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Documento del Banco Mundial Informe No. 50152-DO BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO DOCUMENTO DE PROGRAMA PARA UN PROPUESTO PRIMER PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO SOBRE DESEMPEÑO Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALES POR EL MONTO DE US$150 MILLONES A LA REPÚBLICA DOMINICANA Octubre 20, 2009 Departamento de Desarrollo Humano Unidad de Gestión de los Países del Caribe Región de América Latina y el Caribe Este documento es una traducción del documento “Program Document for a Proposed First Development Policy Loan on Performance and Accountability of Social Sectors (PASS) in the Amount of US$150 Million to the Dominican Republic”, de fecha 20 de octubre de 2009, el cual es provisto como un servicio a las partes interesadas. Si alguna parte de esta traducción no es consistente con el texto oficial original en inglés, el texto oficial original en inglés prevalecerá. Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized
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  • Documento del Banco Mundial

    Informe No. 50152-DO

    BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO

    DOCUMENTO DE PROGRAMA

    PARA UN PROPUESTO

    PRIMER PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO SOBRE

    DESEMPEÑO Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALES

    POR EL MONTO DE US$150 MILLONES

    A LA

    REPÚBLICA DOMINICANA

    Octubre 20, 2009

    Departamento de Desarrollo Humano Unidad de Gestión de los Países del Caribe Región de América Latina y el Caribe

    Este documento es una traducción del documento “Program Document for a Proposed First Development Policy Loan on Performance and Accountability of Social Sectors (PASS) in the Amount of US$150 Million to the Dominican Republic”, de fecha 20 de octubre de 2009, el cual es provisto como un servicio a las partes interesadas. Si alguna parte de esta traducción no es consistente con el texto oficial original en inglés, el texto oficial original en inglés prevalecerá.

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  • AÑO FISCAL DEL GOBIERNO Enero 1 – Diciembre 31

    EQUIVALENCIAS DE MONEDA (Tasa de Cambio Vigente al 19 de Octubre, 2009)

    Unidad de Moneda Pesos Dominicanos

    US$1.00 36.10

    ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS AAA Asistencia Analítica y Asesoramiento ADESS Administradora de Subsidios Sociales AECI Agencia Española de Cooperación Internacional AEP Alianza Estratégica con el País APL Préstamo para Programa Adaptable - Adaptable Program Loan APMAEs Asociación de Padres, Madres y Amigos de la Escuela ASD Análisis de Sostenibilidad de la Deuda - Debt Sustainability Analysis ATI Acceso a la Información BID Banco Inter-Americano de Desarrollo BM Banco Mundial CAF Corporación Andina de Fomento CCSC Consejo Consultivo de la Sociedad Civil CCT Transferencias Monetarias Condicionadas – Conditional Cash Transfers CDEEE Corporación de Empresas Eléctricas Estatales CE Comité Ejecutivo CMU Unidad de Gestión del País - Country Management Unit CONARE Comisión Nacional para la Reforma del Estado CRAL Préstamo de Ajuste en Respuesta a la Crisis Social - Social Crisis Response

    Adjustment Loan CRI Índice de Recuperación de Costos - Cost Recovery Index DGII Dirección General de Impuestos Internas DPL Préstamo para el Desarrollo de Políticas - Development Policy Loan ECD Desarrollo de la Niñez Temprana - Early Childhood Development FA Financiamiento Adicional FMI Fondo Monetario Internacional FINCR Departamento de Riesgo Crediticio en Hacienda GCPS Gabinete de Coordinación de Política Social GLP Gas Licuado de Petróleo GoRD Gobierno de la República Dominicana GPRF Donación de Gobernanza y Facilidad de Asociación - Governance and

    Partnership Facility Grant IED Inversión Extranjera Directa IFIs Instituciones Financieras Internacionales

  • LAC América Latina y el Caribe LOI Carta de Intención - Letter of Intent MO Manual Operativo NFPA Sector Privado Non-Financial – Non-Financial Private Sector NLTA Asistencia Técnica No-Crediticia - Non-Lending Technical Assistance OREALC Oficina Regional de Educación para América Latina y el Caribe OSC Organizaciones de la Sociedad Civil PARSS2 Préstamo para Programa Adaptable de Reforma del Sector Salud II - Health

    Sector Reform Adaptable Program Loan II PASS Programa de Desempeño y Rendición de Cuentas de los Sectores Sociales -

    Performance and Accountability of Social Sectors PIB Producto Interno Bruto PIPS Préstamo de Inversión para la Protección Social PFM Public Finance Management PFSS Public Finance and Social Sector Development Policy Loan PROMESE/CAL Programa de Medicamentos Esenciales / Agencia Nacional de Compras y

    Distribución PSIA Evaluación de la Pobreza e Impacto Social RD República Dominicana SBA Acuerdo Stand-By / Stand-By Agreement SEAP Secretaría de Administración Pública SEE Secretaría de Educación SEEPyD Secretaría de Economía, Planeamiento y Desarrollo SEH Secretaría de Hacienda SENASA Seguro Nacional de Salud SERCE Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo SESPAS Secretaria de Estado de Salud Pública y Asistencia Social SGCE Sistema de Gestión de Centro Escolar SGI Sistema de Información de Gestión - Management Information System SIFMUN Sistema de Información Financiera Municipal SIGEF Sistema Integrado de Gestión Financiera SIUBEN Sistema Único de Beneficiarios SMU Unidad de Gestión Sectorial SRS Servicios Regionales de Salud UE Unión Europea UNAPs Unidades de Atención Primaria UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la

    Cultura UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia ZFE Zonas Francas de Exportación

    Vicepresidente: Pamela Cox Gerente / Director del País: Yvonne Tsikata

    Gerente de Sector: Helena Ribe Líder del Equipo de Trabajo: Carine Clert

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    REPÚBLICA DOMINICANA PRIMER PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO SOBRE

    DESEMPEÑO Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALES (PASS)

    ÍNDICE DE CONTENIDO

    I. INTRODUCTION ..................................................................................................................................................5 II. CONTEXTO DEL PAÍS ......................................................................................................................................5

    II.1 DESARROLLOS MACROECONÓMICOS ...................................................................................... 5

    II.2 PERSPECTIVA MACROECONÓMICA DE MEDIANO PLAZO, SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA, YDESAFÍOS DE POLÍTICA .................................................................................................................. 9

    III. PROGRAMA DE GOBIERNO Y PROCESOS PARTICIPATIVOS..........................................................18 III.1 CAPITAL HUMANO, DESEMPLEO Y POBREZA: DATOS Y ELEMENTOS CLAVES ................... 19

    III.2 PROMOCIÓN DEL CAPITAL HUMANO PARA LOS POBRES...................................................... 26

    III.3 MEJORAR LA GESTIÓN DEL GASTO Y EL DESEMPEÑO DE LOS SECTORES SOCIALES........... 32

    III.4 TRANSPARENCIA Y SUPERVISIÓN EN LOS SECTORES SOCIALES .......................................... 37

    III.5 PROCESO PARTICIPATIVO..................................................................................................... 43

    IV. APOYO DEL BANCO AL PROGRAMA DEL GOBIERNO.......................................................................44 IV.1 VÍNCULO CON LA AEP ......................................................................................................... 44

    IV.2 COLABORACIÓN CON EL FMI............................................................................................... 45

    IV.3 COLABORACIÓN CON OTROS DONANTES............................................................................. 47

    IV.4 RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO ............................................................. 47

    IV.5 LECCIONES APRENDIDAS ..................................................................................................... 48

    IV.6 BASES ANALÍTICAS .............................................................................................................. 49

    V. LA OPERACIÓN PROPUESTA.......................................................................................................................50 V.1 ÁREA DE POLÍTICA I. MEJORAR EL DESEMPEÑO DE LAS AGENCIAS DEL SECTOR SOCIAL PARA PROMOVER UN ACCESO EQUITATIVO AL CAPITAL HUMANO ........................................................ 53

    V.2 ÁREA DE POLÍTICA II. MEJORAR LA GESTIÓN PRESUPUESTARIA PARA APOYAR EL DESEMPEÑO DEL PROGRAMA CCT .............................................................................................. 57

    V.3 ÁREA DE POLÍTICA III. APOYAR LA INTRODUCCIÓN GRADUAL DE CONVENIOS DE GESTIÓN EN LOS SECTORES SOCIALES ........................................................................................................ 57

    V.4 ÁREA DE POLÍTICA IV. MEJORAR LA TRANSPARENCIA Y LA SUPERVISIÓN ....................... 58

    VI. IMPLEMENTACIÓN DE LA OPERACIÓN.................................................................................................59 VI.1 ASPECTOS MEDIOAMBIENTALES, POBREZA E IMPACTOS SOCIALES ................................... 59

    VI.2 IMPLEMENTACIÓN, MONITOREO Y EVALUACIÓN ................................................................ 61

    VI.3 ASPECTOS FIDUCIARIOS ....................................................................................................... 62

    VI.4 DESEMBOLSO Y AUDITORIA................................................................................................. 63

    VI.5 RIESGOS Y MITIGACIÓN DE RIESGOS ................................................................................... 63

  • ii

    TABLAS Table 1: Dominican Republic Key Economic Indicators 2003-2013 ........................................................................... 8 Tabla 2: Transacciones Externas (cambios porcentuales, anualizados) ...................................................................... 10 Tabla 3: Requerimientos y Fuentes de Financiamiento Fiscal, 2009 (US$ millones y porcentajes del PIB)............. 14 Tabla 4: Tendencias de las Transferencias (Millones de RD$ y %PIB) .................................................................... 16 Tabla 5: Deuda Pública en la RD (stock al final del año) ........................................................................................... 17 Tabla 6: Tasas Netas de Matriculación (por Quintil) 2000-2008................................................................................ 20

    Tabla 7: Fases para el Desarrollo e Implementación de Convenios de Gestión en la Administración Pública, República Dominicana ................................................................................................................................. 34

    Tabla 8: Programa PASS propuesto. Principales Riesgos y Medidas de Mitigación................................................. 64

    FIGURAS Figura 1: Matriculación Específica por Edad en la República Dominicana................................................................ 19 Figura 2: Promedio de Años en la Escuela y Años de Escolaridad............................................................................. 20 Figura 3: Percentage of Children Working (2008)...................................................................................................... 21 Figura 4: Gasto Público en Educación (2004-2006) ................................................................................................... 23 Figura 5: Gasto Público en Salud (2004-2006)........................................................................................................... 23 Figura 6: Pobreza, Extrema Pobreza y Desempleo (2000-2008) ................................................................................ 24 Figura 7: Evolución del Empleo Formal del Sector Privado (2007-2009).................................................................. 24 Figura 8: Gasto Público en Educación y Salud (1996-2006) ...................................................................................... 25

