ECO2 Un modelo de incidencia en polticas pblicas? Estudio de caso de la REMOISSS Juan Machn, Manuel Velasco, Elsy Yaneth Silva, Alejandra Moreno

ECO2Un modelo de incidencia en polticas pblicas? Estudio de caso de la REMOISSS Primera edicin, diciembre de 2010 Juan Machn Ramrez Manuel Velasco Vzquez Elsy Yaneth Silva Soto Alejandra Gabriela Moreno Fernndez Centro Critas de Formacin para la Atencin de las Farmacodependencias y Situaciones Crticas Asociadas Ilustracin de portada: El camino del Ser de Pilar Hinojosa Impreso y hecho en Mxico Printed and made in Mexico

Este material se realiz con recursos del Programa de Co-inversin Social, perteneciente a la Secretara de Desarrollo Social. Empero, la SEDESOL no necesariamente comparte los puntos de vista expresados por los autores del presente trabajo. Con el apoyo de

2

Introduccin

La incidencia en polticas pblicas ha cobrado cada vez ms

importancia en la agenda de las Organizaciones de la Sociedad

Civil (OSC), tanto en nuestro pas como en la regin

latinoamericana. Esta importancia creciente es consecuencia

natural de la difcil situacin del pas, que no ha dejado de vivir

crisis cada vez ms agudas y profundas, con un Estado que se

ha venido achicando desde la dcada de los ochenta y una

sociedad civil cada vez ms participativa, en un proceso

complejo y dinmico de relacin entre los gobiernos, en sus

diferentes niveles y agencias, y las OSC, relacin que ha

evolucionado (no de manera lineal ni clara) desde posiciones

de abierta confrontacin, principalmente hace 50 aos, hasta el

dilogo (frecuentemente, ms bien parecen monlogos) y, en

algunos pocos casos, la cooperacin co-responsable.

Generalmente las relaciones no han sido sencillas ni tersas, y

es explicable porque las polticas pblicas son, casi por

definicin, una palestra donde se disputan intereses diversos,

las ms de las veces contrarios, y se enfrentan con las lgicas

propias de cada sector.

El presente libro retoma los resultados de un proyecto de

investigacin que sistematiza algunas de las experiencias ms

significativas de incidencia en polticas pblicas que han

3

realizado un conjunto de OSC, articuladas en la Red Mexicana

de Organizaciones que Intervienen en Situaciones de

Sufrimiento Social1 (REMOISSS), red que se ha venido

conformando desde hace ya ms de diez aos, en base

principalmente a la aplicacin de un modelo denominado

ECO2, que se describir ms adelante en otro apartado. El

objetivo general del proyecto, adems de investigar las

experiencias de incidencia en polticas pblicas, era disear

una propuesta que permita profesionalizar el trabajo en red en

esta temtica.

La investigacin parti con dos hiptesis:

1) Las OSC de la REMOISSS se han apropiado de tal manera

del modelo ECO2 para realizar sus intervenciones, que algunas

de sus acciones de incidencia en polticas pblicas las han

realizado (consciente o inconscientemente) en base al propio

modelo ECO2.

2) El modelo ECO2 puede servir como marco terico-

metodolgico, no slo para la intervencin en situaciones de 1 Sufrimiento social es un concepto referido a situaciones que son resultado de relaciones sociales que producen una afectacin de la salud (en sentido amplio) y el bienestar de las personas, en general asociadas a procesos de exclusin. Existen diferentes abordajes al concepto: en antropologa cf. Veena Das, Arthur Kleinman, Margaret Lock, Mamphela Ramphele, y Pamela Reynolds (eds.).Social Suffering (1997) eds. Arthur Kleinman, Vena Das y Margaret Lock; University of California Press. En filosofa cf. Renault, Emmanuel. Lexperience de linjustice. Reconnaissance et clinique de linjustice. La Dcouverte, 2004. Un antecedente se puede encontrar en Freud, Sigmund. Obras completas XXI (El malestar de la cultura). Amorrortu. Argentina. 1998. p. 76-82.

4

sufrimiento social, sino tambin para la incidencia en polticas

pblicas.

A travs de esta investigacin pretendemos aportar un estudio

de caso y una propuesta en torno a la participacin de la

sociedad civil organizada y articulada en redes sociales, para

las OSC que quieren incidir en la definicin, diseo,

implementacin, evaluacin y seguimiento de las polticas

pblicas, para favorecer la generacin y fortalecimiento del

capital social, producir sinergias en torno a objetivos comunes

y mejorar su interlocucin con el Gobierno, todo esto para

fortalecer e incrementar la articulacin y corresponsabilidad

entre sociedad civil y las dependencias gubernamentales, para

el mejoramiento de la calidad de vida de sectores de la

poblacin que se encuentran en situaciones de sufrimiento

social, en especial aquellas asociadas a dinmicas de exclusin,

que incluyen diferentes procesos de estigmatizacin,

marginacin, empobrecimiento, vulneracin y conculcacin de

sus derechos.

El libro est dividido en tres grandes secciones, adems de esta

introduccin y algunos anexos. La primera seccin busca

proporcionar los antecedentes y justificacin de la

investigacin. En la segunda, se desarrolla el marco terico-

metodolgico de la investigacin, brinda una breve

introduccin al tema de la incidencia en polticas pblicas y se

5

desarrollan algunos de los elementos clave para entender el

Modelo ECO2 y el desarrollo de la investigacin. En la tercera,

por ltimo, se presentan los resultados de la investigacin.

La investigacin y el libro se realizaron con recursos del

Programa de Co-inversin Social de la Secretara de

Desarrollo Social (SEDESOL), por conducto del Instituto

Nacional de Desarrollo Social (Indesol), proyecto CS-09-I-VI-

069-10 en la vertiente de investigacin, y con el generoso

apoyo del gobierno alemn y la fundacin Deutscher

Caritasverband en el marco del Programa regional contra la

exclusin y frmacodependencia 2008-2010, a quienes

expresamos nuestro agradecimiento, as como a todas las

personas de la REMOISSS que nos brindaron su tiempo y

conocimientos.

Mxico, D.F. a 10 de diciembre, da de los Derechos Humanos

Juan Machn Director de Cafac

6

Antecedentes I) Origen y resultados de una primera red interinstitucional: conjuncin y sinergias2 Hogar Integral de Juventud I.A.P., Centro Juvenil de

Promocin Integral A.C., Cultura Joven A.C. y Critas

Arquidicesis de Mxico I.A.P.,3 son cuatro organizaciones de

2 Adems de entrevistas a las personas que se mencionan, los documentos que han servido como base para esta seccin son: Memoria del Primer Encuentro sobre Juventud en Situaciones Crticas Universidad Iberoamericana-Cejuv. Mxico, D.F. 1990. Memoria del Encuentro sobre adicciones juveniles en sus contextos familiares. Critas Arquidicesis de Mxico, Universidad Intercontinental, Hogar Integral de Juventud, Cejuv. Mxico, D.F. 1994. Laffay, Brigitte; Milanese, Efrem; Merlo, Roberto. Reportes Tcnicos de Investigacin del Proyecto Modelo Comunitario de Prevencin y Rehabilitacin Psicosocial de farmacodependientes. Critas Arquidicesis de Mxico, Hogar Integral de Juventud, Cejuv, Cultura Joven. Mxico, D.F. 1996, 1997 y 1998. AA.VV. Prevencin, Reduccin del dao y Cura de las Farmacodependencias. Experiencias y reflexiones de un proyecto de investigacin en la accin. Critas, Cejuv, Hogar Integral de Juventud, Cultura Joven. Mxico, D.F. 1999 A.A. V.V. Manual de Operaciones del Centro de formacin sobre farmacodependencias y situaciones crticas asociadas. Critas Arquidicesis de Mxico, Hogar Integral de Juventud, Cejuv, Cultura Joven. Mxico, D.F. 2000 A.A. V.V. Reporte Tcnico del Proyecto Centro de formacin sobre farmacodependencias y situaciones crticas asociadas. Critas Arquidicesis de Mxico, Hogar Integral de Juventud, Cejuv, Cultura Joven. Mxico, D.F. 2000 3 Critas Arquidicesis de Mxico es el organismo oficial del Arzobispado para el servicio sociocaritativo y desde hace cincuenta aos ha venido impulsando, alentando y promoviendo muy diversos proyectos de asistencia, promocin y desarrollo social de grupos, comunidades y organizaciones civiles. Hogar Integral de Juventud es una institucin de asistencia privada cuyo trabajo pionero con las farmacodependencias se remonta a 1972, cuenta con una estructura especializada de tratamiento y rehabilitacin psicosocial de farmacodependencias, a la vez que realiza trabajo de prevencin,

7

la sociedad civil mexicana con diferentes orgenes y objetivos

diversos, pero que han tenido la oportunidad y la intencin de

participar en acciones conjuntas en diferentes momentos,

como el Primer Encuentro sobre Juventud en Situaciones

Criticas, realizado en coordinacin con la Universidad

Iberoamericana en la ciudad de Mxico en 1988. Desde ese

ao, entraron en contacto con Roberto Merlo y Efrem

Milanese, expertos italianos en temas de farmacodependencias

y profundos conocedores de la realidad latinoamericana, con

quienes se llevaron a cabo diversos seminarios de formacin de

1989 a 1994 con la participacin de los equipos de las cuatro

organizaciones. Ms que el desarrollo de un verdadero

programa de formacin, se trataba de acciones formativas que,

desde el principio, se plantearon a partir de la heterogeneidad

de los contextos de accin, de las diferencias entre las

organizaciones y entre los perfiles profesionales de las

personas participantes.

Como resultado de otro encuentro co-organizado con la

Universidad Intercontinental en 1994, se present a la Unin

reduccin del dao y cura en comunidad. El Centro Juvenil de Promocin Integral (Cejuv) fundado en 1982, actualmente se organiza como un centro profesional orientado al impulso, acompaamiento y sistematizacin de experiencias de trabajo relacionadas al tema de juventud en la ciudad de Mxico. Cultura Joven surge de la convergencia en 1987 de una red de experiencias juveniles en Morelos, que se constituy legalmente en 1992 como asociacin civil que impulsa proyectos de promocin juvenil en diferentes mbitos.

