CAPITULO 11

El enfoque macroeconómico: la renta nacional y otros

agregados La microeconomía se refiere al análisis del comportamiento individual de las unidades económicas, como las familias, o consumidores, y las empresas. Hasta ahora esto es lo que hemos estudiado en los capítulos anteriores, junto con la institución del mercado, donde operan los demandantes y oferentes de bienes y servicios. Así, cuando analizamos cómo se ve afectada la demanda de automóviles como consecuencia de un aumento en el precio, estamos haciendo un planteamiento típicamente microeconómico. La macroeconomía, por el contrario, se centra en el comportamiento global del sistema económico; no se detiene en reacciones individuales, sino que pretende estudiar la realidad económica de forma global. 11.1. LA MACROECONOMIA Y LA POLITICA MACROECONOMICA Como señalamos en el Capítulo 1, la macroeconomía se centra en el comportamiento global del sistema económico reflejado en un número reducido de variables, como la producción o producto total de una economía, el empleo, la inversión, el consumo, el nivel general de precios, etc. Por ejemplo, si el Ministerio de Economía señala que la inflación se ha reducido respecto al año anterior en un 6 por 100 y queel número de empleados ha aumentado en 232.900 personas, está destacando lo que en su opinión son los aspectos más significativos de la evolución global de la economía.

• La macroeconomía busca la imagen que muestre el funcionamiento de la Economía en su conjunto. Su propósito es obtener una visión simplificada del funcionamiento de la Economía, pero que al mismo tiempo permita conocer y actuar sobre el nivel de la actividad económica de un país determinado o de un conjunto de países.

Con este capítulo iniciamos el estudio del enfoque macro de la Economía, que nos ocupará durante el resto del libro. 11.1.1. La política macroeconómica La macroeconomía, para analizar el funcionamiento de la Economía, se centra en el estudio de una serie de variables clave que le permiten establecer objetivos concretos y diseñar la política macroeconómica.

• La política macroeconómica está integrada por el conjunto de medidas gubernamentales destinadas a influir sobre la marcha de la Economía en su conjunto.

Los objetivos últimos de la política económica suelen ser: la inflación, el desempleo y el crecimiento. La inflación La macroeconomía se ocupa de las causas y de los costos para la sociedad del crecimiento del nivel general de precios, esto es de la inflación, así como de las posibles soluciones y de las consecuencias de las políticas a tomar (véase Capítulo 21).

El desempleo La macroeconomía se ocupa de por qué el mercado de trabajo a veces presenta unos porcentajes muy elevados de desempleo y estudia las posibles medidas a tomar para tratar de reducirlo ya que, además de los costos personales sobre los individuos afectados, el desempleo supone un despilfarro de recursos (veáse Capítulo 22). El crecimiento La macroeconomía estudia las causas del crecimiento de la producción. Cuando una economía experimenta un crecimiento notable, se crean muchos puestos de trabajo y el bienestar general de los individuos crece. Lo contrario ocurre cuando la economía no crece de forma suficiente, o, incluso, decrece (véase Capítulo 19). Junto a los tres grandes objetivos señalados, las autoridades económicas también prestan una especial atención al presupuesto público y a las cuentas con el sector exterior. En particular, en el caso de la economía chilena, el déficit presupuestario público, esto es, la diferencia entre el gasto público y los ingresos públicos, aparece como una restricción que condiciona la política macroeconómica (véase Capítulo 13). Asimismo, el déficit en la balanza comercial, es decir, la diferencia entre las exportaciones realizadas al resto del mundo y las importaciones procedentes del resto del mundo, preocupa a los responsables de la política económica. La macroeconomía analiza las causas de estos déficit públicos y exteriores y las posibles estrategias a seguir (véase Capítulo 18).

11.2. LAS CUENTAS NACIONALES: EL PRODUCTO NACIONAL El enfoque macroeconómico exige la definición y medición de ciertos agregados que permiten obtener una visión global de la Economía. La medición de la actividad eco- s nómica sólo ha sido posible gracias a la Contabilidad nacional o Cuentas Nacionales.

• El sistema de Cuentas Nacionales tiene como objetivo entregar antecedentes cuantitativos sobre los principales agregados económicos relacionados con la generación del producto y con la utilización del ingreso, facilitando los análisis sobre el comportamiento, de la Economía en su contexto macroeconómico. Constituye un elemento de juicio fundamental en toda evaluación de política económica, por ser el único conjunto de estadísticas que presenta un cuadro coherente sobre la evolución histórica de las diferentes actividades económicas desde el punto de vista de la producción y utilización de los bienes y servicios.

La serie actual de Cuentas Nacionales ha cambiado su base en 1986 y a partir de agosto 1993 hará referencia al Producto Interno Bruto (PIB) en vez de Producto Geográfico Bruto (PGB), ambos conceptos son equivalentes, pero, se ha preferido al primero por ser de uso internacional. 11.2.1. El producto o renta nacional De los distintos agregados que recoge la Contabilidad nacional el más significativo es el producto o renta nacional.

• La renta nacional es el valor total de todos los bienes y servicios finales producidos en un año por una economía.

