UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

AVM FACULDADE INTEGRADA

EVITANTO O SUPERFATURAMENTO DAS OBRAS PÚBLICAS

NO BRASIL

Por: Mauro Fernando Martins de Castro

Orientador

Mentor – Mário Luiz Trindade Rocha

Brasília

2013

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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

AVM FACULDADE INTEGRADA

EVITANTO O SUPERFATURAMENTO DAS OBRAS PÚBLICAS

NO BRASIL

Apresentação de monografia à AVM Faculdade

Integrada como requisito parcial para obtenção do

grau de especialista em Gestão Pública.

Por: Mauro Fernando Martins de Castro.

AGRADECIMENTOS

Aos colegas de trabalho, em particular

aos que me emprestaram seus livros e

indicaram sites para que eu pudesse

realizar as pesquisas que resultam

neste trabalho.

DEDICATÓRIA

Aos colegas de trabalho pela paciência de

me ouvir falar sobre este trabalho e seu

conteúdo e a minha família que não pôde

contar comigo em todos os momentos.

RESUMO

No Brasil a população tem a corrupção e a impunidade como um problema a

ser combatido. Na construção civil as construtoras e seus empresários são

tidos como vilãos e corruptores e os empregados de órgãos públicos,

contratantes de obras, como passíveis de ser corrompidos. A Lei 8.666/1993,

que estabelece as regras e os procedimentos para contratação de obras

públicas, parece não ser suficiente para inibir a ocorrência de

superfaturamento nas obras. A partir da promulgação da Constituição de 1988

os órgãos governamentais de controle e policial foram sendo reestruturados

para atuar melhor na investigação e caracterização dos crimes contra o Estado

Brasileiro, dentre eles o de superfaturamento e mais especificamente de obras

públicas que é tema deste trabalho. Havia expectativa que a fixação de preços

de referência pelo Governo Federal como parâmetro para contratação de

obras públicas permitiria que o preço das obras atendesse ao valor praticado

no mercado, aos órgãos de controle (fiscalização e auditoria) os elementos

necessários para caracterização do superfaturamento e reduziria o

comportamento ilegal dos agentes privados e públicos. Nesse trabalho

procuramos identificar o motivo de ainda existir tantas denúncias de

superfaturamento nas obras públicas de engenharia, mesmo a Administração

Pública contratando as obras por processo de licitatório e principalmente com a

necessidade legal de adotar preços de referência.

METODOLOGIA

O trabalho foi desenvolvido a partir da identificação do referencial

teórico existente quanto ao estabelecimento do projeto básico, à formulação de

orçamentos, a realização de processos licitatórios, o acompanhamento da

evolução física e financeira de obras visando identificar os procedimentos para

evitar ou identificar o superfaturamento de obras públicas. Para tanto foram

consultadas publicações de trabalhos e decisões de órgãos como Tribunal de

Contas da União (TCU/SECOB), Polícia Federal (INC), Ministério Público

Federal (5ª. Câmara), Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

(MPOG) e o Congresso Nacional (Comissão de Obras Públicas).

Complementarmente, foram pesquisadas publicações de palestras e

debates ocorridos em fóruns como o da Rede de Controle da Gestão Pública

(www.rededecontrole.gov.br), assim como audiências públicas como a ocorrida

em 28/03/2011 (http://ccr5.pgr.mpf.gov.br/documentos-e-publicacoes/docs-

audiencia-publica/audiencia-publicaobras-publicas), além de em evento como

o Seminário de Perícias de Engenharia da Polícia Federal, ocorrido de 9 a 13

abril de 2012 em Brasília/DF, o Curso de Planejamento, Orçamentação,

Licitação e Execução de Obras Públicas, ministrado em Brasília/DF, de 18 a

22/02/2013, realizado pelo Instituto Serzedello Corrêa – ISC e patrocinado pelo

Ministério das Cidades e Tribunal de Contas da União e XV SINAOP –

Simpósio Nacional de Auditoria de Obras Públicas 13 a 17/05/2013, em Vitória,

Espirito Santo.

Também foram realizadas pesquisas em publicações de entidades

como o Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Publicas, a Associação

Sergipana dos Empresários de Obras Públicas e Privadas, a Câmara Brasileira

da Indústria da Construção/Comissão de Obras Públicas da CBIC e a

Associação Nacional das Empresas de Obras Rodoviárias. Recorri aos sites

das empresas públicas como a CAIXA e o DNIT, gestoras dos sistemas de

referência de preços, mas também as publicações de reportagens em jornais e

revistas visando conhecer opiniões relacionadas ao superfaturamento de

obras.

Em resumo, foi pesquisado o processo de orçamentação da obra

pública, em especial as referências para formação dos preços e se tais

referências são suficientes para evitar o superfaturamento de obra pública.

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO 09

CAPÍTULO I - CUSTO DA OBRA PÚBLICA 11

CAPÍTULO II - REFERÊNCIAS PARA OS CUSTOS 22

CAPÍTULO III – ATUAÇÃO DOS ÓRGÃOS DE CONTROLE 42

CAPÍTULO IV – O SUPERFATURAMENTO NAS REFERÊNCIAIS 55

CONCLUSÃO 67

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 77

WEBGRAFIA CONSULTADA 79

GLOSSÁRIO 90 ÍNDICE 95

9

INTRODUÇÃO

O tema desenvolvido neste trabalho de pesquisa é o superfaturamento

de obras públicas no Brasil, situação essa que ainda ocorre mesmo a partir de

2003 tendo sido estabelecido pelo Governo Federal nas sucessivas Leis de

Diretrizes Orçamentárias, parâmetros referenciais de preços para obras com

recursos da União.

A questão principal a ser investigada nesta pesquisa é o porquê, mesmo

o processo orçamentário ocorrendo em conformidade com o estabelecido pela

legislação em vigor, em particular com a adoção de preços referenciais para os

serviços licitados, a administração pública não consegue evitar o

superfaturamento das obras públicas.

O tema deste trabalho é relevante, pois o procedimento licitatório

instituído pela Lei 8666/93 deveria ser suficiente para evitar o

superfaturamento, principalmente com a elaboração de orçamentos pela

administração pública com preços limitados à referência de preços

estabelecida pelo Governo Federal. Com esse processo, certamente, o

governo busca identificar a proposta mais vantajosa e de menor preço, sem

prejuízo à boa técnica de engenharia, qualidade e durabilidade.

No entanto, é comum a percepção pela sociedade brasileira de que

existe previamente a abertura das propostas o conhecimento de quem ganhará

a licitação e basta ler o noticiário para encontrar pronunciamento dos tribunais

de contas ou informação quanto aos inquéritos policiais indicando ilícitos

decorrentes do superfaturamento de obras públicas.

A melhor proposta de uma licitação deveria garantir a execução da obra

com qualidade e entrega no prazo estabelecido, bem como a redução dos

custos frente ao valor referencial do orçamento paradigma adotado na licitação

que como resultado possibilitaria gerar economia para a realização de mais

obras e atender melhor à sociedade com crescimento econômico e justiça

social.

Deste modo, este estudo foi dividido em quatro capítulos. No primeiro

capítulo abordou-se o conceito de superfaturamento para o contexto deste

10

trabalho, como se obtém o custo de uma obra pública, a importância da

orçamentação, as fases e parâmetros a serem adotados durante essa

atividade.

No segundo capítulo, pesquisou-se as referências determinadas por lei

que devem ser adotadas para formação do preço das obras públicas com

recursos do Governo Federal e a impacto do uso dessas referências para os

órgãos que elaboram os orçamentos das obras e promovem as licitações

públicas, para os concorrentes interessados nas contratações para realização

das obras e órgãos de controle que auditam as obras para analisar, entre

outras, a ocorrência do superfaturamento nos preços.

No terceiro capítulo, objetivou-se conhecer a posição dos órgãos de

controle quanto à adoção das referências de custos e suas propostas para

aprimoramento.

No quarto capítulo, procurou-se identificar os objetivos, as

características e a limitação dos sistemas de custos (tabela de preços

máximos) ou do valor de referência para submeter o processo de contratação

à competição pública de empresas interessadas, visando obter a melhor

proposta para a administração pública.

11

CAPÍTULO I

CUSTO DA OBRA PÚBLICA

1.1 – CONCEITUANDO SUPERFATURAMENTO

Para entender o que é superfaturamento faz-se necessário obter sua

definição e investigar se e como as referências oficiais de custos estabelecidas

pelo Governo Federal podem influenciar nessa ocorrência.

Também é fundamental entender que a obra pública para ser contratada

exige a elaboração de documentação visando caracterizar seu o objeto e seu

custo, que nesse caso é obtido pela elaboração do orçamento onde devem

estar indicados todos os custos, valores esses que podem estar desde esse

momento superfaturados ou vir a ficar quando da contratação propriamente

dita ou em função de aditivo ao contrato firmado no decorrer da obra.

A sensação de superfaturamento pela sociedade não ocorre apenas

pelo valor dos materiais, equipamentos ou serviços, mas também por obras

que nunca acabam e consomem cada vez mais recursos.

Neste sentido, a compreensão popular de superfaturamento é simples e

direta, roubo de recursos públicos. Recorrendo ao dicionário temos como

significado “faturamento por preço superior ao normal ou ao do mercado”

(http://www.dicio.com.br/superfaturamento/). É sinônimo de sobrefaturamento

que o dicionário Michaelis indica como “fraude contra o fisco, caracterizada

pela diferença a mais entre o preço da fatura e o preço de mercado”.

No Dicionário de Economia tem-se que:

“preço de mercado (ou de equilíbrio) de determinado bem representa o preço que se forma no mercado (através do chamado mecanismo de mercado) e que compatibiliza os interesses antagónicos dos consumidores e dos produtores” (http://www.notapositiva.com/dicionario_economia/precomercado.htm. Acesso em 20 ago.2013).

No entanto, em termos de enquadramento pericial, a Diretoria Técnico-

Científica, órgão do Departamento de Polícia Federal, define o

superfaturamento como “dano ao erário devido à prática de custos superiores

12

aos verificados no mercado, a medição de quantidades superiores às

executadas ou ainda pela má qualidade na execução que resulte em

diminuição da qualidade, vida útil ou segurança” (Instrução Técnica nº 4 de

12/06/2006 da DITEC).

O "Manual de Perícias de Engenharia, Cálculo de Superfaturamento e

Outros Danos ao Erário" da DITEC, caracteriza o superfaturamento:

a) pela medição de quantidades superiores às efetivamente executadas ou fornecidas; b) pela má qualidade na execução de obras e serviços de engenharia que resulte em redução na qualidade, vida útil ou segurança; c) pelo pagamento de obras, bens e serviços por preços manifestamente superiores à tendência central (mediana ou média) praticada pelo mercado ou incompatíveis com os fixados pelos órgãos oficiais competentes, bem como pela prática de preços unitários acima dessa tendência central de mercado; d) pela não manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato em desfavor da Administração, por meio da alteração de quantitativos (jogo de planilha) e/ou preços (alterações de cláusulas financeiras) durante a execução da obra; e) pela alteração de cláusulas financeiras, gerando recebimentos contratuais antecipados, distorção do cronograma físico-financeiro, prorrogação injustificada do prazo contratual ou reajustamentos irregulares. (SILVA FILHO, 2008, p.1).

Procedimentos periciais de análise visando a caracterização do

superfaturamento são amplamente detalhados por Lopes (2011).

O foco deste trabalho de pesquisa é o superfaturamento caracterizado

pelo pagamento de obras de engenharia quanto a adoção de preços de

referências oficiais fornecidos pelos sistemas instituídos pela legislação

federal.

Neste sentido, é importante compreender que a constatação de

superfaturamento é resultado da comparação de orçamento paradigma com o

orçamento em que se deseja verificar a existência de preços acima do

mercado.

Assim, todos os orçamentos, desde o elaborado para fundamentar a

licitação como todos os elaborados pelas empresas que participam da

concorrência, servem para obter e analisar os custos de determinada obra, ou

13

seja, são subsídios para caracterizar o sobre preço, além das informações

obtidas nos sistemas de referência adotados pelo Governo Federal.

No Brasil, segundo publicação da Folha de S. Paulo (de 6 de março de

2010), a Polícia Federal apontou em relatório que foi constatado

superfaturamento de cerca de R$ 700 milhões em 303 obras públicas

inspecionadas, sendo que a cada R$ 100 desembolsados, R$ 29, em média, é

superfaturado. A matéria acrescenta que este ranking em valores absolutos é

liderado pelos estados do Rio de Janeiro, Goiás e São Paulo, indicando que

essa situação resulta da falta de fiscalização associada à cultura da

desinformação, do compadrio e da impunidade.

1.2 – IMPORTÂNCIA DO ORÇAMENTO

Segundo Silva Filho, Lima e Maciel (2010), a ocorrência de

superfaturamento tem vinculação direta com o preço ou valor da obra pública,

que resulta do processo de licitação, no qual a administração pública pretende

obter a melhor proposta entre concorrentes independentes para a realização

da obra. Esses formulam seus preços baseado no projeto básico e no

orçamento, documentos esses que são fornecidos pelo órgão que contratará a

obra.

Deste modo, o projeto básico e orçamento são peças fundamentais para

a formalização do processo de licitação da obra pública, visando o atendimento

às necessidades da sociedade.

Por isto, como é indicado pelos palestrantes do curso do TCU, os

auditores BELLO, JARDIM e BAETA (2013), a administração pública deve dar

atenção especial à elaboração do orçamento para obter o vulto dos custos da

obra, o que possibilita ao governo realizar o planejamento adequado para cada

fase do processo de contratação, execução, recebimento e entrega do bem

construído, pois é o orçamento que será adotado como base para que os

concorrentes na licitação possam elaborar seus próprios orçamentos e

oferecer seu preço.

14

A Lei 8.666/93, no artigo 1º “estabelece normas gerais sobre licitações e

contratos administrativos pertinentes a obras, serviços,...” constando no artigo

7º, paragrafo 2º, item I a necessidade do:

“(...) projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos interessados em participar do processo licitatório” e no item II a necessidade de “existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários”.

Os autores de publicações que tratam da elaboração de orçamento para

obras públicas, como Altounian (2008), Baeta (2012), Bonatto, 2010 e Oliveira,

(2010), são unânimes em indicar que o orçamento deve possuir características

quanto à especificidade, pois considera necessidades e experiência de quem o

elabora e deve levar em conta a condição local, como topografia, tipo de solo,

vegetação, relativas à natureza, além de aspectos quanto à disponibilidade,

qualidade e produtividade da mão-de-obra e dos demais insumos necessários

à construção, sua origem se natural e industrial, às condições e alternativas de

vias de acesso ao local da obra, o transporte de materiais, equipamentos e

contratações de operários.

Afirmam, também, que o custo obtido por um orçamento é válido para a

data em que foi elaborado e para data futura apenas de for verificado na

ocasião se houve a manutenção das condições consideradas por ocasião de

sua elaboração, inclusive relativas aos preços dos itens da obra.

É possível aplicar o reajuste financeiro a cada item ou ao valor total do

orçamento, entretanto o valor resultante dificilmente corresponderá às

variações que ocorrem no mercado em relação à evolução dos preços dos

insumos, tanto de mão de obra como de materiais e equipamentos.

Quanto mais amplo for o período para o reajuste podem ocorrer mais

alterações nessas condições incluindo as decorrentes de adoção de métodos

construtivos ou evolução de materiais, com possibilidade de custo maior

(implicações legais) ou mais reduzido, resultado de serviços racionalizados,

mantida a qualidade e durabilidade, possibilidade de obsolescência de

materiais (fora de linha de produção), além de alterações na legislação

tributária (aplicação de alíquotas) e ambiental, assim como de contexto (em

que a obra seria executada) onde às condições poderiam ser mais favoráveis a

15

um proponente ou para a administração pública por razões que podem ser

decorrentes desde a capacidade de gerenciamento, desenvolvimento de

método construtivo ou mesmo de condições financeiras.

1.3 – GRAU DE PRECISÃO

O orçamento produz, como indicado na Resolução do CONFEA 361/91,

sempre custo aproximado devido à diversidade de variáveis consideradas na

elaboração, as previsões e opções que são adotadas no seu desenvolvimento,

mas mesmo sem ser exato e fundamental para o planejamento e controle da

execução de uma futura obra.

Deve representar em termos de custos o projeto transformado em obra

executada e onde deve estar caracterizado o empreendimento, conforme o

nível de precisão que poderá ser atingido considerando, por exemplo, os dados

disponíveis para decisões construtivas, levantamento de quantitativos e dos

custos (preços) para realização.

A Resolução do CONFEA 361/91, caracteriza essa aproximação no art.

3º, letra f:

“definir as quantidades e custos de serviços e fornecimentos com precisão compatível com o tipo e porte da obra, de tal forma a ensejar a determinação do custo global da obra com precisão de mais ou menos 15% (quinze por cento)” (http://normativos.confea.org.br/ementas/visualiza.asp?idEmenta=409&idTipoEmenta=5&Numero=. Acesso em 22 nov. 2013).