8

Europea un proyecto de investigacin en la accin coordinado

por Efrem Milanese, Roberto Merlo y Brigitte Laffay

(psicoanalista francesa), para desarrollar un modelo para la

prevencin, la reduccin de daos, el tratamiento, la

rehabilitacin psicosocial de frmacodependencias y

situaciones crticas asociadas, as como para la formacin de

agentes para estas tareas. Despus de una evaluacin positiva

del primer ao (1995), la Unin Europea co-financi el

proyecto con el gobierno alemn y la fundacin Deutscher

Caritasverband de 1996 a 1998. A partir de esta investigacin

se desarroll un modelo comunitario de intervencin que

posteriormente se denomin ECO2 y que describimos en otro

apartado. En 1997, se form un primer equipo de formadores

en el modelo, que eran personas que haban participado en la

investigacin en la accin y que fueron acreditadas por los

asesores del proyecto.

Tanto el gobierno alemn como la fundacin Deutscher

Caritasverband han seguido apoyando este proceso en

diferentes etapas, a travs de los siguientes proyectos:4

a) De 1999 a 2001 apoyaron la constitucin del Centro Critas

de formacin para la atencin de las frmacodependencias y

4 Se retoman los datos de Milanese, Efrem. 2009. Tratamiento comunitario de las adicciones y de las consecuencias de la exclusin grave. Plaza y Valds, CAFAC. Mxico

9

situaciones crticas asociadas5 (CAFAC), para seguir

investigando y para formar equipos de agentes sociales en el

modelo ECO2 tanto en Mxico como en Guatemala, El

Salvador, Nicaragua y Costa Rica. As mismo, a partir de los

procesos formativos, se empieza a conformar la denominada

Red Mexicana de Organizaciones que Intervienen en

Situaciones de Sufrimiento Social (REMOISSS). En paralelo,

en Suramrica se iniciaban experiencias formativas en el

modelo ECO2: de 1997 a 1999 en Colombia, con el Proyecto

Viviendo, en una primera etapa apoyado por Deutscher

Caritasverband, en una segunda por la Unin Europea (2000-

2002), y una tercera nuevamente por Deutscher Caritasverband

(2003-2005). En Chile, el Proyecto EFAD en dos primeras

etapas: de 2000 a 2002 y de 2003 a 2005.

b) De 2002 a 2004 se desarroll el Proyecto Regional

Frmacodependencia, Mxico, Centroamrica, el Caribe y

Amrica del Sur, en el cual se forma una primera generacin

de especialistas en el modelo ECO2 en Guatemala, El Salvador,

5 El Centro se constituy legalmente el 8 de junio de 2001 con los objetivos de: a) Investigacin (especialmente sobre la diversificacin y actualizacin de los contextos de aplicacin del modelo ECO2). b) Formacin en la accin a equipos de agentes sociales para la intervencin en situaciones de sufrimiento social, con la finalidad de la profesionalizacin del voluntariado, la especializacin de los profesionales y el fortalecimiento institucional. c) Fortalecimiento institucional de OSC para mejorar la calidad, eficiencia y eficacia de las intervenciones institucionales sobre fenmenos de sufrimiento social. d) Incidir en las polticas pblicas relacionadas y crear una cultura consensuada en torno a fenmenos de sufrimiento social.

10

Nicaragua, Costa Rica y Panam y se empieza a conformar la

Red Centroamericana de Organizaciones de Intervencin en

el Sufrimiento Social (RECOISS) que se formaliz en

septiembre de 2004.

c) Tambin de 2002 a 2005 se desarroll un proyecto de

cooperacin regional para experimentar la modalidad del

modelo ECO2 llamada Tratamiento comunitario (de base

comunitaria o basado en la comunidad) que se inici en 1995,

pero aplicada en esta etapa a contextos de exclusin social

grave, financiado por la Unin Europea y realizado en

conexin con DOHi, OSC alemana que coordina el proyecto en

Asia y algunos pases del Caribe. En este proyecto participan

Lua Nova (Sorocaba, Brasil), Reciclzaro (Sao Paulo, Brasil),

Critas Regional Sao Paulo (Brasil), Critas Nacional

Colombia, Fundacin Procrear (Bogot, Colombia), Foyer

Critas Saint Antoine (Port au Prince, Hait), Hogar Integral de

Juventud, CAFAC, Critas Arquidicesis de Mxico,

Reintegra y Ediac (Ciudad de Mxico). En 2003 se suma

UNESCO al apoyo al proyecto. Es digno de mencionar que

Deutscher Caritasverband y UNESCO siguen apoyando a la

fecha estos procesos.

d) De 2005 a 2010 se sigue ampliando el Proyecto regional

Frmacodependencia, Mxico, Centroamrica, el Caribe y

Amrica del Sur, en el cual se forma una segunda generacin

11

de especialistas en el modelo ECO2 y una primera generacin

de formadores en Guatemala, El Salvador, Nicaragua, Costa

Rica y Panam, se suma Honduras y se empieza a conformar

una red de centros de formacin del modelo ECO2 sumando al

centro mexicano de formacin (CAFAC), los centros de

Centroamrica, Colombia, Chile y Brasil.

De esta manera, el modelo ECO2 al presente ha llegado a ser el

marco terico y metodolgico en el que se han formando miles

de personas de cientos de organizaciones de Brasil, Colombia,

Costa Rica, Chile, El Salvador, Guatemala, Hait, Honduras,

Mxico, Nicaragua y Panam, articuladas en una gran red de

redes denominada Red Americana de Intervencin en

Situaciones de Sufrimiento Social (RAISSS). Desde hace

algunos aos se ha empezado a experimentar en Bangladesh,

Afganistn, India, Pakistn y, recientemente, en Europa del

Este. Actualmente estn en marcha procesos formativos en el

modelo con OSC e instancias gubernamentales en Argentina,

Bolivia, Cuba, Paraguay, Per y Uruguay. La participacin de

cada una de estas organizaciones y experiencias ha enriquecido

enormemente al modelo, que ha ido ampliando su campo de

aplicacin, rebasando el marco de las farmacodependencias y

utilizndose en una gran variedad de campos de la atencin de

las situaciones de sufrimiento social de personas: con SIDA o

VIH+, que viven violencia de gnero, con capacidades

12

diferentes, viviendo en situacin de calle y exclusin social

grave, que realizan trabajo sexual, indgenas migrantes,

jvenes de pandillas, etctera.

La convergencia y sinergia de mltiples actores (financiadoras

internacionales, OSC, personas y grupos de comunidades

locales) han posibilitado la creacin de un sistema en red de

formacin de recursos humanos en el modelo ECO2 y, a travs

de ste, la sistematizacin de la prctica de mltiples OSC, con

un marco terico y metodolgico comn, que incluye el uso de

instrumentos estandarizados para el registro, organizacin,

sntesis y anlisis de la informacin.6 De esta manera se ha

conseguido crear puentes entre la ciencia y la prctica, en el

sentido de Wandersman et al.,7 a partir de la sistematizacin de

diversas intervenciones sociales, su traduccin a marcos

cientficos y, a su vez, en trminos de polticas pblicas

basadas en evidencia. Por ejemplo, la exitosa experiencia de la

Fundacin Procrear y Corporacin Viviendo en Colombia que

desarrollaron el modelo de inclusin social para personas

6 Milanese, Efrem; Merlo, Roberto & Laffay, Brigitte. 2001. Prevencin y cura de la farmacodependencia. Una propuesta comunitaria. CAFAC-Plaza y Valds, Mxico. Milanese, Efrem. 2009. Tratamiento comunitario de las adicciones y de las consecuencias de la exclusin grave. Plaza y Valds, CAFAC. Mxico 7 Wandersman, A., Duffy, J., Flaspohler, P., Noonan, R., Lubell, K., Stillman, L., Blachman, M., Dunville, R., & Saul, J. 2008. Bridging the gap between prevention research and practice: The interactive systems framework for dissemination and implementation. American Journal of Community Psychology, 41(34), 171-181.

13

consumidoras de sustancias psicoactivas, dentro de la poltica

nacional para la reduccin del consumo de sustancias

psicoactivas,8 el desarrollo del modelo ACIA

(Acompaamiento Comunitario Integral de Adolescentes) por

parte de la Direccin ejecutiva de tratamiento a menores del

gobierno del Distrito Federal, Mxico, con la asesora de

Reintegra, Hogar Integral de Juventud, Ama la Vida y CAFAC

(todas integrantes y fundadoras de la REMOISSS), para el

tratamiento de adolescentes en conflicto con la ley penal,9 la

adopcin del modelo ECO2 para la intervencin en prevencin

y reduccin de daos en todos los Centros de atencin primaria

en adicciones por parte del Instituto mexiquense contra las

adicciones en el Estado de Mxico o el Proyecto de

implementacin de dispositivos de inclusin social de base

comunitaria en el abordaje del consumo problemtico de

drogas por la Junta Nacional de Drogas de Uruguay en 2010,

por mencionar algunos.

8 Fergusson, Susana y Gngora, Andrs. 2007.Hacia un modelo de inclusin social para personas consumidoras de sustancias psicoactivas. Documento tcnico. Colombia. Ministerio de la Proteccin Social. 9 Sistema Integral de Justicia para Adolescentes. 2009. Navegando en libertad. Memoria. Mxico. Gobierno del Distrito Federal.