Esto es, se han descontado todos los bienes y servicios intermedios que se han utilizado para producirlos.

El producto nacional mide el funcionamiento del conjunto de la economía, y es un concepto indispensable para analizar problemas tales como la inflación o el crecimiento económico. De hecho, cuando queremos estudiar la evolución global de la economía de un país, nos centramos en el nivel de su producción total, período tras período, ya que es la medida clave de la actividad económica de un país. 11.2.2. El origen del producto o renta nacional Toda economía está formada por muchas unidades independientes: millones de economías domésticas o familias, millones de empresas y numerosos organismos y entidades públicas. Las economías domésticas deciden cuánto desean comprar y trabajar, mientras que las empresas deciden cuánto producir y vender y cuántas personas van a contratar. Si olvidamos por ahora el comportamiento del sector público, resulta que las decisiones conjuntas de todas las economías domésticas determinan el gasto total de la economía, mientras que las decisiones de todas las empresas determinan el nivel total de producción de la economía. La interdependencia existente entre las decisiones individuales de gasto y producción se consideró en capítulos anteriores (véase Item 8.1). Vamos a profundizar sobre ella centrándonos en los niveles totales de gasto y producción. Las economías domésticas son propietarias de los factores de producción -es decir, del trabajo, de la tierra y del capital- y se los ofrecen a las empresas, que los utilizan para producir bienes y servicios. Como contraprestación por el uso de los factores de producción las empresas pagan a las economías domésticas unas ciertas cantidades en forma de salarios, beneficios y rentas de la tierra. Estas cantidades se denominan, genéricamente, rentas. Las economías domésticas gastan estas rentas de bienes y servicios producidos y ofrecidos por las empresas. El Esquema 11.1

proporciona una descripción simplificada del tipo de transacciones que tienen lugar en una economía. Las simplificaciones más relevantes son tres: 1. Se ha omitido el sector público, que no es ni una economía doméstica ni una empresa, aunque desempeña un papel muy importante en la economía. Sin embargo, desde la perspectiva que nos ocupa, el sector público sólo realiza gastos y establece impuestos. 2. No se ha considerado que todo país mantiene una serie de relaciones con el resto de los países que inciden en el nivel de la actividad económica. 3. Se han tenido en cuenta las ventas que las empresas realizan a las economías domésticas, pero no las que realizan a otras empresas. 11.2.3. El flujo circular de la renta El flujo circular de la renta es una forma muy simple de representar cómo se crea la renta nacional y cómo puede ser medida. Recoge las transacciones que tienen lugar entre dos grupos de gente: los consumidores (economías domésticas) y los productores (empresas).

• El flujo circular de la renta es el conjunto de pagos de las empresas a las familias a cambio de trabajo y otros servicios productivos y el flujo de pagos de las familias a las empresas a cambio de bienes y servicios.

Del análisis del Esquema 11.1 se deduce que podemos calcular la renta nacional de dos formas distintas: sumando el gasto total de los consumidores en bienes y servicios finales o agregando el total de rentas pagadas por las empresas a los propietarios de los factores de producción, que en última instancia siempre son las economías domésticas.

En consecuencia, la renta o producto nacional puede medirse por dos caminos: - Mediante el gasto. En la mitad superior del Esquema 1 1.1 se recogen las compras o gastos de consumo que realizan las familias con las empresas. Situaciones de este tipo son, por ejemplo, la compra de un automóvil o la compra de un pasaje a una agencia de viajes. La familia da dinero a la empresa y a cambio ésta le entrega el bien o servicio requerido. - Mediante la producción. En la mitad inferior se recogen los ingresos o rentas que las familias reciben por los factores productivos, ya sea el trabajo, la tierra o el capital, que utilizan las empresas en la producción. Representa situaciones, como el salario que reciben los trabajadores, los intereses que reciben los accionistas, etc. Estas remuneraciones, en manos de las economías domésticas (las familias), irán de nuevo, en forma de gasto, a las empresas, cerrándose así el círculo.

Ambos caminos, correspondientes a la mitad superior e inferior del esquema, respectivamente, son equivalentes y el resultado, por tanto, debe ser el mismo. Lo que se mide en ambos casos es la renta que se ha creado en un país durante un determinado período de tiempo, que suele ser un año. Por este motivo podemos conocer dicha renta nacional midiendo lo que gastan todos los consumidores de un país, o bien todo lo que producen las empresas. 11.3. EL PRODUCTO NACIONAL: PRODUCTOS INTERMEDIOS Y PRODUCTOS FINALES Aparentemente, el método más directo para determinar el valor total de la producción de una economía durante un período de tiempo determinado sería localizar todas las empresas que han producido algo durante el año, calcular el valor de lo producido y sumar las cifras de todas las empresas. Este método, sin embargo, no puede utilizarse en la forma indicada, pues contaríamos varias veces algunas mercancías. Ello se debe a que muchos productos atraviesan distintas etapas en el proceso de producción, de manera que se venden varias veces antes de llegar a manos del usuario final. Por ejemplo, supongamos que una fábrica de bicicletas compra varillas metálicas para hacer los rayos de las ruedas y también compra las cubiertas a un fabricante de neumáticos. A1 calcular el producto nacional, si empleáramos el procedimiento antes apuntado, contaríamos las varillas y las cubiertas incorporadas en las bicicletas dos veces; en una ocasión, dentro del producto total de la fábrica de varillas metálicas y neumáticos, respectivamente, y, por segunda vez, al contabilizar las bicicletas vendidas a los consumidores. Algo parecido ocurriría si al contabilizar el pan comprado por los consumidores se contabilizara también la harina utilizada para producir el pan y que es elaborada en el molino. El hacerlo implicaría contabilizar la harina dos veces. Recuérdese, además,

