Ecuador: Pensiones en RiesgoDiagnóstico del Sistema de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM)

Abril 2021

Documento preparado por expertos nacionales, con apoyo técnico del Banco Mundial,

a petición del MEF y del IESS

La preparación de este documento fue dirigida y coordinada por

De la Torre, Augusto (UDLA y Columbia University) yRudolph, Heinz (Banco Mundial)

con comentarios e insumos técnicos proporcionados por (en orden alfabético)

Albornoz, Vicente (UDLA)Apella, Ignacio (Banco Mundial)Cueva, Simón (Laureate)Dahik, Alberto (UEES)Hidalgo, José (CORDES)Ibarra, Rodrigo (Actuaria Consultores)Jaramillo, Fidel (UDLA)Lucio-Paredes, Pablo (USFQ)Madera, Jorge (Mesa de Estudios de la Seguridad Social)Miguel, Faruk (Banco Mundial)Pachano, Abelardo (Finanview)Palán, Gladys (Mesa de Estudios de la Seguridad social)Zviniene, Asta (Banco Mundial)

Contenido y mensajes clave de la presentación

• El IVM presenta un déficit de caja creciente (entre aportes y pago de prestaciones), el cual no

puede financiarse por mucho tiempo más

• Ni fiscalmente ni con las reservas del sistema

• ¿Por qué el insostenible déficit del IVM?

• Por diseño, el sistema ofrece beneficios de jubilación mucho mayores al de los aportes…

• … lo cual es cada vez más incompatible con el implacable envejecimiento poblacional y aumento de la

expectativa de vida…

• … por lo que genera un subsidio intergeneracional que inevitablemente requerirá impuestos o reducción

de otros gastos prioritarios (educación, salud, asistencia social, infraestructura)

• El IVM cubre un tercio de la fuerza laboral (cobertura similar a la de países comparables) …

• …pero, debido al subsidio, los aumentos de cobertura ahondan la insolvencia del sistema

• El sistema IVM es inequitativo: subsidia más a los afiliados de altos ingresos

El IVM presenta un déficit creciente

(entre aportes y pago de prestaciones)

que no puede financiarse por mucho tiempo más,

ni fiscalmente ni con reservas del sistema

El sistema IVM no solo que es actuarialmente insolvente…

1 El cálculo del valor presente (VP) de los déficits futuros utiliza una tasa de descuento igual a la tasa de crecimiento del PIB, y el resultado está expresado como porcentaje del PIB del 2020. SPNF es el Sector Público no Financiero.

Fuente: FMI y proyecciones el Banco Mundial con base al modelo Prost.

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Deuda Pública VP deficits IVM (2020-2050)

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Deuda del Sector Público No Financiero y Valor Presente de los Déficits Futuros del IVM1

… sino que además genera déficits de caja crecientes desde 2014, principalmente por la expansión de las prestaciones y el creciente número de pensionistas

Fuente: Elaboración y proyecciones del Banco Mundial, con datos del IESS. *Estimado o proyectado.1 Para 2014 y 2015 la variación de las reservas se calcula por residuo. Variación negativa implica acumulación de reservas. No coincide con los cambio observados en el saldo de fondos IMV, porque éstos reflejan efectos de valoración, recuperación de cartera, y otros. 2 Excluye los gastos administrativos del IESS asociados al IVM, que en 2018 fueron $83 millones (2.1% de las prestaciones).

IVM: Estado de Resultados (millones de US$)

2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020* 2021* 2022* 2023* 2024* 2025*

Aportes 2,150 2,367 2,538 1,562 1,920 2,290 2,509 2,429 2,290 2,343 2,433 2,503 2,585

Pago de prestaciones2 2,056 2,453 2,873 3,277 3,650 3,905 3,976 4,324 4,623 4,854 5,063 5,235 5,379

Déficit básico IVM 95 (87) (335) (1,715) (1,730) (1,615) (1,467) (1,895) (2,333) (2,511) (2,630) (2,732) (2,794)

Financiamiento:

