Dr. Antonio Ramón CHIOCCONI Presidente del Departamento ...

“2014, año de Homenaje al Almirante Guillermo Brown, en el Bicentenario del combate naval de Montevideo” (Ordenanza 2509-CM-2014)

San Carlos de Bariloche, 24 de octubre de 2014.

Dr. Antonio Ramón CHIOCCONI

Presidente del Departamento Deliberante

de San Carlos de Bariloche.

Ref.: Proyecto de Ordenanza 63114: Marco

Regulatorio Turismo de Aventura.

I.OBJETO.

Vienen las presentes a despacho de esta Asesoría Letrada a efectos de emitir

Dictamen sobre Proyecto de Ordenanza Nº 631/14: Marco Regulatorio Turismo de Aventura.

El Concejo Deliberante esta legitimado para sancionar Ordenanzas conforme lo

previsto por los artículos 29 inc. 3 y 38 inc. 1 de la Carta Orgánica Municipal, en adelante C.O.M.

I.a) DESCRIPCIÓN SINTÉTICA.

Es acorde al objeto del proyecto y se compadece con las previsiones reglamentarias.

I.b) ANTECEDENTES.

Son correctos y relacionados.

Sugiero tener presentes los siguientes antecedentes:

Ley 25.599 de Turismo Estudiantil.

Ley Nacional 24.240.

Ley Nacional 18.829 – Agentes de viaje. Decreto 2182/72 (Reglamentario).

Ley Provincial 2937.

Decreto Reglamentario 206/2013.

Ordenanza 2337CM2012 Circulación de cuatriciclos motorizados.

Ordenanza 1526CM2005 Regula el Sistema de Clasificación y Categorización de los

establecimientos que brinden el servicio de alojamiento turístico en el ejido de la Municipalidad de

San Carlos de Bariloche. Camping.

Ordenanza 694CM1996 Reglamenta el servicio turístico con unidades de doble tracción.

Ordenanza 537CM1995: Reglamenta la actividad turística estudiantil denominada

Cabalgatas.

Ordenanza 733CM97 Permite la habilitación como Guías de Turismo a aquellos

egresados del Curso de Regularización de Guías de Turismo que aún no hubieran completado sus

estudios secundarios. Establece condiciones.

Ordenanza 877CM98 Define términos como la modalidad que adopta el Turismo

Ecológico. Incorpora en la Unidad Ambiental de Gestión Península San Pedro, Áreas de

planeamiento CSE/RE/B2; IS y UC RE/B1 y PCL§ 1.c. Establece disposiciones generales referidas a la

presentación de proyectos y a las construcciones. Determina medidas mínimas de parcelas, retiros,

AIM, FOS/FOT, estacionamiento y circulaciones, cercado e instalaciones productivas. Modifica la

ordenanza Tarifaria de acuerdo con la nueva determinación de categorías.

Ordenanza – 684CM1996 Aprueba Convenio de implementación de la Credencial y

libreta única de Guías de Turismo.

Asesoría LetradaCONCEJO MUNICIPAL

MUNICIPALIDAD DE SAN CARLOS DE BARILOCHE

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Ordenanza 542CM1995 Implementa el nuevo Reglamento de la actividad de los Guías de

Turismo.

Ordenanza 257CM1993 Adhiere a la Ley Provincial 2.603 y formula atribuciones del

área municipal de turismo.

Ordenanza 506CM1990 : Prohíbe excursiones turísticas por caminos montañosos, a

unidades de gran porte. Define términos. Individualiza circuitos comprendidos. Establece otras

disposiciones para la concreción de la medida.

Ordenanza 48I1978: Dispone requisitos que deben reunir las agencias comprendidas en la

Ley 18.829, para conservar y obtener la habilitación comercial.

Resolución 492/96 Secretaría de Turismo Mendoza.

I.c) FUNDAMENTOS.

Son acordes a la temática del proyecto.

I. d. ARTICULADO TÉCNICA LEGISLATIVA.

Art. 1°) Debe tenerse presente si la regulación solo afectara a las actividades que se

desenvuelvan en el ejido de la ciudad o se pretende regular las actividades que se contraten en la

ciudad y se lleven a cabo fuera de la misma1 . Nótese los alcances que se pretenden en el art. 3.