que el producto nacional se había definido como la producción total de bienes y servicios finales, comprados por las economías domésticas para consumirlos, por lo que los bienes intermedios deben excluirse.

• Los bienes intermedios son aquellos bienes que han sufrido alguna transformación, pero que todavía no han alcanzado la fase en que se convierten en bienes finales.

Para evitar la doble contabilización se calcula el valor agregado en cada fase de la producción, restando del valor del producto de la fase en cuestión los costos de los materiales y bienes intermedios que no han sido producidos en esta fase, sino comprados a otras empresas y que, por tanto, estarán ya incluidos en las cuentas de dichas empresas.

11.3.1. Productos intermedios y productos finales El concepto de valor agregado y la distinción entre productos finales e intermedios se ilustra en el Cuadro 11.2, que muestra un proceso productivo simple, de sólo cuatro etapas.

• Los bienes finales son los producidos para uso final y no para venderlos de nuevo o para producir otros bienes.

El primer paso en la producción de una unidad de pan tiene lugar cuando el agricultor cultiva el trigo y obtiene un precio de 5 pesos por la cantidad requerida para producir una unidad de pan. La segunda etapa consiste en moler el trigo para transformarlo en harina. El valor de la harina pasa a ser de 15 pesos, lo que supone que el valor que se agrega en esta fase es de 10 pesos. En la tercera fase la harina se transforma en pan en el horno y el valor pasa a ser de 25 pesos, lo que supone que el valor agregado en esta etapa también es de 10 pesos.

• El valor agregado es el valor del producto de una empresa menos el costo de los productos intermedios comprados a sus proveedores externos.

En la última fase el precio de venta de la unidad es de 36 pesos y el valor agregado es de 11 pesos. Como se puede observar (Cuadro 11.1), el valor del producto final -los 36 pesos de la unidad de pan- es igual a la suma de los valores agregados en cada una de las etapas. Este valor final es el único que hay que tener en cuenta son para calcular el producto nacional. No se debe sumar el valor de todas las transacciones, es decir, las requeridas en la primera columna, que totalizarían 81 pesos. 11.3.2. El producto nacional nominal y real En el transcurso del tiempo comprobamos que los mismos bienes -por ejemplo, un café- tienen un precio diferente y generalmente creciente a medida que pasa el tiempo. El bien real es el mismo,

pero su valoración monetaria -es decir, su precio- suele ser distinta. Cuando deseamos analizar de forma adecuada la evolución de la actividad económica a lo largo del tiempo debe separarse la influencia de los precios sobre los valores de los agregados económicos. De este modo se tendrán magnitudes en términos nominales cuando no se hayan eliminado los efectos del crecimiento de los precios, o bien magnitudes en términos reales cuando sí se hayan eliminado dichos efectos (véanse el Apéndice del Capítulo 2 y el Item 21.1).

• Las magnitudes se expresan en términos nominales cuando no se han eliminado los efectos del crecimiento de los precios, o en términos readecuando sí se han eliminado dichos efectos.

El producto nacional en términos nominales se medirá a los precios existentes cuando se realiza la producción, mientras que el producto nacional a precios reales se medirá a los precios existentes en un año base específico. Dado que los precios de los distintos bienes varían en diferentes proporciones se debe tratar de establecer la variación general de los mismos. Para ello se recurre a los índices de precios. Los índices de precios, como se vio en el Apéndice del Capítulo 2, son unas medidas ponderadas de los precios de cada período en los que cada bien o servicio se valora de acuerdo con su peso o importancia en el producto total. Estos índices se utilizan para deflactar -esto es, para eliminar el efecto de la variación de los precios en los valores nominales de las macromagnitudes- o, en otras palabras, para pasar de magnitudes nominales a magnitudes reales.

11.4. LOS PRINCIPALES AGREGADOS DE LAS CUENTAS NACIONALES Como hemos visto anteriormente, el producto nacional puede medirse por la vía del gasto y por la vía de la producción. Desde esta última perspectiva, y teniendo en cuenta que las empresas y el sector público y los residentes en otros países también realizan gastos, el producto nacional está integrado por los siguientes componentes (véanse Esquemas 11.2, 11.3 y 11.4). • Consumo privado (C). • Consumo público (G). • Inversión (1). •Exportaciones netas, es decir, exportaciones menos

importaciones (NX).

