904 1154
41985 69105 4n 1758 2894 055 607552 14783 81957 166 1258 6975 039 180379 17517 82397 197 2621 12328 082 2125Kl 13065 80119 147 958 5873 030 163065 22745 75Im 256 1139 3787 035 300824 30905 739741 3A7 4076 9757 127 417776 28914 90034 325 1938 6033 080 321149 40112 95073
1 451 145971 345977 4546 421911 208547 88636 2344 8036 3415 250 2352838 27350 62952 307 2440 5615 076 434465 26805 67217 301 9468 23742 295 398780 40457 753911 455 2136 3981 067 536619
213916 65330 2404 70472 21522 2195 3274395 24364 37996 274 931 1451 029 641221 79697 64950 898 58m 47737 1829 1230127 15677 115532
1 176 2547 18769 079 135695
14145
6829
93769 1
115871
159
077
1239
2488
8213
42219
039
077
150854
58936 10961 112637iexcl 123 1413 14516 044 97315 5916
4853
44166 066
314091 055
409 1068
3056
69113
013
033
133948
15450 889742 9150 321088 6673 972355 798671 100 467164 100
CD n e gtshyao e ~
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ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
En teacuterminos porcentuales las Provincias de Guayas y Pichincha obtienen los mayores monshytos de asignaciones (2777 y 1689 respectivamente) sin embargo si se obtiene un iacutendice de asignacioacuten per capita en funcioacuten del nuacutemero de poblacioacuten estiminado para 1998 Guayas tiene una asignacioacuten que es casi similar al promedio nacional mientras que Pichincha es una de las cuatro provincias con menor monto de asignacioacuten per capita Las provincias que obshy
tienen mayores montos per capita son Boliacutevar Chimborazo Esmeraldas Loja y Pastaza
El Cuadro No15 presenta las asignaciones per caacutepita provinciales a entidades dependientes del Gobierno Central en los rubros de Educacioacuten Salud y Desarrollo Agropecuario Se mishyra en primer lugar que el 90 del presupuesto tanto de salud como de educacioacuten se distrishybuye entre las provincias El Presupuesto de Salud es la cuarta parte del de Educacioacuten En promedio cada habitante del Ecuador recibe 276902 sucres en concepto de Educacioacuten y 79867 sucres en concepto de Salud (en sucres corrientes de 1998)
Del presupuesto total de Salud casi el 50 se concentra en las Provincias de Guayas y Pishychincha Las provincias de Azuay Loja El Oro y Manabiacute reciben entre el 4 al 8 de este Presupuesto de Salud En teacuterminos per caacutepita las provincias que reciben maacutes del promedio nacional son Zamora Chinchipe Pastaza Morona Santiago Loja Imbabura Carchi Cantildear
y Boliacutevar
Del Presupuesto total de Educacioacuten el 34 se concentra en las Provincias de Guayas y Pichinshycha Las provincias de Azuay Chimborazo Loja El Oro Los Riacuteos Manabiacute reciben entre el 5 al 9 del total de este presupuesto En teacuterminos per caacutepita soacutelo las provincias de Cantildear Pichinshycha Guayas Los Rios Manabiacute y Sucumbiosreciben menos de la media nacional
En los dos casos de Salud y Educacioacuten (Graacuteficos 7 y 8) destaca la concentracioacuten del Presushypuesto en solo dos provincias y un segundo grupo de Provincias Azuay Loja El Oro Mashynabiacute que corresponden a provincias con tendencia eocnoacutemica dinaacutemica que reciben presushypuestos absolutos porcentualmente mayores que el resto de provincias En teacuterminos per caacuteshypita no existe una loacutegica clara de asignacioacuten de recursos
Finalmente con respecto a recursos para desarrollo agropecuario que son en total alrededor del 50 del presupuesto total designado para salud Loja recibe el 45 Guayas el 21 Y Manabiacute el 18 Estas tres provincias reciben por tanto el 84 de este presupuesto sin que exista una loacutegica en tomo a esta distribucioacuten de recursos
171
5 ~ bull -bull- bull ~ bull -bull ~ bull ~ bull ~ ~ bull ~ bull iquest ~ bull ~ bull --bull bull ~ bull ~ bullbullshyecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Transferencias a Organismos seccionales autoacutenomos
Los organismos seccionales autoacutenomos son los Municipios y Consejos Provinciales Las fuentes de financiamiento de estas entidades son ingresos tributarios ingresos propios no tributarios (provenientes del patrimonio de estas entidades oacute por el uso o arrendamiento de sus bienes) tasas por servicios transferencias del Gobierno Central y Empreacutestitos
Seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal los impuestos municipales son los siguientes impuesshyto sobre la propiedad urbana impuesto sobre la propiedad rural impuesto de alcabalas imshy
puesto de registro e inscripcioacuten impuesto sobre los vehiacuteculos impuesto de matriacuteculas y pashytentes impuesto a los espectaacuteculos puacuteblicos impuesto a las utilidades en la compraventa de
los bienes inmuebles
En cuanto a los Consejos provinciales en general no tienen impuestos y una fuente propia de financiamiento son las contribuciones especiales de mejoras que se cobran cuando la construccioacuten rectificacioacuten ensanche o pavimentacioacuten de carreteras o caminos o construcshycioacuten de puentes por parte del Consejo Provincial aum mtare el valor de las propiedades
En el Anexo No 3 se presenta la relacioacuten entre ingresos propios e ingresos totales de los mushynicipios del paiacutes Los Municipios de Salinas (646) Guayaquil (584) Duraacuten (542) Santa Cruz (511) Rumintildeahui (499) Bantildeos (475) Quito (473) Cuenca (453 )
La Libertad (415) tienen el maacutes alto nivel de recursos propios En un segundo grupo esshy
taacuten los Municipios de Santo Domingo de los Colorados (384) Ambato (351 ) Latacunshyga (314) Machala (318) Ibarra (317) La Troncal (342) Riobamba (312) Nashyranjal (307) Otavalo (325) Manta (308) Cayambe (319) Mejiacutea (322) Putushy
mayo (315) Todos los demaacutes municipios tienen porcentajes menores al 30 lo cual deshymuestra la dependencia de la inversioacuten municipal de las transferencias desde el gobierno censhytral La uacuteltima columna presenta los promedios provinciales de esta relacioacuten excluyendo a las capitales provinciales y hace ver que en general los promedios provinciales son menores que los de las capitales provinciales Son estos muncipios que no son capitales provinciales en general con predominio rural los que tienen mayores niveles de dependencia de las asigshynaciones nacionales
Las transferencias del gobierno central a los Organismos seccionales provienen de las sishyguientes partidas
l Las asignaciones que corresponden a las transferencias del Fondo de Desarrollo Secshy
cional FODESEC Fondo de Desarrollo Provincial y la Ley Especial de Distribucioacuten
del 15 de los Ingresos del Presupuesto del Gobierno Central
ii Los aportes provinciales constituiacutedos por Leyes que presasignan recursos para especiacuteshy
ficas provincias oacute partidas que desde el gobierno se entregan por especiacuteficos convenios a las entidades seccionales
~ 172
5 -- ~ ~ - - ~ ~ ~ ~ ----- -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
C u a d r o 16
Transferencias provinciales a organismos secclonales aU1onomos Consejos Provinciales y Municipios
Antildeo 1998 Millones de sucres
Provincia Consejos Municipios Total Asignacioacuten Total Asignacioacuten Provinciales Organismos Per Ceacutepita Asignacioacuten Per Caacutepita
Seccionales (Sucres) Provincial (1) (Sucres) total (2)
Azuay 26987 71073 98060 478 161402 373975 615544 Bollvar 15366 35740 51106 249 283326 151715 841090 Cantildear 13394 30676 44070 215 207300 132033 621069 Carchi 14380 28393 42773 208 262306 113033 693178 Cotopaxi 18197 38190 56387 275 187442 178497 593360 Chimborazo 26295 61948 88243 430 211221 298339 714112 El Oro 29807 70913 100720 491 187694 315793 588711 Esmeraldas 25938 49700 75638 368 189674 296101 742517 Guayas 110733 314974 425707 2073 130011 1953937 596732 Imbabura 17700 36196 53896 262 167822 201080 626127 Loja 22484 53955 76439 372 181173 484244 1147740 Los Rlos 29079 76561 105640 514 164748 328493 512293 Manabl 65446 134579 200025 974 162605 718918 584426 Morona 15193 29840 45033 219 331869 112036 825498 Napa 19725 29625 49350 240 327137 113306 751097 Pastaza 14612 13304 27916 136 473666 66108 1121691 Pichincha 86894 260698 347592 1693 147733 1276993 542746 Tungurahua 22057 49137 71194 347 163866 235905 542978 Zamora 14284 20928 35212 171 361835 82475 847506 Galeacutepagos 7236 7581 14817 072 959029 46179 2988932 Sucumbios 15250 26032 41282 201 308194 75663 564868 Concope 2169 2169 011 2169 TOTAL 613226 1440043 2053269 100 168651 7556992 620715
(1) (2) Comprende asignaciones provinciales a dependencias del gobierno central meacutes organismos seccionales
Fuente Ministerio de Finanzas Direccioacuten Nacional de Tesorerla Valores entregados a Municipios y Concejos Provinciales Periodo Enero Diciembre 1998
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
GRAFICO No 9 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A CONCEJOS
PROVINCIALES Y MUNICIPIOS
25001-shy
I i
2000
pflCMNCIAS
h 173
5 - - v - - J- bull - bull o ~ bull o bull o vmiddot 0 bull o bull 0 -- - bull 0 - ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
El Fondo de Desarrollo Seccional Fodesec es creado en 1990 y se constituye en base al 2 de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado y la participacioacuten de tres mil mishyllones de sucres anuales de los ingresos que percibe el Estado por la produccioacuten y exportashycioacuten de petroacuteleo suma que se incrementa desde 1991 en poorcentaje igual a la variacioacuten
anual del iacutendice de precios del consumidor elaborado por el INEC Este Fondo se distribushyye en un 2 a los municipios capitales de provincias el saldo se divide en un 20 para conshysejos provinciales 75 para las municipalidades 5 para una cuenta de reservas de emershy
gencia
El Fondo de Desarrollo Provincial Foondepro se crea en 1990 con una asignacioacuten equivashy
lente al 2 del monto total de los ingresos corrientes del Presupuesto General del Estado Se distribuyen 75 en partes iguales para todos los consejos provinciales del paiacutes y el 25 resshytante en proporcioacuten directa al nuacutemero de habitantes de cada provincia
La Ley Especial de Distribucioacuten del 15 del Presupuesto del Gobierno central para los goshybiernos seccionales se aprueba en Marzo de 1997 creaacutendose asiacute el Fondo de Descentralizashycioacuten que se distribuye en un 70 para los municipios y 30 para los consejos provinciales Para estos se distribuye el 50 del monto total en funcioacuten de las necesidades baacutesicas insashytisfechas de la poblacioacuten de la provincia el 10en proporcioacuten de la superficie territorial proshyvincial y 40 en relacioacuten a la poblacioacuten provincial
El monto destinado a los municipios se distribuye 10 del monto total en partes iguales un 40 en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten 50 en funcioacuten de la necesidades baacutesicas inshysatisfechas de la poblacioacuten cantonal La Ley preveacute que este 15 se empiece a aplicar a parshytir del 1 de Julio de 1997 con el equivalente al 3 el 7 desde Enero de 1998 elll a parshytir de Enero de 1999 y el 15 a partir de Enero del antildeo 2000
En la Ley existe una definicioacuten clara de que el estos fondos corresponden al 15 del preshysupuesto del Gobierno Central excepto los ingresos provenientes de ceacuteditos internos y extershy
nos Sin embargo en la Nueva Constitucioacuten de 1998 se define que las asignaciones a los organismos del reacutegimen seccional autoacutenomo no podraacuten ser inferiores al 15 de los ingreshy
sos corrientes totales del presupuesto del gobierno central Esta disposicioacuten modifica susshytancialmente los ingresos de las entidades seccionales pues para 1999 los creacuteditos internos y externos significan el 30 de los ingresos totales
En el Cuadro No 16 se presentan las transferencias provinciales del gobierno central a los consejos provinciales y municipios del paiacutes Estas asignaciones son de 2 billones de sucres
Guayas obtiene el 207 de estas asignaciones y Pichincha el 1693 En teacuterminos per cashy
pita ambas provincias reciben menos de la media per capita nacional siendo las Provincias
de Boliacutevar Cantildear Carchi Chirnborazo y todas las del Oriente las que reciben en teacuterminos
per capita casi el doble de la media nacional
~ 174
~~
Provincias
Tolal
Azuay
Sollvar
Callar
Carchi
Cotopaxi Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Galeacutepagos Guayas
1mbabura Loja LosRlos
Manabl
MoronaSant
Napo Pastaza
Pichincha
Tungurahua
SUaJmbios
Zamora
FuenteMinisteriode Finanzes ElaboracioacutenLourdesRodrlguez
Total
7706437
209645 2436
5256
158351
7f1i19 9321
78315 362354
1157 3ll85273
158n 20816 9161
178171 1788 2602
2009
3482121 70762 4116
907
e u a d ro 17 Recaudaciones tributarlas por provincias 1998 (Valores en millones de sucres)
o Imp Ala ImpVA ImpCE Imp Vehlculos Otros Trlbutaci6n AslgPC Trib Aslg PC Renta Motorizados Impuestos PC
10000 2235204 446llD78 661704 114497 22amp1l12 sucres sucres
272 n142 101410 15283 8606 7200 345065 615544 056 003 1686 91 16 558 81 13505 841090 002
007 2203 278 2556 223 24n4 621069 004
205 2716 146891 64n 1922 347 971091 693178 140 010 3960 849 2046 1142 26590 593360 0D4 012 5110 1065 5 21m 561 22311 714112 003 099 11128 57560 2170 4367 1089 142214 588711 024 470 9643 343848 7794 919 147 908656 742517 122 002 942 165 7 41 741Ml7 2988932 003
4004 811065 1940210 243795 90199 942242 596732 158
021 7074 3IIl7 183 3841 971 49438 626127 008 027 6817 7745 1663 2732 1855 49337 1147740 0D4 012 5249 622 202 2500 585 14287 512293 003 231 38662 106752 25215 5389 4150 144840 584426 025 002 1450 73 139 123 131n 825498 002 003 2007 149 337 107 17248 751097 002 003 1540 116 244 107 34088 1121691 003
4518 1213896 1729355 354111 70788 113968 1479966 542746 273 092 31605 26385 4795 4129 3845 1628n 542978 030 005 2654 6n 662 120 30728 584868 005 001 655 30 178 41 9320 847506 001
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5 middot~ bull ~ ~ bull h ~ bull hmiddot bull bullbull ~ ~ bull ~ bull ~ - ~ bull- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Las uacuteltimas columnas del cuadro No16 presentan las transferencias provinciales totales y las asignaciones provinciales totales per caacutepita esto es las asignaciones a organismos secshycionales maacutes las asignaciones a las dependencias del gobierno central divididas para la poshyblacioacuten provincial estimada para 1998
Estas columnas demuestran en general dos cuestiones la primera queen teacuterminos absolushytos se refuerza la concentracioacuten de recursos en Guayas y Pichincha pero que si se analiza en teacuterminos de tranferencias per caacutepita no existe una loacutegica clara por parte del Estado La seshygunda cuestioacuten que aparece con mucha evidencia es la necesidad de una poliacutetica de regioshynalizacioacuten nacional que oriente de mejor manera la asignacioacuten de recursos en funcioacuten de la poblacioacuten de las necesidades insatisfechas de los niveles de dinamismo econoacutemico provinshycial de manera de compensar las inequidades provinciales
S2 Tributaciones Provinciales
El Cuadro No 17 presenta las recaudaciones tributarias que efectuacutea el gobierno central para el antildeo 1998 El impuesto al Valor Agregado representa el 57 del ~otal de impuestos el Imshypuesto a la Renta el 29 y el Impuesto a los consumos especiales el 85 El restante 56 estaacute dado por el impuesto a los vehiacuteculos impuesto por salida del paiacutes y multas tributashyrias
Gratico No 1U ESTRUCTURA TRIBUTACIONES 1998
------15000 ----shy
5CO
4000
3500
3000
2500
2000
1500
tOoo
PROVINCIAS
1 176
5 - - - ~ ~ ~ ~ - ~ - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Graacutefico No 11 TRIBUTACIONES I ASIGNACIONES PER CAPITA POR
PROVINCIA 1998
300 - - - - --- - - -- -shy
250
200
n n
PROVINCIAS
En Pichincha y Guayas se recaudan el 85 del total de impuestos del paiacutes (Graacutefico 10) Pishychincha recauda el 45 mientras que Guayas aporta con el 40 Esta diferencia resulta significativa pues como se vioacute al analizar las 100 empresas maacutes importantes del paiacutes (Revisshy
ta Vistazo No 769) en Guayas se concentran 46 de las 100 mayores empresas (en Quito 40
) Yen Guayas estaacuten las 10 maacutes grandes exportadoras del paiacutes
Las provincias de Azuay Carchi El Oro Esmeraldas Manabiacute y Tungurahua contribuyen en porcentajes entre el ] al 4 de la tributacioacuten El resto de provincias tienen recaudaciones muy poco significativas Este esquema de la tributacioacuten es el reflejo de la dinaacutemica econoacuteshymica y productiva que hemos analizado con diferentes variables a lo largo de este trabajo Dos provincias que concentran productividad y diversidad de renglones productivos Un grupo intermedio de provincias dinaacutemicas pero con mucha diferencia de las dos principales y el resto de provincias sin ninguacuten dinamismo En teacuterminos de tributaciones per caacutepita cashyda habitante de la provincia de Pichincha tributa] 479966 sucres Existe un segundo grushy
po de provincias Carchi Esmeraldas y Guayas que tributan alrededor de 900000 sucres por habitante En Azuay cada habitante tributa 345000 sucres y el resto de provincias tiene trishybutaciones per caacutepita menores de 150000 sucres
Al hacer la comparacioacuten entre las tributaciones y las asignaciones de cada provincia se obshy
tiene un iacutendice(Graacutefico 11) en el cual los valores mayores que uno demuestran un grado de
autosuficiencia provincial es decir tributaciones mayores que las asignaciones Soacutelo cuatro
provincias del Ecuador tienen esta caracteriacutestica Pichincha con un iacutendice de 273 lo cual
quiere decir de que por cada milloacuten de sucres que recibe cada uno de sus habitantes tributa
~ 177
5 bull hmiddotmiddot - ~ ~ bull ~ bullbull bull ~ bull - ~ - ~ ~ bull ~ - bullbull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
273 millones Guayas con un iacutendice de 158 Carchi con 140 y Esmeraldas con 122 El resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per caacutepita Por ejemplo cada habitante de Azuaypor cada milloacuten que recibe tributa 560000 sucres Tunshygurahua por cada milloacuten que recibe tributa 300000 El Oro por cada milloacuten tributa 240 mil sucres Manabiacute 250000 y los iacutendices de estas provincias son maacutes altos que el resto de Proshyvincias del paiacutes que tienen indices entre 001 a 009 con un promedio de 004 lo que signishyfica que 13 provincias del paiacutes por cada milloacuten de sucres que le asigna por habitante el Esshytado tributa en promedio 40000 sucres por habitante
Estas cifras son resultado de la dinaacutemica del proceso de desarrollo en el Ecuador La heteshyrogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econoacutemica tal coshymo se refleja en el anaacutelisis productivo Esto se agrava por la inequidad en los flujos finanshycieros privados Resultan asiacute grandes disparidades provinciales y regiones con una incapashycidad estructural de generar procesos productivos dinaacutemicos Sus niveles de demanda y de consumo interno son muy limitados y de igual manera como lo dicen estas uacuteltimas cifras su contribucioacuten al Estado es miacutenima
~ 178
capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
h 179
6 ~ ~ - - - ~ -~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
~ 180
6 ~ ~ ~ ~ ~ ~ gt~ ~- ~ - ~ ~ ~ ~ ~ ~ -- ~ ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
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Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
~ 182
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El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
~ 183
6 bull - bull - bull bull ~bull bull v- bull bull oJ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
~ 184
- - - - - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
~ 185
6 x h ~ -- - -- - bull -- - -- - bull - - ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
h 186
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ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
~ 187
- - lt - v middotmiddotmiddotmiddot bull bull bull bull ~ bull ~ bull - bull gt e c u ado r un mo d elo pa r a [ d e s ] a rma r capiacutetulo 5
Mapa 8
y restaurantes (1996)
bull
O~~t OO km
--CJ CJ
Maacutes de 100
Entre 10 y 100
Menos de 10 Sin informacioacuten
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Produccioacuten total per caacutepita de hoteles
(miles de sucreslhab)
Mapa 9 Productividad de hoteles y restaurantes
O~~l00km
o so 100 1$C1ltm -
por personal ocupado
_ Primer nivel
segundo nivel csg Tercer nivel
O Sin informacioacuten
~ 157
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ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
35 Las disparidades en el dinamismo productivo provincial
En el siguiente cuadro No 11 se presenta el coeficiente de localizacioacuten por rama de activishydad econoacutemica de las provincias ecuatorianas tomando como base la PEA del antildeo 1990 76
Este coeficiente de localizacioacuten como se ha explicado anteriormente indica el grado de espeshycializacioacuten de la economia provincial con respecto a la correspondiente rama productiva Un valor superior a 1 significa que la provincia tiene una especializacioacuten en esa rama y que la produccioacuten respectiva excede a la demanda local
En base a este coeficiente de localizacioacuten en la uacuteltima columna del cuadro se establece un iacutendice del dinamismo productivo de cada provincia que se obtiene de la relacioacuten entre la PEA provincial que se dedica a las actividades de mayor especializacioacuten provincial y la PEA gloshybal de la provincia Las Provincias de Guayas y Pichincha estaacuten en el primer nivel Azuay Cantildear El Oro Esmeraldas Imbabura Loja Manabiacute Pastaza y Tungurahua se encuentran en un segundo nivel Carchi Cotopaxi y Zamora Chinchipe estaacuten en un tercer nivel y posteriorshymente las demaacutes provincias
Si complementamos este indicador de dinamismo con el anaacutelisis de los niveles de producshycioacuten y productividad provincial en las distintas ramas econoacutemicas podremos establecer los siguientes niveles de provincias de acuerdo con su dinamismo productivo77
Mapa 10
ltgt bull
o
o ro
Tipologiacutea de provincias seguacuten ~ dinamismo econoacutemico
-
r
_ Motrices
_ Tendencia econoacutemica dinaacutemica O Tendencia econoacutemica mediana O Tendencia econoacutemica deacutebil
76 Para una explicacioacuten detallada de este coeficiente ver seccioacuten 22 Algunas herramientas metodoloacutegicas para el anaacuteli sis ecoshynoacutemico regional Su aproximacioacuten en el caso ecuatoriano
77 Las denominaciones de los niveles de dinamismo econoacutemico corresponden al estudio de la Junta Nacional de Planificacioacuten de 1977 Base Econoacutemica de las ciudades mayores del Ecuador citado por Portais-Rodriacuteguez 1987 Jerarquiacutea Urbana y tipos de ciudades en el Ecuador en El Espacio Urbano en el Ecuador Ediciones IPGH ORSTOM IGM
~ 158
~gt
PEA Provincias Provincial
IIZUAY 195270
I BOUVAR
CAIQAR 52256 66355
CARCHI 48734 ICOTOPAXI 94951 CHIMBORA20 129920
ElORO 145952 ESMERALDAS 91027 GUAYAS 881612 IMBABURA 90831 LOJA 124135 LOSRIOS 168306 MANAIII 306049 MORONA SANTIAGO 28974
NAPQ 37244
PASrrAZA 15846 PICHIlCHA 685231 TUNGURAHUA 139235 ZAMORACHINCHIPE 23331 GALAPAGOS 4778
SUCUMBIOS 28316 AREANODELIMITADA 21408
TOTAL 3359767
FuenteInec CensodaPoblacl6n y Vlvlsnda1990 Elaboracioacuten Lourdas RDdrfguez
AGPC
095
210
160 185 157 170 101 136 056 1l111
163 163 143 193 208
132
036 120 163 054 178 211
Explotacioacuten Minas
Canteras
248 012
032 054 066 045 480 1l111
020 027 116 006 012 224 331
120
083 022
2049 007 857 009
C u a d ro 11 Coeficiente de Localizacioacuten provincial e Indlce de dinamismo productivo
Coeficiente de localizacioacuten Industria Electricidad Construc Comercio Transporte
Manufactu- GasyAgua clones Almacena
rera Comerclaliz
188 130 119 080 08amp
051 056 050 032 058 143 062 104 040 088 057 Dn 066 067 141 094 078 102 050 102 081 066 073 059 074
053 055 098 121 100 057 094 068 091 081 099 104 113 140 120 156 110 101 085 095 042 069 090 059 060 035 056 064 en 069 056 062 088 090 068 040 OA7 053 034 038 030 Dn 048 038 051
071 060 060 043 srr 142 160 127 115 120 180 088 066 080 104 031 DAD OA9 046 025 038 156 133 083 384 035 100 054 080 060 034 022 049 081 061
Establec Finan
078 017 023 033 025 030 064 032 160 044 034 026 037 020 014
032
164 054 018 054 021 006
Servicios
085 066
064 Dn 076 076 078 105 105 091 101 075 095 089 070
134
138 081 0B2 181 072 056
Indlcede Dinamismo PEAEXPI PEA Total
2974
000 2192 548 997 000
2402 2911 5517 2346 2599 000
2131 139 208
3416
7197 3313 1273 3195 533
ID - oy c
Iraquo~ a o
J 3
o~ shy
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n
c -J O
5 ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ ~ ~ bull ~ bull iquest bull ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Provincias motrices Guayas y Pichincha Concentran los mayores niveles de produccioacuten y productividad en las principales ramas productivas Guayas tiene una importante produccioacuten de banano y arroz aquiacute se asientan las principales empresas exportadoras del paiacutes y tiene una importante produccioacuten manufacturera especialmente alimenticia es un importante centro de servicios financieros Pichincha tiene una importante produccioacuten agriacutecola en Santo Dominshygo de Los Colorados y en la zona de Cayambe existe la produccioacuten agroindustrial de flores concentra ademaacutes un importante nuacutemero de empresas manufactureras especialmente en la rama textil y alimentos No tiene el dinamismo exportador e importador de Guayas pero conshycentra empresas financieras de turismo y de servicios
Provincias de tendencia econoacutemica dinaacutemica Azuay Manabiacute El Oro Tungurahua Estas provincias tienen especializacioacuten en diversas ramas productivas y mayores niveles de proshyduccioacuten y productividad en algunas Azuay es la tercera provincia en especializacioacuten manushyfacturera tiene un importante dinamismo en el sector constructor y en la rama comercial y turiacutestica Manabiacute tiene un importante dinamismo en la actividad agropecuaria y tiene tamshybieacuten algunas empresas manufactureras en la rama de enlatados de productos de mar Una cashyracteriacutestica importante de esta provincia es que no concentra en la capital provincial todo el dinamismo productivo de la provincia sino que tiene al menos dos ciudades Manta y Porshytoviejo que comparten las actividades productivas El Oro es la principal provincia producshytora de banano el primer producto agriacutecola de exportacioacuten del Ecuador y tiene ciertos dinashymismo comercial Tungurahua tiene un dinamismo eminentemente comercial siendo el censhytro de intercambio de productos de la Sierra norte y centro del paiacutes
Provincias de tendencia econoacutemica mediana Cantildear Los Riacuteos Esmeraldas Carchi Imbabushyra Pastaza y Loja Se trata de provincias que tienen cierta produccioacuten agriacutecola y manufactushyrera y que constituyen en pequentildeos centros de dinamismo econoacutemico Cantildear tiene una imshyportante produccioacuten de cantildea de azuacutecar y tiene dos empresas manufactureras importantes El Ingenio La Troncal y Cementos Guapaacuten sin embargo en la zona que corresponde a la Sieshyrra tiene una miacutenima actividad agriacutecola para el consumo interno Los Riacuteos tiene una imporshytante produccioacuten de banano Esmeraldas debe su dinamismo especialmente a la refineriacutea del petroacuteleo que genera ciertos encadenamientos especialmente en el aspecto comercial y de sershyvicios Carchi tiene una importante produccioacuten de papas y leche y un fuerte dinamismo coshymercial por el intercambio de productos con Colombia Imbabura presenta la caracteriacutestica de una provincia de diversificacioacuten productiva agropecuaria artesanal en la construccioacuten y turismo aunque sin un fuerte dinamismo en ninguna de estas actividades Pastaza y Loja son provincias que tienen cierto dinamismo en un entorno inmediato de baja produccioacuten
Provincias de tendencia econoacutemica deacutebil Boliacutevar Cotopaxi Chimborazo Morona Santiashygo Napo Zamora Chinchipe Sucumbios Son las provincias de la sierra centro del paiacutes donshyde existe una mayoritaria presencia indiacutegena y la mayoriacutea de las del Oriente Se trata de proshy
vincias que por diversas razones no tienen ejes productivos dinamizadores y se especializan mayoritariamente en la produccioacuten agropecuaria gran parte de la cual se dedica al autoconshy
h 160
5 ~ ~ bull - -- bull i ~bull ~ - --- bull _~ iquest bull -- --- bull- ecuadorun modelo para des]armar capiacutetulo
sumo En estas provincias se incluye Sucumbios donde se desarrolla la extraccioacuten petroleshyra que como se ha visto tiene niveles altiacutesimos de productividad este dinamismo no tiene ninguna irradiacioacuten en la provincia constituyeacutendose en un auteacutentico enclave
4 Flujos financieros privados
En la seccioacuten anterior se han examinado las principales caracteriacutesticas de las estructuras pro-
Grafico No 3 ESTRUCTURA CAPTACIONES POR PROVINCIAS
45
4O[ 35 3D I 25
20
15
p
GrAfico No 4 ESTRUCTURA COLOCACIONES POR PROVINCIAS 1998
60--------------------------
50
40
3D
20
10
PO_
~ 161
5 ~ bull -- bull bull v-- bull ~ bull A ~ - ~ - - ~ vmiddotmiddot ~ bull ~ -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
ductivas provinciales las competitividades y especializaciones productivas de cada provinshycia todo lo cual ha configurado una tipologiacutea de dinamismo productivo regional Es imporshytante av~zar hacia algunos factores que explican este dinamismo Uno de ellos es el direcshycionamiento de los flujos financieros en el territorio nacional y provincial Los incrementos de productividad obedecen al cambio tecnoloacutegico y a los niveles de aumento del stock de cashypital lo que depende en parte de la disposicioacuten de capitales para impulsar procesos de invershysioacuten El movimiento de capitales tiene un recorrido histoacuterico que va configurando las estrucshyturas productivas por lo tanto habriacutea que avanzar hacia un examen de las tendencias histoacuteshyricas de estos procesos En este trabajo se presentan un pequentildeo trecho de este recorrido los antildeos 1996 1997 Y1998 cuyo detalle se presenta en el Anexo No 2
Los flujos financieros privados se analizan a traveacutes de la evolucioacuten de las captaciones y coshylocaciones financieras efectuadas por los Bancos privados en cada una de las provincias ecuatorianas
Las captaciones corresponden a depoacutesitos a la vista y depoacutesitos a plazo que los bancos y sushycursales bancarias de cada provincia han receptado en el antildeo respectivo Las colocaciones corresponden a los diversos tipos de inversiones creacuteditos contratos de arrendamiento mershycantil y cartas de creacutedito extendidas y concedidas por los bancos y sucursales bancarias de cada provincia en el antildeo respectivo
Los valores per capita corresponden a la relacioacuten entre captaciones o colocaciones con resshypecto a la PEA de la provincia del antildeo 1990
Graacutefico No 5 COLOCACIONESICAPTACIONES 1998
1 wU a
h 162
- -
5 ~ ~ ~ - ~ -- ecuadorun modelo para [desjarmar capiacutetulo
PROVINCIA
iexclzUAY
BOLlVAR
CANtildeAR
CARCHI
CHIMBORAZO
COTOPAXI
EL ORO
ESMERALDAS
GALAPAGOS
GUAYAS
IMBABURA
LOJA
LOSRIOS
MANABI
MORONA SANTIAGO
NAPO -
PASTfgt2A
PICHINCHA
SUCUMBIOS
TUNGURAHUA ZAMORA
epoacutesitos a plazo
TOTALES
CAPTACIONES Depoacutesitos a la vista yd
Fuente Superintendencia de Bancos
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
C ua d ro 12 Relacioacuten captacionescolocaciones efectuadas por los bancos privados
Antildeos 1996-1998
coloccap 98
075
041
011
037
059
067
091
044
057
293
052
053
228
195
023
045
016
171
017
062
104
133
COLOCACIONES Inversionescreacuteditocontratos de arendamientomercantilcartas de creacutedito
coloccap 97
081
034
014
034
046
062
093
058
090
289 058
061
202 166
021
060
021
169
027
065
094
191
coloccap 96
041
022
008
026
020
037
049
027
026
123
022
023
078
071
016
008-016
071
036
036
060
083
~ 163
5 bull 0- - bull bull - bull - bull -bull bull bull bull -bull bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
En relacioacuten con las captaciones resalta nuevamente que entre el 70 y el 80 de las mismas se realizan en las provincias de Guayas y Pichincha por su mayor dinamismo productivo y comercial En los uacuteltimos antildeos es Pichincha la que realiza mayor volumen de captaciones Hay un segundo grupo de provincias en cuanto captacioacuten de volumen de recursos estas son Azuay El Oro Manabiacute y Tungurahua de estas Azuay tiene un nivel de captacioacuten que duplishyca al de las otras tres que en general captan entre el2 al 3 del volumen total de dinero La provincia del Cantildear de acuerdo con la tendencia creciente de captaciones de recursos per cashypita tambieacuten debe incluirse en este segundo grupo de provincias Un tercer grupo son las deshymaacutes de la Costa y de la Sierra Carchi Imbabura Loja Chimborazo Cotopaxi Los Riacuteos y Esmeraldas Un uacuteltimo grupo estaacute constituido por todas las del Oriente que tienen niveles muy bajos de captacioacuten de recursos
Con respecto al tipo de captaciones existe una tendencia general de igual volumen de depoacuteshysitos a la vista con respecto a los depoacutesitos a plazo sin embargo en el uacuteltimo antildeo estos disshyminuyen debido seguramente a la agudizacioacuten de la crisis econoacutemica
Con respecto a las colocaciones Guayas y Manabiacute captan casi el 90 de las mismas en el paiacutes Hay un segundo grupo de provincias Azuay Manabiacute El Oro y Tungurahua que captan entre el 5 y el 6 del total de colocaciones El restante 4 se reparten entre las demaacutes proshyvincias del paiacutes Resulta asiacute una situacioacuten de extrema desigualdad entre las dos principales provincias y el resto del paiacutes existen 4 o 5 provincias con niveles un poco mayores que toshydas las demaacutes
Se observa la relacioacuten entre captaciones y colocaciones para el antildeo 1998 (Cuadro No 12) se evidencia como es el movimiento de los flujos financieros privados en el paiacutes Con excepshycioacuten de Guayas Los Riacuteos El Oro y Pichincha todas las demaacutes provincias que tienen como se ha visto niveles miacutenimos de captacioacuten de recursos ni siquiera reciben creacuteditos en la misshyma proporcioacuten que ahorran Asiacute en la relacioacuten captacioacuten Icolocacioacuten se ve que estas provinshycias tienen indices menores que uno lo cual significa que de cada 100 sucres que ahorran reciben en creacutedito menos de estos cien sucres Por ejemplo Azuay recibioacute en 1998 75 de cada 100 sucres de su ahorro Cantildear recibe 11 de cada 100 sucres Tungurahua 62 sucres de cada 100
Existen cuatro provincias que reciben maacutes de lo que ahorran entre las que tienen niveles meshynores de ahorro estaacuten Manabiacute y Los Riacuteos que reciben maacutes de lo que ahorran Manabiacute de cashyda 100 sucres recibe 195 sucres y Los Riacuteos de cada 100 sucres recibe 228 sucres Y las proshyvincias de Guayas y Pichincha que captan como se ha visto casi el 80 de los ahorros reshyciben ademaacutes 292 y 171 sucres respectivamente de cada 100 sucres de ahorro
Estaacute claro que los miacutenimos niveles de ahorro de las provincias de la Sierra aportan al desashyrrollo productivo de las de la Costa Guayas El Oro y Los Riacuteos y de Pichincha en la Sierra
Aacute 164
5 ~ bull~ bull ~ bull ~ bull x ~ ~ M bull - - bull ~ iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
Estas provincias con iacutendices de captacionescolocaciones menores que uno estaacuten constanteshymente descapitalizaacutendose y no existen factores endoacutegenos locales que generen actividades productivas con los pequentildeos niveles de ahorro que generan menos auacuten que logren captar flujos financieros de otras provincias En cambio puede decirse que el dinamismo econoacutemishyco de Guayas y Pichincha logra captar recursos de otras provincias mientras que parte del dinamismo de Manabiacute y Los Riacuteos se basa en aportes econoacutemicos de otras provincias
Finalmente se evidencia que el dinamismo productivo de Azuay y El Oro se basa en sus proshypios recursos y que existe un pequentildeo porcentaje de ahorro que no es aprovechado internashymente y va hacia otras provincias
e u a d ro 13 Estructura de la ejecucioacuten presupuestaria
Entidades nacionales regionales y provinciales (1) antildeo 1998
ENr1DAD REGIONAL Monto en millones sucres
NACIONAl 14352890 6408
REGIONAl 438128 196
PROVINCIAL 7607028 3396
DependenciasGobiemoCentral 5503723 2457
GobiemosSeccionalesAutoacutenomos 2103305 939
TOTAL(2) 22398046 10000
(1)Presupuestoemitido
(2)incluyedeudapuacuteblica
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
165
5 - o ~ o - ~ ~ ~ ~ 0 O - bull 00 - Obull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
5 El rol del Estado en el desarrollo econoacutemico provincial asignashyciones presupuestarias y recaudaciones tributarias
El Estado ha jugado un importante rol en la dinamizacioacuten de los procesos productivos proshyvinciales a traveacutes de las poliacuteticas econoacutemicas nacionales que tienen diverso impacto sobre el desarrollo provincial y por medio de poliacuteticas especiacuteficas que han promovido el surgimienshyto o fortalecimiento de procesos productivos regionales Complementariamente a estas poliacuteshyticas y en ocasiones de manera especiacutefica por si mismos los flujos de recursos estatales hashycia las provincias constituyen evidentemente factores dedinamizacioacuten de las economiacuteas proshyvinciales y por lo tanto son otro de los elementos que explican las especializaciones y comshypetitividades estudiadas en capiacutetulos anteriores
En este capiacutetulo se presenta las asignaciones del Presupuesto del Estado a cada provincia del paiacutes y las tributaciones que estas regiones han aportado a los ingresos del Estado
Sl Asignaciones Presupuestarias
El Presupuesto General del Estado es el instrumento a traveacutes del cual el Estado operacionashyliza las prioridades de la poliacutetica nacional a traveacutes de la asignacioacuten de los recursos Estos se distribuyen a tres tipos de instancias regionales
GRAFICO No 6 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A DEPENDENCIAS
DEL GOBIERNO CENTRAL 1998
3000 ------- --------- shy
2500
2000
11500 -
I
PROVINCIAS
A 166
~ ~ ~ bull ~ bullbull M ~ - ~ bull - ~ bull bull- -- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo S
C U a d ro 14 Transferencias provinciales a Dependencias del Gob Central
AIIO 1998
Provincia Millones sucres Transferenc per capita
(sucres) Azuay 275915 501 454142
Boliacutevar 100609 183 557764
Cantildear 87963 160 413768
Carchi 70260 128 430871
Cotopaxi 122110 222 405918
Chimborazo 210096 382 502892
El Oro 215073 391 401017
Esmeraldas 220463 401 552844
Guayas 1528230 27n 466721
Imbabura 147184 267 458304
Loja 407805 741 966566
Los Riacuteos 222853 405 347545
Manabiacute 518893 943 421821
MoronaSantiago 67003 122 493629
Napa 63956 116 423960
Pastaza 38192 069 648025
Pichincha 929401 1689 395013
Tungurahua 164711 299 379112
Zamora Chinchipe 47263 086 485670
Galaacutepagos 31362 057 2029903
Sucumbios 34381 062 256674
Total 5503723 10000 452064
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
l Las entidades nacionales que son aquellas asentadas mayoritariamente en Quito Funshycioacuten Legislativa Funcioacuten Jurisdiccional Administracioacuten Central Ministerios
u Las entidades regionales en los diversos sectores agropecuario industrias y comercio desarrollo urbano y vivienda
iii Provincias y cantones del paiacutes a traveacutes de las respectivas entidades estatales que funshycionan en estas circunscrpciones territoriales
~ 167
- -
- -
5 o bull v- o bull o -lt o bull - ~-- bull o bull o -~ o bull o bull r--- ~-- bull ~-- bull _ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En cada provincia existen dos tipos de entidades hacia las cuales el Gobierno transfiere reshy
cursos i las dependencias del Gobierno Central que forman parte del reacutegimen seccional deshy
pendiente constituiacutedas por las Gobernaciones y Direcciones provinciales de los resshypectivos Ministerios
JI Los gobiernos seccionales autoacutenomos ejercidos por los consejos provinciales y conceshy
jos municipales
El Cuadro No 13 presenta la estructura de la ejecucioacuten presupuestaria para el antildeo 1998 Se ha elaborado en base a la informacioacuten proporcionada por el Ministerio de Finanzas de la Ejeshy
cucioacuten Presupuestaria por provincias y sector De esta manera muestra un corte a un antildeo esshy
peciacutefico coacutemo el Estado Ecuatoriano ha asignado los recursos del Presupuesto General del Estado a nivel central regional y a las provincias del paiacutes a traveacutes de los dos tipos de entishydades explicadas anteriormente
GRAFICO No 7 TRANSFERENCIAS PER CAPITA SALUD 1998
140000
120000
100000
1- - -- -- - - - - -- - - - - -
- - - - -- - - - - - - - - -
- - - - - - -- - - - -- -
- - - - - - - - -
- - - - - - - - -L
-
- - - - - - - - -
- o
--ui 80000 ~ lll U ~ -60000l1)
-40000
ooסס2
PROVINCIAS
~ 168
--
5 ~ ~ --- ~ - -- ~ - ~ ~ ~ ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
El total de asignaciones presupuestarias es de 22 billones de sucres de los cuales el 6408 corresponde a los ingresos de las entidades del gobierno central el 3396 a las entidashydes provinciales y el 196 a las entidades regionales Las dependencias provinciales del goshybierno central reciben el 2457 del presupuesto mientras que los Municipios y Consejos Provinciales el 939
GRAFICO No 8 TRANSFERENCIAS PER CAPITA PARA EDUCACION 1998
1000000
900000
800000
700000
bull 600000 rIl ~el 5COooo
J rIl 400000
300000
200000
100000
-- ---- - -------i
-
I
- - -
- - -- - -- - I - - - -
- --- - -
- - -
-
- - -
- - -
PROVINCIAS
Asignaciones provinciales
Las asignaciones provinciales globales se dividen entre las asignaciones a las dependencias del Gobierno central y a los gobiernos seccionales autoacutenomos
Las asignaciones a las dependencias provinciales del Gobierno Central suman 5 billones de
sucres y comprenden principalmente las asignaciones a las Direcciones provinciales e insshy
tancias cantonales de los Ministerios cuyos montos por provincia se presentan en el Cuadro No 14
h 169
~~
Provincias Educacioacuten millones SI
e u a d ro 15 Transferencias per caacutepita para educacioacuten salud y desarrollo agro
ED pe sucres
Salud millones SI
Salud pe sucresl
00 Agropecuar millones SI
Agrop P e sucres
Pobla 1998
Nacional 143119 11756 425
Regional
Azuay
Bollvar
Cailar
Carchi
Colopaxi Chimborazo
Imbabura
Laja
Pichincha
Tungurahua
Esmeraldas
El Oro
Guayas
LosRlos Manabl
MoronaSantiago
32 212550
82774 61455 53532
94943 169042
112933 206193 575422
131586
146405 164393
566203 162376 298616 42351
349847 458889
289077 328284 315610 404624 351654 488711
244565
302869 367132
306350
173529
253229
242752 312104
000
658 256
190 166 294 524 350 639
1783
408
454
509 1760 503 925 131
Napa 46130 305789 143
Paslaza 27237 462147 084
Zamora Chinchipe 33105 340180 103
Sucumbios 25188 188042 078
Galapagos 13595 879948 042
TOTAL POR PROV 3228027 9575
TOTALES 3371178 276902 100
Fuante Ministerio de Flnanzas-Subsecretarle de Presupuestos yContabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
82613 6786 850 92172 7571 1973 12174628 O 000 53904 1154
41985 69105 4n 1758 2894 055 607552 14783 81957 166 1258 6975 039 180379 17517 82397 197 2621 12328 082 2125Kl 13065 80119 147 958 5873 030 163065 22745 75Im 256 1139 3787 035 300824 30905 739741 3A7 4076 9757 127 417776 28914 90034 325 1938 6033 080 321149 40112 95073
1 451 145971 345977 4546 421911 208547 88636 2344 8036 3415 250 2352838 27350 62952 307 2440 5615 076 434465 26805 67217 301 9468 23742 295 398780 40457 753911 455 2136 3981 067 536619
213916 65330 2404 70472 21522 2195 3274395 24364 37996 274 931 1451 029 641221 79697 64950 898 58m 47737 1829 1230127 15677 115532
1 176 2547 18769 079 135695
14145
6829
93769 1
115871
159
077
1239
2488
8213
42219
039
077
150854
58936 10961 112637iexcl 123 1413 14516 044 97315 5916
4853
44166 066
314091 055
409 1068
3056
69113
013
033
133948
15450 889742 9150 321088 6673 972355 798671 100 467164 100
CD n e gtshyao e ~
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ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
En teacuterminos porcentuales las Provincias de Guayas y Pichincha obtienen los mayores monshytos de asignaciones (2777 y 1689 respectivamente) sin embargo si se obtiene un iacutendice de asignacioacuten per capita en funcioacuten del nuacutemero de poblacioacuten estiminado para 1998 Guayas tiene una asignacioacuten que es casi similar al promedio nacional mientras que Pichincha es una de las cuatro provincias con menor monto de asignacioacuten per capita Las provincias que obshy
tienen mayores montos per capita son Boliacutevar Chimborazo Esmeraldas Loja y Pastaza
El Cuadro No15 presenta las asignaciones per caacutepita provinciales a entidades dependientes del Gobierno Central en los rubros de Educacioacuten Salud y Desarrollo Agropecuario Se mishyra en primer lugar que el 90 del presupuesto tanto de salud como de educacioacuten se distrishybuye entre las provincias El Presupuesto de Salud es la cuarta parte del de Educacioacuten En promedio cada habitante del Ecuador recibe 276902 sucres en concepto de Educacioacuten y 79867 sucres en concepto de Salud (en sucres corrientes de 1998)
Del presupuesto total de Salud casi el 50 se concentra en las Provincias de Guayas y Pishychincha Las provincias de Azuay Loja El Oro y Manabiacute reciben entre el 4 al 8 de este Presupuesto de Salud En teacuterminos per caacutepita las provincias que reciben maacutes del promedio nacional son Zamora Chinchipe Pastaza Morona Santiago Loja Imbabura Carchi Cantildear
y Boliacutevar
Del Presupuesto total de Educacioacuten el 34 se concentra en las Provincias de Guayas y Pichinshycha Las provincias de Azuay Chimborazo Loja El Oro Los Riacuteos Manabiacute reciben entre el 5 al 9 del total de este presupuesto En teacuterminos per caacutepita soacutelo las provincias de Cantildear Pichinshycha Guayas Los Rios Manabiacute y Sucumbiosreciben menos de la media nacional
En los dos casos de Salud y Educacioacuten (Graacuteficos 7 y 8) destaca la concentracioacuten del Presushypuesto en solo dos provincias y un segundo grupo de Provincias Azuay Loja El Oro Mashynabiacute que corresponden a provincias con tendencia eocnoacutemica dinaacutemica que reciben presushypuestos absolutos porcentualmente mayores que el resto de provincias En teacuterminos per caacuteshypita no existe una loacutegica clara de asignacioacuten de recursos
Finalmente con respecto a recursos para desarrollo agropecuario que son en total alrededor del 50 del presupuesto total designado para salud Loja recibe el 45 Guayas el 21 Y Manabiacute el 18 Estas tres provincias reciben por tanto el 84 de este presupuesto sin que exista una loacutegica en tomo a esta distribucioacuten de recursos
171
5 ~ bull -bull- bull ~ bull -bull ~ bull ~ bull ~ ~ bull ~ bull iquest ~ bull ~ bull --bull bull ~ bull ~ bullbullshyecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Transferencias a Organismos seccionales autoacutenomos
Los organismos seccionales autoacutenomos son los Municipios y Consejos Provinciales Las fuentes de financiamiento de estas entidades son ingresos tributarios ingresos propios no tributarios (provenientes del patrimonio de estas entidades oacute por el uso o arrendamiento de sus bienes) tasas por servicios transferencias del Gobierno Central y Empreacutestitos
Seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal los impuestos municipales son los siguientes impuesshyto sobre la propiedad urbana impuesto sobre la propiedad rural impuesto de alcabalas imshy
puesto de registro e inscripcioacuten impuesto sobre los vehiacuteculos impuesto de matriacuteculas y pashytentes impuesto a los espectaacuteculos puacuteblicos impuesto a las utilidades en la compraventa de
los bienes inmuebles
En cuanto a los Consejos provinciales en general no tienen impuestos y una fuente propia de financiamiento son las contribuciones especiales de mejoras que se cobran cuando la construccioacuten rectificacioacuten ensanche o pavimentacioacuten de carreteras o caminos o construcshycioacuten de puentes por parte del Consejo Provincial aum mtare el valor de las propiedades
En el Anexo No 3 se presenta la relacioacuten entre ingresos propios e ingresos totales de los mushynicipios del paiacutes Los Municipios de Salinas (646) Guayaquil (584) Duraacuten (542) Santa Cruz (511) Rumintildeahui (499) Bantildeos (475) Quito (473) Cuenca (453 )
La Libertad (415) tienen el maacutes alto nivel de recursos propios En un segundo grupo esshy
taacuten los Municipios de Santo Domingo de los Colorados (384) Ambato (351 ) Latacunshyga (314) Machala (318) Ibarra (317) La Troncal (342) Riobamba (312) Nashyranjal (307) Otavalo (325) Manta (308) Cayambe (319) Mejiacutea (322) Putushy
mayo (315) Todos los demaacutes municipios tienen porcentajes menores al 30 lo cual deshymuestra la dependencia de la inversioacuten municipal de las transferencias desde el gobierno censhytral La uacuteltima columna presenta los promedios provinciales de esta relacioacuten excluyendo a las capitales provinciales y hace ver que en general los promedios provinciales son menores que los de las capitales provinciales Son estos muncipios que no son capitales provinciales en general con predominio rural los que tienen mayores niveles de dependencia de las asigshynaciones nacionales
Las transferencias del gobierno central a los Organismos seccionales provienen de las sishyguientes partidas
l Las asignaciones que corresponden a las transferencias del Fondo de Desarrollo Secshy
cional FODESEC Fondo de Desarrollo Provincial y la Ley Especial de Distribucioacuten
del 15 de los Ingresos del Presupuesto del Gobierno Central
ii Los aportes provinciales constituiacutedos por Leyes que presasignan recursos para especiacuteshy
ficas provincias oacute partidas que desde el gobierno se entregan por especiacuteficos convenios a las entidades seccionales
~ 172
5 -- ~ ~ - - ~ ~ ~ ~ ----- -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
C u a d r o 16
Transferencias provinciales a organismos secclonales aU1onomos Consejos Provinciales y Municipios
Antildeo 1998 Millones de sucres
Provincia Consejos Municipios Total Asignacioacuten Total Asignacioacuten Provinciales Organismos Per Ceacutepita Asignacioacuten Per Caacutepita
Seccionales (Sucres) Provincial (1) (Sucres) total (2)
Azuay 26987 71073 98060 478 161402 373975 615544 Bollvar 15366 35740 51106 249 283326 151715 841090 Cantildear 13394 30676 44070 215 207300 132033 621069 Carchi 14380 28393 42773 208 262306 113033 693178 Cotopaxi 18197 38190 56387 275 187442 178497 593360 Chimborazo 26295 61948 88243 430 211221 298339 714112 El Oro 29807 70913 100720 491 187694 315793 588711 Esmeraldas 25938 49700 75638 368 189674 296101 742517 Guayas 110733 314974 425707 2073 130011 1953937 596732 Imbabura 17700 36196 53896 262 167822 201080 626127 Loja 22484 53955 76439 372 181173 484244 1147740 Los Rlos 29079 76561 105640 514 164748 328493 512293 Manabl 65446 134579 200025 974 162605 718918 584426 Morona 15193 29840 45033 219 331869 112036 825498 Napa 19725 29625 49350 240 327137 113306 751097 Pastaza 14612 13304 27916 136 473666 66108 1121691 Pichincha 86894 260698 347592 1693 147733 1276993 542746 Tungurahua 22057 49137 71194 347 163866 235905 542978 Zamora 14284 20928 35212 171 361835 82475 847506 Galeacutepagos 7236 7581 14817 072 959029 46179 2988932 Sucumbios 15250 26032 41282 201 308194 75663 564868 Concope 2169 2169 011 2169 TOTAL 613226 1440043 2053269 100 168651 7556992 620715
(1) (2) Comprende asignaciones provinciales a dependencias del gobierno central meacutes organismos seccionales
Fuente Ministerio de Finanzas Direccioacuten Nacional de Tesorerla Valores entregados a Municipios y Concejos Provinciales Periodo Enero Diciembre 1998
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
GRAFICO No 9 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A CONCEJOS
PROVINCIALES Y MUNICIPIOS
25001-shy
I i
2000
pflCMNCIAS
h 173
5 - - v - - J- bull - bull o ~ bull o bull o vmiddot 0 bull o bull 0 -- - bull 0 - ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
El Fondo de Desarrollo Seccional Fodesec es creado en 1990 y se constituye en base al 2 de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado y la participacioacuten de tres mil mishyllones de sucres anuales de los ingresos que percibe el Estado por la produccioacuten y exportashycioacuten de petroacuteleo suma que se incrementa desde 1991 en poorcentaje igual a la variacioacuten
anual del iacutendice de precios del consumidor elaborado por el INEC Este Fondo se distribushyye en un 2 a los municipios capitales de provincias el saldo se divide en un 20 para conshysejos provinciales 75 para las municipalidades 5 para una cuenta de reservas de emershy
gencia
El Fondo de Desarrollo Provincial Foondepro se crea en 1990 con una asignacioacuten equivashy
lente al 2 del monto total de los ingresos corrientes del Presupuesto General del Estado Se distribuyen 75 en partes iguales para todos los consejos provinciales del paiacutes y el 25 resshytante en proporcioacuten directa al nuacutemero de habitantes de cada provincia
La Ley Especial de Distribucioacuten del 15 del Presupuesto del Gobierno central para los goshybiernos seccionales se aprueba en Marzo de 1997 creaacutendose asiacute el Fondo de Descentralizashycioacuten que se distribuye en un 70 para los municipios y 30 para los consejos provinciales Para estos se distribuye el 50 del monto total en funcioacuten de las necesidades baacutesicas insashytisfechas de la poblacioacuten de la provincia el 10en proporcioacuten de la superficie territorial proshyvincial y 40 en relacioacuten a la poblacioacuten provincial
El monto destinado a los municipios se distribuye 10 del monto total en partes iguales un 40 en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten 50 en funcioacuten de la necesidades baacutesicas inshysatisfechas de la poblacioacuten cantonal La Ley preveacute que este 15 se empiece a aplicar a parshytir del 1 de Julio de 1997 con el equivalente al 3 el 7 desde Enero de 1998 elll a parshytir de Enero de 1999 y el 15 a partir de Enero del antildeo 2000
En la Ley existe una definicioacuten clara de que el estos fondos corresponden al 15 del preshysupuesto del Gobierno Central excepto los ingresos provenientes de ceacuteditos internos y extershy
nos Sin embargo en la Nueva Constitucioacuten de 1998 se define que las asignaciones a los organismos del reacutegimen seccional autoacutenomo no podraacuten ser inferiores al 15 de los ingreshy
sos corrientes totales del presupuesto del gobierno central Esta disposicioacuten modifica susshytancialmente los ingresos de las entidades seccionales pues para 1999 los creacuteditos internos y externos significan el 30 de los ingresos totales
En el Cuadro No 16 se presentan las transferencias provinciales del gobierno central a los consejos provinciales y municipios del paiacutes Estas asignaciones son de 2 billones de sucres
Guayas obtiene el 207 de estas asignaciones y Pichincha el 1693 En teacuterminos per cashy
pita ambas provincias reciben menos de la media per capita nacional siendo las Provincias
de Boliacutevar Cantildear Carchi Chirnborazo y todas las del Oriente las que reciben en teacuterminos
per capita casi el doble de la media nacional
~ 174
~~
Provincias
Tolal
Azuay
Sollvar
Callar
Carchi
Cotopaxi Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Galeacutepagos Guayas
1mbabura Loja LosRlos
Manabl
MoronaSant
Napo Pastaza
Pichincha
Tungurahua
SUaJmbios
Zamora
FuenteMinisteriode Finanzes ElaboracioacutenLourdesRodrlguez
Total
7706437
209645 2436
5256
158351
7f1i19 9321
78315 362354
1157 3ll85273
158n 20816 9161
178171 1788 2602
2009
3482121 70762 4116
907
e u a d ro 17 Recaudaciones tributarlas por provincias 1998 (Valores en millones de sucres)
o Imp Ala ImpVA ImpCE Imp Vehlculos Otros Trlbutaci6n AslgPC Trib Aslg PC Renta Motorizados Impuestos PC
10000 2235204 446llD78 661704 114497 22amp1l12 sucres sucres
272 n142 101410 15283 8606 7200 345065 615544 056 003 1686 91 16 558 81 13505 841090 002
007 2203 278 2556 223 24n4 621069 004
205 2716 146891 64n 1922 347 971091 693178 140 010 3960 849 2046 1142 26590 593360 0D4 012 5110 1065 5 21m 561 22311 714112 003 099 11128 57560 2170 4367 1089 142214 588711 024 470 9643 343848 7794 919 147 908656 742517 122 002 942 165 7 41 741Ml7 2988932 003
4004 811065 1940210 243795 90199 942242 596732 158
021 7074 3IIl7 183 3841 971 49438 626127 008 027 6817 7745 1663 2732 1855 49337 1147740 0D4 012 5249 622 202 2500 585 14287 512293 003 231 38662 106752 25215 5389 4150 144840 584426 025 002 1450 73 139 123 131n 825498 002 003 2007 149 337 107 17248 751097 002 003 1540 116 244 107 34088 1121691 003
4518 1213896 1729355 354111 70788 113968 1479966 542746 273 092 31605 26385 4795 4129 3845 1628n 542978 030 005 2654 6n 662 120 30728 584868 005 001 655 30 178 41 9320 847506 001
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Las uacuteltimas columnas del cuadro No16 presentan las transferencias provinciales totales y las asignaciones provinciales totales per caacutepita esto es las asignaciones a organismos secshycionales maacutes las asignaciones a las dependencias del gobierno central divididas para la poshyblacioacuten provincial estimada para 1998
Estas columnas demuestran en general dos cuestiones la primera queen teacuterminos absolushytos se refuerza la concentracioacuten de recursos en Guayas y Pichincha pero que si se analiza en teacuterminos de tranferencias per caacutepita no existe una loacutegica clara por parte del Estado La seshygunda cuestioacuten que aparece con mucha evidencia es la necesidad de una poliacutetica de regioshynalizacioacuten nacional que oriente de mejor manera la asignacioacuten de recursos en funcioacuten de la poblacioacuten de las necesidades insatisfechas de los niveles de dinamismo econoacutemico provinshycial de manera de compensar las inequidades provinciales
S2 Tributaciones Provinciales
El Cuadro No 17 presenta las recaudaciones tributarias que efectuacutea el gobierno central para el antildeo 1998 El impuesto al Valor Agregado representa el 57 del ~otal de impuestos el Imshypuesto a la Renta el 29 y el Impuesto a los consumos especiales el 85 El restante 56 estaacute dado por el impuesto a los vehiacuteculos impuesto por salida del paiacutes y multas tributashyrias
Gratico No 1U ESTRUCTURA TRIBUTACIONES 1998
------15000 ----shy
5CO
4000
3500
3000
2500
2000
1500
tOoo
PROVINCIAS
1 176
5 - - - ~ ~ ~ ~ - ~ - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Graacutefico No 11 TRIBUTACIONES I ASIGNACIONES PER CAPITA POR
PROVINCIA 1998
300 - - - - --- - - -- -shy
250
200
n n
PROVINCIAS
En Pichincha y Guayas se recaudan el 85 del total de impuestos del paiacutes (Graacutefico 10) Pishychincha recauda el 45 mientras que Guayas aporta con el 40 Esta diferencia resulta significativa pues como se vioacute al analizar las 100 empresas maacutes importantes del paiacutes (Revisshy
ta Vistazo No 769) en Guayas se concentran 46 de las 100 mayores empresas (en Quito 40
) Yen Guayas estaacuten las 10 maacutes grandes exportadoras del paiacutes
Las provincias de Azuay Carchi El Oro Esmeraldas Manabiacute y Tungurahua contribuyen en porcentajes entre el ] al 4 de la tributacioacuten El resto de provincias tienen recaudaciones muy poco significativas Este esquema de la tributacioacuten es el reflejo de la dinaacutemica econoacuteshymica y productiva que hemos analizado con diferentes variables a lo largo de este trabajo Dos provincias que concentran productividad y diversidad de renglones productivos Un grupo intermedio de provincias dinaacutemicas pero con mucha diferencia de las dos principales y el resto de provincias sin ninguacuten dinamismo En teacuterminos de tributaciones per caacutepita cashyda habitante de la provincia de Pichincha tributa] 479966 sucres Existe un segundo grushy
po de provincias Carchi Esmeraldas y Guayas que tributan alrededor de 900000 sucres por habitante En Azuay cada habitante tributa 345000 sucres y el resto de provincias tiene trishybutaciones per caacutepita menores de 150000 sucres
Al hacer la comparacioacuten entre las tributaciones y las asignaciones de cada provincia se obshy
tiene un iacutendice(Graacutefico 11) en el cual los valores mayores que uno demuestran un grado de
autosuficiencia provincial es decir tributaciones mayores que las asignaciones Soacutelo cuatro
provincias del Ecuador tienen esta caracteriacutestica Pichincha con un iacutendice de 273 lo cual
quiere decir de que por cada milloacuten de sucres que recibe cada uno de sus habitantes tributa
~ 177
5 bull hmiddotmiddot - ~ ~ bull ~ bullbull bull ~ bull - ~ - ~ ~ bull ~ - bullbull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
273 millones Guayas con un iacutendice de 158 Carchi con 140 y Esmeraldas con 122 El resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per caacutepita Por ejemplo cada habitante de Azuaypor cada milloacuten que recibe tributa 560000 sucres Tunshygurahua por cada milloacuten que recibe tributa 300000 El Oro por cada milloacuten tributa 240 mil sucres Manabiacute 250000 y los iacutendices de estas provincias son maacutes altos que el resto de Proshyvincias del paiacutes que tienen indices entre 001 a 009 con un promedio de 004 lo que signishyfica que 13 provincias del paiacutes por cada milloacuten de sucres que le asigna por habitante el Esshytado tributa en promedio 40000 sucres por habitante
Estas cifras son resultado de la dinaacutemica del proceso de desarrollo en el Ecuador La heteshyrogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econoacutemica tal coshymo se refleja en el anaacutelisis productivo Esto se agrava por la inequidad en los flujos finanshycieros privados Resultan asiacute grandes disparidades provinciales y regiones con una incapashycidad estructural de generar procesos productivos dinaacutemicos Sus niveles de demanda y de consumo interno son muy limitados y de igual manera como lo dicen estas uacuteltimas cifras su contribucioacuten al Estado es miacutenima
~ 178
capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
h 179
6 ~ ~ - - - ~ -~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
~ 180
6 ~ ~ ~ ~ ~ ~ gt~ ~- ~ - ~ ~ ~ ~ ~ ~ -- ~ ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
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6 ~ bull ~ ~ --- bull ~ -bullbull ~ bull bull JO -- bull ~ JO ~ ~ ~ ~ bullbull bullbull iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capitulo
Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
~ 182
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El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
~ 183
6 bull - bull - bull bull ~bull bull v- bull bull oJ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
~ 184
- - - - - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
~ 185
6 x h ~ -- - -- - bull -- - -- - bull - - ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
h 186
~ o o 0 ~ O - O O ~ O - OO O O ~ O bull O 0 O o O ~ O bull O O ~ O -
ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
~ 187
5 0 bull ~ ~ bull bull ~ _--- lt bull ~ bull bull ~ bull ~ bull - ~ bullbull - ~ bull ~ bullbullbull gt~ -- bull - ~ bull J- bull
ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
35 Las disparidades en el dinamismo productivo provincial
En el siguiente cuadro No 11 se presenta el coeficiente de localizacioacuten por rama de activishydad econoacutemica de las provincias ecuatorianas tomando como base la PEA del antildeo 1990 76
Este coeficiente de localizacioacuten como se ha explicado anteriormente indica el grado de espeshycializacioacuten de la economia provincial con respecto a la correspondiente rama productiva Un valor superior a 1 significa que la provincia tiene una especializacioacuten en esa rama y que la produccioacuten respectiva excede a la demanda local
En base a este coeficiente de localizacioacuten en la uacuteltima columna del cuadro se establece un iacutendice del dinamismo productivo de cada provincia que se obtiene de la relacioacuten entre la PEA provincial que se dedica a las actividades de mayor especializacioacuten provincial y la PEA gloshybal de la provincia Las Provincias de Guayas y Pichincha estaacuten en el primer nivel Azuay Cantildear El Oro Esmeraldas Imbabura Loja Manabiacute Pastaza y Tungurahua se encuentran en un segundo nivel Carchi Cotopaxi y Zamora Chinchipe estaacuten en un tercer nivel y posteriorshymente las demaacutes provincias
Si complementamos este indicador de dinamismo con el anaacutelisis de los niveles de producshycioacuten y productividad provincial en las distintas ramas econoacutemicas podremos establecer los siguientes niveles de provincias de acuerdo con su dinamismo productivo77
Mapa 10
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o
o ro
Tipologiacutea de provincias seguacuten ~ dinamismo econoacutemico
-
r
_ Motrices
_ Tendencia econoacutemica dinaacutemica O Tendencia econoacutemica mediana O Tendencia econoacutemica deacutebil
76 Para una explicacioacuten detallada de este coeficiente ver seccioacuten 22 Algunas herramientas metodoloacutegicas para el anaacuteli sis ecoshynoacutemico regional Su aproximacioacuten en el caso ecuatoriano
77 Las denominaciones de los niveles de dinamismo econoacutemico corresponden al estudio de la Junta Nacional de Planificacioacuten de 1977 Base Econoacutemica de las ciudades mayores del Ecuador citado por Portais-Rodriacuteguez 1987 Jerarquiacutea Urbana y tipos de ciudades en el Ecuador en El Espacio Urbano en el Ecuador Ediciones IPGH ORSTOM IGM
~ 158
~gt
PEA Provincias Provincial
IIZUAY 195270
I BOUVAR
CAIQAR 52256 66355
CARCHI 48734 ICOTOPAXI 94951 CHIMBORA20 129920
ElORO 145952 ESMERALDAS 91027 GUAYAS 881612 IMBABURA 90831 LOJA 124135 LOSRIOS 168306 MANAIII 306049 MORONA SANTIAGO 28974
NAPQ 37244
PASrrAZA 15846 PICHIlCHA 685231 TUNGURAHUA 139235 ZAMORACHINCHIPE 23331 GALAPAGOS 4778
SUCUMBIOS 28316 AREANODELIMITADA 21408
TOTAL 3359767
FuenteInec CensodaPoblacl6n y Vlvlsnda1990 Elaboracioacuten Lourdas RDdrfguez
AGPC
095
210
160 185 157 170 101 136 056 1l111
163 163 143 193 208
132
036 120 163 054 178 211
Explotacioacuten Minas
Canteras
248 012
032 054 066 045 480 1l111
020 027 116 006 012 224 331
120
083 022
2049 007 857 009
C u a d ro 11 Coeficiente de Localizacioacuten provincial e Indlce de dinamismo productivo
Coeficiente de localizacioacuten Industria Electricidad Construc Comercio Transporte
Manufactu- GasyAgua clones Almacena
rera Comerclaliz
188 130 119 080 08amp
051 056 050 032 058 143 062 104 040 088 057 Dn 066 067 141 094 078 102 050 102 081 066 073 059 074
053 055 098 121 100 057 094 068 091 081 099 104 113 140 120 156 110 101 085 095 042 069 090 059 060 035 056 064 en 069 056 062 088 090 068 040 OA7 053 034 038 030 Dn 048 038 051
071 060 060 043 srr 142 160 127 115 120 180 088 066 080 104 031 DAD OA9 046 025 038 156 133 083 384 035 100 054 080 060 034 022 049 081 061
Establec Finan
078 017 023 033 025 030 064 032 160 044 034 026 037 020 014
032
164 054 018 054 021 006
Servicios
085 066
064 Dn 076 076 078 105 105 091 101 075 095 089 070
134
138 081 0B2 181 072 056
Indlcede Dinamismo PEAEXPI PEA Total
2974
000 2192 548 997 000
2402 2911 5517 2346 2599 000
2131 139 208
3416
7197 3313 1273 3195 533
ID - oy c
Iraquo~ a o
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Provincias motrices Guayas y Pichincha Concentran los mayores niveles de produccioacuten y productividad en las principales ramas productivas Guayas tiene una importante produccioacuten de banano y arroz aquiacute se asientan las principales empresas exportadoras del paiacutes y tiene una importante produccioacuten manufacturera especialmente alimenticia es un importante centro de servicios financieros Pichincha tiene una importante produccioacuten agriacutecola en Santo Dominshygo de Los Colorados y en la zona de Cayambe existe la produccioacuten agroindustrial de flores concentra ademaacutes un importante nuacutemero de empresas manufactureras especialmente en la rama textil y alimentos No tiene el dinamismo exportador e importador de Guayas pero conshycentra empresas financieras de turismo y de servicios
Provincias de tendencia econoacutemica dinaacutemica Azuay Manabiacute El Oro Tungurahua Estas provincias tienen especializacioacuten en diversas ramas productivas y mayores niveles de proshyduccioacuten y productividad en algunas Azuay es la tercera provincia en especializacioacuten manushyfacturera tiene un importante dinamismo en el sector constructor y en la rama comercial y turiacutestica Manabiacute tiene un importante dinamismo en la actividad agropecuaria y tiene tamshybieacuten algunas empresas manufactureras en la rama de enlatados de productos de mar Una cashyracteriacutestica importante de esta provincia es que no concentra en la capital provincial todo el dinamismo productivo de la provincia sino que tiene al menos dos ciudades Manta y Porshytoviejo que comparten las actividades productivas El Oro es la principal provincia producshytora de banano el primer producto agriacutecola de exportacioacuten del Ecuador y tiene ciertos dinashymismo comercial Tungurahua tiene un dinamismo eminentemente comercial siendo el censhytro de intercambio de productos de la Sierra norte y centro del paiacutes
Provincias de tendencia econoacutemica mediana Cantildear Los Riacuteos Esmeraldas Carchi Imbabushyra Pastaza y Loja Se trata de provincias que tienen cierta produccioacuten agriacutecola y manufactushyrera y que constituyen en pequentildeos centros de dinamismo econoacutemico Cantildear tiene una imshyportante produccioacuten de cantildea de azuacutecar y tiene dos empresas manufactureras importantes El Ingenio La Troncal y Cementos Guapaacuten sin embargo en la zona que corresponde a la Sieshyrra tiene una miacutenima actividad agriacutecola para el consumo interno Los Riacuteos tiene una imporshytante produccioacuten de banano Esmeraldas debe su dinamismo especialmente a la refineriacutea del petroacuteleo que genera ciertos encadenamientos especialmente en el aspecto comercial y de sershyvicios Carchi tiene una importante produccioacuten de papas y leche y un fuerte dinamismo coshymercial por el intercambio de productos con Colombia Imbabura presenta la caracteriacutestica de una provincia de diversificacioacuten productiva agropecuaria artesanal en la construccioacuten y turismo aunque sin un fuerte dinamismo en ninguna de estas actividades Pastaza y Loja son provincias que tienen cierto dinamismo en un entorno inmediato de baja produccioacuten
Provincias de tendencia econoacutemica deacutebil Boliacutevar Cotopaxi Chimborazo Morona Santiashygo Napo Zamora Chinchipe Sucumbios Son las provincias de la sierra centro del paiacutes donshyde existe una mayoritaria presencia indiacutegena y la mayoriacutea de las del Oriente Se trata de proshy
vincias que por diversas razones no tienen ejes productivos dinamizadores y se especializan mayoritariamente en la produccioacuten agropecuaria gran parte de la cual se dedica al autoconshy
h 160
5 ~ ~ bull - -- bull i ~bull ~ - --- bull _~ iquest bull -- --- bull- ecuadorun modelo para des]armar capiacutetulo
sumo En estas provincias se incluye Sucumbios donde se desarrolla la extraccioacuten petroleshyra que como se ha visto tiene niveles altiacutesimos de productividad este dinamismo no tiene ninguna irradiacioacuten en la provincia constituyeacutendose en un auteacutentico enclave
4 Flujos financieros privados
En la seccioacuten anterior se han examinado las principales caracteriacutesticas de las estructuras pro-
Grafico No 3 ESTRUCTURA CAPTACIONES POR PROVINCIAS
45
4O[ 35 3D I 25
20
15
p
GrAfico No 4 ESTRUCTURA COLOCACIONES POR PROVINCIAS 1998
60--------------------------
50
40
3D
20
10
PO_
~ 161
5 ~ bull -- bull bull v-- bull ~ bull A ~ - ~ - - ~ vmiddotmiddot ~ bull ~ -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
