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Congreso IPSA

Madrid, 8 al 12 de julio de 2012

Economía Política del Post-Neoliberalismo en Argentina

Flavio Gaitán

IESP-UERJ, INCT-PPED, FAPERJ

VERSIÓN PRELIMINAR

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Economía Política del Post-neoliberalismo en Argentina

Flavio Gaitán1

Abstract In the last decade has emerged in Latin America a new consensus on development and role of the state, which main characteristic is rejection of neoliberal recipe. This paper aims to analyze change and continuity in argentinian development process in a path dependence perspective. We question if it is possible to speak of a new “model” of development. To answer this, emphasis will be set upon transformations of the state, relations between private and public sector, adquisitions of state capabilities and the role of strategical elites in the implementation of a new agenda of development. The paper is part of a project on state, development and strategical elites and is based on a series of interviews to public officers and private sector organisations.

Resumen El artículo busca analizar los cambios y continuidades en la dinámica de desarrollo de la Argentina en una perspectiva de la dependencia. Nos cuestionamos si es posible hablar de un nuevo modelo de desarrollo. Para responder este interrogante, el énfasis es p uesto en las transformaciones del Estado, en la relación con el mercado, en la adquisición de capacidades estatales y en eol rol de las elites estratégicas en la implementación de una agenda de desarrollo. El artículo es resultado parcial de una investigación en curso sobre Estado, Desarrollo y Actores Estratégicos y se basa en una serie de entrevistas a funcionarios públicos y empresarios con actuación gremia. i. Introduction

En las últimas décadas, Argentina ha atravesado diversas transiciones en su modelo de desarrollo. Las más profundas han sido dos. En primer lugar, la que se produjo en los años 1990 en que el modelo sustitutivo fue desmantelado de modo radical y una serie de “reformas” estructurales fueron implementadas con el objetivo de volver la economía más abierta e integrada al sistema internacional. La profunda crisis económica y social2

1 Posdoctorando del IESP-UERJ, Investigador NEIC (Núcleo de Estudo do Empresariado, Instituições e Capitalismo) & INCT-PPED (Instituto Nacional de Ciencia e Tecnología “Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento”. Becario FAPERJ (Fundação de Amparo a Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro). Flaviogaitan@gmail.com; fgaitan@iesp.uerj.br

del periodo 1998-2001, que terminó con manifestaciones en todo el país como respuesta al desempleo y la creciente vulnerabilidad social dio lugar a una segunda transición, hacia un

2 El PBI cayó 20%, el 58 % de la población se encontraba bajo la línea de pobreza y en una semana fueron nombrados cinco presidentes provisorios.

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modelo post-neoliberal o intervencionista en que parece sobresalir la subordinación del sector privado a las directrices políticas.

La inestabilidad no es un hecho novedoso en la trayectoria de la Argentina. Al contrario, una mirada al largo plazo evidencia una serie de ciclos de stop and go, crecimiento inestable y volatilidad macroeconómica (FANELLI & ALBRIEU, 2012) alternancia entre proyectos socioeconómicos (oligárquico, intervencionista bajo democracias, parcialmente intervencionistas bajo dictaduras nacionalista, neoliberal, post-neoliberal) acompañando vaivenes políticos y diversas crisis de articulación de alianzas entre actores estratégicos (O´DONNELL, 1997). De hecho, los ciclos de crisis y ausencia de un modelo consensuado de desarrollo se vieron potenciados por la debilidad institucional. En el período posterior al peronismo, entre 1955 y 1976, hubo 12 presidentes, de los cuales apenas tres fueron constitucionales (sólo uno ungido por elecciones libres, sin ningún tipo de proscripción), cinco militares y cuatro “de transición”. Asimismo, hubo 31 ministros de economía, que ensayaron más de 50 programas económicos, tanto recesivos como distribucionistas. La intensidad de las transiciones y cambios de ritmos así como la frecuencia de las crisis vuelve al caso argentino atípico.

En la última década la estabilidad macroeconómica y un ciclo consolidado de crecimiento han respaldado la discusión sobre el emergente de un modelo de desarrollo. El neodesarrollismo puede definirse como un modelo que apela al poder público para intervenir en los procesos de desarrollo, ampliando los márgenes de autonomía relativa del Estado y desplegando una agenda estratégica que incluye un tipo de cambio competitivo BRESSER PEREIRA, 2009), políticas de capacitación laboral e inversión en educación, diversificación de la matriz productiva, una inserción estratégica de los países de la región en el sistema mundo emergente, potenciamiento de los complejos de innovación e inversión en ciencia y técnica y una forma novedosa de articulación público-privada (BOSCHI & GAITAN, 2010). En un mundo en transición, la consolidación de una estrategia de desarrollo implica la definición de una estrategia nacional, la recuperación de la planificación estratégica y el fortalecimiento institucional del Estado para implementar una agenda que debe incluir un proceso de acumulación de capital asentado en la innovación y la articulación entre políticas productivas y un régimen de bienestar para lograr mejorar la calidad de vida de la población en general.

Particularmente importante en la diagramación e implementación de políticas públicas de la agenda neo-desarrolista es la creación y reformulación de instituciones para el desarrollo. La discusión sobre este particular es extensa (RODRIK, 2004; CHANG, 2005; DINIZ, 2007; SCHMIDT, 2006). Analizar una dinámica de desarrollo implica tratar de entender en qué medida se producen transformaciones en la estructura social y productiva y la creación de instituciones que fortalezcan el crecimiento. Las políticas que se elaboran como respuestas a los desafíos de globalización y creciente interdependencia mundial son diferentes entre países y regiones (FERRER, 2009). El desarrollo es un proceso endógeno, resultado de la articulación actores e instituciones de orden nacional y regional y los procesos que actúan como mediación entre estos. Interesa por ello centrar el análisis en los actores, las instituciones y los procesos que median en la relación entre la producción y la distribución. Más allá del análisis de la coyuntura es necesario introducir elementos que den cuenta de la sustentabilidad de los ciclos de crecimiento en el mediano y largo plazo.

Este artículo busca analizar la dinámica de la política económica en Argentina en una perspectiva de largo plazo, poniendo el acento en las rupturas y continuidades entre el modelo neoliberal (1976-83; 1989-01) y el formato en construcción de un proyecto post-

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neoliberal intervencionista. El trabajo se estructura sobre tres ejes: una breve descripción del derrotero económico en cada período, las características del régimen productivo y los aspectos relativos al rol del Estado y el entramado institucional. Tomamos como punto de partida el período de “reformas estructurales” llevado a cabo en democracia por la radical transformación que significó, en un breve plazo de tiempo, el final del modelo sustitutivo que, con matices y signos tardíos de saturación3

Este es un análisis de caso nacional y analiza procesos que están en desarrollo asumiendo el difícil desafío de analizar dinámicas contemporáneas. Nos interesa indagar sobre la sustentabilidad del actual ciclo de crecimiento teniendo en cuenta la literatura sobre variedades de capitalismo y sobre el reemergente del pensamiento desarrollista. En la última década, el producto bruto, la producción industrial y la creación de empleo han sido constantes al tiempo que la proporción de personas viviendo bajo la línea de pobreza han caído drásticamente. Es el mayor ciclo de crecimiento y creación de empleo desde la posguerra. ¿Significa esto que se puede afirmar que hay una nueva variedad de capitalismo en la Argentina? ¿Cuáles serían las principales características de este modelo en formación? Nuestro interés no es comparar este país con otras economías emergentes ni tratar de incorporar la experiencia argentina en algún tipo de clasificación tipología. Pese a esto, y teniendo en cuenta que estamos interesados por el análisis de la trayectoria, buscaremos “mapear” rupturas y continuidades.

, había predominado desde los años 1930.

El artículo se divide en cuatro secciones. En primer lugar, presentamos el marco teórico, una aplicación crítica del abordaje de variedades de capitalismo. En las siguientes dos secciones, analizamos brevemente el período post-neoliberal bajo gobierno democrático (1989-2001) y el post-neoliberal (2002-2011). Nos centramos en las características del régimen productivo en cada momento. En las conclusiones, incluimos una serie de cuestiones para futuras investigaciones. ii. Estado, Mercado, Coaliciones y Cambio Institucional

En la última década la literatura sobre Variedades de Capitalismo ha ocupado un lugar predominante en el campo de la Political Economy, entendida como un “terreno poblado por múltiples actores, cada uno de los cuales busca avanzar en la interacción estratégica con otros…” (HALL & SOSKICE, 2001: 6). Incluso cuando los actores pueden ser individuos, gobiernos o grupos, este abordaje se centra fundamentalmente en la firma y los problemas de coordinación que debe enfrentar, considerando a las empresas “el actor crucial en una economía capitalista”

El mayor mérito del abordaje de variedades de capitalismo reside en el rechazo a la idea de convergencia hacia un único modelo eficiente. En momentos de articulación de una hegemonía neoclásica, el abordaje “nadó contra la corriente” al afirmar que las economías que apelan a la coordinación estatal pueden ser igualmente eficientes que aquellas que descansan en mayores grados de libertad de mercado. En segundo lugar, la noción de complementariedad4

3 Es una discusión en abierto, pero se tiende a exagerar el supuesto agotamiento del modelo sustitutivo. En el período 1964-74 la industria manufacturera creció al 7% anual y llegó a representar el 28% del producto con liderazgo de los sectores metalmecánico, petroquímico y alimentos. El Rodrigazo y la dictadura militar significaron la interrupción de ese ciclo y un proceso de valorización financiera y desindustrialización. Entre 1975 y 1990 la participación del sector cayó de su pico del 28% al 20% (KOSACOFF, 2007).

entre diferentes campos institucionales como requisito para lograr

4 Dos instituciones son complementarias cuando la presencia (o eficiencia) de una aumenta el rendimiento (o eficiencia) de la otra (HALL & SOSKICE, 2001: 6)

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competitividad y mejorar el desempeño económico abre un amplio campo para repensar el papel de las instituciones y los actores estratégicos.

Los autores consideran diferentes instituciones que deben ser tenidos en cuenta al momento de caracterizar un régimen productivo: las relaciones industriales (que incluyen las articulaciones entre empresarios y trabajadores, las negociaciones salariales y por condiciones laborales) la corporate governance (relaciones entre la firma y los inversores incluyendo el modo en que las empresas obtienen financiamiento); la relación entre firmas (prácticas institucionalizadas que conectan a las firmas, en especial entre clientes, proveedores y competidores); la relación entre empleados y empleadores al interior de las empresas (lo que refiere a la posibilidad de establecer mecanismos de confianza y colaboración incluyendo la “disciplina” laboral”); la capacitación y entrenamiento de los empleados de la firma; el nivel de protección social y, por último, la product market regulation 5

A pesar de sus méritos, una serie de problemas en la concepción original de HALL & SOSKICE (2001) no pueden ser soslayados. En especial, la rigidez de la tipología propuesta, que se vuelve mucho más una dicotomía (economías coordinadas vs liberales) y con escasa posibilidad de entender los cambios entre uno y otro campo. Parece no haber posibilidad de pasar de un tipo de capitalismo a otro; por el contrario, son tipos ideales estancos y antagónicos. Esto es un problema relacionado con el cambio institucional. Estados Unidos aparece como uno de los ejemplos paradigmáticos de “liberal capitalism” pero esto refiere a un momento específico de su trayectoria institucional ¿cómo es posible explicar ese cambio con un marco rígido y dicotómico? En segundo lugar, es indudable que el Estado juega un rol menor como factor explicativo. Esto se relaciona con el énfasis excesivo puesto en el sector privado a nivel local, lo que lleva a su vez a perder de vista la importancia de los capitales transnacionales que ocupan cada vez mayor espacio en el capitalismo, sistema por definición trasnacional. Esto vuelve el enfoque centrado casi exclusivamente en los países centrales con escaso margen para incluir Estados periféricos y, más aún, el carácter dependiente de un amplio conjunto de países (DRAHKOPOUIL, 2011).