Consumo privado (C) El consumo es el mayor componente del producto nacional y el que presenta un comportamiento más estable a lo largo del tiempo. Los gastos en consumo se pueden dividir en tres categorías: bienes durables (televisores, automóviles), bienes perecibles (alimentos, vestuario) y servicios (transporte, servicios de salud y educación). Consumo público (G) El sector público ofrece una serie de servicios a la sociedad tales como defensa, salud, justicia, educación; asimismo, construye carreteras, parques, etc., todo lo cual implica una serie de gastos que se incluyen en el producto nacional bajo el rubro de consumo o gasto público. Debe señalarse que los pagos de transferencias (entendiendo por transferencias del Estado los pagos que realiza éste a un individuo a cambio de los cuales no presta ningún servicio corriente) no forman parte del gasto público. Así, por ejemplo, cuando el sector público realiza pagos de transferencia a los jubilados, o a otros receptores que no producen nada por sus subvenciones, este tipo de pagos no se incluye en el producto nacional. Inversión (1) En toda economía no sólo se producen bienes y servicios para el consumo, sino también bienes de capital que contribuyen a la producción futura. La inversión privada incluye tres categorías: 1. Inversión en planta y equipo de las empresas; esto es, la construcción de fábricas, almacenes, la adquisición de maquinaria, etc.). 2. Construcción residencial, es decir, la construcción de viviendas.

3. Variación de existencias. Así, el incremento de las existencias de automóviles representa algo que se ha producido y, por tanto, se incluye en el cálculo del producto nacional. Exportaciones netas de bienes y servicios (XN) Se denominan exportaciones los bienes y servicios que los países destinan al exterior, es decir, los que venden fuera de su país. Por importaciones se entiende el proceso inverso, los bienes y servicios que un país compra del exterior. Las exportaciones netas resultan de calcular la diferencia entre las exportaciones y las importaciones (X-M). En el Esquema 11.2 aparecen recogidos los distintos conceptos que integran el producto nacional por el lado del gasto. Debe señalarse que el producto nacional incluye sólo los bienes y servicios producidos durante el año, por lo que no engloba las compras de bienes durables ya utilizados, tales como los automóviles de segunda mano, pues ya se incluyeron en el año en que se compraron. Sí se contemplan, sin embargo, las reparaciones de los automóviles, pues representan una producción corriente. Tampoco forman parte del producto nacional las acciones adquiridas por los individuos o por las instituciones en el mercado de valores, pues no representan producción, sino sólo transferencia. Sin embargo, si una sociedad emite acciones para financiar la construcción de una fábrica, ésta es parte del producto nacional, pues se ha producido durante el año actual. 11.5. ALGUNAS INTERRELACIONES ENTRE MACROMAGNITUDES En este último apartado se analizan las relaciones existentes entre el Producto Nacional Bruto y el Producto Nacional Neto, así como el paso del producto nacional al producto interno.

11.5.1. El Producto Nacional Bruto (PNB) y el Producto Nacional Neto (PNN) Si al calcular el producto nacional se contabiliza el valor total de las fábricas y el equipo producido durante el año en cuestión, el producto nacional se sobreestima, pues las instalaciones y el equipo existentes se han deteriorado o depreciado durante el año por el uso y la antigüedad. Por ello, una vez calculado el valor total de todas las fábricas y del equipo producido durante el año, hay que deducir la cuantía de la citada depreciación. En consecuencia, al tratar la inversión, debe distinguirse entre: a) Inversión bruta: gastos en nuevas plantas y equipo más la variación en existencias. b) Inversión neta: inversión bruta menos la depreciación o amortización. Según se emplee un tipo u otro de inversión hay dos definiciones de producto nacional:

De estas definiciones se deduce que: PNN = PBN - depreciación o amortización. De las dos mediciones del producto nacional, el Producto Nacional Neto (PNN) es la más correcta, pues toma en consideración el desgaste del equipo y la maquinaria producido durante el año. Sin embargo, resulta que la depreciación es difícil de estimar, por lo que en la práctica normalmente se opta por el Producto Nacional Bruto (PNB), que sólo exige el cálculo de la inversión bruta (el valor de la nueva planta, equipo y existencias adquiridos por las empresas), sobre la cual se dispone de información confiable. El Ingreso Nacional Disponible (IND) A partir del Producto Nacional Bruto (PNB), se obtiene el Ingreso Nacional Disponible (IND) sumándole las transferencias netas del exterior (Cuadro 11.2).