1Recordar que existen límites al ejido:

Artículo 227. La Legislatura determina los límites territoriales de cada Municipio, tendiendo a establecer el sistema de ejidos colindantes sobre la base de la proximidad geográfica y posibilidad efectiva de brindar servicios municipales(227 Constitución Provincial).Toda modificación ulterior de los límites se hace por ley con la conformidad otorgada por referéndum popular: En caso de anexiones, por los electores de los municipios interesados y en caso de segregaciones, por los electores de la zona que se segregase.

Concurrentemente, el Art. 5 de la Carta Orgánica Municipal indica: “Los limites del ejido son los fijados por ley provincial. La Municipalidad puede solicitar su ampliación de acuerdo a los procedimientos previstos por la ley Provincial”.

En tanto, y acorde al precepto orgánico, son también relevantes las leyes provinciales que determinan dichos limites, a saber:Ley 2614 Anexa al ejido de San Carlos de Bariloche la Colonia Pastoril Nahuel Huapi.

Ley 2159 Establece que las municipalidades deberán formalizar convenios para determinar el sistema de limites colindantes.

Ley 1812 Crea Comisión de Limites de la Provincia de Río Negro Ley 4559 Establece que el limite norte del ejido municipal de San Carlos de Bariloche lo constituirá el limite con la

Provincia del Neuquén establecido en el articulo 227 de la Constitución Provincial y las leyes nacionales Nº 1532 y 14408.Artículo 9. Los límites del territorio de la Provincia son los históricos fijados por la Ley Nacional No 1.532, ratificados por la Ley Nacional No 14.408, abarcando además el subsuelo, el Mar Argentino adyacente y su lecho, y el espacio aéreo correspondiente.Su modificación requiere los votos favorables de los cuatro quintos del total de los miembros de la Legislatura.

ARTICULO 1º Ley 14.408 Decláranse provincias, de acuerdo con lo establecido en los artículos 13 y 68, inciso 14) de la Constitución Nacional, a todos los territorios nacionales, con los límites que a continuación se expresan:a) Se constituirán tres provincias, que tendrán, respectivamente, los límites de los actuales territorios nacionales de Formosa, Neuquén y Río Negro;

Ley 1532 Ley Nº 1532 de organización de los Territorios Nacionales.Disposiciones generales.Artículo 1º: Los territorios nacionales se dividen, para los efectos de la administración sin perjuicio de lo que se establezca oportunamente por la ley general de límites, en las siguientes gobernaciones:1º. Gobernación de La Pampa con los siguientes límites: por el Norte el paralelo 36º que divide el territorio nacional del de las provincias de Mendoza y San Luis y el paralelo 35º que la divide del de la de Córdoba. Por el Este, el meridiano 5º de Buenos Aires, que divide con esta Provincia. Porel Oeste el meridiano 10º que divide con Mendoza, hasta tocar el río Colorado, y por el Sur el curso del río Colorado.2º. Gobernación del Neuquén con los siguientes: Al Norte con Mendoza en el curso del río Barrancas, y continuación del Colorado hasta tocar el meridiano 10º. Al Este la prolongación de este meridiano y continuación del curso del río Neuquén hasta su confluencia con el Limay. Al Sur, el río Limay y Lago Nahuel Huapi. Al Oeste la línea de la Cordillera divisoria conChile.3º. Gobernación del Río Negro, con los siguientes: por el Norte, el Río Colorado. Por el Este, el meridiano 5º hasta tocar al río Negro, siguiendo este río y la costa del Atlántico. Por el Sur, el paralelo 42º. Por el Oeste, la cordillera divisoria con Chile, el curso del Limay, del Neuquén yprolongación del meridiano 10º hasta el Colorado.Y del mismo modo las Ordenanzas:

4C60 Acepta transferencia al dominio de esta comuna de las tierras fiscales comprendidas dentro del ejido municipal.



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El artículo 3 menciona que las actividades comprendidas “son todas las que sean

prestadas y se desarrolle o inicie en nuestra ciudad”. Sugiero que, más allá de que prestada o

desarrollada parecen equivalentes, se revea la redacción de ambos artículos, de modo tal que el

lector entienda acabadamente el objeto y alcance de la norma, considerando que la regulación solo

podría imponerse dentro del ejido municipal.