ductivas provinciales las competitividades y especializaciones productivas de cada provinshycia todo lo cual ha configurado una tipologiacutea de dinamismo productivo regional Es imporshytante av~zar hacia algunos factores que explican este dinamismo Uno de ellos es el direcshycionamiento de los flujos financieros en el territorio nacional y provincial Los incrementos de productividad obedecen al cambio tecnoloacutegico y a los niveles de aumento del stock de cashypital lo que depende en parte de la disposicioacuten de capitales para impulsar procesos de invershysioacuten El movimiento de capitales tiene un recorrido histoacuterico que va configurando las estrucshyturas productivas por lo tanto habriacutea que avanzar hacia un examen de las tendencias histoacuteshyricas de estos procesos En este trabajo se presentan un pequentildeo trecho de este recorrido los antildeos 1996 1997 Y1998 cuyo detalle se presenta en el Anexo No 2
Los flujos financieros privados se analizan a traveacutes de la evolucioacuten de las captaciones y coshylocaciones financieras efectuadas por los Bancos privados en cada una de las provincias ecuatorianas
Las captaciones corresponden a depoacutesitos a la vista y depoacutesitos a plazo que los bancos y sushycursales bancarias de cada provincia han receptado en el antildeo respectivo Las colocaciones corresponden a los diversos tipos de inversiones creacuteditos contratos de arrendamiento mershycantil y cartas de creacutedito extendidas y concedidas por los bancos y sucursales bancarias de cada provincia en el antildeo respectivo
Los valores per capita corresponden a la relacioacuten entre captaciones o colocaciones con resshypecto a la PEA de la provincia del antildeo 1990
Graacutefico No 5 COLOCACIONESICAPTACIONES 1998
1 wU a
h 162
- -
5 ~ ~ ~ - ~ -- ecuadorun modelo para [desjarmar capiacutetulo
PROVINCIA
iexclzUAY
BOLlVAR
CANtildeAR
CARCHI
CHIMBORAZO
COTOPAXI
EL ORO
ESMERALDAS
GALAPAGOS
GUAYAS
IMBABURA
LOJA
LOSRIOS
MANABI
MORONA SANTIAGO
NAPO -
PASTfgt2A
PICHINCHA
SUCUMBIOS
TUNGURAHUA ZAMORA
epoacutesitos a plazo
TOTALES
CAPTACIONES Depoacutesitos a la vista yd
Fuente Superintendencia de Bancos
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
C ua d ro 12 Relacioacuten captacionescolocaciones efectuadas por los bancos privados
Antildeos 1996-1998
coloccap 98
075
041
011
037
059
067
091
044
057
293
052
053
228
195
023
045
016
171
017
062
104
133
COLOCACIONES Inversionescreacuteditocontratos de arendamientomercantilcartas de creacutedito
coloccap 97
081
034
014
034
046
062
093
058
090
289 058
061
202 166
021
060
021
169
027
065
094
191
coloccap 96
041
022
008
026
020
037
049
027
026
123
022
023
078
071
016
008-016
071
036
036
060
083
~ 163
5 bull 0- - bull bull - bull - bull -bull bull bull bull -bull bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
En relacioacuten con las captaciones resalta nuevamente que entre el 70 y el 80 de las mismas se realizan en las provincias de Guayas y Pichincha por su mayor dinamismo productivo y comercial En los uacuteltimos antildeos es Pichincha la que realiza mayor volumen de captaciones Hay un segundo grupo de provincias en cuanto captacioacuten de volumen de recursos estas son Azuay El Oro Manabiacute y Tungurahua de estas Azuay tiene un nivel de captacioacuten que duplishyca al de las otras tres que en general captan entre el2 al 3 del volumen total de dinero La provincia del Cantildear de acuerdo con la tendencia creciente de captaciones de recursos per cashypita tambieacuten debe incluirse en este segundo grupo de provincias Un tercer grupo son las deshymaacutes de la Costa y de la Sierra Carchi Imbabura Loja Chimborazo Cotopaxi Los Riacuteos y Esmeraldas Un uacuteltimo grupo estaacute constituido por todas las del Oriente que tienen niveles muy bajos de captacioacuten de recursos
Con respecto al tipo de captaciones existe una tendencia general de igual volumen de depoacuteshysitos a la vista con respecto a los depoacutesitos a plazo sin embargo en el uacuteltimo antildeo estos disshyminuyen debido seguramente a la agudizacioacuten de la crisis econoacutemica
Con respecto a las colocaciones Guayas y Manabiacute captan casi el 90 de las mismas en el paiacutes Hay un segundo grupo de provincias Azuay Manabiacute El Oro y Tungurahua que captan entre el 5 y el 6 del total de colocaciones El restante 4 se reparten entre las demaacutes proshyvincias del paiacutes Resulta asiacute una situacioacuten de extrema desigualdad entre las dos principales provincias y el resto del paiacutes existen 4 o 5 provincias con niveles un poco mayores que toshydas las demaacutes
Se observa la relacioacuten entre captaciones y colocaciones para el antildeo 1998 (Cuadro No 12) se evidencia como es el movimiento de los flujos financieros privados en el paiacutes Con excepshycioacuten de Guayas Los Riacuteos El Oro y Pichincha todas las demaacutes provincias que tienen como se ha visto niveles miacutenimos de captacioacuten de recursos ni siquiera reciben creacuteditos en la misshyma proporcioacuten que ahorran Asiacute en la relacioacuten captacioacuten Icolocacioacuten se ve que estas provinshycias tienen indices menores que uno lo cual significa que de cada 100 sucres que ahorran reciben en creacutedito menos de estos cien sucres Por ejemplo Azuay recibioacute en 1998 75 de cada 100 sucres de su ahorro Cantildear recibe 11 de cada 100 sucres Tungurahua 62 sucres de cada 100
Existen cuatro provincias que reciben maacutes de lo que ahorran entre las que tienen niveles meshynores de ahorro estaacuten Manabiacute y Los Riacuteos que reciben maacutes de lo que ahorran Manabiacute de cashyda 100 sucres recibe 195 sucres y Los Riacuteos de cada 100 sucres recibe 228 sucres Y las proshyvincias de Guayas y Pichincha que captan como se ha visto casi el 80 de los ahorros reshyciben ademaacutes 292 y 171 sucres respectivamente de cada 100 sucres de ahorro
Estaacute claro que los miacutenimos niveles de ahorro de las provincias de la Sierra aportan al desashyrrollo productivo de las de la Costa Guayas El Oro y Los Riacuteos y de Pichincha en la Sierra
Aacute 164
5 ~ bull~ bull ~ bull ~ bull x ~ ~ M bull - - bull ~ iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
Estas provincias con iacutendices de captacionescolocaciones menores que uno estaacuten constanteshymente descapitalizaacutendose y no existen factores endoacutegenos locales que generen actividades productivas con los pequentildeos niveles de ahorro que generan menos auacuten que logren captar flujos financieros de otras provincias En cambio puede decirse que el dinamismo econoacutemishyco de Guayas y Pichincha logra captar recursos de otras provincias mientras que parte del dinamismo de Manabiacute y Los Riacuteos se basa en aportes econoacutemicos de otras provincias
Finalmente se evidencia que el dinamismo productivo de Azuay y El Oro se basa en sus proshypios recursos y que existe un pequentildeo porcentaje de ahorro que no es aprovechado internashymente y va hacia otras provincias
e u a d ro 13 Estructura de la ejecucioacuten presupuestaria
Entidades nacionales regionales y provinciales (1) antildeo 1998
ENr1DAD REGIONAL Monto en millones sucres
NACIONAl 14352890 6408
REGIONAl 438128 196
PROVINCIAL 7607028 3396
DependenciasGobiemoCentral 5503723 2457
GobiemosSeccionalesAutoacutenomos 2103305 939
TOTAL(2) 22398046 10000
(1)Presupuestoemitido
(2)incluyedeudapuacuteblica
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
165
5 - o ~ o - ~ ~ ~ ~ 0 O - bull 00 - Obull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
5 El rol del Estado en el desarrollo econoacutemico provincial asignashyciones presupuestarias y recaudaciones tributarias
El Estado ha jugado un importante rol en la dinamizacioacuten de los procesos productivos proshyvinciales a traveacutes de las poliacuteticas econoacutemicas nacionales que tienen diverso impacto sobre el desarrollo provincial y por medio de poliacuteticas especiacuteficas que han promovido el surgimienshyto o fortalecimiento de procesos productivos regionales Complementariamente a estas poliacuteshyticas y en ocasiones de manera especiacutefica por si mismos los flujos de recursos estatales hashycia las provincias constituyen evidentemente factores dedinamizacioacuten de las economiacuteas proshyvinciales y por lo tanto son otro de los elementos que explican las especializaciones y comshypetitividades estudiadas en capiacutetulos anteriores
En este capiacutetulo se presenta las asignaciones del Presupuesto del Estado a cada provincia del paiacutes y las tributaciones que estas regiones han aportado a los ingresos del Estado
Sl Asignaciones Presupuestarias
El Presupuesto General del Estado es el instrumento a traveacutes del cual el Estado operacionashyliza las prioridades de la poliacutetica nacional a traveacutes de la asignacioacuten de los recursos Estos se distribuyen a tres tipos de instancias regionales
GRAFICO No 6 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A DEPENDENCIAS
DEL GOBIERNO CENTRAL 1998
3000 ------- --------- shy
2500
2000
11500 -
I
PROVINCIAS
A 166
~ ~ ~ bull ~ bullbull M ~ - ~ bull - ~ bull bull- -- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo S
C U a d ro 14 Transferencias provinciales a Dependencias del Gob Central
AIIO 1998
Provincia Millones sucres Transferenc per capita
(sucres) Azuay 275915 501 454142
Boliacutevar 100609 183 557764
Cantildear 87963 160 413768
Carchi 70260 128 430871
Cotopaxi 122110 222 405918
Chimborazo 210096 382 502892
El Oro 215073 391 401017
Esmeraldas 220463 401 552844
Guayas 1528230 27n 466721
Imbabura 147184 267 458304
Loja 407805 741 966566
Los Riacuteos 222853 405 347545
Manabiacute 518893 943 421821
MoronaSantiago 67003 122 493629
Napa 63956 116 423960
Pastaza 38192 069 648025
Pichincha 929401 1689 395013
Tungurahua 164711 299 379112
Zamora Chinchipe 47263 086 485670
Galaacutepagos 31362 057 2029903
Sucumbios 34381 062 256674
Total 5503723 10000 452064
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
l Las entidades nacionales que son aquellas asentadas mayoritariamente en Quito Funshycioacuten Legislativa Funcioacuten Jurisdiccional Administracioacuten Central Ministerios
u Las entidades regionales en los diversos sectores agropecuario industrias y comercio desarrollo urbano y vivienda
iii Provincias y cantones del paiacutes a traveacutes de las respectivas entidades estatales que funshycionan en estas circunscrpciones territoriales
~ 167
- -
- -
5 o bull v- o bull o -lt o bull - ~-- bull o bull o -~ o bull o bull r--- ~-- bull ~-- bull _ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En cada provincia existen dos tipos de entidades hacia las cuales el Gobierno transfiere reshy
cursos i las dependencias del Gobierno Central que forman parte del reacutegimen seccional deshy
pendiente constituiacutedas por las Gobernaciones y Direcciones provinciales de los resshypectivos Ministerios
JI Los gobiernos seccionales autoacutenomos ejercidos por los consejos provinciales y conceshy
jos municipales
El Cuadro No 13 presenta la estructura de la ejecucioacuten presupuestaria para el antildeo 1998 Se ha elaborado en base a la informacioacuten proporcionada por el Ministerio de Finanzas de la Ejeshy
cucioacuten Presupuestaria por provincias y sector De esta manera muestra un corte a un antildeo esshy
peciacutefico coacutemo el Estado Ecuatoriano ha asignado los recursos del Presupuesto General del Estado a nivel central regional y a las provincias del paiacutes a traveacutes de los dos tipos de entishydades explicadas anteriormente
GRAFICO No 7 TRANSFERENCIAS PER CAPITA SALUD 1998
140000
120000
100000
1- - -- -- - - - - -- - - - - -
- - - - -- - - - - - - - - -
- - - - - - -- - - - -- -
- - - - - - - - -
- - - - - - - - -L
-
- - - - - - - - -
- o
--ui 80000 ~ lll U ~ -60000l1)
-40000
ooסס2
PROVINCIAS
~ 168
--
5 ~ ~ --- ~ - -- ~ - ~ ~ ~ ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
El total de asignaciones presupuestarias es de 22 billones de sucres de los cuales el 6408 corresponde a los ingresos de las entidades del gobierno central el 3396 a las entidashydes provinciales y el 196 a las entidades regionales Las dependencias provinciales del goshybierno central reciben el 2457 del presupuesto mientras que los Municipios y Consejos Provinciales el 939
GRAFICO No 8 TRANSFERENCIAS PER CAPITA PARA EDUCACION 1998
1000000
900000
800000
700000
bull 600000 rIl ~el 5COooo
J rIl 400000
300000
200000
100000
-- ---- - -------i
-
I
- - -
- - -- - -- - I - - - -
- --- - -
- - -
-
- - -
- - -
PROVINCIAS
Asignaciones provinciales
Las asignaciones provinciales globales se dividen entre las asignaciones a las dependencias del Gobierno central y a los gobiernos seccionales autoacutenomos
Las asignaciones a las dependencias provinciales del Gobierno Central suman 5 billones de
sucres y comprenden principalmente las asignaciones a las Direcciones provinciales e insshy
tancias cantonales de los Ministerios cuyos montos por provincia se presentan en el Cuadro No 14
h 169
~~
Provincias Educacioacuten millones SI
e u a d ro 15 Transferencias per caacutepita para educacioacuten salud y desarrollo agro
ED pe sucres
Salud millones SI
Salud pe sucresl
00 Agropecuar millones SI
Agrop P e sucres
Pobla 1998
Nacional 143119 11756 425
Regional
Azuay
Bollvar
Cailar
Carchi
Colopaxi Chimborazo
Imbabura
Laja
Pichincha
Tungurahua
Esmeraldas
El Oro
Guayas
LosRlos Manabl
MoronaSantiago
32 212550
82774 61455 53532
94943 169042
112933 206193 575422
131586
146405 164393
566203 162376 298616 42351
349847 458889
289077 328284 315610 404624 351654 488711
244565
302869 367132
306350
173529
253229
242752 312104
000
658 256
190 166 294 524 350 639
1783
408
454
509 1760 503 925 131
Napa 46130 305789 143
Paslaza 27237 462147 084
Zamora Chinchipe 33105 340180 103
Sucumbios 25188 188042 078
Galapagos 13595 879948 042
TOTAL POR PROV 3228027 9575
TOTALES 3371178 276902 100
Fuante Ministerio de Flnanzas-Subsecretarle de Presupuestos yContabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
82613 6786 850 92172 7571 1973 12174628 O 000 53904 1154
41985 69105 4n 1758 2894 055 607552 14783 81957 166 1258 6975 039 180379 17517 82397 197 2621 12328 082 2125Kl 13065 80119 147 958 5873 030 163065 22745 75Im 256 1139 3787 035 300824 30905 739741 3A7 4076 9757 127 417776 28914 90034 325 1938 6033 080 321149 40112 95073
1 451 145971 345977 4546 421911 208547 88636 2344 8036 3415 250 2352838 27350 62952 307 2440 5615 076 434465 26805 67217 301 9468 23742 295 398780 40457 753911 455 2136 3981 067 536619
213916 65330 2404 70472 21522 2195 3274395 24364 37996 274 931 1451 029 641221 79697 64950 898 58m 47737 1829 1230127 15677 115532
1 176 2547 18769 079 135695
14145
6829
93769 1
115871
159
077
1239
2488
8213
42219
039
077
150854
58936 10961 112637iexcl 123 1413 14516 044 97315 5916
4853
44166 066
314091 055
409 1068
3056
69113
013
033
133948
15450 889742 9150 321088 6673 972355 798671 100 467164 100
CD n e gtshyao e ~
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5 1 bull ~ bull -- bull bullbull ~ bull ~ - ~ bullbull ~ ~ bull ~ bull ~ ~ ~
ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
En teacuterminos porcentuales las Provincias de Guayas y Pichincha obtienen los mayores monshytos de asignaciones (2777 y 1689 respectivamente) sin embargo si se obtiene un iacutendice de asignacioacuten per capita en funcioacuten del nuacutemero de poblacioacuten estiminado para 1998 Guayas tiene una asignacioacuten que es casi similar al promedio nacional mientras que Pichincha es una de las cuatro provincias con menor monto de asignacioacuten per capita Las provincias que obshy
tienen mayores montos per capita son Boliacutevar Chimborazo Esmeraldas Loja y Pastaza
El Cuadro No15 presenta las asignaciones per caacutepita provinciales a entidades dependientes del Gobierno Central en los rubros de Educacioacuten Salud y Desarrollo Agropecuario Se mishyra en primer lugar que el 90 del presupuesto tanto de salud como de educacioacuten se distrishybuye entre las provincias El Presupuesto de Salud es la cuarta parte del de Educacioacuten En promedio cada habitante del Ecuador recibe 276902 sucres en concepto de Educacioacuten y 79867 sucres en concepto de Salud (en sucres corrientes de 1998)
Del presupuesto total de Salud casi el 50 se concentra en las Provincias de Guayas y Pishychincha Las provincias de Azuay Loja El Oro y Manabiacute reciben entre el 4 al 8 de este Presupuesto de Salud En teacuterminos per caacutepita las provincias que reciben maacutes del promedio nacional son Zamora Chinchipe Pastaza Morona Santiago Loja Imbabura Carchi Cantildear
y Boliacutevar
Del Presupuesto total de Educacioacuten el 34 se concentra en las Provincias de Guayas y Pichinshycha Las provincias de Azuay Chimborazo Loja El Oro Los Riacuteos Manabiacute reciben entre el 5 al 9 del total de este presupuesto En teacuterminos per caacutepita soacutelo las provincias de Cantildear Pichinshycha Guayas Los Rios Manabiacute y Sucumbiosreciben menos de la media nacional
En los dos casos de Salud y Educacioacuten (Graacuteficos 7 y 8) destaca la concentracioacuten del Presushypuesto en solo dos provincias y un segundo grupo de Provincias Azuay Loja El Oro Mashynabiacute que corresponden a provincias con tendencia eocnoacutemica dinaacutemica que reciben presushypuestos absolutos porcentualmente mayores que el resto de provincias En teacuterminos per caacuteshypita no existe una loacutegica clara de asignacioacuten de recursos
Finalmente con respecto a recursos para desarrollo agropecuario que son en total alrededor del 50 del presupuesto total designado para salud Loja recibe el 45 Guayas el 21 Y Manabiacute el 18 Estas tres provincias reciben por tanto el 84 de este presupuesto sin que exista una loacutegica en tomo a esta distribucioacuten de recursos
171
5 ~ bull -bull- bull ~ bull -bull ~ bull ~ bull ~ ~ bull ~ bull iquest ~ bull ~ bull --bull bull ~ bull ~ bullbullshyecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Transferencias a Organismos seccionales autoacutenomos
Los organismos seccionales autoacutenomos son los Municipios y Consejos Provinciales Las fuentes de financiamiento de estas entidades son ingresos tributarios ingresos propios no tributarios (provenientes del patrimonio de estas entidades oacute por el uso o arrendamiento de sus bienes) tasas por servicios transferencias del Gobierno Central y Empreacutestitos
Seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal los impuestos municipales son los siguientes impuesshyto sobre la propiedad urbana impuesto sobre la propiedad rural impuesto de alcabalas imshy
puesto de registro e inscripcioacuten impuesto sobre los vehiacuteculos impuesto de matriacuteculas y pashytentes impuesto a los espectaacuteculos puacuteblicos impuesto a las utilidades en la compraventa de
los bienes inmuebles
En cuanto a los Consejos provinciales en general no tienen impuestos y una fuente propia de financiamiento son las contribuciones especiales de mejoras que se cobran cuando la construccioacuten rectificacioacuten ensanche o pavimentacioacuten de carreteras o caminos o construcshycioacuten de puentes por parte del Consejo Provincial aum mtare el valor de las propiedades
En el Anexo No 3 se presenta la relacioacuten entre ingresos propios e ingresos totales de los mushynicipios del paiacutes Los Municipios de Salinas (646) Guayaquil (584) Duraacuten (542) Santa Cruz (511) Rumintildeahui (499) Bantildeos (475) Quito (473) Cuenca (453 )
La Libertad (415) tienen el maacutes alto nivel de recursos propios En un segundo grupo esshy
taacuten los Municipios de Santo Domingo de los Colorados (384) Ambato (351 ) Latacunshyga (314) Machala (318) Ibarra (317) La Troncal (342) Riobamba (312) Nashyranjal (307) Otavalo (325) Manta (308) Cayambe (319) Mejiacutea (322) Putushy
mayo (315) Todos los demaacutes municipios tienen porcentajes menores al 30 lo cual deshymuestra la dependencia de la inversioacuten municipal de las transferencias desde el gobierno censhytral La uacuteltima columna presenta los promedios provinciales de esta relacioacuten excluyendo a las capitales provinciales y hace ver que en general los promedios provinciales son menores que los de las capitales provinciales Son estos muncipios que no son capitales provinciales en general con predominio rural los que tienen mayores niveles de dependencia de las asigshynaciones nacionales
Las transferencias del gobierno central a los Organismos seccionales provienen de las sishyguientes partidas
l Las asignaciones que corresponden a las transferencias del Fondo de Desarrollo Secshy
cional FODESEC Fondo de Desarrollo Provincial y la Ley Especial de Distribucioacuten
del 15 de los Ingresos del Presupuesto del Gobierno Central
ii Los aportes provinciales constituiacutedos por Leyes que presasignan recursos para especiacuteshy
ficas provincias oacute partidas que desde el gobierno se entregan por especiacuteficos convenios a las entidades seccionales
~ 172
5 -- ~ ~ - - ~ ~ ~ ~ ----- -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
C u a d r o 16
Transferencias provinciales a organismos secclonales aU1onomos Consejos Provinciales y Municipios
Antildeo 1998 Millones de sucres
Provincia Consejos Municipios Total Asignacioacuten Total Asignacioacuten Provinciales Organismos Per Ceacutepita Asignacioacuten Per Caacutepita
Seccionales (Sucres) Provincial (1) (Sucres) total (2)
Azuay 26987 71073 98060 478 161402 373975 615544 Bollvar 15366 35740 51106 249 283326 151715 841090 Cantildear 13394 30676 44070 215 207300 132033 621069 Carchi 14380 28393 42773 208 262306 113033 693178 Cotopaxi 18197 38190 56387 275 187442 178497 593360 Chimborazo 26295 61948 88243 430 211221 298339 714112 El Oro 29807 70913 100720 491 187694 315793 588711 Esmeraldas 25938 49700 75638 368 189674 296101 742517 Guayas 110733 314974 425707 2073 130011 1953937 596732 Imbabura 17700 36196 53896 262 167822 201080 626127 Loja 22484 53955 76439 372 181173 484244 1147740 Los Rlos 29079 76561 105640 514 164748 328493 512293 Manabl 65446 134579 200025 974 162605 718918 584426 Morona 15193 29840 45033 219 331869 112036 825498 Napa 19725 29625 49350 240 327137 113306 751097 Pastaza 14612 13304 27916 136 473666 66108 1121691 Pichincha 86894 260698 347592 1693 147733 1276993 542746 Tungurahua 22057 49137 71194 347 163866 235905 542978 Zamora 14284 20928 35212 171 361835 82475 847506 Galeacutepagos 7236 7581 14817 072 959029 46179 2988932 Sucumbios 15250 26032 41282 201 308194 75663 564868 Concope 2169 2169 011 2169 TOTAL 613226 1440043 2053269 100 168651 7556992 620715
(1) (2) Comprende asignaciones provinciales a dependencias del gobierno central meacutes organismos seccionales
Fuente Ministerio de Finanzas Direccioacuten Nacional de Tesorerla Valores entregados a Municipios y Concejos Provinciales Periodo Enero Diciembre 1998
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
GRAFICO No 9 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A CONCEJOS
PROVINCIALES Y MUNICIPIOS
25001-shy
I i
2000
pflCMNCIAS
h 173
5 - - v - - J- bull - bull o ~ bull o bull o vmiddot 0 bull o bull 0 -- - bull 0 - ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
El Fondo de Desarrollo Seccional Fodesec es creado en 1990 y se constituye en base al 2 de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado y la participacioacuten de tres mil mishyllones de sucres anuales de los ingresos que percibe el Estado por la produccioacuten y exportashycioacuten de petroacuteleo suma que se incrementa desde 1991 en poorcentaje igual a la variacioacuten
anual del iacutendice de precios del consumidor elaborado por el INEC Este Fondo se distribushyye en un 2 a los municipios capitales de provincias el saldo se divide en un 20 para conshysejos provinciales 75 para las municipalidades 5 para una cuenta de reservas de emershy
gencia
El Fondo de Desarrollo Provincial Foondepro se crea en 1990 con una asignacioacuten equivashy
lente al 2 del monto total de los ingresos corrientes del Presupuesto General del Estado Se distribuyen 75 en partes iguales para todos los consejos provinciales del paiacutes y el 25 resshytante en proporcioacuten directa al nuacutemero de habitantes de cada provincia
La Ley Especial de Distribucioacuten del 15 del Presupuesto del Gobierno central para los goshybiernos seccionales se aprueba en Marzo de 1997 creaacutendose asiacute el Fondo de Descentralizashycioacuten que se distribuye en un 70 para los municipios y 30 para los consejos provinciales Para estos se distribuye el 50 del monto total en funcioacuten de las necesidades baacutesicas insashytisfechas de la poblacioacuten de la provincia el 10en proporcioacuten de la superficie territorial proshyvincial y 40 en relacioacuten a la poblacioacuten provincial
El monto destinado a los municipios se distribuye 10 del monto total en partes iguales un 40 en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten 50 en funcioacuten de la necesidades baacutesicas inshysatisfechas de la poblacioacuten cantonal La Ley preveacute que este 15 se empiece a aplicar a parshytir del 1 de Julio de 1997 con el equivalente al 3 el 7 desde Enero de 1998 elll a parshytir de Enero de 1999 y el 15 a partir de Enero del antildeo 2000
En la Ley existe una definicioacuten clara de que el estos fondos corresponden al 15 del preshysupuesto del Gobierno Central excepto los ingresos provenientes de ceacuteditos internos y extershy
nos Sin embargo en la Nueva Constitucioacuten de 1998 se define que las asignaciones a los organismos del reacutegimen seccional autoacutenomo no podraacuten ser inferiores al 15 de los ingreshy
sos corrientes totales del presupuesto del gobierno central Esta disposicioacuten modifica susshytancialmente los ingresos de las entidades seccionales pues para 1999 los creacuteditos internos y externos significan el 30 de los ingresos totales
En el Cuadro No 16 se presentan las transferencias provinciales del gobierno central a los consejos provinciales y municipios del paiacutes Estas asignaciones son de 2 billones de sucres
Guayas obtiene el 207 de estas asignaciones y Pichincha el 1693 En teacuterminos per cashy
pita ambas provincias reciben menos de la media per capita nacional siendo las Provincias
de Boliacutevar Cantildear Carchi Chirnborazo y todas las del Oriente las que reciben en teacuterminos
per capita casi el doble de la media nacional
~ 174
~~
Provincias
Tolal
Azuay
Sollvar
Callar
Carchi
Cotopaxi Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Galeacutepagos Guayas
1mbabura Loja LosRlos
Manabl
MoronaSant
Napo Pastaza
Pichincha
Tungurahua
SUaJmbios
Zamora
FuenteMinisteriode Finanzes ElaboracioacutenLourdesRodrlguez
Total
7706437
209645 2436
5256
158351
7f1i19 9321
78315 362354
1157 3ll85273
158n 20816 9161
178171 1788 2602
2009
3482121 70762 4116
907
e u a d ro 17 Recaudaciones tributarlas por provincias 1998 (Valores en millones de sucres)
o Imp Ala ImpVA ImpCE Imp Vehlculos Otros Trlbutaci6n AslgPC Trib Aslg PC Renta Motorizados Impuestos PC
10000 2235204 446llD78 661704 114497 22amp1l12 sucres sucres
272 n142 101410 15283 8606 7200 345065 615544 056 003 1686 91 16 558 81 13505 841090 002
007 2203 278 2556 223 24n4 621069 004
205 2716 146891 64n 1922 347 971091 693178 140 010 3960 849 2046 1142 26590 593360 0D4 012 5110 1065 5 21m 561 22311 714112 003 099 11128 57560 2170 4367 1089 142214 588711 024 470 9643 343848 7794 919 147 908656 742517 122 002 942 165 7 41 741Ml7 2988932 003
4004 811065 1940210 243795 90199 942242 596732 158
021 7074 3IIl7 183 3841 971 49438 626127 008 027 6817 7745 1663 2732 1855 49337 1147740 0D4 012 5249 622 202 2500 585 14287 512293 003 231 38662 106752 25215 5389 4150 144840 584426 025 002 1450 73 139 123 131n 825498 002 003 2007 149 337 107 17248 751097 002 003 1540 116 244 107 34088 1121691 003
4518 1213896 1729355 354111 70788 113968 1479966 542746 273 092 31605 26385 4795 4129 3845 1628n 542978 030 005 2654 6n 662 120 30728 584868 005 001 655 30 178 41 9320 847506 001
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Las uacuteltimas columnas del cuadro No16 presentan las transferencias provinciales totales y las asignaciones provinciales totales per caacutepita esto es las asignaciones a organismos secshycionales maacutes las asignaciones a las dependencias del gobierno central divididas para la poshyblacioacuten provincial estimada para 1998
Estas columnas demuestran en general dos cuestiones la primera queen teacuterminos absolushytos se refuerza la concentracioacuten de recursos en Guayas y Pichincha pero que si se analiza en teacuterminos de tranferencias per caacutepita no existe una loacutegica clara por parte del Estado La seshygunda cuestioacuten que aparece con mucha evidencia es la necesidad de una poliacutetica de regioshynalizacioacuten nacional que oriente de mejor manera la asignacioacuten de recursos en funcioacuten de la poblacioacuten de las necesidades insatisfechas de los niveles de dinamismo econoacutemico provinshycial de manera de compensar las inequidades provinciales
S2 Tributaciones Provinciales
El Cuadro No 17 presenta las recaudaciones tributarias que efectuacutea el gobierno central para el antildeo 1998 El impuesto al Valor Agregado representa el 57 del ~otal de impuestos el Imshypuesto a la Renta el 29 y el Impuesto a los consumos especiales el 85 El restante 56 estaacute dado por el impuesto a los vehiacuteculos impuesto por salida del paiacutes y multas tributashyrias
Gratico No 1U ESTRUCTURA TRIBUTACIONES 1998
------15000 ----shy
5CO
4000
3500
3000
2500
2000
1500
tOoo
PROVINCIAS
1 176
5 - - - ~ ~ ~ ~ - ~ - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Graacutefico No 11 TRIBUTACIONES I ASIGNACIONES PER CAPITA POR
PROVINCIA 1998
300 - - - - --- - - -- -shy
250
200
n n
PROVINCIAS
En Pichincha y Guayas se recaudan el 85 del total de impuestos del paiacutes (Graacutefico 10) Pishychincha recauda el 45 mientras que Guayas aporta con el 40 Esta diferencia resulta significativa pues como se vioacute al analizar las 100 empresas maacutes importantes del paiacutes (Revisshy
ta Vistazo No 769) en Guayas se concentran 46 de las 100 mayores empresas (en Quito 40
) Yen Guayas estaacuten las 10 maacutes grandes exportadoras del paiacutes
Las provincias de Azuay Carchi El Oro Esmeraldas Manabiacute y Tungurahua contribuyen en porcentajes entre el ] al 4 de la tributacioacuten El resto de provincias tienen recaudaciones muy poco significativas Este esquema de la tributacioacuten es el reflejo de la dinaacutemica econoacuteshymica y productiva que hemos analizado con diferentes variables a lo largo de este trabajo Dos provincias que concentran productividad y diversidad de renglones productivos Un grupo intermedio de provincias dinaacutemicas pero con mucha diferencia de las dos principales y el resto de provincias sin ninguacuten dinamismo En teacuterminos de tributaciones per caacutepita cashyda habitante de la provincia de Pichincha tributa] 479966 sucres Existe un segundo grushy
po de provincias Carchi Esmeraldas y Guayas que tributan alrededor de 900000 sucres por habitante En Azuay cada habitante tributa 345000 sucres y el resto de provincias tiene trishybutaciones per caacutepita menores de 150000 sucres
Al hacer la comparacioacuten entre las tributaciones y las asignaciones de cada provincia se obshy
tiene un iacutendice(Graacutefico 11) en el cual los valores mayores que uno demuestran un grado de
autosuficiencia provincial es decir tributaciones mayores que las asignaciones Soacutelo cuatro
provincias del Ecuador tienen esta caracteriacutestica Pichincha con un iacutendice de 273 lo cual
quiere decir de que por cada milloacuten de sucres que recibe cada uno de sus habitantes tributa
~ 177
5 bull hmiddotmiddot - ~ ~ bull ~ bullbull bull ~ bull - ~ - ~ ~ bull ~ - bullbull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
273 millones Guayas con un iacutendice de 158 Carchi con 140 y Esmeraldas con 122 El resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per caacutepita Por ejemplo cada habitante de Azuaypor cada milloacuten que recibe tributa 560000 sucres Tunshygurahua por cada milloacuten que recibe tributa 300000 El Oro por cada milloacuten tributa 240 mil sucres Manabiacute 250000 y los iacutendices de estas provincias son maacutes altos que el resto de Proshyvincias del paiacutes que tienen indices entre 001 a 009 con un promedio de 004 lo que signishyfica que 13 provincias del paiacutes por cada milloacuten de sucres que le asigna por habitante el Esshytado tributa en promedio 40000 sucres por habitante
Estas cifras son resultado de la dinaacutemica del proceso de desarrollo en el Ecuador La heteshyrogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econoacutemica tal coshymo se refleja en el anaacutelisis productivo Esto se agrava por la inequidad en los flujos finanshycieros privados Resultan asiacute grandes disparidades provinciales y regiones con una incapashycidad estructural de generar procesos productivos dinaacutemicos Sus niveles de demanda y de consumo interno son muy limitados y de igual manera como lo dicen estas uacuteltimas cifras su contribucioacuten al Estado es miacutenima
~ 178
capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
h 179
6 ~ ~ - - - ~ -~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
~ 180
6 ~ ~ ~ ~ ~ ~ gt~ ~- ~ - ~ ~ ~ ~ ~ ~ -- ~ ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
~ 181
6 ~ bull ~ ~ --- bull ~ -bullbull ~ bull bull JO -- bull ~ JO ~ ~ ~ ~ bullbull bullbull iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capitulo
Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
~ 182
-- ~ ~ ~ bullbullbullbullbull -- bull -- bullbull ~ -- lo - -- ~ bull I~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo 6
El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
~ 183
6 bull - bull - bull bull ~bull bull v- bull bull oJ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
~ 184
- - - - - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
~ 185
6 x h ~ -- - -- - bull -- - -- - bull - - ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
h 186
~ o o 0 ~ O - O O ~ O - OO O O ~ O bull O 0 O o O ~ O bull O O ~ O -
ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
~ 187
~gt
PEA Provincias Provincial
IIZUAY 195270
I BOUVAR
CAIQAR 52256 66355
CARCHI 48734 ICOTOPAXI 94951 CHIMBORA20 129920
ElORO 145952 ESMERALDAS 91027 GUAYAS 881612 IMBABURA 90831 LOJA 124135 LOSRIOS 168306 MANAIII 306049 MORONA SANTIAGO 28974
NAPQ 37244
PASrrAZA 15846 PICHIlCHA 685231 TUNGURAHUA 139235 ZAMORACHINCHIPE 23331 GALAPAGOS 4778
SUCUMBIOS 28316 AREANODELIMITADA 21408
TOTAL 3359767
FuenteInec CensodaPoblacl6n y Vlvlsnda1990 Elaboracioacuten Lourdas RDdrfguez
AGPC
095
210
160 185 157 170 101 136 056 1l111
163 163 143 193 208
132
036 120 163 054 178 211
Explotacioacuten Minas
Canteras
248 012
032 054 066 045 480 1l111
020 027 116 006 012 224 331
120
083 022
2049 007 857 009
C u a d ro 11 Coeficiente de Localizacioacuten provincial e Indlce de dinamismo productivo
Coeficiente de localizacioacuten Industria Electricidad Construc Comercio Transporte
Manufactu- GasyAgua clones Almacena
rera Comerclaliz
188 130 119 080 08amp
051 056 050 032 058 143 062 104 040 088 057 Dn 066 067 141 094 078 102 050 102 081 066 073 059 074
053 055 098 121 100 057 094 068 091 081 099 104 113 140 120 156 110 101 085 095 042 069 090 059 060 035 056 064 en 069 056 062 088 090 068 040 OA7 053 034 038 030 Dn 048 038 051
071 060 060 043 srr 142 160 127 115 120 180 088 066 080 104 031 DAD OA9 046 025 038 156 133 083 384 035 100 054 080 060 034 022 049 081 061
Establec Finan
078 017 023 033 025 030 064 032 160 044 034 026 037 020 014
032
164 054 018 054 021 006
Servicios
085 066
064 Dn 076 076 078 105 105 091 101 075 095 089 070
134
138 081 0B2 181 072 056
Indlcede Dinamismo PEAEXPI PEA Total
2974
000 2192 548 997 000
2402 2911 5517 2346 2599 000
2131 139 208
3416
7197 3313 1273 3195 533
ID - oy c
Iraquo~ a o
J 3
o~ shy
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1raquo bull
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1raquo ~
n
c -J O
5 ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ ~ ~ bull ~ bull iquest bull ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Provincias motrices Guayas y Pichincha Concentran los mayores niveles de produccioacuten y productividad en las principales ramas productivas Guayas tiene una importante produccioacuten de banano y arroz aquiacute se asientan las principales empresas exportadoras del paiacutes y tiene una importante produccioacuten manufacturera especialmente alimenticia es un importante centro de servicios financieros Pichincha tiene una importante produccioacuten agriacutecola en Santo Dominshygo de Los Colorados y en la zona de Cayambe existe la produccioacuten agroindustrial de flores concentra ademaacutes un importante nuacutemero de empresas manufactureras especialmente en la rama textil y alimentos No tiene el dinamismo exportador e importador de Guayas pero conshycentra empresas financieras de turismo y de servicios
Provincias de tendencia econoacutemica dinaacutemica Azuay Manabiacute El Oro Tungurahua Estas provincias tienen especializacioacuten en diversas ramas productivas y mayores niveles de proshyduccioacuten y productividad en algunas Azuay es la tercera provincia en especializacioacuten manushyfacturera tiene un importante dinamismo en el sector constructor y en la rama comercial y turiacutestica Manabiacute tiene un importante dinamismo en la actividad agropecuaria y tiene tamshybieacuten algunas empresas manufactureras en la rama de enlatados de productos de mar Una cashyracteriacutestica importante de esta provincia es que no concentra en la capital provincial todo el dinamismo productivo de la provincia sino que tiene al menos dos ciudades Manta y Porshytoviejo que comparten las actividades productivas El Oro es la principal provincia producshytora de banano el primer producto agriacutecola de exportacioacuten del Ecuador y tiene ciertos dinashymismo comercial Tungurahua tiene un dinamismo eminentemente comercial siendo el censhytro de intercambio de productos de la Sierra norte y centro del paiacutes
Provincias de tendencia econoacutemica mediana Cantildear Los Riacuteos Esmeraldas Carchi Imbabushyra Pastaza y Loja Se trata de provincias que tienen cierta produccioacuten agriacutecola y manufactushyrera y que constituyen en pequentildeos centros de dinamismo econoacutemico Cantildear tiene una imshyportante produccioacuten de cantildea de azuacutecar y tiene dos empresas manufactureras importantes El Ingenio La Troncal y Cementos Guapaacuten sin embargo en la zona que corresponde a la Sieshyrra tiene una miacutenima actividad agriacutecola para el consumo interno Los Riacuteos tiene una imporshytante produccioacuten de banano Esmeraldas debe su dinamismo especialmente a la refineriacutea del petroacuteleo que genera ciertos encadenamientos especialmente en el aspecto comercial y de sershyvicios Carchi tiene una importante produccioacuten de papas y leche y un fuerte dinamismo coshymercial por el intercambio de productos con Colombia Imbabura presenta la caracteriacutestica de una provincia de diversificacioacuten productiva agropecuaria artesanal en la construccioacuten y turismo aunque sin un fuerte dinamismo en ninguna de estas actividades Pastaza y Loja son provincias que tienen cierto dinamismo en un entorno inmediato de baja produccioacuten
Provincias de tendencia econoacutemica deacutebil Boliacutevar Cotopaxi Chimborazo Morona Santiashygo Napo Zamora Chinchipe Sucumbios Son las provincias de la sierra centro del paiacutes donshyde existe una mayoritaria presencia indiacutegena y la mayoriacutea de las del Oriente Se trata de proshy
vincias que por diversas razones no tienen ejes productivos dinamizadores y se especializan mayoritariamente en la produccioacuten agropecuaria gran parte de la cual se dedica al autoconshy
h 160
5 ~ ~ bull - -- bull i ~bull ~ - --- bull _~ iquest bull -- --- bull- ecuadorun modelo para des]armar capiacutetulo
sumo En estas provincias se incluye Sucumbios donde se desarrolla la extraccioacuten petroleshyra que como se ha visto tiene niveles altiacutesimos de productividad este dinamismo no tiene ninguna irradiacioacuten en la provincia constituyeacutendose en un auteacutentico enclave
4 Flujos financieros privados
En la seccioacuten anterior se han examinado las principales caracteriacutesticas de las estructuras pro-
Grafico No 3 ESTRUCTURA CAPTACIONES POR PROVINCIAS
45
4O[ 35 3D I 25
20
15
p
GrAfico No 4 ESTRUCTURA COLOCACIONES POR PROVINCIAS 1998
60--------------------------
50
40
3D
20
10
PO_
~ 161
5 ~ bull -- bull bull v-- bull ~ bull A ~ - ~ - - ~ vmiddotmiddot ~ bull ~ -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
ductivas provinciales las competitividades y especializaciones productivas de cada provinshycia todo lo cual ha configurado una tipologiacutea de dinamismo productivo regional Es imporshytante av~zar hacia algunos factores que explican este dinamismo Uno de ellos es el direcshycionamiento de los flujos financieros en el territorio nacional y provincial Los incrementos de productividad obedecen al cambio tecnoloacutegico y a los niveles de aumento del stock de cashypital lo que depende en parte de la disposicioacuten de capitales para impulsar procesos de invershysioacuten El movimiento de capitales tiene un recorrido histoacuterico que va configurando las estrucshyturas productivas por lo tanto habriacutea que avanzar hacia un examen de las tendencias histoacuteshyricas de estos procesos En este trabajo se presentan un pequentildeo trecho de este recorrido los antildeos 1996 1997 Y1998 cuyo detalle se presenta en el Anexo No 2
Los flujos financieros privados se analizan a traveacutes de la evolucioacuten de las captaciones y coshylocaciones financieras efectuadas por los Bancos privados en cada una de las provincias ecuatorianas
Las captaciones corresponden a depoacutesitos a la vista y depoacutesitos a plazo que los bancos y sushycursales bancarias de cada provincia han receptado en el antildeo respectivo Las colocaciones corresponden a los diversos tipos de inversiones creacuteditos contratos de arrendamiento mershycantil y cartas de creacutedito extendidas y concedidas por los bancos y sucursales bancarias de cada provincia en el antildeo respectivo
Los valores per capita corresponden a la relacioacuten entre captaciones o colocaciones con resshypecto a la PEA de la provincia del antildeo 1990
Graacutefico No 5 COLOCACIONESICAPTACIONES 1998
1 wU a
h 162
- -
5 ~ ~ ~ - ~ -- ecuadorun modelo para [desjarmar capiacutetulo
PROVINCIA
iexclzUAY
BOLlVAR
CANtildeAR
CARCHI
CHIMBORAZO
COTOPAXI
EL ORO
ESMERALDAS
GALAPAGOS
GUAYAS
IMBABURA
LOJA
LOSRIOS
MANABI
MORONA SANTIAGO
NAPO -
PASTfgt2A
PICHINCHA
SUCUMBIOS
TUNGURAHUA ZAMORA
epoacutesitos a plazo
TOTALES
CAPTACIONES Depoacutesitos a la vista yd
Fuente Superintendencia de Bancos
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
C ua d ro 12 Relacioacuten captacionescolocaciones efectuadas por los bancos privados
Antildeos 1996-1998
coloccap 98
075
041
011
037
059
067
091
044
057
293
052
053
228
195
023
045
016
171
017
062
104
133
COLOCACIONES Inversionescreacuteditocontratos de arendamientomercantilcartas de creacutedito
coloccap 97
081
034
014
034
046
062
093
058
090
289 058
061
202 166
021
060
021
169
027
065
094
191
coloccap 96
041
022
008
026
020
037
049
027
026
123
022
023
078
071
016
008-016
071
036
036
060
083
~ 163
5 bull 0- - bull bull - bull - bull -bull bull bull bull -bull bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
En relacioacuten con las captaciones resalta nuevamente que entre el 70 y el 80 de las mismas se realizan en las provincias de Guayas y Pichincha por su mayor dinamismo productivo y comercial En los uacuteltimos antildeos es Pichincha la que realiza mayor volumen de captaciones Hay un segundo grupo de provincias en cuanto captacioacuten de volumen de recursos estas son Azuay El Oro Manabiacute y Tungurahua de estas Azuay tiene un nivel de captacioacuten que duplishyca al de las otras tres que en general captan entre el2 al 3 del volumen total de dinero La provincia del Cantildear de acuerdo con la tendencia creciente de captaciones de recursos per cashypita tambieacuten debe incluirse en este segundo grupo de provincias Un tercer grupo son las deshymaacutes de la Costa y de la Sierra Carchi Imbabura Loja Chimborazo Cotopaxi Los Riacuteos y Esmeraldas Un uacuteltimo grupo estaacute constituido por todas las del Oriente que tienen niveles muy bajos de captacioacuten de recursos
Con respecto al tipo de captaciones existe una tendencia general de igual volumen de depoacuteshysitos a la vista con respecto a los depoacutesitos a plazo sin embargo en el uacuteltimo antildeo estos disshyminuyen debido seguramente a la agudizacioacuten de la crisis econoacutemica
Con respecto a las colocaciones Guayas y Manabiacute captan casi el 90 de las mismas en el paiacutes Hay un segundo grupo de provincias Azuay Manabiacute El Oro y Tungurahua que captan entre el 5 y el 6 del total de colocaciones El restante 4 se reparten entre las demaacutes proshyvincias del paiacutes Resulta asiacute una situacioacuten de extrema desigualdad entre las dos principales provincias y el resto del paiacutes existen 4 o 5 provincias con niveles un poco mayores que toshydas las demaacutes
Se observa la relacioacuten entre captaciones y colocaciones para el antildeo 1998 (Cuadro No 12) se evidencia como es el movimiento de los flujos financieros privados en el paiacutes Con excepshycioacuten de Guayas Los Riacuteos El Oro y Pichincha todas las demaacutes provincias que tienen como se ha visto niveles miacutenimos de captacioacuten de recursos ni siquiera reciben creacuteditos en la misshyma proporcioacuten que ahorran Asiacute en la relacioacuten captacioacuten Icolocacioacuten se ve que estas provinshycias tienen indices menores que uno lo cual significa que de cada 100 sucres que ahorran reciben en creacutedito menos de estos cien sucres Por ejemplo Azuay recibioacute en 1998 75 de cada 100 sucres de su ahorro Cantildear recibe 11 de cada 100 sucres Tungurahua 62 sucres de cada 100
Existen cuatro provincias que reciben maacutes de lo que ahorran entre las que tienen niveles meshynores de ahorro estaacuten Manabiacute y Los Riacuteos que reciben maacutes de lo que ahorran Manabiacute de cashyda 100 sucres recibe 195 sucres y Los Riacuteos de cada 100 sucres recibe 228 sucres Y las proshyvincias de Guayas y Pichincha que captan como se ha visto casi el 80 de los ahorros reshyciben ademaacutes 292 y 171 sucres respectivamente de cada 100 sucres de ahorro
Estaacute claro que los miacutenimos niveles de ahorro de las provincias de la Sierra aportan al desashyrrollo productivo de las de la Costa Guayas El Oro y Los Riacuteos y de Pichincha en la Sierra
Aacute 164
5 ~ bull~ bull ~ bull ~ bull x ~ ~ M bull - - bull ~ iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
Estas provincias con iacutendices de captacionescolocaciones menores que uno estaacuten constanteshymente descapitalizaacutendose y no existen factores endoacutegenos locales que generen actividades productivas con los pequentildeos niveles de ahorro que generan menos auacuten que logren captar flujos financieros de otras provincias En cambio puede decirse que el dinamismo econoacutemishyco de Guayas y Pichincha logra captar recursos de otras provincias mientras que parte del dinamismo de Manabiacute y Los Riacuteos se basa en aportes econoacutemicos de otras provincias
Finalmente se evidencia que el dinamismo productivo de Azuay y El Oro se basa en sus proshypios recursos y que existe un pequentildeo porcentaje de ahorro que no es aprovechado internashymente y va hacia otras provincias
e u a d ro 13 Estructura de la ejecucioacuten presupuestaria
Entidades nacionales regionales y provinciales (1) antildeo 1998
ENr1DAD REGIONAL Monto en millones sucres
NACIONAl 14352890 6408
REGIONAl 438128 196
PROVINCIAL 7607028 3396
DependenciasGobiemoCentral 5503723 2457
GobiemosSeccionalesAutoacutenomos 2103305 939
TOTAL(2) 22398046 10000
(1)Presupuestoemitido
(2)incluyedeudapuacuteblica
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
165
5 - o ~ o - ~ ~ ~ ~ 0 O - bull 00 - Obull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
5 El rol del Estado en el desarrollo econoacutemico provincial asignashyciones presupuestarias y recaudaciones tributarias
El Estado ha jugado un importante rol en la dinamizacioacuten de los procesos productivos proshyvinciales a traveacutes de las poliacuteticas econoacutemicas nacionales que tienen diverso impacto sobre el desarrollo provincial y por medio de poliacuteticas especiacuteficas que han promovido el surgimienshyto o fortalecimiento de procesos productivos regionales Complementariamente a estas poliacuteshyticas y en ocasiones de manera especiacutefica por si mismos los flujos de recursos estatales hashycia las provincias constituyen evidentemente factores dedinamizacioacuten de las economiacuteas proshyvinciales y por lo tanto son otro de los elementos que explican las especializaciones y comshypetitividades estudiadas en capiacutetulos anteriores
En este capiacutetulo se presenta las asignaciones del Presupuesto del Estado a cada provincia del paiacutes y las tributaciones que estas regiones han aportado a los ingresos del Estado
Sl Asignaciones Presupuestarias
El Presupuesto General del Estado es el instrumento a traveacutes del cual el Estado operacionashyliza las prioridades de la poliacutetica nacional a traveacutes de la asignacioacuten de los recursos Estos se distribuyen a tres tipos de instancias regionales
GRAFICO No 6 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A DEPENDENCIAS
DEL GOBIERNO CENTRAL 1998
3000 ------- --------- shy
2500
2000
11500 -
I
PROVINCIAS
A 166
~ ~ ~ bull ~ bullbull M ~ - ~ bull - ~ bull bull- -- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo S
C U a d ro 14 Transferencias provinciales a Dependencias del Gob Central
AIIO 1998
Provincia Millones sucres Transferenc per capita
(sucres) Azuay 275915 501 454142
Boliacutevar 100609 183 557764
Cantildear 87963 160 413768
Carchi 70260 128 430871
Cotopaxi 122110 222 405918
Chimborazo 210096 382 502892
El Oro 215073 391 401017
Esmeraldas 220463 401 552844
Guayas 1528230 27n 466721
Imbabura 147184 267 458304
Loja 407805 741 966566
Los Riacuteos 222853 405 347545
Manabiacute 518893 943 421821
MoronaSantiago 67003 122 493629
Napa 63956 116 423960
Pastaza 38192 069 648025
Pichincha 929401 1689 395013
Tungurahua 164711 299 379112
Zamora Chinchipe 47263 086 485670
Galaacutepagos 31362 057 2029903
Sucumbios 34381 062 256674
Total 5503723 10000 452064
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
l Las entidades nacionales que son aquellas asentadas mayoritariamente en Quito Funshycioacuten Legislativa Funcioacuten Jurisdiccional Administracioacuten Central Ministerios
u Las entidades regionales en los diversos sectores agropecuario industrias y comercio desarrollo urbano y vivienda
iii Provincias y cantones del paiacutes a traveacutes de las respectivas entidades estatales que funshycionan en estas circunscrpciones territoriales
~ 167
- -
- -
5 o bull v- o bull o -lt o bull - ~-- bull o bull o -~ o bull o bull r--- ~-- bull ~-- bull _ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En cada provincia existen dos tipos de entidades hacia las cuales el Gobierno transfiere reshy
cursos i las dependencias del Gobierno Central que forman parte del reacutegimen seccional deshy
pendiente constituiacutedas por las Gobernaciones y Direcciones provinciales de los resshypectivos Ministerios
JI Los gobiernos seccionales autoacutenomos ejercidos por los consejos provinciales y conceshy
jos municipales
El Cuadro No 13 presenta la estructura de la ejecucioacuten presupuestaria para el antildeo 1998 Se ha elaborado en base a la informacioacuten proporcionada por el Ministerio de Finanzas de la Ejeshy
cucioacuten Presupuestaria por provincias y sector De esta manera muestra un corte a un antildeo esshy
peciacutefico coacutemo el Estado Ecuatoriano ha asignado los recursos del Presupuesto General del Estado a nivel central regional y a las provincias del paiacutes a traveacutes de los dos tipos de entishydades explicadas anteriormente
GRAFICO No 7 TRANSFERENCIAS PER CAPITA SALUD 1998
140000
120000
100000
1- - -- -- - - - - -- - - - - -
- - - - -- - - - - - - - - -
- - - - - - -- - - - -- -
- - - - - - - - -
- - - - - - - - -L
-
- - - - - - - - -
- o
--ui 80000 ~ lll U ~ -60000l1)
-40000
ooסס2
PROVINCIAS
~ 168
--
5 ~ ~ --- ~ - -- ~ - ~ ~ ~ ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
El total de asignaciones presupuestarias es de 22 billones de sucres de los cuales el 6408 corresponde a los ingresos de las entidades del gobierno central el 3396 a las entidashydes provinciales y el 196 a las entidades regionales Las dependencias provinciales del goshybierno central reciben el 2457 del presupuesto mientras que los Municipios y Consejos Provinciales el 939
GRAFICO No 8 TRANSFERENCIAS PER CAPITA PARA EDUCACION 1998
1000000
900000
800000
700000
bull 600000 rIl ~el 5COooo
J rIl 400000
300000
200000
100000
-- ---- - -------i
-
I
- - -
- - -- - -- - I - - - -
- --- - -
- - -
-
- - -
- - -
PROVINCIAS
Asignaciones provinciales
Las asignaciones provinciales globales se dividen entre las asignaciones a las dependencias del Gobierno central y a los gobiernos seccionales autoacutenomos
Las asignaciones a las dependencias provinciales del Gobierno Central suman 5 billones de
sucres y comprenden principalmente las asignaciones a las Direcciones provinciales e insshy
tancias cantonales de los Ministerios cuyos montos por provincia se presentan en el Cuadro No 14
h 169
~~
Provincias Educacioacuten millones SI
e u a d ro 15 Transferencias per caacutepita para educacioacuten salud y desarrollo agro
ED pe sucres
Salud millones SI
Salud pe sucresl
00 Agropecuar millones SI
Agrop P e sucres
Pobla 1998
Nacional 143119 11756 425
Regional
Azuay
Bollvar
Cailar
Carchi
Colopaxi Chimborazo
Imbabura
Laja
Pichincha
Tungurahua
Esmeraldas
El Oro
Guayas
LosRlos Manabl
MoronaSantiago
32 212550
82774 61455 53532
94943 169042
112933 206193 575422
131586
146405 164393
566203 162376 298616 42351
349847 458889
289077 328284 315610 404624 351654 488711
244565
302869 367132
306350
173529
253229
242752 312104
000
658 256
190 166 294 524 350 639
1783
408
454
509 1760 503 925 131
Napa 46130 305789 143
Paslaza 27237 462147 084
Zamora Chinchipe 33105 340180 103
Sucumbios 25188 188042 078
Galapagos 13595 879948 042
TOTAL POR PROV 3228027 9575
TOTALES 3371178 276902 100
Fuante Ministerio de Flnanzas-Subsecretarle de Presupuestos yContabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
82613 6786 850 92172 7571 1973 12174628 O 000 53904 1154
41985 69105 4n 1758 2894 055 607552 14783 81957 166 1258 6975 039 180379 17517 82397 197 2621 12328 082 2125Kl 13065 80119 147 958 5873 030 163065 22745 75Im 256 1139 3787 035 300824 30905 739741 3A7 4076 9757 127 417776 28914 90034 325 1938 6033 080 321149 40112 95073
1 451 145971 345977 4546 421911 208547 88636 2344 8036 3415 250 2352838 27350 62952 307 2440 5615 076 434465 26805 67217 301 9468 23742 295 398780 40457 753911 455 2136 3981 067 536619
213916 65330 2404 70472 21522 2195 3274395 24364 37996 274 931 1451 029 641221 79697 64950 898 58m 47737 1829 1230127 15677 115532
1 176 2547 18769 079 135695
14145
6829
93769 1
115871
159
077
1239
2488
8213
42219
039
077
150854
58936 10961 112637iexcl 123 1413 14516 044 97315 5916
4853
44166 066
314091 055
409 1068
3056
69113
013
033
133948
15450 889742 9150 321088 6673 972355 798671 100 467164 100
CD n e gtshyao e ~
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ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
En teacuterminos porcentuales las Provincias de Guayas y Pichincha obtienen los mayores monshytos de asignaciones (2777 y 1689 respectivamente) sin embargo si se obtiene un iacutendice de asignacioacuten per capita en funcioacuten del nuacutemero de poblacioacuten estiminado para 1998 Guayas tiene una asignacioacuten que es casi similar al promedio nacional mientras que Pichincha es una de las cuatro provincias con menor monto de asignacioacuten per capita Las provincias que obshy
tienen mayores montos per capita son Boliacutevar Chimborazo Esmeraldas Loja y Pastaza
El Cuadro No15 presenta las asignaciones per caacutepita provinciales a entidades dependientes del Gobierno Central en los rubros de Educacioacuten Salud y Desarrollo Agropecuario Se mishyra en primer lugar que el 90 del presupuesto tanto de salud como de educacioacuten se distrishybuye entre las provincias El Presupuesto de Salud es la cuarta parte del de Educacioacuten En promedio cada habitante del Ecuador recibe 276902 sucres en concepto de Educacioacuten y 79867 sucres en concepto de Salud (en sucres corrientes de 1998)
Del presupuesto total de Salud casi el 50 se concentra en las Provincias de Guayas y Pishychincha Las provincias de Azuay Loja El Oro y Manabiacute reciben entre el 4 al 8 de este Presupuesto de Salud En teacuterminos per caacutepita las provincias que reciben maacutes del promedio nacional son Zamora Chinchipe Pastaza Morona Santiago Loja Imbabura Carchi Cantildear
y Boliacutevar
Del Presupuesto total de Educacioacuten el 34 se concentra en las Provincias de Guayas y Pichinshycha Las provincias de Azuay Chimborazo Loja El Oro Los Riacuteos Manabiacute reciben entre el 5 al 9 del total de este presupuesto En teacuterminos per caacutepita soacutelo las provincias de Cantildear Pichinshycha Guayas Los Rios Manabiacute y Sucumbiosreciben menos de la media nacional
En los dos casos de Salud y Educacioacuten (Graacuteficos 7 y 8) destaca la concentracioacuten del Presushypuesto en solo dos provincias y un segundo grupo de Provincias Azuay Loja El Oro Mashynabiacute que corresponden a provincias con tendencia eocnoacutemica dinaacutemica que reciben presushypuestos absolutos porcentualmente mayores que el resto de provincias En teacuterminos per caacuteshypita no existe una loacutegica clara de asignacioacuten de recursos
Finalmente con respecto a recursos para desarrollo agropecuario que son en total alrededor del 50 del presupuesto total designado para salud Loja recibe el 45 Guayas el 21 Y Manabiacute el 18 Estas tres provincias reciben por tanto el 84 de este presupuesto sin que exista una loacutegica en tomo a esta distribucioacuten de recursos
171
5 ~ bull -bull- bull ~ bull -bull ~ bull ~ bull ~ ~ bull ~ bull iquest ~ bull ~ bull --bull bull ~ bull ~ bullbullshyecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Transferencias a Organismos seccionales autoacutenomos
Los organismos seccionales autoacutenomos son los Municipios y Consejos Provinciales Las fuentes de financiamiento de estas entidades son ingresos tributarios ingresos propios no tributarios (provenientes del patrimonio de estas entidades oacute por el uso o arrendamiento de sus bienes) tasas por servicios transferencias del Gobierno Central y Empreacutestitos
Seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal los impuestos municipales son los siguientes impuesshyto sobre la propiedad urbana impuesto sobre la propiedad rural impuesto de alcabalas imshy
puesto de registro e inscripcioacuten impuesto sobre los vehiacuteculos impuesto de matriacuteculas y pashytentes impuesto a los espectaacuteculos puacuteblicos impuesto a las utilidades en la compraventa de
los bienes inmuebles
En cuanto a los Consejos provinciales en general no tienen impuestos y una fuente propia de financiamiento son las contribuciones especiales de mejoras que se cobran cuando la construccioacuten rectificacioacuten ensanche o pavimentacioacuten de carreteras o caminos o construcshycioacuten de puentes por parte del Consejo Provincial aum mtare el valor de las propiedades
En el Anexo No 3 se presenta la relacioacuten entre ingresos propios e ingresos totales de los mushynicipios del paiacutes Los Municipios de Salinas (646) Guayaquil (584) Duraacuten (542) Santa Cruz (511) Rumintildeahui (499) Bantildeos (475) Quito (473) Cuenca (453 )
La Libertad (415) tienen el maacutes alto nivel de recursos propios En un segundo grupo esshy
taacuten los Municipios de Santo Domingo de los Colorados (384) Ambato (351 ) Latacunshyga (314) Machala (318) Ibarra (317) La Troncal (342) Riobamba (312) Nashyranjal (307) Otavalo (325) Manta (308) Cayambe (319) Mejiacutea (322) Putushy
mayo (315) Todos los demaacutes municipios tienen porcentajes menores al 30 lo cual deshymuestra la dependencia de la inversioacuten municipal de las transferencias desde el gobierno censhytral La uacuteltima columna presenta los promedios provinciales de esta relacioacuten excluyendo a las capitales provinciales y hace ver que en general los promedios provinciales son menores que los de las capitales provinciales Son estos muncipios que no son capitales provinciales en general con predominio rural los que tienen mayores niveles de dependencia de las asigshynaciones nacionales
Las transferencias del gobierno central a los Organismos seccionales provienen de las sishyguientes partidas
l Las asignaciones que corresponden a las transferencias del Fondo de Desarrollo Secshy
cional FODESEC Fondo de Desarrollo Provincial y la Ley Especial de Distribucioacuten
del 15 de los Ingresos del Presupuesto del Gobierno Central
ii Los aportes provinciales constituiacutedos por Leyes que presasignan recursos para especiacuteshy
ficas provincias oacute partidas que desde el gobierno se entregan por especiacuteficos convenios a las entidades seccionales
~ 172
5 -- ~ ~ - - ~ ~ ~ ~ ----- -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
C u a d r o 16
Transferencias provinciales a organismos secclonales aU1onomos Consejos Provinciales y Municipios
Antildeo 1998 Millones de sucres
Provincia Consejos Municipios Total Asignacioacuten Total Asignacioacuten Provinciales Organismos Per Ceacutepita Asignacioacuten Per Caacutepita
Seccionales (Sucres) Provincial (1) (Sucres) total (2)
Azuay 26987 71073 98060 478 161402 373975 615544 Bollvar 15366 35740 51106 249 283326 151715 841090 Cantildear 13394 30676 44070 215 207300 132033 621069 Carchi 14380 28393 42773 208 262306 113033 693178 Cotopaxi 18197 38190 56387 275 187442 178497 593360 Chimborazo 26295 61948 88243 430 211221 298339 714112 El Oro 29807 70913 100720 491 187694 315793 588711 Esmeraldas 25938 49700 75638 368 189674 296101 742517 Guayas 110733 314974 425707 2073 130011 1953937 596732 Imbabura 17700 36196 53896 262 167822 201080 626127 Loja 22484 53955 76439 372 181173 484244 1147740 Los Rlos 29079 76561 105640 514 164748 328493 512293 Manabl 65446 134579 200025 974 162605 718918 584426 Morona 15193 29840 45033 219 331869 112036 825498 Napa 19725 29625 49350 240 327137 113306 751097 Pastaza 14612 13304 27916 136 473666 66108 1121691 Pichincha 86894 260698 347592 1693 147733 1276993 542746 Tungurahua 22057 49137 71194 347 163866 235905 542978 Zamora 14284 20928 35212 171 361835 82475 847506 Galeacutepagos 7236 7581 14817 072 959029 46179 2988932 Sucumbios 15250 26032 41282 201 308194 75663 564868 Concope 2169 2169 011 2169 TOTAL 613226 1440043 2053269 100 168651 7556992 620715
(1) (2) Comprende asignaciones provinciales a dependencias del gobierno central meacutes organismos seccionales
Fuente Ministerio de Finanzas Direccioacuten Nacional de Tesorerla Valores entregados a Municipios y Concejos Provinciales Periodo Enero Diciembre 1998
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
GRAFICO No 9 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A CONCEJOS
PROVINCIALES Y MUNICIPIOS
25001-shy
I i
2000
pflCMNCIAS
h 173
5 - - v - - J- bull - bull o ~ bull o bull o vmiddot 0 bull o bull 0 -- - bull 0 - ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
El Fondo de Desarrollo Seccional Fodesec es creado en 1990 y se constituye en base al 2 de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado y la participacioacuten de tres mil mishyllones de sucres anuales de los ingresos que percibe el Estado por la produccioacuten y exportashycioacuten de petroacuteleo suma que se incrementa desde 1991 en poorcentaje igual a la variacioacuten
anual del iacutendice de precios del consumidor elaborado por el INEC Este Fondo se distribushyye en un 2 a los municipios capitales de provincias el saldo se divide en un 20 para conshysejos provinciales 75 para las municipalidades 5 para una cuenta de reservas de emershy
gencia
El Fondo de Desarrollo Provincial Foondepro se crea en 1990 con una asignacioacuten equivashy
lente al 2 del monto total de los ingresos corrientes del Presupuesto General del Estado Se distribuyen 75 en partes iguales para todos los consejos provinciales del paiacutes y el 25 resshytante en proporcioacuten directa al nuacutemero de habitantes de cada provincia
La Ley Especial de Distribucioacuten del 15 del Presupuesto del Gobierno central para los goshybiernos seccionales se aprueba en Marzo de 1997 creaacutendose asiacute el Fondo de Descentralizashycioacuten que se distribuye en un 70 para los municipios y 30 para los consejos provinciales Para estos se distribuye el 50 del monto total en funcioacuten de las necesidades baacutesicas insashytisfechas de la poblacioacuten de la provincia el 10en proporcioacuten de la superficie territorial proshyvincial y 40 en relacioacuten a la poblacioacuten provincial
El monto destinado a los municipios se distribuye 10 del monto total en partes iguales un 40 en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten 50 en funcioacuten de la necesidades baacutesicas inshysatisfechas de la poblacioacuten cantonal La Ley preveacute que este 15 se empiece a aplicar a parshytir del 1 de Julio de 1997 con el equivalente al 3 el 7 desde Enero de 1998 elll a parshytir de Enero de 1999 y el 15 a partir de Enero del antildeo 2000
En la Ley existe una definicioacuten clara de que el estos fondos corresponden al 15 del preshysupuesto del Gobierno Central excepto los ingresos provenientes de ceacuteditos internos y extershy
nos Sin embargo en la Nueva Constitucioacuten de 1998 se define que las asignaciones a los organismos del reacutegimen seccional autoacutenomo no podraacuten ser inferiores al 15 de los ingreshy
sos corrientes totales del presupuesto del gobierno central Esta disposicioacuten modifica susshytancialmente los ingresos de las entidades seccionales pues para 1999 los creacuteditos internos y externos significan el 30 de los ingresos totales
En el Cuadro No 16 se presentan las transferencias provinciales del gobierno central a los consejos provinciales y municipios del paiacutes Estas asignaciones son de 2 billones de sucres
Guayas obtiene el 207 de estas asignaciones y Pichincha el 1693 En teacuterminos per cashy
pita ambas provincias reciben menos de la media per capita nacional siendo las Provincias
de Boliacutevar Cantildear Carchi Chirnborazo y todas las del Oriente las que reciben en teacuterminos
per capita casi el doble de la media nacional
~ 174
~~
Provincias
Tolal
Azuay
Sollvar
Callar
Carchi
Cotopaxi Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Galeacutepagos Guayas
1mbabura Loja LosRlos
Manabl
MoronaSant
Napo Pastaza
Pichincha
Tungurahua
SUaJmbios
Zamora
FuenteMinisteriode Finanzes ElaboracioacutenLourdesRodrlguez
Total
7706437
209645 2436
5256
158351
7f1i19 9321
78315 362354
1157 3ll85273
158n 20816 9161
178171 1788 2602
2009
3482121 70762 4116
907
e u a d ro 17 Recaudaciones tributarlas por provincias 1998 (Valores en millones de sucres)
o Imp Ala ImpVA ImpCE Imp Vehlculos Otros Trlbutaci6n AslgPC Trib Aslg PC Renta Motorizados Impuestos PC
10000 2235204 446llD78 661704 114497 22amp1l12 sucres sucres
272 n142 101410 15283 8606 7200 345065 615544 056 003 1686 91 16 558 81 13505 841090 002
007 2203 278 2556 223 24n4 621069 004
205 2716 146891 64n 1922 347 971091 693178 140 010 3960 849 2046 1142 26590 593360 0D4 012 5110 1065 5 21m 561 22311 714112 003 099 11128 57560 2170 4367 1089 142214 588711 024 470 9643 343848 7794 919 147 908656 742517 122 002 942 165 7 41 741Ml7 2988932 003
4004 811065 1940210 243795 90199 942242 596732 158
021 7074 3IIl7 183 3841 971 49438 626127 008 027 6817 7745 1663 2732 1855 49337 1147740 0D4 012 5249 622 202 2500 585 14287 512293 003 231 38662 106752 25215 5389 4150 144840 584426 025 002 1450 73 139 123 131n 825498 002 003 2007 149 337 107 17248 751097 002 003 1540 116 244 107 34088 1121691 003
4518 1213896 1729355 354111 70788 113968 1479966 542746 273 092 31605 26385 4795 4129 3845 1628n 542978 030 005 2654 6n 662 120 30728 584868 005 001 655 30 178 41 9320 847506 001
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Las uacuteltimas columnas del cuadro No16 presentan las transferencias provinciales totales y las asignaciones provinciales totales per caacutepita esto es las asignaciones a organismos secshycionales maacutes las asignaciones a las dependencias del gobierno central divididas para la poshyblacioacuten provincial estimada para 1998
Estas columnas demuestran en general dos cuestiones la primera queen teacuterminos absolushytos se refuerza la concentracioacuten de recursos en Guayas y Pichincha pero que si se analiza en teacuterminos de tranferencias per caacutepita no existe una loacutegica clara por parte del Estado La seshygunda cuestioacuten que aparece con mucha evidencia es la necesidad de una poliacutetica de regioshynalizacioacuten nacional que oriente de mejor manera la asignacioacuten de recursos en funcioacuten de la poblacioacuten de las necesidades insatisfechas de los niveles de dinamismo econoacutemico provinshycial de manera de compensar las inequidades provinciales
S2 Tributaciones Provinciales
El Cuadro No 17 presenta las recaudaciones tributarias que efectuacutea el gobierno central para el antildeo 1998 El impuesto al Valor Agregado representa el 57 del ~otal de impuestos el Imshypuesto a la Renta el 29 y el Impuesto a los consumos especiales el 85 El restante 56 estaacute dado por el impuesto a los vehiacuteculos impuesto por salida del paiacutes y multas tributashyrias
Gratico No 1U ESTRUCTURA TRIBUTACIONES 1998
------15000 ----shy
5CO
4000
3500
3000
2500
2000
1500
tOoo
PROVINCIAS
1 176
5 - - - ~ ~ ~ ~ - ~ - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Graacutefico No 11 TRIBUTACIONES I ASIGNACIONES PER CAPITA POR
PROVINCIA 1998
300 - - - - --- - - -- -shy
250
200
n n
PROVINCIAS
En Pichincha y Guayas se recaudan el 85 del total de impuestos del paiacutes (Graacutefico 10) Pishychincha recauda el 45 mientras que Guayas aporta con el 40 Esta diferencia resulta significativa pues como se vioacute al analizar las 100 empresas maacutes importantes del paiacutes (Revisshy
ta Vistazo No 769) en Guayas se concentran 46 de las 100 mayores empresas (en Quito 40
) Yen Guayas estaacuten las 10 maacutes grandes exportadoras del paiacutes
Las provincias de Azuay Carchi El Oro Esmeraldas Manabiacute y Tungurahua contribuyen en porcentajes entre el ] al 4 de la tributacioacuten El resto de provincias tienen recaudaciones muy poco significativas Este esquema de la tributacioacuten es el reflejo de la dinaacutemica econoacuteshymica y productiva que hemos analizado con diferentes variables a lo largo de este trabajo Dos provincias que concentran productividad y diversidad de renglones productivos Un grupo intermedio de provincias dinaacutemicas pero con mucha diferencia de las dos principales y el resto de provincias sin ninguacuten dinamismo En teacuterminos de tributaciones per caacutepita cashyda habitante de la provincia de Pichincha tributa] 479966 sucres Existe un segundo grushy
po de provincias Carchi Esmeraldas y Guayas que tributan alrededor de 900000 sucres por habitante En Azuay cada habitante tributa 345000 sucres y el resto de provincias tiene trishybutaciones per caacutepita menores de 150000 sucres
Al hacer la comparacioacuten entre las tributaciones y las asignaciones de cada provincia se obshy
tiene un iacutendice(Graacutefico 11) en el cual los valores mayores que uno demuestran un grado de
autosuficiencia provincial es decir tributaciones mayores que las asignaciones Soacutelo cuatro
provincias del Ecuador tienen esta caracteriacutestica Pichincha con un iacutendice de 273 lo cual
quiere decir de que por cada milloacuten de sucres que recibe cada uno de sus habitantes tributa
~ 177
5 bull hmiddotmiddot - ~ ~ bull ~ bullbull bull ~ bull - ~ - ~ ~ bull ~ - bullbull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