(los límites sobre la competencia en productos de mercado).

El énfasis en la firma y la relegación del Estado a un papel menor son temas centrales que deben ser rediscutidos para fortalecer el poder analítico de la perspectiva de variedades de capitalismo. En su versión original, la firma es el elemento central. De hecho, la economía política es entendida como un escenario de estabilización y coordinación de la interacción de los micro-agentes mercantiles. No se puede negar que, en el modo de producción capitalista, el empresariado es un actor central, mucho más importante en un mundo “globalizado”, dominado por la circulación de capitales y donde las firmas están cada vez más expuestas a la competencia (UNCTAD, 2011). Pero tampoco puede, de ningún modo, ser soslayado el papel que el Estado ocupa en la configuración del modo de producción capitalista en escala nacional6. El abordaje VoC no ignora la existencia del Estado, pero lo incorpora en un plano secundario, sólo en términos de su rol posibilitador o facilitador de la interacción del sector privado7

5 En rigor de verdad, este aspecto es introducido por HALL & GINGERICH (2004).

, en especial por medio de la creación de un

6 Hay una amplia bibliografía que resalta el rol del Estado en la reciente discusión sobre desarrollo. Se puede consultar: CHANG, 2005; 2007; RODRIK, 2004; EVANS, 2008& STIGLITZ, 1998. 7 La afirmación de que “el Estado sencillamente no puede indicar a los actores lo que deberían hacer...porque los resultados son demasiado complejos para que puedan ser dictados por las regulaciones (y)... porque no dispone la información necesaria para estipular las estrategias apropiadas...” (HALL & SOSKICE, 2006: 581)

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ambiente regulatorio favorable. El problema es que el Estado no es un actor más. Sus medidas y disposiciones regulan el campo de lo permitido/prohibido para el sector no público. Por otro lado, las funciones que éste debe ejercer para consolidar un proceso de desarrollo no pueden ser llevadas a cabo por el sector privado. En este sentido, es imposible entender las dinámicas de desarrollo lideradas por el Estado, como China en la actualidad o Corea en la segunda posguerra. Tampoco es útil para analizar elementos extra-mercantiles como las coaliciones sociales y la distribución del poder (COATES, 2000; HANCKE, RHODES & THATCHER, 2007), a menudo asociado a conflictos e intereses8

Es necesario entender el cambio institucional y para ello se debe ir más allá de la división estática “liberal”-“coordinada”, que son, como destaca BECKER (2009; 2011) tipos ideales, creaciones abstractas. En el “mundo real”, las economías nacionales se encuentran más cerca de uno u otro tipo de capitalismo o, incluso, tienden a combinar elementos de ambos modelos, en apariencia antagónicos. El mismo BECKER (2010; 2011) apela a herramientas metodológicas útiles para dividir entre tipos ideales y casos empíricos. La imperiosa necesidad de distinguir entre casos concretos y abstracciones de tipo ideal y de analizar el cambio institucional obedece a una razón simple de orden práctico: el comportamiento individual y colectivo (expresado o no en reglas formales) es definido y redefinido a lo largo del tiempo; no es de ningún modo estático. En ese sentido, el análisis histórico institucional es útil para entender las dinámicas del capitalismo en el plano nacional en ambientes que son, por definición, variables. Como destaca BOSCHI(2011) es necesario considerar el efecto de la trayectoria en la configuración de una determinada variedad de capitalismo.

. Menos aún ayuda a entender el actual proceso de crecimiento y búsqueda de desarrollo nacional que se está llevando a cabo en ciertos países de América Latina donde el Estado y la naturaleza de las coaliciones de gobierno asumen un papel central.

Para analizar la dinámica de la trayectoria capitalista de la Argentina contemporánea es imprescindible tomar en cuenta el papel que ha ocupado el Estado. En primer lugar, el Estado ha sido responsable por el emergente y consolidación de industrias protegidas entre inicios de 1930 y mediados de 1970. De hecho, en el período de fuerte expansión de las mayores economías de la región (Argentina, Brasil, México) la ampliación de organismos y funciones del Estado posibilitó el emergente y consolidación de un empresariado nacional y la ampliación del consumo interno. En segundo lugar, aún teniendo en cuenta que el triunfo de la ideología neoliberal, que en Argentina ha sido radical, ha significado una reversión del papel del Estado, la transición hacia una “economía abierta” fue, en realidad, resultado de la misma acción estatal. En una verdadera paradoja (VILAS, 1999) se dio una profunda intervención pública a favor del sector privado por medio de un amplio conjunto de leyes, disposiciones y decretos “generoso” con el sector privado. Dicho de otro modo, pese a la afirmación común de “deserción del Estado” la política, aún en tiempos neoliberales, no perdió su poder decisorio (DINIZ, 200). La naturaleza de la acción política en los períodos de transición (y, en especial, el carácter de las coaliciones de gobierno) explica la variedad de caminos neoclásicos que se dio en América Latina. Por último, en el escenario post- se relaciona con que los desafíos de regulación de la actuación estatal tienen que lidiar con las asimetrías de información, los costos de transacción y la incompatibilidad en el tiempo. 8 Como afirma REGINI, 2006: 611) “los ordenamientos institucionales que regulan un sistema económico nacional son siempre el producto de conflictos pasados, y en cuanto tales deben ser reafirmados o renegociados periódicamente...la literatura sobre variedades de capitalismo tiende, en cambio, a dar por descontada su existencia”.

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reformas, el Estado debe ser tenido en cuenta como potencial factor de ruptura con los ciclos viciosos de la trayectoria nacional (BOSCHI & GAITAN, 2008). La recuperación del papel del Estado se da en un escenario de acotamiento de sus funciones respecto del período de posguerra y de un capitalismo poco regulado y con amplia movilidad de capitales.

El análisis del impacto del Estado en la polítical economy en el plano nacional debe ser “considerado seriamente” (SCHMIDT, 2006: 10), lo que implica deconstruir la acción estatal en sus diferentes dominios: configuración institucional, acción política (incluyendo la interacción entre los actores estratégicos, sus ideas y discursos) y políticas públicas (intervención pública que afecta a la política económica y el interés de trabajadores y empresarios). La naturaleza de la política es de particular interés para entender la trayectoria capitalista, con sus rupturas y continuidades entre los diferentes modelos económicos. Su análisis debe incluir las ideas e intereses de los actores estratégicos y las instituciones que modelan la interacción estratégica (HANCKE et AL, 2007; BOSCHI, 2010). De modo específico el papel de las coaliciones políticas (JACKSON & DEEG), la naturaleza de la lucha entre (fracciones del) capital y el Estado, el conflicto interburgués y el papel del factor trabajo deben ser considerados. Un aspecto fundamental es la capacidad que el Estado muestre para “disciplinar” al sector privado (CASTELLANI, 2011). En el modo de producción capitalista hay una “dependencia estructural del Estado respecto del capital” (PRZEORSKI & WALLERSTEIN, 1998) incluyendo acciones “vitales para el normal funcionamiento de un modelo económico” (OFFE, 1985), lo que vuelve al empresario un actor fundamental para la inversión y, no menos importante, actor estratégico que busca influir sobre el ciclo de políticas públicas, sea de modo individual o por medio de organizaciones gremiales. Pero el Estado no rehén pasivo del empresariado y tiene grados de “autonomía relativa” para regular las reglas de juego del capitalismo. De hecho, sus decisiones tienen impacto sobre la naturaleza del capitalismo en el plano nacional.

En suma, nos proponemos analizar las características del régimen de producción9

pero introduciendo el papel clave del Estado, los actores estratégicos y las instituciones. En la próxima sección presentamos los trazos marcantes de la trayectoria capitalista argentina. Nos centramos en las características del régimen de producción y la aproximación a los tipos ideales que presenta BECKER (2011): liberal, estatista, patrimonial y corporativo.

iii. Argentina, de la hiperinflación al ajuste estructural En la Argentina, la transición hacia una economía de mercado fue un proceso radical que

combinó privatizaciones, desregulación y descentralización de la economía, flexibilidad laboral y un profundo desmantelamiento del esquema universal de políticas sociales y su reemplazo por un esquema focalizado. El período de consolidación democrática, iniciado en 1983, fue contemporáneo a una crisis económica cuya solución, un proyecto neoclásico, implementó con mayor “éxito” reformas que habían sido ensayadas por la dictadura militar del período 1976-1983. Tras el intento frustrado de volver a una estrategia de desarrollo industrial y de promoción del mercado interno, durante el primer año de la democracia, y

9 SOSKICE (1999) define un régimen de producción como el “proceso a través del cual los micro-agentes estructuran sus relaciones a partir de una estructura de incentivos y restricciones establecidos por instituciones de mercado, como los sistemas financieros, de política industrial, educativos y de entrenamiento de la mano de obra, investigación y desarrollo y de relaciones entre empresas”

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de la crisis hiperinflacionaria de fines de los años 1980, el proceso de transición hacia una economía de mercado se dio de una manera radical.

En un escenario de extrema inestabilidad social y política, hiperinflación (190% mensual), ruptura con los mercados financieros tras el default (declarado por segunda vez en menos de una década) y un agudo crecimiento de la proporción de personas y hogares viviendo bajo la línea de pobreza e indigencia, la coalición liderada por el Partido Justicialista y encabezada por Carlos Menem reestructuró su proyecto original de recrear un pacto con la burguesía nacional concentrada (proyecto Bunge y Borg) y encaró el proceso de transición al neoliberalismo más radical de América Latina. El propósito inicial fue reformar el Estado (asociado con arcaísmo, corrupción e ineficiencia derivadas del proteccionismo de posguerra) y, en especial, el esquema de relaciones público-privadas.

Las reformas de mercado reconfiguraron drásticamente el régimen productivo. Dos leyes ocuparon un rol central para consolidar la dinámica de desmantelamiento del orden de posguerra. La Ley de Reforma del Estado N° 23.696/89 se propuso reducir el gasto público, recortando subsidios y posibilitando la venta de patrimonio público. La Ley de Emergencia Económica N° 23.697/89, por su parte, autorizó al Poder Ejecutivo a privatizar sin una Ley específica del Congreso, apenas por Decreto, estableció el fin del régimen de promoción industrial y la prescindibilidad de los empleados públicos. Las barreras arancelarias y para-arancelarias al comercio exterior fueron prácticamente eliminadas. Entre 1989 y 1999 el promedio de tarifas aduaneras cayó de 48% a 11% (LORA, 2001). La liberalización económica persiguió un doble objetivo: incrementar el comercio exterior y, al mismo tiempo, repitiendo un slogan que había sido agitado con fuerza por el equipo económico de la última dictadura militar, adaptar el empresariado local a un mundo competitivo e integrado. La liberalización financiera fue presentada como una forma de mejorar el sector bancario local, aunque en la práctica significó la reducción de las exigencias de reserva, la eliminación de controles a los tipos de interés, y el desmantelamiento de los mecanismos para las inversiones obligatorias y los préstamos asignado por mandato.