Art. 2°) La definición normativa debe ser de especial cuidado por cuanto refiere a

motivaciones y viajes. Sugiero la consulta al autor en cuanto a la incorporación en la definición

proyectada, del término “viaje”; La ley provincial a su turno, menciona al Turismo Aventura como

una subcategoría de “Turismo Activo”: “Turismo Aventura a la actividad turística recreacional en la

que se utiliza el entorno natural para producir determinadas emociones y sensaciones de

descubrimiento, exploración, riesgo controlado o conquista de lo inexplorado y que implica cierto

esfuerzo físico”. (Art 1.1 L. 3883 RN)

Arts. 3 y 4) Ambos refieren, con distinto alcance, que se considera como actividad

de Turismo aventura.

El Art. 3° menciona que quedan “...sujetas a las disposiciones de la ordenanza las

prácticas de algún tipo de actividad turísticarecreativa que implique la existencia de un riesgo

controlado y se desarrolle en un ambiente natural ...” Lo que ampliaría visiblemente el alcance de la

DEFINICIÓN del artículo 2, que pasa a ser superflua. También, si consideramos que se delimita el

alcance en el art. 4, poco influye la definición. Sugiero la consulta al autor.

El artículo 4, parece establecer un número cerrado de actividades (las del anexo I).

La mención a las que “sin perjuicio de las que establezcan” no tiene consistencia con el resto de la

oración. Sugiero revisar la redacción de ambos artículos.

Art. 5°) Tiene dos párrafos de similar redacción. No puedo determinar la utilidad

de la existencia de ambos: si están comprendidas “todas las personas físicas y jurídicas....” luego, por

definición están incluidos todos los prestadores.

Por otra parte, la amplitud conceptual deviene inusual: Podría aplicarse a quien

(persona física) sale a andar en kayak (actividad comprendida) con sus amigos (sin ánimo de lucro)

un fin de semana (accidental), cosa que entiendo, no es la voluntad del autor. Se sugiere la consulta

al autor y se sugiere se analice la reformulación de este articulo , conjuntamente con el art. 8

“prestadores”, a fin de que no existan contradicciones o diferentes alcances en cuanto a los sujetos

comprendidos, dado que la intención del autor quizás haya sido diferenciar ambos conceptos.

Donde dice “ mencionadas en el art. 4” debe decir “ mencionadas en el anexo I”.

Art. 6°) Se debería consultar con el autor la inclusión de las fundaciones,

considerando, los términos del código civil en cuanto a la similitud de la naturaleza jurídica de las

asociaciones civiles y fundaciones como tipos de personas de existencia ideal (personas jurídicas, en

200I79 Establece la delimitación del Radio Urbano.205CM85 Declara de Interés Municipal la anexión de la Isla Huemul, ubicada en el lago Nahuel Huapi, a la

órbita jurisdiccional del Municipio.274CM93 Adhiere a Ley 2614/93 que anexa Barrios El Pilar I y II al ejido

municipal de San Carlos de Bariloche.854CM98 Crea la Comisión Especial de Límites de Ejidos Colindantes de San Carlos

de Bariloche. Integra la misma. Establece misión y función.848CM98 Faculta al Intendente Municipal a firmar el Acta de Ejido Colindante en forma conjunta con el

Intendente de Pilcaniyeu. Sobre si se ha firmado dicho acuerdo puede expresarse el Departamento Ejecutivo. 921CM98 Acepta la ampliación del ejido municipal establecida por la Ley 24910 mediante el traspaso desde la Reserva Nacional Nahuel Huapi al Municipio de San Carlos de Bariloche, de parte de los Lotes Pastoriles 121 y 127.



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sentido estricto) que requieren reconocimiento estatal y tengan como principal objeto el bien

común.

Art. 8°) Analizar conjuntamente con el art. 5 del proyecto, por lo ya advertido

anteriormente.

Se sugiere la consulta al autor respecto de los alcances de la norma en cuanto a

quienes considera “prestadores”, incluyendo a quien oferta el servicio de turismo aventura, pero no

lo desarrolla, y los alcances de “sujetos comprendidos”.