    RECUADROS DE TEXTO Recuadro 1: Mejorar la Coordinación entre Solidaridad y la Secretaría de Educación .............................................. 30 Recuadro 2: Reducir las Brechas en la Oferta de Educación ...................................................................................... 31 Recuadro 3: AAA del Banco sobre Desempeño del Sector Público: Un Enfoque Estratégico................................... 49 Recuadro 4: PASS. Acciones Previas para el DPL 1.................................................................................................. 52

    ANEXOS Annex 1: Matrix of Policy Actions ...........................................................................................................................67 Annex 2: Select Monitoring Indicators for the PASS DPL Series .............................................................No incluido Annex 3: Toward an Overhaul of the Solidaridad CCT Program..............................................................No incluido Annex 4: Analytical and Advisory Work Underpinning the PASS DPL Series ........................................No incluido Annex 5: Letter of Development Policy.....................................................................................................No incluido Annex 6: Country at a Glance ....................................................................................................................No incluido Annex 7: Map (IBRD No. 33398)..............................................................................................................No incluido 

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    Reconocimientos: El Primer Préstamo para Políticas de Desarrollo de la serie PASS fue preparado por un

    equipo del Banco compuesto por Catherine Abreu Rojas (Especialista en Contrataciones LCSPT), Pablo Acosta (Economista/YP LCSHS), Ana Bellver (Especialista de Gestión del Sector Público LCSPS), Raja Bentaouet Kattan (Especialista Senior en Educación LCSHE), Maurizio Bussolo (Economista Senior LCSPE), Miguel Ceara (Oficial del País LCCDO), Caroline Charpentier (Analista / Consultora de Operaciones LCSHS), Carine Clert (Líder del Equipo de Trabajo, Especialista Senior en Protección Social LCSHS), Christian Contin (Consultor LCCDO), Mary A. Dowling, (Asistente del Programa LCSHD), Myrna Machuca-Sierra (Consultora de Educación LCSHE), Fernando Montenegro (Economista Senior de Salud LCSHH), Maria Poli (Especialista Sociedad Civil / Transparencia LCSSO), Maritza Rodriguez (Especialista Senior de Gestión Financiera LCSFM), Maria Concepción Steta (Asesora sobre Protección Social LCSHS), y Theo Thomas (Especialista Senior en Gestión del Sector Público LCSPS).

    El equipo quiere agradecer de manera particular a los siguientes gerentes y personal por sus valiosas contribuciones y sugerencias: Keith Hansen (Gerente de Sector LCSHH), Chingboon Lee (Gerente de Sector LCSHE), Nick Manning (Gerente de Sector LCSPS), Helena Ribe (Gerente de Sector LCSHS), Roby Senderowitsch (Gerente del País LCCDO), David Seth Warren (Líder de Sector LCSHD), Edward Mountfield (Asesor Económico OPCCE), Mutukhurama Mani (Economista Medioambiental Senior SASDI), William Reuben (Experto Senior en Rendición de Cuentas en el Sector Social), Ian Walker (Especialista Líder en Protección Social, LCSHS), Theresa Jones (Oficial Líder de Operaciones, LCSHS, Revisor del Trabajo de Colegas), Alberto Rodriguez (Coordinador Sectorial del País, ECSH2, Revisor del Trabajo de Colegas), Jehan Arulpragasam (Coordinador Sectorial del País, EASHS, Revisor del Trabajo de Colegas), Yasuhiko Matsuda (Especialista Senior del Sector Público EASPR, Revisor del Trabajo de Colegas), Omar Arias (Líder Sectorial, LCSHD), y Rogelio Gomez Hermosillo (Revisor Externo del Trabajo de Colegas, antiguo Director del Programa CCT de Méjico Oportunidades).

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    RESUMEN DEL PRESTAMO Y PROGRAMA

    REPÚBLICA DOMINICANA

    PRIMER PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO SOBRE DESEMPEÑO Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALES

    PERFORMANCE AND ACCOUNTABILITY OF SOCIAL SECTORS (PASS)

    Prestatario Gobierno de la República Dominicana Agencia de Implementación

    SECRETARIA DE HACIENDA

    Datos de Financiamiento Monto del Préstamo BIRF: US$150 millones. Términos: Préstamo de Margen Fijo (Fixed-Spread Loan FSL) con un calendario de repago vinculado a compromisos y con todas las opciones de conversión, pagadero en 23 años, incluyendo un periodo de gracia de 12.5 años con un calendario de repago personalizado con pagos cada 15 de mayo y 15 de noviembre respectivamente.

    Tipo de Operación Primera operación de una serie de tres Préstamos Programáticos de Políticas de Desarrollo propuestos.

    Principales Áreas de Política

    1. Protección Social 2. Política de Salud (Salud Primaria) y de Educación 3. Calidad y Eficiencia de la Gastos Públicos

    Indicadores Clave de Resultados

    1. Mejor desempeño de los sectores sociales para promover el capital humano para los pobres (*) Para finales del 2012, el Programa CCT (Solidaridad) verifica un cumplimiento oportuno con las co-responsabilidades en salud, nutrición y educación para el 90 por ciento de los hogares beneficiarios. (*) Un mejor cumplimiento por parte de los Servicios Regionales de Salud de los objetivos de mejorar el cuidado de salud materno/infantil y las tasas de vacunación en el primer nivel de servicios de salud. (*) Para finales del 2012, el 80 por ciento de los beneficiarios están satisfechos con la calidad global de la atención y el servicio de Solidaridad.

    2. Mejor gestión presupuestaria para un mejor desempeño de los sectores sociales vinculados al CCT Solidaridad. Específicamente: (*) La diferencia entre el presupuesto asignado y el presupuesto real para cubrir las brechas de provisión en los servicios de salud, nutrición y educación dentro de Solidaridad será menor que la diferencia entre el presupuesto nacional aprobado y el presupuesto real en términos relativos. (*) La diferencia entre el calendario de desembolso trimestral acordado (Cuota Programada) para cubrir las brechas de provisión en salud, educación y nutrición, y los fondos reales que son recibidos por los sectores sociales trimestralmente se reducirá. 3. Introducción gradual de Convenios de Gestión en los sectores sociales (*) Incremento en el número de programas prioritarios en salud, nutrición y educación relacionados con Solidaridad (incluyendo Solidaridad) que tienen planes estratégicos que incluyen objetivos y proyecciones de gastos multi-anuales y estructuras presupuestarias, objetivos e indicadores de monitoreo.

  • 2

    4. Mejor la transparencia y supervisión de la sociedad civil (*) Un incremento en el número de usuarios inscritos (100 para finales del 2012) y hits al programa de búsqueda de información en línea para el presupuesto nacional, Consulta Amigable (2,500 para finales del 2012). (*) Para finales del 2012, el 70 por ciento de los informes comunitarios producidos basados en las tarjetas de calificación comunitarias han recibido seguimiento. 5. (Resultado global del PASS): Incremento en la proporción de los hogares en extrema pobreza que invierten en la formación de capital humano, medido por: (*) Un incremento en los hogares beneficiarios del CCT Solidaridad que cumplen con las co-responsabilidades de salud y nutrición. (*) Un incremento en la proporción de estudiantes de los hogares beneficiarios de Solidaridad que están inscritos, que asisten y han completado la educación básica y secundaria, y/o que están inscritos y asisten a la educación primaria.

    Objetivo(s) de Desarrollo del Programa y Contribución con la AEP

    El PASS tiene cuatro objetivos inter-relacionados: (i) mejorar el desempeño de los sectores sociales para promover el capital humano (salud, nutrición, educación) para los ciudadanos más pobres, a través de un re-diseño fundamental del programa de Transferencias Monetarias Condicionadas (CCT, por sus siglas en inglés) del Gobierno, Solidaridad, y su articulación con acciones críticas en salud y educación; (ii) mejorar la gestión presupuestaria para apoyar el desempeño de estos sectores sociales dentro del programa CCT; (iii) apoyar la introducción gradual de los Convenios de Gestión en los sectores sociales; y (iv) mejorar la transparencia y rendición de cuentas a los usuarios mediante el fortalecimiento de un marco conducente para una mejor demanda informada por un mejor desempeño del sector público en el marco social. El PASS es consistente con el pilar central de la nueva Alianza Estratégica con el País la cual contempla la “reducción de la vulnerabilidad a la vez que se producen resultados para todos”. Específicamente, ésta ayudará a preservar y mejorar los activos humanos de los pobres (salud y educación) mediante el apoyo de un cambio significativo en la política social de la asistencia social hacia la protección y promoción del capital humano. Igualmente mejorará la rendición de cuentas dentro de las agencias de gobierno, así como también entre las agencias de gobierno y el público.

    Riesgos y Mitigación de Riesgos

    Económico: La actual crisis financiera mundial y la desaceleración económica han reducido las exportaciones y las remesas de la República Dominicana. Igualmente han incrementado el costo para el gobierno de refinanciar la deuda existente y el servicio de la deuda de tasa variable. Estos factores exógenos provocan riesgo en la medida que reducirán probablemente el crecimiento económico, presionarán las finanzas del gobierno y la tasa de cambio, y el riesgo es que estos factores pueden afectar de manera negativa la implementación futura de reformas. Mitigación: Aunque los riesgos económicos son sustanciales, los factores de mitigación incluyen la reducción de los precios del petróleo

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    y de los alimentos, lo que debería estabilizar los requerimientos de financiamiento externo. La resultante reducción de la inflación debería contribuir a limitar el impacto negativo de un crecimiento más lento de los pobres. Se espera que los recursos financieros provistos por este préstamo y otras operaciones de las Instituciones de Financiamiento Internacional mitiguen los riesgos de administración de la deuda en el 2009. El monitoreo macro del Banco y el diálogo con el país que se llevan a cabo de forma permanente representan una fuente de asesoría para las autoridades sobre políticas para lidiar con los aspectos potenciales que podrían surgir.

    Riesgo de un posible cambio en las prioridades institucionales en el tiempo, exacerbado por desafíos de coordinación intersectorial dentro del Gobierno. Mitigación:

    - Las acciones de política fueron seleccionadas sobre la base de un fuerte sentido de pertenencia por parte del Gobierno y de la existencia de un amplio consenso a lo externo del Gobierno, como se evidenció en las consultas descritas en el documento (Objetivos de la Reforma con la Estrategia Nacional de Desarrollo y las conclusiones de la última Cumbre Nacional de la Sociedad Civil).

    - Se garantizará una supervisión por parte de la sociedad civil mediante un diálogo e información compartida de manera regular y las acciones que apoya el DPL (mejor acceso a información presupuestaria y a los resultados de los mecanismos de auditoría social).