273 millones Guayas con un iacutendice de 158 Carchi con 140 y Esmeraldas con 122 El resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per caacutepita Por ejemplo cada habitante de Azuaypor cada milloacuten que recibe tributa 560000 sucres Tunshygurahua por cada milloacuten que recibe tributa 300000 El Oro por cada milloacuten tributa 240 mil sucres Manabiacute 250000 y los iacutendices de estas provincias son maacutes altos que el resto de Proshyvincias del paiacutes que tienen indices entre 001 a 009 con un promedio de 004 lo que signishyfica que 13 provincias del paiacutes por cada milloacuten de sucres que le asigna por habitante el Esshytado tributa en promedio 40000 sucres por habitante
Estas cifras son resultado de la dinaacutemica del proceso de desarrollo en el Ecuador La heteshyrogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econoacutemica tal coshymo se refleja en el anaacutelisis productivo Esto se agrava por la inequidad en los flujos finanshycieros privados Resultan asiacute grandes disparidades provinciales y regiones con una incapashycidad estructural de generar procesos productivos dinaacutemicos Sus niveles de demanda y de consumo interno son muy limitados y de igual manera como lo dicen estas uacuteltimas cifras su contribucioacuten al Estado es miacutenima
~ 178
capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
h 179
6 ~ ~ - - - ~ -~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
~ 180
6 ~ ~ ~ ~ ~ ~ gt~ ~- ~ - ~ ~ ~ ~ ~ ~ -- ~ ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
~ 181
6 ~ bull ~ ~ --- bull ~ -bullbull ~ bull bull JO -- bull ~ JO ~ ~ ~ ~ bullbull bullbull iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capitulo
Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
~ 182
-- ~ ~ ~ bullbullbullbullbull -- bull -- bullbull ~ -- lo - -- ~ bull I~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo 6
El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
~ 183
6 bull - bull - bull bull ~bull bull v- bull bull oJ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
~ 184
- - - - - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
~ 185
6 x h ~ -- - -- - bull -- - -- - bull - - ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
h 186
~ o o 0 ~ O - O O ~ O - OO O O ~ O bull O 0 O o O ~ O bull O O ~ O -
ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
~ 187
5 ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ bull ~ ~ ~ bull ~ bull iquest bull ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Provincias motrices Guayas y Pichincha Concentran los mayores niveles de produccioacuten y productividad en las principales ramas productivas Guayas tiene una importante produccioacuten de banano y arroz aquiacute se asientan las principales empresas exportadoras del paiacutes y tiene una importante produccioacuten manufacturera especialmente alimenticia es un importante centro de servicios financieros Pichincha tiene una importante produccioacuten agriacutecola en Santo Dominshygo de Los Colorados y en la zona de Cayambe existe la produccioacuten agroindustrial de flores concentra ademaacutes un importante nuacutemero de empresas manufactureras especialmente en la rama textil y alimentos No tiene el dinamismo exportador e importador de Guayas pero conshycentra empresas financieras de turismo y de servicios
Provincias de tendencia econoacutemica dinaacutemica Azuay Manabiacute El Oro Tungurahua Estas provincias tienen especializacioacuten en diversas ramas productivas y mayores niveles de proshyduccioacuten y productividad en algunas Azuay es la tercera provincia en especializacioacuten manushyfacturera tiene un importante dinamismo en el sector constructor y en la rama comercial y turiacutestica Manabiacute tiene un importante dinamismo en la actividad agropecuaria y tiene tamshybieacuten algunas empresas manufactureras en la rama de enlatados de productos de mar Una cashyracteriacutestica importante de esta provincia es que no concentra en la capital provincial todo el dinamismo productivo de la provincia sino que tiene al menos dos ciudades Manta y Porshytoviejo que comparten las actividades productivas El Oro es la principal provincia producshytora de banano el primer producto agriacutecola de exportacioacuten del Ecuador y tiene ciertos dinashymismo comercial Tungurahua tiene un dinamismo eminentemente comercial siendo el censhytro de intercambio de productos de la Sierra norte y centro del paiacutes
Provincias de tendencia econoacutemica mediana Cantildear Los Riacuteos Esmeraldas Carchi Imbabushyra Pastaza y Loja Se trata de provincias que tienen cierta produccioacuten agriacutecola y manufactushyrera y que constituyen en pequentildeos centros de dinamismo econoacutemico Cantildear tiene una imshyportante produccioacuten de cantildea de azuacutecar y tiene dos empresas manufactureras importantes El Ingenio La Troncal y Cementos Guapaacuten sin embargo en la zona que corresponde a la Sieshyrra tiene una miacutenima actividad agriacutecola para el consumo interno Los Riacuteos tiene una imporshytante produccioacuten de banano Esmeraldas debe su dinamismo especialmente a la refineriacutea del petroacuteleo que genera ciertos encadenamientos especialmente en el aspecto comercial y de sershyvicios Carchi tiene una importante produccioacuten de papas y leche y un fuerte dinamismo coshymercial por el intercambio de productos con Colombia Imbabura presenta la caracteriacutestica de una provincia de diversificacioacuten productiva agropecuaria artesanal en la construccioacuten y turismo aunque sin un fuerte dinamismo en ninguna de estas actividades Pastaza y Loja son provincias que tienen cierto dinamismo en un entorno inmediato de baja produccioacuten
Provincias de tendencia econoacutemica deacutebil Boliacutevar Cotopaxi Chimborazo Morona Santiashygo Napo Zamora Chinchipe Sucumbios Son las provincias de la sierra centro del paiacutes donshyde existe una mayoritaria presencia indiacutegena y la mayoriacutea de las del Oriente Se trata de proshy
vincias que por diversas razones no tienen ejes productivos dinamizadores y se especializan mayoritariamente en la produccioacuten agropecuaria gran parte de la cual se dedica al autoconshy
h 160
5 ~ ~ bull - -- bull i ~bull ~ - --- bull _~ iquest bull -- --- bull- ecuadorun modelo para des]armar capiacutetulo
sumo En estas provincias se incluye Sucumbios donde se desarrolla la extraccioacuten petroleshyra que como se ha visto tiene niveles altiacutesimos de productividad este dinamismo no tiene ninguna irradiacioacuten en la provincia constituyeacutendose en un auteacutentico enclave
4 Flujos financieros privados
En la seccioacuten anterior se han examinado las principales caracteriacutesticas de las estructuras pro-
Grafico No 3 ESTRUCTURA CAPTACIONES POR PROVINCIAS
45
4O[ 35 3D I 25
20
15
p
GrAfico No 4 ESTRUCTURA COLOCACIONES POR PROVINCIAS 1998
60--------------------------
50
40
3D
20
10
PO_
~ 161
5 ~ bull -- bull bull v-- bull ~ bull A ~ - ~ - - ~ vmiddotmiddot ~ bull ~ -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
ductivas provinciales las competitividades y especializaciones productivas de cada provinshycia todo lo cual ha configurado una tipologiacutea de dinamismo productivo regional Es imporshytante av~zar hacia algunos factores que explican este dinamismo Uno de ellos es el direcshycionamiento de los flujos financieros en el territorio nacional y provincial Los incrementos de productividad obedecen al cambio tecnoloacutegico y a los niveles de aumento del stock de cashypital lo que depende en parte de la disposicioacuten de capitales para impulsar procesos de invershysioacuten El movimiento de capitales tiene un recorrido histoacuterico que va configurando las estrucshyturas productivas por lo tanto habriacutea que avanzar hacia un examen de las tendencias histoacuteshyricas de estos procesos En este trabajo se presentan un pequentildeo trecho de este recorrido los antildeos 1996 1997 Y1998 cuyo detalle se presenta en el Anexo No 2
Los flujos financieros privados se analizan a traveacutes de la evolucioacuten de las captaciones y coshylocaciones financieras efectuadas por los Bancos privados en cada una de las provincias ecuatorianas
Las captaciones corresponden a depoacutesitos a la vista y depoacutesitos a plazo que los bancos y sushycursales bancarias de cada provincia han receptado en el antildeo respectivo Las colocaciones corresponden a los diversos tipos de inversiones creacuteditos contratos de arrendamiento mershycantil y cartas de creacutedito extendidas y concedidas por los bancos y sucursales bancarias de cada provincia en el antildeo respectivo
Los valores per capita corresponden a la relacioacuten entre captaciones o colocaciones con resshypecto a la PEA de la provincia del antildeo 1990
Graacutefico No 5 COLOCACIONESICAPTACIONES 1998
1 wU a
h 162
- -
5 ~ ~ ~ - ~ -- ecuadorun modelo para [desjarmar capiacutetulo
PROVINCIA
iexclzUAY
BOLlVAR
CANtildeAR
CARCHI
CHIMBORAZO
COTOPAXI
EL ORO
ESMERALDAS
GALAPAGOS
GUAYAS
IMBABURA
LOJA
LOSRIOS
MANABI
MORONA SANTIAGO
NAPO -
PASTfgt2A
PICHINCHA
SUCUMBIOS
TUNGURAHUA ZAMORA
epoacutesitos a plazo
TOTALES
CAPTACIONES Depoacutesitos a la vista yd
Fuente Superintendencia de Bancos
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
C ua d ro 12 Relacioacuten captacionescolocaciones efectuadas por los bancos privados
Antildeos 1996-1998
coloccap 98
075
041
011
037
059
067
091
044
057
293
052
053
228
195
023
045
016
171
017
062
104
133
COLOCACIONES Inversionescreacuteditocontratos de arendamientomercantilcartas de creacutedito
coloccap 97
081
034
014
034
046
062
093
058
090
289 058
061
202 166
021
060
021
169
027
065
094
191
coloccap 96
041
022
008
026
020
037
049
027
026
123
022
023
078
071
016
008-016
071
036
036
060
083
~ 163
5 bull 0- - bull bull - bull - bull -bull bull bull bull -bull bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
En relacioacuten con las captaciones resalta nuevamente que entre el 70 y el 80 de las mismas se realizan en las provincias de Guayas y Pichincha por su mayor dinamismo productivo y comercial En los uacuteltimos antildeos es Pichincha la que realiza mayor volumen de captaciones Hay un segundo grupo de provincias en cuanto captacioacuten de volumen de recursos estas son Azuay El Oro Manabiacute y Tungurahua de estas Azuay tiene un nivel de captacioacuten que duplishyca al de las otras tres que en general captan entre el2 al 3 del volumen total de dinero La provincia del Cantildear de acuerdo con la tendencia creciente de captaciones de recursos per cashypita tambieacuten debe incluirse en este segundo grupo de provincias Un tercer grupo son las deshymaacutes de la Costa y de la Sierra Carchi Imbabura Loja Chimborazo Cotopaxi Los Riacuteos y Esmeraldas Un uacuteltimo grupo estaacute constituido por todas las del Oriente que tienen niveles muy bajos de captacioacuten de recursos
Con respecto al tipo de captaciones existe una tendencia general de igual volumen de depoacuteshysitos a la vista con respecto a los depoacutesitos a plazo sin embargo en el uacuteltimo antildeo estos disshyminuyen debido seguramente a la agudizacioacuten de la crisis econoacutemica
Con respecto a las colocaciones Guayas y Manabiacute captan casi el 90 de las mismas en el paiacutes Hay un segundo grupo de provincias Azuay Manabiacute El Oro y Tungurahua que captan entre el 5 y el 6 del total de colocaciones El restante 4 se reparten entre las demaacutes proshyvincias del paiacutes Resulta asiacute una situacioacuten de extrema desigualdad entre las dos principales provincias y el resto del paiacutes existen 4 o 5 provincias con niveles un poco mayores que toshydas las demaacutes
Se observa la relacioacuten entre captaciones y colocaciones para el antildeo 1998 (Cuadro No 12) se evidencia como es el movimiento de los flujos financieros privados en el paiacutes Con excepshycioacuten de Guayas Los Riacuteos El Oro y Pichincha todas las demaacutes provincias que tienen como se ha visto niveles miacutenimos de captacioacuten de recursos ni siquiera reciben creacuteditos en la misshyma proporcioacuten que ahorran Asiacute en la relacioacuten captacioacuten Icolocacioacuten se ve que estas provinshycias tienen indices menores que uno lo cual significa que de cada 100 sucres que ahorran reciben en creacutedito menos de estos cien sucres Por ejemplo Azuay recibioacute en 1998 75 de cada 100 sucres de su ahorro Cantildear recibe 11 de cada 100 sucres Tungurahua 62 sucres de cada 100
Existen cuatro provincias que reciben maacutes de lo que ahorran entre las que tienen niveles meshynores de ahorro estaacuten Manabiacute y Los Riacuteos que reciben maacutes de lo que ahorran Manabiacute de cashyda 100 sucres recibe 195 sucres y Los Riacuteos de cada 100 sucres recibe 228 sucres Y las proshyvincias de Guayas y Pichincha que captan como se ha visto casi el 80 de los ahorros reshyciben ademaacutes 292 y 171 sucres respectivamente de cada 100 sucres de ahorro
Estaacute claro que los miacutenimos niveles de ahorro de las provincias de la Sierra aportan al desashyrrollo productivo de las de la Costa Guayas El Oro y Los Riacuteos y de Pichincha en la Sierra
Aacute 164
5 ~ bull~ bull ~ bull ~ bull x ~ ~ M bull - - bull ~ iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
Estas provincias con iacutendices de captacionescolocaciones menores que uno estaacuten constanteshymente descapitalizaacutendose y no existen factores endoacutegenos locales que generen actividades productivas con los pequentildeos niveles de ahorro que generan menos auacuten que logren captar flujos financieros de otras provincias En cambio puede decirse que el dinamismo econoacutemishyco de Guayas y Pichincha logra captar recursos de otras provincias mientras que parte del dinamismo de Manabiacute y Los Riacuteos se basa en aportes econoacutemicos de otras provincias
Finalmente se evidencia que el dinamismo productivo de Azuay y El Oro se basa en sus proshypios recursos y que existe un pequentildeo porcentaje de ahorro que no es aprovechado internashymente y va hacia otras provincias
e u a d ro 13 Estructura de la ejecucioacuten presupuestaria
Entidades nacionales regionales y provinciales (1) antildeo 1998
ENr1DAD REGIONAL Monto en millones sucres
NACIONAl 14352890 6408
REGIONAl 438128 196
PROVINCIAL 7607028 3396
DependenciasGobiemoCentral 5503723 2457
GobiemosSeccionalesAutoacutenomos 2103305 939
TOTAL(2) 22398046 10000
(1)Presupuestoemitido
(2)incluyedeudapuacuteblica
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
165
5 - o ~ o - ~ ~ ~ ~ 0 O - bull 00 - Obull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
5 El rol del Estado en el desarrollo econoacutemico provincial asignashyciones presupuestarias y recaudaciones tributarias
El Estado ha jugado un importante rol en la dinamizacioacuten de los procesos productivos proshyvinciales a traveacutes de las poliacuteticas econoacutemicas nacionales que tienen diverso impacto sobre el desarrollo provincial y por medio de poliacuteticas especiacuteficas que han promovido el surgimienshyto o fortalecimiento de procesos productivos regionales Complementariamente a estas poliacuteshyticas y en ocasiones de manera especiacutefica por si mismos los flujos de recursos estatales hashycia las provincias constituyen evidentemente factores dedinamizacioacuten de las economiacuteas proshyvinciales y por lo tanto son otro de los elementos que explican las especializaciones y comshypetitividades estudiadas en capiacutetulos anteriores
En este capiacutetulo se presenta las asignaciones del Presupuesto del Estado a cada provincia del paiacutes y las tributaciones que estas regiones han aportado a los ingresos del Estado
Sl Asignaciones Presupuestarias
El Presupuesto General del Estado es el instrumento a traveacutes del cual el Estado operacionashyliza las prioridades de la poliacutetica nacional a traveacutes de la asignacioacuten de los recursos Estos se distribuyen a tres tipos de instancias regionales
GRAFICO No 6 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A DEPENDENCIAS
DEL GOBIERNO CENTRAL 1998
3000 ------- --------- shy
2500
2000
11500 -
I
PROVINCIAS
A 166
~ ~ ~ bull ~ bullbull M ~ - ~ bull - ~ bull bull- -- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo S
C U a d ro 14 Transferencias provinciales a Dependencias del Gob Central
AIIO 1998
Provincia Millones sucres Transferenc per capita
(sucres) Azuay 275915 501 454142
Boliacutevar 100609 183 557764
Cantildear 87963 160 413768
Carchi 70260 128 430871
Cotopaxi 122110 222 405918
Chimborazo 210096 382 502892
El Oro 215073 391 401017
Esmeraldas 220463 401 552844
Guayas 1528230 27n 466721
Imbabura 147184 267 458304
Loja 407805 741 966566
Los Riacuteos 222853 405 347545
Manabiacute 518893 943 421821
MoronaSantiago 67003 122 493629
Napa 63956 116 423960
Pastaza 38192 069 648025
Pichincha 929401 1689 395013
Tungurahua 164711 299 379112
Zamora Chinchipe 47263 086 485670
Galaacutepagos 31362 057 2029903
Sucumbios 34381 062 256674
Total 5503723 10000 452064
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
l Las entidades nacionales que son aquellas asentadas mayoritariamente en Quito Funshycioacuten Legislativa Funcioacuten Jurisdiccional Administracioacuten Central Ministerios
u Las entidades regionales en los diversos sectores agropecuario industrias y comercio desarrollo urbano y vivienda
iii Provincias y cantones del paiacutes a traveacutes de las respectivas entidades estatales que funshycionan en estas circunscrpciones territoriales
~ 167
- -
- -
5 o bull v- o bull o -lt o bull - ~-- bull o bull o -~ o bull o bull r--- ~-- bull ~-- bull _ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En cada provincia existen dos tipos de entidades hacia las cuales el Gobierno transfiere reshy
cursos i las dependencias del Gobierno Central que forman parte del reacutegimen seccional deshy
pendiente constituiacutedas por las Gobernaciones y Direcciones provinciales de los resshypectivos Ministerios
JI Los gobiernos seccionales autoacutenomos ejercidos por los consejos provinciales y conceshy
jos municipales
El Cuadro No 13 presenta la estructura de la ejecucioacuten presupuestaria para el antildeo 1998 Se ha elaborado en base a la informacioacuten proporcionada por el Ministerio de Finanzas de la Ejeshy
cucioacuten Presupuestaria por provincias y sector De esta manera muestra un corte a un antildeo esshy
peciacutefico coacutemo el Estado Ecuatoriano ha asignado los recursos del Presupuesto General del Estado a nivel central regional y a las provincias del paiacutes a traveacutes de los dos tipos de entishydades explicadas anteriormente
GRAFICO No 7 TRANSFERENCIAS PER CAPITA SALUD 1998
140000
120000
100000
1- - -- -- - - - - -- - - - - -
- - - - -- - - - - - - - - -
- - - - - - -- - - - -- -
- - - - - - - - -
- - - - - - - - -L
-
- - - - - - - - -
- o
--ui 80000 ~ lll U ~ -60000l1)
-40000
ooסס2
PROVINCIAS
~ 168
--
5 ~ ~ --- ~ - -- ~ - ~ ~ ~ ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
El total de asignaciones presupuestarias es de 22 billones de sucres de los cuales el 6408 corresponde a los ingresos de las entidades del gobierno central el 3396 a las entidashydes provinciales y el 196 a las entidades regionales Las dependencias provinciales del goshybierno central reciben el 2457 del presupuesto mientras que los Municipios y Consejos Provinciales el 939
GRAFICO No 8 TRANSFERENCIAS PER CAPITA PARA EDUCACION 1998
1000000
900000
800000
700000
bull 600000 rIl ~el 5COooo
J rIl 400000
300000
200000
100000
-- ---- - -------i
-
I
- - -
- - -- - -- - I - - - -
- --- - -
- - -
-
- - -
- - -
PROVINCIAS
Asignaciones provinciales
Las asignaciones provinciales globales se dividen entre las asignaciones a las dependencias del Gobierno central y a los gobiernos seccionales autoacutenomos
Las asignaciones a las dependencias provinciales del Gobierno Central suman 5 billones de
sucres y comprenden principalmente las asignaciones a las Direcciones provinciales e insshy
tancias cantonales de los Ministerios cuyos montos por provincia se presentan en el Cuadro No 14
h 169
~~
Provincias Educacioacuten millones SI
e u a d ro 15 Transferencias per caacutepita para educacioacuten salud y desarrollo agro
ED pe sucres
Salud millones SI
Salud pe sucresl
00 Agropecuar millones SI
Agrop P e sucres
Pobla 1998
Nacional 143119 11756 425
Regional
Azuay
Bollvar
Cailar
Carchi
Colopaxi Chimborazo
Imbabura
Laja
Pichincha
Tungurahua
Esmeraldas
El Oro
Guayas
LosRlos Manabl
MoronaSantiago
32 212550
82774 61455 53532
94943 169042
112933 206193 575422
131586
146405 164393
566203 162376 298616 42351
349847 458889
289077 328284 315610 404624 351654 488711
244565
302869 367132
306350
173529
253229
242752 312104
000
658 256
190 166 294 524 350 639
1783
408
454
509 1760 503 925 131
Napa 46130 305789 143
Paslaza 27237 462147 084
Zamora Chinchipe 33105 340180 103
Sucumbios 25188 188042 078
Galapagos 13595 879948 042
TOTAL POR PROV 3228027 9575
TOTALES 3371178 276902 100
Fuante Ministerio de Flnanzas-Subsecretarle de Presupuestos yContabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
82613 6786 850 92172 7571 1973 12174628 O 000 53904 1154
41985 69105 4n 1758 2894 055 607552 14783 81957 166 1258 6975 039 180379 17517 82397 197 2621 12328 082 2125Kl 13065 80119 147 958 5873 030 163065 22745 75Im 256 1139 3787 035 300824 30905 739741 3A7 4076 9757 127 417776 28914 90034 325 1938 6033 080 321149 40112 95073
1 451 145971 345977 4546 421911 208547 88636 2344 8036 3415 250 2352838 27350 62952 307 2440 5615 076 434465 26805 67217 301 9468 23742 295 398780 40457 753911 455 2136 3981 067 536619
213916 65330 2404 70472 21522 2195 3274395 24364 37996 274 931 1451 029 641221 79697 64950 898 58m 47737 1829 1230127 15677 115532
1 176 2547 18769 079 135695
14145
6829
93769 1
115871
159
077
1239
2488
8213
42219
039
077
150854
58936 10961 112637iexcl 123 1413 14516 044 97315 5916
4853
44166 066
314091 055
409 1068
3056
69113
013
033
133948
15450 889742 9150 321088 6673 972355 798671 100 467164 100
CD n e gtshyao e ~
3 e
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~~ 3 ~ ~
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nIll ~ o
Ul (
5 1 bull ~ bull -- bull bullbull ~ bull ~ - ~ bullbull ~ ~ bull ~ bull ~ ~ ~
ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
En teacuterminos porcentuales las Provincias de Guayas y Pichincha obtienen los mayores monshytos de asignaciones (2777 y 1689 respectivamente) sin embargo si se obtiene un iacutendice de asignacioacuten per capita en funcioacuten del nuacutemero de poblacioacuten estiminado para 1998 Guayas tiene una asignacioacuten que es casi similar al promedio nacional mientras que Pichincha es una de las cuatro provincias con menor monto de asignacioacuten per capita Las provincias que obshy
tienen mayores montos per capita son Boliacutevar Chimborazo Esmeraldas Loja y Pastaza
El Cuadro No15 presenta las asignaciones per caacutepita provinciales a entidades dependientes del Gobierno Central en los rubros de Educacioacuten Salud y Desarrollo Agropecuario Se mishyra en primer lugar que el 90 del presupuesto tanto de salud como de educacioacuten se distrishybuye entre las provincias El Presupuesto de Salud es la cuarta parte del de Educacioacuten En promedio cada habitante del Ecuador recibe 276902 sucres en concepto de Educacioacuten y 79867 sucres en concepto de Salud (en sucres corrientes de 1998)
Del presupuesto total de Salud casi el 50 se concentra en las Provincias de Guayas y Pishychincha Las provincias de Azuay Loja El Oro y Manabiacute reciben entre el 4 al 8 de este Presupuesto de Salud En teacuterminos per caacutepita las provincias que reciben maacutes del promedio nacional son Zamora Chinchipe Pastaza Morona Santiago Loja Imbabura Carchi Cantildear
y Boliacutevar
Del Presupuesto total de Educacioacuten el 34 se concentra en las Provincias de Guayas y Pichinshycha Las provincias de Azuay Chimborazo Loja El Oro Los Riacuteos Manabiacute reciben entre el 5 al 9 del total de este presupuesto En teacuterminos per caacutepita soacutelo las provincias de Cantildear Pichinshycha Guayas Los Rios Manabiacute y Sucumbiosreciben menos de la media nacional
En los dos casos de Salud y Educacioacuten (Graacuteficos 7 y 8) destaca la concentracioacuten del Presushypuesto en solo dos provincias y un segundo grupo de Provincias Azuay Loja El Oro Mashynabiacute que corresponden a provincias con tendencia eocnoacutemica dinaacutemica que reciben presushypuestos absolutos porcentualmente mayores que el resto de provincias En teacuterminos per caacuteshypita no existe una loacutegica clara de asignacioacuten de recursos
Finalmente con respecto a recursos para desarrollo agropecuario que son en total alrededor del 50 del presupuesto total designado para salud Loja recibe el 45 Guayas el 21 Y Manabiacute el 18 Estas tres provincias reciben por tanto el 84 de este presupuesto sin que exista una loacutegica en tomo a esta distribucioacuten de recursos
171
5 ~ bull -bull- bull ~ bull -bull ~ bull ~ bull ~ ~ bull ~ bull iquest ~ bull ~ bull --bull bull ~ bull ~ bullbullshyecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Transferencias a Organismos seccionales autoacutenomos
Los organismos seccionales autoacutenomos son los Municipios y Consejos Provinciales Las fuentes de financiamiento de estas entidades son ingresos tributarios ingresos propios no tributarios (provenientes del patrimonio de estas entidades oacute por el uso o arrendamiento de sus bienes) tasas por servicios transferencias del Gobierno Central y Empreacutestitos
Seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal los impuestos municipales son los siguientes impuesshyto sobre la propiedad urbana impuesto sobre la propiedad rural impuesto de alcabalas imshy
puesto de registro e inscripcioacuten impuesto sobre los vehiacuteculos impuesto de matriacuteculas y pashytentes impuesto a los espectaacuteculos puacuteblicos impuesto a las utilidades en la compraventa de
los bienes inmuebles
En cuanto a los Consejos provinciales en general no tienen impuestos y una fuente propia de financiamiento son las contribuciones especiales de mejoras que se cobran cuando la construccioacuten rectificacioacuten ensanche o pavimentacioacuten de carreteras o caminos o construcshycioacuten de puentes por parte del Consejo Provincial aum mtare el valor de las propiedades
En el Anexo No 3 se presenta la relacioacuten entre ingresos propios e ingresos totales de los mushynicipios del paiacutes Los Municipios de Salinas (646) Guayaquil (584) Duraacuten (542) Santa Cruz (511) Rumintildeahui (499) Bantildeos (475) Quito (473) Cuenca (453 )
La Libertad (415) tienen el maacutes alto nivel de recursos propios En un segundo grupo esshy
taacuten los Municipios de Santo Domingo de los Colorados (384) Ambato (351 ) Latacunshyga (314) Machala (318) Ibarra (317) La Troncal (342) Riobamba (312) Nashyranjal (307) Otavalo (325) Manta (308) Cayambe (319) Mejiacutea (322) Putushy
mayo (315) Todos los demaacutes municipios tienen porcentajes menores al 30 lo cual deshymuestra la dependencia de la inversioacuten municipal de las transferencias desde el gobierno censhytral La uacuteltima columna presenta los promedios provinciales de esta relacioacuten excluyendo a las capitales provinciales y hace ver que en general los promedios provinciales son menores que los de las capitales provinciales Son estos muncipios que no son capitales provinciales en general con predominio rural los que tienen mayores niveles de dependencia de las asigshynaciones nacionales
Las transferencias del gobierno central a los Organismos seccionales provienen de las sishyguientes partidas
l Las asignaciones que corresponden a las transferencias del Fondo de Desarrollo Secshy
cional FODESEC Fondo de Desarrollo Provincial y la Ley Especial de Distribucioacuten
del 15 de los Ingresos del Presupuesto del Gobierno Central
ii Los aportes provinciales constituiacutedos por Leyes que presasignan recursos para especiacuteshy
ficas provincias oacute partidas que desde el gobierno se entregan por especiacuteficos convenios a las entidades seccionales
~ 172
5 -- ~ ~ - - ~ ~ ~ ~ ----- -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
C u a d r o 16
Transferencias provinciales a organismos secclonales aU1onomos Consejos Provinciales y Municipios
Antildeo 1998 Millones de sucres
Provincia Consejos Municipios Total Asignacioacuten Total Asignacioacuten Provinciales Organismos Per Ceacutepita Asignacioacuten Per Caacutepita
Seccionales (Sucres) Provincial (1) (Sucres) total (2)
Azuay 26987 71073 98060 478 161402 373975 615544 Bollvar 15366 35740 51106 249 283326 151715 841090 Cantildear 13394 30676 44070 215 207300 132033 621069 Carchi 14380 28393 42773 208 262306 113033 693178 Cotopaxi 18197 38190 56387 275 187442 178497 593360 Chimborazo 26295 61948 88243 430 211221 298339 714112 El Oro 29807 70913 100720 491 187694 315793 588711 Esmeraldas 25938 49700 75638 368 189674 296101 742517 Guayas 110733 314974 425707 2073 130011 1953937 596732 Imbabura 17700 36196 53896 262 167822 201080 626127 Loja 22484 53955 76439 372 181173 484244 1147740 Los Rlos 29079 76561 105640 514 164748 328493 512293 Manabl 65446 134579 200025 974 162605 718918 584426 Morona 15193 29840 45033 219 331869 112036 825498 Napa 19725 29625 49350 240 327137 113306 751097 Pastaza 14612 13304 27916 136 473666 66108 1121691 Pichincha 86894 260698 347592 1693 147733 1276993 542746 Tungurahua 22057 49137 71194 347 163866 235905 542978 Zamora 14284 20928 35212 171 361835 82475 847506 Galeacutepagos 7236 7581 14817 072 959029 46179 2988932 Sucumbios 15250 26032 41282 201 308194 75663 564868 Concope 2169 2169 011 2169 TOTAL 613226 1440043 2053269 100 168651 7556992 620715
(1) (2) Comprende asignaciones provinciales a dependencias del gobierno central meacutes organismos seccionales
Fuente Ministerio de Finanzas Direccioacuten Nacional de Tesorerla Valores entregados a Municipios y Concejos Provinciales Periodo Enero Diciembre 1998
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
GRAFICO No 9 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A CONCEJOS
PROVINCIALES Y MUNICIPIOS
25001-shy
I i
2000
pflCMNCIAS
h 173
5 - - v - - J- bull - bull o ~ bull o bull o vmiddot 0 bull o bull 0 -- - bull 0 - ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
El Fondo de Desarrollo Seccional Fodesec es creado en 1990 y se constituye en base al 2 de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado y la participacioacuten de tres mil mishyllones de sucres anuales de los ingresos que percibe el Estado por la produccioacuten y exportashycioacuten de petroacuteleo suma que se incrementa desde 1991 en poorcentaje igual a la variacioacuten
anual del iacutendice de precios del consumidor elaborado por el INEC Este Fondo se distribushyye en un 2 a los municipios capitales de provincias el saldo se divide en un 20 para conshysejos provinciales 75 para las municipalidades 5 para una cuenta de reservas de emershy
gencia
El Fondo de Desarrollo Provincial Foondepro se crea en 1990 con una asignacioacuten equivashy
lente al 2 del monto total de los ingresos corrientes del Presupuesto General del Estado Se distribuyen 75 en partes iguales para todos los consejos provinciales del paiacutes y el 25 resshytante en proporcioacuten directa al nuacutemero de habitantes de cada provincia
La Ley Especial de Distribucioacuten del 15 del Presupuesto del Gobierno central para los goshybiernos seccionales se aprueba en Marzo de 1997 creaacutendose asiacute el Fondo de Descentralizashycioacuten que se distribuye en un 70 para los municipios y 30 para los consejos provinciales Para estos se distribuye el 50 del monto total en funcioacuten de las necesidades baacutesicas insashytisfechas de la poblacioacuten de la provincia el 10en proporcioacuten de la superficie territorial proshyvincial y 40 en relacioacuten a la poblacioacuten provincial
El monto destinado a los municipios se distribuye 10 del monto total en partes iguales un 40 en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten 50 en funcioacuten de la necesidades baacutesicas inshysatisfechas de la poblacioacuten cantonal La Ley preveacute que este 15 se empiece a aplicar a parshytir del 1 de Julio de 1997 con el equivalente al 3 el 7 desde Enero de 1998 elll a parshytir de Enero de 1999 y el 15 a partir de Enero del antildeo 2000
En la Ley existe una definicioacuten clara de que el estos fondos corresponden al 15 del preshysupuesto del Gobierno Central excepto los ingresos provenientes de ceacuteditos internos y extershy
nos Sin embargo en la Nueva Constitucioacuten de 1998 se define que las asignaciones a los organismos del reacutegimen seccional autoacutenomo no podraacuten ser inferiores al 15 de los ingreshy
sos corrientes totales del presupuesto del gobierno central Esta disposicioacuten modifica susshytancialmente los ingresos de las entidades seccionales pues para 1999 los creacuteditos internos y externos significan el 30 de los ingresos totales
En el Cuadro No 16 se presentan las transferencias provinciales del gobierno central a los consejos provinciales y municipios del paiacutes Estas asignaciones son de 2 billones de sucres
Guayas obtiene el 207 de estas asignaciones y Pichincha el 1693 En teacuterminos per cashy
pita ambas provincias reciben menos de la media per capita nacional siendo las Provincias
de Boliacutevar Cantildear Carchi Chirnborazo y todas las del Oriente las que reciben en teacuterminos
per capita casi el doble de la media nacional
~ 174
~~
Provincias
Tolal
Azuay
Sollvar
Callar
Carchi
Cotopaxi Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Galeacutepagos Guayas
1mbabura Loja LosRlos
Manabl
MoronaSant
Napo Pastaza
Pichincha
Tungurahua
SUaJmbios
Zamora
FuenteMinisteriode Finanzes ElaboracioacutenLourdesRodrlguez
Total
7706437
209645 2436
5256
158351
7f1i19 9321
78315 362354
1157 3ll85273
158n 20816 9161
178171 1788 2602
2009
3482121 70762 4116
907
e u a d ro 17 Recaudaciones tributarlas por provincias 1998 (Valores en millones de sucres)
o Imp Ala ImpVA ImpCE Imp Vehlculos Otros Trlbutaci6n AslgPC Trib Aslg PC Renta Motorizados Impuestos PC
10000 2235204 446llD78 661704 114497 22amp1l12 sucres sucres
272 n142 101410 15283 8606 7200 345065 615544 056 003 1686 91 16 558 81 13505 841090 002
007 2203 278 2556 223 24n4 621069 004
205 2716 146891 64n 1922 347 971091 693178 140 010 3960 849 2046 1142 26590 593360 0D4 012 5110 1065 5 21m 561 22311 714112 003 099 11128 57560 2170 4367 1089 142214 588711 024 470 9643 343848 7794 919 147 908656 742517 122 002 942 165 7 41 741Ml7 2988932 003
4004 811065 1940210 243795 90199 942242 596732 158
021 7074 3IIl7 183 3841 971 49438 626127 008 027 6817 7745 1663 2732 1855 49337 1147740 0D4 012 5249 622 202 2500 585 14287 512293 003 231 38662 106752 25215 5389 4150 144840 584426 025 002 1450 73 139 123 131n 825498 002 003 2007 149 337 107 17248 751097 002 003 1540 116 244 107 34088 1121691 003
4518 1213896 1729355 354111 70788 113968 1479966 542746 273 092 31605 26385 4795 4129 3845 1628n 542978 030 005 2654 6n 662 120 30728 584868 005 001 655 30 178 41 9320 847506 001
e Q os ~
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5 middot~ bull ~ ~ bull h ~ bull hmiddot bull bullbull ~ ~ bull ~ bull ~ - ~ bull- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Las uacuteltimas columnas del cuadro No16 presentan las transferencias provinciales totales y las asignaciones provinciales totales per caacutepita esto es las asignaciones a organismos secshycionales maacutes las asignaciones a las dependencias del gobierno central divididas para la poshyblacioacuten provincial estimada para 1998
Estas columnas demuestran en general dos cuestiones la primera queen teacuterminos absolushytos se refuerza la concentracioacuten de recursos en Guayas y Pichincha pero que si se analiza en teacuterminos de tranferencias per caacutepita no existe una loacutegica clara por parte del Estado La seshygunda cuestioacuten que aparece con mucha evidencia es la necesidad de una poliacutetica de regioshynalizacioacuten nacional que oriente de mejor manera la asignacioacuten de recursos en funcioacuten de la poblacioacuten de las necesidades insatisfechas de los niveles de dinamismo econoacutemico provinshycial de manera de compensar las inequidades provinciales
S2 Tributaciones Provinciales
El Cuadro No 17 presenta las recaudaciones tributarias que efectuacutea el gobierno central para el antildeo 1998 El impuesto al Valor Agregado representa el 57 del ~otal de impuestos el Imshypuesto a la Renta el 29 y el Impuesto a los consumos especiales el 85 El restante 56 estaacute dado por el impuesto a los vehiacuteculos impuesto por salida del paiacutes y multas tributashyrias
Gratico No 1U ESTRUCTURA TRIBUTACIONES 1998
------15000 ----shy
5CO
4000
3500
3000
2500
2000
1500
tOoo
PROVINCIAS
1 176
5 - - - ~ ~ ~ ~ - ~ - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Graacutefico No 11 TRIBUTACIONES I ASIGNACIONES PER CAPITA POR
PROVINCIA 1998
300 - - - - --- - - -- -shy
250
200
n n
PROVINCIAS
En Pichincha y Guayas se recaudan el 85 del total de impuestos del paiacutes (Graacutefico 10) Pishychincha recauda el 45 mientras que Guayas aporta con el 40 Esta diferencia resulta significativa pues como se vioacute al analizar las 100 empresas maacutes importantes del paiacutes (Revisshy
ta Vistazo No 769) en Guayas se concentran 46 de las 100 mayores empresas (en Quito 40
) Yen Guayas estaacuten las 10 maacutes grandes exportadoras del paiacutes
Las provincias de Azuay Carchi El Oro Esmeraldas Manabiacute y Tungurahua contribuyen en porcentajes entre el ] al 4 de la tributacioacuten El resto de provincias tienen recaudaciones muy poco significativas Este esquema de la tributacioacuten es el reflejo de la dinaacutemica econoacuteshymica y productiva que hemos analizado con diferentes variables a lo largo de este trabajo Dos provincias que concentran productividad y diversidad de renglones productivos Un grupo intermedio de provincias dinaacutemicas pero con mucha diferencia de las dos principales y el resto de provincias sin ninguacuten dinamismo En teacuterminos de tributaciones per caacutepita cashyda habitante de la provincia de Pichincha tributa] 479966 sucres Existe un segundo grushy
po de provincias Carchi Esmeraldas y Guayas que tributan alrededor de 900000 sucres por habitante En Azuay cada habitante tributa 345000 sucres y el resto de provincias tiene trishybutaciones per caacutepita menores de 150000 sucres
Al hacer la comparacioacuten entre las tributaciones y las asignaciones de cada provincia se obshy
tiene un iacutendice(Graacutefico 11) en el cual los valores mayores que uno demuestran un grado de
autosuficiencia provincial es decir tributaciones mayores que las asignaciones Soacutelo cuatro
provincias del Ecuador tienen esta caracteriacutestica Pichincha con un iacutendice de 273 lo cual
quiere decir de que por cada milloacuten de sucres que recibe cada uno de sus habitantes tributa
~ 177
5 bull hmiddotmiddot - ~ ~ bull ~ bullbull bull ~ bull - ~ - ~ ~ bull ~ - bullbull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
273 millones Guayas con un iacutendice de 158 Carchi con 140 y Esmeraldas con 122 El resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per caacutepita Por ejemplo cada habitante de Azuaypor cada milloacuten que recibe tributa 560000 sucres Tunshygurahua por cada milloacuten que recibe tributa 300000 El Oro por cada milloacuten tributa 240 mil sucres Manabiacute 250000 y los iacutendices de estas provincias son maacutes altos que el resto de Proshyvincias del paiacutes que tienen indices entre 001 a 009 con un promedio de 004 lo que signishyfica que 13 provincias del paiacutes por cada milloacuten de sucres que le asigna por habitante el Esshytado tributa en promedio 40000 sucres por habitante
Estas cifras son resultado de la dinaacutemica del proceso de desarrollo en el Ecuador La heteshyrogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econoacutemica tal coshymo se refleja en el anaacutelisis productivo Esto se agrava por la inequidad en los flujos finanshycieros privados Resultan asiacute grandes disparidades provinciales y regiones con una incapashycidad estructural de generar procesos productivos dinaacutemicos Sus niveles de demanda y de consumo interno son muy limitados y de igual manera como lo dicen estas uacuteltimas cifras su contribucioacuten al Estado es miacutenima
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capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
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6 ~ ~ - - - ~ -~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
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2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
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Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
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El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
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misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
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- - - - - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
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PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
h 186
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ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
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sumo En estas provincias se incluye Sucumbios donde se desarrolla la extraccioacuten petroleshyra que como se ha visto tiene niveles altiacutesimos de productividad este dinamismo no tiene ninguna irradiacioacuten en la provincia constituyeacutendose en un auteacutentico enclave
4 Flujos financieros privados
En la seccioacuten anterior se han examinado las principales caracteriacutesticas de las estructuras pro-
Grafico No 3 ESTRUCTURA CAPTACIONES POR PROVINCIAS
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15
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GrAfico No 4 ESTRUCTURA COLOCACIONES POR PROVINCIAS 1998
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ductivas provinciales las competitividades y especializaciones productivas de cada provinshycia todo lo cual ha configurado una tipologiacutea de dinamismo productivo regional Es imporshytante av~zar hacia algunos factores que explican este dinamismo Uno de ellos es el direcshycionamiento de los flujos financieros en el territorio nacional y provincial Los incrementos de productividad obedecen al cambio tecnoloacutegico y a los niveles de aumento del stock de cashypital lo que depende en parte de la disposicioacuten de capitales para impulsar procesos de invershysioacuten El movimiento de capitales tiene un recorrido histoacuterico que va configurando las estrucshyturas productivas por lo tanto habriacutea que avanzar hacia un examen de las tendencias histoacuteshyricas de estos procesos En este trabajo se presentan un pequentildeo trecho de este recorrido los antildeos 1996 1997 Y1998 cuyo detalle se presenta en el Anexo No 2
Los flujos financieros privados se analizan a traveacutes de la evolucioacuten de las captaciones y coshylocaciones financieras efectuadas por los Bancos privados en cada una de las provincias ecuatorianas
Las captaciones corresponden a depoacutesitos a la vista y depoacutesitos a plazo que los bancos y sushycursales bancarias de cada provincia han receptado en el antildeo respectivo Las colocaciones corresponden a los diversos tipos de inversiones creacuteditos contratos de arrendamiento mershycantil y cartas de creacutedito extendidas y concedidas por los bancos y sucursales bancarias de cada provincia en el antildeo respectivo
Los valores per capita corresponden a la relacioacuten entre captaciones o colocaciones con resshypecto a la PEA de la provincia del antildeo 1990
Graacutefico No 5 COLOCACIONESICAPTACIONES 1998
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h 162
- -
5 ~ ~ ~ - ~ -- ecuadorun modelo para [desjarmar capiacutetulo
PROVINCIA
iexclzUAY
BOLlVAR
CANtildeAR
CARCHI
CHIMBORAZO
COTOPAXI
EL ORO
ESMERALDAS
GALAPAGOS
GUAYAS
IMBABURA
LOJA
LOSRIOS
MANABI
MORONA SANTIAGO
NAPO -
PASTfgt2A
PICHINCHA
SUCUMBIOS
TUNGURAHUA ZAMORA
epoacutesitos a plazo
TOTALES
CAPTACIONES Depoacutesitos a la vista yd
Fuente Superintendencia de Bancos
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
C ua d ro 12 Relacioacuten captacionescolocaciones efectuadas por los bancos privados
Antildeos 1996-1998
coloccap 98
075
041
011
037
059
067
091
044
057
293
052
053
228
195
023
045
016
171
017
062
104
133
COLOCACIONES Inversionescreacuteditocontratos de arendamientomercantilcartas de creacutedito
coloccap 97
081
034
014
034
046
062
093
058
090
289 058
061
202 166
021
060
021
169
027
065
094
191
coloccap 96
041
022
008
026
020
037
049
027
026
123
022
023
078
071
016
008-016
071
036
036
060
083
~ 163
5 bull 0- - bull bull - bull - bull -bull bull bull bull -bull bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
En relacioacuten con las captaciones resalta nuevamente que entre el 70 y el 80 de las mismas se realizan en las provincias de Guayas y Pichincha por su mayor dinamismo productivo y comercial En los uacuteltimos antildeos es Pichincha la que realiza mayor volumen de captaciones Hay un segundo grupo de provincias en cuanto captacioacuten de volumen de recursos estas son Azuay El Oro Manabiacute y Tungurahua de estas Azuay tiene un nivel de captacioacuten que duplishyca al de las otras tres que en general captan entre el2 al 3 del volumen total de dinero La provincia del Cantildear de acuerdo con la tendencia creciente de captaciones de recursos per cashypita tambieacuten debe incluirse en este segundo grupo de provincias Un tercer grupo son las deshymaacutes de la Costa y de la Sierra Carchi Imbabura Loja Chimborazo Cotopaxi Los Riacuteos y Esmeraldas Un uacuteltimo grupo estaacute constituido por todas las del Oriente que tienen niveles muy bajos de captacioacuten de recursos
Con respecto al tipo de captaciones existe una tendencia general de igual volumen de depoacuteshysitos a la vista con respecto a los depoacutesitos a plazo sin embargo en el uacuteltimo antildeo estos disshyminuyen debido seguramente a la agudizacioacuten de la crisis econoacutemica
Con respecto a las colocaciones Guayas y Manabiacute captan casi el 90 de las mismas en el paiacutes Hay un segundo grupo de provincias Azuay Manabiacute El Oro y Tungurahua que captan entre el 5 y el 6 del total de colocaciones El restante 4 se reparten entre las demaacutes proshyvincias del paiacutes Resulta asiacute una situacioacuten de extrema desigualdad entre las dos principales provincias y el resto del paiacutes existen 4 o 5 provincias con niveles un poco mayores que toshydas las demaacutes
Se observa la relacioacuten entre captaciones y colocaciones para el antildeo 1998 (Cuadro No 12) se evidencia como es el movimiento de los flujos financieros privados en el paiacutes Con excepshycioacuten de Guayas Los Riacuteos El Oro y Pichincha todas las demaacutes provincias que tienen como se ha visto niveles miacutenimos de captacioacuten de recursos ni siquiera reciben creacuteditos en la misshyma proporcioacuten que ahorran Asiacute en la relacioacuten captacioacuten Icolocacioacuten se ve que estas provinshycias tienen indices menores que uno lo cual significa que de cada 100 sucres que ahorran reciben en creacutedito menos de estos cien sucres Por ejemplo Azuay recibioacute en 1998 75 de cada 100 sucres de su ahorro Cantildear recibe 11 de cada 100 sucres Tungurahua 62 sucres de cada 100
Existen cuatro provincias que reciben maacutes de lo que ahorran entre las que tienen niveles meshynores de ahorro estaacuten Manabiacute y Los Riacuteos que reciben maacutes de lo que ahorran Manabiacute de cashyda 100 sucres recibe 195 sucres y Los Riacuteos de cada 100 sucres recibe 228 sucres Y las proshyvincias de Guayas y Pichincha que captan como se ha visto casi el 80 de los ahorros reshyciben ademaacutes 292 y 171 sucres respectivamente de cada 100 sucres de ahorro
Estaacute claro que los miacutenimos niveles de ahorro de las provincias de la Sierra aportan al desashyrrollo productivo de las de la Costa Guayas El Oro y Los Riacuteos y de Pichincha en la Sierra
Aacute 164
5 ~ bull~ bull ~ bull ~ bull x ~ ~ M bull - - bull ~ iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
Estas provincias con iacutendices de captacionescolocaciones menores que uno estaacuten constanteshymente descapitalizaacutendose y no existen factores endoacutegenos locales que generen actividades productivas con los pequentildeos niveles de ahorro que generan menos auacuten que logren captar flujos financieros de otras provincias En cambio puede decirse que el dinamismo econoacutemishyco de Guayas y Pichincha logra captar recursos de otras provincias mientras que parte del dinamismo de Manabiacute y Los Riacuteos se basa en aportes econoacutemicos de otras provincias
Finalmente se evidencia que el dinamismo productivo de Azuay y El Oro se basa en sus proshypios recursos y que existe un pequentildeo porcentaje de ahorro que no es aprovechado internashymente y va hacia otras provincias
e u a d ro 13 Estructura de la ejecucioacuten presupuestaria
Entidades nacionales regionales y provinciales (1) antildeo 1998
ENr1DAD REGIONAL Monto en millones sucres
NACIONAl 14352890 6408
REGIONAl 438128 196
PROVINCIAL 7607028 3396
DependenciasGobiemoCentral 5503723 2457
GobiemosSeccionalesAutoacutenomos 2103305 939
TOTAL(2) 22398046 10000
(1)Presupuestoemitido
(2)incluyedeudapuacuteblica
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
165
5 - o ~ o - ~ ~ ~ ~ 0 O - bull 00 - Obull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
5 El rol del Estado en el desarrollo econoacutemico provincial asignashyciones presupuestarias y recaudaciones tributarias
El Estado ha jugado un importante rol en la dinamizacioacuten de los procesos productivos proshyvinciales a traveacutes de las poliacuteticas econoacutemicas nacionales que tienen diverso impacto sobre el desarrollo provincial y por medio de poliacuteticas especiacuteficas que han promovido el surgimienshyto o fortalecimiento de procesos productivos regionales Complementariamente a estas poliacuteshyticas y en ocasiones de manera especiacutefica por si mismos los flujos de recursos estatales hashycia las provincias constituyen evidentemente factores dedinamizacioacuten de las economiacuteas proshyvinciales y por lo tanto son otro de los elementos que explican las especializaciones y comshypetitividades estudiadas en capiacutetulos anteriores
En este capiacutetulo se presenta las asignaciones del Presupuesto del Estado a cada provincia del paiacutes y las tributaciones que estas regiones han aportado a los ingresos del Estado
Sl Asignaciones Presupuestarias
El Presupuesto General del Estado es el instrumento a traveacutes del cual el Estado operacionashyliza las prioridades de la poliacutetica nacional a traveacutes de la asignacioacuten de los recursos Estos se distribuyen a tres tipos de instancias regionales
GRAFICO No 6 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A DEPENDENCIAS
DEL GOBIERNO CENTRAL 1998
3000 ------- --------- shy
2500
2000
11500 -
I
PROVINCIAS
A 166
~ ~ ~ bull ~ bullbull M ~ - ~ bull - ~ bull bull- -- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo S
C U a d ro 14 Transferencias provinciales a Dependencias del Gob Central
AIIO 1998
Provincia Millones sucres Transferenc per capita
(sucres) Azuay 275915 501 454142
Boliacutevar 100609 183 557764
Cantildear 87963 160 413768
Carchi 70260 128 430871
Cotopaxi 122110 222 405918
Chimborazo 210096 382 502892
El Oro 215073 391 401017
Esmeraldas 220463 401 552844
Guayas 1528230 27n 466721
Imbabura 147184 267 458304
Loja 407805 741 966566
Los Riacuteos 222853 405 347545
Manabiacute 518893 943 421821
MoronaSantiago 67003 122 493629
Napa 63956 116 423960
Pastaza 38192 069 648025
Pichincha 929401 1689 395013
Tungurahua 164711 299 379112
Zamora Chinchipe 47263 086 485670
Galaacutepagos 31362 057 2029903
Sucumbios 34381 062 256674
Total 5503723 10000 452064
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
l Las entidades nacionales que son aquellas asentadas mayoritariamente en Quito Funshycioacuten Legislativa Funcioacuten Jurisdiccional Administracioacuten Central Ministerios
u Las entidades regionales en los diversos sectores agropecuario industrias y comercio desarrollo urbano y vivienda
iii Provincias y cantones del paiacutes a traveacutes de las respectivas entidades estatales que funshycionan en estas circunscrpciones territoriales
~ 167
- -
- -
5 o bull v- o bull o -lt o bull - ~-- bull o bull o -~ o bull o bull r--- ~-- bull ~-- bull _ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En cada provincia existen dos tipos de entidades hacia las cuales el Gobierno transfiere reshy
cursos i las dependencias del Gobierno Central que forman parte del reacutegimen seccional deshy
pendiente constituiacutedas por las Gobernaciones y Direcciones provinciales de los resshypectivos Ministerios
JI Los gobiernos seccionales autoacutenomos ejercidos por los consejos provinciales y conceshy
jos municipales
El Cuadro No 13 presenta la estructura de la ejecucioacuten presupuestaria para el antildeo 1998 Se ha elaborado en base a la informacioacuten proporcionada por el Ministerio de Finanzas de la Ejeshy
cucioacuten Presupuestaria por provincias y sector De esta manera muestra un corte a un antildeo esshy
peciacutefico coacutemo el Estado Ecuatoriano ha asignado los recursos del Presupuesto General del Estado a nivel central regional y a las provincias del paiacutes a traveacutes de los dos tipos de entishydades explicadas anteriormente
GRAFICO No 7 TRANSFERENCIAS PER CAPITA SALUD 1998
140000
120000
100000
1- - -- -- - - - - -- - - - - -
- - - - -- - - - - - - - - -
- - - - - - -- - - - -- -
- - - - - - - - -
- - - - - - - - -L
-
- - - - - - - - -
- o
--ui 80000 ~ lll U ~ -60000l1)
-40000
ooסס2
PROVINCIAS
~ 168
--
5 ~ ~ --- ~ - -- ~ - ~ ~ ~ ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
El total de asignaciones presupuestarias es de 22 billones de sucres de los cuales el 6408 corresponde a los ingresos de las entidades del gobierno central el 3396 a las entidashydes provinciales y el 196 a las entidades regionales Las dependencias provinciales del goshybierno central reciben el 2457 del presupuesto mientras que los Municipios y Consejos Provinciales el 939
GRAFICO No 8 TRANSFERENCIAS PER CAPITA PARA EDUCACION 1998
1000000
900000
800000
700000
bull 600000 rIl ~el 5COooo
J rIl 400000
300000
200000
100000
-- ---- - -------i
-
I
- - -
- - -- - -- - I - - - -
- --- - -
- - -
-
- - -
- - -
PROVINCIAS
Asignaciones provinciales
Las asignaciones provinciales globales se dividen entre las asignaciones a las dependencias del Gobierno central y a los gobiernos seccionales autoacutenomos
Las asignaciones a las dependencias provinciales del Gobierno Central suman 5 billones de
sucres y comprenden principalmente las asignaciones a las Direcciones provinciales e insshy
tancias cantonales de los Ministerios cuyos montos por provincia se presentan en el Cuadro No 14
h 169
~~
Provincias Educacioacuten millones SI
e u a d ro 15 Transferencias per caacutepita para educacioacuten salud y desarrollo agro
ED pe sucres
Salud millones SI
Salud pe sucresl
00 Agropecuar millones SI
Agrop P e sucres
Pobla 1998
Nacional 143119 11756 425
Regional
Azuay
Bollvar
Cailar
Carchi
Colopaxi Chimborazo
Imbabura
Laja
Pichincha
Tungurahua
Esmeraldas
El Oro
Guayas
LosRlos Manabl
MoronaSantiago
32 212550
82774 61455 53532
94943 169042
112933 206193 575422
131586
146405 164393
566203 162376 298616 42351
349847 458889
289077 328284 315610 404624 351654 488711
244565
302869 367132
306350
173529
253229
242752 312104
000
658 256
190 166 294 524 350 639
1783
408
454
509 1760 503 925 131
Napa 46130 305789 143
Paslaza 27237 462147 084
Zamora Chinchipe 33105 340180 103
Sucumbios 25188 188042 078
Galapagos 13595 879948 042
TOTAL POR PROV 3228027 9575
TOTALES 3371178 276902 100
Fuante Ministerio de Flnanzas-Subsecretarle de Presupuestos yContabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
82613 6786 850 92172 7571 1973 12174628 O 000 53904 1154
41985 69105 4n 1758 2894 055 607552 14783 81957 166 1258 6975 039 180379 17517 82397 197 2621 12328 082 2125Kl 13065 80119 147 958 5873 030 163065 22745 75Im 256 1139 3787 035 300824 30905 739741 3A7 4076 9757 127 417776 28914 90034 325 1938 6033 080 321149 40112 95073
1 451 145971 345977 4546 421911 208547 88636 2344 8036 3415 250 2352838 27350 62952 307 2440 5615 076 434465 26805 67217 301 9468 23742 295 398780 40457 753911 455 2136 3981 067 536619
213916 65330 2404 70472 21522 2195 3274395 24364 37996 274 931 1451 029 641221 79697 64950 898 58m 47737 1829 1230127 15677 115532
1 176 2547 18769 079 135695
14145
6829
93769 1
115871
159
077
1239
2488
8213
42219
039
077
150854
58936 10961 112637iexcl 123 1413 14516 044 97315 5916
4853
44166 066
314091 055
409 1068
3056
69113
013
033
133948
15450 889742 9150 321088 6673 972355 798671 100 467164 100
CD n e gtshyao e ~
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ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
En teacuterminos porcentuales las Provincias de Guayas y Pichincha obtienen los mayores monshytos de asignaciones (2777 y 1689 respectivamente) sin embargo si se obtiene un iacutendice de asignacioacuten per capita en funcioacuten del nuacutemero de poblacioacuten estiminado para 1998 Guayas tiene una asignacioacuten que es casi similar al promedio nacional mientras que Pichincha es una de las cuatro provincias con menor monto de asignacioacuten per capita Las provincias que obshy
tienen mayores montos per capita son Boliacutevar Chimborazo Esmeraldas Loja y Pastaza
El Cuadro No15 presenta las asignaciones per caacutepita provinciales a entidades dependientes del Gobierno Central en los rubros de Educacioacuten Salud y Desarrollo Agropecuario Se mishyra en primer lugar que el 90 del presupuesto tanto de salud como de educacioacuten se distrishybuye entre las provincias El Presupuesto de Salud es la cuarta parte del de Educacioacuten En promedio cada habitante del Ecuador recibe 276902 sucres en concepto de Educacioacuten y 79867 sucres en concepto de Salud (en sucres corrientes de 1998)
Del presupuesto total de Salud casi el 50 se concentra en las Provincias de Guayas y Pishychincha Las provincias de Azuay Loja El Oro y Manabiacute reciben entre el 4 al 8 de este Presupuesto de Salud En teacuterminos per caacutepita las provincias que reciben maacutes del promedio nacional son Zamora Chinchipe Pastaza Morona Santiago Loja Imbabura Carchi Cantildear
y Boliacutevar
Del Presupuesto total de Educacioacuten el 34 se concentra en las Provincias de Guayas y Pichinshycha Las provincias de Azuay Chimborazo Loja El Oro Los Riacuteos Manabiacute reciben entre el 5 al 9 del total de este presupuesto En teacuterminos per caacutepita soacutelo las provincias de Cantildear Pichinshycha Guayas Los Rios Manabiacute y Sucumbiosreciben menos de la media nacional
En los dos casos de Salud y Educacioacuten (Graacuteficos 7 y 8) destaca la concentracioacuten del Presushypuesto en solo dos provincias y un segundo grupo de Provincias Azuay Loja El Oro Mashynabiacute que corresponden a provincias con tendencia eocnoacutemica dinaacutemica que reciben presushypuestos absolutos porcentualmente mayores que el resto de provincias En teacuterminos per caacuteshypita no existe una loacutegica clara de asignacioacuten de recursos
Finalmente con respecto a recursos para desarrollo agropecuario que son en total alrededor del 50 del presupuesto total designado para salud Loja recibe el 45 Guayas el 21 Y Manabiacute el 18 Estas tres provincias reciben por tanto el 84 de este presupuesto sin que exista una loacutegica en tomo a esta distribucioacuten de recursos
171
5 ~ bull -bull- bull ~ bull -bull ~ bull ~ bull ~ ~ bull ~ bull iquest ~ bull ~ bull --bull bull ~ bull ~ bullbullshyecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Transferencias a Organismos seccionales autoacutenomos
Los organismos seccionales autoacutenomos son los Municipios y Consejos Provinciales Las fuentes de financiamiento de estas entidades son ingresos tributarios ingresos propios no tributarios (provenientes del patrimonio de estas entidades oacute por el uso o arrendamiento de sus bienes) tasas por servicios transferencias del Gobierno Central y Empreacutestitos
Seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal los impuestos municipales son los siguientes impuesshyto sobre la propiedad urbana impuesto sobre la propiedad rural impuesto de alcabalas imshy
puesto de registro e inscripcioacuten impuesto sobre los vehiacuteculos impuesto de matriacuteculas y pashytentes impuesto a los espectaacuteculos puacuteblicos impuesto a las utilidades en la compraventa de
los bienes inmuebles
En cuanto a los Consejos provinciales en general no tienen impuestos y una fuente propia de financiamiento son las contribuciones especiales de mejoras que se cobran cuando la construccioacuten rectificacioacuten ensanche o pavimentacioacuten de carreteras o caminos o construcshycioacuten de puentes por parte del Consejo Provincial aum mtare el valor de las propiedades
En el Anexo No 3 se presenta la relacioacuten entre ingresos propios e ingresos totales de los mushynicipios del paiacutes Los Municipios de Salinas (646) Guayaquil (584) Duraacuten (542) Santa Cruz (511) Rumintildeahui (499) Bantildeos (475) Quito (473) Cuenca (453 )
La Libertad (415) tienen el maacutes alto nivel de recursos propios En un segundo grupo esshy
taacuten los Municipios de Santo Domingo de los Colorados (384) Ambato (351 ) Latacunshyga (314) Machala (318) Ibarra (317) La Troncal (342) Riobamba (312) Nashyranjal (307) Otavalo (325) Manta (308) Cayambe (319) Mejiacutea (322) Putushy
mayo (315) Todos los demaacutes municipios tienen porcentajes menores al 30 lo cual deshymuestra la dependencia de la inversioacuten municipal de las transferencias desde el gobierno censhytral La uacuteltima columna presenta los promedios provinciales de esta relacioacuten excluyendo a las capitales provinciales y hace ver que en general los promedios provinciales son menores que los de las capitales provinciales Son estos muncipios que no son capitales provinciales en general con predominio rural los que tienen mayores niveles de dependencia de las asigshynaciones nacionales
Las transferencias del gobierno central a los Organismos seccionales provienen de las sishyguientes partidas
l Las asignaciones que corresponden a las transferencias del Fondo de Desarrollo Secshy
cional FODESEC Fondo de Desarrollo Provincial y la Ley Especial de Distribucioacuten
del 15 de los Ingresos del Presupuesto del Gobierno Central
ii Los aportes provinciales constituiacutedos por Leyes que presasignan recursos para especiacuteshy
ficas provincias oacute partidas que desde el gobierno se entregan por especiacuteficos convenios a las entidades seccionales
~ 172
5 -- ~ ~ - - ~ ~ ~ ~ ----- -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
C u a d r o 16
Transferencias provinciales a organismos secclonales aU1onomos Consejos Provinciales y Municipios
Antildeo 1998 Millones de sucres
Provincia Consejos Municipios Total Asignacioacuten Total Asignacioacuten Provinciales Organismos Per Ceacutepita Asignacioacuten Per Caacutepita
Seccionales (Sucres) Provincial (1) (Sucres) total (2)
Azuay 26987 71073 98060 478 161402 373975 615544 Bollvar 15366 35740 51106 249 283326 151715 841090 Cantildear 13394 30676 44070 215 207300 132033 621069 Carchi 14380 28393 42773 208 262306 113033 693178 Cotopaxi 18197 38190 56387 275 187442 178497 593360 Chimborazo 26295 61948 88243 430 211221 298339 714112 El Oro 29807 70913 100720 491 187694 315793 588711 Esmeraldas 25938 49700 75638 368 189674 296101 742517 Guayas 110733 314974 425707 2073 130011 1953937 596732 Imbabura 17700 36196 53896 262 167822 201080 626127 Loja 22484 53955 76439 372 181173 484244 1147740 Los Rlos 29079 76561 105640 514 164748 328493 512293 Manabl 65446 134579 200025 974 162605 718918 584426 Morona 15193 29840 45033 219 331869 112036 825498 Napa 19725 29625 49350 240 327137 113306 751097 Pastaza 14612 13304 27916 136 473666 66108 1121691 Pichincha 86894 260698 347592 1693 147733 1276993 542746 Tungurahua 22057 49137 71194 347 163866 235905 542978 Zamora 14284 20928 35212 171 361835 82475 847506 Galeacutepagos 7236 7581 14817 072 959029 46179 2988932 Sucumbios 15250 26032 41282 201 308194 75663 564868 Concope 2169 2169 011 2169 TOTAL 613226 1440043 2053269 100 168651 7556992 620715
(1) (2) Comprende asignaciones provinciales a dependencias del gobierno central meacutes organismos seccionales
Fuente Ministerio de Finanzas Direccioacuten Nacional de Tesorerla Valores entregados a Municipios y Concejos Provinciales Periodo Enero Diciembre 1998
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
GRAFICO No 9 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A CONCEJOS
PROVINCIALES Y MUNICIPIOS
25001-shy
I i
2000
pflCMNCIAS
h 173
5 - - v - - J- bull - bull o ~ bull o bull o vmiddot 0 bull o bull 0 -- - bull 0 - ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
El Fondo de Desarrollo Seccional Fodesec es creado en 1990 y se constituye en base al 2 de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado y la participacioacuten de tres mil mishyllones de sucres anuales de los ingresos que percibe el Estado por la produccioacuten y exportashycioacuten de petroacuteleo suma que se incrementa desde 1991 en poorcentaje igual a la variacioacuten
anual del iacutendice de precios del consumidor elaborado por el INEC Este Fondo se distribushyye en un 2 a los municipios capitales de provincias el saldo se divide en un 20 para conshysejos provinciales 75 para las municipalidades 5 para una cuenta de reservas de emershy
gencia
El Fondo de Desarrollo Provincial Foondepro se crea en 1990 con una asignacioacuten equivashy
lente al 2 del monto total de los ingresos corrientes del Presupuesto General del Estado Se distribuyen 75 en partes iguales para todos los consejos provinciales del paiacutes y el 25 resshytante en proporcioacuten directa al nuacutemero de habitantes de cada provincia
La Ley Especial de Distribucioacuten del 15 del Presupuesto del Gobierno central para los goshybiernos seccionales se aprueba en Marzo de 1997 creaacutendose asiacute el Fondo de Descentralizashycioacuten que se distribuye en un 70 para los municipios y 30 para los consejos provinciales Para estos se distribuye el 50 del monto total en funcioacuten de las necesidades baacutesicas insashytisfechas de la poblacioacuten de la provincia el 10en proporcioacuten de la superficie territorial proshyvincial y 40 en relacioacuten a la poblacioacuten provincial
El monto destinado a los municipios se distribuye 10 del monto total en partes iguales un 40 en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten 50 en funcioacuten de la necesidades baacutesicas inshysatisfechas de la poblacioacuten cantonal La Ley preveacute que este 15 se empiece a aplicar a parshytir del 1 de Julio de 1997 con el equivalente al 3 el 7 desde Enero de 1998 elll a parshytir de Enero de 1999 y el 15 a partir de Enero del antildeo 2000
En la Ley existe una definicioacuten clara de que el estos fondos corresponden al 15 del preshysupuesto del Gobierno Central excepto los ingresos provenientes de ceacuteditos internos y extershy
nos Sin embargo en la Nueva Constitucioacuten de 1998 se define que las asignaciones a los organismos del reacutegimen seccional autoacutenomo no podraacuten ser inferiores al 15 de los ingreshy
sos corrientes totales del presupuesto del gobierno central Esta disposicioacuten modifica susshytancialmente los ingresos de las entidades seccionales pues para 1999 los creacuteditos internos y externos significan el 30 de los ingresos totales
En el Cuadro No 16 se presentan las transferencias provinciales del gobierno central a los consejos provinciales y municipios del paiacutes Estas asignaciones son de 2 billones de sucres
Guayas obtiene el 207 de estas asignaciones y Pichincha el 1693 En teacuterminos per cashy
pita ambas provincias reciben menos de la media per capita nacional siendo las Provincias
de Boliacutevar Cantildear Carchi Chirnborazo y todas las del Oriente las que reciben en teacuterminos
per capita casi el doble de la media nacional
~ 174
~~
Provincias
Tolal
Azuay
Sollvar
Callar
Carchi
Cotopaxi Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Galeacutepagos Guayas
1mbabura Loja LosRlos
Manabl
MoronaSant
Napo Pastaza
Pichincha
Tungurahua
SUaJmbios
Zamora
FuenteMinisteriode Finanzes ElaboracioacutenLourdesRodrlguez
Total
7706437
209645 2436
5256
158351
7f1i19 9321
78315 362354
1157 3ll85273
158n 20816 9161
178171 1788 2602
2009
3482121 70762 4116
907
e u a d ro 17 Recaudaciones tributarlas por provincias 1998 (Valores en millones de sucres)
o Imp Ala ImpVA ImpCE Imp Vehlculos Otros Trlbutaci6n AslgPC Trib Aslg PC Renta Motorizados Impuestos PC
10000 2235204 446llD78 661704 114497 22amp1l12 sucres sucres
272 n142 101410 15283 8606 7200 345065 615544 056 003 1686 91 16 558 81 13505 841090 002
007 2203 278 2556 223 24n4 621069 004
205 2716 146891 64n 1922 347 971091 693178 140 010 3960 849 2046 1142 26590 593360 0D4 012 5110 1065 5 21m 561 22311 714112 003 099 11128 57560 2170 4367 1089 142214 588711 024 470 9643 343848 7794 919 147 908656 742517 122 002 942 165 7 41 741Ml7 2988932 003
4004 811065 1940210 243795 90199 942242 596732 158
021 7074 3IIl7 183 3841 971 49438 626127 008 027 6817 7745 1663 2732 1855 49337 1147740 0D4 012 5249 622 202 2500 585 14287 512293 003 231 38662 106752 25215 5389 4150 144840 584426 025 002 1450 73 139 123 131n 825498 002 003 2007 149 337 107 17248 751097 002 003 1540 116 244 107 34088 1121691 003
4518 1213896 1729355 354111 70788 113968 1479966 542746 273 092 31605 26385 4795 4129 3845 1628n 542978 030 005 2654 6n 662 120 30728 584868 005 001 655 30 178 41 9320 847506 001
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Las uacuteltimas columnas del cuadro No16 presentan las transferencias provinciales totales y las asignaciones provinciales totales per caacutepita esto es las asignaciones a organismos secshycionales maacutes las asignaciones a las dependencias del gobierno central divididas para la poshyblacioacuten provincial estimada para 1998
Estas columnas demuestran en general dos cuestiones la primera queen teacuterminos absolushytos se refuerza la concentracioacuten de recursos en Guayas y Pichincha pero que si se analiza en teacuterminos de tranferencias per caacutepita no existe una loacutegica clara por parte del Estado La seshygunda cuestioacuten que aparece con mucha evidencia es la necesidad de una poliacutetica de regioshynalizacioacuten nacional que oriente de mejor manera la asignacioacuten de recursos en funcioacuten de la poblacioacuten de las necesidades insatisfechas de los niveles de dinamismo econoacutemico provinshycial de manera de compensar las inequidades provinciales
S2 Tributaciones Provinciales
El Cuadro No 17 presenta las recaudaciones tributarias que efectuacutea el gobierno central para el antildeo 1998 El impuesto al Valor Agregado representa el 57 del ~otal de impuestos el Imshypuesto a la Renta el 29 y el Impuesto a los consumos especiales el 85 El restante 56 estaacute dado por el impuesto a los vehiacuteculos impuesto por salida del paiacutes y multas tributashyrias
Gratico No 1U ESTRUCTURA TRIBUTACIONES 1998
------15000 ----shy
5CO
4000
3500
3000
2500
2000
1500
tOoo
PROVINCIAS
1 176
5 - - - ~ ~ ~ ~ - ~ - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Graacutefico No 11 TRIBUTACIONES I ASIGNACIONES PER CAPITA POR
PROVINCIA 1998
300 - - - - --- - - -- -shy
250
200
n n
PROVINCIAS
En Pichincha y Guayas se recaudan el 85 del total de impuestos del paiacutes (Graacutefico 10) Pishychincha recauda el 45 mientras que Guayas aporta con el 40 Esta diferencia resulta significativa pues como se vioacute al analizar las 100 empresas maacutes importantes del paiacutes (Revisshy
ta Vistazo No 769) en Guayas se concentran 46 de las 100 mayores empresas (en Quito 40
) Yen Guayas estaacuten las 10 maacutes grandes exportadoras del paiacutes
Las provincias de Azuay Carchi El Oro Esmeraldas Manabiacute y Tungurahua contribuyen en porcentajes entre el ] al 4 de la tributacioacuten El resto de provincias tienen recaudaciones muy poco significativas Este esquema de la tributacioacuten es el reflejo de la dinaacutemica econoacuteshymica y productiva que hemos analizado con diferentes variables a lo largo de este trabajo Dos provincias que concentran productividad y diversidad de renglones productivos Un grupo intermedio de provincias dinaacutemicas pero con mucha diferencia de las dos principales y el resto de provincias sin ninguacuten dinamismo En teacuterminos de tributaciones per caacutepita cashyda habitante de la provincia de Pichincha tributa] 479966 sucres Existe un segundo grushy
