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Documento del Banco Mundial Informe No. 50152-DO BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO DOCUMENTO DE PROGRAMA PARA UN PROPUESTO PRIMER PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO SOBRE DESEMPEÑO Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALES POR EL MONTO DE US$150 MILLONES A LA REPÚBLICA DOMINICANA Octubre 20, 2009 Departamento de Desarrollo Humano Unidad de Gestión de los Países del Caribe Región de América Latina y el Caribe Este documento es una traducción del documento “Program Document for a Proposed First Development Policy Loan on Performance and Accountability of Social Sectors (PASS) in the Amount of US$150 Million to the Dominican Republic”, de fecha 20 de octubre de 2009, el cual es provisto como un servicio a las partes interesadas. Si alguna parte de esta traducción no es consistente con el texto oficial original en inglés, el texto oficial original en inglés prevalecerá. Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized

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Documento del Banco Mundial

Informe No. 50152-DO

BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO

DOCUMENTO DE PROGRAMA

PARA UN PROPUESTO

PRIMER PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO SOBRE

DESEMPEÑO Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALES

POR EL MONTO DE US$150 MILLONES

A LA

REPÚBLICA DOMINICANA

Octubre 20, 2009

Departamento de Desarrollo Humano Unidad de Gestión de los Países del Caribe Región de América Latina y el Caribe

Este documento es una traducción del documento “Program Document for a Proposed First Development Policy Loan on Performance and Accountability of Social Sectors (PASS) in the Amount of US$150 Million to the Dominican Republic”, de fecha 20 de octubre de 2009, el cual es provisto como un servicio a las partes interesadas. Si alguna parte de esta traducción no es consistente con el texto oficial original en inglés, el texto oficial original en inglés prevalecerá.

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AÑO FISCAL DEL GOBIERNO Enero 1 – Diciembre 31

EQUIVALENCIAS DE MONEDA (Tasa de Cambio Vigente al 19 de Octubre, 2009)

Unidad de Moneda Pesos Dominicanos

US$1.00 36.10

ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS AAA Asistencia Analítica y Asesoramiento ADESS Administradora de Subsidios Sociales AECI Agencia Española de Cooperación Internacional AEP Alianza Estratégica con el País APL Préstamo para Programa Adaptable - Adaptable Program Loan APMAEs Asociación de Padres, Madres y Amigos de la Escuela ASD Análisis de Sostenibilidad de la Deuda - Debt Sustainability Analysis ATI Acceso a la Información BID Banco Inter-Americano de Desarrollo BM Banco Mundial CAF Corporación Andina de Fomento CCSC Consejo Consultivo de la Sociedad Civil CCT Transferencias Monetarias Condicionadas – Conditional Cash Transfers CDEEE Corporación de Empresas Eléctricas Estatales CE Comité Ejecutivo CMU Unidad de Gestión del País - Country Management Unit CONARE Comisión Nacional para la Reforma del Estado CRAL Préstamo de Ajuste en Respuesta a la Crisis Social - Social Crisis Response

Adjustment Loan CRI Índice de Recuperación de Costos - Cost Recovery Index DGII Dirección General de Impuestos Internas DPL Préstamo para el Desarrollo de Políticas - Development Policy Loan ECD Desarrollo de la Niñez Temprana - Early Childhood Development FA Financiamiento Adicional FMI Fondo Monetario Internacional FINCR Departamento de Riesgo Crediticio en Hacienda GCPS Gabinete de Coordinación de Política Social GLP Gas Licuado de Petróleo GoRD Gobierno de la República Dominicana GPRF Donación de Gobernanza y Facilidad de Asociación - Governance and

Partnership Facility Grant IED Inversión Extranjera Directa IFIs Instituciones Financieras Internacionales

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LAC América Latina y el Caribe LOI Carta de Intención - Letter of Intent MO Manual Operativo NFPA Sector Privado Non-Financial – Non-Financial Private Sector NLTA Asistencia Técnica No-Crediticia - Non-Lending Technical Assistance OREALC Oficina Regional de Educación para América Latina y el Caribe OSC Organizaciones de la Sociedad Civil PARSS2 Préstamo para Programa Adaptable de Reforma del Sector Salud II - Health

Sector Reform Adaptable Program Loan II PASS Programa de Desempeño y Rendición de Cuentas de los Sectores Sociales -

Performance and Accountability of Social Sectors PIB Producto Interno Bruto PIPS Préstamo de Inversión para la Protección Social PFM Public Finance Management PFSS Public Finance and Social Sector Development Policy Loan PROMESE/CAL Programa de Medicamentos Esenciales / Agencia Nacional de Compras y

Distribución PSIA Evaluación de la Pobreza e Impacto Social RD República Dominicana SBA Acuerdo Stand-By / Stand-By Agreement SEAP Secretaría de Administración Pública SEE Secretaría de Educación SEEPyD Secretaría de Economía, Planeamiento y Desarrollo SEH Secretaría de Hacienda SENASA Seguro Nacional de Salud SERCE Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo SESPAS Secretaria de Estado de Salud Pública y Asistencia Social SGCE Sistema de Gestión de Centro Escolar SGI Sistema de Información de Gestión - Management Information System SIFMUN Sistema de Información Financiera Municipal SIGEF Sistema Integrado de Gestión Financiera SIUBEN Sistema Único de Beneficiarios SMU Unidad de Gestión Sectorial SRS Servicios Regionales de Salud UE Unión Europea UNAPs Unidades de Atención Primaria UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la

Cultura UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia ZFE Zonas Francas de Exportación

Vicepresidente: Pamela Cox Gerente / Director del País: Yvonne Tsikata

Gerente de Sector: Helena Ribe Líder del Equipo de Trabajo: Carine Clert

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REPÚBLICA DOMINICANA PRIMER PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO SOBRE

DESEMPEÑO Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALES (PASS)

ÍNDICE DE CONTENIDO

I. INTRODUCTION ..................................................................................................................................................5 II. CONTEXTO DEL PAÍS ......................................................................................................................................5

II.1 DESARROLLOS MACROECONÓMICOS ...................................................................................... 5

II.2 PERSPECTIVA MACROECONÓMICA DE MEDIANO PLAZO, SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA, Y

DESAFÍOS DE POLÍTICA .................................................................................................................. 9

III. PROGRAMA DE GOBIERNO Y PROCESOS PARTICIPATIVOS..........................................................18 III.1 CAPITAL HUMANO, DESEMPLEO Y POBREZA: DATOS Y ELEMENTOS CLAVES ................... 19

III.2 PROMOCIÓN DEL CAPITAL HUMANO PARA LOS POBRES...................................................... 26

III.3 MEJORAR LA GESTIÓN DEL GASTO Y EL DESEMPEÑO DE LOS SECTORES SOCIALES........... 32

III.4 TRANSPARENCIA Y SUPERVISIÓN EN LOS SECTORES SOCIALES .......................................... 37

III.5 PROCESO PARTICIPATIVO..................................................................................................... 43

IV. APOYO DEL BANCO AL PROGRAMA DEL GOBIERNO.......................................................................44 IV.1 VÍNCULO CON LA AEP ......................................................................................................... 44

IV.2 COLABORACIÓN CON EL FMI............................................................................................... 45

IV.3 COLABORACIÓN CON OTROS DONANTES............................................................................. 47

IV.4 RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO ............................................................. 47

IV.5 LECCIONES APRENDIDAS ..................................................................................................... 48

IV.6 BASES ANALÍTICAS .............................................................................................................. 49

V. LA OPERACIÓN PROPUESTA.......................................................................................................................50 V.1 ÁREA DE POLÍTICA I. MEJORAR EL DESEMPEÑO DE LAS AGENCIAS DEL SECTOR SOCIAL PARA

PROMOVER UN ACCESO EQUITATIVO AL CAPITAL HUMANO ........................................................ 53

V.2 ÁREA DE POLÍTICA II. MEJORAR LA GESTIÓN PRESUPUESTARIA PARA APOYAR EL

DESEMPEÑO DEL PROGRAMA CCT .............................................................................................. 57

V.3 ÁREA DE POLÍTICA III. APOYAR LA INTRODUCCIÓN GRADUAL DE CONVENIOS DE GESTIÓN

EN LOS SECTORES SOCIALES ........................................................................................................ 57

V.4 ÁREA DE POLÍTICA IV. MEJORAR LA TRANSPARENCIA Y LA SUPERVISIÓN ....................... 58

VI. IMPLEMENTACIÓN DE LA OPERACIÓN.................................................................................................59 VI.1 ASPECTOS MEDIOAMBIENTALES, POBREZA E IMPACTOS SOCIALES ................................... 59

VI.2 IMPLEMENTACIÓN, MONITOREO Y EVALUACIÓN ................................................................ 61

VI.3 ASPECTOS FIDUCIARIOS ....................................................................................................... 62

VI.4 DESEMBOLSO Y AUDITORIA................................................................................................. 63

VI.5 RIESGOS Y MITIGACIÓN DE RIESGOS ................................................................................... 63

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TABLAS Table 1: Dominican Republic Key Economic Indicators 2003-2013 ........................................................................... 8 Tabla 2: Transacciones Externas (cambios porcentuales, anualizados) ...................................................................... 10 Tabla 3: Requerimientos y Fuentes de Financiamiento Fiscal, 2009 (US$ millones y porcentajes del PIB)............. 14 Tabla 4: Tendencias de las Transferencias (Millones de RD$ y %PIB) .................................................................... 16 Tabla 5: Deuda Pública en la RD (stock al final del año) ........................................................................................... 17 Tabla 6: Tasas Netas de Matriculación (por Quintil) 2000-2008................................................................................ 20

Tabla 7: Fases para el Desarrollo e Implementación de Convenios de Gestión en la Administración Pública, República Dominicana ................................................................................................................................. 34

Tabla 8: Programa PASS propuesto. Principales Riesgos y Medidas de Mitigación................................................. 64

FIGURAS Figura 1: Matriculación Específica por Edad en la República Dominicana................................................................ 19 Figura 2: Promedio de Años en la Escuela y Años de Escolaridad............................................................................. 20 Figura 3: Percentage of Children Working (2008)...................................................................................................... 21 Figura 4: Gasto Público en Educación (2004-2006) ................................................................................................... 23 Figura 5: Gasto Público en Salud (2004-2006)........................................................................................................... 23 Figura 6: Pobreza, Extrema Pobreza y Desempleo (2000-2008) ................................................................................ 24 Figura 7: Evolución del Empleo Formal del Sector Privado (2007-2009).................................................................. 24 Figura 8: Gasto Público en Educación y Salud (1996-2006) ...................................................................................... 25

RECUADROS DE TEXTO Recuadro 1: Mejorar la Coordinación entre Solidaridad y la Secretaría de Educación .............................................. 30 Recuadro 2: Reducir las Brechas en la Oferta de Educación ...................................................................................... 31 Recuadro 3: AAA del Banco sobre Desempeño del Sector Público: Un Enfoque Estratégico................................... 49 Recuadro 4: PASS. Acciones Previas para el DPL 1.................................................................................................. 52

ANEXOS Annex 1: Matrix of Policy Actions ...........................................................................................................................67 Annex 2: Select Monitoring Indicators for the PASS DPL Series .............................................................No incluido Annex 3: Toward an Overhaul of the Solidaridad CCT Program..............................................................No incluido Annex 4: Analytical and Advisory Work Underpinning the PASS DPL Series ........................................No incluido Annex 5: Letter of Development Policy.....................................................................................................No incluido Annex 6: Country at a Glance ....................................................................................................................No incluido Annex 7: Map (IBRD No. 33398)..............................................................................................................No incluido 

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Reconocimientos: El Primer Préstamo para Políticas de Desarrollo de la serie PASS fue preparado por un

equipo del Banco compuesto por Catherine Abreu Rojas (Especialista en Contrataciones LCSPT), Pablo Acosta (Economista/YP LCSHS), Ana Bellver (Especialista de Gestión del Sector Público LCSPS), Raja Bentaouet Kattan (Especialista Senior en Educación LCSHE), Maurizio Bussolo (Economista Senior LCSPE), Miguel Ceara (Oficial del País LCCDO), Caroline Charpentier (Analista / Consultora de Operaciones LCSHS), Carine Clert (Líder del Equipo de Trabajo, Especialista Senior en Protección Social LCSHS), Christian Contin (Consultor LCCDO), Mary A. Dowling, (Asistente del Programa LCSHD), Myrna Machuca-Sierra (Consultora de Educación LCSHE), Fernando Montenegro (Economista Senior de Salud LCSHH), Maria Poli (Especialista Sociedad Civil / Transparencia LCSSO), Maritza Rodriguez (Especialista Senior de Gestión Financiera LCSFM), Maria Concepción Steta (Asesora sobre Protección Social LCSHS), y Theo Thomas (Especialista Senior en Gestión del Sector Público LCSPS).

El equipo quiere agradecer de manera particular a los siguientes gerentes y personal por sus valiosas contribuciones y sugerencias: Keith Hansen (Gerente de Sector LCSHH), Chingboon Lee (Gerente de Sector LCSHE), Nick Manning (Gerente de Sector LCSPS), Helena Ribe (Gerente de Sector LCSHS), Roby Senderowitsch (Gerente del País LCCDO), David Seth Warren (Líder de Sector LCSHD), Edward Mountfield (Asesor Económico OPCCE), Mutukhurama Mani (Economista Medioambiental Senior SASDI), William Reuben (Experto Senior en Rendición de Cuentas en el Sector Social), Ian Walker (Especialista Líder en Protección Social, LCSHS), Theresa Jones (Oficial Líder de Operaciones, LCSHS, Revisor del Trabajo de Colegas), Alberto Rodriguez (Coordinador Sectorial del País, ECSH2, Revisor del Trabajo de Colegas), Jehan Arulpragasam (Coordinador Sectorial del País, EASHS, Revisor del Trabajo de Colegas), Yasuhiko Matsuda (Especialista Senior del Sector Público EASPR, Revisor del Trabajo de Colegas), Omar Arias (Líder Sectorial, LCSHD), y Rogelio Gomez Hermosillo (Revisor Externo del Trabajo de Colegas, antiguo Director del Programa CCT de Méjico Oportunidades).

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RESUMEN DEL PRESTAMO Y PROGRAMA

REPÚBLICA DOMINICANA

PRIMER PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO SOBRE DESEMPEÑO Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALES

PERFORMANCE AND ACCOUNTABILITY OF SOCIAL SECTORS (PASS)

Prestatario Gobierno de la República Dominicana Agencia de Implementación

SECRETARIA DE HACIENDA

Datos de Financiamiento Monto del Préstamo BIRF: US$150 millones. Términos: Préstamo de Margen Fijo (Fixed-Spread Loan FSL) con un calendario de repago vinculado a compromisos y con todas las opciones de conversión, pagadero en 23 años, incluyendo un periodo de gracia de 12.5 años con un calendario de repago personalizado con pagos cada 15 de mayo y 15 de noviembre respectivamente.

Tipo de Operación Primera operación de una serie de tres Préstamos Programáticos de Políticas de Desarrollo propuestos.

Principales Áreas de Política

1. Protección Social 2. Política de Salud (Salud Primaria) y de Educación 3. Calidad y Eficiencia de la Gastos Públicos

Indicadores Clave de Resultados

1. Mejor desempeño de los sectores sociales para promover el capital humano para los pobres (*) Para finales del 2012, el Programa CCT (Solidaridad) verifica un cumplimiento oportuno con las co-responsabilidades en salud, nutrición y educación para el 90 por ciento de los hogares beneficiarios. (*) Un mejor cumplimiento por parte de los Servicios Regionales de Salud de los objetivos de mejorar el cuidado de salud materno/infantil y las tasas de vacunación en el primer nivel de servicios de salud. (*) Para finales del 2012, el 80 por ciento de los beneficiarios están satisfechos con la calidad global de la atención y el servicio de Solidaridad.

2. Mejor gestión presupuestaria para un mejor desempeño de los sectores sociales vinculados al CCT Solidaridad. Específicamente: (*) La diferencia entre el presupuesto asignado y el presupuesto real para cubrir las brechas de provisión en los servicios de salud, nutrición y educación dentro de Solidaridad será menor que la diferencia entre el presupuesto nacional aprobado y el presupuesto real en términos relativos. (*) La diferencia entre el calendario de desembolso trimestral acordado (Cuota Programada) para cubrir las brechas de provisión en salud, educación y nutrición, y los fondos reales que son recibidos por los sectores sociales trimestralmente se reducirá. 3. Introducción gradual de Convenios de Gestión en los sectores sociales (*) Incremento en el número de programas prioritarios en salud, nutrición y educación relacionados con Solidaridad (incluyendo Solidaridad) que tienen planes estratégicos que incluyen objetivos y proyecciones de gastos multi-anuales y estructuras presupuestarias, objetivos e indicadores de monitoreo.

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4. Mejor la transparencia y supervisión de la sociedad civil (*) Un incremento en el número de usuarios inscritos (100 para finales del 2012) y hits al programa de búsqueda de información en línea para el presupuesto nacional, Consulta Amigable (2,500 para finales del 2012). (*) Para finales del 2012, el 70 por ciento de los informes comunitarios producidos basados en las tarjetas de calificación comunitarias han recibido seguimiento. 5. (Resultado global del PASS): Incremento en la proporción de los hogares en extrema pobreza que invierten en la formación de capital humano, medido por: (*) Un incremento en los hogares beneficiarios del CCT Solidaridad que cumplen con las co-responsabilidades de salud y nutrición. (*) Un incremento en la proporción de estudiantes de los hogares beneficiarios de Solidaridad que están inscritos, que asisten y han completado la educación básica y secundaria, y/o que están inscritos y asisten a la educación primaria.

Objetivo(s) de Desarrollo del Programa y Contribución con la AEP

El PASS tiene cuatro objetivos inter-relacionados: (i) mejorar el desempeño de los sectores sociales para promover el capital humano (salud, nutrición, educación) para los ciudadanos más pobres, a través de un re-diseño fundamental del programa de Transferencias Monetarias Condicionadas (CCT, por sus siglas en inglés) del Gobierno, Solidaridad, y su articulación con acciones críticas en salud y educación; (ii) mejorar la gestión presupuestaria para apoyar el desempeño de estos sectores sociales dentro del programa CCT; (iii) apoyar la introducción gradual de los Convenios de Gestión en los sectores sociales; y (iv) mejorar la transparencia y rendición de cuentas a los usuarios mediante el fortalecimiento de un marco conducente para una mejor demanda informada por un mejor desempeño del sector público en el marco social. El PASS es consistente con el pilar central de la nueva Alianza Estratégica con el País la cual contempla la “reducción de la vulnerabilidad a la vez que se producen resultados para todos”. Específicamente, ésta ayudará a preservar y mejorar los activos humanos de los pobres (salud y educación) mediante el apoyo de un cambio significativo en la política social de la asistencia social hacia la protección y promoción del capital humano. Igualmente mejorará la rendición de cuentas dentro de las agencias de gobierno, así como también entre las agencias de gobierno y el público.

Riesgos y Mitigación de Riesgos

Económico: La actual crisis financiera mundial y la desaceleración económica han reducido las exportaciones y las remesas de la República Dominicana. Igualmente han incrementado el costo para el gobierno de refinanciar la deuda existente y el servicio de la deuda de tasa variable. Estos factores exógenos provocan riesgo en la medida que reducirán probablemente el crecimiento económico, presionarán las finanzas del gobierno y la tasa de cambio, y el riesgo es que estos factores pueden afectar de manera negativa la implementación futura de reformas. Mitigación: Aunque los riesgos económicos son sustanciales, los factores de mitigación incluyen la reducción de los precios del petróleo

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y de los alimentos, lo que debería estabilizar los requerimientos de financiamiento externo. La resultante reducción de la inflación debería contribuir a limitar el impacto negativo de un crecimiento más lento de los pobres. Se espera que los recursos financieros provistos por este préstamo y otras operaciones de las Instituciones de Financiamiento Internacional mitiguen los riesgos de administración de la deuda en el 2009. El monitoreo macro del Banco y el diálogo con el país que se llevan a cabo de forma permanente representan una fuente de asesoría para las autoridades sobre políticas para lidiar con los aspectos potenciales que podrían surgir.

Riesgo de un posible cambio en las prioridades institucionales en el tiempo, exacerbado por desafíos de coordinación intersectorial dentro del Gobierno. Mitigación:

- Las acciones de política fueron seleccionadas sobre la base de un fuerte sentido de pertenencia por parte del Gobierno y de la existencia de un amplio consenso a lo externo del Gobierno, como se evidenció en las consultas descritas en el documento (Objetivos de la Reforma con la Estrategia Nacional de Desarrollo y las conclusiones de la última Cumbre Nacional de la Sociedad Civil).

- Se garantizará una supervisión por parte de la sociedad civil mediante un diálogo e información compartida de manera regular y las acciones que apoya el DPL (mejor acceso a información presupuestaria y a los resultados de los mecanismos de auditoría social).

- El PASS apoya la formalización e institucionalización de los principales comités que supervisarán la implementación del CCT re-diseñado, incluyendo el Comité Inter-sectorial CCT, aglutinando a las Secretarías de Salud y de Educación con el Programa CCT.

- Las medidas PASS para mejorar la reforma de la gestión presupuestaria para apoyar el desempeño conjunto de los sectores sociales dentro del CCT, alineará los incentivos para que las agencias sociales satisfagan conjuntamente los objetivos de desempeño acordados para el programa CCT.

- El programa PASS está sólidamente alineado con el de los otros donantes (i.e. BID, UE).

Capacidad institucional y administrativa y dificultades financieras para implementar los objetivos de reforma. Mitigación:

- El Banco proporcionará asistencia técnica, financiamiento de donaciones y desarrollo de capacidades (mediante la NLTA y sinergias con otras operaciones del Banco), el BID, y otros donantes que apoyan al PASS.

- El PASS apoyará las reformas institucionales que fortalecerán los mecanismos de focalización y verificación de co-responsabilidades, asegurando que los pagos de transferencias estarán basados progresivamente en la certificación de responsabilidades.

- Las organizaciones de la sociedad civil supervisarán de cerca el

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desempeño del programa CCT re-diseñado. Los datos estarán disponibles a través del desarrollo de un sistema integral de monitoreo y evaluación.

- Se conformará un comité de multi-donantes para el Programa CCT Solidaridad, que evaluará el progreso y abordará cualquier tema de preocupación, al menos dos veces al año.

Vulnerabilidad a múltiples riesgos de desastres naturales – particularmente inundaciones y huracanes. Mitigación: los daños a las principales empresas del sector privado son cubiertos en parte por sus propios seguros. Existe en la actualidad asistencia del Banco Mundial para la mitigación del riesgo por desastres naturales a través del Préstamo de Recuperación de Emergencia y Manejo de Desastres por US$80 millones. El Gobierno Dominicano ha expresado también interés en negociar un préstamo con el BID para obtener ayuda financiera en caso de desastres naturales. El fortalecimiento del Programa CCT Solidaridad a través de este préstamo, puede también contribuir a mitigar el impacto de los desastres sobre los ciudadanos más pobres.

Número de ID de la Operación

P116972

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I. INTRODUCTION

1. Este documento describe el programa propuesto para un Préstamo de Desarrollo de Política (DPL-Development Policy Loan) destinado a mejorar el Desempeño y la Rendición de Cuentas de los Sectores Sociales (PASS-Performance and Accountability of Social Sectors) en la República Dominicana (RD). Esta operación se propone como la primera de una serie de tres operaciones programáticas secuenciales. La visión estratégica del PASS consiste en mejorar los resultados en los sectores sociales (principalmente la protección social, la salud y la educación), preservando en el corto plazo, y mejorando en el mediano plazo, el capital humano de los ciudadanos más pobres. Consistente con esta visión, el PASS tiene cuatro objetivos inter-relacionados: (i) mejorar el desempeño de los sectores sociales en la promoción del capital humano (salud, nutrición, educación) para los ciudadanos más pobres, mediante un rediseño fundamental del programa Solidaridad de Transferencias Monetarias Condicionadas (CCT, Conditional Cash Transfer) del Gobierno, y su articulación con las acciones críticas en salud y educación; (ii) mejorar la gestión presupuestaria para apoyar el desempeño conjunto del sector social dentro del programa CCT, como parte de las medidas interinas para proteger los aspectos críticos del gasto social y para apoyar las mejorías requeridas en la oferta de servicios de salud, nutrición y educación; (iii) apoyar la introducción gradual de Convenios de Gestión en agencias claves del sector social; y (iv) mejorar la transparencia y supervisión en los sectores sociales.

2. El programa DPL PASS propuesto está integrado en la nueva AEP, la cual fue aprobada por el Directorio el 17 de septiembre del 2009.

3. Este documento está organizado de la siguiente manera: (i) contexto del país (Sección II); (ii) la justificación del programa y la operación del Gobierno, presentando la perspectiva y los desafíos de política para mejorar el desempeño y la rendición de cuentas en los sectores sociales, así como también los procesos participativos que informan estos desafíos (Sección III); (iii) breve descripción del apoyo del Banco al programa de Gobierno sobre el cual se enfoca el PASS(Sección IV); (iv) la operación propuesta, el enfoque general y las áreas específicas de acciones de política (Sección V); y (v) los aspectos relativos a la implementación, incluyendo la pobreza, aspectos sociales y medioambientales, riesgos y mitigación de riesgos (Sección VI). El Anexo 1 describe la matriz de acciones de política y los indicadores.

II. CONTEXTO DEL PAÍS

II.1 DESARROLLOS MACROECONÓMICOS

4. En los dos años previos a la actual crisis internacional, la RD había crecido muy por encima del promedio regional de América Latina y el Caribe (LAC) (Tabla 1) – 10.7 por ciento en el 2006 y 8.5 por ciento en el 2007. En el 2008, el crecimiento fue de 5.3 por ciento aproximadamente, aún por encima del promedio regional del 4.6 por ciento. Factores positivos internos y externos sustentaron esta expansión económica. Internamente, el gobierno puso en ejecución reformas para mejorar la sostenibilidad fiscal, incluyendo: la racionalización del gasto, mejorías en el cobro de ingresos y administración de la deuda, institucionalización del proceso presupuestario, y fortalecimiento del sistema financiero. Alimentado por un fuerte consumo

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privado y demanda de inversión, los sectores de manufactura y servicios – comunicaciones, comercio y turismo – crecieron fuertemente. Entre los factores positivos externos se incluyen un fuerte crecimiento mundial y abundantes entradas de moneda extranjera provenientes del turismo, las remesas y la inversión extranjera directa.

5. Durante el periodo 2005-2007, la RD alcanzó resultados positivos en términos de los balances fiscales, los coeficientes de deuda y reservas internacionales, y la inflación. El superávit fiscal primario alcanzó 1.7 puntos porcentuales del PIB en el 2007, incrementándose de un 0.6 por ciento y 0.4 por ciento en el 2006 y 2005 respectivamente (Tabla 1). Esta mejoría se debió principalmente a unos ingresos incrementados, estimulados por las reformas fiscales y una mejor administración, así como las exportaciones incrementadas de níquel en el 2007. No obstante, la base fiscal continuó siendo estrecha, y los gastos públicos han ido aumentando lentamente como porcentaje del PIB desde el 2005. Programas de subsidio amplios y pobremente focalizados (para la electricidad y el gas licuado) estaban entre las principales causas del incremento en el gasto.

6. En el 2008, el déficit global era del 3.2 por ciento del PIB, y el déficit primario se estimaba en cerca del 1.5 por ciento del PIB. Estos déficits se debían principalmente al aumento en el gasto en la víspera de las elecciones presidenciales de mayo y un incremento en los subsidios a partir de inicios del 2008. Para evitar la transferencia completa de los incrementos de los precios internacionales a los consumidores, el Gobierno introdujo subsidios para reducir: (a) los precios locales de artículos alimenticios (pan, leche, arroz, habichuelas, huevos y carne de ave); (b) los precios locales del combustible para el sector transporte; y (c) los costos laborales para los productores de las zonas francas de exportación. Estas medidas tuvieron altos costos fiscales y minaron la estabilidad macroeconómica. El costo de los subsidios energéticos se incrementó en más del doble de 1.2 por ciento del PIB en el 2007 a un estimado 2.7 por ciento en el 2008, principalmente como resultado de la agudización de los precios internacionales del petróleo (ver el Recuadro 1). Aunque no existen análisis de incidencia disponibles, las transferencias energéticas han sido regresivas y no beneficiaron a los grupos más vulnerables, debido a que las personas con más recursos utilizan más combustible. Cerca del 80 por ciento de los consumidores residenciales reciben tarifas subsidiadas (hasta los 700kWh/mes), y no existe una diferenciación del ingreso en el esquema de subsidios del Programa de Reducción de Apagones (PRA), originalmente destinado a las áreas geográficamente desfavorecidas. Representando el 2.7 por ciento del PIB en el 2008, las transferencias para la electricidad superan los gastos de salud pública (1.6 por ciento del PIB en el 2008) casi de dos a uno.