    - El PASS apoya la formalización e institucionalización de los principales comités que supervisarán la implementación del CCT re-diseñado, incluyendo el Comité Inter-sectorial CCT, aglutinando a las Secretarías de Salud y de Educación con el Programa CCT.

    - Las medidas PASS para mejorar la reforma de la gestión presupuestaria para apoyar el desempeño conjunto de los sectores sociales dentro del CCT, alineará los incentivos para que las agencias sociales satisfagan conjuntamente los objetivos de desempeño acordados para el programa CCT.

    - El programa PASS está sólidamente alineado con el de los otros donantes (i.e. BID, UE).

    Capacidad institucional y administrativa y dificultades financieras para implementar los objetivos de reforma. Mitigación:

    - El Banco proporcionará asistencia técnica, financiamiento de donaciones y desarrollo de capacidades (mediante la NLTA y sinergias con otras operaciones del Banco), el BID, y otros donantes que apoyan al PASS.

    - El PASS apoyará las reformas institucionales que fortalecerán los mecanismos de focalización y verificación de co-responsabilidades, asegurando que los pagos de transferencias estarán basados progresivamente en la certificación de responsabilidades.

    - Las organizaciones de la sociedad civil supervisarán de cerca el

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    desempeño del programa CCT re-diseñado. Los datos estarán disponibles a través del desarrollo de un sistema integral de monitoreo y evaluación.

    - Se conformará un comité de multi-donantes para el Programa CCT Solidaridad, que evaluará el progreso y abordará cualquier tema de preocupación, al menos dos veces al año.

    Vulnerabilidad a múltiples riesgos de desastres naturales – particularmente inundaciones y huracanes. Mitigación: los daños a las principales empresas del sector privado son cubiertos en parte por sus propios seguros. Existe en la actualidad asistencia del Banco Mundial para la mitigación del riesgo por desastres naturales a través del Préstamo de Recuperación de Emergencia y Manejo de Desastres por US$80 millones. El Gobierno Dominicano ha expresado también interés en negociar un préstamo con el BID para obtener ayuda financiera en caso de desastres naturales. El fortalecimiento del Programa CCT Solidaridad a través de este préstamo, puede también contribuir a mitigar el impacto de los desastres sobre los ciudadanos más pobres.

    Número de ID de la Operación

    P116972

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    I. INTRODUCTION

    1. Este documento describe el programa propuesto para un Préstamo de Desarrollo de Política (DPL-Development Policy Loan) destinado a mejorar el Desempeño y la Rendición de Cuentas de los Sectores Sociales (PASS-Performance and Accountability of Social Sectors) en la República Dominicana (RD). Esta operación se propone como la primera de una serie de tres operaciones programáticas secuenciales. La visión estratégica del PASS consiste en mejorar los resultados en los sectores sociales (principalmente la protección social, la salud y la educación), preservando en el corto plazo, y mejorando en el mediano plazo, el capital humano de los ciudadanos más pobres. Consistente con esta visión, el PASS tiene cuatro objetivos inter-relacionados: (i) mejorar el desempeño de los sectores sociales en la promoción del capital humano (salud, nutrición, educación) para los ciudadanos más pobres, mediante un rediseño fundamental del programa Solidaridad de Transferencias Monetarias Condicionadas (CCT, Conditional Cash Transfer) del Gobierno, y su articulación con las acciones críticas en salud y educación; (ii) mejorar la gestión presupuestaria para apoyar el desempeño conjunto del sector social dentro del programa CCT, como parte de las medidas interinas para proteger los aspectos críticos del gasto social y para apoyar las mejorías requeridas en la oferta de servicios de salud, nutrición y educación; (iii) apoyar la introducción gradual de Convenios de Gestión en agencias claves del sector social; y (iv) mejorar la transparencia y supervisión en los sectores sociales.

    2. El programa DPL PASS propuesto está integrado en la nueva AEP, la cual fue aprobada por el Directorio el 17 de septiembre del 2009.

    3. Este documento está organizado de la siguiente manera: (i) contexto del país (Sección II); (ii) la justificación del programa y la operación del Gobierno, presentando la perspectiva y los desafíos de política para mejorar el desempeño y la rendición de cuentas en los sectores sociales, así como también los procesos participativos que informan estos desafíos (Sección III); (iii) breve descripción del apoyo del Banco al programa de Gobierno sobre el cual se enfoca el PASS(Sección IV); (iv) la operación propuesta, el enfoque general y las áreas específicas de acciones de política (Sección V); y (v) los aspectos relativos a la implementación, incluyendo la pobreza, aspectos sociales y medioambientales, riesgos y mitigación de riesgos (Sección VI). El Anexo 1 describe la matriz de acciones de política y los indicadores.

    II. CONTEXTO DEL PAÍS

    II.1 DESARROLLOS MACROECONÓMICOS

    4. En los dos años previos a la actual crisis internacional, la RD había crecido muy por encima del promedio regional de América Latina y el Caribe (LAC) (Tabla 1) – 10.7 por ciento en el 2006 y 8.5 por ciento en el 2007. En el 2008, el crecimiento fue de 5.3 por ciento aproximadamente, aún por encima del promedio regional del 4.6 por ciento. Factores positivos internos y externos sustentaron esta expansión económica. Internamente, el gobierno puso en ejecución reformas para mejorar la sostenibilidad fiscal, incluyendo: la racionalización del gasto, mejorías en el cobro de ingresos y administración de la deuda, institucionalización del proceso presupuestario, y fortalecimiento del sistema financiero. Alimentado por un fuerte consumo

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    privado y demanda de inversión, los sectores de manufactura y servicios – comunicaciones, comercio y turismo – crecieron fuertemente. Entre los factores positivos externos se incluyen un fuerte crecimiento mundial y abundantes entradas de moneda extranjera provenientes del turismo, las remesas y la inversión extranjera directa.

    5. Durante el periodo 2005-2007, la RD alcanzó resultados positivos en términos de los balances fiscales, los coeficientes de deuda y reservas internacionales, y la inflación. El superávit fiscal primario alcanzó 1.7 puntos porcentuales del PIB en el 2007, incrementándose de un 0.6 por ciento y 0.4 por ciento en el 2006 y 2005 respectivamente (Tabla 1). Esta mejoría se debió principalmente a unos ingresos incrementados, estimulados por las reformas fiscales y una mejor administración, así como las exportaciones incrementadas de níquel en el 2007. No obstante, la base fiscal continuó siendo estrecha, y los gastos públicos han ido aumentando lentamente como porcentaje del PIB desde el 2005. Programas de subsidio amplios y pobremente focalizados (para la electricidad y el gas licuado) estaban entre las principales causas del incremento en el gasto.

    6. En el 2008, el déficit global era del 3.2 por ciento del PIB, y el déficit primario se estimaba en cerca del 1.5 por ciento del PIB. Estos déficits se debían principalmente al aumento en el gasto en la víspera de las elecciones presidenciales de mayo y un incremento en los subsidios a partir de inicios del 2008. Para evitar la transferencia completa de los incrementos de los precios internacionales a los consumidores, el Gobierno introdujo subsidios para reducir: (a) los precios locales de artículos alimenticios (pan, leche, arroz, habichuelas, huevos y carne de ave); (b) los precios locales del combustible para el sector transporte; y (c) los costos laborales para los productores de las zonas francas de exportación. Estas medidas tuvieron altos costos fiscales y minaron la estabilidad macroeconómica. El costo de los subsidios energéticos se incrementó en más del doble de 1.2 por ciento del PIB en el 2007 a un estimado 2.7 por ciento en el 2008, principalmente como resultado de la agudización de los precios internacionales del petróleo (ver el Recuadro 1). Aunque no existen análisis de incidencia disponibles, las transferencias energéticas han sido regresivas y no beneficiaron a los grupos más vulnerables, debido a que las personas con más recursos utilizan más combustible. Cerca del 80 por ciento de los consumidores residenciales reciben tarifas subsidiadas (hasta los 700kWh/mes), y no existe una diferenciación del ingreso en el esquema de subsidios del Programa de Reducción de Apagones (PRA), originalmente destinado a las áreas geográficamente desfavorecidas. Representando el 2.7 por ciento del PIB en el 2008, las transferencias para la electricidad superan los gastos de salud pública (1.6 por ciento del PIB en el 2008) casi de dos a uno.

    7. La relación deuda pública-PIB se ha reducido sustancialmente desde el 2004 cuando alcanzó un máximo de 47.4 por ciento, luego de la crisis bancaria. Para el 2008, se había reducido al 34 por ciento, debido a la reestructuración en el 2005 de la deuda soberana externa, a un rápido crecimiento del PIB, a la reducción de las tasas de interés real, y a una apreciación de la tasa de cambio real. Una mejor administración fiscal jugó únicamente un rol modesto. En adición a un menor nivel de deuda, la estructura de la deuda pública ha mejorado con vencimientos más extendidos (especialmente para los certificados del Banco Central) y a una mayor proporción de deuda con tasa de interés fija. La meta del gobierno para la proporción de deuda-PIB era alcanzar el objetivo del 25 por ciento para el 2015, pero se tuvo que revisar hacia el alza debido a la crisis económica global (ver abajo).

    8. La inflación se redujo del 51.5 por ciento en el 2004 al 6.1 por ciento en el 2007 y al 10.6 por ciento en el 2008. Luego de la crisis bancaria del 2003, la inflación estaba determinada por un

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    exceso de liquidez luego del colapso bancario y el rescate subsiguiente, y se exacerbó por la depreciación del peso debido a la sustitución de la moneda. Una política monetaria prudente provocó un rápido retorno a una inflación de un solo dígito. Las condiciones externas han sido más relevantes para las tasas de inflación recientes. Desde finales del 2007, cuando se aceleró la inflación de precios internacional, los precios en la RD se incrementaron más rápidamente que el promedio regional. En enero del 2007, la inflación de la RD era del 4.5 por ciento (de año a año) pero, para octubre del 2007 se había incrementado sobre el 7 por ciento, y en agosto del 2008 alcanzó un tope de casi 15 por ciento. Para el año 2008 completo, la inflación promedió un 10.6 por ciento. 1 Dados sus patrones de gastos, las personas pobres fueron más seriamente afectadas por la presión inflacionaria relacionada con los alimentos en el 2008. Estimados recientes indican que la inflación alcanzó el 16 por ciento en agosto del 2008 para el IPC calculado para los pobres. Esto es más de un punto porcentual más alto que la cifra promedio de inflación del IPC, pero ha probablemente cedido con la reducción de los precios mundiales de los alimentos.