Pode-se assim classificar o orçamento quanto ao grau de precisão em:

a) Estimativa de Custos – tem por objetivo verificar a viabilidade

econômica do projeto e de execução da obra. O custo é obtido por análise

expedita realizada adotando custos históricos verificados a partir da

comparação do caso em análise com projetos semelhantes ou índices

disponíveis no mercado, preferencialmente tradicionais como é o CUB e que

adote metodologia descrita em norma técnica (no caso do CUB NBR

12721/06). Esse tipo de orçamento é adotado nas primeiras etapas de

planejamento do empreendimento ou desenvolvimento ou detalhamento de

projetos que visam à construção.

16

b) Orçamento Preliminar – tem precisão de grau intermediário, sendo as

incertezas em menor grau que o tipo anterior. As quantidades precisam ser

levantadas a partir de anteprojeto ou projeto. Para quantificar os serviços mais

significativos da obra devem ser adotadas as taxas de consumo de insumos,

como a taxa de aço por m3 para execução de concreto armado (por não existir

o projeto de estrutura), disponível na literatura técnica ou baseada na vivência

e atuação da empresa no mercado de construção. Para serviços de execução

mais significativos da obra, em alguns casos a execução de alvenarias, é

necessário obter o preço da composição, neste caso o custo por m2 de

alvenaria. O custo pode ser obtido para cada insumo, sejam materiais,

equipamentos ou mão de obra, mas será mais rápido se existir disponível

preço para a composição, que já considera vários insumos e suas quantidades.

É importante lembrar que qualquer composição, quando definida, baseou-se

em determinada metodologia ou sistema construtivo, bem como em padrão de

produtividade, o que deve ser considerado ao se optar pela adoção de

determinada composição.

c) Orçamento Analítico ou Detalhado – Método onde o grau de precisão

é maior e o custo resultante deve ser o mais real que for possível conforme

condições para levantamento dos quantitativos, visando reduzir ao mínimo as

incertezas. Para isto é indispensável estar de posse dos projetos e das

especificações detalhadas. No desenvolvimento desse tipo de orçamento são

adotadas composições e pesquisados os preços para todos os serviços

necessários a execução da obra. O uso de composições de serviços evita que

seja quantificado diretamente os insumos necessários aos serviços de

execução da obra. Ao contrário de se obter preço para cada insumo, passa a

ser suficiente o preço para execução de cada serviço representado pela

composição como, por exemplo, o m2 de laje pré-moldada assentada ou o m2

de cerâmica de piso assentado. Se não houver composição com o nível de

produtividade adequado à realidade da obra será necessário realizar ajustes

alterando os consumos ou até mesmo os insumos quando será necessária

pesquisa de preços complementar.

17

1.4 – ROTEIRO PARA ELABORAÇÃO

O orçamentista é o profissional responsável técnico e legal pelo

orçamento. Para desenvolver esse trabalho deve se adotado roteiro para evitar

deixar de considerar aspectos relevantes para obtenção do custo adequado e

o mais preciso para a obra, como defende Baeta (2010). Mesmo com vasta

experiência profissional é aconselhável que utilize metodologia ou roteiro

considerando a existência de muitos detalhes relativos aos projetos e ao local

da obra.

Deste modo, como comenta Baeta (2010, 2012), o desenvolvimento

deve ser precedido pela leitura, análise e compreensão do projeto a ser

executado, conhecimento do local onde será edificada a obra, os serviços

necessários, os preços decorrentes e os custos adicionais ou indiretos que o

executor da obra estará sujeito, como transporte de insumos, construção ou

locação de alojamentos, impostos e taxas. Deve ser adicionado aos custos o

risco que possa estar sujeito o negócio (execução da obra) e o lucro do

construtor, que é o retorno esperado com o contrato para execução da obra.

Vários autores, Altounian (2008), Baeta (2010, 2012), Bonatto, 2010 e

Oliveira, (2010), que estudam o desenvolvimento de orçamentos, destacam a

importância de estabelecer roteiro, prevendo execução em etapas, que, apesar

de conter atividades praticamente idênticas, têm quantidade diferentes de

etapas. O TCU (SECOB, 2009), em publicação própria, também orienta quanto

à elaboração de orçamentos.

Para efeito deste trabalho, considera-se como etapa inicial do roteiro de

elaboração de orçamento a análise detalhada dos projetos e à visita ao local

da futura obra visando compreender as necessidades para a execução do

projeto e se esse contém os detalhes necessários para a escolha ou

adequação das composições ou levantamento dos insumos necessários.

A próxima etapa apenas pode ser iniciada se as especificações de

projeto forem consideradas suficientes pelo orçamentista e não for necessário

maior detalhamento do projeto para torna-lo apto a ser totalmente

compreendido.

18

Na segunda etapa são relacionados todos os serviços necessários à

execução da futura obra, utilizando os projetos e as anotações decorrentes da

visita ao local da obra.

Na terceira etapa os serviços relacionados são agrupados segundo a

ordem do planejamento para execução. Havendo no empreendimento

edificações isoladas que possam ser executadas de maneira independente ou

paralelamente, o orçamento deve ser elaborado em planilha separada para

possibilitar mobilidade ao planejamento da execução. Os diversos orçamentos

devem ser consolidados em um orçamento geral, também chamado resumo ou

sintético.

Na quarta etapa os serviços ordenados têm as quantidades levantadas

e estabelecida a unidade de medida de cada serviço. Para isto, o orçamentista,

da administração pública (ou contratado por essa) e, em etapa posterior, o

orçamentista da empresa que pretende oferecer proposta em licitação pública,

considera o que está previsto no edital de licitação como os critérios de

medição que serão adotados para identificar a evolução da obra, por ocasião

do futuro acompanhamento físico financeiro.

Na quinta etapa são calculados os custos unitários (preços) para cada

insumo, seja material de construção (cimento), mão de obra (servente) ou

equipamentos (betoneira), ou das composições de serviços (reunião desses

insumos) necessárias à execução da obra, considerando as especificações

técnicas, os fornecedores existentes no mercado, local ou não, onde a obra

será realizada, além dos critérios de medição de serviços e de que maneira

ocorrerá o desembolso por parte de quem contrata.

No caso de orçamento de obra pública devem ser adotadas referência

oficial de preços de insumos e de composições de serviços. As empresas

privadas podem adotar composições de sua preferência, inclusive aquelas que

resultam de sua experiência decorrente de outras execuções de serviços,

entretanto os custos devem atender aos limites estabelecidos na referência

oficial de preços no caso de obras públicas.

A atividade de obtenção das quantidades de insumos será facilitada

quando adotadas composições, pois essas relacionam todos os insumos

19

necessários para um determinado serviço (1 m2 de alvenaria) a partir de

coeficientes da participação de cada insumo.

O SINAPI, por exemplo, disponibiliza relatórios de serviços que para a

composição de “alvenaria em tijolo cerâmico maciço 5x10x20cm 1/2 vez

(espessura 10cm), assentado com argamassa traço 1:2:8 (cimento, cal e

areia)” são necessários:

a) 1,6 horas de pedreiro; b) 1,7 horas de servente; c) 0,022 m3 de argamassa no traço 1:2:8 (parte de cada material na mistura) e; d) 83 unidades de tijolo cerâmico maciço de 5x10x20 cm. http://www1.caixa.gov.br/gov/gov_social/municipal/programa_des_urbano/SINAPI/index.asp. Acesso em 09 mar. 2013.

A argamassa acima referida é outro exemplo de composição de serviço

da qual faz parte os insumos cimento, cal e areia, apesar de constar dentro de

uma composição para construção de 1 m2 de alvenaria.

Se não dispuser das composições, o orçamentista terá que levantar a

quantidade de insumos necessária para cada serviço (1 m2 de alvenaria) o que

exigirá maior dedicação e experiência para obter e analisar o consumo dos

materiais, equipamentos e mão de obra que são necessários para execução

de cada serviço.

A sexta etapa é a de obtenção do preço que pode ser realizada para

cada insumo (tijolo, areia, cimento, pedreiro e servente) ou para a composição

de serviços (1m2 de alvenaria). A pesquisa de preço pode ser realizada no

mercado ou em sistema de orçamento ou relatório ou tabela de preços de

composições ou insumos.

Se a obra for pública e a fonte de recursos for do OGU, o orçamentista

deve utilizar como referência os preços do SINAPI ou SICRO (Decreto

7.983/2013), que apresentam preços que podem considerar a incidência dos

custos relativos aos encargos sociais (em função da mão de obra adotada) e

os equipamentos de proteção individual (EPI) a ser utilizados em função da

execução dos serviços.

Em situações específicas, como as decorrentes de mercado aquecido

ou de obra em local com deficiência de mão de obra, pode ser necessário

20

incluir encargos não obrigatórios ou despesas extras para atrair trabalhadores,

concedendo benefícios como assistência médica ou passagens para o local do

domicílio do empregado.

A soma dos valores para todos os serviços resultará das despesas

diretas, nome comumente adotado na engenharia de custos.

Na sétima etapa o orçamentista define o BDI considerando as

características da obra e traduz na forma de percentual que é aplicado sobre o

valor direto da obra, tendo como resultado o custo total final do orçamento.

Para estabelecer o BDI devem ser considerados os custos diretos da

obra e administrativos da empresa, as cláusulas do futuro contrato ou regras

estabelecidas no edital de licitação, infraestrutura do local para a execução da

obra, os encargos com os impostos e as taxas, além do lucro que a empresa

pretende obter com a execução da obra.

O custo direto total é decorrente do porte da obra que também

determina o custo da administração central, que não é a administração local da

obra normalmente considerada em item como o das instalações provisórias ou

mesmo canteiro de obras, assim como o custo financeiro conforme o padrão

de faturamento anual da empresa.

O orçamentista da administração pública recorre a percentual

comumente aceito pelo mercado para estimar o BDI a ser utilizado no seu

orçamento, pois não sabe quem executará a obra para realizar um cálculo

preciso.

O BDI calculado pelo orçamentista que prepara o orçamento para

empresa que participará de licitação leva em conta, principalmente aspectos

relacionados às cláusulas contratuais, tais como, o regime de execução para a

obra, a existência de fixação de multa por atraso na execução e caso de

pagamento de faturas com atraso, a previsão de reajuste contratual, o índice e

a fórmula de cálculo, os critérios de medição estabelecidos pela contratante

dos serviços, forma e data ou prazo para pagamento, ou seja, as cláusulas que

impactem direta ou indiretamente na condução e evolução da obra.

A infraestrutura disponível no local é determinante para prever custos

extras em função das condições das vias de acesso, do abastecimento de

21

água, de energia elétrica, de telefonia e internet, bem como existência de

transportes públicos regulares, de mão de obra necessária à obra, em

particular a que será contratada no local, de fornecedores de serviços e

insumos que a obra demandará.

Como existem diferenças da carga tributária no Brasil conforme o

município e estado em que se situa a obra, o orçamentista deve se inteirar dos

impostos e das taxas a que o empreendimento esteja sujeito, principalmente

alíquota de ISS, incidência em função do tipo de obra e característica jurídica

da empresa que se propõe a executar a construção. O orçamentista que

trabalha no ou para o setor público adota estimativa considerando o tipo de

empresa que normalmente tem interesse pela obra.

O percentual do BDI, se utilizados recursos da União, deve atender ao

estabelecido na legislação e no edital de licitação. A fixação de orientação ou a

manifestação pelos órgãos de controle em estabelecer percentual limite é um

assunto polêmico, pois interfere na definição do lucro por parte de quem

realizará a atividade e que enfrentará os riscos envolvidos no negócio que se

constitui a participação em licitação e contratação para uma obra pública.

22

CAPÍTULO II REFERÊNCIAS PARA OS CUSTOS

2.1 – REFERÊNCIAS NA LDO

As LDO têm estabelecido “referências” para os custos de obras públicas

nos últimos 10 anos e a cada ano, de 2003 a 2013. O texto dessas Leis vêm

sendo ampliado com indicação de exigências que ficção parâmetros e, como

isto, provavelmente, visam evitar o superfaturamento nas obras, neste caso,

executadas com recursos da União.

Críticos da adoção de referências oficiais pelo Governo Federal são

normalmente de organizações privadas que parecem não observar que o

termo “referência” significa tomar como parâmetro na comparação com algo

que se elabora ou produz ou observa, atribuindo a “referência” o sentido de

tabela de preços máximos.

Neste sentido as “referências” presentes nas LDO são elementos

adotados pela administração pública federal visando atender em seus

orçamentos um padrão de custo que consideram adequados aos valores

praticados no mercado, ou seja, para evitar custo superfaturado.

O Governo Federal deve ter optado por utilizar a LDO por ser esta lei o

instrumento de planejamento de despesas financeiras da União para

anualmente determinar e divulgar aos órgãos e empresas pública, assim como

para a sociedade, as regras que serão adotadas na destinação dos recursos

públicos e execução do próprio orçamento.

A LDO de 2002 (Lei no 10.266/2001), por exemplo, no art. 66 indica que

os:

“custos unitários de obras executadas com recursos dos orçamentos da União, relativas à construção de prédios públicos, saneamento básico, pavimentação e habitação popular, não poderão ser superiores ao valor do Custo Unitário Básico – CUB – por m², divulgado pelo Sindicato da Indústria da Construção, por Unidade da Federação, acrescido de até trinta por cento para cobrir custos não previstos no CUB”.

23

O CUB/m², segundo o Presidente do SINDUSCON-MG em 2013, Luiz

Fernando Pires:

“(...) é um indicador essencial no dia-a-dia das empresas de construção civil. É através dele que podemos realizar o registro de nossas incorporações imobiliárias e é através dele também que podemos verificar o custo básico de nossos empreendimentos (...)" (http://www.sinduscon-mg.org.br/site/cub_home.php. Acesso em 10/05/2013).

O conceito legal do CUB é obtido na NBR 12721:2006, item 3.9:

“Custo por metro quadrado de construção do projeto-padrão considerado, calculado de acordo com a metodologia estabelecida em 8.3, pelos Sindicatos da Indústria da Construção Civil, em atendimento ao disposto no artigo 54 da Lei nº 4.591/64 e que serve de base para a avaliação de parte dos custos de construção das edificações” (http://www.abntcatalogo.com.br/norma.aspx?ID=4743. Acesso em 10 nov. 2012).

O item 8.3 da NBR 12721:2006 estabelece como é calculado o CUB.

A metodologia para a formulação do CUB, segundo a NBR, calcula o

custo básico e não o custo completo de uma edificação não sendo

considerados diversos serviços (NBR 12721:2006, item 8.3.5):

“(...) que devem ser levados em conta na determinação dos preços por metro quadrado de construção, de acordo com o estabelecido no projeto e especificações correspondentes a cada caso particular: fundações, submuramentos, paredes-diafragma, tirantes, rebaixamento de lençol freático; elevadores; equipamentos e instalações, tais como: fogões, aquecedores, bombas de recalque, incineração, ar-condicionado, calefação, ventilação e exaustão, outros; playground (quando não classificado como área construída); obras e serviços complementares; urbanização, recreação (piscinas, campos de esporte), ajardinamento, instalação e regulamentação do condomínio; e outros serviços (que devem ser discriminados no Anexo A - quadro III); impostos, taxas e emolumentos cartoriais, projetos: projetos arquitetônicos, projeto estrutural, projeto de instalação, projetos especiais; remuneração do construtor; remuneração do incorporador.” <http://www.abntcatalogo.com.br/norma.aspx?ID=4743>. Acesso em 10 nov. 2012.

Por estabelecer preço por m2, o CUB não permite a constituição de um

orçamento balizador para uma concorrência pública, mas apenas um

parâmetro de custo global estimado por m2, que para se aproximar da

realidade do projeto específico que o orçamentista está elaborando, deve ser

24

acrescido dos itens não considerados pelo CUB para melhor representar o

custo total calculado para determinada obra.

Provavelmente por isto, a adoção do CUB como referência pelo

Governo foi estabelecida prevendo que as adequações às condições locais da

obra poderiam alcançar até 30% no valor do orçamento obtido com a utilização

do CUB – m2 para mais ou para menos.

Além disto, o artigo 66 da LDO de 2002 permite em condições

especiais, para as quais sejam apresentadas justificativas, que os custos

ultrapassem os limites estabelecidos, alertando quanto à possibilidade de

avaliação pelos órgãos públicos de controle.

Assim, o CUB como parâmetro é pouco efetivo em termo de controle de

custos, pois não representa adequadamente a realidade da obra que apenas

pode ser traduzida em termos de orçamento específico com insumos e/ou

composições necessárias à execução da construção, não permitindo os

parâmetros para que os órgãos de controle (fiscalização e auditoria) possam

fazer a avaliação prevista na LDO.

Além disto, a adoção do CUB – m2 como referência pelo Governo

Federal gera crítica por ser calculado por entidade privada (Sindicato da

Indústria da Construção), sujeita a influência de empresários desse setor,

possibilitando dúvida quanto à isenção de sua produção, o que pode gerar

parâmetros de custos em benefício desses empreiteiros e prejuízo à sociedade

brasileira.

O argumento de que o CUB foi criado por decisão do Governo Federal

que atribuiu o cálculo aos sindicatos parece não ter sido suficiente para

garantir a perpetuação do CUB com parâmetro de custo total para as obras

públicas com recursos da União.

O que parece ter sido mais determinante para a alteração ocorrida a

partir da LDO de 2003 foi a dificuldade de se constituir com o CUB – m2 um

orçamento paradigma para efeito de preço máximo admitido pelo Governo

Federal e consequentemente dificultando a atuação dos órgãos de controle,

principalmente no que diz respeito a configuração da ocorrência de

25

superfaturamento, especialmente quando era necessário elaborar orçamento

parâmetro com data pretérita.