Variación neta de reservas .. (651) (2,013) 1,621 1,640 1,479 335 1,055

Transferencias del MEF 849 1,034 349 94 91 136 1,132 841

Memo ítems:

Valor de contribución del 40% 822 981 1,149 1,311 1,460 1,562 1,590 1,730

Saldo fondos IVM 6,741 7,391 9,405 9,577 8,561 6,961 7,372 7,099

El Gobierno Central no podrá hacerse cargo del déficit corriente del IVMLa contribución fiscal del 40% de las pensiones crece en el tiempo como porcentaje del PIB y, desde 2020, es insuficiente para financiar el déficit básico entre aportes y prestaciones

Fuente: Proyecciones del Banco Mundial, con base en el modelo PROST.

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IVM: Déficit corriente y transferencias fiscales

Transferencias totales (40%) Déficit corriente

El 40% lo terminan pagando los ciudadanos a través de los impuestos, incluso los ciudadanos que no están afiliados al sistema.

En consecuencia, sin reforma, el déficit del IVM se llevaría una tajada creciente del ingreso tributario o reduciría asignaciones fiscales para otros gastos sociales prioritarios

Fuente: FMI y Banco Mundial.

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Déficit básico del IVM(como porcentaje de los ingresos tributarios del Gobierno Central)

El fondo IVM ($7.200 millones en abril de 2020) es poco líquido y su valor de mercado es muy inferior al registrado contablemente

Fuente: IESS

Nota: los activos más líquidos del fondo IVM son los créditos quirografarios que se podrían negociar con facilidad. Otros activos potencialmente líquidos incluyen las inversiones en acciones (cartera de renta variable). Los bonos del gobierno se registran a valor nominal, por lo que su venta sería posible solo con fuertes descuentos.

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Composición de Activos del Fondo IVM, abril 2020(% del total)

Cartera de bonos de gobierno Cartera de créditos hipotecarios

Cartera de créditos quirografarios Cartera de renta variable

Otros activos líquidos

Si el Gobierno Central no pudiese transferir al IESS más de $1.000 por año (en efectivo), las reservas líquidas del IVM se agotarían en menos dos años

En conclusión, si el sistema no se reforma, en 2-3 años será muy difícil para el IVM honrar las prestaciones

1 Supone un escenario en que el MEF transfiere un máximo de 1% del PIB en efectivo al IESS, y que el BIESS deja de dar crédito con recursos del fondo IVM, transfiriendo así todas las recuperaciones de sus créditos y retornos de sus inversiones al IESS.

Fuente: Proyecciones del Banco Mundial.

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Proyección de Reservas del IVM1

(millones de US$)

Cartera de activos liquidos Cartera de bonos del gobierno Cartera hipotecaria Activos totales

¿Por qué el insostenible déficit del IVM?

Por diseño, el sistema ofrece beneficios de jubilación que son mucho mayores

al fondo que se acumularía por los aportes…

… lo cual es cada vez más incompatible con el implacable envejecimiento poblacional y aumento de la expectativa de vida…

… por lo que genera un subsidio intergeneracional que inevitablemente requerirá de mayores impuestos o reducción de otros gastos prioritarios

(educación, salud, asistencia social, infraestructura, etc.)

En la actualidad, se necesitarían ocho afiliados

cotizantes para financiar a un

jubilado…

Pero solo hay cinco

cotizantes por cada jubilado

Crecientes presiones fiscales

Y en el 2040 habrán solo

tres cotizantes por cada jubilado

Presiones fiscales explosivas

Parámetros (requisitos) básicos del sistema IVM en Ecuador

EdadAños de

cotizaciónTasa de

reemplazo2

Cualquier edad 40 100%

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2020 2021+

Tasa de aportación (% del salario) 9.86% 11.06%

Número de meses de aportaciones efectuadas al año

12

Número de meses de salarios recibidos 14

Tasa de aportación efectiva 8.5% 9.5%

Número de meses de pensiones recibidas 14

Número de años de referencia para el cálculo de la prestación

5 mejores años1

1 La pensión se calcula en función del promedio geométrico de los 5 mejores años de salarios.2 La tasa de reemplazo en Ecuador es la pensión jubilar dividida para el salario promedio (geométrico) de los 5 años de mejor remuneración.