    9. Los ingresos de capital entre el 2003 y mediados del 2008 fueron suficientes para financiar el déficit de cuenta corriente, aunque se haya ampliado recientemente. Los coeficientes de Reservas Internacionales han mejorado con respecto a los años de la crisis financiera y la tasa de cambio ha estado relativamente estable desde inicios del 2005. El déficit de cuenta corriente se amplió considerablemente desde el 2006 debido a la combinación de un lento crecimiento de las exportaciones y un incremento en las facturas de importación. El crecimiento real de las exportaciones promedió únicamente un 3 por ciento entre el 2003 y el 2008, principalmente debido a la declinación neta de las exportaciones de las Zonas Francas de Exportación (ZFE). Otros flujos de exportación se han diversificado más, tales como los productos no-tradicionales y los servicios turísticos que han sustituido a los textiles y a otras exportaciones tradicionales. Las importaciones crecieron rápidamente en 2006-07 y a principios del 2008, debido a una inversión y demanda del auge del consumo, junto con unos altos precios internacionales. La RD mantiene una alta dependencia en las importaciones de energía: las importaciones de petróleo representaron cerca del 10 por ciento del PIB en el 2007. Asumiendo cantidades fijas de importación, una reducción de US$10 en el precio promedio de un barril de petróleo se traduce en ahorros de cerca de US$480 millones en la factura de importación.2

    1 Esta alta inflación durante este periodo es atribuible a la transferencia de los precios internacionales y el aumento en los precios domésticos de los alimentos se relaciona también con las Tormentas Tropicales Noel y Olga que azotaron el país a finales del 2007. 2 El monto total de barriles de petróleo y productos derivados ha sido de aproximadamente 48 millones para el 207 y de un monto similar para el 2008.

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    Tabla 1: Indicadores Económicos Clave de la República Dominicana 2003-2013(Porcentaje del PIB, salvo si se indica otra cosa)

    2003 2004 2005 2006 2007 2008* 2009 2010 2011 2012

    Actuales Estimados Proyecciones

    Ingresos y preciosCrecimiento PIB (% cambio) -0.3 1.3 9.3 10.7 8.5 5.3 0.5 2.0 6.0 6.0PIB per cápita (% cambio) -1.8 -0.3 7.6 8.7 6.6 3.4 -1.3 0.2 4.1 4.1

    Inflación (IPC % cambio) 27.4 51.5 4.2 7.6 6.1 10.6 0.9 5.4 4.0 3.0Tasa de cambio (% apreciación - or depr. +) 65.7 36.6 -27.8 11.8 0.0 4.2 3.9 4.5 3.3 2.4

    Inversión y ahorrosInversión doméstica bruta 15.0 14.9 16.5 18.4 18.9 19.7 19.4 19.8 20.9 21.5Ahorros domésticos brutos 19.3 18.9 13.4 14.0 11.4 11.0 11.4 12.2 15.2 16.3

    Cuentas Sector PúblicoTotal ingresos y donaciones 12.9 14.1 15.7 16.0 17.4 15.6 13.8 14.3 15.1 15.5

    Total ingresos fiscales 11.9 12.9 14.5 14.8 16.0 14.9 13.6 14.1 14.7 15.1

    Total gastos (excl. Interés) 12.3 15.7 16.7 16.9 17.4 19.1 17.0 16.9 16.7 16.1Gastos Corrientes 9.7 12.7 12.9 13.7 12.7 13.8 13.0 12.9 12.2 11.7

    Gastos de Capital 2.6 3.0 3.9 3.3 4.7 5.0 4.0 4.0 4.5 4.5Balance Primario 2.3 0.1 0.4 0.6 1.7 -1.5 -1.1 -0.4 0.6 1.6

    Interés 1.6 1.8 1.3 1.4 1.6 1.7 2.1 2.2 2.2 2.2Balance General 0.6 -1.8 -0.9 -0.7 0.1 -3.2 -3.2 -2.6 -1.6 -0.6

    Deuda PúblicaDeuda Total 40.5 47.4 34.5 36.4 33.4 34.0 36.7 39.4 38.8 37.6

    Balanza de pagosBalance de Cuenta Corriente 5.2 4.8 -1.4 -3.7 -5.3 -10.0 -6.1 -6.1 -5.1 -3.9Balance Comercial -10.8 -9.0 -11.1 -15.6 -15.6 -20.6 -14.9 -15.7 -15.0 -14.3

    Exportaciones (incluyendo ZFE) 44.6 43.7 30.0 31.3 28.9 22.6 19.1 20.8 22.2 23.4

    Importaciones (incluyendo ZFE) 44.1 42.2 33.8 38.5 37.1 36.2 27.0 28.9 29.1 29.3Inversión Extranjera Directa 3.1 4.2 3.3 4.3 3.8 6.5 4.6 4.0 3.5 3.5

    Remesas 10.3 10.3 7.2 7.7 7.3 7.3 7.2 7.4 7.3 7.1

    Ítem de Memorándum:PIB Nominal (miles de millones de dólaresestadounidenses US$) 20.0 21.6 33.5 35.2 39.8 44.4 44.7 45.2 48.3 51.5PIB Nominal (miles de millones de pesosdominicanos DR$) 618.0 909.0 1,020.0 1,189.8 1,364.2 1,576.2 1,647.9 1,740.9 1,919.2 2,095.4Fuente: Secretaría de Hacienda, Banco Central y estimados del personal del Banco Mundial y del FMI.*Nota: las autoridades están todavía en proceso de revisión de algunos datos para el 2008.

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    10. Luego de la crisis financiera local en el 2003, la inversión extranjera directa (IED) registró una fuerte recuperación. Los ingresos se verificaron principalmente en los sectores turismo, comunicaciones y comercial y en el sector inmobiliario. La IED resultó el componente más significativo en la cuenta de capital del 2008, alcanzando los US$2.9 mil millones y cubriendo cerca de los tres cuartos del déficit de cuenta corriente. La IED y otros ingresos de capital compensaron un mayor déficit de cuenta corriente, y los niveles de reserva de moneda extranjera no sufrieron. Unos flujos de remesas importantes (estimados en cerca del 10 por ciento del PIB en años recientes) han sido igualmente una fuente importante de moneda extranjera; aunque se contrajeron algo a finales del 2008 (ver abajo).

    II.2 PERSPECTIVA MACROECONÓMICA DE MEDIANO PLAZO, SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA, YDESAFÍOS DE POLÍTICA

    11. Para el 2009, se espera un crecimiento en el rango de 0.5 a 1.5 por ciento. Datos preliminares para el primer semestre del 2009 muestran un crecimiento del 1.4 por ciento. Este crecimiento se sustentó por la expansión de la agricultura, la cual se recuperó de un choque relacionado con el clima y un bajo crecimiento durante el año precedente, y por el buen desempeño de los servicios no-comercializables. Sin embargo, la producción no-comercializable ha alcanzado limitaciones de capacidad y, a menos que se revierta la desaceleración de la actividad de inversión, no podrá soportar el crecimiento hacia futuro. Condicionado en una mejoría del marco externo y en una exitosa implementación de un estímulo fiscal contra-cíclico apoyado por un programa del FMI en la última parte del 2009 y la primera mitad del 2010, el crecimiento se estima en 2.0-3.0 por ciento para el 2010 y que retorne gradualmente a su tasa potencial de largo plazo de 5.0-6.0 por ciento en el mediano plazo.

    12. Se espera que la inflación permanezca controlada en el mediano plazo. Debido a la reducción en los precios internacionales del petróleo y otros productos básicos, y en contraposición a la agudización de la inflación observada en la primera mitad del 2008, la inflación en la RD se proyecta: (a) que será de 0.9 por ciento en el 2009; (b) que se recuperará al 5.4 por ciento en el 2010; y, (c) que gradualmente alcance el 3.0 por ciento en los años más adelante. Estos niveles están bien dentro de los objetivos establecidos por el Banco Central.

    13. Los factores locales y externos inciden en los prospectos de crecimiento de mediano plazo. Entre los factores locales, las respuestas de política macroeconómica descritas en más detalle abajo jugarán un papel importante. La pronta flexibilización de la política monetaria – desde inicios del 2009, la tasa de interés de la política ha sido reducida en 550 puntos de base al 4 por ciento actual – contribuyó a evitar una más severa contracción del crecimiento. El crédito ha comenzado a expandirse en el segundo trimestre del 2009 – lo que podría facilitar la expansión en la construcción y en otros sectores de inversión. Mirando hacia delante, se espera que las autoridades monetarias mantengan una postura acomodaticia que acompañará la expansión fiscal contra-cíclica pero, conforme puedan cambiar las condiciones, las autoridades han anunciado su compromiso de contener las presiones inflacionarias y preservar la macro estabilidad. Con el apoyo de un programa del FMI y otros financiamientos de las Instituciones Financieras Internacionales, la política fiscal – la cual había sido restrictiva en la primera mitad del 2009 – se dirigirá hacia un estímulo contra-cíclico en la última parte del 2009 y primera mitad del 2010. En particular, los gastos de capital y gastos sociales del gobierno, restringidos en la primera parte del 2009 debido a unos ingresos fiscales en declive y al limitado financiamiento externo, se

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    acelerarán. A mediano plazo, la consolidación fiscal – un objetivo claro apoyado por el programa del FMI – se dirigirá hacia un retorno gradual a un superávit primario de cerca del 2 por ciento en el 2012 de manera que, en el mediano plazo, la relación deuda-PIB pueda retornar a los niveles del 2008.

    14. Las mejorías en las condiciones económicas de los Estados Unidos y a nivel mundial sustentarán la recuperación del crecimiento en la RD. El país es ampliamente dependiente en los desarrollos externos debido a su gran apertura comercial3 y a sus grandes importaciones de alimentos y energía. La economía de la RD es particularmente sensible a los desarrollos en los Estados Unidos. Estados Unidos es su principal socio comercial, su principal fuente de IED (representa un tercio del total), el origen predominante de las remesas y una fuente importante de ingresos por turismo. En consecuencia, el ciclo de crecimiento de la República Dominicana está estrechamente vinculado al de los Estados Unidos. El personal del Banco Mundial estima que un 1 por ciento de cambio en el crecimiento de los Estados Unidos desencadena en promedio un cambio de 0.25 por ciento en el crecimiento de RD, con un retraso de cerca de tres trimestres. 4

    Tabla 2: Transacciones Externas (cambios porcentuales, anualizados) 2008 2009

    Jul Ag Sep Oct Nov Dic Ene Feb Mar Abr May Jun Exportaciones Nacionales 34 4 18 -7 -42 -50 -40 -26 -47 -38 -41 -17 Exportaciones de ZFE 4 -4 -4 -1 -4 1 -26 -24 -14 -25 -16 -26

    Remesas 16 2 -3 -7 -11 2 -7 -10 -5 -9 1 -2

    Turismo (llegadas) -4 -3 -11 -11 -6 -7 -3 -6 -8 -2 2 -1

    Importaciones 48 24 14 9 -15 -18 -30 -37 -26 -31 -39 -35 Fuente: Cálculos de LCSPE a partir de datos del Banco Central. Notas: (1) los cambios se calculan de valores al US$ actual para todas las variables excluyendo para el Turismo el cual representa cambios del número de personas que visitan el país (llegadas por aire); (2) en 2008, las exportaciones nacionales representaron el 15 por ciento de todas las fuentes de moneda extranjera en la cuenta corriente, las exportaciones de ZFE fueron del 29 por ciento, las remesas el 20 por ciento y el turismo el 26 por ciento.