14

II) Conformacin de la REMOISSS10 Primeros encuentros

La REMOISSS surge de un proceso de articulacin, desde

1999, en torno a la formacin de los equipos operativos y

directivos de diversas organizaciones11 en base al modelo

ECO2 y, en particular, a partir de una serie sucesiva de

diplomados en gerencia social y otros temas especializados

para directivos, en los aos 2000 y 2001. En el transcurso de

estos diplomados, los participantes, reconociendo sus

diferencias, descubrieron necesidades y problemas comunes,

oportunidades, escenarios difciles, retos frente a la coyuntura

sociopoltica (elecciones y posterior transicin poltica) y, en

10 Documentos que han servido como base para esta seccin son los llamados: Documento Marco (en diferentes versiones a lo largo de 2001 y 2002) y el Acta de formalizacin de la Red Mexicana de Organizaciones que Intervienen en Situaciones de Sufrimiento Social para el Cambio a travs del Modelo ECO2 de marzo de 2002. 11 La lista de organizaciones que se inscribi en el ao 2000 para participar directamente en al menos un nivel de la formacin es la siguiente: Casa de las Mercedes, Centro de Asesora y Promocin Juvenil A.C. (CASA), Centro juvenil de promocin integral A.C. (CEJUV), Cultura Joven A.C., Educacin del Nio Callejero, Espacios de Desarrollo Integral A.C. (EDIAC), Fundacin Ama la Vida I.A.P, Fundacin Amanecer Tercer Milenio I.A.P., Fundacin Dar y Amar I.A.P, (DAYA), Fundacin San Felipe de Jess I.A.P. (Club de Calle), Fundacin de Apoyo a la Juventud I.A.P. (Centro comunitario El triunfo de Becerra), Fundacin de Reintegracin Social del Estado de Jalisco A.C., Fundacin Mexicana de Reintegracin Social A.C. (Reintegra), Hogar Integral de Juventud I.A.P., Hogares Providencia, Instituto Mexicano de Juventud, Nios, adolescentes y jvenes trabajadores en contextos laborales A.C. (NAJTRACLI), Organizacin Clubs Juventud Siglo XXI, Pastoral Penitenciaria, Patronato Madre Trinidad Madres Unidas A.C., Talita Kumi.

15

este contexto, cobr sentido la creacin de una red que

permitiera la sinergia de las OSC en diferentes dimensiones

(polticas, financieras, metodolgicas, etctera). Durante el ao

2001, las organizaciones empezaron a definir el modelo de red

que queran construir, a partir del ejercicio de reconocerse a

travs del modelo ECO2, los valores y objetivos comunes.

Formalizacin de la red

El 8 de marzo (da internacional de las mujeres) del 2002,

finalmente, la REMOISSS realiz una asamblea constituyente

y formaliz su existencia a travs de la firma12 de un acta

donde recoga los siguientes elementos:

a) Sentido de la red

La conformacin de la Red responde a las necesidades de las

organizaciones de vincularse con otras organizaciones y

organismos para incidir en las polticas pblicas sociales, en la

construccin de un marco metodolgico comn y de modelos

12 Las organizaciones firmantes fueron: Critas Hermanos Indgenas y Migrantes, Critas Superacin Humana y Social, Centro Critas de Formacin para la Atencin de las Farmacodependencias y Situaciones Crticas Asociadas (CAFAC), Centro de Asesora y Promocin Juvenil (CASA), Centro de Formacin Familiar Mara Dolores Leal, Centro Juvenil Promocin Integral (CEJUV), Clubs Juventud Siglo XXI, Consejo Cultural Cuautla, Cultura Joven, Espacios de Desarrollo Integral (EDIAC), Fundacin Ama La Vida, Fundacin Dar y Amar (DAYA), Fundacin Mexicana de Reintegracin Social, Fundacin San Felipe de Jess, Hogar Integral de Juventud, Patronato Madre Trinidad Madres Unidas, Red de Promotores Culturales de Morelos, Red Promocin Juvenil. EDIAC, Madres Unidas y San Felipe de Jess ya no participan de la red actualmente.

16

comunes diversificados a nivel poltico, en la posibilidad de

interactuar en la operacin concreta y la consecucin de

recursos, en el fortalecimiento y la participacin institucional,

en la formalizacin de los vnculos, en la complementacin de

los esfuerzos de intervencin. La Red se concibe como un

grupo de organizaciones que se reconocen con las capacidades

y competencias para ofrecer un servicio a la sociedad y

propone consolidarse como un interlocutor poltico legtimo

con los elementos tericos y metodolgicos necesarios para

enfrentar los fenmenos de sufrimiento social. Cada

organizacin con sus recursos humanos, financieros y

materiales representa un recurso para la red.

b) Ejes de trabajo de la red

Formacin Investigacin Intercambio de experiencias Consecucin de recursos Incidencia en polticas pblicas c) Criterios de pertenencia a la red

Ser una organizacin mexicana legalmente constituida sin fines de lucro que trabaja en la intervencin de situaciones

de sufrimiento social.

Los valores de las organizaciones no deben estar en contradiccin con los valores de la red (ver infra).

17

Con una experiencia mnima de dos aos de trabajo. Que est en operacin y cuenta con un equipo de trabajo. Que comparte el modelo ECO2. Que se comprometen a participar en los espacios de

formacin propuestos por la red.

Que estn en disposicin de compartir experiencias, recursos, operadores, etctera, para los fines de la red y de

comn acuerdo

Que se comprometen a reflexionar y revisar crticamente sobre sus experiencias.

Que se comprometen a participar activamente en iniciativas ligadas a los objetivos de la red.

Que estn en disposicin de participar en mesas polticas. Que estn en disposicin de promover otras redes. d) Estructura de la red

Asamblea general Consejo directivo Comisin de administracin, contralora interna Secretara tcnica reas ejecutivas. Proyectos Consejos temticos-regionales e) Responsabilidades de las organizaciones

Reconocen la identidad y autonoma de cada organizacin participante

18

Se comprometen a facilitar las reflexiones terico-metodolgicas para su nueva proyeccin y el intercambio

de experiencias entre las organizaciones.

Colaboran en todas las iniciativas para la consolidacin de la red.

Ante cualquier situacin de conflicto discutirn y analizarn en bsqueda de un dilogo constructivo.

Asegurarn la participacin de sus equipos en los diferentes niveles y espacios de formacin de la red en el

modelo ECO2, a travs del CAFAC, segn les corresponda,

incluyendo la incorporacin de las personas que ingresen

posteriormente a la organizacin, con el fin de buscar la

profesionalizacin de los equipos.

Aplicarn el modelo ECO2 y la instrumentacin que ste implica en funcin de las modalidades de intervencin y

poblacin objetivo de la organizacin, y participarn en su

transformacin y su desarrollo.

Invertirn recursos humanos, materiales y financieros, as como participarn activamente en la construccin,

discusin, profundizacin, ampliacin, difusin,

evaluacin e investigacin en la accin sobre modelos de

intervencin comunes en base al modelo ECO2 y de

acuerdo a la especificidad de cada organizacin.

19

Cada organizacin es autnoma y ofrece sus servicios de acuerdo a su propia identidad, por lo que es posible que

alguna organizacin ofrezca servicios de formacin. Sin

embargo, la formacin en el modelo ECO2 corresponde al

CAFAC y debe ser remitida a l.

Participarn en el anlisis y construccin de polticas pblicas, en las negociaciones con otros actores sociales,

cientficos, gubernamentales y financieros y, en su caso,

firmarn en consenso con la red pronunciamientos

pblicos.

Aportarn y favorecern el flujo e intercambio de recursos econmicos, materiales y humanos para el fortalecimiento

de la red y sus organizaciones.

Construirn e instrumentarn consensos de intervencin interinstitucional y de reflexin e intervencin

especializada por temtica.

f) Valores comunes de la red

Valor de la vida en sociedad: la vida digna para todas y todos.

Las organizaciones de la red entendemos que este valor

implica los valores de democracia, libertad, justicia y equidad.

Es decir, se traduce en que el trabajo que realiza cada

organizacin busca, en ltima instancia, la promocin y

defensa de los derechos humanos, traducidos en tareas y

20

mbitos de intervencin concretos, segn la perspectiva de

cada organizacin integrante de la red.

Valor del trabajo de las organizaciones: el profesionalismo. Conscientes de que el sufrimiento social no se puede atender

slo desde la buena voluntad, las organizaciones de la red

estamos comprometidas en la realizacin de un trabajo eficaz y

eficiente, profesional, en una palabra; esto se traduce en

responsabilidad, honestidad, reconocimiento de la complejidad

de la realidad, objetividad y empleo de un mtodo cientfico.

Valor de la vida interna de la red: humildad y reconocimiento de la complejidad.

Ante la hipercomplejidad de los fenmenos de sufrimiento

social y conscientes de los alcances de nuestro trabajo, las

organizaciones de la red nos reconocemos como diversas,

limitadas y complementarias y, por lo tanto, nos relacionamos

desde la pluralidad, el respeto a la diversidad, tratamos de ser

incluyentes y que todos y todas tengan la posibilidad de la

expresin y la participacin.

Valor de las relaciones humanas en la vida cotidiana. Como sabemos que no existe slo una dimensin macrosocial,

nuestro trabajo busca incidir en la dimensin de la vida

cotidiana en aspectos esenciales de las relaciones

interpersonales y con el entorno tales como la convivialidad,

respeto, afectividad, equidad tnica, de gnero, entre

generaciones.