Una característica adicional, que diferencia claramente al caso argentino de Brasil y el resto de casi toda América Latina, es la renuncia expresa a contar con una de las funciones básicas del Estado, como es la política monetaria. De hecho, la convertibilidad representó no sólo la ausencia de política monetaria sino una mayor vulnerabilidad frente a las crisis recurrentes del modo de producción capitalista. La convertibilidad representó no sólo la renuncia expresa a contar con política monetaria sino una extrema sobrevaluación de la moneda que volvió al país tentador para la llegada de capitales especulativos y, en consecuencia, extremamente sensible a las distintas crisis del modo de producción capitalista, como las que sucedieron en México (efecto Tequila, 1995), Sudeste Asiático (1997), Rusia (1998) y, por último, Brasil, también en 1998 y cuya medida para afrontarla, la devaluación del real, significó una mayor pérdida de competitividad de la economía argentina. El sostén del régimen convertible fue financiado con un elevado endeudamiento en dólares que produjo, a su vez, un creciente déficit fiscal y del monto de la deuda pública. El déficit comercial y de cuenta corriente terminó siendo financiado por la entrada de capitales que buscaban un retorno rápido (y sobre cuyo ingreso y egreso al país se eliminó todo tipo de restricción). Por otro lado, la caja de conversión fija a un nivel elevado de la política potenció el proceso de desnacionalización y desindustrialización, en el marco de un aumento descomunal del desempleo y la situación de vulnerabilidad social.

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El esquema se completó con el proceso de privatización de las empresas del Estado, en palabras de BASUALDO10

Las privatizaciones redefinieron el mapa de poder del empresariado en Argentina y, en consecuencia, la relación entre sector público y privado. La transferencia de activos públicos no fue a una singular fracción del capital sino a consorcios integrados en la gran mayoría de los casos por tres pilares: una gran empresa nacional, una multinacional y un grupo financiero (Azpiazu y Basualdo, 2004; Azpiazu y Schorr, 2001). Esto posibilitó la creación de un reducido y ampliamente privilegiado grupo de empresas cuya ganancia principal provenía del sector no transable financiero. Es sugestivo que las empresas “nacionales” que se vieron beneficiadas por el proceso de privatizaciones fueron aquellas con una relación privilegiada con el Estado durante la última dictadura militar, es decir, los grandes grupos económicos: Techint, Pérez Companc, Loma Negra, Roggio, Macri, Soldati y Astra. Estos grupos, que tendieron a crecer al amparo de la protección estatal se vieron beneficiados por la autorización del Estado a apelar a fusiones y prácticas monopólicas, lo que fortaleció su posición relativa de grandes grupos locales

“el mayor cambio estructural en todo el siglo XX”. Las privatizaciones representaron un traspaso de bienes públicos a un reducido grupo de empresas sin un claro marco regulatorio. En menos de cinco años se privatizó la casi totalidad de las empresas públicas (un poco menos de 400), incluyendo los sectores estratégicos de comunicaciones (ENTEL), energía eléctrica (SEGBA), petróleo (YPF) y gas (YCF), acero (SOMISA) y compañías de transporte: Ferrocarriles (FFAA), Aerolíneas (Aerolíneas Argentinas y Austral) y otros (Subterraneos de Buenos Aires). El proceso estuvo claramente limitado e influido por las restricciones fiscales del periodo, en particular la necesidad de obtener recursos para cubrir el déficit fiscal pero también de “mejorar” las relaciones con la comunidad internacional de negocios, especialmente el sector financiero. Fueron procesos poco transparentes, sin la creación de agencias reguladores eficientes ni capacidad técnica o funciones claras delimitadas y con sospechas de corrupción, lo que ha producido, incluso, que grandes corporaciones (por ejemplo la empresa de telecomunicaciones de Estados Unidos Bell) desistieran de participar de los mismos.

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La situación privilegiada de estos grandes grupos adquiere mayor preeminencia si se tiene en cuenta que su expansión se produjo en el marco de un declive de la actividad industrial. La participación de la industria cayó del 19,9% del producto en 1989 a 16,5% en 1999 y 15,3% en 2001 (AZPIAZU & SCHORR, 2010). Este declive muestran una considerable pérdida de importancia relativa del sector, que tuvo picos de participación del producto del 28,18 % los años 1960 (KOSACOFF, 2007). En este marco, al tiempo que las grandes empresas consolidaban su posición privilegiada las pequeñas y medianas fueron las más afectadas por la competencia externa y la falta de protección industrial. El período profundizó la crisis del sector. En 1993 existían un poco más de 90.000 empresas manufactureras, diez mil menos que en 1984. La desindustrialización continuó durante toda la década. Hubo un una segunda oleada importadora de productos de consumo a expensas de la industria local, estos pasaron del 5,4% de las importaciones en 1989 al 22,4% en 2001. Se puede decir que el alto grado de pragmatismo de los grupos diversificados fue funcional a la estrategia de reforma económica. De hecho, asociaciones como la UIA y la

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10 Entrevista a Eduardo Basualdo (Economista de FLACSO Buenos Aires). Disponible en: http://www.rayandolosconfines.com.ar/reflex62_basualdo.html. 11 Sobre los diferentes mecanismos del Estado para crear rentas diferenciales, se pueden consultar los trabajos de CASTELLANI (2008), SCHORR (2004) y BASUALDO & AZPIAZU (2008).

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SRA fueron las más férreas defensoras del libre mercado. En el extremo opuesto, las asociaciones de pequeños y medianos productores no tuvieron la capacidad de articular un proyecto alternativo unificado y coherente y, mucho menos, una coalición que lo sustente. La CGE, emblema del periodo sustitutivo, consolidó la crisis iniciada durante los años 1970 y se volvió prácticamente irrelevante.

Los cambios al interior del sector privado se expresaron en una alta concentración económica en un reducido número de grandes grupos y en un proceso de desnacionalización. Más de la mitad de la inversión extranjera directa en el período neoliberal (1992-2000), se destinó a adquisiciones de plantas ya existentes. Las fusiones y adquisiciones por unos 55 mil millones de dólares representaron casi el 78% del capital externo. De hecho, a mediados de los noventa, los grupos nacionales que habían sido incluidos en las privatizaciones vendieron sus activos en las empresas y tendieron a invertir en mercados internacionales. En una opción claramente racional aunque alejada de la práctica shumpeteriana, el gran empresariado nacional actuó con una lógica rentística, vendiendo caro aquello que habían comprado barato, con poco efectivo y con bonos de deuda reconocidos a su valor nominal. Al vender, recibieron efectivo y fueron autorizados a transferirlo a mercados de inversión, a menudo fuera del país. Al mismo tiempo crecía en el país la inversión extranjera directa, mayormente asociada con fusiones y adquisiciones antes que con inversiones genuinas. Esto potenció un proceso de desnacionalización de la burguesía con actuación local.

En el campo de la protección social se buscó una combinación de flexibilizar las modalidades contractuales de empleo y tender a una mayor focalización de las políticas sociales. El gobierno actuó en tres esferas para llevar a cabo la tan mentada reforma de las relaciones laborales: a) la reforma de las relaciones individuales laborales, es decir, los modos de contratación, flexibilización y políticas de empleo; b) las relaciones colectivas por medio de los convenios colectivos de trabajo y, c) la lógica de la regulación del derecho económico a través de nuevas relaciones laborales para PYMES, régimen de concursos y quiebras y sociedades anónimas de trabajadores. (PAUTASSI, 2000).

La flexibilización fue presentada como un modo de crear empleo y contrarrestar la rigidez de las leyes laborales, supuesta causa de de la dificultad para generar puestos de trabajo. Pero el desempleo aumentó drásticamente, pasando del 6% en 1990 a más del 18% en 199512

12 Una gran parte de los análisis responsabiliza a la desindustrialización, la privatización de empresas públicas y la reforma del Estado como causales del desempleo. El argumento ortodoxo, por su parte, centra el análisis en la rigidez de las leyes laborales y factores como la incorporación de la mujer al mercado de trabajo.

al tiempo que el subempleo afectaba a otro 13% de la PEA. Para contentar al sector privado, diferentes leyes y decretos fueron aprobados en sucesivas ondas de flexibilización: Decreto 2284/91 para facilitar la descentralización de las negociaciones salariales; Decreto 1334/91 para atarlos incrementos salariales a la mejora en la productividad; Ley 24.465/94 aprueba los contratos de tiempo parcial incluyendo las pasantías y la Ley Nacional de Empleo 24.023 aprobaba los contratos de corta duración. Pese a la docilidad de la coalición gobernante, la comunidad de negocios y los organismos financieros multilaterales (especialmente el FMI) desplegaron fuertes presiones para liberalizar totalmente el mercado laboral incluyendo la forma de contratación, la fijación de salarios y el establecimiento de las condiciones laborales. El proyecto fue finalmente aprobado en 1998: la Ley 25.013 reformó las modalidades contractuales y los requisitos para las negociaciones salariales. Pero en parte por la intención del gobierno de avanzar con

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la reforma dejando abiertos canales de diálogo con el movimiento sindical, la norma no contentó al empresariado; una nueva Ley, 25.501 sería aprobada en 2000 en un marco de sospechas de corrupción, a tal punto que fue popularmente denominada “Ley Banelco”.

La habilidad del presidente Menem para negociar con el empresariado y los sindicatos estuvo parcialmente asentada en una práctica patrimonialista y en los legados de ciertas instituciones informales. Lideró una coalición de poder estructurada alrededor de grandes grupos nacionales, corporaciones multinacionales y líderes políticos, incluyendo la “pata sindical”. Incentivos selectivos (incluso de carácter simbólico) fueron involucrados para garantizar la lealtad de los aliados sindicales. Inicialmente ciertos líderes fueron incorporados al gobierno (Jorge Triaca en la siderúrgica SOMISA y luego como Ministro de Trabajo; Luis Barrinuevo en la ANSSAL. Administradora Nacional de Servicios de Salud) o promovidos como diputados nacionales. El fondo de las Obras Sociales sería distribuido de modo poco claro y discriminatorio (HINTZE, GRASSI & NEUFELD, 2008). Por último los sindicatos recibieron participación en las empresas privatizadas (Aerolíneas, Entel e YPF.

El conjunto de “reformas” neoliberales fue presentado por la coalición de gobierno como una situación subóptima compelida por la situación internacional (“no hay otro camino”; “los mercados nos obligan a…”) y necesaria para acabar con la hiperinflación y recuperar el crecimiento. Argentina se convirtió en el “mejor alumno” de los organismos multilaterales de créditos y la comunidad internacional de negocios pasando a ser considerada una economía abierta. ¿Cuál fue el impacto de esta peculiar transición al neoliberalismo sobre el régimen productivo? En el marco de una política social compensatoria y aumento del desempleo, la calificación laboral se volvió un asunto individual, sin iniciativas importantes desde el Estado o las mismas empresas; la colaboración entre empleados y empresarios tampoco fue importante al nivel de la firma y al nivel gremial (sindicatos-cámaras empresarias) se acotó a negociaciones en torno de la reforma laboral. El ejemplo de “diálogo social” Acuerdo Marco para el Empleo, la Competitividad y la Equidad Social no tuvo grandes impactos sobre el nivel de actividad y de creación de empleo. El tejido empresario se concentró y desnacionalizó, teniendo bajos niveles de inversión en innovación. En el ámbito de la corporate governance, a pesar de las reformas financieras propuestas como solución a la falta de financiamiento, no hubo avances significativos, el crédito privado al financiamiento fue bajo (levemente superior al 20%) y el financiamiento público escaso y fragmentado en diversos organismos. iv. La economía política del post-neoliberalismo: ¿el emergente de un desarrollo liderado por el Estado?