    15. En el corto plazo, se espera que el entorno externo tenga efectos mixtos en los balances externos de la RD. Durante la primera parte del 2009, la reducción de los precios internacionales de los productos básicos ha aliviado la presión en los costos de importación, pero la desaceleración económica mundial y una menor demanda de América del Norte y Europa han reducido los ingresos por exportaciones, las remesas y el turismo. Las exportaciones de mercancías se han reducido en cerca del 2.9 por ciento en el 2008. La Tabla 2 muestra la evolución mensual de los datos de transacciones externas hasta el segundo trimestre del 2009. Una clara reducción de las transacciones internacionales, se inició en el cuarto trimestre del 2008, continuó en el primer trimestre del 2009 y no muestra mucha mejoría en el segundo trimestre. Esta dramática reducción en el primer trimestre del 2009 de flujos de importación que se muestra en la tabla es el resultado de una contracción de los precios internacionales de los

    3 Calculada con datos para el 2007, la apertura comercial (importaciones más exportaciones) era de 87 por ciento del PIB. 4 Debe destacarse que esta proporción de cuatro a uno estimada con un modelo VAR para la RD, es en realidad inferior que la proporción de uno a uno reportada por Osterholm y Zettelmeyer (2007) en un estudio basado en 6 países de América Latina.

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    productos básicos, principalmente el petróleo, pero también de una más lenta actividad económica en el país.

    16. Se espera una recuperación de las exportaciones y de los ingresos por turismo en el 2010. En términos de balances externos, estos ingresos en aumento serán parcialmente compensados por mayores desembolsos debido a una mayor demanda de las importaciones que están relacionadas a su vez con los niveles de incremento esperados de actividad doméstica (especialmente inversión). De manera general, se estima que estas tendencias tengan como consecuencia un déficit de cuenta corriente de cerca del 6.0 por ciento para el 2009-2010. En el mediano plazo – conforme mejoren las condiciones externas y se recuperen las exportaciones (incluyendo nuevas inversiones en el sector minero) – se proyecta que el déficit de cuenta corriente se estreche entre cerca de 4.0 y 5.0 por ciento del PIB. El balance de cuenta corriente es bien sensible a los cambios en el precio del petróleo (ver párrafo 9). No obstante el incremento de los ingresos de capital extranjero en los últimos meses, un menor crecimiento mundial, unas condiciones de liquidez internacional más restringidas, y una mayor aversión al riesgo por parte de los inversionistas, se espera que limiten los ingresos de financiamiento privado en el futuro cercano. Sin embargo, las inversiones extranjeras directas en sectores específicos pueden compensar estas tendencias negativas. Según fuentes oficiales, un gran proyecto de inversión en el sector minero está en fase de desarrollo para el 2009 y 2010. El grado de incertidumbre alrededor de esta inversión es limitado debido a que los ingresos esperados en el 2009 son parte de un plan de inversión mucho mayor en el transcurso de varios años. Esta inversión planificada asciende a cerca de US$3.6 mil millones de los cuales US$700 millones han sido ya invertidos en el 2008.

    17. Aunque los requerimientos de financiamiento externo para el 2009 y años futuros son sustanciales, éstos son alcanzables con la asistencia del FMI y de otras IFI. En el corto plazo, la situación sigue siendo delicada: la liquidez internacional continúa siendo escasa y los costos del endeudamiento para la República Dominicana son altos; el país es bastante vulnerable a los choques de precios externos y los gastos fiscales por encima de lo que puede ser financiado de manera segura pueden crear presiones adicionales. Dado el restringido monto de las reservas y de la flexible política monetaria actual (adecuada para contrarrestar la desaceleración de la economía), las autoridades están conscientes de los límites de su posición de política macroeconómica actual y están dando seguimiento cercano a los eventos. Sin embargo, en el mediano plazo, las mejorías en la actividad económica, la consolidación fiscal y una reducción de la aversión al riesgo de los inversionistas internacionales deberían traducirse en un incremento en el acceso al financiamiento internacional a menores tasas de interés.

    18. Políticas Monetaria y de Tasa de Cambio. Durante los primeros meses del 2009, el Banco Central redujo las tasas de política en cinco ocasiones. La tasa de política (tasa de interés de los préstamos de día a día) se encuentra en cuatro por ciento – bajando del 9.5 por ciento de finales del 2008. Medidas adicionales para incrementar la liquidez de la economía incluyen la reducción de las reservas legales de los bancos. Estos cambios están proporcionando cierto estímulo contra-cíclico, pero los efectos de una política monetaria más flexible llegan con un desfase. El crédito privado ha mostrado apenas recientemente (julio 2009) señales de expansión. Otra consecuencia directa de la postura de política monetaria ha sido la reducción de las tasas de interés de mercado. Las tasas inter-bancarias se redujeron cerca del 15 por ciento a finales del 2008 a cerca del 7 por ciento para finales del septiembre del 2009. Pueden ser posibles reducciones adicionales pero las condiciones externas pueden limitar la política de reducción de tasas de

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    interés, especialmente dado el compromiso del Banco Central para mantener la estabilidad del peso y una baja inflación (ver también los párrafos 13-17). La macro-estabilidad recientemente recuperada ha contribuido con el mantenimiento de la confianza en la economía y su moneda: los márgenes soberanos, aunque todavía altos, se han reducido por un pico de casi 1800 puntos de base en diciembre el 2008 a 600 puntos de base en septiembre del 2009. En el futuro, se espera que el Banco Central mantenga un régimen administrado de tasa de cambio flotante. De conformidad con la Carta de Intención firmada para el programa con el FMI, las reservas internacionales “serán restablecidas gradualmente y para finales del 2010, se espera que se recuperen hasta el nivel del 2007”.

    19. Política fiscal. El presupuesto para el 2009 fue inicialmente diseñado para que fuera consistente con: (a) una más lenta actividad económica que provoca menores ingresos fiscales; (b) proyecciones de menores precios internacionales de los productos básicos; (c) un servicio de la deuda en preparación; y (d) una disponibilidad limitada de financiamiento de las organizaciones financieras internacionales. Los supuestos cuantitativos subyacentes fueron los siguientes (tasas anuales para el 2009): (a) crecimiento del PIB real del 2.5 por ciento; (b) inflación del 5 a 6 por ciento; (c) precio del petróleo de US$69.8/barril; y (d) un crecimiento del PIB en los Estados Unidos de un 0.6 por ciento negativo. Según estos supuestos se proyectó el déficit general en un 1.7 por ciento del PIB. Sin embargo, la situación se ha deteriorado y algunos de estos supuestos no se alcanzarán. Para mayor detalle, en la primera mitad del 2009, los ingresos fiscales se han reducido a un ritmo más rápido que el proyectado y se proyecta que el sector eléctrico tenga un déficit mayor que el presupuestado. Si las tendencias actuales continúan por lo que resta del año, se estima que la brecha total en los ingresos alcanzará cerca de los US$600 millones (ver Tabla 3). En cuanto a los gastos, el escenario negativo tiene un mayor déficit del sector eléctrico. El presupuesto del gobierno para el sector eléctrico en el 2009 incluyó cerca de US$350 millones para gastos corrientes y US$70 millones para gastos de inversión, para un total de US$420 millones. No obstante, los estimados más recientes colocan el déficit del sector eléctrico en el rango de US$550 a US$700 millones.

    20. En la primera parte del 2009, los ingresos reducidos y la necesidad de financiar un mayor déficit del sector energético han sido parcialmente contra-balanceados por reducciones en los gastos, particularmente en bienes y servicios y en inversiones públicas. Esta reducción en los gastos ha ayudado a evitar un problema de flujo de caja; sin embargo, también ha operado como un recorte fiscal pro-cíclico el cual, a su vez, ha desacelerado más el crecimiento económico. Adicionalmente, el financiamiento externo de Venezuela a través de PetroCaribe es probable que tenga una deficiencia próxima a los US$65 millones. 5

    21. En el mediano plazo, se espera que la política fiscal cambie de su reciente postura restrictiva para tornarse en contra-cíclica en los últimos meses del 2009 y la primera mitad del 2010 y volverá, gradualmente, a una posición balanceada durante el periodo 2011-2012. Se requiere esta postura fiscal multi-anual para proporcionar apoyo a la recuperación del crecimiento en el corto plazo y para garantizar la sostenibilidad fiscal y un retorno a los coeficientes de deuda decreciente en el mediano plazo. El financiamiento de esta política fiscal para el 2009 y el 2010 se detalla en la Tabla 3 y párrafos 22-24 y su viabilidad para el mediano plazo se asegura mediante la implementación de una serie de reformas estructurales, algunas de

    5 El financiamiento externo proveniente de PetroCaribe está vinculado al nivel de precio del petróleo y, con un precio del petróleo menor que lo anticipado (cuando fue redactado el presupuesto del 2010), puede haber una reducción en el financiamiento de PetroCaribe.

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    las cuales se apoyan mediante el DPL PFSS y algunas otras reformas complementarias apoyadas por el programa del FMI.

    22. El déficit fiscal re-estimado proyectado para el 2009 es de 3.2 por ciento del PIB y su financiamiento ha sido asegurado. Dados los cambios que se describen arriba y la expansión fiscal planificada para la última parte del 2009, el sector público requerirá cerca de US$2.8 mil millones (cerca del 6 por ciento del PIB), US$700 millones sobre los requerimientos en el presupuesto inicial. La muestra en detalle las diferencias entre el presupuesto inicial del 2009 y el presupuesto revisado. Presenta también las diferencias en la composición y la magnitud de las fuentes de financiamiento. El gobierno ha diseñado una estrategia de frentes múltiples para satisfacer sus requerimientos de financiamiento. El plan del gobierno consiste en: (a) la implementación de todas las reformas eléctricas que se apoyan mediante este préstamo; el gobierno estima contener el déficit adicional del sector eléctrico dentro de los US$150 millones; (b) el financiamiento multilateral adicional incluyendo un préstamo de emergencia del BID; (c) la expansión de los préstamos de la banca local y del mercado de bonos local; y (d) el financiamiento del FMI.