7. La relación deuda pública-PIB se ha reducido sustancialmente desde el 2004 cuando alcanzó un máximo de 47.4 por ciento, luego de la crisis bancaria. Para el 2008, se había reducido al 34 por ciento, debido a la reestructuración en el 2005 de la deuda soberana externa, a un rápido crecimiento del PIB, a la reducción de las tasas de interés real, y a una apreciación de la tasa de cambio real. Una mejor administración fiscal jugó únicamente un rol modesto. En adición a un menor nivel de deuda, la estructura de la deuda pública ha mejorado con vencimientos más extendidos (especialmente para los certificados del Banco Central) y a una mayor proporción de deuda con tasa de interés fija. La meta del gobierno para la proporción de deuda-PIB era alcanzar el objetivo del 25 por ciento para el 2015, pero se tuvo que revisar hacia el alza debido a la crisis económica global (ver abajo).

8. La inflación se redujo del 51.5 por ciento en el 2004 al 6.1 por ciento en el 2007 y al 10.6 por ciento en el 2008. Luego de la crisis bancaria del 2003, la inflación estaba determinada por un

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exceso de liquidez luego del colapso bancario y el rescate subsiguiente, y se exacerbó por la depreciación del peso debido a la sustitución de la moneda. Una política monetaria prudente provocó un rápido retorno a una inflación de un solo dígito. Las condiciones externas han sido más relevantes para las tasas de inflación recientes. Desde finales del 2007, cuando se aceleró la inflación de precios internacional, los precios en la RD se incrementaron más rápidamente que el promedio regional. En enero del 2007, la inflación de la RD era del 4.5 por ciento (de año a año) pero, para octubre del 2007 se había incrementado sobre el 7 por ciento, y en agosto del 2008 alcanzó un tope de casi 15 por ciento. Para el año 2008 completo, la inflación promedió un 10.6 por ciento. 1 Dados sus patrones de gastos, las personas pobres fueron más seriamente afectadas por la presión inflacionaria relacionada con los alimentos en el 2008. Estimados recientes indican que la inflación alcanzó el 16 por ciento en agosto del 2008 para el IPC calculado para los pobres. Esto es más de un punto porcentual más alto que la cifra promedio de inflación del IPC, pero ha probablemente cedido con la reducción de los precios mundiales de los alimentos.

9. Los ingresos de capital entre el 2003 y mediados del 2008 fueron suficientes para financiar el déficit de cuenta corriente, aunque se haya ampliado recientemente. Los coeficientes de Reservas Internacionales han mejorado con respecto a los años de la crisis financiera y la tasa de cambio ha estado relativamente estable desde inicios del 2005. El déficit de cuenta corriente se amplió considerablemente desde el 2006 debido a la combinación de un lento crecimiento de las exportaciones y un incremento en las facturas de importación. El crecimiento real de las exportaciones promedió únicamente un 3 por ciento entre el 2003 y el 2008, principalmente debido a la declinación neta de las exportaciones de las Zonas Francas de Exportación (ZFE). Otros flujos de exportación se han diversificado más, tales como los productos no-tradicionales y los servicios turísticos que han sustituido a los textiles y a otras exportaciones tradicionales. Las importaciones crecieron rápidamente en 2006-07 y a principios del 2008, debido a una inversión y demanda del auge del consumo, junto con unos altos precios internacionales. La RD mantiene una alta dependencia en las importaciones de energía: las importaciones de petróleo representaron cerca del 10 por ciento del PIB en el 2007. Asumiendo cantidades fijas de importación, una reducción de US$10 en el precio promedio de un barril de petróleo se traduce en ahorros de cerca de US$480 millones en la factura de importación.2

1 Esta alta inflación durante este periodo es atribuible a la transferencia de los precios internacionales y el aumento en los precios domésticos de los alimentos se relaciona también con las Tormentas Tropicales Noel y Olga que azotaron el país a finales del 2007. 2 El monto total de barriles de petróleo y productos derivados ha sido de aproximadamente 48 millones para el 207 y de un monto similar para el 2008.

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Tabla 1: Indicadores Económicos Clave de la República Dominicana 2003-2013(Porcentaje del PIB, salvo si se indica otra cosa)

2003 2004 2005 2006 2007 2008* 2009 2010 2011 2012

Actuales Estimados Proyecciones

Ingresos y preciosCrecimiento PIB (% cambio) -0.3 1.3 9.3 10.7 8.5 5.3 0.5 2.0 6.0 6.0PIB per cápita (% cambio) -1.8 -0.3 7.6 8.7 6.6 3.4 -1.3 0.2 4.1 4.1

Inflación (IPC % cambio) 27.4 51.5 4.2 7.6 6.1 10.6 0.9 5.4 4.0 3.0Tasa de cambio (% apreciación - or depr. +) 65.7 36.6 -27.8 11.8 0.0 4.2 3.9 4.5 3.3 2.4

Inversión y ahorrosInversión doméstica bruta 15.0 14.9 16.5 18.4 18.9 19.7 19.4 19.8 20.9 21.5Ahorros domésticos brutos 19.3 18.9 13.4 14.0 11.4 11.0 11.4 12.2 15.2 16.3

Cuentas Sector PúblicoTotal ingresos y donaciones 12.9 14.1 15.7 16.0 17.4 15.6 13.8 14.3 15.1 15.5

Total ingresos fiscales 11.9 12.9 14.5 14.8 16.0 14.9 13.6 14.1 14.7 15.1

Total gastos (excl. Interés) 12.3 15.7 16.7 16.9 17.4 19.1 17.0 16.9 16.7 16.1Gastos Corrientes 9.7 12.7 12.9 13.7 12.7 13.8 13.0 12.9 12.2 11.7

Gastos de Capital 2.6 3.0 3.9 3.3 4.7 5.0 4.0 4.0 4.5 4.5Balance Primario 2.3 0.1 0.4 0.6 1.7 -1.5 -1.1 -0.4 0.6 1.6

Interés 1.6 1.8 1.3 1.4 1.6 1.7 2.1 2.2 2.2 2.2Balance General 0.6 -1.8 -0.9 -0.7 0.1 -3.2 -3.2 -2.6 -1.6 -0.6

Deuda PúblicaDeuda Total 40.5 47.4 34.5 36.4 33.4 34.0 36.7 39.4 38.8 37.6

Balanza de pagosBalance de Cuenta Corriente 5.2 4.8 -1.4 -3.7 -5.3 -10.0 -6.1 -6.1 -5.1 -3.9Balance Comercial -10.8 -9.0 -11.1 -15.6 -15.6 -20.6 -14.9 -15.7 -15.0 -14.3

Exportaciones (incluyendo ZFE) 44.6 43.7 30.0 31.3 28.9 22.6 19.1 20.8 22.2 23.4

Importaciones (incluyendo ZFE) 44.1 42.2 33.8 38.5 37.1 36.2 27.0 28.9 29.1 29.3Inversión Extranjera Directa 3.1 4.2 3.3 4.3 3.8 6.5 4.6 4.0 3.5 3.5

Remesas 10.3 10.3 7.2 7.7 7.3 7.3 7.2 7.4 7.3 7.1

Ítem de Memorándum:PIB Nominal (miles de millones de dólaresestadounidenses US$) 20.0 21.6 33.5 35.2 39.8 44.4 44.7 45.2 48.3 51.5PIB Nominal (miles de millones de pesosdominicanos DR$) 618.0 909.0 1,020.0 1,189.8 1,364.2 1,576.2 1,647.9 1,740.9 1,919.2 2,095.4Fuente: Secretaría de Hacienda, Banco Central y estimados del personal del Banco Mundial y del FMI.*Nota: las autoridades están todavía en proceso de revisión de algunos datos para el 2008.

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10. Luego de la crisis financiera local en el 2003, la inversión extranjera directa (IED) registró una fuerte recuperación. Los ingresos se verificaron principalmente en los sectores turismo, comunicaciones y comercial y en el sector inmobiliario. La IED resultó el componente más significativo en la cuenta de capital del 2008, alcanzando los US$2.9 mil millones y cubriendo cerca de los tres cuartos del déficit de cuenta corriente. La IED y otros ingresos de capital compensaron un mayor déficit de cuenta corriente, y los niveles de reserva de moneda extranjera no sufrieron. Unos flujos de remesas importantes (estimados en cerca del 10 por ciento del PIB en años recientes) han sido igualmente una fuente importante de moneda extranjera; aunque se contrajeron algo a finales del 2008 (ver abajo).

II.2 PERSPECTIVA MACROECONÓMICA DE MEDIANO PLAZO, SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA, Y

DESAFÍOS DE POLÍTICA

11. Para el 2009, se espera un crecimiento en el rango de 0.5 a 1.5 por ciento. Datos preliminares para el primer semestre del 2009 muestran un crecimiento del 1.4 por ciento. Este crecimiento se sustentó por la expansión de la agricultura, la cual se recuperó de un choque relacionado con el clima y un bajo crecimiento durante el año precedente, y por el buen desempeño de los servicios no-comercializables. Sin embargo, la producción no-comercializable ha alcanzado limitaciones de capacidad y, a menos que se revierta la desaceleración de la actividad de inversión, no podrá soportar el crecimiento hacia futuro. Condicionado en una mejoría del marco externo y en una exitosa implementación de un estímulo fiscal contra-cíclico apoyado por un programa del FMI en la última parte del 2009 y la primera mitad del 2010, el crecimiento se estima en 2.0-3.0 por ciento para el 2010 y que retorne gradualmente a su tasa potencial de largo plazo de 5.0-6.0 por ciento en el mediano plazo.

12. Se espera que la inflación permanezca controlada en el mediano plazo. Debido a la reducción en los precios internacionales del petróleo y otros productos básicos, y en contraposición a la agudización de la inflación observada en la primera mitad del 2008, la inflación en la RD se proyecta: (a) que será de 0.9 por ciento en el 2009; (b) que se recuperará al 5.4 por ciento en el 2010; y, (c) que gradualmente alcance el 3.0 por ciento en los años más adelante. Estos niveles están bien dentro de los objetivos establecidos por el Banco Central.

13. Los factores locales y externos inciden en los prospectos de crecimiento de mediano plazo. Entre los factores locales, las respuestas de política macroeconómica descritas en más detalle abajo jugarán un papel importante. La pronta flexibilización de la política monetaria – desde inicios del 2009, la tasa de interés de la política ha sido reducida en 550 puntos de base al 4 por ciento actual – contribuyó a evitar una más severa contracción del crecimiento. El crédito ha comenzado a expandirse en el segundo trimestre del 2009 – lo que podría facilitar la expansión en la construcción y en otros sectores de inversión. Mirando hacia delante, se espera que las autoridades monetarias mantengan una postura acomodaticia que acompañará la expansión fiscal contra-cíclica pero, conforme puedan cambiar las condiciones, las autoridades han anunciado su compromiso de contener las presiones inflacionarias y preservar la macro estabilidad. Con el apoyo de un programa del FMI y otros financiamientos de las Instituciones Financieras Internacionales, la política fiscal – la cual había sido restrictiva en la primera mitad del 2009 – se dirigirá hacia un estímulo contra-cíclico en la última parte del 2009 y primera mitad del 2010. En particular, los gastos de capital y gastos sociales del gobierno, restringidos en la primera parte del 2009 debido a unos ingresos fiscales en declive y al limitado financiamiento externo, se

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acelerarán. A mediano plazo, la consolidación fiscal – un objetivo claro apoyado por el programa del FMI – se dirigirá hacia un retorno gradual a un superávit primario de cerca del 2 por ciento en el 2012 de manera que, en el mediano plazo, la relación deuda-PIB pueda retornar a los niveles del 2008.

14. Las mejorías en las condiciones económicas de los Estados Unidos y a nivel mundial sustentarán la recuperación del crecimiento en la RD. El país es ampliamente dependiente en los desarrollos externos debido a su gran apertura comercial3 y a sus grandes importaciones de alimentos y energía. La economía de la RD es particularmente sensible a los desarrollos en los Estados Unidos. Estados Unidos es su principal socio comercial, su principal fuente de IED (representa un tercio del total), el origen predominante de las remesas y una fuente importante de ingresos por turismo. En consecuencia, el ciclo de crecimiento de la República Dominicana está estrechamente vinculado al de los Estados Unidos. El personal del Banco Mundial estima que un 1 por ciento de cambio en el crecimiento de los Estados Unidos desencadena en promedio un cambio de 0.25 por ciento en el crecimiento de RD, con un retraso de cerca de tres trimestres. 4

Tabla 2: Transacciones Externas (cambios porcentuales, anualizados) 2008 2009

Jul Ag Sep Oct Nov Dic Ene Feb Mar Abr May Jun Exportaciones Nacionales 34 4 18 -7 -42 -50 -40 -26 -47 -38 -41 -17 Exportaciones de ZFE 4 -4 -4 -1 -4 1 -26 -24 -14 -25 -16 -26

Remesas 16 2 -3 -7 -11 2 -7 -10 -5 -9 1 -2

Turismo (llegadas) -4 -3 -11 -11 -6 -7 -3 -6 -8 -2 2 -1

Importaciones 48 24 14 9 -15 -18 -30 -37 -26 -31 -39 -35 Fuente: Cálculos de LCSPE a partir de datos del Banco Central. Notas: (1) los cambios se calculan de valores al US$ actual para todas las variables excluyendo para el Turismo el cual representa cambios del número de personas que visitan el país (llegadas por aire); (2) en 2008, las exportaciones nacionales representaron el 15 por ciento de todas las fuentes de moneda extranjera en la cuenta corriente, las exportaciones de ZFE fueron del 29 por ciento, las remesas el 20 por ciento y el turismo el 26 por ciento.

15. En el corto plazo, se espera que el entorno externo tenga efectos mixtos en los balances externos de la RD. Durante la primera parte del 2009, la reducción de los precios internacionales de los productos básicos ha aliviado la presión en los costos de importación, pero la desaceleración económica mundial y una menor demanda de América del Norte y Europa han reducido los ingresos por exportaciones, las remesas y el turismo. Las exportaciones de mercancías se han reducido en cerca del 2.9 por ciento en el 2008. La Tabla 2 muestra la evolución mensual de los datos de transacciones externas hasta el segundo trimestre del 2009. Una clara reducción de las transacciones internacionales, se inició en el cuarto trimestre del 2008, continuó en el primer trimestre del 2009 y no muestra mucha mejoría en el segundo trimestre. Esta dramática reducción en el primer trimestre del 2009 de flujos de importación que se muestra en la tabla es el resultado de una contracción de los precios internacionales de los

3 Calculada con datos para el 2007, la apertura comercial (importaciones más exportaciones) era de 87 por ciento del PIB. 4 Debe destacarse que esta proporción de cuatro a uno estimada con un modelo VAR para la RD, es en realidad inferior que la proporción de uno a uno reportada por Osterholm y Zettelmeyer (2007) en un estudio basado en 6 países de América Latina.

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productos básicos, principalmente el petróleo, pero también de una más lenta actividad económica en el país.

16. Se espera una recuperación de las exportaciones y de los ingresos por turismo en el 2010. En términos de balances externos, estos ingresos en aumento serán parcialmente compensados por mayores desembolsos debido a una mayor demanda de las importaciones que están relacionadas a su vez con los niveles de incremento esperados de actividad doméstica (especialmente inversión). De manera general, se estima que estas tendencias tengan como consecuencia un déficit de cuenta corriente de cerca del 6.0 por ciento para el 2009-2010. En el mediano plazo – conforme mejoren las condiciones externas y se recuperen las exportaciones (incluyendo nuevas inversiones en el sector minero) – se proyecta que el déficit de cuenta corriente se estreche entre cerca de 4.0 y 5.0 por ciento del PIB. El balance de cuenta corriente es bien sensible a los cambios en el precio del petróleo (ver párrafo 9). No obstante el incremento de los ingresos de capital extranjero en los últimos meses, un menor crecimiento mundial, unas condiciones de liquidez internacional más restringidas, y una mayor aversión al riesgo por parte de los inversionistas, se espera que limiten los ingresos de financiamiento privado en el futuro cercano. Sin embargo, las inversiones extranjeras directas en sectores específicos pueden compensar estas tendencias negativas. Según fuentes oficiales, un gran proyecto de inversión en el sector minero está en fase de desarrollo para el 2009 y 2010. El grado de incertidumbre alrededor de esta inversión es limitado debido a que los ingresos esperados en el 2009 son parte de un plan de inversión mucho mayor en el transcurso de varios años. Esta inversión planificada asciende a cerca de US$3.6 mil millones de los cuales US$700 millones han sido ya invertidos en el 2008.

17. Aunque los requerimientos de financiamiento externo para el 2009 y años futuros son sustanciales, éstos son alcanzables con la asistencia del FMI y de otras IFI. En el corto plazo, la situación sigue siendo delicada: la liquidez internacional continúa siendo escasa y los costos del endeudamiento para la República Dominicana son altos; el país es bastante vulnerable a los choques de precios externos y los gastos fiscales por encima de lo que puede ser financiado de manera segura pueden crear presiones adicionales. Dado el restringido monto de las reservas y de la flexible política monetaria actual (adecuada para contrarrestar la desaceleración de la economía), las autoridades están conscientes de los límites de su posición de política macroeconómica actual y están dando seguimiento cercano a los eventos. Sin embargo, en el mediano plazo, las mejorías en la actividad económica, la consolidación fiscal y una reducción de la aversión al riesgo de los inversionistas internacionales deberían traducirse en un incremento en el acceso al financiamiento internacional a menores tasas de interés.

18. Políticas Monetaria y de Tasa de Cambio. Durante los primeros meses del 2009, el Banco Central redujo las tasas de política en cinco ocasiones. La tasa de política (tasa de interés de los préstamos de día a día) se encuentra en cuatro por ciento – bajando del 9.5 por ciento de finales del 2008. Medidas adicionales para incrementar la liquidez de la economía incluyen la reducción de las reservas legales de los bancos. Estos cambios están proporcionando cierto estímulo contra-cíclico, pero los efectos de una política monetaria más flexible llegan con un desfase. El crédito privado ha mostrado apenas recientemente (julio 2009) señales de expansión. Otra consecuencia directa de la postura de política monetaria ha sido la reducción de las tasas de interés de mercado. Las tasas inter-bancarias se redujeron cerca del 15 por ciento a finales del 2008 a cerca del 7 por ciento para finales del septiembre del 2009. Pueden ser posibles reducciones adicionales pero las condiciones externas pueden limitar la política de reducción de tasas de

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interés, especialmente dado el compromiso del Banco Central para mantener la estabilidad del peso y una baja inflación (ver también los párrafos 13-17). La macro-estabilidad recientemente recuperada ha contribuido con el mantenimiento de la confianza en la economía y su moneda: los márgenes soberanos, aunque todavía altos, se han reducido por un pico de casi 1800 puntos de base en diciembre el 2008 a 600 puntos de base en septiembre del 2009. En el futuro, se espera que el Banco Central mantenga un régimen administrado de tasa de cambio flotante. De conformidad con la Carta de Intención firmada para el programa con el FMI, las reservas internacionales “serán restablecidas gradualmente y para finales del 2010, se espera que se recuperen hasta el nivel del 2007”.

19. Política fiscal. El presupuesto para el 2009 fue inicialmente diseñado para que fuera consistente con: (a) una más lenta actividad económica que provoca menores ingresos fiscales; (b) proyecciones de menores precios internacionales de los productos básicos; (c) un servicio de la deuda en preparación; y (d) una disponibilidad limitada de financiamiento de las organizaciones financieras internacionales. Los supuestos cuantitativos subyacentes fueron los siguientes (tasas anuales para el 2009): (a) crecimiento del PIB real del 2.5 por ciento; (b) inflación del 5 a 6 por ciento; (c) precio del petróleo de US$69.8/barril; y (d) un crecimiento del PIB en los Estados Unidos de un 0.6 por ciento negativo. Según estos supuestos se proyectó el déficit general en un 1.7 por ciento del PIB. Sin embargo, la situación se ha deteriorado y algunos de estos supuestos no se alcanzarán. Para mayor detalle, en la primera mitad del 2009, los ingresos fiscales se han reducido a un ritmo más rápido que el proyectado y se proyecta que el sector eléctrico tenga un déficit mayor que el presupuestado. Si las tendencias actuales continúan por lo que resta del año, se estima que la brecha total en los ingresos alcanzará cerca de los US$600 millones (ver Tabla 3). En cuanto a los gastos, el escenario negativo tiene un mayor déficit del sector eléctrico. El presupuesto del gobierno para el sector eléctrico en el 2009 incluyó cerca de US$350 millones para gastos corrientes y US$70 millones para gastos de inversión, para un total de US$420 millones. No obstante, los estimados más recientes colocan el déficit del sector eléctrico en el rango de US$550 a US$700 millones.

20. En la primera parte del 2009, los ingresos reducidos y la necesidad de financiar un mayor déficit del sector energético han sido parcialmente contra-balanceados por reducciones en los gastos, particularmente en bienes y servicios y en inversiones públicas. Esta reducción en los gastos ha ayudado a evitar un problema de flujo de caja; sin embargo, también ha operado como un recorte fiscal pro-cíclico el cual, a su vez, ha desacelerado más el crecimiento económico. Adicionalmente, el financiamiento externo de Venezuela a través de PetroCaribe es probable que tenga una deficiencia próxima a los US$65 millones. 5

21. En el mediano plazo, se espera que la política fiscal cambie de su reciente postura restrictiva para tornarse en contra-cíclica en los últimos meses del 2009 y la primera mitad del 2010 y volverá, gradualmente, a una posición balanceada durante el periodo 2011-2012. Se requiere esta postura fiscal multi-anual para proporcionar apoyo a la recuperación del crecimiento en el corto plazo y para garantizar la sostenibilidad fiscal y un retorno a los coeficientes de deuda decreciente en el mediano plazo. El financiamiento de esta política fiscal para el 2009 y el 2010 se detalla en la Tabla 3 y párrafos 22-24 y su viabilidad para el mediano plazo se asegura mediante la implementación de una serie de reformas estructurales, algunas de

5 El financiamiento externo proveniente de PetroCaribe está vinculado al nivel de precio del petróleo y, con un precio del petróleo menor que lo anticipado (cuando fue redactado el presupuesto del 2010), puede haber una reducción en el financiamiento de PetroCaribe.

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las cuales se apoyan mediante el DPL PFSS y algunas otras reformas complementarias apoyadas por el programa del FMI.

22. El déficit fiscal re-estimado proyectado para el 2009 es de 3.2 por ciento del PIB y su financiamiento ha sido asegurado. Dados los cambios que se describen arriba y la expansión fiscal planificada para la última parte del 2009, el sector público requerirá cerca de US$2.8 mil millones (cerca del 6 por ciento del PIB), US$700 millones sobre los requerimientos en el presupuesto inicial. La muestra en detalle las diferencias entre el presupuesto inicial del 2009 y el presupuesto revisado. Presenta también las diferencias en la composición y la magnitud de las fuentes de financiamiento. El gobierno ha diseñado una estrategia de frentes múltiples para satisfacer sus requerimientos de financiamiento. El plan del gobierno consiste en: (a) la implementación de todas las reformas eléctricas que se apoyan mediante este préstamo; el gobierno estima contener el déficit adicional del sector eléctrico dentro de los US$150 millones; (b) el financiamiento multilateral adicional incluyendo un préstamo de emergencia del BID; (c) la expansión de los préstamos de la banca local y del mercado de bonos local; y (d) el financiamiento del FMI.

23. Los requerimientos de endeudamiento del sector público permanecerán altos en el 2010, pero se ha identificado el financiamiento adecuado. De conformidad con los más recientes estimados (ver Tabla 3), una amplia fuente será representada por el financiamiento de proyectos, estrechamente vinculado a la inversión pública; financiamiento adicional será provisto por las IFI, PetroCaribe y por la venta de activos públicos. Se continuará con el endeudamiento en el mercado local. Finalmente, el gobierno planifica colocar un bono en el mercado internacional de capitales por US$500-600 millones en el 2010 cuando se espera que mejoren las condiciones internacionales de liquidez y que los márgenes de la RD disminuyan. 6

6 Las autoridades han indicado que considerarán un vencimiento de 5 a 10 años. El rendimiento actual para bonos soberanos de la República Dominicana es de 10 por ciento, una mejoría sustancial del rendimiento de cerca del 20 por ciento registrado a finales del 2008, pero sigue siendo todavía alto.

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Tabla 3: Requerimientos y Fuentes de Financiamiento Fiscal, 2009 (US$ millones y porcentajes del PIB)

2009 2010 Presupuesto

Inicial Presupuesto Re-estimado

Diferencias Estimadas

Presupuesto Estimado

Millones US$

Total de Ingresos 6,781 6,171 -610 6,466

De los cuales ingresos fiscales 6,546 5,936 -610 6,376

Total de Gastos 7,612 7,670 58 7,642

De los cuales pagos de interés 1,082 939 -143 995

De los cuales recapitalización BC (pago int) 469 469 0 300*

Transferencias Corrientes al sector eléctrico 359 530 171 362

Déficit NFPS -831 -1,500 -669 -1,176 Amortizaciones 1,244 1,252 8 1,348

De las cuales pagos de deuda externa 768 768 0 827

Requerimientos de Financiamiento 2,075 2,752 677 2,524

Endeudamiento Local 539 869 330 484

Endeudamiento Externo 1,537 1,883 346 2,040

Bilateral: (incl PetroCaribe) 305 240 -65 240

Multilaterales (BM, BID) 703 800 97 400

Programa FMI 300 300 150

Proyectos de Inversión 543 543 0 750

Bonos Soberanos 500

Fuentes de Financiamiento 2,075 2,752 677 2,524

Brecha (-), Superavit (+) de Financiamiento 0 0 0 0

Como % del PIB

Total de Ingresos 14.6 13.8 -1.3 14.3

Total de Gastos 16.4 17.1 0.2 16.9

De los cuales pagos de interés 2.3 2.1 -0.3 2.2

Transferencias corrientes al sector eléctrico 0.8 1.1 0.4 0.8

Déficit NFPS -1.8 -3.1 -1.5 -2.6

Amortizationes 2.7 2.8 0 3.0

De las cuales pagos de deuda externa 1.7 1.7 0 1.8

Requerimientos de Financiamiento 4.5 5.9 1.5 5.6

Endeudamiento Local 1.2 1.5 0.3 1.1

Endeudamiento Externo 3.3 4.4 1.1 4.5

De los cuales: Bilateral (PetroCaribe) 0.7 0.5 -0.1 0.5

Multilaterales (BM, BID) 1.5 1.5 0 0.9

Fuentes de Financiamiento 4.5 5.9 1.4 5.6 Fuente: El cálculo LCSPE a partir de datos del Banco Central y de las Autoridades Fiscales. * Según la Carta de Intención firmada con el FMI, el Gobierno sigue comprometido con la recapitalización del Banco Central; sin embargo, planea someter al Congreso un conjunto limitado de enmiendas a la Ley de Capitalización del BCRD, incluyendo ajustes técnicos y la extensión del periodo de recapitalización de 10 a 15 años. Esto permitiría un calendario de transferencias menos oneroso, a la vez que se respeta el espíritu de la legislación original. NFPS significa Sector Privado Non-Financial

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24. En términos de sostenibilidad en el mediano plazo (2010-2012), el programa del FMI apoya una política de retorno gradual a unas cuentas fiscales balanceadas. Se espera que la velocidad del ajuste dependa, entre otras cosas, de: (a) el crecimiento futuro; (b) mejorías adicionales en la calidad y control del gasto público; y (c) la implementación de un presupuesto multi-anual y de un marco macroeconómico. La sostenibilidad no estaría seriamente comprometida por la emisión de US$500-600 millones en bonos (cerca del 1.2 por ciento del PIB), mientras las finanzas públicas vuelvan a generar un superávit primario razonable (ver párrafo 30). Debido al aumento en los pagos futuros de interés, la reducción adicional de los subsidios pobremente focalizados se tornaría aún más importante. Para sostener su programa social y de desarrollo en estas circunstancias, el gobierno está tomando los pasos necesarios para mejorar la calidad del gasto público (ver párrafos 25 a 28). Se está procurando también la adopción de una formulación multi-anual de la política monetaria y fiscal según lo requiere la Estrategia Nacional de Desarrollo.

25. En resumen, ingresos reducidos, mayores déficits en el sector energético, y una reducción en las fuentes de financiamiento (PetroCaribe) crearon una situación de riesgo. Al solicitar el apoyo esperado del FMI, el Gobierno parece haber asegurado financiamiento adicional suficiente y evidenciado su compromiso con la estabilidad macroeconómica – reconociendo que para una sostenibilidad de largo plazo se requiere continuar y acelerar las políticas estructurales claves. En particular, controlar el monto y mejorar la calidad del gasto público son claves para limitar el daño (especialmente para los pobres) de la crisis internacional y para crear las condiciones para una recuperación.