La salida de la convertibilidad fue caótica y no planificada provocando una crisis sistémica y de legitimidad13

13 Las personas que opinaban que “la democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno” pasaron del 75 al 62% entre 1997 y 2002. A su vez, las que expresaban que “da lo mismo que el régimen sea democrático o autoritario” saltaron del 8 al 20% en el mismo período (PNUD, 2002).

sin precedentes. La recesión que comenzó en 1998, potenciada por la devaluación del real brasileño, afectó especialmente la industria manufacturera y la construcción (FRENANDEZ BUGNA & PORTA, 2008). El PBI cayó 8,8 puntos en 2001 y 10,9 puntos en 2002. La producción industrial estaba por debajo del 20% de la capacidad instalada; el sector financiero quebrado con una fuga de divisas de más de 12 mil millones de dólares y caída del 20% en los depósitos pararela a un aumento de las tasas de interés.

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Entre 2001 y 2002 el salario real cayó 20 puntos, el desempleo pasó del 14,3 al 21,5% de la PEA; las personas viviendo bajo la línea de pobreza pasaron del 38,3% en 2001 a 57,5% un año después; casi la mitad de ese total vivía en la indigencia. El PBI por habitante de 2001 era igual que en 1974 (KOSACOFF, 2007). En ese contexto, la cesasión de pagos expresó la incapacidad absoluta del Estado de hacer frente a sus compromisos financieros.

La implosión de la convertibilidad, tras la crisis de diciembre de 2001, trasparentó una lucha inter-burguesa entre fracciones del capital (BASUALDO, 2001; AZPIAZU & SCHORR, 2010), principalmente entre quienes apostaban a la dolarización de la economía (camino seguido en la región por Guatemala, Panamá y Ecuador) y quienes apoyaban la devaluación de la moneda. En el primer grupo destacaban las firmas con activos en dólares que buscaban proteger su valor y el monto de sus operaciones, principalmente empresas de servicios públicos. En el segundo grupo, que se amparó bajo la retórica de revitalización de un proyecto de desarrollo nacional, se contaban quienes apostaban a una salida devaluatoria como forma de ganar competitividad, en especial, ciertas ramas industriales y de productos primarios.

El primer equipo económico del senador en ejercicio de la presidencia Eduardo Duhalde (200-2003) tuvo a su cargo anunciar, formalmente, la derogación de la Ley de Convertibilidad e intentar revitalizar las variables económicas en el marco de una profunda crisis social y de legitimidad del sistema político. La coalición de transición representaba, a todas luces, el triunfo del ala devaluacionista, cuyo merito fue articular una alianza de características más amplias que la versión pro-dolarización de la economía. Como explica ORTIZ & SCHORR (2007), aún cuando en las elecciones de 1999 en las que Duhalde sería derrotado no propuso abiertamente abandonar la convertibilidad, articuló una relación estrecha con sectores productivos nacionales. Se puede decir que el bloque devaluacionista comenzó a gestarse bastante antes de su llegada al poder14

Una serie de medidas, tomadas por un aparato estatal devaluado en sus capacidades y maniatado en sus grados de autonomía relativa por la profundidad de la crisis fiscal, constituyen del núcleo duro de las intervenciones públicas para garantizar la transición hacia la post-convertibilidad. Apenas iniciado su gobierno, con el apoyo de los partidos mayoritarios, se aprobó la Ley 25.561 que declaraba la “emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria” y fijaba un nuevo régimen cambiario introduciendo modificaciones a la Ley de Convertibilidad. En los hechos representó el fin de la convertibilidad.

.

El Decreto 214/02 completaría el proceso de devaluación con la llamada pesificación asimétrica15

14 De hecho, el presidente de la UIA, Osvaldo Rial, sería elegido diputado nacional acompañando la lista Duhalde Presidente.

. El decreto establecía la “Conversión a pesos de las obligaciones de dar sumas

1 Se establece que 1, A partir de la fecha del presente Decreto quedan transformadas a pesos todas las obligaciones de dar sumas de dinero, de cualquier causa u origen —judiciales o extrajudiciales — expresadas en dólares estadounidenses, u otras monedas extranjeras, existentes a la sanción de la Ley N° 25.561 y que no se encontrasen ya convertidas a pesos. 2, Los depósitos en dólares estadounidenses u otras monedas extranjeras existentes en el sistema financiero, serán convertidos a pesos a razón de pesos uno con cuarenta centavos ($ 1,40) por cada dólar estadounidense, o su equivalente en otra moneda extranjera. La entidad financiera cumplirá con su obligación devolviendo pesos a la relación indicada. 3, Todas las deudas en dólares estadounidenses u otras monedas extranjeras con el sistema financiero, cualquiera fuere su monto o naturaleza, serán convertidas a pesos a razón de un peso por cada dólar estadounidense o su equivalente en otra moneda extranjera. El deudor cumplirá con su obligación devolviendo pesos a la relación indicada.

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de dinero, de cualquier causa u origen, expresadas en dólares estadounidenses u otras monedas extranjeras, existentes a la sanción de la Ley N° 25.561, y de los depósitos en dichas monedas en el sistema financiero...” además de la relación de cambio, el coeficiente de Estabilización de Referencia. Por otro lado, contemplaba la Emisión de Bono a cargo del Tesoro Nacional para “solventar el desequilibrio resultante de la diferencia de cambio que se establece”. La devaluación fue paulatina. En principio, se estableció una paridad de 1.40 peso por cada dólar para las actividades financieras, productivas y comerciales, dejando flotar la divisa para el resto de los sectores. El 11 de febrero el mercado cambiario sería totalmente liberado, trepando a dos pesos por dólar. La pesificación, en las condiciones que fue llevada a cabo, representó una forma de licuar pasivos de empresas altamente endeudadas en dólares. A su vez, por medio de la emisión de BODEN (Bonos del Estado Nacional) por una cifra superior a los 20.000 millones de dólares (y un costo fiscal levemente inferior al 10% del PBI), se llevó a cabo el salvataje financiero.

El senador en ejercicio de la presidencia Duhalde buscó articular una alianza heterogénea con el objetivo de recomponer un proyecto intervencionista industrial y poner límites a la conflictividad social. El abandono de la convertibilidad tuvo el mérito de devolver competitividad a la economía argentina, por medio de la recuperación de la política monetaria aunque el impacto no fue homogéneo para los diferentes sectores de la economía. Esto generó reacomodamientos en el sector empresarial. Al eliminar la restricción a la competitividad, permitió la recuperación del sector transable (fundamentalmente bienes intermedios y productos agropecuarios). Las grandes beneficiadas en los años 1990 (empresas privatizadas de servicios públicos) vieron depreciar sus activos en dólares, en forma paralela a la revalorización de empresas productivas de bienes primarios en el inicio de un tenue proceso de sustitución de importaciones. Se produjo una transferencia de recursos hacia el sector más beneficiado por la devaluación, especialmente el sector exportador de productos primarios y ciertos bienes industriales, no sólo de las empresas que han perdido participación sino de los sectores trabajadores que han visto mermado sus salarios de manera significativa. Se contrajo el poder adquisitivo de los trabajadores, se amplió considerablemente la tasa de ganancia y se produjo en consecuencia, una traslación de renta hacia los sectores empresarios (ORTIZ & SCHORR, 2007).

Pero la devaluación no sólo impactó en el empresariado y los salarios; también permitió recuperar la política monetaria y un fortalecimiento de la dimensión fiscal. En principio se restableció el esquema de retenciones, un mecanismo que había sido eliminado en los años noventa, fijándose en 10% para los productos primarios, 5% para las manufacturas y 20% para el petróleo crudo. En los años sucesivos serían aumentadas, en especial las del complejo sojero., lo que colaboró a recuperar la capacidad extractiva del Estado.

Kirchner asumió la presidencia en mayo de 2003 y continuó con el mismo equipo económico formado por Duhalde liderado por el economista Roberto Lavagna. Tuvo a cargo completar la traumática transición política y económica (MURILLO & LEVITSKY, 2008) en un escenario de implosión del sistema de partidos y un descreimiento popular de las instituciones y el sistema (PNUD, 2002). No había demasiadas razones para cambiar el equipo económico, teniendo en cuenta que desde el tercer trimestre de 2002 la industria comenzó a crecer. El establecimiento de un dólar en un nivel denominado “tipo de cambio competitivo” (FRENKEL & DAMILL, 2009) junto con la búsqueda de superávit fiscal y comercial constituyeron la estrategia macroeconómica del gobierno. Por otro lado, debió encarar la renegociación de la deuda en cesasión de pagos. La consolidación del

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crecimiento representó diversas medidas de fortalecimiento del mercado interno, en especial la recuperación de las convenciones colectivas para las negociaciones salariales (ETCHEMENDY & COLLIER, 2008), los subsidios a los servicios públicos para contener las presiones inflacionarias, la ampliación de los programas condicionados de ingresos, el aumento del gasto público para potenciar la inversión privada (mucho mayor en los años de crisis como 2009 y 2010) y los controles de precios aunque acotados a los productos de la canasta básica de alimentos16

La transición comandada por Duhalde (2002-3) y los períodos presidenciales de Kirchner (2003-07) y Fernández (2007-11) coinciden con uno de los mayores ciclos de crecimiento del producto de la historia argentina. Entre 2002 y 2011 el producto creció 96%, a un promedio de 7% anual. Los análisis dividen el crecimiento en diversas etapas. Para FEBA (2012), la industria crece 62% entre 2002 y 2006 y 25% entre 2007 y 2011. La construcción un 199% en el primer período y un 13% en el segundo. El primer ciclo estaría asentado en el uso de capacidad ociosa, bajos costos relativos y expansión de los sectores productivos; el segundo a un desarrollo moderado del mercado interno y mayor inflación. HERRERA & TAVOSNANSKA (2011), por su parte, refieren a dos etapas de expansión industrial: una inicial (2003-04) de recuperación con altos niveles de crecimiento (cercanos al 16% anual) y con características de un “efecto rebote” con alta demanda, utilización de la capacidad ociosa de la industria; una segunda (2005-08) con una tasa de crecimiento del 8,9%, aumento de la inversión y aumento del comercio exterior, incluyendo un aumento de las importaciones industriales

.

Existe un debate sobre quienes afirman que el crecimiento argentino se basó en el generoso “viento de cola” internacional y quienes lo entienden producto de las medidas económicas implementadas. Se puede afirmar que diversos elementos han contribuido a potenciar el ciclo de expansión económica. Es innegable que ha habido precios excepcionales de los commodities, en especial de la soja, que representa más de la mitad de la cosecha sembrada en el país y cuyo precio pasó de 160 U$D la tonelada en 2001 a 510 en 2011. Argentina no ha sido el único país beneficiado por este proceso y tampoco el que más lo ha aprovechado (ROZENWURZEL y RODRIGUEZ CHATRUC, 2009)17

El sector externo fue uno de los grandes beneficiados de la política de dólar alto para sostener un peso competitivo. Se produjo una mayor competitividad que posibilitó el crecimiento de exportación de productos naturales, fundamentado en mayores ventas externas en volumen y monto. En este sentido, las exportaciones se constituyeron en un

, pero es cierto que el sector agrícola ha sido particularmente favorecido durante este periodo. El actual ciclo de reversión del deterioro de los términos de intercambio impacta de modo particular en el caso argentino, porque implica superar el histórico contrapunto entre alianzas de clase analizado por O´DONNELL (1997). La soja no es un elemento de consumo; por otro lado, la solución que esgrime el autor (la tecnificación del agro) se produjo en los años 1990 a partir de una serie de medidas polémicas como la autorización del herbicida roundup y las semillas genéticamente modificadas, junto con otras innovaciones como la siembra directa y la tecnificación.

