Documento del Banco Mundial -...

Documento del

Banco Mundial

Informe n.º 64699-DO

BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO

DOCUMENTO PROGRAMÁTICO

POR UN PRÉSTAMO PROPUESTO

POR UN MONTO DE US$70 MILLONES

EN FAVOR DE

LA REPÚBLICA DOMINICANA

PARA EL

TERCER PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO SOBRE DESEMPEÑO

Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALES

4 DE OCTUBRE DE 2011

Departamento de Desarrollo Humano

Unidad de Gestión de los Países del Caribe

Oficina Regional de América Latina y el Caribe

El presente documento es de distribución restringida, y puede ser usado por quienes lo reciban solo en el

desempeño de sus obligaciones oficiales. Su contenido no podrá divulgarse de otro modo sin autorización

del Banco Mundial.

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AÑO FISCAL DEL ESTADO

1 de enero al 31 de diciembre

EQUIVALENCIAS MONETARIAS

(Tipo de cambio vigente al 27 de septiembre de 2011)

Unidad monetaria = Peso dominicano US$1,00 RD$38,15

Pesos y medidas Sistema métrico

SIGLAS Y ABREVIATURAS

ADESS Administradora de Subsidios Sociales

AISRP Análisis del impacto social y en la pobreza

ATNC Asistencia técnica no crediticia

BCRD Banco Central de la República Dominicana

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento

CDC Cámara de Cuentas

CDEEE Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales

CGR Contraloría General de la República

CRI Índice de Recuperación de Costo

DGCP Dirección General de Contrataciones Públicas

EAP Estrategia de alianza con el país

EDE Empresas distribuidoras de electricidad

EEPS Encuesta de Evaluación de la Protección Social

ENDESA Encuesta Demográfica y de Salud

FMI Fondo Monetario Internacional

IED Inversión extranjera directa

IFRS Normas Internacionales de Información Financiera

IPAC Iniciativa Participativa Anti-Corrupción

IPC Índice de precios al consumidor

IVA Impuesto al valor agregado

MAP Ministerio de Administración Pública

MEPD Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo

MH Ministerio de Hacienda

MINERD Ministerio de Educación de la República Dominicana

MSP Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social

OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

OSC Organizaciones de la sociedad civil

PARSS Préstamo Programático Adaptable para la Reforma al Sector Salud

PARSS2 Segundo Préstamo Programático Adaptable para la Reforma al Sector Salud

PASS Programa de Desempeño y Rendición de Cuentas de los Sectores Sociales

PEM Perspectivas de la economía mundial

PIB Producto interno bruto

ii

PNPSP Plan Nacional Plurianual del Sector Público

PPA Paridad del poder adquisitivo

PPD Préstamo para políticas de desarrollo

RAS Red de Abastecimiento Social

RIN Reservas internacionales netas

SENASA Seguro Nacional de Salud

SERCE Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo

SFLAC Fondo Español para América Latina y el Caribe

SGC Sistema de Gestión Clínica

SGCE Sistema de Gestión Escolar

SIA Sistema de información para la administración

SIGEF Sistema de Información para la Gestión Financiera

SIUBEN Sistema Único de Beneficiarios

SPS Sistema de Protección Social

TEC Transferencias de efectivo condicionadas

UNAP Unidad de Atención Primaria

USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

Vicepresidenta: Directora a cargo de las Operaciones en el País:

Gerente Sectorial: Jefe Sectorial:

Jefa de Equipo del Proyecto:

Pamela Cox Françoise Clottes Mansoora Rashid David Warren Aline Coudouel

iii




ÍNDICE

RESEÑA DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA .....................................................................v I. INTRODUCCIÓN .............................................................................................................1 II. CONTEXTO DEL PAÍS ...................................................................................................1

SUCESOS ECONÓMICOS RECIENTES ...................................................................................1 PANORAMA MACROECONÓMICO Y RIESGOS ......................................................................4 POBREZA Y DESARROLLO HUMANO ..................................................................................9 CONTEXTO POLÍTICO ......................................................................................................12

III. EL PROGRAMA DEL GOBIERNO .............................................................................12 IV. RESPALDO DEL BANCO AL PROGRAMA DEL GOBIERNO .............................15

VINCULACIÓN CON LA EAP............................................................................................15 COLABORACIÓN CON EL FMI Y OTROS DONANTES .........................................................15 RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO ..........................................................16 FUNDAMENTOS ANALÍTICOS ...........................................................................................17 LECCIONES APRENDIDAS ................................................................................................19

V. LA OPERACIÓN PROPUESTA ...................................................................................20 DESCRIPCIÓN DE LA OPERACIÓN .....................................................................................20 ÁMBITO DE POLÍTICAS I. MEJORAR EL DESEMPEÑO DE LOS ORGANISMOS DE LOS

SECTORES SOCIALES ...................................................................................................22 ÁMBITO DE POLÍTICAS II. MEJORA DE LA GESTIÓN PRESUPUESTARIA PARA RESPALDAR EL

PROGRAMA DE LAS TEC ............................................................................................32 ÁMBITO DE POLÍTICAS III. APLICACIÓN DE LOS CONTRATOS POR RESULTADO Y

DESEMPEÑO EN LOS SECTORES SOCIALES ...................................................................34 ÁMBITO DE POLÍTICAS IV. INCREMENTO DE LA TRANSPARENCIA Y LA RENDICIÓN DE

CUENTAS ....................................................................................................................36 VI. EJECUCIÓN DE LA OPERACIÓN .............................................................................39

POBREZA E IMPACTO SOCIAL ..........................................................................................39 ASPECTOS AMBIENTALES ...............................................................................................40 PROCESOS PARTICIPATIVOS ............................................................................................40 SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN ........................................................................................41 ASPECTOS FIDUCIARIOS ..................................................................................................42 PAGOS Y AUDITORÍA .......................................................................................................42 RIESGOS Y MITIGACIÓN ..................................................................................................43

ANEXOS

Anexo 1: Situación de los factores de activación para el tercer PPD .................................... 46 Anexo 2. Serie de PPD del PASS: Matriz de política general ............................................... 50 Anexo 3: Marco de resultados para el programa PASS ......................................................... 56 Anexo 4: Carta de Política para Préstamo de Desempeño..................................................... 61

iv

Anexo 5: Nota sobre las relaciones con el Fondo .................................................................. 73

Anexo 7: Perspectivas macroeconómicas: Desarrollos fiscales recientes ............................. 82 Anexo 8: La respuesta del Gobierno a la volatilidad en los precios de los alimentos y los

combustibles ..................................................................................................................... 86

Anexo 9: Desafíos y políticas en el sector de la educación ................................................... 87 Anexo 10: Análisis del impacto social y en la pobreza ......................................................... 90 Anexo 11: Aspectos fiduciarios ............................................................................................. 93

Anexo 12: Mapa BIRF 33398…………………………………………………………….... 96

El Tercer Préstamo para las Políticas de Fomento al Programa de Desempeño y Rendición de

Cuentas de los Sectores Sociales (PASS) fue preparado por Aline Coudouel (Jefa de Equipo del

Proyecto, Economista Superior, LCSHS), Catherine Abreu Rojas (Especialista en

Adquisiciones, LCSPE), Fabiola Altimari (Asesora Jurídica Superior, LEGLA), Pedro Arizti

(Especialista en Sector Público, LCSPS), Jasmin Chakeri (Economista Superior a cargo del País,

LCSPE), Timothy Cheston (Joven Profesional Asociado, LCSHS), Carine Clert (Especialista

Superior en Protección Social, LCSHS), Christian Contin (Consultor, LCCDO), Andrea Gallina

(Especialista en Sociedad Civil/Transparencia, LCSOS), Cynthia Hobbs (Especialista Superior en

Educación, LCSHE), Christine Lao Pena (Economista Superior en Desarrollo Humano,

LCSHH), Javier Luque (Economista Superior en Educación, LCSHE), Patricia Orna (Asistente de

Programa, LCSHD), Maritza Rodríguez de Pichardo (Especialista en Gestión

Financiera, LCSFM), Miguel Eduardo Sánchez Martin (Joven Funcionario Profesional, LCSPE),

María Concepción Steta (Especialista Superior en Protección Social, LCSHS), Ludovic Subran

(Economista, LCSHD) y David Warren, Jefe Sectorial (LCSHD).

v

RESEÑA DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA




Prestatario República Dominicana Organismo

de ejecución Ministerio de Hacienda (MH)

Datos

de financiamiento Monto del préstamo del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento

(BIRF): US$70 millones. Términos: Dólares de Estados Unidos. Préstamo de

margen fijo vinculado al compromiso, con todas las opciones de conversión,

incluida la fijación automática de la tasa de interés por un umbral de

US$7 millones, pagaderos en 30 años, incluido un período de gracia de

4,5 años, conforme a un calendario de reembolso adaptado a las

necesidades del Prestatario. Los reembolsos se efectuarán todos los 15 de

marzo y los 15 de septiembre, respectivamente. Tipo de operación Tercera operación de una serie de préstamos programáticos para políticas de

desarrollo. Principales

ámbitos de política protección social

atención primaria de salud

educación

calidad y eficiencia del gasto público Indicadores

de resultados clave

1. Fortalecer el desempeño de los sectores sociales con el objetivo de

promover el capital humano para los pobres:

aumentar la cantidad de hogares beneficiarios de las transferencias de

efectivo condicionadas (TEC) con cumplimiento verificado de

responsabilidades conjuntas en salud, nutrición y educación.

incrementar la proporción de hogares beneficiarios de las TEC que

cumplen con las responsabilidades conjuntas de salud y nutrición.

mejorar la proporción de estudiantes provenientes de hogares beneficiarios

de las TEC matriculados y que asisten a clase en la educación básica y

secundaria y/o a instituciones preescolares. 2. Mejorar la gestión presupuestaria para fortalecer el desempeño de los

sectores sociales vinculados a las TEC de Solidaridad. Específicamente:

reducir la desviación entre el presupuesto propuesto y el presupuesto real

para programas que tienen por objetivo cerrar las brechas de oferta en

servicios de salud, nutrición y educación, respecto de la desviación para el

presupuesto en general;

aumentar la relación promedio anual entre desembolsos y asignaciones

presupuestarias trimestrales planificadas para programas destinados a

reducir las deficiencias en materia de oferta en los servicios de salud,

nutrición y educación. 3. Aplicar de manera gradual los contratos por resultados y desempeño en los

sectores sociales:

vi

aumentar la cantidad de programas prioritarios en materia de salud,

nutrición y educación relacionados con el programa de las TEC que

cuenten con planes estratégicos a varios años de plazo e incluyan objetivos

y proyecciones de gasto, estructuras presupuestarias, metas e indicadores

de seguimiento. 4. Fomentar la transparencia y la supervisión por parte de la sociedad civil:

aumentar la cantidad de usuarios independientes del portal de información

presupuestaria Portal del Ciudadano y la cantidad de visitas anuales;

incrementar la proporción de hojas de calificación de las comunidades

adecuadamente completadas por los comités beneficiarios de las TEC.

Objetivos de desarrollo

del programa

y contribución a la

estrategia de alianza

con el país (EAP)

El PASS tiene cuatro objetivos:

i) fortalecer el desempeño de los sectores sociales con el objetivo de

promover el capital humano (salud, nutrición, educación) para los

ciudadanos más pobres, a través de un rediseño fundamental del

programa de las TEC del Gobierno, Solidaridad, y su articulación con

acciones fundamentales en salud y educación; ii) mejorar la gestión presupuestaria para fortalecer el desempeño de esos

sectores sociales dentro del programa de las TEC; iii) aplicar de manera gradual los contratos por resultados y desempeño en

sectores sociales;

iv) fomentar la transparencia y la rendición de cuentas para los usuarios a

través del fortalecimiento de un entorno propicio para una demanda

mejor informada y para un mejor desempeño del sector público en la

esfera social. El PASS está en consonancia con el pilar central de la EAP, que plantea

“reducir la vulnerabilidad sin dejar de producir resultados para todos”.

Específicamente, ayuda a preservar y mejorar los activos humanos de los

pobres (salud y educación) respaldando un cambio significativo en la política

social, que pasaría de la asistencia social a la protección y la promoción del

capital humano. También fortalece la rendición de cuentas dentro de los

organismos del Gobierno y entre estos y la sociedad civil. Riesgos y mitigación

de riesgos

Riesgos macroeconómicos: Las perspectivas a nivel mundial siguen siendo

altamente inciertas, teniendo en cuenta las dificultades económicas de Europa

y Estados Unidos. Esa situación podría atenuar las perspectivas de crecimiento

de la República Dominicana a través de una disminución de turistas, la baja en

los precios de los productos básicos mineros y el colapso de la demanda de

exportaciones. Un déficit mayor que el esperado en el sector de la electricidad

podría afectar la solvencia del Gobierno y contribuir a una brecha

de financiamiento.

Mitigación: Los factores mitigantes abarcan una gestión macroeconómica

sólida, lo que incluye el crecimiento en términos de dimensión y de

sofisticación del mercado de deuda interna y la mejora de la supervisión

financiera y bancaria. Los problemas financieros en el sector público de la

electricidad son el principal riesgo fiscal. Una caída en el precio internacional

del petróleo ayudaría a mejorar el déficit del sector. Además, el Gobierno está

adoptando medidas para abordar la viabilidad financiera del sector público

de electricidad, que incluye un aumento en los aranceles y cambios en la

vii

gestión de las empresas de distribución. La transición de subsidios universales

a la electricidad y el gas a subsidios específicos (que utilizan la base de datos

de beneficiarios del Sistema Único de Beneficiarios [SIUBEN] y el programa

de las TEC) también es parte de la solución a las restricciones fiscales

relacionadas con la energía.

Riesgos políticos y de transición: Las elecciones nacionales, programadas

para mayo de 2012, podrían generar cambios de prioridades y/o clientelismo

en la administración de programas sociales.

Mitigación: Una importante identificación por parte del Gobierno y de la

sociedad civil redunda en beneficio de las reformas. Muchas de estas forman

parte de la estrategia de mitigación, ya que tienen como objetivo

institucionalizar sistemas de información y gestión clave, procesos de toma de

decisiones, roles y normas. El Gobierno también está actualizando su registro

de beneficiarios, que utiliza una prueba de medios transparente para

determinar la admisibilidad de los hogares. El Banco Mundial y el Banco

Interamericano de Desarrollo (BID) seguirán respaldando las medidas

tendientes a fortalecer el mecanismo de direccionamiento y a garantizar que

las transferencias se realicen gradualmente en función de la verificación de

las responsabilidades conjuntas.

Riesgos de ejecución: El Gobierno enfrenta limitaciones de capacidad, y la

coordinación podría desacelerar algunas reformas. También existen riesgos

relacionados al enlentecimiento de los procesos de ejecución y adquisición

para algunas reformas.

Mitigación: Las limitaciones de capacidad están mitigadas en gran medida

por la asistencia técnica no crediticia (ATNC) del Banco y por los recursos de

otras operaciones del Banco y del BID. Los riesgos de falta de coordinación se

mitigaron mediante: i) la institucionalización de las TEC de los Comités

Intersectoriales e Interinstitucionales a nivel central y de comisiones

plurisectoriales a nivel local, que abordan temas en ese nivel; ii) las reformas

de los procesos de gestión presupuestaria, con solicitudes presupuestarias

para satisfacer metas de resultados para el programa de las TEC formuladas

conjuntamente por los sectores de protección social, salud y educación; iii) el

afianzamiento de la coordinación intersectorial de las TEC en torno de las

herramientas y la gestión de cada sector (por ejemplo, sistemas de

información para la administración de educación y salud), en lugar de crear

herramientas y capacidades paralelas dentro del equipo de gestión del

programa de las TEC, y iv) iniciativas activas y sostenidas de coordinación de

donantes por parte del Banco y del BID en particular. El compromiso del

Gobierno con la protección de los programas destinados a zanjar las brechas

de oferta probablemente se mantenga firme, en parte gracias al ejercicio

institucionalizado de planificación plurianual. Se espera que la publicación de

datos presupuestarios y el fortalecimiento de la capacidad de la sociedad civil

para supervisar esa información promuevan la disciplina presupuestaria.

Riesgos de oposición de las partes interesadas: Los sindicatos que

representan a los docentes o médicos y las asociaciones barriales de los

viii

propietarios de comercios podrían oponerse a algunas intervenciones.

Mitigación: Se espera que una capacitación intensiva sobre el uso y la utilidad

de los sistemas de información mitigue la resistencia por parte del personal de

salud y de educación. Además, el Gobierno está ampliando las hojas de

calificación de las comunidades (con una sección destinada a esos

mecanismos) y aceptó que una institución de defensa del consumidor supervise

esos servicios.

Riesgos de desastres naturales: La República Dominicana sigue

encontrándose en una posición de vulnerabilidad ante varios tipos de desastres

naturales, que pueden afectar a los pobres y tener impactos fiscales

considerables.

Mitigación: El programa de las TEC respaldado por esta operación es un

instrumento clave para ayudar a los más pobres a mitigar los impactos de la

crisis sobre su consumo y su capital humano. A nivel empresarial y

gubernamental, el daño a las principales empresas del sector privado está

cubierto parcialmente por sus propios seguros, y la asistencia del Banco

abarca la mitigación de riesgos de desastres naturales (Préstamo para la

Recuperación de Emergencia y Gestión en Caso de Desastres).

Código de la operación P125806

1

DOCUMENTO DEL PROGRAMA DEL BIRF

PARA UN TERCER PRÉSTAMO PROPUESTO

PARA LAS POLÍTICAS DE FOMENTO AL DESEMPEÑO


PARA LA REPÚBLICA DOMINICANA

I. INTRODUCCIÓN

1. En el presente documento se describe el programa propuesto para un Tercer Préstamo

para Políticas de Desarrollo al PASS en la República Dominicana. Esta operación se propone

como la tercera en una serie de tres operaciones programáticas secuenciales. El objetivo general

es mejorar los resultados en sectores sociales, para preservar el capital humano de los ciudadanos

más pobres a corto plazo y mejorarlo a mediano plazo. En consonancia con esta visión, el PASS

tiene cuatro objetivos: i) mejorar el desempeño de los sectores sociales para promover el capital

humano de los ciudadanos más pobres, a través de un rediseño fundamental del programa

gubernamental de las TEC, Solidaridad, y su articulación con acciones fundamentales en los

sectores de salud y educación; ii) mejorar la gestión presupuestaria para respaldar el desempeño

de los sectores sociales, proteger gastos sociales esenciales y respaldar las mejoras necesarias en

la oferta de servicios de salud, nutrición y educación; iii) respaldar la aplicación gradual de

contratos por resultados y desempeño en organismos clave del sector social, y iv) fortalecer la

transparencia y la supervisión en sectores sociales.

II. CONTEXTO DEL PAÍS

SUCESOS ECONÓMICOS RECIENTES

2. La República Dominicana registró una desaceleración económica significativa durante

la crisis económica mundial, pero pudo recuperar rápidamente su crecimiento. Tras un período

de crecimiento alto que promedió el 9,5 por ciento (2005-07), la actividad económica se

desaceleró al 5,3 por ciento en 2008 y continuó así hasta llegar al mínimo del 3,5 por ciento en

2009. Sin embargo, estas tasas eran muy superiores al promedio de América Latina y el Caribe.

El crecimiento comenzó a acelerarse nuevamente en el tercer trimestre de 2009 y, en 2010, el

país experimentó una de las mayores tasas de crecimiento de la región con el 7,8 por ciento. El

ingreso nacional bruto per cápita aumentó de US$4,330 en 2008 a US$4,880 en 20101. La

República Dominicana mantiene uno de los mejores desempeños económicos de la región.

3. El crecimiento reciente fue a causa de la recuperación del consumo. El consumo del

sector privado, que representó el 90 por ciento del producto interno bruto (PIB) en 2010, creció

el 7,7 por ciento, mientras que la inversión registró un aumento del 17,5 por ciento, impulsada

por el incremento del gasto de capital público. Las exportaciones, que habían caído el 11 por

ciento entre 2007 y 2009, comenzaron a recuperarse en 2010. Eso se debió en parte al terremoto

en Haití, que incrementó la demanda de materiales de construcción y productos alimenticios de

la República Dominicana2. Las importaciones disminuyeron ligeramente en 2009, en función de

1 Metodología Atlas, actualizado en abril de 2011.

2 Incluso antes del terremoto, las exportaciones a Haití habían aumentado, lo que llevó al país a convertirse en el

segundo socio comercial de la República Dominicana.

2

la desaceleración de la demanda interna y de la baja en los precios del petróleo respecto del

punto máximo que alcanzaron en 2008, aunque resurgieron notablemente en 2010 por la

recuperación del consumo y los precios de productos básicos elevados. Los principales sectores

de la economía experimentaron una expansión en 2010, en el lado de la oferta. El crecimiento

fue especialmente alto en las áreas de comercio (13,6%), servicios financieros (12,5%) y

construcción (11%). Las manufacturas locales, en especial de productos alimenticios, también

registraron un crecimiento saludable (7,7%), impulsado por la sólida demanda de productos de la

República Dominicana luego del terremoto de Haití en enero de 2010.

Gráfico 1. Crecimiento del PIB trimestral (%)

Fuente: Banco Central de la República Dominicana (BCRD).

Inglés Español Private Consumption Consumo privado Net Exports Exportaciones netas GDP PIB Investment Inversión Q (Quarter) T (Trimestre)

4. Algunos factores externos también fueron fundamentales para el crecimiento

económico sólido. La caída de las remesas producto de la crisis económica mundial fue

relativamente leve, dado que los trabajadores de la República Dominicana en Estados Unidos

suelen emplearse en el sector de servicios y no en el de construcción, uno de los más golpeados.

En 2010, las remesas se mantuvieron por debajo de su punto máximo previo a la crisis, pero los

aumentos registrados a fin de año sugieren una reversión de esa tendencia. Durante el tercer

trimestre de 2009 repuntó el turismo, y actualmente la proporción de turistas provenientes de

nuevos mercados, como Europa oriental y América del Sur, sigue en aumento.

-5

-3

-1

1

3

5

7

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Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1

2008 2009 2010 2011 Private Consumption Public Consumption InvestmentNet Exports GDP

3

Gráfico 2. Sector externo y cuenta corriente

Fuente: BCRD.

Inglés Español

Growth rates % Tasas de crecimiento, % Current account Cuenta corriente National exports Exportaciones nacionales FTZ exports Zona de libre comercio: Exportaciones Imports Importaciones

Remittances Remesas Current account balance, % GDP Saldo de cuenta corriente, % del PIB

5. Sin embargo, la cuenta corriente se deterioró de manera abrupta en 2010,

principalmente a causa del debilitamiento de la balanza comercial. Si bien las exportaciones no

relacionadas con la zona de libre comercio crecieron el 49,1 por ciento en 2010, la recuperación

en las exportaciones de estas zonas fue relativamente leve (7,5%). Las exportaciones totales

crecieron, así, el 20,3 por ciento en 2010. El aumento marcado de las importaciones impulsó la

balanza comercial hacia un déficit del 16,6 por ciento del PIB, que fue compensado por la

recuperación de los ingresos provenientes del turismo. En consecuencia, el déficit de cuenta

corriente llegó al 8,5 por ciento, comparado con el 5 por ciento registrado en 2009. La inversión

extranjera directa (IED) bajó de US$2200 millones, registrados en 2009, a US$1,600 millones, la

mayor parte de esa inversión se destinó a manufacturas, telecomunicaciones, minería y bienes

raíces. Se incrementó el endeudamiento externo para financiar el déficit de cuenta corriente

como consecuencia de la contracción de la IED. Las reservas en moneda extranjera (si bien están

en niveles históricos máximos de acuerdo con los estándares dominicanos), continúan en un

nivel bajo según estándares internacionales: totalizan el valor de 1,9 meses de importaciones.

6. La inflación comenzó a acelerarse en 2010. Luego de un aumento promedio en el

índice de precios al consumidor (IPC) del 1,5 por ciento en 2009, la inflación aumentó de manera

abrupta en 2010 y llegó al 6,3 por ciento, en gran medida a causa del aumento de los precios de

-10%

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2006 2007 2008 2009 2010 2011 Q1

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Current account National exports FTZ exports

Imports Remittances

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4

los alimentos y del petróleo: la inflación básica (que no incluye estos productos) se mantuvo en

el 3,5 por ciento. A pesar del aumento, la inflación según el IPC se mantuvo claramente por

debajo de los niveles de la crisis de 2008 y en el rango meta establecido por el BCRD, del 6 por

ciento al 7 por ciento.

7. El saldo fiscal mejoró en 2010 como resultado del retiro gradual del estímulo fiscal.

Las autoridades adoptaron una política fiscal más restrictiva en el segundo semestre de 2010, en

función del acuerdo del derecho de giro con el Fondo Monetario Internacional (FMI). Por

consiguiente, el déficit general mejoró del 3,2 por ciento (2009) al 2,7 por ciento (2010). El

resultado, no obstante, superó la meta del 2,5 por ciento, a causa de dos factores principales: i) el

desempeño deficiente en términos de recaudación impositiva, que bajó del 14,9 por ciento del

PIB (2008) al 12,7 por ciento del PIB (2010); y ii) mayores transferencias de las que se

esperaban en el sector de la electricidad, a causa del precio elevado del petróleo.

8. No obstante, la expansión fiscal generó un aumento moderado en la relación entre

deuda pública y PIB3. De acuerdo con el MH, la deuda consolidada del sector público aumentó

del 33,1 por ciento en 2007 al 37,4 por ciento en 2010. Sin embargo, la proporción está por

debajo de proyecciones anteriores, que preveían un aumento del 39,8 por ciento. La deuda

interna aumentó de US$1,000 millones en 2007 a US$5,000 millones en 2009, con la emisión de

bonos del Tesoro y del BCRD4. Si bien la deuda externa privada se mantuvo relativamente

estable, la deuda externa oficial se expandió a un ritmo promedio del 18 por ciento en 2008-10,

principalmente a causa del acuerdo de PetroCaribe con Venezuela y el ingreso de fondos de

instituciones multilaterales en el contexto de la crisis mundial.

9. No hay señales de tensión en el sistema bancario. Los préstamos improductivos se

mantuvieron en un nivel bajo, gran cantidad de bancos informan repuntes en su rentabilidad, y el

sistema se mantiene bien capitalizado. Además, todavía queda mucha liquidez en el sistema,

como resultado de la prudencia de los bancos en la oferta de crédito en el pasado. El recorte en

los requisitos de reservas redundó en una reducción de las reservas efectivas, pero los bancos

siguen conservando importantes reservas de liquidez en el BCRD.

PANORAMA MACROECONÓMICO Y RIESGOS

10. El panorama económico general de la República Dominicana se mantiene positivo. El

crecimiento del primer trimestre de 2011 alcanzó el 4,3 por ciento, indicio de una desaceleración

gradual, producto de la finalización del estímulo fiscal y monetario. Se aplicó una corrección a la

baja de medio punto a las proyecciones de crecimiento de fines de 2011, que quedaron entre el

5,0 por ciento y el 5,5 por ciento (FMI y BCRD); a mediano plazo, se proyecta una convergencia

hacia un crecimiento del 6 por ciento por año. Este nivel de crecimiento está sustentado por una

3 A menos que se indique lo contrario, “deuda pública” se refiere a la deuda pública bruta, es decir, los activos

financieros en poder del Gobierno. Por otro lado, la deuda intragubernamental se resta, de acuerdo con el enfoque

utilizado por las autoridades. 4 La principal razón para el aumento de la deuda interna fue la emisión de bonos en el contexto del plan de

recapitalización del BCRD. El plan está incorporado en la Ley 167-07, adoptada a partir de las recomendaciones de

la Comisión Técnica del Banco Central, el FMI y otros organismos gubernamentales. Los bonos del BCRD

(inexistentes antes de la ley mencionada) representaron US$2,200 millones en 2008-11.

5

IED más diversificada, las exportaciones y los ingresos provenientes del turismo, que

contribuyeron a la capacidad de adaptación económica de la República Dominicana.

11. Como consecuencia del incremento de los precios de los alimentos y los productos

básicos, la inflación en 2011 está en aumento. La inflación interanual según el IPC aumentó al

9,3 por ciento en junio, mientras que la inflación básica se aceleró y llegó al 6,1 por ciento

interanual, a medida que se cierra la brecha de producción. La inflación acumulada según el IPC

en la primera mitad del año llegó al 5,9 por ciento. A fin de combatir las presiones inflacionarias,

el BCRD elevó la tasa de interés de los préstamos día a día cinco veces entre septiembre de 2010

y mayo de 2011: pasó del 4 por ciento al 6,75 por ciento. También se espera que las presiones

inflacionarias disminuyan por la desaceleración de la demanda interna. Por consiguiente, se

proyecta que la inflación baje al 6,8 por ciento hacia fines de 2011.

Cuentas fiscales

12. Se prevé que la recaudación fiscal se recupere gradualmente a partir de la mayor

actividad económica y de las reformas impositivas aprobadas recientemente. Se espera que las

reformas impositivas aprobadas en junio de 2011 (véase el anexo 7) aumenten la recaudación

fiscal en un 0,4 por ciento del PIB en 2011 y en un 0,3 por ciento del PIB en 2012. Por el lado de

la administración impositiva, se espera lograr mejoras en términos de eficiencia de las medidas

tomadas por el Gobierno en los últimos meses, como: i) la cobranza del impuesto al valor

agregado (IVA) en las importaciones de todas las empresas abarcadas por el régimen

Proindustria; ii) la retención del impuesto sobre la renta correspondiente a las ganancias de

casinos y premios de lotería, y iii) la recaudación de IVA y los derechos de aduana en

organismos de la administración pública previamente exentos. No obstante, el sistema impositivo

del país conserva algunas debilidades, como la gran cantidad de exenciones, que según

estimaciones totalizan casi el 6% del PIB. Por consiguiente, no se prevé que la recaudación fiscal

aumente sino gradualmente, desde un 12,7 por ciento del PIB (en 2010) a un 14,4 por ciento del

PIB (en 2014).

13. Se espera que las recientes acciones del Gobierno atenúen las presiones en materia de

gasto. El Gobierno anunció un aumento del 8 por ciento en las tarifas de la electricidad en junio

de 2011, que ayudará a estabilizar el déficit del sector público de la electricidad. No obstante, a

corto plazo, el déficit del sector sigue limitando el espacio fiscal del Gobierno: a mediados de

julio, el Congreso adoptó un presupuesto complementario que incluye recortes generales del

gasto (se protegió el gasto social en educación, pero no se preservó la totalidad del gasto en

salud) para financiar las transferencias al sector de la electricidad, mayores que las esperadas. De

cualquier modo, se espera que el saldo fiscal mejore del -2,7 por ciento del PIB en 2010 al -1,5

por ciento del PIB en 2011. Se proyecta que las mejoras en la gestión de las empresas de

distribución de electricidad, a mediano plazo, basadas en un aumento de la facturación y de la

recaudación, además de la adopción de la tarifa técnica, ayudarán a reducir gradualmente las

transferencias presupuestarias al sector, lo que reducirá el riesgo fiscal (véase el anexo 7). Esas

medidas liberarán recursos para los gastos prioritarios en sectores sociales. Se proyecta que el

déficit fiscal general se estabilice en torno del nivel del 1% del PIB a mediano plazo.