po de provincias Carchi Esmeraldas y Guayas que tributan alrededor de 900000 sucres por habitante En Azuay cada habitante tributa 345000 sucres y el resto de provincias tiene trishybutaciones per caacutepita menores de 150000 sucres
Al hacer la comparacioacuten entre las tributaciones y las asignaciones de cada provincia se obshy
tiene un iacutendice(Graacutefico 11) en el cual los valores mayores que uno demuestran un grado de
autosuficiencia provincial es decir tributaciones mayores que las asignaciones Soacutelo cuatro
provincias del Ecuador tienen esta caracteriacutestica Pichincha con un iacutendice de 273 lo cual
quiere decir de que por cada milloacuten de sucres que recibe cada uno de sus habitantes tributa
~ 177
5 bull hmiddotmiddot - ~ ~ bull ~ bullbull bull ~ bull - ~ - ~ ~ bull ~ - bullbull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
273 millones Guayas con un iacutendice de 158 Carchi con 140 y Esmeraldas con 122 El resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per caacutepita Por ejemplo cada habitante de Azuaypor cada milloacuten que recibe tributa 560000 sucres Tunshygurahua por cada milloacuten que recibe tributa 300000 El Oro por cada milloacuten tributa 240 mil sucres Manabiacute 250000 y los iacutendices de estas provincias son maacutes altos que el resto de Proshyvincias del paiacutes que tienen indices entre 001 a 009 con un promedio de 004 lo que signishyfica que 13 provincias del paiacutes por cada milloacuten de sucres que le asigna por habitante el Esshytado tributa en promedio 40000 sucres por habitante
Estas cifras son resultado de la dinaacutemica del proceso de desarrollo en el Ecuador La heteshyrogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econoacutemica tal coshymo se refleja en el anaacutelisis productivo Esto se agrava por la inequidad en los flujos finanshycieros privados Resultan asiacute grandes disparidades provinciales y regiones con una incapashycidad estructural de generar procesos productivos dinaacutemicos Sus niveles de demanda y de consumo interno son muy limitados y de igual manera como lo dicen estas uacuteltimas cifras su contribucioacuten al Estado es miacutenima
~ 178
capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
h 179
6 ~ ~ - - - ~ -~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
~ 180
6 ~ ~ ~ ~ ~ ~ gt~ ~- ~ - ~ ~ ~ ~ ~ ~ -- ~ ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
~ 181
6 ~ bull ~ ~ --- bull ~ -bullbull ~ bull bull JO -- bull ~ JO ~ ~ ~ ~ bullbull bullbull iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capitulo
Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
~ 182
-- ~ ~ ~ bullbullbullbullbull -- bull -- bullbull ~ -- lo - -- ~ bull I~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo 6
El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
~ 183
6 bull - bull - bull bull ~bull bull v- bull bull oJ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
~ 184
- - - - - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
~ 185
6 x h ~ -- - -- - bull -- - -- - bull - - ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
h 186
~ o o 0 ~ O - O O ~ O - OO O O ~ O bull O 0 O o O ~ O bull O O ~ O -
ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
~ 187
5 ~ bull -- bull bull v-- bull ~ bull A ~ - ~ - - ~ vmiddotmiddot ~ bull ~ -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
ductivas provinciales las competitividades y especializaciones productivas de cada provinshycia todo lo cual ha configurado una tipologiacutea de dinamismo productivo regional Es imporshytante av~zar hacia algunos factores que explican este dinamismo Uno de ellos es el direcshycionamiento de los flujos financieros en el territorio nacional y provincial Los incrementos de productividad obedecen al cambio tecnoloacutegico y a los niveles de aumento del stock de cashypital lo que depende en parte de la disposicioacuten de capitales para impulsar procesos de invershysioacuten El movimiento de capitales tiene un recorrido histoacuterico que va configurando las estrucshyturas productivas por lo tanto habriacutea que avanzar hacia un examen de las tendencias histoacuteshyricas de estos procesos En este trabajo se presentan un pequentildeo trecho de este recorrido los antildeos 1996 1997 Y1998 cuyo detalle se presenta en el Anexo No 2
Los flujos financieros privados se analizan a traveacutes de la evolucioacuten de las captaciones y coshylocaciones financieras efectuadas por los Bancos privados en cada una de las provincias ecuatorianas
Las captaciones corresponden a depoacutesitos a la vista y depoacutesitos a plazo que los bancos y sushycursales bancarias de cada provincia han receptado en el antildeo respectivo Las colocaciones corresponden a los diversos tipos de inversiones creacuteditos contratos de arrendamiento mershycantil y cartas de creacutedito extendidas y concedidas por los bancos y sucursales bancarias de cada provincia en el antildeo respectivo
Los valores per capita corresponden a la relacioacuten entre captaciones o colocaciones con resshypecto a la PEA de la provincia del antildeo 1990
Graacutefico No 5 COLOCACIONESICAPTACIONES 1998
1 wU a
h 162
- -
5 ~ ~ ~ - ~ -- ecuadorun modelo para [desjarmar capiacutetulo
PROVINCIA
iexclzUAY
BOLlVAR
CANtildeAR
CARCHI
CHIMBORAZO
COTOPAXI
EL ORO
ESMERALDAS
GALAPAGOS
GUAYAS
IMBABURA
LOJA
LOSRIOS
MANABI
MORONA SANTIAGO
NAPO -
PASTfgt2A
PICHINCHA
SUCUMBIOS
TUNGURAHUA ZAMORA
epoacutesitos a plazo
TOTALES
CAPTACIONES Depoacutesitos a la vista yd
Fuente Superintendencia de Bancos
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
C ua d ro 12 Relacioacuten captacionescolocaciones efectuadas por los bancos privados
Antildeos 1996-1998
coloccap 98
075
041
011
037
059
067
091
044
057
293
052
053
228
195
023
045
016
171
017
062
104
133
COLOCACIONES Inversionescreacuteditocontratos de arendamientomercantilcartas de creacutedito
coloccap 97
081
034
014
034
046
062
093
058
090
289 058
061
202 166
021
060
021
169
027
065
094
191
coloccap 96
041
022
008
026
020
037
049
027
026
123
022
023
078
071
016
008-016
071
036
036
060
083
~ 163
5 bull 0- - bull bull - bull - bull -bull bull bull bull -bull bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
En relacioacuten con las captaciones resalta nuevamente que entre el 70 y el 80 de las mismas se realizan en las provincias de Guayas y Pichincha por su mayor dinamismo productivo y comercial En los uacuteltimos antildeos es Pichincha la que realiza mayor volumen de captaciones Hay un segundo grupo de provincias en cuanto captacioacuten de volumen de recursos estas son Azuay El Oro Manabiacute y Tungurahua de estas Azuay tiene un nivel de captacioacuten que duplishyca al de las otras tres que en general captan entre el2 al 3 del volumen total de dinero La provincia del Cantildear de acuerdo con la tendencia creciente de captaciones de recursos per cashypita tambieacuten debe incluirse en este segundo grupo de provincias Un tercer grupo son las deshymaacutes de la Costa y de la Sierra Carchi Imbabura Loja Chimborazo Cotopaxi Los Riacuteos y Esmeraldas Un uacuteltimo grupo estaacute constituido por todas las del Oriente que tienen niveles muy bajos de captacioacuten de recursos
Con respecto al tipo de captaciones existe una tendencia general de igual volumen de depoacuteshysitos a la vista con respecto a los depoacutesitos a plazo sin embargo en el uacuteltimo antildeo estos disshyminuyen debido seguramente a la agudizacioacuten de la crisis econoacutemica
Con respecto a las colocaciones Guayas y Manabiacute captan casi el 90 de las mismas en el paiacutes Hay un segundo grupo de provincias Azuay Manabiacute El Oro y Tungurahua que captan entre el 5 y el 6 del total de colocaciones El restante 4 se reparten entre las demaacutes proshyvincias del paiacutes Resulta asiacute una situacioacuten de extrema desigualdad entre las dos principales provincias y el resto del paiacutes existen 4 o 5 provincias con niveles un poco mayores que toshydas las demaacutes
Se observa la relacioacuten entre captaciones y colocaciones para el antildeo 1998 (Cuadro No 12) se evidencia como es el movimiento de los flujos financieros privados en el paiacutes Con excepshycioacuten de Guayas Los Riacuteos El Oro y Pichincha todas las demaacutes provincias que tienen como se ha visto niveles miacutenimos de captacioacuten de recursos ni siquiera reciben creacuteditos en la misshyma proporcioacuten que ahorran Asiacute en la relacioacuten captacioacuten Icolocacioacuten se ve que estas provinshycias tienen indices menores que uno lo cual significa que de cada 100 sucres que ahorran reciben en creacutedito menos de estos cien sucres Por ejemplo Azuay recibioacute en 1998 75 de cada 100 sucres de su ahorro Cantildear recibe 11 de cada 100 sucres Tungurahua 62 sucres de cada 100
Existen cuatro provincias que reciben maacutes de lo que ahorran entre las que tienen niveles meshynores de ahorro estaacuten Manabiacute y Los Riacuteos que reciben maacutes de lo que ahorran Manabiacute de cashyda 100 sucres recibe 195 sucres y Los Riacuteos de cada 100 sucres recibe 228 sucres Y las proshyvincias de Guayas y Pichincha que captan como se ha visto casi el 80 de los ahorros reshyciben ademaacutes 292 y 171 sucres respectivamente de cada 100 sucres de ahorro
Estaacute claro que los miacutenimos niveles de ahorro de las provincias de la Sierra aportan al desashyrrollo productivo de las de la Costa Guayas El Oro y Los Riacuteos y de Pichincha en la Sierra
Aacute 164
5 ~ bull~ bull ~ bull ~ bull x ~ ~ M bull - - bull ~ iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
Estas provincias con iacutendices de captacionescolocaciones menores que uno estaacuten constanteshymente descapitalizaacutendose y no existen factores endoacutegenos locales que generen actividades productivas con los pequentildeos niveles de ahorro que generan menos auacuten que logren captar flujos financieros de otras provincias En cambio puede decirse que el dinamismo econoacutemishyco de Guayas y Pichincha logra captar recursos de otras provincias mientras que parte del dinamismo de Manabiacute y Los Riacuteos se basa en aportes econoacutemicos de otras provincias
Finalmente se evidencia que el dinamismo productivo de Azuay y El Oro se basa en sus proshypios recursos y que existe un pequentildeo porcentaje de ahorro que no es aprovechado internashymente y va hacia otras provincias
e u a d ro 13 Estructura de la ejecucioacuten presupuestaria
Entidades nacionales regionales y provinciales (1) antildeo 1998
ENr1DAD REGIONAL Monto en millones sucres
NACIONAl 14352890 6408
REGIONAl 438128 196
PROVINCIAL 7607028 3396
DependenciasGobiemoCentral 5503723 2457
GobiemosSeccionalesAutoacutenomos 2103305 939
TOTAL(2) 22398046 10000
(1)Presupuestoemitido
(2)incluyedeudapuacuteblica
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
165
5 - o ~ o - ~ ~ ~ ~ 0 O - bull 00 - Obull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
5 El rol del Estado en el desarrollo econoacutemico provincial asignashyciones presupuestarias y recaudaciones tributarias
El Estado ha jugado un importante rol en la dinamizacioacuten de los procesos productivos proshyvinciales a traveacutes de las poliacuteticas econoacutemicas nacionales que tienen diverso impacto sobre el desarrollo provincial y por medio de poliacuteticas especiacuteficas que han promovido el surgimienshyto o fortalecimiento de procesos productivos regionales Complementariamente a estas poliacuteshyticas y en ocasiones de manera especiacutefica por si mismos los flujos de recursos estatales hashycia las provincias constituyen evidentemente factores dedinamizacioacuten de las economiacuteas proshyvinciales y por lo tanto son otro de los elementos que explican las especializaciones y comshypetitividades estudiadas en capiacutetulos anteriores
En este capiacutetulo se presenta las asignaciones del Presupuesto del Estado a cada provincia del paiacutes y las tributaciones que estas regiones han aportado a los ingresos del Estado
Sl Asignaciones Presupuestarias
El Presupuesto General del Estado es el instrumento a traveacutes del cual el Estado operacionashyliza las prioridades de la poliacutetica nacional a traveacutes de la asignacioacuten de los recursos Estos se distribuyen a tres tipos de instancias regionales
GRAFICO No 6 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A DEPENDENCIAS
DEL GOBIERNO CENTRAL 1998
3000 ------- --------- shy
2500
2000
11500 -
I
PROVINCIAS
A 166
~ ~ ~ bull ~ bullbull M ~ - ~ bull - ~ bull bull- -- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo S
C U a d ro 14 Transferencias provinciales a Dependencias del Gob Central
AIIO 1998
Provincia Millones sucres Transferenc per capita
(sucres) Azuay 275915 501 454142
Boliacutevar 100609 183 557764
Cantildear 87963 160 413768
Carchi 70260 128 430871
Cotopaxi 122110 222 405918
Chimborazo 210096 382 502892
El Oro 215073 391 401017
Esmeraldas 220463 401 552844
Guayas 1528230 27n 466721
Imbabura 147184 267 458304
Loja 407805 741 966566
Los Riacuteos 222853 405 347545
Manabiacute 518893 943 421821
MoronaSantiago 67003 122 493629
Napa 63956 116 423960
Pastaza 38192 069 648025
Pichincha 929401 1689 395013
Tungurahua 164711 299 379112
Zamora Chinchipe 47263 086 485670
Galaacutepagos 31362 057 2029903
Sucumbios 34381 062 256674
Total 5503723 10000 452064
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
l Las entidades nacionales que son aquellas asentadas mayoritariamente en Quito Funshycioacuten Legislativa Funcioacuten Jurisdiccional Administracioacuten Central Ministerios
u Las entidades regionales en los diversos sectores agropecuario industrias y comercio desarrollo urbano y vivienda
iii Provincias y cantones del paiacutes a traveacutes de las respectivas entidades estatales que funshycionan en estas circunscrpciones territoriales
~ 167
- -
- -
5 o bull v- o bull o -lt o bull - ~-- bull o bull o -~ o bull o bull r--- ~-- bull ~-- bull _ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En cada provincia existen dos tipos de entidades hacia las cuales el Gobierno transfiere reshy
cursos i las dependencias del Gobierno Central que forman parte del reacutegimen seccional deshy
pendiente constituiacutedas por las Gobernaciones y Direcciones provinciales de los resshypectivos Ministerios
JI Los gobiernos seccionales autoacutenomos ejercidos por los consejos provinciales y conceshy
jos municipales
El Cuadro No 13 presenta la estructura de la ejecucioacuten presupuestaria para el antildeo 1998 Se ha elaborado en base a la informacioacuten proporcionada por el Ministerio de Finanzas de la Ejeshy
cucioacuten Presupuestaria por provincias y sector De esta manera muestra un corte a un antildeo esshy
peciacutefico coacutemo el Estado Ecuatoriano ha asignado los recursos del Presupuesto General del Estado a nivel central regional y a las provincias del paiacutes a traveacutes de los dos tipos de entishydades explicadas anteriormente
GRAFICO No 7 TRANSFERENCIAS PER CAPITA SALUD 1998
140000
120000
100000
1- - -- -- - - - - -- - - - - -
- - - - -- - - - - - - - - -
- - - - - - -- - - - -- -
- - - - - - - - -
- - - - - - - - -L
-
- - - - - - - - -
- o
--ui 80000 ~ lll U ~ -60000l1)
-40000
ooסס2
PROVINCIAS
~ 168
--
5 ~ ~ --- ~ - -- ~ - ~ ~ ~ ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
El total de asignaciones presupuestarias es de 22 billones de sucres de los cuales el 6408 corresponde a los ingresos de las entidades del gobierno central el 3396 a las entidashydes provinciales y el 196 a las entidades regionales Las dependencias provinciales del goshybierno central reciben el 2457 del presupuesto mientras que los Municipios y Consejos Provinciales el 939
GRAFICO No 8 TRANSFERENCIAS PER CAPITA PARA EDUCACION 1998
1000000
900000
800000
700000
bull 600000 rIl ~el 5COooo
J rIl 400000
300000
200000
100000
-- ---- - -------i
-
I
- - -
- - -- - -- - I - - - -
- --- - -
- - -
-
- - -
- - -
PROVINCIAS
Asignaciones provinciales
Las asignaciones provinciales globales se dividen entre las asignaciones a las dependencias del Gobierno central y a los gobiernos seccionales autoacutenomos
Las asignaciones a las dependencias provinciales del Gobierno Central suman 5 billones de
sucres y comprenden principalmente las asignaciones a las Direcciones provinciales e insshy
tancias cantonales de los Ministerios cuyos montos por provincia se presentan en el Cuadro No 14
h 169
~~
Provincias Educacioacuten millones SI
e u a d ro 15 Transferencias per caacutepita para educacioacuten salud y desarrollo agro
ED pe sucres
Salud millones SI
Salud pe sucresl
00 Agropecuar millones SI
Agrop P e sucres
Pobla 1998
Nacional 143119 11756 425
Regional
Azuay
Bollvar
Cailar
Carchi
Colopaxi Chimborazo
Imbabura
Laja
Pichincha
Tungurahua
Esmeraldas
El Oro
Guayas
LosRlos Manabl
MoronaSantiago
32 212550
82774 61455 53532
94943 169042
112933 206193 575422
131586
146405 164393
566203 162376 298616 42351
349847 458889
289077 328284 315610 404624 351654 488711
244565
302869 367132
306350
173529
253229
242752 312104
000
658 256
190 166 294 524 350 639
1783
408
454
509 1760 503 925 131
Napa 46130 305789 143
Paslaza 27237 462147 084
Zamora Chinchipe 33105 340180 103
Sucumbios 25188 188042 078
Galapagos 13595 879948 042
TOTAL POR PROV 3228027 9575
TOTALES 3371178 276902 100
Fuante Ministerio de Flnanzas-Subsecretarle de Presupuestos yContabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
82613 6786 850 92172 7571 1973 12174628 O 000 53904 1154
41985 69105 4n 1758 2894 055 607552 14783 81957 166 1258 6975 039 180379 17517 82397 197 2621 12328 082 2125Kl 13065 80119 147 958 5873 030 163065 22745 75Im 256 1139 3787 035 300824 30905 739741 3A7 4076 9757 127 417776 28914 90034 325 1938 6033 080 321149 40112 95073
1 451 145971 345977 4546 421911 208547 88636 2344 8036 3415 250 2352838 27350 62952 307 2440 5615 076 434465 26805 67217 301 9468 23742 295 398780 40457 753911 455 2136 3981 067 536619
213916 65330 2404 70472 21522 2195 3274395 24364 37996 274 931 1451 029 641221 79697 64950 898 58m 47737 1829 1230127 15677 115532
1 176 2547 18769 079 135695
14145
6829
93769 1
115871
159
077
1239
2488
8213
42219
039
077
150854
58936 10961 112637iexcl 123 1413 14516 044 97315 5916
4853
44166 066
314091 055
409 1068
3056
69113
013
033
133948
15450 889742 9150 321088 6673 972355 798671 100 467164 100
CD n e gtshyao e ~
3 e
a m ~l
o C
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a ID bull
~~ 3 ~ ~
~
~
nIll ~ o
Ul (
5 1 bull ~ bull -- bull bullbull ~ bull ~ - ~ bullbull ~ ~ bull ~ bull ~ ~ ~
ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
En teacuterminos porcentuales las Provincias de Guayas y Pichincha obtienen los mayores monshytos de asignaciones (2777 y 1689 respectivamente) sin embargo si se obtiene un iacutendice de asignacioacuten per capita en funcioacuten del nuacutemero de poblacioacuten estiminado para 1998 Guayas tiene una asignacioacuten que es casi similar al promedio nacional mientras que Pichincha es una de las cuatro provincias con menor monto de asignacioacuten per capita Las provincias que obshy
tienen mayores montos per capita son Boliacutevar Chimborazo Esmeraldas Loja y Pastaza
El Cuadro No15 presenta las asignaciones per caacutepita provinciales a entidades dependientes del Gobierno Central en los rubros de Educacioacuten Salud y Desarrollo Agropecuario Se mishyra en primer lugar que el 90 del presupuesto tanto de salud como de educacioacuten se distrishybuye entre las provincias El Presupuesto de Salud es la cuarta parte del de Educacioacuten En promedio cada habitante del Ecuador recibe 276902 sucres en concepto de Educacioacuten y 79867 sucres en concepto de Salud (en sucres corrientes de 1998)
Del presupuesto total de Salud casi el 50 se concentra en las Provincias de Guayas y Pishychincha Las provincias de Azuay Loja El Oro y Manabiacute reciben entre el 4 al 8 de este Presupuesto de Salud En teacuterminos per caacutepita las provincias que reciben maacutes del promedio nacional son Zamora Chinchipe Pastaza Morona Santiago Loja Imbabura Carchi Cantildear
y Boliacutevar
Del Presupuesto total de Educacioacuten el 34 se concentra en las Provincias de Guayas y Pichinshycha Las provincias de Azuay Chimborazo Loja El Oro Los Riacuteos Manabiacute reciben entre el 5 al 9 del total de este presupuesto En teacuterminos per caacutepita soacutelo las provincias de Cantildear Pichinshycha Guayas Los Rios Manabiacute y Sucumbiosreciben menos de la media nacional
En los dos casos de Salud y Educacioacuten (Graacuteficos 7 y 8) destaca la concentracioacuten del Presushypuesto en solo dos provincias y un segundo grupo de Provincias Azuay Loja El Oro Mashynabiacute que corresponden a provincias con tendencia eocnoacutemica dinaacutemica que reciben presushypuestos absolutos porcentualmente mayores que el resto de provincias En teacuterminos per caacuteshypita no existe una loacutegica clara de asignacioacuten de recursos
Finalmente con respecto a recursos para desarrollo agropecuario que son en total alrededor del 50 del presupuesto total designado para salud Loja recibe el 45 Guayas el 21 Y Manabiacute el 18 Estas tres provincias reciben por tanto el 84 de este presupuesto sin que exista una loacutegica en tomo a esta distribucioacuten de recursos
171
5 ~ bull -bull- bull ~ bull -bull ~ bull ~ bull ~ ~ bull ~ bull iquest ~ bull ~ bull --bull bull ~ bull ~ bullbullshyecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Transferencias a Organismos seccionales autoacutenomos
Los organismos seccionales autoacutenomos son los Municipios y Consejos Provinciales Las fuentes de financiamiento de estas entidades son ingresos tributarios ingresos propios no tributarios (provenientes del patrimonio de estas entidades oacute por el uso o arrendamiento de sus bienes) tasas por servicios transferencias del Gobierno Central y Empreacutestitos
Seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal los impuestos municipales son los siguientes impuesshyto sobre la propiedad urbana impuesto sobre la propiedad rural impuesto de alcabalas imshy
puesto de registro e inscripcioacuten impuesto sobre los vehiacuteculos impuesto de matriacuteculas y pashytentes impuesto a los espectaacuteculos puacuteblicos impuesto a las utilidades en la compraventa de
los bienes inmuebles
En cuanto a los Consejos provinciales en general no tienen impuestos y una fuente propia de financiamiento son las contribuciones especiales de mejoras que se cobran cuando la construccioacuten rectificacioacuten ensanche o pavimentacioacuten de carreteras o caminos o construcshycioacuten de puentes por parte del Consejo Provincial aum mtare el valor de las propiedades
En el Anexo No 3 se presenta la relacioacuten entre ingresos propios e ingresos totales de los mushynicipios del paiacutes Los Municipios de Salinas (646) Guayaquil (584) Duraacuten (542) Santa Cruz (511) Rumintildeahui (499) Bantildeos (475) Quito (473) Cuenca (453 )
La Libertad (415) tienen el maacutes alto nivel de recursos propios En un segundo grupo esshy
taacuten los Municipios de Santo Domingo de los Colorados (384) Ambato (351 ) Latacunshyga (314) Machala (318) Ibarra (317) La Troncal (342) Riobamba (312) Nashyranjal (307) Otavalo (325) Manta (308) Cayambe (319) Mejiacutea (322) Putushy
mayo (315) Todos los demaacutes municipios tienen porcentajes menores al 30 lo cual deshymuestra la dependencia de la inversioacuten municipal de las transferencias desde el gobierno censhytral La uacuteltima columna presenta los promedios provinciales de esta relacioacuten excluyendo a las capitales provinciales y hace ver que en general los promedios provinciales son menores que los de las capitales provinciales Son estos muncipios que no son capitales provinciales en general con predominio rural los que tienen mayores niveles de dependencia de las asigshynaciones nacionales
Las transferencias del gobierno central a los Organismos seccionales provienen de las sishyguientes partidas
l Las asignaciones que corresponden a las transferencias del Fondo de Desarrollo Secshy
cional FODESEC Fondo de Desarrollo Provincial y la Ley Especial de Distribucioacuten
del 15 de los Ingresos del Presupuesto del Gobierno Central
ii Los aportes provinciales constituiacutedos por Leyes que presasignan recursos para especiacuteshy
ficas provincias oacute partidas que desde el gobierno se entregan por especiacuteficos convenios a las entidades seccionales
~ 172
5 -- ~ ~ - - ~ ~ ~ ~ ----- -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
C u a d r o 16
Transferencias provinciales a organismos secclonales aU1onomos Consejos Provinciales y Municipios
Antildeo 1998 Millones de sucres
Provincia Consejos Municipios Total Asignacioacuten Total Asignacioacuten Provinciales Organismos Per Ceacutepita Asignacioacuten Per Caacutepita
Seccionales (Sucres) Provincial (1) (Sucres) total (2)
Azuay 26987 71073 98060 478 161402 373975 615544 Bollvar 15366 35740 51106 249 283326 151715 841090 Cantildear 13394 30676 44070 215 207300 132033 621069 Carchi 14380 28393 42773 208 262306 113033 693178 Cotopaxi 18197 38190 56387 275 187442 178497 593360 Chimborazo 26295 61948 88243 430 211221 298339 714112 El Oro 29807 70913 100720 491 187694 315793 588711 Esmeraldas 25938 49700 75638 368 189674 296101 742517 Guayas 110733 314974 425707 2073 130011 1953937 596732 Imbabura 17700 36196 53896 262 167822 201080 626127 Loja 22484 53955 76439 372 181173 484244 1147740 Los Rlos 29079 76561 105640 514 164748 328493 512293 Manabl 65446 134579 200025 974 162605 718918 584426 Morona 15193 29840 45033 219 331869 112036 825498 Napa 19725 29625 49350 240 327137 113306 751097 Pastaza 14612 13304 27916 136 473666 66108 1121691 Pichincha 86894 260698 347592 1693 147733 1276993 542746 Tungurahua 22057 49137 71194 347 163866 235905 542978 Zamora 14284 20928 35212 171 361835 82475 847506 Galeacutepagos 7236 7581 14817 072 959029 46179 2988932 Sucumbios 15250 26032 41282 201 308194 75663 564868 Concope 2169 2169 011 2169 TOTAL 613226 1440043 2053269 100 168651 7556992 620715
(1) (2) Comprende asignaciones provinciales a dependencias del gobierno central meacutes organismos seccionales
Fuente Ministerio de Finanzas Direccioacuten Nacional de Tesorerla Valores entregados a Municipios y Concejos Provinciales Periodo Enero Diciembre 1998
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
GRAFICO No 9 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A CONCEJOS
PROVINCIALES Y MUNICIPIOS
25001-shy
I i
2000
pflCMNCIAS
h 173
5 - - v - - J- bull - bull o ~ bull o bull o vmiddot 0 bull o bull 0 -- - bull 0 - ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
El Fondo de Desarrollo Seccional Fodesec es creado en 1990 y se constituye en base al 2 de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado y la participacioacuten de tres mil mishyllones de sucres anuales de los ingresos que percibe el Estado por la produccioacuten y exportashycioacuten de petroacuteleo suma que se incrementa desde 1991 en poorcentaje igual a la variacioacuten
anual del iacutendice de precios del consumidor elaborado por el INEC Este Fondo se distribushyye en un 2 a los municipios capitales de provincias el saldo se divide en un 20 para conshysejos provinciales 75 para las municipalidades 5 para una cuenta de reservas de emershy
gencia
El Fondo de Desarrollo Provincial Foondepro se crea en 1990 con una asignacioacuten equivashy
lente al 2 del monto total de los ingresos corrientes del Presupuesto General del Estado Se distribuyen 75 en partes iguales para todos los consejos provinciales del paiacutes y el 25 resshytante en proporcioacuten directa al nuacutemero de habitantes de cada provincia
La Ley Especial de Distribucioacuten del 15 del Presupuesto del Gobierno central para los goshybiernos seccionales se aprueba en Marzo de 1997 creaacutendose asiacute el Fondo de Descentralizashycioacuten que se distribuye en un 70 para los municipios y 30 para los consejos provinciales Para estos se distribuye el 50 del monto total en funcioacuten de las necesidades baacutesicas insashytisfechas de la poblacioacuten de la provincia el 10en proporcioacuten de la superficie territorial proshyvincial y 40 en relacioacuten a la poblacioacuten provincial
El monto destinado a los municipios se distribuye 10 del monto total en partes iguales un 40 en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten 50 en funcioacuten de la necesidades baacutesicas inshysatisfechas de la poblacioacuten cantonal La Ley preveacute que este 15 se empiece a aplicar a parshytir del 1 de Julio de 1997 con el equivalente al 3 el 7 desde Enero de 1998 elll a parshytir de Enero de 1999 y el 15 a partir de Enero del antildeo 2000
En la Ley existe una definicioacuten clara de que el estos fondos corresponden al 15 del preshysupuesto del Gobierno Central excepto los ingresos provenientes de ceacuteditos internos y extershy
nos Sin embargo en la Nueva Constitucioacuten de 1998 se define que las asignaciones a los organismos del reacutegimen seccional autoacutenomo no podraacuten ser inferiores al 15 de los ingreshy
sos corrientes totales del presupuesto del gobierno central Esta disposicioacuten modifica susshytancialmente los ingresos de las entidades seccionales pues para 1999 los creacuteditos internos y externos significan el 30 de los ingresos totales
En el Cuadro No 16 se presentan las transferencias provinciales del gobierno central a los consejos provinciales y municipios del paiacutes Estas asignaciones son de 2 billones de sucres
Guayas obtiene el 207 de estas asignaciones y Pichincha el 1693 En teacuterminos per cashy
pita ambas provincias reciben menos de la media per capita nacional siendo las Provincias
de Boliacutevar Cantildear Carchi Chirnborazo y todas las del Oriente las que reciben en teacuterminos
per capita casi el doble de la media nacional
~ 174
~~
Provincias
Tolal
Azuay
Sollvar
Callar
Carchi
Cotopaxi Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Galeacutepagos Guayas
1mbabura Loja LosRlos
Manabl
MoronaSant
Napo Pastaza
Pichincha
Tungurahua
SUaJmbios
Zamora
FuenteMinisteriode Finanzes ElaboracioacutenLourdesRodrlguez
Total
7706437
209645 2436
5256
158351
7f1i19 9321
78315 362354
1157 3ll85273
158n 20816 9161
178171 1788 2602
2009
3482121 70762 4116
907
e u a d ro 17 Recaudaciones tributarlas por provincias 1998 (Valores en millones de sucres)
o Imp Ala ImpVA ImpCE Imp Vehlculos Otros Trlbutaci6n AslgPC Trib Aslg PC Renta Motorizados Impuestos PC
10000 2235204 446llD78 661704 114497 22amp1l12 sucres sucres
272 n142 101410 15283 8606 7200 345065 615544 056 003 1686 91 16 558 81 13505 841090 002
007 2203 278 2556 223 24n4 621069 004
205 2716 146891 64n 1922 347 971091 693178 140 010 3960 849 2046 1142 26590 593360 0D4 012 5110 1065 5 21m 561 22311 714112 003 099 11128 57560 2170 4367 1089 142214 588711 024 470 9643 343848 7794 919 147 908656 742517 122 002 942 165 7 41 741Ml7 2988932 003
4004 811065 1940210 243795 90199 942242 596732 158
021 7074 3IIl7 183 3841 971 49438 626127 008 027 6817 7745 1663 2732 1855 49337 1147740 0D4 012 5249 622 202 2500 585 14287 512293 003 231 38662 106752 25215 5389 4150 144840 584426 025 002 1450 73 139 123 131n 825498 002 003 2007 149 337 107 17248 751097 002 003 1540 116 244 107 34088 1121691 003
4518 1213896 1729355 354111 70788 113968 1479966 542746 273 092 31605 26385 4795 4129 3845 1628n 542978 030 005 2654 6n 662 120 30728 584868 005 001 655 30 178 41 9320 847506 001
e Q os ~
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5 middot~ bull ~ ~ bull h ~ bull hmiddot bull bullbull ~ ~ bull ~ bull ~ - ~ bull- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Las uacuteltimas columnas del cuadro No16 presentan las transferencias provinciales totales y las asignaciones provinciales totales per caacutepita esto es las asignaciones a organismos secshycionales maacutes las asignaciones a las dependencias del gobierno central divididas para la poshyblacioacuten provincial estimada para 1998
Estas columnas demuestran en general dos cuestiones la primera queen teacuterminos absolushytos se refuerza la concentracioacuten de recursos en Guayas y Pichincha pero que si se analiza en teacuterminos de tranferencias per caacutepita no existe una loacutegica clara por parte del Estado La seshygunda cuestioacuten que aparece con mucha evidencia es la necesidad de una poliacutetica de regioshynalizacioacuten nacional que oriente de mejor manera la asignacioacuten de recursos en funcioacuten de la poblacioacuten de las necesidades insatisfechas de los niveles de dinamismo econoacutemico provinshycial de manera de compensar las inequidades provinciales
S2 Tributaciones Provinciales
El Cuadro No 17 presenta las recaudaciones tributarias que efectuacutea el gobierno central para el antildeo 1998 El impuesto al Valor Agregado representa el 57 del ~otal de impuestos el Imshypuesto a la Renta el 29 y el Impuesto a los consumos especiales el 85 El restante 56 estaacute dado por el impuesto a los vehiacuteculos impuesto por salida del paiacutes y multas tributashyrias
Gratico No 1U ESTRUCTURA TRIBUTACIONES 1998
------15000 ----shy
5CO
4000
3500
3000
2500
2000
1500
tOoo
PROVINCIAS
1 176
5 - - - ~ ~ ~ ~ - ~ - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Graacutefico No 11 TRIBUTACIONES I ASIGNACIONES PER CAPITA POR
PROVINCIA 1998
300 - - - - --- - - -- -shy
250
200
n n
PROVINCIAS
En Pichincha y Guayas se recaudan el 85 del total de impuestos del paiacutes (Graacutefico 10) Pishychincha recauda el 45 mientras que Guayas aporta con el 40 Esta diferencia resulta significativa pues como se vioacute al analizar las 100 empresas maacutes importantes del paiacutes (Revisshy
ta Vistazo No 769) en Guayas se concentran 46 de las 100 mayores empresas (en Quito 40
) Yen Guayas estaacuten las 10 maacutes grandes exportadoras del paiacutes
Las provincias de Azuay Carchi El Oro Esmeraldas Manabiacute y Tungurahua contribuyen en porcentajes entre el ] al 4 de la tributacioacuten El resto de provincias tienen recaudaciones muy poco significativas Este esquema de la tributacioacuten es el reflejo de la dinaacutemica econoacuteshymica y productiva que hemos analizado con diferentes variables a lo largo de este trabajo Dos provincias que concentran productividad y diversidad de renglones productivos Un grupo intermedio de provincias dinaacutemicas pero con mucha diferencia de las dos principales y el resto de provincias sin ninguacuten dinamismo En teacuterminos de tributaciones per caacutepita cashyda habitante de la provincia de Pichincha tributa] 479966 sucres Existe un segundo grushy
po de provincias Carchi Esmeraldas y Guayas que tributan alrededor de 900000 sucres por habitante En Azuay cada habitante tributa 345000 sucres y el resto de provincias tiene trishybutaciones per caacutepita menores de 150000 sucres
Al hacer la comparacioacuten entre las tributaciones y las asignaciones de cada provincia se obshy
tiene un iacutendice(Graacutefico 11) en el cual los valores mayores que uno demuestran un grado de
autosuficiencia provincial es decir tributaciones mayores que las asignaciones Soacutelo cuatro
provincias del Ecuador tienen esta caracteriacutestica Pichincha con un iacutendice de 273 lo cual
quiere decir de que por cada milloacuten de sucres que recibe cada uno de sus habitantes tributa
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5 bull hmiddotmiddot - ~ ~ bull ~ bullbull bull ~ bull - ~ - ~ ~ bull ~ - bullbull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
273 millones Guayas con un iacutendice de 158 Carchi con 140 y Esmeraldas con 122 El resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per caacutepita Por ejemplo cada habitante de Azuaypor cada milloacuten que recibe tributa 560000 sucres Tunshygurahua por cada milloacuten que recibe tributa 300000 El Oro por cada milloacuten tributa 240 mil sucres Manabiacute 250000 y los iacutendices de estas provincias son maacutes altos que el resto de Proshyvincias del paiacutes que tienen indices entre 001 a 009 con un promedio de 004 lo que signishyfica que 13 provincias del paiacutes por cada milloacuten de sucres que le asigna por habitante el Esshytado tributa en promedio 40000 sucres por habitante
Estas cifras son resultado de la dinaacutemica del proceso de desarrollo en el Ecuador La heteshyrogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econoacutemica tal coshymo se refleja en el anaacutelisis productivo Esto se agrava por la inequidad en los flujos finanshycieros privados Resultan asiacute grandes disparidades provinciales y regiones con una incapashycidad estructural de generar procesos productivos dinaacutemicos Sus niveles de demanda y de consumo interno son muy limitados y de igual manera como lo dicen estas uacuteltimas cifras su contribucioacuten al Estado es miacutenima
~ 178
capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
h 179
6 ~ ~ - - - ~ -~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
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6 ~ ~ ~ ~ ~ ~ gt~ ~- ~ - ~ ~ ~ ~ ~ ~ -- ~ ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
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Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
~ 182
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El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
~ 183
6 bull - bull - bull bull ~bull bull v- bull bull oJ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
~ 184
- - - - - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
~ 185
6 x h ~ -- - -- - bull -- - -- - bull - - ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
h 186
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ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
~ 187
- -
5 ~ ~ ~ - ~ -- ecuadorun modelo para [desjarmar capiacutetulo
PROVINCIA
iexclzUAY
BOLlVAR
CANtildeAR
CARCHI
CHIMBORAZO
COTOPAXI
EL ORO
ESMERALDAS
GALAPAGOS
GUAYAS
IMBABURA
LOJA
LOSRIOS
MANABI
MORONA SANTIAGO
NAPO -
PASTfgt2A
PICHINCHA
SUCUMBIOS
TUNGURAHUA ZAMORA
epoacutesitos a plazo
TOTALES
CAPTACIONES Depoacutesitos a la vista yd
Fuente Superintendencia de Bancos
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
C ua d ro 12 Relacioacuten captacionescolocaciones efectuadas por los bancos privados
Antildeos 1996-1998
coloccap 98
075
041
011
037
059
067
091
044
057
293
052
053
228
195
023
045
016
171
017
062
104
133
COLOCACIONES Inversionescreacuteditocontratos de arendamientomercantilcartas de creacutedito
coloccap 97
081
034
014
034
046
062
093
058
090
289 058
061
202 166
021
060
021
169
027
065
094
191
coloccap 96
041
022
008
026
020
037
049
027
026
123
022
023
078
071
016
008-016
071
036
036
060
083
~ 163
5 bull 0- - bull bull - bull - bull -bull bull bull bull -bull bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
En relacioacuten con las captaciones resalta nuevamente que entre el 70 y el 80 de las mismas se realizan en las provincias de Guayas y Pichincha por su mayor dinamismo productivo y comercial En los uacuteltimos antildeos es Pichincha la que realiza mayor volumen de captaciones Hay un segundo grupo de provincias en cuanto captacioacuten de volumen de recursos estas son Azuay El Oro Manabiacute y Tungurahua de estas Azuay tiene un nivel de captacioacuten que duplishyca al de las otras tres que en general captan entre el2 al 3 del volumen total de dinero La provincia del Cantildear de acuerdo con la tendencia creciente de captaciones de recursos per cashypita tambieacuten debe incluirse en este segundo grupo de provincias Un tercer grupo son las deshymaacutes de la Costa y de la Sierra Carchi Imbabura Loja Chimborazo Cotopaxi Los Riacuteos y Esmeraldas Un uacuteltimo grupo estaacute constituido por todas las del Oriente que tienen niveles muy bajos de captacioacuten de recursos
Con respecto al tipo de captaciones existe una tendencia general de igual volumen de depoacuteshysitos a la vista con respecto a los depoacutesitos a plazo sin embargo en el uacuteltimo antildeo estos disshyminuyen debido seguramente a la agudizacioacuten de la crisis econoacutemica
Con respecto a las colocaciones Guayas y Manabiacute captan casi el 90 de las mismas en el paiacutes Hay un segundo grupo de provincias Azuay Manabiacute El Oro y Tungurahua que captan entre el 5 y el 6 del total de colocaciones El restante 4 se reparten entre las demaacutes proshyvincias del paiacutes Resulta asiacute una situacioacuten de extrema desigualdad entre las dos principales provincias y el resto del paiacutes existen 4 o 5 provincias con niveles un poco mayores que toshydas las demaacutes
Se observa la relacioacuten entre captaciones y colocaciones para el antildeo 1998 (Cuadro No 12) se evidencia como es el movimiento de los flujos financieros privados en el paiacutes Con excepshycioacuten de Guayas Los Riacuteos El Oro y Pichincha todas las demaacutes provincias que tienen como se ha visto niveles miacutenimos de captacioacuten de recursos ni siquiera reciben creacuteditos en la misshyma proporcioacuten que ahorran Asiacute en la relacioacuten captacioacuten Icolocacioacuten se ve que estas provinshycias tienen indices menores que uno lo cual significa que de cada 100 sucres que ahorran reciben en creacutedito menos de estos cien sucres Por ejemplo Azuay recibioacute en 1998 75 de cada 100 sucres de su ahorro Cantildear recibe 11 de cada 100 sucres Tungurahua 62 sucres de cada 100
Existen cuatro provincias que reciben maacutes de lo que ahorran entre las que tienen niveles meshynores de ahorro estaacuten Manabiacute y Los Riacuteos que reciben maacutes de lo que ahorran Manabiacute de cashyda 100 sucres recibe 195 sucres y Los Riacuteos de cada 100 sucres recibe 228 sucres Y las proshyvincias de Guayas y Pichincha que captan como se ha visto casi el 80 de los ahorros reshyciben ademaacutes 292 y 171 sucres respectivamente de cada 100 sucres de ahorro
Estaacute claro que los miacutenimos niveles de ahorro de las provincias de la Sierra aportan al desashyrrollo productivo de las de la Costa Guayas El Oro y Los Riacuteos y de Pichincha en la Sierra
Aacute 164
5 ~ bull~ bull ~ bull ~ bull x ~ ~ M bull - - bull ~ iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
Estas provincias con iacutendices de captacionescolocaciones menores que uno estaacuten constanteshymente descapitalizaacutendose y no existen factores endoacutegenos locales que generen actividades productivas con los pequentildeos niveles de ahorro que generan menos auacuten que logren captar flujos financieros de otras provincias En cambio puede decirse que el dinamismo econoacutemishyco de Guayas y Pichincha logra captar recursos de otras provincias mientras que parte del dinamismo de Manabiacute y Los Riacuteos se basa en aportes econoacutemicos de otras provincias
Finalmente se evidencia que el dinamismo productivo de Azuay y El Oro se basa en sus proshypios recursos y que existe un pequentildeo porcentaje de ahorro que no es aprovechado internashymente y va hacia otras provincias
e u a d ro 13 Estructura de la ejecucioacuten presupuestaria
Entidades nacionales regionales y provinciales (1) antildeo 1998
ENr1DAD REGIONAL Monto en millones sucres
NACIONAl 14352890 6408
REGIONAl 438128 196
PROVINCIAL 7607028 3396
DependenciasGobiemoCentral 5503723 2457
GobiemosSeccionalesAutoacutenomos 2103305 939
TOTAL(2) 22398046 10000
(1)Presupuestoemitido
(2)incluyedeudapuacuteblica
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
165
5 - o ~ o - ~ ~ ~ ~ 0 O - bull 00 - Obull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
5 El rol del Estado en el desarrollo econoacutemico provincial asignashyciones presupuestarias y recaudaciones tributarias
El Estado ha jugado un importante rol en la dinamizacioacuten de los procesos productivos proshyvinciales a traveacutes de las poliacuteticas econoacutemicas nacionales que tienen diverso impacto sobre el desarrollo provincial y por medio de poliacuteticas especiacuteficas que han promovido el surgimienshyto o fortalecimiento de procesos productivos regionales Complementariamente a estas poliacuteshyticas y en ocasiones de manera especiacutefica por si mismos los flujos de recursos estatales hashycia las provincias constituyen evidentemente factores dedinamizacioacuten de las economiacuteas proshyvinciales y por lo tanto son otro de los elementos que explican las especializaciones y comshypetitividades estudiadas en capiacutetulos anteriores
En este capiacutetulo se presenta las asignaciones del Presupuesto del Estado a cada provincia del paiacutes y las tributaciones que estas regiones han aportado a los ingresos del Estado
Sl Asignaciones Presupuestarias
El Presupuesto General del Estado es el instrumento a traveacutes del cual el Estado operacionashyliza las prioridades de la poliacutetica nacional a traveacutes de la asignacioacuten de los recursos Estos se distribuyen a tres tipos de instancias regionales
GRAFICO No 6 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A DEPENDENCIAS
DEL GOBIERNO CENTRAL 1998
3000 ------- --------- shy
2500
2000
11500 -
I
PROVINCIAS
A 166
~ ~ ~ bull ~ bullbull M ~ - ~ bull - ~ bull bull- -- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo S
C U a d ro 14 Transferencias provinciales a Dependencias del Gob Central
AIIO 1998
Provincia Millones sucres Transferenc per capita
(sucres) Azuay 275915 501 454142
Boliacutevar 100609 183 557764
Cantildear 87963 160 413768
Carchi 70260 128 430871
Cotopaxi 122110 222 405918
Chimborazo 210096 382 502892
El Oro 215073 391 401017
Esmeraldas 220463 401 552844
Guayas 1528230 27n 466721
Imbabura 147184 267 458304
Loja 407805 741 966566
Los Riacuteos 222853 405 347545
Manabiacute 518893 943 421821
MoronaSantiago 67003 122 493629
Napa 63956 116 423960
Pastaza 38192 069 648025
Pichincha 929401 1689 395013
Tungurahua 164711 299 379112
Zamora Chinchipe 47263 086 485670
Galaacutepagos 31362 057 2029903
Sucumbios 34381 062 256674
Total 5503723 10000 452064
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
l Las entidades nacionales que son aquellas asentadas mayoritariamente en Quito Funshycioacuten Legislativa Funcioacuten Jurisdiccional Administracioacuten Central Ministerios
u Las entidades regionales en los diversos sectores agropecuario industrias y comercio desarrollo urbano y vivienda
iii Provincias y cantones del paiacutes a traveacutes de las respectivas entidades estatales que funshycionan en estas circunscrpciones territoriales
~ 167
- -
- -
5 o bull v- o bull o -lt o bull - ~-- bull o bull o -~ o bull o bull r--- ~-- bull ~-- bull _ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En cada provincia existen dos tipos de entidades hacia las cuales el Gobierno transfiere reshy
cursos i las dependencias del Gobierno Central que forman parte del reacutegimen seccional deshy
pendiente constituiacutedas por las Gobernaciones y Direcciones provinciales de los resshypectivos Ministerios
JI Los gobiernos seccionales autoacutenomos ejercidos por los consejos provinciales y conceshy
jos municipales
El Cuadro No 13 presenta la estructura de la ejecucioacuten presupuestaria para el antildeo 1998 Se ha elaborado en base a la informacioacuten proporcionada por el Ministerio de Finanzas de la Ejeshy
cucioacuten Presupuestaria por provincias y sector De esta manera muestra un corte a un antildeo esshy
peciacutefico coacutemo el Estado Ecuatoriano ha asignado los recursos del Presupuesto General del Estado a nivel central regional y a las provincias del paiacutes a traveacutes de los dos tipos de entishydades explicadas anteriormente
GRAFICO No 7 TRANSFERENCIAS PER CAPITA SALUD 1998
140000
120000
100000
1- - -- -- - - - - -- - - - - -
- - - - -- - - - - - - - - -
- - - - - - -- - - - -- -
- - - - - - - - -
- - - - - - - - -L
-
- - - - - - - - -
- o
--ui 80000 ~ lll U ~ -60000l1)
-40000
ooסס2
PROVINCIAS
~ 168
--
5 ~ ~ --- ~ - -- ~ - ~ ~ ~ ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
El total de asignaciones presupuestarias es de 22 billones de sucres de los cuales el 6408 corresponde a los ingresos de las entidades del gobierno central el 3396 a las entidashydes provinciales y el 196 a las entidades regionales Las dependencias provinciales del goshybierno central reciben el 2457 del presupuesto mientras que los Municipios y Consejos Provinciales el 939
GRAFICO No 8 TRANSFERENCIAS PER CAPITA PARA EDUCACION 1998
1000000
900000
800000
700000
bull 600000 rIl ~el 5COooo
J rIl 400000
300000
200000
100000
-- ---- - -------i
-
I
- - -
- - -- - -- - I - - - -
- --- - -
- - -
-
- - -
- - -
PROVINCIAS
Asignaciones provinciales
Las asignaciones provinciales globales se dividen entre las asignaciones a las dependencias del Gobierno central y a los gobiernos seccionales autoacutenomos
Las asignaciones a las dependencias provinciales del Gobierno Central suman 5 billones de
sucres y comprenden principalmente las asignaciones a las Direcciones provinciales e insshy
tancias cantonales de los Ministerios cuyos montos por provincia se presentan en el Cuadro No 14
h 169
~~
Provincias Educacioacuten millones SI
e u a d ro 15 Transferencias per caacutepita para educacioacuten salud y desarrollo agro
ED pe sucres
Salud millones SI
Salud pe sucresl
00 Agropecuar millones SI
Agrop P e sucres
Pobla 1998
Nacional 143119 11756 425
Regional
Azuay
Bollvar
Cailar
Carchi
Colopaxi Chimborazo
Imbabura
Laja
Pichincha
Tungurahua
Esmeraldas
El Oro
Guayas
LosRlos Manabl
MoronaSantiago
32 212550
82774 61455 53532
94943 169042
112933 206193 575422
131586
146405 164393
566203 162376 298616 42351
349847 458889
289077 328284 315610 404624 351654 488711
244565
302869 367132
306350
173529
253229
242752 312104
000
658 256
190 166 294 524 350 639
1783
408
454
509 1760 503 925 131
Napa 46130 305789 143
Paslaza 27237 462147 084
Zamora Chinchipe 33105 340180 103
Sucumbios 25188 188042 078
Galapagos 13595 879948 042
TOTAL POR PROV 3228027 9575
TOTALES 3371178 276902 100
Fuante Ministerio de Flnanzas-Subsecretarle de Presupuestos yContabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
82613 6786 850 92172 7571 1973 12174628 O 000 53904 1154
41985 69105 4n 1758 2894 055 607552 14783 81957 166 1258 6975 039 180379 17517 82397 197 2621 12328 082 2125Kl 13065 80119 147 958 5873 030 163065 22745 75Im 256 1139 3787 035 300824 30905 739741 3A7 4076 9757 127 417776 28914 90034 325 1938 6033 080 321149 40112 95073
1 451 145971 345977 4546 421911 208547 88636 2344 8036 3415 250 2352838 27350 62952 307 2440 5615 076 434465 26805 67217 301 9468 23742 295 398780 40457 753911 455 2136 3981 067 536619
213916 65330 2404 70472 21522 2195 3274395 24364 37996 274 931 1451 029 641221 79697 64950 898 58m 47737 1829 1230127 15677 115532
1 176 2547 18769 079 135695
14145
6829
93769 1
115871
159
077
1239
2488
8213
42219
039
077
150854
58936 10961 112637iexcl 123 1413 14516 044 97315 5916
4853
44166 066
314091 055
409 1068
3056
69113
013
033
133948
15450 889742 9150 321088 6673 972355 798671 100 467164 100
CD n e gtshyao e ~
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ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
En teacuterminos porcentuales las Provincias de Guayas y Pichincha obtienen los mayores monshytos de asignaciones (2777 y 1689 respectivamente) sin embargo si se obtiene un iacutendice de asignacioacuten per capita en funcioacuten del nuacutemero de poblacioacuten estiminado para 1998 Guayas tiene una asignacioacuten que es casi similar al promedio nacional mientras que Pichincha es una de las cuatro provincias con menor monto de asignacioacuten per capita Las provincias que obshy
tienen mayores montos per capita son Boliacutevar Chimborazo Esmeraldas Loja y Pastaza
El Cuadro No15 presenta las asignaciones per caacutepita provinciales a entidades dependientes del Gobierno Central en los rubros de Educacioacuten Salud y Desarrollo Agropecuario Se mishyra en primer lugar que el 90 del presupuesto tanto de salud como de educacioacuten se distrishybuye entre las provincias El Presupuesto de Salud es la cuarta parte del de Educacioacuten En promedio cada habitante del Ecuador recibe 276902 sucres en concepto de Educacioacuten y 79867 sucres en concepto de Salud (en sucres corrientes de 1998)
Del presupuesto total de Salud casi el 50 se concentra en las Provincias de Guayas y Pishychincha Las provincias de Azuay Loja El Oro y Manabiacute reciben entre el 4 al 8 de este Presupuesto de Salud En teacuterminos per caacutepita las provincias que reciben maacutes del promedio nacional son Zamora Chinchipe Pastaza Morona Santiago Loja Imbabura Carchi Cantildear
y Boliacutevar
Del Presupuesto total de Educacioacuten el 34 se concentra en las Provincias de Guayas y Pichinshycha Las provincias de Azuay Chimborazo Loja El Oro Los Riacuteos Manabiacute reciben entre el 5 al 9 del total de este presupuesto En teacuterminos per caacutepita soacutelo las provincias de Cantildear Pichinshycha Guayas Los Rios Manabiacute y Sucumbiosreciben menos de la media nacional
En los dos casos de Salud y Educacioacuten (Graacuteficos 7 y 8) destaca la concentracioacuten del Presushypuesto en solo dos provincias y un segundo grupo de Provincias Azuay Loja El Oro Mashynabiacute que corresponden a provincias con tendencia eocnoacutemica dinaacutemica que reciben presushypuestos absolutos porcentualmente mayores que el resto de provincias En teacuterminos per caacuteshypita no existe una loacutegica clara de asignacioacuten de recursos
Finalmente con respecto a recursos para desarrollo agropecuario que son en total alrededor del 50 del presupuesto total designado para salud Loja recibe el 45 Guayas el 21 Y Manabiacute el 18 Estas tres provincias reciben por tanto el 84 de este presupuesto sin que exista una loacutegica en tomo a esta distribucioacuten de recursos
171
5 ~ bull -bull- bull ~ bull -bull ~ bull ~ bull ~ ~ bull ~ bull iquest ~ bull ~ bull --bull bull ~ bull ~ bullbullshyecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Transferencias a Organismos seccionales autoacutenomos
Los organismos seccionales autoacutenomos son los Municipios y Consejos Provinciales Las fuentes de financiamiento de estas entidades son ingresos tributarios ingresos propios no tributarios (provenientes del patrimonio de estas entidades oacute por el uso o arrendamiento de sus bienes) tasas por servicios transferencias del Gobierno Central y Empreacutestitos
Seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal los impuestos municipales son los siguientes impuesshyto sobre la propiedad urbana impuesto sobre la propiedad rural impuesto de alcabalas imshy
puesto de registro e inscripcioacuten impuesto sobre los vehiacuteculos impuesto de matriacuteculas y pashytentes impuesto a los espectaacuteculos puacuteblicos impuesto a las utilidades en la compraventa de
los bienes inmuebles
En cuanto a los Consejos provinciales en general no tienen impuestos y una fuente propia de financiamiento son las contribuciones especiales de mejoras que se cobran cuando la construccioacuten rectificacioacuten ensanche o pavimentacioacuten de carreteras o caminos o construcshycioacuten de puentes por parte del Consejo Provincial aum mtare el valor de las propiedades
En el Anexo No 3 se presenta la relacioacuten entre ingresos propios e ingresos totales de los mushynicipios del paiacutes Los Municipios de Salinas (646) Guayaquil (584) Duraacuten (542) Santa Cruz (511) Rumintildeahui (499) Bantildeos (475) Quito (473) Cuenca (453 )
La Libertad (415) tienen el maacutes alto nivel de recursos propios En un segundo grupo esshy
taacuten los Municipios de Santo Domingo de los Colorados (384) Ambato (351 ) Latacunshyga (314) Machala (318) Ibarra (317) La Troncal (342) Riobamba (312) Nashyranjal (307) Otavalo (325) Manta (308) Cayambe (319) Mejiacutea (322) Putushy
mayo (315) Todos los demaacutes municipios tienen porcentajes menores al 30 lo cual deshymuestra la dependencia de la inversioacuten municipal de las transferencias desde el gobierno censhytral La uacuteltima columna presenta los promedios provinciales de esta relacioacuten excluyendo a las capitales provinciales y hace ver que en general los promedios provinciales son menores que los de las capitales provinciales Son estos muncipios que no son capitales provinciales en general con predominio rural los que tienen mayores niveles de dependencia de las asigshynaciones nacionales
Las transferencias del gobierno central a los Organismos seccionales provienen de las sishyguientes partidas
l Las asignaciones que corresponden a las transferencias del Fondo de Desarrollo Secshy
cional FODESEC Fondo de Desarrollo Provincial y la Ley Especial de Distribucioacuten
del 15 de los Ingresos del Presupuesto del Gobierno Central
ii Los aportes provinciales constituiacutedos por Leyes que presasignan recursos para especiacuteshy
ficas provincias oacute partidas que desde el gobierno se entregan por especiacuteficos convenios a las entidades seccionales
~ 172
5 -- ~ ~ - - ~ ~ ~ ~ ----- -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
C u a d r o 16
Transferencias provinciales a organismos secclonales aU1onomos Consejos Provinciales y Municipios
Antildeo 1998 Millones de sucres
Provincia Consejos Municipios Total Asignacioacuten Total Asignacioacuten Provinciales Organismos Per Ceacutepita Asignacioacuten Per Caacutepita
Seccionales (Sucres) Provincial (1) (Sucres) total (2)
Azuay 26987 71073 98060 478 161402 373975 615544 Bollvar 15366 35740 51106 249 283326 151715 841090 Cantildear 13394 30676 44070 215 207300 132033 621069 Carchi 14380 28393 42773 208 262306 113033 693178 Cotopaxi 18197 38190 56387 275 187442 178497 593360 Chimborazo 26295 61948 88243 430 211221 298339 714112 El Oro 29807 70913 100720 491 187694 315793 588711 Esmeraldas 25938 49700 75638 368 189674 296101 742517 Guayas 110733 314974 425707 2073 130011 1953937 596732 Imbabura 17700 36196 53896 262 167822 201080 626127 Loja 22484 53955 76439 372 181173 484244 1147740 Los Rlos 29079 76561 105640 514 164748 328493 512293 Manabl 65446 134579 200025 974 162605 718918 584426 Morona 15193 29840 45033 219 331869 112036 825498 Napa 19725 29625 49350 240 327137 113306 751097 Pastaza 14612 13304 27916 136 473666 66108 1121691 Pichincha 86894 260698 347592 1693 147733 1276993 542746 Tungurahua 22057 49137 71194 347 163866 235905 542978 Zamora 14284 20928 35212 171 361835 82475 847506 Galeacutepagos 7236 7581 14817 072 959029 46179 2988932 Sucumbios 15250 26032 41282 201 308194 75663 564868 Concope 2169 2169 011 2169 TOTAL 613226 1440043 2053269 100 168651 7556992 620715
(1) (2) Comprende asignaciones provinciales a dependencias del gobierno central meacutes organismos seccionales
Fuente Ministerio de Finanzas Direccioacuten Nacional de Tesorerla Valores entregados a Municipios y Concejos Provinciales Periodo Enero Diciembre 1998
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
GRAFICO No 9 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A CONCEJOS
PROVINCIALES Y MUNICIPIOS
25001-shy
I i
2000
pflCMNCIAS
h 173
5 - - v - - J- bull - bull o ~ bull o bull o vmiddot 0 bull o bull 0 -- - bull 0 - ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
El Fondo de Desarrollo Seccional Fodesec es creado en 1990 y se constituye en base al 2 de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado y la participacioacuten de tres mil mishyllones de sucres anuales de los ingresos que percibe el Estado por la produccioacuten y exportashycioacuten de petroacuteleo suma que se incrementa desde 1991 en poorcentaje igual a la variacioacuten
anual del iacutendice de precios del consumidor elaborado por el INEC Este Fondo se distribushyye en un 2 a los municipios capitales de provincias el saldo se divide en un 20 para conshysejos provinciales 75 para las municipalidades 5 para una cuenta de reservas de emershy
gencia
El Fondo de Desarrollo Provincial Foondepro se crea en 1990 con una asignacioacuten equivashy
lente al 2 del monto total de los ingresos corrientes del Presupuesto General del Estado Se distribuyen 75 en partes iguales para todos los consejos provinciales del paiacutes y el 25 resshytante en proporcioacuten directa al nuacutemero de habitantes de cada provincia
La Ley Especial de Distribucioacuten del 15 del Presupuesto del Gobierno central para los goshybiernos seccionales se aprueba en Marzo de 1997 creaacutendose asiacute el Fondo de Descentralizashycioacuten que se distribuye en un 70 para los municipios y 30 para los consejos provinciales Para estos se distribuye el 50 del monto total en funcioacuten de las necesidades baacutesicas insashytisfechas de la poblacioacuten de la provincia el 10en proporcioacuten de la superficie territorial proshyvincial y 40 en relacioacuten a la poblacioacuten provincial
El monto destinado a los municipios se distribuye 10 del monto total en partes iguales un 40 en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten 50 en funcioacuten de la necesidades baacutesicas inshysatisfechas de la poblacioacuten cantonal La Ley preveacute que este 15 se empiece a aplicar a parshytir del 1 de Julio de 1997 con el equivalente al 3 el 7 desde Enero de 1998 elll a parshytir de Enero de 1999 y el 15 a partir de Enero del antildeo 2000
En la Ley existe una definicioacuten clara de que el estos fondos corresponden al 15 del preshysupuesto del Gobierno Central excepto los ingresos provenientes de ceacuteditos internos y extershy
nos Sin embargo en la Nueva Constitucioacuten de 1998 se define que las asignaciones a los organismos del reacutegimen seccional autoacutenomo no podraacuten ser inferiores al 15 de los ingreshy
sos corrientes totales del presupuesto del gobierno central Esta disposicioacuten modifica susshytancialmente los ingresos de las entidades seccionales pues para 1999 los creacuteditos internos y externos significan el 30 de los ingresos totales
En el Cuadro No 16 se presentan las transferencias provinciales del gobierno central a los consejos provinciales y municipios del paiacutes Estas asignaciones son de 2 billones de sucres
Guayas obtiene el 207 de estas asignaciones y Pichincha el 1693 En teacuterminos per cashy
pita ambas provincias reciben menos de la media per capita nacional siendo las Provincias
de Boliacutevar Cantildear Carchi Chirnborazo y todas las del Oriente las que reciben en teacuterminos
per capita casi el doble de la media nacional
~ 174
~~
Provincias
Tolal
Azuay
Sollvar
Callar
Carchi
Cotopaxi Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Galeacutepagos Guayas
1mbabura Loja LosRlos
Manabl
MoronaSant
Napo Pastaza
Pichincha
Tungurahua
SUaJmbios
Zamora
FuenteMinisteriode Finanzes ElaboracioacutenLourdesRodrlguez
Total
7706437
209645 2436
5256
158351
7f1i19 9321
78315 362354
1157 3ll85273
158n 20816 9161
178171 1788 2602
2009
3482121 70762 4116
907
e u a d ro 17 Recaudaciones tributarlas por provincias 1998 (Valores en millones de sucres)
o Imp Ala ImpVA ImpCE Imp Vehlculos Otros Trlbutaci6n AslgPC Trib Aslg PC Renta Motorizados Impuestos PC
10000 2235204 446llD78 661704 114497 22amp1l12 sucres sucres
272 n142 101410 15283 8606 7200 345065 615544 056 003 1686 91 16 558 81 13505 841090 002
007 2203 278 2556 223 24n4 621069 004
205 2716 146891 64n 1922 347 971091 693178 140 010 3960 849 2046 1142 26590 593360 0D4 012 5110 1065 5 21m 561 22311 714112 003 099 11128 57560 2170 4367 1089 142214 588711 024 470 9643 343848 7794 919 147 908656 742517 122 002 942 165 7 41 741Ml7 2988932 003
4004 811065 1940210 243795 90199 942242 596732 158
021 7074 3IIl7 183 3841 971 49438 626127 008 027 6817 7745 1663 2732 1855 49337 1147740 0D4 012 5249 622 202 2500 585 14287 512293 003 231 38662 106752 25215 5389 4150 144840 584426 025 002 1450 73 139 123 131n 825498 002 003 2007 149 337 107 17248 751097 002 003 1540 116 244 107 34088 1121691 003
4518 1213896 1729355 354111 70788 113968 1479966 542746 273 092 31605 26385 4795 4129 3845 1628n 542978 030 005 2654 6n 662 120 30728 584868 005 001 655 30 178 41 9320 847506 001
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5 middot~ bull ~ ~ bull h ~ bull hmiddot bull bullbull ~ ~ bull ~ bull ~ - ~ bull- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Las uacuteltimas columnas del cuadro No16 presentan las transferencias provinciales totales y las asignaciones provinciales totales per caacutepita esto es las asignaciones a organismos secshycionales maacutes las asignaciones a las dependencias del gobierno central divididas para la poshyblacioacuten provincial estimada para 1998
Estas columnas demuestran en general dos cuestiones la primera queen teacuterminos absolushytos se refuerza la concentracioacuten de recursos en Guayas y Pichincha pero que si se analiza en teacuterminos de tranferencias per caacutepita no existe una loacutegica clara por parte del Estado La seshygunda cuestioacuten que aparece con mucha evidencia es la necesidad de una poliacutetica de regioshynalizacioacuten nacional que oriente de mejor manera la asignacioacuten de recursos en funcioacuten de la poblacioacuten de las necesidades insatisfechas de los niveles de dinamismo econoacutemico provinshycial de manera de compensar las inequidades provinciales
S2 Tributaciones Provinciales
El Cuadro No 17 presenta las recaudaciones tributarias que efectuacutea el gobierno central para el antildeo 1998 El impuesto al Valor Agregado representa el 57 del ~otal de impuestos el Imshypuesto a la Renta el 29 y el Impuesto a los consumos especiales el 85 El restante 56 estaacute dado por el impuesto a los vehiacuteculos impuesto por salida del paiacutes y multas tributashyrias
Gratico No 1U ESTRUCTURA TRIBUTACIONES 1998
------15000 ----shy
5CO
4000
3500
3000
2500
2000
1500
tOoo
PROVINCIAS
1 176
5 - - - ~ ~ ~ ~ - ~ - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Graacutefico No 11 TRIBUTACIONES I ASIGNACIONES PER CAPITA POR
PROVINCIA 1998
300 - - - - --- - - -- -shy
250
200
n n
PROVINCIAS
En Pichincha y Guayas se recaudan el 85 del total de impuestos del paiacutes (Graacutefico 10) Pishychincha recauda el 45 mientras que Guayas aporta con el 40 Esta diferencia resulta significativa pues como se vioacute al analizar las 100 empresas maacutes importantes del paiacutes (Revisshy
ta Vistazo No 769) en Guayas se concentran 46 de las 100 mayores empresas (en Quito 40
) Yen Guayas estaacuten las 10 maacutes grandes exportadoras del paiacutes
Las provincias de Azuay Carchi El Oro Esmeraldas Manabiacute y Tungurahua contribuyen en porcentajes entre el ] al 4 de la tributacioacuten El resto de provincias tienen recaudaciones muy poco significativas Este esquema de la tributacioacuten es el reflejo de la dinaacutemica econoacuteshymica y productiva que hemos analizado con diferentes variables a lo largo de este trabajo Dos provincias que concentran productividad y diversidad de renglones productivos Un grupo intermedio de provincias dinaacutemicas pero con mucha diferencia de las dos principales y el resto de provincias sin ninguacuten dinamismo En teacuterminos de tributaciones per caacutepita cashyda habitante de la provincia de Pichincha tributa] 479966 sucres Existe un segundo grushy
po de provincias Carchi Esmeraldas y Guayas que tributan alrededor de 900000 sucres por habitante En Azuay cada habitante tributa 345000 sucres y el resto de provincias tiene trishybutaciones per caacutepita menores de 150000 sucres
Al hacer la comparacioacuten entre las tributaciones y las asignaciones de cada provincia se obshy
tiene un iacutendice(Graacutefico 11) en el cual los valores mayores que uno demuestran un grado de
autosuficiencia provincial es decir tributaciones mayores que las asignaciones Soacutelo cuatro
provincias del Ecuador tienen esta caracteriacutestica Pichincha con un iacutendice de 273 lo cual
quiere decir de que por cada milloacuten de sucres que recibe cada uno de sus habitantes tributa
~ 177
5 bull hmiddotmiddot - ~ ~ bull ~ bullbull bull ~ bull - ~ - ~ ~ bull ~ - bullbull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
273 millones Guayas con un iacutendice de 158 Carchi con 140 y Esmeraldas con 122 El resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per caacutepita Por ejemplo cada habitante de Azuaypor cada milloacuten que recibe tributa 560000 sucres Tunshygurahua por cada milloacuten que recibe tributa 300000 El Oro por cada milloacuten tributa 240 mil sucres Manabiacute 250000 y los iacutendices de estas provincias son maacutes altos que el resto de Proshyvincias del paiacutes que tienen indices entre 001 a 009 con un promedio de 004 lo que signishyfica que 13 provincias del paiacutes por cada milloacuten de sucres que le asigna por habitante el Esshytado tributa en promedio 40000 sucres por habitante
Estas cifras son resultado de la dinaacutemica del proceso de desarrollo en el Ecuador La heteshyrogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econoacutemica tal coshymo se refleja en el anaacutelisis productivo Esto se agrava por la inequidad en los flujos finanshycieros privados Resultan asiacute grandes disparidades provinciales y regiones con una incapashycidad estructural de generar procesos productivos dinaacutemicos Sus niveles de demanda y de consumo interno son muy limitados y de igual manera como lo dicen estas uacuteltimas cifras su contribucioacuten al Estado es miacutenima
~ 178
capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
h 179
6 ~ ~ - - - ~ -~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
~ 180
6 ~ ~ ~ ~ ~ ~ gt~ ~- ~ - ~ ~ ~ ~ ~ ~ -- ~ ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
e
5 () shy- - (~j ltgt iquest
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
~ 181
6 ~ bull ~ ~ --- bull ~ -bullbull ~ bull bull JO -- bull ~ JO ~ ~ ~ ~ bullbull bullbull iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capitulo
Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
~ 182
-- ~ ~ ~ bullbullbullbullbull -- bull -- bullbull ~ -- lo - -- ~ bull I~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo 6
El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
~ 183
6 bull - bull - bull bull ~bull bull v- bull bull oJ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
~ 184
- - - - - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
~ 185
6 x h ~ -- - -- - bull -- - -- - bull - - ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
h 186
~ o o 0 ~ O - O O ~ O - OO O O ~ O bull O 0 O o O ~ O bull O O ~ O -
ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
~ 187
5 bull 0- - bull bull - bull - bull -bull bull bull bull -bull bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
En relacioacuten con las captaciones resalta nuevamente que entre el 70 y el 80 de las mismas se realizan en las provincias de Guayas y Pichincha por su mayor dinamismo productivo y comercial En los uacuteltimos antildeos es Pichincha la que realiza mayor volumen de captaciones Hay un segundo grupo de provincias en cuanto captacioacuten de volumen de recursos estas son Azuay El Oro Manabiacute y Tungurahua de estas Azuay tiene un nivel de captacioacuten que duplishyca al de las otras tres que en general captan entre el2 al 3 del volumen total de dinero La provincia del Cantildear de acuerdo con la tendencia creciente de captaciones de recursos per cashypita tambieacuten debe incluirse en este segundo grupo de provincias Un tercer grupo son las deshymaacutes de la Costa y de la Sierra Carchi Imbabura Loja Chimborazo Cotopaxi Los Riacuteos y Esmeraldas Un uacuteltimo grupo estaacute constituido por todas las del Oriente que tienen niveles muy bajos de captacioacuten de recursos
Con respecto al tipo de captaciones existe una tendencia general de igual volumen de depoacuteshysitos a la vista con respecto a los depoacutesitos a plazo sin embargo en el uacuteltimo antildeo estos disshyminuyen debido seguramente a la agudizacioacuten de la crisis econoacutemica
Con respecto a las colocaciones Guayas y Manabiacute captan casi el 90 de las mismas en el paiacutes Hay un segundo grupo de provincias Azuay Manabiacute El Oro y Tungurahua que captan entre el 5 y el 6 del total de colocaciones El restante 4 se reparten entre las demaacutes proshyvincias del paiacutes Resulta asiacute una situacioacuten de extrema desigualdad entre las dos principales provincias y el resto del paiacutes existen 4 o 5 provincias con niveles un poco mayores que toshydas las demaacutes