21

Construccin de un proceso de fortalecimiento de las OSC, a travs de la certificacin de la gestin de calidad

La REMOISSS consciente de que el sufrimiento social no se

puede atender slo desde la buena voluntad, se ha

comprometido en la realizacin de un trabajo eficaz y eficiente,

profesional, en una palabra; esto se traduce en responsabilidad,

honestidad, reconocimiento de la complejidad de la realidad,

objetividad y empleo de un mtodo cientfico. De acuerdo a

este compromiso y, en coherencia con el fundamento tico que

es uno de los componentes esenciales del modelo ECO2, dentro

del proceso de formacin de las organizaciones ha sido un

tema constante la gerencia de calidad. De consonancia con

este marco, en el ao 2003 la REMOISSS acord iniciar un

proceso de certificacin de sus organizaciones.13 La

construccin del modelo de certificacin para la red se llev a

cabo en 2003 y 2004, con la asesora de Spoerhase

Consultant, basado parcialmente en el denominado EFQM

(Fundacin Europea para la Gestin de Calidad), y el apoyo

financiero del gobierno alemn y la fundacin Deutscher

Caritasverband, as como del Programa de Coinversin Social

de la SEDESOL, por conducto del Indesol, proyecto CS-09-F-

DP-059-04 en la vertiente de fortalecimiento institucional. 13 El proceso y el modelo de certificacin estn sistematizados en Machn, Juan; Velasco, Manuel & Leero, Armando (coord.). Gestin de calidad en organizaciones sociales. Un modelo de certificacin en red. Liberaddictus-Cafac, Mxico, D.F. 2006

22

En base a esta experiencia se particip en el grupo de trabajo

convocado por Indesol sobre certificacin de las OSC, durante

2004 y 2005, donde las experiencias de la Red para el

Desarrollo Rural Sustentable, Centro Mexicano para la

Filantropa (CEMEFI) y la REMOISSS sirvieron como base

para el anlisis.14

Formulacin de un cdigo de tica

En el ao 2008, se construy el cdigo de tica de la

REMOISSS, que surge de una reflexin sobre el actuar de la

propia red y de su intervencin en problemas y situaciones de

sufrimiento social, que requieren un cuidado especial sobre la

validez de conductas y prcticas humanas y sociales, en el

marco de los valores que le son propios (mencionados antes) y

se propone como un marco que d sentido y sea referencia para

su actuacin, regulando las relaciones internas entre las

organizaciones integrantes y las relaciones con otras instancias

o redes, as como su presencia y postura frente a fenmenos

sociales y las polticas que se proponen y aplican para su

14 Ponce, Daniel; De la Garza, Thania; Tokunaga, Gloria; Maya, Karina y Herrera, Leticia; Sanz, Mara de Lourdes y Garca, Sergio Machn, Juan. Stern, Ana; Snchez, Miriam; Ortega, Laura y Ramrez, Juliana; Villegas, Ernesto. Certificacin para las Organizaciones de la Sociedad Civil. Un Instrumento del Fortalecimiento Institucional. Reporte del grupo de Trabajo 2004-2005. Idesol, Cemefi, Cafac, Red para el Desarrollo Rural Sustentable, A.C., Escuela Nacional de Trabajo Social de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Universidad Autnoma de la Ciudad de Mxico, Universidad Panamericana. Mxico, DF. versin digital

23

atencin. Se propone tambin como una gua e impulso a cada

organizacin para que elabore su propio cdigo de tica, en

coherencia con el de la red. Implica trabajar en la

interiorizacin de los valores propios de la red, fundados en la

postura tica y comunitaria del modelo ECO2 y llevarlos a la

prctica cotidiana, en relaciones de respeto, de responsabilidad

y colaboracin, tanto al interior de la red, como en sus

relaciones con otros. De esta manera, el cdigo de la red

establece las siguientes conductas o referencias para actuar:

Relaciones entre las organizaciones miembros y las personas que las integran

1. Las decisiones de la red debern de tomarse escuchando a

todos y por mayora de votos

2 La red promover la participacin activa y responsable entre

los miembros de la red.

3. Toda organizacin tiene independencia y autonoma ante las

decisiones de la red, siempre y cuando no contradiga la misin,

el cdigo de tica y el reglamento de la red.

4. Todas las organizaciones se comprometen a tener una

actitud y conducta responsable hacia la red.

5. Todas las organizaciones se comprometen a impulsar

procesos de calidad y apoyar a otras organizaciones en

procesos de mejoramiento, cuando lo soliciten.

6. Mantener una actitud de honestidad y transparencia por parte

de las organizaciones hacia la red.

24

7. Las organizaciones se comprometen a no descalificar ni

devaluar el trabajo de las otras organizaciones.

8. Las organizaciones se comprometen a resolver sus

diferencias dentro de un esquema de dilogo, respeto y

colaboracin.

9. La red llevar a cabo la mediacin de conflictos o problemas

nicamente en proyectos que sean iniciativas de la red.

10. Todas las organizaciones, sus directivos y personal tienen

derecho al respeto a la dignidad en su persona y en su trabajo

dentro de la red, evitando en todo momento el descrdito o la

descalificacin.

La relacin que establecen las organizaciones con la poblacin con quien trabaja

1. Las organizaciones se comprometen a que su modelo de

atencin y prcticas estn basado en un enfoque de derechos

humanos y de gnero.

2. A promover la participacin directa con la poblacin con la

que se trabaja en la toma de decisiones, diseo y evaluacin de

programas de trabajo.

3. Mantener profesionalismo con las poblaciones con quien

trabaja.

4. Todas las intervenciones deben de realizarse con el

consentimiento informado de la poblacin.

5. Ninguna intervencin puede violentar los derechos humanos

de la poblacin atendida

25

6. Toda organizacin miembro de la red buscar dar una

alternativa viable a la poblacin cuando lo que requiere no est

dentro de sus servicios o competencias.

7. Las organizaciones se comprometen a no discriminar a

ninguna persona por ningn motivo.

8. Las organizaciones se comprometen a desarrollar e impulsar

procesos de inclusin social con el apoyo de la red.

9. Las organizaciones de la red se comprometen a desarrollar

un compromiso de fortalecimiento y reconstruccin del tejido

social de las comunidades en las que interviene.

10. Se comprometen tambin a respetar la identidad cultural y

de cualquier otra naturaleza, de las personas y comunidades

que son atendidas en sus programas.

Relaciones con otras redes e instancias polticas y sociales, ya sean gubernamentales o de la sociedad civil, nacionales o extranjeras

1. La red buscar la participacin con redes y organismos

gubernamentales y no gubernamentales que estn en sintona

con los valores de la red a nivel local e internacional.

2. Toda organizacin miembro tiene la libertad de apoyar

iniciativas opuestas a la red, siempre y cuando no lo haga en

nombre de ella y no la comprometa.

3. La red asumir una postura pblica ante propuestas,

iniciativas y aplicaciones de polticas pblicas en relacin a la

problemtica social en la que trabaja.

26

4. Tomar tambin postura ante propuestas, iniciativas y

aplicaciones de otras redes y organizaciones locales e

internacionales, en relacin a la problemtica social en la que

trabaja.

5. Mantendr autonoma y libertad en relacin con otras redes

e instancias polticas y sociales, en fidelidad a sus valores y

principios de actuacin.

6. Mantendr una postura de apertura y colaboracin hacia el

trabajo de otras redes y organismos locales e internacionales.

7. Mantendr una actitud de respeto y reconocimiento ante el

trabajo de otras organizaciones y redes.

8. Es compromiso de la red no intervenir en procesos internos

de otras organizaciones y redes a nivel local o internacional.

9. La red, a su vez, no permitir que organismos o redes,

locales o internacionales, interfieran en sus asuntos internos.

10. La actitud de la red ser siempre de respeto, dilogo y

apertura hacia otras redes y organizaciones sociales.

11. La red buscar participar con una crtica constructiva y

propuestas hacia programas y proyectos de redes y

organizaciones locales e internacionales.

tica al interior de las organizaciones, congruentes con los principios y valores de la REMOISSS

1. La red trabajar por lograr una congruencia entre el modelo

de atencin institucional de cada organizacin, con sus propios

valores.

27

2. Toda organizacin miembro de la red se compromete a

contar con un cdigo de tica propio, en consonancia con el de

la red.

3. La red se avoca a promover y mantener una conducta de

profesionalismo, justicia, equidad y honestidad hacia el interior

de las organizaciones.

4. Las organizaciones se comprometen a no llevar las

problemticas institucionales internas a los espacios de la red,

ni a los espacios de trabajo con la poblacin atendida.

5. La red no intervendr en problemas internos de las

organizaciones.

6. La red propiciar un ambiente de respeto, armona y

convivencia en el trabajo entre los equipos operativos de cada

organizacin, as como el sentido de pertenencia a la red.

Difusin, aplicacin y cumplimiento 1. La red se compromete a difundir este cdigo tico entre las

organizaciones que la conforman y a otras redes, a partir de su

aprobacin por la asamblea.

2. A su vez, las organizaciones que suscriben ste cdigo de

tica, se comprometen a leerlo y reflexionarlo en los espacios

de trabajo institucional y con las organizaciones o instancias

con quienes estn vinculadas en su accin social.

3. Se someter a consideracin de la asamblea la creacin de

una comisin de honor y justicia, que vele por el seguimiento,

28

la interpretacin y el cumplimiento del presente cdigo de tica

de la red.

4. Las nuevas organizaciones que se integren a la red debern

tener conocimiento del presente cdigo de tica y suscribirlo al

integrarse a este proyecto colectivo.

III) Justificacin de la investigacin Como se mencion antes, uno de los principales objetivos y de

las razones de ser de la REMOISSS es la incidencia en las

polticas pblicas relacionadas con los fenmenos de

sufrimiento social en Mxico. As est establecido en el

llamado Documento Marco y en el Acta de formalizacin de la

red, fue definido como uno de los ejes transversales del

Proceso de gestin de calidad de la red, y forma parte de la

planeacin estratgica de la red de 2004.

A diez aos de su conformacin como red, y ocho de su

formalizacin, como parte de un ejercicio autocrtico de

evaluacin del desarrollo de su plan estratgico, la asamblea de

OSC socias de la REMOISSS vio la necesidad de recopilar,

sistematizar y analizar las diversas experiencias de procesos en

incidencia en las polticas pblicas de algunas OSC y de la red

en su conjunto, con el objetivo de saber qu tan exitosas haban sido, qu lecciones se podan derivar de las

experiencias, si es que haba o no un mtodo (o mtodos) que

29

guiara el trabajo en la incidencia en polticas pblicas. El fin de

la investigacin, entonces, es el de fortalecer el trabajo de la

red y como propuesta para otras redes y OSC, que busquen un

trabajo eficaz de incidencia en las polticas pblicas, para el

mejoramiento de la calidad de vida de sectores de la poblacin

que se encuentran en situaciones de sufrimiento social. Como

instrumento de formacin e investigacin de la REMOISSS,

CAFAC asumi el mandato de la asamblea y se encarg de

formular el protocolo de investigacin, as como de gestionar

los recursos para llevarlo a cabo. Como el objetivo de la

investigacin coincida perfectamente con la convocatoria del

Programa de Co-inversin Social de la SEDESOL, por

conducto del Indesol, se elabor un proyecto que fue aprobado

y que permiti su desarrollo en gran medida, sumado al apoyo

financiero que brindaron a la REMOISSS, el gobierno alemn

y la fundacin Deutscher Caritasverband en el marco del

Programa regional contra la exclusin y frmacodependencia

2008-2010.