6

Cuadro 1. República Dominicana: Principales indicadores económicos, 2006-14

(Porcentaje del PIB, a menos que se indique lo contrario) 2006 2007 2008 2009* 2010* 2011 2012 2013 2014

Reales Proyectados

Ingreso y precios

Crecimiento del PIB (variación porcentual) 10,7 8,5 5,3 3,5 7,8 5,3 5,5 6,0 6,0

Inflación, final del período 5,0 8,9 4,5 5,8 6,2 6,8 5,0 5,0 4,5

Tipo de cambio (% apreciación - o depr. +) 11,8 0,0 4,2 4,3 2,4 3,8 2,3 3,1 2,9

Inversiones y ahorros

Inversión interna bruta (precios actuales) 18,4 18,9 18,2 14,8 16,3 16,5 16,7 16,6 16,5

Ahorro interno bruto 10,4 9,8 4,6 6,6 5,3 5,7 8,7 8,3 8,0

Sector público no financiero

Total de ingresos y donaciones 16,2 17,7 15,9 13,7 13,5 13,8 14,3 14,8 14,8

Total de recaudación impositiva 14,8 16,0 14,9 13,1 12,7 13,2 13,8 14,2 14,4

Gastos totales (intereses incluidos) 16,1 17,1 19,6 16,9 16,1 15,3 15,5 16,2 16,0

Gasto corriente 12,9 12, 14,5 13,3 12,5 11,9 11,7 11,8 11,8

Gasto de capital 3,3 4,1 5,1 3,6 3,7 3,4 3,8 4,4 4,2

Saldo primario (neto de donaciones) 1,2 2,2 -2,1 -1,4 -0,7 0,7 1,0 1,1 1,2

Intereses 1,4 1,6 1,7 1,8 1,9 2,2 2,2 2,4 2,3

Saldo general -0,2 0,6 -3,8 -3,2 -2,7 -1,5 -1,2 -1,3 -1,1

Deuda pública

Deuda total ** 36,1 33,1 33,5 36,6 37,4 36,6 35,3 33,2 31,4

Balanza de pagos

Saldo de cuenta corriente -3,7 -5,3 -9,9 -5,0 -8,5 -8,3 -6,6 -5,7 -5,9

Balanza comercial -15,6 -15,6 -20,3 -14,6 -16,6 -16,3 -13,8 -14,0 -14,2

Exportaciones de bienes y servicios (zonas de libre

comercio incl.) 31,3 28,9 25,6 22,0 22,3 24,4 26,6 26,3 26,6

Importaciones de bienes y servicios (zonas de libre

comercio incl.) 38,5 37,1 39,1 30,2 33,3 35,1 34,6 34,6 35,1

IED 4,3 3,8 6,3 4,6 3,1 3,4 3,7 3,5 3,4

Remesas 7,7 7,3 7,1 6,5 5,7 5,4 5,1 4,9 4,8

Partida de memorando:

PIB nominal (miles de millones de USS) 35,2 39,8 45,6 46,8 52,3 56,7 61,3 66,2 71,3

PIB nominal (miles de millones de RD$) 1189,8 1364,2 1576,2 1678,8 1921,9 2161,4 2394,3 2664,8 2951,8

Fuente: cifras reales del BCRD. Proyecciones basadas en estimaciones del personal del Banco Mundial.

*Nota: 1) Las autoridades están en el proceso de corrección de algunos datos de 2009 y 2010; 2) evaluación de los métodos alternativos para llegar al déficit fiscal general de los años proyectados por lo que

este cuadro podría ser objeto de correcciones; 3) las estadísticas toman la deuda pública como deuda bruta, es decir, no neta de bonos en propiedad de organismos gubernamentales.

7

** Deuda pública consolidada, que incluye la deuda del BCRD. Datos reales y proyecciones basados en análisis de sostenibilidad de la deuda (véase el anexo 6).

8

14. Existen algunos riesgos a la baja importantes en el panorama macroeconómico y

fiscal. Las perspectivas económicas generales dependen de que continúe la recuperación

económica mundial y de que se estabilicen (o bajen) los precios del petróleo. En particular, una

profundización de las dificultades económicas de Europa o los Estados Unidos podría reducir el

crecimiento de la República Dominicana, dificultar la política fiscal restrictiva y estancar el

impulso de reforma, en especial si no se renueva el programa del FMI más allá del primer

trimestre de 2012. Además, es posible que las elecciones presidenciales de 2012 redunden en

aumentos en los gastos durante la campaña y en que se pospongan o reviertan medidas

impopulares, como los aumentos en las tarifas de electricidad.

Deuda pública y necesidades de financiamiento

15. Se espera que las necesidades de financiamiento del Gobierno en 2011 se satisfagan

mediante una combinación de inversiones y préstamos de respaldo presupuestario, además de la

emisión de bonos internos e internacionales. Se estima que los requisitos de financiamiento

brutos totales alcancen los US$2,500 millones (equivalente al 4,4% del PIB) en 2011. Se

proyecta que esa brecha se cerrará mediante la emisión de bonos internos (US$384 millones) e

internacionales (US$500 millones) y mediante préstamos de instituciones bilaterales y

multilaterales (US$1,700 millones). A medida que el saldo fiscal mejora y los pagos de

amortización disminuyen, se prevé que los requisitos de financiamiento bajen hasta US$2,100

millones en 2012 (equivalente al 3,5% del PIB).

16. Un análisis de sostenibilidad de la deuda muestra que la deuda pública de la República

Dominicana, al parecer, está dentro de los márgenes de la sostenibilidad5. La postura fiscal

anticíclica aplicada en respuesta a la crisis económica mundial generó un aumento leve en la

relación deuda pública/PIB, que pasó del 33,1 por ciento en 2007 al 37,4 por ciento en 2010. El

Gobierno comenzaría a reducir ese coeficiente, a partir de 2011, en función de la mejora de las

condiciones externas para generar superávits primarios. En ese contexto, la deuda pública

consolidada bajaría al 29,7 por ciento en 2015. Los análisis de sensibilidad muestran que la

sostenibilidad de la deuda continua particularmente vulnerable a los movimientos bruscos en el

tipo de cambio (véase el anexo 6).

17. El Gobierno está comprometido con la gestión macroeconómica sólida en el contexto

del acuerdo de derecho de giro con el FMI. Tras una demora en la realización de la quinta

evaluación6, el Directorio Ejecutivo del FMI terminó con ambas evaluaciones (quinta y sexta)

correspondientes al acuerdo de derecho de giro a mediados de julio de 2011. En la evaluación se

señalaba que el desempeño macroeconómico era mejor que el esperado y que las autoridades

habían comenzado a concentrarse en ejecutar la fase restrictiva del programa. Sin embargo, se

registraron desvíos respecto de los criterios de desempeño fiscal en diciembre de 2010 y marzo

de 2011, incluidos los déficits del Gobierno central y del sector público de electricidad, que

reflejan la demora de las reformas impositivas y el aumento en el precio internacional del

petróleo. La meta de déficit del sector de electricidad para fines de 2011 se corrigió y pasó de

5 El análisis de sostenibilidad de la deuda está basado en la definición de deuda bruta.

6 La quinta evaluación no pudo realizarse en el plazo programado porque las autoridades necesitaron más tiempo

para articular políticas tendientes a corregir pequeños desvíos programáticos a fines de 2010 y para responder a la

crisis del precio del petróleo de principios de 2011.

9

US$350 millones a US$690 millones, y se sumaron los valores de referencia estructurales sobre

la reforma del sector de electricidad (por realizarse antes de septiembre de 2011), lo que incluye

la adopción por ley de la tarifa técnica y la aplicación de un mecanismo de fijación de precios

flexible. Las autoridades mantienen su compromiso con el cumplimiento de las metas del

programa para 2011, como quedó demostrado por las medidas tomadas en los últimos meses,

incluido el aumento en las tarifas del servicio eléctrico, la adopción de reformas impositivas y la

reducción del gasto.

18. Teniendo en cuenta este compromiso y la ejecución sostenida del acuerdo de derecho

de giro con el FMI, se considera que el marco de política macroeconómica es adecuado.

POBREZA Y DESARROLLO HUMANO

19. La República Dominicana aprendió en crisis anteriores acerca de la importancia de

proteger las ganancias de capital humano en condiciones económicas adversas. La crisis bancaria

interna de 2003 llevó a 1,3 millones de personas a la pobreza: un incremento del 15 por ciento en

la pobreza y el 4 por ciento en el desempleo. La pobreza y, en particular, la pobreza extrema,

bajaron ligeramente desde 2007, aunque esas tendencias positivas se mantienen frágiles. En abril

de 2010, la tasa de pobreza era del 33,2 por ciento, mientras que la de pobreza extrema era del

9,6 por ciento, por debajo de los niveles de 2007. No obstante, las cifras oficiales del Gobierno

indican que hubo un leve aumento, tanto en la pobreza extrema como en la moderada, en octubre

de 2010 (véase el gráfico 3). El desempleo bajó el 6 por ciento en 2010 y llegó al 14 por ciento,

aunque esta cifra oculta importantes disparidades entre los diversos grupos demográficos.

Gráfico 3. República Dominicana: Pobreza y desempleo, 2000-10

Fuente: pobreza: SEDLAC, del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPD), con

metodología del Banco Mundial para recuento; desigualdad: cifras del BCRD.

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

Ap

r.

Oct

.

Ap

r.

Oct

.

Ap

r.

Oct

.

Ap

r.

Oct

.

Ap

r.

Oct

.

Ap

r.

Oct

.

Ap

r.

Oct

.

Ap

r.

Oct

.

Ap

r.

Oct

.

Ap

r.

Oct

.

Ap

r.

Oct

.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Extreme poverty Moderate poverty Unemployment

10

Inglés Español

Extreme poverty Pobreza extrema

Moderate poverty Pobreza moderada

Unemployment Desempleo

April Abril

October Octubre

20. Las crisis anteriores generaron bajas marcadas en términos de gasto social: en 2003 el

gasto en salud se redujo el 36 por ciento, mientras que el de educación bajó el 34 por ciento

(véase el gráfico 4). El gasto público en educación y salud se mantiene bajo si lo comparamos

con los estándares regionales, pero luego de la crisis de 2003 se mantuvo protegido y priorizado.

El gasto en educación aumentó del 2,24 por ciento del PIB en 2008 hasta aproximadamente el

2,3 por ciento en 2009 y 2010, y se proyecta que se mantendrá en ese nivel en 2011. En el

presupuesto de 2012, se prevé un aumento del 3% en el gasto en educación. De manera similar,

el gasto en salud aumentó del 1,40 por ciento del PIB en 2009 al 1,70 por ciento del PIB en

2010, y se proyecta que se mantendrá en niveles similares en 20117.

Gráfico 4. Gasto público en salud y educación, 2000-11

Fuente: MEPD, 2011. Nota: *Cifras preliminares de 2011.

Inglés Español

Public expenditure on education, as a % of GDP Gasto público en educación, como %

del PIB

Public expenditure on health, as a % of GDP Gasto público en salud, como % del

PIB

7 La cifra del gasto en salud presupuestado como proporción del PIB se mantiene constante en 2011, a pesar de la

reducción del 5 por ciento en las asignaciones al Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSP), en julio de

2011. Eso se explica porque la asignación inicial nominal al gasto en salud de 2011 fue mayor que la de 2010, y por

la disminución de las estimaciones sobre el PIB de 2011. Los aumentos en el presupuesto de educación en agosto de

2011 (en un contexto de recortes presupuestarios significativos) no se ven reflejados en la información. Los datos de

2010 y 2011 se basan en la “clasificación económica de gastos por función”.

0.0%

0.5%

1.0%

1.5%

2.0%

2.5%

3.0%

3.5%

4.0%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011*

Public expenditure on education, as a % of GDP

Public expenditure on health, as a % of GDP

11

21. El impacto de la crisis de 2003 sobre el gasto social y la pobreza generó un énfasis

renovado en la importancia de redes de protección social para mitigar los riesgos y abordar las

causas de la pobreza. El Gobierno respondió a la crisis mediante la creación del programa

Solidaridad en 2005, un programa de las TEC destinado a garantizar las inversiones en el capital

humano de los hogares pobres, y en especial la salud, la nutrición y la educación de los niños de

esos hogares, además del aumento del consumo. En el contexto del programa Solidaridad, los

beneficiarios son seleccionados mediante el SIUBEN, creado en 2004-05. La combinación del

programa Solidaridad y el SIUBEN representó un giro importante: el cambio desde un modelo

de subsidios universales e incondicionados hacia uno de subsidios dirigidos, basados en las

inversiones en materia de capital humano.

22. Es probable que el aumento de los precios de los alimentos y del petróleo y la crisis

financiera mundial hayan afectado los índices de pobreza desde 2008-09. El Gobierno adoptó

importantes medidas de mitigación para abordar la crisis, incluida la expansión de la cobertura

de los programas de protección social (60,000 nuevos beneficiarios del programa Solidaridad,

con un total de aproximadamente 590,000 beneficiarios), la expansión del régimen subsidiado

Seguro Nacional de Salud (SENASA), que en la actualidad abarca el 59,2 por ciento de los

pobres, y la ejecución de políticas relacionadas con el alimento, como el financiamiento de

depósitos de granos para mejorar la reglamentación de las compras a granel y para controlar el

precio de los granos; el aumento de la cantidad de mercados agrícolas que ofrecen canastas de

alimentos fortificados y subsidiados, y la reinstauración del programa de desayunos en las

escuelas (véase el anexo 8). Además, los aumentos del gasto social de 2009 fueron el resultado

de las medidas anticíclicas del Gobierno y de las medidas coordinadas del MH, el MEPD y los

ministerios sociales, tendientes a reducir las brechas en la oferta de servicios de salud y de

educación. En consecuencia, esta crisis no se tradujo en una contracción considerable del gasto

social, como había ocurrido en 2003.

23. En la República Dominicana, es preciso fortalecer más la calidad de la atención

médica y el acceso a algunos servicios básicos de salud, en especial en el primer nivel de

atención. La Encuesta Demográfica y de Salud (ENDESA) de 2007 muestra que más del 95 por

ciento de las mujeres recibieron al menos cuatro controles prenatales, y que el 97 por ciento de

los partos contó con asistencia médica profesional. De todos modos, la tasa de mortalidad

materna se mantuvo en niveles altos, 159 por cada 100, 000 nacimientos, en comparación con los

niveles observados en países de la región con ingresos similares; la tasa de nacimientos en

instituciones es mucho menor (ENDESA 2007)8. Aunque, en general, el acceso a los servicios de

salud no es un problema, la cobertura de vacunación fue notablemente baja en 2007: solo el 39

por ciento de los niños de entre 18 y 59 meses recibieron una inmunización completa en sus

primeros 18 meses de vida. La calidad es un problema en el primer nivel de atención. Un estudio

realizado en 2010 en 1271 instalaciones de atención médica primaria reveló brechas en los

equipos, suministros y personal respecto de las directrices definidas por la Dirección de

Habilitación. Ninguna de las unidades públicas encuestadas de atención primaria, gestionadas

por el Ministerio de Salud (MSP), satisfizo los estándares mínimos de equipos obligatorios y la

mayoría tampoco contaba con todo el personal necesario.

8Esta es la última encuesta en la República Dominicana; no hay otra fuente reciente de datos comparables. La

próxima ENDESA se realizará en 2012.

12

24. La calidad de la educación es el principal desafío del sistema educativo. La República

Dominicana tiene uno de los niveles de gasto público en educación más bajo de la región (como

proporción del PIB) y el peor desempeño en la prueba del Segundo Estudio Regional

Comparativo y Explicativo (SERCE), el examen estandarizado regional que mide la calidad de la

educación. El bajo desempeño afecta a todos los grupos socioeconómicos: en promedio, las

personas del quintil más rico tienen un desempeño similar en el examen al de las personas del

quintil más pobre de Nicaragua. Sin embargo, los problemas son más pronunciados en los

hogares más pobres. Aunque el acceso inicial a la educación primaria es elevado, con diferencias

mínimas entre grupos socioeconómicos, la matrícula empieza a disminuir a partir de los 14 años

para los estudiantes del quintil más pobre (y a partir de los 16 años para los estudiantes más

ricos), y los pobres registran mayores tasas de repitencia y deserción. En general, los estudiantes

provenientes del quintil más pobre pasan 12 años en la escuela y acumulan 9,6 años de

educación, mientras que los del quintil más rico acumulan 11,8 años de educación con 13 años

de escolaridad (véase el anexo 9).

CONTEXTO POLÍTICO

25. El contexto político actual en la República Dominicana se destaca por la estabilidad,

pero las próximas elecciones presidenciales de mayo de 2012 ofrecen un importante contexto

preelectoral para esta operación. Históricamente, el sistema político de la República Dominicana

se caracterizó por la concentración de poder en el Poder Ejecutivo. El presidente Fernández

ocupó su cargo: entre 1996 y 2000; a partir de agosto de 2004, y fue reelegido en mayo de 2008

por una diferencia notable. El partido gobernante también expandió su mayoría en el Congreso

en mayo de 2010 (obtuvo 31 de 32 escaños), planteando las bases para continuar con las

reformas políticas y las iniciativas, lo que incluye un énfasis notable sobre el fortalecimiento de

la cohesión social y la transparencia. Desde el comienzo de las series de PASS, el Gobierno

mantuvo su compromiso con la cohesión social y la reducción de la pobreza, que fue reforzado

posteriormente por la crisis mundial. Si bien es poco probable que un nuevo Gobierno cuestione

los programas sociales centrales, el Gobierno actual está concentrando sus últimos meses en

institucionalizar las reformas recientes, mediante la consolidación de sistemas y procesos.

III. EL PROGRAMA DEL GOBIERNO

26. El programa amplio de reformas políticas del Gobierno destinado a mejorar el capital

humano de los hogares más pobres se concentra en mejorar el desempeño y la rendición de

cuentas de organismos clave del sector público y fortalecer las inversiones en salud, nutrición y

educación destinadas a las familias pobres, sin dejar de garantizar que los recursos públicos se

gestionen de manera más eficaz, eficiente y transparente para estas inversiones. La estrategia

incluye acciones en cuatro ámbitos de políticas generales:

mejora del desempeño de los organismos del sector social, lo que incluye reformas en el

programa Solidaridad tendientes a transformarlo en un programa de las TEC con el

objetivo en la promoción del capital humano;

mejora de la calidad, la rendición de cuentas y la eficiencia del gasto público social,

específicamente a través del fortalecimiento en la gestión y la

planificación presupuestaria;

adopción de presupuestación y gestión del sector social basadas en el desempeño;

fortalecimiento de la transparencia y la supervisión del gasto público.

13

27. Esas iniciativas se integraron en la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 (la primera

de la historia), que aún no fue aprobada por el Congreso. La estrategia abarca el período 2010-30

y apunta a crear un crecimiento económico dinámico y sostenido y a distribuir sus beneficios

entre todos los ciudadanos, con énfasis en la reducción de la pobreza, la igualdad, el desarrollo

sostenible e instituciones eficientes y transparentes. En el cuadro 2 se resumen los ejes

estratégicos del plan y los objetivos específicos seleccionados vinculados con el enfoque del

Gobierno para las series PASS.

Cuadro 2. Ejes estratégicos y objetivos de la Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-30

Ejes estratégicos (todos) Objetivos específicos (seleccionados)

1. Un Estado de derecho democrático y social

con instituciones éticas, transparentes y

eficientes en servicio de una ciudadanía

responsable y participativa, que garantice la

seguridad y promueva la equidad, la coexistencia

pacífica y el desarrollo local y nacional

Estructurar una administración pública eficiente que actúe con honestidad,

ética, rendición de cuentas y transparencia, orientada a los resultados, y

sirva a los ciudadanos y al desarrollo local y nacional.

Promover la calidad de la democracia, sus principios, sus instituciones, los

procedimientos que facilitan la participación institucional y organizada de

la ciudadanía y el ejercicio responsable de los derechos y

responsabilidades de los ciudadanos.

2. Una sociedad con igualdad de derechos y

oportunidades, que garantice educación, salud y

servicios básicos de calidad para toda la

población y promueva la reducción gradual de la

pobreza y de la desigualdad social y territorial.

Crear un sistema de educación nacional de calidad que: prepare para un

aprendizaje que abarque toda la vida, promueva el desarrollo humano y el

ejercicio de una ciudadanía responsable en el marco de valores morales y

principios éticos coherentes con el desarrollo sostenible y la igualdad

de género.

Universalizar el acceso, desde la educación preescolar hasta la

educación secundaria.

Garantizar el acceso a servicios de atención médica integral de calidad,

con énfasis en la promoción de la salud y la prevención de enfermedades,

a través de un sistema nacional de salud consolidado.

Aumentar el capital humano y social y las oportunidades económicas para

los pobres como una manera de mejorar su capacidad de inserción laboral,

sus capacidades de generación de ingresos y sus condiciones de vida.

Reducir la pobreza a través de un sistema eficiente y eficaz de protección

social que contemple las necesidades y las vulnerabilidades a lo largo de

la vida.

Proteger a los niños y los adolescentes, en especial a quienes estén en

situación de vulnerabilidad, y promover su inclusión social.

Proteger a la población adulta, en especial en situación de vulnerabilidad,

y promover su inclusión social.

Proteger a la población con discapacidades, en especial aquellas en

situación de vulnerabilidad, y promover su inclusión social.

3. Una economía plural, innovadora,

diversificada y sostenible, con cohesión sectorial

y territorial, orientada hacia la calidad y la

sostenibilidad ambiental, lo que genera un

crecimiento elevado sostenible con equidad y

empleo y competitividad a nivel internacional.

Consolidar la gestión de las finanzas públicas para asignar recursos en

todas las prioridades a nivel nacional de desarrollo y garantizar una

distribución justa del ingreso nacional.

4. Una sociedad con una producción y

consumo sostenibles que, con igualdad y

eficacia, gestiona los riesgos, el medio ambiente

y los recursos naturales, y se adapta de manera

adecuada al cambio climático.

Desarrollar un sistema nacional eficiente para la gestión integrada de

riesgos, con participación activa de los gobiernos locales y las

comunidades, que minimice el daño y habilite la recuperación rápida de

las poblaciones y áreas afectadas.

28. Desde el comienzo de las series PASS, el Gobierno mantuvo un compromiso político

sólido con la cohesión social y la reducción de la pobreza. La crisis económica mundial, en cierta

medida, reforzó el compromiso del Gobierno con el programa de reformas teniendo en cuenta la

14

mejora en el desempeño de los sectores sociales. Además, la mejora de la planificación

presupuestaria, incluida la introducción del Plan Nacional Plurianual del Sector Público

(PNPSP), que está priorizado centralmente y coordinado entre el nivel de ministerios centrales y

otros competentes, ayudó a establecer prioridades en los aspectos fundamentales del sector social

y a preservar los niveles de gastos de ese sector. Ese compromiso se refleja en las iniciativas del

Gobierno para aumentar el gasto en el sector social y mantenerlo en épocas de crisis, como se

analizó en la sección anterior.

29. La Estrategia Nacional de Desarrollo se benefició a partir de las consultas realizadas

en todo el país en 2010, por iniciativa del Gobierno, y refleja las principales inquietudes que

expresaron las organizaciones de la sociedad civil (OSC). En más de 50 reuniones realizadas,

participaron aproximadamente 7700 personas y 1425 organizaciones políticas, económicas,

sociales, privadas o de la sociedad civil. Durante las consultas, más del 80 por ciento de los

participantes destacó la importancia de aumentar el acceso a servicios de educación y de salud de

calidad mediante: el acceso universal, el incremento de la eficiencia y la transparencia del gasto

público.

30. El Gobierno también siguió procurando aportes de la sociedad civil en el contexto de

la Iniciativa Participativa Anti-Corrupción (IPAC). La IPAC fue promovida por 12 organismos

de desarrollo internacionales y contó con la dirección conjunta del MEPD, el Ministerio de la

Presidencia y la Comisión Nacional de Ética y Combate a la Corrupción. En marzo de 2011, los

16 puntos focales del Gobierno realizaron la primera auditoría pública sobre el grado de avance

de los planes de acciones sectoriales de transparencia y rendición de cuentas (en las áreas de

salud, educación, acceso a la información y agua). Los resultados indicaron que están en marcha

las áreas respaldadas en el contexto del PASS, como la mejora en la supervisión por parte de la

sociedad civil del presupuesto y las recomendaciones específicas en los sectores de educación y

salud9. El Portal del Ciudadano (“Consulta Amigable”) respaldado por esta operación es un hito

para el marco de seguimiento del Grupo de Trabajo de la IPAC sobre la gestión de las

finanzas públicas.

31. Por último, se formaron recientemente coaliciones destinadas a fortalecer la presencia

y la influencia de la sociedad civil en los asuntos públicos. En particular, el Consejo Consultivo

de la Sociedad Civil (que representa un amplio espectro de OSC) está realizando actualmente un

seguimiento de las políticas sociales, que representan el 44 por ciento de los gastos del país e

interactúa regularmente con el Gabinete Social. Esas organizaciones también son parte del Foro

Ciudadano, que abarca a más de 200 OSC de todo el país. Algunas OSC también comenzaron a

concentrarse en el seguimiento del presupuesto público, en especial del presupuesto nacional y

de las asignaciones a gastos sociales.

9 El Grupo de Trabajo sobre Educación de la IPAC identificó una serie de recomendaciones, como: i) el diseño de

un sistema de seguimiento y evaluación para el desempeño de las escuelas; ii) el respaldo a la descentralización de la

gestión de la educación y la adopción de acuerdos de resultados, y iii) el seguimiento del desempeño de las escuelas

por parte de la sociedad civil, mediante el fortalecimiento de las asociaciones de padres y docentes. Las

recomendaciones del Grupo de Trabajo sobre Salud de la IPAC se concentraron en la creación de un sistema

unificado de adquisiciones para la compra de medicamentos y suministros médicos.

15

IV. RESPALDO DEL BANCO AL PROGRAMA DEL GOBIERNO

VINCULACIÓN CON LA EAP

32. El PASS, incluida esta tercera operación propuesta, se condice plenamente con la

EAP, que llama a “reducir la vulnerabilidad y generar resultados para todos”. El PASS ayuda a

preservar y mejorar el capital humano de los pobres por medio de un cambio profundo en la

asistencia social para incluir la protección y promoción del capital humano. La rendición de

cuentas también es central para el PASS y la EAP, tanto al interior de los organismos

gubernamentales como entre el Gobierno y la sociedad civil. Específicamente, las reformas a las

que apunta el PASS están en línea con los siguientes pilares de la EAP:

Pilar de cohesión y servicios sociales: Beneficios de la reforma del Sistema de Protección

Social (SPS), que genera mejores resultados en protección social, educación y salud;

Pilar de calidad del gasto público y desarrollo institucional: Beneficios de i) las medidas

para mejorar la gestión presupuestaria a fin de contribuir a que sectores sociales cumplan con

las metas de desempeño de las TEC y ii) la orientación al desempeño del programa;

Pilar de fortalecimiento de la capacidad de actores no tradicionales (como la sociedad

civil): Beneficios de una demanda mejor informada para fortalecer desempeño

presupuestario, y de una demanda fortalecida de servicios sociales más eficaces y de

mayor calidad.

COLABORACIÓN CON EL FMI Y OTROS DONANTES

33. En noviembre de 2009, el FMI aprobó un acuerdo de derecho de giro de 28 meses por

RD$1094,5 millones (alrededor de US$1700 millones). El acuerdo comprendía dos etapas: la

primera, hasta mediados de 2010, respaldaba un impulso fiscal en pos de limitar el sesgo

procíclico de las políticas; la segunda, desde mediados de 2010 hasta principios de 2012, prevé

una consolidación fiscal y reformas estructurales. El programa incluye criterios cuantitativos de

desempeño para el saldo fiscal general, el déficit del sector público de electricidad, las reservas

internacionales netas y los activos internos netos, y los atrasos significativos en el pago de la

deuda pública. Los puntos de referencia estructurales apuntan a reformas del sector público y

financiero, políticas para impulsar la recuperación y el crecimiento económicos, y la expansión

de la cobertura de las redes de protección social, como el programa de TEC Solidaridad10

. Los

equipos del Banco y del Fondo trabajan en estrecha colaboración y se reúnen periódicamente

para analizar perspectivas y acontecimientos macroeconómicos, evaluar riesgos y coordinar su

accionar en sectores clave, como el de la electricidad y el de las redes de protección social.

Como se mencionó previamente, el Directorio Ejecutivo del Fondo completó la quinta y sexta

revisión bajo el acuerdo de derecho de giro a mediados de julio de 2011. A partir de estas

revisiones el marco para las políticas macroeconómicas se considera adecuado.

34. Durante la ejecución de los PASS, el Banco mantuvo una estrecha colaboración entre

donantes para fortalecer la resolución y coordinación de las reformas. Existió coordinación y

diálogo constantes con el BID con respecto al rediseño del programa de las TEC, a reformas en

el sector de la salud (un préstamo para inversión del BID se centra en los aspectos sanitarios de

10

Luego de la quinta y sexta revisión, se agregaron puntos de referencia estructurales relativos a la nueva legislación

para la adopción de la tarifa técnica y un mecanismo flexible de fijación de precios para el sector de la electricidad.

16

la reforma del programa de las TEC y complementa el Segundo Préstamo Programático

Adaptable para la Reforma al Sector Salud [PARSS2]), a reformas en el sector educativo (el BID

brinda asistencia técnica al Ministerio de Educación [MINERD]) y, en general, a elementos de la

agenda de modernización de la gestión financiera del Gobierno (el BID proporciona

financiamiento para la herramienta Portal del Ciudadano, y ambas instituciones han realizado

análisis y brindado asistencia técnica en conjunto).

35. El Banco mantiene una comunicación continua con la Unión Europea y la Organismo

de Desarrollo Internacional de España, sobre todo en las áreas de educación y transparencia.

Además, el equipo del Banco recibió un apoyo importante por parte del Fondo Español para

América Latina y el Caribe (SFLAC) para llevar a cabo trabajos analíticos que complementarán

áreas relacionadas con el PASS. También el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia ha

sido un socio importante en sus iniciativas para complementar el enfoque basado en el

desempeño y la rendición de cuentas mediante el fortalecimiento de la función legislativa de la

oficina de supervisión presupuestaria del Congreso.

RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO

36. Esta tercera operación del PASS aprovecha importantes sinergias con varias

operaciones preexistentes en la República Dominicana. Resulta especialmente importante señalar

que las reformas a las que contribuye esta operación se promovieron por medio de un gran

abanico de instrumentos, a fin de poner de relieve posibles sinergias entre instrumentos y

sectores. Los instrumentos combinaron diversos sectores: protección social, salud, educación,

sector público, gestión económica y desarrollo social; y utilizaron una gran variedad de tipos de

instrumentos: Préstamo para una Inversión Específica, Préstamos para Políticas de Desarrollo

(PPD), ATNC, fondos fiduciarios y asociaciones con otros donantes. Esta amplitud de respaldo

era fundamental para garantizar que se ejecutara con éxito un ambicioso conjunto de reformas y

para que el Banco pudiera realizar un seguimiento eficaz del progreso y brindar la asistencia

técnica que fuera necesaria.

37. Primero; complementa el Proyecto de Inversión en Protección Social y su

financiamiento adicional, que brindan un respaldo fundamental para los mecanismos de

selección, documentación y rendición social de cuentas. Mediante el proyecto se asiste a

dominicanos pobres e indocumentados para obtener el documento nacional de identidad como un

primer paso esencial para inscribirse en programas de protección social. También contribuye al

fortalecimiento institucional del mecanismo de selección para programas sociales, lo que

mejorará la cobertura y la eficacia del programa de las TEC. Por último, el Proyecto de Inversión

en Protección Social fortalece la capacidad del programa de las TEC en sí mismo para ejecutar el

rediseño del programa y formular un sistema abarcador de seguimiento y evaluación. Este

proyecto no financia transferencias a beneficiarios.

38. Segundo; el PASS también complementa iniciativas en los ámbitos de salud y

educación. En cuanto al sector de salud, la segunda etapa del PARSS2 se centra en mejorar la

provisión de servicios básicos de salud mediante la aplicación de mecanismos de financiamiento

basados en los resultados y mejoras en la calidad del gasto. Las responsabilidades relacionadas

conjuntas con el sector de salud del programa de las TEC se basan en la oferta de servicios de

17

salud a nivel primario. El PASS también complementa el Proyecto de Educación para la Primera

Infancia, que colaboró con un gran aumento en el acceso a servicios de educación preescolar, y

el Proyecto para el Desarrollo de la Juventud, que brinda a jóvenes pobres y en situación

vulnerable una segunda oportunidad de completar su educación secundaria.

