Documento del Banco Mundial - The World Bank · Principales indicadores de ... social en el MIDIS,...
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Documento del Banco Mundial EXCLUSIVAMENTE PARA USO OFICIAL Informe n.º 72625-PE BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO DOCUMENTO PROGRAMÁTICO PARA UN PRÉSTAMO PROPUESTO POR UN MONTO DE US$45 MILLONES A FAVOR DE LA REPÚBLICA DEL PERÚ PARA EL PRIMER PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO SOBRE INCLUSIÓN SOCIAL (PPD-1) 13 de noviembre de 2012 Unidad de Gestión Sectorial de Desarrollo Humano Unidad de Gestión para Bolivia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela Oficina Regional de América Latina y el Caribe El presente documento es de distribución restringida y puede ser usado por quienes lo reciban sólo en el desempeño de sus obligaciones oficiales. Su contenido no podrá, en circunstancias diferentes, revelarse sin autorización del Banco Mundial. Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized
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Documento del
Banco Mundial
EXCLUSIVAMENTE PARA USO OFICIAL
Informe n.º 72625-PE
BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO
DOCUMENTO PROGRAMÁTICO
PARA UN PRÉSTAMO PROPUESTO
POR UN MONTO DE US$45 MILLONES
A FAVOR DE
LA REPÚBLICA DEL PERÚ
PARA EL
PRIMER PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO SOBRE INCLUSIÓN SOCIAL
(PPD-1)
13 de noviembre de 2012
Unidad de Gestión Sectorial de Desarrollo Humano
Unidad de Gestión para Bolivia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela
Oficina Regional de América Latina y el Caribe
El presente documento es de distribución restringida y puede ser usado por quienes lo reciban sólo en el
desempeño de sus obligaciones oficiales. Su contenido no podrá, en circunstancias diferentes, revelarse
sin autorización del Banco Mundial.
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REPÚBLICA DEL PERÚ
AÑO FISCAL DEL GOBIERNO
1 de enero al 31 de diciembre
EQUIVALENCIAS MONETARIAS
(Tipo de cambio vigente al 22 de octubre de 2012)
Unidad monetaria Nuevo Sol
US$1,00 US$2,58
Pesos y medidas
Sistema métrico decimal
ABREVIATURAS Y SIGLAS
BCR Banco Central de Reserva
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
DGSYE Dirección General de Seguimiento y Evaluación
EAP estrategia de alianza con el país
ENAHO Encuesta Nacional de Hogares
FMI Fondo Monetario Internacional
FONCODES Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo
GIZ Agencia Alemana de Cooperación Técnica
INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática
IOH Índice de Oportunidades Humanas
KfW Banco Alemán de Desarrollo
MEF Ministerio de Economía y Finanzas
MIDIS Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social
MIMDES Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social
MIMP Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables
MINEDU Ministerio de Educación
ONG organización no gubernamental
OSC organizaciones de la sociedad civil
PASS Programa de Apoyo a la Reforma del Sector Salud
PCM Presidencia del Consejo de Ministros
PIB producto interno bruto
PMA Programa Mundial de Alimentos
PPD préstamo para políticas de desarrollo
PRONAA Programa Nacional de Asistencia Alimentaria
REACT resultados y rendición de cuentas
SENASA Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental
SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera
SINADIS Sistema Nacional de Desarrollo e Inclusión Social
SIS Seguro Integral de Salud
iii
SISFOH Sistema de Focalización de Hogares
SWAP enfoque sectorial
PAT préstamo para asistencia técnica
UCPS Unidad de Coordinación de Préstamos Sectoriales
Vicepresidente:
Directora de país:
Director sectorial:
Gerente sectorial:
Jefas del equipo del proyecto:
Hasan A. Tuly
Susan G. Goldmark
Keith Hansen
Mansoora Rashid
Carine Clert y Alessandra Marini
iv
REPÚBLICA DEL PERÚ
PRIMER PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO SOBRE
INCLUSIÓN SOCIAL DE PERÚ
ÍNDICE
RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA ............................................................... vi 1. INTRODUCCIÓN .............................................................................................................1 II. CONTEXTO NACIONAL ................................................................................................2
ACONTECIMIENTOS ECONÓMICOS RECIENTES .......................................................................2 PANORAMA MACROECONÓMICO Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA........................................2 POBREZA Y DESIGUALDAD ....................................................................................................6 PROGRAMAS SOCIALES .........................................................................................................9
III. EL PROGRAMA DEL GOBIERNO .............................................................................10 IV. APOYO DEL BANCO AL PROGRAMA DEL GOBIERNO .....................................12
RELACIÓN CON LA ESTRATEGIA DE ALIANZA CON EL PAÍS ..................................................12 COLABORACIÓN CON EL FMI Y OTROS ASOCIADOS .............................................................12 RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO ..............................................................13 FUNDAMENTOS ANALÍTICOS ...............................................................................................14 ENSEÑANZAS APRENDIDAS .................................................................................................15
V. LA OPERACIÓN PROPUESTA ...................................................................................16 DESCRIPCIÓN DE LA OPERACIÓN .........................................................................................16 ESFERAS DE POLÍTICAS .......................................................................................................17 IMPACTOS SOCIALES Y EN LA POBREZA ...............................................................................27 ASPECTOS AMBIENTALES ....................................................................................................28 SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN .............................................................................................29 ASPECTOS FIDUCIARIOS ......................................................................................................29 DESEMBOLSOS Y AUDITORÍA ...............................................................................................30 RIESGOS Y MEDIDAS DE MITIGACIÓN ..................................................................................30
ANEXO 1: Serie de préstamos para políticas de desarrollo sobre inclusión social: Matriz de
políticas y resultados previstos ...................................................................................................35 ANEXO 2: Elementos principales del préstamo para asistencia técnica sobre inclusión
social 42 ANEXO 3: Reseña del Programa del Gobierno de Perú que se respalda con la serie de
PPD sobre inclusión social ..........................................................................................................45 ANEXO 4: Análisis del impacto social y en la pobreza ............................................................56 ANEXO 5: Carta de evaluación..................................................................................................61 ANEXO 6: Declaración de políticas de desarrollo ....................................................................65 ANEXO 7: Datos básicos sobre Perú .........................................................................................71
v
Este préstamo para políticas de desarrollo sobre inclusión social fue elaborado por un equipo del Banco
Interamericano de Reconstrucción y Fomento (BIRF) integrado por Carine Clert (jefa del equipo del proyecto,
líder sectorial, LCHSD), Alessandra Marini (jefa del equipo del proyecto, economista senior, LCSHS),
Ignacio Apella (consultor contratado por un período prolongado, LCSHD), Sara Burga (asistente de
programas, LCC6C), Facundo Cuevas (economista, LCSPP), Marta Favara (consultora, LCSPP), Patricia de la
Fuente Hoyes (oficial de finanzas senior, CTRLN), Indu John-Abraham (oficial de operaciones, LCSPP),
Maria Gracheva (oficial de operaciones senior, SASHD), Lerick Kebeck (asistente de programas senior,
LCSHS), Sara Keener (especialista senior en desarrollo social, LCSSO), Lourdes Consuelo Linares
(especialista senior en gestión financiera, LCSFM), Nelson Gutiérrez (oficial de operaciones, LCSHS), Andre
Medici (economista senior en salud, LCSHH), Rory Narvaez (oficial de operaciones, consultor contratado por
un período prolongado, LCSHH), Jimena Garrote (asesora jurídica senior, LEGLE), Patricia Orna (asistente
de programas con idiomas, LCSHS), Marco Pariguana (profesional asociado junior, LCSHS), Sergi Pérez-
Serrano (consultor, LCC6C), Francesca Recantini (especialista senior en sector público, PRMPS), Rafael
Rofman (especialista líder en protección social, LCSHS), Ana Karina Rozas (analista de operaciones,
LCC6C), William Reuben (consultor, LCSHS), Alfredo Sarmiento (consultor, LCSPP), Verónica Silva
Villalobos (especialista senior en protección social, LCSHS), Renos Vakis (economista senior, LCSPP) y
Ekaterina Vostroknutova (economista senior, LCSPE).En la preparación del presente documento se contó con
la valiosa orientación y comentarios de Louise Cord (gerente sectorial, LCSPP) y Carlos Silva Jáuregui
(economista líder y líder sectorial, LCSPR).
vi
REPÚBLICA DEL PERÚ
RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA
PRIMER PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO SOBRE
INCLUSIÓN SOCIAL
Prestatario Gobierno de Perú
Organismo de ejecución Ministerio de Economía y Finanzas
Datos y condiciones de
financiamiento Monto del préstamo del BIRF: US$45 millones Préstamo con margen variable, un calendario de reembolso vinculado a los
compromisos y todas las opciones de conversión, pagadero en 8 años, con un
período de gracia de 5 años.
Tipo de operación El primero de una serie propuesta de dos préstamos programáticos para políticas
de desarrollo.
Principales esferas de
políticas
1. Consolidación del marco institucional para la gestión y promoción de la
agenda de inclusión social en el Ministerio de Desarrollo e Inclusión
Social (MIDIS). 2. Mejora de la capacidad de inclusión y la eficacia de los programas
sociales clave del MIDIS. 3. Reforma de los enfoques y sistemas de la política sobre inclusión social
Principales indicadores de
resultados
Los resultados se deberán haber alcanzado al final de la serie de PPD (un año
después de la aprobación por el Directorio Ejecutivo del segundo PPD sobre
inclusión social): 1. Institucionalización de la gestión y promoción de la agenda de inclusión
social en el MIDIS, medida por el establecimiento de reglas jurídicas y de
organización a nivel central y el funcionamiento de unidades integradas a
nivel subnacional en todas las regiones.
2. Al menos 150 000 nuevos usuarios inscritos en el programa Juntos de
transferencias monetarias condicionadas.
3. Al menos el 90% de los promotores locales de Juntos han recibido
capacitación sobre la nueva metodología de apoyo a las familias. 4. Al menos el 65% de los hombres y mujeres mayores que vive en
situación de pobreza extrema y que cumplen con los requisitos de
admisibilidad para participar en el programa Pensión 65 reciben esta
subvención.
5. Al menos el 70% de los niños y niñas que asiste a instituciones educativas
públicas del nivel inicial y primario son beneficiarios del programa de
alimentación escolar Qali Warma.
6. Al menos el 40% de los distritos donde funciona Qali Warma cuenta con
mecanismos para mejorar la transparencia del programa y su supervisión
por parte de la sociedad civil.
7. Se ha actualizado en el SISFOH la ficha socioeconómica única de, al
menos, el 90% de los hogares pobres, según lo estimado por el INEI, en
un plazo no mayor a tres años.
8. Los programas del MIDIS han comenzado a implementar, al menos, el
40% de las recomendaciones generadas a través del sistema de
vii
seguimiento y evaluación.
9. Aumento de la cobertura de iniciativas eficaces, según la definición
consignada en los lineamientos sobre malnutrición crónica, en al menos
tres regiones.
Objetivos de desarrollo
del programa y
contribución a la
estrategia de alianza con
el país (EAP)
La serie de PPD propuesta tiene tres objetivos de desarrollo principales: i)
apoyarla institucionalización de la gestión y promoción de la agenda de inclusión
social en el MIDIS, ii) sentar las bases para mejorar la capacidad de inclusión y la
eficacia de los programas sociales clave que lleva adelante el MIDIS, y iii)
establecer sistemas y estrategias de identificación de beneficiarios, seguimiento y
evaluación, y coordinación general adecuados. La operación se ajusta plenamente a la estrategia de alianza con Perú del
Banco para el período de los ejercicios de 2012-16. En particular, las reformas a
las que apunta esta serie de PPD se corresponden con el primer objetivo
estratégico de aumentar el acceso y la calidad de los servicios sociales para los
pobres y, específicamente, con la primera esfera de resultados, que consiste en
lograr “un sistema de protección social más inclusivo y eficaz”. Riesgos y mitigación del
riesgo
Riesgos económicos: Los riesgos económicos en Perú son bajos, dado que la
orientación de la política económica continúa siendo estable y prudente. Las causas de los posibles riesgos de deterioro de la situación provienen
principalmente del contexto externo. Como se describe en el resumen del
préstamo y el programa, el impacto de la crisis en la zona del euro y la posible
desaceleración del crecimiento en China sería limitado gracias a la diversificación
de las exportaciones de productos básicos de Perú y al escaso valor agregado de
los productos que se exportan a Europa. Menos del 9% del total de los ingresos
públicos proviene de los productos básicos, lo que genera un bajo nivel de
exposición. Dado que las subsidiarias locales de bancos extranjeros se financian
principalmente a través de depósitos locales y gozan de plena independencia en
virtud de las reglamentaciones locales, es probable que el impacto directo de una
posible crisis bancaria en Europa sea limitado. Las expectativas del sector privado interno están relacionadas con las
perturbaciones externas y, en el caso de que se produjera un deterioro
considerable de las condiciones en el exterior, podrían disminuir y repercutir en la
demanda interna.
Mitigación:
Los riesgos externos se ven mitigados por una sólida situación fiscal del
país, una política monetaria prudente y considerables reservas
internacionales.
Teniendo en cuenta la experiencia de 2008, en tales circunstancias, el
sector privado procurará que el Gobierno intervenga para fomentar la
demanda a través de un paquete de reactivación económica. Como parte
de las medidas permanentes destinadas a mitigar estos posibles
inconvenientes, en junio de 2012 el Gobierno introdujo un paquete de
estímulo económico por un monto equivalente al 0,4% del PIB. Llegado
el caso, el Gobierno cuenta con amplio margen fiscal y ahorros para
poner en marcha políticas anticíclicas.
viii
Riesgos relacionados con la ejecución y coordinación de los programas Revocación de las políticas y de la agenda de reformas como resultado de
posibles cambios de las autoridades del MIDIS. Además, esto podría
verse agravado por la consiguiente falta de continuidad del personal
técnico. Todo ello podría impedir la ejecución de los programas conforme
a lo previsto en el marco del PPD y el PAT, lo que podría tener
repercusiones negativas para la preparación del PPD-2.
Limitaciones relativas a la capacidad institucional y administrativa, en
vista de que el MIDIS recién comenzó a funcionar en octubre de 2011, y
de que los cinco programas sociales solo fueron transferidos a dicho
ministerio en enero de 2012.
Posibles problemas de coordinación en los dos viceministerios del
MIDIS, que podrían poner en peligro la implementación de la reforma.
Posibles problemas de coordinación entre el MIDIS, otros ministerios y
los Gobiernos subnacionales.
El programa Juntos ampliado tal vez no cumpla sus objetivos referentes a
la acumulación de capital humano si no se identifican adecuadamente y
reducen en forma progresiva las deficiencias de la oferta de servicios de
salud, nutrición y educación. Mitigación:
Existe un firme compromiso de la Presidencia y del Gobierno de Perú con
la agenda de inclusión social, así como un fuerte respaldo del Ministerio
de Economía y Finanzas (MEF) al enfoque del MIDIS centrado en la
orientación a los resultados, la calidad y una mejor focalización del gasto
social. Por lo tanto, no cabe esperar que un cambio en las autoridades del
MIDIS provoque una reversión de las políticas. Asimismo, la ejecución
del programa y de las operaciones respaldadas por el Banco (el PPDPPD
y el PAT) se supervisará cuidadosamente, y también se brindará apoyo a
través de la asistencia técnica no crediticia del Banco.
Las medidas de mitigación incluyen las siguientes: i) apoyo técnico en el
marco del PAT sobre inclusión social, y de los servicios de asesoría y
conocimientos que ya esté prestando el Banco; ii) apoyo coordinado y
participación de varios organismos donantes en la reforma orientada a la
inclusión social (véase la sección IV); iii) apoyo suministrado por la
Unidad de Coordinación de Préstamos Sectoriales (UCPS) del MEF, que
cuenta con amplia experiencia, y iv) la existencia de otros proyectos del
Banco, como el enfoque sectorial de Juntos en materia de nutrición.
Este riesgo se mitigará mediante la celebración periódica de reuniones
conjuntas entre los dos viceministerios, y por el hecho de que dichos
órganos comparten la responsabilidad de obtener resultados en función de
las prioridades acordadas del MIDIS, y la estrategia Crecer para Incluir.
Si bien el MIDIS es responsable de la coordinación general, se abocará,
en primer lugar, a mejorar sus propios programas. Además, no pretende
abarcar todas las esferas de la política social, sino que más bien se
concentrará en determinadas esferas multisectoriales de la estrategia
Crecer para Incluir (por ejemplo, la malnutrición crónica y el bienestar de
los adultos mayores pobres). Esta forma de operar asegurará que la
coordinación con otros actores pertinentes se corresponda con su
respectiva capacidad técnica y sea, al mismo tiempo, una plataforma para
ix
asegurar las sinergias entre todos los programas.
El MIDIS coordinará con los Ministerios de Salud y de Educación para
formular una estrategia que permita identificar y eliminar
progresivamente las deficiencias de la oferta de servicios asociadas con el
cumplimiento de las responsabilidades compartidas del programa Juntos.
Riesgos de oposición de las partes interesadas. Es probable que el personal y la
administración de los programas sociales que pasaron recientemente a la órbita
del MIDIS opongan resistencia a los cambios. Los usuarios finales de los
programas también pueden oponerse en cierta medida, ya que algunos de ellos
podrían verse perjudicados por la revisión del sistema de identificación de
beneficiarios y el aumento de la transparencia. Mitigación:
A partir del análisis de las partes interesadas, así como de las consultas formales e
informales mantenidas con estas, el MIDIS está diseñando estrategias para reducir
la resistencia al cambio, definir mejor su estrategia de comunicaciones y ha
comenzado a elaborar mecanismos que permitan recoger los comentarios y las
quejas de los usuarios. Esto último se respaldará con el PAT.
Riesgos sociales La falta de documentos de identidad que afecta a una gran parte de
la población a la que van dirigidos los programas del MIDIS podría
obstaculizar el avance de las reformas, particularmente la ampliación de
la cobertura de los programas Pensión 65 y Juntos.
Pensión 65. Los adultos mayores pobres que viven en lugares apartados
tienen problemas de acceso en lo que respecta a: i) su movilidad física
para llegar a los lugares de pago y asistir a las reuniones organizadas por
los programas, y ii) su capacidad de lectura y escritura, especialmente en
el caso de las mujeres indígenas pobres de las zonas rurales. Esto podría
limitar sus posibilidades de beneficiarse plenamente con el programa.
El enfoque descentralizado que se prevé utilizar en el marco del programa
de alimentación escolar Qali Warma podría suponer el riesgo de
apropiación de recursos a nivel local.
Mitigación:
El MIDIS ha suscrito un convenio de apoyo presupuestario con el
Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC), entidad
encargada de emitir las cédulas de identidad. Dicho convenio contempla
el establecimiento de 34 nuevas oficinas registrales en los 120 distritos
más pobres. El MIDIS y el RENIEC están trabajando juntos en la
formulación de una estrategia para atender a las personas indocumentadas
y alentarlas a acercarse a las oficinas registrales locales. Por último, el
programa Pensión 65está coordinando con el Programa de Incentivos
Municipales del MEF para ofrecer incentivos financieros a las
municipalidades a fin de que aumenten el acceso de la población objetivo
a los servicios de identificación. El programa Pensión 65 del MIDIS trabaja en estrecha colaboración con
los Gobiernos locales y otros asociados para elaborar mecanismos de
x
transporte más adecuados para los usuarios y ofrecer soluciones
alternativas que sean apropiadas. Además, el Banco asesora al MIDIS
sobre sistemas de pago adecuados, que también se respaldan con por el
PAT.
En materia de alfabetización, el MIDIS trabaja en coordinación con el
Ministerio de Educación para facilitar el acceso de los usuarios del
programa Pensión 65 al Programa Nacional de Alfabetización. Además,
los promotores del programa Pensión 65 están encargados de facilitar la
inclusión de esos adultos mayores, tanto hombres como mujeres, con
dificultades específicas (analfabetismo, discapacidad).
A través del PAT, el Banco colaborará con el MIDIS para incorporar
mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, y un sistema para
que los usuarios puedan hacer comentarios sobre la calidad del programa,
sus gastos y los costos unitarios en comparación con los promedios
regionales. Mediante la prestación de servicios de asesoría específicos y
oportunos, el Banco también da a conocer ejemplos sobre prácticas de
buen gobierno y lucha contra la corrupción para el diseño del programa
Qali Warma.
Número de identificación
de la operación P131028
1
1. INTRODUCCIÓN
1. El préstamo para políticas de desarrollo (PPD-1) propuesto (US$45 millones) será
el primero de una serie de PPD sobre inclusión social, que consta de dos partes y cuyo
objetivo es apoyar el programa de reformas del Gobierno de Perú en materia de inclusión
social1. La primera etapa del programa de reformas sobre inclusión social respaldado por el
PPD-1 se centrará en el establecimiento del nuevo Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social
(MIDIS) para iniciar las reformas de la política social que son de su competencia. Según está
previsto, la segunda etapa de la reforma, que se concentrará en la implementación y
consolidación de dichas reformas, contará con el respaldo de un segundo PPD (PPD-2 sobre
inclusión social), programado para el año fiscal 2014. El PPD-1 propuesto se somete a la
consideración del Directorio Ejecutivo junto con el Préstamo de Asistencia Técnica sobre
Inclusión Social (PAT). El PAT propuesto apoyará la realización de la segunda fase de reformas
y proporcionará apoyo técnico que servirá de enlace entre ambos PPD.
2. Durante la última década, Perú ha logrado aumentar el crecimiento económico,
reducir la pobreza y la desigualdad, y mejorar los indicadores sociales. Sin embargo, el
Gobierno reconoce que en el país aún persisten muchas disparidades sociales y de ingresos.
A pesar de la prevalencia de los programas sociales, estos son fragmentados e ineficaces en el
sentido de que no ofrecen un conjunto coherente y sistemático de servicios de apoyo a los
pobres. En consecuencia, el Gobierno ha anunciado un plan de crecimiento e inclusión cuyos
objetivos principales son: i) brindar acceso equitativo a los servicios básicos, el empleo y la
seguridad social, y ii) reducir la pobreza extrema, con énfasis en la pobreza rural. El Gobierno ha
creado el MIDIS para impulsar una parte importante de esta agenda, haciendo hincapié en la
reforma de las políticas y programas sociales.
3. La operación propuesta tiene tres objetivos de desarrollo principales: i) respaldar la
institucionalización de la gestión y promoción de la agenda de inclusión social en el MIDIS; ii)
sentar las bases para mejorar la capacidad de inclusión y la eficacia de los programas sociales
clave que lleva adelante el MIDIS, y iii) crear sistemas y estrategias adecuados de identificación
de beneficiarios, seguimiento y evaluación, y coordinación general.
1 El MIDIS define la inclusión social como un proceso a través del cual todas las ciudadanas y ciudadanos pueden
ejercer sus derechos, acceder a servicios públicos y aprovechar las oportunidades que ofrece el crecimiento
económico. Anexo 4.
2
II. CONTEXTO NACIONAL
ACONTECIMIENTOS ECONÓMICOS RECIENTES
4. Durante la década pasada, después de casi 25 años de estancamiento económico,
Perú se ha convertido en una de las economías de más rápido crecimiento de América
Latina. La tasa de crecimiento se ha mantenido sólida, a un promedio de 5,7% entre 2000 y
2011. El crecimiento también ha sido generalizado, particularmente en la segunda mitad de la
década del 2000, cuando casi el 31% de la población salió de la situación de pobreza en apenas
siete años (entre 2004 y 2011).
5. Durante la crisis económica mundial de 2008-2009, el Gobierno logró aplicar un
exitoso conjunto de medidas monetarias y fiscales que ayudaron a crear las condiciones
para una recuperación acelerada. Las políticas fiscales y monetarias anticíclicas permitieron
mitigar los efectos de la crisis mundial y reactivar rápidamente la economía. En 2009 se puso en
marcha un Plan de Estímulo
Económico por el equivalente a
3,4% del PIB, que ayudó a
mantener un crecimiento positivo
de dicho indicador. Con respecto a
la política monetaria, el Banco
Central redujo considerablemente
su tasa de interés de referencia y
suministró liquidez adicional a
través de un conjunto de
instrumentos de política por el
equivalente a 9% del PIB. El ritmo
de crecimiento se recuperó con
rapidez hasta alcanzar el 8,8% en
2010 y el 6,9% en 2011, pese a la
continua desaceleración mundial
(grafico 1).
PANORAMA MACROECONÓMICO Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA
6. La política macroeconómica de Perú es adecuada para proceder con esta operación.
Gracias a su política fiscal conservadora, Perú ha resistido bien a la crisis reciente, registra un
sólido superávit fiscal primario y un bajo nivel de endeudamiento que va en disminución, y
cuenta con amplio margen fiscal para responder a las perturbaciones externas, si fuera necesario.
Las políticas monetaria y cambiaria de Perú son prudentes, y se refuerzan mutuamente con una
balanza de pagos equilibrada y una base de exportación diversificada frente a las perturbaciones
de los precios de los productos básicos.
Gráfico 1: Sólido crecimiento del PIB
(crecimiento real del PIB, en porcentaje)
Fuente: INEI y BCRP
0
2
4
6
8
10
12
2000 2002 2004 2006 2008 2010
3
7. Se prevé que la tasa de crecimiento de Perú se mantendrá firme, de 6% a 6,5%
durante el período de la proyección (2013-2015). El crecimiento seguirá impulsado,
principalmente, por la sólida demanda interna (consumo e inversión), y la demanda externa
tendrá un papel menos preponderante, ya que es probable que persistan las difíciles condiciones
externas. La orientación fiscal se mantendrá estable, con tendencia a un aumento gradual del
ahorro fiscal hasta llegar a un superávit fiscal de 1,5% en 2015. El total de la deuda continuará
disminuyendo a un ritmo acelerado, hasta alcanzar el 14,9% del PIB en 2015, dividido en partes
casi iguales entre deuda interna y deuda externa. Se prevé que la cuenta corriente de la balanza
de pagos se mantenga con un déficit manejable del 2,3% del PIB.