16 Otros países de la región se han beneficiado más por el alza de los productos minerales. Según los autores la mejora de los precios relativos fue más significativa para Venezuela, Chile, Perú, Bolivia, Colombia, Ecuador, el promedio de América Latina y Brasil. Esto porque la soja ha crecido menos que el cobre, el petróleo y el trigo.

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sector dinámico de la economía. Los principales rubros de exportación del país, continuando una tendencia histórica, son productos naturales, derivados de actividades extractivas y automotores. El agro ha sido un factor clave en aportar divisas y fortalecer el superávit comercial, pero la contribución del sector al crecimiento ha sido menor, siendo la industria y la construcción los motores de la expansión. El agro aumentó el 4,2% anual y representó el 10% del crecimiento de los sectores productores de bienes; la industria lo hizo al 8, 1% anual y fue responsable del 56% de la expansión (CIFRA, 2011).

La revisión de los indicadores del EMI (Estimador Mensual de la Industria) da cuenta de una fuerte recuperación del uso de la capacidad industrial ociosa, de modo dispar entre sectores. Pero también es cierto que el mayor volumen de producción daría cuenta de un crecimiento de la capacidad instalada del sector. El crecimiento acumulado de la industria de un 32.8% en el período 2002-2006 significó una mayor participación del sector en el producto, pasando del 16.3% en 2002 a un 17.9% en 2006 (Bugna y Porta, 2008). Sobre esto, cabe mencionar que en 1980, cuando las políticas de apertura sin protección de Martínez de Hoz/Videla habían impactado fuertemente sobre el aparato productivo nacional, la participación del sector secundario en el PBI era de 21.4%. De todos modos, los datos indican que se revierte el proceso de destrucción de la industria manufacturera que se dio en el período 1998-2002, con una caída del 27%, superior al conjunto de la economía (16.1%).

Se puede afirmar que el crecimiento de la economía en el período es expresión de una combinación de variables internas (políticas de sostenimiento de la demanda interna, estabilidad macroeconómica) y externas (altos precios de los commodities). El cambio más significativo del período post-neoliberal es la recuperación del papel del Estado en la economía y la búsqueda de reconstruir un proyecto industrialista. La novedad fue que la superación de la historia de déficit fiscal y de cuenta corriente que permitió los mayores márgenes de autonomía relativa del Estado.

La intervención estatal fue desplegada por medio de diferentes mecanismos. En primer lugar, se apeló a una supuesta “argentinización” del empresariado a partir de diferentes intentos de influir el comportamiento empresario. En un segundo lugar, fueron adquiridas o incluso creadas empresas públicas. Desde el inicio de su presidencia ha habido un apelo a crear un “capitalismo serio” y a recuperar el control social sobre la actividad económica. Este proceso no fue exento de conflictos entre la coalición gubernamental y el sector privado, en especial aquellas fracciones que no se vieron particularmente beneficiadas por el “modelo”.

Los ejemplos de avances del Estado sobre las firmas en el proceso de “argentinización” son varios. En 2003 France Telecom vendió el 48% de las acciones en el holding controlante de Telecom al Grupo Werthein en una operación valuada en 125 millones de dólares. El proceso fue aparentemente dilatado por el gobierno que tuvo participación en la elección del grupo nacional que pasó a formar parte de la empresa. Cuando Repsol (empresa española accionista mayoritaria de la empresa petrolera local YPF desde su privatización) decidió vender el 15% de sus acciones en la empresa, hubo diferentes inversores interesados en la operación. La operación fue finalmente resuelta a favor de Enrique Eskenazi, del Grupo Petersen, sin ninguna experiencia en el negocio petrolero y sin dinero suficiente, con el apoyo decisivo del presidente Kirchner18

18 El grupo Petersen compró finalmente el 25% de YPF-REPSOL en dos etapas, 15% en 207 y 10% en 2011. La operación por 3.500 millones de dólares se hizo con escaso efectivo y una compleja operación de crédito

. En 2005, Pampa

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Holdings compró el 65% de sus acciones en la empresa de energía EDENOR al grupo Electricité de France. La decisión del grupo francés de vender sus acciones en la empresa energética fue tomada en un contexto de difíciles relaciones con el gobierno que no autorizó incrementos en las tarifas del servicio eléctrico. En 2007 Pampa Holdings también participó en el proceso de venta de Transener. En 2007, Petrobras vendió el 50% de sus acciones en Citelec (controlador de Transener) a un consorcio integrado por Electroingeniería (un grupo con relaciones cercanas a la coalición gobernante desde sus tiempos en la administración de la provincia de Santa Cruz) y ENARSA. Antes de que la operación se concretara el gobierno había rechazada una oferta hecha por el Grupo de los Estados Unidos Eton Park Capital Management.

En noviembre de 2007 el presidente de la empresa Shell declaró públicamente una oferta de ENARSA y EPBER (otro grupo local con relaciones cercanas a la coalición de gobierno) para comprar la participación de la petrolera en el mercado local. Las relaciones entre Shell y el Estado argentino distaban de ser las mejores. De hecho, la empresa debió afrontar 57 procesos judiciales y una multa de 180 millones de pesos, además de padecer bloqueos a sus instalaciones por parte de los trabajadores y de habérsele impedido comercializar nuevos productos. La empresa anunció la intención de vender sus activos locales a un consorcio integrado por PETROBRAS de Brasil y ENAP de Chile; el gobierno intentó terciar a favor de PVDSA de Venezuela. En ese marco, la empresa anunció que no estaba en venta y una semana más tarde aumentó el precio de sus productos entre 2 y 4%. El presidente Kirchner lanzó fuertes proclamas contra la empresa y llamó a “no comprar ni siquiera una lata de aceite”. Un último ejemplo: ESSO, la petrolera de capitales británicos, tuvo una etapa de conflictivas relaciones con el gobierno cuando anunció su intención de abandonar sus operaciones en Argentina vendiendo sus activos locales a PETROBRAS. La operación fue finalmente descartada y el presidente de la empresa anunció que no fue realizada por presiones del Gobierno nacional.

Visto en su conjunto, se puede observar la persistencia de un núcleo de empresas ligadas al sector público por medio de la obra pública o diversos mecanismos de exención impositiva (Roggio, Aluar) junto con el emergente de un nuevo grupo de empresas contratistas o subsidiarias del Estado (Gotti SA, Austral Construcciones SA, Electroingeniería, Pampa Holding, Grupo Sigma, Grupo Plaza-Cirigliano, IECSA) o a partir de nuevos negocios como la concesión de las apuestas de juego (Cristobal López-Oil M&L Casino Club), la televisión digital o los derivados de la Ley de Medios o los negocios con el sector energético (grupos Spolki, Garfunkel, Hadad, Vila & Manzano, Petersen).

La recuperación del rol interventor del Estado, en especial en áreas sensibles y estratégicas para el crecimiento fue vista por una fracción del empresariado como un “avance” del Estado y criticada por expresar un supuesto “capitalismo de compinches”. La intervención del Estado contribuyó a generar cambios en el empresariado local: ciertas corporaciones fueron desplazadas a favor de un núcleo de grupos locales, algunos sin grandes antecedentes en el plano nacional. Un aspecto central posibilitó los mayores grados de autonomía del Estado y la coalición gobernante respecto al capital: el gobierno no dependió de la inversión extranjera.

¿Cómo definir la variedad de capitalismo en formación en Argentina? Es difícil pensar a la experiencia como puramente estatista. En primer lugar, no ha habido intentos (al menos

apoyada por el mismo grupo REPSOL y a condición de que los préstamos serían devueltos con las utilidades de la misma empresa.

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de modo formal y más allá de las experiencias acotadas de los controles fijados por la Secretaria de Comercio, de dudosa efectividad) de controlar los precios, que siguieron siendo fijados por el libre mercado. En segundo lugar, no ha habido una ruptura clara con los principios de estabilidad fiscal. En tercer lugar, incluso más importante aún, no ha habido signos de renacionalización de activos estratégicos. De hecho, la coalición descartó de plano el control de empresas privatizadas, como sucedió en Venezuela, Ecuador y Bolivia. Una serie de empresas fueron re-estatizadas y otras fueron creadas. El gobierno rescindió la concesión del servicio postal por treinta años otorgada en 1997 al Grupo Macri con el argumento de la mala calidad de servicio y falta de cumplimiento del contrato. También rescindió la concesión del servicio de Aguas Argentinas al Grupo Suez al tiempo que decidió la creación de la empresa estatal AYSA.

Las empresas nacionalizadas o creadas distan de ser estratégicas. El gobierno rechazó nacionalizar YPF19 y la creación de ENARSA quedó acotada a ser una mera comercializadora, en especial de hidrocarburos importados. La defensa del “capitalismo nacional” pareció agotarse en la participación de grupos nacionales y un rol regulador del Estado que no recupera su papel de productor directo. En 2009, cuando el gobierno de la República Bolivariana de Venezuela decidió nacionalizar una empresa perteneciente a TECHINT (un grupo con sede en Luxemburgo pero con amplia participación en Argentina, donde reside una fracción de la familia controladora de la mayoría accionaria) el Ministro del Interior, Florencio Randazzo, declaró “nosotros no estamos pensando nacionalizar empresas como pasó en Venezuela…Nosotros creemos en el capitalismo nacional”20

En tercer lugar, la deuda continúa siendo un problema. Si bien se ha desplazado a los acreedores externos por fuentes internas públicas, los montos destinados al pago de intereses (respaldados por la creación del Fondo del Desendeudamiento que autoriza a utilizar reservas para dicho fin) son equivalentes a la suma de los gastos sociales. Por otro lado, si bien pierde gravitación el financiamiento externo, no se ha quebrado con la herencia neoliberal en materia de tratamiento de inversiones. Durante la década neoliberal, Argentina firmó 58 tratados bilaterales de promoción y protección recíproca de inversiones, acuerdos que reconocen “protección” al inversor, y brindan trato de “nación más favorecida” y la obligación de compensar al inversor en caso de incumplimiento de contratos o de una expropiación. Además, reconoce el giro de utilidades (divisas) a sus países y, en caso de controversias, el derecho de acudir a un tribunal internacional. Los

. Por otro lado, parte de las privatizaciones fueron hechas bajo el marco legal de Sociedades Anónimas (Ley 19.550) con mayoría estatal. Esto tiene una serie de efectos, como el menor control público y la posibilidad de abrir participación capital privado. De hecho, ese fue el camino para la creación de ENARSA, creada con un 53% de la propiedad en manos del Estado nacional, un 12% que se distribuye entre todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires y el 35% restante que estará abierto al capital privado. La compañía puede intervenir en el mercado de bienes energéticos, que incluye la cadena productiva de hidrocarburos, como el petróleo y el gas.