39. Tercero, el PASS complementa una serie de actividades de ATNC realizadas en los

sectores sociales, en el área más amplia de la gestión del gasto público y con la sociedad civil.

Como se describe en la siguiente sección, el PASS estuvo acompañado por una ATNC

programática para los sectores sociales que ayudó a preparar las reformas, simular su impacto

potencial ex ante y analizar diversas opciones, y que fortaleció la capacidad del Gobierno en el

diseño y análisis de políticas. Además, la ATNC programática para la calidad del gasto público

proporcionó aportes importantes para el diseño de esta operación por medio de su amplio

espectro de actividades, relativas a la transparencia, la gestión de gobierno y la gestión

presupuestaria. Por último, el Banco complementa el PASS con actividades que apuntan a

fortalecer a la sociedad civil. Por medio de una serie de fondos fiduciarios y de ATNC, el Banco

ayudó a fortalecer la capacidad de las OSC, en particular su capacidad de realizar un seguimiento

y análisis de información presupuestaria. Existió una plena integración entre los tres equipos de

ATNC y el equipo del PPD, lo que garantizó aportes oportunos y sinergias.

FUNDAMENTOS ANALÍTICOS

40. El PASS se apoya en una serie de servicios analíticos y de asesoría del Banco y

externos, en especial la ATNC programática para sectores sociales. La ATNC proporciona el

conocimiento específico necesario para el diseño y la ejecución de reformas clave a las que

contribuye esta serie de PPD. Además, tiene como objetivo brindar un conocimiento más amplio

acerca de las opciones para fortalecer el desempeño y la calidad de los servicios sociales y crear

capacidad de adaptación ante las crisis, con especial énfasis en las opciones para consolidar el

SPS integrando el seguro social, la asistencia social y las políticas activas para el mercado

laboral. En el área de educación, la ATNC elaboró dos importantes informes sobre los factores

determinantes de la matriculación escolar y la calidad educativa, y los flujos de recursos e

información del sector. Esos informes proporcionaron un importante fundamento analítico para

las acciones previas en educación de esta tercera operación. Además, la ATNC facilitó un

importante intercambio de conocimientos con especialistas internacionales por medio de la

herramienta Portal del Ciudadano, el instrumento de selección del SIUBEN y las hojas de

calificación de la comunidad. La ATNC y el Fondo Fiduciario adicional para el análisis del

impacto social y en la pobreza (AISRP) también contribuyeron a la evaluación y el seguimiento

de los impactos sociales de las reformas respaldadas por el PASS (véase el anexo 10). A pedido

del Vicepresidente de la República Dominicana, en enero de 2011, el Banco y el Gabinete Social

organizaron conjuntamente un seminario técnico de alto nivel para difundir los resultados de la

ATNC y generar un debate sobre los logros y desafíos pendientes en los sectores sociales de la

República Dominicana11

. El informe, que incluye recomendaciones específicas, se publicó en el

11

Este seminario siguió a la participación del Gobierno en la Segunda Conferencia sobre Desarrollo Humano en Río

de Janeiro, patrocinada por el Banco, titulada “From Right to Reality: Achieving Effective Social Protection for All

in Latin America and the Caribbean” (De lo correcto a la realidad: Lograr protección social efectiva en América

Latina y el Caribe) http://www.right2reality.org/.

http://www.right2reality.org/

18

portal web del Gabinete Social y en él se proporcionaron aportes que enriquecieron la Estrategia

Nacional de Desarrollo.

41. Una donación del SFLAC también proporcionó asistencia analítica complementaria

para contribuir a la innovación en la rendición de cuentas en la República Dominicana. En el

área de salud, este trabajo de asesoría respaldará la revisión de las experiencias preliminares del

financiamiento basado en los resultados en dos regiones piloto y la ejecución de los primeros

contratos por resultados y desempeño entre el MSP y el MEPD, el MH y el Ministerio de

Administración Pública (MAP). La segunda etapa del PARSS2 también respaldará al MSP en su

reorganización interna a fin de mejorar su conducción y sus funciones esenciales de salud

pública. Este trabajo en el área de salud se basa en los fundamentos analíticos del primer y

segundo proyecto PARSS, y en el informe de 2008 “Análisis de los Servicios Regionales de

Salud en el Marco de la Reforma de la Seguridad Social en Salud de la República Dominicana”.

42. El programa también se beneficia de las tareas analíticas realizadas con la ATNC

sobre la calidad del gasto público12

. Esta colabora con las iniciativas del Gobierno para abordar

la carencia de orientación estratégica de los procesos de asignación de recursos, la falta de

integración y armonización entre los procedimientos de presupuestación y planificación, y la

ausencia de capacidades y herramientas para medir y generar informes de los resultados

financieros y físicos, entre otros problemas. El Gobierno promovió una variedad de nuevos (y

fortalecidos) instrumentos de planificación, sistemas de información y otras iniciativas, entre

ellas, la Estrategia de Desarrollo Nacional, el PNPSP, el Plan Decenal de Educación, el Plan

Decenal de Salud, el Sistema de Seguimiento de la Cartera de Proyectos, los contratos por

resultados y desempeño y el Sistema de Información para la Gestión Financiera (SIGEF). Esta

ATNC a cargo del programa de Reducción de la Pobreza y Gestión Económica combina sus

servicios de asesoramiento con el equipo de desarrollo humano a fin de brindar un respaldo

óptimo para los debates transversales y las reuniones bilaterales para la formulación de contratos

por resultados y desempeño, el alineamiento de iniciativas y el consenso de una agenda conjunta.

La IPAC también se vio beneficiada por un enfoque transversal para identificar las áreas

fundamentales por mejorar en la ejecución de contratos por resultados y desempeño y en la

asignación de recursos y rendición de cuentas, a la vez que también recibirá el respaldo de un

programa de fondo fiduciario de asistencia técnica patrocinado por el Banco Mundial y la

Unión Europea13

.

12

ATNC programática: Improving the Quality of Public Expenditure in the Dominican Republic (P119206) (Mejora

de la calidad del gasto público en la República Dominicana). 13

Véase www.ipacrd.com

19

LECCIONES APRENDIDAS

43. Podría decirse que el factor que más contribuyó al éxito del programa es el alto nivel de

identificación por parte del Gobierno de las reformas que reciben la asistencia del programa. El

Gobierno de Fernández apoyó con decisión una agenda política de mayor transparencia y

cohesión social, que la crisis económica mundial no hizo más que reforzar. Ese mandato de alto

nivel y el apoyo sostenido en el contexto de la crisis ayudó a contrarrestar la resistencia a las

reformas de algunos grupos de interés (como la resistencia de los funcionarios de Solidaridad y

del sector de la salud a la reestructuración institucional y a los cambios de personal). Hubo un

firme apoyo de un amplio espectro de instituciones, entre ellas el MH, el MEPD y

Ministerios sectoriales.

44. Los PPD del PASS fueron sensibles, sostenidos y flexibles, y demostraron que los

préstamos del Banco pueden combinar de manera eficaz la asistencia para el alivio de crisis a

corto plazo con acciones de política a mediano plazo. Esta serie de préstamos proporcionó un

instrumento de respuesta rápida a las necesidades inmediatas del Gobierno por el entonces

inminente impacto de la crisis energética, financiera y de los alimentos en el ámbito mundial,

incorporando también un grado considerable de flexibilidad para tomar en cuenta las nuevas

prioridades gubernamentales.

45. Estas series demostraron que las intervenciones multisectoriales pueden ser eficaces en

conjunto con las intervenciones de otros donantes y del Banco. El diseño del PASS supera las

estructuras institucionales tradicionales y las divisiones sectoriales para dar respuesta a muchos

problemas transversales que obstaculizan el desempeño y la rendición de cuentas conjuntos de

los sectores sociales. Si bien se necesitaron esfuerzos adicionales tanto por parte del Banco como

del Gobierno, las reformas que se lograron fueron más eficaces de lo que habrían sido las

asiladas intervenciones sectoriales específicas.

46. En un principio, el equipo subestimó el tiempo y el esfuerzo necesarios para diseñar y

ejecutar determinadas reformas. Sobre todo, se pensó que la decisión de fortalecer los sistemas

de información para la administración (SIA) a fin de verificar las responsabilidades conjuntas (en

lugar de crear sistemas paralelos gestionados por el programa de las TEC) solo exigiría números

de identificación de referencia cruzada. Cuando se detectaron problemas de incompatibilidad

entre las variables de identificación de las distintas bases de datos, el Gobierno puso en marcha

una operación especial de emergencia para llevar a cabo los ajustes necesarios. Al mismo

tiempo, los sectores aprovecharon la oportunidad para poner a punto sus sistemas y adoptar SIA

electrónicos con el fin de mejorar la supervisión, la rendición de cuentas y la gestión sectorial.

No obstante, la creación de nuevos SIA llevó más tiempo del que se preveía, por cuestiones

administrativas y por los cambios culturales necesarios para adoptarla. Por ese motivo, el equipo

trabajó en estrecha colaboración con el Gobierno para idear una solución a corto plazo (a fin de

evitar demoras en la ejecución del programa de las TEC) sin dejar de dar los pasos necesarios

para formular la solución a mediano plazo. Además, cuando los ministerios sectoriales

comenzaron a utilizar los SIA para tomar decisiones más amplias, esos esfuerzos cobraron un

nuevo impulso.

47. Los conocimientos oportunos y los servicios de asesoría por medio de las actividades

de análisis y asesoramiento programáticas correspondientes en sectores sociales y gestión del

20

gasto público han sido fundamentales para fortalecer los enfoques técnicos de estas

reformas multifacéticas.

V. LA OPERACIÓN PROPUESTA

DESCRIPCIÓN DE LA OPERACIÓN

48. Este PPD por un monto de US$70 millones es la última operación de una serie

programática de tres préstamos elaborados para mejorar los resultados en sectores sociales

mediante la preservación a corto plazo y el fortalecimiento a mediano plazo del capital humano

de los ciudadanos más pobres (las dos primeras operaciones se aprobaron en noviembre de 2009

y noviembre de 2010, respectivamente).

49. Los cuatro objetivos generales del PASS son:

potenciar el desempeño de los sectores sociales para promover el capital humano (salud,

nutrición, educación) de los ciudadanos más pobres, por medio de un rediseño fundamental

del programa gubernamental de las TEC, Solidaridad, y su articulación con medidas críticas

en salud y educación;

mejorar la gestión presupuestaria para contribuir al desempeño conjunto de los organismos

de los sectores sociales, como parte de las medidas interinas para proteger aspectos

fundamentales del gasto social y colaborar con las mejoras necesarias en la oferta de

servicios de salud, nutrición y educación;

respaldar la aplicación gradual de contratos por resultado y desempeño en los organismos

clave de los sectores sociales;

intensificar la transparencia y supervisión en los sectores sociales.

50. A través de la primera operación (PASS1) se estableció la modernización conceptual,

institucional y operativa del marco de las redes de protección social, sobre todo del programa

Solidaridad, para hacer hincapié en promover la inversión en capital humano en los hogares

pobres. Además, exploró sinergias entre la modernización de las redes de protección social y la

creación de nuevos mecanismos de planificación presupuestaria para mejorar la asignación de los

recursos fiscales dedicados a transferencias sociales y la cobertura gradual de las brechas en la

oferta de servicios de educación, salud y nutrición. También se dieron pasos vitales para iniciar

los acuerdos regionales de gestión orientada a los resultados en salud. Mediante la segunda

operación (PASS2) se fortaleció la institucionalización de las reformas. Se colaboró con las

disposiciones de buena gestión y el fortalecimiento institucional necesarios para administrar con

eficacia el programa rediseñado de TEC Solidaridad en todos los ministerios y organismos de los

sectores sociales y para aplicar gradualmente contratos por resultado y desempeño con el fin de

instaurar una orientación institucional basada en resultados. Además, se respaldó la creación del

primer Marco de Gasto de Mediano Plazo para incrementar la previsibilidad, la transparencia y

la racionalización presupuestaria, y se dio comienzo a la ejecución de las hojas de calificación de

la comunidad para la rendición de cuentas. Esta tercera operación profundiza las reformas

mediante una verificación eficaz de las responsabilidades conjuntas de las TEC y, al mismo

tiempo, descentraliza las operaciones y fortalece el marco de seguimiento y evaluación. También

contribuye a la adopción de los primeros contratos por resultado y desempeño para programas

sociales y mejoras en la red de pagos de Solidaridad, así como mejoras significativas en

21

eficiencia y calidad de los servicios de educación y salud, y en la transparencia y supervisión.

Por último, el PASS3 respalda la aplicación de políticas ejemplares de transparencia y

supervisión, como la herramienta Portal del Ciudadano (“Consulta Amigable”), un portal web

gratuito y público de fácil acceso a la información del presupuesto nacional.

51. Se espera que las reformas respaldadas por medio del PASS generen mejoras en cuatro

niveles principales: i) mejoras institucionales y de políticas relacionadas con la reforma del

sistema operativo y de la buena gestión de Solidaridad, inclusive la verificación de las

responsabilidades conjuntas y una mejor articulación con acciones en los sectores de salud y

educación (ámbito de políticas I) y con la aplicación gradual de la presupuestación basada en el

desempeño informado y un mayor hincapié en los resultados (ámbito de políticas III); ii) mejoras

en la gestión y ejecución presupuestaria para alcanzar las metas de resultados de las TEC, entre

ellas, la reducción progresiva de brechas de oferta de salud, nutrición y educación (ámbito de

políticas II); iii) mejoras en la transparencia y la rendición de cuentas a los usuarios con respecto

al presupuesto nacional y el programa rediseñado de las TEC (ámbito de políticas IV), y

iv) mejoras en los resultados de desarrollo humano entre los beneficiarios de las TEC que

cumplan con sus responsabilidades conjuntas y, de ese modo, inviertan en educación, nutrición y

salud (resultado general del PASS).

52. Se realizaron solo algunos cambios menores en la formulación de las acciones previas

para esta operación PASS3 propuesta. En el anexo 1 se muestra una comparación detallada de las

acciones previas con la formulación inicial y la justificación de los cambios. En el anexo 2 se

proporciona una versión actualizada de la matriz de políticas de la operación para las tres

operaciones PASS. Esos cambios menores son:

De acuerdo con las buenas prácticas, se redujo la cantidad de acciones previas. Sin embargo,

si bien se las limitó a las medidas más importantes para alcanzar todo el potencial de las

reformas, el equipo continuó brindando asistencia técnica y realizando el seguimiento del

avance de todo el programa de reformas que asiste esta operación.

Se realizaron avances considerables en los 18 factores de activación originales, aunque, al

seleccionar las acciones previas, algunos se reemplazaron por acciones de política más

centrales para los objetivos del programa. Por ejemplo, se eliminó el factor de activación

original en educación (para ajustar las pruebas de resultados de aprendizaje de los estudiantes

destinadas al segundo ciclo educativo sobre la base de parámetros de evaluación recién

validados) dado que el Gobierno se embarcó en una reforma más amplia en los planes de

estudio. Se lo reemplazó por una serie de acciones de política clave para mejorar la eficiencia

del gasto en educación, identificada como una limitación significativa para mejorar

los resultados.

Por último, se reformularon determinadas acciones para reflejar logros alcanzados que

superaron las expectativas. Por ejemplo, la acción relacionada con la instauración de Comités

Regionales Intersectoriales por lo menos en la mitad de las regiones se transformó para

reflejar que el Gobierno había establecido los comités en todas las regiones, además de

Comités Regionales de Trabajo Conjunto para mejorar la coordinación con los sectores de las

136 zonas de la salud y los 103 distritos escolares.

53. En las siguientes secciones se analiza la situación de cada una de los ámbitos de

política que respaldan la serie de PPD. Además, se presentan las acciones previas de la operación

22

y se examinan las acciones de políticas futuras que serían vitales para profundizar las reformas

que respaldan esta serie de préstamos.

ÁMBITO DE POLÍTICAS I. MEJORAR EL DESEMPEÑO DE LOS ORGANISMOS DE LOS

SECTORES SOCIALES

54. La primera área de reforma concierne a la consolidación del cambio del modelo de

asistencia social del programa Solidaridad para constituirse en un programa completo de las TEC

centrado en promover el capital humano de los pobres. Eso involucra el rediseño institucional y

operativo del programa Solidaridad y su articulación con acciones fundamentales en salud y

educación. También se tratan los temas de la calidad general del servicio y la focalización del

programa Solidaridad a fin de mejorar la selección de beneficiarios y, al mismo tiempo,

incrementar la competencia y la transparencia en el uso del mecanismo de pago. Por último, las

reformas que tienen como objetivo garantizar que el programa Solidaridad, que en un principio

operaba como programa incondicional de facto, comenzarían con la verificación y el

cumplimiento de las responsabilidades conjuntas.

Ámbito de políticas I.1: Reforma conceptual, institucional y operativa del programa de

las TEC

55. Desde el segundo PASS de noviembre de 2010, el Gobierno siguió formulando y/o

consolidando características institucionales y sistemas en línea con las mejores prácticas de

programas maduros de las TEC, como los de México y Jamaica, como se describe

a continuación.

56. Primero: desde el punto de vista institucional, el Gobierno estableció el programa de

TEC Solidaridad como eje principal del SPS. El rediseño fundamental de Solidaridad comenzó

con un Decreto Presidencial que instauraba el marco jurídico y reglamentario para reestructurar y

fortalecer el SPS y establecía que debía reorganizarse en transferencias de efectivo no

condicionadas, subsidios dirigidos y transferencias de efectivo condicionadas a la inversión en

capital humano por parte de las familias pobres. Además, el Gobierno adaptó la estructura

organizacional y los perfiles del personal del programa Solidaridad para alinearlos a las nuevas

metas y normas operativas. También se hicieron esfuerzos por fortalecer la capacidad del

programa capacitando a todos los actores en el uso del manual de operaciones revisado, las

funciones de cada organismo y los procesos y procedimientos de atención al cliente y la

verificación de responsabilidades conjuntas.

57. Segundo: el Gobierno creó un nuevo marco institucional para fomentar la toma de

decisiones en colaboración interinstitucional e intersectorial, en lugar de permanecer en la

fragmentación de las políticas sociales que caracterizaba al país. Las normas operativas del

programa rediseñado de las TEC aprobadas en 2010 incluyen la creación de dos comités

importantes: el Comité Intersectorial de las TEC, que reúne al programa Solidaridad con el MH,

el MEPD, el MINERD, el MEPD y el MH y el Comité Interinstitucional de las TEC, que agrupa

a los organismos encargados de la selección de beneficiarios (SIUBEN), las operaciones (el

programa Solidaridad) y el pago de transferencias (Administradora de Subsidios Sociales

[ADESS]), como se reseña en el recuadro 1.

23

58. Tercero: el fortalecimiento institucional permitió al Gobierno cumplir su objetivo

estratégico de desconcentrar las operaciones del programa. El año pasado, Solidaridad formó

nueve Subcomités Técnicos Regionales Intersectoriales correspondientes a las regiones del país

en las que está presente el programa, integradas por los gerentes regionales del MSP, el

MINERD, el SENASA y el programa Solidaridad. Cada subcomité define sus propias normas y

se centra en mejorar la eficiencia de la prestación de servicios y en resolver a tiempo los

problemas relacionados con la prestación de servicios y la verificación de responsabilidades

conjuntas. A nivel local se crearon otras comisiones sectoriales a fin de procurar la coordinación

de Solidaridad con cada sector: 136 Comisiones Mixtas de Trabajo de salud y 103 de educación,

responsables del seguimiento de las familias registradas en cada centro de salud o escuela para

garantizar el acceso y la verificación de responsabilidades conjuntas.

Recuadro 1. El nuevo marco institucional de las TEC en la República Dominicana:

De la toma de decisiones fragmentada a la colaboración intersectorial e interinstitucional

El Comité Intersectorial de las TEC proporciona una plataforma para mejorar el suministro de los servicios de

salud y educación para los beneficiarios de Solidaridad, fortalecer el proceso de verificación de responsabilidades

conjuntas y promover la desconcentración de las operaciones a nivel regional. El Comité es el organismo

principal del programa Solidaridad, en el cual se toman todas las decisiones colectivas y se asignan las

responsabilidades. Entre otras tareas, también se encarga de: i) ejecutar sistemas de información sobre educación

y salud para verificar las responsabilidades conjuntas; ii) actualizar los procesos y procedimientos de verificación

de responsabilidades conjuntas; iii) programar, presupuestar, licitar y realizar el seguimiento de la ejecución de

las acciones necesarias para cerrar las brechas de oferta en educación, salud y nutrición, y iv) profundizar la

descentralización del programa a nivel regional y local.

El Comité Interinstitucional de las TEC garantiza una coordinación más estrecha de las actividades centrales del

programa Solidaridad. Comprende el programa Solidaridad, el organismo de selección, SIUBEN, y el organismo

de pagos, ADESS. El Comité fortaleció la capacidad de cada organismo de responder a las solicitudes de los

beneficiarios y fomentó la capacidad de generar y analizar la información necesaria para la gestión del programa.

Una evaluación operativa realizada en 2010 observó que se había avanzado considerablemente en la coordinación

de la actualización del registro de beneficiarios, la verificación de las responsabilidades conjuntas y la generación

de pagos.

59. Cuarto: una de las consecuencias de haber fortalecido la capacidad operativa del programa

Solidaridad a nivel central, regional y local fue la primera verificación de responsabilidades

conjuntas de las TEC, en octubre de 2010 (en esta etapa, las responsabilidades se miden

únicamente en términos de registros de familias en su centro de atención primaria de la salud y

de niños en edad escolar que asisten a la escuela). Esa primera verificación en el área de la

educación validó la matriculación del 80 por ciento de los estudiantes beneficiarios de

Solidaridad. Como corroboró una evaluación externa del BID, que llegó a la conclusión de que el

92 por ciento de los niños se habían matriculado con éxito. En el área de la salud, la verificación

de responsabilidades conjuntas abarcó el 70 por ciento de los beneficiarios (en abril de 2011) y

determinó que el 90 por ciento estaba registrado en un servicio de atención primaria de la salud.

En total, los hogares beneficiarios de Solidaridad generaban alrededor del 50% de las consultas

registradas en el Sistema de Gestión Clínica (SGC). El programa Solidaridad rediseñado

comenzó a hacer transferencias sobre la base de la verificación de responsabilidades conjuntas en

educación, salud y nutrición.

24

60. Además, con miras a completar y mejorar el sistema de verificación, el Gobierno tomó

medidas importantes para fortalecer los SIA en las áreas de salud y educación. Al comienzo, el

plan se basaba en la incorporación del uso de un sistema manual en todas las escuelas y centros

de salud, y asignar a cada beneficiario un número de identificación personal para el programa de

las TEC (que serviría para buscar referencias cruzadas entre sectores). Sin embargo, a principios

de 2011, se había generado un impulso suficiente para establecer los SIA abarcativos, y el

Gobierno decidió utilizar esos nuevos sistemas para verificar las responsabilidades conjuntas de

las TEC. Esos nuevos SIA sirven para varios fines además de la verificación del programa de las

TEC, y se prevé que tendrán un papel central en la mayoría de las decisiones de gestión que se

tomen para mejorar la calidad y la eficiencia del gasto sectorial y el desempeño de los sectores.

La adopción de esos nuevos sistemas requiere que se lleven a cabo extensos procesos de

adquisición, divulgación y capacitación, además de la carga inicial de la información básica

sobre cada persona y de efectuar un cambio profundo de idiosincrasia. De modo que, al tiempo

que colaboran con el proceso de crear los nuevos sistemas de información para la administración

con ayuda del Banco y del BID (por ejemplo, revisar los mecanismos de incentivo para

garantizar su uso), los ministerios sectoriales continúan con sus esfuerzos para procurar una

verificación completa a corto plazo. Para ello, el Gobierno instauró medidas cuyo fin es

fortalecer la capacidad de todos los actores (beneficiarios, proveedores de salud y educación, y

personal de las TEC) con respecto a los mecanismos de verificación, redactó una serie de

cartillas de asistencia en materia de salud y de asistencia a la escuela y formuló directrices de

supervisión basadas en los sistemas de información y en visitas en el terreno.

61. Quinto: el Gobierno realizó avances en el desarrollo de un sistema abarcador de

seguimiento y evaluación para el SPS. El primer paso consistió en adoptar un marco de

resultados definido por el Comité Intersectorial de las TEC y compartido por los actores

principales: el programa Solidaridad, el MINERD, el MSP, la ADESS y el SIUBEN. Además, el

Gobierno diseñó y adoptó un sistema común de seguimiento y evaluación que se articulará con el

sistema nacional de seguimiento y evaluación a cargo del MEPD.

62. Las acciones previas de la operación, en el área, hacen hincapié en consolidar los

avances en tres dimensiones clave de la reforma (la verificación de las responsabilidades

conjuntas, descentralización de parte de las operaciones y la realización un seguimiento

sistemático) por medio de la formalización de los mecanismos de verificación, la instauración

formal de los Comités Intersectoriales Regionales y la adopción de un sistema integrado de

seguimiento y evaluación para el sector que coordine y complemente las actividades

preexistentes de seguimiento y evaluación. Específicamente esa acción previa se describe

a continuación:

El Gobierno, por medio del Comité Intersectorial de las TEC, i) adoptó procedimientos y

mecanismos que permiten la verificación del cumplimiento de las responsabilidades

conjuntas de salud y educación en el marco del programa de TEC Solidaridad, y ii) estableció

Comités Intersectoriales regionales en todas las regiones que conforman el programa de TEC

Solidaridad, como evidencia la Disposición emitida por el Comité Intersectorial de las TEC

el 26 de agosto de 2011.

El Gobierno diseñó y ordenó la instauración de un sistema integral de seguimiento y

evaluación a fin de intercambiar información técnica entre: i) el programa de TEC

25

Solidaridad, ii) el MINERD y el MSP del prestatario, iii) ADESS, y iv) SIUBEN, como

evidencia la Disposición emitida conjuntamente por el Comité Intersectorial de las TEC y el

Comité Interinstitucional de las TEC el 25 de agosto de 2011.

63. Entre otros resultados de la serie de PPD del PASS en esta área de reformas, se prevén

mejoras en la gestión de gobierno y las normas operativas del programa de las TEC que permitan

un uso más extendido de los servicios de educación y salud por parte de los beneficiarios y una

verificación más sistemática del cumplimiento de sus responsabilidades conjuntas. En el anexo 3

se presentan los indicadores utilizados para el seguimiento de los avances (indicadores del 1.1.1

al 1.4.6). En líneas generales, se alcanzaron las metas de verificación de responsabilidades

conjuntas (indicadores 1.1.1 y 1.1.2). En cuanto a los indicadores del acceso a servicios de salud,

educación y nutrición (indicadores del 1.2.1 al 1.4.6), recientemente se publicó la referencia

(datos de la Encuesta de Evaluación de la Protección Social [EEPS], correspondientes a julio de

2010; véase la sección sobre seguimiento y evaluación) y las metas se ajustaron en consecuencia.

64. En los próximos meses, el Gobierno seguirá consolidando los SIA en el MSP y el

MINERD para que las responsabilidades conjuntas de las TEC se verifiquen sistemática y

automáticamente, y para garantizar la entrada en funcionamiento del sistema integrado de

seguimiento y evaluación a fin de mejorar la programación de las TEC y profundizar su

orientación a los resultados en los sectores sociales. Con la descentralización de las operaciones

de Solidaridad también se comenzarán a integrar nuevos procesos de supervisión y capacitación.

Más allá de consolidar los procesos de las TEC, el Gobierno también tiene como objetivo

integrar el SPS, sobre todo con la articulación del programa de las TEC con el SENASA, los

programas del mercado de trabajo activos y otros programas de seguro social.

Ámbito de políticas I.2: Fortalecimiento de los servicios de salud para los beneficiarios de

las TEC

65. En el sector de salud, el Gobierno aplicó una serie de reformas para fortalecer la

prestación de servicios. En particular, el Gobierno aumentó la demanda de servicios de atención

médica mediante la aplicación de responsabilidades conjuntas que promueven el uso de servicios

de salud preventivos (esas responsabilidades conjuntas hacen referencia al Plan Básico de Salud

e incluyen consultas prenatales y puerperales, controles e inmunizaciones de infantes y niños,

capacitaciones de educación en materia de salud trimestrales para adolescentes y controles

preventivos para los ciudadanos mayores). Además, el MSP emprendió una evaluación de

1298 centros de servicios de atención primaria de la salud para las familias, sus equipos y su

personal, y está abordando gradualmente las limitaciones de equipos y personal, según las

directrices de la Organización Mundial de la Salud14

. Otra reforma comprendió la aplicación de

acuerdos basados en los resultados entre el MSP y los Servicios Regionales de Salud a fin de

promover los incentivos para que los prestadores de salud mejoren el carácter oportuno y la

14

Hasta mayo de 2011 se adquirieron equipos para 1298 centros de servicios de atención primaria de la salud (se

espera que las entregas finalicen en noviembre de 2011). Se programó la construcción de nuevas instalaciones de

salud primarias para el año siguiente.

26

calidad de la atención primaria15

, además de las pruebas piloto del financiamiento ajustado en

función de los resultados para el primer nivel de atención en las dos regiones, con apoyo del

PARSS2. Por último, el MAP desarrolló nuevos manuales y materiales de capacitación para el

primer nivel de atención.

66. El Gobierno también está avanzando en la reorganización del MSP a fin de separar las

funciones de prestación de servicio y de rector16

. Esa reestructuración institucional, contemplada

inicialmente en la Ley General de Salud y la Ley de Seguridad Social en 2001, fue demorada por

falta de voluntad política y liderazgo. La mayor demanda de servicios oportunos y de calidad de

la reforma del programa de las TEC expuso la necesidad de reestructuración. El Gobierno

decidió crear un organismo de gestión autónoma que estaría a cargo de la prestación de servicios

de salud a través de la red de proveedores públicos de salud, mientras el MSP mantiene su rol

rector. A fin de avanzar con la reforma institucional propuesta, el Gobierno a) redactó el

borrador de una ley que crea el organismo de gestión tras consultas en el país, que actualmente

está siendo evaluado por la Consultoría Jurídica del Poder Ejecutivo, antes de ser presentado ante

el Congreso Nacional, y b) elaboró un plan de acción para poner en funcionamiento el

organismo, y está definiendo un plan de acción para fortalecer la función de administración

del MSP.

67. El Gobierno emprendió una iniciativa concertada para desarrollar el SGC como nuevo

SIA y componente integral del sistema de información sobre la salud. El SGC ofrece una

plataforma para el registro electrónico de visitas médicas que apunta a mejorar la calidad, la

rendición de cuentas y la gestión de servicios de salud primarios. Recientemente se concretó la

entrega de computadoras portátiles a cada centro de salud y la capacitación en el uso de las

computadoras y del sistema. La verificación de las responsabilidades conjuntas de las TEC

comenzó a utilizar este SGC mediante la actualización del registro de hogares beneficiarios del

programa Solidaridad en los centros de salud primarios; el registro de las consultas médicas de al

menos un miembro de cada hogar; y el seguimiento de las familias que no cumplieron. El SGC

representa un cambio fundamental en los datos que recopilan e informan los médicos, ya que

ofrece registros médicos electrónicos e informes instantáneos para los administradores centrales

y regionales. El nuevo sistema también exige que los médicos respeten protocolos de atención

durante las consultas, con nuevos procedimientos para ingresar datos en el sistema de

información sobre la salud. El cambio cultural (a saber, lograr que los doctores y/o el personal

registren las consultas de atención primaria diariamente) no está libre de obstáculos. Entre los

primeros estuvieron los problemas con el programa; las interrupciones frecuentes del suministro

eléctrico, y la necesidad de una mejor capacitación en el uso de computadoras y del SGC para el

personal de salud y también para supervisores zonales y de área. El Gobierno demostró un

progreso notable al momento de abordar estos temas mediante una resolución ministerial que

15

Reforma respaldada por la primera y la segunda edición del PASS, en el contexto del Pilar III sobre contratos por

resultado y desempeño. 16

El término “rector” se utiliza en este caso de acuerdo con la definición de la Organización Mundial de la Salud

(2003): “…implica el establecimiento, la implantación y el monitoreo de las reglas del juego para el sistema de

salud, el aseguramiento de un campo de juego similar para todos los actores del sistema (particularmente

compradores, proveedores y pacientes), y la definición de direcciones estratégicas para el sistema de salud en

su conjunto”.

