Economía ambiental y gobernabilidad del agua

Economía ambiental y gobernabilidad del agua

Economía ambiental: avances teóricos y política pública(Santa Marta, Colombia, 29 de octubre de 2009)

Por Andrei S. JouravlevOficial para Asuntos Económicos, División de Recursos Naturales e Infraestructura (DRNI), Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas (e-mail: [email protected])

Contenido de la presentación

• Introducción.

• Naturaleza jurídica del agua.

• Gestión integrada del agua.

• Instrumentos de gestión.

• Cobros por extracción y descargas.

• Experiencia de Chile con cobros.

• Mercados de permisos de descarga.

• Mercados (de derechos de uso) de agua.

• Temas nuevos y desafíos para futuro.

¿Quiénes somos?

• Comisión Económica para América Latina y el Caribe:• Una de las cinco comisiones regionales de las Naciones Unidas.

• Misión: contribuir al desarrollo económico y social de la región.

• División de Recursos Naturales e Infraestructura:• Áreas de trabajo:

• Gestión de los recursos naturales (gestión y legislación del agua).

• Regulación y desarrollo de servicios públicos e infraestructura.

• Formas de trabajo:• Investigación orientada a la formulación de políticas públicas.

• Asistencia técnica a los países.

• Organización de reuniones de expertos y cursos de capacitación.

• Existe estrecha coordinación entre las tres formas de trabajo.

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¿Qué estamos haciendo?

Investigaciones recientes• Sistematización de buenas

prácticas regulatorias.

• Factores determinantes de éxito y fracaso de las reformas.

• Fomento de la eficiencia en las empresas estatales.

• Acuerdos internacionales de protección a la inversión.

• Acceso a la información para fines de regulación.

Investigaciones en curso• Contabilidad regulatoria

(acceso a la información).

• Sustentabilidad financiera (tarifas).

• Responsabilidad social (subsidios).

• Economías de escala y prestación mancomunada.

• Experiencias de Alemania, Inglaterra y Francia.

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¿Qué estamos haciendo?

Reuniones de expertos• Conferencia Regional “Políticas

para servicios de agua potable y alcantarillado económicamente eficientes, ambientalmente sustentables y socialmente equitativos” (Santiago, 2008).

• Seminario “Acuerdos Internacionales de Inversión, Sustentabilidad de Inversiones de Infraestructura y Medidas Regulatorias y Contractuales” (Lima, Perú, 2009).

Cursos internacionales• Políticas para el uso sustentable

del agua y la prestación eficiente de los servicios públicos vinculados (2009).

Proyectos (GTZ)• Construyendo Compromiso,

Eficiencia y Equidad para Servicios Sustentables de Agua Potable y Saneamiento:

• Colombia, Guatemala y Perú.

• Más dos áreas temáticas.

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• Introducción.









Naturaleza jurídica del agua

• El agua es normalmente un bien del dominio público del Estado.• Entonces, corresponde al Estado conceder derechos de su

uso a los agentes económicos.

• En el diseño institucional de estos derechos de uso, conviene distinguir dos grupos de normas:

• Normas estructurales cuyo objetivo es asegurar la inversión privada en el desarrollo del potencial económico del recurso, así como su uso eficiente y conservación.

• Normas regulatorias que buscan asegurar la sustentabilidad del recurso, evitar transferencia de externalidades, y prevenir la constitución de monopolios y la especulación.

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Normas estructurales

• Estabilidad legal: los derechos de uso otorgados a los agentes económicos deben estar protegidos por cláusulas constitucionales sobre la propiedad privada:• sin estabilidad legal no hay incentivos para invertir y conservar con

miras a largo plazo.

• El respeto a usos y derechos preexistentes a los cambios legislativos, incluidos los tradicionales e indígenas, sin perjuicio de que se impongan normas de uso adecuado:• asegura estabilidad económica y social.

• Flexibilidad:• transferencia de derechos de agua adquiere creciente importancia a

medida que las fuentes se agotan.

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Normas regulatorias• Control público del recurso:

• que se expresa en la exigencia de permisos de uso y de descarga.

• Control público de los usos del agua:• que ella sea utilizada de acuerdo con los permisos otorgados.

• Asignación de derechos de agua bajo la condición de que se haga uso efectivo y beneficioso de ella.