19 Este artículo se terminó de redactar la misma semana que el Parlamento argentino aprobó la expropiación del 51% de YPF (el 85% de las participación accionaria del grupo español REPSOL) y la declaración de la actividad hidrocarburífera como estratégica. La Ley aprobada por el Congreso declara la actividad petrolera de interés estratégico y le brinda al Poder Ejecutivo mayores incumbencias en la exploración y comercialización. El carácter de Sociedad Anónima de YPF no ha sido alterado. 20 Clarín, 24 de marzo de 2009. También el presidente Kirchner hizo en diferentes proclamas una defensa de los “empresarios argentinos” en vez de “gerentes de las multinacionales”.

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tratados son muy diferentes, pero algunos son claramente nocivos de la soberanía nacional. Esto se complementa con el reconocimiento de tribunales arbitrales internacionales: el CIADI, Centro Internacional de Arreglo de Diferencias, perteneciente al Banco Mundial y en el que Argentina representa un tercio del total de demandas.

En cuarto lugar, no ha habido estrategias que “discriminen” positivamente al empresariado nacional. Ya hemos afirmado que la privatización de activos consolidó un grupo de empresas con una relación patrimonial con el Estado. La intervención por medio de políticas sectoriales en el período post-neoliberal reproduce vicios históricos. Como afirman AZPIAZU & SCHORR (2010: 276) “la principal política industrial implementada en la post-convertibilidad fue la vinculada con el fomento a determinadas inversiones sectoriales, que se vio plasmada en la Ley 25.924 de Promoción de Inversiones en Bienes de Capital y Obras de Infraestructura...” sancionada en 2004 y prorrogada en 2008 por medio de la Ley 26.360. La eficiencia del régimen sobre fortalecimiento del tejido productivo y creación de empleo son dudables: el acumulado de los 6 concursos implicó un desembolso de 10 mil millones de pesos, un costo fiscal de 1.800 millones, la proyección de creación de 7.800 puestos de trabajo y un aumento de 4.500 millones de dólares en las exportaciones. El mecanismo fue básicamente solicitado por las grandes empresas, concentrado en un grupo acotado (en su gran mayoría grandes exportadores) y tendió a reforzar su posición hegemónica local (AZPIAZU & SCHORR, 2010).

Se puede afirmar que las relaciones público-privadas se vieron envueltas en un juego múltiple. En un nivel “público” o declamativo, el gobierno apeló a la lógica de la confrontación con los empresarios, con un carácter mucho más agresivo en aquellos sectores que en el imaginario estaban más asociados con las políticas neoliberales como el capital financiero o, en los inicios de la gestión de Cristina Fernández, el sector agropecuario, identificado con la “Argentina oligárquica”. Por otro lado, las políticas públicas no rompieron con los principios macroeconómicos neoliberales: disciplina fiscal, garantía de pagos de la deuda renegociada y libertad para establecer precios por medio del mercado (con la excepción de los acuerdos de precios acotados a los alimentos, que, por otro lado, no han sido muy eficientes como lo prueba la alta inflación acumulada). Al mismo tiempo, como hemos marcado, ha habido ausencia de iniciativas para re-estatizar empresas estratégicas privatizadas.

No se trata de negar un cambio en las relaciones público-privadas ni, menos aún, ignorar las notorias diferencias de estilo entre las presidencias de Menem-De La Rúa y Kirchner-Fernández. Persisten tendencias de la economía que el actual ciclo no quiebra (baja inversión en ciencia y tecnología, dependencia de pocos productos de exportación, baja proporción de productos con alto contenido tecnológico, deficiencias institucionales de financiamiento). Pero los actores privilegiados por las políticas públicas han sido diferentes, a pesar de que un reducido núcleo empresario se benefició homogéneamente en ambos períodos, en particular el sector automotriz y la minería. La intervención del Estado a favor de grupos financieros y multinacionales perdió fuerza y se privilegió a nuevos actores locales, con un mayor grado de autonomía para establecer objetivos económicos. Los organismos multilaterales han perdido el poder de presión en el ciclo de formulación e implementación de políticas públicas que tuvieron durante el periodo neoliberal21

21 En marzo de 2003 se abrió un proceso de negociación con los tenedores de bonos de la deuda pública en cese de pagos. En 2005 se anunció que el grado de adhesión a la propuesta argentina había sido del 76% de los bonistas. En 2006 el Gobierno cancel anticipadamente 9.810 millones de dólares de deuda con el FMI,

. Las

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alianzas estratégicas son diferentes con un mayor poder del sindicalismo organizado (mucho más marcado entre 2002 y 2009). El Estado ha aumentado ciertas capacidades (extractiva, de formación de agenda), en parte, por la originalidad y “osadía” de la coalición gobernante para potenciar la intervención pública.

De hecho, la crisis de 200922 potenció la intervención estatal. Por un lado se aumentó significativamente la inversión pública para sostener la demanda. Al mismo tiempo, se firmó el Decreto 441/2010 que recupera el control de los depósitos previsionales administrados por las AFJP (Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones). El proceso de estatización planta una situación que aún debe ser analizada en su real dimensión: la conversión del Estado en accionista de una amplia cantidad de empresas privadas, de rubros tan dispares como empresas de energía, bancos, cerealeras o grandes cadenas comerciales, con un nivel de participación estatal dispar. En el último año, incluso se ha avanzado en el nombramiento de representantes en los directorios. Así, hasta el momento se han nombrado 43 directores en representación de las ANSES en 31 empresas23

Los reclamos sociales pueden influir en cambios en la trayectoria capitalista al nivel doméstico nacional y el posicionamiento de los actores estratégicos puede variar en función del “clima de época”. No es sorprendente que los mismos actores predominantes (políticos, sindicalistas y empresarios) que apoyaron y dieron forma a la privatización de activos públicos tomen partido por una recuperación del Estado en la economía. Tampoco es difícil de entender que durante los años 1990 el Estado fue visto como el problema y el mercado como solución y que, en un breve lapso de tiempo, se haya generado una traumática transición hacia una nueva postura hegemónica que considera que el Mercado no regulado como la causa del problema y al Estado, no ya productor sino controlador de los capitales, en una economía abierta, como la respuesta. En lugar de nacionalizar o estatizar se privilegió la creación de un diferente tipo de mercado regulado por el Estado. La discusión público-privado parece haberse desplazado en favor de una dicotomía “buen” o “mal” sector privado para conformar un “capitalismo serio”.

, entre las que se cuentan empresas estratégicas para el sector energético con Gas Natural Ban, Edenor, Gas Cuyano, Edenor, Transener, Pampa Energía, Edesa Central Costanera, Camuzzi Pampeana, bancos como el Macro y grandes empresas como Siderar. En algunos casos, los procesos no han estado exentos de conflictos, siendo el más notorio el que se produjo entre el Gobierno y Techint. En el último año se impusieron restricciones a la salida de capitales y obligación de retener utilidades control de cambios y de importaciones.

Las presiones sobre el empresariado local y el creciente monto de subsidios cambiaron la naturaleza del capitalismo local. La reconfiguración al interior de las asociaciones empresariales muestra esta situación. Las organizaciones de pequeños y medianos empresarios (CAME, APYME, CGE, CGE-RA) que habían perdido relevancia durante el período neoliberal revitalizaron su influencia. En el extremo opuesto, AEA, la organización

siguiendo los pasos de Brasil (pagó 15.500 millones de dólares al organismo en diciembre de 2005) y Rusia (pagó 15 mil millones en mayo de 2005). Uruguay canceló su préstamo de 1.080 millones de dólares en noviembre de 2006. 22 En 2009 el PBI del país se contrajo “apenas” 0,9% del producto, mucho menos que en Brasil (5,1%) o México (6,5%). El gobierno mostró una actitud activa para sostener la demanda por medio del gasto público. Este fue creciendo en importancia, en especial desde 2005 (6,1% frente al 8,9% privada) pero mucho más en 2008 y 2009. 23 Página/12, 6 de mayo de 2012. http://www.pagina12.com.ar/diario/economia/2-193424-2012-05-06.html.

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que nuclea a los grandes grupos económicos fue crítica de varias medidas de la coalición gobernante. Esto no significa, de ningún modo, que los únicos beneficiados por el proceso de crecimiento hayan sido los empresarios pyme. El gran empresariado se vio extraordinariamente beneficiado por el ciclo de crecimiento post-neoliberal, el más robusto de la historia argentina. Desde 2002 se revierte el déficit comercial industrial, hay superávit del sector porque crecen las exportaciones pero es por el gran empresariado. En la post-convertibilidad, las 200 empresas de mayor facturación en el país tuvieron un saldo comercial favorable creciente (27 mil millones de dólares en 2009), mientras que el resto de la economía tuvo aumentó su déficit (fue de 11.000 millones en 2009, atenuado por la crisis; más de 21.000 millones en 2008). Esto expresa un hiato entre la dinámica de integración de la cúpula y la mayor debilidad del resto de la economía, más sensible a la competencia externa, el aumento de las importaciones y con problemas estructurales de diverso tipo (AZPIAZU & SCHORR, 2011). El problema parece ser de naturaleza ideológica; el proyecto o “modelo” argentino es etiquetado como “no liberal”24

Las políticas de protección social en el post-neoliberalismo no representan (hasta 2009) una ruptura radical con el esquema focalizado. El acceso al empleo y el mercado siguen siendo considerados la solución a la situación de pobreza. Aquellos que no pueden ser absorbidos por el mercado y no escapan a la situación de pobreza son “rescatados” por medio de programas focalizados o transferencias condicionadas de ingreso. El Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados y su continuación en un programa de naturaleza similar, el Plan Familias para la Inclusión Social, representaron medidas eficientes para contrarrestar la profunda crisis de desempleo y aumento de la pobreza e indigencia. La Asignación Universal por Hijo aún cuando representa una clara mejora respecto de otros programas de transferencias condicionadas implementados en la región (incluidos los muy promocionados Bolsa Familia en Brasil y Oportunidades en México) con fuerte impacto sobre la escolaridad y la reducción de la pobreza extrema (CIFRA,2010) queda anclado en una visión conservadora (utilizando conceptos de la tipología de regímenes de bienestar de Esping Andersen) de la política social, asociándola con el empleo formal en lugar de la figura de ciudadano o habitante de una comunidad

, en particular por las fracciones más concentradas del capital.

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La coalición de gobierno ha puesto a la creación de empleo como uno de sus objetivos prioritarios. Se derogó la Ley de Empleo del Período Neoliberal y se sancionó una nueva norma, Ley 25.817, menos generosa con el sector privado en cuanto a la existencia de períodos de prueba y despidos; se estableció la doble indemnización; se lanzó un ambicioso plan de blanqueamiento del empleo no registrado (en especial en sectores con alta informalidad como el servicio doméstico); se incentivaron las convenciones colectivas y se

.

24 En el Índice elaborado por la Fundación Heritage (uno de los principales centros de estudio claramente identificados con la promoción del mercado y la defensa del Estado mínimo) Argentina se ubica en la posición 138 (sobre un total de 179 economías analizadas), lo que la ubica como una “economía poco liberal” en un grupo de países integrado por Haití, China y Camerún. Las mayores críticas que 25 La AUH fue implementada en noviembre de 2009 como modificación a la Ley de Asignaciones Familiares (Ley 24.714), extendiendo este beneficio vigente sólo para hijos de trabajadores formales a los hijos de quienes se encuentren in empleo formal, o trabajen en el servicio doméstico, sean monotributistas o empleados formales con ingresos inferiores al salario mínimo, vital y móvil. La AUH es una prestación monetaria mensual que se paga al padre o tutor de paga niño y adolescente. En la actualidad el monto es de 270$ (216 mensuales y 54 acumulativos pagos una vez al año) y 1080 para niños y adolescentes con discapacidad (864/216).