27

dispone el uso obligatorio del SGC; un nuevo programa ministerial de incentivo para mejorar la

adopción, y la provisión de generadores pequeños y capacitación adicional.

68. La acción previa a la operación, en el área, se concentra en la formalización y la

institucionalización del mecanismo central creado para verificar y certificar que las

responsabilidades conjuntas de salud de los hogares se cumplan, a saber, el SGC del Ministerio.

En particular, el foco está puesto en hacer que el uso del sistema sea obligatorio y en ofrecer

incentivos para dicho uso y garantizar que todo el personal tenga la capacitación y el

equipamiento necesarios. En particular, la acción previa específica se basó en que:

El Gobierno, a través del MSP dispuso: i) el registro diario de servicios de atención médica

primaria a través del SGC, según se desprende de la Disposición n.° 0000016, del 26 de julio

de 2011, publicada por el MSP del Prestatario, y ii) el Plan de Acción para Apoyar e

Incentivar la Aplicación de Protocolos y Uso del Sistema de Registro de Atenciones en los

Centros de Primer Nivel para el fortalecimiento institucional de entidades dentro del sector

de salud del Prestatario, la capacitación y la creación de incentivos de desempeño para

médicos, enfermeros y personal administrativo de centros de atención primaria de salud en

relación con el uso del SGC.

69. Los resultados esperados para el área incluyen un aumento en la proporción de hogares

beneficiarios de las TEC cuyo cumplimiento con las responsabilidades conjuntas en materia de

salud pueda verificarse (véanse los indicadores 1.1.1 y 1.1.2 en el anexo 3). En términos más

amplios, los progresos en el área en toda la serie de PPD se reflejan en indicadores de acceso a

los servicios de salud y de nutrición por parte de los beneficiarios de las TEC e indicadores de la

calidad de esos servicios (lo que incluye los indicadores relacionados con la aplicación del

protocolo de atención, 1.2.1 a 1.3.3). Como se mencionó previamente, se cumplieron las metas

de verificación, si bien todavía no existen datos disponibles para evaluar totalmente el progreso

en términos de acceso.

70. En los próximos meses, el Gobierno garantizará el uso universal del SGC y, además,

aplicará evaluaciones regulares de dicho uso, a fin de abordar obstáculos clave que afectan el

registro de información. El Gobierno también está planificando la aplicación de los diversos

pasos necesarios para poner en marcha la reorganización sectorial, en especial la definición de

disposiciones institucionales claras. A mediano plazo, a fin de mejorar la calidad de la atención,

el Gobierno procura desarrollar y aplicar un sistema para el seguimiento y la evaluación

regulares de las competencias y las prácticas del personal de salud que trabaja en el primer nivel

de atención y para ofrecer supervisión de apoyo. La idea es contar con un sistema de pruebas

periódicas del conocimiento del personal y de la aplicación de protocolos para complementar la

información ofrecida por el SGC y, sobre la base de esos resultados, ofrecer capacitación de

actualización y/o adicional al personal.

Ámbito de políticas I.3: Fortalecimiento de los servicios de educación para los beneficiarios

de las TEC

71. La calidad del aprendizaje y la eficiencia de la prestación de servicios son desafíos

interrelacionados importantes para que el sector mejore su desempeño, según se indica en el

28

anexo 9. Para abordar esos desafíos, el Gobierno continuó con la mejora de su capacidad para

supervisar los resultados de aprendizaje de los estudiantes. En los últimos años, el MINERD

validó los estándares de aprendizaje de la escuela básica, y actualmente está aplicando exámenes

anuales al final de cuarto grado, en la educación primaria y secundaria. Inicialmente, el examen

equivalente en el octavo grado debía adaptarse al año anterior, pero el Gobierno pospuso la

acción, ya que emprendió un proceso más amplio de reforma de los planes de estudio. Entre las

demás medidas tomadas para mejorar la calidad de la educación estuvieron las iniciativas

tendientes a mejorar el liderazgo y la capacidad de gestión a nivel de las escuelas, en especial,

mediante la creación de una Escuela de Directores y la aplicación de un Sistema de

Acompañamiento y Supervisión, que ofrece instrumentos estandarizados para que los

supervisores escolares verifiquen y orienten el cumplimiento de objetivos pedagógicos y

administrativos a nivel de las escuelas. A partir de mayo de 2011, los datos recopilados estarán

disponibles para más de 700 usuarios, que les permite identificar a las escuelas que enfrentan

desafíos y que exigen apoyo dirigido. Para fines de 2011, se espera la adopción formal

del sistema.

72. A fin de mejorar la eficiencia y eficacia, el Gobierno también está iniciando su Sistema

de Gestión de Centros Escolares (SGCE), un portal web de SIA para gestionar la administración

escolar en todos los niveles que permite realizar la verificación de las responsabilidades

conjuntas correspondientes a las TEC. Recientemente, se terminó con la entrega de

computadoras portátiles y conexiones de Internet; el funcionamiento de la plataforma es pleno, y

los directores de escuela suben información regularmente. El SGCE permite la recopilación y el

intercambio oportunos de información sobre variables clave, como la matrícula y la asistencia, a

fin de que sea posible verificar a tiempo las responsabilidades conjuntas de las TEC. Las

Comisiones Mixtas de Educación, con administradores de la educación local y administradores

de programa Solidaridad, realizaron un ejercicio de validación a fin de garantizar que el

estudiante beneficiario de Solidaridad esté matriculado en la escuela y tenga asignado su código

de identificación en el SGCE, a fin de permitir realizar las referencias cruzadas con el

programa Solidaridad.

73. El MINERD adoptó medidas adicionales para fortalecer su articulación con las TEC,

mediante la inversión para zanjar las brechas de oferta, con una ejecución eficaz del 75 por

ciento de los recursos disponibles. El programa Solidaridad y el MINERD también iniciaron un

programa piloto para evaluar estructuras de transferencia alternativas que permitan compensar

mejor los distintos costos de oportunidad de la escolarización de distintos grupos etarios. Los

resultados se esperan para principios de 2012.

74. El Gobierno también mejoró el Plan Operativo Anual 2011, en consonancia con el

análisis de flujos de recursos e información emprendido por el Banco Mundial (véase el anexo 9)

a fin de eliminar la superposición de funciones en los niveles central, regional y distrital. Las

reglas orgánicas y el manual de operaciones se modificarán siguiendo el mismo modelo en los

próximos meses. Por último, el Gobierno está tomando pasos para aumentar la desconcentración

de los recursos financieros en el nivel central, a favor de los distritos, según se indica en la Ley

de Educación 66-9717

.

17

Aproximadamente el 20 por ciento de los recursos educativos no salariales fueron desconcentrados en 2010.

29

75. En esta área, el foco de la serie de PPD se centró en la creación de mecanismos para

verificar el cumplimiento de las responsabilidades conjuntas por parte de los beneficiarios de las

TEC y en la mejora de la calidad de los servicios de educación mediante dos conjuntos de

acciones. El primer conjunto de acciones define normas y diseños de pruebas para medir los

resultados de aprendizaje e institucionalizar su aplicación. El segundo conjunto tiene como

objetivo aumentar la eficiencia del gasto en educación mediante mejores procesos de

planificación y gestión, incluso a través de la desconcentración parcial de los gastos no salariales.

Esta operación se concentra en el tramo final de la institucionalización de la medida de

desconcentración (que recientemente se puso a prueba y se respaldó teniendo en cuenta las

mejoras alcanzadas) y en el paso final del proceso de revisión de planes de estudio y procesos y

normas de evaluación. En particular, la acción previa se basó en que:

El Gobierno a través del MINERD, i) aprobó un mecanismo para la transferencia de recursos

financieros a las oficinas de los distritos, para la compra de materiales didácticos, el

financiamiento de servicios no relacionados con el personal y activos no financieros; y

ii) validó las normas de evaluación de estudiantes para la educación secundaria, como se

indica en la Resolución n° 668-2011, del 7 de septiembre de 2011 y la Resolución n° 605-

2011, del 2 de septiembre de 2011.

76. Los resultados esperados en esta área de la serie de PPD incluyen un aumento en la

proporción de hogares beneficiarios de las TEC cuyo cumplimiento de las responsabilidades

conjuntas se verifica (indicadores 1.1.1 y 1.1.2), además de un aumento en la proporción de

niños de familias beneficiarias de las TEC que están matriculados y asisten a programas de

educación para la primera infancia, y de educación primaria y secundaria (indicadores 1.4.1 a

1.4.6). Como se indicó anteriormente, el programa se encuentra en la senda correcta en términos

de verificación, pero actualmente no están disponibles los datos para evaluar el progreso en

términos de acceso y uso de servicios.

77. En los próximos meses, el Gobierno prevé aplicar medidas clave para aumentar la calidad

de la educación. En particular, dichas medidas implicarán terminar con las revisiones de los

planes de estudio a nivel nacional y actualizar las normas y pruebas de evaluación en

consecuencias; crear una escuela especializada para directores de escuelas (concentrada en la

gestión tendiente a lograr resultados), y crear el Sistema de Acompañamiento y Supervisión, que

ofrece instrumentos estandarizados para que los supervisores verifiquen el cumplimiento de los

objetivos pedagógicos y administrativos a nivel de las escuelas.

Ámbito de políticas I.4: Mecanismos mejorados de pago para los beneficiarios de las TEC

78. El Gobierno mejoró el mecanismo de pago a través del cual se hacen efectivas las

transferencias a los beneficiarios (mediante una tarjeta de débito, que puede usarse en los

comercios minoristas asociados, llamados “colmados”). A diferencia de otros programas de las

TEC, la tarjeta de Solidaridad no está vinculada con una cuenta de ahorro o con otros servicios

financieros, y las transferencias no pueden retirarse como efectivo. Los beneficiarios también

tienen acceso limitado a información básica sobre sus cuentas. Surgieron algunos problemas

respecto del acceso a los colmados y su desempeño. En algunos casos, los beneficiarios de las

30

TEC tuvieron dificultades para acceder a los colmados, mientras que otros se quejaron por

problemas relacionados con los precios, la calidad y la transparencia18

.

79. La serie de PPD, en el área, respaldó diversas reformas tendientes a mejorar la calidad de

los mecanismos de pago. En particular, la ADESS aplicó una serie de reformas para mejorar

estos mecanismos. Esas reformas incluyen la expansión de más del 50% en la cantidad de

colmados en la Red de Abastecimiento Social (RAS) desde 2009 (a fin de llegar a más de

3000 localidades), que, según se espera, aumentará la competencia y reducirá los precios.

También se incluye la confección de un mapa de los colmados afiliados existentes, a fin de

concentrar la expansión en áreas con acceso limitado. El Gobierno está trabajando para mejorar

el acceso de los beneficiarios a la información de cuenta mediante un nuevo Sistema Integrado

de Administración de Subsidios Sociales. Estos avances permiten que los beneficiarios accedan a

información de cuenta correspondiente al mismo día en cualquier oficina de la ADESS o en

línea19

. Por último, el Gobierno decidió trabajar con una organización de defensa del

consumidor, Pro-Consumidor, que estaría a cargo del seguimiento de la calidad de los servicios

desde la perspectiva de los usuarios y de otorgar facultades a los usuarios otorgándoles más

información sobre los servicios y sus derechos como consumidores. En esta área, la acción

previa para esta operación se concentra en el elemento final de formalización de la RAS

expandida (mediante sus estatutos) y del mecanismo de supervisión. Específicamente, la acción

previa se basó en que:

El Gobierno, a través de su Gabinete Social, i) expandió la cantidad de instituciones afiliadas

a la RAS, que llegó a un total de 3067, al 30 de septiembre de 2011 (desde el nivel de base de

1988 instituciones al 30 de junio de 2009); ii) aprobó los estatutos de la RAS, y iii) celebró

un acuerdo con Pro-Consumidor, el 10 de agosto de 2011, para a) supervisar las instituciones

de la RAS, y b) informar a los beneficiarios del programa de TEC Solidaridad sobre sus

derechos y el funcionamiento de la RAS, según se indica en la Resolución n.° 001-2011, del

25 de agosto de 2011, publicada por el Presidente del Directorio de la ADESS.

80. En esta área, los resultados esperados incluyen un aumento en la cantidad de instituciones

afiliadas, que creció de 1988 en 2009 a 3067 en 2011, y la creación de un mecanismo de

seguimiento para identificar y abordar los temas relacionados con los mecanismos de pago. Los

resultados se incluyeron en el anexo 3 (indicadores 1.5.1 y 1.5.2).

81. En los próximos meses, el Gobierno celebrará nuevos contratos con instituciones

financieras para los pagos de las transferencias de las TEC y para garantizar la promoción de una

diversificación de servicios, mejoras en la calidad y en el acceso a la información sobre la

cuenta. El Gobierno también tiene entre sus planes realizar varios pilotos para examinar la

posibilidad de utilizar distintas modalidades de pago (incluidas las modalidades que promuevan

la alfabetización financiera y el acceso a los servicios financieros en términos más generales) y

evaluar sus impactos.

18

Vargas García, T. 2011. “Evaluación Cualitativa: Programa Solidaridad”. Documento de trabajo de 2011 y

Transparencia Internacional (2008) “Informe Monitoreo Ciudadano al Programa Solidaridad”. 19

También racionalizarán el reemplazo de tarjetas perdidas en un plazo de 15 días (el plazo actual es de dos meses).

31

Ámbito de políticas I.5: Mejora en el desempeño de la focalización

82. Por último, un componente central de la modernización de las TEC y del marco de

protección social en términos más amplios incluye la actualización del instrumento de

focalización del SIUBEN a través del segundo Estudio Socioeconómico de Hogares. El estudio

fue puesto en marcha en agosto de 2011. Las demoras iniciales en las adquisiciones y en el

financiamiento permitieron utilizar una estrategia de muestreo mejorado y una expansión de la

cobertura para que llegue a 1,81 millones de hogares, lo que representa un aumento de más de

300 000 hogares respecto del diseño inicial20

. Además, el nuevo censo aprovechará tecnologías

innovadoras, como asistentes personales digitales, sistemas satelitales de posicionamiento y

sistemas de transferencias de datos en áreas en las que resulte eficaz en función de los costos. Se

espera que esto permita lograr un mayor control de calidad y un período de recopilación de datos

más corto. En esta área, la acción previa para esta operación se basó en que:

El Gobierno, a través de su Gabinete Social, puso en marcha un nuevo censo para actualizar

el SIUBEN y mejorar la focalización de sus programas sociales, lo que incluye una

actualización de la información de los hogares y las personas, un aumento de la cobertura del

censo en zonas geográficas ya cubiertas por el último censo de 2004-05, y una expansión de

la cobertura de este último, a fin de incluir áreas geográficas con niveles de pobreza elevados

no incluidas anteriormente, según se indica en la Resolución n.° GS-02-11, del 13 de

septiembre de 2011, publicada por el coordinador del Gabinete Social.

83. En esta área, el resultado a corto plazo esperado es la finalización del SIUBEN, además

de la actualización de la base de datos que se utilizará para la focalización del programa de las

TEC (agregada al anexo 3, como indicador 1.6.1). A mediano plazo, más allá de la finalización

de la serie de los PPD, se espera que el censo socioeconómico del SIUBEN mejore la precisión

de la inclusión y la exclusión actualizando la información sobre familias incluidas en el SIUBEN

actualmente y expandiendo la base de datos a fin incluir nuevas zonas geográficas con pobreza

elevada, no cubiertas en 2004-05. Esto generará una mejora en la precisión de la focalización del

programa de las TEC y de otros programas sociales que usan el SIUBEN para identificar a

sus beneficiarios.

84. En el próximo año, el Gobierno terminará el censo y validará la información. Entonces,

todos los programas que utilizan el SIUBEN identificarán a sus beneficiarios y actualizarán sus

registros de beneficiarios.

20

La encuesta exigía más de una docena de procesos de adquisiciones que enfrentaron dificultades. Muchas

licitaciones públicas internacionales tuvieron niveles bajos de respuesta y exigieron varios ciclos de licitación.

Además, los obstáculos políticos registrados durante las elecciones legislativas de mayo de 2010 demoraron la

aprobación del Financiamiento Adicional para el Préstamo de Inversión para la Protección Social, lo que dilató

algunos procesos de licitación. Por último, en septiembre de 2010, el MH publicó una disposición para que todos los

organismos públicos suspendieran los desembolsos hasta el final del año calendario.

32

ÁMBITO DE POLÍTICAS II. MEJORA DE LA GESTIÓN PRESUPUESTARIA PARA RESPALDAR EL

PROGRAMA DE LAS TEC

85. Como parte de la estrategia nacional para avanzar hacia la gestión basada en los

resultados, el Gobierno obtuvo resultados positivos en áreas fundamentales21

. Por ejemplo, se

mejoró la planificación y la gestión presupuestaria de las TEC y los servicios asociados de salud,

nutrición y educación. A fin de responder a la drástica reducción del gasto en los sectores

sociales durante las crisis pasadas y para garantizar que los beneficiarios de las TEC pudieran

cumplir con sus responsabilidades conjuntas en salud y educación, el Gobierno hizo grandes

esfuerzos por cerrar las brechas en la oferta de servicios básicos. El programa se formula sobre la

base de evaluaciones sectoriales realizadas por el Comité Intersectorial de las TEC, que

cuantificaron las inversiones necesarias para zanjar las brechas en tres años. El MH se aseguró de

que hubiera fondos suficientes para cerrar las brechas detectadas en los dos primeros años.

86. En una escala más general, el Gobierno comenzó a institucionalizar esas mejoras de

planificación y presupuesto. En septiembre de 2010, el Consejo de Ministros aprobó el primer

PNPSP 2010-13, que contiene directrices a mediano plazo; entre ellas, estipulaciones para la

política de protección social con proyecciones en términos de cobertura y presupuesto, y

asignaciones presupuestarias para los programas destinados a cerrar las brechas en la oferta de

servicios sociales. El plan constituye un avance considerable en pos de incrementar la

previsibilidad del presupuesto y un primer paso para formular un marco del gasto a mediano

plazo. En cuanto a los programas que tienen como objetivo cerrar las brechas de oferta, durante

el primer año, se cumplió plenamente con la asignación de recursos del MH. El plan se revisará

una vez por año en forma continua. La primera revisión (el plan revisado abarca el período 2011-

14) protege el presupuesto necesario para cerrar las brechas de oferta de educación, salud y

nutrición durante el período renovable de tres años.

87. El Gobierno también trabajó en pos de incrementar la transparencia, sobre todo por

medio de los esfuerzos del Comité Intersectorial de las TEC por realizar un seguimiento

trimestral de la ejecución de recursos y publicar las conclusiones. Los informes sobre la

ejecución del programa de 2010 proporcionan un desglose minucioso de las inversiones de

capital en cada sector y muestran en detalle los plazos de las inversiones planificadas. A fin de

complementar esos informes, algo técnicos, (más centrados en las adquisiciones y la ejecución

que en los resultados), el Comité Intersectorial de las TEC se encuentra planificando informes de

evaluación que también presentarían el aporte de las nuevas inversiones a las mejoras en los

indicadores de resultados (como reducción de la congestión o aumento en la ingesta de

micronutrientes). Ese hincapié en los resultados también ayudará a los ministerios sectoriales a

justificar la asignación oportuna de los recursos ante el MH y el MEPD. Los informes se

21

Véase la Ley Orgánica de 2006 de Presupuesto para el Sector Público; Creación de la Secretarías de Estado de

Hacienda y de Economía, Planificación y Desarrollo de 2006; la Creación de la Secretaría de Estado de Hacienda de

2006; la Creación de la Secretaría de Estado de Administración Pública de 2008; el Sistema de Administración

Financiera de Legislación Estatal de 2007; la Ley de Crédito Público de 2006; la Ley de Planificación e Inversión de

2006; la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública de 2006; la Ley de Establecimiento

del Sistema Nacional de Control Interno de 2007; la puesta en marcha de la Estrategia Nacional de Adquisiciones de

2009; la Ley de Presupuesto Participativo de Municipios de 2007; la Ley de Cámara de Cuentas de la República

Dominicana de 2004, y la Ley de Acceso a la Información Pública de 2004.

33

publicarán en los portales web del Gobierno para informar al público los avances realizados.

Además, se trata de un aporte importante para el diseño de los contratos por resultado y

desempeño en salud y educación, según se describe más adelante.

88. La serie PASS, en el área, respaldó reformas mediante la colaboración con el diagnóstico

realizado por el Comité Intersectorial de las TEC de las brechas en la oferta de servicios básicos

para satisfacer las necesidades de los beneficiarios de las TEC y la promoción el fortalecimiento

del Comité en sus capacidades de planificación presupuestaria, coordinación y seguimiento

conjuntos a fin de garantizar la disponibilidad de los recursos necesarios para alcanzar las metas

del programa de las TEC. La operación respalda el último paso de la consolidación de estas

reformas: la integración de los elementos necesarios para alcanzar los resultados esperados del

programa de las TEC en el presupuesto y realizar su seguimiento. Específicamente, la acción

previa se describe a continuación:

El Gobierno estableció mecanismos de planificación y coordinación presupuestaria que

garantizarán la disponibilidad de recursos suficientes para alcanzar las metas de resultados

del programa de TEC Solidaridad, mediante la aprobación de: i) el PNPSP 2011-14 por parte

del Consejo de Ministros del Gobierno, el 15 de septiembre de 2011, ii) la Ley de

Presupuesto General del Estado de 2011, y iii) la Disposición del 1 de septiembre de 2011

emitida por el Comité Intersectorial de las TEC.

89. Como resultado, se espera que la diferencia entre el presupuesto asignado y el

presupuesto efectivo para los programas orientados a cerrar las brechas de oferta de servicios

sociales para los beneficiarios de las TEC sea menor que la diferencia observada en otros

sectores del presupuesto (como consecuencia de la prioridad asignada a esas actividades), como

refleja el indicador 2.1.1. del anexo 3. Además, se espera que la reforma de la política tenga

como resultado una reducción en la diferencia entre las partidas trimestrales programadas y las

efectivamente asignadas (véase el indicador 2.1.2 del anexo 3). Ambas metas se superaron.

90. Para los próximos meses, el Gobierno se comprometió a seguir con la consolidación de

las mejoras en la planificación presupuestaria y la asignación de recursos en los sectores sociales

por medio del apoyo sostenido a sus programas prioritarios, actualizando la evaluación de las

brechas de oferta para proponer un plan trianual de inversión para 2013-16 y garantizando su

financiamiento en el marco del PNPSP. Así se establecerán vínculos importantes con los avances

en la presupuestación orientada a los resultados, sobre todo con la firma de los contratos por

resultado y desempeño entre el MH, el MEPD, el MAP y los ministerios de los sectores sociales.

34

ÁMBITO DE POLÍTICAS III. APLICACIÓN DE LOS CONTRATOS POR RESULTADO Y DESEMPEÑO EN

LOS SECTORES SOCIALES

91. A fin de fortalecer la gestión y rendición de cuentas presupuestaria institucional, el

Gobierno introdujo la presupuestación basada en el desempeño en los sectores sociales por

medio de una serie de contratos por resultado y desempeño para programas prioritarios de salud

y educación22

. Con estos contratos se procura establecer un vínculo administrativo flexible entre

la provisión de recursos presupuestarios y las mejoras deseadas en el desempeño de los sectores

sociales, como reflejan las referencias, indicadores y metas de resultados. En el cuadro 3 se

resumen los logros principales en la aplicación de contratos por resultado y desempeño23

.

Cuadro 3. Etapas y logros de la aplicación de contratos por resultados y desempeño

Etapa Actividades planificadas Logros hasta la fecha

Etapa I

Identificación

de instituciones

Firma del acuerdo para iniciar el proceso (Acta Acuerdo) por parte

del MEPD, el MH, el MAP y los organismos sectoriales. Finalizada

Etapa II

Evaluación de

precondiciones

básicas

Diagnóstico para evaluar el estado de las funciones clave

(planificación estratégica y operativa, presupuestación, gestión y

seguimiento).

Finalizada en salud y

educación24

Etapa III

Fortalecimiento

institucional

Firma de acuerdos de asistencia técnica (Convenio Marco de

Asistencia Técnica para el Desarrollo de Capacidades Institucionales

para la Gestión Orientada a Resultados) y ejecución del plan de

creación de capacidad.

Finalizada en salud y

educación

Etapa IV

Establecimiento

de contratos por

resultados y

desempeño

Formulación de indicadores de desempeño, referencias y metas a

nivel institucional y de los programas, y firma de los contratos por

resultados y desempeño

Finalizada en

programas prioritarios

de salud y educación

Etapa V

Seguimiento,

autoevaluación

y validación

Seguimiento de los avances en asistencia técnica y los contratos por

resultado y desempeño, presentación de informes de autoevaluación

y elaboración de un informe de validación.

Por consolidarse en

2012

Etapa VI

Diseminación

de conclusiones

Presentación de autoevaluaciones e informes de validación ante el

Gabinete y el público en general, identificación de lecciones

aprendidas para mejorar los contratos por resultado y desempeño

futuros.

Por consolidarse en

2012

22

Organizados por el MEPD, el MH, el MAP, el MINERD y el MSP de acuerdo con las directrices establecidas en

la Ley de Presupuesto General del Estado de 2006. La reforma cuenta con el apoyo de la serie PASS, el PPD de

Finanzas Públicas y Sectores Sociales de 2009 y la ATNC para mejorar la calidad del gasto público, y el Programa

de Implementación del Pilar Externo del Plan de Acción a Mediano Plazo para la Efectividad en el Desarrollo

del BID. 23

Para más detalles véase el documento gubernamental “Gestión Orientada a Resultados y Contratos por Resultados

y Desempeño”, anexo técnico, noviembre de 2009, en http://www.stp.gov.do. 24

Desde 2005, el MAP está ejecutando el Marco Común de Evaluación para determinar la calidad institucional por

medio de la autoevaluación. Más de 90 organismos utilizan ese método.

35

92. Los contratos por resultado y desempeño abarcan tanto el desempeño institucional como

el de los programas e incluyen compromisos relativos a: i) objetivos y metas institucionales,

verificables por medio de indicadores de desempeño, que involucran procesos y sistemas

administrativos e institucionales tales como planificación, adquisiciones, seguimiento, personal,

estadística y estructura organizacional, entre otros, y ii) objetivos y metas de los programas

prioritarios, que involucran elementos relacionados con el volumen y la calidad de los bienes y

servicios proporcionados por el programa. En el caso del sector de la educación, por ejemplo, el

contrato por resultados y desempeño incluye una serie de objetivos y metas institucionales, como

la publicación de manuales que definan todas las funciones del Ministerio y guíen la

clasificación de cada cargo preexistente y la creación de una plataforma para el seguimiento del

sector, la capacitación de 109 técnicos en el uso de la plataforma y el seguimiento en sí mismo

de 19 instituciones centrales, 104 locales y 18 regionales, y una serie de metas de resultado,

como la capacitación de alrededor de 3500 maestros identificados en el contexto de un

diagnóstico de capacidad. Se trata de un viraje considerable con respecto a las prácticas

tradicionales de presupuestación, que hacen hincapié en los insumos (y no en los resultados).

Además, el proceso de ejecución incluye la autoevaluación, la validación de los resultados y la

diseminación entre los usuarios internos, como el Gabinete, y los usuarios externos, como el

Congreso y la ciudadanía en general.

93. La serie PASS respaldó varias acciones. Primero, se utilizó una serie de diagnósticos de

las condiciones básicas para la ejecución de contratos por resultado y desempeño para elaborar

planes de fortalecimiento institucional a fin de ayudar al MSP y al MINERD a mejorar los

sistemas de planificación y gestión, un prerrequisito para ejecutar los contratos por resultados y

desempeño. Además, los planes ayudaron a identificar los programas más adecuados para

ejecutar los primeros acuerdos. En 2011, el Gobierno estableció una unidad de coordinación

específica en el MEPD. El Gobierno firmó un Decreto que regula el artículo 14 de la Ley de

Presupuesto que estipula el diseño y la ejecución de los contratos por resultado y desempeño.

Además, los ministerios centrales firmaron este tipo de contratos con el MINERD y el MSP para

sus programas de inversión prioritaria. En el sector de la salud, por ejemplo, el énfasis del

acuerdo actual basado en resultados se encuentra en mejorar la cobertura y la eficiencia de la

vacunación y en fortalecer la capacidad logística de los centros de salud para proporcionar esas

vacunas. Los contratos contemplan una etapa inicial de ejecución hasta diciembre de 2012, que

abarca lo que queda del ciclo presupuestario 2011 y el ciclo 2012 subsiguiente. El diseño de los

contratos, incluye, también un período de autoevaluación para los sectores y una validación del

MEPD, el MH y el MAP, cuyas conclusiones se presentarán al Gabinete. La operación hace

hincapié en la última etapa de la reforma, es decir, la firma de los contratos por resultados y

desempeño para programas prioritarios de salud y educación. En esta área, la acción previa se

describe a continuación:

El Gobierno, por medio del MH, el MEPD y el MAP, i) firmó un contrato por resultado y

desempeño con el MSP y el MINERD a fin de fortalecer la gestión presupuestaria y la

rendición de cuentas institucionales de los programas prioritarios del Gobierno en salud y

educación, a través de la presupuestación basada en resultados, como evidencian los

contratos por resultados y desempeño del 31 de agosto de 2011, y ii) aprobó el Decreto

Presidencial n.° 522-11 del 31 de agosto de 2011, que regula el artículo 14 de la Ley 423-06

36

(Ley Orgánica de Presupuesto para el Sector Público), que establece un modelo de gestión

basada en resultados por medio de contratos por resultado y desempeño.

94. Para esta área, se espera un aumento en la cantidad de programas que hayan creado un

marco lógico a fin de hacer una transición hacia la gestión basada en resultados (véase el

indicador 3.1.1. del anexo 3). Se cumplieron las metas establecidas para ese indicador, y los

contratos por resultados y desempeño cubren cinco programas prioritarios (la meta para

noviembre de 2011 era de cuatro programas). A mediano plazo, se espera que las reformas de

política generen un aumento de la eficiencia en los sectores, que se reflejará en parte en el

incremento de los servicios sociales percibidos por beneficiarios de las TEC (medidos de

acuerdo con los indicadores 1.2.1 a 1.4.6).

95. En los próximos meses, el Gobierno asegurará la consolidación de los contratos por

resultado y desempeño por medio de un seguimiento riguroso de sus compromisos, validación y

presentación de conclusiones al Gabinete. Una vez aprendidas las lecciones de este primer

conjunto de programas, el Gobierno formulará también un plan para expandir los contratos por

resultado y desempeño a otros programas y organismos. Por último, el Gobierno está trabajando

en pos de institucionalizar el vínculo entre el Departamento de Presupuesto del MH y el

Departamento de Planificación del MEPD25

.

ÁMBITO DE POLÍTICAS IV. INCREMENTO DE LA TRANSPARENCIA Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS

96. Esta área de reforma se centra en establecer mecanismos para una mayor transparencia y

supervisión, procurando superar tres grandes retos: primero, otorgar al público acceso a la

información presupuestaria oportuna y exhaustiva del SIGEF creando el Portal del Ciudadano

(“Consulta Amigable”); segundo, procurar que el programa Solidaridad cuente con un sistema

eficaz de auditoría social por medio de la ejecución de Reportes Comunitarios, y tercero,

garantizar que los reclamos se dirijan a las instituciones sectoriales respectivas a través de un

sistema centralizado.