Gráfico 2: Bajo ratio de deuda pública-PIB
8. La estrategia de Perú frente a
la deuda es conservadora y se centra
en la estabilidad fiscal. El total de la
deuda pública de Perú en 2011 llegaba a
US$38 000 millones, es decir, el 21,2%
del PIB, en comparación con el 44,3% en
diciembre 2004, y está previsto que
disminuya al 14,9% para 2015
(gráfico 2). El último análisis de la
sostenibilidad de la deuda indica que los
ratios de deuda son sólidos frente a otros
supuestos acerca de las variables
económicas subyacentes, pero siguen
siendo sensibles a fuertes perturbaciones
cambiarias permanentes (una
depreciación del 30% significaría un aumento del ratio de deuda externa de 9 puntos
porcentuales, y del ratio de deuda interna, de 5 puntos porcentuales)2. La drástica reducción del
nivel de endeudamiento obedece a los sólidos fundamentos económicos de Perú y a la gestión
prudente y activa de la deuda. La estrategia de gestión de la deuda tiene por objetivo reducir la
deuda como porcentaje del PIB, mitigar el riesgo de refinanciamiento, aumentar la proporción de
deuda interna en nuevos soles y continuar desarrollando el mercado para los bonos soberanos
internacionales. En agosto de 2011, Standard & Poor’s, conjuntamente con Fitch Ratings (en
noviembre de 2011), subieron la calificación del riesgo soberano para la deuda de largo plazo en
moneda extranjera de Perú, de “BBB-” a “BBB”, y reafirmaron la calificación “A-3” del riesgo
soberano para la deuda de corto plazo en moneda extranjera, y la calificación “BBB+/A-2” para
la deuda en moneda nacional.
9. Las cuentas fiscales se han administrado acertadamente y existen considerables
ahorros fiscales. Tras sufrir un deterioro en 2009 y 2010 que generó pequeños déficits de -
1,3%y -0,3%, respectivamente, a causa de las políticas anticíclicas adoptadas para hacer frente a
la crisis mundial, la cuenta fiscal registró un superávit de 1,9% del PIB en 2011, y se prevé que
en 2015 se mantendrá un superávit del 1,5% del PIB. El superávit fiscal de 2011 se logró a pesar
2 Según el último informe del FMI sobre la consulta del Artículo IV con Perú, publicado en febrero de 2012,
http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2012/cr1226.pdf.
* Proyecciones del Marco Macroeconómico Multianual 2013-2015,
Ministerio de Finanzas
Fuente: Ministerio de Finanzas
44,3
39,3
32,3 28,5
25,9 26,1 23,3
21,2 19,6 18,2 17,0 14,9
0
5
10
15
20
25
30
35
40
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20
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14*
20
15*
4
del plan de reactivación económica por el equivalente a 0,5% del PIB. Los ingresos del Gobierno
general aumentaron al 21% del PIB en 2011, en comparación con algo más del 17% una década
atrás, principalmente como resultado del crecimiento económico y del alza de los precios de los
productos básicos (gráfico 2). Además, los recursos financieros disponibles para Perú incluyen
US$1100 millones en opciones de giro diferido del Banco Mundial, de las que se puede disponer
en caso de ser necesario, como una crisis externa grave.
10. El margen fiscal de Perú combinado con el acceso a activos líquidos disponibles en
los mercados de capital brindan al país una gran capacidad de resistencia a las crisis
externas. Perú tiene acceso a los mercados de bonos internacionales. La suscripción de su última
emisión de Eurobonos, en enero de 2012, fue mayor de lo previsto, y los instrumentos se
vendieron 225 puntos básicos por encima de la tasa de los bonos del Tesoro de Estados Unidos.
La sensibilidad de los ingresos fiscales a las variaciones de los precios de los productos básicos
es menor de lo que se podría esperar, si se considera que esos productos comprenden casi el 80%
del total de exportaciones. El comercio de productos básicos sólo contribuye el 8,9% de los
ingresos del Gobierno. Si una crisis mundial provocara una caída del 10% de los precios de los
productos mineros, la caída de los ingresos de Perú procedentes de la minería podría significar
una reducción del total de ingresos fiscales de apenas el 0,5% del PIB (del 21% al 20,5% del
PIB3). Sin embargo, Perú exporta oro, plata, cobre, plomo y zinc. Los precios de estos productos
presentan bajas correlaciones (menos de 0,5). La diversificación de las exportaciones de
productos básicos peruanos y su amplio margen fiscal podrían mitigar diversas crisis externas
posibles. Además, con un crecimiento de referencia estimado de alrededor del 6% para 2013, y
un sólido componente de demanda interna en el crecimiento del PIB, si llegara a producirse una
desaceleración del crecimiento impulsada por las condiciones externas, ello podría mitigarse por
los factores internos.
11. Las políticas del Banco Central son prudentes, están bien coordinadas, y la entidad
cuenta con una amplia gama de instrumentos de política. Para evitar una restricción del
crédito, durante la crisis de 2008-2009 el Banco Central empleó instrumentos de política
convencionales en el marco de sus operaciones de mercado abierto y modificó las tasas de encaje
y la tasa de interés de referencia. También introdujo swaps de monedas y un certificado de
depósito reajustable. En el caso de que se produjeran nuevos riesgos externos, las repos volverían
a facilitar la inyección de liquidez al sistema bancario (actualmente los bancos mantienen 15 000
millones de nuevos soles en bonos emitidos por el Banco Central, equivalentes a US$5500
millones) y también se podría recurrir a swaps de monedas. Si los bancos tuvieran problemas
para renovar su deuda externa a corto plazo (US$2500 millones), el Banco Central podría reducir
las tasas de encaje en moneda extranjera (la tasa de encaje media es cercana al 40% de los
depósitos y pasivos en dólares estadounidenses).
12. Las reservas internacionales han aumentado constantemente a través de la
intervención del Banco Central en el mercado de divisas, a medida que el nuevo sol se fue
apreciando. El régimen cambiario es de flotación controlada, y la estabilidad monetaria reviste
prioridad para el Banco Central. Desde mediados de 2009, la entidad emisora ha estado
3 Marco Macroeconómico Multianual (MMM) 2012-2015. En 2011, las exportaciones mineras de Perú
representaron el 62% del total, y los ingresos fiscales de la minería, el 8,9% de los ingresos fiscales del Gobierno
(1,9% del PIB).
5
controlando prudentemente la apreciación del tipo de cambio impulsada por el debilitamiento del
dólar estadounidense y el influjo de capital a largo plazo. El flujo de inversión extranjera directa
equivalió al 9% del PIB en 2010 y el 6% del PIB en 2011. El nuevo sol se apreció 16% en
relación con el dólar estadounidense desde marzo de 2009, pero esta dinámica no perjudicó
proporcionalmente la competitividad de las exportaciones peruanas. En comparación con los
socios comerciales de Perú, el nuevo sol se apreció solamente 7% durante el mismo período, y
con menos rapidez que la moneda de otros países de la región. A fines de julio de 2011, las
reservas internacionales totalizaron alrededor de US$58 000 millones, cifra que equivale a 19
meses de importación de bienes y protege fuertemente a la economía frente de una posible salida
abrupta de capital (Cuadro 1).
13. Con los instrumentos de que dispone el Banco Central, cabe esperar que la inflación
se mantenga bajo control. Si bien la inflación actual supera el objetivo de 3%, en 2011 ello se
debió principalmente a la inflación importada (a causa del encarecimiento de los alimentos y los
productos básicos) y a algunas presiones de la demanda interna. Por un lado, se prevé que los
factores externos disminuirán de intensidad en 2012, y por otro, las expectativas inflacionarias
no se han visto afectadas negativamente desde que el Banco Central utiliza un mecanismo para
fijar las metas inflacionarias que funciona adecuadamente. Con una tasa de interés de referencia
del 4,3% en el último año, el Banco Central se encuentra bien posicionado para aplicar la política
monetaria en las condiciones actuales de incertidumbre mundial, en el caso de que el deterioro de
las condiciones internacionales hiciera necesario volver a establecer un nuevo estímulo
monetario o si un repunte del crecimiento mundial provocara un aumento de los precios del
petróleo y los alimentos, seguido de un aumento de la inflación.
14. Perú cuenta con un sector financiero sólido, rentable y bien capitalizado. Los pasivos
en moneda extranjera del sistema bancario peruano se corresponden con los promedios
mundiales, y los bancos españoles Santander y BBVA representan más del 20% del sistema
bancario. Sin embargo, debido a que las subsidiarias locales de los bancos extranjeros se
financian principalmente con los depósitos locales y gozan de plena independencia en virtud de
las reglamentaciones locales, es probable que el impacto directo de una posible crisis bancaria en
Europa no se sienta en Perú. Además, el sistema bancario es sólido y la posibilidad de una falta
de liquidez en dólares también se podría mitigar con las elevadas reservas internacionales. La
posición de liquidez internacional ha mejorado significativamente con el aumento de las reservas
internacionales, del 26% del PIB a fines de 2007 al 32% del PIB en la actualidad. Además, la
solvencia del sistema financiero se ha robustecido con el aumento del ratio de capital global
(ratio capital-activos ponderados por riesgo reglamentaria) del 11,7% en diciembre de 2007 al
13,4% en diciembre de 2011. En lo que respecta a la calidad de los activos, el ratio de préstamos
no redituables es de apenas 1,54%. La rentabilidad del sector bancario es de las más altas de la
región (25% de rentabilidad sobre el capital en 2011, en comparación con el promedio mundial
de 15%), lo que representa una protección adicional en el caso de que ocurra una crisis. No
obstante, la dolarización financiera sigue siendo alta. Hasta hace poco, el crédito en moneda
extranjera había mostrado una tendencia descendente, desde aproximadamente el 75% en 2005 a
alrededor del 52% en 2011, pero esta disminución se ha frenado un poco debido a las bajas tasas
de interés de los préstamos en divisas y a las expectativas de apreciación del nuevo sol. En años
recientes, Perú también ha seguido avanzando en la implementación de un elaborado marco de
supervisión y regulación prudencial, mediante la adopción en 2009 del régimen de capital del
Acuerdo de Basilea II para los riesgos correspondientes al primer pilar, conforme al cual todas
6
las instituciones adoptan planteamientos estandarizados para la gestión del riesgo. Los
indicadores de solidez financiera no se deterioraron en forma significativa durante la reciente
crisis mundial debido a los escasos nexos transfronterizos, y gracias a la buena supervisión y la
solidez de los balances generales.
Cuadro 1: Principales indicadores macroeconómicos
Fuente: MEF, BCRP, FMI y Banco Mundial. Nota: El sector público no financiero lo conforman el Gobierno general (GG) y las
empresas públicas (EE.PP.). El GG comprende el Gobierno central y los Gobiernos subnacionales.
POBREZA Y DESIGUALDAD
15. El sólido crecimiento registrado en los últimos años ha producido una reducción de
las tasas de pobreza. Entre 2004 y 2011, la pobreza disminuyó 31 puntos porcentuales, de casi
2007 2008 2009 2010 2011
2012
(est.)
2013
(proy.)
2014
(proy.)
2015
(proy.)
(Porcentaje del PIB, salvo indicación en contrario)
PIB (millones de US$) 107,443 127,115 127,370 153,935 176,726 197,753 217,562 237,023 259,615
Tasa de crecimiento del PIB 8.9 9.8 0.9 8.8 6.9 6.0 6.0 6.5 6.5
Tasa de inflación (al final del
período) 3.9 6.7 0.2 2.1 4.7 2.8 2.0 2.5 2.0
Indicadores financieros
Ingresos del GG 20.8 21.3 19.0 20.2 21.0 21.4 21.7 22.2 22.8
Gastos no financieros del GG 16.3 17.4 19.2 19.2 18.1 19.2 19.3 19.8 20.2
Intereses del GG 1.8 1.5 1.3 1.1 1.1 1.0 1.0 1.0 0.9
Saldo del GG 2.7 2.4 -1.5 -0.1 1.8 1.2 1.4 1.4 1.7
Saldo de las EE.PP. 0.2 0.0 0.2 -0.2 0.1 -0.2 -0.3 -0.1 -0.2
Saldo del sector público no
financiero 2.9 2.4 -1.3 -0.3 1.9 1.0 1.1 1.3 1.5
Financiamiento del sector
public no financiero -2.9 -2.4 1.3 0.3 -1.9 -1.0 -1.1 -1.3 -1.5
- Externo -1.9 -0.9 1.1 -0.8 0.2 0.1 0.0 -0.1 -0.1
- Interno -1.1 -1.5 0.2 1.0 -2.0 -1.1 -1.1 -1.2 -1.5
Deuda pública 28.5 25.9 26.1 23.3 21.2 19.6 18.2 17.0 14.9
- Externa 17.9 16.3 15.6 12.9 11.2 10.4 9.4 8.4 7.6
- Interna 10.6 9.6 10.5 10.4 10.0 9.2 8.8 8.6 7.3
Balanza de pagos
Exportaciones de bienes, 26.1 24.4 21.2 23.1 26.2 24.7 24.4 24.2 24.4
De las cuales: Exportaciones
de minerales 16.2 14.2 12.9 14.1 15.5 - - - -
Importaciones de bienes 18.2 22.4 16.5 18.7 20.9 20.5 20.5 21.0 21.5
Cuenta corriente 1.4 -4.2 -0.6 -2.5 -1.9 -2.3 -2.3 -2.3 -2.3
Cuenta de capital 8.0 6.7 1.9 8.8 5.2 7.3 6.2 5.6 4.8
Saldo general 9.0 2.5 0.8 7.3 2.7 5.0 3.6 3.2 2.9
Partidas de memorando
Dinero en sentido amplio 25.1 28.4 29.5 31.5 32.3 - - - -
Crédito al sector privado 22.9 27.5 27.9 28.6 31.0 - - - -
Tipo de cambio (promedio) 3.13 2.92 3.01 2.83 2.75 2.67 2.64 2.62 2.60
Reservas internacionales
(millones de US$) 27,689 31,196 33,135 44,105 48,816 58,816 66,616 74,116 81,616
Reservas internacionales
(meses de importaciones de
bienes)
17.0 13.1 18.9 18.4 15.9 17.4 17.9 17.9 17.5
Tipo de cambio / régimen
monetario Flotación controlada/ Fijación de metas de inflación
7
el 60% de la población a algo más del 28%. Durante ese mismo período, la pobreza extrema se
redujo más de 60%, del 16,7% al 6,3% de la población.
16. La desigualdad también disminuyó en forma moderada. La desigualdad disminuyó
levemente en la última década, en consonancia con un aumento proporcional del consumo entre
los pobres. En el gráfico 3 se observa que, entre 2004 y 2011, el coeficiente de Gini basado en el
gasto disminuyó de 0,44 en 2004 a 0,38 en 2011, en tanto que el coeficiente de Gini basado en el
ingreso se redujo de 0,51 a 0,46. No obstante, el coeficiente de Gini de Perú sigue siendo uno de
los más altos de la región de América Latina, lo que indica que el país enfrenta importantes
desafíos para reducir las diferencias en los niveles de vida de su población.
17. La disminución de la pobreza y de la desigualdad ha estado acompañada, y
posiblemente se ha reforzado, por un considerable aumento de las oportunidades. Estas
mejores perspectivas incluyen el crecimiento de los sectores de uso intensivo de mano de obra,
que ha generado nuevas o mejores oportunidades de trabajo, la ampliación de los servicios a las
zonas apartadas del país y la puesta en marcha de nuevos programas sociales para tratar de
interrumpir la transmisión de la pobreza de una generación a otra. De hecho, el Índice de
Oportunidades Humanas (IOH), que mide la cobertura e igualdad de acceso a bienes y servicios
que se consideran críticos para el desarrollo humano futuro, mejoró marcadamente en las esferas
de la educación, la infraestructura, la nutrición y el bienestar en el período 2004-20094. Por
ejemplo, en 2010, el IOH relativo a la asistencia a la escuela de los niños y niñas de 10 a 14 años
era del 96,4%, lo que implica una alta cobertura de los servicios educativos (97.3%), y una baja
desigualdad de acceso a la educación en todo el país (0,9%).
Gráfico 1: Disminución de las tasas de pobreza y de desigualdad durante la década indicada
Fuente de los datos: INEI - Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), 2004-2011;intervalos de confianza:95%.
4 Banco Mundial. Leveling the Playing Field in Peru. Measuring and Understanding the Evolution of Children’s
Opportunities. 2011.
16.7 16.2 16.0 11.2 10.9 9.5 7.6 6.3
58.8 55.9 52.0
42.4 37.3
33.5 30.8 27.8
0
10
20
30
40
50
60
70
Perc
en
tag
e o
f P
oo
r In
div
idu
als
Year Extreme Poverty Moderate Poverty
0.51 0.53 0.53
0.51 0.49 0.48
0.46 0.46 0.44 0.44
0.46
0.43 0.40 0.41
0.39 0.38
0.35
0.40
0.45
0.50
0.55
0.60
Gin
i
Year
Income Expenditure
8
English Translation Year Año Extreme Poverty Pobreza extrema Moderate Poverty Pobreza moderada Income Ingresos Expenditure Gasto
18. A pesar de estos avances extraordinarios, las grandes disparidades de las tasas de
pobreza se han mantenido a lo largo del tiempo. Específicamente, en 2011, y de conformidad
con la nueva metodología para medir la pobreza5, aún se mantienen las siguientes disparidades:
El 56% de la población rural vivía en situación de pobreza moderada, en comparación
con solamente el 18% de la población urbana6.
La reducción de la pobreza también ha sido dispar en las distintas regiones del país.
Si bien la pobreza se ha reducido en todas las regiones, en 2011 el porcentaje de
personas que viven en situación de pobreza (61%) en Sierra Norte duplica con creces
el total nacional. Por el contrario, la costa central y Lima registran las tasas de
pobreza más bajas (alrededor del 10%).
La población indígena de Perú registra una tasa de pobreza más elevada que la
población no indígena (se toma como base el origen étnico del jefe de hogar). Si bien
la tasa de pobreza se redujo más de 30 puntos porcentuales entre 2004 y 2011,
continua siendo del 32% entre la población indígena, en comparación con el 20%
entre la población no indígena. Asimismo, en 2011, la tasa de pobreza extrema entre
la población indígena era el doble de la registrada entre la población no indígena.
19. Por último, y pese a los importantes avances logrados en los últimos años en materia
de inclusión social y económica de la mujer peruana —al igual que en otros países de la
región—, persisten las diferencias de género. En términos de dotación de recursos, en los
últimos años los resultados educativos y las condiciones sanitarias de la mujer han mejorado
considerablemente en el país. En el sector de la educación, se han eliminado las diferencias de
género en el nivel primario y secundario, e incluso se han revertido en el terciario. De manera
similar, las tasas de fecundidad han ido disminuyendo. Estos avances fueron decisivos, en parte,
5 Con la asistencia técnica del Banco y otros asociados, el INEI revisó la metodología y los indicadores de pobreza
conexos que se habían definido a partir de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) de 1997 como año base. En
las modificaciones se han tenido en cuenta los profundos cambios demográficos, sociales y económicos que dejaron
obsoletas las estimaciones de referencia iniciales. Ahora, la metodología refleja cambios en los siguientes aspectos:
i) estructura de la población; ii) pautas de consumo; iii) requerimientos calóricos; iv) gastos estimados de los
hogares, y v) población de referencia. 6 En la nueva metodología se modificaron varios componentes utilizados para estimar la línea de pobreza y los
gastos de los hogares. Dos factores explican los principales efectos de la nueva metodología: i) el impacto de las
nuevas ponderaciones de la población (Perú es un país más urbano de lo que se había supuesto en la metodología
anterior); y ii) se eliminaron algunos componentes de la canasta de consumo. Por diseño, la primera modificación
“reduce” la pobreza, porque ahora la población urbana tiene más peso (en promedio, la pobreza es más baja en las
zonas urbanas), mientras que la segunda modificación la incrementa. Los efectos netos de estas dos modificaciones
contrapuestas son negativos para la pobreza moderada, pero el efecto es menor en la pobreza extrema (una razón es
que las personas extremadamente pobres no consumían los componentes que fueron eliminados de la canasta de
consumo en la nueva metodología).
9
en los aumentos registrados en las tasas de participación de la mujer en la población activa en la
última década. No obstante, esto no se ha traducido plenamente en mejores oportunidades
económicas para las mujeres. Si bien han aumentado los niveles de capital humano, las
trabajadoras tienen más dificultades para alcanzar los puestos mejor remunerados y tienen más
probabilidades que los hombres de trabajar en sectores de baja productividad. La segmentación
del mercado laboral y las diferencias salariales aún persisten, según el nivel de educación, la
edad y el sector de actividad. Asimismo, las diferencias se acentúan en las zonas rurales, donde
los embarazos de adolescentes y la violencia contra la mujer continúan siendo obstáculos para la
formación de capital humano entre las jóvenes7. Esta falta de capacidad de las mujeres para tener
aspiraciones y tomar sus propias decisiones continúa afectándolas y puede llegar a menguar la
tasa de reducción de la pobreza y el crecimiento general del país.
PROGRAMAS SOCIALES
20. Para tratar de resolver estas disparidades, Perú ha hecho importantes progresos en
su agenda sobre política social en la última década, al aumentar el gasto social y ampliar
los programas sociales8. Los niveles de gasto en programas sociales aumentaron continuamente
durante la última década (Gráfico ); no obstante, la cobertura y el gasto en programas sociales
siguen estando por debajo del promedio de la región. Con respecto a la calidad del gasto social,
el Gobierno se centró en crear y poner en marcha varias iniciativas orientadas a mejorar los
niveles de vida de la población más vulnerable:
En 2005, el Gobierno inició el programa de transferencias monetarias condicionadas
Juntos, cuyo objetivo es proteger los niveles de vida básicos y el capital humano de
los hogares de los distritos rurales más pobres de la sierra peruana.
En 2006, se creó el Programa Integral de Nutrición (PIN), que fue incorporado al
Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA), con el fin de prevenir la
malnutrición crónica de los niños y de las mujeres embarazadas y en período de
lactancia, dando prioridad a los niños menores de tres años. El PRONAA se había
puesto en marcha en 1992, con el propósito de mejorar los niveles nutricionales y la
seguridad alimentaria de la población en situación de pobreza.
Para encarar la baja cobertura9 de los dos programas de pensiones contributivas más
importantes de Perú (un modelo privado de plena capitalización, y un sistema de
reparto manejado por el Gobierno), en agosto de 2010 el Gobierno de Perú lanzó el
programa piloto Gratitud. El objetivo de este programa era entregar un ingreso
mensual básico (S/. 100) a las personas mayores de 75 años que vivieran en la
pobreza extrema en tres departamentos y en el área metropolitana de Lima10
.
7 Rosana Vargas Valente, Instituto de Desarrollo de Ultramar, Gendered risks, Poverty and Vulnerability in Peru, A
Case Study of the Juntos Programme, octubre de 2010. 8 Banco Mundial (2012). Perú en el umbral de una nueva era: Lecciones y Desafíos para Consolidar el Crecimiento
Económico y un Desarrollo más Incluyente. Capítulo 25. 9 El sistema de pensiones incluye a menos del 20% de la población activa y a aproximadamente el 25% de la
población de la tercera edad. La cobertura de la tercera edad se concentra considerablemente entre los grupos de
mayores ingresos: 58% de los ancianos que se ubican en el quintil de mayores ingresos tienen cobertura, mientras
que apenas el 1,5% de los ancianos del quintil más pobre recibe prestaciones jubilatorias. 10
Creado mediante la Resolución Directoral No. 395-2006-MIMDES PRONAA/DE del 22 de diciembre de 2006.
Además del PIN, también se incorporaron al programa el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria, que ayuda,
10
21. No obstante, estos
programas sociales
funcionaban en forma aislada y
fragmentada, con escasa
coherencia institucional. Los
programas sociales de Perú se
caracterizaban principalmente por
su heterogeneidad con respecto a
los objetivos, población
beneficiaria, cultura institucional,
criterios de focalización y reglas
para determinar la elegibilidad, y
tasas de cobertura. En resumen, si
bien el Gobierno implementó programas y reformas sociales con miras a mitigar la pobreza y
mejorar el acceso a los servicios sociales, esas iniciativas carecían de un marco institucional
sólido sobre el cual poder llevar a cabo una reforma coherente de las políticas y programas
sociales.
III. EL PROGRAMA DEL GOBIERNO
22. A fin de crear un marco institucional destinado a promover la inclusión social,
mejorar la coherencia y eficacia de los programas sociales, y fortalecer los mecanismos de
acceso a los servicios básicos, el 20 de octubre de 2011 el Gobierno creó una nueva
institución, el MIDIS. En este marco institucional, el Gobierno ha puesto especial énfasis en
tres amplias esferas de políticas relativas a la inclusión social en las cuales se ha solicitado la
colaboración del Banco.
23. La primera esfera de políticas comprende la consolidación del marco institucional
para que el MIDIS lleve adelante la gestión y promoción de la agenda de inclusión social, lo
que incluye: i) el establecimiento del nuevo ministerio, que comenzó a funcionar en enero de
2012; en muy poco tiempo, se encargó de organizarse a partir de los principios establecidos en la
ley y generó un cambio radical, que permitió pasar de programas que funcionaban como
“compartimientos estancos” a una plataforma operacional y de políticas integrada, y ii) la
configuración progresiva de sus modelos de organización en el ámbito subnacional para mejorar
el funcionamiento y maximizar las sinergias en todos los programas que se lleven a cabo sobre el
terreno.
24. La segunda esfera de políticas apunta a mejorar la capacidad de inclusión y la
eficacia de los programas sociales clave del MIDIS, haciendo especial hincapié en: i) la
ampliación de la cobertura del programa de transferencias monetarias condicionadas Juntos y la
mejora del apoyo que se brinda a los usuarios a través de los promotores sociales; ii) el
establecimiento del programa social de pensiones no contributivas Pensión 65, que representa un
principalmente, a los comedores populares, y un programa de apoyo social para emergencias, que brinda apoyo
alimentario cuando ocurren desastres naturales.