26. Mejorar la calidad del gasto público continúa siendo el desafío más sustancial. Las principales cuatro categorías de gasto sin interés son las siguientes: Transferencias Corrientes (7.1 por ciento del PIB en el 2008), Gastos de Capital (5.0 por ciento), Sueldos y Salarios (3.8 por ciento), y Bienes y Servicios (2.3 por ciento). Las últimas dos categorías han estado estables o han declinado durante los últimos años y están bajas según los estándares internacionales. Para evitar un potencial recorte fiscal pro-cíclico, las inversiones públicas serán aceleradas en el futuro cercano.

27. Las transferencias constituyen la parte mayor y más volátil del gasto corriente. La mayor transferencia es para el sector eléctrico. Se debe destacar que: (a) cada incremento en el punto de base en el Índice de Recuperación de Costo (CRI) se traduce en US$15 millones de ingreso adicionales por año; de hecho, si las autoridades pudieran incrementar 15 puntos de base en el CRI de manera acumulativa durante los próximos tres años – un desafío razonable – el déficit en el mediano plazo del sector eléctrico se vería reducido por cerca de US$225 millones por año; y (b) otras medidas para reducir los costos en los procesos operativos y administrativos podrían ahorrar unos US$25 millones adicionales. En consecuencia, y si continúa la mejoría en el CRI, si las tarifas continúan reflejando los cambios en los costos de los insumos, y si existe un plan de control de costos, el déficit en el mediano plazo podría reducirse de los niveles actuales de US$700-800 millones a US$330-430 millones para el 2013. La segunda mayor transferencia corriente era un subsidio para el gas licuado de petróleo. Esta transferencia era destinada tanto para beneficiar a los pobres, que utilizan el GLP para cocinar, y para proteger el medioambiente al desincentivar el uso de la madera como combustible. Hasta octubre del 2008 era un subsidio general para el GLP – por lo tanto era ineficiente en la ayuda a los pobres – y su costo incrementó considerablemente en línea con el incremento de los precios mundiales del petróleo. El gobierno transformó recientemente este subsidio general en un subsidio focalizado, ahorrando

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por ende recursos fiscales (ver debajo la sección sobre el programa de gobierno). La tercera principal transferencia es un programa de transferencia monetaria condicional para hogares de bajos ingresos, llamado Solidaridad. Aunque ha sido generalmente acogido como un buen programa contra la pobreza, los críticos han notado alguna ineficiencia en la focalización y brechas en la cobertura, los cuales el gobierno planea mejorar en el 2009 (ver Sección III.2).

28. La cuarta principal transferencia es al Banco Central para su re-capitalización. Estas transferencias de capital7 al Banco Central no se añaden a la deuda global del sector público, siempre que el Banco Central no las utilice para expandir sus desembolsos. Por el contrario, éstas cambian el endeudamiento total del sector público del Banco Central al gobierno central, como estaba previsto. La Ley de Re-capitalización del Banco Central del 2006 requiere que el gobierno transfiera cada año una proporción del PIB al Banco Central – comenzando con 0.5 por ciento en el 2007 y aumentando en 0.1 por ciento anualmente hasta que alcance el 1.4 por ciento del PIB en el 2014. La intención es cubrir el 85 por ciento de los costos de interés del Banco Central vía transferencias, mientras que el señoraje cubriría el resto más algún beneficio, que iría a capital. En el 2008, el gobierno transfirió únicamente el 0.3 por ciento del PIB al Banco Central, menos de la mitad de la meta legal. En la segunda mitad del 2008, el Banco Central emitió bonos con un muy alto rendimiento del 24 por ciento para cubrir sus necesidades de capital.

Tabla 4: Tendencias de las Transferencias (Millones de RD$ y %PIB)

2004 2005 2006 2007 2008

(Presupuesto) 2008

(Estimados) 2009

Presupuesto Subsidio GLP 2,407.40 1,303.80 5,758.70 5,464.50 9,413.00 7,698.80 3,584.20 Como % del PIB 0.26 0.13 0.5 0.4 0.6 0.5 0.22

Transferencias Electricidad * 2,833.60 15,593.90 16,465.60 16,493.83 42,723.18 42,723.18 13,113.90 Como % del PIB 0.31 1.52 1.38 1.2 2.7 2.7 0.8

Solidaridad 3,901.60 3,670.90 4,924.00 Como % del PIB 0.2 0.2 0.3

Recapitalización del Banco Central

2,172.00 5,827.00 9,167.00 4,117.00 17,417.10

Como % del PIB 0.2 0.43 0.6 0.3 1.05

Total de Transferencias (Millones de DR$)

32,171.20 46,727.80 55,163.50 68,294.40 99,553.80 99,483.50 64,246.00

Total de Transferencias (como % del PIB)

3.5 4.6 4.6 5 6.3 6.3 3.9

29. La administración de la deuda representa otro desafío. La RD no ha desarrollado una fuerte reputación con el mercado de créditos privados. No existe un mercado establecido para la deuda local del gobierno. Por estas razones, el Banco Central detenta la mayoría de la deuda gubernamental denominada en pesos, y a cambio emite pasivos que generan intereses, la mayoría de los cuales son detentados en el Banco de Reservas de propiedad gubernamental, cuya base de depósitos es principalmente depositantes pequeños. Estos pequeños depositantes proveen la mayoría del financiamiento local al gobierno. Este financiamiento es atractivo debido a su bajo

7 Estas transferencias se contabilizan como pagos de interés sobre bonos emitidos por el gobierno (Secretaría de Hacienda) para reconocer una deuda con el Banco Central.

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costo y lo predecible de la reinversión del financiamiento, pero no ofrece mucho espacio financiero para que el gobierno incremente su endeudamiento localmente. En lo que se refiere al financiamiento externo, hay muy pocos bonos en el mercado internacional y éstos rara vez se negocian. Para septiembre del 2009, la deuda externa presenta márgenes de 600 puntos de base, aumentando de los 300 puntos de base de mediados del 2008. Más recientemente la RD ha obtenido préstamos de las agencias internacionales principalmente (BM, BID, CAF, PetroCaribe) y de las agencias bilaterales de asistencia; sin embargo, estas fuentes de financiamiento son limitadas (ver Tabla 5).

Tabla 5: Deuda Pública en la RD (stock al final del año)

(US$, Millones) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Sector Público Consolidado 4,117.4 4,742.7 5,014.3 8,275.9 10,706.8 11,660.5 13,050.6 13,778.1 15,530.1

NFPS 3,240.7 3,939.5 4,179.8 5,782.3 6,542.2 6,822.0 7,407.1 7,558.3 9,263.7

Externa 2,777.9 3,338.5 3,669.5 5,185.6 5,544.1 5,847.1 6,295.8 6,555.7 7,219.8

Interna 462.8 600.9 510.3 596.7 998.1 974.9 1,111.3 1,002.6 2,043.9

Banco Central 876.7 803.2 834.5 2,493.6 4,164.6 4,838.5 5,643.5 6,219.8 6,266.4

Interna - - - 1,714.9 3,357.5 3,898.9 4,693.9 5,171.6 5,182.7

Externa 876.7 803.2 834.5 778.7 807.1 939.6 949.6 1,048.2 1,083.7 Como % del PIB (Base 1991)

Sector Público Consolidado 17.3 19.3 20.1 40.5 47.4 34.5 36.4 33.4 34.0

NFPS 13.6 16.0 16.7 28.3 28.9 20.2 20.6 18.3 20.3

Externa 11.7 13.6 14.7 25.4 24.5 17.3 17.5 15.9 15.8

Interna 1.9 2.4 2.0 2.9 4.4 2.9 3.1 2.4 4.5

Banco Central 3.7 3.3 3.3 12.2 18.4 14.3 15.7 15.1 13.7

Interna - - - 8.4 14.9 11.5 13.1 12.5 11.3

Externa 3.7 3.3 3.3 3.8 3.6 2.8 2.6 2.5 2.4 Fuente: Secretaría de Hacienda, Banco Central y cálculos del Banco Mundial.

30. El Análisis de Sostenibilidad de la Deuda (ASD) indica que la deuda pública de la República Dominicana parece estar en un sendero sostenible. El coeficiente deuda pública-PIB de 34 por ciento para finales del 2008, no era alto comparado con los estándares regionales. No obstante, el gobierno intenta llevar de nuevo en el mediano plazo la deuda a los niveles previos a la crisis del 2003. El ASD asume que el coeficiente de deuda pública-PIB no se reducirá en el 2009, un año durante el cual la posición fiscal estará equilibrando, de manera mesurada, la desaceleración global. Luego del 2010, sin embargo, cuando se proyecta que las condiciones mundiales externas mejorarán, el gobierno continuaría reduciendo el coeficiente de deuda mediante la generación de superávit primario de 1.5 a 2.2 por ciento del PIB.

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31. A mediano plazo, la deuda externa para la economía en general se espera que se reduzca como proporción del PIB, porque se asume que la cuenta corriente debe mejorar según se describe arriba. El financiamiento de las organizaciones financieras internacionales y la inversión extranjera directa deberían ser suficientes para cubrir el déficit proyectado de cuenta corriente en los próximos años.

32. El sistema financiero local es vulnerable a la posibilidad de un deterioro adicional en el entorno local y/o internacional. Este sector mostró capacidad de recuperación en el 2008, ante tasas crecientes de interés debido a una política monetaria restrictiva. Con unas reservas internacionales bajas, un gran déficit fiscal, y unas tasas de interés muy altas para el peso, sin embargo, las autoridades tienen poco espacio para amortiguar el impacto de la crisis en los sectores productivo y financiero del país.

33. La base de financiamiento de bajo costo del sistema bancario no enfrenta una amenaza significativa de retiros repentinos de depósitos, porque los depósitos son en su mayoría pequeños y locales. Sin embargo, si el banco central fuese forzado a incrementar las tasas de interés de manera dramática en respuesta a un deterioro inesperado en la balanza de pagos, el sistema bancario podría experimentar pérdidas importantes de crédito y una fuga de capitales que harían su posición insostenible. Aunque no existe un remedio de política real o una decisión de administración del Banco Central que podría cambiar de manera significativa este resultado, el mejorar el monitoreo y la regulación de los bancos podría reducir la probabilidad de problemas en el sector financiero y daría a las autoridades el tiempo para prepararse y reaccionar.

34. Aunque la economía está experimentando una desaceleración, existen riesgos significativos a la perspectiva de corto plazo asociados con el difícil entorno mundial, el marco de política macroeconómica es adecuado para la política del Banco de otorgamiento de préstamos para el desarrollo para apoyar la implementación del programa de gobierno – siempre que este programa sea efectivamente implementado.

III. PROGRAMA DE GOBIERNO Y PROCESOS PARTICIPATIVOS

35. A pesar de los recientes avances en esta década, la República Dominicana sigue encarando desafíos para asegurar el acceso a servicios de calidad en educación y salud para la mayoría de su población, especialmente para los ciudadanos más pobres. Esta sección se enfoca en el capital humano para los pobres. En primer lugar esboza los datos y temas básicos y evalúa el impacto de la actual crisis financiera (III.1). Luego define tres de las áreas de reforma de políticas públicas y sociales del gobierno que pueden mejorar el desempeño y la rendición de cuentas de las agencias claves del sector público y mejorar la inversión en salud, nutrición y educación para las familias pobres, mientras se garantiza que los recursos públicos son manejados más efectiva y eficientemente para atender estos derechos. Estas áreas de reforma de políticas son las siguientes: primero, un cambio del modelo actual de asistencia social del programa insignia de CCT del Gobierno a unos CCT completos y enfocados en la promoción del capital humano (III.2); en segundo lugar, la mejoría de la calidad, rendición de cuentas y eficiencia del gasto público en general, especialmente a través del piloto de presupuesto y administración del sector social basándose en el desempeño (III.3); y en tercer lugar, la mejoría de la transparencia y supervisión mediante la creación de una demanda informada por un mejor

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desempeño del sector público en el ámbito social (III.4). Finalmente, la sección documenta los procesos participativos que informan sobre las reformas objeto de esta operación (III.5).

III.1 CAPITAL HUMANO, DESEMPLEO Y POBREZA: DATOS Y ELEMENTOS CLAVES

36. A pesar de que existe una cobertura casi universal en educación básica (94 por ciento), el acceso a pre-escolar y la escuela secundaria es limitado (31 y 53 por ciento, respectivamente) y desigual. El desempeño de matriculación en la RD refleja mejorías sostenidas desde la década del 1990. No existen casi diferencias en la matriculación neta con respecto al género ni disparidades a nivel rural-urbano (Figura 1). Sin embargo persisten las diferencias en las matriculaciones netas entre los niños más ricos y más pobres en pre-escolar (7 puntos porcentuales) y la escuela secundaria (6 puntos porcentuales) (Tabla 6). Una brecha sustancial equivalente a más de tres años de escolaridad surge entre las familias más pobres y las más ricas. Se observan diferencias más sustanciales entre los datos del nivel pre-escolar y la escuela secundaria entre los quintiles más pobres y más ricos (Evaluación del Banco Mundial de la Pobreza, 2006). Se observan también diferencias entre la asistencia en pre-escolar y la escuela secundaria (Figura 2). Aunque, en ambos casos las brechas a nivel urbano-rural mostradas no son grandes, debe destacarse que en ambos casos los niños evidencian niveles de matriculación inferiores en las áreas rurales, donde los pobres están ubicados de manera desproporcionada. Este patrón de desigualdad en los años de escolaridad entre las áreas urbanas y rurales, y entre los quintiles de ingreso se observó en otros países de América Latina, según se muestra en el Informe de Desarrollo Mundial del 2004.

Figura 1: Matriculación Específica por Edad en la República Dominicana

Fuente Banco Mundial basado en datos de la ENCOVI

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Tabla 6: Tasas Netas de Matriculación (por Quintil) 2000-2008

October October October October October October October OctoberQ1 19.6 23.9 32.4 29.8 26.8 32.6 35.0 36.3Q2 23.3 30.7 31.8 31.6 31.4 37.3 31.1 28.2Q3 25.2 23.9 33.9 29.4 30.9 37.9 34.1 35.4Q4 30.1 38.7 37.1 38.3 38.7 37.5 35.0 35.1Q5 43.3 41.0 41.1 40.1 41.0 40.3 40.8 36.6Total 28.3 32.0 35.1 34.0 33.8 37.2 35.0 34.2Q1 91.5 92.8 91.7 94.0 94.4 94.1 95.6 94.6Q2 92.8 93.8 94.8 95.9 96.0 95.1 94.1 94.9Q3 93.5 96.0 95.3 94.8 95.7 94.2 95.1 94.8Q4 93.3 93.7 95.9 94.3 95.7 94.9 93.9 95.8Q5 95.8 93.1 95.7 94.4 94.8 95.2 93.9 94.8Total 93.4 94.0 94.8 94.7 95.4 94.7 94.5 95.0Q1 27.8 28.0 35.5 37.9 37.6 39.2 42.1 48.3Q2 36.3 34.6 40.2 43.5 43.2 49.4 46.8 49.7Q3 41.2 44.5 41.9 46.5 48.2 47.3 52.3 54.6Q4 47.5 45.8 49.6 50.2 53.3 55.3 56.3 57.2Q5 56.7 55.1 59.6 56.3 59.1 57.6 61.6 63.0Total 43.7 42.9 46.5 48.0 49.7 50.9 52.9 55.4

Source: SEEPyD (2009), based on EFT data.Note:Pre-school (Initial Education) serves children ages 4-5. Only grade 3 in Initial Education is mandatory. Basic Education comprises grades 1 through 8, divided in two cycles of 4 grades each (1st cycle: 1st -4th; 2nd cycle: 5th - 8th). Secondary Education comprises grades 9 - 12, divided in two cycles of 2 grades each (1st cycle: 9th -10th; 2nd cycle: 10th - 11th).˝

Secondary Education Net Enrollment Rate (%) [9th to 12th grade]

Pre-School (Initial Education) Net Enrollment Rate (%)

Basic Education Net Enrollment Rate (%) [1st - 8th grade]

20072000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Figura 2: Promedio de Años en la Escuela y Años de Escolaridad

Fuente Banco Mundial basado en datos de la ENCOVI

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37. Las desigualdades en asistencia y escolaridad son particularmente comunes para niños y jóvenes en los hogares más pobres. Las características del estudiante y de los hogares, tales como el nivel de educación alcanzado por los padres o el ingreso de la familia han determinado el efecto en las decisiones del hogar de enviar y mantener a los niños en la escuela (Figura 3). La participación en el mercado laboral es otro factor que aparta a los niños de la escuela, especialmente entre los hogares más pobres. En la RD, un alarmante 26 por ciento de los niños en el quintil inferior trabaja, ya sea dentro o fuera de sus hogares. En este escenario, los niños están afectados de forma negativa y desproporcionada. Los niños dominicanos tienen mayor probabilidad de participar en el trabajo infantil que las niñas (20.1 y 6.6 por ciento, respectivamente), especialmente a medida que se hacen mayores. El progresivamente alto costo de oportunidad de la escolaridad para los niños pobres de edad secundaria puede explicar por qué ellos tienen la menor probabilidad de completar la escuela secundaria. Los hogares con madres sin educación mostraron tasas más altas de niños que trabajan, en un 20.3 por ciento, comparado con el 6.9 por ciento entre madres con educación universitaria; en adición, el 20.4 por ciento de los niños en el quintil inferior de ingresos se reportaron a sí mismos trabajando activamente versus el 8.4 por ciento de los niños en el quintil superior. Las características del hogar, conjugadas con ineficiencias del sistema como la repetición crónica, la constante de alumnos con edades sobre el estándar, una oferta limitada de escuelas secundarias, y una baja progresión estudiantil, incrementan gradualmente el costo de oportunidad de la escolaridad y reducen la probabilidad de que los estudiantes desfavorecidos continúen en la escuela (Figura 3).

Figura 3: Porcentaje de Niños que Trabajan (2008)

Fuente Encuesta Nacional de Hogares de Propósitos Múltiples ENHOGAR Oficina Nacional de Estadísticas dela República Dominicana

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38. En adición, existen aspectos serios sobre la retención de estudiantes y las tasas de terminación. Los factores que dificultan la progresión y la terminación escolar incluyen la repetición, y un porcentaje importante de los estudiantes con edades por encima del estándar (40 por ciento en etapas tan tempranas como el 3er grado), y los estudiantes que desertan (especialmente entre estudiantes de 12 años y mayores). Adicionalmente, existen varias limitaciones en la oferta en los grados altos de la escuela intermedia y en los grados bajos del nivel secundario. Estos factores contribuyen a una baja eficiencia educativa, la cual se hace gradualmente más evidente a medida que los niños se hacen mayores. El Informe de Evaluación de la Pobreza del 2006 indica que cuando cumplen los 9 años, los niños dominicanos han pasado en promedio 3.71 años en la escuela pero solamente han alcanzado un promedio de 2.17 años de escolaridad. Cuando llegan a los 18 años, 11.5 años en la escuela se traducen en 8.41 años de escolaridad, en lugar de 12.8 Con un promedio de 3.5 años de permanencia en exceso en la escuela, la RD tiene uno de los peores desempeños en América Latina, ubicándose solamente por encima de Brasil, Belice o Nicaragua.

39. Se precisa fortalecer los servicios de salud primaria en el primer nivel de atención. Aunque los datos indican que no existen mayores barreras a los servicios de salud del sector público, todavía hay obstáculos significativos en el primer nivel de atención. El número de nacimientos por hospital está por encima del 95 por ciento para el quintil más pobre y 98 por ciento para el segundo quintil más pobre. Aún así, las tasas de mortalidad materna permanecen persistentemente altas, estimadas en 150 por 1000 alumbramientos para el 2007. Los países con niveles comparables o inferiores de desarrollo y de cobertura en servicios de salud tienen mejores resultados de salud. La disparidad entre los altos niveles de cobertura de servicios y los altos niveles de mortalidad sugieren unas dificultades sustanciales en la calidad de la prestación de los servicios claves de salud primaria, en particular en el primer nivel de atención. La falta de continuidad del personal (particularmente de los médicos), las medicinas y otros insumos médicos están también entre los factores claves que contribuyen a un acceso reducido al primer nivel de atención entre los pobres. Por ejemplo, el 94 por ciento de las mujeres en las zonas rurales tiene en promedio más de 4 visitas prenatales. Sin embargo, los embarazos de alto riesgo no se identifican oportunamente y carecen de un seguimiento adecuado. De manera similar, la vacunación descansa más en las campañas de vacunación y menos en la implementación continua de protocolos de cuidado de salud de madres y niños en el primer nivel de salud. Aunque se ha alcanzado un avance importante en la nutrición global de la población, las intervenciones nutricionales preventivas todavía deben alcanzar a la totalidad de los grupos más pobres y vulnerables de la población. Por ejemplo, las intervenciones preventivas tales como garantizar el acceso de los micro-nutrientes para madres e hijos, continúan representando un desafío importante, particularmente para los grupos más pobres.

40. Los indicadores promedio que figuran a continuación sobre capital humano en parte son el resultado de la asignación de recursos públicos escasos a los sectores sociales cruciales de salud y educación. El gasto público en educación asciende únicamente al 2.1 por ciento del PIB (promedio para el 2004-2008), siendo el menor coeficiente del PIB en toda la región de LAC. El gasto público en salud está también entre los menores en la región, alcanzando escasamente el 1.4 por ciento del PIB (promedio para el 2004-2006).

8 Banco Mundial, 2006, República Dominicana. Evaluación de la Pobreza, Washington, D.C.

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Adicionalmente, los recursos fiscales para mejorar o por lo menos mantener los avances sociales recientes se espera que sean dificultados por la actual recesión mundial.

Figura 4: Gasto Público en Educación (2004-2006)

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Honduras

Jamaica

CostaRica

Nicaragua

Argentina

Brazil

Trinidad&Tobago

Panama

Paraguay

Mexico

Colombia

Chile

Uruguay

ElSalvador

Ecuador

Guatemala

DominicanRep.

%GDPI

Fuente: CEPAL (2008).

Figura 5: Gasto Público en Salud (2004-2006)

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Panama

CostaRica

Brazil

Argentina

Honduras

Nicaragua

Chile

Jamaica

Mexico

Colombia

Trinidad&Tobago

Uruguay

ElSalvador

DominicanRep.

Paraguay

Ecuador

Guatemala

%PBI

Fuente: CEPAL (2008).

41. La crisis económica puede incrementar dramáticamente la pobreza y el desempleo, según evidencian experiencias recientes. La más reciente recesión económica en la RD, entre el 2003 y el 2004, incrementó las tasas de desempleo en 4 puntos porcentuales (de 16 al 20 por ciento). Entre los grupos más afectados estaban los jóvenes (desempleo para el cohorte de 10-19 años de edad alcanzó el 39 por ciento en el 2004, de un 30 por ciento en el 2002) y las mujeres (el desempleo entre las mujeres se incrementó de 26 por ciento a 32 por ciento entre el 2002 y el

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2004). La crisis del 2003-04 también llevó a 1.3 millones de personas a la pobreza, la cual se incrementó en 15 puntos porcentuales entre el 2002 y el 2004 (de 28 por ciento a 43 por ciento).

Figura 6: Pobreza, Extrema Pobreza y Desempleo (2000-2008)

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April2000

October2000

April2001

October2001

April2002

October2002

April2003

October2003

April2004

October2004

April2005

October2005

April2006

October2006

April2007

October2007

April2008

October2008

%

Extreme Poverty Poverty Unemployment

Fuente: Secretaria de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo (2009)

42. De hecho, la crisis ya está afectando negativamente la creación de empleos formales. La tasa de crecimiento del número de contribuyentes al seguro social, un indicador del empleo formal, ha venido reduciéndose dramáticamente desde mediados del 2008. Algunos sectores ya están experimentando una reducción dramática en el empleo formal, especialmente en la minería, pero también en las industrias de manufactura, construcción y hoteles y restaurantes. Estos sectores en conjunto representan el 40 por ciento del empleo formal del sector privado en el país.

Figura 7: Evolución del Empleo Formal del Sector Privado (2007-2009)

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Jan-07

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Mar-08

May-08

Jul-08

Sep-08

Nov-08

Jan-09

Mar-09

May-09

%changemonthovermonth(earlieryear)

Fuente: Tesorería de la Seguridad Social (2009)

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43. La reducción de los ingresos fiscales (según de expone en la Sección II.B) y el limitado acceso a los mercados financieros en el medio de una crisis económica global podría poner en peligro la ejecución presupuestaria planificada, en particular en lo atinente a los sectores sociales. Durante la recesión del 2003-2004, el gasto público en educación como porcentaje del PIB se redujo a la mitad, de 3.4 por ciento del PIB en el 2002 a 1.7 por ciento en el 2004. Los gastos en salud también se redujeron sustancialmente, de 1.9 por ciento del PIB a 1.2 por ciento en el mismo periodo. Desde entonces, el gasto público en educación y salud no ha podido recuperarse aún a las proporciones de ingresos previas a la crisis.

Figura 8: Gasto Público en Educación y Salud (1996-2006)

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

%ofGDP

Public Expenditure in Education Public Expenditure in Health

Fuente: CEPAL (2008).

44. Una reducción adicional en el gasto público social interrumpiría cualquier esfuerzo de mejorar el acceso equitativo a servicios de educación y salud de calidad. Esto minaría la capacidad del sistema de protección social de servir como amortiguamiento para los pobres en este tiempo de crisis. En adición al hecho de que la RD tiene el menor gasto público en LAC, el Gobierno informó al Banco en mayo que el nivel de inversión en educación se ha reducido adicionalmente a 1.9 por ciento del PIB. Hasta el momento, los recortes en asistencia social parecen haber afectado los beneficios universales como el programa de desayuno escolar. Pero podrían afectar las transferencias monetarias, que llegan a 463,516 familias a través del programa actual CCT Solidaridad, para lo que queda del 2009. Cabe destacar que en el periodo entre abril y octubre del 2008, la extrema pobreza permaneció estable en cerca del 11 por ciento según la Secretaría de Economía, Planificación y Desarrollo (SEEPyD), mientras que la pobreza moderada se incrementó 2.6 puntos porcentuales (de 35.2 a 37.8 por ciento), posiblemente debido al incremento en los precios de los alimentos y el combustible. La SEEPyD atribuye la relativa estabilidad en la extrema pobreza al efecto de amortiguación del programa CCT Solidaridad (el monto del componente alimentación de la transferencia monetaria se incrementó el verano pasado para responder al incremento en los precios de los alimentos). Los recortes en las transferencias sociales podrían contribuir entonces a un deterioro en las cifras de extrema pobreza este año.

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45. En este contexto, existe un amplio consenso en la RD sobre el surgimiento de tres grandes desafíos de política social. Primero, es urgente preservar el capital humano de los pobres en el corto plazo, especialmente la protección del programa CCT, las transferencias sociales, la educación y los servicios de salud primaria. En comparación con el 2003, la RD posee ahora un mecanismo de protección social para proteger a los extremadamente pobres a través del programa CCT Solidaridad, el cual puede ser utilizado para proporcionar una base de protección del ingreso para mantener los niveles de consumo. Este programa cubre ya cerca de dos millones de personas. Segundo, una respuesta adecuada del lado de la oferta ante las demandas crecientes de nuevos beneficiarios del programa CCT requiere una expansión de los servicios de apoyo de salud y educación. Tercero, esta crisis también representa una oportunidad para mejorar el impacto de los servicios públicos en los sectores sociales en el mediano plazo, a través de reformas de políticas en los sectores social y público que no deberían ser pospuestas debido al contexto macroeconómico adverso. Estas reformas están en el centro de este programa DPL propuesto y se discuten adicionalmente en las secciones siguientes. III.2 PROMOCIÓN DEL CAPITAL HUMANO PARA LOS POBRES

46. En comparación con la crisis 2003-2004, la RD está mejor equipada en la actualidad con una red de seguridad social para proteger a sus ciudadanos pobres de los efectos de una crisis mayor. Primero, el gobierno lanzó el programa CCT Solidaridad en septiembre del 2005, mediante la combinación de dos programas existentes: Comer es Primero e Incentivo a la Asistencia Escolar. Segundo, el país se ha estado alejando de un modelo tradicional clientelista de política social mediante el desarrollo e institucionalización del sistema de focalización, Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN). El SIUBEN toma en consideración variables geográficas y de hogar para identificar específicamente e incluir a las personas en extrema pobreza. El SIUBEN comenzó una encuesta inicial de 1.2 millones de hogares, la cual se concluyó a finales del 2004 y principios del 2005. En ese entonces, el SIUBEN identificó aproximadamente 700,000 hogares pobres, 112,000 de los cuales son extremadamente pobres. En este contexto, la encuesta SIUBEN correspondió a la Evaluación de la Pobreza del Banco del 2005, la cual evaluó la tasa de pobreza en 34 por ciento (cerca de 700,000 hogares).