Se observa la relacioacuten entre captaciones y colocaciones para el antildeo 1998 (Cuadro No 12) se evidencia como es el movimiento de los flujos financieros privados en el paiacutes Con excepshycioacuten de Guayas Los Riacuteos El Oro y Pichincha todas las demaacutes provincias que tienen como se ha visto niveles miacutenimos de captacioacuten de recursos ni siquiera reciben creacuteditos en la misshyma proporcioacuten que ahorran Asiacute en la relacioacuten captacioacuten Icolocacioacuten se ve que estas provinshycias tienen indices menores que uno lo cual significa que de cada 100 sucres que ahorran reciben en creacutedito menos de estos cien sucres Por ejemplo Azuay recibioacute en 1998 75 de cada 100 sucres de su ahorro Cantildear recibe 11 de cada 100 sucres Tungurahua 62 sucres de cada 100
Existen cuatro provincias que reciben maacutes de lo que ahorran entre las que tienen niveles meshynores de ahorro estaacuten Manabiacute y Los Riacuteos que reciben maacutes de lo que ahorran Manabiacute de cashyda 100 sucres recibe 195 sucres y Los Riacuteos de cada 100 sucres recibe 228 sucres Y las proshyvincias de Guayas y Pichincha que captan como se ha visto casi el 80 de los ahorros reshyciben ademaacutes 292 y 171 sucres respectivamente de cada 100 sucres de ahorro
Estaacute claro que los miacutenimos niveles de ahorro de las provincias de la Sierra aportan al desashyrrollo productivo de las de la Costa Guayas El Oro y Los Riacuteos y de Pichincha en la Sierra
Aacute 164
5 ~ bull~ bull ~ bull ~ bull x ~ ~ M bull - - bull ~ iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
Estas provincias con iacutendices de captacionescolocaciones menores que uno estaacuten constanteshymente descapitalizaacutendose y no existen factores endoacutegenos locales que generen actividades productivas con los pequentildeos niveles de ahorro que generan menos auacuten que logren captar flujos financieros de otras provincias En cambio puede decirse que el dinamismo econoacutemishyco de Guayas y Pichincha logra captar recursos de otras provincias mientras que parte del dinamismo de Manabiacute y Los Riacuteos se basa en aportes econoacutemicos de otras provincias
Finalmente se evidencia que el dinamismo productivo de Azuay y El Oro se basa en sus proshypios recursos y que existe un pequentildeo porcentaje de ahorro que no es aprovechado internashymente y va hacia otras provincias
e u a d ro 13 Estructura de la ejecucioacuten presupuestaria
Entidades nacionales regionales y provinciales (1) antildeo 1998
ENr1DAD REGIONAL Monto en millones sucres
NACIONAl 14352890 6408
REGIONAl 438128 196
PROVINCIAL 7607028 3396
DependenciasGobiemoCentral 5503723 2457
GobiemosSeccionalesAutoacutenomos 2103305 939
TOTAL(2) 22398046 10000
(1)Presupuestoemitido
(2)incluyedeudapuacuteblica
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
165
5 - o ~ o - ~ ~ ~ ~ 0 O - bull 00 - Obull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
5 El rol del Estado en el desarrollo econoacutemico provincial asignashyciones presupuestarias y recaudaciones tributarias
El Estado ha jugado un importante rol en la dinamizacioacuten de los procesos productivos proshyvinciales a traveacutes de las poliacuteticas econoacutemicas nacionales que tienen diverso impacto sobre el desarrollo provincial y por medio de poliacuteticas especiacuteficas que han promovido el surgimienshyto o fortalecimiento de procesos productivos regionales Complementariamente a estas poliacuteshyticas y en ocasiones de manera especiacutefica por si mismos los flujos de recursos estatales hashycia las provincias constituyen evidentemente factores dedinamizacioacuten de las economiacuteas proshyvinciales y por lo tanto son otro de los elementos que explican las especializaciones y comshypetitividades estudiadas en capiacutetulos anteriores
En este capiacutetulo se presenta las asignaciones del Presupuesto del Estado a cada provincia del paiacutes y las tributaciones que estas regiones han aportado a los ingresos del Estado
Sl Asignaciones Presupuestarias
El Presupuesto General del Estado es el instrumento a traveacutes del cual el Estado operacionashyliza las prioridades de la poliacutetica nacional a traveacutes de la asignacioacuten de los recursos Estos se distribuyen a tres tipos de instancias regionales
GRAFICO No 6 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A DEPENDENCIAS
DEL GOBIERNO CENTRAL 1998
3000 ------- --------- shy
2500
2000
11500 -
I
PROVINCIAS
A 166
~ ~ ~ bull ~ bullbull M ~ - ~ bull - ~ bull bull- -- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo S
C U a d ro 14 Transferencias provinciales a Dependencias del Gob Central
AIIO 1998
Provincia Millones sucres Transferenc per capita
(sucres) Azuay 275915 501 454142
Boliacutevar 100609 183 557764
Cantildear 87963 160 413768
Carchi 70260 128 430871
Cotopaxi 122110 222 405918
Chimborazo 210096 382 502892
El Oro 215073 391 401017
Esmeraldas 220463 401 552844
Guayas 1528230 27n 466721
Imbabura 147184 267 458304
Loja 407805 741 966566
Los Riacuteos 222853 405 347545
Manabiacute 518893 943 421821
MoronaSantiago 67003 122 493629
Napa 63956 116 423960
Pastaza 38192 069 648025
Pichincha 929401 1689 395013
Tungurahua 164711 299 379112
Zamora Chinchipe 47263 086 485670
Galaacutepagos 31362 057 2029903
Sucumbios 34381 062 256674
Total 5503723 10000 452064
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
l Las entidades nacionales que son aquellas asentadas mayoritariamente en Quito Funshycioacuten Legislativa Funcioacuten Jurisdiccional Administracioacuten Central Ministerios
u Las entidades regionales en los diversos sectores agropecuario industrias y comercio desarrollo urbano y vivienda
iii Provincias y cantones del paiacutes a traveacutes de las respectivas entidades estatales que funshycionan en estas circunscrpciones territoriales
~ 167
- -
- -
5 o bull v- o bull o -lt o bull - ~-- bull o bull o -~ o bull o bull r--- ~-- bull ~-- bull _ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En cada provincia existen dos tipos de entidades hacia las cuales el Gobierno transfiere reshy
cursos i las dependencias del Gobierno Central que forman parte del reacutegimen seccional deshy
pendiente constituiacutedas por las Gobernaciones y Direcciones provinciales de los resshypectivos Ministerios
JI Los gobiernos seccionales autoacutenomos ejercidos por los consejos provinciales y conceshy
jos municipales
El Cuadro No 13 presenta la estructura de la ejecucioacuten presupuestaria para el antildeo 1998 Se ha elaborado en base a la informacioacuten proporcionada por el Ministerio de Finanzas de la Ejeshy
cucioacuten Presupuestaria por provincias y sector De esta manera muestra un corte a un antildeo esshy
peciacutefico coacutemo el Estado Ecuatoriano ha asignado los recursos del Presupuesto General del Estado a nivel central regional y a las provincias del paiacutes a traveacutes de los dos tipos de entishydades explicadas anteriormente
GRAFICO No 7 TRANSFERENCIAS PER CAPITA SALUD 1998
140000
120000
100000
1- - -- -- - - - - -- - - - - -
- - - - -- - - - - - - - - -
- - - - - - -- - - - -- -
- - - - - - - - -
- - - - - - - - -L
-
- - - - - - - - -
- o
--ui 80000 ~ lll U ~ -60000l1)
-40000
ooסס2
PROVINCIAS
~ 168
--
5 ~ ~ --- ~ - -- ~ - ~ ~ ~ ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
El total de asignaciones presupuestarias es de 22 billones de sucres de los cuales el 6408 corresponde a los ingresos de las entidades del gobierno central el 3396 a las entidashydes provinciales y el 196 a las entidades regionales Las dependencias provinciales del goshybierno central reciben el 2457 del presupuesto mientras que los Municipios y Consejos Provinciales el 939
GRAFICO No 8 TRANSFERENCIAS PER CAPITA PARA EDUCACION 1998
1000000
900000
800000
700000
bull 600000 rIl ~el 5COooo
J rIl 400000
300000
200000
100000
-- ---- - -------i
-
I
- - -
- - -- - -- - I - - - -
- --- - -
- - -
-
- - -
- - -
PROVINCIAS
Asignaciones provinciales
Las asignaciones provinciales globales se dividen entre las asignaciones a las dependencias del Gobierno central y a los gobiernos seccionales autoacutenomos
Las asignaciones a las dependencias provinciales del Gobierno Central suman 5 billones de
sucres y comprenden principalmente las asignaciones a las Direcciones provinciales e insshy
tancias cantonales de los Ministerios cuyos montos por provincia se presentan en el Cuadro No 14
h 169
~~
Provincias Educacioacuten millones SI
e u a d ro 15 Transferencias per caacutepita para educacioacuten salud y desarrollo agro
ED pe sucres
Salud millones SI
Salud pe sucresl
00 Agropecuar millones SI
Agrop P e sucres
Pobla 1998
Nacional 143119 11756 425
Regional
Azuay
Bollvar
Cailar
Carchi
Colopaxi Chimborazo
Imbabura
Laja
Pichincha
Tungurahua
Esmeraldas
El Oro
Guayas
LosRlos Manabl
MoronaSantiago
32 212550
82774 61455 53532
94943 169042
112933 206193 575422
131586
146405 164393
566203 162376 298616 42351
349847 458889
289077 328284 315610 404624 351654 488711
244565
302869 367132
306350
173529
253229
242752 312104
000
658 256
190 166 294 524 350 639
1783
408
454
509 1760 503 925 131
Napa 46130 305789 143
Paslaza 27237 462147 084
Zamora Chinchipe 33105 340180 103
Sucumbios 25188 188042 078
Galapagos 13595 879948 042
TOTAL POR PROV 3228027 9575
TOTALES 3371178 276902 100
Fuante Ministerio de Flnanzas-Subsecretarle de Presupuestos yContabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
82613 6786 850 92172 7571 1973 12174628 O 000 53904 1154
41985 69105 4n 1758 2894 055 607552 14783 81957 166 1258 6975 039 180379 17517 82397 197 2621 12328 082 2125Kl 13065 80119 147 958 5873 030 163065 22745 75Im 256 1139 3787 035 300824 30905 739741 3A7 4076 9757 127 417776 28914 90034 325 1938 6033 080 321149 40112 95073
1 451 145971 345977 4546 421911 208547 88636 2344 8036 3415 250 2352838 27350 62952 307 2440 5615 076 434465 26805 67217 301 9468 23742 295 398780 40457 753911 455 2136 3981 067 536619
213916 65330 2404 70472 21522 2195 3274395 24364 37996 274 931 1451 029 641221 79697 64950 898 58m 47737 1829 1230127 15677 115532
1 176 2547 18769 079 135695
14145
6829
93769 1
115871
159
077
1239
2488
8213
42219
039
077
150854
58936 10961 112637iexcl 123 1413 14516 044 97315 5916
4853
44166 066
314091 055
409 1068
3056
69113
013
033
133948
15450 889742 9150 321088 6673 972355 798671 100 467164 100
CD n e gtshyao e ~
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ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
En teacuterminos porcentuales las Provincias de Guayas y Pichincha obtienen los mayores monshytos de asignaciones (2777 y 1689 respectivamente) sin embargo si se obtiene un iacutendice de asignacioacuten per capita en funcioacuten del nuacutemero de poblacioacuten estiminado para 1998 Guayas tiene una asignacioacuten que es casi similar al promedio nacional mientras que Pichincha es una de las cuatro provincias con menor monto de asignacioacuten per capita Las provincias que obshy
tienen mayores montos per capita son Boliacutevar Chimborazo Esmeraldas Loja y Pastaza
El Cuadro No15 presenta las asignaciones per caacutepita provinciales a entidades dependientes del Gobierno Central en los rubros de Educacioacuten Salud y Desarrollo Agropecuario Se mishyra en primer lugar que el 90 del presupuesto tanto de salud como de educacioacuten se distrishybuye entre las provincias El Presupuesto de Salud es la cuarta parte del de Educacioacuten En promedio cada habitante del Ecuador recibe 276902 sucres en concepto de Educacioacuten y 79867 sucres en concepto de Salud (en sucres corrientes de 1998)
Del presupuesto total de Salud casi el 50 se concentra en las Provincias de Guayas y Pishychincha Las provincias de Azuay Loja El Oro y Manabiacute reciben entre el 4 al 8 de este Presupuesto de Salud En teacuterminos per caacutepita las provincias que reciben maacutes del promedio nacional son Zamora Chinchipe Pastaza Morona Santiago Loja Imbabura Carchi Cantildear
y Boliacutevar
Del Presupuesto total de Educacioacuten el 34 se concentra en las Provincias de Guayas y Pichinshycha Las provincias de Azuay Chimborazo Loja El Oro Los Riacuteos Manabiacute reciben entre el 5 al 9 del total de este presupuesto En teacuterminos per caacutepita soacutelo las provincias de Cantildear Pichinshycha Guayas Los Rios Manabiacute y Sucumbiosreciben menos de la media nacional
En los dos casos de Salud y Educacioacuten (Graacuteficos 7 y 8) destaca la concentracioacuten del Presushypuesto en solo dos provincias y un segundo grupo de Provincias Azuay Loja El Oro Mashynabiacute que corresponden a provincias con tendencia eocnoacutemica dinaacutemica que reciben presushypuestos absolutos porcentualmente mayores que el resto de provincias En teacuterminos per caacuteshypita no existe una loacutegica clara de asignacioacuten de recursos
Finalmente con respecto a recursos para desarrollo agropecuario que son en total alrededor del 50 del presupuesto total designado para salud Loja recibe el 45 Guayas el 21 Y Manabiacute el 18 Estas tres provincias reciben por tanto el 84 de este presupuesto sin que exista una loacutegica en tomo a esta distribucioacuten de recursos
171
5 ~ bull -bull- bull ~ bull -bull ~ bull ~ bull ~ ~ bull ~ bull iquest ~ bull ~ bull --bull bull ~ bull ~ bullbullshyecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Transferencias a Organismos seccionales autoacutenomos
Los organismos seccionales autoacutenomos son los Municipios y Consejos Provinciales Las fuentes de financiamiento de estas entidades son ingresos tributarios ingresos propios no tributarios (provenientes del patrimonio de estas entidades oacute por el uso o arrendamiento de sus bienes) tasas por servicios transferencias del Gobierno Central y Empreacutestitos
Seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal los impuestos municipales son los siguientes impuesshyto sobre la propiedad urbana impuesto sobre la propiedad rural impuesto de alcabalas imshy
puesto de registro e inscripcioacuten impuesto sobre los vehiacuteculos impuesto de matriacuteculas y pashytentes impuesto a los espectaacuteculos puacuteblicos impuesto a las utilidades en la compraventa de
los bienes inmuebles
En cuanto a los Consejos provinciales en general no tienen impuestos y una fuente propia de financiamiento son las contribuciones especiales de mejoras que se cobran cuando la construccioacuten rectificacioacuten ensanche o pavimentacioacuten de carreteras o caminos o construcshycioacuten de puentes por parte del Consejo Provincial aum mtare el valor de las propiedades
En el Anexo No 3 se presenta la relacioacuten entre ingresos propios e ingresos totales de los mushynicipios del paiacutes Los Municipios de Salinas (646) Guayaquil (584) Duraacuten (542) Santa Cruz (511) Rumintildeahui (499) Bantildeos (475) Quito (473) Cuenca (453 )
La Libertad (415) tienen el maacutes alto nivel de recursos propios En un segundo grupo esshy
taacuten los Municipios de Santo Domingo de los Colorados (384) Ambato (351 ) Latacunshyga (314) Machala (318) Ibarra (317) La Troncal (342) Riobamba (312) Nashyranjal (307) Otavalo (325) Manta (308) Cayambe (319) Mejiacutea (322) Putushy
mayo (315) Todos los demaacutes municipios tienen porcentajes menores al 30 lo cual deshymuestra la dependencia de la inversioacuten municipal de las transferencias desde el gobierno censhytral La uacuteltima columna presenta los promedios provinciales de esta relacioacuten excluyendo a las capitales provinciales y hace ver que en general los promedios provinciales son menores que los de las capitales provinciales Son estos muncipios que no son capitales provinciales en general con predominio rural los que tienen mayores niveles de dependencia de las asigshynaciones nacionales
Las transferencias del gobierno central a los Organismos seccionales provienen de las sishyguientes partidas
l Las asignaciones que corresponden a las transferencias del Fondo de Desarrollo Secshy
cional FODESEC Fondo de Desarrollo Provincial y la Ley Especial de Distribucioacuten
del 15 de los Ingresos del Presupuesto del Gobierno Central
ii Los aportes provinciales constituiacutedos por Leyes que presasignan recursos para especiacuteshy
ficas provincias oacute partidas que desde el gobierno se entregan por especiacuteficos convenios a las entidades seccionales
~ 172
5 -- ~ ~ - - ~ ~ ~ ~ ----- -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
C u a d r o 16
Transferencias provinciales a organismos secclonales aU1onomos Consejos Provinciales y Municipios
Antildeo 1998 Millones de sucres
Provincia Consejos Municipios Total Asignacioacuten Total Asignacioacuten Provinciales Organismos Per Ceacutepita Asignacioacuten Per Caacutepita
Seccionales (Sucres) Provincial (1) (Sucres) total (2)
Azuay 26987 71073 98060 478 161402 373975 615544 Bollvar 15366 35740 51106 249 283326 151715 841090 Cantildear 13394 30676 44070 215 207300 132033 621069 Carchi 14380 28393 42773 208 262306 113033 693178 Cotopaxi 18197 38190 56387 275 187442 178497 593360 Chimborazo 26295 61948 88243 430 211221 298339 714112 El Oro 29807 70913 100720 491 187694 315793 588711 Esmeraldas 25938 49700 75638 368 189674 296101 742517 Guayas 110733 314974 425707 2073 130011 1953937 596732 Imbabura 17700 36196 53896 262 167822 201080 626127 Loja 22484 53955 76439 372 181173 484244 1147740 Los Rlos 29079 76561 105640 514 164748 328493 512293 Manabl 65446 134579 200025 974 162605 718918 584426 Morona 15193 29840 45033 219 331869 112036 825498 Napa 19725 29625 49350 240 327137 113306 751097 Pastaza 14612 13304 27916 136 473666 66108 1121691 Pichincha 86894 260698 347592 1693 147733 1276993 542746 Tungurahua 22057 49137 71194 347 163866 235905 542978 Zamora 14284 20928 35212 171 361835 82475 847506 Galeacutepagos 7236 7581 14817 072 959029 46179 2988932 Sucumbios 15250 26032 41282 201 308194 75663 564868 Concope 2169 2169 011 2169 TOTAL 613226 1440043 2053269 100 168651 7556992 620715
(1) (2) Comprende asignaciones provinciales a dependencias del gobierno central meacutes organismos seccionales
Fuente Ministerio de Finanzas Direccioacuten Nacional de Tesorerla Valores entregados a Municipios y Concejos Provinciales Periodo Enero Diciembre 1998
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
GRAFICO No 9 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A CONCEJOS
PROVINCIALES Y MUNICIPIOS
25001-shy
I i
2000
pflCMNCIAS
h 173
5 - - v - - J- bull - bull o ~ bull o bull o vmiddot 0 bull o bull 0 -- - bull 0 - ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
El Fondo de Desarrollo Seccional Fodesec es creado en 1990 y se constituye en base al 2 de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado y la participacioacuten de tres mil mishyllones de sucres anuales de los ingresos que percibe el Estado por la produccioacuten y exportashycioacuten de petroacuteleo suma que se incrementa desde 1991 en poorcentaje igual a la variacioacuten
anual del iacutendice de precios del consumidor elaborado por el INEC Este Fondo se distribushyye en un 2 a los municipios capitales de provincias el saldo se divide en un 20 para conshysejos provinciales 75 para las municipalidades 5 para una cuenta de reservas de emershy
gencia
El Fondo de Desarrollo Provincial Foondepro se crea en 1990 con una asignacioacuten equivashy
lente al 2 del monto total de los ingresos corrientes del Presupuesto General del Estado Se distribuyen 75 en partes iguales para todos los consejos provinciales del paiacutes y el 25 resshytante en proporcioacuten directa al nuacutemero de habitantes de cada provincia
La Ley Especial de Distribucioacuten del 15 del Presupuesto del Gobierno central para los goshybiernos seccionales se aprueba en Marzo de 1997 creaacutendose asiacute el Fondo de Descentralizashycioacuten que se distribuye en un 70 para los municipios y 30 para los consejos provinciales Para estos se distribuye el 50 del monto total en funcioacuten de las necesidades baacutesicas insashytisfechas de la poblacioacuten de la provincia el 10en proporcioacuten de la superficie territorial proshyvincial y 40 en relacioacuten a la poblacioacuten provincial
El monto destinado a los municipios se distribuye 10 del monto total en partes iguales un 40 en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten 50 en funcioacuten de la necesidades baacutesicas inshysatisfechas de la poblacioacuten cantonal La Ley preveacute que este 15 se empiece a aplicar a parshytir del 1 de Julio de 1997 con el equivalente al 3 el 7 desde Enero de 1998 elll a parshytir de Enero de 1999 y el 15 a partir de Enero del antildeo 2000
En la Ley existe una definicioacuten clara de que el estos fondos corresponden al 15 del preshysupuesto del Gobierno Central excepto los ingresos provenientes de ceacuteditos internos y extershy
nos Sin embargo en la Nueva Constitucioacuten de 1998 se define que las asignaciones a los organismos del reacutegimen seccional autoacutenomo no podraacuten ser inferiores al 15 de los ingreshy
sos corrientes totales del presupuesto del gobierno central Esta disposicioacuten modifica susshytancialmente los ingresos de las entidades seccionales pues para 1999 los creacuteditos internos y externos significan el 30 de los ingresos totales
En el Cuadro No 16 se presentan las transferencias provinciales del gobierno central a los consejos provinciales y municipios del paiacutes Estas asignaciones son de 2 billones de sucres
Guayas obtiene el 207 de estas asignaciones y Pichincha el 1693 En teacuterminos per cashy
pita ambas provincias reciben menos de la media per capita nacional siendo las Provincias
de Boliacutevar Cantildear Carchi Chirnborazo y todas las del Oriente las que reciben en teacuterminos
per capita casi el doble de la media nacional
~ 174
~~
Provincias
Tolal
Azuay
Sollvar
Callar
Carchi
Cotopaxi Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Galeacutepagos Guayas
1mbabura Loja LosRlos
Manabl
MoronaSant
Napo Pastaza
Pichincha
Tungurahua
SUaJmbios
Zamora
FuenteMinisteriode Finanzes ElaboracioacutenLourdesRodrlguez
Total
7706437
209645 2436
5256
158351
7f1i19 9321
78315 362354
1157 3ll85273
158n 20816 9161
178171 1788 2602
2009
3482121 70762 4116
907
e u a d ro 17 Recaudaciones tributarlas por provincias 1998 (Valores en millones de sucres)
o Imp Ala ImpVA ImpCE Imp Vehlculos Otros Trlbutaci6n AslgPC Trib Aslg PC Renta Motorizados Impuestos PC
10000 2235204 446llD78 661704 114497 22amp1l12 sucres sucres
272 n142 101410 15283 8606 7200 345065 615544 056 003 1686 91 16 558 81 13505 841090 002
007 2203 278 2556 223 24n4 621069 004
205 2716 146891 64n 1922 347 971091 693178 140 010 3960 849 2046 1142 26590 593360 0D4 012 5110 1065 5 21m 561 22311 714112 003 099 11128 57560 2170 4367 1089 142214 588711 024 470 9643 343848 7794 919 147 908656 742517 122 002 942 165 7 41 741Ml7 2988932 003
4004 811065 1940210 243795 90199 942242 596732 158
021 7074 3IIl7 183 3841 971 49438 626127 008 027 6817 7745 1663 2732 1855 49337 1147740 0D4 012 5249 622 202 2500 585 14287 512293 003 231 38662 106752 25215 5389 4150 144840 584426 025 002 1450 73 139 123 131n 825498 002 003 2007 149 337 107 17248 751097 002 003 1540 116 244 107 34088 1121691 003
4518 1213896 1729355 354111 70788 113968 1479966 542746 273 092 31605 26385 4795 4129 3845 1628n 542978 030 005 2654 6n 662 120 30728 584868 005 001 655 30 178 41 9320 847506 001
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Las uacuteltimas columnas del cuadro No16 presentan las transferencias provinciales totales y las asignaciones provinciales totales per caacutepita esto es las asignaciones a organismos secshycionales maacutes las asignaciones a las dependencias del gobierno central divididas para la poshyblacioacuten provincial estimada para 1998
Estas columnas demuestran en general dos cuestiones la primera queen teacuterminos absolushytos se refuerza la concentracioacuten de recursos en Guayas y Pichincha pero que si se analiza en teacuterminos de tranferencias per caacutepita no existe una loacutegica clara por parte del Estado La seshygunda cuestioacuten que aparece con mucha evidencia es la necesidad de una poliacutetica de regioshynalizacioacuten nacional que oriente de mejor manera la asignacioacuten de recursos en funcioacuten de la poblacioacuten de las necesidades insatisfechas de los niveles de dinamismo econoacutemico provinshycial de manera de compensar las inequidades provinciales
S2 Tributaciones Provinciales
El Cuadro No 17 presenta las recaudaciones tributarias que efectuacutea el gobierno central para el antildeo 1998 El impuesto al Valor Agregado representa el 57 del ~otal de impuestos el Imshypuesto a la Renta el 29 y el Impuesto a los consumos especiales el 85 El restante 56 estaacute dado por el impuesto a los vehiacuteculos impuesto por salida del paiacutes y multas tributashyrias
Gratico No 1U ESTRUCTURA TRIBUTACIONES 1998
------15000 ----shy
5CO
4000
3500
3000
2500
2000
1500
tOoo
PROVINCIAS
1 176
5 - - - ~ ~ ~ ~ - ~ - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Graacutefico No 11 TRIBUTACIONES I ASIGNACIONES PER CAPITA POR
PROVINCIA 1998
300 - - - - --- - - -- -shy
250
200
n n
PROVINCIAS
En Pichincha y Guayas se recaudan el 85 del total de impuestos del paiacutes (Graacutefico 10) Pishychincha recauda el 45 mientras que Guayas aporta con el 40 Esta diferencia resulta significativa pues como se vioacute al analizar las 100 empresas maacutes importantes del paiacutes (Revisshy
ta Vistazo No 769) en Guayas se concentran 46 de las 100 mayores empresas (en Quito 40
) Yen Guayas estaacuten las 10 maacutes grandes exportadoras del paiacutes
Las provincias de Azuay Carchi El Oro Esmeraldas Manabiacute y Tungurahua contribuyen en porcentajes entre el ] al 4 de la tributacioacuten El resto de provincias tienen recaudaciones muy poco significativas Este esquema de la tributacioacuten es el reflejo de la dinaacutemica econoacuteshymica y productiva que hemos analizado con diferentes variables a lo largo de este trabajo Dos provincias que concentran productividad y diversidad de renglones productivos Un grupo intermedio de provincias dinaacutemicas pero con mucha diferencia de las dos principales y el resto de provincias sin ninguacuten dinamismo En teacuterminos de tributaciones per caacutepita cashyda habitante de la provincia de Pichincha tributa] 479966 sucres Existe un segundo grushy
po de provincias Carchi Esmeraldas y Guayas que tributan alrededor de 900000 sucres por habitante En Azuay cada habitante tributa 345000 sucres y el resto de provincias tiene trishybutaciones per caacutepita menores de 150000 sucres
Al hacer la comparacioacuten entre las tributaciones y las asignaciones de cada provincia se obshy
tiene un iacutendice(Graacutefico 11) en el cual los valores mayores que uno demuestran un grado de
autosuficiencia provincial es decir tributaciones mayores que las asignaciones Soacutelo cuatro
provincias del Ecuador tienen esta caracteriacutestica Pichincha con un iacutendice de 273 lo cual
quiere decir de que por cada milloacuten de sucres que recibe cada uno de sus habitantes tributa
~ 177
5 bull hmiddotmiddot - ~ ~ bull ~ bullbull bull ~ bull - ~ - ~ ~ bull ~ - bullbull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
273 millones Guayas con un iacutendice de 158 Carchi con 140 y Esmeraldas con 122 El resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per caacutepita Por ejemplo cada habitante de Azuaypor cada milloacuten que recibe tributa 560000 sucres Tunshygurahua por cada milloacuten que recibe tributa 300000 El Oro por cada milloacuten tributa 240 mil sucres Manabiacute 250000 y los iacutendices de estas provincias son maacutes altos que el resto de Proshyvincias del paiacutes que tienen indices entre 001 a 009 con un promedio de 004 lo que signishyfica que 13 provincias del paiacutes por cada milloacuten de sucres que le asigna por habitante el Esshytado tributa en promedio 40000 sucres por habitante
Estas cifras son resultado de la dinaacutemica del proceso de desarrollo en el Ecuador La heteshyrogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econoacutemica tal coshymo se refleja en el anaacutelisis productivo Esto se agrava por la inequidad en los flujos finanshycieros privados Resultan asiacute grandes disparidades provinciales y regiones con una incapashycidad estructural de generar procesos productivos dinaacutemicos Sus niveles de demanda y de consumo interno son muy limitados y de igual manera como lo dicen estas uacuteltimas cifras su contribucioacuten al Estado es miacutenima
~ 178
capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
h 179
6 ~ ~ - - - ~ -~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
~ 180
6 ~ ~ ~ ~ ~ ~ gt~ ~- ~ - ~ ~ ~ ~ ~ ~ -- ~ ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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e
Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
~ 181
6 ~ bull ~ ~ --- bull ~ -bullbull ~ bull bull JO -- bull ~ JO ~ ~ ~ ~ bullbull bullbull iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capitulo
Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
~ 182
-- ~ ~ ~ bullbullbullbullbull -- bull -- bullbull ~ -- lo - -- ~ bull I~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo 6
El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
~ 183
6 bull - bull - bull bull ~bull bull v- bull bull oJ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
~ 184
- - - - - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
~ 185
6 x h ~ -- - -- - bull -- - -- - bull - - ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
h 186
~ o o 0 ~ O - O O ~ O - OO O O ~ O bull O 0 O o O ~ O bull O O ~ O -
ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
~ 187
5 ~ bull~ bull ~ bull ~ bull x ~ ~ M bull - - bull ~ iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
Estas provincias con iacutendices de captacionescolocaciones menores que uno estaacuten constanteshymente descapitalizaacutendose y no existen factores endoacutegenos locales que generen actividades productivas con los pequentildeos niveles de ahorro que generan menos auacuten que logren captar flujos financieros de otras provincias En cambio puede decirse que el dinamismo econoacutemishyco de Guayas y Pichincha logra captar recursos de otras provincias mientras que parte del dinamismo de Manabiacute y Los Riacuteos se basa en aportes econoacutemicos de otras provincias
Finalmente se evidencia que el dinamismo productivo de Azuay y El Oro se basa en sus proshypios recursos y que existe un pequentildeo porcentaje de ahorro que no es aprovechado internashymente y va hacia otras provincias
e u a d ro 13 Estructura de la ejecucioacuten presupuestaria
Entidades nacionales regionales y provinciales (1) antildeo 1998
ENr1DAD REGIONAL Monto en millones sucres
NACIONAl 14352890 6408
REGIONAl 438128 196
PROVINCIAL 7607028 3396
DependenciasGobiemoCentral 5503723 2457
GobiemosSeccionalesAutoacutenomos 2103305 939
TOTAL(2) 22398046 10000
(1)Presupuestoemitido
(2)incluyedeudapuacuteblica
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
165
5 - o ~ o - ~ ~ ~ ~ 0 O - bull 00 - Obull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
5 El rol del Estado en el desarrollo econoacutemico provincial asignashyciones presupuestarias y recaudaciones tributarias
El Estado ha jugado un importante rol en la dinamizacioacuten de los procesos productivos proshyvinciales a traveacutes de las poliacuteticas econoacutemicas nacionales que tienen diverso impacto sobre el desarrollo provincial y por medio de poliacuteticas especiacuteficas que han promovido el surgimienshyto o fortalecimiento de procesos productivos regionales Complementariamente a estas poliacuteshyticas y en ocasiones de manera especiacutefica por si mismos los flujos de recursos estatales hashycia las provincias constituyen evidentemente factores dedinamizacioacuten de las economiacuteas proshyvinciales y por lo tanto son otro de los elementos que explican las especializaciones y comshypetitividades estudiadas en capiacutetulos anteriores
En este capiacutetulo se presenta las asignaciones del Presupuesto del Estado a cada provincia del paiacutes y las tributaciones que estas regiones han aportado a los ingresos del Estado
Sl Asignaciones Presupuestarias
El Presupuesto General del Estado es el instrumento a traveacutes del cual el Estado operacionashyliza las prioridades de la poliacutetica nacional a traveacutes de la asignacioacuten de los recursos Estos se distribuyen a tres tipos de instancias regionales
GRAFICO No 6 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A DEPENDENCIAS
DEL GOBIERNO CENTRAL 1998
3000 ------- --------- shy
2500
2000
11500 -
I
PROVINCIAS
A 166
~ ~ ~ bull ~ bullbull M ~ - ~ bull - ~ bull bull- -- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo S
C U a d ro 14 Transferencias provinciales a Dependencias del Gob Central
AIIO 1998
Provincia Millones sucres Transferenc per capita
(sucres) Azuay 275915 501 454142
Boliacutevar 100609 183 557764
Cantildear 87963 160 413768
Carchi 70260 128 430871
Cotopaxi 122110 222 405918
Chimborazo 210096 382 502892
El Oro 215073 391 401017
Esmeraldas 220463 401 552844
Guayas 1528230 27n 466721
Imbabura 147184 267 458304
Loja 407805 741 966566
Los Riacuteos 222853 405 347545
Manabiacute 518893 943 421821
MoronaSantiago 67003 122 493629
Napa 63956 116 423960
Pastaza 38192 069 648025
Pichincha 929401 1689 395013
Tungurahua 164711 299 379112
Zamora Chinchipe 47263 086 485670
Galaacutepagos 31362 057 2029903
Sucumbios 34381 062 256674
Total 5503723 10000 452064
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
l Las entidades nacionales que son aquellas asentadas mayoritariamente en Quito Funshycioacuten Legislativa Funcioacuten Jurisdiccional Administracioacuten Central Ministerios
u Las entidades regionales en los diversos sectores agropecuario industrias y comercio desarrollo urbano y vivienda
iii Provincias y cantones del paiacutes a traveacutes de las respectivas entidades estatales que funshycionan en estas circunscrpciones territoriales
~ 167
- -
- -
5 o bull v- o bull o -lt o bull - ~-- bull o bull o -~ o bull o bull r--- ~-- bull ~-- bull _ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En cada provincia existen dos tipos de entidades hacia las cuales el Gobierno transfiere reshy
cursos i las dependencias del Gobierno Central que forman parte del reacutegimen seccional deshy
pendiente constituiacutedas por las Gobernaciones y Direcciones provinciales de los resshypectivos Ministerios
JI Los gobiernos seccionales autoacutenomos ejercidos por los consejos provinciales y conceshy
jos municipales
El Cuadro No 13 presenta la estructura de la ejecucioacuten presupuestaria para el antildeo 1998 Se ha elaborado en base a la informacioacuten proporcionada por el Ministerio de Finanzas de la Ejeshy
cucioacuten Presupuestaria por provincias y sector De esta manera muestra un corte a un antildeo esshy
peciacutefico coacutemo el Estado Ecuatoriano ha asignado los recursos del Presupuesto General del Estado a nivel central regional y a las provincias del paiacutes a traveacutes de los dos tipos de entishydades explicadas anteriormente
GRAFICO No 7 TRANSFERENCIAS PER CAPITA SALUD 1998
140000
120000
100000
1- - -- -- - - - - -- - - - - -
- - - - -- - - - - - - - - -
- - - - - - -- - - - -- -
- - - - - - - - -
- - - - - - - - -L
-
- - - - - - - - -
- o
--ui 80000 ~ lll U ~ -60000l1)
-40000
ooסס2
PROVINCIAS
~ 168
--
5 ~ ~ --- ~ - -- ~ - ~ ~ ~ ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
El total de asignaciones presupuestarias es de 22 billones de sucres de los cuales el 6408 corresponde a los ingresos de las entidades del gobierno central el 3396 a las entidashydes provinciales y el 196 a las entidades regionales Las dependencias provinciales del goshybierno central reciben el 2457 del presupuesto mientras que los Municipios y Consejos Provinciales el 939
GRAFICO No 8 TRANSFERENCIAS PER CAPITA PARA EDUCACION 1998
1000000
900000
800000
700000
bull 600000 rIl ~el 5COooo
J rIl 400000
300000
200000
100000
-- ---- - -------i
-
I
- - -
- - -- - -- - I - - - -
- --- - -
- - -
-
- - -
- - -
PROVINCIAS
Asignaciones provinciales
Las asignaciones provinciales globales se dividen entre las asignaciones a las dependencias del Gobierno central y a los gobiernos seccionales autoacutenomos
Las asignaciones a las dependencias provinciales del Gobierno Central suman 5 billones de
sucres y comprenden principalmente las asignaciones a las Direcciones provinciales e insshy
tancias cantonales de los Ministerios cuyos montos por provincia se presentan en el Cuadro No 14
h 169
~~
Provincias Educacioacuten millones SI
e u a d ro 15 Transferencias per caacutepita para educacioacuten salud y desarrollo agro
ED pe sucres
Salud millones SI
Salud pe sucresl
00 Agropecuar millones SI
Agrop P e sucres
Pobla 1998
Nacional 143119 11756 425
Regional
Azuay
Bollvar
Cailar
Carchi
Colopaxi Chimborazo
Imbabura
Laja
Pichincha
Tungurahua
Esmeraldas
El Oro
Guayas
LosRlos Manabl
MoronaSantiago
32 212550
82774 61455 53532
94943 169042
112933 206193 575422
131586
146405 164393
566203 162376 298616 42351
349847 458889
289077 328284 315610 404624 351654 488711
244565
302869 367132
306350
173529
253229
242752 312104
000
658 256
190 166 294 524 350 639
1783
408
454
509 1760 503 925 131
Napa 46130 305789 143
Paslaza 27237 462147 084
Zamora Chinchipe 33105 340180 103
Sucumbios 25188 188042 078
Galapagos 13595 879948 042
TOTAL POR PROV 3228027 9575
TOTALES 3371178 276902 100
Fuante Ministerio de Flnanzas-Subsecretarle de Presupuestos yContabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
82613 6786 850 92172 7571 1973 12174628 O 000 53904 1154
41985 69105 4n 1758 2894 055 607552 14783 81957 166 1258 6975 039 180379 17517 82397 197 2621 12328 082 2125Kl 13065 80119 147 958 5873 030 163065 22745 75Im 256 1139 3787 035 300824 30905 739741 3A7 4076 9757 127 417776 28914 90034 325 1938 6033 080 321149 40112 95073
1 451 145971 345977 4546 421911 208547 88636 2344 8036 3415 250 2352838 27350 62952 307 2440 5615 076 434465 26805 67217 301 9468 23742 295 398780 40457 753911 455 2136 3981 067 536619
213916 65330 2404 70472 21522 2195 3274395 24364 37996 274 931 1451 029 641221 79697 64950 898 58m 47737 1829 1230127 15677 115532
1 176 2547 18769 079 135695
14145
6829
93769 1
115871
159
077
1239
2488
8213
42219
039
077
150854
58936 10961 112637iexcl 123 1413 14516 044 97315 5916
4853
44166 066
314091 055
409 1068
3056
69113
013
033
133948
15450 889742 9150 321088 6673 972355 798671 100 467164 100
CD n e gtshyao e ~
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5 1 bull ~ bull -- bull bullbull ~ bull ~ - ~ bullbull ~ ~ bull ~ bull ~ ~ ~
ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
En teacuterminos porcentuales las Provincias de Guayas y Pichincha obtienen los mayores monshytos de asignaciones (2777 y 1689 respectivamente) sin embargo si se obtiene un iacutendice de asignacioacuten per capita en funcioacuten del nuacutemero de poblacioacuten estiminado para 1998 Guayas tiene una asignacioacuten que es casi similar al promedio nacional mientras que Pichincha es una de las cuatro provincias con menor monto de asignacioacuten per capita Las provincias que obshy
tienen mayores montos per capita son Boliacutevar Chimborazo Esmeraldas Loja y Pastaza
El Cuadro No15 presenta las asignaciones per caacutepita provinciales a entidades dependientes del Gobierno Central en los rubros de Educacioacuten Salud y Desarrollo Agropecuario Se mishyra en primer lugar que el 90 del presupuesto tanto de salud como de educacioacuten se distrishybuye entre las provincias El Presupuesto de Salud es la cuarta parte del de Educacioacuten En promedio cada habitante del Ecuador recibe 276902 sucres en concepto de Educacioacuten y 79867 sucres en concepto de Salud (en sucres corrientes de 1998)
Del presupuesto total de Salud casi el 50 se concentra en las Provincias de Guayas y Pishychincha Las provincias de Azuay Loja El Oro y Manabiacute reciben entre el 4 al 8 de este Presupuesto de Salud En teacuterminos per caacutepita las provincias que reciben maacutes del promedio nacional son Zamora Chinchipe Pastaza Morona Santiago Loja Imbabura Carchi Cantildear
y Boliacutevar
Del Presupuesto total de Educacioacuten el 34 se concentra en las Provincias de Guayas y Pichinshycha Las provincias de Azuay Chimborazo Loja El Oro Los Riacuteos Manabiacute reciben entre el 5 al 9 del total de este presupuesto En teacuterminos per caacutepita soacutelo las provincias de Cantildear Pichinshycha Guayas Los Rios Manabiacute y Sucumbiosreciben menos de la media nacional
En los dos casos de Salud y Educacioacuten (Graacuteficos 7 y 8) destaca la concentracioacuten del Presushypuesto en solo dos provincias y un segundo grupo de Provincias Azuay Loja El Oro Mashynabiacute que corresponden a provincias con tendencia eocnoacutemica dinaacutemica que reciben presushypuestos absolutos porcentualmente mayores que el resto de provincias En teacuterminos per caacuteshypita no existe una loacutegica clara de asignacioacuten de recursos
Finalmente con respecto a recursos para desarrollo agropecuario que son en total alrededor del 50 del presupuesto total designado para salud Loja recibe el 45 Guayas el 21 Y Manabiacute el 18 Estas tres provincias reciben por tanto el 84 de este presupuesto sin que exista una loacutegica en tomo a esta distribucioacuten de recursos
171
5 ~ bull -bull- bull ~ bull -bull ~ bull ~ bull ~ ~ bull ~ bull iquest ~ bull ~ bull --bull bull ~ bull ~ bullbullshyecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Transferencias a Organismos seccionales autoacutenomos
Los organismos seccionales autoacutenomos son los Municipios y Consejos Provinciales Las fuentes de financiamiento de estas entidades son ingresos tributarios ingresos propios no tributarios (provenientes del patrimonio de estas entidades oacute por el uso o arrendamiento de sus bienes) tasas por servicios transferencias del Gobierno Central y Empreacutestitos
Seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal los impuestos municipales son los siguientes impuesshyto sobre la propiedad urbana impuesto sobre la propiedad rural impuesto de alcabalas imshy
puesto de registro e inscripcioacuten impuesto sobre los vehiacuteculos impuesto de matriacuteculas y pashytentes impuesto a los espectaacuteculos puacuteblicos impuesto a las utilidades en la compraventa de
los bienes inmuebles
En cuanto a los Consejos provinciales en general no tienen impuestos y una fuente propia de financiamiento son las contribuciones especiales de mejoras que se cobran cuando la construccioacuten rectificacioacuten ensanche o pavimentacioacuten de carreteras o caminos o construcshycioacuten de puentes por parte del Consejo Provincial aum mtare el valor de las propiedades
En el Anexo No 3 se presenta la relacioacuten entre ingresos propios e ingresos totales de los mushynicipios del paiacutes Los Municipios de Salinas (646) Guayaquil (584) Duraacuten (542) Santa Cruz (511) Rumintildeahui (499) Bantildeos (475) Quito (473) Cuenca (453 )
La Libertad (415) tienen el maacutes alto nivel de recursos propios En un segundo grupo esshy
taacuten los Municipios de Santo Domingo de los Colorados (384) Ambato (351 ) Latacunshyga (314) Machala (318) Ibarra (317) La Troncal (342) Riobamba (312) Nashyranjal (307) Otavalo (325) Manta (308) Cayambe (319) Mejiacutea (322) Putushy
mayo (315) Todos los demaacutes municipios tienen porcentajes menores al 30 lo cual deshymuestra la dependencia de la inversioacuten municipal de las transferencias desde el gobierno censhytral La uacuteltima columna presenta los promedios provinciales de esta relacioacuten excluyendo a las capitales provinciales y hace ver que en general los promedios provinciales son menores que los de las capitales provinciales Son estos muncipios que no son capitales provinciales en general con predominio rural los que tienen mayores niveles de dependencia de las asigshynaciones nacionales
Las transferencias del gobierno central a los Organismos seccionales provienen de las sishyguientes partidas
l Las asignaciones que corresponden a las transferencias del Fondo de Desarrollo Secshy
cional FODESEC Fondo de Desarrollo Provincial y la Ley Especial de Distribucioacuten
del 15 de los Ingresos del Presupuesto del Gobierno Central
ii Los aportes provinciales constituiacutedos por Leyes que presasignan recursos para especiacuteshy
ficas provincias oacute partidas que desde el gobierno se entregan por especiacuteficos convenios a las entidades seccionales
~ 172
5 -- ~ ~ - - ~ ~ ~ ~ ----- -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
C u a d r o 16
Transferencias provinciales a organismos secclonales aU1onomos Consejos Provinciales y Municipios
Antildeo 1998 Millones de sucres
Provincia Consejos Municipios Total Asignacioacuten Total Asignacioacuten Provinciales Organismos Per Ceacutepita Asignacioacuten Per Caacutepita
Seccionales (Sucres) Provincial (1) (Sucres) total (2)
Azuay 26987 71073 98060 478 161402 373975 615544 Bollvar 15366 35740 51106 249 283326 151715 841090 Cantildear 13394 30676 44070 215 207300 132033 621069 Carchi 14380 28393 42773 208 262306 113033 693178 Cotopaxi 18197 38190 56387 275 187442 178497 593360 Chimborazo 26295 61948 88243 430 211221 298339 714112 El Oro 29807 70913 100720 491 187694 315793 588711 Esmeraldas 25938 49700 75638 368 189674 296101 742517 Guayas 110733 314974 425707 2073 130011 1953937 596732 Imbabura 17700 36196 53896 262 167822 201080 626127 Loja 22484 53955 76439 372 181173 484244 1147740 Los Rlos 29079 76561 105640 514 164748 328493 512293 Manabl 65446 134579 200025 974 162605 718918 584426 Morona 15193 29840 45033 219 331869 112036 825498 Napa 19725 29625 49350 240 327137 113306 751097 Pastaza 14612 13304 27916 136 473666 66108 1121691 Pichincha 86894 260698 347592 1693 147733 1276993 542746 Tungurahua 22057 49137 71194 347 163866 235905 542978 Zamora 14284 20928 35212 171 361835 82475 847506 Galeacutepagos 7236 7581 14817 072 959029 46179 2988932 Sucumbios 15250 26032 41282 201 308194 75663 564868 Concope 2169 2169 011 2169 TOTAL 613226 1440043 2053269 100 168651 7556992 620715
(1) (2) Comprende asignaciones provinciales a dependencias del gobierno central meacutes organismos seccionales
Fuente Ministerio de Finanzas Direccioacuten Nacional de Tesorerla Valores entregados a Municipios y Concejos Provinciales Periodo Enero Diciembre 1998
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
GRAFICO No 9 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A CONCEJOS
PROVINCIALES Y MUNICIPIOS
25001-shy
I i
2000
pflCMNCIAS
h 173
5 - - v - - J- bull - bull o ~ bull o bull o vmiddot 0 bull o bull 0 -- - bull 0 - ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
El Fondo de Desarrollo Seccional Fodesec es creado en 1990 y se constituye en base al 2 de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado y la participacioacuten de tres mil mishyllones de sucres anuales de los ingresos que percibe el Estado por la produccioacuten y exportashycioacuten de petroacuteleo suma que se incrementa desde 1991 en poorcentaje igual a la variacioacuten
anual del iacutendice de precios del consumidor elaborado por el INEC Este Fondo se distribushyye en un 2 a los municipios capitales de provincias el saldo se divide en un 20 para conshysejos provinciales 75 para las municipalidades 5 para una cuenta de reservas de emershy
gencia
El Fondo de Desarrollo Provincial Foondepro se crea en 1990 con una asignacioacuten equivashy
lente al 2 del monto total de los ingresos corrientes del Presupuesto General del Estado Se distribuyen 75 en partes iguales para todos los consejos provinciales del paiacutes y el 25 resshytante en proporcioacuten directa al nuacutemero de habitantes de cada provincia
La Ley Especial de Distribucioacuten del 15 del Presupuesto del Gobierno central para los goshybiernos seccionales se aprueba en Marzo de 1997 creaacutendose asiacute el Fondo de Descentralizashycioacuten que se distribuye en un 70 para los municipios y 30 para los consejos provinciales Para estos se distribuye el 50 del monto total en funcioacuten de las necesidades baacutesicas insashytisfechas de la poblacioacuten de la provincia el 10en proporcioacuten de la superficie territorial proshyvincial y 40 en relacioacuten a la poblacioacuten provincial
El monto destinado a los municipios se distribuye 10 del monto total en partes iguales un 40 en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten 50 en funcioacuten de la necesidades baacutesicas inshysatisfechas de la poblacioacuten cantonal La Ley preveacute que este 15 se empiece a aplicar a parshytir del 1 de Julio de 1997 con el equivalente al 3 el 7 desde Enero de 1998 elll a parshytir de Enero de 1999 y el 15 a partir de Enero del antildeo 2000
En la Ley existe una definicioacuten clara de que el estos fondos corresponden al 15 del preshysupuesto del Gobierno Central excepto los ingresos provenientes de ceacuteditos internos y extershy
nos Sin embargo en la Nueva Constitucioacuten de 1998 se define que las asignaciones a los organismos del reacutegimen seccional autoacutenomo no podraacuten ser inferiores al 15 de los ingreshy
sos corrientes totales del presupuesto del gobierno central Esta disposicioacuten modifica susshytancialmente los ingresos de las entidades seccionales pues para 1999 los creacuteditos internos y externos significan el 30 de los ingresos totales
En el Cuadro No 16 se presentan las transferencias provinciales del gobierno central a los consejos provinciales y municipios del paiacutes Estas asignaciones son de 2 billones de sucres
Guayas obtiene el 207 de estas asignaciones y Pichincha el 1693 En teacuterminos per cashy
pita ambas provincias reciben menos de la media per capita nacional siendo las Provincias
de Boliacutevar Cantildear Carchi Chirnborazo y todas las del Oriente las que reciben en teacuterminos
per capita casi el doble de la media nacional
~ 174
~~
Provincias
Tolal
Azuay
Sollvar
Callar
Carchi
Cotopaxi Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Galeacutepagos Guayas
1mbabura Loja LosRlos
Manabl
MoronaSant
Napo Pastaza
Pichincha
Tungurahua
SUaJmbios
Zamora
FuenteMinisteriode Finanzes ElaboracioacutenLourdesRodrlguez
Total
7706437
209645 2436
5256
158351
7f1i19 9321
78315 362354
1157 3ll85273
158n 20816 9161
178171 1788 2602
2009
3482121 70762 4116
907
e u a d ro 17 Recaudaciones tributarlas por provincias 1998 (Valores en millones de sucres)
o Imp Ala ImpVA ImpCE Imp Vehlculos Otros Trlbutaci6n AslgPC Trib Aslg PC Renta Motorizados Impuestos PC
10000 2235204 446llD78 661704 114497 22amp1l12 sucres sucres
272 n142 101410 15283 8606 7200 345065 615544 056 003 1686 91 16 558 81 13505 841090 002
007 2203 278 2556 223 24n4 621069 004
205 2716 146891 64n 1922 347 971091 693178 140 010 3960 849 2046 1142 26590 593360 0D4 012 5110 1065 5 21m 561 22311 714112 003 099 11128 57560 2170 4367 1089 142214 588711 024 470 9643 343848 7794 919 147 908656 742517 122 002 942 165 7 41 741Ml7 2988932 003
4004 811065 1940210 243795 90199 942242 596732 158
021 7074 3IIl7 183 3841 971 49438 626127 008 027 6817 7745 1663 2732 1855 49337 1147740 0D4 012 5249 622 202 2500 585 14287 512293 003 231 38662 106752 25215 5389 4150 144840 584426 025 002 1450 73 139 123 131n 825498 002 003 2007 149 337 107 17248 751097 002 003 1540 116 244 107 34088 1121691 003
4518 1213896 1729355 354111 70788 113968 1479966 542746 273 092 31605 26385 4795 4129 3845 1628n 542978 030 005 2654 6n 662 120 30728 584868 005 001 655 30 178 41 9320 847506 001
e Q os ~
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5 middot~ bull ~ ~ bull h ~ bull hmiddot bull bullbull ~ ~ bull ~ bull ~ - ~ bull- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Las uacuteltimas columnas del cuadro No16 presentan las transferencias provinciales totales y las asignaciones provinciales totales per caacutepita esto es las asignaciones a organismos secshycionales maacutes las asignaciones a las dependencias del gobierno central divididas para la poshyblacioacuten provincial estimada para 1998
Estas columnas demuestran en general dos cuestiones la primera queen teacuterminos absolushytos se refuerza la concentracioacuten de recursos en Guayas y Pichincha pero que si se analiza en teacuterminos de tranferencias per caacutepita no existe una loacutegica clara por parte del Estado La seshygunda cuestioacuten que aparece con mucha evidencia es la necesidad de una poliacutetica de regioshynalizacioacuten nacional que oriente de mejor manera la asignacioacuten de recursos en funcioacuten de la poblacioacuten de las necesidades insatisfechas de los niveles de dinamismo econoacutemico provinshycial de manera de compensar las inequidades provinciales
S2 Tributaciones Provinciales
El Cuadro No 17 presenta las recaudaciones tributarias que efectuacutea el gobierno central para el antildeo 1998 El impuesto al Valor Agregado representa el 57 del ~otal de impuestos el Imshypuesto a la Renta el 29 y el Impuesto a los consumos especiales el 85 El restante 56 estaacute dado por el impuesto a los vehiacuteculos impuesto por salida del paiacutes y multas tributashyrias
Gratico No 1U ESTRUCTURA TRIBUTACIONES 1998
------15000 ----shy
5CO
4000
3500
3000
2500
2000
1500
tOoo
PROVINCIAS
1 176
5 - - - ~ ~ ~ ~ - ~ - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Graacutefico No 11 TRIBUTACIONES I ASIGNACIONES PER CAPITA POR
PROVINCIA 1998
300 - - - - --- - - -- -shy
250
200
n n
PROVINCIAS
En Pichincha y Guayas se recaudan el 85 del total de impuestos del paiacutes (Graacutefico 10) Pishychincha recauda el 45 mientras que Guayas aporta con el 40 Esta diferencia resulta significativa pues como se vioacute al analizar las 100 empresas maacutes importantes del paiacutes (Revisshy
ta Vistazo No 769) en Guayas se concentran 46 de las 100 mayores empresas (en Quito 40
) Yen Guayas estaacuten las 10 maacutes grandes exportadoras del paiacutes
Las provincias de Azuay Carchi El Oro Esmeraldas Manabiacute y Tungurahua contribuyen en porcentajes entre el ] al 4 de la tributacioacuten El resto de provincias tienen recaudaciones muy poco significativas Este esquema de la tributacioacuten es el reflejo de la dinaacutemica econoacuteshymica y productiva que hemos analizado con diferentes variables a lo largo de este trabajo Dos provincias que concentran productividad y diversidad de renglones productivos Un grupo intermedio de provincias dinaacutemicas pero con mucha diferencia de las dos principales y el resto de provincias sin ninguacuten dinamismo En teacuterminos de tributaciones per caacutepita cashyda habitante de la provincia de Pichincha tributa] 479966 sucres Existe un segundo grushy
po de provincias Carchi Esmeraldas y Guayas que tributan alrededor de 900000 sucres por habitante En Azuay cada habitante tributa 345000 sucres y el resto de provincias tiene trishybutaciones per caacutepita menores de 150000 sucres
Al hacer la comparacioacuten entre las tributaciones y las asignaciones de cada provincia se obshy
tiene un iacutendice(Graacutefico 11) en el cual los valores mayores que uno demuestran un grado de
autosuficiencia provincial es decir tributaciones mayores que las asignaciones Soacutelo cuatro
provincias del Ecuador tienen esta caracteriacutestica Pichincha con un iacutendice de 273 lo cual
quiere decir de que por cada milloacuten de sucres que recibe cada uno de sus habitantes tributa
~ 177
5 bull hmiddotmiddot - ~ ~ bull ~ bullbull bull ~ bull - ~ - ~ ~ bull ~ - bullbull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
273 millones Guayas con un iacutendice de 158 Carchi con 140 y Esmeraldas con 122 El resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per caacutepita Por ejemplo cada habitante de Azuaypor cada milloacuten que recibe tributa 560000 sucres Tunshygurahua por cada milloacuten que recibe tributa 300000 El Oro por cada milloacuten tributa 240 mil sucres Manabiacute 250000 y los iacutendices de estas provincias son maacutes altos que el resto de Proshyvincias del paiacutes que tienen indices entre 001 a 009 con un promedio de 004 lo que signishyfica que 13 provincias del paiacutes por cada milloacuten de sucres que le asigna por habitante el Esshytado tributa en promedio 40000 sucres por habitante
Estas cifras son resultado de la dinaacutemica del proceso de desarrollo en el Ecuador La heteshyrogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econoacutemica tal coshymo se refleja en el anaacutelisis productivo Esto se agrava por la inequidad en los flujos finanshycieros privados Resultan asiacute grandes disparidades provinciales y regiones con una incapashycidad estructural de generar procesos productivos dinaacutemicos Sus niveles de demanda y de consumo interno son muy limitados y de igual manera como lo dicen estas uacuteltimas cifras su contribucioacuten al Estado es miacutenima
~ 178
capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
h 179
6 ~ ~ - - - ~ -~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
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6 ~ ~ ~ ~ ~ ~ gt~ ~- ~ - ~ ~ ~ ~ ~ ~ -- ~ ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
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Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
~ 182
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El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
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6 bull - bull - bull bull ~bull bull v- bull bull oJ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
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- - - - - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
~ 185
6 x h ~ -- - -- - bull -- - -- - bull - - ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
h 186
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ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
~ 187
5 - o ~ o - ~ ~ ~ ~ 0 O - bull 00 - Obull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
5 El rol del Estado en el desarrollo econoacutemico provincial asignashyciones presupuestarias y recaudaciones tributarias
El Estado ha jugado un importante rol en la dinamizacioacuten de los procesos productivos proshyvinciales a traveacutes de las poliacuteticas econoacutemicas nacionales que tienen diverso impacto sobre el desarrollo provincial y por medio de poliacuteticas especiacuteficas que han promovido el surgimienshyto o fortalecimiento de procesos productivos regionales Complementariamente a estas poliacuteshyticas y en ocasiones de manera especiacutefica por si mismos los flujos de recursos estatales hashycia las provincias constituyen evidentemente factores dedinamizacioacuten de las economiacuteas proshyvinciales y por lo tanto son otro de los elementos que explican las especializaciones y comshypetitividades estudiadas en capiacutetulos anteriores
En este capiacutetulo se presenta las asignaciones del Presupuesto del Estado a cada provincia del paiacutes y las tributaciones que estas regiones han aportado a los ingresos del Estado
Sl Asignaciones Presupuestarias
El Presupuesto General del Estado es el instrumento a traveacutes del cual el Estado operacionashyliza las prioridades de la poliacutetica nacional a traveacutes de la asignacioacuten de los recursos Estos se distribuyen a tres tipos de instancias regionales
GRAFICO No 6 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A DEPENDENCIAS
DEL GOBIERNO CENTRAL 1998
3000 ------- --------- shy
2500
2000
11500 -
I
PROVINCIAS
A 166
~ ~ ~ bull ~ bullbull M ~ - ~ bull - ~ bull bull- -- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo S
C U a d ro 14 Transferencias provinciales a Dependencias del Gob Central
AIIO 1998
Provincia Millones sucres Transferenc per capita
(sucres) Azuay 275915 501 454142
Boliacutevar 100609 183 557764
Cantildear 87963 160 413768
Carchi 70260 128 430871
Cotopaxi 122110 222 405918
Chimborazo 210096 382 502892
El Oro 215073 391 401017
Esmeraldas 220463 401 552844
Guayas 1528230 27n 466721
Imbabura 147184 267 458304
Loja 407805 741 966566
Los Riacuteos 222853 405 347545
Manabiacute 518893 943 421821
MoronaSantiago 67003 122 493629
Napa 63956 116 423960
Pastaza 38192 069 648025
Pichincha 929401 1689 395013
Tungurahua 164711 299 379112
Zamora Chinchipe 47263 086 485670
Galaacutepagos 31362 057 2029903
Sucumbios 34381 062 256674
Total 5503723 10000 452064
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
l Las entidades nacionales que son aquellas asentadas mayoritariamente en Quito Funshycioacuten Legislativa Funcioacuten Jurisdiccional Administracioacuten Central Ministerios
u Las entidades regionales en los diversos sectores agropecuario industrias y comercio desarrollo urbano y vivienda
iii Provincias y cantones del paiacutes a traveacutes de las respectivas entidades estatales que funshycionan en estas circunscrpciones territoriales
~ 167
- -
- -
5 o bull v- o bull o -lt o bull - ~-- bull o bull o -~ o bull o bull r--- ~-- bull ~-- bull _ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En cada provincia existen dos tipos de entidades hacia las cuales el Gobierno transfiere reshy
cursos i las dependencias del Gobierno Central que forman parte del reacutegimen seccional deshy
pendiente constituiacutedas por las Gobernaciones y Direcciones provinciales de los resshypectivos Ministerios
JI Los gobiernos seccionales autoacutenomos ejercidos por los consejos provinciales y conceshy
jos municipales
El Cuadro No 13 presenta la estructura de la ejecucioacuten presupuestaria para el antildeo 1998 Se ha elaborado en base a la informacioacuten proporcionada por el Ministerio de Finanzas de la Ejeshy
cucioacuten Presupuestaria por provincias y sector De esta manera muestra un corte a un antildeo esshy
peciacutefico coacutemo el Estado Ecuatoriano ha asignado los recursos del Presupuesto General del Estado a nivel central regional y a las provincias del paiacutes a traveacutes de los dos tipos de entishydades explicadas anteriormente
GRAFICO No 7 TRANSFERENCIAS PER CAPITA SALUD 1998
140000
120000
100000
1- - -- -- - - - - -- - - - - -
- - - - -- - - - - - - - - -
- - - - - - -- - - - -- -
- - - - - - - - -
- - - - - - - - -L
-
- - - - - - - - -
- o
--ui 80000 ~ lll U ~ -60000l1)
-40000
ooסס2
PROVINCIAS
~ 168
--
5 ~ ~ --- ~ - -- ~ - ~ ~ ~ ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
El total de asignaciones presupuestarias es de 22 billones de sucres de los cuales el 6408 corresponde a los ingresos de las entidades del gobierno central el 3396 a las entidashydes provinciales y el 196 a las entidades regionales Las dependencias provinciales del goshybierno central reciben el 2457 del presupuesto mientras que los Municipios y Consejos Provinciales el 939
GRAFICO No 8 TRANSFERENCIAS PER CAPITA PARA EDUCACION 1998
1000000
900000
800000
700000
bull 600000 rIl ~el 5COooo
J rIl 400000
300000
200000
100000
-- ---- - -------i
-
I
- - -
- - -- - -- - I - - - -
- --- - -
- - -
-
- - -
- - -
PROVINCIAS
Asignaciones provinciales
Las asignaciones provinciales globales se dividen entre las asignaciones a las dependencias del Gobierno central y a los gobiernos seccionales autoacutenomos
Las asignaciones a las dependencias provinciales del Gobierno Central suman 5 billones de
sucres y comprenden principalmente las asignaciones a las Direcciones provinciales e insshy
tancias cantonales de los Ministerios cuyos montos por provincia se presentan en el Cuadro No 14
h 169
~~
Provincias Educacioacuten millones SI
e u a d ro 15 Transferencias per caacutepita para educacioacuten salud y desarrollo agro
ED pe sucres
Salud millones SI
Salud pe sucresl
00 Agropecuar millones SI
Agrop P e sucres
Pobla 1998
Nacional 143119 11756 425
Regional
Azuay
Bollvar
Cailar
Carchi
Colopaxi Chimborazo
Imbabura
Laja
Pichincha
Tungurahua
Esmeraldas
El Oro
Guayas
LosRlos Manabl
MoronaSantiago
32 212550
82774 61455 53532
94943 169042
112933 206193 575422
131586
146405 164393
566203 162376 298616 42351
349847 458889
289077 328284 315610 404624 351654 488711
244565
302869 367132
306350
173529
253229
242752 312104
000
658 256
190 166 294 524 350 639
1783
408
454
509 1760 503 925 131
Napa 46130 305789 143
Paslaza 27237 462147 084
Zamora Chinchipe 33105 340180 103
Sucumbios 25188 188042 078
Galapagos 13595 879948 042
TOTAL POR PROV 3228027 9575
TOTALES 3371178 276902 100
Fuante Ministerio de Flnanzas-Subsecretarle de Presupuestos yContabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
82613 6786 850 92172 7571 1973 12174628 O 000 53904 1154
41985 69105 4n 1758 2894 055 607552 14783 81957 166 1258 6975 039 180379 17517 82397 197 2621 12328 082 2125Kl 13065 80119 147 958 5873 030 163065 22745 75Im 256 1139 3787 035 300824 30905 739741 3A7 4076 9757 127 417776 28914 90034 325 1938 6033 080 321149 40112 95073
1 451 145971 345977 4546 421911 208547 88636 2344 8036 3415 250 2352838 27350 62952 307 2440 5615 076 434465 26805 67217 301 9468 23742 295 398780 40457 753911 455 2136 3981 067 536619
213916 65330 2404 70472 21522 2195 3274395 24364 37996 274 931 1451 029 641221 79697 64950 898 58m 47737 1829 1230127 15677 115532
1 176 2547 18769 079 135695
14145
6829
93769 1
115871
159
077
1239
2488
8213
42219
039
077
150854
58936 10961 112637iexcl 123 1413 14516 044 97315 5916
4853
44166 066
314091 055
409 1068
3056
69113
013
033
133948
15450 889742 9150 321088 6673 972355 798671 100 467164 100
CD n e gtshyao e ~
3 e
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~~ 3 ~ ~
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nIll ~ o
Ul (
5 1 bull ~ bull -- bull bullbull ~ bull ~ - ~ bullbull ~ ~ bull ~ bull ~ ~ ~
ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
En teacuterminos porcentuales las Provincias de Guayas y Pichincha obtienen los mayores monshytos de asignaciones (2777 y 1689 respectivamente) sin embargo si se obtiene un iacutendice de asignacioacuten per capita en funcioacuten del nuacutemero de poblacioacuten estiminado para 1998 Guayas tiene una asignacioacuten que es casi similar al promedio nacional mientras que Pichincha es una de las cuatro provincias con menor monto de asignacioacuten per capita Las provincias que obshy
tienen mayores montos per capita son Boliacutevar Chimborazo Esmeraldas Loja y Pastaza
El Cuadro No15 presenta las asignaciones per caacutepita provinciales a entidades dependientes del Gobierno Central en los rubros de Educacioacuten Salud y Desarrollo Agropecuario Se mishyra en primer lugar que el 90 del presupuesto tanto de salud como de educacioacuten se distrishybuye entre las provincias El Presupuesto de Salud es la cuarta parte del de Educacioacuten En promedio cada habitante del Ecuador recibe 276902 sucres en concepto de Educacioacuten y 79867 sucres en concepto de Salud (en sucres corrientes de 1998)
Del presupuesto total de Salud casi el 50 se concentra en las Provincias de Guayas y Pishychincha Las provincias de Azuay Loja El Oro y Manabiacute reciben entre el 4 al 8 de este Presupuesto de Salud En teacuterminos per caacutepita las provincias que reciben maacutes del promedio nacional son Zamora Chinchipe Pastaza Morona Santiago Loja Imbabura Carchi Cantildear
y Boliacutevar
Del Presupuesto total de Educacioacuten el 34 se concentra en las Provincias de Guayas y Pichinshycha Las provincias de Azuay Chimborazo Loja El Oro Los Riacuteos Manabiacute reciben entre el 5 al 9 del total de este presupuesto En teacuterminos per caacutepita soacutelo las provincias de Cantildear Pichinshycha Guayas Los Rios Manabiacute y Sucumbiosreciben menos de la media nacional
En los dos casos de Salud y Educacioacuten (Graacuteficos 7 y 8) destaca la concentracioacuten del Presushypuesto en solo dos provincias y un segundo grupo de Provincias Azuay Loja El Oro Mashynabiacute que corresponden a provincias con tendencia eocnoacutemica dinaacutemica que reciben presushypuestos absolutos porcentualmente mayores que el resto de provincias En teacuterminos per caacuteshypita no existe una loacutegica clara de asignacioacuten de recursos
Finalmente con respecto a recursos para desarrollo agropecuario que son en total alrededor del 50 del presupuesto total designado para salud Loja recibe el 45 Guayas el 21 Y Manabiacute el 18 Estas tres provincias reciben por tanto el 84 de este presupuesto sin que exista una loacutegica en tomo a esta distribucioacuten de recursos
171
5 ~ bull -bull- bull ~ bull -bull ~ bull ~ bull ~ ~ bull ~ bull iquest ~ bull ~ bull --bull bull ~ bull ~ bullbullshyecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Transferencias a Organismos seccionales autoacutenomos
Los organismos seccionales autoacutenomos son los Municipios y Consejos Provinciales Las fuentes de financiamiento de estas entidades son ingresos tributarios ingresos propios no tributarios (provenientes del patrimonio de estas entidades oacute por el uso o arrendamiento de sus bienes) tasas por servicios transferencias del Gobierno Central y Empreacutestitos
Seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal los impuestos municipales son los siguientes impuesshyto sobre la propiedad urbana impuesto sobre la propiedad rural impuesto de alcabalas imshy
puesto de registro e inscripcioacuten impuesto sobre los vehiacuteculos impuesto de matriacuteculas y pashytentes impuesto a los espectaacuteculos puacuteblicos impuesto a las utilidades en la compraventa de
los bienes inmuebles
En cuanto a los Consejos provinciales en general no tienen impuestos y una fuente propia de financiamiento son las contribuciones especiales de mejoras que se cobran cuando la construccioacuten rectificacioacuten ensanche o pavimentacioacuten de carreteras o caminos o construcshycioacuten de puentes por parte del Consejo Provincial aum mtare el valor de las propiedades
En el Anexo No 3 se presenta la relacioacuten entre ingresos propios e ingresos totales de los mushynicipios del paiacutes Los Municipios de Salinas (646) Guayaquil (584) Duraacuten (542) Santa Cruz (511) Rumintildeahui (499) Bantildeos (475) Quito (473) Cuenca (453 )
La Libertad (415) tienen el maacutes alto nivel de recursos propios En un segundo grupo esshy
taacuten los Municipios de Santo Domingo de los Colorados (384) Ambato (351 ) Latacunshyga (314) Machala (318) Ibarra (317) La Troncal (342) Riobamba (312) Nashyranjal (307) Otavalo (325) Manta (308) Cayambe (319) Mejiacutea (322) Putushy
mayo (315) Todos los demaacutes municipios tienen porcentajes menores al 30 lo cual deshymuestra la dependencia de la inversioacuten municipal de las transferencias desde el gobierno censhytral La uacuteltima columna presenta los promedios provinciales de esta relacioacuten excluyendo a las capitales provinciales y hace ver que en general los promedios provinciales son menores que los de las capitales provinciales Son estos muncipios que no son capitales provinciales en general con predominio rural los que tienen mayores niveles de dependencia de las asigshynaciones nacionales
Las transferencias del gobierno central a los Organismos seccionales provienen de las sishyguientes partidas
l Las asignaciones que corresponden a las transferencias del Fondo de Desarrollo Secshy
cional FODESEC Fondo de Desarrollo Provincial y la Ley Especial de Distribucioacuten
del 15 de los Ingresos del Presupuesto del Gobierno Central
ii Los aportes provinciales constituiacutedos por Leyes que presasignan recursos para especiacuteshy
ficas provincias oacute partidas que desde el gobierno se entregan por especiacuteficos convenios a las entidades seccionales
~ 172
5 -- ~ ~ - - ~ ~ ~ ~ ----- -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
C u a d r o 16
Transferencias provinciales a organismos secclonales aU1onomos Consejos Provinciales y Municipios
Antildeo 1998 Millones de sucres
Provincia Consejos Municipios Total Asignacioacuten Total Asignacioacuten Provinciales Organismos Per Ceacutepita Asignacioacuten Per Caacutepita
Seccionales (Sucres) Provincial (1) (Sucres) total (2)
Azuay 26987 71073 98060 478 161402 373975 615544 Bollvar 15366 35740 51106 249 283326 151715 841090 Cantildear 13394 30676 44070 215 207300 132033 621069 Carchi 14380 28393 42773 208 262306 113033 693178 Cotopaxi 18197 38190 56387 275 187442 178497 593360 Chimborazo 26295 61948 88243 430 211221 298339 714112 El Oro 29807 70913 100720 491 187694 315793 588711 Esmeraldas 25938 49700 75638 368 189674 296101 742517 Guayas 110733 314974 425707 2073 130011 1953937 596732 Imbabura 17700 36196 53896 262 167822 201080 626127 Loja 22484 53955 76439 372 181173 484244 1147740 Los Rlos 29079 76561 105640 514 164748 328493 512293 Manabl 65446 134579 200025 974 162605 718918 584426 Morona 15193 29840 45033 219 331869 112036 825498 Napa 19725 29625 49350 240 327137 113306 751097 Pastaza 14612 13304 27916 136 473666 66108 1121691 Pichincha 86894 260698 347592 1693 147733 1276993 542746 Tungurahua 22057 49137 71194 347 163866 235905 542978 Zamora 14284 20928 35212 171 361835 82475 847506 Galeacutepagos 7236 7581 14817 072 959029 46179 2988932 Sucumbios 15250 26032 41282 201 308194 75663 564868 Concope 2169 2169 011 2169 TOTAL 613226 1440043 2053269 100 168651 7556992 620715