Gráfico 4: Total del gasto social (millones de nuevos soles)
Fuente: DGAES–SIAF
- 10,000 20,000 30,000 40,000 50,000
11
gran logro del Gobierno de Perú en su iniciativa para mejorar los ingresos de los adultos mayores
que viven en la pobreza, y iii) la reforma de los programas alimentarios del Gobierno de Perú
mediante la novedosa decisión de poner fin al esquema deficiente del PRONAA y poner en
marcha el nuevo programa de alimentación escolar Qali Warma.
25. La tercera esfera de políticas se centra en la reforma de los enfoques y sistemas de
las políticas de inclusión social, lo que implica: i) la reestructuración del SISFOH, de manera
que el MIDIS pueda funcionar con mayor eficacia y contar con un sistema claro, transparente y
técnicamente sólido para identificar a los usuarios de los programas sociales; ii) el
establecimiento progresivo del Sistema Nacional de Seguimiento y Evaluación de la Política
Social, conocido como Evidencia, destinado a mejorar la eficacia de las políticas y los programas
de inclusión social mediante la toma de decisiones oportunas, a partir de datos concretos, y iii) la
elaboración y puesta en marcha de la estrategia nacional de inclusión social “Crecer para
Incluir”, del Gobierno de Perú, que este define como el eje de la coordinación intersectorial en el
ámbito de la inclusión social. Además de esta plataforma de políticas, el MIDIS deberá
garantizar la organización, la coordinación y el funcionamiento diarios de la plataforma
institucional que orienta su función de coordinación: el Sistema Nacional de Desarrollo e
Inclusión Social (SINADIS)11
.
26. Las prioridades de la reforma del Gobierno de Perú mencionadas corresponden a las
esferas de políticas de esta serie de PPD sobre inclusión social y se describen con mayor detalle
en el anexo 312
.
27. Los procesos participativos/de consulta han venido orientando las decisiones del
Gobierno de Perú. Como se señaló anteriormente, la creación del MIDIS fue objeto de un
amplio debate durante el proceso electoral que precedió al Gobierno actual. En efecto, constituyó
una de las reformas clave que el presidente Humala propuso durante su campaña para reducir las
brechas socioeconómicas y elaborar un programa coherente de inclusión social13
. Al inicio de su
gestión, el Gobierno instó a una amplia gama de autoridades gubernamentales y de actores
políticos y sociales interesados a participar activamente en un diálogo nacional que, con el
tiempo, dio lugar a la creación del MIDIS.
28. Desde la creación del MIDIS en 2011, el Gobierno ha establecido progresivamente
varios mecanismos formales e informales de consulta a las partes interesadas acerca de las
reformas propuestas por dicho ministerio. Por ejemplo, en el contexto de la reforma del
Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA), el MIDIS comenzó a mantener
consultas informales con una amplia gama de asociaciones de mujeres, y este diálogo se
institucionalizó luego mediante resolución ministerial (n.o 096-2012-MIDIS) con la creación de
una mesa de diálogo. Mediante la creación de la Comisión Quipu en marzo de 2012, el MIDIS
11
El SINADIS se centra en la coordinación territorial e intersectorial, con especial énfasis en los objetivos de
inclusión social del MIDIS y los lineamientos de políticas establecidos en la estrategia Crecer para Incluir. No
abarca políticas sociales en términos generales. Ayuda a promover el acceso a las escuelas, pero no se prevé que se
ocupe de la política educativa. 12
En el mismo anexo también se describen medidas específicas adoptadas por el Gobierno para aumentar el gasto
destinado a los sectores sociales con el fin de respaldar esta estrategia. 13
Véase la hoja de ruta oficial de la coalición de Humala.
12
también ha invitado a especialistas nacionales e internacionales a elaborar propuestas novedosas
relacionadas con las políticas de inclusión social. Por último, para asegurar la transparencia y
promover el diálogo sobre las reformas con las diversas partes interesadas, el MIDIS creó el
Comité Nacional de Supervisión y Transparencia14
. Dicho comité está presidido por un
representante del presidente e incluye a representantes de distintas iglesias (Concilio Nacional
Evangélico, Conferencia Episcopal Peruana), Gobiernos regionales y locales (Asamblea
Nacional de Gobiernos Regionales, Asociación de Municipalidades del Perú, Red de
Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú), la sociedad civil (Mesa de Concertación para la
Lucha contra la Pobreza) y asociaciones empresariales.
29. Por último, el análisis del impacto social y en la pobreza ofrece una oportunidad
para fortalecer el diálogo sobre las reformas clave del ministerio a partir de datos
concretos. Como parte de la primera etapa del análisis, por ejemplo, las partes interesadas
evaluaron la reforma del PRONAA. La evaluación social y las consultas a organizaciones
indígenas que se realizaron como parte de la preparación del PAT sobre inclusión social
propuesto también han generado comentarios sobre las reformas de la política social que se
respaldan con esta operación. De cara al futuro, el MIDIS seguirá manteniendo un diálogo
permanente con estas organizaciones indígenas como parte de su compromiso de incorporar los
principios de “interculturalidad” en el ministerio y en los distintos programas.
IV. APOYO DEL BANCO AL PROGRAMA DEL GOBIERNO
RELACIÓN CON LA ESTRATEGIA DE ALIANZA CON EL PAÍS
30. La operación propuesta se ajusta plenamente a la estrategia de alianza con el país
del Grupo del Banco Mundial para 2012-16 (informe n.º 66187-PE). En ella se insta a apoyar
el plan Crecer para Incluir del Gobierno para superar las brechas sociales e incrementar la
productividad. En particular, las reformas a las que apunta esta serie de PPD sobre inclusión
social se corresponden con el primer objetivo estratégico de “aumentar el acceso y la calidad de
servicios sociales para los pobres” y, específicamente, con la primera esfera de resultados, que
consiste en lograr “un sistema de protección social más inclusivo y eficaz”.
COLABORACIÓN CON EL FMI Y OTROS ASOCIADOS
31. El Banco colabora estrechamente con el FMI. Las dos instituciones han trabajado de
manera conjunta en la descentralización fiscal. El FMI se ha encargado de la reglamentación y el
diseño de la reforma tributaria, mientras que el Banco se ha centrado en los sectores sociales y
las políticas favorables a los pobres. En 2001 se completó un programa conjunto de evaluación
de la sostenibilidad del sector financiero, que se actualizó en abril de 2011. En la esfera de la
gestión de las finanzas públicas, el FMI y el Banco se abocaron a la elaboración de presupuestos
basada en los resultados, la implementación de la cuenta única del Tesoro y la modernización de
los procesos presupuestarios y de la administración aduanera.
14
Decreto Supremo n.o 012-2012-MIDIS, 19 de septiembre de 2012.
13
32. La preparación de esta serie de PPD sobre inclusión social propuesta, el PAT y el
apoyo del Banco al MIDIS a través de servicios no crediticios se llevan adelante en estrecha
coordinación con otros organismos de cooperación internacional pertinentes, como el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), la Agencia Alemana de Cooperación Técnica (GIZ) y el
Programa Mundial de Alimentos (PMA). Varios donantes respaldan al MIDIS en la ejecución
del programa de reforma sobre inclusión social. El GIZ se ha centrado, entre otras cosas, en la
asistencia técnica a la comisión encargada de la reorganización del MIDIS, el Programa Nacional
Cuna Más y el programa Qali Warma (elaboración del marco lógico). El Banco Alemán de
Desarrollo (KfW) respalda el Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social (FONCODES)
(que actualmente depende del MIDIS) a través del Programa de Fortalecimiento Municipal. El
BID participa activamente en los siguientes programas e instrumentos: i) el programa Juntos
(proceso de verificación de la responsabilidad compartida de los usuarios de la atención de la
salud y la educación, y vinculación del cumplimiento con el sistema de pagos; métodos de pago
diferenciados; evaluación del impacto; estrategia de salida, entre otras esferas); ii) el programa
de desarrollo en la primera infancia Cuna Más, y iii) el Sistema de Focalización de Hogares
(SISFOH) (fortalecimiento de la unidad central de focalización del SISFOH).
RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO
33. La operación propuesta forma parte de un conjunto más amplio de servicios
crediticios y no crediticios del Banco relativos a la inclusión social, como el PAT sobre
inclusión social propuesto. Este PPD-1 sobre inclusión social se centra en el marco para las
reformas que lleva adelante el MIDIS y su puesta en marcha, mientras que el PAT y el PPD-2
sobre inclusión social estarán orientados a la implementación y consolidación de esas reformas.
En el anexo 2 se describen las características principales del PAT. En la sección V se describen
los aspectos complementarios entre el PAT y las orientaciones de políticas de mitad del período,
cuando corresponda. Al final de esta sección se proporcionan más detalles específicos sobre los
fundamentos analíticos de este programa de financiamiento.
34. La serie de PPD sobre inclusión social propuesta también se basa en la serie de PPD
destinados a mejorar los resultados y la rendición de cuentas (PPD REACT) en los sectores
sociales que se inició en 2009 y cuya tercera y última operación fue aprobada en 201115
.
Esta serie orientada a los resultados y la rendición de cuentas fue decisiva para definir los
objetivos en educación, salud y nutrición, y vincularlos a los estándares de transparencia.
35. De cara al futuro, mediante la serie de PPD sobre inclusión social y el PAT se
procurará generar importantes sinergias con varias operaciones e instrumentos ya
existentes que permiten mejorar el acceso a los servicios sociales en Perú y la calidad de
esos servicios, en especial en las zonas rurales, a saber:
El Segundo Préstamo Adaptable para Programas destinado a la Reforma Sanitaria tiene
como objetivo mejorar los resultados en salud materno-infantil y, de ese modo, facilitar el
suministro de insumos, infraestructura y servicios clave asociados con el aumento de la
15
Informe final de la estrategia de alianza con Perú. Documento de la estrategia de alianza con Perú, Banco Mundial
(2012), Alianza Estratégica con el País para la República del Perú, ejercicios 2012-2016.
14
demanda de servicios sociales que se generará con la ampliación de la cobertura del
programa Juntos.
A través del proyecto Resultados en materia de Nutrición del Enfoque Sectorial de
Juntos (que entrará en vigor en enero de 2012) y la donación de US$2 millones del Fondo
de Desarrollo Social del Japón aprobada en el año fiscal 2010, se respalda: i) el aumento
de la demanda de servicios de nutrición mediante el fortalecimiento de la eficacia
operativa el programa de transferencias monetarias condicionadas Juntos, y i) mejoras de
la cobertura y la calidad de la oferta de servicios preventivos básicos de salud y nutrición
en comunidades seleccionadas de las regionales rurales (Amazonas, Cajamarca y
Huánuco). La reforma de los programas de nutrición (PRONAA) que dependen del
MIDIS y el énfasis en la malnutrición crónica de la estrategia Crecer para Incluir (sección
V, Esfera de políticas III.3) también representan nuevas oportunidades para fortalecer y
profundizar las intervenciones eficaces en materia de nutrición en colaboración con
asociados clave.
El enfoque sectorial sobre educación básica (en preparación) permitirá respaldar un
programa presupuestario estratégico del Gobierno de Perú, basado en los resultados,
sobre la profundización de los logros en el aprendizaje mejorando la capacidad del
Ministerio de Educación (MINEDU) para evaluar el aprendizaje de los alumnos, las
prácticas pedagógicas y la dirección de las escuelas en la educación básica. El MIDIS
cumple una función importante a la hora de garantizar que los niños desfavorecidos
asistan a la escuela, en tanto que el MINEDU se asegura de que estos reciban una
educación de alta calidad.
La donación del Fondo de Desarrollo Institucional para mejorar el sistema de
seguimiento y evaluación (seguimiento a nivel nacional basado en los resultados en
Perú) complementará el PAT y la asistencia técnica no crediticia, dado que respaldará los
sistemas de seguimiento y evaluación e información del MIDIS, y mediante el servicio de
conocimientos programáticos sobre inclusión social se respaldará el diseño y la
implementación de un sistema único de seguimiento y evaluación nacional.
Las operaciones productivas y de infraestructura tienen como objetivo mejorar la
articulación de la cartera de proyectos del Banco en las zonas rurales y promover el
acceso de los pobres a oportunidades y a capital físico. Un ejemplo novedoso de este
enfoque es el diseño de un proyecto piloto que pondrá a prueba distintas formas de
mejorar el acceso de los usuarios de Juntos a los servicios de agua y saneamiento. Se trata
de una iniciativa conjunta del Programa Mundial de Agua y Saneamiento y de los
equipos de Desarrollo Humano.
FUNDAMENTOS ANALÍTICOS
36. Los servicios específicos y oportunos de intercambio de conocimientos y asesoría, así
como los relacionados con la capacidad de convocatoria, han contribuido a la identificación
de las reformas que se respaldan con esta serie de PPD sobre inclusión social propuesta. El
Gobierno de Perú solicitó al Banco servicios específicos y oportunos de asesoría y de
conocimientos sobre su agenda de inclusión social ya en agosto de 2011. El respaldo inicial del
Banco comenzó con la presentación de experiencias internacionales pertinentes y el examen de
15
propuestas para el diseño de la ley de creación del MIDIS. A partir de octubre de 2011, los
equipos del Banco proporcionaron asistencia técnica a través del servicio de conocimientos
programáticos sobre políticas de inclusión social y del servicio de asesoría y conocimientos
programáticos sobre pobreza, que ya está prestando el Banco. A partir de octubre de 2012, el
Banco incluye estas actividades en un programa piloto general de servicios de asesoría y
conocimientos programáticos sobre inclusión social para ayudar a coordinar estos esfuerzos y,
posiblemente, incluir otros servicios de asesoría sectoriales para respaldar la agenda de inclusión
social del Gobierno.
37. Cabe señalar que las reformas previstas en el marco de los PPD se ajustan a las
recomendaciones presentadas en informes analíticos publicados dentro y fuera del Banco:
Juntos es uno de los programas sociales sobre el que más se ha investigado en Perú.
Estudios de impacto cuantitativos confirman la necesidad de reexaminar el inalterable
mecanismo de transferencias y el sistema de responsabilidades compartidas. En las
investigaciones cualitativas recientes (2010) se analizaron los criterios para determinar en
qué momento los beneficiarios pueden prescindir del programa y las opciones
correspondientes, y la necesidad de que haya mejor coordinación intersectorial entre el nivel
nacional, regional y local16
. Estas esferas se respaldarán con el PAT y el PPD-2 sobre
inclusión social complementario (en el marco de la esfera de políticas II):
Pensiones sociales. Un estudio de seguimiento sobre el programa piloto inicial Gratitud
reveló que el 70% de los usuarios estaba afiliado al Seguro Integral de Salud (SIS); el 68%
destinaba las transferencias de efectivo a gastos de comida y la mitad, a la compra de
medicamentos. Esto mostró los beneficios del programa en términos de nutrición y
condiciones de salud, y confirmó las ventajas de extender la cobertura de Pensión 65 a fin de
mejorar los niveles de vida de una mayor parte de la población de adultos mayores pobres
que se encuentran en la pobreza extrema, una medida previa clave en el marco de la esfera de
políticas I de esta operación.
ENSEÑANZAS APRENDIDAS
38. La serie de PPD propuesta y el apoyo general del Banco a la agenda de inclusión
social del Gobierno se basa en las enseñanzas aprendidas de series similares de PPD
programáticos sobre reformas de sectores sociales, incluida la serie de PPD REACT de Perú o
la de PPD relativos al Programa de Apoyo a la Reforma del Sector Salud (PASS) de la República
Dominicana. Podría afirmarse que algunos de los factores clave para lograr el éxito son los
siguientes:
Fuerte protagonismo del Gobierno y alianzas sólidas entre los actores dedicados al
sector social y los ministerios de Finanzas. En Perú, el Ministerio de Economía y
16
Véanse: Alcazar (2010), Diseño de una estrategia de graduación diferenciada de los hogares beneficiarios del
programa Juntos; Perova y Vakis (2011), 5 Years in Juntos: New Evidence on the Program's Short and Long-Term
Impacts, y Vargas (2011), Mejorando el Diseño e Implementación del Programa Juntos, 2008-2010.
16
Finanzas (MEF) y el MIDIS han conformado una sólida alianza que ayudará a mitigar los
riesgos de resistencia a las reformas.
Alcance del apoyo. Los programas exitosos combinan instrumentos crediticios y no
crediticios. Por ejemplo, el programa de actividades de análisis y asesoría Recursos de
Perú fue fundamental para definir y supervisar las reformas orientadas a la rendición de
cuentas que constituyen el objetivo de la serie de PPD REACT.
Flexibilidad. Una de las claves del éxito del programa del MIDIS consistirá en
incorporar suficiente flexibilidad en el diseño del PPD-2 sobre inclusión social, de
manera que pueda adaptarse a las cambiantes necesidades e intereses dentro del Gobierno
de Perú. La necesidad de flexibilidad también explica la importancia de la asistencia no
crediticia específica y oportuna, dado que el PAT, una vez aprobado, será más difícil de
modificar.
Enfoque multisectorial. Otras series de PPD, como la de REACT o de PASS, contaron
con la participación activa de los ministerios de Salud y Educación. En el caso de la
República Dominicana, dichos ministerios formaron parte de un comité intersectorial
para las reformas, junto con el Gabinete Social y el MEF. Si bien el Gobierno de Perú,
comprensiblemente, ha solicitado que esta operación se centre en las bases de la política
social a cargo del MIDIS, también se mostró interesado en incluir a otros sectores en el
PPD-2 para promover las sinergias necesarias entre los programas de dicho ministerio y
los organismos del sector social. Un ejemplo clave es el plan del MIDIS para brindar
servicios de salud a los usuarios adultos mayores pobres de Pensión 65.
V. LA OPERACIÓN PROPUESTA
DESCRIPCIÓN DE LA OPERACIÓN
39. El PPD-1 sobre inclusión social es el primero de una serie de PPD programáticos,
que consta de dos partes y cuyo objetivo general es mejorar la capacidad de inclusión, el
desempeño y la orientación general hacia los resultados de los programas y las políticas del
MIDIS. El PPD-1 sobre inclusión social por US$45 millones propuesto se centrará en el marco
para las reformas del MIDIS y en ponerlas en marcha. Como se menciona en la sección IV, el
PPD-1 va acompañado de un PAT sobre inclusión social. Ambos instrumentos se someterán
simultáneamente a la aprobación del Directorio Ejecutivo. La segunda fase del programa de
reformas del MIDIS, que se centra en la consolidación de las reformas, se financiará con el
PPD-2, que, conforme a lo previsto, se presentará al Directorio Ejecutivo durante el primer
semestre de 2014.
40. La elección de la serie de PPD se basa en la experiencia positiva de la serie de PPD
anterior sobre resultados y rendición en los sectores sociales (sección IV). Como se señaló en
la sección II, si bien el Gobierno registra un sólido superávit fiscal, se muestra sumamente
interesado en el apoyo programático del Banco para llevar adelante reformas institucionales y de
políticas relacionadas con la agenda de inclusión social.
41. La serie de PPD sobre inclusión social tiene tres objetivos de desarrollo principales: i) respaldar la institucionalización de la función rectora del MIDIS en la gestión y promoción de
la agenda de inclusión social; ii) sentar las bases para mejorar la capacidad de inclusión y
17
eficacia de los programas sociales clave del MIDIS, y iii) elaborar sistemas adecuados de
identificación, seguimiento y evaluación, y coordinación general. En cuanto a los programas
mencionados en el inciso ii), la operación apunta, específicamente, a mejorar la eficacia de los
tres programas de protección social: el programa de transferencias monetarias condicionadas
Juntos, el programa de asistencia solidaria Pensión 65 y el programa de alimentación escolar
Qali Warma.
ESFERAS DE POLÍTICAS
42. Mediante la serie de PPD sobre inclusión social propuesta se respaldan tres esferas
de políticas: i) la consolidación del marco institucional para la gestión y promoción de la agenda
de inclusión social; ii) la mejora de la capacidad de inclusión y la eficacia de los programas
sociales clave, y iii) la reforma de los enfoques y sistemas de las políticas de inclusión social.
43. En la próxima sección se describen tres esferas de políticas, las medidas previas
para el PPD-1 en cada una de esas esferas, las orientaciones de las políticas que se
respaldarán en el marco del PPD-2 y los resultados que se espera obtener con la serie de
PPD. En esta sección también se identifica, cuando corresponde, la asistencia técnica que se
brindará en virtud del PAT propuesto con el fin de lograr la orientación de las políticas en el
marco del PPD-2. En el anexo 1 se incluyen la matriz de medidas previas, los activadores
indicativos para el PPD-2 y los resultados previstos. En el anexo 3 se brinda un panorama de las
reformas clave del Gobierno de Perú y los desafíos afines asociados a estas tres esferas de
políticas.
Esfera de políticas I: Consolidación del marco institucional necesario para que el MIDIS lleva
adelante la gestión y promoción de la agenda de inclusión social
44. Cuestiones principales. Como se describió en la sección II anterior, la eficacia de la
estrategia de lucha contra la pobreza de Perú se ha visto obstaculizada, en gran medida, por la
falta de un liderazgo claro y de supervisión tanto de las políticas sociales universales como de los
programas de protección social específicos. Asimismo, los programas sociales han funcionado en
forma separada, con sus propios objetivos, poblaciones beneficiarias y culturas institucionales.
Mediante esta esfera de políticas se respaldan los objetivos del Gobierno de Perú de establecer
un marco institucional para corregir esta situación en dos niveles. A nivel central, se apoya la
creación del MIDIS, lo que incluye la definición jurídica de su mandato y sus funciones, y la
formulación de sus normas organizativas. El mandato del MIDIS consiste en diseñar, coordinar,
orientar e implementar políticas y estrategias para reducir la pobreza y la vulnerabilidad, y
promover la inclusión social. El MIDIS cumple dos funciones básicas: i) la implementación de
programas sociales temporarios y focalizados, y ii) la gestión y promoción del desarrollo de las
políticas y los programas nacionales de inclusión social (función rectora). A nivel local, esta
esfera de política respaldará el establecimiento y la consolidación del modelo organizativo del
MIDIS (PPD-2).
45. Medidas previas: La medida previa es la siguiente:
18
El Gobierno de Perú ha aprobado el marco institucional y jurídico necesario para que el
MIDIS lleve adelante la gestión y promoción de la agenda de inclusión social, tal como
indican las siguientes normas: i) Ley n.º 29792 del 10 de octubre de 2011, publicada en el
Boletín Oficial del prestatario el 20 de octubre de 2011, por medio de la cual se creó el
MIDIS; ii) Decreto Supremo n.º 001-2011-MIDIS, del 26 de diciembre de 2011,
publicado en el Boletín Oficial del prestatario el 27 de diciembre de 2011; iii) Resolución
n.º 004-2011-MIDIS de la Secretaría General del MIDIS, del 31 de diciembre de 2011 y
publicada en la página web del MIDIS, en virtud de la cual se transfieren cinco
programas de inclusión social a dicha institución, y iv) Decreto Supremo n.º 011-2012-
MIDIS, del 4 de septiembre de 2012, publicado en el Boletín Oficial del prestatario el 5
de septiembre de 2012, en el que se aprueba el reglamento de organización y funciones
del MIDIS.
46. Orientaciones de las políticas: PPD-2 sobre inclusión social. En el marco del PPD-2 se
abordará la evaluación y posterior adopción de modelos de operación integrados en todas las
regiones. Específicamente, el MIDIS está elaborando un modelo para sus oficinas de enlace. A
partir de ese modelo, las oficinas se extenderán y adaptarán a todas las regiones, y a través del
PPD-2 se apoyará la definición e institucionalización de sus normas operativas.
47. Resultados previstos. Al final de la serie se habrá institucionalizado la función rectora del
MIDIS en la gestión y promoción de la agenda de inclusión social a partir del establecimiento de
normas jurídicas y organizativas a nivel central y el funcionamiento de unidades integradas a
nivel subnacional en todas las regiones.
48. Aspectos complementarios con el PAT. En general, el principal objetivo del PAT
propuesto es ayudar a alinear los sistemas y recursos humanos del MIDIS con su misión y su
enfoque de gestión integral. El PAT incluirá, entre otras cosas, actividades para respaldar los
sistemas administrativos y de información del MIDIS, así como los programas de fortalecimiento
de la capacidad destinados al personal de dicho organismo y a especialistas regionales en la
materia. Además, respaldará la elaboración y sistematización de diferentes modelos destinados a
la coordinación local de los programas del MIDIS, lo que incluye cuatro niveles: i) coordinación
territorial (distintos servicios en la misma localidad); ii) prestación integral de servicios (distintos
servicios dirigidos a las mismas familias); iii) gestión intersectorial (distintos
programas/servicios en una misma intervención social), y iv) gestión de la red (servicio
centralizado para los mismos usuarios). También se está considerando la posibilidad de realizar
una evaluación institucional externa de la coherencia general del MIDIS a nivel central y local.
19
Esfera de políticas II: Mayor capacidad de inclusión y eficacia en los principales programas
sociales del MIDIS
49. Esta esfera de políticas abarca tres áreas de reformas principales: i) mayor cobertura del
programa de transferencias monetarias condicionadas Juntos y mejor apoyo a los usuarios; ii)
mayor protección de los ingresos para la población de adultos mayores que viven en la pobreza
mediante el desarrollo y la ampliación del programa Pensión 65, y iii) creación e implementación
del nuevo programa de alimentación escolar Qali Warma, con un fuerte hincapié en los
estándares de transparencia, eficiencia y rendición de cuentas.