Sugiero la consulta al autor respecto de la posibilidad de analizar diferenciar en la regulación: la

naturaleza de prestador y la oferta de la actividad.

Sugiero, analizar e indicar con la mayor especificidad posible, para cada actividad de las

comprendidas en el anexo I, cuales son las debidas habilitaciones técnicas o profesionales requeridas,

para cumplir con las disposiciones legales en vigencia. Hago reserva de ampliar dictamen en este

punto, considerando la normativa indicada en el acápite “antecedentes” de este dictamen. Ello lo

indico fundamentalmente, por una cuestión de practicidad para el funcionario municipal del

departamento ejecutivo que debiera “encuadrar” la actividad del prestador, y solicitarle el

cumplimiento de la normativa que incluye a su actividad, previo al registro creado en el art. 7 del

proyecto.


10°) Se debiera definir que se considera personal especializado en cada actividad,

dado que es una exigencia para quien es el prestador, incluso con la definición del art. 8 ( prestador

también es considerado simplemente quien oferta alguna de las actividades del anexo I. Si bien el

art. 30° inc. a, pretendería resolver esta cuestión. Existen actividades que no tienen titulación ni

control .Debe consultarse con el autor, puesto que facilitaría el análisis de quien posteriormente

aplica la norma.

Debe definirse que autorización refiere, fundamentalmente el caso de

Administración de parques nacionales. Ver reglamentación que se adjunta al presente dictamen.

11°) Donde dice “ mencionadas en el art. 4” debe decir “ mencionadas en el anexo

I”.

Las normas 733CM97 684CM1996, 542CM1995 506CM1990 Ordenanza

694CM1996 Reglamenta el servicio turístico con unidades de doble tracción, Ordenanza 537CM

1995 : Reglamenta la actividad turística estudiantil denominada Cabalgatas, 48I1978 y 877CM98,

entre otras, establecen definiciones especificas para actividades turísticas en cuanto a su habilitación.

12°) Sugiero que lo proyectado para este articulo, por una cuestión de orden sea

reflejado en el art. 7.

13°) Eliminaría “ conforme lo establece el art. 10” y continuar con la redacción.


14°) Se sugiere precisión en torno al inc. D y las charlas explicativas de un

formulario, que solo debe ser traducido al ingles, según inc. A ) , pero la charla explicativa del

formulario incluye el idioma portugués.

15) Donde dice “pasajero” debiera decir “turista”, o consultar al autor respecto

de la denominación. Reformular el último párrafo, dado que la oferta de las actividades, es muy

difícil de controlar en cuanto al receptor de la misma. Por otra parte, se sugiere precisión en torno al

termino “personas contraindicadas por el propio prestador”.



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16°) Donde dice “mencionadas en el art. 4” debe decir “mencionadas en el anexo I”.

Sugiero, a fin de evitar contradicciones, definir el sujeto pasivo de la obligación, tal

y como se proyecta en los arts. 3, 5 y 8 , salvo que la intención del autor , sea excluir a los sujetos

( Personas físicas o jurídicas) que no tengan ánimo de lucro.

Por otra parte, la redacción es sumamente amplia, llevando a una discrecionalidad

en cuanto a los requisitos en materia ambiental que incluye normativa nacional, provincial y

municipal. Debería definirse que legislación ambiental pretende cumplimentar. Se sugiere mayor

precisión respecto del tipo de evaluación de impacto que sería necesario para actividad. Por otra

parte, la norma dice: “podrá requerirse”, siendo discrecional para la administración. Debería reglarse

el ámbito de discrecionalidad que se le otorga a la administración municipal, a fin de evitar

arbitrariedades.

17°) La norma sugiere, no es de carácter obligatorio.

18°) Deberían indicarse los ítems mediante incisos. En lo que sería el inc. a)

sugiero: “indicar que datos se requieren de la persona física o persona de existencia ideal. A modo de

ejemplo: domicilio, denominación de fantasía, entre otros. También, sería muy útil referir cuales

habilitaciones municipales se requieren. En este aspecto, reservo ampliación de dictamen, y en caso

de que los ediles consideren la sugerencia, me ofrezco conjuntamente con el departamento de

digesto a analizar la normativa municipal de cada actividad, en caso de que este regulada.