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desplegaron medidas para sostener el pleno empleo26

El Régimen de producción no presenta grandes cambios con respecto a los años noventa, si bien tiende a decrecer el empleo no registrado y observarse mayor presencia del Estado en la capacitación de los empleados

. Como resultado hubo una ampliación de la cobertura aunque segmentada (COLLIER & ETCHEMENDY, 2008) y un fortalecimiento de la acción sindical pero restringido a la negociación salarial.

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, esta sigue apareciendo como un asunto individual, no hay colaboración entre empresas y empleados para la gestión y administración de la firma. La inversión en ciencia y técnica sigue siendo limitada. Persisten los problemas de financiamiento, a pesar de haber mayores iniciativas públicas (Ley de Promoción Industrial; Fondo del Bicentenario).

v. Argentina. ¿Una variedad de capitalismo inestable? El sentido común identifica al periodo 1989-2001 como (neo) liberal y el ciclo actual

como estatista. La realidad es más compleja e involucra elementos de diversos tipos ideales. Quizá es más atinado afirmar el capitalismo argentino ha oscilado entre el estatismo (en los años 1980), el liberalismo con ciertos elementos patrimoniales durante el período neoliberal y una combinación de patrimonialismo y estatismo moderado con rasgos típicos del corporativismo informal desde 2002. En los últimos treinta años el capitalismo argentino ha oscilado entre el liberalismo y el estatismo, mostrando una alta inestabilidad, falta de continuidad de políticas, interrupción de la “memoria institucional” del entramado público y altas dosis de decisionismo.

A pesar de los cambios de diverso tenor es posible encontrar ciertos rasgos constantes en el capitalismo nacional. En primer lugar, el Estado ha sido y continúa siendo un actor fundamental en la dinámica económica. Fue responsable de la radicalidad de la fase neoliberal y de la reestructuración del régimen productivo en el período posterior a la convertibilidad. En segundo lugar, la naturaleza del juego político no cambia en el tránsito entre el neoliberalismo y el modelo en formación. Se observa una oscilación permanente entre coaliciones alternativas (unificando políticos, sindicatos, comunidades epistémicas y empresarios) en un juego de suma cerdo. Las elites estratégicas han carecido de la capacidad de establecer acuerdos intertemporales mantenidos en largo plazo. De hecho, el diseño institucional favorece la toma de decisiones con horizontes temporales reducidos. La accountability horizontal es limitad (MURILLO & LEVITSKI, 2008). Período neoliberal Período post-neoliberal

26 El REPRO, Programa de Productiva consiste en una suma mensual no remunerativa destinada a mantener el nivel de ocupación. El programa aún se encuentra vigente y cubre hasta 12 meses de una fija no remunerativa, equivalente a 1000 pesos. 27 El seguro de capacitación y empleo (Decreto 1506/04) brinda apoyo a los trabajadores sin empleo en el sector formal, red de oficina de empleo, servicios de formación profesional y se computa como aporte jubilatorio. Se complementa con 316 Redes de formación continua que brindan cursos, certificados de competencias laborales, de finalización de estudios formales, consejos sectoriales de certificación de competencias Son espacios de definición de estrategias y objetivos.

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Note: Los gráfico están inspirados en el trabajo de Becker (2009; 2011). Cada línea oscila entre 0 y 100. Se busca representar gráficamente la variación de la economía política argentina entre períodos específicos.

El decisionismo es una característica histórica del diseño institucional argentino. El presidente Menem promovió una mega-legislación que le otorgó, ya en los inicios de su gobierno, un alto poder decisorio, firmando un promedio de 4.4 decretos por mes. Duhalde y Kirchner continuaron con esa práctica que desplaza al Congreso como ámbito decisorio, firmando una media de 4.3 decretos por mes. Incluso a más de una década de crecimiento a altas tasas, con niveles de creación de empleo altos y de personas viviendo bajo la línea de pobreza históricamente bajos sigue vigente la Ley de Emergencia Económica, aprobada en 2002 y que le otorga al Poder Ejecutivo altos grados de discrecionalidad en la asignación de recursos y en la negociación con empresas privadas. Bajo las administraciones de Kirchner y Fernández la práctica de subestimar el presupuesto para luego redireccionar recursos no contemplados originalmente ha sido (informalmente) institucionalizada. Este continuismo de un perfil decisionista (NOVARO, 2011) está asociado, en el período posterior a la convertibilidad a una revitalización de la autoridad presidencial y el poder de decisión del Poder Ejecutivo para hacer frente intereses corporativos (FLAX, 2011) en un contexto de crecimiento y puja redistributiva. El decisionismo se ve potenciado, además, por el quiebre del sistema de partidos, la debilidad de los organismos de control, la tenue división republicana de poderes y la centralización del federalismo (BONVECCHI, 2011). Se expresa en la articulación heterogénea de una alianza en un contexto institucional débil y escasa confianza en las mediaciones representativas (NOVARO, 2011; PALERMO, 2010). El personalismo y la concentración de poder (Peronismo, Alfonsinismo, Menemismo, Kirchnerismo) expresan un híper-presidencialismo altamente decisionista.

El singular tipo de (neo) corporativismo consolidado en Argentina de posguerra de modo informal y con fuerte control del Estado representa otra constante de la dinámica argentina. Aun cuando en el país el corporativismo nunca fue implementado (ni siquiera durante la experiencia peronista, 1946-55), se conformó de modo informal una práctica equivalente en la que los sindicatos y cámaras empresarias se vuelven articuladores privilegiados del Estado, en una práctica jerárquica de unicidad de representación sindical. Esta articulación sui generis no se interrumpió durante el período neoliberal ya que el presidente Menem buscó constantemente establecer acuerdos con los sindicatos y las diferentes fracciones del capital. Aunque el sindicalismo perdió gravitación respecto de los años 1980, diversos acuerdos fueron firmados, como el “Acuerdo Marco para el Empleo, la Competitividad y la Equidad Social” que tendría gravitación en la sanción de la Ley de

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promoción de pequeñas y medianas empresas. Con la asunción del presidente Kirchner se consolida un tipo de “corporativismo segmentado (ETCHEMENDY & COLLIER, 2008) funcional a la estrategia del gobierno en materia de fijación de salarios y control de la inflación. La naturaleza de este “neocorporativismo segmentado” que se acota a as negociaciones salariales priva al sistema político de los beneficios del modelo neocorporativo clásico socialdemócrata en que los actores participan en la toma de decisiones por medio de mecanismos deliberativos con diverso poder vinculante.

Contar con instituciones de este tipo, complementarias de las poliárquicas representa un activo en el proceso de formulación de políticas públicas. El concepto de neo-corporativismo está íntimamente ligado a la experiencia europea de posguerra y alude a un formato de representación de intereses y de formulación de políticas públicas en la que adquieren protagonismo el empresariado y el movimiento obrero organizado. Aún cuando en su versión original el corporativismo está asociado a una matriz autoritaria u organicista de la sociedad, propia de los procesos autoritarios de la Europa de entreguerras, el neo-corporativismo representa una modalidad democrática alternativa a la visión pluralista28 del tipo poliárquico. La presencia del Estado, especialmente en los formatos tripartitos, ha sido clave. El neo-corporativismo demanda la articulación entre organizaciones sindicales laboristas y del gremialismo empresarial, a la vez que una activa participación de la esfera pública, en torno de temas clave como la política salarial e impositiva, la capacitación de los trabajadores y las condiciones laborales. En este sentido, Lembruch (1981) postula que, el grado de interpenetración entre gremiales y sector público expresa mucho más que simple “representación de intereses”29

En Brasil la coalición liderada por el Partido de los Trabajadores ha avanzado en la creación de ventajas institucionales comparativos por medio de organismos destinados a la articulación entre Estado y sector privado. El CDES, Consejo de Desarrollo Económico y Social, fue creado en 2003 a instancias de la coalición de gobierno, buscando contar con mecanismos de interlocución con la sociedad civil para consolidar el modelo de desarrollo post-neoliberal. El Organismo, de carácter deliberativo, está compuesto por 103 miembros, incluyendo al presidente, ministros de su Gabinete, sindicalistas, empresarios e intelectuales. El CNDI, Consejo Nocional de Desarrollo Industrial, fue creado en 2004 con carácter de agencia consultiva con el objetivo de avanzar en la configuración de una agenda de desarrollo para el sector. Está compuesto por el presidente del BNDES, 13 Ministros y 14 representantes de las gremiales sindicales y empresarias. Por último, la ABDI, Agencia Brasileña de Desarrollo Industrial, articulando acciones y estrategias y apoyando los procesos de innovación y competitividad del sector (BOSCHI, 2011).

(GOMES & GAITAN, 2012).

En una relación funcional a la naturaleza del juego político aparece el carácter rentístico del empresariado nacional. La relación entre las gremiales, con un perfil claramente pragmático y los líderes políticos está marcada por el oportunismo. Hay una amplia bibliografía sobre el carácter rentística de la burguesía argentina30

28 La visión pluralista presupone que las decisiones políticas expresan la acción de los grupos de interés en competencia abierta y sin restricciones y organizados libremente, para presionar sobre los ámbitos decisorios de políticas.

, incluyendo un debate

29 El rol del Estado fue muchas veces extendido a moldar los actores en negociación, diferentemente de una auto formación de los mismos, permitiendo una distinción entre Corporativismo Estatal y Corporativismo Societal, en el segundo caso. 30 Para un análisis exhaustivo sobre las diferentes posiciones en el debate sobre la relación entre empresarios y Estado en la Argentina, ver López (2008).

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sobre la naturaleza de la tendencia a escapar de la opción shumpeteriana e invertir en actividades cuya renta principal deviene de ganancias rápidas (SCHWARZER, 1996; AZPIAZU & BASUALDO, 1989; BASUALDO, 2000; NOTCHEFF, 200431

A que nos referimos al hablar de “empresariado nacional”. En Argentina existiría 1,6 millón de firmas (ENDEAVOR, 2010), pero esta cifra incluye emprendimientos informales e incluso compañías fantasmas, creadas legalmente pero sin operación efectiva. Datos de la AFIP muestran que en el país operan un poco más de medio millón de empresas, una gran parte de las cuales (458.023) tiene menos de 10 empleados; en el otro extremo, hay 17 grandes grupos económicos con más de 5.000 empleados. Después de la crisis, entre 2003 y 2007 se crearon 20.000 empresas y 400.000 puestos de trabajo en el sector industrial (KULFAS, 2010).

). Esta situación se refuerza por la débil configuración institucional, en la que las relaciones entre actores predominantes tienden a darse por canales informales.