Esfera de políticas II.1: Programa de transferencias monetarias condicionadas Juntos: Mayor
cobertura y mejor apoyo a los usuarios
50. Cuestiones principales. Con esta serie de PPD se abordan dos cuestiones principales que
limitan la capacidad del programa de transferencias monetarias condicionadas para llegar a los
ciudadanos más pobres: cobertura insuficiente y pérdida de oportunidades relacionada con la
función actual de los promotores sociales. Con respecto a la cobertura, en 2011 el programa
benefició a menos de dos tercios de la población objetivo17
(68%, lo que equivale a 492 871
hogares). En cuanto a los promotores, se reconoce la necesidad de incrementar y mejorar el
apoyo que se brinda a los hogares con miras al logro de los objetivos del programa. En la
actualidad, los promotores sociales son responsables, principalmente, de proporcionar
información a las familias beneficiarias y de verificar el cumplimiento de las responsabilidades
compartidas. En la evaluación social realizada para el PAT se identificaron algunos errores en la
afiliación y validación de usuarios admisibles y se detectó el suministro de información
incorrecta sobre responsabilidades compartidas a los usuarios. Estos errores se deben, en parte, a
la capacitación deficiente y a la falta de tiempo para realizar el seguimiento de las tareas. El
desafío principal consiste en contratar promotores debidamente capacitados en el marco de la
nueva estrategia.
51. Medidas previas. Para responder a estos desafíos, el PPD-1 propuesto respalda dos
medidas previas:
El Gobierno de Perú ha aprobado la ampliación de la cobertura del programa
Juntos a los distritos donde se ha realizado una evaluación socioeconómica en el
marco del SISFOH y donde se registran niveles de pobreza de entre 40% y 50%, tal
como se señala en el Decreto Supremo n.º 009-2012-MIDIS, del 5 de julio de 2012,
publicado en el Boletín Oficial del prestatario el 6 de julio de 2012.
El MIDIS ha puesto en marcha un proceso para incrementar y mejorar el apoyo
que reciben las familias a través del programa Juntos. Para ello, ha contratado a
mil nuevos promotores locales con términos de referencia más adecuados, tal como
se establece en el Oficio n.o 120-2012 MIDIS/SG/OGCAI, del 25 de octubre de
2012.
17
Esta dimensión relacionada con la cobertura insuficiente no incluye posibles errores de exclusión en la definición
de los hogares admisibles.
20
52. Orientaciones de las políticas: PPD-2 sobre inclusión social. En el marco del PPD-2, se
seguirá monitoreando la ampliación de la cobertura del programa de transferencias monetarias
condicionadas y se hará mayor hincapié en la identificación y reducción de las deficiencias
asociadas a la prestación de servicios de salud, nutrición y educación que resultan necesarios
para cumplir las responsabilidades compartidas derivadas del programa. Los avances en esta
esfera son decisivos para lograr un impacto eficaz en la ampliación de la cobertura. En el marco
del programa se impartirá capacitación adecuada a los promotores locales y se les proveerá los
instrumentos que necesiten para desempeñar su función. Asimismo, se espera poner en marcha
un programa permanente de fortalecimiento de la capacidad destinado a los promotores de Juntos
para mejorar el apoyo que se brinda a las familias a partir de los protocolos estándares aplicables
a los distintos tipos. Un objetivo importante consistirá en ayudar a los usuarios a gestionar mejor
los riesgos asociados al cumplimiento de las responsabilidades compartidas en el ámbito de la
salud y la educación. El programa Juntos cuenta con un marco conceptual para este proceso. El
Banco respaldó al MIDIS en el intercambio de experiencias internacionales relevantes (como las
de Chile, Panamá y Nicaragua) relacionadas con la elaboración de estos instrumentos y de un
borrador del protocolo para el promotor local como parte del servicio de conocimientos y
asesoría sobre las políticas de inclusión social.
53. Resultados previstos. Se espera que, al final de la serie: i) se hayan registrado al menos
150 000 nuevos usuarios en Juntos y ii) al menos el 90% de los promotores locales haya recibido
capacitación en metodología de apoyo a las familias.
54. Aspectos complementarios con el PAT. Mediante el PAT sobre inclusión social
propuesto se respaldará esta esfera de políticas, a través de: i) la elaboración de una herramienta
estandarizada que permita brindar información sobre las deficiencias en la prestación de
servicios de salud y educación a los usuarios de Juntos, y ii) el diseño y la implementación de un
nuevo “servicio de información, orientación y asesoría” para dicho programa, lo que implica
redefinir el rol de los promotores locales que trabajan en él.
21
Esfera de políticas II.2: Programa y enfoque nuevos para los adultos mayores que viven en la
pobreza: Pensión 65
55. Cuestiones principales. Tradicionalmente, el acceso de los adultos mayores a la
protección social en Perú se ha limitado a los planes de pensiones formales, que brindan escasa
cobertura. Pensión 65, que se puso en marcha en 2011, brinda protección de los ingresos
específica a los adultos mayores que viven en la extrema pobreza. La ejecución de este programa
viene avanzando conforme a lo previsto. A fines de 2011, contaba con 30 000 usuarios y, para
julio de 2012, el número había aumentado a 78 160, con lo que se alcanzó el objetivo anual de
2012 (aproximadamente el 10% de la población total de adultos mayores). El Gobierno de Perú
tiene previsto seguir ampliando la cobertura mediante la incorporación progresiva de nuevas
regiones en el programa hasta llegar a todo el país. En el marco de este programa de PPD se
abordan dos cuestiones principales relacionadas con la capacidad de inclusión y la eficacia de
Pensión 65: i) la ampliación de la cobertura, para lo cual se ha debido incluir la ampliación del
alcance territorial del programa por decreto presidencial con el fin de brindar protección a los
adultos mayores pobres, independientemente del lugar en el que vivan, y la creación formal de la
unidad de gestión del programa, y ii) la formulación de un enfoque estratégico más general y a
más largo plazo en materia de protección social de los adultos mayores que viven en la pobreza.
56. Medida previa. La medida previa es la siguiente:
El Gobierno de Perú ha aprobado la ampliación de la cobertura del programa
Pensión 65 a todo el país, como se refleja en las siguientes normas: Decreto Supremo
n.º 006-2012-MIDIS, del 5 de mayo de 2012, publicado en el Boletín Oficial del
prestatario el 6 de mayo de 2012, en el que se define el nuevo alcance de Pensión 65,
y ii) Decreto Supremo n.º 009-2012-MIDIS, del 5 de julio de 2012, publicado en el
Boletín Oficial del prestatario el 6 de julio de 2012, en el que se aprueba la
ampliación geográfica del programa Pensión 65 a todo el país.
57. Orientaciones de las políticas: PPD-2 sobre inclusión social. En el mediano plazo, el
programa requiere la elaboración de un enfoque estratégico a largo plazo para garantizar la
sostenibilidad, la eficacia, y la protección integral y el bienestar de la población de los adultos
mayores que viven en la pobreza. Al momento de la aprobación del PPD-2, el Gobierno de Perú
habrá comenzado a elaborar una estrategia para consolidar el programa en el mediano y largo
plazo. Ello implica mejoras en la estrategia de focalización, la adopción de un sistema de pagos
más eficiente y accesible, y la incorporación de otros servicios adecuados para ese grupo etario,
como la atención de la salud y a largo plazo. Ya se ha puesto en marcha el componente relativo a
la salud, a través del cual se brinda a los usuarios de Pensión 65 acceso a servicios básicos en el
marco del SIS. Se espera que esta iniciativa permita incluir a todos los usuarios en el mediano
plazo y consolidar así un modelo de cobertura integral en materia de protección social.
22
58. Resultados previstos. Al final de la serie, al menos el 65% de las mujeres y hombres que
viven en situación de pobreza extrema y que cumplen con los requisitos de admisibilidad
recibirán asistencia del programa Pensión 65.
59. Aspectos complementarios con el PAT. Con el PAT propuesto se respaldarán
directamente las mejoras al programa Pensión 65 mediante: i) la elaboración, a modo
experimental, de sistemas alternativos de pago; ii) el diseño de un sistema de información
administrativa para Pensión 65 que sea compatible con los sistemas del MIDIS; iii) la creación
de un “observatorio de los adultos mayores” que incluya la formulación de un plan estratégico
sobre la función de cumplen las pensiones no contributivas dentro de otros programas de
protección económica dirigidos a los adultos mayores del país, y iv) el apoyo a la evaluación de
los aspectos del programa relacionados con el acceso a servicios complementarios y la eficacia
de su sistema de identificación de beneficiarios.
Esfera de políticas II.3: Qali Warma: Un nuevo programa de alimentación escolar con
estándares de transparencia y rendición de cuentas
60. Cuestiones principales. En 2012, el Gobierno de Perú adoptó dos importantes decisiones
relativas a los programas de asistencia alimentaria. En primer lugar, decidió cerrar el más
importante de ellos, el PRONAA. Ello se debió a que existían deficiencias significativas
relacionadas con la escasa cobertura y el alto grado de filtraciones: los procesos de prestaciones
insatisfactorios daban lugar a demoras y raciones incompletas. En segundo lugar, el MIDIS creó
un nuevo programa de alimentación escolar, Qali Warma. Esta serie de PPD programáticos
respalda dos orientaciones de políticas principales: i) la decisión de elaborar un nuevo programa
de alimentación escolar (PPD-1) descentralizado, y ii) el diseño y la ejecución del programa, con
el énfasis puesto en la transparencia y la rendición de cuentas (PPD-2). El diseño y la ejecución
de este nuevo programa ofrecen una gran oportunidad para introducir gradualmente servicios de
alimentación escolar de primera línea, con cobertura universal en las escuelas públicas de Perú.
Se espera que el diseño refleje la visión del Gobierno de Perú de un programa que cuente con
elevados estándares de calidad, la activa participación de padres y dirigentes locales en la
administración del programa, la promoción de adquisiciones de alimentos a nivel local (compra
descentralizada), y mecanismos de transparencia y rendición de cuentas18
.
61. Medida previa. La medida previa es la siguiente:
El Gobierno ha creado el programa Qali Warma para garantizar la prestación de
servicios alimentarios a los niños del nivel inicial y primario de las instituciones
educativas públicas, tal como se establece en el Decreto Supremo n.o 008-2012-MIDIS,
del 30 de mayo de 2012, y publicado en el Boletín Oficial del prestatario el 31 de mayo
de 2012.
62. Orientaciones de las políticas: PPD-2 sobre inclusión social. En el marco del PPD-2 se
respaldará la ampliación del nuevo programa de alimentación escolar y sus actividades a partir
de normas y regulaciones revisadas con el fin de garantizar la eficiencia, la eficacia, la
transparencia y la rendición de cuentas. El sistema de información mejorado del programa
18
En el anexo 4 se resumen algunos de los desafíos principales de esta reforma.
23
permitirá monitorear todos los procesos del programa, lo que incluye la transferencia de recursos
a las entidades de ejecución y el registro individualizado de los usuarios estudiantes.
63. Resultados previstos. Se espera que, al final de la serie: i) al menos el 70% de los niños y
niñas que asisten a instituciones educativas públicas del nivel inicial y primario reciba asistencia
del programa Qali Warma, y ii) al menos el 40% de los distritos donde funciona el programa
cuente con mecanismos para mejorar la transparencia y la supervisión por parte de la sociedad
civil.
64. Aspectos complementarios con el PAT. El PAT propuesto ayudará a mejorar la calidad,
la transparencia y la rendición de cuentas de los procesos del programa Qali Warma mediante
una serie de actividades, tales como la formulación de estándares mínimos de transparencia y
protocolos culturalmente adecuados, y la elaboración de tarjetas de calificación comunitarias
para recoger las opiniones de los usuarios, y mecanismos de reclamación; la implementación, a
modo experimental, de modalidades alternativas de gestión y de pago, y el fortalecimiento del
sistema de información y el plan de capacitación para su personal.
Esfera de políticas III: Reforma de los sistemas y enfoques sobre políticas de inclusión social
65. Además de las intervenciones focalizadas y temporarias a través de programas
específicos, esta serie de PPD propuesta también apoyará la reforma del enfoque general de las
políticas de inclusión social emprendida por el Gobierno de Perú con el fin de mejorar los
sistemas de identificación de los destinatarios (III.1), la orientación general hacia los resultados
(III.2) y la coordinación (III.3)
Esfera de políticas III. 1: Reforma del SISFOH para los programas y políticas sociales
66. Cuestiones principales. Como se señala en el anexo 3, el Gobierno de Perú ha
comenzado a reestructurar el SISFOH. El SISFOH fue creado en 2004 como el instrumento del
MEC para suministrar información a los programas sociales para la selección de los usuarios. No
obstante, cuando se creó el MIDIS, programas centrales como Juntos y servicios sociales como
el SIS contaban con sus propios procesos de recopilación de datos e instrumentos de
identificación de beneficiarios, aunque estos últimos instrumentos se valían del SISFOH.
Además, la base de datos del SISFOH estaba desactualizada. Para reducir los errores de
exclusión e inclusión, es necesario, entre otras cosas, actualizar la base de datos del SISFOH en
las 24 regiones del país, y formular y aplicar estándares de calidad sólidos. Mediante este
programa de PPD se respaldarán dos aspectos fundamentales de la reforma: i) la creación de un
marco institucional para el sistema de identificación de beneficiarios, lo que implica establecer
reglas claras y dividir con precisión las responsabilidades entre el SISFOH, sus usuarios y
quienes llevan adelante la gestión y promoción de las políticas y el gasto, y ii) la introducción de
mejoras en el Padrón General de Hogares, la base de datos socioeconómicos del SISFOH.
67. Medidas previas: El PPD-1 incluye dos medidas previas con las cuales se respaldarán los
primeros pasos importantes en esa dirección:
El Gobierno de Perú ha comenzado a elaborar el marco institucional del SISFOH
bajo la dirección del MIDIS, como se refleja en las siguientes normas: Decreto
Supremo n.º 001-2012-MIDIS, del 21 de enero de 2012, publicado en el Boletín
24
Oficial del prestatario el 22 de enero de 2012, en el que se aprueba la transferencia
del SISFOH del PCM al MIDIS antes del 31 de diciembre de 2012, y ii) Proyecto
de Ley de Presupuesto n.o 1465/2012-PE, presentado ante el Congreso el 29 de
agosto de 2012, en virtud de la cual se transfiere de manera permanente el SISFOH
al MIDIS y se aprueba la transferencia de la información que complementa el
Padrón General de Hogares al MIDIS.
El Gobierno de Perú ha adoptado medidas para actualizar el Padrón General de
Hogares, como se refleja en los siguientes documentos: i) convenio entre el PCM y
el INEI del 21 de noviembre de 2011, en el que se instruía al INEI a realizar un
censo socioeconómico en nueve regiones del territorio del prestatario; ii) convenio
entre la UCPS y el INEI del 9 de febrero de 2012, en el que se instruía al INEI a
continuar con el censo socioeconómico en otras tres regiones del territorio del
prestatario; iii) Proyecto de Ley de Presupuesto n.o 1465/2012-PE, presentado ante
el Congreso el 29 de agosto de 2012, en el que se autorizaba al MIDIS a transferir
70 millones de nuevos soles (S/. 70 000 000) al INEI para que continuara con el
censo socioeconómico, y iv) Resolución Ministerial n.o 143-2012-MIDIS, del 16 de
agosto de 2012, publicada en el Boletín Oficial del Prestatario el 17 de agosto de
2012, en la que se aprobaban las orientaciones técnicas destinadas a mejorar la
recopilación de información para el Padrón General de Hogares.
68. Orientaciones de las políticas. PPD-2. Mediante el PPD-2 se respaldará la consolidación
de estos esfuerzos, a saber: i) la aprobación del marco jurídico actualizado del sistema de
identificación de los beneficiarios, y ii) la continuación de los esfuerzos por mejorar la precisión
con que el SISFOH reestructurado identifica a los beneficiarios. En primer lugar, esto implicará
completar el proceso de recertificación en las 24 regiones del país y utilizar adecuadamente el
Padrón General de Hogares actualizado en los distintos programas del MIDIS y de otras
instituciones pertinentes. En segundo lugar, se respaldará la formulación y aplicación de
estándares y protocolos en materia de calidad, confidencialidad y seguridad.
69. Resultados previstos. Al final de la serie, se habrá actualizado en el SISFOH la ficha
socioeconómica única de, al menos, el 90% de los hogares pobres, según lo estimado por el
INEI, en un plazo no mayor a tres años.
70. Aspectos complementarios con el PAT. El PAT propuesto incluirá actividades destinadas
a respaldar: i) la interconectividad de las unidades locales de focalización del SISFOH con la
unidad central y la mejora de los flujos de información entre el SISFOH y sus usuarios, y ii) el
fortalecimiento de la capacidad de las unidades locales de focalización del SISFOH para mejorar,
armonizar y estandarizar las prácticas de las diversas las regiones en materia de información,
seguimiento y prestación de servicios al usuario. Asimismo, se espera que el PAT también
respalde los mecanismos de reclamaciones, los protocolos sobre calidad de la información y
auditorías y controles de calidad, que serán decisivos en el contexto de la reforma.
Esfera de políticas II.2: Bases de un sistema nacional de seguimiento y evaluación de la
política social (Evidencia)
71. Cuestiones principales. Perú ha logrado importantes avances en la tarea de promover una
cultura en que las decisiones del sector público se adopten a partir de datos concretos. Sin
25
embargo, persisten importantes deficiencias. No existen orientaciones bien definidas para
garantizar la calidad de las actividades de seguimiento y evaluación en el sector social, ni una
entidad de supervisión. Las deficiencias en la calidad también contribuyen a que el uso de la
información generada sea limitado, lo que se acentúa debido a las desconexiones que se observan
en los circuitos de realimentación del ciclo de las políticas entre la evaluación, la planificación y
la elaboración de presupuestos (anexo 3).A fin de subsanar estas deficiencias en la calidad y el
uso de la información derivada de las actividades de seguimiento y evaluación, a través del PPD-
1 se respaldará la formulación y aplicación de orientaciones operativas y técnicas claras para las
evaluaciones y las principales iniciativas de seguimiento destinadas a los programas y las
políticas sociales del MIDIS. La información que se genera a través del sistema de seguimiento y
evaluación deberá desglosarse por sexo, origen étnico y ubicación geográfica para abordar mejor
las desigualdades históricas teniendo en cuenta la inclusión social.
72. Medida previa. La medida previa es la siguiente:
El MIDIS ha aprobado los lineamientos para la elaboración de un sistema de
seguimiento y evaluación destinado a la formulación y gestión de políticas basadas
en los resultados en el ámbito de la inclusión social, como se refleja en la Resolución
Ministerial n.º 192-2012-MIDIS, del 23 de octubre de 2012, publicada en el Boletín
Oficial del prestatario el 25 de octubre de 2012.
73. Orientaciones de las políticas: PPD-2 sobre inclusión social. A partir de los
lineamientos generales, en el marco de Evidencia se promoverá la eficacia y eficiencia mediante
la elaboración de mecanismos para llevar adelante en forma regular y confiable el seguimiento y
la evaluación de las principales prioridades. Asimismo, se prepararán directivas legales que
regirán el uso de la información generada mediante el sistema de seguimiento y evaluación. En
particular, la DGSYE se basará en las recomendaciones de sus informes técnicos de seguimiento
y evaluación para elaborar convenios de mejora19
con los respectivos programas, y ofrecerá el
fortalecimiento de la capacidad y el apoyo técnico del MIDIS que sean necesarios para su
ejecución. Con esta medida fundamental, que suele pasarse por alto, se respaldará la
transformación de recomendaciones acerca del seguimiento y la evaluación en medidas
productivas realizadas por las respectivas partes interesadas.
74. Resultados previstos. Al final de la serie, habrá comenzado a implementarse en el marco
de los programas del MIDIS al menos el 40% de las recomendaciones generadas a través del
sistema de seguimiento y evaluación.
75. Aspectos complementarios con el PAT. El PAT contribuirá a la elaboración y aplicación
del sistema de seguimiento y evaluación destinado a la política social mediante el financiamiento
de: i) la plataforma de información integrada en los programas y las políticas del MIDIS; ii) la
19
Los convenios de mejora se establecerán entre los programas que se sometan a seguimiento o evaluación y la
DGSYE. Se basarán en las recomendaciones identificadas en los informes técnicos preparados por la DGSYE a
partir de los paneles de seguimiento o de las respectivas evaluaciones realizadas. Los programas están obligados, por
ley, a responder a los informes técnicos de la DGSYE, y los convenios garantizan el uso práctico/la aplicación de las
recomendaciones emanadas del sistema de seguimiento y evaluación.
26
plataforma de seguimiento de la malnutrición infantil crónica, y iii) las evaluaciones territoriales
y de los programas de la política de inclusión social.
Esfera de políticas III.3: Elaboración de sistemas y estrategias para mejorar la coordinación
de las políticas y los programas de inclusión social
76. Cuestiones principales. Uno de los principales desafíos que enfrenta el MIDIS consiste
en actuar en forma eficaz y pertinente a la hora de mejorar o facilitar la coordinación de la
política social en las zonas específicas más importantes, sin limitarse a la gestión integrada de los
programas sociales (esfera de políticas I). En ese contexto, esta última esfera de políticas
permitirá brindar apoyo para avanzar en la elaboración de la estrategia nacional de inclusión
social Crecer para Incluir, orientada a mejorar la coordinación multisectorial en áreas que
revisten máxima prioridad, como la reducción de la malnutrición crónica y el desarrollo en la
primera infancia. Específicamente, con esta serie de PPD se respaldarán la adopción (PPD-1) e
implementación (PPD-2) del componente de la estrategia relativo a la reducción de la
malnutrición crónica, que se mantiene en niveles preocupantemente altos y que, en 2010, afectó
al 23% de los niños menores de cinco años (anexo 3). En coordinación con el MEF, los
ministerios dedicados al sector social y los Gobiernos regionales, el MIDIS ha elaborado
lineamientos destinados a priorizar los entornos geográficos y las intervenciones eficaces a fin de
acelerar la reducción de la malnutrición crónica.
77. Medida previa. La medida previa es la siguiente:
El MIDIS ha aprobado los lineamientos para la coordinación intersectorial e
intergubernamental destinada a reducir la malnutrición crónica, dentro del marco de las
políticas de desarrollo e inclusión social, identificando los distritos prioritarios donde se
realizarán intervenciones eficaces, tal como se refleja en la Resolución Ministerial
n.o 131-2012-MIDIS, del 23 de julio de 2012, publicada en el Boletín Oficial del
prestatario el 25 de julio de 2012.
78. Orientaciones de las políticas: PPD-2 sobre inclusión social. De cara al futuro, el éxito
de la estrategia nacional de inclusión social Crecer para Incluir dependerá de la implementación
de los distintos lineamientos, comenzando por los referidos a nutrición, que se proponen como
activador del PPD-2.
79. Resultados previstos. Al final de la serie, habrá aumentado en al menos tres regiones la
cobertura de intervenciones eficaces, según la definición consignada en los lineamientos sobre
malnutrición crónica.
80. Aspectos complementarios con el PAT. El PAT respaldará la orientación a los resultados
y la implementación de la estrategia coordinada sobre la reducción de la malnutrición crónica a
través de: i) la elaboración de una plataforma de seguimiento de los indicadores de malnutrición
infantil, y ii) la sistematización de las experiencias piloto en la coordinación local de la política
social sobre malnutrición crónica. Este respaldo también se verá complementado por el proyecto
del Banco Resultados en materia de Nutrición del Enfoque Sectorial de Juntos (véase la sección
IV).
27
VI. IMPLEMENTACIÓN DE LA OPERACIÓN
IMPACTOS SOCIALES Y EN LA POBREZA
81. El equipo del Banco está diseñando y llevando adelante, junto con personal del
MIDIS, un análisis del impacto social y en la pobreza, que consta de dos etapas. Dicho
análisis se está utilizando como un proceso iterativo y un enfoque general para identificar y
supervisar los beneficios sociales y los posibles riesgos de las reformas que se respaldan con la
serie de PPD sobre inclusión social y el PAT, y apunta a mejorar los beneficios de la reforma
para los grupos excluidos (las mujeres, los grupos indígenas y las personas mayores). Se espera
que, al final de la serie de programas en 2014-15, el análisis: i) haya proporcionado una hoja de
ruta para el seguimiento participativo de las reformas, de modo que estas puedan ajustarse sobre
la marcha para obtener resultados positivos en materia de pobreza, y ii) haya fortalecido la
capacidad del MIDIS para realizar exámenes de políticas ex ante de los grupos excluidos, con el
apoyo del Banco en materia de análisis de la pobreza.
82. El enfoque programático en dos etapas que se aplica al análisis del impacto social y
en la pobreza resulta adecuado, puesto que el MIDIS es un ministerio nuevo, las
limitaciones de datos han sido considerables y las reformas están en curso. La primera etapa
del análisis consiste en examinar los datos disponibles sobre las dimensiones de la pobreza
contempladas en los programas de reformas básicos e identificar las oportunidades decisivas y
los riesgos de que no se cumplan los objetivos de las reformas en materia de pobreza e inclusión
social. La segunda etapa incluirá un examen exhaustivo del impacto de las reformas en la
pobreza y el nuevo enfoque para la identificación de los beneficiarios. Tendrá lugar durante la
ejecución del PPD-1 y como parte de la preparación del PPD-2, mientras se aclaran los detalles
de las reformas20
.
83. A continuación se resumen las conclusiones principales de la primera etapa del
análisis del impacto social y en la pobreza. En el anexo 4 se presenta una descripción más
detallada y se identifican los posibles desafíos y las medidas de mitigación de riesgos.
La serie de PPD y el PAT probablemente tengan impactos sociales positivos en los
grupos marginados, dado el compromiso explícito que el MIDIS ha asumido con las
poblaciones en proceso de inclusión y sus planes de mejoras en materia de
identificación de beneficiarios, ampliación y descentralización de los programas.
Dada la naturaleza de la ampliación de los destinatarios, los beneficios sociales
previstos a partir de estos programas para grupos excluidos se relacionan con la
capacidad del MIDIS para brindar mayor acceso, mejorar los mecanismos de solución
de reclamos y facilitar la adaptación de los enfoques a las zonas rurales e indígenas.