Se sugiere la consulta al autor respecto del último párrafo, “previa vista al

interesado”; se sugiere la reformulación.

19°) Verificar la remisión al art. 10 del proyecto, la entiendo incorrecta.

Las normas 733CM97 684CM1996 542CM1995 506CM1990, Ordenanza

694CM1996 Reglamenta el servicio turístico con unidades de doble tracción. Ordenanza 537CM

1995: Reglamenta la actividad turística estudiantil denominada Cabalgatas.48I1978 y 877CM98,

entre otras, establecen definiciones y requisitos para actividades turísticas en cuanto a su habilitación

y mantenimiento. Se sugiere la reformulación en cuanto a clarificar los efectos de la inscripción en el

registro y la habilitación para desarrollar la actividad comprendida en el anexo, independiente de las

demás habilitaciones requeridas; por ello reitero: verificar la armonización de las habilitaciones

específicas para cada actividad que se requieren en los arts. 8, 18.

Se consulta respecto del costo del sistema de registro e inspección, puesto que no se

detecta en el plexo, tasa especifica.

20°) Dado que se requeriría personal municipal para las inspecciones, se advierte la

escasa precisión en cuanto a cual es la homologación que se requiere en la constatación. Que

organismos deben emitirla para ser competentes en cuanto a la verificación.

21º) Si bien por lo general se instituye como beneficiario al contratante del seguro,

el articulo, no indica quien es el beneficiario.

22°) Debería decir “turista” en lugar de pasajero; pero consultar con el autor

respecto de esta denominación.

En cuanto a la exclusión de la clausula de la franquicia en la contratación del seguro

, debo indicar que, ésta es una porción de la indemnización o suma asegurada que queda a cargo del

asegurado y que generalmente se corresponde con una prima de menor valor. En este caso, el

asegurador sólo indemnizará el daño en la parte que exceda de la franquicia establecida.

Ocasionalmente se acuerda una “franquicia por exceso” en virtud de la que el asegurador sólo



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responde cuando el daño supera el mínimo establecido, en cuyo caso se indemniza todo el daño

hasta la suma asegurada convenida.

En ambos casos, se imponen los seguros de los artículos precedentes como

obligatorios para desarrollar las actividades por parte de los prestadores.

Recuerdo que para el seguro de vida, si cubre el caso de muerte, se requiere el

consentimiento por escrito del tercero o desu representante legal si fuera incapaz. Está prohibido el

seguro para caso de muerte de los interdictos y de los menores de 14 años.2

Sugiero, profundizar el análisis respecto de la viabilidad de contrataciones sin

franquicia, para este tipo de actividades.

23°) Queda en un marco de incertidumbre la verificación que debe efectuar el

inspector en cuanto a la normativa y en cuanto a la “calidad ambiental”.

24°) Debería definir en qué consiste la intervención técnica previa.

25, 26 y 27°) REGIMEN DE SANCIONES : Sugiero que el régimen de sanciones se

encuentre en un plexo único, y no repartido entre distintas ordenanzas. Si bien el criterio actual de

redacción es que cada norma tiene un capitulo de sanciones, dicha tesitura implica una dificultad

evidente para el habitante destinatario de la misma. Se sugiere la consulta al autor si refiere “el

código de habilitación de comercio” a las ordenanzas que habilitan actividades de las comprendidas

en el anexo y las sanciones que estas normas reflejan.

Entiendo que, la autoridad de aplicación no debe establecer ni regular la multa,

teniendo que estar la sanción ( el importe pecuniario de la multa correctamente individualizado)

concretamente expresado en una norma legal, con carácter previo , puesto que, podría ser la

disposición tachada de inconstitucional; Por otra parte, la facultad de fijar la sanción, debiera estar a

cargo del Juez de Faltas municipal, con la finalidad de que el organismo que instruye la infracción,

no coincida con quien la juzga.

Sugiero eliminar o reformar el último párrafo del art. 26.

Sugiero revisar, a fin de evitar confusiones la base que se toma para imponer el

valor de la multa.

Art. 28°) COMITE DE TURISMO AVENTURA:

Debería consultarse al autor, los alcances del monitoreo a cargo de esta comisión;

sobre todo en cuanto al monitoreo de rodados, equipos, instalaciones y la finalidad de la elevación a

la autoridad competente.