Fuente: IESS.

En conjunto, el diseño del sistema IVM genera prestaciones desfinanciadas; pero unos parámetros tienen más impacto que otros

1. La tasa de aporte es muy insuficiente en relación a la tasa de reemplazo✓ La “tasa de reemplazo” es la pensión jubilar como porcentaje del sueldo previo a la jubilación

2. La tasa de reemplazo se incrementa sustancialmente con los años de aporte, llegando a un máximo a los 40 años de aportes

3. La pensión máxima es muy alta en relación al salario medio de los afiliados

4. El número de años de salarios de referencia para el cálculo de la prestación es bajo comparado a otros países con sistemas pensionales similares

5. La edad de jubilación no es el determinante principal en la decisión de jubilarse porque el afiliado espera mejorar la pensión con más años de cotización

La tasa de aporte en Ecuador es comparativamente baja, mientras que la tasa de reemplazo (la pensión en relación al salario prejubilar) es alta

Fuente: Banco Mundial y Comisión Europea.

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Tasa de reemplazo con 40 años de cotización

Tasas de reemplazo y de aporte en países europeos con sistemas pensionales de reparto, 2018

Lituania

Dinamarca Ecuador

Italia

A pesar de tener un ingreso per cápita mucho menor, la tasa de reemplazo promedio de Ecuador es muy superior a la de países europeos

Fuente: Encuesta EU-SILC (2018) y cálculos del Banco Mundial.

1 En el caso de Ecuador se incluye la tasa de reemplazo promedio de 2019.

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Tasas de reemplazo promedio observadas en países europeos y Ecuador, 20181

Los aportes totales (para pensiones, invalidez, salud, cesantía, riesgos del trabajo) sobre la nómina en Ecuador no son altos, comparado con otros países

1 El costo de la nómina en Ecuador es el salario más los aportes que deben hacer el empleado y el empleador para la seguridad social (fondo IVM, fondo de cesantía, seguro campesino, fondo de salud) y fondos previsionales complementarios en caso de haberlos. No se incluyen los aportes para el fondo de reserva, la jubilación patronal y otros beneficios de jubilación para empleados públicos.

Fuente: OCDE (2013).

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Aportes sobre el costo de la nómina,1 2013

La pensión máxima en Ecuador de $2.200 por mes (5.5 SBU) es muy alta en relación al salario medio, comparada con otros sistemas de reparto

Nota: La pensión máxima en EEUU y Brasil se refiere exclusivamente a la fijada por el Social Security y el INSS, respectivamente. Los datos para Brasil están calculados al tipo de cambio del 29 de Noviembre de 2020. A diferencia de Ecuador, Brasil como EEUU ofrecen beneficios tributarios a las contribuciones voluntarias y adicionales a cuentas individuales de ahorro para el retiro.

Fuente: Elaboración del equipo del Banco Mundial.

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Ecuador Brasil EEUU

Salario mensual medio y pensión máxima(US$ a noviembre de 2020)

Beneficio máximo Salaro medio

La pensión máxima es 3

veces el salario medio en Ecuador

pero menos de 2/3 en EEUU

La pensión máxima en Ecuador incide en el cálculo de las prestaciones solo para un pequeñísimo número de pensionistas, que son de altos ingresos

Fuente: IESS (2019).

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IVM: Perfiles de ingreso promedio, por edad y genero, 2019(US$ constantes)

Hombres (efectiva) Mujeres (efectiva)

Fuente: Banco Mundial.

Distribución porcentual del salario mensual de los afiliados al IVM(Diciembre 2018, US$)

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Hombres Mujeres

La gran mayoría de afiliados percibe salarios muy inferiores a la pensión máxima.