• determinación de los usos beneficiosos.

• Establecimiento de prioridades entre los usos.

• Control público de la calidad de las aguas:• responsabilidad por daños ambientales, normas de descarga y de calidad de

cuerpos receptores, etc.

• Protección de cuencas de captación y áreas de recarga.• Determinación de cobros por el uso del agua.

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Necesidad de balance

• El desafío del derecho de aguas es encontrar un balance adecuado entre:• las normas estructurales no deben desembocar en monopolios,

deterioros ambientales y transferencia de externalidades; y

• las normas regulatorias no deben ahogar el sistema económico y paralizar el desarrollo socioeconómico.

• Gestión del agua es la regulación o control de su uso en función del interés público.• Asignación del agua: la definición y modificación de las

condiciones de acceso al recurso.

• Control de la contaminación hídrica: la definición y modificación de las condiciones de devolución del agua al ecosistema después de su uso.

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• Introducción.









Gestión integrada del agua

• Según Asociación Mundial para el Agua (GWP):• La gestión integrada es un proceso que promueve la

gestión y el aprovechamiento coordinado de los recursos hídricos, la tierra y los recursos naturales relacionados, con el fin de maximizar el bienestar social y económico de manera equitativa sin comprometer la sustentabilidad de los ecosistemas vitales.

• Existen además otras definiciones que centran atención en otros aspectos de la integración.• La gestión integrada puede entenderse como varias

dimensiones diferentes de integración.

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Dimensiones de integración

• La integración de la gestión para todos sus usos.

• De los intereses económicos, sociales y ambientales.

• De todos los aspectos del agua relevantes para su uso.

• De los diferentes fases del ciclo hidrológico.

• A nivel de cuencas o acuíferos.

• De la demanda de agua con la gestión de la oferta.

• El manejo del agua y de la gestión de la tierra y otros recursos naturales y ecosistemas relacionados.• Más que concentración de actividades en un organismo, es la

aplicación sistemática, en forma coherente, de criterios para la toma de decisiones, con independencia del ente que lo haga.

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Nivel óptimo de integración

• El nivel óptimo de integración es transitorio y depende de condiciones locales:• Tiende a ser menor en cuencas con un bajo nivel de uso

y con reducidos impactos antrópicos.• Por el contrario, es mayor en cuencas con:

• una oferta inelástica de nuevos recursos,• elevada y creciente demanda de agua,• externalidades y conflictos generalizados y en aumento, y• competencia cada vez más drástica y despiadada.

• Se trata de un proceso que se retroalimenta en función de nuevos desafíos y condiciones cambiantes.

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• Introducción.









Instrumentos de gestión

• Tradicionales o de mando y control:• prescriben conductas

(reglas) exactas que deben adoptar o seguir los usuarios de agua; y

• si los usuarios de agua no siguen estas normas, se aplican sanciones (multas, cese de actividades, etc.) que tienen como objetivo obligarlos a cumplir la regulación.

• Instrumentos económicos:• se crean incentivos

económicos y financieros para fomentar conductas adecuadas; y

• se deja a los usuarios de agua en libertad de acción para que ellos mismos decidan cómo responder a estos incentivos, dentro de los límites establecidos por la autoridad.

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Instrumentos económicos

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Funciones de gestión

Cobros, pagos o cargos

Creación de mercados

Asignación del agua

Cobros por el uso del agua (cruda)

Mercados (de derechos de uso) de agua

Control de la contaminación

Cobros por descargas de aguas servidas

Mercados de permisos de descarga


• Introducción.









Lecciones de las experiencias

• Los cobros son recomendables pero su introducción tiende a ser muy conflictiva. Por consiguiente, las leyes de agua:• Deben incluir, como condición de adquisición y mantenimiento de

títulos de uso y de descarga, que los usuarios paguen los cargos financieros anexos al título.

• Normas efectivas para asegurar el pago de sumas en mora.

• Las únicas exenciones de pago deben ser en función del nivel de ingreso (o pobreza), y no de actividad, sector o uso.

• Para poder cobrar se requiere buena información.

• Se requiere una evaluación exhaustiva:• cobros excesivos pueden llevar los costos de sectores usuarios a

escalas no competitivas internacionalmente.