    23. Los requerimientos de endeudamiento del sector público permanecerán altos en el 2010, pero se ha identificado el financiamiento adecuado. De conformidad con los más recientes estimados (ver Tabla 3), una amplia fuente será representada por el financiamiento de proyectos, estrechamente vinculado a la inversión pública; financiamiento adicional será provisto por las IFI, PetroCaribe y por la venta de activos públicos. Se continuará con el endeudamiento en el mercado local. Finalmente, el gobierno planifica colocar un bono en el mercado internacional de capitales por US$500-600 millones en el 2010 cuando se espera que mejoren las condiciones internacionales de liquidez y que los márgenes de la RD disminuyan. 6

    6 Las autoridades han indicado que considerarán un vencimiento de 5 a 10 años. El rendimiento actual para bonos soberanos de la República Dominicana es de 10 por ciento, una mejoría sustancial del rendimiento de cerca del 20 por ciento registrado a finales del 2008, pero sigue siendo todavía alto.

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    Tabla 3: Requerimientos y Fuentes de Financiamiento Fiscal, 2009 (US$ millones y porcentajes del PIB)

    2009 2010 Presupuesto

    Inicial Presupuesto Re-estimado

    Diferencias Estimadas

    Presupuesto Estimado

    Millones US$

    Total de Ingresos 6,781 6,171 -610 6,466

    De los cuales ingresos fiscales 6,546 5,936 -610 6,376

    Total de Gastos 7,612 7,670 58 7,642

    De los cuales pagos de interés 1,082 939 -143 995

    De los cuales recapitalización BC (pago int) 469 469 0 300*

    Transferencias Corrientes al sector eléctrico 359 530 171 362

    Déficit NFPS -831 -1,500 -669 -1,176 Amortizaciones 1,244 1,252 8 1,348

    De las cuales pagos de deuda externa 768 768 0 827

    Requerimientos de Financiamiento 2,075 2,752 677 2,524

    Endeudamiento Local 539 869 330 484

    Endeudamiento Externo 1,537 1,883 346 2,040

    Bilateral: (incl PetroCaribe) 305 240 -65 240

    Multilaterales (BM, BID) 703 800 97 400

    Programa FMI 300 300 150

    Proyectos de Inversión 543 543 0 750

    Bonos Soberanos 500

    Fuentes de Financiamiento 2,075 2,752 677 2,524

    Brecha (-), Superavit (+) de Financiamiento 0 0 0 0

    Como % del PIB

    Total de Ingresos 14.6 13.8 -1.3 14.3

    Total de Gastos 16.4 17.1 0.2 16.9

    De los cuales pagos de interés 2.3 2.1 -0.3 2.2

    Transferencias corrientes al sector eléctrico 0.8 1.1 0.4 0.8

    Déficit NFPS -1.8 -3.1 -1.5 -2.6

    Amortizationes 2.7 2.8 0 3.0

    De las cuales pagos de deuda externa 1.7 1.7 0 1.8

    Requerimientos de Financiamiento 4.5 5.9 1.5 5.6

    Endeudamiento Local 1.2 1.5 0.3 1.1

    Endeudamiento Externo 3.3 4.4 1.1 4.5

    De los cuales: Bilateral (PetroCaribe) 0.7 0.5 -0.1 0.5

    Multilaterales (BM, BID) 1.5 1.5 0 0.9

    Fuentes de Financiamiento 4.5 5.9 1.4 5.6 Fuente: El cálculo LCSPE a partir de datos del Banco Central y de las Autoridades Fiscales. * Según la Carta de Intención firmada con el FMI, el Gobierno sigue comprometido con la recapitalización del Banco Central; sin embargo, planea someter al Congreso un conjunto limitado de enmiendas a la Ley de Capitalización del BCRD, incluyendo ajustes técnicos y la extensión del periodo de recapitalización de 10 a 15 años. Esto permitiría un calendario de transferencias menos oneroso, a la vez que se respeta el espíritu de la legislación original. NFPS significa Sector Privado Non-Financial

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    24. En términos de sostenibilidad en el mediano plazo (2010-2012), el programa del FMI apoya una política de retorno gradual a unas cuentas fiscales balanceadas. Se espera que la velocidad del ajuste dependa, entre otras cosas, de: (a) el crecimiento futuro; (b) mejorías adicionales en la calidad y control del gasto público; y (c) la implementación de un presupuesto multi-anual y de un marco macroeconómico. La sostenibilidad no estaría seriamente comprometida por la emisión de US$500-600 millones en bonos (cerca del 1.2 por ciento del PIB), mientras las finanzas públicas vuelvan a generar un superávit primario razonable (ver párrafo 30). Debido al aumento en los pagos futuros de interés, la reducción adicional de los subsidios pobremente focalizados se tornaría aún más importante. Para sostener su programa social y de desarrollo en estas circunstancias, el gobierno está tomando los pasos necesarios para mejorar la calidad del gasto público (ver párrafos 25 a 28). Se está procurando también la adopción de una formulación multi-anual de la política monetaria y fiscal según lo requiere la Estrategia Nacional de Desarrollo.

    25. En resumen, ingresos reducidos, mayores déficits en el sector energético, y una reducción en las fuentes de financiamiento (PetroCaribe) crearon una situación de riesgo. Al solicitar el apoyo esperado del FMI, el Gobierno parece haber asegurado financiamiento adicional suficiente y evidenciado su compromiso con la estabilidad macroeconómica – reconociendo que para una sostenibilidad de largo plazo se requiere continuar y acelerar las políticas estructurales claves. En particular, controlar el monto y mejorar la calidad del gasto público son claves para limitar el daño (especialmente para los pobres) de la crisis internacional y para crear las condiciones para una recuperación.

    26. Mejorar la calidad del gasto público continúa siendo el desafío más sustancial. Las principales cuatro categorías de gasto sin interés son las siguientes: Transferencias Corrientes (7.1 por ciento del PIB en el 2008), Gastos de Capital (5.0 por ciento), Sueldos y Salarios (3.8 por ciento), y Bienes y Servicios (2.3 por ciento). Las últimas dos categorías han estado estables o han declinado durante los últimos años y están bajas según los estándares internacionales. Para evitar un potencial recorte fiscal pro-cíclico, las inversiones públicas serán aceleradas en el futuro cercano.

    27. Las transferencias constituyen la parte mayor y más volátil del gasto corriente. La mayor transferencia es para el sector eléctrico. Se debe destacar que: (a) cada incremento en el punto de base en el Índice de Recuperación de Costo (CRI) se traduce en US$15 millones de ingreso adicionales por año; de hecho, si las autoridades pudieran incrementar 15 puntos de base en el CRI de manera acumulativa durante los próximos tres años – un desafío razonable – el déficit en el mediano plazo del sector eléctrico se vería reducido por cerca de US$225 millones por año; y (b) otras medidas para reducir los costos en los procesos operativos y administrativos podrían ahorrar unos US$25 millones adicionales. En consecuencia, y si continúa la mejoría en el CRI, si las tarifas continúan reflejando los cambios en los costos de los insumos, y si existe un plan de control de costos, el déficit en el mediano plazo podría reducirse de los niveles actuales de US$700-800 millones a US$330-430 millones para el 2013. La segunda mayor transferencia corriente era un subsidio para el gas licuado de petróleo. Esta transferencia era destinada tanto para beneficiar a los pobres, que utilizan el GLP para cocinar, y para proteger el medioambiente al desincentivar el uso de la madera como combustible. Hasta octubre del 2008 era un subsidio general para el GLP – por lo tanto era ineficiente en la ayuda a los pobres – y su costo incrementó considerablemente en línea con el incremento de los precios mundiales del petróleo. El gobierno transformó recientemente este subsidio general en un subsidio focalizado, ahorrando

  • 16

    por ende recursos fiscales (ver debajo la sección sobre el programa de gobierno). La tercera principal transferencia es un programa de transferencia monetaria condicional para hogares de bajos ingresos, llamado Solidaridad. Aunque ha sido generalmente acogido como un buen programa contra la pobreza, los críticos han notado alguna ineficiencia en la focalización y brechas en la cobertura, los cuales el gobierno planea mejorar en el 2009 (ver Sección III.2).

    28. La cuarta principal transferencia es al Banco Central para su re-capitalización. Estas transferencias de capital7 al Banco Central no se añaden a la deuda global del sector público, siempre que el Banco Central no las utilice para expandir sus desembolsos. Por el contrario, éstas cambian el endeudamiento total del sector público del Banco Central al gobierno central, como estaba previsto. La Ley de Re-capitalización del Banco Central del 2006 requiere que el gobierno transfiera cada año una proporción del PIB al Banco Central – comenzando con 0.5 por ciento en el 2007 y aumentando en 0.1 por ciento anualmente hasta que alcance el 1.4 por ciento del PIB en el 2014. La intención es cubrir el 85 por ciento de los costos de interés del Banco Central vía transferencias, mientras que el señoraje cubriría el resto más algún beneficio, que iría a capital. En el 2008, el gobierno transfirió únicamente el 0.3 por ciento del PIB al Banco Central, menos de la mitad de la meta legal. En la segunda mitad del 2008, el Banco Central emitió bonos con un muy alto rendimiento del 24 por ciento para cubrir sus necesidades de capital.

    Tabla 4: Tendencias de las Transferencias (Millones de RD$ y %PIB)

    2004 2005 2006 2007 2008

    (Presupuesto) 2008

    (Estimados) 2009

    Presupuesto Subsidio GLP 2,407.40 1,303.80 5,758.70 5,464.50 9,413.00 7,698.80 3,584.20 Como % del PIB 0.26 0.13 0.5 0.4 0.6 0.5 0.22

    Transferencias Electricidad * 2,833.60 15,593.90 16,465.60 16,493.83 42,723.18 42,723.18 13,113.90 Como % del PIB 0.31 1.52 1.38 1.2 2.7 2.7 0.8

    Solidaridad 3,901.60 3,670.90 4,924.00 Como % del PIB 0.2 0.2 0.3

    Recapitalización del Banco Central

    2,172.00 5,827.00 9,167.00 4,117.00 17,417.10

    Como % del PIB 0.2 0.43 0.6 0.3 1.05

    Total de Transferencias (Millones de DR$)

    32,171.20 46,727.80 55,163.50 68,294.40 99,553.80 99,483.50 64,246.00

    Total de Transferencias (como % del PIB)

    3.5 4.6 4.6 5 6.3 6.3 3.9

    29. La administración de la deuda representa otro desafío. La RD no ha desarrollado una fuerte reputación con el mercado de créditos privados. No existe un mercado establecido para la deuda local del gobierno. Por estas razones, el Banco Central detenta la mayoría de la deuda gubernamental denominada en pesos, y a cambio emite pasivos que generan intereses, la mayoría de los cuales son detentados en el Banco de Reservas de propiedad gubernamental, cuya base de depósitos es principalmente depositantes pequeños. Estos pequeños depositantes proveen la mayoría del financiamiento local al gobierno. Este financiamiento es atractivo debido a su bajo

    7 Estas transferencias se contabilizan como pagos de interés sobre bonos emitidos por el gobierno (Secretaría de Hacienda) para reconocer una deuda con el Banco Central.