La combinación de baja tasa de aportación, alta tasa de reemplazo y alta pensión máxima conforma un cóctel explosivo

1 Cálculos aproximados para un afiliado con 30 años de cotización.Fuente: Banco Mundial.

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Tasa de aporte, tasa de reemplazo, y beneficio máximo

Tasa de aporte Tasa de reemplazo Beneficio máximo (derecha)

La decisión de jubilarse en Ecuador esta motivada principalmente por los años de servicio más que por la edad…

Fuente: Banco Mundial

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edad de retiro del trabajador

Tiempo promedio de servicio y edad de retiro

Observado Mínimo estatutario

…porque la tasa de reemplazo sube empinadamente con los años de servicio, especialmente después de 35 años de cotización

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años de servicio

Tasas de reemplazo y porcentaje de jubilados, según años de servicio

% Pensionados (derecha) Tasa de reemplazo (izquerda)

Fuente: Estimados del Banco Mundial con data del IESS.

El aumento de prestaciones (aumento del beneficio pensional) por cada año de cotización es muy alto en Ecuador, comparado países de la OECD

Fuente: OCDE y Banco Mundial.

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Aumento promedio de prestaciones por cada año adicional de cotización

Para 35 o más años de cotización

También en relación a América Latina, el IVM ecuatoriano es especialmente generoso con quienes se acercan a 40 años de contribución

Fuente: OCDE-Banco Mundial-BID, Panorama de las Pensiones: América Latina y el Caribe, 2015.

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Tasa de remplazo con 20 años de cotización

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Tasa de remplazo con 30 años de cotización

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Tasa de remplazo con 40 años de cotización

Fuente: Banco Mundial

América Latina: número de años de referencia salarial para el cálculo de pensiones1

(Porcentaje del total de países de la región)

El número de salarios de referencia en Ecuador (promedio de los 5 años de mejor remuneración) es bajo comparado con otros países de la región

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5 o menos 6-10 11-20 Vida laboral1 Incluye 20 países de América Latina.

Los parámetros del sistema no se ajustan dinámicamente a los implacables cambios demográficos en Ecuador

Fuente: Banco Mundial y Naciones Unidas.

1 La tasa de fertilidad es el número de niños nacidos vivos que una mujer hubiese tenido a los 50 años, si estuviese sujeta a las tasas de fertilidad observadas en cada año.2 La tasa de dependencia toma en cuenta todos los beneficiarios del IVM, esto, es no solo los jubilados por vejez, sino también los jubilados por invalidez, y los beneficiarios por sobrevivencia.

Fertilidad1Expectativa de vida

a los 60 añosDependencia

del sistema IVMDependencia demográfica

(Número de niños por mujer)

(Número de años)(Número de contribuyentes

por cada jubilado)2

(Población 15-64 / Población 65+)

1950 - 1955 6.8 .. .. ..

1960 - 1965 6.7 .. .. ..

1970 - 1975 5.8 .. .. ..

1980 - 1985 4.5 18.4 .. ..

1990 - 1995 3.6 20.2 .. ..

2000 - 2005 2.9 22.0 .. ..

2020 - 2025 2.3 23.8 5.3 6.7

2030 - 2035 .. 24.7 4.0 5.0

2040 - 2045 .. 25.7 2.9 4.0

El resultado es un enorme y creciente subsidioUn trabajador de ingreso medio aporta al IVM solo el 20% de las pensiones que recibirá cuando se jubile

1 Asume una densidad de cotización (proporción promedio de meses de aporte por año) del 66%.Fuente: Estimados del Banco Mundial, con base en datos del IESS.

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Aportes y prestaciones para un trabajador de ingreso medio1

(En US$ constantes)

Salario Aporte (ajustado) Pensión de vejez Pensión de Sobrevivencia

Aporte al IVM

Este subsidio intergeneracional

termina siendo una carga para todos

los ciudadanos que pagan impuestos

Presiones fiscales explosivas

La cobertura del IVM solo cubre un tercio de la fuerza laboral, una cobertura similar a la de países comparables

Pero, por el subsidio, los aumentos de cobertura ahondan

la insolvencia del sistema

La cobertura se correlaciona positivamente con el PIB per cápita y en Ecuador está cerca a la media esperada

Antigua and Barbuda

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PIB per cápita, en US$ del 2011

Cobertura de sistemas de pensiones contributivos

Fuente: Banco Mundial.