47. Pero existe un consenso incipiente dentro del Gobierno de que se precisa una revisión del programa CCT Solidaridad, para permitir que la red de seguridad aumente su desempeño, mejore el capital humano de los ciudadanos más pobres y rompa el ciclo inter-generacional de la pobreza. Específicamente: • El Gobierno reconoce que el programa CCT Solidaridad requiere convertirse realmente en

un programa condicional de manera que pueda tener un mayor impacto sobre el capital humano de sus beneficiarios. A pesar de su categorización como un Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas al momento de su creación, Solidaridad ha operado de facto como un programa no-condicional de transferencias monetarias. Ha habido brechas importantes en la verificación del cumplimiento de los beneficiarios con las co-responsabilidades, i.e. las inversiones requeridas de los hogares en salud (ej. vacunas a tiempo para los niños) y la educación (inscripción y asistencia a la escuela) (Ver Anexo 3). Estas brechas se han debido en gran parte a la falta de coordinación y colaboración inter-institucional (débil intervención de las secretarías de salud y educación) para la verificación

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de co-responsabilidades y hasta cierto punto a la vacilación para verificar las condiciones cuando la provisión real de insumos y servicios no estaba disponible en algunas partes del país. Por ejemplo, el Programa comenzó recientemente a verificar el cumplimiento con las vacunas pero todavía no está en capacidad de verificar su puntualidad de conformidad con los protocolos nacionales de salud. La débil coordinación inter-sectorial se ha reflejado también en la ausencia de co-responsabilidades alrededor de elementos claves del capital humano entre los pobres, tales como la asistencia a la escuela secundaria (las co-responsabilidades de educación estaban limitadas a la educación básica mientras que la Sección III arriba ha indicado que la mayoría de las brechas de acceso ocurren en los niveles pre-primario y secundario).

• Para alcanzar los estándares de otros países con programas CCT exitosos como Méjico y Colombia, el Gobierno está muy interesado en el desarrollo de nuevos acuerdos institucionales, asegurando nuevas relaciones de rendición de cuentas y alineación de incentivos entre las agencias claves involucradas. Existe un entendimiento creciente que la provisión de capital humano a los ciudadanos más pobres en la RD involucre una rendición de cuentas compartida. Se están considerando tres principales niveles de rendición de cuentas compartida. El primer nivel de rendición de cuentas entre las tres agencias del Gabinete Social involucradas con el proceso de focalización y la identificación de beneficiarios (utilizando el SIUBEN), el CCT actual (Solidaridad), y el pago de transferencias (el ADESS, o el Administrador de los Subsidios Sociales). El segundo nivel de rendición de cuentas entre los tres “sectores” sociales o instituciones que son críticos para el desempeño de un programa CCT completo: el programa CCT (Solidaridad), supervisado por el Gabinete Social, la Secretaría de Educación y la Secretaría de Salud. El tercer nivel de rendición de cuentas entre estos tres sectores/institucionales sociales, y la Secretaría de Planificación (SEEPyD), y la Secretaría de Hacienda. Esto asegurará la alineación con los planes de desarrollo nacional (ej. Estrategia Nacional de Desarrollo) y más importante, asegurar recursos disponibles para mantener los compromisos del Estado asociados con el programa.

• El Gobierno también reconoce la necesidad de basar el CCT rediseñado en un marco de resultados completamente desarrollado compartido por los tres sectores sociales. Este marco de resultados estaría acompañado por un sistema integral de monitoreo y evaluación, incluyendo indicadores de línea de base, de proceso y de impacto que serán utilizados para mejorar constantemente la calidad del programa basado en los datos recopilados. A diferencia de los programas CCT avanzados de la región, Solidaridad no ha desarrollado un sistema integral de monitoreo y evaluación. Por ejemplo, no hay disponibles líneas de base básicas sobre el número de estudiantes Solidaridad que asisten a la educación básica el 80 por ciento del tiempo. Ahora que el gobierno ha desarrollado nuevas co-responsabilidades en general, tanto en términos del tipo de co-responsabilidad y de grupos objetivo bajo consideración, faltan aún más líneas de base (ver Anexo 3 sobre nuevas co-responsabilidades y Anexo 2, Nota Introductoria a Indicadores de Monitoreo Seleccionados para el DPL PASS).

• El Gobierno reconoce también que la atención a los beneficiarios del programa CCT y a la calidad del servicio de manera general debería tener mayor prioridad. Esta es un área transversal que puede ser mejorada en varios frentes. Un área se relaciona con la provisión de transferencias. Esta se opera a través de una tarjeta de débito Solidaridad que los beneficiarios pueden utilizar en las tiendas de sus sectores, o “colmados”, que forman parte

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de una red de instituciones afiliadas al programa llamado “Red de Abasto Social”. El Gobierno procura expandir esta red como parte de un plan más amplio para mejorar la competencia entre las instituciones afiliadas, y en consecuencia mejorar la calidad, servicio, precios y variedad de los productos ofertados y elegibles para ser comprados con la Tarjeta Solidaridad (ej. suministros escolares, alimentos, etc.) 9. Otra área es la desconcentración del programa, el cual está muy centralizado en la actualidad. Este proceso, que debe ser financiado por un próximo préstamo de inversión del BID, contribuirá a mejorar la velocidad y la calidad del servicio.

• Finalmente, el Gobierno ha dispuesto la actualización de la base de datos de beneficiarios del SIUBEN para reducir los errores de exclusión e inclusión, ya que la recopilación de datos más reciente a través de un censo amplio se llevó a cabo en el 2004. Aunque se han incorporado hogares por solicitud desde el censo del 2005, la base de datos está desactualizada y algunas zonas geográficas del país nunca han sido encuestadas. Además, el gobierno está también planteándose la necesidad de aclarar el papel del SIUBEN como la única agencia responsable de mantener y actualizar el registro de los beneficiarios del CCT. En la actualidad, tanto el SIUBEN como el programa CCT mantienen la lista de beneficiarios elegibles (SIUBEN para jefes de familia, y el CCT Solidaridad que toma en cuenta a todos los miembros del hogar).

48. El Gobierno ya ha tomado pasos esperanzadores hacia el rediseño del programa

CCT. Este mes de febrero, publicó un decreto que distingue el programa de transferencias monetarias condicionadas de otras transferencias no-condicionadas (ej. subsidios del gas). Creó igualmente un Comité Inter-sectorial que reúne al programa Solidaridad con las Secretarías de Salud y Educación. Este Comité (todavía informal) ya ha iniciado la estimación de las brechas del lado de la oferta, la identificación de los indicadores de desempeño vinculados a las estrategias sectoriales, ha acordado el rediseño de las co-responsabilidades del programa y las formas de verificar su cumplimiento. También se ha abocado a desarrollar un sistema integral de monitoreo y evaluación, el cual incluirá la recopilación de líneas de base clave y de indicadores de monitoreo. En resumen, el Comité ha estado trabajando en un manual de operaciones completamente nuevo que incrementaría la efectividad del programa. Según se describe con más detalle en la Sección V, este DPL programático propuesto asistirá al Gobierno en la consolidación de estos esfuerzos y aumentará la presión por una mayor transparencia, calidad del servicio a los beneficiarios, y una gestión basada en desempeño. El Anexo 3 resume con mayor detalle los principales elementos del CCT rediseñado.

49. El cambio del modelo de asistencia social hacia la promoción del capital humano para los pobres plantea implicaciones para las prioridades de los sectores de salud y educación. Se espera que ambos sectores, salud y educación, jueguen un rol importante en garantizar que pueda satisfacerse la demanda creciente de servicios de salud y educación impulsada por el CCT rediseñado.

9 En un informe del 2008 sobre Solidaridad, el Capítulo local de Transparencia Internacional también señaló la ausencia de criterios objetivos para seleccionar los colmados “Informe Monitoreo Ciudadano al Programa Solidaridad”, Participación Ciudadana, Capitulo Dominicano de Transparencia Internacional, Distrito Nacional,Octubre 2008, disponible en www.solidaridad.gov.do.

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50. En el sector salud, un objetivo central es el fortalecimiento del primer nivel de atención para mejorar el acceso de los pobres a los servicios básicos de salud con mejor calidad. La Secretaría de Salud (SESPAS) viene trabajando en un plan para fortalecer la infraestructura, los equipos, los recursos humanos, las medicinas y otros insumos en el primer y segundo nivel de atención. El Seguro Nacional de Salud (SENASA) tiene ya un amplio número de beneficiarios CCT, pero continúan existiendo brechas en la cobertura del seguro de salud. Del número total de beneficiarios de Solidaridad (463,516 hogares), el 23.5 por ciento de los hogares (representados por el jefe de hogar) no está cubierto por el SENASA. Parte de este esfuerzo consiste en introducir nuevos instrumentos de monitoreo y la ejecución de protocolos. En este contexto, existe una fuerte necesidad de mejorar la coordinación entre agencias públicas para fortalecer la calidad de la oferta de servicios básicos de salud, asegurando la coordinación de las intervenciones para la reducción de la pobreza de manera que se mejore el bienestar de los pobres.

51. En educación, las acciones específicas para mejorar las sinergias con un CCT re-diseñado están en línea con el Plan Decenal de Educación del país lanzado en el 2007. El Plan esboza diez áreas de política para abordar la equidad de los accesos, en la calidad de la educación, y la reorganización del sistema educativo. Cada una de estas áreas requiere un incremento sostenible en el nivel y la eficiencia del gasto público en la educación primaria y secundaria. Específicamente, el Gobierno ha planteado trabajar en cuatro áreas de desafíos principales para una acción integrada entre ecuación y el programa CCT rediseñado Solidaridad.

52. Primero, el Gobierno desea mejorar la capacidad institucional y la colaboración inter-sectorial entre la Secretaría de Educación y Solidaridad de manera que se pueda monitorear el cumplimiento de los beneficiarios con las co-responsabilidades y los resultados educativos del programa. Este objetivo está más que cumplido con el reciente desarrollo de un sistema de gestión de la información basado en la escuela (Sistema de Gestión de Centro Escolar, SGCE) por la Secretaría. El SGCE es un sistema integrado de gestión de la información que permitirá a la Secretaría recopilar, monitorear y actualizar los datos de estudiantes, maestros y escuelas a nivel de la escuela (ver Recuadro 1). Los desarrolladores del sistema trabajan en la actualidad con las otras agencias del Gabinete Social para conseguir la conectividad entre este sistema, el SIUBEN y Solidaridad, de forma que se puedan rastrear los datos administrativos, socioeconómicos y de desempeño educativo de los beneficiarios de Solidaridad en el sistema educativo.

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Recuadro 1: Mejorar la Coordinación entre Solidaridad y la Secretaría de Educación a través de un Nuevo SGI

Fuente: Equipo PASS del Banco y el Plan Nacional de Educación 2008-2018, Secretaría de Educación.

53. En segundo lugar, el Gobierno ha empezado a calcular las brechas en la oferta de servicios educativos y se dedica a reducir progresivamente estas brechas mediante un trabajo focalizado. A nivel general, las estimaciones del Gobierno sobre la demanda existente y potencial de servicios de educación revela dificultades serias de oferta en el sistema (ver Recuadro 2). Datos de la SEE indican que el 70 por ciento de la población estudiantil está concentrada en el 30 por ciento de las escuelas públicas existentes. Las dificultades en el lado de la oferta afectan directamente a los beneficiarios de Solidaridad ya que todos los beneficiarios se inscriben y asisten a clases impartidas en escuelas públicas. La Secretaría de Educación y el Gabinete Social responsable de Solidaridad han comenzado a trabajar en colaboración para identificar y estimar las brechas clave del lado de la oferta que requerirían ser resueltas para responder a la demanda de los beneficiarios CCT. Las brechas en la oferta pueden incluir desde materiales de enseñanza, rehabilitación de escuelas, construcción y/o conversión de aulas.

54. Las inversiones para disminuir estas brechas de la oferta, requerirán un crecimiento sostenido tanto en el nivel y la eficiencia del gasto público en la educación primaria y secundaria. Dada la escasez de recursos públicos, el Gobierno está considerando la reducción de estas dificultades en la oferta mediante un trabajo focalizado paso-por-paso. Se consideran tres áreas de intervención, con ganancias significativas para los grupos desfavorecidos: (i) incrementar el acceso a pre-escolar entre los segmentos pobres de la población; (ii) incrementar el acceso al segundo ciclo de educación básica (5to. a 8vo grados) especialmente en las zonas rurales; y (iii) ampliar el acceso a la educación secundaria, particularmente 9no y 10mo grados. La Secretaría de Educación también procuraría priorizar las inversiones en infraestructura en

La Secretaría de Educación (SEE) ha realizado esfuerzos importantes para desarrollar el Sistema de Información de la Secretaría de Estado de Educación (SI-SEE), un Sistema de Gestión de la Información (SGI) a nivel nacional, basado en el desarrollo e implementación total del sistema de gestión de la información (SGI) basado en la escuela (Sistema de Gestión de Centro Escolar, SGCE). El SGCE almacenará información sobre las necesidades de infraestructura, la utilización de las instalaciones, los registros administrativos y académicos de estudiantes, la gestión de recursos humanos y otros procesos al nivel de la escuela. Se sustentará en información al nivel de la escuela recopilada mediante fichas de estudiantes y de familias que se introducirá directamente al SGCE. Una vez el sistema haya sido instalado, los desarrolladores del SGCE continuarán con un interfase para conectar al SGCE con el registro de beneficiarios del SIUBEN/Solidaridad. Utilizando el código de beneficiario incluido en la tarjeta de débito del programa CCT (tarjeta Solidaridad) como identificación del beneficiario para los registros administrativos y académicos de la SEE, la SGCE podrá hacer una verificación cruzada del cumplimiento por parte del beneficiario con las co-responsabilidades del programa (i.e. la inscripción y asistencia de los niños), así como también con su desempeño académico. En el futuro, el SGCE podría también ser mejorado para consolidar un sistema de geo-referencia de las estadísticas educativas. En este contexto, el SGCE será utilizado para: (i) mantener los registros administrativos escolares de los beneficiarios de Solidaridad; (ii) monitorear el desempeño de los beneficiarios en términos de indicadores de inscripción, asistencia, promoción y conclusión; y (iii) mejorar la focalización de Solidaridad, a través de la integración y la verificación cruzada de información sobre el estudiante, su familia y la escuela a la cual asiste. Además, el SGCE informará sobre las asignaciones de presupuesto de inversión y gastos regulares en mantenimiento de infraestructura relacionados con la expansión de la infraestructura escolar. Esto será fundamental para la preparación por parte de la Secretaría de Educación de su plan multi-anual de inversión pública y sus esfuerzos para mejorar la orientación hacia el desempeño de este plan.

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escuelas ubicadas en las regiones con altas tasas de pobreza y concentraciones de hogares Solidaridad, donde la sub-provisión y la aglomeración son más prevalecientes.

Recuadro 2: Reducir las Brechas en la Oferta de Educación La Secretaría de Educación ha identificado tres áreas prioritarias para reducir las limitaciones de lado de la oferta en la educación básica y secundaria: Mejorar el acceso a pre-escolar de los grupos desfavorecidos. Se sabe que la educación pre-escolar está estrechamente vinculada con la preparación de los niños para comenzar el primer curso, con su inscripción a tiempo en el sistema educativo, con una menor probabilidad de deserción y repetición, y con un mejor desempeño académico en los primeros cursos. Los datos de la ENCOVI 2004 indican que la cobertura de la educación pre-escolar sigue siendo baja especialmente entre los más pobres, donde únicamente el 16.1 por ciento de los niños entre 3 y 5 años de edad reciben alguna atención pre-escolar, comparado con el 75 por ciento de aquellos en el decil más alto de ingresos.

Ampliar la matriculación para el segundo ciclo de educación básica en las zonas rurales. Cerca del 44 por ciento de las escuelas rurales de educación básica no ofrecen más de 4 grados y más del 50 por ciento de éstas son de grados múltiples (Alvarez, 2004). Ampliar el acceso físico en estos grados abordará la demanda de estudiantes que han pasado de grado exitosamente, y aliviará la presión de la demanda de las escuelas urbanas y peri-urbanas que absorben en la actualidad a los estudiantes de las zonas rurales vecinas. Una mejor oferta contribuirá también a reducir la disparidad urbana/rural en las tasas de transición: en las áreas rurales, la transición de 8vo curso a 9no curso muestra la mayor brecha observada, siendo la matriculación en el 9no curso cerca del 60 por ciento de la matriculación en el 8vo.

Ampliar el acceso a las escuelas secundarias con miras a reducir gradualmente en número de tandas y proporción alumno/maestro. En la actualidad, el 95 por ciento de las escuelas secundarias urbanas ofrece dos o más tandas, mientras que el 42 por ciento ofrece tres. La mayor disponibilidad de tandas vespertinas ha animado a los adolescentes que habían desertado de la escuela, a reingresar en gran número, frecuentemente a tiempo parcial mientras continúan trabajando durante el día. Sin embargo, aunque tener tandas múltiples pueda constituir un uso óptimo de una infraestructura escasa, puede presentar una preocupación seria sobre la calidad de la instrucción. En adición, el tamaño de las clases en las escuelas básicas y secundarias es el mayor en América Latina (CEPAL, 2004). La mitad de las escuelas secundarias tiene clases con más de treinta y cinco estudiantes, y el 25 por ciento tiene clases por encima de setenta estudiantes (Alvarez, 2004). Con esta sobre-población, muchos estudiantes tienen dificultad para aprender y se quedan rezagados. De hecho, el 9no curso en las áreas urbanas tiene la mayor tasa de repetición de cualquier grado en el sistema educativo, alcanzando casi el 28 por ciento en las áreas urbanas (Cabrol, 2002).

Fuentes: Banco Mundial (2006). Evaluación de la Pobreza en República Dominicana: Alcanzando un Crecimiento Más Orientado a los Pobres.Alvarez, C. (2004). La Educación en la República Dominicana: Logros y Desafíos Pendientes. BID Cabrol, M. (2002). Los Desafíos de la Educación Secundaria. ¿Qué nos Dice el Análisis de Flujos?, BID

55. En tercer lugar, el Gobierno está interesado en alcanzar un mejor entendimiento del impacto potencial de un incentivo diferenciado vs. un incentivo de monto fijo para apoyar la asistencia escolar y la promoción de curso entre los estudiantes de distintas edades. La evidencia existente sugiere que los costos de oportunidad de la escolaridad se incrementan gradualmente a medida que los estudiantes se hacen mayores y que hacen la transición de los niveles inferiores a los superiores. Hasta la fecha, el gobierno ha utilizado incentivos de monto fijo, pero está interesado en evaluar el alcance hasta el cual un esquema de incentivos diferenciados para la educación podría compensar los costos de oportunidad entre los beneficiarios de Solidaridad. Se precisaría también evaluar la factibilidad institucional de dicho esquema, el cual es muy común en programas CCT avanzados como en Méjico, Colombia o Jamaica.

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56. Finalmente, el Gobierno reconoce la necesidad de iniciar la recopilación de datos sobre los resultados del aprendizaje estudiantil y las características socioeconómicas para evaluar las diferencias en los resultados académicos entre los grupos desfavorecidos y los más ricos. El Plan Decenal de Educación 2008-2018 incluye la institucionalización de las competencias estudiantiles básicas como una de sus acciones prioritarias claves para reformar la evaluación nacional de los resultados del aprendizaje estudiantil a ser impartido en la educación básica y secundaria. En el 1996, se eliminaron los exámenes de 4to. curso de educación básica, quedando el sistema sin herramientas para mediar los logros escolares en los primeros cursos críticos de educación básica, donde se empiezan a acumular los retrasos en los resultados educativos. Hasta la fecha, la Secretaría de Educación y el Consejo Nacional de Educación han hecho avances significativos para establecer estándares básicos de competencias en lectura, escritura, matemáticas y ciencias para estudiantes en Educación Básica y Secundaria. Estos estándares servirían como la base para el desarrollo de un sistema nacional de evaluación estudiantil, para medir los resultados del aprendizaje estudiantil en los niveles educativos Básico (en 4to y 8vo grados) y Secundario (en 2do. y 4to. grados). Los resultados en los niveles 4 y 8 (Básico) y 2 (Secundaria) ayudarían a monitorear el desempeño estudiantil antes de terminar la educación obligatoria. Los resultados de las pruebas administradas en el 4to grado (Secundaria) servirían como exámenes de terminación. Los resultados sistemáticos de estas nuevas pruebas propuestas sobre resultados de aprendizaje estudiantil (Pruebas Nacionales) informarían a los maestros y a quienes diseñas políticas sobre qué están aprendiendo y qué no están aprendiendo los estudiantes. En adición, se obtendría información sobre cómo el aprendizaje está (o no está) cambiando en el tiempo. Adicionalmente, los resultados de estas pruebas podrían informar las acciones de gobierno para que adoptaran medidas correctivas en una fase temprana.

57. La recolección de datos sobre los resultados del aprendizaje estudiantil es consistente con la naturaleza evolutiva de los programas CCT en la región. La primera generación de los programas CCT (Solidaridad es en la actualidad un programa de primera generación) se enfoca en acciones de políticas para incrementar el acceso a la educación y para aumentar el uso de los servicios de educación y de salud por parte de los hogares pobres. Los programas de segunda generación procuran confrontar temas más complejos tales como la calidad de los servicios provistos (por ejemplo, el enfoque actual del programa Oportunidades de Méjico). En otras palabras, los datos sobre resultados educativos servirán para confrontar temas de calidad, ayudar al gobierno a identificar mejor donde se deben focalizar los recursos limitados para alcanzar el máximo efecto, y ayudar a preparar el CCT rediseñado para su próxima fase de desafíos. III.3 MEJORAR LA GESTIÓN DEL GASTO Y EL DESEMPEÑO DE LOS SECTORES SOCIALES

58. Luego de abordar el cambio de política social del Gobierno hacia una formación de capital humano, esta sección elabora sobre la segunda área de reforma contemplada por este programa DPL: la mejoría de la calidad, la rendición de cuentas y la eficiencia del gasto público global, especialmente a través de mejorías de corto plazo en el proceso presupuestario y la institucionalización de una orientación hacia el desempeño en los sectores sociales con la introducción gradual de Convenios de Gestión. En vista de la crisis financiera y el lapso de tiempo que se requiere para la introducción de instrumentos de mediano plazo tales como los

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Convenios de Gestión (el instrumento dominicano clave para la preparación presupuestaria sobre la base de información de desempeño), la sección trata sobre la necesidad de medidas interinas para mejorar la administración presupuestaria para proteger el gasto social y para apoyar las mejorías a las que se aspira en el programa CCT y la oferta relacionada de servicios de educación, salud y nutrición. Instrumentos de Mediano Plazo del Gobierno y Pilotos de los Convenios de Gestión.

59. En años recientes, la República Dominicana ha redefinido sus marcos legales e institucionales de planificación, presupuesto e inversión pública10. La legislación crea nuevas reglas e instituciones para la planificación, el presupuesto y la inversión pública, incluyendo: la Estrategia Nacional de Desarrollo, el Plan Multi-Anual de Inversión Pública y el Presupuesto Fiscal Multi-Anual. La Estrategia Nacional de Desarrollo define una visión de largo plazo para el país y establece los objetivos estratégicos para la acción pública. El Plan Multi-Anual de Inversión Pública selecciona programas y proyectos, de conformidad con los objetivos de la Estrategia de Desarrollo, que pueden ser implementados dentro de los cuatro años subsiguientes. Estos dos elementos, la Estrategia y el Plan, están siendo formulados por la Secretaría de Economía luego de una serie de consultas públicas y la preparación de un marco fiscal macro que proyecta los fondos que estarán disponibles. Finalmente, la Secretaría de Hacienda está preparando un Presupuesto Fiscal Multi-Anual, el cual proporcionará estimados detallados del ingreso fiscal, los gastos (incluyendo el Plan de Inversión) y el financiamiento. Estos instrumentos de mediano plazo se diseñan para mejorar la calidad tanto de la planificación como de la ejecución presupuestaria, al brindar mayor transparencia, certidumbre y capacidad de predicción en las políticas del gobierno y en la asignación de recursos para la inversión y para la provisión de servicios. 11

60. Otra innovación importante es el desarrollo de los Convenios de Gestión para promover una orientación hacia el desempeño en la gestión y rendición de cuentas presupuestaria. Estos Convenios de Gestión tienen como objetivo el proporcionar un vínculo administrativo flexible entre los recursos presupuestarios provistos y las mejorías deseadas en el desempeño del sector social. Según se establece en la Ley de Presupuesto del 2006, estos contratos han de ser firmados entre la Secretaría de Hacienda (SEH), la Secretaría de Economía, Planificación y Desarrollo (SEEPyD), la Secretaría de Administración Pública (SEAP), y las agencias de implementación. El proceso para desarrollar e implementar los Convenios de

10 La legislación aprobada en años recientes incluye: Ley 423-06 Orgánica de Presupuesto para el Sector Público,Ley 498-06 del Sistema Nacional de Planificación. La creación de la Secretaría de Economía, Planificación y Desarrollo (Ley No. 496-06) y la Secretaría de Hacienda (Ley No. 494-06) se ha diseñado para producir un proceso presupuestario ordenado y transparente. 11 Según la nueva legislación, se espera que la SEEPyD presente la Estrategia al Congreso a finales de junio del 2009; el Plan Multi-Anual de Inversión Pública y el Presupuesto Multi-Anual del Sector Público deben ser presentados al Consejo de Gobierno para su aprobación durante el último trimestre del año 2009. Sin embargo, las autoridades indicaron que la crisis económica mundial había incrementado significativamente el nivel de incertidumbre y complejidad para formular proyecciones creíbles en el mediano plazo, lo que podría dilatar la implementación.

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Gestión se resume en la siguiente tabla12. Estos contratos incluirán compromisos con respecto a lo siguiente:

(i) Cumplimiento con políticas, metas y objetivos verificables por indicadores de desempeño, por la más alta autoridad ejecutiva de la agencia y las Secretarías de Estado concernidas;

(ii) Mayor flexibilidad administrativa – para esa agencia ejecutora – para la aplicación de reglas relativas a la ejecución del presupuesto, a los recursos humanos, y a las contrataciones; y

(iii) Incentivos presupuestarios a las agencias y/o incentivos monetarios a los funcionarios y empleados por la duración del contrato.

Tabla 7: Fases para el Desarrollo e Implementación de Convenios de Gestión en la Administración Pública, República Dominicana

Fase Descripción

Fase I. Identificación de las instituciones

• Firma del acuerdo para iniciar el proceso (“Acta de Acuerdo”) por la SEEPyD, la SEH, la SEAP y la agencia del sector.

Fase II. Evaluación de las condiciones precedentes básicas

• Diagnóstico para evaluar el estatus de funciones claves (planificación estratégica y operativa, presupuesto, gestión y monitoreo) para la introducción de los Convenios de Gestión en la agencia seleccionada. Sobre la base de la evaluación de necesidades de capacitación, la agencia puede requerir pasar a la Fase II antes de firmar el contrato de desempeño (Fase IV).

Fase III. Fortalecimiento Institucional

• Firma de un Acuerdo de Asistencia Técnica para el desarrollo de capacidades institucionales (“Convenio Marco de Asistencia Técnica para el Desarrollo de Capacidades Institucionales para la Gestión Orientada a Resultados”).

• Aprobación e implementación de un plan de trabajo para desarrollar capacidades dentro de la agencia seleccionada para la introducción de los Convenios de Gestión. El plan de trabajo incluirá áreas de acción, metas y un plazo de tiempo.

Fase IV. Establecimiento de los Convenios de Gestión

• Desarrollo de indicadores de desempeño (resultados, productos, intermedios) así como también los incentivos y sanciones asociados. • Firma de los Convenios de Gestión entre la agencia seleccionada y la SEEPyD, la SEH y la SEAP.

Fase V. Monitoreo y aplicación de incentivos y sanciones

• En paralelo con las Fases III y IV, esta fase tiene por objetivo el monitoreo de los compromisos incluidos en los Acuerdos de Asistencia Técnica y los Convenios de Gestión.

12 Para más detalles ver el documento del Gobierno “Gestión Orientada a Resultados y Contratos por Resultados y Desempeño”, anexo técnico, Noviembre 2009 en http://www.stp.gov.do/.

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Fase VI. Evaluación • Evaluación e identificación de las lecciones aprendidas para mejorar los futuros Convenios de Gestión.