30

Marco terico-metodolgico I) Polticas pblicas e incidencia Actualmente, el estudio sobre poltica pblica es muy amplio y

se ha vuelto un campo de conocimiento especializado, que

puede hacerse desde diferentes abordajes. Por lo tanto, no es

casual que acercndose a este campo podamos encontrar como

resultado diferentes modelos, enfoques y disciplinas que se han

desarrollado a lo largo del tiempo. Entender su complejidad

implica reconocer su origen y su desarrollo, aunque sea en una

forma rpida. Para ello nos hemos propuesto retomar algunas

ideas centrales y aportes de su desarrollo. Parte importante de

esta reflexin, est centrada en el texto de Wayne Parsons.15

Primer acercamiento a las polticas pblicas: lo pblico y lo privado, definicin en construccin

Wayne, como la mayor parte de los autores, explica las

polticas pblicas como resultado de una primera reflexin y

separacin fundamental: cul es el mbito de atencin de las

polticas pblicas? Para responderla se recurre a la relacin

entre lo pblico y lo privado. Es el reconocimiento y

separacin de ambos campos de intervencin que convocan a

una actuacin y niveles diferenciados ante los problemas o

necesidades, de las que slo son individuales, frente a los que

15 Parsons, Wayne. Polticas pblicas: una introduccin a la teora y la prctica del anlisis de polticas pblicas. Atenea Acevedo Aguilar. Mxico. FLACSO. 2007

31

son claramente sociales. La idea principal es que no todos los

problemas forman parte de la agenda pblica para resolverse.

Entonces, lo pblico sugiere la necesidad de una actuacin,

mediacin, regulacin o intervencin social, como medidas y

respuestas comunes para la atencin de los problemas,

mientras que lo privado, puede ser resuelto individualmente.

Habermas (citado por Wayne) habla de una primera

aproximacin en el siglo XIX de relacin entre lo pblico y lo

privado, en la propuesta de los llamados economistas

polticos: el mercado tendra la capacidad de potenciar el

inters individual, generando as el inters pblico. Esta idea

parte del supuesto que los valores de la libertad individual y la

capacidad de eleccin, seran las bases para que los individuos

empezaran a reconocer ese inters individual y, por tanto,

definir el inters pblico, el papel del Estado consistira slo en

facilitar esta tarea, construyendo un marco legal y de derechos

para tal funcionamiento.

Con el nuevo liberalismo de Dewey y Keynes, se cambia de

rumbo: propusieron que la construccin de poltica pblica

deba partir del Estado, pues se entiende que es la principal

entidad responsable de la administracin de lo pblico, la

propuesta sostiene su actuacin en base a los lmites

encontrados en el mercado, pues ste no es capaz de resolver

todos los problemas. As lo que no es resuelto por el mercado,

32

es responsabilidad del Estado. ste tambin es el fundamento

de la propuesta desarrollada de Weber sobre su modelo

burocrtico.

Otro acercamiento de los economistas, fue diferenciar lo

pblico y lo privado desde la ptica de los bienes. Un bien

pblico y, por tanto ofrecido, desde el Estado, es un bien o

servicio que se dispone para todos, es decir, que no admite la

posibilidad de exclusin. Por su lado, un bien privado, es aquel

que se adquiere o consume por eleccin individual. El pago

para el primer caso se hace desde los recursos econmicos

provenientes del pueblo (impuestos, deuda, explotacin de

recursos, etctera) y los bienes privados, en cambio, se pagan

desde el sistema de precios del mercado.

La idea de la pureza de los bienes pblicos, fue cuestionada

aos ms tarde por Buchanan, quien afirma que en la prctica,

los beneficios no pueden ser para todos y que al final excluyen

algn tipo de poblacin, afirmacin que hace pensar en los

clubes que excluyen a ciertos tipos de poblacin. Segn sus

palabras el bien pblico est sujeto a ciertas impurezas, por

ejemplo aquellos servicios que aunque son pblicos, estn

sujetos con algn costo o cuota de recuperacin. En este

sentido y con la idea de bienes como una categora de

preferente, comienza un ejercicio de ambigedad que pone el

acceso al bien en una lgica que toca la frontera entre lo

33

pblico y lo privado, es decir que el bien slo est destinado

para algunos individuos y no para todos, es decir que es

pblico, pero no para todo el pblico.

En el ejercicio de la distincin entre lo pblico y lo privado,

Keynes afirm que la principal tarea, era distinguir entre los

servicios que son tcnicamente sociales, de los que

tcnicamente son individuales, esto en el entendido que al

gobierno no toca ocuparse de los asuntos privados de los

personas, slo de aquellos que son realmente sociales y que no

se pueden resolver individualmente. La tcnica se convirti en

una exigencia para hacer ms eficiente el sistema capitalista y,

entonces, para mejorar el ejercicio de construccin de polticas

pblicas. Aunque, a diferencia de los resultados que se logran

en el mercado, la tcnica en el sector no lucrativo, se mide por

el bienestar social ms que por la ganancia financiera.

As se concibe al Estado como nuevo encargado de lo pblico

y su burocracia como ente responsable de llevar a cabo el

mandato, a travs de los representantes elegidos por el pueblo

con la pretensin de ser neutral, racional y basando su

actuacin en la naciente administracin pblica. Con esta idea

tambin se desarroll la propuesta de separar la poltica de la

administracin. Un Estado que para ser ms eficiente, separa

dos caras articuladas: la poltica (como ilusin, actuacin y

apariencia) y la administrativa (la actuacin racional). Con el

34

paso del tiempo, aunque en principio se esperaba mayor

eficiencia, el resultado cuestion fuertemente el ejercicio del

aparato burocrtico y con l, las fallas en la aplicacin de las

polticas pblicas, sin embargo este paradigma se mantuvo

hasta alrededor de 1950.

Wayne explica que la constante crtica y el reconocimiento de

los fracasos del estado y del aparato burocrtico dieron paso a

la llamada nueva derecha, representada entre otros por

Hayek y Friedman, quienes retomaron la propuesta que la

relacin entre lo pblico y lo privado se define mucho mejor

mediante el mercado y la libre eleccin, y no con el Estado

actuando en funcin del inters pblico. Por ello, a partir de las

dcadas de 1980 y 1990 se construy el marco (ahora

reconocido como dominante) que propone que las fronteras

entre lo privado y lo pblico, deben quedar en manos del

mercado, marcando una tendencia de la desaparicin en el

enfoque de la administracin pblica.

En la perspectiva del feminismo, lo pblico y, por lo tanto,

tambin las polticas pblicas, estn definidos por los hombres

y se genera un sistema desigual, estructurado a partir de

relaciones patriarcales, que oculta el sometimiento de las

mujeres en un orden aparentemente universal e igualitario pero

que, en el fondo, est organizado para favorecer a los hombres.

Entre otras cosas, el argumento pone nuevamente en duda los

35

bienes pblicos como bienes para todos, en este caso como

bienes de igual acceso para las mujeres.

As, la definicin entre lo pblico y lo privado se ha

cuestionado por ser una construccin arbitraria que implica una

separacin que primero cuestiona los lmites entre ambos,

dejando ambigedad en la pureza de la definicin entre uno y

otro, opuestos que se tocan y se separan. Otra ms est

centrada en el cuestionamiento del bien pblico como bien

para todos, pues al final los recursos y los bienes son limitados,

por lo tanto, a pesar de ser pblicos, siempre excluyen a

alguien.

Sin embargo, es importante reconocer que los grupos sociales

construyen consensos de sus problemas y los aspectos

pblicos, resultado de una dinmica entendida por Berger y

Luckmann16 como una construccin social que depende de los

contextos, los actores y el tiempo y, por ello, la definicin entre

lo pblico y lo privado siempre debe ser relativa a los mismos.

Los conceptos y los problemas sociales cambian al grado que,

por ejemplo, lo que antes era privado como la violencia de

gnero, ahora es un tema de poltica pblica. Se trata de una

relacin dinmica que est en constante movimiento y

construccin, es decir que su definicin debe entenderse en un

16 Berger, Peter & Luckmann, Thomas. La construccin social de la realidad. Amorrortu editores. Argentina 2001.

36

tiempo y un espacio determinados,17 dejando tambin la

posibilidad de cambiar la realidad socialmente construida.

Aspiracin que debe estar bajo la intencin y actuar de las

propias polticas pblicas.

Segundo acercamiento: las polticas, diferentes caras de la misma moneda

Las polticas tampoco son un trmino claro y consensuado.

Existen diferentes orientaciones, contenidos y disposiciones en

su interior. Wayne habla de las polticas en una lgica de

dimensin o lugar en la sociedad. Su utilizacin como

referente comn, como algo ms grande que las decisiones

individuales, pero ms pequeo que los movimientos sociales.

El diccionario de sinnimos y antnimos,18 distingue

diferentes niveles de la poltica: a) como gobierno, gua,

direccin, representacin, mandato; b) estrategia, lnea,

mtodo, orientacin, directiva, norma; c) astucia, habilidad,

tacto, diplomacia, cortesa. Wayne, citando el Oxford English

Dictionary, ofrece los siguientes conceptos para poltica:

sagacidad poltica, oficio del Estado, conducta prudente, actuar

con oficio, medida adoptada por un gobierno, eleccin entre

varias opciones.

17 Lo que se denomina propiedad dectica de los fenmenos sociales. Cf. Passeron, Jean-Claude. Le raisonnement sociologique. France. Nathan. 1991. 18 Alboukrek, Aarn y Fuentes, Gloria. Diccionario de sinnimos, antnimos e ideas afines. Ediciones Larrouse. Mxico. 2008.