2.2 – REFERÊNCIAS DE PREÇOS

É necessário destacar que tratamos aqui dos aspectos que envolvem

mais especificamente os preços pelos quais a administração pública contrata

suas obras, aspectos esses complementares aos tratados na Lei 8.666/93,

visando que a administração pública possa obter a melhor proposta com o

menor preço, assegurando a qualidade necessária à execução das obras

públicas.

Provavelmente, com a redemocratização do Brasil e maior liberdade

para a população fazer denúncias, entre elas as relacionadas ao

superfaturamento de obras, foi natural uma cobrança maior ao Governo (Poder

Executivo), o que foi reforçado com a criação do Ministério Público Federal,

pela Constituição de 1988, que atribuía a esse, entre outras, a função de zelar

pelos direitos do contribuinte, às finanças públicas, apurando denúncias de

irregularidade na aplicação de recursos públicos, em detrimento de retorno à

sociedade.

Essas atribuições correram o risco de ser restringidas, pois,

recentemente, a MP 37, popularizada como PEC da Impunidade, (proposta

pelo deputado e delegado Lourival Mendes do PC do B – Maranhão), retirava o

poder de investigação dos Ministérios Públicos Estaduais e Federal. Já o

Projeto de Lei Complementar 132/2012, de autoria do deputado Arnaldo Faria

de Sá (PTB-São Paulo), visa garantir autonomia aos profissionais na apuração

dos crimes. O relator do projeto foi o senador Humberto Costa (PT-PE).

O Ministério Público Federal divulgou no seu site que essa “iniciativa

mina os poderes da instituição de requisitar e investigar” e que:

“(...) considera que a aprovação do Projeto de Lei da Câmara (PLC) 132/2012 – que dispõe sobre a investigação criminal conduzida pelo delegado de polícia – acarretará efeitos nocivos para a execução da política criminal e o efetivo combate à criminalidade. Para o MPF, a investigação criminal não é atividade exclusiva da polícia judiciária, mas comum a diversos

26

órgãos de Estado, como Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI), Tribunal de Contas da União (TCU) e Controladoria-Geral da União (CGU)” (http://noticias.pgr.mpf.mp.br/noticias/noticias-do-site/copy_of_criminal/plc-132-2012-enfraquece-controle-externo-da-atividade-policial-pelo-mp. Acesso em 30 mai. 2013).

A MP após aprovada pelo Senado Federal em 29/5/2013, tinha como

tendência ser aprovada definitivamente na Câmara e ir para sanção

presidencial, se não fossem os movimentos populares de passeatas que

tomaram conta do Brasil, iniciados em função do preço das passagens de

transportes públicos, mas que teve suas reivindicações ampliadas inclusive

pela rejeição da MP 37. O Congresso Nacional, acuado, não teve outra

alternativa senão rejeitar a MP e transformar a maioria absoluta anterior em

meros 9 votos a favor.

Ganhou o Brasil, pois quando mais órgãos melhor para defender a

população brasileira a mercê de tantos corruptos.

Visando maior fiscalização por parte do Governo, as LDO a partir de

2003 trazem alterações significativas no que se refere ao parâmetro da

referência de custo para as obras públicas, não indicando mais o CUB – m2

quando da edição da Lei 10.524/2002 (LDO de 2003).

Em substituição ao CUB esta lei passa a adotar o SINAPI e no artigo 93

define que os “custos unitários de materiais e serviços de obras executadas

com recursos dos orçamentos da União não poderão ser superiores a 30%

(trinta por cento) àqueles constantes do SINAPI mantido pela Caixa Econômica

Federal”.

O SINAPI é, segundo descrito no site da CAIXA

(http://www1.caixa.gov.br/gov/gov_social/municipal/programa_des_urbano/SIN

API/index.asp. Acesso em 09 mar. 2013), “um sistema de pesquisa mensal

que informa os custos e índices da construção civil”. Trata-se de “ferramenta

útil para elaboração e análise de orçamentos, estimativas de custos,

reajustamentos de contratos e planejamentos de investimentos”.

Sendo assim, a adoção do SINAPI, permite a administração pública o

desenvolvimento de orçamento para obra, a partir de insumos (materiais, mão

27

de obra e equipamentos) e composições de serviços, gerando valor global e

unitário para serviços e até mesmo para os insumos.

Assim, o orçamento com subsídio do SINAPI é específico e não mais

um valor obtido pela multiplicação da quantidade de m2 do projeto pelo valor

divulgado para o CUB.

O orçamento elaborado pela administração pública, referenciado no

SINAPI, não contraria a Lei 8.666 e serve como paradigma para a análise das

propostas pela comissão de licitações e para avaliação legal pelos órgãos de

controle.

Também permite aos proponentes em licitação de obras públicas saber

os preços máximos admitidos pelo Governo para contratação ou na realização

de aditivos contratuais.

É interessante que mesmo adotando o SINAPI a LDO manteve a

variação admissível de 30%, bem como, que os custos podem ultrapassar

esse limite em condições especiais, entretanto estabelece explicitamente que

tal situação deve estar justificada por relatório técnico “aprovado pela

autoridade competente” (Lei 10.524/2002, artigo 93, parágrafo 1o).

A manutenção dos 30% pode ter sido uma precaução por parte do

Governo Federal, para assegurar que não haveria problema na contratação

das obras por falta de interessados nas licitações, devido a elaboração dos

orçamentos de obras públicas naquele primeiro ano de adoção do SINAPI

como referência, como também admitindo que esse sistema não continha a

abrangência pretendida pelo Governo para atender todas as suas

necessidades.

Neste sentido, a LDO de 2003, art. 93, parágrafo 1º, ainda prevê que a:

“Caixa Econômica Federal promoverá a ampliação dos tipos de empreendimentos atualmente abrangidos pelo sistema, de modo a contemplar os principais tipos de obras públicas contratadas, em especial as obras de edificações, saneamento, rodoviárias, ferroviárias, barragens, irrigação e linhas de transmissão”.

É importante observar que também na LDO de 2003 consta

explicitamente a avaliação dos preços adotados por parte do órgão de controle

interno e externo.

28

2.3 – CASO SINGULAR DE SUPERFATURAMENTO

Esta decisão de impor limites mais claros, mesmo com a possibilidade

de ultrapassar tal limite, pode ser interpretada como resposta do Governo

Federal às situações amplamente divulgadas pela impressa nacional, talvez

sendo a mais ilustrativa a do escândalo conhecido como do TRT de São Paulo,

popularizado como caso Lalau.

Este escândalo de superfaturamento veio ao conhecimento público em

1998 como resultado da atuação do MPF que apontava estar concluída

apenas 64% da obra da nova sede do TRT de São Paulo, mesmo depois de

seis anos da licitação e de quase todo o orçamento previsto para a construção

já ter sido liberado, conforme publicado pela Folha de S. Paulo, em 22 mar.

2004 (http://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc2203200410.htm).

Essa licitação foi vencida em 1992 pela empresa Incal e a obra

abandonada em 1998, após o juiz Nicolau dos Santos Neto deixar a comissão

responsável pela obra.

Provavelmente influenciado pela ampla divulgação na impressa uma

CPI foi criada 1999 pela Câmara dos Deputados Federais para investigar o

caso. A partir das quebras de sigilos ficaram evidentes transferências de altos

valores em dinheiro da Incal para o Grupo OK, que tinha como acionista

majoritário o então senador Luiz Estevão. Com a evolução das investigações

foram reunidas provas que em 2007 acabaram permitindo ao TRF de São

Paulo condenar Nicolau a mais 26 anos em regime fechado pelos crimes de

peculato, estelionato e corrupção passiva.

Este é caso singular, pois foi possível ao órgão público materializar o

superfaturamento e o desvio do dinheiro público, bem como houve e foram

aplicadas punições aos culpados.

Quando o MPF atuou no caso do TRT ainda era um órgão novo, sem

estrutura própria, tendo recorrido à Caixa Econômica Federal para que

emprestasse técnicos de diversas áreas, como especialistas em licitação e

profissionais da área de engenharia, que em função da deficiência de

29

referências para apurar o superfaturamento nas obras optaram por utilizar o

SINAPI, já adotado pela CAIXA como parâmetros na análise de concessão de

financiamentos pela Instituição.

Essa situação deve ter demonstrado ao Governo a necessidade de

definição de um sistema de referência de preços a partir da qual pudesse ser

possível elaborar orçamento analítico (valores por serviços) e não mais de

custos totais como o permitido pela adoção do CUB por m2 que possibilita

apenas estimar o valor global.

2.4 – A EVOLUÇÃO DA REFERÊNCIA DE PREÇOS

A disposição de aprimoramento da indicação de referência de preço nas

LDO fica mais evidente em 2004 (Lei 10.707/2003, art. 101) quando a Lei

substitui a variação de até 30% do SINAPI pelo estabelecimento de que os

custos unitários de materiais e serviços não poderiam ser superiores à

mediana, ou seja, os preços teriam a mediana como limite, mesmo mantendo

a possibilidade de ultrapassar tais limites em decorrência de justificativas

técnicas e aprovação por autoridade competente.

A indicação de ampliação do SINAPI para abranger diversos tipos de

obras públicas deve ter sido mantida por não ter sido atendida a expectativa de

aumento e diversificação de serviços e insumos capaz de permitir elaboração

de orçamento de obras “rodoviárias, ferroviárias, e de edificações,

saneamento, barragens, irrigação e linhas de transmissão”.

A LDO de 2005 (Lei 10.934/2004, art. 105) não apresentou novidades,

mas a de 2006 (Lei 11.178/2005, art. 112) estabelece como novidade a

acessibilidade às informações do SINAPI ao obrigar a CAIXA a publicar as

informações na Internet que até então apenas a CAIXA e órgãos conveniados

tinham acesso, provavelmente para permitir o uso efetivo dos preços dos

insumos e composições existentes no SINAPI por todos que deles

necessitassem em função, inclusive, da exigência do Governo Federal que

propôs o texto na LDO.

30

O governo parece considerar que o SINAPI não atendia plenamente as

suas necessidades ou que a CAIXA ainda não havia contemplado os “diversos

tipos de obras públicas”, pois volta a citar o uso do CUB no parágrafo 3º na

LDO de 2006: “Nos casos ainda não abrangidos pelo Sistema, poderá ser

usado, em substituição ao SINAPI, o custo unitário básico – CUB”. O CUB

apenas voltou a ser excluído da LDO de 2008.

A LDO de 2007 (Lei 11.439/2006, art. 115) não apresenta inovações em

relação à LDO de 2006, mas a de 2008 (Lei 11.514/2007, art. 115) cita

especificamente que “a Fundação Nacional de Saúde poderá utilizar sistema

de custos próprio, baseado em coletas regionais periódicas”, porém indica a

necessidade dos preços serem “informados à Caixa Econômica Federal para

inclusão no SINAPI” (parágrafo 5o), mantendo entendimento de constituir o

SINAPI como referência para todos os tipos de obras.

A LDO de 2009 (Lei 11.768/2008, art. 109, parágrafo 1o) reforça o

entendimento de que o SINAPI não tem todas as referências necessárias e de

que nos:

“(...) casos em que o SINAPI não oferecer custos unitários de insumos ou serviços, poderão ser adotados aqueles disponíveis em tabela de referência formalmente aprovada por órgão ou entidade da administração pública federal, incorporando-se às composições de custos dessas tabelas, sempre que possível, os custos de insumos constantes do SINAPI”.

O parágrafo 3o acrescenta a necessidade de divulgação da tabela de

custos unitários adotada por outros órgãos na internet e do encaminhamento

da tabela para a Caixa Econômica Federal visando acrescentar novos insumos

no SINAPI.

Tal alteração deve ter sido provocada pela pouca adesão dos órgãos

públicos federais, no fornecimento de dados dos insumos e composições para

inclusão no SINAPI, ou ainda pela dificuldade da CAIXA em absorvê-los.

A LDO 2009 (art. 109, parágrafo 5º) traz novidade atribuindo maior

responsabilidade ao orçamentista, pois explicita a necessidade de:

“(,,,) anotação de responsabilidade técnica e declaração expressa do autor das planilhas orçamentárias, quanto à compatibilidade dos quantitativos e dos custos constantes de

31

referidas planilhas com os quantitativos do projeto de engenharia e os custos do SINAPI”.

O orçamento é um trabalho técnico de engenharia e como tal para ter

valor legal deve ser registrado no CREA (quando elaborado por engenheiros) e

no CAU (quando elaborado por arquitetos) obtendo a ART.

A exigência da ART permite identificar de quem é a responsabilidade

pela elaboração e a utilização do SINAPI no orçamento de obras públicas com

recursos da União. Essa medida provavelmente é decorrente da dificuldade

em identificar o responsável, pessoa física, pela elaboração do orçamento e

por consequência lhe atribuir a responsabilidade legal pela não adoção dos

preceitos estabelecidos na lei 8666 e LDO.

A LDO de 2009 acrescenta ainda que a possível “diferença percentual

entre o valor global do contrato e o obtido a partir dos custos unitários do

SINAPI” (artigo 109, parágrafo 6º.) não pode ser reduzida para favorecer o

contratado quando da assinatura de aditivos contratuais, destacando, desse

modo, a importância da planilha orçamentária elaborada relativa ao projeto

básico e que esse procedimento pode evitar o superfaturamento na ocasião de

contratação de ampliação de serviços por meio de termo aditivo, muito

frequente principalmente quando o projeto básico é deficiente.

Tais preceitos já constam na redação da Lei 8666/93, mas a existência

na LDO torna mais evidente a responsabilidade do profissional que elaborou o

orçamento pela exigência da ART e da declaração. Isto seguramente traz

preocupação para o orçamentista que pode ser responsabilizado e, talvez, de

maneira mais irrefutável que o próprio órgão do qual é empregado ou

contratado para prestar serviço, no caso de ocorrer erro ou não cumprimento

das exigências legais de elaboração do orçamento.

Em 2009, nos debates que ocorreram no Congresso para a aprovação

da LDO de 2010, segundo reportagem do jornal Folha de S. Paulo indicando

avaliação do TCU, houve tentativa de implantar no texto redação que criaria:

“(...) brecha para o superfaturamento de obras públicas e serviços pagos com recursos do contribuinte. O dispositivo que o governo tentou e não conseguiu aprovar na LDO acabava com um parâmetro para considerar uma obra superfaturada: a limitação do preço pago pela administração pública por obras e

32

serviços à média de preços vigentes no mercado e apontada em consulta ao Sinapi (Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil), mantido e divulgado pela Caixa Econômica Federal. Depois de muita pressão dos ministros do TCU, órgão do próprio Congresso encarregado de fazer o controle externo da administração federal, o governo acabou fechando acordo e desistindo da mudança” (http://www1.folha.uol.com.br/fsp/dinheiro/fi1607200914.htm. Acesso em 22 ago.2012).

A LDO de 2010 (Lei 12.017/2009, artigo 112) incorpora mais uma

referência de custos, além da do SINAPI, quando estabelece que deve ser

utilizada, “no caso de obras e serviços rodoviários, à tabela do Sistema de

Custos de Obras Rodoviárias – SICRO”.

Essa explicitação deve ser decorrente da dificuldade do SINAPI em

incorporar todos os tipos de obra, bem como em servir de referência para

obras de pavimentação rodoviárias, que têm características distintas das

pavimentações em regiões urbanas, que o SINAPI já contemplava.

Pode, ainda, ser tida como demonstração pelo Governo de ação frente

aos escândalos, denunciados pela imprensa, de superfaturamento de obras no

âmbito do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT).

A LDO de 2010 volta a estabelece limite de variação máxima, agora não

mais de 30 %, mas de 20% sobre os custos unitários do SINAPI e do SICRO,

mas apenas para a modalidade de licitação de Tomada de Preços,

provavelmente reconhecendo que o porte de obras dessa faixa de valor não

possibilita ganho decorrente do volume maior de serviços.

O parágrafo 7º, do art. 112, reconhece particularidades locais admitindo

a possibilidade de uso de Tabelas SINAPI e SICRO locais e, subsidiariamente,

as de maior abrangência.

O parágrafo 8º, a LDO de 2010 estabelece “que deve estar demonstrado

analiticamente na proposta do fornecedor” o percentual adotado para os

Benefícios e Despesas Indiretas – BDI incidente no orçamento da obra.

Considerando desde o início da indicação de sistemas de referência

pela LDO, ocorrida a partir de 2003, a LDO de 2011 (Lei 12.309/2010, art. 127)

foi a que mais detalhou a utilização desses sistemas e a atividade de

orçamentação para obras públicas.

33

Esclarece que estão “excetuados os itens caracterizados como

montagem industrial ou que não possam ser considerados como de construção

civil, da adoção do SINAPI e SICRO como referência”, o que demonstra o

reconhecimento por parte do Governo da impossibilidade desses sistemas em

abrigar todas as necessidades de insumos das obras contratadas pelos órgãos

públicos ou empresas com participação societária majoritária da União, como a

Petrobras, que para operar realiza constante contratação de itens muito

específicos para sua atividade de extração e refino de petróleo.