61. Las Secretarías de Educación y de Salud se han comprometido con este proceso, el cual se cimienta sobre sus esfuerzos para mejorar la calidad de la gestión del gasto público en estos sectores. En octubre del 2008, las Secretarías de Educación, de Salud, de Agricultura y de Trabajo iniciaron el proceso con la firma del “Acta de Acuerdo” (Fase I). El diagnóstico de las condiciones básicas para la implementación de los Convenios de Gestión (Fase II) está siendo finalizado en la actualidad. Los diagnósticos examinan el nivel de preparación y las necesidades de capacitación en relación con las siguientes áreas de gestión: (i) planificación estratégica y operativa; (ii) proceso presupuestario, incluyendo la planificación; (iii) sistemas administrativos; y (iv) sistemas de información de monitoreo.

62. Sin embargo, se requiere abordar desafíos críticos para la introducción de Convenios de Gestión en los sectores sociales. En el caso del sector educación, el principal desafío consiste en fortalecer el sistema de gestión de la información para desarrollar indicadores de desempeño y monitorear el cumplimiento. En el sector salud, los sistemas de monitoreo y evaluación son bastante fuertes y el sector ya está desarrollando “acuerdos de gestión” internos a ser firmados por la Secretaría de Salud y los Servicios Regionales de Salud. Esto forma parte del proceso de descentralización y de transferencia de responsabilidades del nivel central al local, e incluirá compromisos para alcanzar ciertos estándares de desempeño. El principal desafío en este sector será alinear los Convenios de Gestión al proceso de reestructuración que el sector está emprendiendo. Además, existe la necesidad de desarrollar instrumentos que fortalezcan la rendición de cuentas para los resultados dentro del nuevo marco del sector e incluye el Seguro Nacional de Salud. Aunque no ha habido ningún intento “formal” para desarrollar Convenios de Gestión en el Gabinete Social y el Programa CCT (Solidaridad), el programa posee todos los elementos para una relación contractual entre las partes involucradas: indicadores de desempeño, información sobre las brechas en la oferta que se requieren para alcanzar las metas de desempeño que se están utilizando para las discusiones presupuestarias, y se han establecido los arreglos institucionales para monitorear el cumplimiento. El enfoque general del PASS propuesto (Sección V) procura formalizar esta relación contractual, en línea con el programa de reforma del Gobierno.

63. Se requerirá entonces de apoyo para superar los desafíos a nivel del sector, para asistir a la SEEPyD a adecuar los Convenios de Gestión a cada sector/programa y para ayudar a las agencias centrales de presupuesto a administrar reformas complejas. Basándose en los diagnósticos, se prepararán los planes de fortalecimiento institucional para asistir a las Secretarías de Salud y de Educación a mejorar los sistemas de planificación y gestión para la implementación de los Convenios de Gestión. En adición, los diagnósticos arrojarán luz sobre programas prioritarios que están mejor adecuados para implementar los Convenios de Gestión en esta fase. Se requerirá también apoyo para asistir a la SEEPyD a seleccionar programas prioritarios y a diseñar los acuerdos, y para los sectores de manera que se desarrolle la capacidad institucional identificada en los planes. En adición, se precisa abordar otros desafíos técnicos a escala central de manera que se avance hacia la firma de los Convenios de Gestión. Entre los desafíos más importantes se incluyen: (i) examinar la estructura del presupuesto y avanzar hacia una estructura de programa; (ii) revisar el proceso de presupuesto para facilitar una

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delegación gradual de autoridad y control que permita a los gerentes de programa administrar mejor sus recursos para alcanzar los objetivos de desempeño establecidos; y (iii) alinear los Convenios de Gestión con los instrumentos de planificación multi-anual, a la vez que se adopta un marco de gastos de mediano plazo que provea la cartera presupuestaria para los Convenios de Gestión. Se brindará al país una asistencia técnica no crediticia para ayudar al país a tratar algunas de estas brechas como parte del “paquete” PASS.

La Necesidad de Medidas Interinas de Corto Plazo

64. El proceso de reformas expuesto arriba tomará algún tiempo, por lo que existe una necesidad urgente de proteger el gasto social a la vez que se continúa apoyando el fortalecimiento de los procesos de planificación y de presupuesto, y el desarrollo de un presupuesto orientado hacia el desempeño. Según se destaca arriba, las desaceleraciones económicas previas han resultado en reducciones nocivas del gasto en el sector social y los resultados sociales. Típicamente, los recortes presupuestarios afectan insumos críticos para los servicios de educación como materiales didácticos, y para los servicios sociales como las medicinas y los micro-nutrientes. Al gobierno puede también resultarle aún más difícil el lidiar con los déficits existentes de la oferta a nivel secundario. El Gobierno podría también verse forzado a detener el financiamiento de las primas del seguro de salud para los pobres (el régimen subsidiado administrado por el Seguro Nacional de Salud – SENASA).

65. Estas reducciones nocivas del pasado en el gasto del sector social han sido consecuencia de la incapacidad para priorizar y planificar adecuadamente el gasto en el sector social, debido a los débiles procesos presupuestarios (incluyendo sistemas de gestión financiera y la ausencia de sistemas de planificación) y la falta de un enfoque claro (y rendición de cuentas) sobre los resultados. Un caso particular es el programa CCT Solidaridad. El Gobierno Dominicano no desarrolló un marco integrado de metas de desempeño en salud y educación, ni tampoco garantizó los arreglos presupuestarios pertinentes para priorizar efectivamente las asignaciones presupuestarias para los servicios de salud y de educación para asegurar que dichos fondos sean desembolsados de manera oportuna para cubrir las brechas identificadas en la provisión.

66. Aunque las reformas de mediano plazo descritas arriba deberían contribuir a lidiar con estos problemas, el proceso de reforma tomará algún tiempo. Entretanto, y previamente a la introducción de los Convenios de Gestión, el Gobierno planifica adoptar las siguientes acciones para reforzar los servicios sociales:

(i) El desarrollo de acuerdos de gestión básica que establecen los objetivos de desempeño, actividades y responsabilidades claves de las principales agencias públicas que participan en la provisión de servicios sociales y en el desarrollo de la capacidad humana. Estos acuerdos serían entre la Secretaría de Economía, Planificación y Desarrollo (SEEPyD), la Secretaría de Hacienda (SEH), y la Secretaría de Estado de Administración Pública (SEAP) con cada agencia del sector y el Gabinete Social. (Ver acuerdos de gestión como enfoque propuesto del DPL, Sección V).

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(ii) Como medida interina, según se establece en los acuerdos de gestión, el Gobierno desarrollará también nuevos procedimientos presupuestarios que prioricen efectivamente la asignación presupuestaria a los servicios de salud, educación y nutrición, para garantizar que dichos fondos se desembolsan de manera oportuna para cubrir las brechas identificadas en la provisión. Estos se abordan en la Sección V y como parte de la segunda fila de la Matriz de Acciones de Política en el Anexo 1. Los acuerdos de gestión proporcionarán entonces un vínculo administrativo flexible entre los recursos presupuestarios provistos y las mejorías deseadas en el desempeño del sector social.

III.4 TRANSPARENCIA Y SUPERVISIÓN EN LOS SECTORES SOCIALES

67. Esta sección aborda la tercera área de reforma incluida en el programa DPL, la mejoría de la transparencia y supervisión, al promover la creación de una demanda más informada de un mejor desempeño del sector público en el área social. En años recientes, el Gobierno ha tomado pasos para mejorar la transparencia y la supervisión de la sociedad civil de los sectores sociales. Esta sección resume los avances y las limitaciones en dos niveles: (i) transparencia general del presupuesto público, con señalamientos adicionales sobre la ley de información pública; y (ii) la provisión de servicios sociales, con énfasis en el programa CCT, los servicios de salud y educación.

Transparencia del Presupuesto Público Nacional

68. Varios avances evidencian una mejoría en el acceso público a la información presupuestaria. El nuevo marco público de gestión financiera que surgió en 2006-200713 creó las condiciones básicas para garantizar un proceso de presupuesto público transparente y responsable. En específico:

• La nueva legislación reconoce explícitamente el objetivo de incrementar la transparencia presupuestaria y de garantizar el acceso público a la información relacionada con el presupuesto. La Ley del Sistema de Administración Financiera del Estado (5-07) estatuye que todos los sistemas mantengan una “unidad metodológica y conceptual con respecto a los registros, procesos y presentación de la información financiera”. La ley también establece que el sistema completo debe cumplir con el objetivo de “mejorar la transparencia de las cuentas públicas y su divulgación” (Artículo 5h). • Para facilitar el cumplimiento con el mandato enunciado arriba, se estableció el Sistema Integrado de Gestión Financiera (SIGEF). 14 • La Ley de Planificación e Inversión Pública (498-06) reconoce el principio de “participación ciudadana” y establece la creación de procedimientos específicos que garantizan esta participación durante el proceso de planificación. Esta ley crea también

13 Entre otros, con la promulgación de la nueva Ley de Presupuesto (423-06), la Ley de Planificación e Inversión Pública (498-06) y la Ley del Sistema Integrado de Gestión Financiera (5-07). 14 Ley 5-07, Título II, Artículo 9 f). Se requiere que este sistema de información funcione como una “herramienta modular automatizada”, de conformidad con varios principios, entre los cuales el de “transparencia” según el cual el sistema “ofrece información sobre la gestión financiera del gobierno en forma clara, uniforme y pública....”

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varios comités de planificación públicos a nivel regional y municipal, los cuales deben incluir la participación de organizaciones locales relevantes, incluyendo las organizaciones no-gubernamentales.

69. En adición, el país promulgó una Ley de Libre Acceso a la Información Pública en el 2004, reconociendo los derechos ciudadanos a requerir y recibir información completa, fidedigna, adecuada y oportuna por parte del estado. Esta ley establece que el estado debe publicar de manera proactiva información concerniente a todos sus actos y actividades, a través de un “servicio de información actualizado y permanente” que incluye el deber de publicar una lista de los acápites especificados en ésta (Artículo 3). El primer acápite se refiere a “presupuestos y cálculos de recursos y gastos aprobados, incluyendo los centralizados y los descentralizados, el Distrito Nacional y los municipios a ser incluidos en el sistema de comunicación Internet (Artículo 5). En los últimos dos años, y con el apoyo del Banco, la Secretaría de Salud fue la primera de las secretarías sectoriales en implementar esta nueva política y en establecer la oficina para el Libre Acceso a la Información Pública en la Secretaría.

70. A pesar de estos avances, el Índice de Presupuesto Abierto del 2008 ubicó a la República dominicana entre los países con más bajo desempeño en el mundo, con una calificación de 11 puntos sobre 100, respecto a la disponibilidad pública de información presupuestaria. 15 El Gobierno ha realizado avances al hacer disponible una creciente cantidad de información divulgada con relación a la ejecución presupuestaria. Se pueden observar mejorías recientes desde la implementación de la última Encuesta sobre Presupuesto Abierto en septiembre del 2007. 16 Las Direcciones de Aduanas y de Impuestos Internos publican en la actualidad información más detallada sobre los ingresos17. A pesar de este avance, una serie de limitaciones y de brechas en la implementación dificultan el potencial para aumentar el acceso público a información presupuestaria en la RD:

• La creación de un sistema de información financiera disponible al público no se ha completado. En la actualidad el Sistema Integrado de Gestión Financiera (SIGEF) está disponible solamente para usuarios autorizados. Los usuarios externos solamente pueden acceder documentos que están en formato pdf o Excel, y la mayor parte de la información está totalizada y no es clara. Para el público en general, esto hace que los datos sean difíciles de acceder y de comprender. • El cumplimiento con la Ley de Libre Acceso a la Información Pública ha mejorado, aunque con limitaciones en términos de publicación de información presupuestaria a tiempo y completa. Una revisión rápida de las secretarías sectoriales de

15 Véase www.openbudgetindex.org, 16 Este comprende informes mensuales sobre el año que incluyen asignaciones presupuestarias a nivel agregado. Los últimos datos disponibles a mayo del 2009, por ejemplo, incluyen un informe sobre el ejercicio fiscal para el periodo enero-marzo 2009, el cual comprende los gastos por capítulos (unidades administrativas), funciones, ingresos y gastos a nivel agregado. Ver la página web de la Dirección General de Presupuesto. http://www.digepres.gob.do/Publicaciones/IngresosEgresos/tabid/61/Default.aspx (accessed May 24th, 2009) 17 Véase el Cuestionario sobre República Dominicana, Encuesta Presupuesto Abierto (Open Budget Survey), comentarios de los revisores del trabajo de colegas, disponible en http://www.openbudgetindex.org/cms/index.cfm?fa=view&id=2386&hd=1.

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nivel central en los sectores económico y social muestra un alto nivel de cumplimiento con la publicidad y el deber de publicar los mandatos legales, pero con incumplimientos en la disponibilidad de información sobre ejecución presupuestaria, incluyendo datos desactualizados y totalizados, con una presentación de la información en un formato poco amigable para el usuario. 18 • De manera general, el proceso de formulación del presupuesto se desarrolla de manera cerrada, haciendo difícil el acceso al público en general y a los medios de comunicación, pero también, y más importante aún, para el Congreso. En primer lugar, aunque la ley de presupuesto establece que el Presidente debe remitir una propuesta de presupuesto al Congreso durante la segunda legislatura (agosto 16 – noviembre 13), en la práctica, usualmente llega en diciembre, dejando al Congreso con poco tiempo para revisarlo antes del final del año. En el 2005, 2006, y 2007 el presupuesto fue aprobado luego del plazo del 31 de diciembre, fecha establecida por ley.19 En segundo lugar, aunque el Presidente emite una declaración previa al presupuesto, publicada en la Gaceta Oficial, este documento se genera únicamente para fines internos. 20 Finalmente, aunque los informes de auditoría están disponibles al público, los informes de seguimiento de los Poderes Ejecutivo y Legislativo sobre la implementación de las recomendaciones de auditoría, no están disponibles. 21

Incrementar la Transparencia y la Rendición de Cuentas en la Provisión del Servicio Social a través de la Participación

71. De conformidad con lo indicado arriba, los servicios sociales frecuentemente se quedan cortos ante las necesidades de los ciudadanos en la RD, especialmente de los ciudadanos más

18 En la actualidad no existe ningún mecanismo permanente para monitorear el cumplimiento por parte de las instituciones que tienen mandato según la Ley de Libre Acceso a la Información Pública. Parte de la razón es la ausencia de un “órgano rector” o entidad autónoma de supervisión para garantizar un efectivo cumplimiento. En la práctica, la Comisión Nacional para la Reforma de Estado (CONARE) ha asumido esta función. Según el Informe de Gestión de CONARE 2004-1008, la Comisión ha supervisado la implementación de varias acciones destinadas a implementar la Ley de Libre Acceso a la Información Pública, incluyendo la instalación de 23 oficinas de libre acceso en agencias gubernamentales, el desarrollo de un programa de entrenamiento para funcionarios públicos, la instalación de una red basada en la web para vincular el acceso a los funcionarios de información, y la elaboración de un proyecto de ley que fue sometido al Congreso para la creación de un “órgano rector”. Véase CONARE, “Informe de Gestión 2004-2008 », Santo Domingo, Agosto 2008. 19 El Cuestionario RD, OBS, op. cit. La práctica del Poder Ejecutivo de presentar tardíamente la propuesta de presupuesto ha sido considerada para ser reformada en la matriz de propuestas de política elaborada en la Cumbre Nacional convocada por la Administración Fernández, ver Mesa de Consolidación Institucional, Informe de Relatoría, 19 de febrero del 2009. 20 De conformidad con el artículo 30 de la Ley de Presupuesto, el Ejecutivo debe emitir las reglas para la preparación de las propuestas preliminares de presupuestos institucionales el 15 de Julio, y la Secretaría de Hacienda, en colaboración con el Banco Central, debe someter las proyecciones macroeconómicas al Consejo Nacional de Desarrollo para el 15 de marzo (ley de planificación e inversión pública). Nada de esta información se hace disponible al público durante la fase legislativa. Las vistas públicas no se celebran como práctica común de consulta con los grupos externos de interés. Las reuniones entre legisladores y las organizaciones de la sociedad civil se celebran en algunos casos de manera ad hoc.

21 Cuestionario RD, OBS, op. cit. Véase Mesa de Consolidación Institucional, Informe de Relatoría, 19 de Febrero de 2009.

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pobres. Las razones de la falla en la provisión de servicios son complejas y de amplio espectro, incluyendo limitaciones fiscales y de políticas. No obstante, existen investigaciones a nivel mundial de que los insumos cívicos significativos y efectivos sobre la provisión de servicios pueden contribuir a un mejor desempeño por parte de los proveedores de servicio. 22 Esta sección examina el programa del Gobierno y sus logros, así como los desafíos que enfrenta. Se enfoca en el alcance de este DPL, en particular el programa CCT Solidaridad y la oferta relacionada de salud (salud primaria) y servicios de educación (principalmente educación básica y secundaria).

72. El país ha hecho avances significativos en el desarrollo de un marco que promueva la voz ciudadana y la participación cívica en los sectores sociales en años recientes, tanto a niveles de política y de provisión de servicio. En el ámbito de políticas, la administración anterior de Fernández dio apertura e institucionalizó espacios para la participación de la sociedad civil en la formación de políticas sociales y el monitoreo a través de la creación del Consejo Consultivo de la Sociedad Civil (CCSC) en el 2001 y su subsiguiente integración al Gabinete Social en el 200423. De conformidad con el decreto Presidencial, el Consejo Consultivo de la Sociedad Civil procura asesorar al Gabinete Social sobre la definición, formulación, ejecución y monitoreo de los programas sociales en la RD.24 El Gabinete Social es responsable de la coordinación de las políticas sociales entre los sectores. El Consejo está compuesto por 32 organizaciones de la sociedad civil, incluyendo redes y organizaciones sombrilla que representan sectores diversos (religiosos, académicos, ONG´s, salud, etc.). La coordinación general ejecutiva y el Comité Ejecutivo de siete miembros son renovados cada dos años, según la decisión del Consejo. 25 A pesar de su carácter institucionalizado, los observadores tienden a concordar en que el Consejo ha funcionado efectivamente como un ente independiente. En la actualidad, es coordinado por el Centro Montalvo, como una voz calificada y respetada en la política social en el país.

73. En el ámbito local de prestación de servicios, el Gobierno ha creado instancias de participación ciudadana formal en salud, educación, y en el marco del programa CCT Solidaridad. En salud, la reforma y el enfoque de descentralización han fomentado la participación del público, incluyendo la participación ciudadana en las actividades de supervisión a través de los Comités Locales de Salud y en la supervisión de los gastos locales de salud en las Unidades de Atención Primaria (UNAP).26 En educación, el Gobierno ha trabajado en el

22 Banco Mundial, 2005, Informe Mundial de Desarrollo 2004. Making Services Work for Poor People. Washington, DC: Banco Mundial. 23 El Consejo Consultivo fue creado en el 2001, y fue integrado efectivamente al Gabinete Social en el 2004. http://www.centrojuanmontalvo.org.do/spip/spip.php?article125. 24 Decreto Presidencial 1251-04. Boletín CCSC, Vol. 1, No. 1 establece que el Consejo es “un organismo de la sociedad civil, ratificado por el Decreto 1251/04 con la misión de contribuir con el Gabinete de Política Social en la definición y formulación de las políticas sociales implementadas en el territorio nacional, así como en la evaluación y monitoreo de los planes y programas a ser implementados”. 25 El Comité Ejecutivo se reúne cada dos semanas, y participa en las reuniones organizadas por el GCPS, así como por el Director de Solidaridad.26 Véase “Perfil del Sistema de Salud de la República Dominicana”, Secretaría de Estado de Salud Pública y Asistencia Social, Santo Domingo, Abril 2007 y “Guía para la Participación Social en las Unidades de Atención Primaria UNAP, Primer Nivel de Atención”, Secretaría de Estado de Salud Pública y Asistencia Social, Comisión Ejecutiva para la Reforma del Sector Salud, 2008, ambos disponibles en www.sespas.gov.do.

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fortalecimiento de las asociaciones de padres y maestros (Asociación de Padres, Madres y Amigos de la Escuela, APMAEs). Utilizando un proceso de planificación participativa, el Gobierno elaboró una nueva Estrategia de Participación 2008-2012, que se basa en la Ley de Educación y el Plan Decenal de Educación. Esta estrategia se está aplicando actualmente. Las acciones clave incluyen: la elección transparente de las APMAEs, foros abiertos para la identificación de problemas de calidad, de gestión y de recursos a nivel local, la formación de las APMAEs para mejorar la gestión del presupuesto27, y el desarrollo mecanismos para el manejo de quejas.28 Por último, el Gobierno creó recientemente una "red social" (Red Social), de organizaciones de base comunitaria a fin de mejorar la participación de la comunidad en el programa. En la actualidad, la Red Social abarca una amplia gama de organizaciones (3.500 en total), tales como las asociaciones de madres, los pequeños productores, organizaciones religiosas, asociaciones de padres-alumnos y asociaciones de vecinos, entre otros. La Red Social tiene un doble mandato. En primer lugar, supervisa la implementación del programa CCT, principalmente mediante la recepción y canalización de las reclamaciones sobre la red de entidades afiliadas al programa (proveedores comerciales), enfocando los errores, y monitoreando conductas de los funcionarios de campo. En segundo lugar, pretende mejorar la comunicación entre el programa y sus beneficiarios. Los miembros de la Red Social trabajan como puntos focales de la comunidad y son voluntarios no remunerados.

74. Otros avances importantes incluyen un incremento en la divulgación de información de programa / sectorial y la existencia de un sistema de quejas en funcionamiento para el programa CCT. La evidencia sugiere que el CCT Solidaridad ha logrado considerables avances en el cumplimiento de la Ley de Acceso a la Información. El programa Solidaridad del Gabinete Social mantiene un sitio web actualizado con amplia información sobre la gestión del programa, incluyendo un motor de búsqueda para localizar a los beneficiarios por nombre, identificación y distrito, para la localización de los comercios donde la tarjeta de débito Solidaridad podrá utilizarse, y para la localización de los proveedores de gas.

75. Estos avances ofrecen oportunidades reales para mejorar la supervisión de la sociedad civil en los sectores sociales. Sin embargo, las mejoras son necesarias si los mecanismos de auditoría social han de ser más incluyentes de los ciudadanos más pobres y eficaces en el fortalecimiento de la rendición de cuentas en la prestación de servicios sociales. Un informe de evaluación del 2008 de Solidaridad realizado por el capítulo local de Transparencia Internacional, Participación Ciudadana, consideró que la participación comunitaria es aún débil en el plano local, aunque reconoció que la Red Social desempeña un papel en el apoyo a las actividades de divulgación entre los beneficiarios. El informe recomienda fortalecer la participación de la comunidad más allá de esta función de apoyo a la participación en la planificación del programa regional, el seguimiento y la evaluación de las actividades del

27 Las Organizaciones Distritales de Educación o Juntas también se benefician de dicho entrenamiento. Estas organizaciones constituyen la principal instancia de coordinación para el sector educativo a nivel del distrito. Reguladas por la Ordenanza 02-2008, existen 106 Juntas Distritales en la RD. Estas incluyen al Director Distrital, los directores de las escuelas públicas y privadas, las APMAE´s, los representantes de los maestros, estudiantes, iglesias, sector productivo, “capítulos” municipales, instituciones culturales. 28 “Estrategia Integral de Participación 2008-2012. Guía de Acciones a emprender en 2009”, versión preliminar, Secretaria de Estado de Educación, Subsecretaría de Participación Comunitaria, disponible en www.see.gov.do

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programa y los resultados. El informe también destacó la falta de un mecanismo de “auditoria social", el cual se trata a continuación. 29

76. En general, se requieren mejoras para incrementar la integración y la eficacia de los mecanismos de participación dentro de Solidaridad. En primer lugar, a fin de mejorar la integración, el Gobierno debe comprobar la medida en que la voz de las familias más pobres está representada adecuadamente en los vehículos de participación actual. En el campo de la educación, por ejemplo, la experiencia de la región ha mostrado una participación relativamente débil de las familias pobres de asociaciones de padres y maestros. En cuanto a la reforma del CCT, el Gobierno ha comenzado a estimular la participación de las familias beneficiarias mediante el apoyo de su organización en núcleos, como se ha hecho con éxito en otros países, como México y Colombia (“Familias en Acción").

77. Un reto importante para la eficacia de la estrategia de participación de Solidaridad es el aumento de la receptividad de quienes toman las decisiones y los prestadores de servicios a la voz de los beneficiarios del CCT que son también usuarios de los servicios de salud y educación. Las quejas individuales y la participación activa de las organizaciones comunitarias deben ser complementadas por mecanismos que permitan la recopilación de la retroalimentación sistemática y cuantificada de los usuarios, y para la creación de un circuito de retroalimentación adecuada para dar seguimiento y actuar sobre esta retroalimentación. Sujeto a la asistencia técnica del Banco, los organismos del sector social (Gabinete Social, Secretarías de Educación y Salud) han expresado su voluntad de fortalecer el proceso de auditoría social a lo largo de estas líneas y desarrollar un sistema de tarjetas de calificación de la comunidad para mejorar la prestación de servicios y la cadena de rendición de cuentas. Las deliberaciones en curso con el Gobierno incluyen el completar estas tarjetas de calificación comunitarias por parte de los núcleos de las familias beneficiarias del CCT. En el corto plazo, estas tarjetas de calificación de la comunidad, principalmente se centrarán en calificar si se dan estos insumos: por ejemplo, las transferencias CCT pagadas a tiempo, la presencia de los maestros en la escuela y la disponibilidad de los insumos básicos de salud, incluyendo las medicinas. Este enfoque podría ser de gran alcance en la crisis actual debido a que los recortes presupuestarios primero tienden a incluir los insumos en los sectores de salud y educación ya que el Gobierno da prioridad a salarios de maestros y personal de salud. La labor analítica que se realizará durante el primer año del DPL ayudará a evaluar la viabilidad política e institucional de aumentar el alcance de las tarjetas de calificación de la comunidad a fin de incluir evaluaciones de desempeño de los proveedores de servicios.

78. Otros desafíos incluyen la necesidad de que las agencias del sector social mejoren la divulgación de información clave y garanticen un sistema integrado para el manejo de quejas para el CCT rediseñado. El sitio web de Solidaridad todavía no publica una lista completa de fácil acceso de sus beneficiarios. Esta publicación ha resultado ser muy efectiva en países como Méjico para prevenir los riesgos de clientelismo político y abuso. Finalmente, aunque existe un sistema de manejo de quejas para el programa CCT, éste no permite manejar reclamaciones relacionadas con servicios de educación y salud. La reforma del CCT requiere una

29 “Informe Monitoreo Ciudadano al Programa Solidaridad”, Participación Ciudadana, Capitulo Dominicano de Transparencia Internacional, Distrito Nacional, Octubre 2008, disponible en www.solidaridad.gov.do.

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alineación completa con la oferta de servicios de salud y educación en línea con las co-responsabilidades. Por lo tanto, este tema debe ser resuelto.

III.5 PROCESO PARTICIPATIVO

79. Las reformas enfocadas por el PASS abordan las principales preocupaciones expresadas por las organizaciones de la sociedad civil en el contexto de las consultas encabezadas tanto por el Gobierno como por el Banco, según se resumen a continuación. Conforme se describe en la Sección VI, el PASS impulsará reformas que promuevan la participación de los ciudadanos en los programas sociales y en su supervisión.

Procesos Participativos encabezados por el Gobierno

80. El proceso participativo más reciente y relevante es la Cumbre Nacional realizada en diciembre del 2008. La cumbre incluyó un amplio espectro de Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), incluyendo partidos políticos, organizaciones de base, sindicatos, ONG´s, asociaciones de pequeños productores, representantes del sector privado, centros de estudio y universidades. En la cumbre se acordaron 32 propuestas sobre políticas sociales: • Entre los sectores, la educación y la salud recibieron la mayor atención. Todas las organizaciones participantes en la consulta de Desarrollo Nacional presentaron por lo menos una propuesta relativa a la educación. Las principales preocupaciones se centraron en el nivel y la calidad del gasto público en los sectores sociales, con énfasis especial en la necesidad de evitar un enfoque de gasto público cíclico. Las propuestas también se centraron en el fortalecimiento de la oferta de las intervenciones de salud y educación para el CCT, aumentando la participación de la comunidad en el programa y mejorando sus mecanismos de focalización y rendición de cuentas. • Los participantes también presentaron varias propuestas para aumentar la transparencia y la rendición de cuentas del proceso presupuestario. El fortalecimiento institucional y la transparencia fueron temas transversales que surgieron como preocupaciones centrales en todas las mesas redondas, según consta en el resumen final de la Relatoría. En particular, los centros de estudio presentaron la necesidad de un más fácil acceso a la información presupuestaria, de manera que se mejore el análisis y monitoreo independiente del presupuesto.