  • 17

    costo y lo predecible de la reinversión del financiamiento, pero no ofrece mucho espacio financiero para que el gobierno incremente su endeudamiento localmente. En lo que se refiere al financiamiento externo, hay muy pocos bonos en el mercado internacional y éstos rara vez se negocian. Para septiembre del 2009, la deuda externa presenta márgenes de 600 puntos de base, aumentando de los 300 puntos de base de mediados del 2008. Más recientemente la RD ha obtenido préstamos de las agencias internacionales principalmente (BM, BID, CAF, PetroCaribe) y de las agencias bilaterales de asistencia; sin embargo, estas fuentes de financiamiento son limitadas (ver Tabla 5).

    Tabla 5: Deuda Pública en la RD (stock al final del año)

    (US$, Millones) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Sector Público Consolidado 4,117.4 4,742.7 5,014.3 8,275.9 10,706.8 11,660.5 13,050.6 13,778.1 15,530.1

    NFPS 3,240.7 3,939.5 4,179.8 5,782.3 6,542.2 6,822.0 7,407.1 7,558.3 9,263.7

    Externa 2,777.9 3,338.5 3,669.5 5,185.6 5,544.1 5,847.1 6,295.8 6,555.7 7,219.8

    Interna 462.8 600.9 510.3 596.7 998.1 974.9 1,111.3 1,002.6 2,043.9

    Banco Central 876.7 803.2 834.5 2,493.6 4,164.6 4,838.5 5,643.5 6,219.8 6,266.4

    Interna - - - 1,714.9 3,357.5 3,898.9 4,693.9 5,171.6 5,182.7

    Externa 876.7 803.2 834.5 778.7 807.1 939.6 949.6 1,048.2 1,083.7 Como % del PIB (Base 1991)

    Sector Público Consolidado 17.3 19.3 20.1 40.5 47.4 34.5 36.4 33.4 34.0

    NFPS 13.6 16.0 16.7 28.3 28.9 20.2 20.6 18.3 20.3

    Externa 11.7 13.6 14.7 25.4 24.5 17.3 17.5 15.9 15.8

    Interna 1.9 2.4 2.0 2.9 4.4 2.9 3.1 2.4 4.5

    Banco Central 3.7 3.3 3.3 12.2 18.4 14.3 15.7 15.1 13.7

    Interna - - - 8.4 14.9 11.5 13.1 12.5 11.3

    Externa 3.7 3.3 3.3 3.8 3.6 2.8 2.6 2.5 2.4 Fuente: Secretaría de Hacienda, Banco Central y cálculos del Banco Mundial.

    30. El Análisis de Sostenibilidad de la Deuda (ASD) indica que la deuda pública de la República Dominicana parece estar en un sendero sostenible. El coeficiente deuda pública-PIB de 34 por ciento para finales del 2008, no era alto comparado con los estándares regionales. No obstante, el gobierno intenta llevar de nuevo en el mediano plazo la deuda a los niveles previos a la crisis del 2003. El ASD asume que el coeficiente de deuda pública-PIB no se reducirá en el 2009, un año durante el cual la posición fiscal estará equilibrando, de manera mesurada, la desaceleración global. Luego del 2010, sin embargo, cuando se proyecta que las condiciones mundiales externas mejorarán, el gobierno continuaría reduciendo el coeficiente de deuda mediante la generación de superávit primario de 1.5 a 2.2 por ciento del PIB.

  • 18

    31. A mediano plazo, la deuda externa para la economía en general se espera que se reduzca como proporción del PIB, porque se asume que la cuenta corriente debe mejorar según se describe arriba. El financiamiento de las organizaciones financieras internacionales y la inversión extranjera directa deberían ser suficientes para cubrir el déficit proyectado de cuenta corriente en los próximos años.

    32. El sistema financiero local es vulnerable a la posibilidad de un deterioro adicional en el entorno local y/o internacional. Este sector mostró capacidad de recuperación en el 2008, ante tasas crecientes de interés debido a una política monetaria restrictiva. Con unas reservas internacionales bajas, un gran déficit fiscal, y unas tasas de interés muy altas para el peso, sin embargo, las autoridades tienen poco espacio para amortiguar el impacto de la crisis en los sectores productivo y financiero del país.

    33. La base de financiamiento de bajo costo del sistema bancario no enfrenta una amenaza significativa de retiros repentinos de depósitos, porque los depósitos son en su mayoría pequeños y locales. Sin embargo, si el banco central fuese forzado a incrementar las tasas de interés de manera dramática en respuesta a un deterioro inesperado en la balanza de pagos, el sistema bancario podría experimentar pérdidas importantes de crédito y una fuga de capitales que harían su posición insostenible. Aunque no existe un remedio de política real o una decisión de administración del Banco Central que podría cambiar de manera significativa este resultado, el mejorar el monitoreo y la regulación de los bancos podría reducir la probabilidad de problemas en el sector financiero y daría a las autoridades el tiempo para prepararse y reaccionar.

    34. Aunque la economía está experimentando una desaceleración, existen riesgos significativos a la perspectiva de corto plazo asociados con el difícil entorno mundial, el marco de política macroeconómica es adecuado para la política del Banco de otorgamiento de préstamos para el desarrollo para apoyar la implementación del programa de gobierno – siempre que este programa sea efectivamente implementado.

    III. PROGRAMA DE GOBIERNO Y PROCESOS PARTICIPATIVOS

    35. A pesar de los recientes avances en esta década, la República Dominicana sigue encarando desafíos para asegurar el acceso a servicios de calidad en educación y salud para la mayoría de su población, especialmente para los ciudadanos más pobres. Esta sección se enfoca en el capital humano para los pobres. En primer lugar esboza los datos y temas básicos y evalúa el impacto de la actual crisis financiera (III.1). Luego define tres de las áreas de reforma de políticas públicas y sociales del gobierno que pueden mejorar el desempeño y la rendición de cuentas de las agencias claves del sector público y mejorar la inversión en salud, nutrición y educación para las familias pobres, mientras se garantiza que los recursos públicos son manejados más efectiva y eficientemente para atender estos derechos. Estas áreas de reforma de políticas son las siguientes: primero, un cambio del modelo actual de asistencia social del programa insignia de CCT del Gobierno a unos CCT completos y enfocados en la promoción del capital humano (III.2); en segundo lugar, la mejoría de la calidad, rendición de cuentas y eficiencia del gasto público en general, especialmente a través del piloto de presupuesto y administración del sector social basándose en el desempeño (III.3); y en tercer lugar, la mejoría de la transparencia y supervisión mediante la creación de una demanda informada por un mejor

  • 19

    desempeño del sector público en el ámbito social (III.4). Finalmente, la sección documenta los procesos participativos que informan sobre las reformas objeto de esta operación (III.5).

    III.1 CAPITAL HUMANO, DESEMPLEO Y POBREZA: DATOS Y ELEMENTOS CLAVES

    36. A pesar de que existe una cobertura casi universal en educación básica (94 por ciento), el acceso a pre-escolar y la escuela secundaria es limitado (31 y 53 por ciento, respectivamente) y desigual. El desempeño de matriculación en la RD refleja mejorías sostenidas desde la década del 1990. No existen casi diferencias en la matriculación neta con respecto al género ni disparidades a nivel rural-urbano (Figura 1). Sin embargo persisten las diferencias en las matriculaciones netas entre los niños más ricos y más pobres en pre-escolar (7 puntos porcentuales) y la escuela secundaria (6 puntos porcentuales) (Tabla 6). Una brecha sustancial equivalente a más de tres años de escolaridad surge entre las familias más pobres y las más ricas. Se observan diferencias más sustanciales entre los datos del nivel pre-escolar y la escuela secundaria entre los quintiles más pobres y más ricos (Evaluación del Banco Mundial de la Pobreza, 2006). Se observan también diferencias entre la asistencia en pre-escolar y la escuela secundaria (Figura 2). Aunque, en ambos casos las brechas a nivel urbano-rural mostradas no son grandes, debe destacarse que en ambos casos los niños evidencian niveles de matriculación inferiores en las áreas rurales, donde los pobres están ubicados de manera desproporcionada. Este patrón de desigualdad en los años de escolaridad entre las áreas urbanas y rurales, y entre los quintiles de ingreso se observó en otros países de América Latina, según se muestra en el Informe de Desarrollo Mundial del 2004.

    Figura 1: Matriculación Específica por Edad en la República Dominicana

    Fuente Banco Mundial basado en datos de la ENCOVI

  • 20

    Tabla 6: Tasas Netas de Matriculación (por Quintil) 2000-2008

    October October October October October October October OctoberQ1 19.6 23.9 32.4 29.8 26.8 32.6 35.0 36.3Q2 23.3 30.7 31.8 31.6 31.4 37.3 31.1 28.2Q3 25.2 23.9 33.9 29.4 30.9 37.9 34.1 35.4Q4 30.1 38.7 37.1 38.3 38.7 37.5 35.0 35.1Q5 43.3 41.0 41.1 40.1 41.0 40.3 40.8 36.6Total 28.3 32.0 35.1 34.0 33.8 37.2 35.0 34.2Q1 91.5 92.8 91.7 94.0 94.4 94.1 95.6 94.6Q2 92.8 93.8 94.8 95.9 96.0 95.1 94.1 94.9Q3 93.5 96.0 95.3 94.8 95.7 94.2 95.1 94.8Q4 93.3 93.7 95.9 94.3 95.7 94.9 93.9 95.8Q5 95.8 93.1 95.7 94.4 94.8 95.2 93.9 94.8Total 93.4 94.0 94.8 94.7 95.4 94.7 94.5 95.0Q1 27.8 28.0 35.5 37.9 37.6 39.2 42.1 48.3Q2 36.3 34.6 40.2 43.5 43.2 49.4 46.8 49.7Q3 41.2 44.5 41.9 46.5 48.2 47.3 52.3 54.6Q4 47.5 45.8 49.6 50.2 53.3 55.3 56.3 57.2Q5 56.7 55.1 59.6 56.3 59.1 57.6 61.6 63.0Total 43.7 42.9 46.5 48.0 49.7 50.9 52.9 55.4

    Source: SEEPyD (2009), based on EFT data.Note:Pre-school (Initial Education) serves children ages 4-5. Only grade 3 in Initial Education is mandatory. Basic Education comprises grades 1 through 8, divided in two cycles of 4 grades each (1st cycle: 1st -4th; 2nd cycle: 5th - 8th). Secondary Education comprises grades 9 - 12, divided in two cycles of 2 grades each (1st cycle: 9th -10th; 2nd cycle: 10th - 11th).˝