Outra dificuldade para ampliar a quantidade de insumos e de

composições de serviços no SINAPI para abranger todos os tipos de obras é

que a LDO de 2011 (art. 127, paragrafo 1º) indica que a adoção do SINAPI

“não impede que a Administração Federal desenvolva sistemas de referência

de preços, aplicáveis no caso de incompatibilidade de adoção” dos previstos

no SINAPI e SICRO.

Mantem, no entanto, a necessidade de ser “demonstrada por

justificação técnica elaborada pelo órgão mantenedor do novo sistema, o qual

deve ser aprovado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e

divulgado pela Internet”, a exemplo do que já era exigido do SINAPI e SICRO.

No parágrafo 2º incorpora a possibilidade de pesquisa de mercado “nos

casos de itens não constantes dos sistemas de referência” (SINAPI e SICRO),

desde que “justificado pela Administração”.

A LDO de 2011 reforça os entendimentos de itens da Lei 8.666/93

relativos à execução indireta na qual o órgão contrata com terceiros no regime

de empreitada por preço global, empreitada por preço unitário, tarefa ou

empreitada integral.

Por fim, no parágrafo 7º, além de indicar a necessidade de que o BDI

seja demonstrado analiticamente com havia ocorrido na LDO de 2010, passa a

determinar a indicação de sua composição com, no mínimo:

“I - taxa de rateio da administração central; II - percentuais de tributos incidentes sobre o preço do serviço, excluídos aqueles de natureza direta e personalística que oneram o contratado; III - taxa de risco, seguro e garantia do empreendimento; IV - taxa de lucro”.

34

A LDO de 2012 (Lei 12.465/2011, artigo 125) mantém o texto da LDO de

2011, mas registra que o SINAPI é resultado da parceria entre a CAIXA e o

IBGE.

O texto da LDO de 2013 (Lei 12.708/2012, artigo 102) praticamente não

tem alteração em relação ao ano anterior, mas amplia as fontes para obtenção

dos preços, no caso de inviabilidade da definição dos custos utilizando os

sistemas de referência (SINAPI e SICRO), permitindo que a estimativa de

custo global seja apurada adotando “publicações técnicas especializadas”

(parágrafo 2), além das demais fontes anteriores como tabela de referência

formalmente aprovada por órgão federal, sistema específico instituído para o

setor e pesquisa de mercado.

Assim, no caso de inviabilidade do SINAPI e SICRO, conforme indicado

pelo auditor do TCU, Baeta (2010), o orçamentista pode utilizar sistemas ou

tabelas como as de órgãos da Administração Pública da esfera:

a) Federal, como, por exemplo, o sistema Atrium da CODEVASF, o

Banco de Preços de Referência da ANEEL (transmissão de energia),

o SISORH - Obras Civis de Usinas Hidrelétricas da ELETROBRÁS e

tabela de preços do DNOCS;

b) Estadual, como, por exemplo, os sistemas de instituições como da

CDHU de São Paulo, da EMOP do Rio de Janeiro, da NOVACAP do

Distrito Federal, da SEINF do Tocantins, da SEINF do Amazonas, da

SEINFRA do Ceará, da SEOP do Acre, da SEOP do Pará, da SEOP

do Paraná, da SETOP de Minas Gerais, da SINFRA do Mato Grosso,

da SUCAB da Bahia e alguns sistemas com denominação própria

como o ORSE de Sergipe;

c) Municipal, como, por exemplo, os sistemas de prefeituras como do

Rio de Janeiro (SCO), de São Paulo e de Fortaleza (SEINF);

Baeta (2010) acrescenta, ainda, que os orçamentistas também podem

adotar sistemas das:

a) Companhias de saneamento como os da EMBASA da Bahia, da

CAESB do Distrito Federal, a CASAN de Santa Catarina, da COPASA

35

de Minas Gerais, da SABESP de São Paulo, da SANEAGO de Goiás

e da SANEPAR do Paraná;

b) Departamentos de estradas de rodagem com os dos DER de Minas

Gerais, do Paraná, de Pernambuco, do DEINFRA de Santa Catarina

e do DERSA de São Paulo.

O auditor do TCU, Baeta (2010), também relacionou fontes de origem

privada aos quais se pode recorrer devido a deficiência das fontes públicas,

como as publicações técnicas especializadas ou sistemas de orçamentação

mantidos pela iniciativa privada como VOLARE da Pini, o SIPOM 9 da Primasi

Informática, o ENGWHERE da Engwhere Orçamentos, o COMPOR 90 da

Noventa TI e iNAPI. Este último, inclusive utiliza a base do SINAPI com captura

de dados por downloads de arquivos de relatório de preços de composições e

insumos gratuitamente obtidos no site da CAIXA.

2.5 – O DECRETO 7.983/2013

Além do contido na LDO de 2013, o Governo Federal, em 8/4/2013,

publicou o Decreto 7.983 que “estabelece regras e critérios para elaboração do

orçamento de referência de obras e serviços de engenharia, contratados e

executados com recursos dos orçamentos da União”. De modo geral o Decreto

tem como conteúdo o que já constava na LDO de 2013, principalmente a:

a) Elaboração do orçamento de referência de obras e serviços de

engenharia utilizando os custos publicados pelo SINAPI (valor da

mediana), o SICRO ou em casos excepcionais preço de referência

de órgão da administração ou de pesquisa de mercado (art. 3 e 4);

b) Utilização de “novos sistemas de referência de custos” no caso de

incompatibilidade do SINAPI e SICRO com as necessidades do

usuário, mas adotando os preços do SINAPI e SICRO, desde que já

justificativa técnica e submetam à aprovação do Ministério do

Planejamento (art. 5).

c) Caso as possibilidades acima não atendam a necessidade especifica

de determinado orçamento, podem ser adotadas tabelas

36

formalmente aprovadas pela administração pública e na falta dessas

o orçamentista pode recorrer às publicações técnicas especializadas

ou sistemas desenvolvidos pela iniciativa privada (art. 6).

Fica reforçado que outros sistemas de referência que venham a ser

adotados devem ser mantidos atualizados e divulgados na Internet (art. 7).

O Decreto por tratar exclusivamente das regras e critérios para

elaboração de orçamentos de referência traz definições no art. 2º que permite

uma interpretação mais convergente de conceitos como no item IX que trata do

“critério de aceitabilidade do preço”.

A novidade em relação à LDO de 2013 está nas “Disposições Finais”

com texto condicionando a celebração de convênios ou contratos com a União

com o compromisso da existência de cláusula que obrigue o beneficiário a

cumprir o Decreto 7.983 nas licitações que realizar para a contratação de obras

ou serviços de engenharia com os recursos Federais, estabelecendo a

necessidade de declaração relativa a este compromisso firmada pelo

representante legal da administração pública responsável pela licitação e que

esta declaração deve ser encaminhada ao órgão após a homologação da

licitação (art. 16).

Estabelece no art. 17, também, que à elaboração do orçamento

atendendo aos limites dos custos referenciais será objeto de análise pelo

órgão titular dos recursos ou seu mandatário e que a análise deve abranger,

pelo menos:

a) Os custos dos serviços relativos à mobilização e desmobilização,

canteiro e acampamento e administração local;

b) As parcelas dos demais custos da obra mais relevantes, considerado

assim no mínimo 10% do número dos demais itens da planilha

orçamentária que somados correspondam ao valor mínimo de 80%

do valor total das obras orçadas nesses itens.

Fixa, ainda, que no caso de serviço aditivado ao contrato deve ter preço

unitário inferior ao preço de referência adotado pela administração pública,

mantida a proporcionalidade entre o preço global contratado e o preço de

referência.

37

2.6 – O IMPACTO DA REFERENCIA OFICIAL

O uso de sistema de orçamentação facilita o processo de elaboração de

orçamento, pois permite ao orçamentista utilizar ou cadastrar composições de

serviços utilizando insumos previamente cadastrados e que possuem preços

atualizados periodicamente.

Deste modo, o trabalho do orçamentista pode focar mais na análise da

adequação das composições previamente existente para o projeto específico

que está orçando, possibilitando adequá-las a situação específica, bem como

avaliar a pertinência dos preços que o sistema de orçamentação dispõe

relativamente ao local da obra.

O Governo Federal ao estabelecer referência de preços para insumos e

composições de serviços possibilita ao orçamentista e órgãos públicos, que

utilizam em suas obras recursos da União, maior segurança na definição dos

preços que servirão de parâmetro para contratação, tanto no orçamento para o

processo licitatório como na analise das propostas de orçamento apresentadas

pelos interessados na execução da obra.

Também fica evidente no Decreto o padrão de preço que pode ser

utilizado em fiscalizações e auditorias pelos órgãos de controle (CGU, TCU e

MPF) e pela Polícia Federal em seus inquéritos e perícias, possibilitando a

esses órgãos constituir orçamento paradigma para obra indicando se há

razoabilidade no preço contratado para obra, nos desembolsos realizados e

nos aditivos contratados, ou seja, permite parâmetro para formalmente concluir

se há ou não superfaturamento.

Com a definição de referência oficial em sistemas que mantem histórico

de preços, os órgãos de controle e de polícia passaram a ter também a

referência legal para elaborar orçamentos paradigmas com data pretérita, pois

é comum que essas análises de obras ocorram durante sua execução ou

mesmo após anos de sua conclusão o que anteriormente dificultava a

comprovação de superfaturamento.

38

A alteração nas LDO com a indicação do SINAPI como parâmetro de

custos para obras públicas completou em 2013 dez anos e as modificações no

decorrer desses anos demonstra a preocupação pelo Governo, Poder

Executivo (que propõe a LDO) e Poder Legislativo (que aprova), em adotar

regras ou parâmetros para o investimento em obras públicas.

O Decreto 7.983/2013, com o conteúdo que vinha sendo tratado

anualmente nas sucessivas LDO, traz maior segurança e expectativa de

manutenção das regras estabelecidas para adoção das referências de preços.

Entendemos, pela pesquisa nos LDO, pelos objetivos dessas Leis e pela

análise de seus conteúdos, que a indicação de sistemas de referências de

preços para obras com recursos do Governo Federal foi uma decisão

provisória. O objetivo dessas Leis é de anualmente orientar a elaboração e

execução do orçamento da União e seus órgãos, abrigando aspectos amplos

como alterações tributárias, gastos com pessoal, política fiscal e transferências

da União, principalmente para servir de orientação para a edição da Lei

Orçamentária Anual – LOA, que contempla as diretrizes, objetivos e metas da

administração pública estabelecidas no Plano Plurianual - PPA.

Com a apresentação pelo MPOG da proposta (Projeto de Lei) para a

LDO de 2014, observa-se que não há mais nessa LDO menção a referência de

preços para obras públicas com recursos da União.

O MPOG na apresentação da proposta de LDO para 2014

(http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/sof/orcamento_14

/Apresentacao_PLDO_2014.pdf. Acesso em 20 jun. 2013) informa que o “custo

de obras e serviços de engenharia” está “regulamentado definitivamente pelo

Decreto nº 7.983, de 09/04/13, que garante maior estabilidade das regras para

os gestores”.

Enquanto a LDO tem a vigência limitada ao exercício do orçamento, o

Decreto 7.983 tem prazo indeterminado, mas oferece o risco de, por decisão

exclusivamente do Poder Executivo Federal, revogação, o que deixaria o

Governo sem referência de preços para suas obras.

Por outro lado, a fixação do SINAPI como referência e as reiteradas

indicações nas LDO para ampliação da base de insumos e composições para

39

abrigar os mais diversos tipos de obras contratadas pela administração pública

parece não ter sido atendida.

As sucessivas LDO e o Decreto incorporaram o SICRO para obras

rodoviárias e liberaram quando não há parâmetros no SINAPI e SICRO a

utilização de outros sistemas e tabelas de preços referenciais de órgãos

públicos federais, estaduais e municipais, inclusive sistemas mantidos por

empresas privadas.

A intensão de ampliação da base não deve ter tido êxito devido à

diversidade de obras públicas executadas com recursos da União, à evolução

constante das técnicas na construção civil, ao lançamento constante de novos

insumos, à diversidade de composições para um mesmo serviço e por fim a

capacidade operacional dos gestores dos sistemas de referência em

acompanhar todas essas variáveis e evoluções.

Mesmo que houvesse capacidade operacional essa nunca seria

suficiente para atender as particularidades de cada obra, principalmente se

forem consideradas as situações relacionadas às condições ou características

locais.

Essa incapacidade, no entanto, não deve invalidar a fixação das

referências.

Em função dessa determinação legal as empresas privadas têm se

especializado em desenvolver ou adaptar sistemas de orçamento para utilizar

também os dados divulgados pelo SINAPI e SICRO na Internet, facilitando o

trabalho dos orçamentistas que têm de adotar essas referências.

Nesse aspecto foi relevante para a utilização efetiva dos dados do

SINAPI e SICRO a decisão de divulgação mensal dos relatórios de preços de

insumos e composições na Internet, ocorrida em 2009, mesmo que em formato

PDF, pois seria mais adequado disponibilizar em planilha (como a Excel do

pacote Office da Microsoft) facilitando a formação de base de dados ou a

execução direta de cálculos.

40

CAPÍTULO III ATUAÇÃO DOS ÓRGÃOS DE CONTROLE

3.1 – REGULAMENTAÇÃO DAS REFERÊNCIAS DE CUSTOS

A percepção da população brasileira constatada em jornais de grande

circulação, como a Folha de S. Paulo, parece ser de que o Governo, apesar de

aplicar valores expressivos, obtém obras de baixa qualidade e durabilidade, de

execução demorada (interrompidas ou paralisadas) e, em alguns casos, que

sequer são executadas, mas cujos recursos são consumidos.

As passeatas ocorridas em junho de 2013, nas capitais brasileiras e

várias cidades do interior, protagonizadas por manifestantes que se rebelaram

inicialmente contra o aumento das passagens de transportes públicos, tiveram

sua pauta rapidamente ampliada abrangendo, entre outros itens, o alto custo

das obras para Copa do Mundo de Futebol, a corrupção e a MP 37 que, se

aprovada, reduziria a abrangência das atividades do Ministério Público.

Os órgãos de controle, incluindo aí o MP, têm manifestado

(http://5ccr.pgr.mpf.gov.br/ccr5/publicacoes/eventos/audiencia-

publica/audiencia-publica-obras-publicas/. Acesso em 08 set. 2012)

entendimento em eventos, publicações e acórdãos de que essa realidade de

superfaturamento de obras pode ser decorrente do desconhecimento por parte

dos gestores e técnicos do setor público da aplicação adequada das leis e da

existência e possibilidade do uso das referências de preços oficiais, além da

aplicação de nova metodologia que vêm defendendo para uma precificação

mais compatível com o porte da obra e que facilita o acompanhamento da

execução e contratação de termos aditivos.

Em cursos que atuam os auditores do TCU, Bello, Jardim e Baeta

(2013) é afirmado que aplicação da legislação pelos gestores públicos e a

evolução da utilização das referencias oficiais de custos admitidos para as

obras públicas, instituídas nos últimos dez anos, podem evitar o descontrole

nos custos e a ocorrência do superfaturamento nas obras.

Reconhecem, também, que o papel de regulamentação de

procedimentos administrativos para adoção na gestão pública, inclusive a

41

determinação de referências de preço nas licitações de obras públicas, é do

MPOG, mas até a edição do Decreto 7.983/2013 vinha sendo mais

propriamente do Congresso Nacional ao aprovar as LDO com a indicação do

SINAPI e, posteriormente, o SICRO.

Os textos sucessivamente publicados nas LDO possibilitaram os órgãos

de controle fundamentar as decisões registradas em acórdãos e em relatórios

de auditoria do TCU.

O Decreto 7.983/2013 marca uma participação mais ativa do MPOG,

considerando sua área de competência divulgada no site do Ministério:

“(...) IV - elaboração, acompanhamento e avaliação das leis de iniciativa do Poder Executivo federal previstas no art. 165 da Constituição; (...) VIII - coordenação e gestão dos sistemas de planejamento e orçamento federal, de pessoal civil, de administração de recursos da informação e informática e de serviços gerais, bem como das ações de organização e modernização administrativa do Governo federal; (...) XI - política e diretrizes para modernização da administração pública federal” (http://www.planejamento.gov.br/editoria.asp?p=editoria&index=62&ler=s666. Acesso em 10 fev. 2013).

No entanto, é fato, facilmente identificado em consultas pela Internet,

que a atuação dos Tribunais de Contas e Polícia Federal é bastante frequente

em críticas e algumas proposições para melhor utilização das referências

visando à determinação de preço de insumos e composições, o que,

possivelmente, subsidiou o MPOG nas propostas de modificações nas LDO ao

longo dos últimos 10 anos, aprovadas pelo Congresso Nacional, e, por fim, na

edição em abril do Decreto 7.983/2013.

São considerados órgãos de controle o TCU e a CGU, que atuam mais

nos aspectos administrativos de fiscalização e auditoria, o MPF em

investigações em defesa dos recursos da sociedade e o DPF, que atua na

formalização dos inquéritos policiais sustentados por perícias que caracterizam

tecnicamente as denúncias de crime por prática de ilegalidade em obras

públicas, entre elas as decorrentes de superfaturamento.