Las reformas previstas para Pensión 65 y Juntos están orientadas principalmente a
ampliar los programas e incrementar los beneficios, por lo que se prevé que tendrán
20
Más específicamente, con respecto al diseño del nuevo programa de alimentación escolar Qali Warma; la
ampliación de la estrategia para los adultos mayores en situación de extrema pobreza en el marco del programa
Pensión 65; el fortalecimiento del rol que cumplen los promotores locales de Juntos; la consolidación del marco
institucional para el SISFOH, y el establecimiento general de las oficinas de atención centralizada del MIDIS [y la
satisfacción de los usuarios].
28
un impacto positivo en la reducción de la pobreza. La capacidad de mantener la
naturaleza progresiva de Pensión 65 dependerá de los mecanismos de ejecución que
permitan garantizar una adecuada identificación de beneficiarios y la accesibilidad de
los beneficios.
Se espera que la ampliación de la cobertura de Juntos y la contratación de más
promotores sociales, que a su vez estén mejor capacitados, contribuyan a incrementar
y mejorar el asesoramiento que reciben las mujeres y las familias, maximizando así
los beneficios del programa.
La creación del nuevo programa de alimentación escolar Qali Warma ofrece la
posibilidad de extender los beneficios de los programas a zonas más pobres, pero
también conlleva importantes desafíos relacionados con la ejecución, dado el ritmo de
la reforma y el riesgo de captura y corrupción que existe si no se establecen
mecanismos adecuados de control y transparencia en forma oportuna.
Los productores indígenas y rurales tienen la posibilidad de beneficiarse con el
programa Qali Warma si en el marco de dicho programa se adopta un enfoque
flexible en materia de orientación nutricional y se adaptan los procedimientos a las
necesidades de los pequeños productores rurales e indígenas.
Entre los posibles perjudicados por las reformas se encuentran exempleados del
PRONAA y proveedores de alimentos afectados por los cambios producidos en la
orientación de los programas alimentarios y la redefinición de las normas de
adquisiciones y de los mecanismos de control. El MIDIS está abordando estas
cuestiones como parte del proceso de cierre del PRONAA. Si bien el Banco, a pedido
del Gobierno de Perú, centra su apoyo en la implementación del programa Qali
Warma, también podría ofrecer acceso a estudios sobre prácticas recomendadas en la
gestión de este tipo de transiciones, si el Gobierno estuviese interesado.
84. Además, para garantizar que el programa llegue a los grupos de beneficiarios, se
analizarán mecanismos tendientes a lograr que los usuarios participen en el seguimiento y el
control de la transparencia de los datos sobre los programas escolares. Por último, será
importante brindar oportunidades para expresar sus opiniones en el proceso de elaboración del
programa a los grupos que podrían beneficiarse con la reforma de los programas alimentarios,
pero que no están tan organizados como los que pueden verse afectados por la reforma.
ASPECTOS AMBIENTALES
85. Las medidas de políticas que se respaldan con esta operación se centran en las mejoras de
los procesos de políticas sociales, por lo que no tendrán ningún efecto en el medio ambiente, los
bosques ni otros recursos naturales. Se ha evaluado el posible impacto ambiental indirecto de la
creación del programa Qali Warma. Como se señaló con anterioridad, los pueblos indígenas y los
pequeños productores rurales podrían beneficiarse con el establecimiento del nuevo programa de
alimentación escolar Qali Warma (esfera de políticas II), especialmente si en el marco del
programa se adaptan los procedimientos a la pequeña producción rural (a diferencia del
PRONAA, que funcionaba en forma centralizada). Sin embargo, en el marco del programa Qali
Warma no se destina financiamiento a la agricultura, y la compra de alimentos locales no
justifica que se realice una evaluación de impacto ambiental.
29
SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
86. Tanto el MIDIS como el MEF han asumido el firme compromiso de supervisar y
asegurar la implementación oportuna de las reformas que se respalden con esta operación de
PPD y se profundicen con el PAT sobre inclusión social. El MIDIS garantizará el seguimiento
técnico de las reformas y será la principal entidad responsable de elaborar indicadores de
resultados y procesos tanto en el marco del PPD como del PAT. Al mismo tiempo, la UCPS del
MEF continuará realizando la supervisión general, como ocurre con todas las operaciones de
apoyo presupuestario de Perú. En el anexo 1 se presentan la matriz de políticas y los resultados
previstos para la serie de PPD.
87. Se espera que la Dirección General de Seguimiento y Evaluación del MIDIS juegue un
papel decisivo en la promoción de la toma de decisiones a partir de datos concretos en relación
con la agenda de inclusión social. Se espera que dicha unidad cuente (para mediados de 2013)
con 20 funcionarios encargados de la instauración del sistema de seguimiento y evaluación de la
política social. Este sistema se creará a partir de una plataforma de información integrada en la
que se recopilarán los datos sobre los cinco programas del MIDIS. Este esfuerzo se respaldará
con el PAT, en cuyo marco se ayudará a la Dirección General de Seguimiento y Evaluación a
elaborar plataformas de información para los principales indicadores de seguimiento de cada uno
de los cinco programas del MIDIS. Una vez que la unidad de seguimiento y evaluación se
encuentre en pleno funcionamiento, podrá: i) recopilar y analizar datos, trabajando en forma
conjunta con el INEI y las unidades de seguimiento y evaluación de otros organismos; ii) evaluar
la política y los programas sociales; iii) colaborar con el diseño de las políticas y herramientas
estratégicas para coordinar la política de inclusión social orientada a los resultados, y iv)
establecer el proceso para los acuerdos de desempeño a partir de datos concretos de los
programas sociales del MIDIS.
ASPECTOS FIDUCIARIOS
88. Desde 2009, Perú ha emprendido reformas cruciales destinadas a mejorar la gestión
de las finanzas públicas y la eficiencia del gasto público. Se adoptaron un nuevo sistema de
clasificación presupuestaria y un nuevo cuadro de cuentas, en consonancia con las normas
internacionales, que se han implementado en todos los ministerios y organismos del Gobierno. A
nivel del Gobierno central, la implementación de la cuenta única de la Tesorería está avanzando
satisfactoriamente y su cobertura se ajusta a las buenas prácticas internacionales. El Gobierno de
Perú ha avanzado decididamente en la tarea de sentar las bases para la elaboración de
presupuestos basada en los resultados, con la elaboración de indicadores de desempeño bien
definidos que vinculen las políticas y los programas prioritarios. Otros esfuerzos actuales
destinados a modernizar el presupuesto y mejorar la gestión de las finanzas públicas incluyen: i)
el diseño y la implementación del marco presupuestario plurianual; ii) el fortalecimiento de la
Dirección Nacional de Presupuesto Público, recientemente reestructurada, y iii) el diseño del
nuevo Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF II), cuyo marco conceptual fue
aprobado en marzo de 2010, a pesar de que la implementación se encuentra sumamente
retrasada.
30
89. En general, los sistemas de gestión de las finanzas públicas de Perú, teniendo en cuenta el
compromiso permanente del Gobierno de reformar ciertas áreas, como se describe más arriba, se
consideran adecuados para respaldar esta operación.
DESEMBOLSOS Y AUDITORÍA
90. Los mecanismos de desembolso seguirán los procedimientos estándares de los PPD.
El Banco realizará un desembolso de US$45 millones en un solo tramo, conforme a lo dispuesto
en la OP 8.60, a saber: i) el Banco depositará los fondos en una cuenta designada por el Gobierno
de Perú, que forme parte de las reservas de divisas del país en el Banco Central de Perú, y ii) el
Gobierno de Perú se asegurará de que, cuando se depositen los fondos en esa cuenta, dicho
monto o uno equivalente se registre en el sistema de gestión presupuestaria del país, de manera
que puedan utilizarse para financiar gastos presupuestados. El Gobierno de Perú deberá
confirmar por escrito los pasos i) y ii) luego de que el Banco realice el desembolso de los fondos.
91. A partir de la evidencia disponible, se considera que el entorno de control bancario,
en el que ingresarán los desembolsos de los PPD, resulta adecuado. La última evaluación de
salvaguardas del FMI se concluyó en 2007. En un resumen de la evaluación que se incluyó en el
informe de ese organismo sobre el país ese mismo año21
se determinó que el marco de
salvaguardas del Banco Central no presentaba deficiencias considerables. Asimismo, el equipo
del Banco examinó el último informe de auditoría externa sobre los estados financieros de 2011
del Banco Central y concluyó que no revelan ninguna cuestión significativa relacionada con el
entorno de control interno.
92. Dado que los sistemas de gestión de las finanzas públicas y los mecanismos
fiduciarios del prestatario para esta operación se consideran adecuados, el Banco no
exigirá una cuenta específica en el Banco Central para que se depositen los fondos de los
préstamos. Así, pues, no se exigirá una auditoría de la cuenta de depósito y actualmente no se
considera necesario contar con mecanismos fiduciarios adicionales.
RIESGOS Y MEDIDAS DE MITIGACIÓN
93. En el Cuadro 1 que sigue se resumen los riesgos más importantes y las medidas de
mitigación identificados para este PPD-1.
21
Informe del FMI sobre el país n.o 07/241, Perú: Primera Revisión del Acuerdo Stand-by, 2007.
31
Cuadro 1: Riesgos y medidas de mitigación del riesgo
Riesgos macroeconómicos
Los riesgos económicos en Perú son bajos, dado
que la orientación de la política económica continúa
siendo estable y prudente. Las causas de los
posibles riesgos de deterioro de la situación
provienen principalmente del contexto externo.
Si bien la situación en la zona del euro y la posible
desaceleración del crecimiento en China podrían
afectar los flujos comerciales y verse exacerbados
por la exposición de Perú al riesgo que representan
los productos básicos, el impacto sería limitado. Las
exportaciones de productos básicos están
diversificadas (oro, plata, cobre, plomo, cinc, etc.);
los precios muestran correlaciones de menos del
0,5%; asimismo, las exportaciones a Europa
representan apenas el 5% del PIB, con lo que
aportan directamente tan solo alrededor del 2,5%
del valor agregado. Por otra parte, los ingresos
fiscales se encuentran relativamente poco expuestos
a las perturbaciones de los precios de los productos
básicos: si estos disminuyeran un 10%, los ingresos
fiscales totales se reducirían del 21% al 20,5% del
PIB, dado que los ingresos relacionados con los
productos básicos representan menos del 9% de los
ingresos públicos totales.
Respecto del sector financiero, en Perú el sistema
bancario y financiero es rentable, sólido y está bien
capitalizado. Dado que las subsidiarias locales de
bancos extranjeros se financian principalmente a
través de depósitos locales y gozan de plena
independencia en virtud de las reglamentaciones
locales, es probable que el impacto directo de una
posible crisis bancaria en Europa no sea
significativo.
Las expectativas del sector privado nacional están
relacionadas con las perturbaciones externas y, en
el caso de que se produjera un deterioro
considerable de las condiciones en el exterior,
podrían disminuir y repercutir en la demanda
interna.
Los riesgos externos se ven mitigados por una
sólida posición fiscal del país, una política
monetaria prudente y considerables reservas
internacionales.
Teniendo en cuenta la experiencia de 2008, en
tales circunstancias, el sector privado procurará
que el Gobierno intervenga para fomentar la
demanda a través de un paquete de reactivación
económica. Como parte de las medidas
permanentes destinadas a estos posibles
inconvenientes, en junio de 2012 el Gobierno
introdujo un paquete de estímulo económico por
32
un monto equivalente al 0,4% del PIB. Llegado el
caso, el Gobierno cuenta con amplio margen fiscal
y ahorros considerables para poner en marcha
políticas anticíclicas.
Riesgos relacionados con la ejecución y
coordinación de los programas
Revocación de las políticas y de la agenda de
reformas como resultado de posibles cambios en la
conducción del MIDIS. Además, esto podría verse
agravado por la consiguiente falta de continuidad
del personal técnico. Todo ello podría impedir la
ejecución de los programas conforme a lo previsto
en el marco del PPD y el PAT, lo que podría tener
repercusiones negativas para la preparación del
PPD-2.
Existe un firme compromiso de la Presidencia y
del Gobierno de Perú con la agenda de inclusión
social, así como un fuerte respaldo del MEF al
enfoque del MIDIS centrado en la orientación a
los resultados, la calidad y una mejor focalización
del gasto social. Por lo tanto, no cabe esperar que
un cambio en las autoridades del MIDIS provoque
una reversión de las políticas. Asimismo, la
ejecución del programa y de las operaciones
respaldadas por el Banco (el PPD y el PAT) se
supervisará cuidadosamente, y también se brindará
apoyo a través de la asistencia técnica no crediticia
del banco.
Limitaciones relativas a la capacidad institucional y
administrativa, en vista de que el MIDIS recién
comenzó a funcionar en octubre de 2011 y que los
cinco programas sociales recién se transfirieron en
enero de 2012.
Posibles problemas de coordinación entre los dos
viceministerios del MIDIS, que podrían poner en
peligro la implementación de la reforma.
Posibles problemas de coordinación entre el
MIDIS, otros ministerios y los Gobiernos
subnacionales.
Las medidas de mitigación incluyen las siguientes:
i) apoyo técnico en el marco del PAT sobre
inclusión social y de los servicios de asesoría y
conocimientos que ya está prestando el Banco; ii)
apoyo coordinado y participación de varios
organismos donantes en la reforma orientada a la
inclusión social (véase la sección IV); iii) apoyo
suministrado por la Unidad de Coordinación de
Préstamos Sectoriales (UCPS) del MEF, que
cuenta con amplia experiencia, y iv) la existencia
de otros proyectos del Banco, como el enfoque
sectorial de Juntos en materia de nutrición.
Este riesgo se mitigará mediante la celebración de
reuniones conjuntas periódicas entre ambos
viceministerios, y por el hecho de que dichos
órganos comparten la responsabilidad de obtener
resultados en función de las prioridades acordadas
del MIDIS, y la estrategia de Crecer para Incluir.
Si bien el MIDIS es responsable de la
coordinación general, se abocará, primero, a
consolidar sus propios programas. Además, no
pretende abarcar todas las esferas de política
social, sino que más bien se concentrará en
determinadas esferas multisectoriales de la
estrategia Crecer para Incluir (por ejemplo, la
malnutrición crónica y el bienestar de los adultos
mayores pobres). Esta forma de operar asegurará
33
El programa Juntos ampliado tal vez no cumpla sus
objetivos referentes a la acumulación de capital
humano si no se identifican adecuadamente ni
reducen en forma progresiva las deficiencias de la
oferta de servicios de salud, nutrición y educación.
que la coordinación con otros actores pertinentes
se corresponda con su respectiva capacidad técnica
y sea, al mismo tiempo, una plataforma para
asegurar las sinergias entre todos los programas.
El MIDIS coordinará con los Ministerios de Salud
y de Educación para formular una estrategia que
permita identificar y eliminar progresivamente las
deficiencias de la oferta de servicios asociadas con
el cumplimiento de las responsabilidades
compartidas del programa Juntos.
Riesgos sociales
La falta de documentos de identidad que afecta a
una gran parte de la población a la que van
dirigidos los programas del MIDIS podría
obstaculizar el avance de las reformas,
particularmente la ampliación de la cobertura de los
programas Pensión 65 y Juntos.
Los adultos mayores pobres que viven en lugares
apartados tienen problemas de acceso en lo que
respecta a: i) la movilidad física para llegar a los
El MIDIS ha suscrito un convenio de apoyo
presupuestario con el Registro Nacional de
Identificación y Estado Civil (RENIEC), entidad
encargada de emitir las cédulas de identidad.
Dicho convenio contempla el establecimiento de
34 nuevas oficinas registrales en los 120 distritos
más pobres. El MIDIS y el RENIEC también están
trabajando juntos en la formulación de una
estrategia para atender a las personas
indocumentadas y alentarlas a acercarse a las
oficinas registrales locales. Por último, el
programa Pensión 65 está coordinando con el
Programa de Incentivos Municipales del MEF para
ofrecer incentivos financieros a las
municipalidades a fin de que aumenten el acceso
de la población objetivo a los servicios de
identificación.
El programa Pensión 65 del MIDIS trabaja en
estrecha colaboración con los Gobiernos locales y
otros asociados para elaborar mecanismos de
34
lugares de pago y asistir a las reuniones organizadas
por los programas, y ii) su capacidad de lectura y
escritura, especialmente, en el caso de las mujeres
indígenas pobres de las zonas rurales. Esto podría
limitar sus posibilidades de beneficiarse plenamente
con el programa.
El enfoque descentralizado que se prevé utilizar en
el marco del programa de alimentación escolar Qali
Warma podría suponer el riesgo de apropiación de
recursos a nivel local.
transporte más adecuados para los usuarios y
ofrecer soluciones alternativas que sean
apropiadas. Además, el Banco asesora al MIDIS
sobre sistemas de pago adecuados, que también se
respaldan con el PAT.
En materia de la alfabetización, el MIDIS trabaja
en coordinación con el Ministerio de Educación
para facilitar el acceso de los usuarios del
programa Pensión 65 al Programa Nacional de
Alfabetización. Además, los promotores del
programa Pensión 65 están encargados de facilitar
la inclusión de esos adultos mayores, tanto
hombres como mujeres, con dificultades
específicas (analfabetismo, discapacidad).
A través del PAT, el Banco colaborará con el
MIDIS para incorporar mecanismos de
transparencia y rendición de cuentas, y un sistema
para que los usuarios puedan hacer comentarios
sobre la calidad del programa, sus gastos y los
costos unitarios en comparación con los promedios
regionales. Mediante la prestación de servicios de
asesoría específicos y oportunos, el Banco también
da a conocer ejemplos sobre prácticas de buen
gobierno y lucha contra la corrupción para el
diseño del programa Qali Warma.
Riesgos de oposición de las partes interesadas
Es probable que el personal y la administración de
los programas sociales que pasaron recientemente a
la órbita del MIDIS opongan resistencia a los
cambios, en especial, en el ámbito subnacional. Los
usuarios finales de los programas también pueden
oponerse en cierta medida, dado que algunos de
ellos podrían verse perjudicados por la revisión del
sistema de identificación de beneficiarios y el
aumento de la transparencia.
A partir del análisis de las partes interesadas, así
como de las consultas formales e informales
mantenidas con estas, el MIDIS está diseñando
estrategias para reducir la resistencia al cambio y
definir mejor su estrategia de comunicación, y ha
comenzado a elaborar mecanismos que permitan
recoger los comentarios y las quejas de los
usuarios. Esto último se respaldará con el PAT.
35
ANEXO 1: Serie de préstamos para políticas de desarrollo sobre inclusión social: Matriz de políticas y resultados previstos
OBJETIVOS MEDIDAS RESULTADOS
PREVISTOS
(Aprox. fines de 2014) PPD-1
(Medidas previas)
PPD-2
(Activadores indicativos)
I. CONSOLIDACIÓN DEL MARCO INSTITUCIONAL NECESARIO PARA QUE EL MIDIS LLEVE ADELANTE
LA GESTIÓN Y PROMOCIÓN DE LA AGENDA DE INCLUSIÓN SOCIAL.
Respaldar la
institucionalización
de la función rectora
del MIDIS en la
gestión y promoción
de la agenda de
inclusión social,
tanto en el nivel
central como en el
subnacional.
El Gobierno de Perú ha aprobado el marco
institucional y jurídico necesario para que el
MIDIS lleve adelante la gestión y promoción de
la agenda de inclusión social, tal como indican
las siguientes normas:
i) Ley n.º 29792, del 10 de octubre de 2011,
publicada en el Boletín Oficial del prestatario el
20 de octubre de 2011, por medio de la cual se
creó el MIDIS.
II) Decreto Supremo n.º 001-2011-MIDIS, del
26 de diciembre de 2011, publicado en el Boletín
Oficial del prestatario el 27 de diciembre de
2011.
iii) Resolución n.º 004-2011-MIDIS de la
Secretaría General del MIDIS, del 31 de
diciembre de 2011 y publicada en la página web
del MIDIS, en virtud de la cual se trasfieren
cinco programas de inclusión social a dicha
institución.
iv) Decreto Supremo n.º 011-2012-MIDIS, del 4
de septiembre de 2012, publicado en el Boletín
El MIDIS ha evaluado y
adoptado modelos de
operación integrados en
todas las regiones.
Se ha institucionalizado la
función rectora del MIDIS en
la gestión y promoción de la
agenda de inclusión social,
tal como se refleja en las
normas jurídicas y
organizativas establecidas a
nivel central y en el
funcionamiento de unidades
integradas locales a nivel
subnacional en todas las
regiones.
Valor de referencia: Falta de
una entidad única que se
encargara de la gestión,
promoción y supervisión de
la agenda de inclusión social
en el nivel central y
subnacional.
36
OBJETIVOS MEDIDAS RESULTADOS
PREVISTOS
(Aprox. fines de 2014) PPD-1
(Medidas previas)
PPD-2
(Activadores indicativos)
Oficial del prestatario el 5 de septiembre de
2012, en el que se aprueba el reglamento de
organización y funciones del MIDIS.
Situación: Cumplido.
II. MAYOR CAPACIDAD DE INCLUSIÓN Y EFICACIA EN LOS PRINCIPALES PROGRAMAS SOCIALES DEL MIDIS
II. 1 Juntos: Mayor cobertura y mayor apoyo de los promotores locales a los usuarios
Lograr mayor
inclusión y eficacia
en el programa
Juntos a través de
las siguientes
medidas: a)
ampliación de su
cobertura a más
hogares y distritos
pobres y b) aumento
de la cantidad y
mejora de la calidad
del apoyo familiar
que brindan los
promotores locales a
los usuarios.
El Gobierno de Perú ha aprobado la ampliación
de la cobertura del programa Juntos a los
distritos donde se ha realizado una evaluación
socioeconómica en el marco del SISFOH y
donde se registran niveles de pobreza de entre el
40% y el 50% de la población, tal como indica la
siguiente norma
Decreto Supremo n.º 009-2012-MIDIS,
del 5 de julio de 2012, publicado en el Boletín
Oficial del prestatario el 6 de julio de 2012.
Situación: Cumplido.
El Gobierno de Perú ha
adoptado las medidas
necesarias para garantizar
que el programa Juntos
continúe ampliando su
cobertura.
Se han empadronado al
menos 150 000 nuevos
usuarios en el programa.
Valor de referencia: 0.
El MIDIS ha puesto en marcha un proceso para
aumentar la cantidad y mejorar la calidad del
apoyo que reciben las familias a través del
programa Juntos. Para ello, ha contratado a mil
de nuevos promotores locales con términos de
referencia más adecuados, tal como se indica en
el siguiente documento:
El MIDIS ha completado la
capacitación de los
promotores locales de Juntos
con el fin de brindarles las
herramientas necesarias para
prestar apoyo a los hogares.
Al menos el 90% de los
promotores locales ha
recibido capacitación en
metodología de apoyo a las
familias.
Valor de referencia: 0.
37
OBJETIVOS MEDIDAS RESULTADOS
PREVISTOS
(Aprox. fines de 2014) PPD-1
(Medidas previas)
PPD-2
(Activadores indicativos)
Oficio n.º 120-2012 MIDIS/SG/OGCAI,
del 25 de octubre de2012.
Situación: Cumplido.
II. 2 Pensión 65: Mayor cobertura y estrategia de base más amplia para los adultos mayores que viven en extrema pobreza
Ampliar el acceso de
las personas
mayores que viven
en extrema pobreza
al nuevo programa
de pensión social
Pensión 65 y a los
servicios
complementarios, de
modo que logren
mayor bienestar, con
especial énfasis en
los servicios de
salud.
El Gobierno de Perú ha aprobado la ampliación
de la cobertura del programa Pensión 65 a todo
el país, como se refleja en las siguientes normas:
(i) Decreto Supremo n.º 006-2012-MIDIS,
del 5 de mayo de 2012, publicado en el Boletín
Oficial del prestatario el 6 de mayo de 2012, en
el que se define el nuevo alcance de Pensión 65.
(ii) Decreto Supremo n.º 009-2012-MIDIS,
del 5 de julio de 2012, publicado en el Boletín
Oficial del prestatario el 6 de julio de 2012, en
el que se aprueba la ampliación geográfica del
programa Pensión 65 a todo el país.
Situación: Cumplido.
El MIDIS ha puesto en
práctica una estrategia para
mejorar la prestación de
servicios complementarios a
las personas mayores que
viven en extrema pobreza
(salud).
El MIDIS ha introducido
mejoras en el proceso de
afiliación y en los sistemas
de pago de Pensión 65 sobre
la base de las
recomendaciones formuladas
en estudios específicos y
experiencias piloto.
Al menos el 65% de las
personas mayores (hombres
y mujeres) que viven en
extrema pobreza y cumplen
con los requisitos de
admisibilidad reciben
asistencia del programa
Pensión 65.
Valor de referencia: Se
estimará a fines de 2013,
luego de finalizado el censo
socioeconómico y una vez
que se actualice en
consecuencia el Padrón
General de Hogares.
II.3 Qali Warma: Creación de un nuevo programa de alimentación en las escuelas públicas
38
OBJETIVOS MEDIDAS RESULTADOS
PREVISTOS
(Aprox. fines de 2014) PPD-1
(Medidas previas)
PPD-2
(Activadores indicativos)
Lograr mayor
eficiencia y
transparencia en la
alimentación escolar
a través de la
implementación de
un programa nuevo
y descentralizado,
denominado Qali
Warma, y de la
creación de
mecanismos para
que la sociedad civil
pueda supervisarlo.
El Gobierno de Perú ha creado el Programa
Nacional de Alimentación Escolar Qali Warma
para garantizar la prestación de servicios
alimentarios a niños del nivel inicial y primario
de las instituciones educativas públicas, tal como
se refleja en la siguiente norma
Decreto Supremo n.º 008-2012-MIDIS,
del 30 de mayo de 2012, publicado en el Boletín
Oficial del prestatario el 31 de mayo de 2012.
Situación: Cumplido.