La integración del comité es una cuestión de merito y conveniencia.

Art. 29°) Sin observaciones.

At. 30°) Entiendo que no se tratan de disposiciones transitorias.

Se sugiere un revelamiento de títulos oficiales respecto de las incumbencias

indicadas en las actividades comprendidas en el anexo I, a fin de identificar específicamente a que

2Art. 128 Ley 17418 ( Seguros). El seguro se puede celebrar sobre la vida del contratante o de un tercero. Menores mayores de dieciocho añosLos menores de edad mayores de 18 años tienen capacidad para contratar un seguro sobre su propia vida sólo si designan beneficiarios a sus ascendientes, descendientes cónyuge o hermanos, que se hallen a su cargo.Consentimiento del tercero. Interdictos y menores de catorce añosSi cubre el caso de muerte, se requerir el consentimiento por escrito del tercero o de su representante legal si fuera incapaz. Es prohibido el seguro para el caso de muerte de los interdictos y de los menores de 14 años.



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actividades sería de aplicación esta disposición transitoria, dado que en el inc. A solo se incluye a

“guías de montaña, pesca, instructores”.

Por otra parte, debería indicar a que refiere con instructores y auxiliares, en función

de la disciplina o actividad.

Por otra parte, tampoco se indica la forma de acreditación de esa antigüedad.

Art. 31 °) El Inciso “A” no tiene observaciones.

El inciso “B” si es una disposición transitoria. Es “la presente” y no “el presente”

ordenanza

Finalmente, sugiero a los ediles que tengan muy en consideración, la resolución que

en copia se adjunta al dictamen: Resolución Nº 331 del 01 de octubre de 2014 del directorio de la

administración de parques nacionales, y en el caso que lo consideren necesario, las demás leyes

provinciales, decretos y resoluciones que regulan actividades que están comprendidas dentro del

anexo, a modo de ejemplo: Resolución de la secretaria de turismo Nº 176/97 relativa a

paracaidismo. Asimismo, pongo a disposición un fallo judicial de relevancia para la cuestión de la

responsabilidad del Estado, dictado por la CSJN el 30052006, caratulado: ” Cohen, Eliazar v.

Provincia de Río Negro y otros” , 3 que pueden resultar de interés, por cuanto se rechaza la

responsabilidad del Estado provincial y municipal en accidente de paracaidismo , a pesar de que el

estado provincial regulaba la cuestión y el municipal carece de normativa al respecto. Reservo la

posibilidad de ampliar el dictamen en cuanto a la complejidad relativa a la regulación en un ámbito

donde confluyen jurisdicción nacional, provincial y municipal.

I.e) APROBACION.

Finalmente me he de referir a la Mayoría necesaria para su aprobación. El Proyecto

de marras a juicio de la suscripta requiere para su aprobación: la mayoría prevista por el art. 42

COM.

Es mi opinión y por ello, así dictamino.

II. Continúe el trámite de rigor según su estado, elevándose a Comisiones de

Turismo y de Gobierno y Legales.

Dictamen 219ALCM14

JGE/

3Párrafo extraído del fallo: “En efecto, la circunstancia de que las actividades privadas se hallen sujetas a regulación estatal por razones de interés general o que inclusive dependan del previo otorgamiento de un permiso, licencia o habilitación, significa que están sometidas a condiciones y estándares mínimos para que los particulares puedan desarrollarlas lícitamente, pero no releva de responsabilidad personal a quien las desarrolla ni torna al Estado en corresponsable de los daños que pudieran resultar del incumplimiento de los reglamentos dictados a tal efecto.”El deber genérico de proveer al bienestar y a la seguridad general no se traduce automáticamente en la existencia de una obligación positiva de obrar de un modo tal que evite cualquier resultado dañoso, ni la circunstancia de que éste haya tenido lugar autoriza per se a presumir que ha mediado una omisión culposa en materializar el deber indicado. Sostener lo contrario significaría tanto como instituir al Estado en un asegurador anónimo de indemnidad frente a cualquier perjuicio ocasionado por la conducta ilícita de terceros, por quienes no está obligado a responder (conf. Fallos 323:318 y 3599 ).”



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