81. El trabajo de asesoría por parte del Consejo Asesor de la Sociedad Civil está alineado con el PASS. (Ver descripción en la Sección III.4). El Consejo ha pedido la protección de los gastos sociales y solicitó un incremento en su financiamiento. Mediante la publicación de informes analíticos periódicos y de cartas dirigidas al Presidente y al Congreso, el Consejo se ha enfocado en los bajos niveles del gasto social para los sectores sociales. El consejo argumenta que esta “parálisis de la inversión social” pone en peligro la sostenibilidad de las políticas públicas en curso. Estas políticas incluyen los planes decenales de salud y educación, la

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implementación de la ley de seguridad social y sus regímenes, y la expansión del “seguro familiar de salud”). 30

Procesos manejados por el Banco: Nuevas Consultas AEP

82. Las consultas para la Alianza Estratégica con el País (AEP) se desarrollaron en cuatro regiones, involucrando a organizaciones de base, asociaciones de pequeños productores, centros de estudio, sindicatos y ONG´s. En el área de política social, los participantes hicieron recomendaciones que son similares a las discutidas en la Cumbre Nacional.

83. El equipo PASS del Banco inició también consultas técnicas informales con expertos de las organizaciones de la sociedad civil y la academia en el campo de política social. Nueva vez, estas organizaciones reiteraron la necesidad de proteger e incrementar el gasto social, particularmente en tiempos de crisis financiera. Argumentaron que, de importancia crítica para el éxito de los préstamos grandes sobre políticas, es un marco conducente para apoyar tanto la oferta y la demanda de información presupuestaria que sea de fácil comprensión.

IV. APOYO DEL BANCO AL PROGRAMA DEL GOBIERNO

IV.1 VÍNCULO CON LA AEP

84. El PASS es consistente con la nueva AEP. La AEP contempla “reducir la vulnerabilidad a la vez que se producen resultados para todos”. El PASS ayudará a preservar y mejorar los activos humanos de los pobres (salud, educación) apoyando un cambio significativo en la política social de la asistencia social hacia la protección y promoción del capital humano. Mejorará la rendición de cuentas tanto entre agencias de gobierno, y entre las agencias de gobierno y el público.

85. Específicamente, las reformas comprendidas en el PASS están en línea con los siguientes pilares:

• La reforma del marco de las redes de seguridad está alineada con el pilar de Cohesión Social y Servicios, el cual contempla la producción de mejores resultados en educación, salud y protección social. La AEP señala la necesidad de (i) “mantener o incrementar los gatos sociales focalizados en los hogares pobres y vulnerables de manera que se mitiguen los impactos negativos de la crisis alimenticia y financiera”; y (ii) “mejorar el impacto, la cobertura, la focalización, la eficiencia y la transparencia de los programas de redes de seguridad, especialmente el programa CCT Solidaridad”.

30“El Consejo Asesor de la Sociedad Civil para el Gabinete de Política Social llama la atención del Gobierno sobre la “parálisis en la inversión social”. http://www.centrojuanmontalvo.org.do/spip/spip.php?article627 (accesado en Mayo 25, 2009).

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• El pilar sobre la Calidad del Gasto Público y Desarrollo Institucional se beneficiará de las contribuciones del PASS a través de: (i) medidas para mejorar la administración del presupuesto para apoyar el desempeño conjunto de los sectores sociales en la provisión de los objetivos de desempeño del CCT; y (ii) su enfoque general de orientación al desempeño. Este último comprende la introducción de acuerdos básicos de gestión en el corto plazo y el apoyo a un movimiento gradual hacia un marco presupuestario basado en el desempeño en el mediano plazo, con la introducción gradual de Convenios de Gestión (ver Secciones III.3 y V). Los acuerdos de gestión comenzarán por establecer un marco de gran alcance que se concentra en las políticas públicas, aspectos de presupuesto y de gestión vinculados al desempeño. Estos acuerdos de gestión básicos incluirán acciones clave de política y resultados intermedios que están contenidos en la matriz PASS. Estos acuerdos serán entre la SEEPyD, la SEH, y la SEAP con cada agencia de sector y el Gabinete Social. Un movimiento gradual hacia un marco de presupuesto con información vinculada al desempeño sustentará una mejor toma de decisiones, transparencia y rendición de cuentas del gasto público, destacando la necesidad de más recursos y mejores programas para alcanzar resultados críticos en los sectores sociales.

• Finalmente, el pilar sobre Desarrollo de Capacidades de los Participantes No-tradicionales (incluyendo la sociedad civil) se beneficiará de una mejor demanda informada por un mejor desempeño del sector público en el ámbito social.

IV.2 COLABORACIÓN CON EL FMI

86. La RD se benefició de un fuerte apoyo del FMI durante su Acuerdo Stand-By en el periodo 2005-2008. Bajo este acuerdo, el FMI proporcionó financiamiento por US$695.1 millones. La revisión final del Acuerdo Stand-By estableció que las autoridades dominicanas manejaron una fuerte recuperación luego de la crisis del 2003. La declaración añadió además que las políticas macroeconómicas prudentes en un marco externo favorable habían restablecido la confianza y producido un fuerte desempeño macroeconómico, con un rápido crecimiento del PIB y una inflación de un solo dígito. La política monetaria ha sido manejada con destreza y las reformas estructurales han fortalecido el marco de políticas. Durante el acuerdo, las autoridades dominicanas han fortalecido las instituciones del sector fiscal y financiero, mejorando la gestión de política monetaria y de comunicación. Se ha desarrollado una estrategia integral para la recapitalización del Banco Central, orientada a reducir gradualmente el déficit cuasi-fiscal del Banco. Debe destacarse también que el Directorio del FMI aprobó cinco dispensas por el incumplimiento de criterios de desempeño: (a) el superávit general del sector público no-financiero; (b) la acumulación de atrasos externos; (c) el superávit primario consolidado del sector público para el 2008; (d) la aprobación congresional de las enmiendas a la ley monetaria y financiera; y (e) la implementación de la cuenta única de tesorería.

87. El 6 de octubre del 2009, el gobierno dominicano solicitó, vía una Carta de Intención, acompañada de un Memorando de Políticas Económicas y Financieras, un nuevo Acuerdo Stand-By de 28 meses hasta febrero del 2012, por un monto equivalente a SDR 1,095 millones o 500 por ciento de la cuota (cerca de US$1,700 millones). Se espera que este nuevo programa del FMI sea aprobado por el Directorio del FMI para finales de octubre o principios de

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noviembre. De conformidad con la Carta de Intención, el principal objetivo del programa es “fomentar la recuperación económica en un entorno de estabilidad macroeconómica y fortalecer los prospectos de crecimiento [de la RD] a través de la conducción de una política contra-cíclica en el corto plazo, a la vez que se alcanza la sostenibilidad en el mediano plazo”. El Memorando describe en detalle el entorno macro para el mediano plazo para el 2009-12, las políticas macroeconómicas y los principales componentes de la agenda de reforma estructural que será sustentado por el Acuerdo Stand-By con el FMI.

88. Se espera que la política fiscal sea contra-cíclica para lo que resta del 2009 y para la primera mitad del 2010 con una aceleración del gasto, en particular el gasto de capital y el gasto social. Esto debería producir un impulso fiscal de cerca del 0.9 por ciento del PIB para el 2009 comparado con la posición del 2008. Una consolidación gradual de la posición fiscal se iniciará a mediados del 2010, lo que debería llevar a cero el balance fiscal primario consolidado. Esta consolidación está sustentada inicialmente en mejorías en la administración fiscal y en la recuperación de los ingresos por impuestos debido a un mayor crecimiento. Hacia futuro, el incremento de los ingresos de una serie de reformas estructurales y una limitación moderada de los gastos (especialmente mediante la reducción del déficit del sector eléctrico) producirá un incremento gradual en el superávit primario con efectos positivos en el mediano plazo en la dinámica de la deuda.

89. Se espera que la política monetaria permanezca acomodaticia en el corto plazo para maximizar los efectos positivos del estímulo fiscal. Con el regreso del crecimiento económico, el Banco Central revisará sus políticas monetaria y de tasa de cambio para responder a los nuevos desarrollos con el objetivo de controlar la presión inflacionaria y mantener la estabilidad macroeconómica. Las reservas internacionales serán incrementadas progresivamente y, para finales del 2010, se espera que alcancen su nivel pico previo a la crisis. Otras reformas del sector monetario y financiero incluyen: (a) ajustes técnicos a la recapitalización del Banco Central; (b) mejorías en la supervisión bancaria, según fue recomendado en la reciente actualización del Programa de Evaluación del Sector Financiero (FSAP, por sus siglas en inglés); y (c) implementación de un marco de metas de inflación.

90. Entre las Políticas Estructurales adicionales se incluyen: (a) reformas institucionales destinadas a consolidar la administración financiera pública; (b) la adopción de un marco de gastos a mediano plazo; (c) reformas en el sector eléctrico; (d) desarrollo de una estrategia para fortalecer la administración de la deuda pública y para mejorar los mercados de deuda local (el objetivo final es mejorar la capacidad crediticia del gobierno y la calificación de crédito de sus bonos soberanos de manera que los costos de financiamiento para la RD se reduzcan); y (e) incrementar el gasto social a través de expansiones de la red de seguridad social (transferencias monetarias condicionada, salud y educación).

91. En parte debido a una coordinación exitosa entre los equipos del BM y del FMI, existen sinergias significativas entre las políticas apoyadas por el Acuerdo Stand-By del FMI y aquellas sustentadas por el programa PASS y el otro DPL del BM, el Préstamo para Finanzas Públicas y Sector Social (PFSS). En términos de la administración fiscal, tanto el FMI como el BM promueven la racionalización de la administración fiscal (principalmente a través de un mayor nivel de integración entre las dos instituciones de cobro de impuestos) y las exenciones fiscales. Sobre los gastos fiscales, el programa del FMI fortalece las mismas reformas apoyadas por los DPL del PFSS y del PASS, específicamente una mejoría en el procedimiento de

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presupuesto y los controles del gasto, una reducción del déficit del sector eléctrico, un incremento en el gasto social y una mejor focalización a favor de los pobres.

IV.3 COLABORACIÓN CON OTROS DONANTES

92. El PASS estará bien alineado con los esfuerzos de coordinación de los donantes que se llevan a cabo en la República Dominicana. Para este programa específico, la Unión Europea (UE) y la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) han acordado explorar formas de (i) alinear su apoyo presupuestario con algunas de las acciones y/o resultados de política identificados en la matriz; y (ii) aunar esfuerzos en términos de asistencia técnica para las Secretarías de Salud y de Educación. 31 El Banco mantiene un diálogo continuo con el BID sobre la reforma del programa CCT Solidaridad. El BID también provee asistencia técnica a las Secretarías de Economía, Hacienda y Educación, con miras a apoyar la agenda de desempeño del Gobierno. Finalmente, los esfuerzos de UNICEF en la oficina de supervisión presupuestaria del congreso complementarán el enfoque de desempeño y rendición de cuentas del PASS, mediante el fortalecimiento de la función legislativa.

IV.4 RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO

93. La contribución del DPL para el re-diseño del nuevo programa CCT Solidaridad complementa las actividades emprendidas por el proyecto de Inversión en Protección Social (SPIL-Social Protection Investment Project) (en implementación) y su correspondiente Financiamiento Adicional (el Financiamiento Adicional recientemente aprobado por el Directorio el 17 de septiembre del 2009). Este SPIL no financia propiamente el programa Solidaridad como tal, sino que tiene por objetivo proveer a dominicanos sin documentos con sus documentos nacionales de identidad, los cuales les darán acceso a los programas de protección social como Solidaridad. También se enfoca en mejorar la cobertura y efectividad del instrumento de focalización SIUBEN a través del fortalecimiento institucional. La Asistencia Financiera al SPIL, preparada en estrecha coordinación con el BID, proporcionará asistencia técnica y desarrollo de capacidades al programa CCT Solidaridad re-diseñado. Específicamente, alineará la capacidad gerencial y del personal del CCT a las nuevas reglas operativas del CCT rediseñado, y apoyará el desarrollo de un sistema integral de monitoreo y evaluación. Ni el SPIL ni el Financiamiento Adicional financia el pago de las transferencias a los hogares.

94. Este DPL complementaría la Segunda fase del Préstamo de Programa Adaptable (APL) para el apoyo de la Reforma al Sector Salud (PARSS2). En concreto, se proporcionará un marco para aprovechar las sinergias en relación con una mejor coordinación intersectorial para la inversión en capital humano y para avanzar en el marco de rendición de cuentas mejorado para el sector social. El PARSS2 se centra en mejorar la prestación de los servicios de salud en el primer nivel de atención mediante la introducción de mecanismos de financiación ajustados en función de los resultados (capitaciones) para el primer nivel de atención y mejoras en la calidad

31 La UE comprometió �38.5 millones para apoyo presupuestario, condicionados a un mejor desempeño en salud y educación. La UE ofrece también �1 millón en asistencia técnica para el sector Salud.

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del gasto en el sector de la salud. El primer nivel de atención es donde se lleva a cabo la oferta de servicios para las co-responsabilidades relacionadas con la salud.

95. Las acciones de educación apoyada por el PASS complementarán las iniciativas del sector que están siendo abordadas por la implementación del Proyecto de Educación de la Niñez Temprana de la República Dominicana, el cual aumenta el acceso a la Educación Preescolar (DO-7144), y el Proyecto de Desarrollo de la Juventud la República Dominicana, que ofrece a los jóvenes pobres y vulnerables, con una segunda oportunidad para completar su educación secundaria.

96. Por último, existen fuertes complementariedades entre el DPL PASS propuesto y el DPL de Finanzas Públicas y Sector Social (PFSS), que está programado para ser presentado al Directorio en la misma fecha. El DPL PFSS independiente apoya las medidas del Gobierno destinadas a mejorar la calidad y la eficiencia del gasto público, especialmente en sectores concernientes a la reducción de la pobreza y al desarrollo humano. El DPL apoya la mejora de la focalización del gasto con la reforma del subsidio a la energía (Bonoluz, que será ejecutado por el Gabinete Social), que ahora se focalizará a partir del instrumento de focalización del SIUBEN. Los errores de exclusión en el sistema de focalización SIUBEN también se reducirán mediante el fortalecimiento de la colaboración y el intercambio sistemático de información y de verificación entre el SIUBEN y el Registro Civil Nacional, que se traduce en un mayor número de dominicanos pobres con la documentación adecuada y por lo tanto, elegibles para programas sociales. La calidad del gasto del sector salud también se mejorará a través de dos líneas principales de acción del Gobierno: (i) La protección de los recursos fiscales que cubren actualmente los 1.2 millones de personas del régimen totalmente subsidiado, especialmente durante la actual crisis económica; y (ii) un plan para promover mejorías de eficiencia para la adquisición y distribución de medicamentos.

97. Por otra parte, el DPL PFSS fortalecerá la sostenibilidad fiscal global (es decir, la mejora de la recuperación de costos en el sector de la energía y la eficacia de la recaudación de ingresos). En general, el conjunto de medidas apoyadas por el DPL PFSS ayudará a mitigar el impacto de la actual crisis económica mundial en las finanzas públicas de la RD y a reducir la vulnerabilidad a futuras crisis.

IV.5 LECCIONES APRENDIDAS

98. Las lecciones aprendidas del Préstamo de Ajuste en Respuesta a la Crisis Social (SCRAL – Social Crisis Response Adjustment Loan, 2006) son relevantes para el PASS. El Informe Final de Ejecución para el SCRAL mostró que "los préstamos del Banco pueden efectivamente lograr la mitigación de la crisis a corto plazo, junto con modestos avances en las acciones de política de mediano plazo". El PASS ha seguido algunas de las recomendaciones principales del Informe Final de Ejecución, incluyendo: una cuidadosa selección de las acciones de política; el consenso con el Gobierno sobre estas acciones; y la coordinación intersectorial y entre donantes.

99. La experiencia con las Series DPL Programáticas del Perú para los sectores sociales (REACT), también ofrece perspectivas interesantes, en particular: (i) la necesidad de la plena participación de los ministerios del sector social en la aplicación gradual de un presupuesto con

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informes de desempeño; (ii) el valor de centrarse en algunas reformas fundamentales de política y los resultados relacionados; (iii) los beneficios de las sinergias con otras operaciones del Banco en los sectores sociales; y (iv) el valor de apoyar un entorno propicio para una demanda mejor informada para un mejor desempeño en el ámbito social. El DPL REACT apoyó la mejora de la transparencia presupuestaria y popularizó la comprensión por parte de los padres de las normas de educación y el rendimiento.

IV.6 BASES ANALÍTICAS

100. Como se detalla en el Anexo 4 y se refleja en la sección III, el DPL PASS se basa en una serie de informes analíticos y de asesoramiento dentro y fuera del Banco. Además, y en consonancia con el enfoque de la AEP, dos productos estratégicos programáticos de Asistencia Técnica No-Crediticia (NLTA, Non-Lending Technical Assistance) apoyarán a las agencias de gobierno participantes en la consecución de los compromisos de política y los resultados incluidos en esta serie de propuestas programáticas de la serie DPL PASS. El primer producto NLTA abarcará aspectos de desarrollo humano. El NLTA apoyará asesoría justo-a-tiempo para apoyar las acciones del Gobierno en la revisión del programa de CCT, al abordar el conocimiento y las lagunas de asesoramiento en áreas que no pueden ser tratadas por el CCT. La NLTA generará un diagnóstico sobre los factores que subyacen al bajo rendimiento de los alumnos en educación básica y secundaria, que servirá como un importante aporte a la formulación de políticas para mejorar el nivel de educación y los resultados del aprendizaje en la RD. La NLTA abordará también aspectos y opciones para el Gobierno para fortalecer la eficacia de su trabajo y los instrumentos de protección social en el contexto de la crisis. Un segundo producto NLTA se concentrará en el desempeño del sector público, centrándose en la mejora de la calidad del gasto público, como se explica en más detalle en el Recuadro 3.

Recuadro 3: Asistencia Analítica y Asesoramiento del Banco sobre Desempeño del Sector Público: Un Enfoque Estratégico

El Gobierno Dominicano (GoRD) está dando pasos audaces para mejorar el desempeño global del sector público y el próximo gran desafío consiste en mejorar la calidad del gasto público (véase la sección III.3). En este contexto, los objetivos estratégicos clave de la nueva AEP (AF09-AF13) incluyen mejorar la calidad y la eficiencia del gasto público y promover el desarrollo institucional de la administración pública dominicana, utilizando un enfoque estratégico: la AEP. Estos objetivos están alineados con la Estrategia Nacional de Desarrollo (END) del GoRD, que aboga por el fortalecimiento de las instituciones nacionales y locales, la mejoría de la calidad del gasto público, la buena gobernabilidad, y fomentar el desarrollo de una cultura de resultados dentro de la administración pública. Los resultados claves asociados incluyen la mejora de la gestión presupuestaria y una aplicación gradual de presupuestos con información sobre el desempeño. En colaboración con otros donantes como la USAID y la Agencia Española de Cooperación, el Banco ha emprendido el apoyo del fortalecimiento de las instituciones públicas de rendición de cuentas y su capacidad para planificar y entregar resultados, y más concretamente la aplicación de sistemas públicos sólidos de gestión financiera, la consolidación de los mecanismos de contratación transparentes y eficientes, el fortalecimiento de los sistemas de auditoría, y la aplicación de técnicas de gestión basadas en resultados.

El apoyo del Banco a la gestión pública y la agenda de reforma del sector público se cristaliza en una serie de instrumentos inter-conectados que incluyen instrumentos crediticios y no-crediticios. Los Instrumentos crediticios son: (i) la serie propuesta de DPL PASS, que incluye un componente de apoyo a una serie de reformas para construir una cultura de resultados en la administración pública, (ii) el Préstamo de Inversión Municipal para el Desarrollo, que incluirá actividades de desarrollo institucional para fortalecer de la capacidad de los gobiernos locales; y, (iii) el segundo Préstamo para la Reforma del Sector Salud (PARSS2), que incluye una serie de acciones para apoyar la gestión basada en desempeño en el sector de la salud. Los instrumentos de la Asistencia Técnica No-Crediticia (NLTA) incluyen: (i) la

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Revisión Institucional y de Gobernabilidad (IGR), que se centrará en los temas subyacentes de economía política y de gobierno que impiden que el país aborde los desafíos fundamentales de desarrollo en sectores clave como la educación, la salud, y la energía, y (ii) una NLTA programática sobre la gestión financiera pública, contratación y gestión del desempeño y la presupuestación. En esta NLTA se incluirán, entre otros: el apoyo al Plan Estratégico Nacional de Contratación Pública; la aplicación de los Indicadores de Adquisiciones de la OCDE; el apoyo a la aplicación de la Cuenta Única del Tesoro (STA-Single Treasury Account) y normas de contabilidad pública más fuertes y robustas; el apoyo para mejorar las funciones de auditoría interna y externa; planes de acción hacia el desempeño institucional más fuerte; el apoyo para lograr un mejor seguimiento de los avances físicos y financieros, y la introducción del Marco de Gastos a Mediano Plazo (MTEF-Medium Term Expenditure Framework).

Finalmente, se proveerá asistencia técnica y para desarrollo de capacidades a través de varias donaciones que se centrarán en las reformas de gobernabilidad, transparencia, gestión pública y de presupuesto, incluyendo: “Mejorar la rendición de cuentas sobre el desempeño en la RD mediante el fortalecimiento de la supervisión congresional”, “Gestión del Gasto Público y Rendición de Cuentas sobre Financiamiento”, “Acceso a la Información y Rendición de Cuentas Arriba hacia Abajo en la República Dominicana” y “Mejorar la Rendición de Cuentas sobre el Desempeño mediante el Fortalecimiento de la Capacidad de la Cámara de Cuentas para Cumplir su Mandato como la Institución de Auditoria Suprema”. Muchas de estas actividades se basan en trabajos analíticos previos que incluye la Evaluación Fiduciaria del País (incluyendo el CFAA Y EL CPPR), la Revisión del Gasto Público, y más recientemente, el Informe sobre la Observancia de las Normas y Códigos – (ROSC) y Contabilidad y Auditoría y la Nota sobre Política “Hacia un sistema de rendición de cuentas y desempeño en la República Dominicana”. Fuentes: AEP de RD AF09-13del Equipo del Banco. Grupo del Sector Público, Región de América Latina y el Caribe, Banco Mundial.

V. LA OPERACIÓN PROPUESTA

101. La operación propuesta es la primera de una serie programática de tres DPL, prevista de extenderse por tres años. Este enfoque programático es debido principalmente a la naturaleza gradual de las reformas previstas de política social y del sector público. Consistente con el contexto de política analizado arriba, esta sección describe el enfoque general del programa PASS propuesto y las diferentes acciones de política resumidas en la matriz (Anexo 1). Las diez acciones previas consideradas para esta primera operación se resumen en el Recuadro 4.

Visión y enfoque globales del programa

102. Visión estratégica. La visión estratégica del PASS es mejorar los resultados en los sectores sociales (principalmente la protección social, la educación y la salud), preservando en el corto plazo y mejorando en el mediano plazo el capital humano de los ciudadanos más pobres. Con respecto al mediano plazo, las reformas de política social y del sector público apoyadas por el PASS son consistentes con el objetivo de largo plazo del Gobierno de mejorar los principales indicadores de desarrollo humano en salud y educación, especialmente para los ciudadanos más pobres. Los resultados específicos de largo plazo que se extienden más allá del plazo del PASS en educación incluyen un incremento en la proporción de niños en extrema pobreza que han completado por lo menos un año de Desarrollo Infantil Temprana (ECD- Early Childhood Development) (niños de 4-6 años de edad); quienes están inscritos, asisten y completan la educación básica; y aquellos que están inscritos en la escuela secundaria. Con respecto a la salud, los resultados claves de largo plazo incluyen un mejor desempeño del Gobierno en la provisión de servicios de importancia crítica en nutrición, atención de salud infantil y prenatal para los ciudadanos más pobres.

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103. Preservar el capital humano en el mediano plazo es una parte igualmente importante del PASS, dado el probable impacto negativo de la crisis financiera sobre los pobres y vulnerables, y sobre los recursos fiscales asignados a los sectores sociales. Según se describe arriba y en la sección sobre los impactos sociales de la operación, el PASS apoyará una mejor focalización de los recursos fiscales dedicados a las transferencias sociales para las familias en extrema pobreza y también a las brechas en la oferta32 en educación, salud y nutrición a través de una mejor gestión presupuestaria.

104. Objetivos. En línea con esta visión estratégica y con el programa de Gobierno, el PASS tiene cuatro objetivos inter-relacionados; (i) mejorar el desempeño de los sectores sociales para promover el capital humano (salud, nutrición, educación) para los ciudadanos más pobres, a través de un re-diseño fundamental del programa del Gobierno de Transferencias Monetarias Condicionadas (CCT), Solidaridad, y su articulación con acciones críticas en salud y educación [Fila 1 en la matriz del Anexo 1]; (ii) mejorar la gestión presupuestaria para apoyar el desempeño conjunto de las agencias del sector social dentro del programa CCT, como parte de las medidas interinas para proteger aspectos críticos del gasto social y apoyar las mejorías requeridas en la provisión de servicios de salud, nutrición y educación [Fila 2]; (iii) apoyar la introducción gradual de los Convenios de Gestión en las agencias claves del sector social [Fila 3]; y (iv) mejorar la transparencia y supervisión en los sectores sociales [Fila 4]. Estos se resumen más adelante y en la matriz del Anexo 1.

105. Enfoque general de institucionalizar una orientación hacia el desempeño. En línea con la visión de la AEP, el programa DPL PASS apoyará el proceso de reforma que está implementando el país para institucionalizar un enfoque hacia el desempeño en el sector público. En particular, el DPL apoyará la formulación de acuerdos de gestión básicos entre las Secretarías de Hacienda, Planificación y Administración y las tres agencias sociales consideradas por el DPL: las Secretarías de Educación y de Salud y el Gabinete Social. Las responsabilidades para alcanzar los objetivos de desempeño seleccionados y los activadores (actividades) serán definidas en estos acuerdos. Estos acuerdos de gestión a ser firmados anualmente entre las agencias serán una acción previa para el DPL. Se espera que en la medida que se aborden los desafíos mencionados en la sección III, éstos se transformarán naturalmente en Convenios de Gestión previstos en el marco legal dominicano.

106. En línea también con la nueva AEP, las acciones DLP descritas en el PASS serán apoyadas, cuando así se requiera, por una NLTA programática. La República Dominicana está emprendiendo una serie ambiciosa e integral de reformas las cuales requieren un programa activo de fortalecimiento institucional y apoyo de políticas. Según se prevé en la AEP, el Banco sustentará estas reformas mediante un programa de NLTA de apoyo (Sección IV.6).

32Personal, infraestructura, pero también los insumos claves incluyendo medicamentos, materiales didácticos o micro-nutrientes que tienden a sufrir de recortes presupuestarios en tiempos de crisis.

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Recuadro 4: PASS. Acciones Previas para el DPL 1 I. MEJOR DESEMPEÑO DE LOS SECTORES SOCIALES PARA PROMOVER EL CAPITAL HUMANO PARA LOS POBRES

1. Decreto Presidencial que establece el marco legal y regulatorio para la reestructuración y fortalecimiento del sistema de protección social del Prestatario, así como para instruir que los programas de protección social sean organizados como transferencias monetarias no-condicionadas, subsidios focalizados, y transferencias monetarias condicionadas a la inversión de capital humano para las familias pobres. [Ya cumplido – evidenciado por el Decreto Presidencial 118-09, Febrero 2009];

2. Resoluciones del Coordinador del Gabinete Social (Vicepresidente) para modernizar el marco institucional y las reglas operativas del programa CCT Solidaridad: (i) garantizar el cumplimiento con y la verificación de las co-responsabilidades; y (ii) incluyendo indicadores de gestión e impacto, a través de: (i) la creación de un Comité Inter-Institucional (Solidaridad – ADESS-SIUBEN) para la coordinación de todas las acciones de política a ser desarrolladas por el sector de protección social); (ii) la creación de un Comité Interinstitucional (Solidaridad, Salud y Educación), para la coordinación de todas las acciones de política a ser desarrolladas para los sectores de salud, educación y nutrición; y (iii) la aprobación de dos nuevos manuales: el primero sobre procesos transversales a ser aplicados a todos los programas sociales, y el segundo sobre las reglas operativas aplicables al Programa CCT Solidaridad re-diseñado.

3. Resolución de la Secretaría de Educación que valida los estándares de evaluación de estudiantes para la educación primaria y el primer ciclo de Educación Básica.

4. Resolución del Jefe del Gabinete Social (Vicepresidente) que aprueba un plan para expandir la red de instituciones afiliadas a Programa Solidaridad (Red de Abasto Social, incluyendo los colmados, así como los pequeños comercios) con miras a alcanzar tres objetivos principales: (i) promover la competencia entre colmados afiliados; (ii) ampliar la oferta y los tipos de productos que pueden comprarse con la tarjeta de débito Solidaridad; y (iii) reducir el tiempo y los costos de transacción para los beneficiarios de Solidaridad.