Al menos el 70% de los
niños que asisten a
instituciones educativas
públicas del nivel inicial y
primario recibe asistencia del
programa Qali Warma.
Valor de referencia: No
corresponde.
En el marco del Qali Warma
se han establecido
mecanismos para lograr
mayor transparencia y para
que la sociedad civil pueda
supervisarlo.
Al menos el 40% de los
distritos donde funciona el
programa cuenta con
mecanismos para lograr
mayor transparencia y
permitir que la sociedad civil
lo supervise.
Valor de referencia: No
corresponde
III. REFORMA DE LOS SISTEMAS Y ENFOQUES SOBRE POLÍTICAS SOCIALES
III.1 Reestructuración del SISFOH para los programas y políticas sociales
Reestructurar el
SISFOH para
garantizar que los
programas y
servicios sociales del
El Gobierno de Perú ha comenzado a elaborar el
marco institucional del SISFOH dentro de la
órbita del MIDIS, como se refleja en las
siguientes normas:
El Gobierno de Perú ha
completado la aprobación del
marco jurídico e institucional
destinado a mejorar la
gestión del sistema de
Se ha actualizado en el
SISFOH la ficha
socioeconómica única de al
menos el 90% de los hogares
pobres identificados por el
39
OBJETIVOS MEDIDAS RESULTADOS
PREVISTOS
(Aprox. fines de 2014) PPD-1
(Medidas previas)
PPD-2
(Activadores indicativos)
MIDIS que se valen
de dicho sistema
estén correctamente
dirigidos a los
beneficiarios que
corresponden. Para
ello, a) se deben
establecer normas
claras y dividir con
precisión las
responsabilidades
entre el SISFOH y
sus usuarios, y b) se
debe garantizar que
el Padrón General
de Hogares esté
actualizado y que las
normas de calidad
sean sólidas.
(i) Decreto Supremo n.º 001-2012, del 21 de
enero de 2012, publicado en el Boletín Oficial
del prestatario el 22 de enero de 2012, en el que
se aprueba el traspaso del SISFOH del PCM al
MIDIS antes del 31 de diciembre de 2012.
(ii) Proyecto de Ley de Presupuesto n.o
1465/2012-PE, presentado ante el Congreso el
29 de agosto de 2012, en virtud del cual se
transfiere de manera permanente el SISFOH al
MIDIS y se aprueba el traspaso al MIDIS de la
información que complementa el Padrón
General de Hogares.
Situación: Cumplido.
focalización.
INEI, en un plazo no mayor
a tres años.
Valor de referencia: No
corresponde. El valor de
referencia se establecerá una
vez que haya finalizado el
censo socioeconómico y se
haya actualizado en
consecuencia el Padrón
General de Hogares.
El Gobierno de Perú ha adoptado medidas para
actualizar el Padrón General de Hogares, como
se refleja en los siguientes documentos:
(i) Convenio entre el PCM y el INEI, del 21
de noviembre de 2011, en el que se instruye al
INEI a realizar un censo socioeconómico en
nueve regiones del territorio del prestatario.
(ii) Convenio entre la UCPS y el INEI, del 9
de febrero de 2012,en el que se instruye al INEI
a continuar con el censo socioeconómico en
otras tres regiones del territorio del prestatario.
El Gobierno de Perú ha
completado el Padrón
General de Hogares en las
24 regiones y el MIDIS (a
través del SISFOH) ha
diseñado e implementado
normas y protocolos de
calidad para preservar la
confidencialidad y la
seguridad de la información.
40
OBJETIVOS MEDIDAS RESULTADOS
PREVISTOS
(Aprox. fines de 2014) PPD-1
(Medidas previas)
PPD-2
(Activadores indicativos)
(iii) Proyecto de Ley de Presupuesto
n.o 1465/2012-PE, presentado ante el Congreso
el 29 de agosto de 2012, en el que se autoriza al
MIDIS a transferir 70 millones de nuevos soles
(S/. 70 000 000) al INEI para que continúe con
el censo socioeconómico.
(iv) Resolución Ministerial n.o 143-2012-
MIDIS, del 16 de agosto de 2012, publicada en
el Boletín Oficial del prestatario el 17 de agosto
de 2012, en la que se aprueban las orientaciones
técnicas destinadas a mejorar la recopilación de
datos para el Padrón General de Hogares.
Situación: Cumplido.
III. 2 Bases del Sistema de Seguimiento y Evaluación de las Políticas y Programas de Inclusión Social (Evidencia)
Desarrollar un
sistema adecuado de
seguimiento y
evaluación de las
políticas y los
programas de
inclusión social a fin
de promover la
decisión basada en
pruebas concretas.
El MIDIS ha aprobado los lineamientos para la
creación de un sistema de seguimiento y
evaluación que permita gestionar y formular
políticas basadas en los resultados en el sector de
la inclusión social, como se refleja en la
siguiente norma:
Resolución Ministerial n.º 192-2012-
MIDIS, del 23 de octubre de 2012, publicada en
el Boletín Oficial del prestatario el 25 de
octubre de 2012.
Situación: Cumplido.
El MIDIS ha aprobado los
lineamientos operacionales
para el seguimiento y la
evaluación, en los que se
establece el proceso para
celebrar acuerdos de
desempeño basados en
pruebas en sus programas
sociales.
En los programas del MIDIS
se ha comenzado a
implementar al menos el
40% de las recomendaciones
generadas a través del
sistema de seguimiento y
evaluación.
Valor de referencia: No
corresponde. Se establecerá
el valor de referencia a fines
de 2013, cuando se haya
completado la primera serie
41
OBJETIVOS MEDIDAS RESULTADOS
PREVISTOS
(Aprox. fines de 2014) PPD-1
(Medidas previas)
PPD-2
(Activadores indicativos)
de informes de seguimiento y
evaluación.
III.3 Desarrollo de sistemas y estrategias para mejorar la coordinación general de las políticas y los programas de inclusión
social
Elaborar una
estrategia
coordinada y
dirigida por el
MIDIS para lograr
mayor eficacia en
las iniciativas
destinadas a reducir
la malnutrición
crónica en regiones
prioritarias
seleccionadas, como
primer pilar de la
estrategia nacional
Crecer para Incluir.
El MIDIS ha aprobado lineamientos para la
coordinación intersectorial e intergubernamental
con el fin de reducir la malnutrición crónica,
dentro del marco de las políticas de desarrollo e
inclusión social, y ha identificado los distritos
prioritarios donde se realizarán intervenciones
eficaces, tal como se refleja en la siguiente
norma:
Resolución Ministerial n.º 131-2012-
MIDIS, del 23 de julio de 2012, publicada en el
Boletín Oficial del prestatario el 25 de julio de
2012.
Situación: Cumplido.
El MIDIS y todos los
organismos pertinentes han
finalizado la planificación y
elaboración de presupuestos
conjunta en dos regiones
piloto.
Se ha ampliado la cobertura
de las iniciativas eficaces (tal
como se las define en los
lineamientos sobre
malnutrición crónica) en al
menos tres regiones.
Valor de referencia: En los
lineamientos se establecen en
detalle los valores de
referencia para cada distrito.
Los valores de referencia
para las tres regiones
seleccionadas se
sistematizarán en 2013.
42
ANEXO 2: Elementos principales del préstamo para asistencia técnica sobre inclusión social
1. El PPD-1 propuesto va acompañado de un préstamo para asistencia técnica (PAT) con el que se consolidarán las
reformas a las que se brindó apoyo con el PPD-1 y se respaldarán las orientaciones normativas establecidas para el PPD-2. Se prevé
presentar el PAT ante el Directorio a fines del año civil 2014 (a pedido del Gobierno de Perú).Tanto el PAT como el PPD-1 se centran
en tres programas del MIDIS: Juntos, Pensión 65 y Qali Warma. En el Cuadro 2.1 se resume el modo en que el PAT respaldará la
implementación de los programas Juntos, Pensión 65 y Qali Warma y cómo contribuirá a fortalecer la capacidad del MIDIS en
términos generales.
Cuadro 2.1: Resumen de los componentes del PAT, por programa y unidad del MIDIS
Componentes JUNTOS Qali Warma Pensión 65 Apoyo general al MIDIS C1:
Fortalecimiento de
la capacidad y la
rendición de
cuentas para
mejorar la calidad
de los programas
más importantes
del MIDIS.
Creación de un sistema de
información sobre el
suministro de servicios de
salud y educación
Estrategia para actualizar
los mapas que reflejan las
deficiencias en los
servicios de salud y
educación.
Elaboración y evaluación de
modalidades experimentales y
alternativas de gestión. Diseño y creación de
mecanismos experimentales y
alternativos para la
transferencia de dinero. Mejora del marco legal e
institucional nacional,
regional y local para el
control de calidad de los
parámetros sobre nutrición. Mejora de los mecanismos de
lucha contra la corrupción y
aumento de la transparencia.
Diseño y creación de
sistemas de pago
experimentales y
alternativos.
Asistencia técnica en apoyo de la
coordinación geográfica de los
programas del MIDIS. Ampliación de componentes y
diseño de canales adicionales en
los mecanismos de atención al
cliente. Asistencia técnica para la
implementación de procesos de
verificación social de la
información. Interconexión de las unidades
locales de focalización del
SISFOH.
C2: Mejora de la
gestión de los
conocimientos, la
información y las
Fortalecimiento del sistema
de información del programa
Qali Warma y del flujo de
información entre los
Creación de un sistema de
información para el
programa Pensión 65, que
esté coordinado con los
Respaldo para la creación de una
plataforma de información
integrada.
43
Componentes JUNTOS Qali Warma Pensión 65 Apoyo general al MIDIS comunicaciones. programas del MIDIS. sistemas del MIDIS.
Estrategia de comunicaciones
para el MIDIS. Mejora de los sistemas de
gestión del MIDIS.
C3:
Fortalecimiento de
la capacidad del
MIDIS en materia
de orientación a
los resultados,
seguimiento y
evaluación.
Evaluación del impacto del
programa Qali Warma.
Creación de un
“observatorio de los
adultos mayores”, lo que
incluye formular un plan
estratégico sobre la
función que cumplen las
pensiones no contributivas
dentro de otros programas
de protección económica
dirigidos a los adultos
mayores del país.
Respaldo a la evaluación
del impacto del programa
Pensión 65 en el acceso a
servicios
complementarios.
Respaldo a la evaluación
de la eficacia del sistema
de focalización.
Creación de una plataforma de
seguimiento de los indicadores
de la malnutrición infantil.
Evaluación del impacto de la
coordinación social.
C4:
Fortalecimiento de
la capacidad y
gestión de los
recursos humanos.
Diseño y formulación de
un plan de capacitación
para los promotores
locales del programa
Juntos en el contexto de la
implementación del nuevo
“servicio de información,
orientación y asesoría”.
Elaboración y puesta en
práctica de un plan de
capacitación para el personal.
Formulación de actividades para
la capacitación continua y
específica del personal del
MIDIS. - Fortalecimiento de la capacidad
del personal del MIDIS. - Fortalecimiento de la capacidad
de los Gobiernos regionales y
locales.
44
Componentes JUNTOS Qali Warma Pensión 65 Apoyo general al MIDIS Fortalecimiento de la capacidad
y programa de certificación de
profesionales dirigido a mejorar
la capacidad de gestión de los
Gobiernos locales. Fortalecimiento de la capacidad
para las unidades locales de
información y registro.
45
ANEXO 3: Reseña del Programa del Gobierno de Perú que se respalda
con la serie de PPD sobre inclusión social
1. Con el nuevo marco institucional del MIDIS, el Gobierno de Perú ha delineado tres metas
amplias para la reforma en materia de inclusión social: i) respaldar la institucionalización de la
función rectora del MIDIS en la gestión y promoción de la agenda de inclusión social; ii) sentar
las bases para mejorar la capacidad de inclusión y la eficacia de programas sociales clave del
MIDIS, y iii) elaborar sistemas adecuados de identificación, seguimiento y evaluación, y
coordinación general. En este anexo se describen estas reformas y los desafíos que conllevan.
Nuevo marco institucional para la gestión y promoción de la agenda de inclusión social
2. Como se indicó anteriormente, el Gobierno de Perú estableció las bases
institucionales para la gestión y promoción de la reforma en el ámbito de la inclusión social
a través de la creación del nuevo MIDIS en octubre de 2011. En diciembre de ese año, el
Gobierno aprobó el reglamento de organización y funciones del MIDIS mediante un Decreto
Supremo Presidencial22
. El mandato del MIDIS consiste en diseñar, coordinar, orientar e
implementar políticas y estrategias para reducir la pobreza y la vulnerabilidad, y promover la
inclusión social. Para cumplir dicho mandato, el MIDIS desempeña dos funciones básicas: i) la
ejecución de programas sociales temporarios y focalizados, y ii) la gestión y promoción de las
políticas y los programas nacionales de inclusión social (función rectora)23
.
Cuadro 3.1: El “sector de la inclusión social”.
Definiciones incluidas en la ley de creación del MIDIS (título I)
Sector Ámbito de competencia Propósito
El sector de desarrollo e
inclusión social comprende a
todas las entidades del Estado,
de los tres niveles de Gobierno,
vinculadas con el cumplimiento
de las políticas nacionales en
materia de promoción del
desarrollo social, la inclusión y
la igualdad.
a. Desarrollo social,
superación de la pobreza y
promoción de la inclusión
y la equidad social. b. Protección social de
poblaciones en situación
de riesgo, vulnerabilidad y
abandono.
Mejorar la calidad de vida de la
población, promoviendo el ejercicio
de derechos, el acceso a
oportunidades y el desarrollo de
capacidades, en coordinación y
articulación con las diversas
entidades del sector público, el
sector privado y la sociedad civil.
3. Para que el MIDIS cumpliera su función como entidad de implementación, en enero
de 2012 se le transfirieron cinco programas sociales anteriormente manejados por otros
sectores o instituciones. Estos programas corresponden principalmente a los componentes de
22
Ley n.º 29792 del 20 de octubre de 2011. Con el Decreto Supremo n.º 001-2011-MIDIS, del 27 de diciembre de
2011,se aprobó el reglamento de organización y funciones del ministerio. 23
MIDIS 100 días: Rendición de cuentas y lineamientos básicos de la política de desarrollo e inclusión social
(2012), pág. 4.
46
redes de seguridad social y de asistencia social del sistema de protección social de Perú24
. Son
los siguientes: i) el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA); ii) el Fondo
Nacional de Cooperación para el Desarrollo (FONCODES); iii) Wawa Wasi, un programa de
desarrollo infantil temprano; iv) el programa Juntos de transferencias monetarias condicionadas,
y v) el programa Pensión 65, de pensiones no contributivas25
. Los tres primeros fueron
implementados inicialmente por el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES) —que
ahora ha sido reemplazado por el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP)—,
mientras que los otros dos estaban bajo la supervisión de la Presidencia del Consejo de Ministros
(PCM).
4. También se transfirieron de la PCM al MIDIS tres órganos de coordinación: i) la
Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS), que coordina las políticas y programas
sociales multisectoriales entre 11 ministerios (por ejemplo, programas de salud, educación,
vivienda e inclusión social), ii) el Fondo para la Igualdad26
y iii) la Mesa de Concertación para la
Lucha contra la Pobreza (MCLCP), que desde su creación en 2001, se ha convertido en un canal
de comunicación eficaz para las organizaciones de la sociedad civil27
. Con la reciente creación
del MIDIS y el traspaso de cinco programas sociales clave y de tres órganos de coordinación a su
ámbito de competencia, se ha establecido el marco institucional preliminar para la
implementación de una estrategia de protección social nueva y coherente. El MIDIS comenzó a
funcionar recién en octubre de 2011, y los programas sociales se transfirieron tan solo en enero
de 2012. La totalidad de las funciones organizativas de las direcciones del MIDIS se ha
consolidado recientemente (sección V, pilar I). El Gráfico 3.1 muestra el organigrama del
MIDIS.
5. El MIDIS ha definido oficialmente el sector de la población al que se dirige su labor
como “los hogares en proceso de inclusión”, esto es, los que reúnen, al menos, tres
características asociadas con la exclusión: i) están ubicados en zonas rurales; ii) son considerados
parte de grupos indígenas (quechua, aimara u otros); iii) el jefe del hogar o la madre a cargo del
hogar solo ha completado la escuela primaria o tiene un nivel educativo inferior, y iv) se ubican
en el quintil más bajo del consumo de los hogares28
. Se estima que el 16% de la población
cumple con estos requisitos.
24
Desde el punto de vista de la protección social, el MIDIS se limita a los programas de asistencia social y las redes
de seguridad social, y excluye los seguros sociales. Brinda principalmente transferencias dirigidas a grupos
específicos o asistencia en especie (alimentos) a los hogares más pobres. Por ejemplo, en lo que respecta a las
pensiones, el MIDIS se centra solo en las pensiones sociales no contributivas (Pensión 65). 25
Decreto Supremo n.o 081-2011-PCM, 19 de octubre de 2011.
26 Este fondo centraliza los recursos generados por las medidas de austeridad implementadas durante la
administración anterior, así como las contribuciones del sector privado. Se utiliza para ayudar a financiar actividades
y programas dirigidos a combatir la pobreza extrema en zonas rurales. 27
Además de la mesa de concertación nacional, hay más de 500 mesas regionales y locales activas en todo Perú, que
actúan como mecanismos institucionalizados para el diálogo y la interacción entre las autoridades locales y la
sociedad civil. 28
Véase http://www.midis.gob.pe/mapas.
47
Gráfico 3.1: Organigrama del MIDIS
Fuente: MIDIS (2012), MIDIS 100 días: Rendición de cuentas y lineamientos básicos de la política de desarrollo e
inclusión social.
Mayor capacidad de inclusión y eficacia en los principales programas
6. El Gobierno de Perú se ha comprometido a mejorar la capacidad de inclusión y la
eficacia en los principales programas sociales implementados por el MIDIS. Entre estos
figuran el programa Juntos de transferencias monetarias condicionadas en las zonas rurales; el
programa Pensión 65, de pensiones no contributivas, creado recientemente, y el programa de
alimentación escolar Qali Warma. (En la sección IV, “Fundamentos analíticos”, se incluye un
resumen de la bibliografía sobre estos programas)29
.
29
Luego de la transferencia de los programas sociales al MIDIS, la PCM autorizó a este ministerio a realizar una
evaluación rápida de sus servicios y actividades, con el fin de tomar decisiones respecto de su reformulación. Como
resultado, se eliminaron los programas de alimentación sumamente ineficientes del PRONAA, que fueron
reemplazados por el programa de alimentación escolar Qali Warma, creado en mayo de 2012 (Decreto Supremo
n.º 002-2012, del 24 de enero de 2012). Para llevar a cabo esta evaluación, se creó una Comisión Sectorial en el seno
del MIDIS, presidida por el viceministro de Beneficios Sociales y conformada por grupos de trabajo para las áreas
de evaluación, rediseño y reorganización. Esta comisión elaboró un informe final con recomendaciones sobre la
evaluación y reorganización de los programas sociales.
Véase http://www.midis.gob.pe/doc/Informe_evaluacion_reorganizacion_programas_sociales.pdf.
48
7. El Gobierno ha convertido a Juntos, el programa de transferencias monetarias
condicionadas, en uno de los ejes centrales de la agenda de inclusión social del MIDIS. En la
actualidad, este programa es el segundo más importante del país y beneficia a una de cada cuatro
personas que viven en la pobreza extrema en las zonas rurales de Perú. Por su intermedio se
transfieren S./200 (aproximadamente US$75,5) cada dos meses a familias con niños a cambio de
que cumplan con ciertas condiciones relacionadas con la salud y la educación. Una evaluación
del impacto efectuada recientemente mostró algunos efectos positivos: mayor consumo, uso más
frecuente de servicios de salud y mejoras educativas entre los usuarios. Por ejemplo, entre los
beneficiarios de Juntos, la tasa de terminación de la escuela primaria a la edad correspondiente es
cuatro veces más alta que entre los que no son usuarios del programa. De modo similar, la tasa
de matriculación en establecimientos de educación inicial entre los beneficiarios de Juntos llega
a casi el doble de la de los que no están incluidos en el mecanismo.
8. El Gobierno de Perú pretende continuar intensificando el impacto de Juntos en la
formación de capital humano y ampliar su cobertura para incluir más hogares en situación
desventajosa (“hogares en proceso de inclusión”). La reforma se corresponde con el énfasis
del Gobierno en la reducción de la desigualdad en el acceso a los servicios y la ampliación de las
oportunidades, incluidas las oportunidades de empleo.
9. El Gobierno ha detectado dos desafíos importantes que deberá superar para lograr estos
objetivos, a saber:
La expansión del programa a 182 nuevos distritos para fines de 2012 y a otros
200 para fines de 2013. Esta expansión permitiría llegar a 800 000 hogares
extremadamente pobres. Para lograr esta meta, se debe mejorar la plataforma
informática del programa, a fin de: i) comparar sus datos con el SISFOH (véase más
adelante) y ii) actualizar en los próximos dos años los datos socioeconómicos de
todos los hogares que participan en Juntos. Desde la perspectiva de la oferta, para
ampliar la cobertura del programa se requiere lo siguiente: i) fortalecer los
mecanismos para evaluar la capacidad de los sectores de salud y educación de
brindar los servicios necesarios para que los hogares puedan cumplir con las
responsabilidades compartidas que les caben en el marco del programa Juntos, y ii)
priorizar la ampliación de la cobertura a las zonas donde el nivel de provisión de
estos servicios sea adecuado. Esto supone mejorar la coordinación institucional del
programa Juntos con los sectores de salud y educación en el nivel nacional y
regional; exige asimismo que ambos sectores emprendan esfuerzos concertados para
elaborar una estrategia común destinada a eliminar las deficiencias en la provisión de
servicios.
El incremento en el número de promotores sociales y la redefinición de sus
funciones. En el marco del programa, se procura brindar información, orientaciones
y servicios de asesoría (incluidos servicios de seguimiento) a todas las familias
beneficiarias a través de promotores locales, con el fin de garantizar que: i) las
familias más vulnerables no abandonen el programa, y ii) aquellos que tengan
dificultades para cumplir con las responsabilidades compartidas reciban más apoyo.
No obstante, en la actualidad, los promotores actúan como nexos entre los hogares y
49
el programa, y, a menudo, tienen que supervisar hasta 1000 casos individuales (una
cantidad excesiva), lo que pone en peligro la calidad de los servicios que brindan. En
consecuencia, los responsables del programa están analizando la cantidad de
promotores locales que se requiere para lograr un funcionamiento eficiente y están
examinando también sus funciones y responsabilidades tanto en su relación con los
hogares beneficiarios como con otros sectores del Gobierno de Perú (principalmente,
los de salud y educación, los que intervienen en el cumplimiento de las
corresponsabilidades de las familias)30
.
10. La implementación de un programa social de pensiones no contributivas, Pensión
65, representa un logro de gran importancia en los esfuerzos que lleva adelante el Gobierno
de Perú por brindar apoyo a los ingresos de los adultos mayores que viven en la pobreza .El
sistema peruano de pensiones para los adultos mayores tiene una larga tradición de programas
contributivos, cuyos beneficios se vinculan estrechamente con la historia laboral de los
beneficiarios. El sistema formal de pensiones contributivas abarca dos mecanismos principales:
un modelo privado de plena capitalización y un sistema de reparto manejado por el Gobierno. En
conjunto, estos dos programas brindan protección a menos del 20% de la fuerza laboral (el grado
de cobertura se divide de manera bastante pareja entre los dos mecanismos) y al 25% de los
adultos mayores. Asimismo, entre estos últimos, la cobertura se concentra principalmente en los
grupos de ingresos más altos: el 58% de los que se ubican en el quintil de ingresos más alto están
incluidos en el sistema, mientras que solo el 1,5% de quintil más pobre recibe beneficios
jubilatorios. Estos índices ubican a Perú entre los tres países latinoamericanos con menor
cobertura del sistema de pensiones. En respuesta a esta situación, en agosto de 2010 el Gobierno
de Perú puso en marcha el programa piloto denominado Gratitud, a través del cual se brindaba
un ingreso mensual básico (U$100) a las personas mayores de 75 años que vivieran en la pobreza
extrema en tres departamentos y en el área metropolitana de Lima.
11. En octubre de 2011, el Gobierno anunció que el programa Gratitud (descripto más arriba)
sería reemplazado por el denominado Pensión 6531
. El nuevo programa brinda más beneficios
(US$125) a la población de más de 65 años que vive en la pobreza extrema. Asimismo, el
Gobierno ha ampliado la cobertura a 13 departamentos y a las municipalidades de Lima y
Callao32
. No se espera que surjan amenazas a la sostenibilidad del programa, dado que la
iniciativa se centra en los adultos mayores que viven en la pobreza extrema (menos de 10% de
ese grupo etario).
30
En la actualidad, el programa cuenta con aproximadamente 976 promotores sociales, distribuidos en 16 oficinas
regionales del programa. El 60% de ellos se incorporó al programa en 2010 y 2011, mientras que el 40% restante lo
hizo en 2008 y 2009, por lo cual la experiencia de la mayoría es limitada. Casi la mitad son mujeres (49%) y su edad
promedio es de 38 años, aunque las edades varían ampliamente (de 23 a 68 años).Para fines de 2012 se habrán
incorporado 226 promotores sociales más. Las principales áreas de especialización de estos profesionales son
educación (40%), salud (15%), ciencias sociales (16%) y agronomía y otras carreras vinculadas con actividades
rurales (16%). Entre las principales responsabilidades de los promotores sociales figuran brindar información a las
familias beneficiarias y verificar que estas cumplan con sus responsabilidades compartidas. 31
Creado mediante el Decreto Supremo n.o 081-2011-PCM del 11 de octubre de 2011.
32 Apurímac, Ayacucho, Huancavelica, Puno, Ica, Huánuco, Amazonas, Ancash, Apurímac, Ayacucho, Cajamarca,
Cusco y Piura.