(1) (2) Comprende asignaciones provinciales a dependencias del gobierno central meacutes organismos seccionales
Fuente Ministerio de Finanzas Direccioacuten Nacional de Tesorerla Valores entregados a Municipios y Concejos Provinciales Periodo Enero Diciembre 1998
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
GRAFICO No 9 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A CONCEJOS
PROVINCIALES Y MUNICIPIOS
25001-shy
I i
2000
pflCMNCIAS
h 173
5 - - v - - J- bull - bull o ~ bull o bull o vmiddot 0 bull o bull 0 -- - bull 0 - ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
El Fondo de Desarrollo Seccional Fodesec es creado en 1990 y se constituye en base al 2 de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado y la participacioacuten de tres mil mishyllones de sucres anuales de los ingresos que percibe el Estado por la produccioacuten y exportashycioacuten de petroacuteleo suma que se incrementa desde 1991 en poorcentaje igual a la variacioacuten
anual del iacutendice de precios del consumidor elaborado por el INEC Este Fondo se distribushyye en un 2 a los municipios capitales de provincias el saldo se divide en un 20 para conshysejos provinciales 75 para las municipalidades 5 para una cuenta de reservas de emershy
gencia
El Fondo de Desarrollo Provincial Foondepro se crea en 1990 con una asignacioacuten equivashy
lente al 2 del monto total de los ingresos corrientes del Presupuesto General del Estado Se distribuyen 75 en partes iguales para todos los consejos provinciales del paiacutes y el 25 resshytante en proporcioacuten directa al nuacutemero de habitantes de cada provincia
La Ley Especial de Distribucioacuten del 15 del Presupuesto del Gobierno central para los goshybiernos seccionales se aprueba en Marzo de 1997 creaacutendose asiacute el Fondo de Descentralizashycioacuten que se distribuye en un 70 para los municipios y 30 para los consejos provinciales Para estos se distribuye el 50 del monto total en funcioacuten de las necesidades baacutesicas insashytisfechas de la poblacioacuten de la provincia el 10en proporcioacuten de la superficie territorial proshyvincial y 40 en relacioacuten a la poblacioacuten provincial
El monto destinado a los municipios se distribuye 10 del monto total en partes iguales un 40 en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten 50 en funcioacuten de la necesidades baacutesicas inshysatisfechas de la poblacioacuten cantonal La Ley preveacute que este 15 se empiece a aplicar a parshytir del 1 de Julio de 1997 con el equivalente al 3 el 7 desde Enero de 1998 elll a parshytir de Enero de 1999 y el 15 a partir de Enero del antildeo 2000
En la Ley existe una definicioacuten clara de que el estos fondos corresponden al 15 del preshysupuesto del Gobierno Central excepto los ingresos provenientes de ceacuteditos internos y extershy
nos Sin embargo en la Nueva Constitucioacuten de 1998 se define que las asignaciones a los organismos del reacutegimen seccional autoacutenomo no podraacuten ser inferiores al 15 de los ingreshy
sos corrientes totales del presupuesto del gobierno central Esta disposicioacuten modifica susshytancialmente los ingresos de las entidades seccionales pues para 1999 los creacuteditos internos y externos significan el 30 de los ingresos totales
En el Cuadro No 16 se presentan las transferencias provinciales del gobierno central a los consejos provinciales y municipios del paiacutes Estas asignaciones son de 2 billones de sucres
Guayas obtiene el 207 de estas asignaciones y Pichincha el 1693 En teacuterminos per cashy
pita ambas provincias reciben menos de la media per capita nacional siendo las Provincias
de Boliacutevar Cantildear Carchi Chirnborazo y todas las del Oriente las que reciben en teacuterminos
per capita casi el doble de la media nacional
~ 174
~~
Provincias
Tolal
Azuay
Sollvar
Callar
Carchi
Cotopaxi Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Galeacutepagos Guayas
1mbabura Loja LosRlos
Manabl
MoronaSant
Napo Pastaza
Pichincha
Tungurahua
SUaJmbios
Zamora
FuenteMinisteriode Finanzes ElaboracioacutenLourdesRodrlguez
Total
7706437
209645 2436
5256
158351
7f1i19 9321
78315 362354
1157 3ll85273
158n 20816 9161
178171 1788 2602
2009
3482121 70762 4116
907
e u a d ro 17 Recaudaciones tributarlas por provincias 1998 (Valores en millones de sucres)
o Imp Ala ImpVA ImpCE Imp Vehlculos Otros Trlbutaci6n AslgPC Trib Aslg PC Renta Motorizados Impuestos PC
10000 2235204 446llD78 661704 114497 22amp1l12 sucres sucres
272 n142 101410 15283 8606 7200 345065 615544 056 003 1686 91 16 558 81 13505 841090 002
007 2203 278 2556 223 24n4 621069 004
205 2716 146891 64n 1922 347 971091 693178 140 010 3960 849 2046 1142 26590 593360 0D4 012 5110 1065 5 21m 561 22311 714112 003 099 11128 57560 2170 4367 1089 142214 588711 024 470 9643 343848 7794 919 147 908656 742517 122 002 942 165 7 41 741Ml7 2988932 003
4004 811065 1940210 243795 90199 942242 596732 158
021 7074 3IIl7 183 3841 971 49438 626127 008 027 6817 7745 1663 2732 1855 49337 1147740 0D4 012 5249 622 202 2500 585 14287 512293 003 231 38662 106752 25215 5389 4150 144840 584426 025 002 1450 73 139 123 131n 825498 002 003 2007 149 337 107 17248 751097 002 003 1540 116 244 107 34088 1121691 003
4518 1213896 1729355 354111 70788 113968 1479966 542746 273 092 31605 26385 4795 4129 3845 1628n 542978 030 005 2654 6n 662 120 30728 584868 005 001 655 30 178 41 9320 847506 001
e Q os ~
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5 middot~ bull ~ ~ bull h ~ bull hmiddot bull bullbull ~ ~ bull ~ bull ~ - ~ bull- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Las uacuteltimas columnas del cuadro No16 presentan las transferencias provinciales totales y las asignaciones provinciales totales per caacutepita esto es las asignaciones a organismos secshycionales maacutes las asignaciones a las dependencias del gobierno central divididas para la poshyblacioacuten provincial estimada para 1998
Estas columnas demuestran en general dos cuestiones la primera queen teacuterminos absolushytos se refuerza la concentracioacuten de recursos en Guayas y Pichincha pero que si se analiza en teacuterminos de tranferencias per caacutepita no existe una loacutegica clara por parte del Estado La seshygunda cuestioacuten que aparece con mucha evidencia es la necesidad de una poliacutetica de regioshynalizacioacuten nacional que oriente de mejor manera la asignacioacuten de recursos en funcioacuten de la poblacioacuten de las necesidades insatisfechas de los niveles de dinamismo econoacutemico provinshycial de manera de compensar las inequidades provinciales
S2 Tributaciones Provinciales
El Cuadro No 17 presenta las recaudaciones tributarias que efectuacutea el gobierno central para el antildeo 1998 El impuesto al Valor Agregado representa el 57 del ~otal de impuestos el Imshypuesto a la Renta el 29 y el Impuesto a los consumos especiales el 85 El restante 56 estaacute dado por el impuesto a los vehiacuteculos impuesto por salida del paiacutes y multas tributashyrias
Gratico No 1U ESTRUCTURA TRIBUTACIONES 1998
------15000 ----shy
5CO
4000
3500
3000
2500
2000
1500
tOoo
PROVINCIAS
1 176
5 - - - ~ ~ ~ ~ - ~ - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Graacutefico No 11 TRIBUTACIONES I ASIGNACIONES PER CAPITA POR
PROVINCIA 1998
300 - - - - --- - - -- -shy
250
200
n n
PROVINCIAS
En Pichincha y Guayas se recaudan el 85 del total de impuestos del paiacutes (Graacutefico 10) Pishychincha recauda el 45 mientras que Guayas aporta con el 40 Esta diferencia resulta significativa pues como se vioacute al analizar las 100 empresas maacutes importantes del paiacutes (Revisshy
ta Vistazo No 769) en Guayas se concentran 46 de las 100 mayores empresas (en Quito 40
) Yen Guayas estaacuten las 10 maacutes grandes exportadoras del paiacutes
Las provincias de Azuay Carchi El Oro Esmeraldas Manabiacute y Tungurahua contribuyen en porcentajes entre el ] al 4 de la tributacioacuten El resto de provincias tienen recaudaciones muy poco significativas Este esquema de la tributacioacuten es el reflejo de la dinaacutemica econoacuteshymica y productiva que hemos analizado con diferentes variables a lo largo de este trabajo Dos provincias que concentran productividad y diversidad de renglones productivos Un grupo intermedio de provincias dinaacutemicas pero con mucha diferencia de las dos principales y el resto de provincias sin ninguacuten dinamismo En teacuterminos de tributaciones per caacutepita cashyda habitante de la provincia de Pichincha tributa] 479966 sucres Existe un segundo grushy
po de provincias Carchi Esmeraldas y Guayas que tributan alrededor de 900000 sucres por habitante En Azuay cada habitante tributa 345000 sucres y el resto de provincias tiene trishybutaciones per caacutepita menores de 150000 sucres
Al hacer la comparacioacuten entre las tributaciones y las asignaciones de cada provincia se obshy
tiene un iacutendice(Graacutefico 11) en el cual los valores mayores que uno demuestran un grado de
autosuficiencia provincial es decir tributaciones mayores que las asignaciones Soacutelo cuatro
provincias del Ecuador tienen esta caracteriacutestica Pichincha con un iacutendice de 273 lo cual
quiere decir de que por cada milloacuten de sucres que recibe cada uno de sus habitantes tributa
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5 bull hmiddotmiddot - ~ ~ bull ~ bullbull bull ~ bull - ~ - ~ ~ bull ~ - bullbull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
273 millones Guayas con un iacutendice de 158 Carchi con 140 y Esmeraldas con 122 El resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per caacutepita Por ejemplo cada habitante de Azuaypor cada milloacuten que recibe tributa 560000 sucres Tunshygurahua por cada milloacuten que recibe tributa 300000 El Oro por cada milloacuten tributa 240 mil sucres Manabiacute 250000 y los iacutendices de estas provincias son maacutes altos que el resto de Proshyvincias del paiacutes que tienen indices entre 001 a 009 con un promedio de 004 lo que signishyfica que 13 provincias del paiacutes por cada milloacuten de sucres que le asigna por habitante el Esshytado tributa en promedio 40000 sucres por habitante
Estas cifras son resultado de la dinaacutemica del proceso de desarrollo en el Ecuador La heteshyrogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econoacutemica tal coshymo se refleja en el anaacutelisis productivo Esto se agrava por la inequidad en los flujos finanshycieros privados Resultan asiacute grandes disparidades provinciales y regiones con una incapashycidad estructural de generar procesos productivos dinaacutemicos Sus niveles de demanda y de consumo interno son muy limitados y de igual manera como lo dicen estas uacuteltimas cifras su contribucioacuten al Estado es miacutenima
~ 178
capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
h 179
6 ~ ~ - - - ~ -~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
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2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
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Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
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El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
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6 bull - bull - bull bull ~bull bull v- bull bull oJ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
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- - - - - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
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6 x h ~ -- - -- - bull -- - -- - bull - - ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
h 186
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ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
~ 187
~ ~ ~ bull ~ bullbull M ~ - ~ bull - ~ bull bull- -- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo S
C U a d ro 14 Transferencias provinciales a Dependencias del Gob Central
AIIO 1998
Provincia Millones sucres Transferenc per capita
(sucres) Azuay 275915 501 454142
Boliacutevar 100609 183 557764
Cantildear 87963 160 413768
Carchi 70260 128 430871
Cotopaxi 122110 222 405918
Chimborazo 210096 382 502892
El Oro 215073 391 401017
Esmeraldas 220463 401 552844
Guayas 1528230 27n 466721
Imbabura 147184 267 458304
Loja 407805 741 966566
Los Riacuteos 222853 405 347545
Manabiacute 518893 943 421821
MoronaSantiago 67003 122 493629
Napa 63956 116 423960
Pastaza 38192 069 648025
Pichincha 929401 1689 395013
Tungurahua 164711 299 379112
Zamora Chinchipe 47263 086 485670
Galaacutepagos 31362 057 2029903
Sucumbios 34381 062 256674
Total 5503723 10000 452064
Fuente Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodriacuteguez
l Las entidades nacionales que son aquellas asentadas mayoritariamente en Quito Funshycioacuten Legislativa Funcioacuten Jurisdiccional Administracioacuten Central Ministerios
u Las entidades regionales en los diversos sectores agropecuario industrias y comercio desarrollo urbano y vivienda
iii Provincias y cantones del paiacutes a traveacutes de las respectivas entidades estatales que funshycionan en estas circunscrpciones territoriales
~ 167
- -
- -
5 o bull v- o bull o -lt o bull - ~-- bull o bull o -~ o bull o bull r--- ~-- bull ~-- bull _ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En cada provincia existen dos tipos de entidades hacia las cuales el Gobierno transfiere reshy
cursos i las dependencias del Gobierno Central que forman parte del reacutegimen seccional deshy
pendiente constituiacutedas por las Gobernaciones y Direcciones provinciales de los resshypectivos Ministerios
JI Los gobiernos seccionales autoacutenomos ejercidos por los consejos provinciales y conceshy
jos municipales
El Cuadro No 13 presenta la estructura de la ejecucioacuten presupuestaria para el antildeo 1998 Se ha elaborado en base a la informacioacuten proporcionada por el Ministerio de Finanzas de la Ejeshy
cucioacuten Presupuestaria por provincias y sector De esta manera muestra un corte a un antildeo esshy
peciacutefico coacutemo el Estado Ecuatoriano ha asignado los recursos del Presupuesto General del Estado a nivel central regional y a las provincias del paiacutes a traveacutes de los dos tipos de entishydades explicadas anteriormente
GRAFICO No 7 TRANSFERENCIAS PER CAPITA SALUD 1998
140000
120000
100000
1- - -- -- - - - - -- - - - - -
- - - - -- - - - - - - - - -
- - - - - - -- - - - -- -
- - - - - - - - -
- - - - - - - - -L
-
- - - - - - - - -
- o
--ui 80000 ~ lll U ~ -60000l1)
-40000
ooסס2
PROVINCIAS
~ 168
--
5 ~ ~ --- ~ - -- ~ - ~ ~ ~ ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
El total de asignaciones presupuestarias es de 22 billones de sucres de los cuales el 6408 corresponde a los ingresos de las entidades del gobierno central el 3396 a las entidashydes provinciales y el 196 a las entidades regionales Las dependencias provinciales del goshybierno central reciben el 2457 del presupuesto mientras que los Municipios y Consejos Provinciales el 939
GRAFICO No 8 TRANSFERENCIAS PER CAPITA PARA EDUCACION 1998
1000000
900000
800000
700000
bull 600000 rIl ~el 5COooo
J rIl 400000
300000
200000
100000
-- ---- - -------i
-
I
- - -
- - -- - -- - I - - - -
- --- - -
- - -
-
- - -
- - -
PROVINCIAS
Asignaciones provinciales
Las asignaciones provinciales globales se dividen entre las asignaciones a las dependencias del Gobierno central y a los gobiernos seccionales autoacutenomos
Las asignaciones a las dependencias provinciales del Gobierno Central suman 5 billones de
sucres y comprenden principalmente las asignaciones a las Direcciones provinciales e insshy
tancias cantonales de los Ministerios cuyos montos por provincia se presentan en el Cuadro No 14
h 169
~~
Provincias Educacioacuten millones SI
e u a d ro 15 Transferencias per caacutepita para educacioacuten salud y desarrollo agro
ED pe sucres
Salud millones SI
Salud pe sucresl
00 Agropecuar millones SI
Agrop P e sucres
Pobla 1998
Nacional 143119 11756 425
Regional
Azuay
Bollvar
Cailar
Carchi
Colopaxi Chimborazo
Imbabura
Laja
Pichincha
Tungurahua
Esmeraldas
El Oro
Guayas
LosRlos Manabl
MoronaSantiago
32 212550
82774 61455 53532
94943 169042
112933 206193 575422
131586
146405 164393
566203 162376 298616 42351
349847 458889
289077 328284 315610 404624 351654 488711
244565
302869 367132
306350
173529
253229
242752 312104
000
658 256
190 166 294 524 350 639
1783
408
454
509 1760 503 925 131
Napa 46130 305789 143
Paslaza 27237 462147 084
Zamora Chinchipe 33105 340180 103
Sucumbios 25188 188042 078
Galapagos 13595 879948 042
TOTAL POR PROV 3228027 9575
TOTALES 3371178 276902 100
Fuante Ministerio de Flnanzas-Subsecretarle de Presupuestos yContabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
82613 6786 850 92172 7571 1973 12174628 O 000 53904 1154
41985 69105 4n 1758 2894 055 607552 14783 81957 166 1258 6975 039 180379 17517 82397 197 2621 12328 082 2125Kl 13065 80119 147 958 5873 030 163065 22745 75Im 256 1139 3787 035 300824 30905 739741 3A7 4076 9757 127 417776 28914 90034 325 1938 6033 080 321149 40112 95073
1 451 145971 345977 4546 421911 208547 88636 2344 8036 3415 250 2352838 27350 62952 307 2440 5615 076 434465 26805 67217 301 9468 23742 295 398780 40457 753911 455 2136 3981 067 536619
213916 65330 2404 70472 21522 2195 3274395 24364 37996 274 931 1451 029 641221 79697 64950 898 58m 47737 1829 1230127 15677 115532
1 176 2547 18769 079 135695
14145
6829
93769 1
115871
159
077
1239
2488
8213
42219
039
077
150854
58936 10961 112637iexcl 123 1413 14516 044 97315 5916
4853
44166 066
314091 055
409 1068
3056
69113
013
033
133948
15450 889742 9150 321088 6673 972355 798671 100 467164 100
CD n e gtshyao e ~
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5 1 bull ~ bull -- bull bullbull ~ bull ~ - ~ bullbull ~ ~ bull ~ bull ~ ~ ~
ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
En teacuterminos porcentuales las Provincias de Guayas y Pichincha obtienen los mayores monshytos de asignaciones (2777 y 1689 respectivamente) sin embargo si se obtiene un iacutendice de asignacioacuten per capita en funcioacuten del nuacutemero de poblacioacuten estiminado para 1998 Guayas tiene una asignacioacuten que es casi similar al promedio nacional mientras que Pichincha es una de las cuatro provincias con menor monto de asignacioacuten per capita Las provincias que obshy
tienen mayores montos per capita son Boliacutevar Chimborazo Esmeraldas Loja y Pastaza
El Cuadro No15 presenta las asignaciones per caacutepita provinciales a entidades dependientes del Gobierno Central en los rubros de Educacioacuten Salud y Desarrollo Agropecuario Se mishyra en primer lugar que el 90 del presupuesto tanto de salud como de educacioacuten se distrishybuye entre las provincias El Presupuesto de Salud es la cuarta parte del de Educacioacuten En promedio cada habitante del Ecuador recibe 276902 sucres en concepto de Educacioacuten y 79867 sucres en concepto de Salud (en sucres corrientes de 1998)
Del presupuesto total de Salud casi el 50 se concentra en las Provincias de Guayas y Pishychincha Las provincias de Azuay Loja El Oro y Manabiacute reciben entre el 4 al 8 de este Presupuesto de Salud En teacuterminos per caacutepita las provincias que reciben maacutes del promedio nacional son Zamora Chinchipe Pastaza Morona Santiago Loja Imbabura Carchi Cantildear
y Boliacutevar
Del Presupuesto total de Educacioacuten el 34 se concentra en las Provincias de Guayas y Pichinshycha Las provincias de Azuay Chimborazo Loja El Oro Los Riacuteos Manabiacute reciben entre el 5 al 9 del total de este presupuesto En teacuterminos per caacutepita soacutelo las provincias de Cantildear Pichinshycha Guayas Los Rios Manabiacute y Sucumbiosreciben menos de la media nacional
En los dos casos de Salud y Educacioacuten (Graacuteficos 7 y 8) destaca la concentracioacuten del Presushypuesto en solo dos provincias y un segundo grupo de Provincias Azuay Loja El Oro Mashynabiacute que corresponden a provincias con tendencia eocnoacutemica dinaacutemica que reciben presushypuestos absolutos porcentualmente mayores que el resto de provincias En teacuterminos per caacuteshypita no existe una loacutegica clara de asignacioacuten de recursos
Finalmente con respecto a recursos para desarrollo agropecuario que son en total alrededor del 50 del presupuesto total designado para salud Loja recibe el 45 Guayas el 21 Y Manabiacute el 18 Estas tres provincias reciben por tanto el 84 de este presupuesto sin que exista una loacutegica en tomo a esta distribucioacuten de recursos
171
5 ~ bull -bull- bull ~ bull -bull ~ bull ~ bull ~ ~ bull ~ bull iquest ~ bull ~ bull --bull bull ~ bull ~ bullbullshyecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Transferencias a Organismos seccionales autoacutenomos
Los organismos seccionales autoacutenomos son los Municipios y Consejos Provinciales Las fuentes de financiamiento de estas entidades son ingresos tributarios ingresos propios no tributarios (provenientes del patrimonio de estas entidades oacute por el uso o arrendamiento de sus bienes) tasas por servicios transferencias del Gobierno Central y Empreacutestitos
Seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal los impuestos municipales son los siguientes impuesshyto sobre la propiedad urbana impuesto sobre la propiedad rural impuesto de alcabalas imshy
puesto de registro e inscripcioacuten impuesto sobre los vehiacuteculos impuesto de matriacuteculas y pashytentes impuesto a los espectaacuteculos puacuteblicos impuesto a las utilidades en la compraventa de
los bienes inmuebles
En cuanto a los Consejos provinciales en general no tienen impuestos y una fuente propia de financiamiento son las contribuciones especiales de mejoras que se cobran cuando la construccioacuten rectificacioacuten ensanche o pavimentacioacuten de carreteras o caminos o construcshycioacuten de puentes por parte del Consejo Provincial aum mtare el valor de las propiedades
En el Anexo No 3 se presenta la relacioacuten entre ingresos propios e ingresos totales de los mushynicipios del paiacutes Los Municipios de Salinas (646) Guayaquil (584) Duraacuten (542) Santa Cruz (511) Rumintildeahui (499) Bantildeos (475) Quito (473) Cuenca (453 )
La Libertad (415) tienen el maacutes alto nivel de recursos propios En un segundo grupo esshy
taacuten los Municipios de Santo Domingo de los Colorados (384) Ambato (351 ) Latacunshyga (314) Machala (318) Ibarra (317) La Troncal (342) Riobamba (312) Nashyranjal (307) Otavalo (325) Manta (308) Cayambe (319) Mejiacutea (322) Putushy
mayo (315) Todos los demaacutes municipios tienen porcentajes menores al 30 lo cual deshymuestra la dependencia de la inversioacuten municipal de las transferencias desde el gobierno censhytral La uacuteltima columna presenta los promedios provinciales de esta relacioacuten excluyendo a las capitales provinciales y hace ver que en general los promedios provinciales son menores que los de las capitales provinciales Son estos muncipios que no son capitales provinciales en general con predominio rural los que tienen mayores niveles de dependencia de las asigshynaciones nacionales
Las transferencias del gobierno central a los Organismos seccionales provienen de las sishyguientes partidas
l Las asignaciones que corresponden a las transferencias del Fondo de Desarrollo Secshy
cional FODESEC Fondo de Desarrollo Provincial y la Ley Especial de Distribucioacuten
del 15 de los Ingresos del Presupuesto del Gobierno Central
ii Los aportes provinciales constituiacutedos por Leyes que presasignan recursos para especiacuteshy
ficas provincias oacute partidas que desde el gobierno se entregan por especiacuteficos convenios a las entidades seccionales
~ 172
5 -- ~ ~ - - ~ ~ ~ ~ ----- -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
C u a d r o 16
Transferencias provinciales a organismos secclonales aU1onomos Consejos Provinciales y Municipios
Antildeo 1998 Millones de sucres
Provincia Consejos Municipios Total Asignacioacuten Total Asignacioacuten Provinciales Organismos Per Ceacutepita Asignacioacuten Per Caacutepita
Seccionales (Sucres) Provincial (1) (Sucres) total (2)
Azuay 26987 71073 98060 478 161402 373975 615544 Bollvar 15366 35740 51106 249 283326 151715 841090 Cantildear 13394 30676 44070 215 207300 132033 621069 Carchi 14380 28393 42773 208 262306 113033 693178 Cotopaxi 18197 38190 56387 275 187442 178497 593360 Chimborazo 26295 61948 88243 430 211221 298339 714112 El Oro 29807 70913 100720 491 187694 315793 588711 Esmeraldas 25938 49700 75638 368 189674 296101 742517 Guayas 110733 314974 425707 2073 130011 1953937 596732 Imbabura 17700 36196 53896 262 167822 201080 626127 Loja 22484 53955 76439 372 181173 484244 1147740 Los Rlos 29079 76561 105640 514 164748 328493 512293 Manabl 65446 134579 200025 974 162605 718918 584426 Morona 15193 29840 45033 219 331869 112036 825498 Napa 19725 29625 49350 240 327137 113306 751097 Pastaza 14612 13304 27916 136 473666 66108 1121691 Pichincha 86894 260698 347592 1693 147733 1276993 542746 Tungurahua 22057 49137 71194 347 163866 235905 542978 Zamora 14284 20928 35212 171 361835 82475 847506 Galeacutepagos 7236 7581 14817 072 959029 46179 2988932 Sucumbios 15250 26032 41282 201 308194 75663 564868 Concope 2169 2169 011 2169 TOTAL 613226 1440043 2053269 100 168651 7556992 620715
(1) (2) Comprende asignaciones provinciales a dependencias del gobierno central meacutes organismos seccionales
Fuente Ministerio de Finanzas Direccioacuten Nacional de Tesorerla Valores entregados a Municipios y Concejos Provinciales Periodo Enero Diciembre 1998
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
GRAFICO No 9 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A CONCEJOS
PROVINCIALES Y MUNICIPIOS
25001-shy
I i
2000
pflCMNCIAS
h 173
5 - - v - - J- bull - bull o ~ bull o bull o vmiddot 0 bull o bull 0 -- - bull 0 - ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
El Fondo de Desarrollo Seccional Fodesec es creado en 1990 y se constituye en base al 2 de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado y la participacioacuten de tres mil mishyllones de sucres anuales de los ingresos que percibe el Estado por la produccioacuten y exportashycioacuten de petroacuteleo suma que se incrementa desde 1991 en poorcentaje igual a la variacioacuten
anual del iacutendice de precios del consumidor elaborado por el INEC Este Fondo se distribushyye en un 2 a los municipios capitales de provincias el saldo se divide en un 20 para conshysejos provinciales 75 para las municipalidades 5 para una cuenta de reservas de emershy
gencia
El Fondo de Desarrollo Provincial Foondepro se crea en 1990 con una asignacioacuten equivashy
lente al 2 del monto total de los ingresos corrientes del Presupuesto General del Estado Se distribuyen 75 en partes iguales para todos los consejos provinciales del paiacutes y el 25 resshytante en proporcioacuten directa al nuacutemero de habitantes de cada provincia
La Ley Especial de Distribucioacuten del 15 del Presupuesto del Gobierno central para los goshybiernos seccionales se aprueba en Marzo de 1997 creaacutendose asiacute el Fondo de Descentralizashycioacuten que se distribuye en un 70 para los municipios y 30 para los consejos provinciales Para estos se distribuye el 50 del monto total en funcioacuten de las necesidades baacutesicas insashytisfechas de la poblacioacuten de la provincia el 10en proporcioacuten de la superficie territorial proshyvincial y 40 en relacioacuten a la poblacioacuten provincial
El monto destinado a los municipios se distribuye 10 del monto total en partes iguales un 40 en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten 50 en funcioacuten de la necesidades baacutesicas inshysatisfechas de la poblacioacuten cantonal La Ley preveacute que este 15 se empiece a aplicar a parshytir del 1 de Julio de 1997 con el equivalente al 3 el 7 desde Enero de 1998 elll a parshytir de Enero de 1999 y el 15 a partir de Enero del antildeo 2000
En la Ley existe una definicioacuten clara de que el estos fondos corresponden al 15 del preshysupuesto del Gobierno Central excepto los ingresos provenientes de ceacuteditos internos y extershy
nos Sin embargo en la Nueva Constitucioacuten de 1998 se define que las asignaciones a los organismos del reacutegimen seccional autoacutenomo no podraacuten ser inferiores al 15 de los ingreshy
sos corrientes totales del presupuesto del gobierno central Esta disposicioacuten modifica susshytancialmente los ingresos de las entidades seccionales pues para 1999 los creacuteditos internos y externos significan el 30 de los ingresos totales
En el Cuadro No 16 se presentan las transferencias provinciales del gobierno central a los consejos provinciales y municipios del paiacutes Estas asignaciones son de 2 billones de sucres
Guayas obtiene el 207 de estas asignaciones y Pichincha el 1693 En teacuterminos per cashy
pita ambas provincias reciben menos de la media per capita nacional siendo las Provincias
de Boliacutevar Cantildear Carchi Chirnborazo y todas las del Oriente las que reciben en teacuterminos
per capita casi el doble de la media nacional
~ 174
~~
Provincias
Tolal
Azuay
Sollvar
Callar
Carchi
Cotopaxi Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Galeacutepagos Guayas
1mbabura Loja LosRlos
Manabl
MoronaSant
Napo Pastaza
Pichincha
Tungurahua
SUaJmbios
Zamora
FuenteMinisteriode Finanzes ElaboracioacutenLourdesRodrlguez
Total
7706437
209645 2436
5256
158351
7f1i19 9321
78315 362354
1157 3ll85273
158n 20816 9161
178171 1788 2602
2009
3482121 70762 4116
907
e u a d ro 17 Recaudaciones tributarlas por provincias 1998 (Valores en millones de sucres)
o Imp Ala ImpVA ImpCE Imp Vehlculos Otros Trlbutaci6n AslgPC Trib Aslg PC Renta Motorizados Impuestos PC
10000 2235204 446llD78 661704 114497 22amp1l12 sucres sucres
272 n142 101410 15283 8606 7200 345065 615544 056 003 1686 91 16 558 81 13505 841090 002
007 2203 278 2556 223 24n4 621069 004
205 2716 146891 64n 1922 347 971091 693178 140 010 3960 849 2046 1142 26590 593360 0D4 012 5110 1065 5 21m 561 22311 714112 003 099 11128 57560 2170 4367 1089 142214 588711 024 470 9643 343848 7794 919 147 908656 742517 122 002 942 165 7 41 741Ml7 2988932 003
4004 811065 1940210 243795 90199 942242 596732 158
021 7074 3IIl7 183 3841 971 49438 626127 008 027 6817 7745 1663 2732 1855 49337 1147740 0D4 012 5249 622 202 2500 585 14287 512293 003 231 38662 106752 25215 5389 4150 144840 584426 025 002 1450 73 139 123 131n 825498 002 003 2007 149 337 107 17248 751097 002 003 1540 116 244 107 34088 1121691 003
4518 1213896 1729355 354111 70788 113968 1479966 542746 273 092 31605 26385 4795 4129 3845 1628n 542978 030 005 2654 6n 662 120 30728 584868 005 001 655 30 178 41 9320 847506 001
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Las uacuteltimas columnas del cuadro No16 presentan las transferencias provinciales totales y las asignaciones provinciales totales per caacutepita esto es las asignaciones a organismos secshycionales maacutes las asignaciones a las dependencias del gobierno central divididas para la poshyblacioacuten provincial estimada para 1998
Estas columnas demuestran en general dos cuestiones la primera queen teacuterminos absolushytos se refuerza la concentracioacuten de recursos en Guayas y Pichincha pero que si se analiza en teacuterminos de tranferencias per caacutepita no existe una loacutegica clara por parte del Estado La seshygunda cuestioacuten que aparece con mucha evidencia es la necesidad de una poliacutetica de regioshynalizacioacuten nacional que oriente de mejor manera la asignacioacuten de recursos en funcioacuten de la poblacioacuten de las necesidades insatisfechas de los niveles de dinamismo econoacutemico provinshycial de manera de compensar las inequidades provinciales
S2 Tributaciones Provinciales
El Cuadro No 17 presenta las recaudaciones tributarias que efectuacutea el gobierno central para el antildeo 1998 El impuesto al Valor Agregado representa el 57 del ~otal de impuestos el Imshypuesto a la Renta el 29 y el Impuesto a los consumos especiales el 85 El restante 56 estaacute dado por el impuesto a los vehiacuteculos impuesto por salida del paiacutes y multas tributashyrias
Gratico No 1U ESTRUCTURA TRIBUTACIONES 1998
------15000 ----shy
5CO
4000
3500
3000
2500
2000
1500
tOoo
PROVINCIAS
1 176
5 - - - ~ ~ ~ ~ - ~ - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Graacutefico No 11 TRIBUTACIONES I ASIGNACIONES PER CAPITA POR
PROVINCIA 1998
300 - - - - --- - - -- -shy
250
200
n n
PROVINCIAS
En Pichincha y Guayas se recaudan el 85 del total de impuestos del paiacutes (Graacutefico 10) Pishychincha recauda el 45 mientras que Guayas aporta con el 40 Esta diferencia resulta significativa pues como se vioacute al analizar las 100 empresas maacutes importantes del paiacutes (Revisshy
ta Vistazo No 769) en Guayas se concentran 46 de las 100 mayores empresas (en Quito 40
) Yen Guayas estaacuten las 10 maacutes grandes exportadoras del paiacutes
Las provincias de Azuay Carchi El Oro Esmeraldas Manabiacute y Tungurahua contribuyen en porcentajes entre el ] al 4 de la tributacioacuten El resto de provincias tienen recaudaciones muy poco significativas Este esquema de la tributacioacuten es el reflejo de la dinaacutemica econoacuteshymica y productiva que hemos analizado con diferentes variables a lo largo de este trabajo Dos provincias que concentran productividad y diversidad de renglones productivos Un grupo intermedio de provincias dinaacutemicas pero con mucha diferencia de las dos principales y el resto de provincias sin ninguacuten dinamismo En teacuterminos de tributaciones per caacutepita cashyda habitante de la provincia de Pichincha tributa] 479966 sucres Existe un segundo grushy
po de provincias Carchi Esmeraldas y Guayas que tributan alrededor de 900000 sucres por habitante En Azuay cada habitante tributa 345000 sucres y el resto de provincias tiene trishybutaciones per caacutepita menores de 150000 sucres
Al hacer la comparacioacuten entre las tributaciones y las asignaciones de cada provincia se obshy
tiene un iacutendice(Graacutefico 11) en el cual los valores mayores que uno demuestran un grado de
autosuficiencia provincial es decir tributaciones mayores que las asignaciones Soacutelo cuatro
provincias del Ecuador tienen esta caracteriacutestica Pichincha con un iacutendice de 273 lo cual
quiere decir de que por cada milloacuten de sucres que recibe cada uno de sus habitantes tributa
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5 bull hmiddotmiddot - ~ ~ bull ~ bullbull bull ~ bull - ~ - ~ ~ bull ~ - bullbull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
273 millones Guayas con un iacutendice de 158 Carchi con 140 y Esmeraldas con 122 El resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per caacutepita Por ejemplo cada habitante de Azuaypor cada milloacuten que recibe tributa 560000 sucres Tunshygurahua por cada milloacuten que recibe tributa 300000 El Oro por cada milloacuten tributa 240 mil sucres Manabiacute 250000 y los iacutendices de estas provincias son maacutes altos que el resto de Proshyvincias del paiacutes que tienen indices entre 001 a 009 con un promedio de 004 lo que signishyfica que 13 provincias del paiacutes por cada milloacuten de sucres que le asigna por habitante el Esshytado tributa en promedio 40000 sucres por habitante
Estas cifras son resultado de la dinaacutemica del proceso de desarrollo en el Ecuador La heteshyrogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econoacutemica tal coshymo se refleja en el anaacutelisis productivo Esto se agrava por la inequidad en los flujos finanshycieros privados Resultan asiacute grandes disparidades provinciales y regiones con una incapashycidad estructural de generar procesos productivos dinaacutemicos Sus niveles de demanda y de consumo interno son muy limitados y de igual manera como lo dicen estas uacuteltimas cifras su contribucioacuten al Estado es miacutenima
~ 178
capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
h 179
6 ~ ~ - - - ~ -~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
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2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
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Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
~ 182
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El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
~ 183
6 bull - bull - bull bull ~bull bull v- bull bull oJ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
~ 184
- - - - - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
~ 185
6 x h ~ -- - -- - bull -- - -- - bull - - ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
h 186
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ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
~ 187
- -
- -
5 o bull v- o bull o -lt o bull - ~-- bull o bull o -~ o bull o bull r--- ~-- bull ~-- bull _ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En cada provincia existen dos tipos de entidades hacia las cuales el Gobierno transfiere reshy
cursos i las dependencias del Gobierno Central que forman parte del reacutegimen seccional deshy
pendiente constituiacutedas por las Gobernaciones y Direcciones provinciales de los resshypectivos Ministerios
JI Los gobiernos seccionales autoacutenomos ejercidos por los consejos provinciales y conceshy
jos municipales
El Cuadro No 13 presenta la estructura de la ejecucioacuten presupuestaria para el antildeo 1998 Se ha elaborado en base a la informacioacuten proporcionada por el Ministerio de Finanzas de la Ejeshy
cucioacuten Presupuestaria por provincias y sector De esta manera muestra un corte a un antildeo esshy
peciacutefico coacutemo el Estado Ecuatoriano ha asignado los recursos del Presupuesto General del Estado a nivel central regional y a las provincias del paiacutes a traveacutes de los dos tipos de entishydades explicadas anteriormente
GRAFICO No 7 TRANSFERENCIAS PER CAPITA SALUD 1998
140000
120000
100000
1- - -- -- - - - - -- - - - - -
- - - - -- - - - - - - - - -
- - - - - - -- - - - -- -
- - - - - - - - -
- - - - - - - - -L
-
- - - - - - - - -
- o
--ui 80000 ~ lll U ~ -60000l1)
-40000
ooסס2
PROVINCIAS
~ 168
--
5 ~ ~ --- ~ - -- ~ - ~ ~ ~ ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
El total de asignaciones presupuestarias es de 22 billones de sucres de los cuales el 6408 corresponde a los ingresos de las entidades del gobierno central el 3396 a las entidashydes provinciales y el 196 a las entidades regionales Las dependencias provinciales del goshybierno central reciben el 2457 del presupuesto mientras que los Municipios y Consejos Provinciales el 939
GRAFICO No 8 TRANSFERENCIAS PER CAPITA PARA EDUCACION 1998
1000000
900000
800000
700000
bull 600000 rIl ~el 5COooo
J rIl 400000
300000
200000
100000
-- ---- - -------i
-
I
- - -
- - -- - -- - I - - - -
- --- - -
- - -
-
- - -
- - -
PROVINCIAS
Asignaciones provinciales
Las asignaciones provinciales globales se dividen entre las asignaciones a las dependencias del Gobierno central y a los gobiernos seccionales autoacutenomos
Las asignaciones a las dependencias provinciales del Gobierno Central suman 5 billones de
sucres y comprenden principalmente las asignaciones a las Direcciones provinciales e insshy
tancias cantonales de los Ministerios cuyos montos por provincia se presentan en el Cuadro No 14
h 169
~~
Provincias Educacioacuten millones SI
e u a d ro 15 Transferencias per caacutepita para educacioacuten salud y desarrollo agro
ED pe sucres
Salud millones SI
Salud pe sucresl
00 Agropecuar millones SI
Agrop P e sucres
Pobla 1998
Nacional 143119 11756 425
Regional
Azuay
Bollvar
Cailar
Carchi
Colopaxi Chimborazo
Imbabura
Laja
Pichincha
Tungurahua
Esmeraldas
El Oro
Guayas
LosRlos Manabl
MoronaSantiago
32 212550
82774 61455 53532
94943 169042
112933 206193 575422
131586
146405 164393
566203 162376 298616 42351
349847 458889
289077 328284 315610 404624 351654 488711
244565
302869 367132
306350
173529
253229
242752 312104
000
658 256
190 166 294 524 350 639
1783
408
454
509 1760 503 925 131
Napa 46130 305789 143
Paslaza 27237 462147 084
Zamora Chinchipe 33105 340180 103
Sucumbios 25188 188042 078
Galapagos 13595 879948 042
TOTAL POR PROV 3228027 9575
TOTALES 3371178 276902 100
Fuante Ministerio de Flnanzas-Subsecretarle de Presupuestos yContabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
82613 6786 850 92172 7571 1973 12174628 O 000 53904 1154
41985 69105 4n 1758 2894 055 607552 14783 81957 166 1258 6975 039 180379 17517 82397 197 2621 12328 082 2125Kl 13065 80119 147 958 5873 030 163065 22745 75Im 256 1139 3787 035 300824 30905 739741 3A7 4076 9757 127 417776 28914 90034 325 1938 6033 080 321149 40112 95073
1 451 145971 345977 4546 421911 208547 88636 2344 8036 3415 250 2352838 27350 62952 307 2440 5615 076 434465 26805 67217 301 9468 23742 295 398780 40457 753911 455 2136 3981 067 536619
213916 65330 2404 70472 21522 2195 3274395 24364 37996 274 931 1451 029 641221 79697 64950 898 58m 47737 1829 1230127 15677 115532
1 176 2547 18769 079 135695
14145
6829
93769 1
115871
159
077
1239
2488
8213
42219
039
077
150854
58936 10961 112637iexcl 123 1413 14516 044 97315 5916
4853
44166 066
314091 055
409 1068
3056
69113
013
033
133948
15450 889742 9150 321088 6673 972355 798671 100 467164 100
CD n e gtshyao e ~
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5 1 bull ~ bull -- bull bullbull ~ bull ~ - ~ bullbull ~ ~ bull ~ bull ~ ~ ~
ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
En teacuterminos porcentuales las Provincias de Guayas y Pichincha obtienen los mayores monshytos de asignaciones (2777 y 1689 respectivamente) sin embargo si se obtiene un iacutendice de asignacioacuten per capita en funcioacuten del nuacutemero de poblacioacuten estiminado para 1998 Guayas tiene una asignacioacuten que es casi similar al promedio nacional mientras que Pichincha es una de las cuatro provincias con menor monto de asignacioacuten per capita Las provincias que obshy
tienen mayores montos per capita son Boliacutevar Chimborazo Esmeraldas Loja y Pastaza
El Cuadro No15 presenta las asignaciones per caacutepita provinciales a entidades dependientes del Gobierno Central en los rubros de Educacioacuten Salud y Desarrollo Agropecuario Se mishyra en primer lugar que el 90 del presupuesto tanto de salud como de educacioacuten se distrishybuye entre las provincias El Presupuesto de Salud es la cuarta parte del de Educacioacuten En promedio cada habitante del Ecuador recibe 276902 sucres en concepto de Educacioacuten y 79867 sucres en concepto de Salud (en sucres corrientes de 1998)
Del presupuesto total de Salud casi el 50 se concentra en las Provincias de Guayas y Pishychincha Las provincias de Azuay Loja El Oro y Manabiacute reciben entre el 4 al 8 de este Presupuesto de Salud En teacuterminos per caacutepita las provincias que reciben maacutes del promedio nacional son Zamora Chinchipe Pastaza Morona Santiago Loja Imbabura Carchi Cantildear
y Boliacutevar
Del Presupuesto total de Educacioacuten el 34 se concentra en las Provincias de Guayas y Pichinshycha Las provincias de Azuay Chimborazo Loja El Oro Los Riacuteos Manabiacute reciben entre el 5 al 9 del total de este presupuesto En teacuterminos per caacutepita soacutelo las provincias de Cantildear Pichinshycha Guayas Los Rios Manabiacute y Sucumbiosreciben menos de la media nacional
En los dos casos de Salud y Educacioacuten (Graacuteficos 7 y 8) destaca la concentracioacuten del Presushypuesto en solo dos provincias y un segundo grupo de Provincias Azuay Loja El Oro Mashynabiacute que corresponden a provincias con tendencia eocnoacutemica dinaacutemica que reciben presushypuestos absolutos porcentualmente mayores que el resto de provincias En teacuterminos per caacuteshypita no existe una loacutegica clara de asignacioacuten de recursos
Finalmente con respecto a recursos para desarrollo agropecuario que son en total alrededor del 50 del presupuesto total designado para salud Loja recibe el 45 Guayas el 21 Y Manabiacute el 18 Estas tres provincias reciben por tanto el 84 de este presupuesto sin que exista una loacutegica en tomo a esta distribucioacuten de recursos
171
5 ~ bull -bull- bull ~ bull -bull ~ bull ~ bull ~ ~ bull ~ bull iquest ~ bull ~ bull --bull bull ~ bull ~ bullbullshyecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Transferencias a Organismos seccionales autoacutenomos
Los organismos seccionales autoacutenomos son los Municipios y Consejos Provinciales Las fuentes de financiamiento de estas entidades son ingresos tributarios ingresos propios no tributarios (provenientes del patrimonio de estas entidades oacute por el uso o arrendamiento de sus bienes) tasas por servicios transferencias del Gobierno Central y Empreacutestitos
Seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal los impuestos municipales son los siguientes impuesshyto sobre la propiedad urbana impuesto sobre la propiedad rural impuesto de alcabalas imshy
puesto de registro e inscripcioacuten impuesto sobre los vehiacuteculos impuesto de matriacuteculas y pashytentes impuesto a los espectaacuteculos puacuteblicos impuesto a las utilidades en la compraventa de
los bienes inmuebles
En cuanto a los Consejos provinciales en general no tienen impuestos y una fuente propia de financiamiento son las contribuciones especiales de mejoras que se cobran cuando la construccioacuten rectificacioacuten ensanche o pavimentacioacuten de carreteras o caminos o construcshycioacuten de puentes por parte del Consejo Provincial aum mtare el valor de las propiedades
En el Anexo No 3 se presenta la relacioacuten entre ingresos propios e ingresos totales de los mushynicipios del paiacutes Los Municipios de Salinas (646) Guayaquil (584) Duraacuten (542) Santa Cruz (511) Rumintildeahui (499) Bantildeos (475) Quito (473) Cuenca (453 )
La Libertad (415) tienen el maacutes alto nivel de recursos propios En un segundo grupo esshy
taacuten los Municipios de Santo Domingo de los Colorados (384) Ambato (351 ) Latacunshyga (314) Machala (318) Ibarra (317) La Troncal (342) Riobamba (312) Nashyranjal (307) Otavalo (325) Manta (308) Cayambe (319) Mejiacutea (322) Putushy
mayo (315) Todos los demaacutes municipios tienen porcentajes menores al 30 lo cual deshymuestra la dependencia de la inversioacuten municipal de las transferencias desde el gobierno censhytral La uacuteltima columna presenta los promedios provinciales de esta relacioacuten excluyendo a las capitales provinciales y hace ver que en general los promedios provinciales son menores que los de las capitales provinciales Son estos muncipios que no son capitales provinciales en general con predominio rural los que tienen mayores niveles de dependencia de las asigshynaciones nacionales
Las transferencias del gobierno central a los Organismos seccionales provienen de las sishyguientes partidas
l Las asignaciones que corresponden a las transferencias del Fondo de Desarrollo Secshy
cional FODESEC Fondo de Desarrollo Provincial y la Ley Especial de Distribucioacuten
del 15 de los Ingresos del Presupuesto del Gobierno Central
ii Los aportes provinciales constituiacutedos por Leyes que presasignan recursos para especiacuteshy
ficas provincias oacute partidas que desde el gobierno se entregan por especiacuteficos convenios a las entidades seccionales
~ 172
5 -- ~ ~ - - ~ ~ ~ ~ ----- -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
C u a d r o 16
Transferencias provinciales a organismos secclonales aU1onomos Consejos Provinciales y Municipios
Antildeo 1998 Millones de sucres
Provincia Consejos Municipios Total Asignacioacuten Total Asignacioacuten Provinciales Organismos Per Ceacutepita Asignacioacuten Per Caacutepita
Seccionales (Sucres) Provincial (1) (Sucres) total (2)
Azuay 26987 71073 98060 478 161402 373975 615544 Bollvar 15366 35740 51106 249 283326 151715 841090 Cantildear 13394 30676 44070 215 207300 132033 621069 Carchi 14380 28393 42773 208 262306 113033 693178 Cotopaxi 18197 38190 56387 275 187442 178497 593360 Chimborazo 26295 61948 88243 430 211221 298339 714112 El Oro 29807 70913 100720 491 187694 315793 588711 Esmeraldas 25938 49700 75638 368 189674 296101 742517 Guayas 110733 314974 425707 2073 130011 1953937 596732 Imbabura 17700 36196 53896 262 167822 201080 626127 Loja 22484 53955 76439 372 181173 484244 1147740 Los Rlos 29079 76561 105640 514 164748 328493 512293 Manabl 65446 134579 200025 974 162605 718918 584426 Morona 15193 29840 45033 219 331869 112036 825498 Napa 19725 29625 49350 240 327137 113306 751097 Pastaza 14612 13304 27916 136 473666 66108 1121691 Pichincha 86894 260698 347592 1693 147733 1276993 542746 Tungurahua 22057 49137 71194 347 163866 235905 542978 Zamora 14284 20928 35212 171 361835 82475 847506 Galeacutepagos 7236 7581 14817 072 959029 46179 2988932 Sucumbios 15250 26032 41282 201 308194 75663 564868 Concope 2169 2169 011 2169 TOTAL 613226 1440043 2053269 100 168651 7556992 620715
(1) (2) Comprende asignaciones provinciales a dependencias del gobierno central meacutes organismos seccionales
Fuente Ministerio de Finanzas Direccioacuten Nacional de Tesorerla Valores entregados a Municipios y Concejos Provinciales Periodo Enero Diciembre 1998
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
GRAFICO No 9 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A CONCEJOS
PROVINCIALES Y MUNICIPIOS
25001-shy
I i
2000
pflCMNCIAS
h 173
5 - - v - - J- bull - bull o ~ bull o bull o vmiddot 0 bull o bull 0 -- - bull 0 - ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
El Fondo de Desarrollo Seccional Fodesec es creado en 1990 y se constituye en base al 2 de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado y la participacioacuten de tres mil mishyllones de sucres anuales de los ingresos que percibe el Estado por la produccioacuten y exportashycioacuten de petroacuteleo suma que se incrementa desde 1991 en poorcentaje igual a la variacioacuten
anual del iacutendice de precios del consumidor elaborado por el INEC Este Fondo se distribushyye en un 2 a los municipios capitales de provincias el saldo se divide en un 20 para conshysejos provinciales 75 para las municipalidades 5 para una cuenta de reservas de emershy
gencia
El Fondo de Desarrollo Provincial Foondepro se crea en 1990 con una asignacioacuten equivashy
lente al 2 del monto total de los ingresos corrientes del Presupuesto General del Estado Se distribuyen 75 en partes iguales para todos los consejos provinciales del paiacutes y el 25 resshytante en proporcioacuten directa al nuacutemero de habitantes de cada provincia
La Ley Especial de Distribucioacuten del 15 del Presupuesto del Gobierno central para los goshybiernos seccionales se aprueba en Marzo de 1997 creaacutendose asiacute el Fondo de Descentralizashycioacuten que se distribuye en un 70 para los municipios y 30 para los consejos provinciales Para estos se distribuye el 50 del monto total en funcioacuten de las necesidades baacutesicas insashytisfechas de la poblacioacuten de la provincia el 10en proporcioacuten de la superficie territorial proshyvincial y 40 en relacioacuten a la poblacioacuten provincial
El monto destinado a los municipios se distribuye 10 del monto total en partes iguales un 40 en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten 50 en funcioacuten de la necesidades baacutesicas inshysatisfechas de la poblacioacuten cantonal La Ley preveacute que este 15 se empiece a aplicar a parshytir del 1 de Julio de 1997 con el equivalente al 3 el 7 desde Enero de 1998 elll a parshytir de Enero de 1999 y el 15 a partir de Enero del antildeo 2000
En la Ley existe una definicioacuten clara de que el estos fondos corresponden al 15 del preshysupuesto del Gobierno Central excepto los ingresos provenientes de ceacuteditos internos y extershy
nos Sin embargo en la Nueva Constitucioacuten de 1998 se define que las asignaciones a los organismos del reacutegimen seccional autoacutenomo no podraacuten ser inferiores al 15 de los ingreshy
sos corrientes totales del presupuesto del gobierno central Esta disposicioacuten modifica susshytancialmente los ingresos de las entidades seccionales pues para 1999 los creacuteditos internos y externos significan el 30 de los ingresos totales
En el Cuadro No 16 se presentan las transferencias provinciales del gobierno central a los consejos provinciales y municipios del paiacutes Estas asignaciones son de 2 billones de sucres
Guayas obtiene el 207 de estas asignaciones y Pichincha el 1693 En teacuterminos per cashy
pita ambas provincias reciben menos de la media per capita nacional siendo las Provincias
de Boliacutevar Cantildear Carchi Chirnborazo y todas las del Oriente las que reciben en teacuterminos
per capita casi el doble de la media nacional
~ 174
~~
Provincias
Tolal
Azuay
Sollvar
Callar
Carchi
Cotopaxi Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Galeacutepagos Guayas
1mbabura Loja LosRlos
Manabl
MoronaSant
Napo Pastaza
Pichincha
Tungurahua
SUaJmbios
Zamora
FuenteMinisteriode Finanzes ElaboracioacutenLourdesRodrlguez
Total
7706437
209645 2436
5256
158351
7f1i19 9321
78315 362354
1157 3ll85273
158n 20816 9161
178171 1788 2602
2009
3482121 70762 4116
907
e u a d ro 17 Recaudaciones tributarlas por provincias 1998 (Valores en millones de sucres)
o Imp Ala ImpVA ImpCE Imp Vehlculos Otros Trlbutaci6n AslgPC Trib Aslg PC Renta Motorizados Impuestos PC
10000 2235204 446llD78 661704 114497 22amp1l12 sucres sucres
272 n142 101410 15283 8606 7200 345065 615544 056 003 1686 91 16 558 81 13505 841090 002
007 2203 278 2556 223 24n4 621069 004
205 2716 146891 64n 1922 347 971091 693178 140 010 3960 849 2046 1142 26590 593360 0D4 012 5110 1065 5 21m 561 22311 714112 003 099 11128 57560 2170 4367 1089 142214 588711 024 470 9643 343848 7794 919 147 908656 742517 122 002 942 165 7 41 741Ml7 2988932 003
4004 811065 1940210 243795 90199 942242 596732 158
021 7074 3IIl7 183 3841 971 49438 626127 008 027 6817 7745 1663 2732 1855 49337 1147740 0D4 012 5249 622 202 2500 585 14287 512293 003 231 38662 106752 25215 5389 4150 144840 584426 025 002 1450 73 139 123 131n 825498 002 003 2007 149 337 107 17248 751097 002 003 1540 116 244 107 34088 1121691 003
4518 1213896 1729355 354111 70788 113968 1479966 542746 273 092 31605 26385 4795 4129 3845 1628n 542978 030 005 2654 6n 662 120 30728 584868 005 001 655 30 178 41 9320 847506 001
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Las uacuteltimas columnas del cuadro No16 presentan las transferencias provinciales totales y las asignaciones provinciales totales per caacutepita esto es las asignaciones a organismos secshycionales maacutes las asignaciones a las dependencias del gobierno central divididas para la poshyblacioacuten provincial estimada para 1998
Estas columnas demuestran en general dos cuestiones la primera queen teacuterminos absolushytos se refuerza la concentracioacuten de recursos en Guayas y Pichincha pero que si se analiza en teacuterminos de tranferencias per caacutepita no existe una loacutegica clara por parte del Estado La seshygunda cuestioacuten que aparece con mucha evidencia es la necesidad de una poliacutetica de regioshynalizacioacuten nacional que oriente de mejor manera la asignacioacuten de recursos en funcioacuten de la poblacioacuten de las necesidades insatisfechas de los niveles de dinamismo econoacutemico provinshycial de manera de compensar las inequidades provinciales
S2 Tributaciones Provinciales
El Cuadro No 17 presenta las recaudaciones tributarias que efectuacutea el gobierno central para el antildeo 1998 El impuesto al Valor Agregado representa el 57 del ~otal de impuestos el Imshypuesto a la Renta el 29 y el Impuesto a los consumos especiales el 85 El restante 56 estaacute dado por el impuesto a los vehiacuteculos impuesto por salida del paiacutes y multas tributashyrias
Gratico No 1U ESTRUCTURA TRIBUTACIONES 1998
------15000 ----shy
5CO
4000
3500
3000
2500
2000
1500
tOoo
PROVINCIAS
1 176
5 - - - ~ ~ ~ ~ - ~ - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Graacutefico No 11 TRIBUTACIONES I ASIGNACIONES PER CAPITA POR
PROVINCIA 1998
300 - - - - --- - - -- -shy
250
200
n n
PROVINCIAS
En Pichincha y Guayas se recaudan el 85 del total de impuestos del paiacutes (Graacutefico 10) Pishychincha recauda el 45 mientras que Guayas aporta con el 40 Esta diferencia resulta significativa pues como se vioacute al analizar las 100 empresas maacutes importantes del paiacutes (Revisshy
ta Vistazo No 769) en Guayas se concentran 46 de las 100 mayores empresas (en Quito 40
) Yen Guayas estaacuten las 10 maacutes grandes exportadoras del paiacutes
Las provincias de Azuay Carchi El Oro Esmeraldas Manabiacute y Tungurahua contribuyen en porcentajes entre el ] al 4 de la tributacioacuten El resto de provincias tienen recaudaciones muy poco significativas Este esquema de la tributacioacuten es el reflejo de la dinaacutemica econoacuteshymica y productiva que hemos analizado con diferentes variables a lo largo de este trabajo Dos provincias que concentran productividad y diversidad de renglones productivos Un grupo intermedio de provincias dinaacutemicas pero con mucha diferencia de las dos principales y el resto de provincias sin ninguacuten dinamismo En teacuterminos de tributaciones per caacutepita cashyda habitante de la provincia de Pichincha tributa] 479966 sucres Existe un segundo grushy
po de provincias Carchi Esmeraldas y Guayas que tributan alrededor de 900000 sucres por habitante En Azuay cada habitante tributa 345000 sucres y el resto de provincias tiene trishybutaciones per caacutepita menores de 150000 sucres
Al hacer la comparacioacuten entre las tributaciones y las asignaciones de cada provincia se obshy
tiene un iacutendice(Graacutefico 11) en el cual los valores mayores que uno demuestran un grado de
autosuficiencia provincial es decir tributaciones mayores que las asignaciones Soacutelo cuatro
provincias del Ecuador tienen esta caracteriacutestica Pichincha con un iacutendice de 273 lo cual
quiere decir de que por cada milloacuten de sucres que recibe cada uno de sus habitantes tributa
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5 bull hmiddotmiddot - ~ ~ bull ~ bullbull bull ~ bull - ~ - ~ ~ bull ~ - bullbull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
273 millones Guayas con un iacutendice de 158 Carchi con 140 y Esmeraldas con 122 El resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per caacutepita Por ejemplo cada habitante de Azuaypor cada milloacuten que recibe tributa 560000 sucres Tunshygurahua por cada milloacuten que recibe tributa 300000 El Oro por cada milloacuten tributa 240 mil sucres Manabiacute 250000 y los iacutendices de estas provincias son maacutes altos que el resto de Proshyvincias del paiacutes que tienen indices entre 001 a 009 con un promedio de 004 lo que signishyfica que 13 provincias del paiacutes por cada milloacuten de sucres que le asigna por habitante el Esshytado tributa en promedio 40000 sucres por habitante
Estas cifras son resultado de la dinaacutemica del proceso de desarrollo en el Ecuador La heteshyrogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econoacutemica tal coshymo se refleja en el anaacutelisis productivo Esto se agrava por la inequidad en los flujos finanshycieros privados Resultan asiacute grandes disparidades provinciales y regiones con una incapashycidad estructural de generar procesos productivos dinaacutemicos Sus niveles de demanda y de consumo interno son muy limitados y de igual manera como lo dicen estas uacuteltimas cifras su contribucioacuten al Estado es miacutenima
~ 178
capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
h 179
6 ~ ~ - - - ~ -~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
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2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
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Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
~ 182
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El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
~ 183
6 bull - bull - bull bull ~bull bull v- bull bull oJ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
~ 184
- - - - - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
~ 185
6 x h ~ -- - -- - bull -- - -- - bull - - ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
h 186
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ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
~ 187
--
5 ~ ~ --- ~ - -- ~ - ~ ~ ~ ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
El total de asignaciones presupuestarias es de 22 billones de sucres de los cuales el 6408 corresponde a los ingresos de las entidades del gobierno central el 3396 a las entidashydes provinciales y el 196 a las entidades regionales Las dependencias provinciales del goshybierno central reciben el 2457 del presupuesto mientras que los Municipios y Consejos Provinciales el 939
GRAFICO No 8 TRANSFERENCIAS PER CAPITA PARA EDUCACION 1998
1000000
900000
800000
700000
bull 600000 rIl ~el 5COooo
J rIl 400000
300000
200000
100000
-- ---- - -------i
-
I
- - -
- - -- - -- - I - - - -
- --- - -
- - -
-
- - -
- - -
PROVINCIAS
Asignaciones provinciales
Las asignaciones provinciales globales se dividen entre las asignaciones a las dependencias del Gobierno central y a los gobiernos seccionales autoacutenomos
Las asignaciones a las dependencias provinciales del Gobierno Central suman 5 billones de
sucres y comprenden principalmente las asignaciones a las Direcciones provinciales e insshy
tancias cantonales de los Ministerios cuyos montos por provincia se presentan en el Cuadro No 14
h 169
~~
Provincias Educacioacuten millones SI
e u a d ro 15 Transferencias per caacutepita para educacioacuten salud y desarrollo agro
ED pe sucres
Salud millones SI
Salud pe sucresl
00 Agropecuar millones SI
Agrop P e sucres
Pobla 1998
Nacional 143119 11756 425
Regional
Azuay
Bollvar
Cailar
Carchi
Colopaxi Chimborazo
Imbabura
Laja
Pichincha
Tungurahua
Esmeraldas
El Oro
Guayas
LosRlos Manabl
MoronaSantiago
32 212550
82774 61455 53532
94943 169042
112933 206193 575422
131586
146405 164393
566203 162376 298616 42351
349847 458889
289077 328284 315610 404624 351654 488711
244565
302869 367132
306350
173529
253229
242752 312104
000
658 256
190 166 294 524 350 639
1783
408
454
509 1760 503 925 131
Napa 46130 305789 143
Paslaza 27237 462147 084
Zamora Chinchipe 33105 340180 103
Sucumbios 25188 188042 078
Galapagos 13595 879948 042
TOTAL POR PROV 3228027 9575
TOTALES 3371178 276902 100
Fuante Ministerio de Flnanzas-Subsecretarle de Presupuestos yContabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
82613 6786 850 92172 7571 1973 12174628 O 000 53904 1154
41985 69105 4n 1758 2894 055 607552 14783 81957 166 1258 6975 039 180379 17517 82397 197 2621 12328 082 2125Kl 13065 80119 147 958 5873 030 163065 22745 75Im 256 1139 3787 035 300824 30905 739741 3A7 4076 9757 127 417776 28914 90034 325 1938 6033 080 321149 40112 95073
1 451 145971 345977 4546 421911 208547 88636 2344 8036 3415 250 2352838 27350 62952 307 2440 5615 076 434465 26805 67217 301 9468 23742 295 398780 40457 753911 455 2136 3981 067 536619
213916 65330 2404 70472 21522 2195 3274395 24364 37996 274 931 1451 029 641221 79697 64950 898 58m 47737 1829 1230127 15677 115532
1 176 2547 18769 079 135695
14145
6829
93769 1
115871
159
077
1239
2488
8213
42219
039
077
150854
58936 10961 112637iexcl 123 1413 14516 044 97315 5916
4853
44166 066
314091 055
409 1068
3056
69113
013
033
133948
15450 889742 9150 321088 6673 972355 798671 100 467164 100
CD n e gtshyao e ~
3 e
a m ~l
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a ID bull
~~ 3 ~ ~
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nIll ~ o
Ul (
5 1 bull ~ bull -- bull bullbull ~ bull ~ - ~ bullbull ~ ~ bull ~ bull ~ ~ ~
ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
En teacuterminos porcentuales las Provincias de Guayas y Pichincha obtienen los mayores monshytos de asignaciones (2777 y 1689 respectivamente) sin embargo si se obtiene un iacutendice de asignacioacuten per capita en funcioacuten del nuacutemero de poblacioacuten estiminado para 1998 Guayas tiene una asignacioacuten que es casi similar al promedio nacional mientras que Pichincha es una de las cuatro provincias con menor monto de asignacioacuten per capita Las provincias que obshy
tienen mayores montos per capita son Boliacutevar Chimborazo Esmeraldas Loja y Pastaza
El Cuadro No15 presenta las asignaciones per caacutepita provinciales a entidades dependientes del Gobierno Central en los rubros de Educacioacuten Salud y Desarrollo Agropecuario Se mishyra en primer lugar que el 90 del presupuesto tanto de salud como de educacioacuten se distrishybuye entre las provincias El Presupuesto de Salud es la cuarta parte del de Educacioacuten En promedio cada habitante del Ecuador recibe 276902 sucres en concepto de Educacioacuten y 79867 sucres en concepto de Salud (en sucres corrientes de 1998)
Del presupuesto total de Salud casi el 50 se concentra en las Provincias de Guayas y Pishychincha Las provincias de Azuay Loja El Oro y Manabiacute reciben entre el 4 al 8 de este Presupuesto de Salud En teacuterminos per caacutepita las provincias que reciben maacutes del promedio nacional son Zamora Chinchipe Pastaza Morona Santiago Loja Imbabura Carchi Cantildear
y Boliacutevar
Del Presupuesto total de Educacioacuten el 34 se concentra en las Provincias de Guayas y Pichinshycha Las provincias de Azuay Chimborazo Loja El Oro Los Riacuteos Manabiacute reciben entre el 5 al 9 del total de este presupuesto En teacuterminos per caacutepita soacutelo las provincias de Cantildear Pichinshycha Guayas Los Rios Manabiacute y Sucumbiosreciben menos de la media nacional
En los dos casos de Salud y Educacioacuten (Graacuteficos 7 y 8) destaca la concentracioacuten del Presushypuesto en solo dos provincias y un segundo grupo de Provincias Azuay Loja El Oro Mashynabiacute que corresponden a provincias con tendencia eocnoacutemica dinaacutemica que reciben presushypuestos absolutos porcentualmente mayores que el resto de provincias En teacuterminos per caacuteshypita no existe una loacutegica clara de asignacioacuten de recursos
Finalmente con respecto a recursos para desarrollo agropecuario que son en total alrededor del 50 del presupuesto total designado para salud Loja recibe el 45 Guayas el 21 Y Manabiacute el 18 Estas tres provincias reciben por tanto el 84 de este presupuesto sin que exista una loacutegica en tomo a esta distribucioacuten de recursos
171
5 ~ bull -bull- bull ~ bull -bull ~ bull ~ bull ~ ~ bull ~ bull iquest ~ bull ~ bull --bull bull ~ bull ~ bullbullshyecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Transferencias a Organismos seccionales autoacutenomos
Los organismos seccionales autoacutenomos son los Municipios y Consejos Provinciales Las fuentes de financiamiento de estas entidades son ingresos tributarios ingresos propios no tributarios (provenientes del patrimonio de estas entidades oacute por el uso o arrendamiento de sus bienes) tasas por servicios transferencias del Gobierno Central y Empreacutestitos
Seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal los impuestos municipales son los siguientes impuesshyto sobre la propiedad urbana impuesto sobre la propiedad rural impuesto de alcabalas imshy
puesto de registro e inscripcioacuten impuesto sobre los vehiacuteculos impuesto de matriacuteculas y pashytentes impuesto a los espectaacuteculos puacuteblicos impuesto a las utilidades en la compraventa de
los bienes inmuebles
En cuanto a los Consejos provinciales en general no tienen impuestos y una fuente propia de financiamiento son las contribuciones especiales de mejoras que se cobran cuando la construccioacuten rectificacioacuten ensanche o pavimentacioacuten de carreteras o caminos o construcshycioacuten de puentes por parte del Consejo Provincial aum mtare el valor de las propiedades
En el Anexo No 3 se presenta la relacioacuten entre ingresos propios e ingresos totales de los mushynicipios del paiacutes Los Municipios de Salinas (646) Guayaquil (584) Duraacuten (542) Santa Cruz (511) Rumintildeahui (499) Bantildeos (475) Quito (473) Cuenca (453 )
La Libertad (415) tienen el maacutes alto nivel de recursos propios En un segundo grupo esshy
taacuten los Municipios de Santo Domingo de los Colorados (384) Ambato (351 ) Latacunshyga (314) Machala (318) Ibarra (317) La Troncal (342) Riobamba (312) Nashyranjal (307) Otavalo (325) Manta (308) Cayambe (319) Mejiacutea (322) Putushy
mayo (315) Todos los demaacutes municipios tienen porcentajes menores al 30 lo cual deshymuestra la dependencia de la inversioacuten municipal de las transferencias desde el gobierno censhytral La uacuteltima columna presenta los promedios provinciales de esta relacioacuten excluyendo a las capitales provinciales y hace ver que en general los promedios provinciales son menores que los de las capitales provinciales Son estos muncipios que no son capitales provinciales en general con predominio rural los que tienen mayores niveles de dependencia de las asigshynaciones nacionales
Las transferencias del gobierno central a los Organismos seccionales provienen de las sishyguientes partidas
l Las asignaciones que corresponden a las transferencias del Fondo de Desarrollo Secshy
cional FODESEC Fondo de Desarrollo Provincial y la Ley Especial de Distribucioacuten
del 15 de los Ingresos del Presupuesto del Gobierno Central
ii Los aportes provinciales constituiacutedos por Leyes que presasignan recursos para especiacuteshy
ficas provincias oacute partidas que desde el gobierno se entregan por especiacuteficos convenios a las entidades seccionales
~ 172
5 -- ~ ~ - - ~ ~ ~ ~ ----- -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
C u a d r o 16
Transferencias provinciales a organismos secclonales aU1onomos Consejos Provinciales y Municipios
Antildeo 1998 Millones de sucres
Provincia Consejos Municipios Total Asignacioacuten Total Asignacioacuten Provinciales Organismos Per Ceacutepita Asignacioacuten Per Caacutepita
Seccionales (Sucres) Provincial (1) (Sucres) total (2)
Azuay 26987 71073 98060 478 161402 373975 615544 Bollvar 15366 35740 51106 249 283326 151715 841090 Cantildear 13394 30676 44070 215 207300 132033 621069 Carchi 14380 28393 42773 208 262306 113033 693178 Cotopaxi 18197 38190 56387 275 187442 178497 593360 Chimborazo 26295 61948 88243 430 211221 298339 714112 El Oro 29807 70913 100720 491 187694 315793 588711 Esmeraldas 25938 49700 75638 368 189674 296101 742517 Guayas 110733 314974 425707 2073 130011 1953937 596732 Imbabura 17700 36196 53896 262 167822 201080 626127 Loja 22484 53955 76439 372 181173 484244 1147740 Los Rlos 29079 76561 105640 514 164748 328493 512293 Manabl 65446 134579 200025 974 162605 718918 584426 Morona 15193 29840 45033 219 331869 112036 825498 Napa 19725 29625 49350 240 327137 113306 751097 Pastaza 14612 13304 27916 136 473666 66108 1121691 Pichincha 86894 260698 347592 1693 147733 1276993 542746 Tungurahua 22057 49137 71194 347 163866 235905 542978 Zamora 14284 20928 35212 171 361835 82475 847506 Galeacutepagos 7236 7581 14817 072 959029 46179 2988932 Sucumbios 15250 26032 41282 201 308194 75663 564868 Concope 2169 2169 011 2169 TOTAL 613226 1440043 2053269 100 168651 7556992 620715
(1) (2) Comprende asignaciones provinciales a dependencias del gobierno central meacutes organismos seccionales
Fuente Ministerio de Finanzas Direccioacuten Nacional de Tesorerla Valores entregados a Municipios y Concejos Provinciales Periodo Enero Diciembre 1998
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
GRAFICO No 9 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A CONCEJOS
PROVINCIALES Y MUNICIPIOS
25001-shy
I i
2000
pflCMNCIAS
h 173
5 - - v - - J- bull - bull o ~ bull o bull o vmiddot 0 bull o bull 0 -- - bull 0 - ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
El Fondo de Desarrollo Seccional Fodesec es creado en 1990 y se constituye en base al 2 de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado y la participacioacuten de tres mil mishyllones de sucres anuales de los ingresos que percibe el Estado por la produccioacuten y exportashycioacuten de petroacuteleo suma que se incrementa desde 1991 en poorcentaje igual a la variacioacuten