42

É trabalho diário desses órgãos a ação de fiscalizar a aplicação dos

recursos públicos sendo natural a possibilidade de influenciar na indicação ou

manifestação quanto à fixação ou manutenção de referências oficiais, dentre

elas a de custos, que pode viabilizar legalmente a caracterização de custos

regulares ou superfaturados.

A agilidade no diagnóstico e no enquadramento adequado da

ilegalidade parece ser determinante para antever possíveis prejuízos ao erário

ou para a recuperação do dinheiro indevidamente empregado ou mesmo

desviado, assim como da constituição de processos menos burocráticos e

demorados, nos quais os que cometem crimes se apoiam para adiar decisões

ou julgamentos definitivos.

Deste modo a adoção das referenciais de preços do SINAPI e do

SICRO, instituídas nas LDO desde 2003, é um marco para todos esses órgãos

que por isto seguramente atuaram para a evolução ou modificações das LDO

ao longo desses anos visando permitir efetividade a seus trabalhos de análise

e enquadramento de superfaturamento e outras irregularidades.

A influência exercida pode ser facilmente observada ao pesquisar os

conteúdos de decisões e acórdão do TCU (CAMPELO; CAVALCANTE, 2012),

resultados de periciais (SILVA FILHO, 2008; BARBOSA; ALBUQUERQUER,

2012; MELO, 2012; OLIVEIRA JÚNIOR, 2012), trabalhos técnico-científicos,

eventos como palestras e seminários, além de cursos que ministram ou

patrocinam e, ainda, as críticas e propostas de aperfeiçoamento que são

apresentadas nessas ocasiões.

3.2 – TRIBUNAL DE CONTAS

O TCU, com a atuação permanente na auditoria de obras, tem

identificando diversas não conformidades em obras licitadas (não iniciadas),

em execução, paralisadas ou concluídas. Os procedimentos de análise

realizados tem subsidiado a constituição de muitos acórdãos (decisões), que

têm sido utilizadas nas orientações aos órgãos de modo geral e

especificamente àqueles que tiveram suas obras auditadas.

43

O TCU tem reunido esses acórdãos e promovido palestras em eventos

com o objetivo de divulgar essas orientações para os gestores públicos.

O Instituto Serzedello Corrêa, responsável pela educação corporativa do

Tribunal, tem atuado na realização de cursos como o periodicamente

disponibilizado desde 2012 com o título “Planejamento, Orçamentação,

Licitação e Execução de Obras Públicas”.

Segundo o Instituto Serzedello Corrêa esse curso tem por objetivo:

“(...) capacitar os agentes públicos para elaboração de orçamentos para licitação de obras executadas com recursos federais, bem como atualizá-los sobre os entendimentos do Tribunal de Contas da União sobre os procedimentos para planejamento, licitação, contratação e execução de obras públicas. Além de considerações quanto ao RDC - Regime Diferenciado de Contratações Públicas, instituído pela Lei 12.462/2011” (http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/educacao_corporativa. Acesso em 13 ago. 2012).

Outra instituição que vem atuando para dar consequência às análises

realizadas pelos auditores é o Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras

Publicas (IBRAOP), criado justamente para promover o aprimoramento técnico

e metodológico para os procedimentos de auditoria e controle de obras e

serviços de engenharia (http://www.ibraop.org.br/. Acesso em 11 ago. 2012),

necessidade constatada a partir da promoção pelo Instituto dos Simpósios

Nacionais de Auditoria de Obras Públicas (SINAOP)

Os entendimentos do TCU ou do IBRAOP evidenciados neste trabalho

foram obtidos nos sites das respectivas organizações, principalmente em

acórdãos (manifestações de entendimentos dos tribunais) e pronunciamentos

em eventos ou publicações como, por exemplo, as dos auditores André Baeta,

Rafael Di Bello e Rafael Jardim.

3.3 – Controladoria Geral

A CGU tem adotado entendimentos semelhantes aos dos acórdãos do

TCU.

Como o TCU, a CGU também tem promovido eventos como o VII

Encontro de Auditoria e Unidades de Controle Interno do Sistema “S”, ocorrido

44

em Brasília (Novembro/2011), quando foram abordados assuntos relacionados

à fiscalização de obras públicas e a jurisprudência que deve ser aplicada para

realizar esta atividade, apresentados pela Analista de Finanças e Controle,

Luana Roriz Meireles, compreendendo a adoção de referências de preços, os

critérios de aceitabilidade de preços e a identificação de sobrepreço e

superfaturamento.

A CGU é mais um órgão de controle do Governo Federal que tem a

atribuição de:

“assistir direta e imediatamente ao Presidente da República quanto aos assuntos que, no âmbito do Poder Executivo, sejam relativos à defesa do patrimônio público e ao incremento da transparência da gestão, por meio das atividades de controle interno, auditoria pública, correição, prevenção e combate à corrupção e ouvidoria” (http://www.cgu.gov.br/CGU/. Acesso em 21 ago. 2012).

3.4 – POLÍCIA FEDERAL

No âmbito da Polícia Federal existe o Instituto Nacional de Criminalística

(INC), órgão central de criminalística, vinculado à Diretoria Técnico-Científica

que:

“desenvolve pesquisa para definição de metodologia de trabalho técnico-científico utilizando o intercâmbio com outras instituições e a experiência acumulada em casos concretos” (http://www.apcf.org.br/Per%C3%ADciaCriminal/Oque%C3%A9per%C3%ADcia.aspx. Acesso em 15 ago. 2012).

Essa atuação resulta em propostas, dentre elas as relacionadas ao

“efeito cotação” e “efeito barganha”.

Nascimento e Silva (2011) indicam que decorrente de tais estudos tem

sido observado:

“(...) queda de custo das obras públicas de aproximadamente 15% para o chamado efeito cotação/barganha e aproximadamente 10% para o BDI (Benefícios e Despesas Indiretas) Referencial para obras de construção civil de grande porte” (NASCIMENTO e SILVA, 2011, p.2).

Como os auditores, também os perítos têm sua entidade representativa

de classe, a APCF Associação Nacional dos Peritos Criminais Federais, que

45

busca defender a atividade da criminalística no âmbito federal, resguardando

sua isenção e qualidade com fins a obtenção da Justiça.

Essa associação promove eventos como o VI SPENG – Seminário de

Perícia de Engenharia da Policia Federal, 9 a 13 de abril de 2012, onde são

apresentados trabalhos que buscam obter metodologias mais seguras para a

produção das perícias, voltadas à regularidade e economicidade das obras

públicas.

A opinião dos peritos do DPF está evidenciada pelos diversos artigos

apresentados em eventos e publicações, destacando-se os trabalhos dos

peritos Alan Lopes, Laércio Silva Filho, Marcos Lima e Rafael Maciel.

3.5 – MINISTÉRIO PÚBLICO

O MPF, que tem como missão “promover a realização da Justiça, a bem

da sociedade e em defesa do estado democrático de direito”

(http://www.pgr.mpf.gov.br/conheca-o-mpf/sobre-a-instituicao. Acesso em 11

abr. 2013). Deste modo, tem reforçado a necessidade de orientar o gestor

público quanto à correta aplicação do dinheiro público.

Em decorrência disto mantém a publicação de textos técnicos no

endereço eletrônico da 5ª Câmara.

Esses textos orientam os gestores públicos quanto à elaboração de

editais cujos orçamentos para as obras públicas considerem o “efeito escala ou

barganha” e o “efeito cotação” como sugerido pelos peritos da Polícia Federal

que sustentam a possibilidade de redução efetiva de custos nas obras pela

adoção de preços mais realistas em relação ao mercado.

Abordam, ainda, a definição de teto para o percentual máximo do BDI,

por parte da administração pública, que deve constar no edital da licitação.

Também, reforçam a utilização de nova metodologia para elaboração de

orçamento com a adoção de “planilha orientativa” para preenchimento dos

dados da obra orçada, pois as fórmulas de cálculo já contemplam as reduções

de custos relacionadas ao “efeito escala ou barganha”, o “efeito cotação” e o

limite para o BDI.

46

Segundo Lopes, Silva Filho, Lima e Maciel (2011) pode haver redução

de custos da ordem de 10 a 35% no valor total da obra com a adoção desse

modelo e ao recomendar essa utilização indica roteiro com as etapas que

devem ser seguidas pelo gestor e pelo orçamentista que atuam nos editais de

obras públicas.

Dando publicidade aos trabalhos de peritos e auditores, o MPF

demonstra alinhamento de entendimento e que atua em consonância com sua

missão ao contribuir para a redução do superfaturamento em obras pública.

Nesse sentido destacamos a atuação dos procuradores Raquel

Branquinho e José Alfredo.

3.6 – NOVOS MODELOS DE ORÇAMENTO DE OBRAS

Em 28/03/2011 a Procuradoria Geral da República promoveu, com o

apoio dos órgãos de controle e do INC, audiência pública sobre Novos

Modelos de Orçamento de Obras Públicas visando divulgar formalmente a

todos os interessados, em particular aos setores da sociedade brasileira,

ligados a construção civil e gestores públicos, diversos estudos técnico-

científicos sobre custos reais de obras públicas.

Esses assuntos já vinham sendo debatidos em alguns eventos como os

SINAOP e os SPENG, a partir da apresentação de trabalhos elaborados por

auditores e peritos filiados a IBRAOP e APCF, respectivamente.

Na audiência participaram representantes do setor público como os

órgãos de controle, a Polícia Federal e de associações de auditores e peritos

que atuam para o Governo além de outros do setor privado como a ASEOPP

(empresários da construção civil), a ANEOR (empresas de obras rodoviárias) e

da CBIC (indústria da construção).

Previamente realização da audiência pública houve a distribuição aos

interessados dos artigos técnicos com os conteúdos que seriam apresentados

e debatidos durante o evento como:

a) Comparação de custos referenciais do DNIT - Departamento Nacional

de Infraestrutura de Transportes e licitações bem sucedidas (LIMA, 2010);

47

b) Efeito Barganha e Cotação: Fenômenos que permitem a ocorrência

de superfaturamento com preços inferiores às referências oficiais (SILVA

FILHO; LIMA; MACIEL, 2010);

c) BDI referencial com base no porte e localização da obra (LOPES,

2010);

d) Novos modelos de orçamento de obras públicas desenvolvidas para o

cálculo de BDI (LOPES; SILVA FILHO; LIMA; MACIEL, 2011).

O processo da audiência permitiu que após o evento os interessados

pudessem enviar seus questionamentos e sugestões que foram analisadas

pelos Peritos Criminais Federais (LOPES; SILVA FILHO; LIMA; MACIEL, 2011)

que prestaram seus entendimentos dando ampla divulgação pela Internet.

Os organizadores (NASCIMENTO; SILVA, 2011) reiteraram, tanto no

evento como nas manifestações formuladas em respostas às perguntas

enviadas após a audiência pública, que o objetivo dos trabalhos desenvolvidos

e das propostas apresentações no decorrer dos trabalhos tinha por objetivo

estabelecer metodologia que atenda a necessidades das investigações

policiais, mas que, também, podem oferecer aos gestores públicos um método

de trabalho que busca maior economicidade para os investimentos públicos.

O modelo proposto por Lopes, Silva Filho, Lima e Maciel (2011) consiste

na adoção de preços referenciais estabelecidos na LDO aplicando-se,

conforme o porte da obra, os efeitos barganha e cotação, bem como compor o

BDI conforme o BDI referencial (LOPES, 2010) baseado no porte e localização

da obra e para facilitar esse trabalho forneceram modelos desenvolvidos em

planilhas eletrônicas.

Lopes, Silva Filho, Lima e Maciel (2011), peritos do DPF, esclareceram

que a metodologia foi aferida com a adoção de casos reais e nesses não foi

encontrada obra pública que, em uma análise global, apresentasse custos

reais superiores ao produzidos pelo modelo proposto.

Ressaltaram que não faz parte do método situações decorrentes de

desperdício e incompetência, a adoção de composições inadequadas, os

serviços desnecessários que sejam previstos, as fraudes internas nas

48

organizações, a ausência de serviços necessários, as doações ou pagamentos

de comissões indevidas ou de quaisquer despesas ilegais.

Esses autores registraram, também, que tais observações são

importantes devido à cultura existente no Brasil de que empresas, em

particular ligadas à construção civil, preveem nos seus orçamentos os recursos

necessários para gastos extraordinários decorrentes do pagamento do custo

com corrupção.

Afirmam que alguns resultados de investigações policiais apontam essa

situação e mostram resultados de pesquisas de opinião, como os

apresentados nos gráficos da figura 1 e da figura 2, que confirmam essa

ocorrência.

Figura 1 - Pesquisa da editora PINI sobre a aceitação de práticas de corrupção.

Figura 2 - Pesquisa da editora PINI sobre gastos das empresas do ramo com corrupção.

49

Esses peritos defendem a adoção do modelo proposto no evento

promovido pela 5ª Câmara por entenderem resultar em custos mais próximos

da realidade do mercado.

Para reforçar a viabilidade do método proposto e alternativo à utilização

apenas das referências oficiais, os peritos indicam que sua utilização pela

administração pública não tem impedimento legal, pois consideram estar

atendida a regulamentação existente nas LDO e na Lei 8.666/93.

Indicam, ainda, que a adoção dos modelos também reduz a atuação das

quadrilhas de licitantes de obras públicas ao diminuir a margem de recursos

que poderiam ser utilizados no processo de corrupção.

3.7 – REDE DE CONTROLE DA GESTÃO PÚBLICA

Na audiência pública foi indicada a Rede de Controle da Gestão Pública,

como iniciativa do TCU, instituída a partir de 2009, para que interessados

(indivíduos ou empresas) pudessem apresentar seus estudos relacionados ao

controle dos custos das contratações públicas de modo a adotar preços que

correspondam à realidade de mercado.

Esclareceram que essa Rede foi instituída para:

“desenvolver ações direcionadas à fiscalização da gestão pública, ao diagnóstico e combate à corrupção, ao incentivo e fortalecimento do controle social, ao compartilhamento de informações e documentos, ao intercâmbio de experiências e à capacitação dos seus quadros” (http://www.rededecontrole.gov.br/portal/page/portal/rededecontrole. Acesso em 15 nov. 2012).

O foco da Rede são estudos relativos aos custos reais das obras

públicas, prazo de obra, plano de ataque, habilitação técnica, garantias

contratuais, fatores de desempenho, formação de consórcio para aumento na

concorrência em licitações.

3.8 – ORÇAMENTOS E SISTEMAS REFERENCIAIS

Os órgãos de controle ressaltam que mesmo com a instituição de novos

modelos para orçamentação a correta aplicação dos recursos públicos será

50

possível primordialmente a partir da adequada elaboração dos orçamentos que

servem de base para a licitação e posterior execução das obras. É nessa fase

que a Administração Pública pode se planejar a partir da definição do custo

real da obra prevendo os valores necessários para cada fase.

Neste contexto, as condutas ilícitas devem ser denunciadas,

investigadas e os culpados punidos.

Em função das investigações e auditorias realizadas, os órgãos de

controle têm declarado que consideram o custo real das obras públicas serem

bem menor que o valor adotado na licitação e que isto não decorre apenas do

comportamento ilícito de empresas construtoras ou gestores públicos, mas

pode ser devido aos preços dos sistemas referências não levar em

consideração a redução nos custos devido ao volume de compras que serão

realizadas e os descontos possivelmente decorrentes.

Os acórdãos do TCU (CAMPELO; CAVALCANTE, 2012) tem

fundamentado a constituição de jurisprudência administrativa que têm

permitido o embasamento para o desenvolvimento dessas novas metodologias

para a elaboração de orçamentos de obras públicas, abrangendo também o

edital e os projetos básicos para estabelecer mais claramente os serviços

necessários e a adoção de valores mais próximos à realidade do porte das

obras.

Mesmo com críticas pelo TCU ao SINAPI e SICRO, em palestra

proferida pelo auditor do TCU, André Pachioni Baeta, que consta dos anais

eletrônicos do XIII SINAOP em 2010, foram relacionadas como vantagens da

utilização de sistemas referenciais:

a) Padronização dos orçamentos do Órgão; b) Aderência dos orçamentos ao caderno de encargos do Órgão/Entidade (especificações dos serviços e critérios de medição e pagamento); c) Racionalização dos serviços: evita-se extenso trabalho de elaboração de composições de custo unitário e a pesquisa do preço de centenas de insumos cada vez que um orçamento for elaborado; d) Segurança jurídica para os orçamentistas e gestores públicos; e) Transparência e diminuição dos custos privados das construtoras para participação em certames licitatórios;

51

f) Parâmetros de avaliação objetivos para os órgãos de controle; g) Servem como fonte de entrada para estatísticas oficiais sobre a variação dos custos da construção civil (Baeta, 2010).

As críticas de Baeta (2010) aos sistemas referenciais basicamente estão

relacionadas a não considerar nos preços divulgados a redução em função do

porte das obras ou do volume dos serviços:

a) Não possibilitarem ajuste na aquisição de insumos em função dos ganhos de escala; b) Adotarem preços médios ou medianos como paradigma de preços de mercado ao contrário do que ocorre efetivamente, pois ao adquirir materiais as construtoras optam pelo menor preço; c) Não considerarem condições negociais entre construtoras e fornecedores (prazos maiores para pagamento, parcelamento dos pagamentos, descontos, promoções, etc.); d) Adotarem produtividades médias para as composições de mão de obra e equipamentos, possibilitando que a administração privada otimize as metodologias executivas e os procedimentos de controle de qualidade com vistas à redução de custos (Baeta, 2010).