37

Por un lado, existe un ejercicio para intentar reconocer y

diferenciar entre las polticas y la administracin,

aparentemente el fundamento bsico est en que si bien son

ejercicios relacionados y complementarios, en realidad la

poltica se orienta a la toma de decisiones, formulacin del

plan y definicin de objetivos como ejercicio racional o

construccin tomada en relacin al ejercicio juicioso, contra la

administracin que se refiere propiamente al ejercicio, la

aplicacin del mandato y manejo de los recursos.

Wayne, citando las obras de Shakespeare, identifica cuatro

usos de la palabra: prudencia, forma de gobierno, asuntos y

administracin, y maquiavelismo. En esta ltima idea, lo que

ms llama la atencin es el uso de las polticas como las artes

de la ilusin y la duplicidad. Donde el espectculo, la

proyeccin de apariencias, y las ilusiones eran la materia prima

del poder, no slo referido a la fuerza, sino a la capacidad de

engao y la seduccin. Definiciones que nos describen un

juego de apariencias que relacionan a la poltica como oficio,

que entre otras ideas propone la capacidad de construir un

guin e interpretar un papel como una forma de sacar provecho

o ganancias.

Otro acercamiento, en base a los aportes de Weber sobre la

burocracia y la eficiencia, el trmino de polticas fue

adquiriendo una connotacin con un contenido de mayor

38

racionalidad; es decir, las polticas como un ejercicio que

propone razones lgicas y coherentes para tomar determinadas

decisiones, incluyendo la necesaria persuasin, sensibilizacin

para trabajar sobre un problema y el convencimiento que se

tiene la solucin para resolverlo. Bajo esta orientacin, el

lenguaje y los argumentos se convirtieron en herramientas

esenciales de las polticas y la racionalidad poltica.

Otra orientacin sobre el trmino, se da a partir de las

sociedades democrticas, donde fue adquiriendo connotaciones

relacionadas a los procesos electorales, como la forma de

participacin del pueblo en la eleccin de sus representantes y,

por tanto, en la construccin de las polticas pblicas. As, las

propuestas y contenidos de los partidos y los postulantes, se

convirtieron en materia prima de intercambio, como en una

lgica de mercado donde se espera que un poltico disponga

de polticas, as como una tienda cuenta con mercancas.

Wayne nos describe que, en este momento, se hace una

separacin fundamental entre las palabras policy, ms

referida a las polticas y la palabra politics, en relacin a

poltica y la actuacin de los representantes.

Las polticas con la fuerte influencia de las ciencias naturales,

de la administracin pblica y las ciencias polticas, orientaron

todo su desarrollo y hasta determinar la actuacin del Estado,

al grado de considerar que las polticas son un instrumento para

39

resolver los problemas sociales y que todos los problemas

pueden resolverse aplicando la razn y el conocimiento

humano. Surge el deseo de tener un gobierno que domina el

conocimiento y la ciencia y que sta ser un instrumento

fundamental para la construccin de polticas y la resolucin

de problemas. Un Estado con mayores conocimientos,

estructura, organizacin y competencias, podr conocer mejor

los problemas pblicos y, por lo tanto, los podr resolver.

En este sentido, Weber afirm que la industrializacin trajo

consigo la bsqueda de formas ms racionales de organizacin

del Estado, el comercio y la industria. En este momento se

consolida la separacin de las polticas como funcin poltica y

la administracin como funcin burocrtica. Este acercamiento

nos muestra cmo el uso de las ciencias sociales,

principalmente la economa, ayuda a establecer una nueva

relacin entre poltica y gobierno.

De las polticas a las polticas pblicas

A partir de los aos 1950 y 1960, se fueron incorporando los

aportes de otras ciencias como la sociologa, la psicologa, la

ciencia poltica, la administracin social, la gestin empresarial

y las ciencias naturales, pero con la gran debilidad de no poder

articularse en sus aportes, sino como acercamientos aislados.

Parsons cita a Lerner y Lasswell como ejemplo de esta gran

influencia, quienes en 1951 lanzan su libro Ciencia de las

40

polticas pblicas, un primer acercamiento que nos describe el

ejercicio serio y cientfico que las disciplinas hacen de las

polticas. Entre otras cosas propona que la ciencia de las

polticas pblicas debe incluir mtodos de investigacin de las

polticas pblicas, los resultados del estudio de las polticas y

las conclusiones de las disciplinas que contribuyen a las

necesidades de inteligencia de nuestro tiempo.

Wayne retoma la propuesta de Lasswell, quien propuso la

ciencia de las polticas pblicas como la disciplina que se

ocupa de explicar los procesos de formulacin y ejecucin de

las polticas, as como localizar datos y hacer interpretaciones

pertinentes a los problemas en determinado periodo. Entre

otras cosas, sugiere retomar los valores cientficos, as como

poner atencin a los problemas fundamentales, usar la

objetividad escrupulosa, e incrementar al mximo la tcnica y

la habilidad en su ejecucin sobre los proyectos. Para ello hay

que considerar el contexto y los eventos significativos del

presente, pasado y predicciones del futuro, con la idea de

enriquecer el conocimiento y fomentar las polticas pblicas

de la democracia, cuyo fin ltimo (segn Lasswell) es la

realizacin de la dignidad humana en la teora y en la prctica.

Lasswell propone una ciencia de las polticas pblicas

integradora de conocimiento y accin, contextual, mltiple en

la utilizacin de mtodos y con un enfoque directo sobre la

41

resolucin de los problemas. Se le reconoce como un primer

mediador de conocimientos disciplinares hasta entonces

parciales. Uno de los principales aportes como proceso de

conocimiento, fue la designacin de etapas y funciones en la

formulacin de polticas. Surge la idea que las polticas

tomaran un papel fundamental comparado a las intervenciones

teraputicas llamadas las polticas como terapia pblica,

propuesta que comparaba cmo el trabajo del terapeuta basado

en las tcnicas y la constante confrontacin, logran resolver el

conflicto de las personas; entonces, la ciencia a partir del su

dialogo, comparacin, demostracin, acabara con los

conflictos y las diferencias sobre los enfoques, la formulacin

y ejercicio de las polticas y las polticas pblicas. Melerman,

propuso que el cientfico en forma de auto-terapia, se va

curando en la dilucidacin de la ciencia en poltica pblica,

pues ella baja su ansia de poder, idea que propone que el

mdico social se sana a s mismo en el proceso de aprender a

sanar el sistema de gobierno.

Estas posturas sobre las polticas y concretamente la poltica

pblica generaron la idea sobre las ciencias sociales como una

forma de ingeniera o de medicina, que llamaba a los actores en

el sentido que haba que fortalecer la actuacin del Estado con

lo que Wildavski llama hablarle al poder con la verdad, en el

sentido que haba que dejar las prcticas sobre polticas y

42

polticas pblicas donde se acta bajo criterios sin sustento

cientfico, el conocimiento, sera una herramienta para cambiar

y mejorar las polticas y las cuestiones pblicas.

Para los aos 1960, tomaron fuerza las ideas y propuestas de

otros aportes cientficos, concretamente del rea de la gestin y

administracin empresarial del sector privado. Aparecen ideas

centrales que criticaban que lo importante no es hacer, sino

hacer la cosa correcta, de la manera correcta, por la mejor

persona y en el lugar y tiempo debido, entonces mayor

observacin sobre la eficiencia, referida al mejoramiento

sustancial de las intervenciones a partir de la observacin de

los procesos y su rendimiento con mayores resultados. Robert

C. Wood, propone una divisin de actuaciones donde el

gobierno era el ente que soluciona y el sistema poltico como

el procesador de problemas.

Segn Parsons, otro enfoque utilizado a partir de los sesenta,

fue el anlisis alternativo de polticas pblicas con nfasis en

las constituciones, las asambleas legislativas, los grupos de

inters y la administracin pblica. Entre los principales

autores se mencionan a Harold Lasswell, Herbert Simon,

Charles Lindblom y David Easton. Lasswell, propone construir

un enfoque multidisciplinario para el estudio en polticas

pblicas con la idea de construir un dialogo constructivo entre

las ciencias y las polticas pblicas, principalmente entre

43

cientficos sociales, empresarios y diseadores de polticas.

Simon, por su parte, profundiza sobre la teora de la toma de

decisiones, basada en la racionalidad limitada y la propuesta

que ella poda mejorarse a partir de las etapas y procesos

mediante la inteligencia, el diseo y la eleccin, propuesta

segn Parsons, ahora central en el anlisis de polticas

pblicas. Adems, propuso la siguiente tipologa de funciones:

el mdico de la personalidad poltica, el ingeniero social, el

recopilador de inteligencia, el defensor de las polticas

pblicas, y el estudiante de la administracin pblica, en

diferentes tipos de instituciones, entre ellas las universidades,

las instituciones independientes de investigacin (think- tanks),

grupos de presin, partidos polticos, y consultores

independientes.

Por su parte, Lindblom rechaz la idea de estudiar las polticas

pblicas, pensando por etapas o relaciones funcionales,

propuso el concepto de poder y la interaccin entre fases y

etapas, entonces los pasos deliberados y ordenados, no son un

retrato del proceso de las polticas pblicas, al contrario es un

proceso complejo, muy interactivo y sin principio ni fin. Esta

propuesta adems de reconocer la inexistencia de una realidad

lineal, deja ver la necesidad de otros abordajes como el de

44

Bourdieu19 en su teora de campos que ms adelante ser

abordado y que pone nfasis en el proceso como juegos entre

actores, sus relaciones, las reglas y conflicto.

Finalmente, la obra de David Easton aport el modelo de

abordaje como proceso donde se estudian los insumos, las

polticas pblicas y los resultados. Geoffrey Vickers subraya la

importancia de analizar los juicios de valor frente a los juicios

de realidad. A sentir de Wayne Parsons, para 1970 la

articulacin entre las disciplinas, fue ms que una intencin,

casi una exigencia, pero an poco aplicada en la realidad.