97. Portal del Ciudadano (“Consulta Amigable”). Con intercambio de conocimientos y

asistencia técnica del Banco Mundial, el Gobierno creó el Portal del Ciudadano, una herramienta

del portal web de fácil acceso que ofrece al público información sobre ingresos presupuestarios,

asignación y ejecución del SIGEF26

. El objetivo es promover una mayor transparencia y

rendición de cuentas, y la iniciativa se acompaña de esfuerzos por fortalecer la capacidad de las

OSC de conseguir y analizar la información presupuestaria, transmitirla a las comunidades

locales y canalizar las inquietudes y sugerencias de las comunidades (véase la sección previa

sobre relación con otras operaciones del Banco). El MH y el MEPD también firmaron un

25

El Banco proporcionará asistencia técnica en estas y otras áreas identificadas en el informe 2010 del Programa de

Gasto Público y Rendición de Cuentas Financieras, en colaboración con la Unión Europea y el BID. También se

promueven acciones en el marco de la iniciativa IPAC (véase www.ipacrd.com). 26

Esa interfaz automatizada estará vinculada a indicadores de resultados por medio del acuerdo administrativo

firmado entre el MH y el MEPD para diseñar un programa piloto a fin de definir indicadores de desempeño de salud,

educación y protección social que se vincularán con la ejecución de líneas presupuestarias, como procura el PASS2.

http://www.ipacrd.com/

37

acuerdo administrativo para colaborar en la inclusión de un módulo en el Portal que permita a los

usuarios vincular gastos presupuestarios con indicadores de desempeño. Además, el Gobierno

preparó informes de fácil acceso sobre ejecución presupuestaria que se publican en el sitio web

del MH, junto con una breve nota sobre “Presupuesto Ciudadano” que ofrece un panorama de

fácil comprensión de la composición de los ingresos y gastos presupuestarios. El éxito y la

credibilidad del Portal del Ciudadano como mecanismo de análisis y seguimiento presupuestario

dependerá del grado de compromiso que asuma el Gobierno para garantizar que: i) la cobertura

llegue a todos los organismos centralizados que utilicen el SIGEF; ii) se amplíe esa cobertura

gradualmente a otros organismos centralizados, y iii) se celebren debates abiertos con las OSC.

98. Reportes Comunitarios. El programa de las TEC puso a prueba uno de los primeros

sistemas de auditoría social del país, por medio del cual los beneficiarios de Solidaridad cuentan

con mecanismos formales para hacer oír su opinión. Las hojas de calificación de la comunidad

hacen hincapié en la calidad de los servicios de las TEC (puntualidad de los pagos, calidad de la

capacitación provista, etc.) y en la provisión de servicios sociales básicos (presentismo de los

docentes, disponibilidad de micronutrientes, etc.). Se está creando un mecanismo de

retroalimentación que involucre a los proveedores directos de servicios y a los administradores

nacionales, regionales y distritales. Se puso a prueba el uso de hojas de calificación de la

comunidad y se comprobó que los beneficiarios están sumamente satisfechos con muchos

aspectos de los programas aunque señalaron algunas áreas para mejorar, como los faltantes de

vacunas, medicamentos y material didáctico, y los problemas relacionados con la calidad de los

servicios en colmados. Una lección importante que dejaron las pruebas piloto fue que los comités

locales encargados del programa de las TEC (que pusieron en marcha planes de acción

inmediata) resolvieron de inmediato varios de los problemas, indicio de que un mecanismo de

retroalimentación inmediata resolvería con eficacia y rapidez la mayoría de los reclamos. En los

próximos meses, el Gobierno llevará a cabo una evaluación de proceso de las pruebas piloto para

mejorar el plan de expansión (actualmente en marcha en cuatro regiones con grandes diferencias

socioeconómicas, con miras a probar la herramienta en contextos contrastantes). El Banco

también respaldará la evaluación del impacto de los Reportes Comunitarios en la etapa de

aumento de la escala (los datos de referencia se recopilarán durante el primer trimestre de 2012).

99. Mecanismos de reclamo. Con miras a incrementar la transparencia en su operación, el

programa de las TEC tomó medidas importantes en la divulgación de la información clave,

incluso la lista de beneficiarios, para reducir el riesgo de clientelismo político. Además, mejoró

los mecanismos de resolución de reclamos y respuesta de consultas de los beneficiarios para los

proveedores de servicios. Al principio, el mecanismo de reclamos no permitía que el programa

de las TEC intercambiara ni transmitiera reclamos relacionados con los servicios de salud ni

educación. Para resolver ese problema, el Gobierno creó un mecanismo central de reclamos,

llamado Sistema Integrado de Atención Ciudadano, que emplea el Sistema Nacional de Acceso a

la Información Pública y las oficinas de acceso a la información pública establecidas en cada

institución gubernamental. Ese sistema garantiza que los reclamos se dirijan al organismo

responsable de los servicios pertinentes sin importar en qué institución se haya recibido

el reclamo.

100. En esta área, la serie PASS colaboró con acciones en las tres esferas mencionadas: la

publicación de información presupuestaria, el seguimiento de las TEC por parte de los

38

beneficiarios y la creación de un mecanismo de reclamos. Esta operación contribuye a dos

acciones previas que marcan la finalización del proceso de reforma: la puesta en marcha de la

publicación presupuestaria en línea y la institucionalización de los mecanismos de reportes

comunitarios (que va más allá de la meta inicial de publicación de los resultados de esos

mecanismos). Para esta operación, las acciones previas se denominan a continuación:

El Gobierno, por medio del MH, puso en vigor una herramienta de transparencia

presupuestaria en línea (Portal del Ciudadano Dominicano), que permite realizar consultas

públicas y gratuitas sobre ingresos y gastos públicos de los organismos centrales del

Gobierno; por ejemplo, sobre datos de la ejecución del presupuesto nacional.

El Gobierno definió y dispuso la ejecución del plan de expansión de las “hojas de

calificación de la comunidad” (un sistema de auditoría social para los beneficiarios del

programa de TEC Solidaridad, que les permite expresar su opinión sobre la calidad de los

servicios prestados en el marco del programa), como evidencia una Disposición con fecha del

12 de agosto de 2011, firmada por el Comité Intersectorial de las TEC.

101. En esta área, entre uno de los resultados previstos se encuentra el aumento de la

transparencia y la supervisión pública. Específicamente, se espera que el incremento del acceso

público a información presupuestaria exhaustiva se refleje en la puesta en marcha de la

herramienta, en un aumento gradual de la cantidad de usuarios del Portal del Ciudadano y, en la

cantidad de veces que se acceda al portal (indicadores 4.1.1 y 4.1.2). La herramienta se puso en

marcha el 30 de septiembre de 2011 y es de acceso público (algunas ONG participaron en su

creación brindando su opinión sobre el contenido mediante consultas abiertas). La cantidad de

usuarios registrados y consultas se actualizará cuando se haya activado el portal. Se espera que la

creación del mecanismo de seguimiento comunitario genere un aumento en la proporción de

hojas de calificación de la comunidad que completan los comités beneficiarios (véase el

indicador 4.2.1. en el anexo 3) y que refleje el grado de adopción de la herramienta por parte de

los beneficiarios. Se superó la meta que se estipuló para noviembre de 2011: las comunidades

completaron el 65 por ciento de las hojas de calificación.

102. Para los próximos meses, el Gobierno tiene previsto seguir promoviendo un diálogo

abierto con las OSC a fin de continuar con la mejora del Portal del Ciudadano y debatir la

información presupuestaria. El Gobierno incorporará comentarios y recomendaciones de los

usuarios en el portal. Además, para el año próximo, el Gobierno prevé expandir el alcance de la

herramienta para incluir la información sobre gastos de organismos descentralizados y mixtos, y

vincular información sobre ejecución presupuestaria con indicadores de desempeño. En cuanto a

las hojas de calificación de la comunidad para las TEC y los servicios sociales asociados, el

Gobierno planea poner en marcha el plan de expansión e institucionalizar los procesos. Además,

se encuentra estableciendo mecanismos para garantizar que los organismos correspondientes den

pronta respuesta a las inquietudes planteadas, un elemento importante para la ejecución del

mecanismo nacional de reclamo.

39

VI. EJECUCIÓN DE LA OPERACIÓN

POBREZA E IMPACTO SOCIAL

103. Se espera que las acciones de política que esta operación respalda y que la serie PASS en

general tengan considerables efectos sociales positivos gracias a procesos mejorados de gestión

para la prestación de servicios sociales, que, según se prevé, traerán aparejadas mejoras en el

desempeño de los organismos del sector social en su atención a los pobres. No se esperan efectos

sociales negativos considerables de estas acciones.

104. En el contexto de preparación de esta serie de PPD, se llevó a cabo un AISRP a fin de

examinar y seguir los impactos esperados de las acciones que respalda la serie. El proceso se

formula por medio de un Comité de AISRP formado por el Gabinete Social, el MEPD y el MH.

En el anexo 10 se incluyen más detalles sobre el enfoque, la metodología y los resultados

del AISRP.

105. El AISRP realizó una microsimulación ex-ante para evaluar los resultados esperados del

rediseño de los incentivos del lado de la demanda del programa de las TEC del uso de servicios

sociales para las responsabilidades conjuntas de educación y salud. Los resultados de la

microsimulación ex-ante indican que el programa modernizado de TEC Solidaridad generaría un

aumento de 6 puntos porcentuales en la inscripción escolar y una reducción del 9,2 por ciento en

el trabajo infantil gracias a la introducción de responsabilidades conjuntas de educación. En el

ámbito de la salud, la misma simulación concluye que se duplicaría la atención médica de niños

menores a cinco años.

106. El AISRP también generó un análisis de incidencia de beneficios para evaluar el carácter

progresivo de los programas orientados a cerrar las brechas de oferta en salud y educación en

comparación con el gran gasto público de cada sector. Los resultados indican que el gasto

general en educación es semiprogresivo, mientras que los objetivos establecidos para el

programa a fin de cerrar brechas podrían resultar menos progresivos en la práctica. Los recursos

dedicados a cerrar brechas de oferta en salud demostraron ser muy progresivos, en especial

cuando se los destina a restaurar centros de salud preexistentes.

107. Para los próximos meses, el Gobierno prevé una evaluación de los objetivos y la

incidencia real del programa de las TEC. También está en marcha una evaluación de los

impactos de las TEC en las inversiones de los pobres en capital humano y pobreza.

108. Más allá del alcance de esta serie de operaciones, el Gobierno adoptó un enfoque de

responsabilidad social para zanjar las brechas en la prestación de servicios sociales básicos

mediante la fundamentación de las decisiones sobre dónde fortalecer el suministro de servicios

en una combinación de mapas detallados (que identifican las zonas geográficas con acceso

limitado) y debates comunitarios. En otras ocasiones, ese enfoque generó demoras en la

construcción de escuelas en algunas zonas puesto que exigía procesos prolongados para

determinar la necesidad de nuevos establecimientos, delimitar la ubicación apropiada de esos

establecimientos y comprar el terreno propicio en caso de que correspondiera. Sin embargo, todo

40

eso fue importante para garantizar que las brechas se cerraran de un modo socialmente

responsable. En la actualidad, ese proceso ya se completó.

ASPECTOS AMBIENTALES

109. Las acciones de políticas que respalda esta operación y la serie PASS en general hacen

hincapié en mejorar procesos y difícilmente tengan efectos considerables positivos o negativos

en el medio ambiente, los bosques u otros recursos naturales.

110. En los sectores sociales, más allá del ámbito de esta serie de operaciones, el Banco

trabajó durante varios años con el sector de la salud en el tema de la gestión de desechos

biomédicos; por ejemplo, recientemente, por medio de una serie de PARSS. El primer préstamo

se utilizó para la realización de una evaluación de necesidades, el fortalecimiento de la

infraestructura y la capacitación para mejorar la gestión de desechos. En 2009, el Gobierno

adoptó nuevas normativas y directrices operativas relacionadas (Decreto 126-09). En la segunda

etapa del PARSS, el Banco seguirá asistiendo al Gobierno para fortalecer su capacidad de

ejecutar esos procedimientos. En materia de rehabilitación o construcción, incluso mitigación, de

instalaciones para servicios sociales, toda actividad estaría en el ámbito de las directrices para

construcción en vigencia en los ministerios, con el respaldo de proyectos sectoriales del Banco

Mundial. Las políticas del MINERD, en particular, exigen que toda obra de construcción lleve a

cabo una evaluación ambiental siguiendo protocolos aplicables a todo el Ministerio y obtenga un

permiso del Ministerio de Medio Ambiente.

PROCESOS PARTICIPATIVOS

111. Además del proceso de consulta del Gobierno descripto previamente (en la sección “El

programa del Gobierno”), el Banco llevó a cabo consultas específicas con representantes de la

sociedad civil sobre áreas de acción puntuales. Durante la misión de identificación en abril de

2011, y la preparación del plan de trabajo de auditoría social de la IPAC, el Banco realizó

consultas con el Consejo Consultivo de la Sociedad Civil y el Observatorio Ciudadano a la

IPAC, una coalición de 12 OSC especializadas en promover la transparencia presupuestaria y los

servicios de calidad. A fin de fortalecer la capacidad de las OSC para el seguimiento de políticas

públicas, también se prevé realizar una serie de talleres de capacitación en el marco del Programa

de Fortalecimiento de la Sociedad Civil de la República Dominicana que cuenta con el respaldo

del Banco.

112. Además, el equipo del PASS realizó debates internos con especialistas de las OSC,

académicos, ciudadanos y beneficiarios. Durante los debates se reiteró la necesidad de proteger y

elevar ciertos gastos sociales fundamentales, incrementar la transparencia y combatir la

corrupción. También se realizó una consulta el 15 de mayo de 2011 para analizar diferentes

maneras de mejorar la gestión. Junto con la reforma de transparencia presupuestaria que impulse

el PASS, una ATNC de la sociedad civil procura generar mejoras en cuatro grandes esferas:

i) las capacidades de análisis y seguimiento presupuestario de la sociedad civil, con

financiamiento del Servicio de Fomento del Buen Gobierno; ii) las funciones de supervisión

presupuestaria del Congreso con financiamiento del Fondo para el Desarrollo Institucional para

la Oficina Nacional de Presupuesto; iii) la capacidad de los Gobiernos locales para incrementar

41

la rendición de cuentas, con financiamiento del Fondo Fiduciario de Corea gestionado por el

Instituto del Banco Mundial, y iv) la capacidad de la sociedad civil de auditar las políticas

públicas, por medio del Observatorio Ciudadano de la IPAC, con financiamiento del Fondo

Fiduciario del SFLAC y el Fondo de la Sociedad Civil.

SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN

113. El Gobierno y el equipo del Banco siguen avalando los indicadores de seguimiento y

consideran que constituyen un marco sólido para esta serie de PPD. Sin embargo, surgieron

grandes obstáculos en la recopilación de datos para informar sobre los avances de esos

indicadores. En un principio, la serie PASS se preparó con un cronograma acelerado, puesto que

se necesitaba asistencia rápida para ayudar a la República Dominicana a enfrentar la crisis

mundial. Como resultado, algunos indicadores, directrices y objetivos de seguimiento se

establecieron sin contar con datos firmes. Especialmente, la mayoría de los datos de referencia

estaban supeditados a los resultados de una evaluación de impacto, la EEPS, planificada para el

verano de 2010. En la práctica, la EEPS sufrió retrasos considerables por problemas

metodológicos en la ubicación de los grupos de tratamiento, y los indicadores de referencia se

publicaron recién en septiembre de 2011. Ese retraso ya se comentó en el documento del

programa para el PASS2, en el que se reconoce que el Gobierno necesitará ajustar las referencias

y las metas correspondientes a algunos indicadores que dependen de la EEPS.

114. El Gobierno demostró, durante el año pasado, que está decidido a actualizar el marco de

resultados de la serie PASS, en el contexto de sus esfuerzos generales por crear un sistema

integral de seguimiento y evaluación de la protección social en el país, y, junto con el Banco,

llegaron a la conclusión de que los indicadores son adecuados para seguir desarrollando un

sólido marco de resultados para la serie PASS. Se espera que el PASS incremente, en líneas

generales, la proporción de hogares beneficiarios de las TEC que invierten en su capital humano,

y que esto se refleje en i) un aumento de la proporción de hogares beneficiarios de las TEC que

cumplen con sus responsabilidades conjuntas de salud y nutrición y ii) un incremento de la

proporción de estudiantes de familias beneficiarias de las TEC que se matriculen en la escuela

primaria, concurran a clases y completen el ciclo, y para aquellos que se matriculen y concurran

a la escuela secundaria27

. También se prevé que redunde en un mejoramiento de la gestión

presupuestaria para un mejor desempeño de los sectores sociales, principalmente por medio de la

reducción de la brecha entre los presupuestos y las fechas de desembolsos pautados y efectivos.

Por último, las reformas incluyen la aplicación de contratos por resultado y desempeño en los

sectores sociales, que redundan en un fortalecimiento de la transparencia y la supervisión por

parte de la sociedad civil.

115. En el anexo 3 se presenta una actualización del marco de resultados, que expone todos los

datos disponibles en el momento en que se preparó este documento de programa y muestra el

plan de recopilación de datos para el año próximo, lo que permitirá evaluar el éxito de estas

27

Algunos de los resultados específicos previstos a largo plazo en educación incluyen un mayor nivel de educación

entre los niños extremadamente pobres, sobre todo en la matriculación durante el desarrollo de la primera infancia

(niños de entre 4 y 6 años), finalización de la educación básica y matriculación en la escuela secundaria. En materia

de salud, los principales resultados esperados a largo plazo incluyen un mejor desempeño del Gobierno para

garantizar una nutrición esencial y prestar servicios de salud infantil y prenatal para los ciudadanos más pobres.

42

reformas en cuanto al cumplimiento de sus objetivos. Tanto la ejecución como el seguimiento

del tercer PPD seguirán apoyándose en una estrecha coordinación entre el equipo del Banco, el

Gabinete Social, el MH, el MEPD, el MSP y el MINERD.

ASPECTOS FIDUCIARIOS

116. Mientras que el riesgo fiduciario relacionado con el entorno de la gestión de las finanzas

públicas en la República Dominicana se considera medianamente alto, el Gobierno ha seguido

dedicándose a la revisión, el fortalecimiento y la modificación de la manera en que sus finanzas

públicas se han planificado y administrado en los últimos años, según se detalla en el anexo 11.

El país ha progresado en cuanto a la aprobación de reformas importantes que se dirigían al marco

legal de la gestión financiera y redefinían el rol de las instituciones involucradas en la gestión de

las finanzas públicas. El desarrollo de las reformas involucró tanto al MH, el MAP, y el MEPD,

como también a organismos legislativos y de supervisión que se ocupan de la calidad y eficiencia

de la ejecución y el control del presupuesto. La ejecución mostró pequeñas mejoras según se

indica explícitamente en el Informe del programa de gasto público y rendición de cuentas

financieras de 2007 y en la actualización de 2010. Entidades clave del programa muestran un

progreso notable en cuanto a la definición de sus planes estratégicos, alineados con el Plan

Nacional de Desarrollo. Varias actividades conjuntas se están realizando para fortalecer la

gestión financiera y entidades de supervisión clave en los siguientes ámbitos: Gobierno, sociedad

civil, empresas privadas y donantes. Para un análisis más detallado de los aspectos fiduciarios

véase anexo 11. El equipo confirma que el Gobierno publica su presupuesto anual de

manera oportuna.

PAGOS Y AUDITORÍA

117. La administración de este préstamo será responsabilidad del MH. El préstamo propuesto

seguirá los procedimientos de desembolso del Banco para créditos y/o PPD. La balanza de

pagos/respaldo presupuestario se pagará en función de la ejecución satisfactoria del programa

para políticas de desarrollo, incluido el mantenimiento de un marco de política macroeconómica

satisfactorio, y no estará vinculado a ninguna adquisición específica. Además, no se exigirán

requisitos de adquisición. Una vez que el préstamo está aprobado por el Directorio Ejecutivo y se

efectiviza, el Prestatario puede presentar una solicitud de retiro al Banco solicitándole que

deposite los fondos del préstamo en una cuenta ad hoc designada por el Prestatario en el BCRD

y aceptable para el Banco. El Prestatario garantizará que, al depositar el préstamo en la cuenta,

un monto equivalente se acreditará en el sistema de gestión presupuestaria de manera aceptable

para el Banco. El Prestatario informará al Banco las sumas depositadas en la cuenta corriente en

moneda extranjera y acreditadas al sistema de gestión presupuestario. Si los fondos del préstamo

se utilizan para fines no admisibles de acuerdo con en el acuerdo de PPD, el BIRF exigirá

mediante una notificación que el Prestatario inmediatamente le reembolse un monto equivalente.

Los montos reembolsados al Banco mediante esa solicitud se cancelarán. El Banco tendrá la

opción de solicitar una auditoría de la cuenta ad hoc.

43

RIESGOS Y MITIGACIÓN

118. En el cuadro 4 a continuación se resumen los principales riesgos identificados desde el

primer PPD de esta serie; se analiza hasta qué punto se materializaron e identificaron nuevos

riesgos y medidas de mitigación de riesgo, de ser aplicables.

Cuadro 4: Riesgos y medidas de mitigación

28

El programa actual finaliza en el primer trimestre de 2012.

Riesgos Análisis y mitigación

Riesgos macroeconómicos

La crisis económica mundial

podría ubicar las limitaciones

de los recursos financieros en

el programa de reforma y

obligar al Gobierno a tomar

decisiones difíciles. Mientras

que este riesgo comenzó en

2009, ha resurgido con la

reciente volatilidad de los

precios de los alimentos y el

combustible a principios de

2011. Las posibilidades de

crecimiento siguen

dependiendo, en gran medida,

de mejoras en el ambiente

externo volátil.

Además, el terremoto de Haití

de enero de 2010 podría

ocasionar una contracción de

su demanda. Haití es el

segundo mercado de destino

más grande de las

exportaciones dominicanas.

Un déficit más alto de lo

esperado en el sector de la

electricidad podría afectar

potencialmente la solvencia

del Gobierno y contribuir a

una brecha de financiamiento

fiscal.

La economía mundial comenzó a recuperarse con la expectativa de que la

producción se incremente el 3,2% en 2011. Sin embargo, la perspectiva se

mantiene muy incierta en vista de los problemas económicos en Europa y

Estados Unidos. La extensión de la crisis podría dañar las posibilidades de

crecimiento para la República Dominicana mediante una caída del turismo

y de los precios de los productos básicos para productos mineros y un

colapso en la demanda de exportaciones. Mientras que los riesgos

provenientes de la baja cobertura de la reserva actualmente son mitigados

por el programa del FMI, por el acceso relativamente favorable a mercados

internacionales y por importantes afluencias de IED, un impacto externo

podría llevar a la escasez de divisas. Los riesgos podrían amplificarse por la

ausencia de un nuevo programa28

del FMI; esto también podría estancar el

impulso de la reforma en el frente estructural. Mientras que estos riesgos

externos se mantienen sólidos, entre los factores de mitigación se encuentra

una fuerte gestión macroeconómica que incluye un crecimiento en el

tamaño y la sofisticación del mercado de deuda interno y una mejor

supervisión bancaria y financiera.

El terremoto de Haití, en realidad, causó una demanda mayor de alimentos

y productos para la construcción.

Los problemas financieros en el sector de la electricidad público siguen

siendo el principal riesgo fiscal. En 2011, se esperaba que el déficit en el

sector de la electricidad alcanzara US$690 millones, monto

significativamente mayor al objetivo anterior de US$350 millones. El

Gobierno ha reducido los gastos para ayudar a limitar el déficit fiscal

mundial. Una caída de los precios internacionales del petróleo ayudaría a

mejorar el déficit del sector. Además, el Gobierno aplicó medidas para

tratar la viabilidad financiera del sector público de la electricidad, incluidos

un aumento en las tarifas y cambios en la gestión de las empresas

distribuidoras. El Banco tiene una participación activa en el sector mediante

un proyecto de asistencia técnica que respalda el programa de reforma

estructural en el cual se realizaron avances significativos (para más

información, véase el anexo 7). Sin embargo, a corto plazo, la aplicación de

una tarifa técnica en particular podría verse afectada por el entorno político,

especialmente frente a las próximas elecciones.

El Gobierno fortaleció la institucionalización de nuevos mecanismos de

planificación y asignación que tienen como objetivo proteger las

inversiones a favor de los sectores sociales pobres. El Decreto Presidencial

de enero de 2011 que ordenaba recortes en el presupuesto ministerial

incluye exenciones específicas para la educación, la salud y ciertos

programas de protección social, aunque los recortes propuestos en julio de

44

2011 no lograron proteger a todos los sectores sociales.

Finalmente el Gobierno inició una transición de los subsidios universales al

consumo de electricidad y gas, que fueron fiscalmente insostenibles, hacia

subsidios focalizados que benefician solamente a aquellas familias

detectadas como pobres por el SIUBEN y el programa de las TEC. El uso

del programa de protección social focalizada es, por lo tanto, parte de la

solución a las limitaciones fiscales provenientes del sector de la energía.

Riesgos políticos y de

transición

Las elecciones nacionales,

acordadas para mayo de 2012,

podrían ocasionar cambios en

las prioridades. Esto podría

poner en peligro la ejecución

de las reformas respaldadas

por el PASS.

Entre los desafíos se encuentra

el riesgo del clientelismo en la

administración de TEC

Solidaridad y el censo

socioeconómico del SIUBEN,

un riesgo que podría aumentar

por el contexto preelectoral.

Las reformas respaldadas por el programa PASS siguen beneficiándose de

la fuerte identificación a nivel social y del Gobierno. Además muchas de las

reformas respaldadas por esta operación son parte de la estrategia de

mitigación ya que pretenden institucionalizar reformas clave, a través de la

creación de fuertes sistemas de gestión e información, mediante la

institucionalización de procesos de decisión y la formalización de roles y

normas, entre otros.

El Gobierno se encuentra actualmente llevando a cabo una actualización del

registro único de beneficiarios del SIUBEN, que realiza una prueba

transparente de los recursos disponibles para determinar la elegibilidad de

los hogares para programas seleccionados. El Gabinete Social decidió

involucrar a las ONG independientes en la estrategia revisada para la

ejecución de la actualización. Mediante sus PPD, préstamos de inversión y

asistencia técnica, el Banco seguirá respaldando medidas para fortalecer el

mecanismo y la verificación de las responsabilidades conjuntas, asegurará

que los pagos de las transferencias se realicen progresivamente en función

de la verificación de las responsabilidades conjuntas. Esta supervisión se

realiza conjuntamente con el BID, que también apoya al programa

financiera y técnicamente.

Riesgos de implementación

El Gobierno enfrenta

limitaciones en cuanto a la

capacidad institucional y

administrativa

Las reformas requieren una

coordinación estrecha dentro

del Gobierno, a través de

sectores sociales, entre

organismos del sector social y

ministerios centrales y entre el

MH y el MEPD.

Riesgo de bajos niveles de

ejecución en el cierre de

brechas de oferta identificadas

en las áreas de salud,

educación y nutrición

relacionadas a las

responsabilidades conjuntas

de TEC Solidaridad

rediseñadas.

Los riesgos de la adquisición

lenta probablemente continúen

afectando la implementación

La limitación de la capacidad ha sido mitigada en gran parte por las

actividades de la ATNC Programática en Sectores Sociales y Calidad de

Gastos Públicos (fortalecimiento de la capacidad y asistencia justo a

tiempo), los recursos del Proyecto de Préstamo de Inversión de Protección

Social, el Préstamo de Inversión de Múltiples Fases del BID y la

financiación con subsidios del Servicio de Fomento del Buen Gobierno.

Los riesgos de la falta de coordinación han sido mitigados por: i) la

institucionalización de los comités interinstitucionales e intersectoriales de

las TEC a nivel central y de las comisiones plurisectoriales que tratan temas

a nivel local; ii) las reformas a los procesos de gestión presupuestaria, con

solicitudes de presupuestos para cubrir las brechas de oferta para los

beneficiarios de las TEC conjuntamente formuladas por los sectores de

protección social, salud y educación; iii) el respaldo de la coordinación

intersectorial en las herramientas de cada sector (ej., los SIA), en lugar de

herramientas adicionales que necesitarían desarrollarse en forma separada,

y iv) los esfuerzos constantes de coordinación de donantes activos por parte

del Banco y el BID en particular.

La coordinación entre los ministerios centrales también ha mejorado y la

firma de contratos por resultado y desempeño es un primer paso importante

en la institucionalización de procesos anuales que brindan un marco para

una coordinación constante.

Es probable que la obligación del Gobierno de seguir asignando los fondos

en el presupuesto para salvar las brechas de oferta se mantenga firme, en

45

oportuna de algunas reformas,

como lo experimentó el

Estudio Socioeconómico de

Hogares del SIUBEN; la

ejecución de los recursos

financieros asignados para

programas sociales

prioritarios; y la herramienta

Portal del Ciudadano del

portal web para la

transparencia del presupuesto.

parte, debido al ejercicio de planificación plurianual institucionalizado por

las reformas respaldadas por esta serie de operaciones. Además se espera

que la publicación de información sobre asignación y ejecución para

consulta del público, junto con el fortalecimiento de la capacidad de la

sociedad civil con un fondo fiduciario especial, ocasionen una disciplina

presupuestaria sostenida.

El Gobierno ha controlado estos riesgos en el caso del censo del SIUBEN y

el Portal del Ciudadano durante 2011. Para que el programa cierre las

brechas en la oferta de servicios sociales básicos, el programa de las TEC

realizará trimestralmente revisiones del progreso de la ejecución, resaltará

los problemas e identificará las unidades responsables de éstos.

Riesgos de oposición de las

partes interesadas

Los gremios que representan a

los docentes o al personal

médico pueden oponerse a

algunas intervenciones en los

sectores de educación y salud

La asociación de los colmados

afiliados al programa de las

TEC puede oponerse a la

reforma del mecanismo de

pago que podría reducir su

participación.

Esta operación apoya políticas que requieren que docentes, directores de

escuelas, enfermeros y doctores sistemáticamente revelen información

sobre sus servicios en sistemas de información sectoriales. Mientras que

esto requiere un cambio en la cultura, se espera que una capacitación

intensa sumada a la capacidad de comprender que el sistema es una

herramienta de gestión útil en todos los niveles mitiguen la resistencia. En

educación, la política de una mayor descentralización de la compra de

insumos educativos generalmente tiene el apoyo de los gremios de los

docentes. En salud, el MSP también implementará un plan de incentivos

para motivar al personal a utilizar el SGC.

Las reformas respaldadas por el PASS han apoyado la expansión de la

cantidad de colmados afiliados, y se espera que ocasionen un mejor acceso

a la información de la cuenta. Además el Gobierno ya está poniendo a

prueba mecanismos alternativos de pago que reducirían el poder de los

dueños de los colmados. El Gobierno también está presente en el proceso

de amplificación de los reportes comunitarios que proveen a los hogares

beneficiarios con mecanismos para expresar sus preocupaciones por

cualquier aspecto del programa de las TEC, incluidos los mecanismos de

pago. Finalmente, el Gobierno ha firmado un acuerdo con una institución

de apoyo a los consumidores (ProConsumidor) para supervisar la calidad de

los servicios de pago.

Riesgos de desastres naturales

La República Dominicana se

encuentra expuesta a múltiples

tipos de desastres naturales,

especialmente inundaciones y

huracanes. Los desastres

naturales tienen el potencial

de afectar a los pobres y

amenazar su capital humano,

así como también representar

una elevada carga fiscal.