Baeta (2010), como outros auditores do TCU, bem como peritos do DPF

cujos artigos e publicações foram pesquisados para este trabalho, fundamenta

esse entendimento indicando que em casos concretos são normais que as

notas fiscais obtidas pelo TCU demonstram que os insumos são adquiridos por

custos inferiores aos constantes nos sistemas referenciais de preços.

Diante desse cenário Baeta (2010) indica como necessidade que os

sistemas referenciais possibilitem:

a) Ampliação do rol dos serviços e dos insumos contemplados; b) Acompanhamento da evolução tecnológica da engenharia (novos serviços, novas técnicas executivas, etc.); c) Consideração de efeitos de escala e de barganha; d) Facilidades para o usuário (banco de dados com orçamentos, automatização de cálculo de reajustes, interface com o planejamento da obra, realização de medições, elaboração de curvas ABC de serviços e insumos (Baeta, 2010).

Neste mesmo evento, Baeta (2010) previu que no futuro seria criado um

sistema nacional de preços referenciais, alimentado pelos principais órgãos de

infraestrutura do país, expectativa talvez fundamentada na constante indicação

52

nas LDO da necessária contribuição para ampliar os insumos e composições

do SINAPI.

53

CAPÍTULO IV O SUPERFATURAMENTO NAS REFERÊNCIAIS

4.1 – PREÇO NA DETERMINAÇÃO DO SUPERFATURAMENTO

O superfaturamento é um termo adotado de maneira geral para indicar

os diversos crimes cometidos quando um bem ou serviço é obtido por valores

acima da realidade de preços de mercado.

Assim, o preço é determinante para o enquadramento de

superfaturamento e a referência de preço como indicado na LDO é essencial

para apontar por comparação essa ocorrência.

Entre os sistemas referenciais o SINAPI é o que mantém o maior

número de insumos e composições abrangendo obras de várias tipologias, e

devendo ser por isto o mais utilizado na avaliação de pertinência de preços

com o valor de mercado.

Deste modo, é importante entender como os preços dos insumos são

obtidos para constarem nos sistemas de referência e qual era a finalidade

desses sistemas antes de serem adotados pelo governo e se a indicação de

sistema de referência de preços teve alguma consequência e o que mudou a

partir disto.

4.2 – SINAPI

Segundo a CAIXA, o SINAPI é atualmente resultado da pareceria de

duas instituições do Governo Federal: a CAIXA e o IBGE

(http://www1.caixa.gov.br/gov/gov_social/municipal/programa_des_urbano/SIN

API/index.asp. Acesso em 09 mar. 2013).

No entanto, quem implantou o SINAPI foi o BNH em 1969 com o

objetivo de disponibilizar a sociedade brasileira um conjunto de informações

mensais sistematizadas e de abrangência nacional, relativas aos custos e

índices da construção civil, para atender principalmente às necessidades do

Governo Federal e do setor da construção civil.

54

Inicialmente continha preços e índice de materiais e salários relativos à

construção civil no seguimento de habitação.

Com a extinção do BNH em 1986, a CAIXA assumiu as atribuições de

gestão e desenvolvimento mantendo a parceria com o IBGE.

O Conselho Curador do FGTS em 1994 estabeleceu que a CAIXA,

como agente operador do fundo, implantasse sistema de acompanhamento de

custos para fundamentar as análises dos projetos financiados com recursos do

FGTS.

Para atender essa demanda o SINAPI foi ampliado em 1997 para conter

também preços de insumos adotados pelo setor de saneamento e

infraestrutura.

O SINAPI, a partir de 2003, antes de ser indicado como sistema de

referência de preços na LDO, era utilizado para a elaboração de estimativa de

custos e orçamentos pela CAIXA e seus conveniados, para análise dos custos

propostos em empreendimentos para financiamentos pela CAIXA ou repasse

de recursos da União, além de ser adotado, entre outros, para o planejamento

de investimentos e reajustamentos de valores contratuais.

Na parceria com a CAIXA, cabe ao IBGE à responsabilidade de definir

os preços dos insumos, a partir da realização mensal de pesquisa de coleta no

mercado junto aos fornecedores de materiais de construção, empresas

construtoras do setor, sindicatos, fabricantes e indústrias, que é posteriormente

submetida à aplicação de método estatístico. Realiza o cálculo e divulga no

seu site o índice da evolução de custos da construção civil.

A CAIXA, por sua vez, é responsável pelo desenvolvimento e

manutenção do sistema tecnológico no qual são divulgados os preços de

insumos e composições e dispõe de funcionalidades de orçamentação para

usuários da própria CAIXA e órgãos conveniados, além das consultas e

captura de dados disponíveis pela Internet pelo público interessado.

No sistema são possíveis a atualização e o aperfeiçoamento do

cadastro de referências técnicas, tais como especificação técnica de insumos,

pesquisa, análise e elaboração de composições, elaboração de orçamentos

para fundamentar cálculo de índices para a construção civil pelo IBGE,

55

métodos de cálculo para encargos sociais, deste modo realizando o controle

da qualidade dos dados utilizados no SINAPI, exceto o valor dos preços.

Os órgãos públicos com convênio com a CAIXA para uso do SINAPI têm

acesso ao módulo SIPCI que disponibiliza funcionalidades para cadastramento

de orçamentos, banco de dados para que a conveniada crie seus próprios

insumos e definam suas composições adotando seus insumos e os da base do

SINAPI e gerem relatórios com dados atuais ou pretéritos.

Devido à fixação do SINAPI como sistema de referência de preços, a

CAIXA passou a divulgar os preços de insumos e composições pela Internet,

para o mês de referência atual e anterior, assim como informações relativas

aos conceitos adotados nesse sistema de engenharia de custos, o que permite

a qualquer usuário com acesso à Internet utilizar essas informações,

possibilitando o atendimento às LDO e ao Decreto quanto a ter os preços do

SINAPI como referência de preço para elaboração de orçamento de obras

públicas com recursos da União.

A coleta de preço mensal corre para pouco mais de 400 insumos,

apesar do SINAPI divulgar mensalmente preço para algo em torno de 5.000

insumos.

A metodologia para obter o preço mensal para os 5.000 é resultado da

aplicação de coeficiente de representatividade, que é a relação entre um

insumo cujo preço não é coletado mensalmente (representado) com outro que

é coletado mensalmente (representativo).

Para que esse coeficiente seja calculado em dado momento é realizada

coleta de preços no mercado para o mesmo mês de referência do insumo

representado e do representativo.

Essa metodologia está fundamentada em que os preços de insumos

pertencentes a uma mesma cadeia produtiva, fabricado ou produzido a partir

das mesmas matérias primas, têm no mercado tendência de variação de

preços semelhante.

Assim, são formados conjuntos de insumos com características

semelhantes que formam famílias denominadas como homogêneas, um

56

insumo representativo e um ou mais insumos representados para os quais é

calculado o coeficiente de representatividade.

Mesmo assim, conforme períodos previamente estabelecidos, e

possivelmente decorrentes do resultado de monitoramento de preços, são

verificados no mercado todos os preços de um grupo de insumos, ou seja,

daquele que tem o preço coletado mensalmente e dos demais cujos preços

mensais são obtidos pelos coeficientes de representatividade.

Tal procedimento serve para viabilizar, mensalmente, a existência de

preços para os cerca de 5.000 insumos em 27 capitais.

Como resultado da coleta o IBGE disponibiliza três resultados de preços

para cada insumo após o tratamento estatístico dos dados

(http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/indicadores/precos/sinapi/. Acesso em

18 mar. 2013):

a) O preço do 1º quartil é aquele superior a 25% de todos os preços

coletados;

b) O preço do 3º quartil é superior a 75% de todos os preços coletados;

c) O preço da mediana é o dado central obtido na pesquisa.

As LDO e o Decreto estabelecem a utilização como referência máxima o

preço da mediana.

A CAIXA adota no SINAPI apenas uma composição para cada tipo de

serviço, independente da região geográfica brasileira, exigindo ao orçamentista

analisar sua formação para sua utilização ou adequação a situação real que

pretende orçar.

Providências mais recentes divulgadas pela CAIXA citam a contratação

da FDTE para aferir as composições do SINAPI de modo a atualizar essas

referências técnicas em termos de insumos adotados, coeficiente de

produtividade, especificações técnicas adotadas, bem como o

desenvolvimento de novas composições.

Considerando os diversas exemplos de manifestações de peritos do

DPF e auditores do TCU, os pronunciamentos da CAIXA, como gestora do

SINAPI, parecem ser eventuais, talvez por tratarem de ações efetivas de

melhorias no SINAPI que demandam prazos para sua realização e efetivação.

57

Possivelmente falte a CAIXA ou principalmente aos empregados alguma

associação que esteja disposta a apresentar sua opinião quanto às criticas ou

utilização que tem sido dado ao SINAPI, diferentemente do que ocorre com os

peritos e os auditores e suas associações e institutos.

Assim, as informações por parte da CAIXA, normalmente, estão restritas

ao divulgado no site da CAIXA.

No entanto, houve participação da CAIXA como palestrante no XIII

SINAOP, evento voltado aos auditores dos tribunais de contas, em que foram

prestadas informações relacionadas ao histórico de criação do SINAPI,

conteúdo e modo de utilização do sistema, diferenças de funcionalidades entre

a versão pública e a destinada ao uso da CAIXA e conveniados, assim como

de ações planejadas naquela época, mas que se observa em efetivação

atualmente com divulgação no site da CAIXA e pela imprensa especializada

em assuntos de construção civil, como a aferição em curso das composições

adotadas pelo sistema.

O IBGE não divulga no seu site ao público em geral informações quanto

aos procedimentos de coleta de preços e os insumos que tem preços

coletados pelo Instituto. No XIII SINAOP foi indicado que existem no site do

IBGE, em área mais restrita, informações quanto às bases de coleta, à

metodologia de cálculo, à coleta extensiva e ao catálogo de insumos que

deveriam estar mais acessíveis ao público em geral, considerando ser

adotados pelo SINAPI, sistema cujos preços são exigidos servirem de

referência para orçamentos de obras públicas pelas LDO e Decreto.

4.3 – SICRO

Segundo o DNIT, o SICRO é resultado da necessidade do extinto

DNER em ter parâmetros de custo de construção para servir de referencial

para suas licitações de obras, permitindo criar, desenvolver e implantar

metodologias construtivas que representassem a melhor técnica de engenharia

para o cálculo dos custos (http://www.dnit.gov.br/servicos/sicro. Acesso em 01

abr. 2013).

58

Relata o DNIT que na década de 70, quando os sistemas de

informática ainda eram reduzidos e inacessíveis mesmos para empresas,

atividades relacionadas a estimar custos unitários utilizando composições de

serviços era uma novidade no Brasil e exigia processo trabalhoso e demorado,

além de oneroso, com grande estrutura de pessoal técnico.

O longo período de inflação no Brasil ampliava o trabalho já bastante

difícil que consumia muito tempo para os procedimentos de coleta, produção,

divulgação dos custos e, principalmente, para manter preços que pudessem

representar vínculo com a realidade de mercado.

O DNIT indica que essas circunstâncias fizeram com que a versão

atual do SICRO, conhecida como SICRO 2, contenha apenas a etapa de

cálculo de custos unitários de serviços e disponibilize mensalmente as Tabelas

Referenciais de Preços com o valor dos insumos para diversas regiões do

Brasil necessários à execução das obras de construção, restauração e

sinalização rodoviária e dos serviços de conservação rodoviária.

O DNIT informa que o SICRO 3 é um versão da consulta pública sem

atualizações de preços, mas mais amplo, pois dispõe de composições

rodoviárias, ferroviárias e aquaviárias.

O SINAPI, o outro sistema de referencia de preço indicado nas LDO e

Decreto, segundo a CAIXA

(http://www1.caixa.gov.br/gov/gov_social/municipal/programa_des_urbano/SIN

API/index.asp. Acesso em 09 mar. 2013) abrange insumos para vários tipos de

obras, inclusive serviços de pavimentação em regiões urbanas (ruas e

avenidas das cidades) considerando as características diferenciadas dessas

para as obras rodoviárias.

O DNIT divulga que o SICRO atual é o resultado da revisão,

atualização e ampliação dos Manuais de Custos Rodoviários, ocorridos em

1972 e 1980, a partir de contribuições e de seminários realizados com a

participação de quem atuava com pesquisa, projetos, orçamentos e execução

das obras rodoviárias de diversas tipologias.

59

A revisão do manual anterior, a que está em curso atualmente, ocorreu

em 1998 e a metodologia foi implantada em 2000 pelo antigo DNER e

disponibilizada como tabela em 2003.

A estabilização monetária decorrente do Plano Real (1994) e o advento

da globalização com a integração da economia aos mercados externos

beneficiou a realização dessa revisão, pois além da necessidade de atualizar o

SICRO em função do tempo decorrido essas alterações na economia

alteraram significativamente o comportamento de construtoras, fabricantes e

fornecedores, em fim de todos que atuavam no setor, e consequentemente na

formação dos custos para as obras.

No mesmo sentido a evolução tecnológica no setor de construção

principalmente quanto aos recursos de informática e modernização tecnológica

em equipamentos utilizados nas obras bem como o modo de apuração de

custos, que transformou positivamente atividades antes difíceis e muito

demoradas que, quando concluídas já não representavam os preços atuais do

mercado, determinam a revisão e a ampliação do alcance do SICRO pelo

DNIT.

Os trabalhos de revisão têm segundo o DNIT as seguintes diretrizes:

a) O aumento na quantidade das amostras de coleta de preços de

materiais e equipamentos, com situação ideal do mínimo de três

preços de cada item, mesmo que recorrendo a preços coletados

por outras entidades, desde que com idoneidade reconhecida, e

mediante aferição quanto à adequação ao mercado;

b) Obtenção dos preços de mão-de-obra por categoria profissional no

setor da construção rodoviária obtidos com pesquisas dos pisos

salariais decorrentes de convenções coletivas de trabalho,

estabelecidos entre os sindicatos de trabalhadores e os sindicatos

patronais para categorias como de servente, ajudante e oficial,

assim como quando da utilização de multiplicadores ou relação de

preços entre insumos para as demais categorias haja aferição

periodicamente por pesquisa direta. Pretende realizar tais

verificações com frequência mínima anual e quando o mercado

60

exigir (aquecimento ou retração) até mesmo com periodicidade

menor.

c) Ampliação da base de insumos com a pesquisa e cadastramento

de novos materiais e equipamentos que não eram utilizados em

1980, mas de uso corrente na construção rodoviária,

compreendendo o levantamento e registro de suas características

construtivas, mecânicas e operacionais, bem como das

produtividades com que trabalham, consultando fabricantes e

usuários dos novos materiais e equipamentos.

Essas ações permitiram a atualização tecnologia e incorporou ganhos

de produtividade.

O DNIT reconhece as dificuldades de utilização das tabelas do

SICRO para a elaboração de orçamento de determinada obra rodoviária, pois

a tabela não permite a precisão dos custos devido às particularidades como

localização geográfica, condições naturais, sociais, econômicas e logísticas

encontradas, além dos aspectos particulares do plano de mobilização e

instalação que dependem muito das possibilidades de construção de desvios

ou do estabelecimento de rotas alternativas, além do fator importante e que

resulta o diferencial em grandes obras que é a experiência acumulada ao

longo dos anos pela atuação de cada construtora.

A exemplo do que ocorre com a CAIXA, não identificamos

manifestação do DNIT em relação às críticas que formulam os órgãos de

controle relativas às deficiências do SICRO, que parece adotar a mesma

posição da CAIXA em restringir seu pronunciamento às ações de evolução do

SICRO.

No entanto, no trabalho de Campos (2010) apresentado no XIII

SINAOP, há indicação da aplicação das referências oficiais (SICRO e SINAPI)

“na análise de equilíbrio econômico-financeiro de contratos para se evitar o

jogo de planilhas” que pode resultar no superfaturamento da obra pública.

61

4.4 – SUPERFATURAMENTO NA REFERÊNCIA DE PREÇOS

Para que o processo de superfaturamento seja bem sucedido é

necessário existir maneira para exercer controle dos preços que resultarão do

processo licitatório.

A maneira mais comum identificada por quem estuda a ocorrência de

superfaturamento em obras públicas, entre eles os peritos do DPF Silva Filho,

Lima e Maciel (2010), é a redução da competitividade das licitações, o que

ocorre normalmente com o conluio entre prováveis concorrentes no processo

licitatório, envolvendo muitas vezes representantes corruptos do órgão público

contratante, de modo a combinar o “melhor preço” com a empresa selecionada

pelo grupo (quadrilha), ou seja, com preço superior ao que seria obtido em um

processo amplo e competitivo.

Os peritos da Polícia Federal defendem que nessas situações o valor

que é pago a maior pela administração pública do que o necessário (preços de

mercado) será utilizado para remunerar os grupos ou as pessoas beneficiadas

de modo direto ou indireto pela fraude.