Pese a la recuperación, pensando en una perspectiva de largo plazo, dos rasgos deben ser resaltados: la desnacionalización y la concentración. La tendencia a la venta de activos de grupos nacionales a otros extranjeros se aceleró en los años 1990 y no ha parado. Aproximadamente el 70% de las mayores 500 compañías del país son de capital extranjero32

La concentración y desnacionalización, combinada con una carencia de ventajas institucionales impacta en el sector financiero. La Gobernancia corporativa en Argentina muestra un desarrollo pobre. El mercado de capitales es limitado (menos de 100 empresas operan en la Bolsa de Buenos Aires) y el crédito doméstico es extremamente bajo (28% del producto bruto interno) y a menudo concentrado en créditos al consumo favorecido por las altas tasas de interés. El control familiar es importante y hay poco espacio para la capitalización, con limitadas excepciones, lo que dificulta la apertura de las empresas. Las firmas son poco competitivas en el mercado internacional (el superávit comercial está explicado por el excedente de empresas de la cúpula empresarial que compensa el déficit del resto del tejido industrial) y han buscado históricamente la protección del Estado. La intervención pública de fomento y financiamiento ha tendido a eximir a las firmas de metas de inversión y creación de empleo, lo que ha sido funcional a las estrategias de rent seeking. A menudo, la solución frente a los problemas o el cambio en la estrategia de una firma es la venta de la misma. En los últimos veinte años se han vendido empresas “paradigmáticas” para el desarrollo industrial de posguerra argentino como Quilmes, Alpargatas, Pérez Companc, Loma Negra, Swift Armour. Esto contrasta con el proceso de apoyo de Brasil (no de los países que más ha invertido en la compra de empresas nacionales) y su estrategia de apoyo a las “campeonas nacionales”, como son definidas las grandes empresas de ese país que están acelerando su proceso de expansión global. La post-

, representando el 80% de las ventas totales. Esto se ha expresado, a su vez, en una fragmentación de la representación empresarial basada en la especialización sectorial (agro o industria, por ejemplo) y, en especial, tamaño de las firmas (pequeñas y medianas empresas frente a grandes grupos) o, directamente, por la relación que establecen con el Estado/Gobierno. De hecho, la tendencia a la articulación por fuera de la esfera de las gremiales ha tendido a crecer.

31 Para Notcheff, los empresarios argentinos tienden a apostar por una “opción blanda” de cuasi rentas de privilegio en busca de ganancias rápidas a menudo por ventajas que devienen de los contextos externos, en lugar de la “opción dura” que representaría la búsqueda de cuasi rentas tecnológicas. 32 Ver en: http://www.pagina12.com.ar/diario/economia/2-131096-2009-09-03.html

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convertibilidad no quebró el ciclo de venta de empresas nacionales (AZPIAZU y SCHORR, 2011; KOSACOFF, 2007) ni la concentración de inversiones en un limitado grupo de sectores con ventajas derivadas de su posición oligopólica y su inserción exportadora de productos naturales o extractivos en un escenario de altos precios internacionales. Aún a costa de la concentración y con altas tasas de ganancia, la cúpula empresaria dista de ser un motor de la inversión. De hecho, la participación de la inversión bruta en el valor agregado de la cúpula empresarial fue de 24,7% entre 1993 y 2001 y de 14,7% entre 2002 y 2009. Se trata de un empresario concentrado, desnacionalizado o, en el caso de las empresas de capital nacional, asociado al capital externo, que no ata sus decisiones a la estrategia nacional de desarrollo.

Si la variedad de capitalismo emergente no es liberal ni tampoco estatista, puede definirse al modelo argentino como simplemente patrimonialista. Es difícil de responder. Ciertos elementos pueden expresar una relación patrimonial entre el Estado y una privilegiada fracción del capital con acción local. En primer lugar, el emergente de un grupo de empresarios con nula o escasa experiencia en áreas en las que comenzaron a actuar beneficiadas por el Estado como Electroingeniería, Dolphin Group o Pampa Holding. En segundo lugar, la infraestructura pública fue hecha con escasa transparencia y en asociación con los históricos integrantes de la “Patria Contratista” nucleados en la CAC (Cámara Argentina de la Construcción). Por último, los grandes montos de subsidios fueron alocados en muchos casos de modo discrecional y sin control. Pero la definición de “patrimonialista” es compleja y, a menudo, utilizada ideológicamente. Si bien hay una relación inestable y pragmática que se establece entre gobierno y empresarios en un juego de suma cero, paralelo a un ambiente institucional frágil, el patrimonialismo es difícil de capturar con indicadores cuantitativos. El concepto de patrimonialista implica que las altas rentas son obtenidas en enclaves económicos sin relación con la inversión y la producción. La obtención de rentas suele estar guiada por oportunidades políticas en la obtención de ganancias por medio de actividades no productivas. A menudo el clientelismo o la corrupción son considerados expresión de relaciones patrimoniales. Esta definición es problemática y, en cierto sentido, ingenua. Como señala LOPEZ (2006) este rasgo del patrimonialismo está presente en todos los procesos de industrialización. Sea por medidas protecciononistas a las “industrias infantes” o por diferentes mecanismos de transferencia, la clase empresaria está asociada en su surgimiento y consolidación a la protección estatal. Conclusiones

En este trabajo hemos intentado analizar ciertos rasgos de la trayectoria capitalista, poniendo énfasis en la transición entre el período neoliberal y la sinuosa e inacabada tentativa de recuperar un modelo intervencionista. Hemos puesto el énfasis en las relaciones Estado-Mercado y en las características del Régimen Productivo en cada periodo. El proyecto neoliberal modificó el mapa empresarial en Argentina, principalmente a través de las privatizaciones y las medidas de apertura económica y desregulación. El modelo post-neoliberal también impactó en la configuración del empresariado apelando a un “capitalismo nacional” y permitiendo o incluso facilitando el emergente de una fracción del capital que pasa a participar en sectores prioritarios pero con la permanencia de un núcleo privilegiado de empresas, altamente concentrado y de capital externo. Diferentes medidas (devaluación, pesificación asimétrica, salvataje financiero, subsidios, obra pública, intentos de “nacionalizar” el empresariado, promoción industrial) representaron

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transferencias hacia el sector privado por medio de “ámbitos privilegiados de acumulación” (CASTELLANI, 2009) en una búsqueda por recrear una especie de burguesía nacional.

Frente a la pregunta ¿existe un modelo neodesarrollista en Argentina? Persisten más dudas que certezas. En este sentido, hemos presentado elementos que confirman una recuperación del Estado de herramientas de intervención tras la convertibilidad, cuya implosión permitió la recuperación de la política monetaria a la que el régimen de paridad había renunciado, posibilitó una mayor competitividad y un mayor saldo exportable y una recuperación del consumo interno, resultando en un crecimiento sostenido del producto interno.

El proceso de extraordinario crecimiento posterior a la convertibilidad tiene en la interrupción del proceso de desindustrialización, la creación de empleo y la caída de la pobreza sus mayores méritos. Subsisten, sin embargo, problemas de diversa naturaleza que representan señales de alerta para la sustentabilidad en el mediano plazo de este proceso de expansión. La productividad en el período 1993-1998 aumentó el 5,4%, mientras entre 2002-2009 lo hizo al 2,9% (FELIZ, 2009). El aumento de la inflación, el déficit energético, la fuga de divisas (más de 20.000 millones de dólares en 2011), el creciente número de empresas operando al límite de la capacidad instalada, los problemas de infraestructura, la baja inversión, la supresión de los tres pilares macroeconómicos que potenciaron el crecimiento (DAMILL y FRENKEL, 2009), la ausencia de una burguesía nacional, la alta dependencia de los recursos naturales (en particular de la soja), el aumento de la minería como actividad extractiva, la extrema desigualdad regional y el creciente déficit consolidado33

Más allá de las luces de alerta en el mediano plazo, el crecimiento no es garantía de desarrollo

y de los Estados subnacionales representan luces de alerta.

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En lugar de definir a las experiencias de Menem-De la Rúa como liberales y las de Duhalde-Kirchner-Fernández como estatistas, en una definición simplista y ligera, preferimos analizar los cambios graduales. Entendemos útil analizar las trayectorias en términos de rupturas y continuidades. Ni el período de inspiración neoliberal fue totalmente

, que requiere de políticas públicas consensuadas entre los sectores estratégicos. En principio, no existe la planificación estratégica, un área en la que el país había sido pionero en la posguerra con la difusión de los planes quinquenales. En segundo lugar, la persistencia de un modelo exportador, que se asienta en una serie limitada de productos de escaso valor agregado y alto potencial destructivo de los recursos (minería y agrobusiness) plantea dudas sobre la sustentabilidad del crecimiento a mediano y largo plazo. En tercer lugar, no se ha desarrollado un debate entre los actores estratégicos del campo económico y político sobre las perspectivas del país en el orden internacional. El pensamiento desarrollista de posguerra había sido rico en plantear las posibilidades de desarrollo de la región en el marco de sistema mundo, básicamente a través del esquema centro-periferia, por medio de los dilemas del “desarrollo del subdesarrollo”. El nuevo pensamiento desarrollista que debe lidiar con las condiciones del modo de producción capitalista en su fase de alta apertura y volatilidad financiera, aún en formación, no parece haber tomado una fuerza teórica consistente en Argentina.

33 El FMI estima el saldo de la cuenta corriente deficitario en 0,3% en 2011 y 0,9% en 2012. 34 Los países con mayor crecimiento del producto en el período 1980-2009 han sido Corea, Tailandia, Malasia, Indonesia, Irlanda, Singapur y Chile. Mientras la tasa de expansión global fue de 1,7 por ciento, en estos países creció al 4,4 por ciento y en Argentina al 1,1 por ciento. Pese al alto crecimiento, de ese conjunto de países sólo pueden ser definidos como desarrollados Corea e Irlanda.

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“liberal” ni el escenario actual se corresponde plenamente con una dinámica de desarrollo liderada por el Estado. ¿Cuáles son las principales características del capitalismo argentino? Creemos que el comportamiento de los actores estratégicos es el principal factor de inestabilidad política y económica. El comportamiento de los actores económicos puede ser visto como patrimonialista o como expresión de un pragmatismo extremo guiado por horizontes de corto plazo. En un juego de suma cero, el empresariado “aprendió” de la inestabilidad institucional y el Estado careció de la capacidad de generar ventajas institucionales para modificar el comportamiento de apropiación de rentas.

¿Es posible aspirar a un tránsito hacia una intervención más eficiente del Estado que potencie un proyecto de desarrollo sustentable? Esto demandaría el fortalecimiento del entramado institucional de articulación de actores de la relación capital-trabajo que vaya más allá de la negociación salarial contemplando la creación de organismos que procesen las demandas e intereses. La experiencia del Partido de los Trabajadores (PT) en Brasil con la instauración del CDES (Consejo de Desarrollo Económico y Social) y la revitalización de las Conferencias Nacionales de Políticas Públicas podría ser ilustrativa en este aspecto. Si es difícil pensar en un fortalecimiento en el corto plazo de la democracia pluralista y el Parlamento no ocupa un lugar estratégico en el procesamiento de las demandas sociales, la apuesta a consolidar una experiencia neocorporativa podría dar lugar a la creación de un nuevo tipo de articulación entre empresariado y trabajadores organizados. Después de todo, la implementación de una agenda de desarrollo y la generación de instituciones estables es resultado de acuerdos amplios que requieren el consenso de los actores estratégicos para generar acuerdos de largo plazo. Como ha sido resaltado, un proyecto implica una cierta dirección, elección entre alternativas en pugna y el acompañamiento de una coalición de soporte. La posibilidad de que esto se consolide en la Argentina demanda de una revitalización de la práctica gremial y, sobre todo, de la formación y consolidación tanto de una burguesía nacional schumpeteriana, hoy inexistente, como de un Estado con autonomía y capacidades para liderar este proceso. Cómo lograrlo es una materia que demanda mayor análisis.

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