50
12. En la implementación de este programa, el Gobierno enfrenta los siguientes desafíos: i)
falta de divulgación de los objetivos, el alcance y los servicios del programa; ii) procesos de
afiliación prolongados y complicados; iii) falta de integración del programa con otros servicios
sociales, y iv) falta de confianza en el sistema bancario, lo que dificulta el pago de las pensiones
en las zonas aisladas.
13. El Gobierno ha emprendido una audaz reforma de sus programas alimentarios. En
primer lugar, luego de detectar graves ineficiencias en el PRONAA, su principal programa
de transferencia de alimentos, eliminó el mecanismo. Esta decisión sin precedentes se basó en
un exhaustivo análisis del PRONAA, en el que se descubrió que no había logrado cumplir su
objetivo de reducir la malnutrición en el grupo de la población al que iba dirigido33
. Esto se debía
a su escasa cobertura, las grandes demoras en la distribución de alimentos y su baja calidad,
incluso con raciones incompletas34
.
14. En segundo lugar, el Gobierno ha puesto en marcha recientemente el programa de
alimentación escolar Qali Warma, con el que se reemplaza el componente escolar del
PRONAA. El objetivo del nuevo programa es dar de comer a los niños de las escuelas
públicas de nivel inicial (a partir de los 3 años) y primarias35
. El Qali Warma tendrá alcance
nacional, con especial énfasis en las zonas donde la inseguridad alimentaria es alta y
extremadamente alta. Para mejorar la calidad del programa, las partes interesadas locales
intervendrán en su aplicación. Los Comités de Alimentación Escolar creados en cada una de las
escuelas seleccionadas deberán ocuparse de implementar la iniciativa En consonancia con este
enfoque descentralizado, los pequeños proveedores locales suministrarán también al programa
alimentos adecuados desde el punto de vista cultural. La iniciativa se encuentra en la fase de
diseño, y se espera que empiece a funcionar en marzo de 2013, con el comienzo del nuevo año
lectivo.
15. En el diseño y la implementación de Qali Warma surgen serias dificultades, a saber:
La brevedad del plazo que media entre el diseño y la implementación, que reduce la
posibilidad de probar diversos modelos antes de poner en marcha el programa.
La definición y el desarrollo de modelos alternativos de gestión y estimación de
costos en función de las características sumamente diversas de las escuelas (Perú
tiene unas 50 000 instituciones educativas), la producción local de alimentos, las
condiciones para las adquisiciones, la participación de los padres y la etnia. Se prevé
33
En el Decreto Supremo n.o 007-2012-MIDIS, del 31 de mayo de 2012, se establece que el PRONAA y el
Programa Integral de Nutrición continuarán brindando asistencia alimentaria hasta el 31 de diciembre de 2012. Las
operaciones financieras, contables y de elaboración de presupuestos finalizarán el 31 de marzo de 2013. 34
En términos generales, la evaluación del MIDIS reveló que los procesos y mecanismos del programa no eran
eficaces debido a que las ineficiencias del marco legal limitaban la capacidad del programa para innovar y
diversificar sus actividades en el corto plazo. Mostró, asimismo, que la iniciativa carecía de mecanismos de
participación y de canales a través de los cuales los usuarios pudieran trasmitir sus opiniones sobre la gestión de los
recursos humanos, y que tampoco contaba con mecanismos de control de calidad en la cadena de adquisiciones y
entrega de alimentos, lo que propiciaba la corrupción y afectaba, de este modo, la imagen pública del programa. 35
Decreto Supremo n.o 008-2012-MIDIS, del 31 de mayo de 2012.
51
poner a prueba modalidades alternativas de implementación del Qali Warma a través
de Gobiernos locales, actores del sector educativo y organizaciones no
gubernamentales. El alto grado de descentralización en la implementación del Qali
Warma exigirá una estrecha coordinación con otros sectores vinculados con la cadena
de suministro de alimentos para garantizar el control de calidad (Ministerio de
Agricultura, Ministerio de Salud, Servicio Nacional de Seguridad Agraria, entre
otros) y aprovechar las oportunidades de ofrecer dietas adecuadas desde el punto de
vista cultural.
La falta de un sistema de información integral y bien diseñado para la administración
del programa.
La necesidad de contar con recursos humanos adecuados que trabajen en la
implementación cotidiana del programa36
.
El desarrollo y la implementación de mecanismos para lograr mayor acceso a la
información y mejorar la comunicación, la participación de los usuarios, la
transparencia y la rendición de cuentas. Los distritos y localidades con bajos niveles
educativos y escaso acceso a la información son especialmente vulnerables al abuso y
el uso indebido de los recursos. Asimismo, dado que con la ampliación se pueden
incluir proporcionalmente un mayor número de zonas rurales (en las que tiende a
concentrarse la población indígena), será necesario adaptar los procedimientos
operacionales y los mecanismos de rendición de cuentas para garantizar que
funcionen adecuadamente en el contexto rural.
16. Para respaldar estos lineamientos estratégicos, el Gobierno ha incrementado
significativamente el gasto público en los sectores sociales (salud y educación) y en
programas fundamentales de protección social, en especial en los que tienen prioridad
dentro de la estrategia de inclusión social. Estos incluyen: la versión ampliada del programa de
transferencias monetarias condicionadas Juntos y el programa Pensión 65 de pensiones no
contributivas para los adultos mayores que viven en la pobreza. Ambas iniciativas están
respaldadas por la presente operación.
El presupuesto de Juntos se ha ido incrementando paulatinamente desde que el
programa se puso en marcha en 2005 (a un promedio de 12% durante el período
2008-12) hasta alcanzar el 0,18% del PIB en 2013. En 2012 y 2013, los aumentos
presupuestarios fueron del 26% y el 23%, respectivamente. En vista de que la tasa de
inflación es relativamente baja, esto representa aumentos significativos, tanto en
términos nominales como reales.
El presupuesto del programa Pensión 65, creado recientemente (antes llamado
programa Gratitud), recibirá un aumento del 72% en 2013, con lo que llegará a
representar el 0,08% del PIB. En términos generales, el presupuesto de Pensión 65 se
36
Esto se ha hecho con éxito en otros países de la Región de América Latina y el Caribe, como Ecuador. El equipo
del Banco ya ha puesto a los responsables del Qali Warma en contacto con sus colegas de Ecuador para que
intercambien experiencias y enseñanzas sobre cómo generar mayor confianza en las instituciones gubernamentales.
52
mantendrá relativamente bajo, con un monto cercano al 43% del presupuesto de
Juntos y al 54% del de Qali Warma.
El nuevo programa de alimentación escolar Qali Warma, que también recibirá apoyo
con este PPD, tendrá un peso importante en el PIB (0,15%).
17. El incremento en los presupuestos de los programas Juntos y Pensión 65 que se
respalda con el presente PPD no afectará la sostenibilidad fiscal de Perú, en vista de que
representa un porcentaje relativamente pequeño del PIB, tal como muestra el cuadro
siguiente. Asimismo, el Gobierno de Perú ha logrado generar superávits crecientes (1% del PIB
en 2012, con proyecciones de 1,1%, 1,3% y 1,5% para 2013, 2014 y 2015, respectivamente).
Para solventar el gasto vinculado con los compromisos de inversión pública, el Gobierno ha
redoblado también los esfuerzos por aumentar la recaudación tributaria en un 3% del PIB. Todas
estas estimaciones indican que el Gobierno de Perú dispone de un amplio margen para
incrementar el gasto social más allá de las asignaciones presupuestarias correspondientes a 2012
y 2013.
Cuadro 4.2: Presupuestos de los programas como porcentaje del PIB
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013*
Juntos 0,05% 0,11% 0,16% 0,16% 0,15% 0,14% 0,14% 0,16% 0,18%
PRONAA 0,20% 0,17% 0,20% 0,18% 0,18% 0,18% 0,15% 0,17%
Qali Warma 0,15%
Gratitud/Pensión 65 0,0004% 0,05% 0,08%
Reforma de los sistemas y enfoques sobre políticas sociales
18. Como ya se indicó, también se ha encomendado al MIDIS la tarea de reformar el
enfoque general de la política de inclusión social. Esta función incluye lo siguiente: i)
mejorar la capacidad de inclusión de la política social; específicamente, desarrollar un sistema
sólido y unificado de identificación de beneficiarios; ii) reducir la fragmentación de las políticas
y programas sociales, y iii) intensificar su orientación a los resultados. A continuación, se
analizan en detalle estos tres elementos principales de la reforma.
19. En primer lugar, el Gobierno ha comenzado a reformar su Sistema de Focalización
de Hogares (SISFOH). El SISFOH fue creado en 2004 en el ámbito del MEF con el objetivo de
brindar a los programas sociales información para la selección de beneficiarios. Recoge datos
sobre las características socioeconómicas de los hogares con los que elabora un Padrón General
de Hogares, manejado por la Unidad Central de Focalización. En octubre de 2011, esta unidad
fue transferida a la Presidencia del Consejo de Ministros, pero continuó funcionando en el
ámbito del MEF en virtud de un acuerdo de cooperación firmado entre ambas partes. En marzo
53
de 2012, el SISFOH fue transferido a la Dirección General de Gestión de Usuarios (DGGU) del
MIDIS37
.El sistema aún no está completo, puesto que no se ha establecido todavía un sistema de
verificación de la calidad de los procesos ni se han creado las unidades locales de focalización
encargadas de limpiar y actualizar los datos. En consecuencia, el MIDIS aún carece de un
sistema claro, transparente y técnicamente adecuado para la identificación y selección38
de
usuarios. El MIDIS podrá garantizar una identificación adecuada de los beneficiarios de sus
iniciativas cuando: i) se complete el Padrón General de Hogares; ii) se elaboren nuevos mapas de
pobreza (actividad que compete al INEI)39
, y iii) se establezca un marco normativo que disponga
y facilite la coordinación entre la Unidad Central de Focalización del SISFOH, los programas
sociales, las autoridades locales y los usuarios.
20. En segundo lugar, el Gobierno está diseñando sistemas y estrategias para reducir la
fragmentación de las políticas sociales, tanto dentro del MIDIS como respecto de otros
actores e instituciones centrales y locales. El MIDIS se ha propuesto mejorar la coordinación
de las políticas sociales a través de sus dos ramas: la de regulación o supervisión y la de
ejecución (véase el organigrama en el gráfico 3.1). En lo que respecta a la función de regulación,
el MIDIS tiene a su cargo dos tareas fundamentales. En primer lugar, la organización, la
coordinación y el funcionamiento del Sistema Nacional de Desarrollo e Inclusión (SINADIS),
que supervisará y articulará las políticas de inclusión social40
en todo el país. El SINADIS deberá
elaborar metodologías para lograr la coordinación entre distintos organismos y niveles de
Gobierno en relación con la agenda de inclusión social. En segundo lugar, el MIDIS coordinará
la formulación e implementación de la estrategia nacional de inclusión social denominada Crecer
parar Incluir. El Gobierno estableció esta estrategia como el eje para la coordinación
intersectorial en el ámbito de la inclusión social. La estrategia, actualmente en proceso de
elaboración, se organiza en cinco componentes: nutrición, desarrollo infantil temprano, destrezas
competitivas, inclusión económica y protección de los adultos mayores. Estos componentes están
relacionados y su implementación exigirá la participación activa de varios sectores del Gobierno.
21. El MIDIS ha avanzado considerablemente en la elaboración de lineamientos que
permitirán garantizar la aplicación de un enfoque coordinado para alcanzar las metas
referidas a la malnutrición crónica. En estos lineamientos, fundamentales para la aplicación de
la estrategia Crecer para Incluir, se da prioridad a ciertos contextos geográficos y a las iniciativas
multisectoriales eficaces para acelerar la reducción de la malnutrición crónica a través de
medidas coordinadas entre sectores y Gobiernos locales y regionales. La malnutrición es un tema
clave para el Gobierno actual y el MIDIS, que, a través de estos lineamientos y la estrategia
Crecer para Incluir, asume de manera indirecta el liderazgo en esta esfera. El Gobierno reconoce
que, a pesar del rápido crecimiento económico, la malnutrición crónica sigue mostrando niveles
37
Ley n.º 29792, sexta disposición complementaria final. Transferencia del SISFOH de la PCM al MIDIS. 38
MIDIS 100 días (2012), pág. 9. 39
MIDIS 100 días (2012), págs. 9-10. 40
El SINADIS propicia la coordinación territorial e intersectorial, con especial énfasis en los objetivos de inclusión
social del MIDIS y los lineamientos de políticas que se establecerán en la estrategia Crecer para Incluir. No abarca
políticas sociales en términos generales. Ayuda a promover el acceso a las escuelas, pero no se ocupa de la política
educativa.
54
preocupantes: en 2010 el 23% de los niños menores de cinco años padecían esta condición, y en
los últimos 10 años solo se logró una reducción del 6,3 puntos porcentuales. Reconoce asimismo
que es un problema con numerosas causas, que es esencial aprovechar la ventana de oportunidad
de los primeros tres años de vida y que se debe mejorar la calidad del gasto público. Los
lineamientos ya publicados tienen en cuenta todos los aspectos mencionados. Estos esfuerzos de
coordinación se abordan en el marco de la esfera de políticas III de este PPD (sección V).
22. En lo que concierne a sus funciones de ejecución, el MIDIS enfrenta el desafío de
administrar cinco programas que ya tienen sus propias estructuras y culturas
institucionales y de fortalecer las sinergias entre ellos para mejorar su desempeño e intensificar
su impacto. Ya se han comenzado a poner en práctica medidas experimentales en esta esfera,
como la acción conjunta entre el nuevo programa de desarrollo infantil temprano Cuna Más y
Juntos, el mecanismo de transferencias monetarias condicionadas. El programa P20, que tiene
como objetivo poner en marcha iniciativas experimentales de coordinación en 20 distritos
vulnerables, constituye un avance significativo en esta dirección. La visión del MIDIS es que los
programas pueden progresar si se logra la articulación en distintos niveles: i) coordinación
territorial: los diversos programas se implementan en la misma localidad; ii) suministro
integrado: los distintos programas están dirigidos a las mismas familias usuarias; iii) gestión
intersectorial: los diversos programas colaboran en la misma iniciativa social, y iv) gestión de la
red: los diversos programas comparten el mismo punto de acceso y se dirigen a los mismos
usuarios.
23. En tercer lugar, el Gobierno ha comenzado a establecer el Sistema Nacional de
Seguimiento y Evaluación de la Política Social, conocido como Evidencia. La creación del
MIDIS representa una nueva oportunidad para promover la gestión basada en los resultados,
pues coloca la política social (y con ella, los principales programas sociales) bajo un único
ámbito para lograr mayor eficiencia e intensificar los impactos en los beneficiarios. Evidencia
constituye un mecanismo funcional que permitirá promover la coordinación eficaz entre los
programas del MIDIS, los diversos ministerios y los Gobiernos locales y centrales. Orientará a
los funcionarios encargados de diseñar políticas respecto de qué programas y enfoques dan
buenos resultados y, en los casos en que esto no ocurre, ayudará al MIDIS a detectar las
dificultades y las medidas correctivas para lograr eficacia y eficiencia. Al mismo tiempo,
garantizará que la información sobre inclusión social sea transparente y que las partes interesadas
puedan acceder a ella. No obstante, para que este sistema pueda desempeñar con eficacia estas
funciones, será necesario recopilar información confiable y oportuna, usar esa información para
guiar las decisiones y garantizar el compromiso con esos objetivos y su cumplimiento, para lo
cual se requiere de una maquinaria bien construida de seguimiento y evaluación.
24. Perú ha dado grandes pasos para promover en el sector público una cultura en la
que las decisiones se basen en hechos concretos. No obstante, aún hay deficiencias
importantes, específicamente en la calidad y el uso de la información obtenida a partir del
seguimiento y la evaluación. En lo que respecta a la calidad, no hay orientaciones bien definidas
acerca del seguimiento y la evaluación en el sector social, ni una entidad encargada de supervisar
esas actividades. El MEF suele realizar evaluaciones, pero la utilidad operativa de estos
ejercicios para los programas sociales diseñados con un enfoque de elaboración de presupuestos
55
basada en los resultados es limitada. Asimismo, algunos programas individuales encaran sus
propias evaluaciones, pero sus recursos son escasos y no disponen de la capacidad necesaria para
ocuparse de su diseño y ejecución. En consecuencia, la información y las recomendaciones
derivadas de estas evaluaciones suelen tener escasa pertinencia en la esfera normativa y las
posibilidades para aplicarlas son limitadas. Por otro lado, no es de extrañar que las deficiencias
en la calidad también desalienten el uso de la información generada, lo que se acentúa aún más
por la falta de conexión en los canales de retroalimentación del ciclo de las políticas entre la
evaluación, la planificación y la elaboración de presupuestos.
25. La Dirección General de Seguimiento y Evaluación (DGSYE) será el organismo
encargado del sistema Evidencia, respaldará su ejecución y lo guiará en los aspectos
técnicos. Las estructuras institucionales de seguimiento y evaluación se irán estableciendo de
manera gradual. Inicialmente se hará hincapié en la definición de las diversas responsabilidades
y competencias dentro de la DGSYE a fin de respaldar los programas y las políticas en el marco
del MIDIS. La DGSYE consultará a las principales partes interesadas para establecer un plan
anual de evaluación, diseñará plataformas para el seguimiento de los principales indicadores
sociales, elaborará términos de referencia y contratará evaluadores, supervisará su ejecución y
brindará asistencia técnica en el seguimiento y la evaluación. El sistema Evidencia facilitará la
convergencia de los objetivos de los principales grupos interesados y promoverá las medidas
necesarias para garantizar que dichos objetivos se cumplan.
26. Posteriormente, se ampliarán las responsabilidades de la DGSYE para abarcar un
sistema nacional de seguimiento y evaluación (Evidencia) de las políticas sociales en términos
más amplios, que atraviese los límites de los diversos ministerios y niveles del Gobierno. El
MIDIS definirá las relaciones con los actores clave (además de los sectores sociales), entre los
que figura el MEF, a fin de garantizar la complementariedad y afianzar el compromiso con los
objetivos comunes. La información generada por el sistema de seguimiento será esencial para
introducir correcciones o ajustes en el proceso de ejecución. El sistema Evidencia también
suministrará asistencia técnica dirigida a fortalecer la capacidad de seguimiento y evaluación del
MIDIS y de otros actores que intervienen en el SINADIS y a promover un mayor uso de la
información que genera. Esto último reviste particular importancia debido a que permite
garantizar que se establecerá un nexo de retroalimentación entre el seguimiento y la evaluación,
y la planificación y la toma de decisiones a partir de datos concretos. Por último, el sistema de
seguimiento y evaluación dará mayor transparencia a la gestión pública, pues dará a conocer la
información tanto al Gobierno como al público en general, en formatos accesibles. Esto exigirá
una nueva modalidad de interacción dentro del sector público y con la población, para lo cual las
partes interesadas del ámbito nacional y local deberán identificarse más plenamente con esta
cuestión y se deberá disponer de mayor capacidad de ejecución.
56
ANEXO 4: Análisis del impacto social y en la pobreza
1. El análisis del impacto social y en la pobreza consta de dos etapas. En la primera, se
examinan las dimensiones de la pobreza contempladas en los programas de reformas básicos y se
identifican las oportunidades más significativas y los factores que pueden poner en riesgo la
reducción de la pobreza y la inclusión social que se pretende lograr con las reformas. Dado que
el MIDIS es un ministerio nuevo, se han encontrado importantes limitaciones en la recopilación
de datos; por otro lado, las reformas están aún en curso. La metodología que se utilizó en la
primera etapa del análisis del impacto incluyó trabajos de campo cualitativos en comunidades
indígenas (la evaluación social), análisis realizados por las partes interesadas acerca del anterior
programa de alimentación escolar (PRONAA) y análisis cuantitativos en los que se utilizaron
datos de acceso público del programa del MIDIS y datos de encuestas nacionales de hogares
(ENAHO 2010 y 2011). La segunda etapa del análisis del impacto social y en la pobreza se
desarrollará durante la ejecución del PPD-1 y la preparación del PPD-2. A medida que se vayan
determinando con mayor claridad los aspectos específicos de la reforma, la evaluación se
centrará en los siguientes elementos clave del PPD: i) el diseño del nuevo programa de
alimentación escolar Qali Warma (esfera de políticas II.3); ii) la ampliación de la estrategia
dirigida a los adultos mayores extremadamente pobres en el marco del programa Pensión 65
(esfera de políticas II.2); iii) el fortalecimiento de la función que desempeñan los promotores
locales de Juntos (esfera de políticas II.2), y iv) la reestructuración del SISFOH (esfera de
políticas III.1).
2. Tratamiento de cuestiones intersectoriales: Etnia y género. Uno de los objetivos de la
evaluación social del análisis antes mencionado respecto del proyecto es contribuir a detectar las
medidas y los ajustes normativos necesarios para intensificar los efectos positivos en los grupos
indígenas, las mujeres y los adultos mayores a través de programas del MIDIS cuyo diseño tenga
en cuenta las consideraciones culturales y de género41
. Para esto: i) se tendrán en cuenta los
resultados del análisis social de estas cuestiones y de las consultas organizadas como parte del
PTA sobre inclusión social (tal como exigen las salvaguardas sociales) y durante la primera etapa
del análisis del impacto social y en la pobreza, y ii) se ayudará a elaborar y aplicar lineamientos
sobre la incorporación de la “interculturalidad” y el género en las iniciativas del MIDIS en el
mediano plazo. En documentos oficiales recientes, el MIDIS ha expresado su compromiso de
elaborar estos lineamientos. Entre las sinergias que podrían generarse con el PTA figuran la
formulación de nuevos análisis sociales como parte integral del programa de seguimiento y
evaluación del MIDIS, en especial, para los programas emblemáticos que reciben apoyo con este
PPD (Juntos, Pensión 65 y Qali Warma).
Principales conclusiones:
3. En esta primera etapa del análisis del impacto social y en la pobreza, se confirma
que el PPD tiene grandes posibilidades de generar impactos sociales positivos en los grupos
41
En lo que respecta al programa Pensión 65, se prevé también que el análisis del impacto social y en la pobreza
contribuya a la adopción de una perspectiva que tenga en cuenta el tema de la edad, en vista de los obstáculos
específicos que impiden el acceso de los adultos mayores pobres de las zonas rurales al programa.
57
marginados. Dado el compromiso explícito del MIDIS con la población en proceso de inclusión
(los habitantes de las zonas rurales, los integrantes de grupos étnicos nativos, quechua y aimara,
aquellos en los que se registran bajos niveles de educación materna, y los hogares ubicados en el
20% inferior en la escala de gasto) y en vista de las mejoras que prevé introducir en los sistemas
de focalización así como la ampliación de programas y la descentralización, es posible que se
atenúen las dificultades que debieron enfrentar programas anteriores. Por otro lado, ya se han
detectado los desafíos y los obstáculos específicos para este ambicioso programa, así como las
medidas de mitigación de riesgos, que se exponen a continuación.
4. Los beneficios sociales que se prevé generar con estos programas en los grupos
excluidos se vinculan con la capacidad del MIDIS para facilitar el acceso a sus servicios,
establecer mecanismos más adecuados de reclamación y adaptar sus enfoques para
aplicarlos a regiones con un mayor componente rural y con más población indígena. El
MIDIS invertirá recursos para mejorar y ampliar sus mecanismos de reclamación y los sistemas
que recogen las opiniones de los usuarios (centros de atención telefónica, procesos
experimentales en los que se utilizan hojas de calificación comunitarias, equipos móviles que
procuran recabar comentarios de los beneficiarios) y establecer más canales de servicios
descentralizados. Con estas iniciativas se debería, en principio, lograr mayor acceso a
información sobre los programas del MIDIS. Las técnicas que se utilicen para la resolución de
reclamaciones deberán ser de baja y alta tecnología (teléfonos móviles, etc.) en las zonas donde
la cobertura de la telefonía celular no es suficiente42
, y deberán ajustarse a los distintos
contextos. Para adaptar los enfoques será necesario recoger un cúmulo importante de
comentarios y opiniones de los nuevos grupos que se pretende incluir (grupos indígenas, mujeres
y comunidades rurales). Uno de los riesgos más importantes reside en que no se invierta lo
suficiente en los mecanismos de rendición de cuentas y de orientación al usuario, en vista de la
escala de las reformas. Este riesgo se mitiga, en parte, con las actividades del PTA en esta esfera
y con el compromiso del MIDIS de elaborar una estrategia completa para garantizar que las
operaciones de todos sus programas estén claramente centradas en los usuarios.
5. Pensión 65: Las reformas de Pensión 65 y Juntos que se respaldarán con este PPD están
orientadas principalmente a ampliar los programas e incrementar sus beneficios, por lo que se
prevé que tendrán un impacto positivo en la reducción de la pobreza entre los adultos mayores.
El análisis de la cobertura del actual programa de pensiones a partir de datos proporcionados por
el MIDIS hasta agosto de 2012 muestra que se trata de una iniciativa progresiva, pues se focaliza
en los pobres.
6. La capacidad para preservar las características progresivas de Pensión 65
dependerá de que se establezcan mecanismos de ejecución que permitan garantizar una
adecuada focalización, el acceso a los beneficios y el seguimiento de los beneficiarios para
contrastar su situación con los criterios que definen la pobreza. Se han detectado dos
posibles dificultades. En primer lugar, la falta de documentos de identidad (un requisito del
42
Nótese que, en una de las zonas más pobres (Sierra Norte), el IOH correspondiente a los teléfonos celulares es de
solo el 40%, mientras que en Lima es del 86%.