    Secondary Education Net Enrollment Rate (%) [9th to 12th grade]

    Pre-School (Initial Education) Net Enrollment Rate (%)

    Basic Education Net Enrollment Rate (%) [1st - 8th grade]

    20072000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

    Figura 2: Promedio de Años en la Escuela y Años de Escolaridad

    Fuente Banco Mundial basado en datos de la ENCOVI

  • 21

    37. Las desigualdades en asistencia y escolaridad son particularmente comunes para niños y jóvenes en los hogares más pobres. Las características del estudiante y de los hogares, tales como el nivel de educación alcanzado por los padres o el ingreso de la familia han determinado el efecto en las decisiones del hogar de enviar y mantener a los niños en la escuela (Figura 3). La participación en el mercado laboral es otro factor que aparta a los niños de la escuela, especialmente entre los hogares más pobres. En la RD, un alarmante 26 por ciento de los niños en el quintil inferior trabaja, ya sea dentro o fuera de sus hogares. En este escenario, los niños están afectados de forma negativa y desproporcionada. Los niños dominicanos tienen mayor probabilidad de participar en el trabajo infantil que las niñas (20.1 y 6.6 por ciento, respectivamente), especialmente a medida que se hacen mayores. El progresivamente alto costo de oportunidad de la escolaridad para los niños pobres de edad secundaria puede explicar por qué ellos tienen la menor probabilidad de completar la escuela secundaria. Los hogares con madres sin educación mostraron tasas más altas de niños que trabajan, en un 20.3 por ciento, comparado con el 6.9 por ciento entre madres con educación universitaria; en adición, el 20.4 por ciento de los niños en el quintil inferior de ingresos se reportaron a sí mismos trabajando activamente versus el 8.4 por ciento de los niños en el quintil superior. Las características del hogar, conjugadas con ineficiencias del sistema como la repetición crónica, la constante de alumnos con edades sobre el estándar, una oferta limitada de escuelas secundarias, y una baja progresión estudiantil, incrementan gradualmente el costo de oportunidad de la escolaridad y reducen la probabilidad de que los estudiantes desfavorecidos continúen en la escuela (Figura 3).

    Figura 3: Porcentaje de Niños que Trabajan (2008)

    Fuente Encuesta Nacional de Hogares de Propósitos Múltiples ENHOGAR Oficina Nacional de Estadísticas dela República Dominicana

  • 22

    38. En adición, existen aspectos serios sobre la retención de estudiantes y las tasas de terminación. Los factores que dificultan la progresión y la terminación escolar incluyen la repetición, y un porcentaje importante de los estudiantes con edades por encima del estándar (40 por ciento en etapas tan tempranas como el 3er grado), y los estudiantes que desertan (especialmente entre estudiantes de 12 años y mayores). Adicionalmente, existen varias limitaciones en la oferta en los grados altos de la escuela intermedia y en los grados bajos del nivel secundario. Estos factores contribuyen a una baja eficiencia educativa, la cual se hace gradualmente más evidente a medida que los niños se hacen mayores. El Informe de Evaluación de la Pobreza del 2006 indica que cuando cumplen los 9 años, los niños dominicanos han pasado en promedio 3.71 años en la escuela pero solamente han alcanzado un promedio de 2.17 años de escolaridad. Cuando llegan a los 18 años, 11.5 años en la escuela se traducen en 8.41 años de escolaridad, en lugar de 12.8 Con un promedio de 3.5 años de permanencia en exceso en la escuela, la RD tiene uno de los peores desempeños en América Latina, ubicándose solamente por encima de Brasil, Belice o Nicaragua.

    39. Se precisa fortalecer los servicios de salud primaria en el primer nivel de atención. Aunque los datos indican que no existen mayores barreras a los servicios de salud del sector público, todavía hay obstáculos significativos en el primer nivel de atención. El número de nacimientos por hospital está por encima del 95 por ciento para el quintil más pobre y 98 por ciento para el segundo quintil más pobre. Aún así, las tasas de mortalidad materna permanecen persistentemente altas, estimadas en 150 por 1000 alumbramientos para el 2007. Los países con niveles comparables o inferiores de desarrollo y de cobertura en servicios de salud tienen mejores resultados de salud. La disparidad entre los altos niveles de cobertura de servicios y los altos niveles de mortalidad sugieren unas dificultades sustanciales en la calidad de la prestación de los servicios claves de salud primaria, en particular en el primer nivel de atención. La falta de continuidad del personal (particularmente de los médicos), las medicinas y otros insumos médicos están también entre los factores claves que contribuyen a un acceso reducido al primer nivel de atención entre los pobres. Por ejemplo, el 94 por ciento de las mujeres en las zonas rurales tiene en promedio más de 4 visitas prenatales. Sin embargo, los embarazos de alto riesgo no se identifican oportunamente y carecen de un seguimiento adecuado. De manera similar, la vacunación descansa más en las campañas de vacunación y menos en la implementación continua de protocolos de cuidado de salud de madres y niños en el primer nivel de salud. Aunque se ha alcanzado un avance importante en la nutrición global de la población, las intervenciones nutricionales preventivas todavía deben alcanzar a la totalidad de los grupos más pobres y vulnerables de la población. Por ejemplo, las intervenciones preventivas tales como garantizar el acceso de los micro-nutrientes para madres e hijos, continúan representando un desafío importante, particularmente para los grupos más pobres.

    40. Los indicadores promedio que figuran a continuación sobre capital humano en parte son el resultado de la asignación de recursos públicos escasos a los sectores sociales cruciales de salud y educación. El gasto público en educación asciende únicamente al 2.1 por ciento del PIB (promedio para el 2004-2008), siendo el menor coeficiente del PIB en toda la región de LAC. El gasto público en salud está también entre los menores en la región, alcanzando escasamente el 1.4 por ciento del PIB (promedio para el 2004-2006).

    8 Banco Mundial, 2006, República Dominicana. Evaluación de la Pobreza, Washington, D.C.

  • 23

    Adicionalmente, los recursos fiscales para mejorar o por lo menos mantener los avances sociales recientes se espera que sean dificultados por la actual recesión mundial.

    Figura 4: Gasto Público en Educación (2004-2006)

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    Honduras

    Jamaica

    CostaRica

    Nicaragua

    Argentina

    Brazil

    Trinidad&Tobago

    Panama

    Paraguay

    Mexico

    Colombia

    Chile

    Uruguay

    ElSalvador

    Ecuador

    Guatemala

    DominicanRep.

    %GDPI

    Fuente: CEPAL (2008).

    Figura 5: Gasto Público en Salud (2004-2006)

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    Brazil

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    Chile

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    Mexico

    Colombia

    Trinidad&Tobago

    Uruguay

    ElSalvador

    DominicanRep.

    Paraguay

    Ecuador

    Guatemala

    %PBI

    Fuente: CEPAL (2008).

    41. La crisis económica puede incrementar dramáticamente la pobreza y el desempleo, según evidencian experiencias recientes. La más reciente recesión económica en la RD, entre el 2003 y el 2004, incrementó las tasas de desempleo en 4 puntos porcentuales (de 16 al 20 por ciento). Entre los grupos más afectados estaban los jóvenes (desempleo para el cohorte de 10-19 años de edad alcanzó el 39 por ciento en el 2004, de un 30 por ciento en el 2002) y las mujeres (el desempleo entre las mujeres se incrementó de 26 por ciento a 32 por ciento entre el 2002 y el

  • 24

    2004). La crisis del 2003-04 también llevó a 1.3 millones de personas a la pobreza, la cual se incrementó en 15 puntos porcentuales entre el 2002 y el 2004 (de 28 por ciento a 43 por ciento).

    Figura 6: Pobreza, Extrema Pobreza y Desempleo (2000-2008)

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    April2000

    October2000

    April2001

    October2001

    April2002

    October2002

    April2003

    October2003

    April2004

    October2004

    April2005

    October2005

    April2006

    October2006

    April2007

    October2007

    April2008

    October2008

    %

    Extreme Poverty Poverty Unemployment

    Fuente: Secretaria de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo (2009)

    42. De hecho, la crisis ya está afectando negativamente la creación de empleos formales. La tasa de crecimiento del número de contribuyentes al seguro social, un indicador del empleo formal, ha venido reduciéndose dramáticamente desde mediados del 2008. Algunos sectores ya están experimentando una reducción dramática en el empleo formal, especialmente en la minería, pero también en las industrias de manufactura, construcción y hoteles y restaurantes. Estos sectores en conjunto representan el 40 por ciento del empleo formal del sector privado en el país.

    Figura 7: Evolución del Empleo Formal del Sector Privado (2007-2009)

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    Jan-07

    Mar-07

    May-07

    Jul-07

    Sep-07

    Nov-07

    Jan-08

    Mar-08

    May-08

    Jul-08

    Sep-08

    Nov-08

    Jan-09

    Mar-09

    May-09

    %changemonthovermonth(earlieryear)

    Fuente: Tesorería de la Seguridad Social (2009)

  • 25

    43. La reducción de los ingresos fiscales (según de expone en la Sección II.B) y el limitado acceso a los mercados financieros en el medio de una crisis económica global podría poner en peligro la ejecución presupuestaria planificada, en particular en lo atinente a los sectores sociales. Durante la recesión del 2003-2004, el gasto público en educación como porcentaje del PIB se redujo a la mitad, de 3.4 por ciento del PIB en el 2002 a 1.7 por ciento en el 2004. Los gastos en salud también se redujeron sustancialmente, de 1.9 por ciento del PIB a 1.2 por ciento en el mismo periodo. Desde entonces, el gasto público en educación y salud no ha podido recuperarse aún a las proporciones de ingresos previas a la crisis.

    Figura 8: Gasto Público en Educación y Salud (1996-2006)

    0.0

    0.5

    1.0

    1.5

    2.0

    2.5

    3.0

    3.5

    4.0

    1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

    %ofGDP

    Public Expenditure in Education Public Expenditure in Health

    Fuente: CEPAL (2008).

    44. Una reducción adicional en el gasto público social interrumpiría cualquier esfuerzo de mejorar el acceso equitativo a servicios de educación y salud de calidad. Esto minaría la capacidad del sistema de protección social de servir como amortiguamiento para los pobres en este tiempo de crisis. En adición al hecho de que la RD tiene el menor gasto público en LAC, el Gobierno informó al Banco en mayo que el nivel de inversión en educación se ha reducido adicionalmente a 1.9 por ciento del PIB. Hasta el momento, los recortes en asistencia social parecen haber afectado los beneficios universales como el programa de desayuno escolar. Pero podrían afectar las tra