Fundamental tal entendimento indicando a pesquisa realizada por

Pereira (2002),“O mercado da construção civil para obras públicas como

instrumento de auditoria: uma abordagem probabilística”, e a realizada Lima

(2009), “Sobrepreço de Preços de Referência e Conluio – Comparação de

Custos Referenciais do DNIT e Licitações Bem Sucedidas”, que em suas

análises estatísticas concluem que a participação de oito ou mais interessados

devidamente habilitados, e que oferecem seu preço em processo licitatório

efetivamente competitivo, dificulta a realização de acordos entre os

concorrentes e produzem reduções do preço da obra próximas a 35% se

comparados aos preços contratados em ambiente onde a competição foi

reduzida.

Com a instituição de referências oficiais mais precisas a partir da LDO

de 2003 previa-se redução na ocorrência de superfaturamento, mas

informações divulgadas por peritos da Polícia Federal vêm indicado que a

ocorrência de corrupção, conluio e pagamento de propinas vem se mantendo

62

mesmo com a contratação e execução das obras atendendo aos limites

estabelecidos nas LDO.

Em função dos descontos obtidos nas licitações pela administração

pública serem muito reduzidos ou até não ocorrerem, os peritos têm entendido

que os preços das referências oficiais adotados na elaboração dos editais de

licitação das obras públicas estão acima dos preços praticados no mercado em

situação de efetiva competitividade.

Deste modo, acreditam que se continua a proporcionar os recursos

necessários ao financiamento das “organizações criminosas” para remunerar

os que estabelecem acordos ilegais que reduzem a competitividade.

Peritos da DPF, como Rosemann e Azevedo Filho (2012), elaboram

artigos apresentados em eventos do INC e do IBRAOP, onde afirmam que em

muitos casos os preços de referência dos orçamentos que vencem as

licitações estão compatíveis com os obtidos nos sistemas oficiais, como o

SINAPI e o SICRO, concluindo que o uso desses sistemas referenciais de

custos gera problema por não possibilitar simular situações reais que podem

resultar na redução de custos.

É, no entanto, importante lembrar que esses sistemas dispõem de

composições unitárias que fornecem preço para os serviços mais comuns das

obras civis, sendo considerado para isto o consumo de materiais e

equipamentos, e a produtividade da mão-de-obra e dos equipamentos mais

padrão de uso. Com as quantidades necessárias levantadas para os serviços

pertinentes à obra e os custos dos insumos, que são divulgados todo mês para

as capitais de estados, é calculado o custo total direto da obra, acrescido do

BDI é gerado o valor final para obra.

Peritos do DPF defendem que nesse processo, muitas vezes, não é

verificada a incompatibilidade dos preços propostos para licitação com os do

SINAPI e SICRO, mas que se observa preços acima do praticado pelo

mercado para a situação específica da obra para o que destacam como os

principais motivos a não observação do que definem como:

a) “Efeito barganha: resultado no preço da negociação de grande quantidade a ser adquirida, o que pode provocar

63

redução do preço unitário do material a ser comprado” (IBRAOP OT – IBR 005/2012, p.3); b) “Efeito cotação: diferença entre a média ou mediana de preços e o menor preço pesquisado. É resultado do procedimento rotineiro de pesquisa de preços, por meio do qual o comprador realiza cotações e escolhe o estabelecimento que apresentou o menor preço” (IBRAOP OT – IBR 005/2012, p.3); c) “Efeito escala: pode ser definido como o ganho de eficiência decorrente da repetição sistemática de determinada atividade, seja pelo aumento da produtividade ou pela diminuição das perdas, sempre resultando em custos menores” (IBRAOP OT – IBR 005/2012, p.4).

Além desses efeitos consideram que as composições unitárias de

serviços adotadas pelos sistemas de referência podem adotar produtividades

subestimadas ou consumos superestimados em relação às boas técnicas de

execução mais atuais.

O estudo realizado por no mercado de Brasília concluiu que o:

“(...) uso do 1º quartil do SINAPI representa de maneira segura o efeito cotação, aplicável em qualquer porte de obra e que provoca, de maneira geral, descontos entre 5% e 8% do total orçado com base nas referências atuais. Em obras de grande porte, cujo custo global supere 4 milhões de reais, no caso de infraestrutura e pavimentação, e 10 milhões de reais, no caso de edificações, o efeito cotação deve ser somado ao efeito barganha, resultando em descontos da ordem de 15% em relação ao custo total orçado pela mediana do SINAPI” (SILVA FILHO; LIMA; MACIEL, 2010, p. 11).

Consideram que apesar da pesquisa ter sido realizada no mercado de

Brasília-DF, as conclusões podem ser generalizadas para as outras

localidades, pois a abrangência das cotações do IBGE, responsável pelo preço

dos insumos do SINAPI, é nacional, além de afirmarem que os descontos em

Brasília-DF são inferiores à média das outras capitais.

Concluem nesse estudo que o impacto provocado pelos efeitos cotação

e barganha no custo total das obras ainda é bem inferior aos 35% de desconto

que a administração obtém em licitações com efetiva competitividade,

conforme demonstrado por Lima (2009) e Pereira (2002) nos seus estudos,

portanto, as outras possíveis razões que explicam a divergência entre os

custos de referência e os custos reais, como o uso de produtividades

64

subestimadas e consumos superestimados nas composições unitárias, devem

ter seu impacto avaliado.

Para analisar a questão da produtividade levantada pelos peritos não

identificamos estudos, o que deve ser motivado pelos altos custos de se

levantar a produtividade. Talvez a contratação anunciada pela CAIXA na sua

página da Internet da aferição de composições possa trazer elementos para

essa análise, principalmente a partir da realização da consulta pública que

antecederá a adoção das composições revisadas.

Os peritos entendem por esses motivos que a referência oficial deve

passar a adotar o 1º quartil do SINAPI para representar melhor o preço de

referencia de mercado. Em contratações de obras de grande porte, o efeito

barganha, já associado ao efeito cotação, deve ser considerado na elaboração

do orçamento de referência pela administração pública e sugerem a aplicação

de desconto de 15% sobre o custo total orçado pela mediana do SINAPI.

Concluem que adotando-se essas sugestões os preços de referência

passariam a estar mais próximos dos preços reais resultantes de ambiente

competitivo, reduzindo a margem utilizada em negociação por organizações

criminosas, margem esta que deveria se constituir em vantagem financeira

para a administração pública, principalmente em obras de grande porte.

65

CONCLUSÃO

A partir das pesquisas realizadas relativamente à adoção de sistemas

de referência de preços pelo Governo Federal e a ocorrência de

superfaturamento, caracterizada pelos órgãos de controle e de polícia,

concluímos que:

a) A definição de referência de preços, por si só, não é suficiente para

acabar ou mesmo reduzir a ocorrência de superfaturamento nas

obras públicas;

b) A adoção da referência de preços, no entanto, cria padrão e

racionaliza a elaboração de orçamento pelos departamentos

responsáveis pela licitação, contratação e controle de execução das

obras públicas;

c) A existência de referência de preços permite que seja caracterizada

com mais evidência a ocorrência de superfaturamento ou sobrepreço

nas obras públicas fiscalizadas pela CGU, auditadas pelo TCU e

investigadas pelo DPF.

d) A referência de preços não deve ser adotada como tabela de preços

para as obras públicas;

e) A utilização de outra referência de preço diferente da estabelecida na

legislação para ser adotada como preço em orçamentos de obras

públicas com recursos da União pode ocorrer, mas deve ser técnica

e suficientemente justificada pelo orçamentista;

f) O SINAPI e o SICRO não foram preparados previamente para servir

de sistema de referência de preço ao Governo Federal e ainda não

estão plenamente adequados a essa condição, mas se observa uma

crescente atuação por parte da CAIXA (entretanto não detectado

quanto ao IBGE) e do DNIT com o desenvolvimento desses sistemas

para servir de ferramenta visando à obtenção de referência de

preços pelos órgãos públicos e interessados em geral (acesso

público via Internet);

66

g) A atuação do Governo Federal, em particular do Ministério do

Planejamento, parece muito discreta se consideradas as

contribuições observadas quando se utiliza para pesquisa a Internet,

livros técnicos ou conteúdos de eventos (seminários e encontros),

onde a formação e utilização de referências oficiais de preços para

obras públicas são debatidas por empregados ou funcionários da PF,

TCU e MPF.

h) A elaboração do projeto básico e do orçamento, bem como a

realização da licitação, contratação e acompanhamento das obras

públicas, atendendo ao estabelecido na legislação, dependem de

profissionais com conhecimento técnico nas áreas de engenharia e

arquitetura que ou não existem ou são em número muito aquém da

necessidade dos órgãos públicos responsáveis por tais atividades;

i) É improvável que qualquer sistema de referência de preços venha a

abranger todos os tipos de obras contratadas com recursos federais;

j) É importante que os sistemas de referência adotem preços resultado

da média de valores coletados no mercado para servir de preço de

referência, no entanto que esse seja utilizado desde que observadas

as especificidades da orçamentação de cada obra;

k) É necessária a atualização e divulgação permanente das referências

técnicas adotadas pelos sistemas de referência de preços para

permitir o adequado entendimento e utilização por parte dos

orçamentistas;

l) É fundamental haver o combate à impunidade nos crimes

relacionados ao superfaturamento de obras públicas, ocorrendo a

efetiva punição dos culpados para desestimular essa prática.

O estabelecimento de padrão de valor para insumos e composições

deve ser encarado como indicação preliminar de custos que o Governo

estabelece para arcar no financiamento ou concessão de recursos.

Por outro lado, as obras do Governo Federal são dos mais variados

portes e executadas em localidades cujas condições e recursos disponíveis,

sejam materiais, humanos, tecnológicos ou mesmo de acesso à região,

67

resultam em ampla variação de parâmetros que dificilmente algum sistema de

referência de preços poderá vir a abranger.

Com isto não pretendo concluir que o Governo não deve administrar ou

estabelecer parâmetros para concessão dos recursos que reuniu na

arrecadação de impostos junto à sociedade e que para ela deve retornar na

forma de benefícios.

Entretanto, a utilização das referências de custos como método para

redução do superfaturamento depende de outras ações relacionadas ao

planejamento adequado para execução do processo licitatório, que visa à

contratação, e posterior fiscalização da execução da obra. Esse planejamento

apenas será bem sucedido se houver um projeto básico bem elaborado que

permita o entendimento necessário para o desenvolvimento de orçamento

completo abrangendo todos os serviços a ser executados.

O orçamento tem que considerar as condições e especificidades para a

execução da obra, principalmente com a adoção das composições de serviços

ajustadas às necessidades específicas e, se possível, baseado no histórico de

execuções ou contratações (fiscalizadas) realizadas pelo órgão público.

Assim, não é correto adotar simplesmente os preços no limite máximo

dos sistemas referenciais e esperar que o processo de licitação resulte em

desconto no valor ofertado pelo governo de modo a ajustá-lo ao valor de

mercado.

Há concordância por parte da Comissão de Obras Públicas da CBIC de

“que a administração pública, o Congresso e os órgãos de fiscalização e

controle precisavam ter uma base de referência de custo das obras, até para

poderem exercer suas funções de licitar, de aprovar emendas e de aferir esses

custos”, no entanto declaram ser contra a instituição de “tabela nacional como

limite de aceitação de preços das obras”.

Essa interpretação está equivocada, pois a legislação não limita o preço

ou estabelece uma tabela para ser necessariamente cumprida. O sistema é

uma referência de preço e o Decreto ou as LDO preveem explicitamente a

extrapolação do preço de referência se houver justificada técnica.

68

A alteração pretendida por alguns no parâmetro de preços da mediana

para primeiro quartil do SINAPI, também, não resolve o problema do

superfaturamento, ou seja, do preço das obras passar a estar mais ajustado ao

valor de mercado.

Podem acarretar, por outro lado, que em licitações com preço abaixo da

média de mercado não haja interessados em apresentar propostas, justamente

por considerarem o preço inicial não atrativo em função da possibilidade de

flutuação dos preços inicialmente previstos no orçamento da licitação, que

podem se tornar inadequados à situação do mercado nos meses seguintes,

ou, ainda, por não prever folga considerando a defasagem de preços entre a

data em que o orçamento, que fundamenta a licitação, é elaborado e a data

em que são apresentadas as propostas, além do período que decorrerá para a

execução da obra, principalmente quando não há previsão de reajuste.

Deve ser considerado, ainda, que a maioria das obras públicas

contratadas com recursos da União não é de grande porte e que muitas delas

resultam das emendas proposta por deputados e senadores para atender a

população de sua base eleitoral.

É imprescindível que, principalmente nas obras de maior porte, os

preços dos insumos mais representativos para a obra, inicialmente obtidos

como parâmetro no sistema referência (SINAPI e SICRO), tenham seus

valores aferidos no mercado em locais que provavelmente ocorrerá a compra

pela contratada no decorrer da execução da obra e sejam promovidos os

ajustes necessários para adequar os preços à realidade que pode resultar em

valores menores que os da mediana do SINAPI, evitando-se a indicação de

superfaturamento já no orçamento proposto pela licitação.

Essa providência parece mais adequada e viável à realidade que a

proposta de redução pela fixação de percentual a ser aplicado no preço de

referência oficial visando diminuir o preço artificialmente para adequá-lo ao

porte da obra e atender ao chamado “efeito escala” ou a adoção dos preços do

primeiro quartil do SINAPI.

A verificação no mercado dos preços de insumos pode ser uma

providência necessária e que resulte no embasamento técnico para justificar a

69

utilização do disposto no Decreto 7.983/2013 quanto à adoção de valores

acima dos estabelecidos nos sistemas referenciais.

Devemos ter em mente que os orçamentistas, ao elaborar orçamentos

para os processos licitatórios, têm acesso ao mercado, mas não têm, como os

peritos da polícia na condição de investigadores, acesso à contabilidade de

empresa da construção civil para possibilitar conhecer por que valores as

empresas têm negociado suas compras de insumos, de modo a evitar a

caracterização da ocorrência de superfaturamento ao comparar o preço

indicado no orçamento com o preço lançado na contabilidade da obra.

Os agentes públicos, que buscarem no mercado elementos de

comparação, estarão resguardados quando optarem por valor superior ao do

preço de referência, tendo como justificar aos órgãos de controle, seja na

contratação ou execução da obra, no acréscimo de serviços não previstos ou

alteração contratual para ampliar quantitativos (termo aditivo).

Esse procedimento deve ser mais criterioso quanto mais for diferenciada

a tipologia ou porte da obra em relação às frequentemente contratadas pelo

órgão, por esse não contar com elementos pretéritos para o tipo de obra

(preços licitados e valores contratados por meio de licitação) visando o ajuste

às condições de mercado.

Os órgãos de controle defendem a posição de que a diferença de

preços entre os sistemas oficiais e o mercado geram os recursos necessários

para a realização de conluio entre interessados nas contratações e para o

pagamento de propinas aos agentes públicos com o objetivo de influenciar, a

seu favor, o processo de licitação, seja na contratação, execução ou liberação

das faturas das obras.

Reconhecem assim, que o procedimento licitatório, instituído pela Lei

8666/93, não é suficiente para assegurar condições e garantir o melhor preço

para a administração pública.

Resta procurar garantir a participação do maior número de interessados

em realizar uma obra e com isto proporcionar a concorrência onde o menor

preço seja o resultado da competência e eficiência na execução da obra.

70

Para isto é importante dar ampla publicidade para as concorrências

públicas, buscar identificar constantemente novos interessados em participar

das licitações e evitar ao máximo estabelecer regras na licitação que possam

limitar a participação de interessados, não adotando qualquer tipo de

exigência, atestado ou experiência que não seja efetivamente necessária.

As diversas edições da LDO nos últimos 10 anos e o atual Decreto

7.983/2013 trazem a indicação de que os sistemas referenciais passassem a

conter maior número de insumos e composições de modo a atender a

diversidade de obras que o governo contrata.

A diversidade praticamente infinita de condições para execução e

tipologias de obras, a evolução permanente das técnicas construtivas e os

novos materiais impedem naturalmente que esses sistemas referenciais

venham a reunir todos os insumos e composições necessárias, sendo

fundamental o trabalho do orçamentista que orça especificamente a obra e

procede os ajustes e complementos às referencias oficiais.

Há crítica, também, de que as composições dos sistemas referenciais

adotam produtividades médias para a mão de obra e para equipamento abaixo

da considerada na prática atual da construção civil. Não identificamos estudos

que confirmem essa afirmação, apenas constata-se que as composições do

SINAPI têm necessidade de ser aferidas, devido à contratação recente com

esse objetivo. Devemos aguardar o resultado dessa aferição que será

colocada em consulta pública para confirmar ou não esta afirmação.

Ressaltamos que a aferição das composições dos sistemas referenciais

e a inclusão de novos insumos é uma providência importante por parte da

CAIXA e do DNIT e colaborará positivamente com o trabalho dos

orçamentistas.

A atuação da CAIXA no SINAPI, realizando a contratação de uma

instituição acadêmica, a FDTE, ligada à Escola Politécnica da Universidade de

São Paulo, também é importante para sinalizar ao mercado da construção civil

a independência e lisura do processo de atualização das composições que

serão aferidas e atualizadas.

71

Mas do que uma providência pontual, a aferição deve ser um processo

contínuo como é a evolução das técnicas de engenharia adotadas na

construção civil.