anual del iacutendice de precios del consumidor elaborado por el INEC Este Fondo se distribushyye en un 2 a los municipios capitales de provincias el saldo se divide en un 20 para conshysejos provinciales 75 para las municipalidades 5 para una cuenta de reservas de emershy
gencia
El Fondo de Desarrollo Provincial Foondepro se crea en 1990 con una asignacioacuten equivashy
lente al 2 del monto total de los ingresos corrientes del Presupuesto General del Estado Se distribuyen 75 en partes iguales para todos los consejos provinciales del paiacutes y el 25 resshytante en proporcioacuten directa al nuacutemero de habitantes de cada provincia
La Ley Especial de Distribucioacuten del 15 del Presupuesto del Gobierno central para los goshybiernos seccionales se aprueba en Marzo de 1997 creaacutendose asiacute el Fondo de Descentralizashycioacuten que se distribuye en un 70 para los municipios y 30 para los consejos provinciales Para estos se distribuye el 50 del monto total en funcioacuten de las necesidades baacutesicas insashytisfechas de la poblacioacuten de la provincia el 10en proporcioacuten de la superficie territorial proshyvincial y 40 en relacioacuten a la poblacioacuten provincial
El monto destinado a los municipios se distribuye 10 del monto total en partes iguales un 40 en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten 50 en funcioacuten de la necesidades baacutesicas inshysatisfechas de la poblacioacuten cantonal La Ley preveacute que este 15 se empiece a aplicar a parshytir del 1 de Julio de 1997 con el equivalente al 3 el 7 desde Enero de 1998 elll a parshytir de Enero de 1999 y el 15 a partir de Enero del antildeo 2000
En la Ley existe una definicioacuten clara de que el estos fondos corresponden al 15 del preshysupuesto del Gobierno Central excepto los ingresos provenientes de ceacuteditos internos y extershy
nos Sin embargo en la Nueva Constitucioacuten de 1998 se define que las asignaciones a los organismos del reacutegimen seccional autoacutenomo no podraacuten ser inferiores al 15 de los ingreshy
sos corrientes totales del presupuesto del gobierno central Esta disposicioacuten modifica susshytancialmente los ingresos de las entidades seccionales pues para 1999 los creacuteditos internos y externos significan el 30 de los ingresos totales
En el Cuadro No 16 se presentan las transferencias provinciales del gobierno central a los consejos provinciales y municipios del paiacutes Estas asignaciones son de 2 billones de sucres
Guayas obtiene el 207 de estas asignaciones y Pichincha el 1693 En teacuterminos per cashy
pita ambas provincias reciben menos de la media per capita nacional siendo las Provincias
de Boliacutevar Cantildear Carchi Chirnborazo y todas las del Oriente las que reciben en teacuterminos
per capita casi el doble de la media nacional
~ 174
~~
Provincias
Tolal
Azuay
Sollvar
Callar
Carchi
Cotopaxi Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Galeacutepagos Guayas
1mbabura Loja LosRlos
Manabl
MoronaSant
Napo Pastaza
Pichincha
Tungurahua
SUaJmbios
Zamora
FuenteMinisteriode Finanzes ElaboracioacutenLourdesRodrlguez
Total
7706437
209645 2436
5256
158351
7f1i19 9321
78315 362354
1157 3ll85273
158n 20816 9161
178171 1788 2602
2009
3482121 70762 4116
907
e u a d ro 17 Recaudaciones tributarlas por provincias 1998 (Valores en millones de sucres)
o Imp Ala ImpVA ImpCE Imp Vehlculos Otros Trlbutaci6n AslgPC Trib Aslg PC Renta Motorizados Impuestos PC
10000 2235204 446llD78 661704 114497 22amp1l12 sucres sucres
272 n142 101410 15283 8606 7200 345065 615544 056 003 1686 91 16 558 81 13505 841090 002
007 2203 278 2556 223 24n4 621069 004
205 2716 146891 64n 1922 347 971091 693178 140 010 3960 849 2046 1142 26590 593360 0D4 012 5110 1065 5 21m 561 22311 714112 003 099 11128 57560 2170 4367 1089 142214 588711 024 470 9643 343848 7794 919 147 908656 742517 122 002 942 165 7 41 741Ml7 2988932 003
4004 811065 1940210 243795 90199 942242 596732 158
021 7074 3IIl7 183 3841 971 49438 626127 008 027 6817 7745 1663 2732 1855 49337 1147740 0D4 012 5249 622 202 2500 585 14287 512293 003 231 38662 106752 25215 5389 4150 144840 584426 025 002 1450 73 139 123 131n 825498 002 003 2007 149 337 107 17248 751097 002 003 1540 116 244 107 34088 1121691 003
4518 1213896 1729355 354111 70788 113968 1479966 542746 273 092 31605 26385 4795 4129 3845 1628n 542978 030 005 2654 6n 662 120 30728 584868 005 001 655 30 178 41 9320 847506 001
e Q os ~
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5 middot~ bull ~ ~ bull h ~ bull hmiddot bull bullbull ~ ~ bull ~ bull ~ - ~ bull- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Las uacuteltimas columnas del cuadro No16 presentan las transferencias provinciales totales y las asignaciones provinciales totales per caacutepita esto es las asignaciones a organismos secshycionales maacutes las asignaciones a las dependencias del gobierno central divididas para la poshyblacioacuten provincial estimada para 1998
Estas columnas demuestran en general dos cuestiones la primera queen teacuterminos absolushytos se refuerza la concentracioacuten de recursos en Guayas y Pichincha pero que si se analiza en teacuterminos de tranferencias per caacutepita no existe una loacutegica clara por parte del Estado La seshygunda cuestioacuten que aparece con mucha evidencia es la necesidad de una poliacutetica de regioshynalizacioacuten nacional que oriente de mejor manera la asignacioacuten de recursos en funcioacuten de la poblacioacuten de las necesidades insatisfechas de los niveles de dinamismo econoacutemico provinshycial de manera de compensar las inequidades provinciales
S2 Tributaciones Provinciales
El Cuadro No 17 presenta las recaudaciones tributarias que efectuacutea el gobierno central para el antildeo 1998 El impuesto al Valor Agregado representa el 57 del ~otal de impuestos el Imshypuesto a la Renta el 29 y el Impuesto a los consumos especiales el 85 El restante 56 estaacute dado por el impuesto a los vehiacuteculos impuesto por salida del paiacutes y multas tributashyrias
Gratico No 1U ESTRUCTURA TRIBUTACIONES 1998
------15000 ----shy
5CO
4000
3500
3000
2500
2000
1500
tOoo
PROVINCIAS
1 176
5 - - - ~ ~ ~ ~ - ~ - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Graacutefico No 11 TRIBUTACIONES I ASIGNACIONES PER CAPITA POR
PROVINCIA 1998
300 - - - - --- - - -- -shy
250
200
n n
PROVINCIAS
En Pichincha y Guayas se recaudan el 85 del total de impuestos del paiacutes (Graacutefico 10) Pishychincha recauda el 45 mientras que Guayas aporta con el 40 Esta diferencia resulta significativa pues como se vioacute al analizar las 100 empresas maacutes importantes del paiacutes (Revisshy
ta Vistazo No 769) en Guayas se concentran 46 de las 100 mayores empresas (en Quito 40
) Yen Guayas estaacuten las 10 maacutes grandes exportadoras del paiacutes
Las provincias de Azuay Carchi El Oro Esmeraldas Manabiacute y Tungurahua contribuyen en porcentajes entre el ] al 4 de la tributacioacuten El resto de provincias tienen recaudaciones muy poco significativas Este esquema de la tributacioacuten es el reflejo de la dinaacutemica econoacuteshymica y productiva que hemos analizado con diferentes variables a lo largo de este trabajo Dos provincias que concentran productividad y diversidad de renglones productivos Un grupo intermedio de provincias dinaacutemicas pero con mucha diferencia de las dos principales y el resto de provincias sin ninguacuten dinamismo En teacuterminos de tributaciones per caacutepita cashyda habitante de la provincia de Pichincha tributa] 479966 sucres Existe un segundo grushy
po de provincias Carchi Esmeraldas y Guayas que tributan alrededor de 900000 sucres por habitante En Azuay cada habitante tributa 345000 sucres y el resto de provincias tiene trishybutaciones per caacutepita menores de 150000 sucres
Al hacer la comparacioacuten entre las tributaciones y las asignaciones de cada provincia se obshy
tiene un iacutendice(Graacutefico 11) en el cual los valores mayores que uno demuestran un grado de
autosuficiencia provincial es decir tributaciones mayores que las asignaciones Soacutelo cuatro
provincias del Ecuador tienen esta caracteriacutestica Pichincha con un iacutendice de 273 lo cual
quiere decir de que por cada milloacuten de sucres que recibe cada uno de sus habitantes tributa
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5 bull hmiddotmiddot - ~ ~ bull ~ bullbull bull ~ bull - ~ - ~ ~ bull ~ - bullbull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
273 millones Guayas con un iacutendice de 158 Carchi con 140 y Esmeraldas con 122 El resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per caacutepita Por ejemplo cada habitante de Azuaypor cada milloacuten que recibe tributa 560000 sucres Tunshygurahua por cada milloacuten que recibe tributa 300000 El Oro por cada milloacuten tributa 240 mil sucres Manabiacute 250000 y los iacutendices de estas provincias son maacutes altos que el resto de Proshyvincias del paiacutes que tienen indices entre 001 a 009 con un promedio de 004 lo que signishyfica que 13 provincias del paiacutes por cada milloacuten de sucres que le asigna por habitante el Esshytado tributa en promedio 40000 sucres por habitante
Estas cifras son resultado de la dinaacutemica del proceso de desarrollo en el Ecuador La heteshyrogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econoacutemica tal coshymo se refleja en el anaacutelisis productivo Esto se agrava por la inequidad en los flujos finanshycieros privados Resultan asiacute grandes disparidades provinciales y regiones con una incapashycidad estructural de generar procesos productivos dinaacutemicos Sus niveles de demanda y de consumo interno son muy limitados y de igual manera como lo dicen estas uacuteltimas cifras su contribucioacuten al Estado es miacutenima
~ 178
capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
h 179
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En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
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2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
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Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
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El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
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misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
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tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
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6 x h ~ -- - -- - bull -- - -- - bull - - ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
h 186
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ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
~ 187
~~
Provincias Educacioacuten millones SI
e u a d ro 15 Transferencias per caacutepita para educacioacuten salud y desarrollo agro
ED pe sucres
Salud millones SI
Salud pe sucresl
00 Agropecuar millones SI
Agrop P e sucres
Pobla 1998
Nacional 143119 11756 425
Regional
Azuay
Bollvar
Cailar
Carchi
Colopaxi Chimborazo
Imbabura
Laja
Pichincha
Tungurahua
Esmeraldas
El Oro
Guayas
LosRlos Manabl
MoronaSantiago
32 212550
82774 61455 53532
94943 169042
112933 206193 575422
131586
146405 164393
566203 162376 298616 42351
349847 458889
289077 328284 315610 404624 351654 488711
244565
302869 367132
306350
173529
253229
242752 312104
000
658 256
190 166 294 524 350 639
1783
408
454
509 1760 503 925 131
Napa 46130 305789 143
Paslaza 27237 462147 084
Zamora Chinchipe 33105 340180 103
Sucumbios 25188 188042 078
Galapagos 13595 879948 042
TOTAL POR PROV 3228027 9575
TOTALES 3371178 276902 100
Fuante Ministerio de Flnanzas-Subsecretarle de Presupuestos yContabilidad
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
82613 6786 850 92172 7571 1973 12174628 O 000 53904 1154
41985 69105 4n 1758 2894 055 607552 14783 81957 166 1258 6975 039 180379 17517 82397 197 2621 12328 082 2125Kl 13065 80119 147 958 5873 030 163065 22745 75Im 256 1139 3787 035 300824 30905 739741 3A7 4076 9757 127 417776 28914 90034 325 1938 6033 080 321149 40112 95073
1 451 145971 345977 4546 421911 208547 88636 2344 8036 3415 250 2352838 27350 62952 307 2440 5615 076 434465 26805 67217 301 9468 23742 295 398780 40457 753911 455 2136 3981 067 536619
213916 65330 2404 70472 21522 2195 3274395 24364 37996 274 931 1451 029 641221 79697 64950 898 58m 47737 1829 1230127 15677 115532
1 176 2547 18769 079 135695
14145
6829
93769 1
115871
159
077
1239
2488
8213
42219
039
077
150854
58936 10961 112637iexcl 123 1413 14516 044 97315 5916
4853
44166 066
314091 055
409 1068
3056
69113
013
033
133948
15450 889742 9150 321088 6673 972355 798671 100 467164 100
CD n e gtshyao e ~
3 e
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~~ 3 ~ ~
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5 1 bull ~ bull -- bull bullbull ~ bull ~ - ~ bullbull ~ ~ bull ~ bull ~ ~ ~
ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
En teacuterminos porcentuales las Provincias de Guayas y Pichincha obtienen los mayores monshytos de asignaciones (2777 y 1689 respectivamente) sin embargo si se obtiene un iacutendice de asignacioacuten per capita en funcioacuten del nuacutemero de poblacioacuten estiminado para 1998 Guayas tiene una asignacioacuten que es casi similar al promedio nacional mientras que Pichincha es una de las cuatro provincias con menor monto de asignacioacuten per capita Las provincias que obshy
tienen mayores montos per capita son Boliacutevar Chimborazo Esmeraldas Loja y Pastaza
El Cuadro No15 presenta las asignaciones per caacutepita provinciales a entidades dependientes del Gobierno Central en los rubros de Educacioacuten Salud y Desarrollo Agropecuario Se mishyra en primer lugar que el 90 del presupuesto tanto de salud como de educacioacuten se distrishybuye entre las provincias El Presupuesto de Salud es la cuarta parte del de Educacioacuten En promedio cada habitante del Ecuador recibe 276902 sucres en concepto de Educacioacuten y 79867 sucres en concepto de Salud (en sucres corrientes de 1998)
Del presupuesto total de Salud casi el 50 se concentra en las Provincias de Guayas y Pishychincha Las provincias de Azuay Loja El Oro y Manabiacute reciben entre el 4 al 8 de este Presupuesto de Salud En teacuterminos per caacutepita las provincias que reciben maacutes del promedio nacional son Zamora Chinchipe Pastaza Morona Santiago Loja Imbabura Carchi Cantildear
y Boliacutevar
Del Presupuesto total de Educacioacuten el 34 se concentra en las Provincias de Guayas y Pichinshycha Las provincias de Azuay Chimborazo Loja El Oro Los Riacuteos Manabiacute reciben entre el 5 al 9 del total de este presupuesto En teacuterminos per caacutepita soacutelo las provincias de Cantildear Pichinshycha Guayas Los Rios Manabiacute y Sucumbiosreciben menos de la media nacional
En los dos casos de Salud y Educacioacuten (Graacuteficos 7 y 8) destaca la concentracioacuten del Presushypuesto en solo dos provincias y un segundo grupo de Provincias Azuay Loja El Oro Mashynabiacute que corresponden a provincias con tendencia eocnoacutemica dinaacutemica que reciben presushypuestos absolutos porcentualmente mayores que el resto de provincias En teacuterminos per caacuteshypita no existe una loacutegica clara de asignacioacuten de recursos
Finalmente con respecto a recursos para desarrollo agropecuario que son en total alrededor del 50 del presupuesto total designado para salud Loja recibe el 45 Guayas el 21 Y Manabiacute el 18 Estas tres provincias reciben por tanto el 84 de este presupuesto sin que exista una loacutegica en tomo a esta distribucioacuten de recursos
171
5 ~ bull -bull- bull ~ bull -bull ~ bull ~ bull ~ ~ bull ~ bull iquest ~ bull ~ bull --bull bull ~ bull ~ bullbullshyecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Transferencias a Organismos seccionales autoacutenomos
Los organismos seccionales autoacutenomos son los Municipios y Consejos Provinciales Las fuentes de financiamiento de estas entidades son ingresos tributarios ingresos propios no tributarios (provenientes del patrimonio de estas entidades oacute por el uso o arrendamiento de sus bienes) tasas por servicios transferencias del Gobierno Central y Empreacutestitos
Seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal los impuestos municipales son los siguientes impuesshyto sobre la propiedad urbana impuesto sobre la propiedad rural impuesto de alcabalas imshy
puesto de registro e inscripcioacuten impuesto sobre los vehiacuteculos impuesto de matriacuteculas y pashytentes impuesto a los espectaacuteculos puacuteblicos impuesto a las utilidades en la compraventa de
los bienes inmuebles
En cuanto a los Consejos provinciales en general no tienen impuestos y una fuente propia de financiamiento son las contribuciones especiales de mejoras que se cobran cuando la construccioacuten rectificacioacuten ensanche o pavimentacioacuten de carreteras o caminos o construcshycioacuten de puentes por parte del Consejo Provincial aum mtare el valor de las propiedades
En el Anexo No 3 se presenta la relacioacuten entre ingresos propios e ingresos totales de los mushynicipios del paiacutes Los Municipios de Salinas (646) Guayaquil (584) Duraacuten (542) Santa Cruz (511) Rumintildeahui (499) Bantildeos (475) Quito (473) Cuenca (453 )
La Libertad (415) tienen el maacutes alto nivel de recursos propios En un segundo grupo esshy
taacuten los Municipios de Santo Domingo de los Colorados (384) Ambato (351 ) Latacunshyga (314) Machala (318) Ibarra (317) La Troncal (342) Riobamba (312) Nashyranjal (307) Otavalo (325) Manta (308) Cayambe (319) Mejiacutea (322) Putushy
mayo (315) Todos los demaacutes municipios tienen porcentajes menores al 30 lo cual deshymuestra la dependencia de la inversioacuten municipal de las transferencias desde el gobierno censhytral La uacuteltima columna presenta los promedios provinciales de esta relacioacuten excluyendo a las capitales provinciales y hace ver que en general los promedios provinciales son menores que los de las capitales provinciales Son estos muncipios que no son capitales provinciales en general con predominio rural los que tienen mayores niveles de dependencia de las asigshynaciones nacionales
Las transferencias del gobierno central a los Organismos seccionales provienen de las sishyguientes partidas
l Las asignaciones que corresponden a las transferencias del Fondo de Desarrollo Secshy
cional FODESEC Fondo de Desarrollo Provincial y la Ley Especial de Distribucioacuten
del 15 de los Ingresos del Presupuesto del Gobierno Central
ii Los aportes provinciales constituiacutedos por Leyes que presasignan recursos para especiacuteshy
ficas provincias oacute partidas que desde el gobierno se entregan por especiacuteficos convenios a las entidades seccionales
~ 172
5 -- ~ ~ - - ~ ~ ~ ~ ----- -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
C u a d r o 16
Transferencias provinciales a organismos secclonales aU1onomos Consejos Provinciales y Municipios
Antildeo 1998 Millones de sucres
Provincia Consejos Municipios Total Asignacioacuten Total Asignacioacuten Provinciales Organismos Per Ceacutepita Asignacioacuten Per Caacutepita
Seccionales (Sucres) Provincial (1) (Sucres) total (2)
Azuay 26987 71073 98060 478 161402 373975 615544 Bollvar 15366 35740 51106 249 283326 151715 841090 Cantildear 13394 30676 44070 215 207300 132033 621069 Carchi 14380 28393 42773 208 262306 113033 693178 Cotopaxi 18197 38190 56387 275 187442 178497 593360 Chimborazo 26295 61948 88243 430 211221 298339 714112 El Oro 29807 70913 100720 491 187694 315793 588711 Esmeraldas 25938 49700 75638 368 189674 296101 742517 Guayas 110733 314974 425707 2073 130011 1953937 596732 Imbabura 17700 36196 53896 262 167822 201080 626127 Loja 22484 53955 76439 372 181173 484244 1147740 Los Rlos 29079 76561 105640 514 164748 328493 512293 Manabl 65446 134579 200025 974 162605 718918 584426 Morona 15193 29840 45033 219 331869 112036 825498 Napa 19725 29625 49350 240 327137 113306 751097 Pastaza 14612 13304 27916 136 473666 66108 1121691 Pichincha 86894 260698 347592 1693 147733 1276993 542746 Tungurahua 22057 49137 71194 347 163866 235905 542978 Zamora 14284 20928 35212 171 361835 82475 847506 Galeacutepagos 7236 7581 14817 072 959029 46179 2988932 Sucumbios 15250 26032 41282 201 308194 75663 564868 Concope 2169 2169 011 2169 TOTAL 613226 1440043 2053269 100 168651 7556992 620715
(1) (2) Comprende asignaciones provinciales a dependencias del gobierno central meacutes organismos seccionales
Fuente Ministerio de Finanzas Direccioacuten Nacional de Tesorerla Valores entregados a Municipios y Concejos Provinciales Periodo Enero Diciembre 1998
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
GRAFICO No 9 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A CONCEJOS
PROVINCIALES Y MUNICIPIOS
25001-shy
I i
2000
pflCMNCIAS
h 173
5 - - v - - J- bull - bull o ~ bull o bull o vmiddot 0 bull o bull 0 -- - bull 0 - ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
El Fondo de Desarrollo Seccional Fodesec es creado en 1990 y se constituye en base al 2 de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado y la participacioacuten de tres mil mishyllones de sucres anuales de los ingresos que percibe el Estado por la produccioacuten y exportashycioacuten de petroacuteleo suma que se incrementa desde 1991 en poorcentaje igual a la variacioacuten
anual del iacutendice de precios del consumidor elaborado por el INEC Este Fondo se distribushyye en un 2 a los municipios capitales de provincias el saldo se divide en un 20 para conshysejos provinciales 75 para las municipalidades 5 para una cuenta de reservas de emershy
gencia
El Fondo de Desarrollo Provincial Foondepro se crea en 1990 con una asignacioacuten equivashy
lente al 2 del monto total de los ingresos corrientes del Presupuesto General del Estado Se distribuyen 75 en partes iguales para todos los consejos provinciales del paiacutes y el 25 resshytante en proporcioacuten directa al nuacutemero de habitantes de cada provincia
La Ley Especial de Distribucioacuten del 15 del Presupuesto del Gobierno central para los goshybiernos seccionales se aprueba en Marzo de 1997 creaacutendose asiacute el Fondo de Descentralizashycioacuten que se distribuye en un 70 para los municipios y 30 para los consejos provinciales Para estos se distribuye el 50 del monto total en funcioacuten de las necesidades baacutesicas insashytisfechas de la poblacioacuten de la provincia el 10en proporcioacuten de la superficie territorial proshyvincial y 40 en relacioacuten a la poblacioacuten provincial
El monto destinado a los municipios se distribuye 10 del monto total en partes iguales un 40 en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten 50 en funcioacuten de la necesidades baacutesicas inshysatisfechas de la poblacioacuten cantonal La Ley preveacute que este 15 se empiece a aplicar a parshytir del 1 de Julio de 1997 con el equivalente al 3 el 7 desde Enero de 1998 elll a parshytir de Enero de 1999 y el 15 a partir de Enero del antildeo 2000
En la Ley existe una definicioacuten clara de que el estos fondos corresponden al 15 del preshysupuesto del Gobierno Central excepto los ingresos provenientes de ceacuteditos internos y extershy
nos Sin embargo en la Nueva Constitucioacuten de 1998 se define que las asignaciones a los organismos del reacutegimen seccional autoacutenomo no podraacuten ser inferiores al 15 de los ingreshy
sos corrientes totales del presupuesto del gobierno central Esta disposicioacuten modifica susshytancialmente los ingresos de las entidades seccionales pues para 1999 los creacuteditos internos y externos significan el 30 de los ingresos totales
En el Cuadro No 16 se presentan las transferencias provinciales del gobierno central a los consejos provinciales y municipios del paiacutes Estas asignaciones son de 2 billones de sucres
Guayas obtiene el 207 de estas asignaciones y Pichincha el 1693 En teacuterminos per cashy
pita ambas provincias reciben menos de la media per capita nacional siendo las Provincias
de Boliacutevar Cantildear Carchi Chirnborazo y todas las del Oriente las que reciben en teacuterminos
per capita casi el doble de la media nacional
~ 174
~~
Provincias
Tolal
Azuay
Sollvar
Callar
Carchi
Cotopaxi Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Galeacutepagos Guayas
1mbabura Loja LosRlos
Manabl
MoronaSant
Napo Pastaza
Pichincha
Tungurahua
SUaJmbios
Zamora
FuenteMinisteriode Finanzes ElaboracioacutenLourdesRodrlguez
Total
7706437
209645 2436
5256
158351
7f1i19 9321
78315 362354
1157 3ll85273
158n 20816 9161
178171 1788 2602
2009
3482121 70762 4116
907
e u a d ro 17 Recaudaciones tributarlas por provincias 1998 (Valores en millones de sucres)
o Imp Ala ImpVA ImpCE Imp Vehlculos Otros Trlbutaci6n AslgPC Trib Aslg PC Renta Motorizados Impuestos PC
10000 2235204 446llD78 661704 114497 22amp1l12 sucres sucres
272 n142 101410 15283 8606 7200 345065 615544 056 003 1686 91 16 558 81 13505 841090 002
007 2203 278 2556 223 24n4 621069 004
205 2716 146891 64n 1922 347 971091 693178 140 010 3960 849 2046 1142 26590 593360 0D4 012 5110 1065 5 21m 561 22311 714112 003 099 11128 57560 2170 4367 1089 142214 588711 024 470 9643 343848 7794 919 147 908656 742517 122 002 942 165 7 41 741Ml7 2988932 003
4004 811065 1940210 243795 90199 942242 596732 158
021 7074 3IIl7 183 3841 971 49438 626127 008 027 6817 7745 1663 2732 1855 49337 1147740 0D4 012 5249 622 202 2500 585 14287 512293 003 231 38662 106752 25215 5389 4150 144840 584426 025 002 1450 73 139 123 131n 825498 002 003 2007 149 337 107 17248 751097 002 003 1540 116 244 107 34088 1121691 003
4518 1213896 1729355 354111 70788 113968 1479966 542746 273 092 31605 26385 4795 4129 3845 1628n 542978 030 005 2654 6n 662 120 30728 584868 005 001 655 30 178 41 9320 847506 001
e Q os ~
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5 middot~ bull ~ ~ bull h ~ bull hmiddot bull bullbull ~ ~ bull ~ bull ~ - ~ bull- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Las uacuteltimas columnas del cuadro No16 presentan las transferencias provinciales totales y las asignaciones provinciales totales per caacutepita esto es las asignaciones a organismos secshycionales maacutes las asignaciones a las dependencias del gobierno central divididas para la poshyblacioacuten provincial estimada para 1998
Estas columnas demuestran en general dos cuestiones la primera queen teacuterminos absolushytos se refuerza la concentracioacuten de recursos en Guayas y Pichincha pero que si se analiza en teacuterminos de tranferencias per caacutepita no existe una loacutegica clara por parte del Estado La seshygunda cuestioacuten que aparece con mucha evidencia es la necesidad de una poliacutetica de regioshynalizacioacuten nacional que oriente de mejor manera la asignacioacuten de recursos en funcioacuten de la poblacioacuten de las necesidades insatisfechas de los niveles de dinamismo econoacutemico provinshycial de manera de compensar las inequidades provinciales
S2 Tributaciones Provinciales
El Cuadro No 17 presenta las recaudaciones tributarias que efectuacutea el gobierno central para el antildeo 1998 El impuesto al Valor Agregado representa el 57 del ~otal de impuestos el Imshypuesto a la Renta el 29 y el Impuesto a los consumos especiales el 85 El restante 56 estaacute dado por el impuesto a los vehiacuteculos impuesto por salida del paiacutes y multas tributashyrias
Gratico No 1U ESTRUCTURA TRIBUTACIONES 1998
------15000 ----shy
5CO
4000
3500
3000
2500
2000
1500
tOoo
PROVINCIAS
1 176
5 - - - ~ ~ ~ ~ - ~ - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Graacutefico No 11 TRIBUTACIONES I ASIGNACIONES PER CAPITA POR
PROVINCIA 1998
300 - - - - --- - - -- -shy
250
200
n n
PROVINCIAS
En Pichincha y Guayas se recaudan el 85 del total de impuestos del paiacutes (Graacutefico 10) Pishychincha recauda el 45 mientras que Guayas aporta con el 40 Esta diferencia resulta significativa pues como se vioacute al analizar las 100 empresas maacutes importantes del paiacutes (Revisshy
ta Vistazo No 769) en Guayas se concentran 46 de las 100 mayores empresas (en Quito 40
) Yen Guayas estaacuten las 10 maacutes grandes exportadoras del paiacutes
Las provincias de Azuay Carchi El Oro Esmeraldas Manabiacute y Tungurahua contribuyen en porcentajes entre el ] al 4 de la tributacioacuten El resto de provincias tienen recaudaciones muy poco significativas Este esquema de la tributacioacuten es el reflejo de la dinaacutemica econoacuteshymica y productiva que hemos analizado con diferentes variables a lo largo de este trabajo Dos provincias que concentran productividad y diversidad de renglones productivos Un grupo intermedio de provincias dinaacutemicas pero con mucha diferencia de las dos principales y el resto de provincias sin ninguacuten dinamismo En teacuterminos de tributaciones per caacutepita cashyda habitante de la provincia de Pichincha tributa] 479966 sucres Existe un segundo grushy
po de provincias Carchi Esmeraldas y Guayas que tributan alrededor de 900000 sucres por habitante En Azuay cada habitante tributa 345000 sucres y el resto de provincias tiene trishybutaciones per caacutepita menores de 150000 sucres
Al hacer la comparacioacuten entre las tributaciones y las asignaciones de cada provincia se obshy
tiene un iacutendice(Graacutefico 11) en el cual los valores mayores que uno demuestran un grado de
autosuficiencia provincial es decir tributaciones mayores que las asignaciones Soacutelo cuatro
provincias del Ecuador tienen esta caracteriacutestica Pichincha con un iacutendice de 273 lo cual
quiere decir de que por cada milloacuten de sucres que recibe cada uno de sus habitantes tributa
~ 177
5 bull hmiddotmiddot - ~ ~ bull ~ bullbull bull ~ bull - ~ - ~ ~ bull ~ - bullbull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
273 millones Guayas con un iacutendice de 158 Carchi con 140 y Esmeraldas con 122 El resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per caacutepita Por ejemplo cada habitante de Azuaypor cada milloacuten que recibe tributa 560000 sucres Tunshygurahua por cada milloacuten que recibe tributa 300000 El Oro por cada milloacuten tributa 240 mil sucres Manabiacute 250000 y los iacutendices de estas provincias son maacutes altos que el resto de Proshyvincias del paiacutes que tienen indices entre 001 a 009 con un promedio de 004 lo que signishyfica que 13 provincias del paiacutes por cada milloacuten de sucres que le asigna por habitante el Esshytado tributa en promedio 40000 sucres por habitante
Estas cifras son resultado de la dinaacutemica del proceso de desarrollo en el Ecuador La heteshyrogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econoacutemica tal coshymo se refleja en el anaacutelisis productivo Esto se agrava por la inequidad en los flujos finanshycieros privados Resultan asiacute grandes disparidades provinciales y regiones con una incapashycidad estructural de generar procesos productivos dinaacutemicos Sus niveles de demanda y de consumo interno son muy limitados y de igual manera como lo dicen estas uacuteltimas cifras su contribucioacuten al Estado es miacutenima
~ 178
capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
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6 ~ ~ - - - ~ -~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
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6 ~ ~ ~ ~ ~ ~ gt~ ~- ~ - ~ ~ ~ ~ ~ ~ -- ~ ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
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6 ~ bull ~ ~ --- bull ~ -bullbull ~ bull bull JO -- bull ~ JO ~ ~ ~ ~ bullbull bullbull iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capitulo
Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
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-- ~ ~ ~ bullbullbullbullbull -- bull -- bullbull ~ -- lo - -- ~ bull I~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo 6
El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
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6 bull - bull - bull bull ~bull bull v- bull bull oJ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
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- - - - - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
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6 x h ~ -- - -- - bull -- - -- - bull - - ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
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ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
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ecuadorun modelo para [des)armar capiacutetulo
En teacuterminos porcentuales las Provincias de Guayas y Pichincha obtienen los mayores monshytos de asignaciones (2777 y 1689 respectivamente) sin embargo si se obtiene un iacutendice de asignacioacuten per capita en funcioacuten del nuacutemero de poblacioacuten estiminado para 1998 Guayas tiene una asignacioacuten que es casi similar al promedio nacional mientras que Pichincha es una de las cuatro provincias con menor monto de asignacioacuten per capita Las provincias que obshy
tienen mayores montos per capita son Boliacutevar Chimborazo Esmeraldas Loja y Pastaza
El Cuadro No15 presenta las asignaciones per caacutepita provinciales a entidades dependientes del Gobierno Central en los rubros de Educacioacuten Salud y Desarrollo Agropecuario Se mishyra en primer lugar que el 90 del presupuesto tanto de salud como de educacioacuten se distrishybuye entre las provincias El Presupuesto de Salud es la cuarta parte del de Educacioacuten En promedio cada habitante del Ecuador recibe 276902 sucres en concepto de Educacioacuten y 79867 sucres en concepto de Salud (en sucres corrientes de 1998)
Del presupuesto total de Salud casi el 50 se concentra en las Provincias de Guayas y Pishychincha Las provincias de Azuay Loja El Oro y Manabiacute reciben entre el 4 al 8 de este Presupuesto de Salud En teacuterminos per caacutepita las provincias que reciben maacutes del promedio nacional son Zamora Chinchipe Pastaza Morona Santiago Loja Imbabura Carchi Cantildear
y Boliacutevar
Del Presupuesto total de Educacioacuten el 34 se concentra en las Provincias de Guayas y Pichinshycha Las provincias de Azuay Chimborazo Loja El Oro Los Riacuteos Manabiacute reciben entre el 5 al 9 del total de este presupuesto En teacuterminos per caacutepita soacutelo las provincias de Cantildear Pichinshycha Guayas Los Rios Manabiacute y Sucumbiosreciben menos de la media nacional
En los dos casos de Salud y Educacioacuten (Graacuteficos 7 y 8) destaca la concentracioacuten del Presushypuesto en solo dos provincias y un segundo grupo de Provincias Azuay Loja El Oro Mashynabiacute que corresponden a provincias con tendencia eocnoacutemica dinaacutemica que reciben presushypuestos absolutos porcentualmente mayores que el resto de provincias En teacuterminos per caacuteshypita no existe una loacutegica clara de asignacioacuten de recursos
Finalmente con respecto a recursos para desarrollo agropecuario que son en total alrededor del 50 del presupuesto total designado para salud Loja recibe el 45 Guayas el 21 Y Manabiacute el 18 Estas tres provincias reciben por tanto el 84 de este presupuesto sin que exista una loacutegica en tomo a esta distribucioacuten de recursos
171
5 ~ bull -bull- bull ~ bull -bull ~ bull ~ bull ~ ~ bull ~ bull iquest ~ bull ~ bull --bull bull ~ bull ~ bullbullshyecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Transferencias a Organismos seccionales autoacutenomos
Los organismos seccionales autoacutenomos son los Municipios y Consejos Provinciales Las fuentes de financiamiento de estas entidades son ingresos tributarios ingresos propios no tributarios (provenientes del patrimonio de estas entidades oacute por el uso o arrendamiento de sus bienes) tasas por servicios transferencias del Gobierno Central y Empreacutestitos
Seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal los impuestos municipales son los siguientes impuesshyto sobre la propiedad urbana impuesto sobre la propiedad rural impuesto de alcabalas imshy
puesto de registro e inscripcioacuten impuesto sobre los vehiacuteculos impuesto de matriacuteculas y pashytentes impuesto a los espectaacuteculos puacuteblicos impuesto a las utilidades en la compraventa de
los bienes inmuebles
En cuanto a los Consejos provinciales en general no tienen impuestos y una fuente propia de financiamiento son las contribuciones especiales de mejoras que se cobran cuando la construccioacuten rectificacioacuten ensanche o pavimentacioacuten de carreteras o caminos o construcshycioacuten de puentes por parte del Consejo Provincial aum mtare el valor de las propiedades
En el Anexo No 3 se presenta la relacioacuten entre ingresos propios e ingresos totales de los mushynicipios del paiacutes Los Municipios de Salinas (646) Guayaquil (584) Duraacuten (542) Santa Cruz (511) Rumintildeahui (499) Bantildeos (475) Quito (473) Cuenca (453 )
La Libertad (415) tienen el maacutes alto nivel de recursos propios En un segundo grupo esshy
taacuten los Municipios de Santo Domingo de los Colorados (384) Ambato (351 ) Latacunshyga (314) Machala (318) Ibarra (317) La Troncal (342) Riobamba (312) Nashyranjal (307) Otavalo (325) Manta (308) Cayambe (319) Mejiacutea (322) Putushy
mayo (315) Todos los demaacutes municipios tienen porcentajes menores al 30 lo cual deshymuestra la dependencia de la inversioacuten municipal de las transferencias desde el gobierno censhytral La uacuteltima columna presenta los promedios provinciales de esta relacioacuten excluyendo a las capitales provinciales y hace ver que en general los promedios provinciales son menores que los de las capitales provinciales Son estos muncipios que no son capitales provinciales en general con predominio rural los que tienen mayores niveles de dependencia de las asigshynaciones nacionales
Las transferencias del gobierno central a los Organismos seccionales provienen de las sishyguientes partidas
l Las asignaciones que corresponden a las transferencias del Fondo de Desarrollo Secshy
cional FODESEC Fondo de Desarrollo Provincial y la Ley Especial de Distribucioacuten
del 15 de los Ingresos del Presupuesto del Gobierno Central
ii Los aportes provinciales constituiacutedos por Leyes que presasignan recursos para especiacuteshy
ficas provincias oacute partidas que desde el gobierno se entregan por especiacuteficos convenios a las entidades seccionales
~ 172
5 -- ~ ~ - - ~ ~ ~ ~ ----- -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
C u a d r o 16
Transferencias provinciales a organismos secclonales aU1onomos Consejos Provinciales y Municipios
Antildeo 1998 Millones de sucres
Provincia Consejos Municipios Total Asignacioacuten Total Asignacioacuten Provinciales Organismos Per Ceacutepita Asignacioacuten Per Caacutepita
Seccionales (Sucres) Provincial (1) (Sucres) total (2)
Azuay 26987 71073 98060 478 161402 373975 615544 Bollvar 15366 35740 51106 249 283326 151715 841090 Cantildear 13394 30676 44070 215 207300 132033 621069 Carchi 14380 28393 42773 208 262306 113033 693178 Cotopaxi 18197 38190 56387 275 187442 178497 593360 Chimborazo 26295 61948 88243 430 211221 298339 714112 El Oro 29807 70913 100720 491 187694 315793 588711 Esmeraldas 25938 49700 75638 368 189674 296101 742517 Guayas 110733 314974 425707 2073 130011 1953937 596732 Imbabura 17700 36196 53896 262 167822 201080 626127 Loja 22484 53955 76439 372 181173 484244 1147740 Los Rlos 29079 76561 105640 514 164748 328493 512293 Manabl 65446 134579 200025 974 162605 718918 584426 Morona 15193 29840 45033 219 331869 112036 825498 Napa 19725 29625 49350 240 327137 113306 751097 Pastaza 14612 13304 27916 136 473666 66108 1121691 Pichincha 86894 260698 347592 1693 147733 1276993 542746 Tungurahua 22057 49137 71194 347 163866 235905 542978 Zamora 14284 20928 35212 171 361835 82475 847506 Galeacutepagos 7236 7581 14817 072 959029 46179 2988932 Sucumbios 15250 26032 41282 201 308194 75663 564868 Concope 2169 2169 011 2169 TOTAL 613226 1440043 2053269 100 168651 7556992 620715
(1) (2) Comprende asignaciones provinciales a dependencias del gobierno central meacutes organismos seccionales
Fuente Ministerio de Finanzas Direccioacuten Nacional de Tesorerla Valores entregados a Municipios y Concejos Provinciales Periodo Enero Diciembre 1998
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
GRAFICO No 9 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A CONCEJOS
PROVINCIALES Y MUNICIPIOS
25001-shy
I i
2000
pflCMNCIAS
h 173
5 - - v - - J- bull - bull o ~ bull o bull o vmiddot 0 bull o bull 0 -- - bull 0 - ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
El Fondo de Desarrollo Seccional Fodesec es creado en 1990 y se constituye en base al 2 de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado y la participacioacuten de tres mil mishyllones de sucres anuales de los ingresos que percibe el Estado por la produccioacuten y exportashycioacuten de petroacuteleo suma que se incrementa desde 1991 en poorcentaje igual a la variacioacuten
anual del iacutendice de precios del consumidor elaborado por el INEC Este Fondo se distribushyye en un 2 a los municipios capitales de provincias el saldo se divide en un 20 para conshysejos provinciales 75 para las municipalidades 5 para una cuenta de reservas de emershy
gencia
El Fondo de Desarrollo Provincial Foondepro se crea en 1990 con una asignacioacuten equivashy
lente al 2 del monto total de los ingresos corrientes del Presupuesto General del Estado Se distribuyen 75 en partes iguales para todos los consejos provinciales del paiacutes y el 25 resshytante en proporcioacuten directa al nuacutemero de habitantes de cada provincia
La Ley Especial de Distribucioacuten del 15 del Presupuesto del Gobierno central para los goshybiernos seccionales se aprueba en Marzo de 1997 creaacutendose asiacute el Fondo de Descentralizashycioacuten que se distribuye en un 70 para los municipios y 30 para los consejos provinciales Para estos se distribuye el 50 del monto total en funcioacuten de las necesidades baacutesicas insashytisfechas de la poblacioacuten de la provincia el 10en proporcioacuten de la superficie territorial proshyvincial y 40 en relacioacuten a la poblacioacuten provincial
El monto destinado a los municipios se distribuye 10 del monto total en partes iguales un 40 en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten 50 en funcioacuten de la necesidades baacutesicas inshysatisfechas de la poblacioacuten cantonal La Ley preveacute que este 15 se empiece a aplicar a parshytir del 1 de Julio de 1997 con el equivalente al 3 el 7 desde Enero de 1998 elll a parshytir de Enero de 1999 y el 15 a partir de Enero del antildeo 2000
En la Ley existe una definicioacuten clara de que el estos fondos corresponden al 15 del preshysupuesto del Gobierno Central excepto los ingresos provenientes de ceacuteditos internos y extershy
nos Sin embargo en la Nueva Constitucioacuten de 1998 se define que las asignaciones a los organismos del reacutegimen seccional autoacutenomo no podraacuten ser inferiores al 15 de los ingreshy
sos corrientes totales del presupuesto del gobierno central Esta disposicioacuten modifica susshytancialmente los ingresos de las entidades seccionales pues para 1999 los creacuteditos internos y externos significan el 30 de los ingresos totales
En el Cuadro No 16 se presentan las transferencias provinciales del gobierno central a los consejos provinciales y municipios del paiacutes Estas asignaciones son de 2 billones de sucres
Guayas obtiene el 207 de estas asignaciones y Pichincha el 1693 En teacuterminos per cashy
pita ambas provincias reciben menos de la media per capita nacional siendo las Provincias
de Boliacutevar Cantildear Carchi Chirnborazo y todas las del Oriente las que reciben en teacuterminos
per capita casi el doble de la media nacional
~ 174
~~
Provincias
Tolal
Azuay
Sollvar
Callar
Carchi
Cotopaxi Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Galeacutepagos Guayas
1mbabura Loja LosRlos
Manabl
MoronaSant
Napo Pastaza
Pichincha
Tungurahua
SUaJmbios
Zamora
FuenteMinisteriode Finanzes ElaboracioacutenLourdesRodrlguez
Total
7706437
209645 2436
5256
158351
7f1i19 9321
78315 362354
1157 3ll85273
158n 20816 9161
178171 1788 2602
2009
3482121 70762 4116
907
e u a d ro 17 Recaudaciones tributarlas por provincias 1998 (Valores en millones de sucres)
o Imp Ala ImpVA ImpCE Imp Vehlculos Otros Trlbutaci6n AslgPC Trib Aslg PC Renta Motorizados Impuestos PC
10000 2235204 446llD78 661704 114497 22amp1l12 sucres sucres
272 n142 101410 15283 8606 7200 345065 615544 056 003 1686 91 16 558 81 13505 841090 002
007 2203 278 2556 223 24n4 621069 004
205 2716 146891 64n 1922 347 971091 693178 140 010 3960 849 2046 1142 26590 593360 0D4 012 5110 1065 5 21m 561 22311 714112 003 099 11128 57560 2170 4367 1089 142214 588711 024 470 9643 343848 7794 919 147 908656 742517 122 002 942 165 7 41 741Ml7 2988932 003
4004 811065 1940210 243795 90199 942242 596732 158
021 7074 3IIl7 183 3841 971 49438 626127 008 027 6817 7745 1663 2732 1855 49337 1147740 0D4 012 5249 622 202 2500 585 14287 512293 003 231 38662 106752 25215 5389 4150 144840 584426 025 002 1450 73 139 123 131n 825498 002 003 2007 149 337 107 17248 751097 002 003 1540 116 244 107 34088 1121691 003
4518 1213896 1729355 354111 70788 113968 1479966 542746 273 092 31605 26385 4795 4129 3845 1628n 542978 030 005 2654 6n 662 120 30728 584868 005 001 655 30 178 41 9320 847506 001
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5 middot~ bull ~ ~ bull h ~ bull hmiddot bull bullbull ~ ~ bull ~ bull ~ - ~ bull- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Las uacuteltimas columnas del cuadro No16 presentan las transferencias provinciales totales y las asignaciones provinciales totales per caacutepita esto es las asignaciones a organismos secshycionales maacutes las asignaciones a las dependencias del gobierno central divididas para la poshyblacioacuten provincial estimada para 1998
Estas columnas demuestran en general dos cuestiones la primera queen teacuterminos absolushytos se refuerza la concentracioacuten de recursos en Guayas y Pichincha pero que si se analiza en teacuterminos de tranferencias per caacutepita no existe una loacutegica clara por parte del Estado La seshygunda cuestioacuten que aparece con mucha evidencia es la necesidad de una poliacutetica de regioshynalizacioacuten nacional que oriente de mejor manera la asignacioacuten de recursos en funcioacuten de la poblacioacuten de las necesidades insatisfechas de los niveles de dinamismo econoacutemico provinshycial de manera de compensar las inequidades provinciales
S2 Tributaciones Provinciales
El Cuadro No 17 presenta las recaudaciones tributarias que efectuacutea el gobierno central para el antildeo 1998 El impuesto al Valor Agregado representa el 57 del ~otal de impuestos el Imshypuesto a la Renta el 29 y el Impuesto a los consumos especiales el 85 El restante 56 estaacute dado por el impuesto a los vehiacuteculos impuesto por salida del paiacutes y multas tributashyrias
Gratico No 1U ESTRUCTURA TRIBUTACIONES 1998
------15000 ----shy
5CO
4000
3500
3000
2500
2000
1500
tOoo
PROVINCIAS
1 176
5 - - - ~ ~ ~ ~ - ~ - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Graacutefico No 11 TRIBUTACIONES I ASIGNACIONES PER CAPITA POR
PROVINCIA 1998
300 - - - - --- - - -- -shy
250
200
n n
PROVINCIAS
En Pichincha y Guayas se recaudan el 85 del total de impuestos del paiacutes (Graacutefico 10) Pishychincha recauda el 45 mientras que Guayas aporta con el 40 Esta diferencia resulta significativa pues como se vioacute al analizar las 100 empresas maacutes importantes del paiacutes (Revisshy
ta Vistazo No 769) en Guayas se concentran 46 de las 100 mayores empresas (en Quito 40
) Yen Guayas estaacuten las 10 maacutes grandes exportadoras del paiacutes
Las provincias de Azuay Carchi El Oro Esmeraldas Manabiacute y Tungurahua contribuyen en porcentajes entre el ] al 4 de la tributacioacuten El resto de provincias tienen recaudaciones muy poco significativas Este esquema de la tributacioacuten es el reflejo de la dinaacutemica econoacuteshymica y productiva que hemos analizado con diferentes variables a lo largo de este trabajo Dos provincias que concentran productividad y diversidad de renglones productivos Un grupo intermedio de provincias dinaacutemicas pero con mucha diferencia de las dos principales y el resto de provincias sin ninguacuten dinamismo En teacuterminos de tributaciones per caacutepita cashyda habitante de la provincia de Pichincha tributa] 479966 sucres Existe un segundo grushy
po de provincias Carchi Esmeraldas y Guayas que tributan alrededor de 900000 sucres por habitante En Azuay cada habitante tributa 345000 sucres y el resto de provincias tiene trishybutaciones per caacutepita menores de 150000 sucres
Al hacer la comparacioacuten entre las tributaciones y las asignaciones de cada provincia se obshy
tiene un iacutendice(Graacutefico 11) en el cual los valores mayores que uno demuestran un grado de
autosuficiencia provincial es decir tributaciones mayores que las asignaciones Soacutelo cuatro
provincias del Ecuador tienen esta caracteriacutestica Pichincha con un iacutendice de 273 lo cual
quiere decir de que por cada milloacuten de sucres que recibe cada uno de sus habitantes tributa
~ 177
5 bull hmiddotmiddot - ~ ~ bull ~ bullbull bull ~ bull - ~ - ~ ~ bull ~ - bullbull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
273 millones Guayas con un iacutendice de 158 Carchi con 140 y Esmeraldas con 122 El resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per caacutepita Por ejemplo cada habitante de Azuaypor cada milloacuten que recibe tributa 560000 sucres Tunshygurahua por cada milloacuten que recibe tributa 300000 El Oro por cada milloacuten tributa 240 mil sucres Manabiacute 250000 y los iacutendices de estas provincias son maacutes altos que el resto de Proshyvincias del paiacutes que tienen indices entre 001 a 009 con un promedio de 004 lo que signishyfica que 13 provincias del paiacutes por cada milloacuten de sucres que le asigna por habitante el Esshytado tributa en promedio 40000 sucres por habitante
Estas cifras son resultado de la dinaacutemica del proceso de desarrollo en el Ecuador La heteshyrogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econoacutemica tal coshymo se refleja en el anaacutelisis productivo Esto se agrava por la inequidad en los flujos finanshycieros privados Resultan asiacute grandes disparidades provinciales y regiones con una incapashycidad estructural de generar procesos productivos dinaacutemicos Sus niveles de demanda y de consumo interno son muy limitados y de igual manera como lo dicen estas uacuteltimas cifras su contribucioacuten al Estado es miacutenima
~ 178
capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
h 179
6 ~ ~ - - - ~ -~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
~ 180
6 ~ ~ ~ ~ ~ ~ gt~ ~- ~ - ~ ~ ~ ~ ~ ~ -- ~ ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
~ 181
6 ~ bull ~ ~ --- bull ~ -bullbull ~ bull bull JO -- bull ~ JO ~ ~ ~ ~ bullbull bullbull iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capitulo
Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
~ 182
-- ~ ~ ~ bullbullbullbullbull -- bull -- bullbull ~ -- lo - -- ~ bull I~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo 6
El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
~ 183
6 bull - bull - bull bull ~bull bull v- bull bull oJ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
~ 184
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tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
~ 185
6 x h ~ -- - -- - bull -- - -- - bull - - ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
h 186
~ o o 0 ~ O - O O ~ O - OO O O ~ O bull O 0 O o O ~ O bull O O ~ O -
ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
~ 187
5 ~ bull -bull- bull ~ bull -bull ~ bull ~ bull ~ ~ bull ~ bull iquest ~ bull ~ bull --bull bull ~ bull ~ bullbullshyecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Transferencias a Organismos seccionales autoacutenomos
Los organismos seccionales autoacutenomos son los Municipios y Consejos Provinciales Las fuentes de financiamiento de estas entidades son ingresos tributarios ingresos propios no tributarios (provenientes del patrimonio de estas entidades oacute por el uso o arrendamiento de sus bienes) tasas por servicios transferencias del Gobierno Central y Empreacutestitos
Seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal los impuestos municipales son los siguientes impuesshyto sobre la propiedad urbana impuesto sobre la propiedad rural impuesto de alcabalas imshy
puesto de registro e inscripcioacuten impuesto sobre los vehiacuteculos impuesto de matriacuteculas y pashytentes impuesto a los espectaacuteculos puacuteblicos impuesto a las utilidades en la compraventa de
los bienes inmuebles
En cuanto a los Consejos provinciales en general no tienen impuestos y una fuente propia de financiamiento son las contribuciones especiales de mejoras que se cobran cuando la construccioacuten rectificacioacuten ensanche o pavimentacioacuten de carreteras o caminos o construcshycioacuten de puentes por parte del Consejo Provincial aum mtare el valor de las propiedades
En el Anexo No 3 se presenta la relacioacuten entre ingresos propios e ingresos totales de los mushynicipios del paiacutes Los Municipios de Salinas (646) Guayaquil (584) Duraacuten (542) Santa Cruz (511) Rumintildeahui (499) Bantildeos (475) Quito (473) Cuenca (453 )
La Libertad (415) tienen el maacutes alto nivel de recursos propios En un segundo grupo esshy
taacuten los Municipios de Santo Domingo de los Colorados (384) Ambato (351 ) Latacunshyga (314) Machala (318) Ibarra (317) La Troncal (342) Riobamba (312) Nashyranjal (307) Otavalo (325) Manta (308) Cayambe (319) Mejiacutea (322) Putushy
mayo (315) Todos los demaacutes municipios tienen porcentajes menores al 30 lo cual deshymuestra la dependencia de la inversioacuten municipal de las transferencias desde el gobierno censhytral La uacuteltima columna presenta los promedios provinciales de esta relacioacuten excluyendo a las capitales provinciales y hace ver que en general los promedios provinciales son menores que los de las capitales provinciales Son estos muncipios que no son capitales provinciales en general con predominio rural los que tienen mayores niveles de dependencia de las asigshynaciones nacionales
Las transferencias del gobierno central a los Organismos seccionales provienen de las sishyguientes partidas
l Las asignaciones que corresponden a las transferencias del Fondo de Desarrollo Secshy
cional FODESEC Fondo de Desarrollo Provincial y la Ley Especial de Distribucioacuten
del 15 de los Ingresos del Presupuesto del Gobierno Central
ii Los aportes provinciales constituiacutedos por Leyes que presasignan recursos para especiacuteshy
ficas provincias oacute partidas que desde el gobierno se entregan por especiacuteficos convenios a las entidades seccionales
~ 172
5 -- ~ ~ - - ~ ~ ~ ~ ----- -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
C u a d r o 16
Transferencias provinciales a organismos secclonales aU1onomos Consejos Provinciales y Municipios
Antildeo 1998 Millones de sucres
Provincia Consejos Municipios Total Asignacioacuten Total Asignacioacuten Provinciales Organismos Per Ceacutepita Asignacioacuten Per Caacutepita
Seccionales (Sucres) Provincial (1) (Sucres) total (2)
Azuay 26987 71073 98060 478 161402 373975 615544 Bollvar 15366 35740 51106 249 283326 151715 841090 Cantildear 13394 30676 44070 215 207300 132033 621069 Carchi 14380 28393 42773 208 262306 113033 693178 Cotopaxi 18197 38190 56387 275 187442 178497 593360 Chimborazo 26295 61948 88243 430 211221 298339 714112 El Oro 29807 70913 100720 491 187694 315793 588711 Esmeraldas 25938 49700 75638 368 189674 296101 742517 Guayas 110733 314974 425707 2073 130011 1953937 596732 Imbabura 17700 36196 53896 262 167822 201080 626127 Loja 22484 53955 76439 372 181173 484244 1147740 Los Rlos 29079 76561 105640 514 164748 328493 512293 Manabl 65446 134579 200025 974 162605 718918 584426 Morona 15193 29840 45033 219 331869 112036 825498 Napa 19725 29625 49350 240 327137 113306 751097 Pastaza 14612 13304 27916 136 473666 66108 1121691 Pichincha 86894 260698 347592 1693 147733 1276993 542746 Tungurahua 22057 49137 71194 347 163866 235905 542978 Zamora 14284 20928 35212 171 361835 82475 847506 Galeacutepagos 7236 7581 14817 072 959029 46179 2988932 Sucumbios 15250 26032 41282 201 308194 75663 564868 Concope 2169 2169 011 2169 TOTAL 613226 1440043 2053269 100 168651 7556992 620715
(1) (2) Comprende asignaciones provinciales a dependencias del gobierno central meacutes organismos seccionales
Fuente Ministerio de Finanzas Direccioacuten Nacional de Tesorerla Valores entregados a Municipios y Concejos Provinciales Periodo Enero Diciembre 1998
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
GRAFICO No 9 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A CONCEJOS
PROVINCIALES Y MUNICIPIOS
25001-shy
I i
2000
pflCMNCIAS
h 173
5 - - v - - J- bull - bull o ~ bull o bull o vmiddot 0 bull o bull 0 -- - bull 0 - ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
El Fondo de Desarrollo Seccional Fodesec es creado en 1990 y se constituye en base al 2 de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado y la participacioacuten de tres mil mishyllones de sucres anuales de los ingresos que percibe el Estado por la produccioacuten y exportashycioacuten de petroacuteleo suma que se incrementa desde 1991 en poorcentaje igual a la variacioacuten
anual del iacutendice de precios del consumidor elaborado por el INEC Este Fondo se distribushyye en un 2 a los municipios capitales de provincias el saldo se divide en un 20 para conshysejos provinciales 75 para las municipalidades 5 para una cuenta de reservas de emershy
gencia
El Fondo de Desarrollo Provincial Foondepro se crea en 1990 con una asignacioacuten equivashy
lente al 2 del monto total de los ingresos corrientes del Presupuesto General del Estado Se distribuyen 75 en partes iguales para todos los consejos provinciales del paiacutes y el 25 resshytante en proporcioacuten directa al nuacutemero de habitantes de cada provincia
La Ley Especial de Distribucioacuten del 15 del Presupuesto del Gobierno central para los goshybiernos seccionales se aprueba en Marzo de 1997 creaacutendose asiacute el Fondo de Descentralizashycioacuten que se distribuye en un 70 para los municipios y 30 para los consejos provinciales Para estos se distribuye el 50 del monto total en funcioacuten de las necesidades baacutesicas insashytisfechas de la poblacioacuten de la provincia el 10en proporcioacuten de la superficie territorial proshyvincial y 40 en relacioacuten a la poblacioacuten provincial
El monto destinado a los municipios se distribuye 10 del monto total en partes iguales un 40 en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten 50 en funcioacuten de la necesidades baacutesicas inshysatisfechas de la poblacioacuten cantonal La Ley preveacute que este 15 se empiece a aplicar a parshytir del 1 de Julio de 1997 con el equivalente al 3 el 7 desde Enero de 1998 elll a parshytir de Enero de 1999 y el 15 a partir de Enero del antildeo 2000
En la Ley existe una definicioacuten clara de que el estos fondos corresponden al 15 del preshysupuesto del Gobierno Central excepto los ingresos provenientes de ceacuteditos internos y extershy
nos Sin embargo en la Nueva Constitucioacuten de 1998 se define que las asignaciones a los organismos del reacutegimen seccional autoacutenomo no podraacuten ser inferiores al 15 de los ingreshy
sos corrientes totales del presupuesto del gobierno central Esta disposicioacuten modifica susshytancialmente los ingresos de las entidades seccionales pues para 1999 los creacuteditos internos y externos significan el 30 de los ingresos totales
En el Cuadro No 16 se presentan las transferencias provinciales del gobierno central a los consejos provinciales y municipios del paiacutes Estas asignaciones son de 2 billones de sucres
Guayas obtiene el 207 de estas asignaciones y Pichincha el 1693 En teacuterminos per cashy
pita ambas provincias reciben menos de la media per capita nacional siendo las Provincias
de Boliacutevar Cantildear Carchi Chirnborazo y todas las del Oriente las que reciben en teacuterminos
per capita casi el doble de la media nacional
~ 174
~~
Provincias
Tolal
Azuay
Sollvar
Callar
Carchi
Cotopaxi Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Galeacutepagos Guayas
1mbabura Loja LosRlos
Manabl
MoronaSant
Napo Pastaza
Pichincha
Tungurahua
SUaJmbios
Zamora
FuenteMinisteriode Finanzes ElaboracioacutenLourdesRodrlguez
Total
7706437
209645 2436
5256
158351
7f1i19 9321
78315 362354
1157 3ll85273
158n 20816 9161
178171 1788 2602
2009
3482121 70762 4116
907
e u a d ro 17 Recaudaciones tributarlas por provincias 1998 (Valores en millones de sucres)
o Imp Ala ImpVA ImpCE Imp Vehlculos Otros Trlbutaci6n AslgPC Trib Aslg PC Renta Motorizados Impuestos PC
10000 2235204 446llD78 661704 114497 22amp1l12 sucres sucres
272 n142 101410 15283 8606 7200 345065 615544 056 003 1686 91 16 558 81 13505 841090 002
007 2203 278 2556 223 24n4 621069 004
205 2716 146891 64n 1922 347 971091 693178 140 010 3960 849 2046 1142 26590 593360 0D4 012 5110 1065 5 21m 561 22311 714112 003 099 11128 57560 2170 4367 1089 142214 588711 024 470 9643 343848 7794 919 147 908656 742517 122 002 942 165 7 41 741Ml7 2988932 003
4004 811065 1940210 243795 90199 942242 596732 158
021 7074 3IIl7 183 3841 971 49438 626127 008 027 6817 7745 1663 2732 1855 49337 1147740 0D4 012 5249 622 202 2500 585 14287 512293 003 231 38662 106752 25215 5389 4150 144840 584426 025 002 1450 73 139 123 131n 825498 002 003 2007 149 337 107 17248 751097 002 003 1540 116 244 107 34088 1121691 003
4518 1213896 1729355 354111 70788 113968 1479966 542746 273 092 31605 26385 4795 4129 3845 1628n 542978 030 005 2654 6n 662 120 30728 584868 005 001 655 30 178 41 9320 847506 001
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Las uacuteltimas columnas del cuadro No16 presentan las transferencias provinciales totales y las asignaciones provinciales totales per caacutepita esto es las asignaciones a organismos secshycionales maacutes las asignaciones a las dependencias del gobierno central divididas para la poshyblacioacuten provincial estimada para 1998
Estas columnas demuestran en general dos cuestiones la primera queen teacuterminos absolushytos se refuerza la concentracioacuten de recursos en Guayas y Pichincha pero que si se analiza en teacuterminos de tranferencias per caacutepita no existe una loacutegica clara por parte del Estado La seshygunda cuestioacuten que aparece con mucha evidencia es la necesidad de una poliacutetica de regioshynalizacioacuten nacional que oriente de mejor manera la asignacioacuten de recursos en funcioacuten de la poblacioacuten de las necesidades insatisfechas de los niveles de dinamismo econoacutemico provinshycial de manera de compensar las inequidades provinciales
S2 Tributaciones Provinciales
El Cuadro No 17 presenta las recaudaciones tributarias que efectuacutea el gobierno central para el antildeo 1998 El impuesto al Valor Agregado representa el 57 del ~otal de impuestos el Imshypuesto a la Renta el 29 y el Impuesto a los consumos especiales el 85 El restante 56 estaacute dado por el impuesto a los vehiacuteculos impuesto por salida del paiacutes y multas tributashyrias
Gratico No 1U ESTRUCTURA TRIBUTACIONES 1998
------15000 ----shy
5CO
4000
3500
3000
2500
2000
1500
tOoo
PROVINCIAS
1 176
5 - - - ~ ~ ~ ~ - ~ - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Graacutefico No 11 TRIBUTACIONES I ASIGNACIONES PER CAPITA POR
PROVINCIA 1998
300 - - - - --- - - -- -shy
250
200
n n
PROVINCIAS
En Pichincha y Guayas se recaudan el 85 del total de impuestos del paiacutes (Graacutefico 10) Pishychincha recauda el 45 mientras que Guayas aporta con el 40 Esta diferencia resulta significativa pues como se vioacute al analizar las 100 empresas maacutes importantes del paiacutes (Revisshy
ta Vistazo No 769) en Guayas se concentran 46 de las 100 mayores empresas (en Quito 40
) Yen Guayas estaacuten las 10 maacutes grandes exportadoras del paiacutes
Las provincias de Azuay Carchi El Oro Esmeraldas Manabiacute y Tungurahua contribuyen en porcentajes entre el ] al 4 de la tributacioacuten El resto de provincias tienen recaudaciones muy poco significativas Este esquema de la tributacioacuten es el reflejo de la dinaacutemica econoacuteshymica y productiva que hemos analizado con diferentes variables a lo largo de este trabajo Dos provincias que concentran productividad y diversidad de renglones productivos Un grupo intermedio de provincias dinaacutemicas pero con mucha diferencia de las dos principales y el resto de provincias sin ninguacuten dinamismo En teacuterminos de tributaciones per caacutepita cashyda habitante de la provincia de Pichincha tributa] 479966 sucres Existe un segundo grushy
po de provincias Carchi Esmeraldas y Guayas que tributan alrededor de 900000 sucres por habitante En Azuay cada habitante tributa 345000 sucres y el resto de provincias tiene trishybutaciones per caacutepita menores de 150000 sucres
Al hacer la comparacioacuten entre las tributaciones y las asignaciones de cada provincia se obshy
tiene un iacutendice(Graacutefico 11) en el cual los valores mayores que uno demuestran un grado de
autosuficiencia provincial es decir tributaciones mayores que las asignaciones Soacutelo cuatro
provincias del Ecuador tienen esta caracteriacutestica Pichincha con un iacutendice de 273 lo cual
quiere decir de que por cada milloacuten de sucres que recibe cada uno de sus habitantes tributa
~ 177
5 bull hmiddotmiddot - ~ ~ bull ~ bullbull bull ~ bull - ~ - ~ ~ bull ~ - bullbull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
273 millones Guayas con un iacutendice de 158 Carchi con 140 y Esmeraldas con 122 El resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per caacutepita Por ejemplo cada habitante de Azuaypor cada milloacuten que recibe tributa 560000 sucres Tunshygurahua por cada milloacuten que recibe tributa 300000 El Oro por cada milloacuten tributa 240 mil sucres Manabiacute 250000 y los iacutendices de estas provincias son maacutes altos que el resto de Proshyvincias del paiacutes que tienen indices entre 001 a 009 con un promedio de 004 lo que signishyfica que 13 provincias del paiacutes por cada milloacuten de sucres que le asigna por habitante el Esshytado tributa en promedio 40000 sucres por habitante
Estas cifras son resultado de la dinaacutemica del proceso de desarrollo en el Ecuador La heteshyrogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econoacutemica tal coshymo se refleja en el anaacutelisis productivo Esto se agrava por la inequidad en los flujos finanshycieros privados Resultan asiacute grandes disparidades provinciales y regiones con una incapashycidad estructural de generar procesos productivos dinaacutemicos Sus niveles de demanda y de consumo interno son muy limitados y de igual manera como lo dicen estas uacuteltimas cifras su contribucioacuten al Estado es miacutenima
~ 178
capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
h 179
6 ~ ~ - - - ~ -~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
~ 180
6 ~ ~ ~ ~ ~ ~ gt~ ~- ~ - ~ ~ ~ ~ ~ ~ -- ~ ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
~ 181
6 ~ bull ~ ~ --- bull ~ -bullbull ~ bull bull JO -- bull ~ JO ~ ~ ~ ~ bullbull bullbull iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capitulo
Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
~ 182
-- ~ ~ ~ bullbullbullbullbull -- bull -- bullbull ~ -- lo - -- ~ bull I~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo 6
El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
~ 183
6 bull - bull - bull bull ~bull bull v- bull bull oJ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
~ 184
- - - - - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
~ 185
6 x h ~ -- - -- - bull -- - -- - bull - - ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
h 186
~ o o 0 ~ O - O O ~ O - OO O O ~ O bull O 0 O o O ~ O bull O O ~ O -
ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
~ 187
5 -- ~ ~ - - ~ ~ ~ ~ ----- -- ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
C u a d r o 16
Transferencias provinciales a organismos secclonales aU1onomos Consejos Provinciales y Municipios
Antildeo 1998 Millones de sucres
Provincia Consejos Municipios Total Asignacioacuten Total Asignacioacuten Provinciales Organismos Per Ceacutepita Asignacioacuten Per Caacutepita
Seccionales (Sucres) Provincial (1) (Sucres) total (2)
Azuay 26987 71073 98060 478 161402 373975 615544 Bollvar 15366 35740 51106 249 283326 151715 841090 Cantildear 13394 30676 44070 215 207300 132033 621069 Carchi 14380 28393 42773 208 262306 113033 693178 Cotopaxi 18197 38190 56387 275 187442 178497 593360 Chimborazo 26295 61948 88243 430 211221 298339 714112 El Oro 29807 70913 100720 491 187694 315793 588711 Esmeraldas 25938 49700 75638 368 189674 296101 742517 Guayas 110733 314974 425707 2073 130011 1953937 596732 Imbabura 17700 36196 53896 262 167822 201080 626127 Loja 22484 53955 76439 372 181173 484244 1147740 Los Rlos 29079 76561 105640 514 164748 328493 512293 Manabl 65446 134579 200025 974 162605 718918 584426 Morona 15193 29840 45033 219 331869 112036 825498 Napa 19725 29625 49350 240 327137 113306 751097 Pastaza 14612 13304 27916 136 473666 66108 1121691 Pichincha 86894 260698 347592 1693 147733 1276993 542746 Tungurahua 22057 49137 71194 347 163866 235905 542978 Zamora 14284 20928 35212 171 361835 82475 847506 Galeacutepagos 7236 7581 14817 072 959029 46179 2988932 Sucumbios 15250 26032 41282 201 308194 75663 564868 Concope 2169 2169 011 2169 TOTAL 613226 1440043 2053269 100 168651 7556992 620715
(1) (2) Comprende asignaciones provinciales a dependencias del gobierno central meacutes organismos seccionales
Fuente Ministerio de Finanzas Direccioacuten Nacional de Tesorerla Valores entregados a Municipios y Concejos Provinciales Periodo Enero Diciembre 1998
Elaboracioacuten Lourdes Rodrlguez
GRAFICO No 9 ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A CONCEJOS
PROVINCIALES Y MUNICIPIOS
25001-shy
I i
2000
pflCMNCIAS
h 173
5 - - v - - J- bull - bull o ~ bull o bull o vmiddot 0 bull o bull 0 -- - bull 0 - ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
El Fondo de Desarrollo Seccional Fodesec es creado en 1990 y se constituye en base al 2 de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado y la participacioacuten de tres mil mishyllones de sucres anuales de los ingresos que percibe el Estado por la produccioacuten y exportashycioacuten de petroacuteleo suma que se incrementa desde 1991 en poorcentaje igual a la variacioacuten
anual del iacutendice de precios del consumidor elaborado por el INEC Este Fondo se distribushyye en un 2 a los municipios capitales de provincias el saldo se divide en un 20 para conshysejos provinciales 75 para las municipalidades 5 para una cuenta de reservas de emershy
gencia
El Fondo de Desarrollo Provincial Foondepro se crea en 1990 con una asignacioacuten equivashy
lente al 2 del monto total de los ingresos corrientes del Presupuesto General del Estado Se distribuyen 75 en partes iguales para todos los consejos provinciales del paiacutes y el 25 resshytante en proporcioacuten directa al nuacutemero de habitantes de cada provincia
La Ley Especial de Distribucioacuten del 15 del Presupuesto del Gobierno central para los goshybiernos seccionales se aprueba en Marzo de 1997 creaacutendose asiacute el Fondo de Descentralizashycioacuten que se distribuye en un 70 para los municipios y 30 para los consejos provinciales Para estos se distribuye el 50 del monto total en funcioacuten de las necesidades baacutesicas insashytisfechas de la poblacioacuten de la provincia el 10en proporcioacuten de la superficie territorial proshyvincial y 40 en relacioacuten a la poblacioacuten provincial
El monto destinado a los municipios se distribuye 10 del monto total en partes iguales un 40 en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten 50 en funcioacuten de la necesidades baacutesicas inshysatisfechas de la poblacioacuten cantonal La Ley preveacute que este 15 se empiece a aplicar a parshytir del 1 de Julio de 1997 con el equivalente al 3 el 7 desde Enero de 1998 elll a parshytir de Enero de 1999 y el 15 a partir de Enero del antildeo 2000