11.5.2. Del producto nacional al producto interno El Producto Interno Bruto al costo de los factores (PIB c.f.) se define como el valor de los bienes y servicios producidos en una economía durante un período de tiempo determinado. La expresión costo de los factores indica que la valoración efectuada del producto nacional se realiza sin incluir los impuestos indirectos (los que no son soportados por el productor, sino que se trasladan ('r) a la persona que compra los á productos) y añadiéndole las subvenciones concedidas por el Estado a las empresas. Quiere esto decir que los productos se valoran tratando de recoger el costo de producción. El término interno hace referencia a la actividad productiva desarrollada dentro de las fronteras del país, con independencia de la nacionalidad de los propietarios de los recursos empleados. Así pues, dado que en el producto nacional se incluye únicamente la producción llevada a cabo por las personas físicas o jurídicas que gozan de la condición de residentes en el país para obtener el producto interno, se le suman las rentas obtenidas por los residentes extranjeros en el país (RRE) y se le restan las rentas de los residentes de éste obtienen en el extranjero (RRN). Analíticamente:

PIB c.f. = PNB c.f. + RRE - RRN Si al PIB c.f. se le añade el importe de los impuestos indirectos, T;, y se le restan las subvenciones de explotación a las empresas, S,„ se obtiene el Producto Interno Bruto a precios de mercado (PIB p.m.). Analíticamente:

PIB p.m. = PIB c.f. + T; - Sh El producto interno por sectores y el empleo del PIB En cuanto a su origen, el PIB es igual a la suma de los valores agregados de los distintos sectores productivos (Cuadro 11.3). De

manera que el PIB, sectorialmente, se compone de las aportaciones de las ramas agrícola, pesquera, industrial y de servicios, debiéndose incluir los impuestos ligados a la importación y excluir la producción imputada a los servicios bancarios con el fin de evitar la doble contabilización. 'or lo que respecta a su empleo (perspectiva del gasto), el PIB se distribuye en gastos le consumo (público y privado), de inversión (formación bruta de capital), e intercambio con el exterior (exportaciones menos importaciones), y en la variación de existencias, esto es, el valor de los bienes y servicios finales no vendidos por las empresas en dicho período.

El producto interno a precios de mercado y al costo de los factores Como se ha apuntado, la distinción entre el producto interno y el producto nacional descansa en que se adopte un criterio de residencia o de nacionalidad para computar as rentas obtenidas. El PNB mide el valor de la producción realizada por los factores le producción nacionales, mientras que el PIB mide la producción de los residentes en Chile.

CAPITULO 13

La intervención del Estado en la Economía: la política fiscal Aunque la intervención del Estado en la Economía no es algo reciente, es un hecho que ésta se ha intensificado de forma notable a lo largo del presente siglo. Los objetivos finales que persigue suelen crecimiento económico y social del país, si bien es frecuente que se concrete en variables tales como nivel de empleo y el control de la inflación. Los instrumentos más importantes que emplea el sector público para intervenir en la Economía los gastos públicos, los impuestos y la reglamentación de la actividad económica. 13.1. LA INTERVENCION DEL ESTADO Y SUS OBJETIVOS A lo largo de la historia, la intensidad de la intervención del Estado en la economía ha ido variando, alternándose las épocas de liberalismo con otras de una mayor intervención. Esta situación cambia a partir de la crisis de 1929. En este año se i la Gran Depresión, y en la mayoría de los países occidentales se produjo una gr, cesión, caracterizada por un drástico aumento del desempleo y la quiebra de un número de empresas.

En muchos países, el miedo a que se produjesen nuevas recesiones llevó a aunentar de forma apreciable la intervención del Estado en la actividad económica. En este proceso influyó de manera importante la obra de J. M. Keynes, Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero. Keynes proponía una actitud activa por )arte de los gobiernos ante las crisis económicas, defendiendo el aumento del gasto, en particular del gasto público, como una forma de combatir las depresiones económicas. En cualquier caso, las ideas intervencionistas han sido criticadas por los monetaristas (Esquema 13.1). 13.1.1. Las funciones y los objetivos del sector público En la actualidad corresponden a las entidades vinculadas con el sector público tanto as funciones básicas en la programación económica como el papel dominante en las actividades de carácter social. Paralelamente, se ha producido un aumento paulatino le los poderes atribuidos al sector público para establecer normas de

carácter económico. En muchos países el sector público ha actuado como promotor directo de grandes empresas industriales y se ha responsabilizado igualmente de la creación de organizaciones financieras de importancia. A grandes rasgos, las funciones principales del sector público son las siguientes Esquema 13.2):

• fiscal • reguladora • proveedora de bienes y servicios • redistributiva, y • .estabilizadora

13.1.2. Objetivos del sector público Los gobiernos, con su intervención en la Economía, persiguen unos objetivos últimos de carácter general, tales como el progreso económico y social del país. Para conseguir estos objetivos últimos, los gobiernos tratan de conseguir unos objetivos económicos que, como vimos en el Capítulo 11 al estudiar la política macroeconómica, se concretan en los puntos siguientes:

• El mayor nivel de empleo posible.

• La estabilidad de los precios. • El crecimiento económico.

A más largo plazo, el Estado también persigue otros objetivos, como por ejemplo el logro de una distribución de la renta equitativa (véase Capítulo 12) y el equilibrio de los intercambios comerciales con el resto del mundo (véase Capítulo 16). 13.2. LOS INTRUMENTOS DEL SECTOR PUBLICO: LA POLITICA FISCAL El gobierno, para alcanzar los objetivos que se propone, se vale de la política económica. Esta generalmente se lleva a cabo mediante los instrumentos que proporcionan la política fiscal y la política monetaria. La política monetaria se ocupa principalmente de controlar la cantidad de dinero y las tasas de interés. En este capítulo vamos a abordar sólo la política fiscal. La política monetaria la estudiaremos en el Capítulo 15.