A partir de 1970 y 1980, se comenzaron a utilizar en el estudio

de polticas pblicas los llamados marcos de anlisis, definidos

como teoras que explican las diferentes propuestas sobre los

modos de organizacin de problemas que les dan forma y

coherencia. Entre los ms representativos estn los siguientes:

a) La economa del bienestar, paradigma an dominante que

utiliza las teoras y modelos basados en los aportes de la

economa de bienestar para mejorar la racionalidad y la

eficacia en la toma de decisiones en el ejercicio de

construccin y aplicacin de las polticas pblicas.

b) El marco de la eleccin pblica descrita como la

economa de la toma de decisiones fuera del mercado, tambin

conocida como la aplicacin de la economa de las ciencias 19 Bourdieu, Pierre. Capital cultural, escuela y espacio social. Siglo Veintiuno Editores. Mxico. 2002.

45

polticas, referida a la teora del Estado, con nfasis en las

reglas para votar, el comportamiento del votante, la poltica de

los partidos, la burocracia, entre otros. Ella guarda una relacin

estrecha con el tema de la eleccin pblica.

c) El marco de la estructura social, que propone su anlisis a

partir de la teora de la sociologa con diferentes ngulos, por

ejemplo el ciclo de vida, para acercarse al anlisis de los

problemas sociales en el sentido de la intervencin por etapas,

el poder como estructura en la sociedad y las organizaciones y

la sociologa del conocimiento, estudios referidos entre otras

cosas a la reflexin sobre como se construye y define el

conocimiento, tambin como instrumento para definir los

problemas sociales.

d) El marco sobre el procesamiento de la informacin, que

en realidad es parte de una gran diversidad de propuestas de

anlisis entre ellas, la psicologa cognitiva, la psicologa social,

la ciencia de las decisiones, la ciencia de la informacin y el

comportamiento organizacional. El comn denominador entre

ellas es el inters por observar y conocer cmo las personas y

las organizaciones alcanzan determinados juicios, cmo tratan

la informacin y, con ella cmo resuelven problemas.

e) El marco de la psicologa en el anlisis de las polticas

pblicas, se basa, entre otros aportes, en el interaccionismo

simblico, aporte retomado por Lasswell que arremeta contra

46

las tendencias en la dcada de 1930, donde el ideal de la

poltica estaba centrado en prevenir o evitar el conflicto

bajando la tensin de la sociedad, en su lugar propuso

intervenciones que precisamente pusieran el conflicto en el

centro del anlisis a partir de lo que llam medicina general,

psicopatologa o psicologa en las polticas sociales. Enfoque

que reflexiona sobre la toma de decisiones desde la perspectiva

no racional.

f) Finalmente, el marco dominante hasta nuestros das, el

marco gerencial que aporta ideas y tcnicas propias de la

administracin empresarial aplicadas a las polticas pblicas

que adquiere mayor auge a partir de la dcada de 1960, sobre

todo en el gobierno de los Estados Unidos evolucionando en

los setenta en la llamada gestin pblica que profundiz

sobre el estudio y anlisis de la administracin pblica y su

crtica a la burocracia, corriente que dio fin al paradigma de la

administracin pblica y que se concentra en buscar la mejora

de la eficacia y la economa del sector pblico a travs de las

tcnicas antes consideradas nicamente utilizadas en el sector

privado y lucrativo. Se le critica por considerar que utiliza

enfoques de manera eclctica con aportes de administracin

cientfica, la economa, la psicologa social y ocupacional, la

contabilidad y la auditoria gerencial. Entre sus tericos ms

47

significativos est Peter Drucker quien aport la

administracin por objetivos.

Adems de los marcos tericos de las polticas publicas,

Wayne identifica los cinco principales enfoques:

1) Enfoque por etapas, que concibe las polticas pblicas

como un proceso compuesto por secuencias o etapas, proceso

que comienza con la definicin de la agenda y terminan con

la evaluacin del resultado de las polticas pblicas, entre sus

principales representantes estn Lasswell, Simon, Easton antes

mencionados.

2) Los enfoques pluralistas, elitistas, que proponen un

anlisis desde el poder, los grupos en la elite y la forma en que

definen la formulacin de polticas pblicas. Sus principales

autores son Dahl, Lindblom, Coby y Elder.

3) Enfoques neomarxistas que usan los aportes de Marx, en

la construccin de las polticas pblicas, entre ellas las

concepciones de capitalismo, lucha de clases y explotacin.

4) Los enfoques subsistmicos que se acercan al

conocimiento de las polticas pblicas a partir de nuevas

imgenes como redes, comunidades y subsistemas, con los

aportes de Heclo, Richardson y Jordan y Rhodes.

5) El llamado enfoque sobre el discurso de las polticas

pblicas, que centran su mirada en la forma en que se

construyen los discursos, el lenguaje y la comunicacin,

48

basados en la obra de Foucault, Bourdieu y Habermas,

principalmente.

Por otro lado, las polticas pblicas pueden analizarse desde

una perspectiva comparativa que pone nfasis en la

comparacin de los resultados y el impacto, para esta

perspectiva, existen los enfoques: socioeconmico que ve las

polticas como resultado de factores econmicos y sociales; el

enfoque del partido del gobierno, que estudia la competencia

del partido y el control de los miembros sobre el gobierno; el

enfoque de lucha de clases, que explica la construccin de

las polticas pblicas como resultado de esta propuesta

marxista; el enfoque neocorporativista, que observa y estudia

la influencia de los intereses organizados en relacin a la

definicin de las polticas pblicas; el enfoque

institucionalista, que observa las polticas pblicas a partir de

las instituciones y el Estado. Los enfoques comparativos que

utilizan bsicamente tres metodologas: a) estudios de caso de

un tema en un pas, b) anlisis estadstico de diversos casos y

pases, o c) una comparacin sobre un tema o sector concreto

entre pases comparables.

Aportes desde la filosofa

Desde el punto de vista de los aportes de la filosofa a la

construccin de las polticas pblicas, podemos mencionar los

de Maquiavelo, reconocido pensador sobre la astucia y el

49

engao, quien propuso que las personas en el gobierno deban

comprender el funcionamiento del poder e informacin de

buena calidad para su adecuada interpretacin. Crea que era

posible esbozar conclusiones generales del comportamiento

humano y de la naturaleza de las instituciones y las estructuras.

Conceba el manejo del Estado, como el arte que los tomadores

de decisiones construan mediante el conocimiento de la

realidad y del poder. El Estado deba ser llevado por personas

capaces de aprovechar al mximo los tiempos y las

circunstancias, donde lo que importa, es el cumplimiento del

objetivo para el cual estn diseadas las polticas pblicas, slo

se es legtimo, si se es efectivo.

Inspirado en los escritos de Maquiavelo, James Burnham, al

hablar del nuevo enfoque gerencial cuestion el argumento

de una gobernanza cientfica, bajo el mando de la nueva elite

gerencial, pues a pesar de los mtodos cientficos ms

exhaustivos, la clase en el poder no sera capaz de resolver

todos los problemas de la sociedad. Las medidas cientficas, en

todo caso, slo podran marcar diferencias, pues muchos

problemas sociales importantes, muy probablemente no tienen

solucin.

Afirma que existe el hecho que en la vida poltica y la relacin

con las masas, es necesaria la aceptacin de los problemas

sociales fundados en mitos y que el papel de los lderes

50

sociales es profesar y fomentar la creencia en los mitos, de no

ser as, el tejido social se desgarra y los lderes pierden su

lugar. En sus palabras resume si los lderes son cientficos,

deben mentir, basado en una de las mximas de Maquiavelo

el fin justifica los medios. El sentido de los mitos y la

necesidad de la articulacin social justifican que el poltico

mantenga una creencia cuestionada por la ciencia. En este

sentido, por ms que aporte la ciencia, las intenciones de la

administracin empresarial son la continuacin de las viejas

artes del gobierno, mantenerse en el poder.

Otro filsofo con aportes significativos a las polticas pblicas

fue Francis Bacon, quien realiza un anlisis ms moderno de

las mismas, como acciones racionales y con base al

conocimiento, premisas que se pueden observar en su mxima

el conocimiento es poder o en la definicin del poder como

ejercicio del conocimiento. A diferencia de Maquiavelo que

propone mantener el poder, la postura de Bacon fue la de

buscar el punto medio en el ejercicio de las polticas pblicas a

partir del equilibrio entre el poder y la legitimidad para lograr

el apoyo y acuerdo, haciendo as que las polticas pblicas se

fundamentaran en el conocimiento para cumplir los objetivos

de la gobernanza.

Bajo esta perspectiva, Maquiavelo propone que un asesor de

polticas pblicas debe servir al Prncipe manteniendo el

51

poder de manera efectiva a travs de la mentira, el engao y el

asesinato. Bacon, en cambio, propone que el asesor demuestra

el verdadero poder con una autoridad basada en la ciencia, que

a su vez ayudara en la construccin de un nuevo orden social

basado en la ciencia. Entonces, el progreso es el resultado de la

organizacin del conocimiento cientfico y la gobernanza, y,

por lo tanto, el resultado de la organizacin del conocimiento

de las polticas. En resumen, juicio y conocimiento es igual a

consentimiento y acuerdo. Bajo esta propuesta las polticas

pblicas son el instrumento con el cual se construye la

legitimidad, el consenso y el acuerdo social para la actuacin

del Estado.

Bentham y Stuart Mill, fueron los principales representantes

del utilitarismo en las polticas pblicas, propuesta que

sustenta la reflexin sobre la utilidad a partir del costo

beneficio. Su nfasis est en incrementar la eficiencia para el

mayor bienestar social, idea que se resume en su clebre

frmula: la mayor felicidad, para el mayor nmero de

personas. Esta implica conocer el mayor nmero de opciones

sobre polticas pblicas para elegir la mejor en base al

razonamiento de costo-beneficio. Entre sus aportes dejan claro

que es posible el clculo del beneficio social, confrontando los

alcances entre lo posible y lo deseable, basado en los costos,

los beneficios y la eficacia. Por su parte Karl Popper aporta a la

52

filosofa de las polticas pblicas bajo dos vertientes: una

primera, con un sentido metodolgico, que cuestionaba la idea

de Bacon sobre la ciencia como induccin que define las

teoras y leyes generales a travs de la observacin, pues

consideraba que las teoras generales eran peligrosas para la

sociedad, sobre todo en la pretensin de haber alcanzado la

verdad o el conocimiento absoluto. Para Popper, el

conocimiento nunca es absoluto pues las teoras son tentativas

y el propio conocimiento est basado en conjeturas, de ah que

las teoras deben estar sujetas ms que a su comprobacin o

confirmacin, a un ejercicio de falsacin que da la

posibilidad de refutar las teoras a partir de un contraejemplo,

su aporte propone que no se puede afirmar algo universal a

partir de datos particulares.