En la Ley existe una definicioacuten clara de que el estos fondos corresponden al 15 del preshysupuesto del Gobierno Central excepto los ingresos provenientes de ceacuteditos internos y extershy
nos Sin embargo en la Nueva Constitucioacuten de 1998 se define que las asignaciones a los organismos del reacutegimen seccional autoacutenomo no podraacuten ser inferiores al 15 de los ingreshy
sos corrientes totales del presupuesto del gobierno central Esta disposicioacuten modifica susshytancialmente los ingresos de las entidades seccionales pues para 1999 los creacuteditos internos y externos significan el 30 de los ingresos totales
En el Cuadro No 16 se presentan las transferencias provinciales del gobierno central a los consejos provinciales y municipios del paiacutes Estas asignaciones son de 2 billones de sucres
Guayas obtiene el 207 de estas asignaciones y Pichincha el 1693 En teacuterminos per cashy
pita ambas provincias reciben menos de la media per capita nacional siendo las Provincias
de Boliacutevar Cantildear Carchi Chirnborazo y todas las del Oriente las que reciben en teacuterminos
per capita casi el doble de la media nacional
~ 174
~~
Provincias
Tolal
Azuay
Sollvar
Callar
Carchi
Cotopaxi Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Galeacutepagos Guayas
1mbabura Loja LosRlos
Manabl
MoronaSant
Napo Pastaza
Pichincha
Tungurahua
SUaJmbios
Zamora
FuenteMinisteriode Finanzes ElaboracioacutenLourdesRodrlguez
Total
7706437
209645 2436
5256
158351
7f1i19 9321
78315 362354
1157 3ll85273
158n 20816 9161
178171 1788 2602
2009
3482121 70762 4116
907
e u a d ro 17 Recaudaciones tributarlas por provincias 1998 (Valores en millones de sucres)
o Imp Ala ImpVA ImpCE Imp Vehlculos Otros Trlbutaci6n AslgPC Trib Aslg PC Renta Motorizados Impuestos PC
10000 2235204 446llD78 661704 114497 22amp1l12 sucres sucres
272 n142 101410 15283 8606 7200 345065 615544 056 003 1686 91 16 558 81 13505 841090 002
007 2203 278 2556 223 24n4 621069 004
205 2716 146891 64n 1922 347 971091 693178 140 010 3960 849 2046 1142 26590 593360 0D4 012 5110 1065 5 21m 561 22311 714112 003 099 11128 57560 2170 4367 1089 142214 588711 024 470 9643 343848 7794 919 147 908656 742517 122 002 942 165 7 41 741Ml7 2988932 003
4004 811065 1940210 243795 90199 942242 596732 158
021 7074 3IIl7 183 3841 971 49438 626127 008 027 6817 7745 1663 2732 1855 49337 1147740 0D4 012 5249 622 202 2500 585 14287 512293 003 231 38662 106752 25215 5389 4150 144840 584426 025 002 1450 73 139 123 131n 825498 002 003 2007 149 337 107 17248 751097 002 003 1540 116 244 107 34088 1121691 003
4518 1213896 1729355 354111 70788 113968 1479966 542746 273 092 31605 26385 4795 4129 3845 1628n 542978 030 005 2654 6n 662 120 30728 584868 005 001 655 30 178 41 9320 847506 001
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5 middot~ bull ~ ~ bull h ~ bull hmiddot bull bullbull ~ ~ bull ~ bull ~ - ~ bull- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Las uacuteltimas columnas del cuadro No16 presentan las transferencias provinciales totales y las asignaciones provinciales totales per caacutepita esto es las asignaciones a organismos secshycionales maacutes las asignaciones a las dependencias del gobierno central divididas para la poshyblacioacuten provincial estimada para 1998
Estas columnas demuestran en general dos cuestiones la primera queen teacuterminos absolushytos se refuerza la concentracioacuten de recursos en Guayas y Pichincha pero que si se analiza en teacuterminos de tranferencias per caacutepita no existe una loacutegica clara por parte del Estado La seshygunda cuestioacuten que aparece con mucha evidencia es la necesidad de una poliacutetica de regioshynalizacioacuten nacional que oriente de mejor manera la asignacioacuten de recursos en funcioacuten de la poblacioacuten de las necesidades insatisfechas de los niveles de dinamismo econoacutemico provinshycial de manera de compensar las inequidades provinciales
S2 Tributaciones Provinciales
El Cuadro No 17 presenta las recaudaciones tributarias que efectuacutea el gobierno central para el antildeo 1998 El impuesto al Valor Agregado representa el 57 del ~otal de impuestos el Imshypuesto a la Renta el 29 y el Impuesto a los consumos especiales el 85 El restante 56 estaacute dado por el impuesto a los vehiacuteculos impuesto por salida del paiacutes y multas tributashyrias
Gratico No 1U ESTRUCTURA TRIBUTACIONES 1998
------15000 ----shy
5CO
4000
3500
3000
2500
2000
1500
tOoo
PROVINCIAS
1 176
5 - - - ~ ~ ~ ~ - ~ - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Graacutefico No 11 TRIBUTACIONES I ASIGNACIONES PER CAPITA POR
PROVINCIA 1998
300 - - - - --- - - -- -shy
250
200
n n
PROVINCIAS
En Pichincha y Guayas se recaudan el 85 del total de impuestos del paiacutes (Graacutefico 10) Pishychincha recauda el 45 mientras que Guayas aporta con el 40 Esta diferencia resulta significativa pues como se vioacute al analizar las 100 empresas maacutes importantes del paiacutes (Revisshy
ta Vistazo No 769) en Guayas se concentran 46 de las 100 mayores empresas (en Quito 40
) Yen Guayas estaacuten las 10 maacutes grandes exportadoras del paiacutes
Las provincias de Azuay Carchi El Oro Esmeraldas Manabiacute y Tungurahua contribuyen en porcentajes entre el ] al 4 de la tributacioacuten El resto de provincias tienen recaudaciones muy poco significativas Este esquema de la tributacioacuten es el reflejo de la dinaacutemica econoacuteshymica y productiva que hemos analizado con diferentes variables a lo largo de este trabajo Dos provincias que concentran productividad y diversidad de renglones productivos Un grupo intermedio de provincias dinaacutemicas pero con mucha diferencia de las dos principales y el resto de provincias sin ninguacuten dinamismo En teacuterminos de tributaciones per caacutepita cashyda habitante de la provincia de Pichincha tributa] 479966 sucres Existe un segundo grushy
po de provincias Carchi Esmeraldas y Guayas que tributan alrededor de 900000 sucres por habitante En Azuay cada habitante tributa 345000 sucres y el resto de provincias tiene trishybutaciones per caacutepita menores de 150000 sucres
Al hacer la comparacioacuten entre las tributaciones y las asignaciones de cada provincia se obshy
tiene un iacutendice(Graacutefico 11) en el cual los valores mayores que uno demuestran un grado de
autosuficiencia provincial es decir tributaciones mayores que las asignaciones Soacutelo cuatro
provincias del Ecuador tienen esta caracteriacutestica Pichincha con un iacutendice de 273 lo cual
quiere decir de que por cada milloacuten de sucres que recibe cada uno de sus habitantes tributa
~ 177
5 bull hmiddotmiddot - ~ ~ bull ~ bullbull bull ~ bull - ~ - ~ ~ bull ~ - bullbull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
273 millones Guayas con un iacutendice de 158 Carchi con 140 y Esmeraldas con 122 El resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per caacutepita Por ejemplo cada habitante de Azuaypor cada milloacuten que recibe tributa 560000 sucres Tunshygurahua por cada milloacuten que recibe tributa 300000 El Oro por cada milloacuten tributa 240 mil sucres Manabiacute 250000 y los iacutendices de estas provincias son maacutes altos que el resto de Proshyvincias del paiacutes que tienen indices entre 001 a 009 con un promedio de 004 lo que signishyfica que 13 provincias del paiacutes por cada milloacuten de sucres que le asigna por habitante el Esshytado tributa en promedio 40000 sucres por habitante
Estas cifras son resultado de la dinaacutemica del proceso de desarrollo en el Ecuador La heteshyrogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econoacutemica tal coshymo se refleja en el anaacutelisis productivo Esto se agrava por la inequidad en los flujos finanshycieros privados Resultan asiacute grandes disparidades provinciales y regiones con una incapashycidad estructural de generar procesos productivos dinaacutemicos Sus niveles de demanda y de consumo interno son muy limitados y de igual manera como lo dicen estas uacuteltimas cifras su contribucioacuten al Estado es miacutenima
~ 178
capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
h 179
6 ~ ~ - - - ~ -~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
~ 180
6 ~ ~ ~ ~ ~ ~ gt~ ~- ~ - ~ ~ ~ ~ ~ ~ -- ~ ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
~ 181
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Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
~ 182
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El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
~ 183
6 bull - bull - bull bull ~bull bull v- bull bull oJ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
~ 184
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tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
~ 185
6 x h ~ -- - -- - bull -- - -- - bull - - ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
h 186
~ o o 0 ~ O - O O ~ O - OO O O ~ O bull O 0 O o O ~ O bull O O ~ O -
ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
~ 187
5 - - v - - J- bull - bull o ~ bull o bull o vmiddot 0 bull o bull 0 -- - bull 0 - ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
El Fondo de Desarrollo Seccional Fodesec es creado en 1990 y se constituye en base al 2 de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado y la participacioacuten de tres mil mishyllones de sucres anuales de los ingresos que percibe el Estado por la produccioacuten y exportashycioacuten de petroacuteleo suma que se incrementa desde 1991 en poorcentaje igual a la variacioacuten
anual del iacutendice de precios del consumidor elaborado por el INEC Este Fondo se distribushyye en un 2 a los municipios capitales de provincias el saldo se divide en un 20 para conshysejos provinciales 75 para las municipalidades 5 para una cuenta de reservas de emershy
gencia
El Fondo de Desarrollo Provincial Foondepro se crea en 1990 con una asignacioacuten equivashy
lente al 2 del monto total de los ingresos corrientes del Presupuesto General del Estado Se distribuyen 75 en partes iguales para todos los consejos provinciales del paiacutes y el 25 resshytante en proporcioacuten directa al nuacutemero de habitantes de cada provincia
La Ley Especial de Distribucioacuten del 15 del Presupuesto del Gobierno central para los goshybiernos seccionales se aprueba en Marzo de 1997 creaacutendose asiacute el Fondo de Descentralizashycioacuten que se distribuye en un 70 para los municipios y 30 para los consejos provinciales Para estos se distribuye el 50 del monto total en funcioacuten de las necesidades baacutesicas insashytisfechas de la poblacioacuten de la provincia el 10en proporcioacuten de la superficie territorial proshyvincial y 40 en relacioacuten a la poblacioacuten provincial
El monto destinado a los municipios se distribuye 10 del monto total en partes iguales un 40 en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten 50 en funcioacuten de la necesidades baacutesicas inshysatisfechas de la poblacioacuten cantonal La Ley preveacute que este 15 se empiece a aplicar a parshytir del 1 de Julio de 1997 con el equivalente al 3 el 7 desde Enero de 1998 elll a parshytir de Enero de 1999 y el 15 a partir de Enero del antildeo 2000
En la Ley existe una definicioacuten clara de que el estos fondos corresponden al 15 del preshysupuesto del Gobierno Central excepto los ingresos provenientes de ceacuteditos internos y extershy
nos Sin embargo en la Nueva Constitucioacuten de 1998 se define que las asignaciones a los organismos del reacutegimen seccional autoacutenomo no podraacuten ser inferiores al 15 de los ingreshy
sos corrientes totales del presupuesto del gobierno central Esta disposicioacuten modifica susshytancialmente los ingresos de las entidades seccionales pues para 1999 los creacuteditos internos y externos significan el 30 de los ingresos totales
En el Cuadro No 16 se presentan las transferencias provinciales del gobierno central a los consejos provinciales y municipios del paiacutes Estas asignaciones son de 2 billones de sucres
Guayas obtiene el 207 de estas asignaciones y Pichincha el 1693 En teacuterminos per cashy
pita ambas provincias reciben menos de la media per capita nacional siendo las Provincias
de Boliacutevar Cantildear Carchi Chirnborazo y todas las del Oriente las que reciben en teacuterminos
per capita casi el doble de la media nacional
~ 174
~~
Provincias
Tolal
Azuay
Sollvar
Callar
Carchi
Cotopaxi Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Galeacutepagos Guayas
1mbabura Loja LosRlos
Manabl
MoronaSant
Napo Pastaza
Pichincha
Tungurahua
SUaJmbios
Zamora
FuenteMinisteriode Finanzes ElaboracioacutenLourdesRodrlguez
Total
7706437
209645 2436
5256
158351
7f1i19 9321
78315 362354
1157 3ll85273
158n 20816 9161
178171 1788 2602
2009
3482121 70762 4116
907
e u a d ro 17 Recaudaciones tributarlas por provincias 1998 (Valores en millones de sucres)
o Imp Ala ImpVA ImpCE Imp Vehlculos Otros Trlbutaci6n AslgPC Trib Aslg PC Renta Motorizados Impuestos PC
10000 2235204 446llD78 661704 114497 22amp1l12 sucres sucres
272 n142 101410 15283 8606 7200 345065 615544 056 003 1686 91 16 558 81 13505 841090 002
007 2203 278 2556 223 24n4 621069 004
205 2716 146891 64n 1922 347 971091 693178 140 010 3960 849 2046 1142 26590 593360 0D4 012 5110 1065 5 21m 561 22311 714112 003 099 11128 57560 2170 4367 1089 142214 588711 024 470 9643 343848 7794 919 147 908656 742517 122 002 942 165 7 41 741Ml7 2988932 003
4004 811065 1940210 243795 90199 942242 596732 158
021 7074 3IIl7 183 3841 971 49438 626127 008 027 6817 7745 1663 2732 1855 49337 1147740 0D4 012 5249 622 202 2500 585 14287 512293 003 231 38662 106752 25215 5389 4150 144840 584426 025 002 1450 73 139 123 131n 825498 002 003 2007 149 337 107 17248 751097 002 003 1540 116 244 107 34088 1121691 003
4518 1213896 1729355 354111 70788 113968 1479966 542746 273 092 31605 26385 4795 4129 3845 1628n 542978 030 005 2654 6n 662 120 30728 584868 005 001 655 30 178 41 9320 847506 001
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Las uacuteltimas columnas del cuadro No16 presentan las transferencias provinciales totales y las asignaciones provinciales totales per caacutepita esto es las asignaciones a organismos secshycionales maacutes las asignaciones a las dependencias del gobierno central divididas para la poshyblacioacuten provincial estimada para 1998
Estas columnas demuestran en general dos cuestiones la primera queen teacuterminos absolushytos se refuerza la concentracioacuten de recursos en Guayas y Pichincha pero que si se analiza en teacuterminos de tranferencias per caacutepita no existe una loacutegica clara por parte del Estado La seshygunda cuestioacuten que aparece con mucha evidencia es la necesidad de una poliacutetica de regioshynalizacioacuten nacional que oriente de mejor manera la asignacioacuten de recursos en funcioacuten de la poblacioacuten de las necesidades insatisfechas de los niveles de dinamismo econoacutemico provinshycial de manera de compensar las inequidades provinciales
S2 Tributaciones Provinciales
El Cuadro No 17 presenta las recaudaciones tributarias que efectuacutea el gobierno central para el antildeo 1998 El impuesto al Valor Agregado representa el 57 del ~otal de impuestos el Imshypuesto a la Renta el 29 y el Impuesto a los consumos especiales el 85 El restante 56 estaacute dado por el impuesto a los vehiacuteculos impuesto por salida del paiacutes y multas tributashyrias
Gratico No 1U ESTRUCTURA TRIBUTACIONES 1998
------15000 ----shy
5CO
4000
3500
3000
2500
2000
1500
tOoo
PROVINCIAS
1 176
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Graacutefico No 11 TRIBUTACIONES I ASIGNACIONES PER CAPITA POR
PROVINCIA 1998
300 - - - - --- - - -- -shy
250
200
n n
PROVINCIAS
En Pichincha y Guayas se recaudan el 85 del total de impuestos del paiacutes (Graacutefico 10) Pishychincha recauda el 45 mientras que Guayas aporta con el 40 Esta diferencia resulta significativa pues como se vioacute al analizar las 100 empresas maacutes importantes del paiacutes (Revisshy
ta Vistazo No 769) en Guayas se concentran 46 de las 100 mayores empresas (en Quito 40
) Yen Guayas estaacuten las 10 maacutes grandes exportadoras del paiacutes
Las provincias de Azuay Carchi El Oro Esmeraldas Manabiacute y Tungurahua contribuyen en porcentajes entre el ] al 4 de la tributacioacuten El resto de provincias tienen recaudaciones muy poco significativas Este esquema de la tributacioacuten es el reflejo de la dinaacutemica econoacuteshymica y productiva que hemos analizado con diferentes variables a lo largo de este trabajo Dos provincias que concentran productividad y diversidad de renglones productivos Un grupo intermedio de provincias dinaacutemicas pero con mucha diferencia de las dos principales y el resto de provincias sin ninguacuten dinamismo En teacuterminos de tributaciones per caacutepita cashyda habitante de la provincia de Pichincha tributa] 479966 sucres Existe un segundo grushy
po de provincias Carchi Esmeraldas y Guayas que tributan alrededor de 900000 sucres por habitante En Azuay cada habitante tributa 345000 sucres y el resto de provincias tiene trishybutaciones per caacutepita menores de 150000 sucres
Al hacer la comparacioacuten entre las tributaciones y las asignaciones de cada provincia se obshy
tiene un iacutendice(Graacutefico 11) en el cual los valores mayores que uno demuestran un grado de
autosuficiencia provincial es decir tributaciones mayores que las asignaciones Soacutelo cuatro
provincias del Ecuador tienen esta caracteriacutestica Pichincha con un iacutendice de 273 lo cual
quiere decir de que por cada milloacuten de sucres que recibe cada uno de sus habitantes tributa
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273 millones Guayas con un iacutendice de 158 Carchi con 140 y Esmeraldas con 122 El resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per caacutepita Por ejemplo cada habitante de Azuaypor cada milloacuten que recibe tributa 560000 sucres Tunshygurahua por cada milloacuten que recibe tributa 300000 El Oro por cada milloacuten tributa 240 mil sucres Manabiacute 250000 y los iacutendices de estas provincias son maacutes altos que el resto de Proshyvincias del paiacutes que tienen indices entre 001 a 009 con un promedio de 004 lo que signishyfica que 13 provincias del paiacutes por cada milloacuten de sucres que le asigna por habitante el Esshytado tributa en promedio 40000 sucres por habitante
Estas cifras son resultado de la dinaacutemica del proceso de desarrollo en el Ecuador La heteshyrogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econoacutemica tal coshymo se refleja en el anaacutelisis productivo Esto se agrava por la inequidad en los flujos finanshycieros privados Resultan asiacute grandes disparidades provinciales y regiones con una incapashycidad estructural de generar procesos productivos dinaacutemicos Sus niveles de demanda y de consumo interno son muy limitados y de igual manera como lo dicen estas uacuteltimas cifras su contribucioacuten al Estado es miacutenima
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capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
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En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
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2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
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Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
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El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
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misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
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tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
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6 x h ~ -- - -- - bull -- - -- - bull - - ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
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ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
~ 187
~~
Provincias
Tolal
Azuay
Sollvar
Callar
Carchi
Cotopaxi Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Galeacutepagos Guayas
1mbabura Loja LosRlos
Manabl
MoronaSant
Napo Pastaza
Pichincha
Tungurahua
SUaJmbios
Zamora
FuenteMinisteriode Finanzes ElaboracioacutenLourdesRodrlguez
Total
7706437
209645 2436
5256
158351
7f1i19 9321
78315 362354
1157 3ll85273
158n 20816 9161
178171 1788 2602
2009
3482121 70762 4116
907
e u a d ro 17 Recaudaciones tributarlas por provincias 1998 (Valores en millones de sucres)
o Imp Ala ImpVA ImpCE Imp Vehlculos Otros Trlbutaci6n AslgPC Trib Aslg PC Renta Motorizados Impuestos PC
10000 2235204 446llD78 661704 114497 22amp1l12 sucres sucres
272 n142 101410 15283 8606 7200 345065 615544 056 003 1686 91 16 558 81 13505 841090 002
007 2203 278 2556 223 24n4 621069 004
205 2716 146891 64n 1922 347 971091 693178 140 010 3960 849 2046 1142 26590 593360 0D4 012 5110 1065 5 21m 561 22311 714112 003 099 11128 57560 2170 4367 1089 142214 588711 024 470 9643 343848 7794 919 147 908656 742517 122 002 942 165 7 41 741Ml7 2988932 003
4004 811065 1940210 243795 90199 942242 596732 158
021 7074 3IIl7 183 3841 971 49438 626127 008 027 6817 7745 1663 2732 1855 49337 1147740 0D4 012 5249 622 202 2500 585 14287 512293 003 231 38662 106752 25215 5389 4150 144840 584426 025 002 1450 73 139 123 131n 825498 002 003 2007 149 337 107 17248 751097 002 003 1540 116 244 107 34088 1121691 003
4518 1213896 1729355 354111 70788 113968 1479966 542746 273 092 31605 26385 4795 4129 3845 1628n 542978 030 005 2654 6n 662 120 30728 584868 005 001 655 30 178 41 9320 847506 001
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Las uacuteltimas columnas del cuadro No16 presentan las transferencias provinciales totales y las asignaciones provinciales totales per caacutepita esto es las asignaciones a organismos secshycionales maacutes las asignaciones a las dependencias del gobierno central divididas para la poshyblacioacuten provincial estimada para 1998
Estas columnas demuestran en general dos cuestiones la primera queen teacuterminos absolushytos se refuerza la concentracioacuten de recursos en Guayas y Pichincha pero que si se analiza en teacuterminos de tranferencias per caacutepita no existe una loacutegica clara por parte del Estado La seshygunda cuestioacuten que aparece con mucha evidencia es la necesidad de una poliacutetica de regioshynalizacioacuten nacional que oriente de mejor manera la asignacioacuten de recursos en funcioacuten de la poblacioacuten de las necesidades insatisfechas de los niveles de dinamismo econoacutemico provinshycial de manera de compensar las inequidades provinciales
S2 Tributaciones Provinciales
El Cuadro No 17 presenta las recaudaciones tributarias que efectuacutea el gobierno central para el antildeo 1998 El impuesto al Valor Agregado representa el 57 del ~otal de impuestos el Imshypuesto a la Renta el 29 y el Impuesto a los consumos especiales el 85 El restante 56 estaacute dado por el impuesto a los vehiacuteculos impuesto por salida del paiacutes y multas tributashyrias
Gratico No 1U ESTRUCTURA TRIBUTACIONES 1998
------15000 ----shy
5CO
4000
3500
3000
2500
2000
1500
tOoo
PROVINCIAS
1 176
5 - - - ~ ~ ~ ~ - ~ - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Graacutefico No 11 TRIBUTACIONES I ASIGNACIONES PER CAPITA POR
PROVINCIA 1998
300 - - - - --- - - -- -shy
250
200
n n
PROVINCIAS
En Pichincha y Guayas se recaudan el 85 del total de impuestos del paiacutes (Graacutefico 10) Pishychincha recauda el 45 mientras que Guayas aporta con el 40 Esta diferencia resulta significativa pues como se vioacute al analizar las 100 empresas maacutes importantes del paiacutes (Revisshy
ta Vistazo No 769) en Guayas se concentran 46 de las 100 mayores empresas (en Quito 40
) Yen Guayas estaacuten las 10 maacutes grandes exportadoras del paiacutes
Las provincias de Azuay Carchi El Oro Esmeraldas Manabiacute y Tungurahua contribuyen en porcentajes entre el ] al 4 de la tributacioacuten El resto de provincias tienen recaudaciones muy poco significativas Este esquema de la tributacioacuten es el reflejo de la dinaacutemica econoacuteshymica y productiva que hemos analizado con diferentes variables a lo largo de este trabajo Dos provincias que concentran productividad y diversidad de renglones productivos Un grupo intermedio de provincias dinaacutemicas pero con mucha diferencia de las dos principales y el resto de provincias sin ninguacuten dinamismo En teacuterminos de tributaciones per caacutepita cashyda habitante de la provincia de Pichincha tributa] 479966 sucres Existe un segundo grushy
po de provincias Carchi Esmeraldas y Guayas que tributan alrededor de 900000 sucres por habitante En Azuay cada habitante tributa 345000 sucres y el resto de provincias tiene trishybutaciones per caacutepita menores de 150000 sucres
Al hacer la comparacioacuten entre las tributaciones y las asignaciones de cada provincia se obshy
tiene un iacutendice(Graacutefico 11) en el cual los valores mayores que uno demuestran un grado de
autosuficiencia provincial es decir tributaciones mayores que las asignaciones Soacutelo cuatro
provincias del Ecuador tienen esta caracteriacutestica Pichincha con un iacutendice de 273 lo cual
quiere decir de que por cada milloacuten de sucres que recibe cada uno de sus habitantes tributa
~ 177
5 bull hmiddotmiddot - ~ ~ bull ~ bullbull bull ~ bull - ~ - ~ ~ bull ~ - bullbull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
273 millones Guayas con un iacutendice de 158 Carchi con 140 y Esmeraldas con 122 El resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per caacutepita Por ejemplo cada habitante de Azuaypor cada milloacuten que recibe tributa 560000 sucres Tunshygurahua por cada milloacuten que recibe tributa 300000 El Oro por cada milloacuten tributa 240 mil sucres Manabiacute 250000 y los iacutendices de estas provincias son maacutes altos que el resto de Proshyvincias del paiacutes que tienen indices entre 001 a 009 con un promedio de 004 lo que signishyfica que 13 provincias del paiacutes por cada milloacuten de sucres que le asigna por habitante el Esshytado tributa en promedio 40000 sucres por habitante
Estas cifras son resultado de la dinaacutemica del proceso de desarrollo en el Ecuador La heteshyrogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econoacutemica tal coshymo se refleja en el anaacutelisis productivo Esto se agrava por la inequidad en los flujos finanshycieros privados Resultan asiacute grandes disparidades provinciales y regiones con una incapashycidad estructural de generar procesos productivos dinaacutemicos Sus niveles de demanda y de consumo interno son muy limitados y de igual manera como lo dicen estas uacuteltimas cifras su contribucioacuten al Estado es miacutenima
~ 178
capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
h 179
6 ~ ~ - - - ~ -~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
~ 180
6 ~ ~ ~ ~ ~ ~ gt~ ~- ~ - ~ ~ ~ ~ ~ ~ -- ~ ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
~ 181
6 ~ bull ~ ~ --- bull ~ -bullbull ~ bull bull JO -- bull ~ JO ~ ~ ~ ~ bullbull bullbull iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capitulo
Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
~ 182
-- ~ ~ ~ bullbullbullbullbull -- bull -- bullbull ~ -- lo - -- ~ bull I~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo 6
El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
~ 183
6 bull - bull - bull bull ~bull bull v- bull bull oJ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
~ 184
- - - - - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
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6 x h ~ -- - -- - bull -- - -- - bull - - ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
h 186
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ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
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5 middot~ bull ~ ~ bull h ~ bull hmiddot bull bullbull ~ ~ bull ~ bull ~ - ~ bull- ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
Las uacuteltimas columnas del cuadro No16 presentan las transferencias provinciales totales y las asignaciones provinciales totales per caacutepita esto es las asignaciones a organismos secshycionales maacutes las asignaciones a las dependencias del gobierno central divididas para la poshyblacioacuten provincial estimada para 1998
Estas columnas demuestran en general dos cuestiones la primera queen teacuterminos absolushytos se refuerza la concentracioacuten de recursos en Guayas y Pichincha pero que si se analiza en teacuterminos de tranferencias per caacutepita no existe una loacutegica clara por parte del Estado La seshygunda cuestioacuten que aparece con mucha evidencia es la necesidad de una poliacutetica de regioshynalizacioacuten nacional que oriente de mejor manera la asignacioacuten de recursos en funcioacuten de la poblacioacuten de las necesidades insatisfechas de los niveles de dinamismo econoacutemico provinshycial de manera de compensar las inequidades provinciales
S2 Tributaciones Provinciales
El Cuadro No 17 presenta las recaudaciones tributarias que efectuacutea el gobierno central para el antildeo 1998 El impuesto al Valor Agregado representa el 57 del ~otal de impuestos el Imshypuesto a la Renta el 29 y el Impuesto a los consumos especiales el 85 El restante 56 estaacute dado por el impuesto a los vehiacuteculos impuesto por salida del paiacutes y multas tributashyrias
Gratico No 1U ESTRUCTURA TRIBUTACIONES 1998
------15000 ----shy
5CO
4000
3500
3000
2500
2000
1500
tOoo
PROVINCIAS
1 176
5 - - - ~ ~ ~ ~ - ~ - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Graacutefico No 11 TRIBUTACIONES I ASIGNACIONES PER CAPITA POR
PROVINCIA 1998
300 - - - - --- - - -- -shy
250
200
n n
PROVINCIAS
En Pichincha y Guayas se recaudan el 85 del total de impuestos del paiacutes (Graacutefico 10) Pishychincha recauda el 45 mientras que Guayas aporta con el 40 Esta diferencia resulta significativa pues como se vioacute al analizar las 100 empresas maacutes importantes del paiacutes (Revisshy
ta Vistazo No 769) en Guayas se concentran 46 de las 100 mayores empresas (en Quito 40
) Yen Guayas estaacuten las 10 maacutes grandes exportadoras del paiacutes
Las provincias de Azuay Carchi El Oro Esmeraldas Manabiacute y Tungurahua contribuyen en porcentajes entre el ] al 4 de la tributacioacuten El resto de provincias tienen recaudaciones muy poco significativas Este esquema de la tributacioacuten es el reflejo de la dinaacutemica econoacuteshymica y productiva que hemos analizado con diferentes variables a lo largo de este trabajo Dos provincias que concentran productividad y diversidad de renglones productivos Un grupo intermedio de provincias dinaacutemicas pero con mucha diferencia de las dos principales y el resto de provincias sin ninguacuten dinamismo En teacuterminos de tributaciones per caacutepita cashyda habitante de la provincia de Pichincha tributa] 479966 sucres Existe un segundo grushy
po de provincias Carchi Esmeraldas y Guayas que tributan alrededor de 900000 sucres por habitante En Azuay cada habitante tributa 345000 sucres y el resto de provincias tiene trishybutaciones per caacutepita menores de 150000 sucres
Al hacer la comparacioacuten entre las tributaciones y las asignaciones de cada provincia se obshy
tiene un iacutendice(Graacutefico 11) en el cual los valores mayores que uno demuestran un grado de
autosuficiencia provincial es decir tributaciones mayores que las asignaciones Soacutelo cuatro
provincias del Ecuador tienen esta caracteriacutestica Pichincha con un iacutendice de 273 lo cual
quiere decir de que por cada milloacuten de sucres que recibe cada uno de sus habitantes tributa
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5 bull hmiddotmiddot - ~ ~ bull ~ bullbull bull ~ bull - ~ - ~ ~ bull ~ - bullbull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
273 millones Guayas con un iacutendice de 158 Carchi con 140 y Esmeraldas con 122 El resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per caacutepita Por ejemplo cada habitante de Azuaypor cada milloacuten que recibe tributa 560000 sucres Tunshygurahua por cada milloacuten que recibe tributa 300000 El Oro por cada milloacuten tributa 240 mil sucres Manabiacute 250000 y los iacutendices de estas provincias son maacutes altos que el resto de Proshyvincias del paiacutes que tienen indices entre 001 a 009 con un promedio de 004 lo que signishyfica que 13 provincias del paiacutes por cada milloacuten de sucres que le asigna por habitante el Esshytado tributa en promedio 40000 sucres por habitante
Estas cifras son resultado de la dinaacutemica del proceso de desarrollo en el Ecuador La heteshyrogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econoacutemica tal coshymo se refleja en el anaacutelisis productivo Esto se agrava por la inequidad en los flujos finanshycieros privados Resultan asiacute grandes disparidades provinciales y regiones con una incapashycidad estructural de generar procesos productivos dinaacutemicos Sus niveles de demanda y de consumo interno son muy limitados y de igual manera como lo dicen estas uacuteltimas cifras su contribucioacuten al Estado es miacutenima
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capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
h 179
6 ~ ~ - - - ~ -~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
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6 ~ ~ ~ ~ ~ ~ gt~ ~- ~ - ~ ~ ~ ~ ~ ~ -- ~ ecuador un modelo para [des]armar capiacutetulo
2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
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6 ~ bull ~ ~ --- bull ~ -bullbull ~ bull bull JO -- bull ~ JO ~ ~ ~ ~ bullbull bullbull iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capitulo
Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
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-- ~ ~ ~ bullbullbullbullbull -- bull -- bullbull ~ -- lo - -- ~ bull I~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo 6
El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
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6 bull - bull - bull bull ~bull bull v- bull bull oJ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
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tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
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PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
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ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
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5 - - - ~ ~ ~ ~ - ~ - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
Graacutefico No 11 TRIBUTACIONES I ASIGNACIONES PER CAPITA POR
PROVINCIA 1998
300 - - - - --- - - -- -shy
250
200
n n
PROVINCIAS
En Pichincha y Guayas se recaudan el 85 del total de impuestos del paiacutes (Graacutefico 10) Pishychincha recauda el 45 mientras que Guayas aporta con el 40 Esta diferencia resulta significativa pues como se vioacute al analizar las 100 empresas maacutes importantes del paiacutes (Revisshy
ta Vistazo No 769) en Guayas se concentran 46 de las 100 mayores empresas (en Quito 40
) Yen Guayas estaacuten las 10 maacutes grandes exportadoras del paiacutes
Las provincias de Azuay Carchi El Oro Esmeraldas Manabiacute y Tungurahua contribuyen en porcentajes entre el ] al 4 de la tributacioacuten El resto de provincias tienen recaudaciones muy poco significativas Este esquema de la tributacioacuten es el reflejo de la dinaacutemica econoacuteshymica y productiva que hemos analizado con diferentes variables a lo largo de este trabajo Dos provincias que concentran productividad y diversidad de renglones productivos Un grupo intermedio de provincias dinaacutemicas pero con mucha diferencia de las dos principales y el resto de provincias sin ninguacuten dinamismo En teacuterminos de tributaciones per caacutepita cashyda habitante de la provincia de Pichincha tributa] 479966 sucres Existe un segundo grushy
po de provincias Carchi Esmeraldas y Guayas que tributan alrededor de 900000 sucres por habitante En Azuay cada habitante tributa 345000 sucres y el resto de provincias tiene trishybutaciones per caacutepita menores de 150000 sucres
Al hacer la comparacioacuten entre las tributaciones y las asignaciones de cada provincia se obshy
tiene un iacutendice(Graacutefico 11) en el cual los valores mayores que uno demuestran un grado de
autosuficiencia provincial es decir tributaciones mayores que las asignaciones Soacutelo cuatro
provincias del Ecuador tienen esta caracteriacutestica Pichincha con un iacutendice de 273 lo cual
quiere decir de que por cada milloacuten de sucres que recibe cada uno de sus habitantes tributa
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5 bull hmiddotmiddot - ~ ~ bull ~ bullbull bull ~ bull - ~ - ~ ~ bull ~ - bullbull ~ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
273 millones Guayas con un iacutendice de 158 Carchi con 140 y Esmeraldas con 122 El resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per caacutepita Por ejemplo cada habitante de Azuaypor cada milloacuten que recibe tributa 560000 sucres Tunshygurahua por cada milloacuten que recibe tributa 300000 El Oro por cada milloacuten tributa 240 mil sucres Manabiacute 250000 y los iacutendices de estas provincias son maacutes altos que el resto de Proshyvincias del paiacutes que tienen indices entre 001 a 009 con un promedio de 004 lo que signishyfica que 13 provincias del paiacutes por cada milloacuten de sucres que le asigna por habitante el Esshytado tributa en promedio 40000 sucres por habitante
Estas cifras son resultado de la dinaacutemica del proceso de desarrollo en el Ecuador La heteshyrogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econoacutemica tal coshymo se refleja en el anaacutelisis productivo Esto se agrava por la inequidad en los flujos finanshycieros privados Resultan asiacute grandes disparidades provinciales y regiones con una incapashycidad estructural de generar procesos productivos dinaacutemicos Sus niveles de demanda y de consumo interno son muy limitados y de igual manera como lo dicen estas uacuteltimas cifras su contribucioacuten al Estado es miacutenima
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capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
h 179
6 ~ ~ - - - ~ -~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
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2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
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Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
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El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
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6 bull - bull - bull bull ~bull bull v- bull bull oJ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
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tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
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PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
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ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
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273 millones Guayas con un iacutendice de 158 Carchi con 140 y Esmeraldas con 122 El resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per caacutepita Por ejemplo cada habitante de Azuaypor cada milloacuten que recibe tributa 560000 sucres Tunshygurahua por cada milloacuten que recibe tributa 300000 El Oro por cada milloacuten tributa 240 mil sucres Manabiacute 250000 y los iacutendices de estas provincias son maacutes altos que el resto de Proshyvincias del paiacutes que tienen indices entre 001 a 009 con un promedio de 004 lo que signishyfica que 13 provincias del paiacutes por cada milloacuten de sucres que le asigna por habitante el Esshytado tributa en promedio 40000 sucres por habitante
Estas cifras son resultado de la dinaacutemica del proceso de desarrollo en el Ecuador La heteshyrogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econoacutemica tal coshymo se refleja en el anaacutelisis productivo Esto se agrava por la inequidad en los flujos finanshycieros privados Resultan asiacute grandes disparidades provinciales y regiones con una incapashycidad estructural de generar procesos productivos dinaacutemicos Sus niveles de demanda y de consumo interno son muy limitados y de igual manera como lo dicen estas uacuteltimas cifras su contribucioacuten al Estado es miacutenima
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capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
h 179
6 ~ ~ - - - ~ -~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
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2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
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Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
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El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
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misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
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tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
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PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
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ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
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capiacutetulo 6 Elementos para el anaacutelisis
institucional del Estado
desde la teoriacutea poliacutetica institucionalista una viacutea privilegiada
para la comprensioacuten del Estado es la diseccioacuten de su composicioacuten institucional de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos operaciones mecanismos decisionales) En este capiacutetulo se efec-
tuumla una aproximacioacuten al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador insistiendo en
su despliegue y modo de concrecioacuten territorial Se plantean los conflictos maacutes evishy
dentes en la dinaacutemica intraestatal y en la relacioacuten estado-territorio Finalmente se
formulan unas hipoacutetesis para explicar eacutel tortuoso y laberiacutentico orden estatal
El objetivo del capiacutetulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la liacutenea argumentativa general del trabajo Esto no implica un anaacutelisis exhaustivo
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional
1 Un poco de historia la construccioacuten del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existiacutean tres departamentos Guayaquil Quito y Cuenca los cuashyles correspondiacutean a nuacutecleos de poder existentes desde la eacutepoca colonial articulados en tomo a las principales ciudades
En 1835 se eliminaron formalmente los departamentos La organizacioacuten territorial y la divishysioacuten poliacutetico-administrativa establecioacute los niveles que hoy se conocen provincias cantones y parroquias78 De igual forma en la Constitucioacuten de ese mismo antildeo el reacutegimen y adminisshytracioacuten de lo Interior quedoacute supeditado a una ley especial79 la Ley de Reacutegimen Poliacutetico
78 El ano 82 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835dice El territorio de la Repuacuteblica se divide en provincias cantones y parroshyquias El gobierno poliacutetico de cada provincia reside en un Gobernador que es el agente inmediato del Poder Ejecuuacutevo Cashyda cantoacuten o la reunioacuten de algunos de ellos en circuito seraacute regido por un corregidor y las parroquias por tenientes
79 La parte respectiva de An 84 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1835 reza Una ley especial organi7araacute el reacutegimen interior de la Repuacuteblica y designaraacute las atribuciones de los funcionarios
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6 ~ ~ - - - ~ -~ ~ - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
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2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
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Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
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-- ~ ~ ~ bullbullbullbullbull -- bull -- bullbull ~ -- lo - -- ~ bull I~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo 6
El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
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6 bull - bull - bull bull ~bull bull v- bull bull oJ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
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tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
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PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
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ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
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En ella se adoptoacute siguiendo el ejemplo ibeacuterico el modelo parlamentario claacutesico para la adshyministracioacuten de las localidades consejos provinciales concejos municipales y juntas parroshyquiales y sus respectivos ejecutivos prefectos alcaldes y presidentes de junta
Esta estructura en sus liacuteneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente su funshycionamiento cargos competencias rutinas organizacionales nomenclatura la cultura instishytucional etc han variado sustantivamente con el paso del tiempo
Las provincias en siacute mismas surgen con la Constitucioacuten de 1878 su organizacioacuten real es de 1929 pero se transforman en organismos de reacutegimen seccional con Consejos Provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944 Posteriormente con las reformas de 1983 a la Constitucioacuten Poliacutetica de 1979 se introdujo la figura del Distrito Metropolitano (art123) y en la Constitucioacuten de 1998 la de las circunscripciones territoriales indiacutegenas y afroecuashytorianas (art224) y la de los regiacutemenes especiales de administracioacuten territorial (art238)
La subdivisioacuten poliacutetico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde mediados de este siglo sobre todo en la Costa y la Amazoniacutea En el Ecuador actual existen 22 provincias 2 de las cuales han sido creadas en los uacuteltimos 10 antildeos (Sucumbios y Orellashyna) En cuanto a los cantones en 1979 existiacutean 118 para 1990 ese nuacutemero sube a 169 y en la actualidad se cuentan 214 cantones Respecto a las parroquias ruraless para 1990 se conshytabilizaban 752 distribuidas en un 55 en la Sierra 27 en la Costa 175 en la Amazoniacutea y 05 en Galaacutepagos Ademaacutes existen algunas regiones que son objeto de disputa entre proshyvincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Riacuteos y Pichincha
En varios casos las unidades poliacutetico-administrativas no cumplen los requisitos que estableshyce la Ley de Reacutegimen Municipal para la formacioacuten de cantones y parroquias rurales Existen cantones con menos de 50000 habitantes que tienen menos de 10000 hab en la cabecera cantonal o sin parroquias rurales
La tendencia de divisioacuten del territorio en unidades poliacutetico-administrativas responde a divershysas loacutegicas La principal es la buacutesqueda de una mayor jerarquiacutea para un territorio especiacutefico que permita una gestioacuten de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la unidad de la cual depende Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma proshyvincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el ascenso adshyministrativo de una determinada jurisdiccioacuten
80 EI todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias poliacuteticas seccionales a nivel provincialcantonal y parroquial Veacutease las constituciones de 1843 (art 79) 1845 (art 99) 1851 (art 94)1852 (art 98)1861 (art94-97) 1869 (art 81-83)1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869 arto 5 y 6)1878 (art 102-104) 1884 (art 116-118)1897 (art 120 y 121) 1906 (art 111 y 112) 1945 (an 96 97 99 102 y 106) 1946 (art 124) 1967 (art 237 y 238)1979 (J 17-121) y 1998 (art 224)
81 Las parroquiasurbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padroacuten electoral pero no implican una unidad de goshybierno
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2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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Fuerne ESPOL 1999
82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
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Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
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El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
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6 bull - bull - bull bull ~bull bull v- bull bull oJ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
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tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
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PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
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A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
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2 Estructura orgaacutenica del Estado en el territorio
La organizacioacuten poliacutetica del Estado Ecuatoriano contempla el reacutegimen seccional autoacutenoshym082 y el reacutegimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia cantoacuten o parroquia
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del paiacutes y se encuentra comshypuesto por el Ejecutivo los ministros subsecretarias direcciones e institutos nacionales adsshycritos A su vez existen diversos niveles de desconcentracioacuten administrativa designados desshyde el gobierno central para la planificacioacuten y administracioacuten de la politica nacional al nivel regional provincial cantonal y parroquial
Dentro de esta estructura el Estado central ha conformado tambieacuten los organismos de desashyrrollo regional que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales yo provinciales de planificacioacuten ordenacioacuten y control efectivo del territorio Actualmente los organismos de desarrollo que existen son Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro-CREA Centro de Rehabilitacioacuten de Manabiacute-CRM Comisioacuten de Estudios para la Cuenca del Guayas-CEDEGE Instituto Nacional Galaacutepagos-INGALA Instituto de Colonizacioacuten Regioacuten Amazoacutenica-INCRAE y Programa Regional de Desarrollo del SurshyPREDESUR (ver mapa No 11)
Mapa 11
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82 El arto 118 de la Constitucioacuten Poliacutetica de 1998 establece que son instituciones del Estado ( ) 4 Las entidades que inteshygran el reacutegimen seccional autoacutenomo
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Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
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El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
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misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
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tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
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PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
h 186
~ o o 0 ~ O - O O ~ O - OO O O ~ O bull O 0 O o O ~ O bull O O ~ O -
ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
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6 ~ bull ~ ~ --- bull ~ -bullbull ~ bull bull JO -- bull ~ JO ~ ~ ~ ~ bullbull bullbull iquest bull - ~ ecuadorun modelo para [des)armar capitulo
Por otra parte se encuentra el Gobierno seccional autoacutenomo cuyas autoridades son electas mediante votacioacuten popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros) y a Municipios (Alcaldes y concejales) Las reformas a la uacuteltima constitucioacuten contemplan ademaacutes la eleccioacuten de juntas parroquiales y otorgan algunas responsabilidades a las organishyzaciones barriales juntas de vecinos y comunas
El reacutegimen seccional comprende los siguientes niveles
Autoridades y atribuciones seguacuten el reacutegimen secciona
REGIMEN SECCIONAL AUTOacuteNOMO REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE
NIVEL AUTORIDAD ATRIBUCIONES AUTORIDAD ATRIBUCIONES
PROV PREFECTO (Consejo Provinshycial integrado por los representantes de cada cantoacuten) Elegido por votashycioacuten popular
Infraestructura equishypamiento comunal rushyral construccioacuten y mantenimiento de cashyminos vecinales inshyfraestructura baacutesica de salud y proteccioacuten amshybiental Construccioshynes escolares culturashyles y deportivas a nivel rural Catastro rural Representar a la proshyvincia (Art233)
GOBERNADOR Designado por el Mishynistro de Gobierno (excepto para la proshyvincia de Pichincha en las cuales operan las Unidades ejecutoras)
Coordinacioacuten politica seguridad administrashycioacuten del orden y proshyteccioacuten policial Represhysentacioacuten del gobierno central y del Presidenshyte de la Repuacuteblica anshyte la provincia (Art227)
CANT MUNICIPIOshyCABILDO ALCALDE Elegidos por votashyciacuteoacutenpopular o por votacioacuten interna del Concejo Munishycipal que a su vez es elegida por voshytacioacuten popular
Planificacioacuten y desashyrrollo urbano y suburshybano catastro urbano infraestructura y servishycios puacuteblicos urbanos
JEFATURA POLiacuteTICA CANTONAL
MUNICIPIO DEL Se rige bajo la ley del DISTRITO ME- DMQde 1993 TROPOLlTANO DE QUITO (ALCALDE)
PARR JUNTAS PARROQUIALES ORGANIZACIOshyNES BARRIALES JUNTAS DE VECINOS COMUNAS
Coparticipacioacuten en la planificacioacuten y ejecushycioacuten de obras y proshyyectos Participacioacuten en el control y evaluashyciacuteoacutende obras de beshyneficio comunitario Impulso a la autogesshytioacuten comunitaria
TENIENTE POLlTICO PARROQUIAL
LOCAL O REGIOshyNAL
ENTIDADES AUTO NOMAS (CREA CEDEGE PREDESUR INGALA CRM)
Leyes especiales para cada una delimitando actividades o de foshymento provincial
REGiMENES Como el sistema de ESPECIALES DE aacutereas protegidas que ADMINISTRACiOacuteN ocupa un 15 del te-TERRITORIAL rritorio nacional y se rishy
ge por el INEFAN
Elaboracioacuten Andrea Carrioacuten CIUDAD 1999
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El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
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misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
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tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
~ 185
6 x h ~ -- - -- - bull -- - -- - bull - - ~ ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo
PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
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~ o o 0 ~ O - O O ~ O - OO O O ~ O bull O 0 O o O ~ O bull O O ~ O -
ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
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-- ~ ~ ~ bullbullbullbullbull -- bull -- bullbull ~ -- lo - -- ~ bull I~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo 6
El consejo provincial es una institucioacuten de derecho puacuteblico que goza de autonomiacutea y re-o presenta a la provincia y cuya misioacuten es impulsar el desarrollo cultural y material de su jurisdiccioacuten y colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscripshycioacuten para la realizacioacuten armoacutenica de los fines nacionales (LRP arto 1 subrayado nuestro) Esta regido por La Ley de Reacutegimen Provincial (LRP)
El consejo esta compuesto por el prefecto que lo preside con voto dirimente y por los conshysejeros que variacutean en nuacutemero seguacuten la poblacioacuten83 ambos cargos se desempentildean por cuashytro antildeos sin reeleccioacuten inmediata El prefecto es elegido por votacioacuten popular la mitad de los
consejeros son de eleccioacuten popular y los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia (CP arto 233)
La Constitucioacuten Poliacutetica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocioacuten yejecushycioacuten de obras de alcance provincial en vialidad medio ambiente riego y manejo de lai cuencas y microcuencas hidrograacuteficas de su jurisdiccioacuten y establece ademaacutes que ejecutashy
raacuten obras exclusivamente en aacutereas rurales (art 233) Sus funciones seguacuten la LRP actual tieshynen que ver con el progreso de la provincia la prestacioacuten de servicios puacuteblicos la obra puacuteshyblica la coordinacioacuten de municipalidades la planificacioacuten y ejecucioacuten de proyectos de desashy
rrollo educacioacuten salud turismo control y vigilancia de rentas y otros estipulados en la ley Todo ello en constante relacioacuten y articulacioacuten con el Gobierno Central y los municipios (art 3)
El consejo estableceraacute en conformidad con la LRP las siguientes Comisiones Permanentes de legislacioacuten y redaccioacuten de obras puacuteblicas vialidad y vivienda popular de educacioacuten puacuteshyblica y deportes de economiacutea y finanzas de cuestiones sociales sanidad e higiene de mushynicipalidades excusas y calificaciones de coordinacioacuten fomento turismo y propaganda (art25)
Cada cantoacuten constituye un municipio y seguacuten la Ley de Reacutegimen Municipal (LRM) represhysenta la sociedad poliacutetica autoacutenoma subordinada al orden juriacutedico constitucional del Estashydo cuya finalidad es el bien comuacuten local y dentro de eacuteste yen forma primordial la atencioacuten
de las necesidades de la ciudad del aacuterea metropolitana y de las parroquias rurales de la resshypectiva jurisdiccioacuten (art 1)
El gobierno del municipio estaacute a cargo del concejo municipal y del alcalde que es su maacutexishymo personero y preside el concejo (LRM arto 26 CP de 1998 arto 234) Tanto el alcalde coshymo los concejales son electos por cuatro antildeos por sufragio universal y secreto el nuacutemero
concejales variacutea entre quince y cinco en funcioacuten de la poblacioacuten del cantoacuten (LRM arto 27)
Las funciones primordiales que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisioacuten de
agua potable y alcantarillado uso de viacuteas y espacios puacuteblicos tratamiento de basura alumshy
brado puacuteblico control de alimentos policiacutea de moralidad y costumbres construcciones pershy
83 Nueve para AzuayGuayas Manabiacute y Pichincha siete para Cotopaxi Chimboraw Laja Los Riacuteos y Tungurahua y cinco para las demaacutes provincias (LRP arto 2)
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6 bull - bull - bull bull ~bull bull v- bull bull oJ bull ~ ecuadorun modelo para [des]armar capitulo
misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
~ 184
- - - - - - ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
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PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
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A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
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misos de funcionamiento cementerios turismo mercados (art 15) planificacioacuten y urbanisshy
mo obras y servicios puacuteblicos higiene y asistencia social educacioacuten y cultura hacienda mushynicipal justicia y policiacutea (art 158) Ademaacutes el concejo podraacute planificar organizar y regushy
lar el traacutensito y transporte terrestre (CP de 1998 arto 234) Sin embargo la enumeracioacuten
de funciones no tiene caraacutecter taxativo sino meramente enumerativo (art 159) dando paso
asiacute a que cada municipio con potestad y competencia defina sus funciones
Al igual que el caso anterior el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a la actividad municipal y en atencioacuten a una racional
divisioacuten del trabajo (LRM arto 89 97 Y 102)
La estructura administrativa de cada municipio seraacute determinada por su respectivo Reglashy
mento Orgaacutenico y Funcional y estaraacute de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer la importancia de los servicios puacuteblicos a prestarse y la cuantiacutea de la hacienda mushyniacuteciacutepal (LRM arto 168 y 169) Se establece eso siacute una estructura administrativa baacutesishy
ca considerada miacutenima y que se adaptaraacute en cada caso a las caracteriacutesticas propias de
cada municipio con las siguientes dependencias de servicios puacuteblicos de obras puacuteblicas
financiera administrativa de higiene y salubridad y de educacioacuten y cultura (LRM arto 173
Y 174) A pesar de esto los municipios pequentildeos (con rentas inferiores a veinte millones) inshy
tegraraacuten su estructura baacutesica soacutelo con cuatro direcciones de obras y servicios puacuteblicos fishy
nanciera administrativa y de servicios sociales (LRM arto 175)
3 El papel del Estado en el ordenamiento territorial
Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacioacuten regional -referishy
das en el capiacutetulo 2 en el Ecuador se crean instituciones de planificacioacuten y control territorial
regional desde finales de la deacutecada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacioacuten intershy
nacional (BIRF BID) De esta eacutepoca son instituciones como la Junta Nacional de Planificashycioacuten (JUNAPLA) el Centro de Reconversioacuten Econoacutemica del Austro (CREA) el Consejo de Desarrollo de la Cuenca del Riacuteo Guayas (CEDEGE) el PREDESUR Estos organismos reshy
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econoacutemico y al manejo de alguacuten recurso especiacutefico (principalmente el agua) Las propuestas de ordenamiento territorial de esta eacutepoca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas
La JUNAPLA elaboroacute tres propuestas de regionalizacioacuten la primera realizada en 1965 esshy
tablece 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinacioacuten de cinco factores (naturales
humanos institucionales poliacutetico-regionales y econoacutemicos) la segunda propuesta se realiza
para el periacuteodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 reshy
giones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa Sierra y Oriente) y la tercera de 1975 se realiza en el marco del Plan Inshy
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tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
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PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
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ecuadorun modelo para [des]armar capiacutetulo 6
A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
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tegral de Transformacioacuten y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base deacutel grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico estashyblecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA 197517)
Ninguna de estas propuestas logroacute concretarse y sostenerse Carecieron de voluntad poliacutetishyca y se privilegioacute la discusioacuten de aspectos secundarios pero no menos conflictivos los liacuteshymites de cada regioacuten el lugar de la sede regional etc (Barnevcld 1999) Aquellas institucioshynes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este periacuteodo lo hicieron por afishynidades socio-culturales locales y regionales por necesidades concretas producto de fenoacuteshymenos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecuashyria (Carrioacuten 1999)
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales84 y zonificacioacuten agroecoloacutegica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganaderiacutea a traveacutes del Prograshyma Nacional de Regionalizacioacuten Agraria junto con el Instituto Franceacutes de Cooperacioacuten para el Desarrollo (ORSTOM) para el periacuteodo ]974-1985 y de tratamiento de imaacutegenes satelitashyles por parte del CURSEN En el aacuterea urbana prevalecen los planes reguladores con eacutenfasis en la planificacioacuten de los pueblos y ciudades para la dotacioacuten de infraestructuras y equipashymientos por parte de los municipios Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitrashyria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales los intercambios y flujos regionales
Con el advenimiento de la democracia a principios de los antildeos 80 el JUNAPLA se transforshyma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresidenshycia de la Repuacuteblica La funcioacuten del CONADE estuvo orientada a la planificacioacuten de activishydades del gobierno y a proyectos y programas puntuales
En este segundo momento de la planificacioacuten en el Ecuador se realizan algunos cambios imshyportantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio Por una parte se encuentran intentos de impulsar poliacuteticas de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica poliacutetica y cultural del territorio nacional (Plan de Desarrollo 1978-] 984) Se avanza a una concepcioacuten sisteacutemica (Plan de Desarrollo 1985- l988) que involucra la participacioacuten de diversos actores (mediante la metodologiacutea de planificacioacuten estrateacutegica nacional) y entra en consideracioacuten el tema ambiental hacia fines de los antildeos 80 (Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989- l992)
Por otra parte algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamienshyto territorial para el mantenimiento recuperacioacuten o uso de tecnologiacuteas adecuadas en zonas de ecosistemas fraacutegiles (como las zonas de explotacioacuten petrolera de la Amazoniacutea) La Agenshyda Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Riacuteo
84 Que incluiacutea aspectos de geomorfologiacutea suelos vegetacioacuten clima zonas de vida hidrografiacutea aptitudes agriacutecolas
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PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
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A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
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PROPUESTA CARACTERISTICAS
JUNAPLA1965 12 regiones econoacutemicas que resultan de la combinashyciacuteoacuten de cinco factores (naturales humanos institucioshynales polltico -regionales y econoacutemicos)
JUNAPLA1969 Plan de Desarrollo 1970-1973
Establecen 5 regiones sobre la base de la integracioacuten fiacutesica econoacutemica y social de las regiones naturales del Ecuador (Costa Sierra y Oriente)
Plan Integral de Transformacioacuten y Desarrollo JUNAPLA 1975
Establece 8 regiones sobre la base del grado de coinshycidencia de las zonificaciones existentes de caraacutecter administrativo teacutecnico y juriacutedico establecido por divershysas instituciones del Estado (que no necesariamente corresponden con las dinaacutemicas regionales productivas y de la poblacioacuten) pero plantea la necesidad de incorshyporar un enfoque que involucre la localizacioacuten territorial de los recursos actividades y funciones ademaacutes de los enfoques econoacutemico sociales en funcioacuten de los objetishyvos nacionales para el desarrollo nacional regional y local
Plan de Desarrollo 1978-1984 Polltica de articulacioacuten espacial y desarrollo regional en base a la integracioacuten fiacutesica econoacutemica polltica y cultushyral del territorio nacional
Plan de Desarrollo 1985-1988 Se realiza una anaacutelisis de sistemas urbanos red vial
Plan de Desarrollo Econoacutemico y Social 1989-1992
Se incluye la participacioacuten estrateacutegica situacional y enshytra en consideracioacuten el tema ambiental Se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a funshycionar la UNAMA
Ley de Gestioacuten Ambiental 1999 Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deberaacute elaborar las estrategias nacionales de OTo
Comiteacute Interinstitucional de OT 1999 Se conforma con la participacioacuten del MA MIDUVI MAG MOP AME CONCOPE y OCEPLAN Talleres de discusioacuten sobre las estrategias de ordenamiento y deshysarrollo territorial a nivel nacional
A partir de la deacutecada de los noventa se evidencia una paulatina disminucioacuten y desmantelashymiento del aparato estatal de planificacioacuten Asiacute la Secretariacutea Nacional de Desarrollo Admishynistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucioacuten desapareshyce a fines del antildeo 1998 En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento de la gestioacuten institucional en el territorio desde una visioacuten de descentralizacioacuten y desconcenshytracioacuten administrativa del aparato estatal Al mismo tiempo favorecioacute modificaciones de la Ley de Desarrollo Municipal y de Reacutegimen Seccional A partir de entonces empieza un deshybate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacioacuten territorial y la revisioacuten de nueshyvas propuestas de regionalizacioacuten y descentralizacioacuten
En las condiciones actuales la planificacioacuten en el Ecuador se orienta baacutesicamente al estableshycimiento y control de la economiacutea nacional en teacuterminos macroeconoacutemicos No existen conshysideraciones del territorio maacutes allaacute a las derivadas de los problemas fronterizos con el Peruacute Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacioacuten y gestioacuten territorial en el nivel proshyvincial o cantonal85
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de caraacutecter puntual disperso no poseen continuidad espacial ni temshyporal y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestioacuten territorial
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A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
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A partir de este breve recuento se pueden establecer los principales liacutemites y problemas de la institucionalidad estatal en relacioacuten con la planificacioacuten territorial (Carrioacuten 1999)
bull La debilidad intermitencia dispersioacuten y falta de continuidad de poliacuteticas nacionales que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestioacuten del territorio
bull La desarticulacioacuten de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependenshycias con los actores e instituciones locales
bull Las concepciones y praacutecticas de planificacioacuten desde el Estado central o gobiernos secshycionales no han previsto mecanismos de participacioacuten y coordinacioacuten a nivel local las praacutecticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio
bull Las experiencias de planificacioacuten territorial no han valorado el hecho de que el Ecuashydor es una sociedad fragmentada heterogeacutenea y oligopoacutelica que dificulta la construcshycioacuten de agregados nacionales
bull Existe informacioacuten recursos teacutecnicos y recursos humanos uacutetiles para la planificacioacuten del territorio pero eacutestos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los censhytros urbanos hegemoacutenicos
4 Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial86
a Heterogeneidad de los territorios
Uno de los principales obstaacuteculos para la planificacioacuten territorial dentro de este esquema de divisioacuten poliacutetico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamantildeo y composicioacuten de cada unidad Al interior de cada provincia o cantoacuten existen regiones geograacuteficas de caracteshyriacutesticas diferentes lo cual dificulta las modalidades de coordinacioacuten conexioacuten y contacto tanto dentro de esa jurisdiccioacuten como en relacioacuten a otras
b Incoherencias en el ordenamiento territorial
Por otra parte existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacioacuten administrativa de las actividades institucionales en el espacio Estas divisiones se realizan funcioacuten de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y generalshymente se hacen a partir de intereses productivos econoacutemicos o de dotacioacuten de servicios Un ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades puacuteblicas como el MAG el FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre siacute y tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacioacuten nacional referencial
86 Para una visioacuten maacutes ampliacutea ver Ojeda 1998 1995 1994
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