II. MEJOR GESTIÓN PRESUPUESTARIA PARA APOYAR EL DESEMPEÑO CONJUNTO DE LOS SECTORES SOCIALES DENTRO DEL PROGRAMA CCT RE-DISEÑADO

5. Comunicación del Jefe del Gabinete Social (Vicepresidente) al Secretario de Estado de Hacienda proporcionando una evaluación para cuantificar y estimar los costos de las brechas en la oferta relacionadas con el programa CCT rediseñado, incluyendo la provisión de: (i) servicios de educación e insumos relacionados (materiales didácticos); (ii) servicios de atención de salud primaria incluyendo acceso a medicamentos esenciales; y (iii) micro-nutrientes que prioricen a las mujeres embarazadas y niños menores de dos años del programa Solidaridad.

6. La Secretaría de Estado de Hacienda (SHE) ha tomado las medidas necesarias para asegurar que se incluirán fondos suficientes en la Ley de Presupuesto 2010 del Prestatario para cubrir las brechas en la oferta para el re-diseño del Programa CCT Solidaridad identificado en la evaluación descrita en el punto 5 arriba, así como medidas especiales para garantizar que esos fondos son desembolsados de manera oportuna.

III. INTRODUCCIÓN GRADUAL DE CONVENIOS DE GESTIÓN EN LOS SECTORES SOCIALES

7. La Secretaría de Economía, Planificación y Desarrollo (SEEPyD) y la Secretaría de Administración Pública (SEAP) han completado un diagnóstico institucional para evaluar el nivel de preparación y las necesidades de desarrollo de capacidades para la introducción de Convenios de Gestión en los sectores de educación y de salud.

8. La Secretaría de Estado de Salud (SESPAS) ha firmado acuerdos de gestión internos orientados a resultados con dos Servicios Regionales de Salud.

IV. MEJOR TRANSPARENCIA Y SUPERVISIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LOS SECTORES

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SOCIALES

9. El programa CCT Solidaridad ha publicado electrónicamente (i) la lista de beneficiarios CCT; y (ii) la evaluación para cuantificar y estimar los costos de las brechas en la oferta de salud, educación y nutrición, a los que se refiere el punto 5 arriba.

ENFOQUE GENERAL / ACUERDOS BÁSICOS DE GESTIÓN

10. La SEEPyD, la SEH y la SEAP y el Gabinete Social han firmado un acuerdo básico de gestión para acordar sobre las acciones de políticas y de fortalecimiento institucional requeridas para mejorar el desempeño y la rendición de cuentas del programa CCT Solidaridad. (Ver la Matriz del Anexo 1 para el enfoque general).

Descripción Detallada de las Áreas de Acciones de Política – según la Matriz de Acciones de Política en el Anexo 1.

V.1 ÁREA DE POLÍTICA I. MEJORAR EL DESEMPEÑO DE LAS AGENCIAS DEL SECTOR SOCIAL

PARA PROMOVER UN ACCESO EQUITATIVO AL CAPITAL HUMANO

107. La primera área de reforma institucional y de políticas apoya el cambio del modelo actual de asistencia social del programa insignia CCT del Gobierno hacia un CCT completo centrado en la promoción del capital humano (I.1); acciones críticas relacionadas en salud y educación (I.2 y I.3); acciones seleccionadas para mejorar la calidad general del servicio a los beneficiarios del CCT (I.4), y el desempeño del sistema de focalización de la política social SIUBEN, utilizado para determinar la elegibilidad de los beneficiarios del CCT, pero también de otras transferencias (I.4).

I.1 Modernización conceptual, institucional y operativa del CCT.

108. Esta línea de reforma aborda la necesidad de: (i) que el CCT sea exclusivamente dedicado a transferencias monetarias condicionadas a la inversión en salud y educación por parte de las familias pobres; (ii) una división clara de responsabilidades entre, y una rendición de cuentas compartida dentro de, las agencias claves del Gabinete Social para garantizar la calidad del registro de las familias activas en el CCT; (iii) una división clara de responsabilidades entre, y una rendición de cuentas compartida entre, el programa CCT y las Secretarías de Educación y Salud, para garantizar el cumplimiento por parte de los beneficiarios con las co-responsabilidades en salud, nutrición y educación, y su verificación a nivel nacional y regional; y (iv) un marco de resultados compartido, con un sistema integral de monitoreo y evaluación compartido por todas las agencias dentro del Gabinete Social y con Salud y Educación. Específicamente, el PASS:

• Reconocerá los esfuerzos por parte del Gobierno para establecer una clara distinción conceptual e institucional entre las transferencia monetarias no-condicionadas y las transferencias monetarias condicionadas, siendo estas últimas asignadas exclusivamente al programa CCT re-diseñado Solidaridad mediante el Decreto Presidencial de Febrero del 2009 (DPL1).

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• Apoyará la modernización del marco institucional y las reglas operativas del CCT para asegurarse del cumplimiento con, y la verificación de, las co-responsabilidades. El PASS comenzará con la institucionalización del Comité Interinstitucional33 (informal) recientemente creado, y el Comité Inter-Sectorial (que incorpora el CCT, Educación y Salud) y el desarrollo de sus reglas operativas (DPL1). En lo subsiguiente, el PASS consolidará y enraizará los avances mediante el apoyo de la aprobación de regulaciones que rigen la operación de estas agencias (DPL2), con miras a asegurar la calidad del registro de beneficiarios activos del CCT (elegibles según el instrumento de focalización y que reciben pagos basados en el cumplimiento con las co-responsabilidades) y la coordinación inter-sectorial tanto a nivel local como regional. Estas regulaciones deberían ser acompañadas por el desarrollo de un sistema de monitoreo y evaluación, incluyendo el cálculo de las líneas de base básicas. Para el DPL3, el PASS apoyaría el uso actual de procedimientos /mecanismos por el CCT, las agencias de educación y salud para permitir la verificación de las co-responsabilidades de al menos 80 por ciento de las familias CCT. Más allá de las regulaciones, se consideraría el establecimiento de los Comités Inter-Sectoriales Regionales del CCT. • Apoyará el desarrollo de un marco integral de resultados para el CCT rediseñado, comenzando con la inclusión de indicadores de gestión y de impacto en las reglas operativas del CCT (DPL1) hacia un completo Sistema Integral de Monitoreo y Evaluación utilizado y compartido de manera efectiva por el CCT, Educación, Salud y las tres agencias del Gabinete Social (ADESS, SIUBEN y Solidaridad) (DPL3).

I.2 Acciones adicionales en el Sector Salud

109. Esta línea de acción aborda el problema de la baja calidad de los servicios de salud para las madres y niños en el primer nivel de atención (Ver III.1). Esto provoca unos resultados de salud pobres incluyendo altas tasas de mortalidad materna e infantil y la falta de protección contra las enfermedades que pueden prevenirse a través de inmunización. En respuesta, el PASS apoyará:

• El diseño (DPL2) y la implementación (DPL3) de un plan de acción gubernamental de cuatro años para mejorar el control prenatal y la calidad de la provisión de servicios, incluyendo la identificación temprana de embarazos de alto riesgo y la definición de criterios de provisión. • El diseño (DPL2) y la implementación (DPL3) de un plan de acción gubernamental para mejorar las tasas de vacunación para niños menores de cinco años en el primer nivel de atención, de conformidad con los protocolos nacionales.

I.3 Acciones en el Sector Educación

110. En línea con el programa del Gobierno y el enfoque del PASS, las acciones de política educativa no apoyarán reformas más amplias en educación. En su lugar, se centrarán en formas de mejorar la articulación entre el programa CCT Solidaridad modernizado y la oferta de servicios de educación. En este contexto, se abordarán tres problemas críticos (según se

33 Así se aglutinarán las agencias responsables de la administración de las transferencias (ADESS), de la focalización (SIUBEN), y la gestión del programa CCT actual (CCT Solidaridad), según se describe en III.3.

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describen en la Sección III): (i) la falta de un sistema de información, propiedad de la Secretaría de Educación, para verificar el cumplimiento con las co-responsabilidades; (ii) la falta de incentivos financieros diferenciados en los programas educativos para compensar los costos de oportunidad dentro del Programa CCT; y (iii) la incapacidad de la Secretaría de Educación para monitorear los resultados de aprendizaje de los estudiantes, incluyendo los estudiantes de las familias CCT (el desafío de las brechas en la oferta en educación y salud se abordan en la fila 2 de la matriz DPL en el Anexo 1). En respuesta, el PASS:

(i) Apoyará la implementación del Sistema de Gestión del Centro por parte de la Secretaría de Educación (DPL2), que permite la verificación de las co-responsabilidades de educación y el monitoreo de las escuelas focalizadas en los distritos prioritarios. De esta forma se hará un uso más eficiente de los limitados recursos, fortaleciendo así los cimientos para mejoras futuras en la provisión de los servicios educativos en el CCT.

(ii) Apoyará la definición de una nueva estructura y montos de transferencias dentro del Programa CCT para mejorar los indicadores educativos de tasas de acceso, retención, promoción y terminación por nivel educativo (DPL3). Estos se basarán en los resultados de una prueba piloto a ser implementada en el 2010 con el financiamiento de un nuevo préstamo de inversión multi-fase del BID que apoya el programa Solidaridad (DPL2). El Gobierno tomará la oportunidad del piloto para evaluar su capacidad institucional para manejar incentivos educativos diferenciados y para realizar recomendaciones de seguimiento.

(iii)Ayudará a crear las bases para una segunda generación del Programa CCT dando apoyo a la Secretaría de Educación para que mejore su capacidad de monitorear los resultados de aprendizaje de los estudiantes, específicamente apoyando: (a) la validación de los estándares de evaluación de estudiantes para los ciclos inicial y primero de Educación Básica (DPL1); (b) la administración de pruebas sobre resultados de aprendizaje estudiantil para el primer ciclo de Educación Básica (4to. grado) y la validación de los estándares de evaluación estudiantil para el segundo ciclo de Educación Básica (DPL2); y (c) la administración de pruebas para el resultado de aprendizaje ajustado de estudiantes para el segundo ciclo de Educación Básica (8vo grado) y la validación de los estándares de evaluación estudiantil para la educación secundaria (DPL3).

111. Según se describe arriba, este Programa PASS propuesto será complementado por la

NLTA del sector educativo en la RD, la cual fortalecerá el campo de conocimiento existente en el sector. Esta NLTA incluirá un diagnóstico de los factores responsables de un bajo rendimiento estudiantil en la Educación Básica y Secundaria, que servirá como un importante paso de insumo para informar a las intervenciones y programas de política para mejorar el rendimiento educativo y los resultados de aprendizaje estudiantil en la RD. El PASS también sacará provecho de un análisis de la economía política con respecto a la reforma en educación, a ser financiado por una Donación de Gobernanza y Facilidad de Asociación . Este análisis contribuirá a identificar las

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posibles resistencias a una reforma por parte de los participantes claves, incluyendo las asociaciones de maestros, y los puntos comunes actuales para una plataforma de reforma.

I.4 Mejor calidad de servicio para los beneficiarios del CCT

112. La calidad del servicio es un tema transversal que será ampliamente mejorado por la modernización operativa del Programa Solidaridad. Esta mejoría consistirá en la desconcentración del Programa Solidaridad en los niveles regionales, así como el desarrollo de un sistema integral de monitoreo y evaluación, el cual incluirá las evaluaciones de los beneficiarios. Vistos los desafíos descritos en la Sección III.2, el PASS se centrará en las acciones críticas relacionadas con el mecanismo de pago de las transferencias. Específicamente, el PASS apoyará:

• El diseño de un plan (DPL1) para y la expansión gradual de la red de colmados afiliados con el Programa Solidaridad (DPL2 y 3). Se espera que esto resulte en productos a menor precio y una más amplia variedad de productos disponibles para ser comprados por los beneficiarios con las Tarjetas Solidaridad.• El diseño, aprobación e implementación de un plan (DPL2 y 3) para mejorar la información de los beneficiarios sobre el monto exacto de transferencias a las cuales tienen derecho y sobre el balance de los recursos disponibles en sus tarjetas. En la actualidad, los beneficiarios no tienen acceso a este tipo de información crítica.

I.5 Mejor desempeño en la focalización

113. Esta línea de acción trata sobre la necesidad de reducir los errores de focalización sobre la inclusión y exclusión en la lista de beneficiarios elegibles del CCT. Los principales problemas incluyen: (i) una base de datos no actualizada debido al hecho de que el censo SIUBEN se llevó a cabo en 2004-2005; y (ii) la poca calidad de la lista de beneficiarios elegibles del CCT debido a que el SIUBEN y el programa CCT mantienen en la actualidad una lista de beneficiarios elegibles (SIUBEN para los jefes de familia, y el CCT Solidaridad que toma en consideración a todos los miembros del hogar). En respuesta, el PASS apoyará:

• La implementación de un nuevo censo para el SIUBEN y la subsiguiente actualización de su base de datos. Esto garantizará que los beneficiarios CCT cumplan en la actualidad con los criterios de elegibilidad y ampliará los esfuerzos de identificación hacia nuevas zonas geográficas con alta pobreza que no fueron tomadas en consideración en el censo 2004-2005 (DPL3). • La clarificación de roles y responsabilidades, con el SIUBEN como la única agencia responsable de mantener y actualizar el registro de los beneficiarios del CCT (DPL2).

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V.2 ÁREA DE POLÍTICA II. MEJORAR LA GESTIÓN PRESUPUESTARIA PARA APOYAR EL

DESEMPEÑO DEL PROGRAMA CCT

114. Esta línea trata sobre la necesidad tanto de incrementar las asignaciones presupuestarias para satisfacer los beneficios contemplados dentro del programa CCT y otros programas sociales, como de garantizar que el presupuesto para el CCT se ejecute conforme fue programado. Como consecuencia de la falta de recursos y la naturaleza impredecible de la ejecución presupuestaria, la capacidad del programa CCT de planificar y ejecutar se ve gravemente afectada. El PASS contribuirá a aumentar la capacidad de predecir y la eficiencia de la gestión financiera y de los procesos presupuestarios que apoyan la ejecución del CCT, incluyendo los sectores de salud y educación asociados, mediante:

(i) El desarrollo de proyecciones rotativas multi-anuales de beneficios, brechas de oferta (en salud, nutrición y educación) y recursos presupuestarios.

(ii) Asegurar la consistencia entre los beneficios del CCT y los informes anuales de presupuesto, y garantizar que el presupuesto anual está firmemente vinculado a las proyecciones multi-anuales rotativas del CCT.

V.3 ÁREA DE POLÍTICA III. APOYAR LA INTRODUCCIÓN GRADUAL DE CONVENIOS DE

GESTIÓN EN LOS SECTORES SOCIALES

115. Esta línea de acción aborda la necesidad de mejorar la orientación hacia el desempeño de los procesos de presupuesto y de gestión. La gestión presupuestaria en la actualidad está ampliamente centrada en el control de los insumos financieros y humanos. Esto obstaculiza la priorización de los programas basándose en sus productos y resultados, particularmente los programas sociales críticos, y ha reducido la flexibilidad de los acuerdos de gestión (que impactan también en la eficiencia). Un movimiento muy gradual hacia un marco presupuestario flexible con información sobre el desempeño contribuiría a una mejor toma de decisiones, incluyendo la flexibilización administrativa, la transparencia y la rendición de cuentas para el gasto público, así como también destacar la necesidad de más recursos y mejores programas para alcanzar resultados en los sectores sociales. Este enfoque gradual y flexible se desarrolla a partir de la experiencia internacional que reconoce los desafíos técnicos para generar información sobre desempeño y que es generalmente uno de un número de elementos que es utilizado para informar mejor, en lugar de dictar, la toma de decisiones sobre el presupuesto.

116. Dentro de esta área de política, el PASS apoyará la introducción gradual de los Convenios de Gestión en los sectores sociales, de conformidad con lo previsto en la ley dominicana, a través de:

(i) La garantía de que la reforma hacia la implementación de Convenios de Gestión avance conforme al proceso gradual previsto en la ley dentro de las agencias del sector y las agencias centrales, sin mayores reveses. (ii) La consolidación de los avances realizados por algunos sectores en la implementación de los acuerdos internos de gestión (i.e. salud) y la formalización de la naturaleza “cuasi-contractual” del programa CCT con la firma de una acuerdo de gestión entre el Gabinete Social y la SEEPyD, la SEH y la SEAP.

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V.4 ÁREA DE POLÍTICA IV. MEJORAR LA TRANSPARENCIA Y LA SUPERVISIÓN

117. Esta última área de reforma aborda algunos de los desafíos más críticos que limitan una demanda más informada por un mejor desempeño del sector público en los sectores sociales. A nivel presupuestario, el Sistema Integrado de Gestión Financiera (SIGEF) es únicamente accesible por usuarios autorizados limitando el acceso público a información presupuestaria a tiempo y completa. A nivel del programa CCT, no existe un esquema efectivo de auditoría social con retroalimentación verificable y cuantificable y sin un circuito de retroalimentación adecuado. El sistema de recepción de quejas requiere ser ampliado también. En respuesta, el PASS ayudará a mejorar la transparencia y la rendición de cuentas arriba hacia abajo en dos niveles: el del programa CCT y el de presupuesto del gobierno.

118. A nivel del presupuesto gubernamental, el PASS promoverá una completa divulgación de información presupuestaria para mejorar el acceso y la comprensión del presupuesto por parte del público. Una herramienta basada en la web que sea fácil de utilizar y de comprender (“Consulta Amigable”) será desarrollada como un interfase del Sistema Integrado de Gestión Financiera (SIGEF) (DPL2 y lanzamiento del DPL3). Esta interfase automatizada estará vinculado a los indicadores de desempeño.

119. A nivel del programa CCT, el PASS:

Promoverá la divulgación pública de toda información crítica incluyendo la lista de beneficiarios y la evaluación basada en resultados de las brechas en la oferta en educación y salud (DPL1). Apoyará la aprobación gubernamental, la iniciación del piloto (DPL2) y la ampliación (DPL3) de un esquema de auditoría social por parte del Comité Inter-Sectorial CCT para el CCT re-diseñado y los servicios de salud y educación correspondientes, incluyendo el uso de tarjetas de calificación comunitarias para monitorear los insumos de salud y educación. Esto incluirá la implementación de una cadena mejorada de rendición de cuentas, que incluye a los proveedores y usuarios directos, a niveles de gestión distrital, regional y nacional. Apoyará la mejoría del sistema de quejas del programa CCT de manera que también pueda incluir quejas relacionadas con la provisión del servicio en las escuelas e instalaciones de salud.

120. Sujeto a los resultados de la NLTA, las acciones futuras para mejorar la efectividad de los

espacios formales de monitoreo cívico en salud y educación (Comités de Salud y Asociaciones de Padres y Maestros) pueden ser incluidas para el DPL2 y el DPL3. Luego de la validación gradual de los estándares educativos (Acción de Política I) y la implementación de la Donación, el PASS podría también apoyar la familiarización de aquello que los padres entienden que significa un buen rendimiento para cada niño. Finalmente, el PASS podría apoyar el desarrollo de la función de auditoría externa de la RD, particularmente la publicación y el seguimiento de las recomendaciones en áreas relevantes.

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VI. IMPLEMENTACIÓN DE LA OPERACIÓN

VI.1 ASPECTOS MEDIOAMBIENTALES, POBREZA E IMPACTOS SOCIALES

121. Aspectos medioambientales. No se espera que las acciones apoyadas por el PASS generen efectos significativos sobre el medioambiente, los bosques y otros recursos naturales. Sin embargo, impactos medioambientales menores podrían resultar de áreas de políticas apoyadas por el DPL. Estos impactos potenciales se destacan a continuación, con las medidas propuestas en el DPL para reducir las potenciales brechas en el sistema del país para mitigar dichos efectos:

• El Área de Política 1 sobre la modernización institucional del programa CCT y una mejor articulación con los servicios de educación y salud. El Área de Política 1.2 incluye el diseño y la implementación de un plan de acción para el DPL2 y el DPL3 de la serie que mejorará los servicios de salud para madres y niños, específicamente las tasas de vacunación. Esto podría potencialmente generar efectos medioambientales en términos del manejo de desechos biomédicos, que se sabe es relativamente débil en la RD. Afortunadamente, el país ha promulgado recientemente legislación para mejorar el manejo de desechos biomédicos. Luego de un enfoque estratégico con el país, el Banco apoyará los esfuerzos del Gobierno de fortalecer los procedimientos de manejo de desechos, dentro de la futura segunda fase del proyecto de Salud del Banco, PARSS2. Durante el nuevo periodo de la AEP, el Banco explorará también oportunidades de apoyar el desarrollo de capacidades para implementar nuevos procedimientos, entrenar personal, y establecer una más fuerte coordinación con la Secretaría de Medioambiente con respecto a los temas de desechos y seguridad ocupacional. • El Área de Política 2 trata sobre una mejor gestión presupuestaria para apoyar el mejor desempeño de los sectores sociales, incluyendo la estimación de las brechas de oferta para satisfacer la demanda de los beneficiarios del CCT de servicios de salud y educación, y la formulación de un documento y una estrategia de Política Gubernamental sobre el programa CCT, los beneficios asociados y las proyecciones de ingresos. Los cambios de política apoyados por el DPL1 no requieren la expansión o nuevas construcciones de escuelas, instalaciones de servicios de salud, o redes de tiendas. • Las Áreas de Política 3 y 4 se centran en mejorar la calidad del gasto público mediante los Convenios de Gestión y mejorar la transparencia y supervisión en los sectores sociales respectivamente. Por lo tanto, ninguna de estas áreas de política generará efectos medioambientales significativos.

122. Pobreza e Impactos Sociales. El equipo planea utilizar la Evaluación de Pobreza e Impacto Social (PSIA-Poverty and Social Impact Assessment) como un proceso interactivo y de enfoque general para identificar y monitorear los beneficios sociales y riesgos potenciales de las reformas apoyadas por el PASS. Se utilizará una serie de métodos (revisión de bibliografía, análisis cuantitativo y cualitativo), sujeto al área de investigación y la disponibilidad de datos. 34

34 En la actualidad, existen serias limitaciones de datos debido a que el programa CCT Solidaridad, no ha establecido aún un sistema riguroso de monitoreo y evaluación, con una línea base y metas de desempeño. Este

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El equipo ya ha comenzado a llevar a cabo un análisis de impacto social mediante: (i) entrevistas con expertos dominicanos claves en los sectores sociales, fuera y dentro del Gobierno; y (ii) una revisión de datos y bibliografía disponibles sobre la pobreza, los desafíos de la política social, el programa CCT Solidaridad, transparencia y los niveles del gasto social en la RD. Este análisis sugiere que el programa PASS propuesto se espera que tenga impactos sociales positivos y significativos. Las conclusiones preliminares específicas se resumen a continuación.

123. En primer lugar, el re-diseño del programa CCT Solidaridad hará énfasis sobre la promoción del capital humano e incrementará los incentivos para las familias elegibles en extrema pobreza para mantener a los niños en la escuela por más tiempo y mejorar las conductas de atención de salud (a través de visitas regulares de salud y de entrenamientos de sensibilización sobre temas de salud seleccionados). 35 Las reformas apoyadas en el PASS condicionarán el pago de las transferencias al cumplimiento por parte de los hogares con las co-responsabilidades en salud y educación (Fila 1 de la matriz), y también mejorará la gestión del presupuesto para apoyar la disponibilidad de insumos de salud, nutrición y educación (Fila 2). El PSIA evaluará la dimensión de estos impactos positivos esperados en la población objeto del CCT e identificará cualquier riesgo potencial. En particular, examinará las barreras para el cumplimiento por parte de las familias pobres con las co-responsabilidades de salud y educación que serán ejecutadas por primera vez con el re-diseño del programa CCT. Las barreras incluyen la relación entre la elegibilidad para el programa y el acceso al documento nacional de identidad y la potencial exclusión del programa de hogares elegibles que no pudieron satisfacer las condiciones debido a brechas en la oferta. Se desarrollarán las medidas de mitigación para remediar estos riesgos. La medida de mitigación al riesgo relativo a la documentación ya está en ejecución: el proyecto de Inversión para la Protección Social del Banco Mundial en curso apoya los esfuerzos del Gobierno para reducir el número de hogares dominicanos pobres que carecen de documentación.

124. En segundo lugar, en el contexto de la crisis financiera, estas reformas contribuirán a mejorar la respuesta de la red de seguridad del Gobierno, previniendo estrategias de remediación dañinas que pueden tener efectos negativos y a veces permanentes en el capital humano y en el bienestar de los miembros del hogar (i.e. deserción escolar temprana, malnutrición). Se espera también que la reforma de gestión presupuestaria (Fila 2) contribuya a proteger algunos de los insumos críticos de salud y educación que tienden a sufrir los recortes presupuestarios en tiempos de crisis.

125. En tercer lugar, las acciones complementarias específicas en salud y educación arrojarán beneficios adicionales, aunque los resultados específicos de estas acciones sean difíciles de observar al final del periodo de tres años que dura el programa. Por ejemplo, el apoyo del PASS a las mejorías en el control pre-natal y en la calidad de la provisión de servicios contribuirá con mejores resultados de salud en el largo plazo (Fila I.2 de la matriz). De forma similar, el cambio en el monto y la estructura de las transferencias de educación en el programa CCT afectarán los costos de oportunidad de educación (Fila 1.3 de la matriz).

sistema comenzará a establecerse hacia finales del 2009, cuando entren en vigencia un futuro préstamo de inversión del BID y el Financiamiento Adicional del Banco al proyecto existente de Inversión para la Protección Social. 35 Las sesiones de sensibilización sobre salud abarcan comúnmente desde una mejor nutrición a la prevención de un embarazo temprano de las jóvenes adolescentes.

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126. Finalmente, se espera que las reformas del PASS tengan externalidades positivas más allá del programa CCT y de la población objeto:

• Apoyo para la mejoría del sistema de focalización administrado por el SIUBEN (Fila 1.5) mejorará la calidad de la respuesta global de la red de seguridad del Gobierno. Los indicadores aproximados de recursos utilizados por el SIUBEN son utilizados también para focalizar el subsidio al combustible (Bonogas) y se espera que sea utilizado para el subsidio a la electricidad (Bonoluz), una reforma apoyada por el DPL Fiscal de la RD a ser sometido al Directorio en los próximos meses. • Medidas de política social y presupuesto que apoyan las mejorías en la provisión de servicios de salud, nutrición y educación se concentrarán en regiones prioritarias que incluyen tanto beneficiarios y no beneficiarios elegibles del CCT. Sujeto a la disponibilidad de datos, el PSIA examinará el cambio esperado en la cobertura de servicios de salud y educación tanto para los beneficiarios como para los no-beneficiarios de Solidaridad.• Las reformas del sector público del PASS contribuirán con el desarrollo de una cultura de resultados en los sectores sociales, a través de una mejor orientación hacia el desempeño en los sectores sociales (mediante acuerdos de gestión en el corto plazo y una implementación gradual de un presupuesto con información sobre desempeño en el mediano plazo con Convenios de Gestión). • Las medidas para mejorar la transparencia en el presupuesto deberían contribuir a una demanda informada y vocal por parte de los electores y otros interesados para preservar elementos críticos del gasto social (Área de Política 4). La implementación de las tarjetas de calificación comunitarias no solo cubrirá la calidad de servicio al cliente del programa CCT, sino que también la disponibilidad de insumos críticos de salud, educación y nutrición para permitir el cumplimiento con las co-responsabilidades.

VI.2 IMPLEMENTACIÓN, MONITOREO Y EVALUACIÓN

127. La implementación del (de los) préstamo(s) requerirá una estrecha coordinación entre el Banco y las respectivas instituciones responsables de su implementación. Estas incluyen la Secretaría de Hacienda, la Secretaria de Economía, el Gabinete Social, la Secretaría de Salud y la Secretaría de Educación, agencias que proporcionarán los datos de línea de base requeridos, cuando estén disponibles, a partir de los cuales medir los resultados al final del programa (Ver Anexo 2, Indicadores de Monitoreo Seleccionados). El Gabinete Social, a través del Comité Inter-Sectorial, asistirá en la coordinación de los reportes de información sobre los indicadores de monitoreo del programa relacionados con el Área de Política 1 sobre el cambio hacia la promoción de capital humano y hasta cierto punto sobre el Área de Política 4 sobre transparencia y supervisión cívica del programa CCT. La Secretaría de Hacienda y la Secretaría de Economía y Planificación informarán sobre el progreso respecto de los indicadores de monitoreo para el Área de Política 2 sobre mejor gestión presupuestaria y Política 3 sobre la implementación gradual de los Convenios de Gestión.