El programa de TEC Solidaridad y el suministro de servicios básicos a los

pobres, respaldados mediante esta operación, son instrumentos clave para

ayudar a los más pobres a mitigar el impacto de los desastres sobre su

consumo y capital humano.

Al nivel de las empresarial y gubernamental, el daño producido a las

principales empresas del sector privado se encuentra, en parte, cubierto por

su propio seguro y la asistencia del Banco Mundial cubre la mitigación de

los riesgos de desastres naturales bajo el Préstamo de Recuperación de

Emergencia y Gestión en Casos de Desastre de US$80 millones.

46

Anexo 1: Situación de los factores de activación para el tercer PPD

Factores de activación para el tercer PPD del

PASS

(según especificación en el documento

programático del segundo PPD del PASS)

Acciones prioritarias del tercer PPD del PASS Comentarios

I. MEJORA DEL RENDIMIENTO DE LOS SECTORES SOCIALES PARA PROMOVER EL CAPITAL HUMANO PARA LOS POBRES

1.1 Renovación conceptual, institucional y operativa del programa de TEC Solidaridad

*) El Gobierno utiliza procedimientos y mecanismos

para permitir la verificación de responsabilidades

conjuntas en al menos el 80% de las familias del

programa de las TEC.

*) Creación de Comités Regionales Intersectoriales

en al menos la mitad de las regiones cubiertas por

el programa.

1) El Gobierno a través del Comité Intersectorial de

las TEC: i) adoptó procedimientos y mecanismos para

prever la verificación y el cumplimiento de las

responsabilidades conjuntas conforme al programa de

TEC Solidaridad, y ii) estableció Comités Regionales

Intersectoriales en todas las regiones abarcadas por el

programa de TEC Solidaridad, como señalado en la

Disposición emitida por el Comité Intersectorial de las

TEC, el 26 de agosto de 2011.

Se combinaron dos factores de activación en una

acción previa.

La desconcentración de las operaciones del programa

excede al factor de activación inicial y comprende

todas las regiones. Asimismo, se crearon Comités

Intersectoriales entre el programa de las TEC y los

sectores de salud y educación a nivel local.

*) Sistema integral de seguimiento y evaluación

compartido por las TEC, educación, salud y los tres

entes: la ADESS, el SIUBEN y el programa de

TEC Solidaridad.

2) El Gobierno designó y estableció la ejecución de un

sistema integral de seguimiento y evaluación para

compartir información técnica entre: i) el programa de

TEC Solidaridad; ii) el MINERD y el MSP; iii) la

ADESS, y iv) el SIUBEN, como señalado en la

Disposición emitida en conjunto entre el Comité

Intersectorial y el Interinstitucional de las TEC, el 25

de agosto de 2011.

Sin cambios, con pequeñas aclaraciones.

1.2 Medidas adicionales en políticas de salud

*) El Gobierno ejecuta una herramienta de

información para el registro diario de las actividades

de atención primaria.

*) Resolución del MSP que impulsa la capacitación

obligatoria para el personal de salud sobre varios

aspectos de la atención primaria, esto incluye los

nuevos protocolos para el cuidado de la salud

materno-infantil, a partir del 1 de octubre de 2010.

*) El MSP desarrolla y ejecuta un sistema de

evaluación a nivel nacional para analizar el

cumplimiento en la utilización de los nuevos

manuales para el cuidado materno-infantil en la

3) El Gobierno, a través del MSP: i) estableció la

registración diaria de los servicios de atención

primaria de salud a través del SGC, tal como se

demuestra por la Disposición n.º 0000016, con fecha

al 26 de julio de 2011, emitida por el MSP del

prestatario, y ii) emitió el Plan de Acción para Apoyar

e Incentivar la Aplicación de Protocolos y Uso del

Sistema de Registro de Atenciones en los Centros de

Primer Nivel para el fortalecimiento institucional de

las entidades de salud del prestatario, la capacitación y

el establecimiento de incentivos para médicos,

enfermeras y personal administrativo de los centros de

atención primaria de la salud relacionados con el uso

del SGC.

En forma simplificada: un factor de activación como

acción previa. La acción incorpora el uso del SIA

electrónico para mejorar la calidad a través de la

supervisión de los servicios de salud primarios, para

fortalecer la verificación de las responsabilidades

conjuntas de las TEC e incrementar la rendición de

cuentas mediante el seguimiento del cumplimiento de

los protocolos de salud por parte del personal. Otros

factores de activación se lograron con la aplicación de

sistemas para capacitación y seguimiento de la

adhesión a través del SGC por parte del Gobierno. El

BID también apoya la evaluación de calidad para

realizar el seguimiento de la adhesión a los protocolos

médicos. Para mejorar la calidad, el Gobierno también

47


PASS




capacitación del personal. inició el proceso de creación de una entidad de gestión

para la prestación de servicios de salud y preparó un

plan de acción para su operatoria y para el

fortalecimiento del MSP a fin de realizar su función

rectora y esencial de salud pública.

1.3 Medidas adicionales en políticas de educación

*) El Gobierno administra las Pruebas Nacionales

adaptadas para el segundo ciclo de la educación

básica (8.o grado).

*) El Gobierno valida las normas de evaluación de los

estudiantes para la educación secundaria. (2.o y

4.o grado) .

*) En base a los resultados del programa piloto a por

ejecutarse en 2010-11, la definición de una nueva

estructura y montos de transferencias tendrán lugar a

fines de mejorar los indicadores educativos de acceso,

retención, promoción y tasas de terminación por

nivel educativo.

4) El Gobierno, a través del MINERD: i) aprobó un

mecanismo para la transferencia de recursos

financieros a los distritos escolares para la compra de

materiales didácticos, el financiamiento de servicios

no prestados por el personal, y activos no financieros,

y ii) validó las normas de evaluación de estudiantes

para la educación secundaria tal como lo prueba la

Resolución n.° 668-2011, del 7 de septiembre de

2011, y la Resolución n.° 605-2011, del 2 de

setiembre de 2011.

Nueva acción previa que refleja una serie de acciones

identificadas como fundamentales en el trabajo

analítico llevado a cabo como parte de la ATNC de

los sectores sociales sobre la calidad de la educación.

Entre los factores de activación anteriores: 1) los

exámenes se administran regularmente 2) la

adaptación de las Pruebas Nacionales para el segundo

ciclo de la educación básica han sido postergados

dado que el Gobierno se embarcó en un programa más

amplio de reforma de los planes de estudio, y 3) el

programa piloto está en curso de ejecución.

1.4 Mejoras en la calidad del servicio a los beneficiarios

*) El Gobierno expande la red de instituciones

afiliadas a la RAS de acuerdo con las metas

establecidas para el segundo año.

5) El Gobierno a través de su Gabinete Social:

i) expandió el número de instituciones afiliadas a la

RAS a un total de 3067 al 30 de septiembre de 2011

(nivel inicial de 1988 instituciones al 30 de junio de

2009), ii) aprobó los estatutos de la RAS, y iii) firmó

un acuerdo con Pro-Consumidor, el 10 de agosto de

2011, para: a) supervisar las instituciones de la RAS y

b) informar a los beneficiarios del programa de TEC

Solidaridad sobre sus derechos y el funcionamiento

de la RAS, según se indica en la Resolución n.° 001-

2011, de fecha 25 de agosto de 2011, publicada por el

Presidente del directorio de la ADESS.

Fortalecimiento, para incluir el nuevo acuerdo

de supervisión.

1.5 Mejoras en el desempeño de la focalización

*) El Gobierno ejecutará un nuevo censo

socioeconómico de focalización con exactitud

mejorada en materia de inclusión y exclusión,

cumplimiento con los criterios de admisibilidad e

identificación expandida de beneficiarios dentro de

6) El Gobierno a través de su Gabinete Social, puso en

vigor un nuevo censo para actualizar el SIUBEN y

mejorar la focalización de sus programas sociales, lo

que incluye una actualización de la información sobre

los hogares y las personas, un aumento de la cobertura

Sin cambios. El nuevo censo socioeconómico

alcanzará 1,81 millones de hogares, más allá de las

estimaciones iniciales de 1,5 millones de hogares.

48


PASS




nuevas áreas geográficas con altos niveles de pobreza

no considerados en el censo de 2004-05, junto con la

consiguiente actualización de las bases de datos de

beneficiarios del programa.

del censo en áreas geográficas ya cubiertas en 2004-

2005 y una expansión de la cobertura del censo a

áreas geográficas con altos niveles de pobreza no

incluidas previamente, tal como lo indica la

Resolución n.° GS-02-11, del 13 de septiembre de

2011, emitida por el Coordinador del Gabinete Social.

II. FORTALECIMIENTO DE LA GESTION DEL PRESUPUESTO PARA RESPALDAR EL RENDIMIENTO CONJUNTO DE LOS ENTES DEL

SECTOR SOCIAL DENTRO DEL PROGRAMA DE LAS TEC REDISEÑADO (Gabinete Social, MSP y MINERD)

*) Revisión del avance en el cierre de las brechas de

oferta en la provisión de servicios de educación, salud

y nutrición en áreas prioritarias.

*) Las proyecciones que contiene el documento de

política, que al mismo tiempo conecta las metas del

programa y los recursos, se reflejan en el plan

multianual y el marco presupuestario de

mediano plazo.

7) El Gobierno estableció la planificación

presupuestaria y mecanismos de coordinación que

asegurarán la disponibilidad de los recursos

necesarios para alcanzar las metas del programa de

TEC Solidaridad, según la aprobación de: i) el PNPSP

2011-14, elaborado por el Consejo de Ministros del

Gobierno el 15 de septiembre de 2011; ii) el

Presupuesto Nacional y Ley General de Ingresos y

Gastos Públicos de 2011, y iii) la Disposición

publicada el 1 de septiembre de 2011, por el Comité

Intersectorial de las TEC.

Factores de activación múltiples consolidados en

una acción de política fortalecida que comprende

áreas fundamentales del proceso de planificación:

1) planificación de inversiones a mediano plazo,

2) asignación en un presupuesto anual, 3) seguimiento

y análisis de los resultados alcanzados por el

programa que apunta al cierre de brechas de oferta en

servicios básicos.

III. RESPALDO A LA EJECUCIÓN GRADUAL DE LOS CONTRATOS POR RESULTADO Y DESEMPEÑO EN LOS SECTORES SOCIALES

*) Los contratos por resultado y desempeño firmados

por el MSP y el MINERD, que establecen planes

estratégicos, objetivos, indicadores de desempeño y

presupuestos, y que cubren al menos los programas

prioritarios del sector social, se incluirán en un anexo

al Presupuesto. Se examinará este factor de activación

potencial luego de la finalización del rediseño del

plan Solidaridad. *) Diagnosticar y elaborar una

versión preliminar del plan de fortalecimiento

institucional, para la aplicación de un contrato por

resultados y desempeño que comprenda el programa

de las TEC.

8) El Gobierno a través del MEPD, el MH y el MAP:

i) firmó un contrato por resultado y desempeño por

separado con el MSP y el MINERD, para fortalecer la

gestión institucional del presupuesto y la rendición de

cuentas de los programas prioritarios del Gobierno en

educación y salud, por medio de un presupuesto

basado en el desempeño, según se indica en los

contratos por resultado y desempeño del 31 de agosto

de 2011, y ii) aprobó el Decreto Presidencial n.° 522-

11, con fecha al 31 de agosto de 2011, que regula el

artículo 14 de la Ley Orgánica de Presupuesto para el

Sector Público n.° 423-06, que establece un modelo

de gestión orientada a resultados a través del uso de

contratos por resultados y desempeño.

Simplificación y claridad: Los contratos por resultado

y desempeño que comprenden los programas

prioritarios en salud y educación son los primeros

programas piloto que se elaboran para esta clase de

contratos en otros sectores y programas. La acción

previa también incorpora el Decreto que define las

responsabilidades institucionales con respecto a los

contratos por resultados y desempeño, un elemento

clave para que estos sean operativos a través de la

estructura del Gobierno.

IV. MEJORAS EN LA TRANSPARENCIA Y SUPERVISIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LOS SECTORES SOCIALES

*) Puesta en marcha del Portal del Ciudadano 9) El Gobierno, a través del MH, puso en vigor una Sin cambios.

49


PASS




“Consulta Amigable” herramienta en línea de

transparencia presupuestaria.

herramienta en línea de transparencia presupuestaria

(Portal del Ciudadano Dominicano), que permite

hacer consultas públicas gratuitas sobre los ingresos

públicos y los gastos de los entes centrales del

Gobierno, inclusive, datos sobre la ejecución del

Presupuesto Nacional del Gobierno.

*) Publicación de los resultados de las hojas de

calificación de la comunidad piloto.

*) El Gobierno mejora el sistema de reclamos del

programa de las TEC para que pueda incluir quejas

asociadas con la provisión de servicios en escuelas y

establecimientos de salud.

10) El Gobierno definió y ordenó la aplicación del

plan de expansión de las “hojas de calificación de la

comunidad” (un plan social de auditoría para los

beneficiarios del programa de TEC Solidaridad para

que estos den a conocer su opinión sobre la calidad de

los servicios proveídos de conformidad con ese

programa), según se indica en la Disposición del 12

de agosto de 2011, publicada por el Comité


Fortalecimiento y simplificación: La acción se centra

en la expansión de las hojas de calificación. El otro

factor de activación se abandonó, pero el sistema de

reclamos avanzó más allá de las expectativas, una vez

incorporado al amplio sistema de información

del Gobierno.

50

Anexo 2. Serie de PPD del PASS: Matriz de política general

Tema Primer PPD (noviembre de 2009) Segundo PPD (noviembre de 2010) Tercer PPD (noviembre de 2011)

I. MEJORA DEL RENDIMIENTO DE LOS SECTORES SOCIALES PARA PROMOVER EL CAPITAL HUMANO PARA LOS POBRES

1.1 Renovación conceptual, institucional y operativa del programa de TEC Solidaridad

i) La función de capital humano del programa de

las TEC fue confuso durante años debido a la inclusión de transferencias de efectivo no

condicionadas en el área operativa del programa

Solidaridad.

ii) División poco clara e ineficiente de las

funciones y responsabilidades en los entes del

Gabinete Social (focalización: el SIUBEN, el pago: la ADESS, las TEC: Solidaridad).

iii) Escasa coordinación entre los entes del

Gabinete Social, el MSP y el MINERD.

iv) Falta de un marco de resultados claro para el

programa de las TEC y el desempeño

correspondiente en relación con los servicios de salud y educación.

*) Decreto Presidencial que establece el marco

legal y regulatorio para la reestructuración y el fortalecimiento del SPS del Gobierno y que

ordena la organización de programas de

protección social, en carácter de transferencias de

efectivo no condicionadas, subsidios focalizados

y transferencias de efectivo condicionadas a la

inversión en capital humano para las familias pobres.

*) Resoluciones del coordinador del Gabinete

Social (Vicepresidente) en torno al rediseño del marco institucional y reglas operativas del

programa de TEC Solidaridad i) asegurar el

cumplimiento de responsabilidades conjuntas y su verificación, y ii) incluir indicadores de gestión e

impacto a través de: i) la creación de un Comité

Interinstitucional (Solidaridad, la ADESS y el SIUBEN) para la coordinación de todas las

acciones de política a desarrollar en el sector de

protección social, ii) la creación de un Comité Interinstitucional (Solidaridad, Salud y

Educación) para la coordinación de todas las

acciones de política a desarrollar para los sectores de salud, educación y nutrición, y iii) la

aprobación de dos nuevos manuales: el primero

sobre procesos intersectoriales aplicables a todos los programas sociales, y el segundo sobre las

reglas operativas aplicables al rediseñado

programa de TEC Solidaridad.

*) Resolución del Coordinador del Gabinete Social

(Vicepresidente) por medio de la aprobación de: i) las buenas gestiones que rigen la función del

Comité Interinstitucional de las TEC (compuesto

por la ADESS, el SIUBEN y Solidaridad) y el

Comité Intersectorial de las TEC (compuesto por

Solidaridad, Salud y Educación), y ii) la ejecución

para noviembre de 2011, del plan de desarrollo organizacional para Solidaridad, inclusive, la

actualización de la estructura organizacional y de

las funciones del personal según los objetivos de la misión y las normas operativas del programa de

TEC Solidaridad rediseñado.

*) Comunicación del Vicepresidente sobre el proceso de verificación de responsabilidades

conjuntas con la presentación del acta de acuerdo

del Comité Intersectorial de las TEC para el plan de acción 2010-11, se establece que: i) para Diciembre

de 2010, el 90% de los hogares beneficiarios que

reciben transferencias se registrarán en una Unidad de Atención Primaria (UNAP) y/o escuela o habrán

recibido un aviso por carta acerca de una

suspensión potencial por incumplimiento, y ii) definición de los procedimientos y el

cronograma (inicio en enero 2011) para la

verificación sistemática de responsabilidades conjuntas en educación y salud con el objetivo de

unir al menos el 80% de las transferencias a los

beneficiarios del programa de las TEC correspondientes basados en la verificación de

responsabilidades conjuntas.

*) El Gobierno, a través del Comité Intersectorial

de las TEC: i) adoptó procedimientos y mecanismos para permitir la verificación del

cumplimiento de las responsabilidades conjuntas

en salud y educación conforme al programa de

TEC Solidaridad, y ii) creó Comités

Intersectoriales Regionales en todas las regiones

comprendidas por el programa de TEC Solidaridad, de acuerdo con la Disposición

publicada por el Comité Intersectorial de las TEC

el 26 de agosto de 2011.

*) El Gobierno diseñó y ordenó la aplicación de un

sistema integral de seguimiento y evaluación

integral para compartir información técnica entre: i) el programa de TEC Solidaridad; ii) el MSP y el

MINERD; iii) la ADESS, y iv) el SIUBEN, según

se indica en la Disposición publicada conjuntamente por el Comité Intersectorial y el

Interinstitucional de las TEC, del 25 de agosto

de 2011.


1.2 Medidas adicionales en políticas de salud

51

i) Calidad deficiente del cuidado de la

salud materno-infantil en el primer nivel

de atención.

ii) Resultados pobres en materia de la

salud materno-infantil: altas tasas de

mortalidad y falta de protección frente a

enfermedades

inmunológicas prevenibles.

*) El Gobierno, a través del MSP:

i) ordenó la registración diaria de los

servicios de atención primaria de salud,

a través del SGC, según se indica en la

Disposición n.° 0000016, del 26 de julio

de 2011, publicada por el MSP del

Prestatario, y ii) elaboró el Plan de

Acción para Apoyar e Incentivar la

Aplicación de Protocolos y Uso del

Sistema de Registro de Atenciones en

los Centros de Primer Nivel, para el

fortalecimiento institucional,

capacitación y aplicación de incentivos

de rendimiento para médicos,

enfermeras y personal administrativo de

los centros de atención primaria de la

salud relacionados al uso del SGC.

1.3 Medidas adicionales en políticas de educación

i) Falta de sistemas de información en el

MINERD, para verificar el

cumplimiento con la responsabilidad

conjunta y el seguimiento de los factores

de calidad básicos.

ii) Ausencia de incentivos financieros

diferenciados para mitigar los costos de

oportunidad dentro del programa de

las TEC.

iii) Deficiente habilidad del MINERD

para supervisar los resultados del

aprendizaje de los estudiantes, inclusive,

estudiantes de las familias del programa

de las TEC.

*) Resolución del MINERD que valida

las normas de evaluación estudiantil

para la educación preescolar y de

primer ciclo de la educación básica.

*) Resoluciones del MINERD sobre la:

i) aplicación formal de las pruebas

nacionales (con referencia a matemática y

lengua) para los estudiantes en el primer

ciclo de la educación básica, y

ii) validación de los parámetros de

evaluación a utilizarse en escuelas

privadas y públicas para los estudiantes

que se encuentren en el segundo ciclo de

la educación básica.

*) El Gobierno, a través del MINERD:

i) aprobó un mecanismo para la

transferencia de recursos financieros

hacia los Distritos Educativos para la

compra de materiales didácticos,

financiación de servicios no procedentes

del personal y activos no financieros, y

ii) validó las normas de evaluación para

la educación secundaria, de acuerdo con

la Resolución n.° 668-2011, del 7 de

septiembre de 2011 y la Resolución

n.° 605-2011, del 2 de septiembre

de 2011.


1.4 Mejoras en la calidad del servicio a los beneficiarios

52

i) El mecanismo de pago actual ofrece

una competencia limitada en servicios,

precios y productos.

ii) Los beneficiarios no pueden acceder

a información básica sobre los

beneficios de las TEC, incluso, las

cantidades transferidas o el saldo

de cuenta.

*) Resolución del Coordinador del

Gabinete Social (Vicepresidente)

mediante la aprobación de un plan para

expandir la red de instituciones

afiliadas al programa de Solidaridad (la

RAS, incluidos: colmados, pequeñas

tiendas de alimentos, y también

pequeños supermercados o pequeños

comercios) a fines de alcanzar tres

objetivos principales: i) fomentar la

competencia entre los comercios

adheridos; ii) expandir la oferta y las

clases de productos que pueden

adquirirse con la tarjeta de débito

Solidaridad, y iii) reducir los tiempos y

costos de transacción para los

beneficiarios de Solidaridad.

*) Resolución del Coordinador del

Gabinete Social (Vicepresidente) por

medio de la instrucción de la ejecución

de un mayor acceso a información sobre

el programa de la tarjeta de pago de TEC

Solidaridad para permitir que los

beneficiarios se informen sobre: i) la

cantidad total de efectivo a transferir y,

ii) el saldo disponible en sus tarjetas a

través del uso de una línea gratuita, a

partir del 1 de diciembre de 2010.

*)El Gobierno, a través de su Gabinete

Social: i) expandió el número de

instituciones adheridas a la RAS a un

total de 3067 instituciones al 30 de

septiembre de 2011 (de una base de

1988 instituciones al 30 de junio de

2009); ii) aprobó los estatutos de la

RAS, y iii) firmó un acuerdo con Pro-

Consumidor, el 10 de agosto de 2011

para: a) supervisar las instituciones de la

RAS, y b) informar a los beneficiarios

del programa de TEC Solidaridad de sus

derechos y del funcionamiento de la

RAS, tal como lo prueba la Resolución

n.° 001-2011, del 25 de agosto de 2011,

publicada por el Presidente del

directorio de la ADESS.


*)El Gobierno, a través de su Gabinete

Social, puso en marcha un nuevo censo

para actualizar el SIUBEN y mejorar la

focalización de sus programas sociales,

inclusive, una actualización de la

información sobre los hogares y las

personas, un incremento en la cobertura

geográfica del censo ya comprendida en

el último censo de 2004-05 y una

expansión de la cobertura hacia áreas de

altos niveles de pobreza no incluidas

previamente, según la resolución n.° GS-

02-11, del 13 de septiembre de 2011

publicada por el Coordinador del

Gabinete Social.


II. FORTALECIMIENTO DE LA GESTION DEL PRESUPUESTO PARA RESPALDAR EL RENDIMIENTO CONJUNTO DE LOS ENTES DEL SECTOR

53

SOCIAL DENTRO DEL PROGRAMA DE LAS TEC REDISEÑADO (Gabinete Social, MSP y MINERD)

i) Las asignaciones de presupuesto son

inadecuadas para responder a las

obligaciones que surgen del programa de

las TEC.

*) Comunicación del Jefe del Gabinete

Social (Vicepresidente) al MH que

proporcionó una evaluación cuantitativa

y estimativa de los costos de las brechas

de oferta vinculadas al rediseñado

programa de las TEC, incluso la

provisión de: i) servicios de educación

y otros insumos relacionados

(materiales didácticos); ii) servicios de

atención primaria de salud, incluso el

acceso a medicamentos esenciales, y

iii) micronutrientes que priorizan a las

mujeres embarazadas de Solidaridad y a

los niños menores de dos años.

*) El Gobierno, a través de su Consejo de

Ministros: a) aprobó el PNPSP 2010-13,

que contiene las directivas de mediano

plazo para la política de protección social

con proyecciones en relación a la

cobertura, presupuesto estimado y bases

de financiación lo que incluye la

cuantificación de las brechas de

cobertura del servicio en salud y

educación vinculadas al programa

Solidaridad y que abarcan: i) educación

preescolar, básica y el primer ciclo de la

escuela secundaria; ii) servicios de

atención primaria de salud y un aumento

en la matriculación en el SENASA entre

los beneficiarios del programa

Solidaridad no comprendidos por ningún

plan de seguridad social, y iii) nutrición,

incluso la provisión de micronutrientes

para las mujeres embarazadas y los niños

menores de dos años de edad, y b) envió

el proyecto del Presupuesto Nacional y

Ley General de Ingresos y Gastos

Públicos 2011 al Congreso.

ii) El presupuesto no siempre se ejecuta

de la forma planeada, lo cual puede

afectar la prestación de las TEC.

*) El MH tomó las medidas necesarias

para asegurar la inclusión de los fondos

suficientes en el Presupuesto Nacional

de 2010 para cerrar las brechas de

oferta ligadas al rediseño del programa

de TEC Solidaridad identificadas en la

evaluación descrita anteriormente, y

asimismo asegurar que mediante

medidas especiales, esos fondos sean

desembolsados oportunamente.

*) El Gobierno facilitó: a) recursos

suficientes para alcanzar las metas del

programa de TEC Solidaridad que fueron

recalculadas y acordadas para 2010 y

reflejadas en el artículo 26 del

Presupuesto Nacional y Ley General de

Ingresos y Gastos Públicos de 2010.

Asimismo, publicó una nota técnica

conjuntamente por el MEPD, el Gabinete

Social y el MH en octubre de 2010;

b) procedimientos mejorados para

asegurar la previsibilidad en el

desembolso para los usuarios del

presupuesto, tal como lo prueba el

artículo 26 de la mencionada ley, y

c) medidas adecuadas para supervisar y

*)El Gobierno ha establecido la

planificación del presupuesto y los

mecanismos de coordinación que

asegurarán la disponibilidad de los

recursos suficientes para alcanzar los

resultados del programa de TEC

Solidaridad, tal como lo prueba la

aprobación de: i) el PNPSP 2011-2014

por el Consejo de Ministros, el 15 de

septiembre de 2011; ii) el Presupuesto

Nacional y Ley General de Ingresos y

Gastos Públicos de 2011, y la

iii) Disposición de fecha 1 de septiembre

de 2011, emitida por el Comité


54

publicar el uso de tales recursos, según se

indica en la resolución publicada por el

Comité Intersectorial de las TEC, que

establece que los resultados de la

ejecución de dicho presupuesto se

presenten trimestralmente al Comité

Intersectorial de las TEC y sean

publicados en el portal web del programa

de TEC Solidaridad o en la del MINERD

y el MSP.


III. RESPALDO A LA EJECUCIÓN GRADUAL DE LOS CONTRATOS POR RESULTADO Y DESEMPEÑO EN LOS SECTORES SOCIALES

i) La gestión del presupuesto

principalmente se focaliza en los

recursos. Esto obstaculiza la priorización

de la gestión orientada a resultados de

programas sociales fundamentales.

ii) Bajo rendimiento y poca rendición de

cuentas en materia de Servicios

Regionales de Salud, que están muy

centralizados.

*) El MEPD y el MAP completaron un

diagnóstico institucional para evaluar

las necesidades de preparación y

capacidad para la ejecución de los

contratos por resultado y desempeño en

los sectores de salud y educación.

*) El MSP firma acuerdos de gestión

interna orientados a resultados con dos

Servicios Regionales de Salud.

*) El MSP y el MINERD están de

acuerdo con el MEPD sobre las medidas

de fortalecimiento institucional que se

necesitan para asegurar la preparación

adecuada para la ejecución de sus

respectivos contratos por resultado y

desempeño para octubre de 2011.

*) Acuerdos de gestión internos firmados

entre el MSP y los restantes Servicios

Regionales de Salud para implementar la

gestión orientada a resultados.

*) El Gobierno, por medio del MH, el

MEPD y el MAP, i) firmó un acuerdo

basado en resultados con cada uno de los

siguientes Ministerios: Salud y

Educación, a fin de fortalecer la gestión

presupuestaria y la rendición de cuentas

institucionales de los programas

prioritarios del Gobierno en salud y

educación, a través de la

presupuestación basada en resultados,

como evidencian los contratos por

resultados y desempeño con fecha del 31

de agosto de 2011, y ii) aprobó el

Decreto Presidencial n° 522-11, con

fecha del 31 de agosto de 2011, que

regula el artículo 14 de la Ley 423-06

(Ley Orgánica de Presupuesto para el

Sector Público), que establece un

modelo de gestión basada en resultados

por medio de contratos por resultados

y desempeño.

TEMA Primer PPD (noviembre de 2009) Segundo PPD (noviembre de 2010) Tercer PPD (noviembre de 2011)

IV. MEJORAS EN LA TRANSPARENCIA Y LA SUPERVISIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LOS SECTORES SOCIALES

Presupuesto total: i) nivel muy bajo de

acceso público a información

presupuestaria extensa y oportuna.

Programa de las TEC: *) el programa

de TEC Solidaridad en su sitio de

Internet publica: i) la lista de los

beneficiarios de las TEC, y ii) la

Presupuesto Total: *) El MH: i) confirma

a) el desarrollo de la implementación del

proyecto Consulta Amigable, que apunta

a crear una interfase basada en la web

Presupuesto Total: *) el Gobierno, a

través del MH, puso en marcha una

herramienta de transparencia

presupuestaria en línea (Portal del

55

Programa de las TEC: ii) falta de acceso

a información al nivel del sector (salud y

educación) para permitir el seguimiento

adecuado de las brechas de oferta por la

sociedad civil.

iii) Falta de un programa de auditoría

social para el programa de las TEC,

incluso una retroalimentación verificable

y cuantificable y un adecuado circuito

de información.

evaluación definida precedentemente en

materia de cuantificación y estimación

de los costos del cierre de brechas de

oferta en salud, educación y nutrición.

para facilitar, vía Internet los datos sobre

el Presupuesto Nacional contenidos en el

SIGEF, y b) la publicación (a partir del

30 de septiembre de 2010) en el sitio del

MH de los informes mensuales

temporales sobre la ejecución del

Presupuesto Nacional del Gobierno, y

ii) firma un acuerdo administrativo con el

MEPD para establecer un sistema piloto

para conectar la información de

presupuesto a los indicadores de

desempeño a través de la interfase web

descrita en i) del presente documento.

Programa de las TEC: *) la Resolución

del Comité Intersectorial de las TEC, que

ordena la implementación de un piloto de

hojas de calificación de la comunidad

para realizar el seguimiento de la

disponibilidad y mejorar la rendición de

cuentas en materia de salud y educación

será llevada a cabo desde septiembre de

2010 hasta abril de 2011, con el

propósito de expandirse gradualmente a

la totalidad de las TEC a partir de junio

de 2011.

Ciudadano Dominicano), que permite

consultas públicas gratuitas sobre los

ingresos y gastos públicos de los entes

centrales del Gobierno, incluso datos

sobre la ejecución del Presupuesto

Nacional del Gobierno.

El programa de las TEC: *) el Gobierno

definió y ordenó la ejecución de un plan

de expansión de las “hojas de

calificación de la comunidad” (un plan

de auditoría social para los beneficiarios

del programa de TEC Solidaridad para

dar a conocer su opinión sobre la calidad

de los servicios prestados) según la

Disposición del 12 de agosto de 2011,

publicada por el Comité Intersectorial de

las TEC.