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Lecciones de las experiencias

• El objetivo de los cobros debería ser financiero:• Cobros por el uso del agua: permitir mantener una estructura

administrativa eficaz de gestión del agua.

• Cobros por descargas de aguas servidas: invertir los recursos recaudados en los programas de control de la contaminación, preferentemente en proyectos prioritarios y visibles en la cuenca donde se generan estos fondos.

• Los recursos recaudados deberían destinarse directamente a la autoridad de aguas para el cumplimiento de sus fines:• tal vez con una cuota reservada para los organismos de cuenca.

• Ningún sistema de cobros será efectivo en la generación de incentivos, si existen subsidios generalizados.

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• Introducción.









Experiencia de Chile

• Antes del Código de Aguas de 1981:• A fines de los 1970s, existían propuestas de introducir

cobros por el uso del agua.• Pero no fueron implementadas principalmente por la

fuerte resistencia de los regantes.

• Código de Aguas de 1981:• Creó los mercados (de derechos de uso) de agua.• No estaban previstos ni cobros ni patentes.

• Reforma de 2005 introdujo:• La patente por la no utilización de las aguas.

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¿Por qué cobro por el no uso?• Principio universal del derecho de agua:

• El agua otorgada en uso debe ser efectivamente usada en un fin socialmente beneficioso, o de otro modo se revocan los derechos.

• Chile (1981-2005):• Los derechos se entregaban gratuitamente, a perpetuidad, sin obligación

de uso, y no se debía justificar el caudal solicitado:• Especulación y acaparamiento; y efectos negativos en el desarrollo regional.

• Uso de derechos de agua para ejercer un poder de mercado en los mercados de servicios de los que el agua es un insumo, especialmente en el sector eléctrico.

• Una única empresa (ENDESA) tenía los derechos de agua necesarios para el desarrollo de casi 80% de los mejores proyectos hidroeléctricos futuros:

• Se impedía el ingreso de nuevos competidores al mercado.

• Caducidad por el no uso:• se consideró que sería inconstitucional, pero está dentro de los atributos del

Estado la facultad de imponer impuestos y patentes.

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Patente por el no uso

• Se cobra si no existen obras de captación de aguas.

• La patente se diferencia por zonas geográficas:• Valores más altos donde el agua es más escasa (norte) y más bajos

donde el agua es más abundante (sur).

• Su valor se aumenta según el tiempo por el cual se prolonga la no utilización de las aguas:• Entre los años sexto y décimo: la patente se duplica.

• Desde el año undécimo: su valor de cuadruplica.

• Para no desincentivar los proyectos que requieren un extenso plazo para su desarrollo, el pago de la patente puede imputarse a impuestos fiscales.

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¿Es una buena idea?

• Se trata de una buena, o imaginativa, respuesta a un problema que tenía difícil salida. ¿Funciona bien?• Algunos tenedores de derechos de agua sin uso, empezaron a

desprenderse de sus derechos para evitar el pago de la patente.

• Otros mantienen sus derechos sin uso y pagan la patente.• Muchos de estos derechos están en frenético análisis por sus dueños

para evaluar posibilidades de su desarrollo:• el valor de la patente aumenta con el tiempo; y además,

• algunos derechos sin uso ya están en proceso de cobranza judicial.

• Si se analizan los actuales derechos sin uso, ellos, en general, no son obstáculo para el desarrollo de las cuencas.

• Un efecto colateral (no deseado) de la aplicación de la patente:• mayor presión sobre los recursos, especialmente en el norte.

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¿Una patente por el uso?

• Afectaría a todos los titulares de derechos (350 mil), con la esperable reacción política adversa.

• La complejidad técnica de determinar su valor.

• ¿Cómo se compatibiliza este cobro con los sistemas tarifarios existentes?

• Pocos usuarios (¿10%?) tienen regularizados sus títulos.

• Costos asociados a la implementación del cobro.

• Separar en el avalúo fiscal de los bienes raíces el valor de la tierra del valor del agua.

• Definir el destino de los fondos recaudados.

• No resuelve el problema inmediato y urgente.

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Experiencias internacionales

• Hubo varios intentos en los Estados Unidos:• El Río Fox (estado de Wisconsin), el lago de Dillon y el

embalse de Cherry Creek (Colorado), y la cuenca Tar-Pamlico (Carolina del Norte).