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VI.3 ASPECTOS FIDUCIARIOS

128. El riesgo fiduciario relacionado con el ámbito de la Gestión Financiera Pública (PFM-Public Financial Management) en la República Dominicana se considera moderadamente alto. El Banco ha evidenciado un renovado compromiso con la reforma de la Gestión Financiera Pública por parte de los funcionarios de gobierno en las instituciones que son responsables de la implementación de la reforma de la Gestión Financiera. En el centro de este compromiso se encuentra la necesidad de modernizar los sistemas del país y abordar la necesidad de una gestión más eficiente de los recursos públicos. Las actuales reformas han sido en gran parte diseñadas y apoyadas por funcionarios técnicos de alto nivel, particularmente aquellos en las relativamente nuevas Secretaría de Estado de Hacienda, Secretaría de Economía, Planificación y Desarrollo (SEEPyD) y la Secretaría de Administración Pública. En los últimos años, el gobierno emprendió una reforma sustancial del marco legal para la Gestión Financiera Pública para alinearla con las mejores prácticas internacionales y los estándares modernos. La mayoría de las leyes centrales ya han sido revisadas, pero su implementación ha sido lenta. En adición, el gobierno introdujo un sistema integrado de gestión financiera conocido como SIGEF. Su equivalente a nivel local, el SIFMUN, ha sido implementado en casi la mitad de todos los municipios. Se espera que una vez sean abordados los temas existentes sobre su efectividad, el sistema contribuirá a fortalecer los controles internos, mejorando el registro de transacciones contables y mejorando la calidad y la oportunidad en el tiempo de los informes financieros.

129. La Contraloría General de la República (CGR) y la Cámara de Cuentas (CdC) tienen la responsabilidad de la supervisión interna y externa de la Gestión Financiera Pública en la RD. Ambas instituciones continúan implementando medidas para mejorar su capacidad y las destrezas de su personal. Además, una demostración tangible de la determinación de la CdC de lidiar con la baja confianza pública en la organización y de mejorar su efectividad es la reciente contratación de una firma consultora internacional para llevar a cabo un estudio diagnóstico de sus actuales acuerdos institucionales. La CdC ha adoptado el plan de acción integral resultante que procura fortalecer la capacidad de la organización para conducir su mandato de auditor externo. En adición, a través de una Donación para el Desarrollo Institucional para la Administración Pública y la Rendición de Cuentas Financieras, el Banco está apoyando el fortalecimiento institucional de la unidad anti-corrupción del gobierno, la Dirección de Prevención de la Corrupción Administrativa (DPCA). El Banco también ha procurado aumentar la demanda de una mejor rendición de cuentas y transparencia en la gestión de los fondos públicos mediante el fortalecimiento del rol que juegan las organizaciones de la sociedad civil en este respecto.

130. Banco Central de la República Dominicana. El FMI llevó a cabo una Evaluación de las medidas de protección y de control (safeguards) del Banco Central de la República Dominicana (BCRD) en el 2003. El informe indica que un auditor externo independiente había sido contratado por primera vez en el 2000 y que se habían verificado avances hacia la implementación de los Estándares Internacionales de Contabilidad. Según el informe, una debilidad del BCRD es el marco de supervisión institucional de las funciones de auditoría interna y externa a nivel de la Junta. Se acordó un Plan de Acción detallado entre el FMI y el Gobierno para abordar estos temas, incluyendo el establecimiento de un ente de supervisión para fiscalizar la nueva función de auditoría interna redefinida, y para garantizar el seguimiento de las

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recomendaciones emanadas de la auditoría externa. Los estados financieros auditados del 2008 contienen una opinión de auditoría sin salvedades con una nota sobre el énfasis con respecto a las políticas contables. Los estados financieros se han preparado de conformidad con las prácticas de contabilidad generalmente aceptadas para los Bancos Centrales y contienen notas que detallan dónde y cómo difieren las políticas de los Estándares Internacionales sobre Informes Financieros.

131. La tasa de desembolso de la cartera del Banco es extremadamente lenta, y la mayoría de los temas se relacionan con la procura. El flujo de fondos de la cartera de la RD de la Cuenta Designada denominada en dólares estadounidenses a la Cuenta Operativa denominada en pesos dominicanos continúa mejorando. Durante la última Revisión de Desempeño de la Cartera del País (CPPR-Country Portfolio Performance Review) en febrero del 2009, la Unidad de Implementación del Proyecto (UIP) reportó que el ciclo tomaba de 5 a 7 días. El país demuestra una más eficiente liberación de los fondos asignados vía Tesorería con impactos positivos en la ejecución del presupuesto. VI.4 DESEMBOLSO Y AUDITORIA

132. La Secretaría de Hacienda será responsable de la administración de este préstamo. El préstamo propuesto estará conforme con los procedimientos de desembolso del Banco para préstamos/créditos de política de desarrollo. El balance no condicionado de pagos/apoyo presupuestario será desembolsado contra la implementación satisfactoria del programa de política de desarrollo, incluyendo el cumplimiento con las condiciones de liberación del tramo y el mantenimiento de un marco satisfactorio de política macroeconómica, y no vinculado a ninguna compra específica. Además, no se precisarán requerimientos de procura. Una vez el préstamo sea aprobado por el Directorio y entre en vigencia, el prestatario puede someter una solicitud de retiro solicitando al Banco el depósito de los fondos del préstamo en la cuenta dedicada designada por el Prestatario y aceptable para el Banco en el Banco Central de la República Dominicana a solicitud del Prestatario. El Prestatario se asegurará que una vez se deposita el Préstamo en la cuenta, un monto equivalente será acreditado en el sistema de presupuesto del Prestatario, en una forma aceptable para el Banco. El Prestatario informará al Banco sobre los montos depositados en la cuenta de moneda extranjera y acreditados al sistema de gestión del presupuesto. Si los fondos del préstamo se utilizan para propósitos no elegibles, según se definen en el Acuerdo del Préstamo para Políticas de Desarrollo, el BIRF requerirá al Prestatario inmediatamente, luego de notificación del BIRF, que éste reembolse un monto equivalente al monto del pago del BIRF. Los montos reembolsados al Banco luego de esa solicitud serán cancelados. El Banco se reserva la opción de solicitar una auditoria de la cuenta dedicada.

VI.5 RIESGOS Y MITIGACIÓN DE RIESGOS

133. Los Principales Riesgos y las medidas de mitigación de riesgos se resumen en la tabla a continuación.

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Tabla 8: Programa PASS propuesto. Principales Riesgos y Medidas de Mitigación Principales Riesgos Mitigación de Riesgo

Económico Se espera que la actual crisis financiera mundial y la desaceleración económica reduzcan las principales exportaciones de servicios y bienes, los ingresos por turismo, la IED, y las remesas de la RD. Igualmente está también incrementando el costo para el gobierno de refinanciar la deuda existente y del servicio de la deuda de tasa variable. Estos desarrollos exógenos probablemente reducirán el crecimiento económico y presionarán las finanzas del gobierno. Existe el riesgo de que estos desarrollos podrían detener o revertir el momentum de reforma.

Aunque los actuales riesgos económicos son sustanciales, los factores de mitigación incluyen la reducción de los precios del petróleo y de los alimentos, lo que debería reducir los requerimientos de financiamiento externo. La reducción de la inflación debería contribuir a limitar el impacto negativo en la población pobre de un crecimiento más lento. Se espera que los recursos financieros provistos por este préstamo y el financiamiento de otras IFI, mitiguen el riesgo de administración de la deuda en el 2009. Aunque si la crisis financiera se expande, estos fondos IFI podrían no ser suficientes para cubrir las necesidades de financiamiento de la RD. El monitoreo a nivel macro y el diálogo con el país que se verifican en la actualidad (i.e. FMI) ofrecerán una fuente de asesoría para las autoridades sobre política para abordar otros asuntos potenciales a medida que puedan surgir.

Posible cambio de las prioridades institucionales en el tiempo, que podrían poner en peligro la implementación de las reformas del Gobierno apoyadas por el PASS (reforma del CCT y Convenios de Gestión en el sector público) El riesgo indicado arriba se exacerba por la necesidad de coordinar dentro del Gobierno:

- La coordinación en el sector social (Gabinete Social, Educación y Salud)

- La coordinación entre las Agencias Sociales, la Secretaría de Hacienda y la Secretaría de Economía

- La coordinación entre la Secretaría de Hacienda y Economía

La acción de política del PASS seleccionada sobre la base del sentido de pertenencia demostrado por el Gobierno.

Los objetivos de reforma del CCT para la formación de capital humano para los pobres son consistentes con la Estrategia Nacional de Desarrollo y los acuerdos alcanzados durante la Cumbre Nacional de la Sociedad Civil (ver la Sección sobre Consultas)

Las organizaciones de la sociedad civil y los centros de estudio mejoraron la capacidad de ejercer el rol de supervisión a través de un diálogo regular con el equipo del Banco. Un mejor acceso a información presupuestaria y a los resultados de los mecanismos de auditoría social, de conformidad con el apoyo del PASS

El PASS apoya la formalización e institucionalización de los principales comités que supervisarán la implementación del programa CCT rediseñado, incluyendo el Comité Intersectorial CCT, agrupando a las Secretarías de Educación y de Salud y el Programa CCT

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Principales Riesgos Mitigación de Riesgo

Alineación de los incentivos para que las agencias sociales provean los objetivos de desempeño acordados para el programa CCT, a través de la reforma de gestión del presupuesto apoyada por el PASS

Alineación de la posición del Banco con las acciones de política con aquellas de otros donantes influyentes (i.e. BID, UE).

Limitaciones de recursos para implementar las reformas

- limitaciones en la capacidad institucional y administrativa, según se describe en la Sección sobre el Programa de Gobierno

- Limitaciones de recursos financieros para los que podrían parecer temas no-prioritarios en un contexto de crisis financiera como el desarrollo de la herramienta en la web “Consulta Amigable” para mejorar la transparencia del presupuesto

Reforma CCT. Tanto el Banco (Financiamiento Adicional al Préstamo de Inversión para la Protección Social) como el BID (préstamo de inversión multi-fase) proporcionarán asistencia técnica y desarrollo de capacidades. Los riesgos pendientes se relacionan con los posibles retrasos en la ratificación congresional de estos préstamos. Reforma presupuestaria con información sobre el desempeño: El Banco proporcionará asistencia técnica como parte de la NLTA para el programa DPL. Se aprobaron los fondos de una donación del GPRF para financiar el desarrollo de este módulo.

Posible oposición de parte de algunos interesados a las reformas apoyadas por el PASS

- La Asociación de Profesores puede oponerse a las intervenciones en el Sector Educación

- La Asociación de tiendas o Colmados afiliados con el Programa CCT Solidaridad puede oponerse al mecanismo de pago mediante tarjeta de débito del CCT Solidaridad

- El PASS se centra principalmente en la articulación del CCT rediseñado con la oferta de servicios de educación. Temas complejos sobre calidad que probablemente generen controversias en la asociación de profesores serán abordados por la NLTA en educación.

- El PASS será complementado por un análisis de economía política sobre la reforma del sector educación, el cual incluirá un diálogo con la asociación de profesores.

- Es probable que los colmados se opongan a la transformación del pago casi en efectivo (tarjetas de débito a ser utilizadas en las tiendas) hacia un sistema de pago completamente en efectivo. Esta línea de reforma no está siendo contemplada por el Gobierno en este momento.

Desafíos del Gobierno Las medidas de política del PASS apoyarán las

medidas que fortalecerán los mecanismos de focalización y verificación de co-responsabilidades, garantizando que los pagos de transferencias serán hechos progresivamente contra la certificación de responsabilidades.

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Principales Riesgos Mitigación de Riesgo

Las organizaciones de la sociedad civil vigilarán de cerca el desempeño del programa CCT rediseñado y los datos estarán disponibles mediante el desarrollo de un sistema integral de monitoreo y evaluación. El comité de donantes a ser establecido por el programa CCT Solidaridad, compuesto por expertos del BID, BM y PNUD, el cual evaluará los avances y abordará por lo menos con frecuencia semestral cualquier tema que surja.

Vulnerabilidad ante múltiples desastres naturales – particularmente inundaciones y huracanes. El daño acumulado de las tres mayores tormentas, Noel (2007), Olga (2007) y Gustav (2008), se estimó en más de US$300 millones únicamente en los sectores económicos claves. No se cuantificó el daño significativo provocado a la infraestructura, también estimado en cientos de millones de dólares estadounidenses. Los desastres naturales tienen el potencial de descarrilar el crecimiento económico y la reducción de la pobreza. Imponen igualmente una pesada carga fiscal, aumentando el endeudamiento y alejando los recursos públicos de sus planes de desarrollo de largo plazo.

Los daños a las principales empresas del sector privado fueron cubiertos por sus propios seguros.

La asistencia del Banco Mundial en la mitigación de riesgos por desastres naturales con el Préstamo de Recuperación de Emergencia y Manejo de Desastres.

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Anexo 1: Matriz de Acciones de PolíticaDesempeño y Rendición de Cuentas de los Sectores Sociales

Performance and Accountability of Social Sectors (PASS)

Tema Acciones Previas al DPL1 Activadores del DPL2 DPL3

Enfoque general: Fortalecer la orientación hacia el desempeño de los sectores socialesConsistente con el programa de reforma del gobierno, la serie DPL apoyará la implementación de las acciones básicas de política para fortalecer la planificación,el monitoreo y los procesos presupuestarios en los sectores sociales. El DPL se estructurará alrededor de acuerdos anuales de gestión que comenzarán aestablecer un marco de alcance amplio que se centra en los temas de política pública, presupuesto y gestión hacia el desempeño. Estos acuerdos básicos degestión incluirán acciones y resultados claves de política que están contenidos en esta matriz y serán firmados entre la SEEPyD, la SEH, y la SEAP con cadaagencia del sector y el Gabinete Social. Se espera que estos acuerdos de gestión serán continuados por los Convenios de Gestión previstos en la legislacióndominicana en el mediano plazo.

I. MEJOR DESEMPENO DE LOS SECTORES SOCIALES PARA PROMOVER EL CAPITAL HUMANO DE LOS POBRES

Tema Acciones Previas al DPL1 Activadores del DPL2 DPL3

1.1 Modernización conceptual,institucional y operativa delprograma CCT Solidaridad,enfocado actualmente en lapromoción del capital humanopara los ciudadanos máspobres

Temas:- la función de capital humano se ha

confundido por años debido a lainclusión de las transferenciasmonetarias no-condicionadas en elcampo operativo de Solidaridad

- División confusa/ineficiente de losroles y responsabilidades dentro delas agencias del Gabinete Social(focalización SIUBEN, agencia depago ADESS, CCT Solidaridad)

- Pobre coordinación entre lasagencias del Gabinete Social,Educación y Salud

(*) Decreto Presidencial queestablece el marco legal y regulatoriopara la reestructuración y elfortalecimiento del sistema deprotección social del Prestatario, asícomo instruyendo que los programasde protección social sean organizadoscomo transferencias monetarias no-condicionadas, subsidios focalizados,y transferencias monetariascondicionadas con la inversión encapital humano por las familiaspobres. [Ya realizado – evidenciadopor el Decreto Presidencial 118-09,Febrero 2009]

(*) Resoluciones del Coordinador delGabinete Social (Vicepresidente) paramodernizar el marco institucional ylas reglas operativas del ProgramaCCT Solidaridad (i) garantizando elcumplimiento con y la verificación de

(*) El Gobierno aprueba lasregulaciones que rigen la operacióndel Comité Interinstitucional (queaglutina a ADESS-SIUBEN-Solidaridad) y el Comité Inter-Sectorial que refleje por lo menos:(i) medidas para garantizar la calidaddel registro de la lista de beneficiariosactivos del CCT (elegibles conformeal instrumento de focalización y quereciben pagos basados en elcumplimiento con las co-responsabilidades;(ii) la coordinación inter-sectorialCCT a niveles nacional/regional parala ejecución y verificación de las co-responsabilidades; y(iii) el Sistema Integral de Monitoreoy Evaluación, incluyendo las líneas debase faltantes en la actualidad sobreverificación del cumplimiento con lasco-responsabilidades, y el

(*) El Gobierno utilizaprocedimientos y mecanismos quefuncionan para lograr la verificaciónde las co-responsabilidades de por lomenos el 80 por ciento de las familiasCCT.

(*) Establecimiento de los ComitésRegionales Inter-Sectoriales en por lomenos mitad de las regiones cubiertaspor el programa.

(*) Sistema Integral de Monitoreo yEvaluación compartido por el CCT,Educación, Salud y las tres agenciasADESS, SIUBEN, y el CCTSolidaridad.

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Falta de un marco de resultados claropara el programa CCT y eldesempeño relacionado de losservicios de salud y educación

co-responsabilidades; y (ii)incluyendo los indicadores de gestióne impacto, mediante: (i) la creación deun Comité inter-institucional(Solidaridad-ADESS-SIUBEN) parala coordinación de todas las accionesde política a ser desarrolladas en elsector de protección social;(ii) la creación de un ComitéInterinstitucional (Solidaridad, Saludy Educación), para la coordinación detodas las acciones de política a serdesarrolladas para los sectores desalud, educación y nutrición; y(iii) la aprobación de dos nuevosmanuales: el primero sobre procesostransversales a ser aplicados a todoslos programas sociales, y el segundosobre las reglas operativas aplicablesal Programa CCT Solidaridad re-diseñado.

cumplimiento actual de los hogaresSolidaridad con las co-responsabilidades.

1.2 Medidas adicionales de políticade salud

Baja calidad de servicios de saludmaterna e infantil en el primer nivelde atención contribuyen a pobresresultados de salud incluyendo altastasas de mortalidad materna e infantil,y la falta de protección contra lasenfermedades prevenibles convacunación.

(*) El Gobierno diseña un plan deacción de 4 años para mejorar elcontrol prenatal y la calidad en laprovisión de servicios, incluyendo laidentificación temprana de embarazosde alto riesgo y la definición delcriterio de provisión..

(*) El Gobierno diseña un plan deacción para mejorar las tasas devacunación para los niños menores decinco años en el primer nivel deatención, de conformidad con losprotocolos nacionales.

(*) El Gobierno inicia laimplementación de un plan de acciónde 4 años para mejorar el controlprenatal y la calidad en la provisiónde servicios en por lo menos tres delas cinco regiones priorizadas por elComité Inter-Sectorial CCT.

(*) El Gobierno inicia laimplementación del plan paraaumentar las tasas de vacunación paraniños menores de cinco años en elprimer nivel de atención, deconformidad con los protocolosnacionales.

1.3 En educaciónTemas Claves- Carencia de un sistema deinformación, propiedad de la

(*) Implementación del Sistema deGestión de Centro Escolar (SGCE)por parte de la Secretaría deEducación, que permite la

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Secretaría de Educación, paraverificar el cumplimiento con las co-responsabilidades y monitorear lascondiciones básicas en las escuelasque afectan el desempeño/calidad dela educación

- Carencia de incentivos financierosdiferenciados para la educación quecompensen los costos de oportunidaddentro del Programa CCT

- Pobre capacidad de la Secretaría deEducación para monitorear losresultados de aprendizaje estudiantil,incluyendo estudiantes de familiasCCT

(*) Resolución de la Secretaría deEducación que valida los estándaresde evaluación estudiantil para laeducación primaria y para el primerciclo de Educación Básica.

verificación sistemática de las co-responsabilidades de educación y elmonitoreo de escuelas focalizadas enlos distritos prioritarios.

(*) Prueba piloto para definir unanueva estructura y montos detransferencias a ser implementados en2009-2010

(*) El Gobierno administra laspruebas de resultados de aprendizajeestudiantil para el primer ciclo deEducación Básica (4to. grado)

(*) El Gobierno valida los estándaresde evaluación estudiantil para elsegundo ciclo de educación básica.

(*) Basándose en los resultados de laprueba piloto a ser implementada en2009-2010, ocurrirá una definición deuna nueva estructura y montos detransferencias para mejorar losindicadores educativos de las tasas deacceso, retención, promoción yterminación por nivel educativo.

(*) El Gobierno administra laspruebas ajustadas de resultados deaprendizaje estudiantil para elsegundo nivel de Educación Básica(8vo grado)

(*) El Gobierno valida los estándaresde evaluación estudiantil para laeducación secundaria (2do y 4togrado)

1.4 Mejor calidad de servicio paralos beneficiarios

(*)Resolución del Director delGabinete Social (Vicepresidente) queaprueba un plan para ampliar la red deinstituciones afiliadas al programaSolidaridad (Red de Abasto Social,incluyendo los colmados o tiendas deabastecimientos de los barrios, asícomo los pequeños comercios) conmiras a alcanzar tres objetivosprincipales: (i) promover lacompetencia entre los comerciosafiliados; (ii) ampliar la oferta y lostipos de productos que pueden seradquiridos con la tarjeta de débito deSolidaridad; y (iii) reducir el tiempo ylos costos de transacción para losbeneficiarios de Solidaridad.

(*) El Gobierno amplia la red deinstituciones afiliadas al programaSolidaridad (Red de AbastoSocial) de conformidad con la metaestablecida para el primer año.

(*) El Gobierno aprueba e inicia laimplementación del plan para mejorarla transparencia de la tarjeta del CCTSolidaridad, permitiendo a losbeneficiarios estar informados sobreel monto total de las transferencias yel balance disponible en sus tarjetas.

(*)El Gobierno amplia la red deinstituciones afiliadas al programaSolidaridad (Red de AbastoSocial) de conformidad con la metaestablecida para el segundo año.

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II. MEJOR GESTIÓN PRESUPUESTARIA PARA APOYAR LA EJECUCIÓN CONJUNTA DE LAS AGENCIAS DEL SECTOR SOCIALDENTRO DEL PROGRAMA CCT REDISEÑADO (Gabinete Social, Secretarías de Salud y Educación)

Tema Acciones Previas al DPL1 Activadores del DPL2 DPL3

Las asignaciones presupuestarias soninadecuadas para satisfacer losbeneficios según el programa CCT yel presupuesto no siempre se ejecutaconforme a lo planificado, lo quepuede afectar adicionalmente laprovisión del CCT.

(*) Comunicación del Jefe delGabinete Social (Vicepresidente) alSecretario de Estado de Haciendaproporcionando una evaluación paracuantificar y estimar los costos de lasbrechas en la oferta relacionadas conel programa CCT rediseñado,cubriendo la provisión de: (i)servicios de educación e insumosrelacionados (materiales didácticos);(ii) servicios de atención de saludprimaria incluyendo acceso amedicamentos esenciales; y (iii)micro-nutrientes dando prioridad a lasmujeres embarazadas y niñosmenores de cinco años de edad delprograma Solidaridad.

(*) La Secretaría de Estado deHacienda (SEH) ha tomado lasmedidas necesarias para garantizarque se incluirán fondos suficientes enla Ley de Presupuesto 2010 delPrestatario para cubrir las brechas enla oferta relacionadas al rediseño delPrograma CCT Solidaridadidentificadas en la evaluación descritaarriba, así como medidas especialespara garantizar que esos fondos seandesembolsados de manera oportuna.

(*) El Gobierno publica unDocumento sobre Políticas conproyecciones sobre los beneficios,ingresos y carteras de presupuestopropuestos para el mediano plazo pararesponder a las brechas identificadasen los objetivos de desempeño para elprograma de transferenciascondicionadas, que cubren: (i)educación; (ii) atención de saludprimaria, incluyendo acceso amedicamentos esenciales, y unincremento en la inscripción en elSENASA de los beneficiarios delCCT restantes; y (iii) nutrición,incluyendo la provisión de micro-nutrientes (hierro y ácido fólico) conprioridad para los beneficiarios delCCT, mujeres embarazadas y niñosmenores de dos años.

(*) El presupuesto del 2010proporciona recursos suficientes parasatisfacer las metas de resultados delos programas de transferenciascondicionadas, junto con losprocedimientos fortalecidos paragarantizar la predictibilidad de losdesembolsos para los usuarios delpresupuesto.

(*) Revisión en los avances parareducir las brechas en la oferta eneducación, salud y nutrición en áreaspriorizadas.

(*) Las proyecciones contenidas en elDocumento sobre Políticas,vinculando los objetivos y losrecursos del programa, se hanreflejado en el plan pluri-anual y en elmarco presupuestario de medianoplazo.

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III. APOYO A LA INTRODUCCIÓN GRADUAL DE CONVENIOS DE GESTIÓN EN LOS SECTORES SOCIALES

Tema Acciones Previas al DPL1 Activadores del DPL2 DPL3

La gestión presupuestaria estácentrada principalmente en losinsumos, afectando la priorización deresultados que se derivarían de losprogramas sociales críticos.

En salud, la necesidad de mejorar eldesempeño y la rendición de cuentasde los Servicios Regionales de Saludcomo parte de la descentralización delos servicios de salud.

Convenios de Gestión La Secretaríade Estado de Economía, Planificacióny Desarrollo (SEEPyD) y laSecretaría de Administración Pública(SEAP) han completado undiagnóstico institucional para evaluarel estado de preparación y lasnecesidades de desarrollo decapacidades para la introducción deConvenios de Gestión en los sectoresde salud y educación.

Sector Salud(*) La Secretaría de Salud (SESPAS)

firma acuerdos internos de gestiónorientados a resultados con dosServicios Regionales de Salud

Convenios de Gestión(*) Planes de fortalecimientoinstitucional para los sectores salud yeducación, basados en losdiagnósticos institucional en el DPL1.

(*) Realizar diagnóstico y formularplan de fortalecimiento institucionalpara la introducción de un acuerdo dedesempeño que cubra el programaCCT Solidaridad re-diseñado.

Sector Salud(*) Acuerdos de gestión internos

firmados con los restantes ServiciosRegionales de Salud.

Convenios de Gestión(*)firmados con las Secretarías deEducación y de Salud y el GabineteSocial para el CCT Solidaridad. Estosestablecerán planes estratégicos,objetivos, indicadores de desempeñoy presupuestos, que contemplan porlo menos los programas prioritariosdel sector social, y se incluirán comoanexo al Presupuesto.

IV. MEJOR TRANSPARENCIA Y SUPERVISIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LOS SECTORES SOCIALES

Tema Acciones Previas al DPL1 Activadores del DPL2 DPL3

Presupuesto GeneralEl Sistema Integrado de GestiónFinanciera (SIGEF) es únicamenteaccesible por usuarios autorizadosimpidiendo el acceso por parte delpúblico a información oportuna ycompleta sobre el presupuesto.

Presupuesto General(*) Una herramienta basada en la web“Consulta Amigable” desarrollada yaprobada por la Secretaría deHacienda (SEH) como un interfasecon el público del Sistema Integradode Gestión Financiera (SIGEF) paramejorar el acceso y la comprensiónsobre el presupuesto público y losavances en la gestión de procesos deresultados.

Presupuesto General(*) Lanzamiento de la herramienta“Consulta Amigable”.

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Programa CCTSe requiere un mayor acceso a lainformación sectorial (salud yeducación) para permitir unmonitoreo apropiado de las brechasen la oferta por parte de la sociedadcivil.

La ausencia de un programa deauditoría social para el programaCCT, incluyendo retroalimentaciónverificable y cuantificable, y uncircuito de retroalimentaciónadecuado.

El sistema de quejas del CCT estáconfinado de manera limitada alprograma CCT y no puede tramitarlas quejas de los servicios deeducación/salud.

Programa CCT Rediseñado(*) El sitio web del CCT Solidaridadpublica: (i) la lista de beneficiariosdel CCT; y (ii) la evaluación definidaarriba que cuantifica y estima loscostos para cerrar las brechas ensalud, educación y nutrición.

(*) Acuerdo administrativo entre laSEH y la Secretaría de Economía yPlanificación (SEEPyD), incluyendoun módulo en “Consulta Amigable”que vincula la informaciónpresupuestaria con indicadores dedesempeño.

Programa CCT Rediseñado(*) El sitio web del CCT Solidaridadpublica: (i) el monitoreo y evaluacióndel sistema del CCT; y (ii) elDocumento sobre Política descrito enla Fila 2.

(*) La aprobación por parte delComité Inter-Sectorial CCT(Educación-Salud-CCT) del esquemade auditoría social para el CCTrediseñado (y que corresponde a losservicios de salud y educación,incluyendo el uso de tarjetas decalificación comunitarias paramonitorear los insumos de salud yeducación, y la implementación deuna mejor cadena de rendición decuentas que involucre a losproveedores directos, los usuarios ylos niveles de gestión distrital-regional-nacional

Programa CCT Rediseñado(*) Publicación de los resultadospilotos de las tarjetas de calificacióncomunitarias.

(*) El Gobierno mejora el sistema dequejas del programa CCT de formaque pueda incluir las quejas asociadascon la provisión de servicio en lasescuelas e instalaciones de salud.

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