Pero, por el subsidio, los aumentos de cobertura del IVM sin financiamiento adecuado debilitan la solvencia del sistema

• La reforma legal de abril del 2015 (R.O No. 483) incorpora como afiliados a personas que realizan trabajo no remunerado del hogar, con subsidio del estado

• Estas personas tienen derecho a recibir pensiones por incapacidad permanente total y absoluta, pensión de jubilación ordinaria, pensiones de viudedad y orfandad y subsidio para funerales

• El Presupuesto General del Estado debe incorporar el monto que destinará para subsidiar el porcentaje de aportación individual de estas personas, en función de la situación socioeconómica de la unidad familiar

• La reforma legal de septiembre del 2012 (R.O. No. 796) garantiza el acceso a la afiliación voluntaria a personas con discapacidad que requieran atención permanente…

• … y a las personas o familias que cuiden de ellas

• Con los mismos servicios y beneficios de la afiliación voluntaria general y sin requerimiento del examen médico

• Con derecho a la pensión por discapacidad permanente total o permanente absoluta y a una jubilación especial por vejez equivalente al 68,75% del promedio de los 5 años de mejor de remuneración

• Con una tasa de aporte igual a la del seguro voluntario

El sistema IVM es inequitativo

El subsidio del IVM es regresivoFavorece proporcionalmente más a los afiliados de mayores ingresos

Fuente: Banco Mundial, con base en datos del IESS.

Aportes y prestaciones por perfil de ingresos

(en US$ constantes)

Ingreso alto1

Aportes = 14% de Prestaciones

1 Asume una densidad de cotización (proporción promedio de meses de aporte por año) del 100%.2 Asume densidad de cotización del 66%.3 Asume densidad de cotización del 30%.

Ingreso medio2

Aportes = 20% de Prestaciones

Ingreso bajo3

Aportes = 20% de Prestaciones

La cobertura del IVM, que solo protege a trabajadores formales, decrece a partir de edades tempranas y más para las mujeres

Fuente: IESS

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Cobertura de cotizantes al IVM por edad y género, 2019

Hombres Mujeres

En Ecuador, la proporción de cotizantes como porcentaje de la fuerza laboral (cobertura) alcanza un máximo a la edad de 30 años. Los que logran seguir cotizando pasada esa edad (es decir, mantenerse cubiertos) tienden a ser los trabajadores de mayores ingresos que permanecen en el mercado formal de trabajo, incluyendo a los servidores públicos.

Años de edad

En conclusión, la reforma es impostergable

El inflexible diseño paramétrico del sistema es incompatible con la evolución demográfica: cada vez hay menos cotizantes por jubilado y la expectativa de vida de los jubilados va en aumento

El subsidio del IVM es inequitativo: favorece proporcionalmente más a los afiliados de mayores ingresos

El subsidio del sistema crece rápidamente, impulsado por una combinación de bajos aportes, altas prestaciones, alto nivel de la pensión máxima y el aumento empinado de prestaciones por año de cotización

Mientras que el aporte fiscal equivalente al 40% de las pensiones crece en el tiempo y ya no alcanza para cubrir el déficit básico del IVM, el Gobierno Central no tiene capacidad fiscal para sostenerlo

Las reservas líquidas del IVM pueden, por tanto, agotarse en el corto plazo

En suma, el sistema IVM es financieramente inviable y fiscalmente insostenible

Sin reforma, el déficit de pensiones se llevaría una tajada creciente del ingreso tributario o reduciría drásticamente las asignaciones fiscales para otros gastos sociales prioritarios

Reformas al gobierno corporativo y administración del IESS así como a la gestión de activos del BIESS son indispensables, pero por si solas no resolverán el problema estructural de inviabilidad del IVM

Supuestos para las proyecciones

2020 2025 2030 2040 2050

Crecimiento anual del PIB real -9.0% 2.3% 3% 3% 3%

Masa salarial (como % PIB) 26% 30% 31% 32% 32%

Gracias