13.2.1. La política fiscal Los programas del gobierno con respecto a la compra de bienes y servicios, y el gasto de transferencia y la cantidad y tipo de impuestos integran la política fiscal.

• Las decisiones del gobierno, referentes al gasto público y a los impuestos, constituyen la política fiscal.

Los ingresos públicos Los ingresos públicos son los ingresos del Estado obtenidos fundamentalmente a través de los impuestos.

• Los impuestos son los ingresos públicos creados por Ley y de cumplimiento obligatorio por parte de los sujetos contemplados en la misma.

A1 igual que ocurre con el gasto público, el gobierno puede actuar sobre la economía utilizando los impuestos. Si el nivel de actividad económica es relativamente bajo y existe un volumen considerable de desempleo, el gobierno puede reducir los impuestos con objeto de impulsar la demanda de consumo. Por el contrario, si la demanda agregada es superior a la capacidad productiva del país, una estrategia puede consistir en elevar los impuestos. 13.2.2. El presupuesto del sector público Los ingresos y los gastos del sector público se integran constituyendo el presupuesto.

• El presupuesto del sector público es una descripción de sus planes de gasto y financiamiento; dicho presupuesto suele ir acompañado de cambios en los impuestos.

Las actuaciones que el sector público lleve a cabo en relación con los gastos públicos y los impuestos se recogen en el presupuesto. El presupuesto del sector público se puede definir de forma esquemática como sigue: Presupuesto del Ingresos Gastos

= (-) sector público públicos públicos Si los ingresos públicos superan a los gastos públicos habrá un superávit presupuestario. Por el contrario, un déficit presupuestario tendrá lugar cuando los ingresos públicos sean menores que los gastos públicos. El presupuesto estará equilibrado cuando los ingresos públicos sean iguales a los gastos públicos. Lógicamente, las medias expansivas (aumento del gasto público o reducción de impuestos) tenderán a crear déficit en el presupuesto, mientras que las políticas restrictivas actuarán en sentido contrario (Esquema 13.3). 13.3. EL CARÁCTER AUTOMÁTICO DE LA POLITICA FISCAL La visión de la política fiscal como instrumento estabilizador de la actividad económica puede hacer pensar que ésta sólo ayuda a controlar la economía si adoptan políticas discrecionales.

• Las políticas fiscales discrecionales son las que exigen tomar medidas explícitas. Las más significativas son: 1) los programas de obras públicas y otros gastos, 2) los proyectos públicos de empleo, 3) los programas de transferencias, y 4) la alteración de las tasas impositivas.

Aunque las políticas fiscales discrecionales son importantes, el sistema impositivo tiene unos efectos automáticos sobre la evolución de la actividad económica, esto es, sobre las depresiones y sobre las expansiones que conviene analizar.

• Una depresión es un período prolongado de baja actividad económica y elevado desempleo.

13.3.1. Los impuestos, como estabilizadores automáticos En el mundo real, los impuestos suelen variar con el producto nacional. De hecho, es bastante frecuente que los impuestos sean de naturaleza proporcional, es decir, que produzcan ingresos que suponen un determinado porcentaje del producto nacional.

Cuando los impuestos son proporcionales resulta que la recaudación se altera de forma automática, incrementándose a medida que aumenta el producto nacional. El aumento de los impuestos a medida que se incrementa el producto nacional reducirá la fuerza de la expansión y ocurrirá lo contrario si tiene lugar una recesión. Por tanto, los impuestos proporcionales cumplen la misión de un estabilizador automático de la actividad económica.

• Un estabilizador automático es cualquier hecho del sistema económico que tiende a reducir mecánicamente la fuerza de las recesiones y/o de las expansiones de la demanda sin que sean necesarias medidas discrecionales de política económica.

13.3.2. Otros estabilizadores automáticos Durante las fases de recesión aumenta el desempleo y con él los subsidios a los cesantes, mientras que en los años de fuerte crecimiento, al reducirse el desempleo, disminuyen esos pagos, incrementándose paralelamente los fondos que recauda la Seguridad Social en forma de cotizaciones, tanto de los trabajadores como de las empresas. De esta forma, el seguro de desempleo ejerce una presión estabilizadora contribuyendo a reducir la demanda cuando ésta es excesiva o colaborando en mantener el nivel de consumo si la actividad económica está descendiendo. Otros programas asistenciales, tales como las pensiones de jubilación, también muestran un comportamiento anticíclico, actuando por tanto como estabilizadores automáticos.

• Los ciclos económicos son las fluctuaciones de la actividad económica global, caracterizados por la expansión o la contracción simultánea de la producción en la mayoría de los sectores.