58
programa) es sumamente habitual entre los pobres y, en particular, entre las ancianas pobres y
los adultos mayores de comunidades indígenas. Cerca del 22% de las mujeres pobres no
pudieron votar porque no tenían documento de identidad, mientras que, entre los hombres
pobres, la proporción fue del 13% (ENAHO 2011). En segundo lugar, los adultos mayores de
las zonas rurales también enfrentan dificultades logísticas debido a su escasa movilidad para
acercarse a bancos o a establecimientos de atención sanitaria. Asimismo, es menos probable que
las ancianas y los miembros de grupos indígenas estén alfabetizados, por lo que, posiblemente,
tengan más dificultades para comprender los beneficios de los programas. Es menos probable,
además, que las mujeres hayan estado incluidas en los sistemas de pensión formales. Por lo tanto,
la ampliación del programa Pensión 65 debería ayudar a reducir esta fuente de desigualdad de
género.
7. Medidas de mitigación de riesgos. Para abordar la cuestión de la falta de documentos de
identidad, el Gobierno de Perú ha adoptado tres medidas principales. En primer lugar, el MEF ha
suscripto un convenio de apoyo presupuestario con el organismo responsable de emitir las
cédulas de identidad, el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC), con el
objeto de mejorar el acceso de la población a dichos documentos. En virtud de este convenio, el
RENIEC abrirá 34 nuevas oficinas registrales en los 120 distritos más pobres. En segundo lugar,
el MIDIS logró determinar la ubicación de las personas que carecen de documentos de identidad
gracias a los datos provistos por el INEI y el SISFOH. Sobre la base de esta información, el
MIDIS y el RENIEC están trabajando en conjunto para formular una estrategia para llegar a los
indocumentados y alentarlos a acercarse a las oficinas registrales locales. Por último, el
programa Pensión 65 está coordinando esfuerzos con el Programa de Incentivos Municipales del
MEF para ofrecer alicientes financieros a las municipalidades a fin de que amplíen el acceso de
la población seleccionada a los documentos de identidad. Para abordar los desafíos vinculados
con el acceso a los servicios, el MIDIS colabora estrechamente con los Gobiernos locales y otros
asociados a fin de diseñar mecanismos de transporte más adecuados y soluciones alternativas
apropiadas. En el mediano plazo, el Banco asesora al MIDIS sobre los sistemas de pago
adecuados, que también se respaldan con el PAT. En lo que respecta a la alfabetización, el
MIDIS trabaja junto con el Ministerio de Educación para facilitar a los usuarios de Pensión 65 el
acceso al Programa Nacional de Alfabetización. Asimismo, se ha asignado a los promotores de
Pensión 65 recién contratados la tarea de facilitar la inclusión de esos adultos mayores, tanto
hombres como mujeres, con dificultades específicas (analfabetismo, discapacidad).
8. Ampliación del programa Juntos: Se espera que la ampliación de la cobertura de
Juntos y la contratación de nuevos promotores sociales permitan brindar más
asesoramiento a las mujeres y las familias. Asimismo, la extensión de la cobertura favorecerá
el acceso de las mujeres pobres de zonas rurales a los servicios de salud. Entre los posibles
riesgos en esta esfera cabe mencionar el tiempo que deben dedicar estas mujeres a asistir a las
reuniones, en vista de que deben cumplir además otras responsabilidades, tanto dentro del hogar
como fuera de él (y las tensiones que esto puede generar). La evaluación social que se realizó
para el PTA ha revelado obstáculos adicionales que exceden el margen de maniobra del MIDIS,
tales como la constante mala calidad de los servicios de salud y el trato discriminatorio que
dispensa el personal del sector de la salud a los usuarios de Juntos.
59
9. Medidas de mitigación. En la actualidad el MIDIS está elaborando directrices para
garantizar que, en sus operaciones y sus políticas, se tenga en cuenta la cuestión del género, lo
que supondrá brindar capacitación y generar mayor conciencia entre el personal y los promotores
del programa Juntos respecto de las numerosas funciones que desempeñan las mujeres y la
necesidad de adaptarse a sus circunstancias. El MIDIS trabajará también junto con el Ministerio
de Salud y los servicios regionales de salud para concientizar a los profesionales del sector y
promover el trato respetuoso a los usuarios de Juntos. Asimismo, se realizarán inversiones
cuantiosas para promover entre los usuarios de los programas del MIDIS, tanto hombres como
mujeres, una mayor conciencia respecto de sus derechos y responsabilidades.
10. Creación de Qali Warma: Se espera que con la creación de Qali Warma, el nuevo
programa de alimentación escolar de cobertura universal, los beneficios se extiendan a zonas con
niveles de pobreza más elevados y mayor porcentaje de grupos excluidos que las que abarcaba el
programa anterior. Al mismo tiempo, la reforma trae aparejados importantes riesgos que se
vinculan con la escala y la rapidez de la implementación. El análisis de las partes interesadas
puso de manifiesto el riesgo de que se desvíen los recursos o se cometan actos de corrupción en
el nivel local, lo que podría afectar tanto la percepción general respecto del programa como su
eficacia. Las dificultades logísticas para establecer un programa nuevo son también
considerables. Los cambios futuros en el eje de los programas alimentarios y la aplicación o
redefinición de las normas de adquisición y los mecanismos de control podrían perjudicar el
negocio de ciertos grandes proveedores de alimentos. El personal que trabajaba en el PRONAA
y que no ha sido contratado para el Qali Warma también se verá perjudicado. Por último, uno de
los desafíos más importantes consistirá en dar más oportunidades de expresarse a los grupos que
pueden beneficiarse con la introducción del Qali Warma pero que quizá no están tan organizados
como los que podrían verse afectados con la reforma.
11. Los pueblos indígenas podrán beneficiarse con el programa Qali Warma si se
adopta un enfoque adaptable en materia de orientación nutricional, se ajustan los
procedimientos a las necesidades de los pequeños productores rurales y se coordinan las
actividades estrechamente con el Ministerio de Agricultura y con otras entidades que
brindan apoyo a dichos productores. Es un hecho ampliamente documentado que los
conocimientos indígenas tradicionales sobre prácticas agroecológicas y alimentos están en franco
declive, y la escolaridad juega un papel fundamental en ello. El Qali Warma representa una
oportunidad para apartarse de las orientaciones nutricionales definidas en el ámbito nacional,
uniformes para todas las regiones, para aplicar lineamientos adaptados a la cultura de cada lugar,
que resulten pertinentes para la localidad o para las características culturales de los territorios
indígenas.
12. Medidas de mitigación. En lo que respecta a la transición posterior al PRONAA, el
MIDIS está trabajando para cerciorarse de que el proceso de cierre de este programa sea
adecuado y permita abordar posibles riesgos. El MIDIS participa también activamente en un
diálogo con las principales partes interesadas mientras diseña el programa Qali Warma.
13. Con respecto a los pueblos indígenas, en el marco del programa Qali Warma se ha
decidido asignar nutricionistas especializados a cada provincia con el objeto de facilitar la
60
descentralización y la adaptación a las culturas locales. Asimismo, el MIDIS impartirá
capacitación a dichos profesionales sobre pautas nutricionales adaptadas y llevará adelante un
ejercicio experimental de elaboración de lineamientos locales en diferentes zonas ecoculturales,
junto con la comunidad local y los grupos de padres.
61
ANEXO 5: Carta de evaluación
(Documentación para respaldar la propuesta de un préstamo para el desarrollo
sobre inclusión social)
20 de septiembre de 2012
1. El Directorio Ejecutivo finalizó la última consulta en virtud del artículo IV en
diciembre de 2011 (http:///www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2012/cr1226.pdf). La misión
correspondiente a la consulta del artículo IV de 2012 está prevista tentativamente para el
último trimestre de 2012, mientras que la reunión del Directorio se celebraría a principios
de 2013.
2. El Directorio Ejecutivo del Fondo ratificó la evaluación del personal en la que se
destacaban las políticas macroeconómicas prudentes de las autoridades. La economía
salió prácticamente ilesa de la conmoción internacional de 2008-09, ya que con principios
fundamentales sólidos y una respuesta macroeconómica activa se limitaron los efectos
negativos en la dinámica del crédito y la demanda interna, al tiempo que se mantuvieron los
logros relativos al alivio de la pobreza. El PIB real aumentó rápidamente a un 8,75% en
2010, reforzado por considerables políticas de estímulo, grandes entradas de capital (8,5%
del PIB) y mejores condiciones en la relación de intercambio (18%). A pesar de la menor
actividad internacional, la economía creció un 6,9% en 2011, impulsada por una fuerte
demanda interna.
3. Las políticas macroeconómicas se han adaptado adecuadamente a las presiones de
la demanda y a las condiciones externas. Debido al aumento de la inflación y la
recuperación de la economía en 2010, la tasa de interés oficial se incrementó en 300 puntos
básicos a un 4,25% en mayo de 2011 y se reforzaron las medidas de prudencia. Con
expectativas realistas y un panorama externo incierto, el Banco Central de Reserva del Perú
(BCRP) ha mantenido controlada la tasa de interés oficial desde entonces, mientras se
sucedían las perturbaciones de la oferta. Las intervenciones del BCRP también han permitido
una leve apreciación del tipo de cambio con mayor flexibilidad, y las reservas internacionales
han alcanzado un nivel histórico de aproximadamente un 30% del PIB. La importante
intervención monetaria se ha logrado aislar pero esto ha generado un costo. Al mismo
tiempo, el sector público registró en 2011 un superávit fiscal superior a lo presupuestado, del
1,8% del PIB, debido a una desaceleración de la inversión pública, lo que hizo retroceder los
efectos del estímulo fiscal.
4. La actividad continuó moderándose en 2012 como consecuencia del deterioro del
panorama mundial. El crecimiento del PIB real se desaceleró al 6% durante la primera
mitad de 2012 (respecto del 7% a fines de 2011) a causa de la moderación de las condiciones
externas. La inflación, que llegó a un máximo de 4,7% a fines de 2011, ha caído cerca de la
franja máxima que había establecido el BCRP (del 1% al 3%). Los indicadores del sector
financiero continúan sólidos, en un contexto de crecimiento adecuado del crédito (16% en
junio), una dolarización persistente (45%) y considerables entradas de capital que continúan
ejerciendo presión alcista sobre la moneda.
62
5. La combinación actual de políticas parece ser adecuada para mantener el
crecimiento y la estabilidad macroeconómica. Las perspectivas económicas continúan
siendo positivas, aunque con riesgo a la baja. Se prevé que el crecimiento se acercará a los
niveles potenciales (6%) en los próximos años, aunque se producirá un leve deterioro de la
situación en cuenta corriente externa debido a una caída de los precios de los productos
básicos. La decisión del Banco Central de no modificar la política monetaria hasta tener un
panorama mundial más claro parece adecuada. En el ámbito fiscal, se reciben con agrado los
planes para fortalecer el marco fiscal y la movilización de ingresos para cubrir el aumento de
los programas sociales y las inversiones públicas a mediano plazo. El superávit fiscal que se
proyecta para 2012, de cerca del 1%, continuará actuando como resguardo y mantendrá baja
la deuda pública (en un 21% del PIB). Moody’s aumentó la calificación crediticia de Perú a
Baa2 en agosto, teniendo en cuenta el continuo crecimiento con solidez, el contundente
desempeño fiscal y la reducción de los conflictos sociales.
6. La flexibilidad de las políticas es esencial dadas las vulnerabilidades ante las
conmociones internacionales y la exposición de los tipos de cambio en el contexto de una
economía muy dolarizada. Los principios fundamentales sólidos y el margen para generar
políticas de respuesta de Perú probablemente mitiguen los efectos de un debilitamiento de la
economía mundial. Si llegaran a materializarse los riesgos extremos de las condiciones
internacionales, se podrían aplicar políticas de estímulo adicionales para limitar las
repercusiones.
7. Si bien el futuro de Perú es auspicioso, para lograr un crecimiento con mayor
inclusión social serán necesarias reformas estructurales sostenidas. Para conseguir
ampliar la inclusión social y la productividad, las autoridades deberán encontrar formas de
ofrecer oportunidades a ciertos segmentos de la sociedad a través de reformas en los
mercados laborales y de capital, así como en los sistemas de prestación de servicios de salud
y educación. Al mismo tiempo, deberán reforzar el entorno para los negocios a fin de
incrementar la inversión privada y la transferencia de tecnología.
Cuadro 1. Perú: Indicadores económicos seleccionados
Proyecciones
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Indicadores sociales
Esperanza de vida al nacer (años) 73,0 73,2 73,5 73,8 - - -
Mortalidad infantil (cada 1000 nacidos vivos)
22,2 20,7 14,9 - - - -
Tasa de alfabetismo de adultos 89,6 89,6 89,6 89,6 - - -
Tasa de pobreza (total) 1/ 42,4 37,3 33,5 30,8 - - -
Tasa de desempleo 8,4 8,4 8,4 7,9 7,7 7,5 7,5
(variación porcentual anual, a menos que se indique otra cosa)
63
Proyecciones
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Producción y precios
PIB real 8,9 9,8 0,9 8,8 6,9 5,5 5,9
Demanda interna real 11,8 12,3 -2,8 13,1 7,2 6,1 5,7
Precios al consumidor (final del período) 3,9 6,7 0,2 2,1 4,7 2,7 2,3
Precios al consumidor (promedio del período)
1,8 5,8 2,9 1,5 3,4 3,6 2,5
Sector externo
Exportaciones 17,9 10,4 -13,1 31,9 30,1 -0,8 5,0
Importaciones 32,0 45,2 -26,1 37,1 28,3 7,2 5,5
Relación de intercambio (deterioro -) 3,6 -14,5 -3,1 18,2 5,5 -4,9 -1,8
Tipo de cambio efectivo real (depreciación -) 2/
-1,8 4,4 3,3 2,4 - - -
Dinero y crédito 3/ 4/
Dinero en sentido amplio 22,0 25,2 7,2 21,3 14,7 13,1 13,7
Crédito neto al sector privado 30,0 33,9 5,0 16,7 21,8 18,1 15,8
(como porcentaje del PIB, a menos que se indique lo contrario)
Sector público
Ingresos del sector público no financiero 25,8 26,8 24,0 25,0 26,3 26,4 26,3
Gastos primarios del sector público no financiero
20,9 22,8 24,3 24,4 23,3 24,1 24,1
Saldo primario del sector público no financiero
4,8 2,9 -0,3 0,6 3,0 2,3 2,2
Saldo total del sector público no financiero
3,0 2,3 -1,6 -0,5 1,8 1,2 1,0
Saldo primario del Gobierno en general 4,9 3,7 -0,9 0,8 3,0 2,4 2,2
Saldo total del Gobierno en general 3,2 2,2 -2,1 -0,3 1,9 1,3 1,2
Sector externo
Saldo en cuenta corriente externo 1,4 -4,2 -0,5 -2,5 -1,9 -2,8 -2,9
Reservas brutas
En millones de dólares estadounidenses 27 720 31 233 33 175 44 150 48 859 56 359 59 859
64
Proyecciones
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Porcentaje de la deuda externa a corto plazo 5/
206,1 318,3 428,4 342,3 589,3 610,4 593,4
Porcentaje de depósitos bancarios en moneda extranjera
213,5 203,6 203,6 241,1 227,7 261,2 260,0
Deuda
Total de deuda externa 31,3 28,3 29,2 27,5 25,5 26,7 26,1
Deuda bruta del sector público no financiero (incluidos los CRPAO)
30,4 25,0 28,4 24,6 21,6 20,7 19,7
Externa 6/ 18,7 15,2 16,2 12,9 12,7 13,2 13,5
Interna 11,6 9,9 12,2 11,6 8,9 7,5 6,2
Ahorro e inversiones
Inversión interna bruta 22,8 26,9 20,7 25,3 25,5 25,9 26,0
Sector público 7/ 3,4 4,3 5,2 5,9 4,5 6,1 6,2
Sector privado 18,2 21,5 17,7 19,2 19,6 19,9 19,6
Cambios en inventarios 1,3 1,0 -2,1 0,2 1,4 -0,1 0,2
Ahorro nacional 24,3 22,7 20,2 22,8 23,6 23,1 23,2
Sector público 8/ 6,4 6,8 4,2 5,7 7,1 7,2 7,2
Sector privado 17,8 15,9 15,9 17,1 16,5 15,9 16,0
Ahorro externo -1,4 4,2 0,5 2,5 1,9 2,8 2,9
Partidas informativas
PIB nominal (miles de millones de soles) 335,5 371,1 382,3 434,7 486,5 530,2 572,0
PIB per cápita (dólares estadounidenses) 3800 4427 4362 5207 5904 6041 6374
Fuentes: Banco Central de Reserva del Perú; Ministerio de Economía y Finanzas; ECLAC 2002-03; Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI); Indicadores del Desarrollo Humano del PNUD; estimaciones y proyecciones del personal del Fondo. 1/ Se define como el porcentaje de hogares con un gasto total inferior al costo de una canasta de consumo básico. 2/ Se basa en el sistema de avisos de información. 3/ Corresponde al sistema bancario. 4/ Los saldos en moneda extranjera se calculan a partir del tipo de cambio del final del período. 5/ La deuda a corto plazo se define sobre una base de vencimiento residual e incluye la amortización de la deuda a mediano y largo plazo. 6/ Incluye la deuda del Banco Central de Reserva del Perú. 7/ Incluye los Certificados de Reconocimiento de Derechos sobre el Pago Anual por Obras (CRPAO).
8/ No incluye los ingresos por privatizaciones.
65
ANEXO 6: Declaración de políticas de desarrollo
66
67
68
69
70
71
Datos básicos sobre Perú 3/29/12
A mérica
P aí ses de
ingreso
P OB R EZ A y A SP EC T OS SOC IA LES Latina y mediano
P erú el C aribe alto
2010
Población, mediados de año (millones) 29.1 583 2,452
INB per cápita (método del Atlas, US$) 4,700 7,733 5,884
INB (método del Atlas, miles de millones de US$) 136.7 4,505 14,429
C recimiento pro medio anual, 2004-10
Población (porcentaje) 1.1 1.2 0.7
Fuerza de trabajo (porcentaje) 3.4 2.0 1.2
Estimacio nes más recientes (últ imo año dispo nible, 2004-10)
31 .. ..
Población urbana (porcentaje de la población to tal) 72 79 57
Esperanza de vida al nacer (años) 74 74 73
M ortalidad infantil (cada 1000 nacidos vivos) 15 18 17
M alnutrición infantil (porcentaje de niños menores de 5 años) 5 3 3
85 94 93
Alfabetización (porcentaje de la población de 15 años o más) 90 91 93
109 117 111
Hombres 109 119 111
M ujeres 108 115 111
P R IN C IP A LES IN D IC A D OR ES EC ON ÓM IC OS y T EN D EN C IA S A LA R GO P LA Z O
1990 2000 2009 2010
PIB (miles de millones de US$) 26.3 53.3 126.9 157.1
Formación bruta de capital/PIB 16.5 20.2 20.7 24.4
Exportaciones de bienes y servicios/PIB 15.8 16.0 24.0 25.1
Ahorro interno bruto/PIB 18.4 18.0 24.3 27.3
Ahorro nacional bruto/PIB 16.5 17.2 20.7 22.8
Saldo en cuenta corriente/PIB -5.6 -2.9 0.2 -1.5
Pago de intereses/PIB 0.9 2.7 1.7 1.7
Deuda to tal/PIB 76.3 53.7 28.7 23.1
Servicio to tal de la deuda/exportaciones 11.1 25.8 9.5 13.5
Valor actualizado de la deuda/PIB .. .. .. 20.6
Valor actualizado de la deuda/PIB .. .. .. 64.4
1990-2000 2000-10 2009 2010 2010-14
(crecimiento promedio anual)
PIB 4.7 6.1 0.8 8.8 6.1
PIB per cápita 2.8 4.9 -0.2 7.6 4.9
Exportaciones de bienes y servicios 8.5 7.2 -3.2 2.5 7.2
EST R UC T UR A de la EC ON OM Í A
1990 2000 2009 2010
(porcentaje del PIB)
Agricultura 8.5 8.5 7.5 8.3
Industria 27.4 29.9 35.1 34.3
M anufacturas 17.8 15.8 14.4 16.6
Servicios 64.1 61.6 57.4 57.5
Gasto de consumo final de los hogares 73.7 71.4 65.4 62.7
Gasto general de consumo final del Gobierno 7.9 10.6 10.3 10.0
Importaciones de bienes y servicios 13.8 18.2 20.4 22.2
1990-00 2000-10 2009 2010
(crecimiento promedio anual)
Agricultura 5.5 4.1 1.7 3.2
Industria 5.4 6.6 -2.4 11.1
M anufacturas 3.8 6.2 -7.2 13.6
Servicios 4.0 6.2 3.0 8.1
Gasto de consumo final de los hogares 4.0 5.3 2.3 6.0
Gasto general de consumo final del Gobierno 5.2 5.7 16.5 10.6
Formación bruta de capital 7.4 10.7 -20.6 34.8
Importaciones de bienes y servicios 9.0 9.2 -18.6 23.8
Producto nacional bruto .. .. .. ..
Nota: Los datos de 2010 son estimaciones preliminares.
Este cuadro se elaboró a partir de los datos del sistema de LDB de Economía del Desarro llo .
* Los diamantes muestran cuatro indicadores clave del país (en negrita), comparados con el promedio de su grupo de ingreso. Si faltan datos, el diamante quedará incompleto.
Pobreza (porcentaje de la población por debajo de la línea de
pobreza)
Acceso a una fuente de agua mejorada (porcentaje de la
población)
Tasa bruta de matriculación en la escuela primaria (porcentaje de
la población en edad escolar)
-40
-20
0
20
40
05 06 07 08 09 10
GCF GDP
Crecimiento del capital y el PIB (porcentaje)
-30
-20
-10
0
10
20
30
05 06 07 08 09 10
Exports Imports
Crecimiento de las exportaciones y las importaciones (porcentaje)
Peru Upper-middle-income group
Diamante de indicadores del desarrollo*
Esperanza de v ida
Acceso a una f uente de agua mejorada
INB per cápita
Tasa bruta de
matricula-
ción en la
escuela
Peru Upper-middle-income group
Indicadores económicos*
Comercio
Endeudamiento
Ahorro interno Capital
Grupo de países de ingreso mediano alto
Perú
Grupo de países de ingreso mediano alto
Perú
PIBCapital
ImportacionesExportaciones
ANEXO 7: Datos básicos sobre Perú
72
Perú
P R EC IOS y F IN A N Z A S D EL GOB IER N O
1990 2000 2009 2010
P recio s interno s
(variación porcentual)
Precios al consumidor .. .. 5.5 5.4
Deflactor implícito del PIB 6,836.9 3.7 2.2 6.9
F inanzas del Go bierno
(porcentaje del PIB, incluidas las donaciones actuales)
Ingresos corrientes 11.7 14.9 15.9 16.8
Saldo presupuestario corriente -6.2 -0.3 2.0 4.1
Superávit/déficit general -7.9 -2.8 -1.7 0.0
C OM ER C IO
1990 2000 2009 2010
(millones de US$)
Exportaciones to tales (fob) 3,280 6,955 26,885 32,673
Cobre 700 933 5,933 8,383
Harina de pescado 9 1,145 6,802 8,264
M anufacturas 1,021 2,150 6,314 6,353
Importaciones to tales (cif) 2,922 7,358 21,011 24,191
A limentos .. 458 1,350 1,638
Combustible y energía 305 1,083 2,929 3,554
B ienes de capital 886 2,114 6,850 8,545
Índice de precios de las exportaciones (2000=100) 104 100 289 334
Índice de precios de las importaciones (2000=100) 83 100 224 231
Relación de intercambio (2000 = 100) 126 100 129 145
B A LA N Z A de P A GOS
1990 2000 2009 2010
(millones de US$)
Exportaciones de bienes y servicios 4,079 8,510 30,607 39,521
Importaciones de bienes y servicios 4,086 9,648 25,800 34,809
Saldo de recursos -7 -1,138 4,807 4,713
Ingreso neto -1,733 -1,410 -7,484 -10,053
Trasferencias corrientes netas .. .. .. ..
Saldo en cuenta corriente -1,459 -1,546 211 -2,315
Partidas de financiamiento (netas) 1,635 1,353 1,728 13,507
Cambios en las reservas netas -176 193 -1,939 -11,192
P art ida de memo rando :
Reservas, incluido el oro (millones de US$) 1,801 8,563 42,416 46,410
Tipo de cambio (DEC, local/US$) 0.2 3.5 3.0 2.8
D EUD A EXT ER N A y F LUJO D E R EC UR SOS
1990 2000 2009 2010
(millones de US$)
Total de la deuda pendiente y desembolsada 20,054 28,632 36,393 36,271
BIRF 1,188 2,590 2,846 2,965
AIF 0 0 0 0
Servicio to tal de la deuda 476 2,571 4,361 6,784
BIRF 0 281 352 320
AIF 0 0 0 0
Composición de los flujos de recursos netos
Donaciones oficiales 180 159 353 327
Acreedores oficiales 106 620 -574 -1,369
Acreedores privados 18 448 3,126 5,606
Inversión extranjera directa (entradas netas) 41 810 5,576 7,328
Inversiones de cartera (entradas netas) 0 123 47 87
Programa del Banco M undial
Compromisos 0 15 1,215 395
Desembolsos 0 266 379 377
Reembolsos del principal 0 93 245 258
Flujos netos 0 173 134 119
Pago de intereses 0 189 107 62
Trasferencias netas 0 -16 28 57
Nota: Este cuadro se elaboró a partir de los datos del sistema de LDB de Economía del Desarro llo . 3/29/12
-6
-4
-2
0
2
4
6
04 05 06 07 08 09 10
Relación entre saldo en cuenta corriente y PIB (porcentaje)
0
10,000
20,000
30,000
40,000
04 05 06 07 08 09 10
Exports Imports
Niveles de exportación e importación (millones de US$)
Exportaciones Importaciones
0
2
4
6
8
05 06 07 08 09 10
GDP deflator CPI
Inflación (porcentaje)
Deflactordel PIB IPC
A: 2,965
D: 4,889
E: 2,719
F: 19,643
G: 6,055
A - IBRDB - AIF C - FMI
D - Otra deuda multilateralE - BilateralF - PrivadaG - A corto plazo
Composición de la deuda de 2010 (millones de US$)