• Conclusiones de las experiencias:• A pesar de los atractivos teóricos del sistema, se han

producido poquísimas transacciones: estos mercados prácticamente no han operado.

• Las posibilidades reales de su aplicación se reducen a sitios con condiciones geográficas, de emisiones y de mercado excepcionales.

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Principales dificultades

• Las fuentes de contaminación existentes en una cuenca normalmente descargan aguas servidas que tienen diferentes características físicas, químicas y biológicas.

• La misma carga contaminante puede tener impactos muy diferentes dependiendo del lugar (o tiempo) donde se efectúa la descarga.

• El número de participantes en un mercado de este tipo tiende a ser muy limitado (localizados en una zona cercana, con emisiones de características similares, etc.), siendo muchos de ellos competidores y sin intensiones reales de colaborar entre sí.

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• Introducción.









¿Qué son mercados de agua?

• El mercado de agua es un método de reasignación del agua mediante el libre, pero sujeto a la regulación, intercambio de derechos de su uso:• venta, contratos de arriendo, contratos de opción, etc.

• Mercados de aguas en las Américas:• Mercados consolidados:

• Varios estados del oeste árido de los EE.UU.

• Mercado en vías de consolidación:• Chile (Código de Aguas de 1981; reformado en 2005).

• Mercado incipiente/inactivo:• México (Ley de Aguas Nacionales de 1992/2004).

• Mercados propuestos (El Salvador, Nicaragua, Perú, etc.).

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¿Para qué sirven?

• Han sido relativamente eficientes, aunque poco activos, en reasignar el agua desde los usos de menor valor a los de mayor valor:• para reasignar el agua de la agricultura de riego a los

usos urbanos e industriales.

• Permiten dar una rápida respuesta a las demandas de agua de actividades de gran importancia económica (minería) y social (ciudades).

• El arriendo de derechos ha ayudado a mitigar el impacto de las sequías.

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¿Para qué no sirven tanto?

• Salvo áreas geográficas con características muy favorables, no se han generado mercados profundos y dinámicos.

• No reasignan grandes volúmenes de agua:• Mercados “estrechos”, con pocos participantes y transacciones muy

espaciadas entre sí.

• Los precios observables están fuertemente influenciados por transacciones individuales.

• Salvo casos puntuales, los mercados no han sido útiles para resolver los problemas sociales y ambientales.

• Necesidad de regulación:• Transferencias de derechos de agua pueden afectar a otros usuarios de

agua, medio ambiente, estabilidad social y valores culturales.

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• Introducción.









Nuevos temas

• Varios temas nuevos:• Cambio climático.• Planificación hídrica.• Agua y políticas macroeconómicas.• Agua y la crisis financiera internacional.• Efectos de acuerdos internacionales de

protección a la inversión en la capacidad de los países para gestionar el agua y regular los servicios de utilidad pública a ella vinculados.

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Nuevos temas

• Tratados de protección a la inversión:• Conflictos por el agua, que antes se sometían a

jurisdicción nacional, ahora se resuelven en tribunales internacionales:

• que no necesariamente tienen la integración, ni los principios substantivos ni procedimientos, para afrontar estas cuestiones.

• Cambios de normas de gestión del agua pueden activar compensación a favor de inversionistas extranjeros.

• “Revisiting privatization, foreign investment, international arbitration, and water” por Miguel Solanes y Andrei Jouravlev.

• Curso sobre acuerdos de inversión (Santiago, 2007).• Seminario sobre acuerdos de inversión (Lima, 2009).

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Nuevos temas

• Adaptación al cambio climático:• Elaborar criterios claros para determinar el alcance de

los derechos de agua en condiciones de escasez.

• Mejorar respuesta a eventos extremos.

• Crear foros de consulta y coordinación.

• Facilitar reasignación del agua.

• Procedimientos de operación y diseño de obras.

• Preferencias y prioridades en condiciones de escasez.

• Conversar medidas de adaptación con países vecinos sobre recursos hídricos transfronterizos.

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¡Muchas gracias por su atención!

Economía ambiental: avances teóricos y política pública(Santa Marta, Colombia, 29 de octubre de 2009)

Por Andrei S. JouravlevOficial para Asuntos Económicos, División de Recursos Naturales e Infraestructura (DRNI), Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas (e-mail: [email protected])

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