O processo divulgado pela CAIXA é amplo, pois envolve aferição “in

loco” nos canteiros das próprias construtoras, consulta pública para colher

críticas e promover revisões, a elaboração de documentação técnica relativa a

cada composição, o que permitirá aos orçamentistas compreender cada uma

delas e fazer optação mais segura por composição mais adequada ao seu

orçamento.

A documentação prometida prevê a descrição completa de cada

componente, da unidade de medida adotada, como foram determinados os

coeficientes utilizados, as tipologias das obras usadas na aferição, bem como

a tecnologia construtiva, o procedimento de execução do serviço, os critérios

para medição e de pagamento dos serviços.

Argumentam os órgãos de controle que as empresas privadas executam

serviços com maior produtividade, pois buscam constantemente metodologias

e procedimentos para a redução de custos e alcance de maior qualidade, fatos

que deveriam possibilitar a essas empresas oferecer valores menores para ser

vitoriosas em processos licitatórios.

Não se deve ter tal ilusão, pois se houver qualquer possibilidade a

empresa vai procurar obter a maior margem de lucro. Aliás, tais competências

em termos de produtividade são naturalmente guardadas como segredo

empresarial, pois é o diferencial da empresa para reduzir ou não seus ganhos

em função de ter melhores chances de vencer um processo licitatório.

Mesmos com críticas formuladas pelos órgãos públicos e setor privado é

inegável que a adoção de referências oficiais vem permitindo estabelecimento

de padrão de valor para a elaboração de orçamentos pelos diversos órgãos da

administração pública.

É importante lembrar que é esse padrão que também viabiliza o

desenvolvimento de metodologia para determinação de superfaturamento por

parte dos órgãos de controle como o TCU e o enquadramento pericial e

72

criminal no âmbito da atividade policial (DPF), fornecendo o parâmetro para

uma avaliação objetiva.

A consistência maior dos inquéritos na demonstração de que houve o

crime de superfaturamento pode favorecer a aplicação mais rápida das

penalidades, reduzindo a impunidade e desestimulando novos crimes.

A orientação direcionada a quem der causa aos procedimentos

inadequados, manifestada pelo TCU, é viabilizada pelo uso dos sistemas

referenciais que além de racionalizar a atividade de orçamentação, padroniza

mais os orçamentos pelos órgãos públicos contribuindo na vinculação ao

caderno de encargos, também padronizados, e deste modo caracterizando e

estabelecendo claramente as responsabilidades dos orçamentistas e dos

gestores públicos, o que incentiva maior cuidado no desenvolvimento de suas

atividades.

No entanto, os governos municipais e estaduais devem investir em criar

ou ampliar a carreira e a formação profissional dos gestores e funcionários

envolvidos nos processos licitatórios e de modo especial na elaboração de

orçamentos, gerenciamento dos contratos e adoção clara da metodologia para

orçamentação, medição de serviços executados e para o pagamento de

faturas, reduzindo as oportunidades para a adoção de preços superfaturados.

O ambiente de insegurança, que vinha sendo criado com a dúvida

gerada pela interpretação dos acórdãos do TCU ou de manifestações por

peritos do DPF em investigações, deve ser reduzido com os cursos ministrados

por auditores do TCU para gestores públicos, oportunidade na qual são

transmitidas orientações para a orçamentação de obras públicas

fundamentadas em entendimentos do TCU construídos a partir do controle que

exercem em relação às obras objeto de auditorias.

As orientações para ser efetivadas passam pela valorização da atividade

de elaboração dos projetos e orçamentos, fiscalização de obras, inclusive com

vista a criação de base de dados com informações relativas aos valores

licitados e das propostas vencedoras de licitação, contratação de aditivos,

produtividade verificada na obra na execução dos serviços, entre outras que se

constituiriam em elementos importantes para que com segurança sejam

73

adequadamente apropriadas em reduções seguras nos preços referenciais de

insumos e dos serviços ou na alteração nos coeficientes de produtividade ou

de consumo de insumos.

Os órgãos públicos têm deficiências em termos de ferramentas para

desenvolvimento de projetos, para a elaboração de orçamentos e

gerenciamento de obras, pois os recursos são destinados para execução da

obra e não para o planejamento dessas, talvez uma questão decorrente da

cultura brasileira mais dedicada a execução do que ao planejamento.

Em contrapartida, a cultura brasileira parece aceitar mais que outras a

ocorrência de desvios de conduta de gestores e funcionários públicos e de

empresários corruptos ou que se deixam corromper, em que pese as recentes

manifestações nas ruas de quase todas as capitais e inúmeros outros

municípios, talvez algo que venha mudar esta realidade e efetivamente

desmotivar a ocorrência de corrupção.

Talvez esta realidade ainda seja decorrente da certeza da impunidade

ou da dificuldade para caracterizar superfaturamento ou desvios de recursos,

demora em serem cumpridas as sentenças judiciais, penalidades leves e

dificuldade para recuperar recursos desviados, havendo tempo para que os

considerados criminosos se desfaçam de seus bens ou colocar em nome de

terceiros.

A instituição dos sistemas referências e regras para os preços adotados

durante 10 anos publicadas na LDO, que podiam ser alteradas de um ano para

o outro, ganha continuidade e estabilidade com a edição do Decreto

7.983/2013.

A edição recente do Decreto como indicação de regra mais permanente,

pode estimular que os órgãos da administração pública encaminhem à CAIXA

e ao DNIT suas composições para fazer parte da base do SINAPI e SICRO, o

que foi sistematicamente indicado nas diversas LDO, mas não identificamos

informação da CAIXA ou do DNIT de ter ocorrido.

Com a continuidade de uso dos sistemas referenciais com regras mais

estáveis, pode ser que a CAIXA/IBGE e o DNIT sintam-se estimulados a

investir mais no aprimoramento dos sistemas para melhorar a divulgação dos

74

preços e das referências técnicas, facilitando a apropriação correta das

informações pelos orçamentistas reduzindo a possibilidade de se constituir

orçamentos de referência para licitação que estejam com preços

superfaturados.

75

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Audiência pública do Ministério Público Federal sobre novos modelos de

orçamento de obras públicas, 2011, Brasília. Anais eletrônicos... Brasília:

Procuradoria Geral da República, 2011. Disponível em

<http://5ccr.pgr.mpf.gov.br/ccr5/publicacoes/eventos/audiencia-

publica/audiencia-publica-obras-publicas/>. Acesso em 20 set. 2012.

MAWAKDIYE, Alberto. Orçamento inchado. Construção mercado no. 76 –

Editora Pini, São Paulo, nov. 2007. Disponível em

<http://revista.construcaomercado.com.br/negocios-incorporacao-

construcao/76/entrevista-orcamento-inchado-121007-1.asp>. Acesso em 22

ago. 2012.

MELLO, Fernando. Procuradoria muda norma para cortar custo de obras

públicas. Folha de S. Paulo, Brasília, 20 set. 2011. Disponível em

<http://www1.folha.uol.com.br/fsp/poder/po2009201122.htm>. Acesso em 22

ago. 2012.

86

Moura, Arlindo. Participação da CBIC, 2011, Brasília. Anais eletrônicos...

Brasília: Procuradoria Geral da República, 2011. Disponível em

<http://5ccr.pgr.mpf.gov.br/ccr5/publicacoes/eventos/audiencia-

publica/audiencia-publica-obras-publicas/>. Acesso em 20 set. 2012.

NASCIMENTO, Raquel Branquinho Pimenta Mamede; SILVA, José Alfredo de

Paula. Apresentação – Orçamentos de obras públicas: uma nova perspectiva.

In. Audiência pública do Ministério Público Federal sobre novos modelos de

orçamento de obras públicas, 2011, Brasília. Anais eletrônicos... Brasília:

Procuradoria Geral da República, 2011. Disponível em

<http://5ccr.pgr.mpf.gov.br/ccr5/publicacoes/eventos/audiencia-

publica/audiencia-publica-obras-publicas/> Acesso em 20 set. 2012.

OUTRO LADO. Para empreiteiros, cálculo feito por peritos é irreal. Folha de S.

Paulo, São Paulo, 22 mar 2004. Disponível em

<http://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc2203200411.htm>. Acesso em 22

ago. 2012.

Ribeiro, José Alberto Pereira. Painel de debates: ANEOR, 2011, Brasília.

Anais eletrônicos... Brasília: Procuradoria Geral da República, 2011.

Disponível em <http://5ccr.pgr.mpf.gov.br/ccr5/publicacoes/eventos/audiencia-

publica/audiencia-publica-obras-publicas/>. Acesso em 20 set. 2012.

SALOMON, MARTA. Tribunal de contas alerta para brecha de

superfaturamento. Folha de S. Paulo, Brasilia, 15 jul. 2009. Disponível em

<http://www1.folha.uol.com.br/fsp/dinheiro/fi1507200906.htm>. Acesso em 22

ago. 2012.

SILVA FILHO, Laércio de Oliveira e; LIMA, Marcos Cavalcanti; MACIEL, Rafael

Gonçalves. Efeito barganha e cotação: fenômenos que permitem a ocorrência

de superfaturamento com preços inferiores às referências oficiais. In.

SIMPÓSIO NACIONAL DE AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS, 13., 2010,

Porto Alegre. Anais eletrônicos... Porto Alegre: Instituto Brasileiro de Auditoria

87

de Obras Públicas, 2010. Disponível em

<http://www.ibraop.org.br/site/media/sinaop/13_sinaop/artigos/efeito_barganha

_e_cotacao_feniomem=nos_que_permitem_ocorrencia_superfaturamento_co

m_precos_inferiores_as_referencias_oficiais.pdf>. Acesso em 18 set. 2012.

SILVA FILHO, Laércio de Oliveira e. Perícias e superfaturamento de obras

públicas: o que não vai para o papel. In. SIMPÓSIO NACIONAL DE

AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS, 12., 2008, Brasília. Anais eletrônicos...

Brasília: Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas, 2008. Disponível

em

<http://www.ibraop.org.br/media/sinaop/12_sinaop/artigos_tecnicos/pericias_e_

superfaturamento_de_obras_publicas_nos_procedimentos_de_investigacao_cr

iminal.pdf>. Acesso em 17 set. 2012.

TCU convoca TRT de SP para falar de irregularidade. Folha de S. Paulo, São

Paulo, 20 mar. 2004. Disponível em

<http://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc2003200414.htm>. Acesso em 22

ago. 2012.

VASCONCELOS, Frederico. Acusados de fraudar Fórum de SP terão de

devolver R$ 203 mi. Folha de S. Paulo, São Paulo, 27 out. 2011. Disponível

em <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/poder/po2710201118.htm>. Acesso em

22 ago. 2012.

88

GLOSSÁRIO

ABNT – Associação Brasileira de Normas Técnicas.

ANEEL – Agência Nacional de Energia Elétrica.

ANEOR – Associação Nacional das Empresas de Obras Rodoviárias.

ART – Anotação de Reponsabilidade Técnica.

ASEOPP – Associação Sergipana dos Empresários de Obras Públicas e

Privadas.

BDI – Benefícios e Despesas Indiretas.

BHN – Banco Nacional de Habitação.

CAESB – Companhia de Saneamento Ambiental do Distrito Federal.

CAIXA – Caixa Econômica Federal.

CAU – Conselho de Arquitetura e Urbanismo.

CASAN – Companhia Catarinense de Águas e Saneamento.

CBIC – Câmara Brasileira da Indústria da Construção.

CDHU – Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano de São Paulo.

CGU – Controladoria Geral da União.

COMPOR 90 – Software para orçamento de obras desenvolvido pela empresa

Noventa TI.

CONFEA – Conselho Federal de Engenharia e Agronomia.

COP – Comissão de Obras Públicas da CBIC.

89

COPASA – Águas Minerais de Minas Gerais.

CODEVASF – Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e

do Paraíba, gestora do Sistema Atrium para orçamento de obras.

CPI – Comissão Parlamentar de Inquérito.

CREA – Conselho Regional de Engenharia e Agronomia.

CUB – Custo Unitário Básico.

DEINFRA – Departamento Estadual de Infraestrutura do Governo de Santa

Catarina.

DER – Departamento de Estradas de Rodagem que existe na estrutura de

governo de vários estados brasileiros.

DERSA – Desenvolvimento Rodoviário S.A. (empresa pública do Governo do

Estado de São Paulo)

DITEC – Diretoria Técnico-Científica do Departamento de Polícia Federal.

DNIT – Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes.

DNOCS – Departamento Nacional de Obras Contra as Secas.

DPF – Departamento de Polícia Federal

ELETROBRÁS - Centrais Elétricas Brasileiras S.A. que é gestora do SISORH,

sistema para orçamento de obras civis em usinas hidrelétricas.

EMBASA – Empresa Baiana de Águas e Saneamento S.A..

EMOP – Empresa de Obras Públicas do Estado do Rio de Janeiro.

ENGWHERE – Software desenvolvido pela empresa de mesmo nome para

elaboração de orçamento e planejamento de obra.

90

FDTE – Fundação para o Desenvolvimento Tecnológico da Engenharia.

IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística.

IBRAOP – Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas.

iNAPI – Software desenvolvido com a finalidade de permitir capturar e

disponibilizar as tabelas do SINAPI.

INC – Instituto Nacional de Criminalística do DPF.

LDO – Lei de Diretrizes Orçamentária

MP – Medida Provisória submetida pela Presidência da República ao

Congresso Nacional.

MPF – Ministério Público Federal.

MPOG – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

NBR – Norma Brasileira da ABNT.

NOVACAP – Companhia Urbanizadora da Nova Capital do Brasil.

OGU – Orçamento Geral da União.

ORSE – Software desenvolvido pelo Estado de Sergipe para elaboração de

orçamento de obras.

PEC – Proposta de Emenda Constitucional

PCdoB – Partido Comunista do Brasil.

PF – Polícia Federal.

PTB – Partido Trabalhista Brasileiro

91

PT – Partido dos Trabalhadores

RDC – Regime Diferenciado de Contratações Públicas.

SABESP – Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo.

SANEAGO – Saneamento de Goiás S.A..

SANEPAR/PR – Companhia de Saneamento do Paraná.

SCO – Sistema de Custos de Obras mantido pela Prefeitura do Rio de Janeiro

SECOB – Secretaria de Fiscalização de Obras do TCU

SEINF – Secretarias de Infraestrutura existentes na estrutura de governo de

alguns municípios brasileiros, principalmente capitais de estado, como a de

Fortaleza, que publicam tabelas periodicamente com preços oficiais que devem

ser adotados como referências no âmbito das obras municipais.

SEINFRA – Secretarias de Infraestrutura existentes na estrutura de governo de

alguns estados brasileiros, como a do Amazonas e do Tocantins, que publicam

tabelas periodicamente com preços oficiais que devem ser adotados como

referência para as obras dos seus respectivos estados.

SEOP - Secretarias de Obras Públicas existentes na estrutura de governo de

alguns estados brasileiros, como do Acre, Minas Gerais e Paraná, que

publicam tabelas periodicamente com preços oficiais que devem ser adotados

como referência para as obras dos seus respectivos estados.

SINAPI – Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção

Civil.

SINDUSCON – Sindicato da Indústria da Construção Civil.

SINFRA/MT – Secretaria de Transporte e Pavimentação Urbana do Governo

do Estado de Mato Grosso.

92

SIPOM - Software integrado de orçamento, planejamento e acompanhamento

de obras desenvolvido pela Primasi Informática.

SUCAB – Superintendência de Construções Administrativas da Bahia

TCU – Tribunal de Contas da União.

TRT-SP – Tribunal Regional do Trabalho de São Paulo.

TRF-SP – Tribunal Regional Federal de São Paulo.

VOLARE – Software de orçamento de obras civis desenvolvido pela Editora

Pini.

93

ÍNDICE

FOLHA DE ROSTO 2

AGRADECIMENTO 3

DEDICATÓRIA 4

RESUMO 5

METODOLOGIA 6

SUMÁRIO 8

INTRODUÇÃO 9

CAPÍTULO I

CUSTO DA OBRA PÚBLICA 11

1.1 – Conceituando superfaturamento 11

1.2 – Importância do orçamento 13

1.3 – Grau de precisão 15

1.4 – Roteiro para elaboração 17

CAPÍTULO II

REFERÊNCIAS PARA OS CUSTOS 22

2.1 – Referências na LDO 22

2.2 – Referências de preços 25

2.3 – Caso singular de superfaturamento 28

2.4 – A evolução da referência de preços 29

2.5 – O Decreto 7.983/2013 35

2.6 – O impacto da referencia oficial 37

CAPÍTULO III

ATUAÇÃO DOS ÓRGÃOS DE CONTROLE 40

3.1 – Regulamentação das referências de custos 40

3.2 – Tribunal de Contas 42

3.3 – Controladoria Geral 43

3.4 – Polícia Federal 44

3.5 – Ministério Público 45

3.6 – Novos modelos de orçamento de obras 46

94

3.7 – Rede de controle da gestão pública 49

3.8 – Orçamentos e sistemas referenciais 49

CAPÍTULO IV

O SUPERFATURAMENTO NAS REFERÊNCIAIS 53

4.1 – Preço na determinação do superfaturamento 53

4.2 – SINAPI 53

4.3 – SICRO 57

4.4 – Superfaturamento na referência de preços 61

CONCLUSÃO 65

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 75

WEBGRAFIA CONSULTADA 77

GLOSSÁRIO 88

ÍNDICE 93