56

Anexo 3: Marco de resultados para el programa PASS

Indicador

Referencia

Nov. 200929

Meta

Cierre del

primer PPD

Nov. 2010

Meta

Cierre del

segundo PPD

Nov. 2011

Meta

Cierre del tercer

PPD

Dic. 2012

Estado o comentarios

ÁMBITO DE POLÍTICAS I: MEJORA DEL DESEMPEÑO DE LOS ORGANISMOS DE LOS SECTORES SOCIALES EN LA PROMOCIÓN DEL CAPITAL HUMANO PARA LOS POBRES

I.1 Revisar el programa de TEC Solidaridad

Etapa interina (septiembre a diciembre 2010):

1.1.1. Proporción de hogares beneficiarios receptores de

transferencias que están inscriptos en su UNAP o escuela, o que

recibieron una carta de advertencia de posible suspensión por

incumplimiento de inscripción

Desde enero de 2011:

1.1.2. Proporción de transferencias del programa de TEC

Solidaridad pagadas sobre la base de la verificación oportuna del

cumplimiento de responsabilidades conjuntas

0%

N. D.

92%

N. D.

93%

65%

95%

80%

Meta del mes de noviembre de 2011

cumplida (salud): El indicador

aumentó el 91,3% en julio de 2010

(porcentaje de familias inscriptas en su

UNAP, datos de la EEPS) y el 99,8%

en agosto de 2011 (proporción de

familias que recibieron cartas

informativas de cumplimiento o

advertencia). Las metas se revisaron

para reflejar la nueva referencia30

.

Meta del mes de noviembre de 2011

cumplida (educación): El indicador

aumentó el 81,3% en agosto de 2011

(porcentaje de familias de las que se

verificó que sus hijos estuvieran

matriculados en la escuela). Las metas

de educación se revisaron para reflejar

la nueva referencia31

.

1.2 Mejoras en la articulación con medidas de salud

De acuerdo con el protocolo nacional de salud y/o el Plan Básico

de Salud:

1.2.1. Proporción de mujeres embarazadas del programa de TEC

Solidaridad que reciben controles prenatales

1.2.2. Proporción de mujeres puérperas del programa de TEC

Solidaridad que concurren a controles de posparto

1.2.3. Niños de entre 0 y 5 años del programa de las TEC que

91,7%

41,9%

54,4%

92%

42.5%

55%

93%

45%

60%

94%

50%

65%

Nota: Para esta sección, la referencia se

actualizó de acuerdo con la EEPS, que

comenzó a realizarse en julio de 2010 y

se publicó en septiembre de 2011. En

muchos de estos casos, el valor de

referencia difiere considerablemente de

29

Los datos de referencia reflejan datos administrativos recopilados para el período del comienzo del primer PPD del PASS, en noviembre de 2009; otros datos de referencia se recopilaron en

julio de 2010 por medio de la EEPS. 30 Previo el 80%, el 90% y el 95%. 31 Previo el 80% para 2011 y el 90% para 2012.

57

Indicador

Referencia

Nov. 200929

Meta

Cierre del

primer PPD

Nov. 2010

Meta

Cierre del

segundo PPD

Nov. 2011

Meta

Cierre del tercer

PPD

Dic. 2012


cumplen con la serie de consultas establecidas por las normas

nacionales de atención infantil integral (controles de crecimiento y

desarrollo)

1.2.4. Proporción de niños de entre 18 y 23 meses del programa de

TEC Solidaridad que completan el protocolo de vacunación32

1.2.5. Proporción de ancianos de más de 65 años del programa de

TEC Solidaridad que reciben una visita médica anual de control

49,3%

35,1%

50%

37%

60%

50%

65%

60%

los valores estimados inicialmente33

.

Como consecuencia, el Gobierno revisó

sus metas anuales34

.

1.3 Nutrición

1.3.1. Proporción de mujeres embarazadas (primer embarazo) del

programa de las TEC que reciben algunas vitaminas o

micronutrientes durante el embarazo35

1.3.2. Proporción de mujeres puérperas del programa de las TEC

que reciben micronutrientes de acuerdo con el protocolo nacional

1.3.3. Proporción de niños de entre 6 y 60 meses del programa de

TEC Solidaridad que reciben micronutrientes (hierro y cinc)36

68,3%

63,3%

1,4%

69%

65%

5%

70%

66%

60%

73%

68%

80%

Nota: Para esta sección, la referencia se

actualizó sobre la base de la EEPS, que

se llevó a cabo en julio de 2010 y se

publicó en septiembre de 2011. En

algunos casos, el valor de referencia

difiere considerablemente de los valores

estimados inicialmente37

. Como

consecuencia, el Gobierno revisó sus

metas anuales38

. En el caso del

indicador 1.3.3, en el momento de la

medición de datos, el programa recién

se iniciaba en algunos municipios

puntuales de La Vega. Desde entonces,

el programa se expandió.

1.4 Mejoras en la articulación con medidas de educación

Inscripción (para niños del programa de TEC Solidaridad)

1.4.1. Desarrollo en la primera infancia

1.4.2. Educación básica

1.4.3. Educación secundaria (primer ciclo)

14,1%

95,2%

42,2%

15%

80%

45%

16%

83%

48%

50%

85%

55%

Nota: En el caso de los indicadores

1.4.1 a 1.4.3, la referencia se actualizó

sobre la base de la EEPS, que se llevó a

cabo en julio de 2010 y se publicó en

septiembre de 2011. En algunos casos,

32 A fin de garantizar la posibilidad de medición, este indicador reemplaza al original, que se refería a los niños de entre 0 y 5 años. 33 Las estimaciones iniciales de referencia (realizadas durante la preparación del primer PPD, en noviembre de 2009) fueron 94,5%, 73,2%, 0%, 79% y 1,1% respectivamente. 34 Antes 95%, 95% y 95% para el indicador 1.2.1; 80%, 85% y 90% para el indicador 1.2.2; 30%, 50% y 90% para el indicador 1.2.3; 83%, 86% y 90% para el indicador 1.2.4; y 30%, 50% y

90% para el indicador 1.2.5. 35 A fin de garantizar la posibilidad de medición, este indicador reemplaza al original (proporción de mujeres embarazadas del programa de TEC que reciben micronutrientes de acuerdo con el

protocolo nacional). 36 A fin de garantizar la posibilidad de medición, este indicador reemplaza al original ya que amplía el rango de edad que era de 0 a 6 meses y pasa a ser de 0 a 60 meses. 37 Las estimaciones iniciales de referencia (realizadas durante la preparación del primer PPD, en noviembre de 2009) eran del 81%, el 38% y el 0%, respectivamente. 38 previamente el 83%, el 86% y el 90% para el indicador 1.3.1; el 50%, el 70% y el 90% para el indicador 1.3.2; el 5%, el 50% y el 90% para el indicador 1.3.3.

58

Indicador

Referencia

Nov. 200929

Meta

Cierre del

primer PPD

Nov. 2010

Meta

Cierre del

segundo PPD

Nov. 2011

Meta

Cierre del tercer

PPD

Dic. 2012


Asistencia a la escuela (el 80% de los días de clase) de niños del

programa de TEC Solidaridad

1.4.4. Desarrollo en la primera infancia

1.4.5. Educación básica

1.4.6. Educación secundaria

48,8%

93,7%

87,1%

50%

80%

70%

60%

85%

80%

70%

90%

85%

el valor de referencia difiere

considerablemente de los valores

estimados inicialmente39

. Como

consecuencia, el Gobierno revisó sus

metas anuales40

. Los datos de referencia

para los indicadores 1.4.4 a 1.4.6

provienen de datos administrativos,

porque la EEPS recopiló los datos de

referencia durante las vacaciones

de verano.

1.5 Mecanismos de pago y focalización

1.5.1. Cantidad de instituciones afiliadas en la RAS

1.5.2. Mecanismo de seguimiento para problemas en los

mecanismos de pago

1988 3067

Planeado

Efectivo

Meta cumplida. La RAS se expandió

de acuerdo con el plan. Se firmó un

acuerdo con Pro-Consumidor para

realizar un seguimiento de la calidad de

los servicios de pago.


1.6.1. Revisión del censo del SIUBEN

Puesta en

marcha

Base de datos

actualizada Meta cumplida. Se puso en marcha el

censo (se adquirió el material, se

contrató al personal, se aprobó el plan

de ejecución y se decidió su puesta en

marcha).

ÁMBITO DE POLÍTICAS II: MEJORA EN LA GESTIÓN PRESUPUESTARIA PARA UN MEJOR DESEMPEÑO DE LOS ORGANISMOS DE LOS SECTORES SOCIALES

39 Las estimaciones iniciales de referencia (realizadas durante la preparación del primer PPD, en noviembre de 2009) fueron el 30,9%, el 84,3% y el 46,9% respectivamente. El indicador 1.4.2

se calcula para niños de 7 a 14 años matriculados en educación básica el año anterior y el indicador 1.4.3 se calcula para niños de 15 a 16 años matriculados en educación básica, educación

técnico-vocacional, educación secundaria o universidad. 40 Al principio, las metas eran el 33%, el 37% y el 50% para el indicador 1.4.1; el 86%, el 88%, y el 90% para el indicador 1.4.2; el 51%, el 57% y el 63% para el indicador 1.4.3; el 50%, el

60% y el 70% para el indicador 1.4.4; el 94%,el 94% y el 94% para el indicador 1.4.5; y el 88%, el 89% y el 90% para el indicador 1.4.6.

59

Indicador

Referencia

Nov. 200929

Meta

Cierre del

primer PPD

Nov. 2010

Meta

Cierre del

segundo PPD

Nov. 2011

Meta

Cierre del tercer

PPD

Dic. 2012


2.1.1. Diferencia entre presupuesto propuesto y efectivo para los

programas que apuntan a cerrar brechas de oferta de servicios de

salud, nutrición y educación, en relación con la diferencia para el

presupuesto en general41

.

2.1.2. Proporción anual promedio entre el desembolso trimestral

efectivo y la asignación presupuestaria planificada para programas

orientados a cerrar brechas de oferta de servicios de salud,

nutrición y educación.

N. D.

N. D.

1,00

0,50

0,90

0,65

0,85

0,85

Meta superada:

El valor del indicador 2.1.1 era del 0,0

en agosto de 2010 y agosto de 2011 (el

mejor valor del indicador), puesto que

se hicieron todas las asignaciones

planeadas.

No disponible

ÁMBITO DE POLÍTICAS III: APLICACIÓN DE LOS CONTRATOS POR RESULTADO Y DESEMPEÑO

3.1.1 Cantidad de programas prioritarios de educación, nutrición y

salud relacionados con el programa de TEC Solidaridad que

formularon con éxito la Metodología del Marco Lógico

0 2

4

6

Meta superada: Los contratos por

resultados y desempeño abarcan cinco

programas prioritarios (programas de

educación preprimaria, básica y

secundaria, programa de inmunización

y programas de salud y nutrición

materno-infantil).

ÁMBITO DE POLÍTICAS IV: MEJORAS EN LA TRANSPARENCIA Y SUPERVISIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL

4.1 Mejoras en la transparencia y supervisión presupuestaria

4.1.1. Cantidad de usuarios independientes de la herramienta de

información presupuestaria Portal del Ciudadano “Consulta

Amigable”

4.1.2. Cantidad de visitas al sitio web del portal, que contiene

información gratuita (visitas anuales)

0

0

Herramienta

lista

Herramienta

en marcha

15

50

60

1500

Metas superadas: Tras la puesta en

marcha no oficial del portal en línea, el

sitio registró a 50 usuarios

independientes y 212 673 visitas en

menos de un mes hasta el fin de

septiembre de 2011. La herramienta se

presentó oficialmente el 30 de

septiembre de 2011.

4.2 Mejoras en la transparencia y supervisión del programa de TEC Solidaridad

41

Diferencia porcentual entre el presupuesto planificado (Bplan-oferta) y efectivo (Befectivo-oferta) para los programas que apuntan a cerrar brechas en la oferta de servicios de salud, nutrición y

educación, en relación con la diferencia porcentual entre el presupuesto nacional general planificado (Bplan-nacional) y efectivo (Befectivo-nacional):

((Befectivo-oferta – Bplan-oferta)/Bplan-oferta) / ((Befectivo-nacional – Bplan-nacional)/Bplan-nacional).

60

Indicador

Referencia

Nov. 200929

Meta

Cierre del

primer PPD

Nov. 2010

Meta

Cierre del

segundo PPD

Nov. 2011

Meta

Cierre del tercer

PPD

Dic. 2012


4.2.1. Cantidad de hojas de calificación de la comunidad

completadas por comités beneficiarios como proporción de la

cantidad total de tarjetas distribuidas

0%

0%

50%

70%

Meta de noviembre de 2011

superada: El porcentaje real era del

65% en agosto de 2011, cuando se

habían completado 112 de las

172 hojas de calificación de la

comunidad distribuidas entre grupos de

beneficiarios (749 familias,

14 proveedores de servicios sociales,

8 colmados, 15 organizaciones

comunitarias y 10 coordinadores

de programa).

60

Anexo 4: Carta de Política para Préstamo de Desempeño

73

Anexo 5: Nota sobre las relaciones con el Fondo

FONDO MONETARIO INTERNACIONAL WASHINGTON, DC 20431

Número de facsímil

1-202-623-4661

5 de octubre de 2011

Pamela Cox

Vicepresidenta

Oficina Regional de América Latina y el Caribe

Banco Mundial

1818 H Street, NW

Washington, DC 20433

De nuestra consideración:

Se adjunta a la presente la carta de evaluación solicitada por el Banco Mundial para ser

presentada ante el Directorio Ejecutivo el Tercer Préstamo para Políticas de Desarrollo sobre

Desempeño y Rendición de Cuentas de los Sectores Sociales a favor del Gobierno la República

Dominicana.

Salvo previo consentimiento de las autoridades de la República Dominicana, la mencionada carta

no podrá incluirse en ningún documento de divulgación.

Atentamente,

Gilbert Terrier

Director Interino

Departamento del Hemisferio Occidental

Adjunto lo indicado

Cc: Sra. Clottes, Sra. Coudouel, Sr. Kouame, Sra. Chakeri

74

REPÚBLICA DOMINICANA: CARTA DE EVALUACIÓN PARA EL BANCO

MUNDIAL

4 de octubre de 2011

En esta carta se actualiza la evaluación del personal del FMI incluida en el último informe

analizado por el Directorio Ejecutivo del FMI en ocasión de la quinta y sexta revisión, en

julio de 2011, en el marco del acuerdo de derecho de giro (véase el comunicado de prensa

nº. 11/286)*. Desde entonces, una misión del FMI visitó Santo Domingo a principios de

septiembre de 2011 para realizar el debate de la séptima revisión del programa (véase el

comunicado de prensa n.º 11/335). Diálogos adicionales se realizaron durante las

Reuniones Anuales en la ciudad de Washington a fines de septiembre de 2011. Estos fueron

productivos, pero aún no se llegó a un acuerdo.

1. Las condiciones macroeconómicas generales se mantuvieron favorables a pesar del

deterioro de la economía mundial. Después de un vigoroso crecimiento del 7,75 por ciento

en 2010 (que permitió cerrar la brecha de producto), el crecimiento del PIB real se desaceleró

en la primera mitad de 2011 a alrededor del 4 por ciento (año a año). El traslado residual del

aumento de los precios de los productos básicos ejerció una gran presión inflacionaria, y el

IPC general llegó al 10,25 por ciento (año a año), muy por encima de la meta del 5 por ciento

al 6 por ciento. Sin embargo, el ciclo de la restricción monetaria que comenzó a fines de

2010 ayudó a limitar los efectos inflacionarios de segundo orden, y la inflación básica de

agosto de 2011 fue del 6,25 por ciento (año a año), superior al 4,25 por ciento de diciembre

de 2010. Durante la primera mitad del año, los organismos de calificación crediticia también

mejoraron la calificación del riesgo país de la República Dominicana de B a B+ y el

Gobierno emitió US$500 millones en bonos para el mercado internacional en julio de 2011.

2. El viraje del riesgo hacia un menor crecimiento y una mayor inflación. En el

contexto de una economía mundial que se deteriora, las proyecciones de crecimiento para

2011 se corrigieron a la baja del 4 por ciento al 5 por ciento (del 5% al 5,5%), y las

proyecciones en materia de inflación se incrementaron del 7 por ciento al 8 por ciento. El

déficit esperado en cuenta corriente para 2011 se corrigió al alza un tercio del punto

porcentual del PIB a alrededor del 8 por ciento, por los retrasos en la exportación de oro. De

mantenerse este debilitamiento a futuro, se verían perjudicados el turismo y los flujos de

remesas, los mercados de crédito y las reservas internacionales enfrentarían dificultades, y se

desaceleraría aún más actividad económica.

3. Se realizaron algunos desvíos de las metas fiscales para fines de junio de 2011. En

gran medida a causa de un gran déficit superior al previsto en el sector de la electricidad,

debido a la falta de flexibilidad del precio a pesar del aumento del costo de la energía (una

desviación del 0,6 por ciento del PIB con respecto a la meta), hubo una desviación del déficit

* Comunicado de prensa publicado el 18 de julio de 2011 (véase: http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2011/pr11286.htm). Comunicado de prensa publicado el 15 de septiembre de 2011 (véase:

http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2011/pr11335.htm).

75

fiscal consolidado para fines de junio de 2011 (el 0,2% del PIB). El resto de los criterios de

desempeño se cumplieron, y hubo avances en el cumplimiento de la mayoría de las

referencias estructurales. Sin embargo, las autoridades aún deben diseñar y ejecutar una

estrategia para adoptar la “tarifa técnica” de recuperación de costos y el mecanismo de

fijación de precios flexibles, marcos de referencia significativos para fin de septiembre de

2011.

4. Las autoridades siguen ejecutando la etapa de consolidación del programa. La

restricción de la política fiscal está bastante avanzada. A mediados de 2011 se adoptaron

varias medidas correctivas para salvaguardar la meta de un déficit fiscal consolidado del 3

por ciento del PIB en 2011 (del 4,1% del PIB en 2010) y compensar el aumento de los

subsidios a la electricidad. Entre esas medidas se encuentran: i) en mayo se incrementaron el

8 por ciento las tarifas en el sector de la electricidad; ii) en junio se aprobó un paquete

impositivo con una recaudación del 0,4 por ciento del PIB, y iii) en julio se aplicó un recorte

del 12 por ciento en el gasto no social estipulado en el presupuesto complementario. Las

autoridades informan que el presupuesto de 2012 se adecuará al déficit consolidado previsto

del 2 por ciento del PIB incluido en las proyecciones del programa, aunque podría haber

presiones en pos de efectuar gastos adicionales cuando se acerquen las elecciones. La política

monetaria sigue en pausa pero en guardia desde mayo de 2011, lo cual es apropiado, dado el

carácter excepcional e impulsado por la oferta de las crisis recientes.

5. Se espera que los debates continúen en las próximas semanas, y hay una misión con

fecha tentativa para noviembre de 2011. Dadas las demoras para completar la séptima

revisión del acuerdo de derecho de giro, el personal y las autoridades están diseñando un

programa de trabajo para llevar a cabo la octava y la séptima revisión conjuntamente en los

próximos meses. La finalización de ambas revisiones facilitaría el acceso a alrededor de

US$800 millones (el 1,5% del PIB) en financiamiento externo.

76

Cuadro 1. República Dominicana: Indicadores económicos seleccionados

Principales productos de exportación: turismo,

productos textiles, níquel.

PIB per cápita (US$, 2009 PPA) Población

(estimada en millones, 2009) Expectativa de

vida al nacer (en años, 2008) Tasa de

mortalidad de menores de 5 años (en

miles, 2008)

4500,2

10,1

73,3

31,0

Participación en el ingreso del 10% más alto (% 2006) 39,0

Pobreza (tasa de incidencia de la pobreza, 2008) 37,8

Pobreza extrema (tasa de incidencia de la pobreza, 2008) 11,7

Tasa de alfabetización de adultos (%, 2007) 95,1

5.

a y 6.

a 5.

a y 6.

a Rev.

Programa Revisión Proyectado Revisión Proyectado

2008 2009 2010 2011 2012

Cuentas nacionales y precios (Variaciones porcentuales en 12 meses, a menos que se indique lo contrario) PIB nominal (miles de millones de RD$) 1576 1679 1902 2095 2120 2120 2372 2372 PIB dólar (miles de millones de US$) 45,5 46,7 51,6 53,7 54,4 54,4 58,9 58,9 PIB real 5,3 3,5 a 7,0 7,8 5,5 a 6,0 5,0 a 5,5 4,0 a 5,0 5,5 5,5 Índices de precios al consumidor (promedio del período) 10,6 1,4 6,3 5,4 7,0 8,3 5,8 6,3 Índices de precios al consumidor (final del período) 4,5 5,8 a 7,0 6,2 5,0 a 6,0 5,0 a 6,0 7,0 a 8,0 4,0 a 5,0 5,0 a 6,0 Tipo de cambio (RD$/US$, promedio del período) 34,6 35,9 ... 36,8

Tipo de cambio (RD$/US$, final del período) 35,5 36,1 ... 37,4

Indicadores sociales

Tasa de desempleo (porcentaje) 14,2 14,9 14,1

Saldo fiscal (En porcentaje del PIB)

Saldo primario del gobierno central -1,4 -1,6 -0,6 0,8 0,8 0,8 1,6 1,5 Total de ingresos (incluyendo donaciones) 15,8 13,7 13,6 14,0 13,8 13,8 14,3 14,5 Gasto primario 17,2 15,3 14,2 13,2 13,1 13,1 12,7 13,0 Gasto de intereses 1,7 1,9 1,9 2,4 2,4 2,4 2,2 2,4 Balanza general de sector público no financiero -3,1 -3,1 -2,8 -1,6 -1,6 -1,6 -0,6 -0,9 Saldo cuasi fiscal del Banco Central -1,3 -1,3 -1,2 -1,4 -1,4 -1,4 -1,4 -1,1 Saldo de sector público consolidado -4,4 -4,5 -4,1 -3,0 -3,0 -3,0 -2,0 -2,0 del cual: saldo primario -0,9 -0,5 -0,4 1,2 1,1 1,2 2,0 2,4 Total deuda pública 1/ 39,1 39,9 41,7 42,0 40,3 40,9 37,2 38,5

de la cual: moneda extranjera denominada 17,8 19,4 21,2 21,6 22,4 22,2 22,0 21,7

Total deuda pública (excluyendo bonos de recapitalización del BCRD) 1/

34,3 36,7 37,4 35,3 36,2 36,8 33,5 34,7

Dinero y crédito (Variaciones porcentuales en 12 meses, a menos que se indique lo contrario)

Obligaciones al sector privado (M3) 8,7 10,0 9,3 11,4 6,0 6,9 5,2 4,6 Emisión de moneda 0,3 12,3 5,5 10,1 7,9 7,2 13,0 12,2 Depósitos 10,5 14,7 12,3 11,2 5,9 6,2 11,2 9,4 Activos nacionales netos del sistema bancario 17,1 8,8 14,2 22,3 7,8 9,2 7,0 3,3 Crédito al sector privado 7,0 7,2 24,1 13,0 9,4 13,4 10,8 10,3 M3, en porcentaje del PIB 35,3 36,4 35,2 38,0 33,7 34,0 31,7 31,8 Balanza de pagos (En millones de US$, a menos que se indique lo contrario)

Cuenta corriente -4519 -2331 -4435 -3421 -4301 -4490 -3670 -3663 Saldo de comercio de mercaderías -9245 -6813 -8701 -8278 -8898 -9043 -8076 -7987 Exportaciones 6748 5483 6598 7100 8037 8182 10 242 10 251 Importaciones -15 993 -12 296 -15 299 -15 378 -16 935 -17 226 -18 318 -18 238

De las cuales: petróleo y gas -4241 -2641 -3427 -3544 -4392 -4403 -4418 -4437 Servicios y transferencias (neto) 4727 4482 4266 4857 4597 4553 4406 4323 De los cuales: intereses sobre deuda pública -372 -427 -418 -565 -527 -461 -441 -528 Cuenta capital y financiera 4209 2866 4489 3721 3992 4305 4132 4013 De los cuales: inversión directa extranjera 2870 2165 1626 1990 1952 2283 2266 2023 Errores y omisiones -16 -129 4 0 0 0 0 0 Balanza general -326 406 58 300 -309 -185 462 350 De la cual: variación de RIN (incremento -) 230 -373 -62 -300 309 183 -462 -350 Cuenta corriente (porcentaje del PIB) -9,9 -5,0 -8,6 -6,4 -7,9 -8,3 -6,2 -6,2 Exportaciones de bienes (en US$, cambio porcentual anual) -5,8 -18,7 20,3 7,6 21,8 24,0 27,4 25,3 Importaciones de bienes (en US$, cambio porcentual anual) 17,6 -23,1 24,4 0,5 10,7 12,6 8,2 5,9 Posición de reserva internacional y deuda externa

Reservas oficiales brutas 2662 3307 3759 3943 3959 4347 4491 4757 (en meses de importaciones) 2/ 2,3 2,3 2,3 2,5 2,3 2,5 2,5 2,6

Reservas internacionales netas 3/ 2165 2538 2624 2315 2315 2441 2777 2791

Deuda pública externa pendiente de pago, porcentaje del

PIB 18,3 19,4 21,6 20,8 22,5 22,5 21,3 21,3

Precio del petróleo (PEM) (US$/bbl) 97,0 61,8 79,0 80,0 106,3 103,2 105,3 100,0

Fuentes: autoridades de la República Dominicana; Banco Mundial; y estimaciones del personal técnico del FMI.

1/ se refiere a la deuda del sector público consolidado (sector público no financiero y el banco central).

2/ En relación con las importaciones de bienes y servicios no destinados a la producción del próximo año.

3/ Las proyecciones para el período 2010 a 2012 suponen que todas las compras potenciales bajo el acuerdo de derecho de giro se realizarán

para cumplir con los objetivos de reservas brutas de las proyecciones de la balanza de pagos.

77

Anexo 6: Análisis de sostenibilidad de la deuda

1. En este anexo se presenta un análisis de sostenibilidad de la deuda basado en el marco

macroeconómico expuesto en el texto principal42. Se aplicó un modelo determinístico y un modelo

estocástico con simulaciones de Monte-Carlo, utilizando el programa Analytica©.

A6.1: Últimos acontecimientos

2. Los niveles de deuda pública de la República Dominicana aumentaron drásticamente en 2003-

2004 en el contexto de la crisis financiera y económica que enfrentaba el país, dado que se desaceleró

el crecimiento y se deterioraron las cuentas fiscales. La deuda del BCRD (interna en su mayor parte)

se incrementó como resultado del rescate del sector bancario. Sin embargo, desde 2005, la deuda

consolidada se redujo al 34,3 por ciento y se mantiene relativamente estable. Entre otras tendencias

observadas en los últimos seis años, hubo una reducción progresiva de los niveles de deuda del

BCRD (del 18,3% del PIB en 2004 al 13,4% en 2010), un aumento en la deuda del Gobierno central

del 17,6 por ciento del PIB en 2007 al 23,7 por ciento en 2010, y un incremento entre 2009-10 de la

proporción de deuda externa pública (a causa del mayor financiamiento multilateral por la crisis

mundial y de las condiciones favorables del acuerdo PetroCaribe con Venezuela).

Gráfico A6.1: Deuda consolidada del sector público (% del PIB)

Fuente: Estimaciones del personal sobre la base de datos del MH y del BCRD.

Inglés Español

Central Government Gobierno central

Central Bank BCRD

Domestic debt Deuda interna

42

Este análisis de sostenibilidad de la deuda se apoya en la información brindada por la Dirección General de Crédito

Público del MH en lo que respecta a las tasas de interés real, el perfil de vencimientos de la deuda y las amortizaciones

previstas para los próximos años de la deuda pública no financiera. La deuda pública se define como las obligaciones de

deuda del sector público consolidado, lo que incluye al Gobierno central, el BCRD y otros organismos del sector público.

La deuda pública se mide como deuda bruta, es decir que los bonos en poder de organismos gubernamentales no se

excluyen del valor total de la deuda.

17.2

19.4% 20.9%

40.2%

47.4%

34.3%36.1%

33.1% 33.5%36.6% 37.4%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Central Government Other non-financial public sector

Central Bank External debt

Domestic debt

78

Other non-financial public sector Sector público no financiero

External debt Deuda externa

A6.2: Sostenibilidad de la deuda

3. Se proyecta que la deuda pública de la República Dominicana se reducirá de manera gradual

en el escenario de referencia que se caracteriza por: i) un crecimiento sostenido promedio del 5,5 por

ciento del PIB en el período 2011-16; ii) un superávit primario promedio de 1,1 puntos porcentuales

del PIB; iii) una depreciación nominal anual promedio del 3,0 por ciento, y iv) una tasa de inflación

promedio del 5,1 por ciento. El escenario alternativo histórico43 supone i) un crecimiento del PIB del

5,16 por ciento, ii) un superávit primario del 0,3 por ciento, iii) una depreciación del 11,1 por ciento,

y iv) una inflación del 12,4 por ciento en los próximos cinco años. El escenario sin cambio de

políticas supone un saldo primario constante durante el período de la proyección.

4. En el escenario de referencia, el coeficiente entre deuda y PIB bajaría del 37,4 por ciento en

2010 al 35,3 por ciento en 2012 y al 28,3 por ciento en 2016. A partir de los promedios del escenario

histórico, (escenario A.1), la deuda pública bajaría al 35,5 por ciento en 2016. Si se proyecta un

déficit primario constante y persistente (escenario A.2), los niveles de deuda pública aumentarían al

39,1 por ciento en 2016 (cuadro A6.1).

Cuadro A6.1: Proyecciones de la deuda pública en el escenario de referencia

y escenarios alternativos (% del PIB)

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Referencia 37,4 36,6 35,3 33,2 31,4 29,7 28,3

A.1 Variables clave en sus promedios

históricos en 2011-16 37,4 36,3 36,3 36,1 35,8 35,6 35,5

A.2 Sin cambio de políticas (saldo primario

constante) en 2011-16 37,4 38,2 38,5 38,2 38,2 38,5 39,1 Fuente: Estimaciones del personal.

5. Se llevaron a cabo análisis de sensibilidad para evaluar el impacto potencial de perturbaciones

aisladas y simultáneas en distintas variables. Como se ilustra en el gráfico A6.2, una perturbación del

saldo primario y una depreciación monetaria brusca son los riesgos más graves para la sostenibilidad

de la deuda en la República Dominicana. Por último, una perturbación simultánea de reducción del

crecimiento, aumento de las tasas de interés y aceleración de la depreciación del peso elevarían la

deuda al 48,6 por ciento del PIB en 2012.

6. Las simulaciones estocásticas asignan probabilidades bajas a los escenarios extremos.

Generan intervalos de confianza para los coeficientes de deuda pública correspondientes a diversos

grados de incertidumbre con respecto a cuatro variables macroeconómicas clave: a) las tasas de

interés internas, b) la tasa de crecimiento, c) el tipo de cambio, y d) la tasa de interés externa.

Suponiendo un superávit primario promedio de 1,1 puntos porcentuales del PIB en el período 2011-

2016, hay una probabilidad del 90 por ciento de que la relación entre deuda pública y PIB

permanezca entre el 25 por ciento y el 32,1 por ciento (gráfico A6.3). En un escenario alternativo en

el que el déficit primario se mantiene en el promedio de la última década, del 0,3 por ciento del PIB,

43

Según promedios históricos de la última década.

79

el intervalo de confianza del 90 por ciento del relación entre deuda pública y PIB sería del 28,3 por

ciento a 37,8 por ciento.

Gráfico A6.2: Coeficiente de deuda con pruebas de sensibilidad

Fuente: Estimaciones del personal.