En cualquier caso, debe señalarse que no todos los estabilizadores automáticos se originan por la actuación del sector público. Los ahorros de las sociedades anónimas y de las familias también suelen cumplir una misión estabilizadora. Otro tanto puede decirse de las sociedades que pagan dividendos estables, aun cuando sus beneficios varían a corto plazo, y también del comportamiento de las familias, al tratar éstas de mantener un nivel de vida dependiente, no de la renta de cada año, sino de una renta media o permanente. Aunque el papel desempeñado por los estabilizadores automáticos es importante, por sí solos no son suficientes para estabilizar, valga la redundancia, la actividad económica. Los estabilizadores automáticos reducen parte de las fluctuaciones de la economía, pero no las eliminan completamente. 13.4. LIMITACIONES AL EMPLEO DE POLITICAS FISCALES DISCRECIONALES Como se ha señalado, a pesar de la existencia de estabilizadores automáticos continúa habiendo fluctuaciones en la actividad económica. Vamos a analizar las principales políticas discrecionales empleadas en la práctica y las limitaciones que presentan. Las políticas a analizar son:

• Los programas de obras públicas y otros gastos.

• Los proyectos públicos de empleo. • Los programas de transferencias. • La alteración de los tipos impositivos.

13.4.1. Los programas de obras públicas y otros gastos Históricamente, los programas de obras públicas han constituido la forma más frecuente de enfrentarse a las depresiones. Los proyectos de inversión pública tenían como objetivo fundamental dar trabajo a los desempleados, pero en muchas ocasiones el estudio previo era insuficiente y, en otras, estas obras eran de escasa utilidad pública, ya que se concebían principalmente para crear empleo y no como instrumento de lucha anticíclica. La evidencia ha demostrado que se necesita mucho tiempo para, por ejemplo, poner en marcha un hospital o para construir una carretera. Así, antes de iniciar cualquier obra pública es necesario llegar a un consenso político sobre qué proyectos concretos resultan prioritarios. Una vez estudiados cuáles son los que se van a realizar, hay que elaborar anteproyectos que permitan analizar técnicamente la viabilidad de la inversión. Con posterioridad, habría que iniciar una serie de actuaciones legales tendientes a

expropiar y comprar los terrenos y, en la siguiente fase, es cuando se empezarían a construir las nuevas estructuras y carreteras. La práctica demuestra que, como promedio, desde que se empieza a considerar la posibilidad de llevar a cabo un proyecto hasta que de hecho se empiezan a gastar cantidades apreciables en él, en mano de obra y materiales, suele transcurrir un mínimo de tres años. De esta forma, puede suceder que si tiene lugar una recesión, y ésta tiene una duración de año y medio o dos años, y posteriormente va seguida de otros dos años de reactivación, los proyectos de obras públicas que se pensaron para combatir la recesión, en realidad comienzan a ejercer sus efectos expansivos sobre la demanda agregada cuando la economía ya ha superado la recesión y está en fase de reactivación, contribuyendo así a acelerarla. Lo anterior no debe entenderse como un ataque a los programas de obras públicas. Estos son necesarios, pues para que una economía se desarrolle ha de estar dotada de unas infraestructuras suficientes, y éstas deben realizarse con cargo a los presupuestos públicos. Lo que resulta más dudoso es la conveniencia de que los programas de obras públicas se realicen con objeto de intentar estabilizar la actividad económica a corto plazo. 13.4.2. Proyectos públicos de empleo Los proyectos públicos de empleo suelen estar patrocinados por las administraciones públicas (nacional, regional o municipal) o por organismos autónomos. Su objetivo es contratar trabajadores cesantes durante períodos cortos de tiempo. Estos proyectos evitan uno de los principales inconvenientes de los programas de obras públicas, va que se pueden comenzar y abandonar rápidamente. Las limitaciones a este tipo de actuaciones se pueden concretar diciendo que a menudo tienen una importancia secundaria y que,

además, el cambio de este tipo de puestos de trabajo a otros de carácter regular es difícil, ya que ocupar uno de estos empleos no parece que aumente mucho las posibilidades de conseguir después un trabajo fijo. Uno de los proyectos públicos de empleo más conocido en nuestro país fue el Programa para Jefes de Hogar, más conocido como POJH implementado a través de las municipalidades en el Gobierno Militar para hacer frente al creciente desempleo en la década de los ochenta. 13.4,3. Los programas de transferencias Tal como se ha señalado anteriormente, el seguro de cesantía y las pensiones de jubilación actúan como estabilizadores automáticos. Además de éstos, el sector público establece diversos programas discrecionales de transferencias hacia ciertos sectores marginados del mercado de trabajo, esto es, grupos especialmente afectados por el desempleo, como los jóvenes o los trabajadores pertenecientes a ciertas industrias en proceso de reconversión. En estos casos, generalmente se arbitran programas de jubilaciones anticipadas (caso de los trabajadores pertenecientes a empresas estatales en reconversión o proceso de cierre). La utilización de estos programas sociales de transferencias con carácter anticíclico se enfrenta a menudo con dificultades. Ello se debe a que suelen ser una vía de una sola dirección, pues una vez establecidos resulta difícil reducirlos o eliminarlos, incluso durante las fases de expansión del ciclo. 13.4.4. Alteración de las tasas impositivas Ante una recesión económica, especialmente si se cree que ésta va a ser breve, otra estrategia posible para tratar de evitar sus efectos consiste en reducir temporalmente las tasas de algunos impuestos.