En segundo lugar, Popper defendi un mtodo de las polticas

pblicas que busca aproximar la toma de decisiones al enfoque

cientfico de la resolucin de problemas, por lo que el progreso

social no poda darse a partir de grandes cambios sociales o

como cambios totales, sino a partir de un ciclo que comprende

ensayo y error en la aplicacin de las mismas polticas, cosa

que llam ingeniera social gradual, as las polticas pblicas

en lugar de buscar construir acciones a gran escala, deben

centrarse en acciones limitadas, graduales y procesuales

basadas en el reconocimiento de las limitaciones del

53

conocimiento y la actuacin humana. Popper propuso que el

espritu del cientfico social, debe ser crtico, abierto y

experimental.

Otra vuelta de tuerca (neoliberal)

Bajo la consideracin de que los resultados de la actuacin del

Estado fueron sumamente ineficientes, Hayek, regresa al

argumento a favor de los mercados y la eleccin individual,

basado en el argumento que el conocimiento y la razn son

limitados y fragmentados, por lo tanto cuestiona la creencia en

la habilidad del Estado en su forma de gobierno o

burocracia, para lograr la informacin necesaria para la toma

de decisiones que junto a la inflacin, el desempleo y los

gastos aparentemente descontrolados del Estado en 1970, se

dieron las condiciones para definir las nuevas polticas en los

viejos problemas. Sostiene que el Estado en su intervencin,

lejos de ayudar a resolver los problemas sociales los empeora.

Uno de sus argumentos es que la sociedad no es resultado del

diseo humano (racional), sino de un orden espontneo, por lo

tanto los polticos y responsables en la construccin de

polticas pblicas, no pueden resolver problemas, ni mejorar lo

que resulta espontneamente de la interaccin entre los

individuos libres y el libre mercado. Entonces el papel del

Estado es la promocin de la participacin libre de las personas

54

y del mercado, limitndose a conservar el estado de derecho y

la defensa de los ciudadanos.

Entonces en 1980, Hayek logr que las polticas pblicas sean

vistas como una propuesta y actividad que facilita la libertad y

el estado de derecho, dejando as el monopolio del gobierno,

para estimular la competencia y generar condiciones donde el

mercado asigne recursos con mayor efectividad y eficiencia.

Esta corriente propone en forma resumida, el adelgazamiento

del Estado y la expansin del mercado como principales teoras

polticas, que a nuestro parecer siguen marcando la orientacin

de las decisiones, que adems refleja el enamoramiento sobre

el uso de las tcnicas desarrolladas en el sector privado, para

analizar y reformular al sector pblico.

La vuelta a lo comunitario

Para 1990 aparece el marco de anlisis de las polticas pblicas

llamado el comunitarismo y otras tendencias de la

renovacin de la comunidad, como alternativa al modelo

individualista de Hayek. Segn esta propuesta, las sociedades

modernas y atomizadas, con la influencia del individualismo

del mercado, han perdido el sentido de comunidad y

solidaridad social, el tejido y puente entre el individuo y el

Estado, por lo tanto existe una fuerte necesidad de proteger o

reconstruir el tejido social. La propuesta cuestiona el desarrollo

y el mayor nfasis en las libertades individuales, contra la

55

perdida de las responsabilidades sociales, dejando la necesidad

de recuperar un equilibrio haciendo un llamado a una nueva

responsabilidad individual y social.

El enfoque de comunidad en realidad no es nueva, se piensa

tiene fundamentos en los griegos y los romanos en su bsqueda

de una comunidad y que se ha utilizado constantemente para

cuestionar la propuesta del liberalismo. Uno de sus principales

exponentes es Amitai Etzioni, quien propone un punto medio

entre los excesos del control y regulacin desde el Estado y la

dependencia de las fuerzas del mercado, como nicas posturas

sobre polticas pblicas. Esta mediacin implica que el Estado,

debe trasladarse a los individuos, la familia y la comunidad.

Las responsabilidades son construidas en subsistemas y slo

cuando el individuo no logra resolver sus problemas, es

responsabilidad de la familia, y cuando la familia no logra

resolver los problemas, debe intervenir la comunidad y, si ella

no puede resolver sus problemas, ser responsabilidad del

Estado, es decir que todos estamos invitados y obligados para

actuar sobre los problemas, cada uno desde su propio sistema.

Entonces la orientacin de las polticas pblicas debe estar en

funcin de promover y revivir aquellas instituciones

intermedias entre el individuo y el Estado, sobre todo aquellas

de la sociedad civil, como la familia, las organizaciones

56

sociales, las iglesias, las escuelas, los vecinos y las

comunidades.

Entre otros aspectos, esta corriente critica fuertemente el uso

de la racionalidad en la resolucin de los problemas, pues

segn el aporte de Habermas y Foucault, la racionalidad se ha

convertido en un ejercido de control y opresin al estilo de

Maquiavelo. Segn Habermas, el trabajo sobre el discurso de

la razn, ms que descubrir un proceso lgico irrefutable,

consiste en alcanzar el entendimiento dentro un contexto social

a travs de una comunicacin inter-subjetiva. As, se sugiere

poner ms atencin al lenguaje, el discurso y el argumento para

la formulacin, ejecucin y anlisis de las polticas pblicas,

propuesta coherente con el modelo de investigacin de este

libro.

Estas ltimas reflexiones, sobre todo a partir de los aportes de

Popper, fueron alimentadas por el impacto de los nuevos

descubrimientos de la fsica cuntica aplicados en las ciencias

sociales, por ejemplo las ideas de Geoffrey Chew, sugieren la

existencia de todo en una telaraa interconectada, en una basta

complejidad, idea que describe la necesidad de acercarse a las

polticas pblicas enlazando la apreciacin de ideas, conceptos

y teoras en una red, donde el analista debe adquirir una calidad

interdisciplinaria y una capacidad hermenutica de la

diversidad de conocimientos.

57

Etapas de la construccin de polticas pblicas

Finalmente, Wayne Parsons nos sugiere un resumen sobre las

etapas y en general del ciclo de proceso de las polticas

pblicas, pues aunque ha sido cuestionado, en nuestros das

sigue siendo un enfoque muy utilizado. Si bien es cierto que

existe una propuesta bsica, ella ha sido alimentada y

complementada de acuerdo a los intereses de sus analistas. La

propuesta bsica del ciclo de vida de las polticas pblicas

parte del problema, pasando a la definicin del problema, la

identificacin de respuestas, soluciones y alternativas, la

evaluacin de las opciones, la seleccin de opciones de

polticas pblicas, la implementacin, la evaluacin, hasta

llegar a un nuevo problema. A continuacin mostramos otras

propuestas de fases del ciclo de vida de las polticas pblicas,

sistematizadas por Parsons:

Simon

Inteligencia. Diseo. Eleccin.

Lasswell

Inteligencia. Promocin. Prescripcin.

58

Invocacin. Aplicacin. Impacto. Evaluacin.

Mark

Decidirse a decidir: reconocimiento del problema. Formular alternativas y criterios. Ajustar la decisin. Llevar a efecto. Corregir y complementar.

Hogwood y La. Gunn

Decidirse a decidir. (Bsqueda de problemticas y definicin de la agenda).

Decidir cmo decidir. (filtracin de problemticas). Definir problemticas. Pronostico. Establecer objetivos y prioridades. Analizar opciones. Implementacin, seguimiento y control de las polticas pblicas.

Evaluacin y revisin. Mantenimiento, sucesin y terminacin de las polticas pblicas.

59

Rouse

Reconocimiento pblico de contar con una poltica pblica.

Cmo se establecen las problemticas en la agenda de la controversia pblica.

Cmo se presentan las demandas. Forma de gobierno implicada en la formulacin de polticas pblicas.

Recursos y limitaciones. Decisiones de polticas pblicas. Qu determina la eleccin gubernamental. La eleccin en su propio contexto. Implementacin. Resultados. Evaluacin de las polticas pblicas. Retroalimentacin.

El modelo por etapas, ha sido criticado bajo el sustento de

crear una visin artificial y lineal sobre la formulacin de las

polticas pblicas, la razn es la consideracin de que el mundo

y su construccin son mucho ms complejos y que las etapas

tampoco son puras y ordenadas, generando una imagen falsa de

lo que en realidad implica. Por otro lado, no explica la relacin

dinmica y sugiere una construccin de arriba abajo, sin tomar

en cuenta la participacin de otros actores.

60

Incidencia en poltica pblica

Para abordar el tema de la incidencia es necesario retomar

algunos conceptos sobre poltica pblica, con la idea de reflejar

las discusiones anteriores y relacionarlos con esta materia.

Empezamos con la propuesta de Mara Luisa Herrasti20 quien

considera las polticas pblicas como el mbito privilegiado de

realizacin del pacto entre el Estado y sociedad, donde por

exigencia de modernizacin del Estado a partir del

paradigma dominante, busca ser ms gil y organizador, lo que

entre otras cosas implica la construccin del estado de derecho

y la generacin del marco jurdico y legal para garantizar la

participacin de la sociedad en esta tarea. Esta definicin est

relacionada al ltimo paradigma dominante basado en el

liberalismo, adems propone que el Estado se achique o

adelgace de manera que el peso que antes tena, deje

protagonismo permitiendo la mayor participacin de los

intereses de la sociedad civil y el mercado en la construccin

de polticas pblicas.

Domingo Lpez y Carlos Cadena de la Universidad Latina de

America,21 definen las polticas pblicas como el conjunto de

actividades de las instituciones de gobierno, actuando