Así, por ejemplo, si se reducen las tasas del impuesto sobre la renta de las personas, se impedirá que descienda la renta disponible y con ella el consumo. Una de las ventajas de este instrumento de la política anticíclica es que, cuando las tasas se han modificado, la reducción de los impuestos se difunde de forma rápida a toda la población estimulando el gasto. Sin embargo, la experiencia demuestra que la modificación anticíclica de los impuestos presenta serios inconvenientes. Con frecuencia, por ejemplo, transcurre un tiempo excesivamente largo desde que los Ministerios de Economía y Hacienda pro ponen alterar los tipos impositivos hasta que el Congreso lo aprueba. Otra limitación de cara al empleo de los cambios en las tasas impositivas, como política anticíclica se deriva del hecho de que si han desaparecido las circunstancias que temporalmente aconsejaban reducir las tasas, luego resulta difícil e impopular volver a subirlas. 13.5. REFLEXIONES FINALES SOBRE LA POLITICA FISCAL En vista de lo señalado en relación a las posibilidades y limitaciones de la política fiscal, no resulta difícil entender que, en la actualidad, ésta juegue un papel relativamente secundario en el contexto de las políticas estabilizadoras. En la mayoría de los países es, como veremos en el capítulo siguiente, la política monetaria la que tiene un mayor protagonismo en este terreno. En el Esquema 13.4 se recogen respecto a la política fiscal las dos posturas más características: la clásica, esto es, la que tiene su origen en los trabajos de los economistas clásicos como A. Smith, y la que sigue las directrices contenidas en la obra de J. M. Keynes. Desde un punto de vista clásico, la Economía tiene mecanismos autocorrectores que eliminan los desajustes y hacen innecesaria la

intervención del sector público. A corto plazo pueden aparecer fluctuaciones en la actividad económica, pero a largo plazo la Economía tiende hacia el pleno empleo de los recursos productivos. Para los economistas clásicos, el gasto público se debería limitar en lo máximo posible y el presupuesto tendría que mantenerse equilibrado anualmente. Para Keynes y sus seguidores, tal como puso de manifiesto la crisis de 1929, no existe un mecanismo automático que haga tender la Economía hacia el pleno empleo de los recursos. Además, los precios y los salarios no son tan flexibles como defendían los clásicos. Especialmente los salarios son rígidos a la baja, de forma que los ajustes no tienen lugar de la manera prevista por los economistas clásicos (véase Nota sobre el pensamiento económico del Capítulo 12). Teniendo en cuenta estas circunstancias, y ante una recesión motivada por una demanda agregada insuficiente, el sector público debe intervenir manipulando los gastos y los impuestos. Para combatir las fluctuaciones se defiende que el presupuesto debe equilibrarse cíclicamente, de tal modo que durante las recesiones se pueda incurrir en déficit temporales.

13.5.1. El déficit y su financiamiento Al margen de las distintas actitudes ante la política fiscal, el hecho es que a lo largo del presente siglo, en la mayoría de los países, el sector público ha incrementado su participación en la actividad económica, lo que le ha hecho incurrir en cuantiosos déficit. Estos han implicado unas necesidades crecientes de financiamiento. Para atender estas necesidades se cuenta con tres procedimientos: • impuestos, • creación de dinero, y • emisión de deuda pública. Aunque los impuestos aparecen como una forma natural de financiar los gastos públicos, presentan una seria limitación, ya que cuando hay déficit son insuficientes para atender a los gastos. Además, si se está en una recesión, no se puede aumentar los impuestos, pues ésta se agravaría.

Un posible procedimiento para tratar de hacer frente al déficit público consiste en acudir a la creación de dinero. Ya que el sector público (Ministerio de Hacienda), a través de la Casa de Moneda de Chile y del Banco Central, es el responsable de la emisión de dinero, cabría pensar que basta recurrir a este procedimiento para atender las necesidades de financiamiento del déficit. Como veremos en el Capítulo 15, esto implica poner en práctica una política monetaria expansiva que puede tener efectos contraproducentes sobre la Economía. En concreto supondría, entre otros aspectos, una elevación de las tensiones inflacionistas y la pérdida de valor del dinero (véase Capítulo 21). Una tercera posibilidad para financiar los gastos públicos consiste en emitir deuda pública, es decir, poner a la venta títulos de renta fija (bonos y obligaciones) por parte del Estado. Esta iniciativa también tiene implicaciones monetarias, dado que los fondos financieros no son ilimitados y la emisión de deuda pública puede reducir las posibilidades de financiamiento de la inversión privada, así como contribuir a elevar las tasas de interés. Este fenómeno es lo que se ha llamado el efecto desplazamiento de la actividad económica privada por el sector público.

• El efecto desplazamiento es la proposición según la cual el gasto público, los déficit presupuestarios o la deuda del Estado reducen la cantidad de inversión de las empresas.

Estas dificultades han motivado que en fechas recientes hayan proliferado los ataques a las políticas que impliquen una mayor intervención del sector público en la actividad económica.