Baseline, historical and no policy change scenarios Real interest rate shock in 2011 and 2012 (B.1)

GDP growth shock in 2012 (B.2) Primary deficit -2.7% in 2011 and 2012 (B.3)

Combined shock (B.4) 30% nominal depreciation shock in 2011 (B.5)

20.0%

25.0%

30.0%

35.0%

40.0%

45.0%

50.0%

20

03

20

04

20

05

20

06

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07

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08

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10

20

11

20

12

20

13

20

14

20

15

20

16

Historical No policy change Baseline

20.0%

25.0%

30.0%

35.0%

40.0%

45.0%

50.0%

20

03

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15

20

16

Real i-rate shock Baseline

20.0%

25.0%

30.0%

35.0%

40.0%

45.0%

50.0%

20

03

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20

15

20

16

Slower GDP growth Baseline

20.0%

25.0%

30.0%

35.0%

40.0%

45.0%

50.0%

20

03

20

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15

20

16

Worsen primary deficit Baseline

20.0%

25.0%

30.0%

35.0%

40.0%

45.0%

50.0%

55.0%

20

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15

20

16

Combination of shocks Baseline

20.0%

25.0%

30.0%

35.0%

40.0%

45.0%

50.0%

20

03

20

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15

20

16

Exchange rate shock 2011 Baseline

80

Inglés Español

Baseline, historical and no policy change

scenarios

Escenario de referencia, histórico y sin cambio

de políticas

Historical Histórico

No policy change Sin cambio de políticas

Baseline De referencia

Real interest rate shock in 2011 and 2012 (B.1) Perturbación de la tasa de interés real en 2011

y 2012 (B.1)

Real –rate shock Perturbación de tasa: real


GDP growth shock in 2012 (B.2) Perturbación del crecimiento del PIB en 2012

(B.2)

Slower GDP growth Crecimiento más lento del PIB


Primary deficit -2.7% in 2011 and 2012 (B.3) Déficit primario del -2,7% en 2011 y 2012

(B.3)

Worsen primary deficit Deterioro del déficit primario


Combined shock (B.4) Perturbación combinada (B.4)

Combination of shocks Combinación de perturbación


20% nominal depreciation shock in 2011 (B.5) Perturbación de depreciación nominal del 20%

en 2011 (B.5)

Exchange rates shock 2011 Perturbaciones en el tipo de cambio en 2011


81

Gráfico A6.3: Análisis de riesgo con simulación de crisis aleatorias (escenario de referencia)

Fuente: Estimaciones del personal del BM.

Inglés Español

5-25 and 75-95 percent probability Probabilidad del 5% al 25% y del 75% al 95%

25-75 percent probability Probabilidad del 25% al 75%


7. En resumen, bajo los supuestos razonables, la deuda pública consolidada de la República

Dominicana se mantendrá sostenible y con una previsible trayectoria a la baja. Debe prestarse

especial atención a posibles perturbaciones del tipo de cambio, sobre todo en el contexto mundial de

agitación económica, puesto que una depreciación brusca podría provocar un aumento de los niveles

de deuda y graves problemas de refinanciamiento. El aumento de los niveles de reserva de

importaciones de aproximadamente de 2,5 meses podría considerarse un objetivo deseable. Además,

garantizar la disciplina fiscal, reducir las exenciones tributarias y ejecutar reformas en el sector de la

electricidad también ayudaría a afianzar la sostenibilidad de la deuda.

82

Anexo 7: Perspectivas macroeconómicas: Desarrollos fiscales recientes

1. En las siguientes secciones se ofrece un resumen de los desarrollos clave en el marco de las

políticas fiscales del Gobierno, incluidas las reformas impositivas, los recortes de gastos y el avance

en reformas del sector de la electricidad.

A7.1: Reformas impositivas

2. En junio de 2011, el Gobierno elevó al Congreso un proyecto de ley para la reforma

impositiva que inicialmente incluía las siguientes medidas:

un impuesto del 1% sobre los activos financieros en el sector bancario;

un impuesto unificado del 10% sobre juegos de azar y lotería, a los efectos de un impuesto sobre

la renta;

un límite superior para la exención del impuesto sobre los bienes inmuebles elevado a RD$6

millones (US$162,000), que ahora se aplica a la suma de los activos inmobiliarios por propietario

(en vez de aplicarse individualmente a las propiedades que superen los RD$5 millones);

una reducción del impuesto sobre los dividendos del 25% al 10%;

un aumento en las retenciones aplicadas a pagos de bienes y servicios por parte de organismos

gubernamentales del 0,5% al 5%.

3. De acuerdo con las estimaciones del MH, estas medidas habrían generado recaudaciones

impositivas adicionales por RD$9,900 millones en 2011 y de RD$7,400 millones en 2012,

equivalentes al 0,46% y al 0,30% del PIB, respectivamente.

4. Varias de las reformas propuestas se debatieron ampliamente entre las partes interesadas. El

Congreso Nacional aprobó las medidas en menos de un mes, teniendo en cuenta la urgencia fiscal,

pero con modificaciones considerables. A continuación se detallan las principales políticas incluidas

en el Decreto final:

un aumento temporario en el impuesto sobre la renta de las sociedades del 25% al 29%, vigente

por dos años;

un impuesto temporario del 1% sobre los activos financieros en el sector bancario, limitado a 24

meses;

un nuevo impuesto sobre la renta del 2,5% para las ventas en zonas de libre comercio del

mercado local;

el impuesto unificado del 10% sobre los juegos de azar y la lotería que se propuso originalmente

(a los efectos de un impuesto sobre la renta) se sustituyó por cargas específicas por operación (por

ejemplo, una carga fija de acuerdo con la magnitud del casino).

5. Se estima que el aumento en los ingresos fiscales a partir de estas medidas alcanzará el 0,26

por ciento del PIB en 2011, dado que el incremento en el impuesto sobre la renta de las sociedades

afectará las recaudaciones a partir de 2012. Además, las medidas de administración impositiva, como

la indexación del impuesto selectivo sobre el consumo de combustibles, mejoró el control sobre las

exenciones, y se espera que la indexación del impuesto selectivo sobre el consumo de vehículos

automotores genere un aumento del 0,18 por ciento de la recaudación en 2011; un aumento total

estimado del 0,44 por ciento del PIB.

83

A7.2: Recortes en los gastos

6. A fin de salvaguardar su posición fiscal y cumplir con los objetivos para el año 2011 en un

contexto adverso de aumento de precios de los alimentos y la energía, el Presidente anunció una serie

de medidas de austeridad en el mes de marzo, que incluían un recorte del 12 por ciento en el gasto

público (salvo para los sectores sociales y las transferencias al sector de la electricidad) para el resto

del año. El Gobierno también dio a conocer que no se iniciarían nuevos proyectos de infraestructura

en 2011. Además de los recortes, el Gobierno anunció nuevos procedimientos de contratación pública

en el área de energía, a fin de que solo se compraran equipos para ahorrar energía. Asimismo, se le

permitiría al MH “descontar” la factura de electricidad del presupuesto asignado a distintas

administraciones públicas en todos los niveles a fin de asegurar el pago. Finalmente, el Gobierno

también respalda la conversión de las unidades de transporte a gas natural para ahorrar alrededor de

US$25 millones en importaciones de combustible. En general, las estimaciones iniciales del

Gobierno indicaban que el plan de austeridad reduciría los gastos el 1,1 por ciento del PIB en 2011.

7. Los recortes en los gastos se modificaron posteriormente ya que resultó evidente que las

transferencias al sector público de electricidad (Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas

Estatales [CDEEE]) casi duplicaría el presupuesto, de US$350 millones a US$690 millones. En el

presupuesto modificado, aprobado por el Congreso en julio de 2011, los gastos de capital se

recortaron el 7,5 por ciento y también se redujeron algunos de los gastos actuales (incluido un recorte

del 5 por ciento en la prestación de servicios de salud, aunque se protegió el gasto en educación) para

financiar el aumento de transferencias a la CDEEE. Además, el Gobierno recurrió al financiamiento

adicional de PetroCaribe para compensar la reducción de desembolsos de proyectos de inversión con

financiamiento externo.

A7.3: Avance en las reformas del sector de la electricidad

8. El desempeño deficiente del sector de la electricidad, con suministro poco confiable y

problemas financieros afecta gravemente a la República Dominicana desde hace mucho tiempo. Esta

es una limitación clave para el crecimiento debido al impacto que tiene sobre el ámbito de los

negocios. Pero a su vez creó un importante problema fiscal, ya que el déficit del sector público en

materia de electricidad se cubrió con transferencias del Tesoro, esto representa un promedio del 10

por ciento de los gastos primarios totales entre 2006-10. Por lo tanto, es imprescindible resolver los

desafíos en ese sector a fin de asegurar que se liberen los recursos públicos para programas en

sectores prioritarios.

9. Las autoridades hicieron un avance considerable hacia la reforma del sector, pero los desafíos

continúan. En el mes de diciembre de 2009, presentaron un plan detallado de reforma del sector, de

acuerdo con los saldos presupuestarios a mediano plazo acordados en el programa del FMI. Los

principales objetivos de la reforma del sector de la electricidad son los siguientes: i) suministrar un

servicio confiable a todos los clientes, ii) eliminar subsidios no focalizados, iii) diferenciar insumos

de generación de la alta dependencia actual en combustibles fósiles, y iv) lograr un sector de energía

viable a largo plazo. En particular, los principales compromisos de reforma fueron los siguientes: i)

una reforma significativa en el mecanismo tarifario para eliminar la brecha entre las tarifas actuales

(aplicadas) y las “indexadas” (incluidos los costos de generación) a través de una mayor flexibilidad,

ii) aumentos continuos en el Índice de Recuperación de Costo (CRI), que incluye mejoras en

facturación, recaudación y reducción de costos operativos (para empresas de distribución y

tenedoras), iii) transición completa de un esquema de subsidios ineficiente a un esquema de subsidios

focalizados, Bonoluz, y iv) mayores esfuerzos de inversión para expandir y diferenciar la generación

84

de energía y mejorar los sistemas de distribución y transmisión. El avance en pos de estos

compromisos se desarrolló de la siguiente manera:

La brecha entre las tarifas aplicadas e “indexadas” no se podía cerrar a causa de los altos precios

del petróleo (en particular, el precio del petróleo combustible pesado). Sin embargo, en noviembre

de 2010 y junio de 2011, las tarifas minoristas aumentaron el 11 por ciento y el 8 por ciento,

respectivamente. La acción principal en este tema es la finalización del estudio técnico sobre la

situación energética (financiado por el Banco) que determina el nivel de tarifas eficientes y

propone un mecanismo de emparejamiento para regresar a las tarifas flexibles que reflejan los

costos reales de generación. De acuerdo con este estudio técnico, se espera la aprobación de la

legislación sobre la aplicación de nuevos mecanismos para calcular cambios en las tarifas en

septiembre de 2011.

Se realizaron avances en la reducción de los costos operativos, facturación y recaudación, y

pérdidas el año pasado: i) se recortaron los costos el 45 por ciento en CDEEE, ii) la recaudación

aumentó el 13 por ciento (en dólares), iii) los costos de energía se redujeron en US$100 millones a

través de negociaciones con los generadores, iv) los clientes registrados por las Empresas

Distribuidoras de Electricidad (EDE) aumentaron en 0,5 millones, v) hay nuevos equipos de

administración trabajando en tres EDE con un plan agresivo para reducir las pérdidas a través de

telemedición e inversiones para proteger los circuitos contra fraude y robos. El CRI no refleja estas

mejoras porque las cifras anteriores del CRI eran incorrectas y recientemente se corrigieron a la

baja.

La transición de un esquema de subsidios ineficiente (el Programa de Reducción de Apagones) a

una transferencia de efectivo focalizada (Bonoluz) se completó con éxito durante 2010 y

principios de 2011. Actualmente, existen 140,000 hogares pobres que se benefician con el Bonoluz

(subsidios equivalentes a 100 kWh por mes de consumo). El desafío es incorporar los otros

660,000 hogares pobres que viven fuera de las anteriores áreas del programa.

La calidad del servicio está mejorando. Durante 2010, la energía generada era un 9 por ciento

superior que en 2009 (y un 44 por ciento mayor que en 2004). Más barrios reciben electricidad las

24 horas y la CDEEE realizó importantes esfuerzos para mejorar la transparencia y el servicio al

cliente. Como resultado de las acciones de las tres EDE y las inversiones en curso (que incluyen

una financiada por un préstamo del Banco, el préstamo de la red de distribución de electricidad de

la República Dominicana de US$42 millones), se espera que las pérdidas de electricidad se

reduzcan durante 2011 del 5 por ciento al 7 por ciento y en 2012 el 4 por ciento al 6 por ciento

adicional.

10. Sin embargo, el aumento en los precios del combustible (el 28 por ciento en el caso del

petróleo combustible en los primeros cuatro meses de 2011) contrarrestó los ahorros generados por

las medidas. Otro desafío es la falta de recursos presupuestarios para la expansión del subsidio

Bonoluz. En el presupuesto de 2011, no se asignaron recursos al programa, por lo cual fue necesario

reasignar recursos de otros programas sociales con aumentos progresivos. Esto no solo pone en

peligro alcanzar el objetivo del Bonoluz de 250,000 beneficiarios a fines del 2011, sino también la

expansión de otros programas de transferencia social.

11. Las continuas reformas estructurales deberían ayudar a cerrar el déficit en el sector de la

electricidad en un futuro cercano. Las tres empresas de distribución principales (EDE) ahora están

dirigidas por nuevos equipos de gestión. El principal objetivo de estos cambios en la gestión es la

reconstrucción de las capacidades comerciales y de control de las utilidades para reducir las pérdidas

no técnicas y aumentar la recuperación de efectivo. Se espera que los nuevos equipos puedan

aumentar la facturación y la recaudación considerablemente, en particular, de grandes clientes que

85

estarán sujetos a telemedición. Las proyecciones iniciales de la brecha financiera del sector de la

electricidad para 2011 eran de aproximadamente US$350 millones. Sin embargo, debido al aumento

de los precios del petróleo, el objetivo se incrementó a US$690 millones.

12. El Banco Mundial continuó un diálogo activo con el sector de la energía que ayudó a

promover importantes reformas estructurales. El desempeño pasado en este sector fue decepcionante

y algunas de las vulnerabilidades fundamentales del sector, como la fuerte dependencia en los

combustibles en su matriz energética, todavía no se eliminaron. Sin embargo, con la ejecución de tres

elementos de reforma clave: i) un nuevo Director para la reforma en el CDEEE, ii) nueva

administración profesional en las EDE, y iii) tarifas eficientes para la recuperación de costos a ser

aplicadas en 2011, las fuertes reducciones en las pérdidas no técnicas (robo de electricidad) parecen

alcanzables. Esto se reflejará en un mejor desempeño financiero del sector a mediano plazo.

86

Anexo 8: La respuesta del Gobierno a la volatilidad

en los precios de los alimentos y los combustibles

1. En la República Dominicana, la confluencia de precios internacionales inestables de los

alimentos y el aumento de precios de los combustibles constituye una limitación considerable en las

finanzas de los hogares, con un impacto desproporcionado en el poder adquisitivo de los hogares

pobres. El aumento del precio de los alimentos y de los combustibles se refleja en la canasta de

alimentos de los hogares a través de aumentos en los costos de tres áreas principales: i) importación

de bienes para consumo final, ii) producción de bienes con una participación más alta de alimentos

importados, y iii) envío de alimentos. Se estima que en los hogares más pobres esta carga de aumento

de costos se sentirá casi cuatro veces más que en el quintil más rico. Estas repercusiones afectan la

seguridad alimentaria en el menor consumo de los hogares pobres, así como la sustitución de

alimentos de calidad más caros por alimentos más baratos con menor valor nutricional.

2. Lecciones de la crisis de 2008-09: El IPC para los alimentos subió a más del doble, lo cual

afectó gravemente el poder adquisitivo. Debido al aumento de los precios de los combustibles, se

agotaron las asignaciones presupuestarias anuales para el subsidio al gas licuado de petróleo universal

y el subsidio a la electricidad en el primer trimestre. La producción de varios alimentos recibió

subsidios parciales o totales para mitigar el fuerte aumento de precios de los alimentos. Hacia

septiembre de 2008, la tasa de inflación llegó al 10,8 por ciento, el nivel más alto desde diciembre de

2004, cuando cuatro bancos quebraron debido a la crisis bancaria del país. Al mismo tiempo, el SPS

se fortaleció para la transición del subsidio universal al gas hacia la transferencia focalizada,

Bonogas, para los pobres y la clase media baja. Los ahorros fiscales también se reasignaron para

aumentar la cobertura y la cantidad de transferencias de Solidaridad a los hogares pobres y así mitigar

los aumentos en los precios. El subsidio a la electricidad más complejo y universal también se

desmanteló gradualmente para crear Bonoluz, una transferencia de electricidad focalizada. La

República Dominicana fue un modelo a seguir en el uso del ímpetu de una crisis para repensar la

entrega de subsidios, incluida la aplicación de mecanismos progresivos bien focalizados en épocas de

recursos limitados. Otros países, en particular, gran parte del Caribe, están menos preparados para

responder a las crisis, dado el predominio de subsidios no focalizados y la falta de mecanismos bien

diseñados para ajustar rápidamente las transferencias a fin de compensar esas crisis covariantes.

3. La República Dominicana está bien posicionada para responder a estos aumentos de precios a

través de las siguientes medidas:

i. un Registro Único de Beneficiarios utilizado para focalizar programas sociales a través de un

sistema de comprobación indirecta de los medios económicos que cubren el 60 por ciento de

los hogares, pobres o no;

ii. un sistema de pago electrónico mediante la tarjeta de débito, en toda la Nación, para pagos de

un rango que abarca subsidios y transferencias;

iii. programa de las TEC que cubre el 21,2 por ciento de los hogares y al 61,5 por ciento de los

pobres.

4. Próximos desafíos: Desde mediados de 2010, el continuo aumento en los precios de los

alimentos supera el incremento del índice general de precios. El Gobierno respondió a la crisis de

2008-09 a través de la expansión de la cobertura de Solidaridad a 60,000 hogares adicionales, junto

con un aumento en la cobertura del subsidio destinado a la electricidad.

87

Anexo 9: Desafíos y políticas en el sector de la educación

1. El desempeño del sector de la educación sigue siendo un problema serio. Las tasas de

matriculación superan el promedio de América Latina, lo que refleja un progreso sostenido desde la

década de 1990, aunque la matrícula en preescolar y en la escuela secundaria es baja en comparación.

La confluencia del presupuesto de poca cuantía para la educación y la alta demanda de matrícula

produjo superpoblación, con varios turnos. El análisis de los factores determinantes de la

matriculación y la calidad confirmó la existencia de desafíos persistentes relacionados con diferencias

en la matriculación, la calidad y el nivel de instrucción en los distintos quintiles socioeconómicos44

.

Si bien el inicio de la escolaridad primaria es alta, con diferencias mínimas de género o grupos

rurales y urbanos, la matriculación disminuye entre los estudiantes de 14 años del quintil

socioeconómico más pobre y a los 16 años en los estudiantes de los quintiles más ricos. Las

diferencias en el nivel de instrucción entre los niveles socioeconómicos probablemente refleja una

mayor tasa de repitencia y deserción de escolar en el quintil más pobre: los estudiantes del quintil

más pobre permanecen 12 años en la escuela para acumular 9,6 años de educación, mientras que el

quintil más rico alcanza los 11,8 años de educación con 13 años de escolaridad.

Gráfico A9.1: Asistencia a la escuela formal por

edad

Gráfico A9.2: Grado de rendimiento por

edad

Inglés Español

Poorest Quintile Quintil más pobre

Richest Quintile Quintil más rico

2. La calidad de la educación es el desafío principal para el sistema educativo y afecta a la

mayoría de los estudiantes, independientemente de su nivel socioeconómico. La República

Dominicana tiene uno de los niveles más bajos de gasto público en educación de la región, como

porcentaje del PIB45

. La República Dominicana tiene el menor rendimiento en el SERCE, el examen

regional estandarizado que mide la calidad educativa. Además, su posición relativa ha disminuido

considerablemente desde mediados de la década de 1990. Las comparaciones de medidas de calidad y

PIB indican una ineficiencia general en el sistema educativo. La República Dominicana tiene la

brecha más significativa de la región entre calificaciones pronosticadas y reales en el SERCE. El

desempeño deficiente afecta a todos los grupos socioeconómicos: en promedio, los estudiantes del

44

Véase el informe sobre los factores determinantes de la matriculación y la calidad, elaborado con la ATNC de los

sectores sociales. 45

La sociedad civil urge al Gobierno para que aumente el gasto a un 4 por ciento del PIB.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Poorest Quintile Richest Quintile

0

2

4

6

8

10

12

14

10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Poorest Quintile Richest quintile

88

ALB

DZA

AZE

ARG

AUSAUT

BHR

ARM

BEL

BIH

BWA

BRA

BGR

CAN

CHLCOL

CRI

HRV

CYP

CZE DNK

DOM

ECUSLV

ESTFIN

FRA

GEO

DEU

GHA

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HKG

HUN ISL

IDN IRN

IRL

ISRITA

JPN

JOR

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KOR

KWT

KGZ

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LVALTU

LUX

MAC

MWI

MYSMLT

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MDA

MAR

MOZ

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NAM

NLD

NZL

NIC

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PERPHL

POL

PRT

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ROU

RUS

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SGP

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SWZ

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CHE

SYR

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TUN

TUR

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UKR

MKD

EGY

GBR

TZA

USA

URYSCG

ZMB

-4-3

-2-1

01

6 8 10 12LN_GDP

Source: OECD TIMSS UNESCO -GDP figures are PPP

GDP AND INTERNATIONAL SCORE

quintil más rico tienen un desempeño similar al del quintil más pobre en Nicaragua (véanse los

gráficos A9.3 y A9.4).

Gráfico A9.3: Calificaciones del examen por

país y nivel del PIB

Gráfico A9.4: Calificación del SERCE por país

y nivel socioeconómico

Inglés Español

GDP and international score PIB y calificación del examen internacional

LN_GDP LN_PIB

Source: OECD TIMSS UNESCO-GDP

figures are PPP

Fuente: TIMSS de OCDE UNESCO; las

cifras del PIB son PPA.

SERCE 6th

grade by socio-eco status SERCE de 6.o grado por nivel

socioeconómico

Central America and Dominican Republic América Central y República Dominicana

SERCE Score Calificación del SERCE

Index of socio conditions Índice de condiciones sociales

CRI CRI (Costa Rica)

GUA GUA (Guatemala)

PAN PAN (Panamá)

SLV SLV (El Salvador)

NIC NIC (Nicaragua)

DOM DOM (República Dominicana)

3. En un análisis del flujo de información y recursos en el sector de la educación realizado por el

Banco a pedido del MINERD se identificaron conflictos que los obstaculizaban y creaban

ineficiencias. El estudio comparó la estructura “de jure” de los flujos, descrita en los estatutos y

manuales operativos del sector de la educación, con la estructura “de facto” que se construyó con

pruebas de visitas en el campo y entrevistas con las partes interesadas en distintos niveles del sistema

educativo. El diagnóstico general presentó diversos perfiles y duplicación de funciones en el sistema,

protocolos de comunicación débiles y una relación de tipo jerárquica entre la administración central y

las escuelas. De acuerdo con el diagnóstico, el estudio recomendó una actualización de los manuales

operativos del sector (incluidas las descripciones de las tareas), una mejora en los procesos de

comunicación (aprovechar el SGCE), mejoras en el proceso de planificación (mejor uso de los Planes

Operativos Anuales) y una mayor participación de las comunidades escolares en el diseño de las

políticas educativas. Se analizaron en detalle cuatro procesos principales en el sistema educativo:

400

450

500

550

600

SE

RC

E S

CO

RE

-2 -1 0 1 2INDEX OF SOCIO CONDITIONS

CRI SLV

GUA NIC

PAN DOM

CENTRAL AMERICA & DOMINICAN REPUBLIC

SERCE 6th GRADE BY SOCIO - ECO STATUS

89

Provisión de maestros de calidad: El proceso de supervisión pedagógica tiende a ser débil, con

un impacto limitado en las prácticas de los maestros y los resultados de los estudiantes, y una

capacidad inadecuada para identificar las necesidades de capacitación docente. El estudio

recomienda un enfoque inclusivo al respaldo pedagógico que priorice la autoevaluación, las

observaciones en el aula y planes de desarrollo profesional para maestros.

Provisión de insumos escolares: Las entrevistas con los directores de escuela señalan la falta

de confianza en el proceso actual de solicitud y recepción de materiales y recursos escolares,

en particular, con respecto a la llegada oportuna y la cantidad entregada a la escuela. El

estudio recomendó que el MINERD descentralizara el proceso de adquisiciones, en particular,

las compras al por mayor, y el uso de Planes Operativos Anuales para determinar las

necesidades con más precisión.

Identificación y claridad de políticas públicas: Parece haber poca apropiación a nivel escolar

de las políticas educativas generadas a nivel central. El estudio recomendó un seguimiento

técnico más sólido en los distintos niveles del sistema educativo para coordinar, articular y

realizar el seguimiento de las políticas que emergen del centro, y mejorar la capacitación de

los directivos y autoridades a fin de proporcionar el liderazgo necesario y las capacidades de

gestión que requiere la ejecución de las nuevas políticas.

Flujo de información: En general, la información fluye en muchas direcciones, no siempre se

usan los canales oficiales, y no se proporcionan datos precisos y oportunos útiles para la

planificación y la elaboración de políticas. El estudio reforzó la importancia del SGCE

recientemente adoptado para mejorar la planificación, las políticas basadas en información y

una identificación más sistemática de las necesidades de recursos y capacitación, y la

respuesta a estas necesidades.

4. El estudio fue validado por distintos grupos, que incluyeron directores de escuela,

funcionarios regionales y del distrito, y autoridades centrales. Los resultados principales se

presentaron a la administración anterior y a la actual en el MINERD, lo cual contribuyó al diálogo

sobre acciones de política concretas que traten los desafíos identificados. El diálogo permitió a la

acción de política para el funcionamiento propuesto de este tercer PASS en la desconcentración de

recursos y el mejor uso de los Planes Operativos Anuales de las escuelas para determinar las

necesidades con más precisión.

90

Anexo 10: Análisis del impacto social y en la pobreza

Antecedentes y otras cuestiones:

1. Tal como surge del documento programático del PASS PPD1 y PPD2, el Banco intentó

brindar una base analítica y de políticas para evaluar y realizar el seguimiento de los impactos

esperados de las acciones políticas prioritarias que asiste la serie PASS. El Gobierno puso en vigor un

programa de reformas intersectoriales que incluyen reorientar los esfuerzos de asistencia social hacia

la promoción del desarrollo humano y el cierre simultáneo de las brechas de oferta en sectores

sociales. El Gabinete Social y el MEPD solicitaron asistencia al Banco para fortalecer la capacidad

analítica del Gobierno a fin de acompañar estas reformas sobre una base sólida de observaciones.

El enfoque

2. El proceso AISRP siguió una base secuencial y analítica en la que se apoyó la toma de

decisiones en materia política, operativa y financiera, en sintonía con los PASS de los PPD. El

enfoque AISRP implicó un proceso altamente participativo, y se estableció un comité para coordinar

los aportes del Gabinete Social, el MEPD, el MH y los ministerios competentes. Este comité definió

el alcance del análisis e identificó los mayores riesgos positivos y negativos del programa de

reformas: i) los esfuerzos para cerrar las brechas de oferta en educación, salud y nutrición vinculadas

al programa de las TEC (responsabilidad conjunta para el Gobierno) y ii) los esfuerzos para

condicionar las transferencias a los hogares que realizan inversiones en educación, salud y nutrición

(responsabilidad conjunta de los pobres).

3. Los esfuerzos dieron como resultado un análisis de la eficiencia en la asignación de recursos

en el programa de brechas de oferta (con un conjunto de herramientas metodológicas y un

instrumento de seguimiento para llevar a cabo ese tipo de análisis) y un informe sobre la simulación

ex ante de los impactos esperados de las responsabilidades conjuntas en salud y educación (que se

complementará con una evaluación de impacto ex post). Además, los esfuerzos contribuyeron a

construir la capacidad de administradores y planificadores técnicos clave del Gabinete Social y del

MEPD para mejorar su capacidad de aplicar la metodología a otros programas en el futuro. El

intercambio de conocimientos fue una parte central del proceso, a través de un taller de creación de

capacidad, la difusión de informes y un seminario de alto nivel dictado por el Vicepresidente para

presentar los resultados.

4. Las herramientas metodológicas y analíticas utilizadas tienen importantes aplicaciones para

temas de política de la República Dominicana, más allá de la serie PASS; por ejemplo, posibles

mecanismos para establecer objetivos en cuanto a nuevas demandas de incrementos en el gasto

educativo. En el marco del proceso AISRP, y con fondos del Fondo Fiduciario de Donantes Múltiples

de AISRP del Banco Mundial, se inició un análisis de economía política y las partes interesadas que

se concluirá a fines de 2011, con el objeto de evaluar mecanismos para enriquecer la agenda de

rendición de cuentas y la orientación a los resultados en los sectores sociales, teniendo en cuenta los

riesgos potenciales (y las medidas de mitigación) en la presentación de contratos basados en el

desempeño de los programas para cerrar las brechas de oferta. Eso contribuirá con la preparación de

una serie de notas de política para la transición gubernamental en 2012. Se prevé que con las últimas

actividades se transfieran por completo las herramientas analíticas, con la posibilidad de brindar

capacitación adicional para las OSC en cuanto a los resultados y metodología de este AISRP en 2012.

91

Metodología y fuentes de datos para el AISRP

5. Para el análisis del impacto de las responsabilidades conjuntas en las matrículas escolares y el

uso de servicios de salud, el equipo AISRP realizó simulaciones ex ante, un método que sirve para

simular el impacto probable de los cambios en la normativa, en vista de lo que se conoce del

comportamiento de los hogares. Para ello, el equipo construyó un modelo que explica el

comportamiento de los hogares, por ejemplo en términos de la decisión de escolarizar a los niños

(mediante la utilización de datos de encuestas de hogares). Luego, el equipo evaluó cómo

reaccionarían los hogares a los cambios (por ejemplo, con la ejecución de planes alternativos de

transferencias). En el caso de la salud, el equipo analizó los factores determinantes del uso de los

servicios de salud por parte de los hogares, como los planes de vacunación o los servicios prenatales

(por ejemplo, nivel educativo, ubicación geográfica, cantidad de hijos, etc.). El equipo utilizó el

enfoque desarrollado por Bourguignon, Ferreira y Leite en 2003 para Brasil y utilizado en toda la

región. La simulación se basó en datos obtenidos en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los

Hogares de 2007 y en el SIUBEN.

6. Para el análisis de la incidencia de los programas que apuntan a cerrar las brechas de oferta, el

AISRP simuló diferentes planes de inversión para determinar quién se beneficiaría con esas nuevas

inversiones según dónde tuvieran lugar. El AISRP utilizó información de muy alta resolución (sobre

áreas geográficas pequeñas) para conseguir estimaciones más precisas. Se utilizaron cuatro criterios

potenciales que servirían para asignar los recursos del programa, con inversiones focalizadas en

regiones con 1) alta prevalencia de hogares que se benefician del programa de las TEC, 2) escasa

matriculación en escuelas, 3) alta incidencia (porcentaje) de la pobreza o 4) gran cantidad de pobres.

El análisis tomó información sobre la incidencia de la pobreza (utilizando mapas de pobreza), la

matriculación en las escuelas, el uso de los servicios de salud y la prevalencia de servicios existentes.

Resultados del ámbito 1: Análisis de la aplicación de las responsabilidades conjuntas en las TEC

7. La microsimulación ex ante evaluó el impacto esperado de la implementación de las

responsabilidades conjuntas en salud y educación. El análisis se basó en el resultado de las primeras

observaciones de las entrevistas las partes interesadas clave y análisis cuantitativo, que señalaron el

potencial de los impactos positivos del programa de las TEC para incentivar la acumulación de

capital humano entre los pobres y, al mismo tiempo, generar externalidades positivas más allá del

programa en sistemas de objetivos, financiación basada en resultados, transparencia y esfuerzos

suplementarios en materia de salud y educación.

8. Los resultados de una microsimulación ex ante sugieren que la implementación de las

responsabilidades conjuntas educativas podrían incrementar el 6 por ciento la matrícula en las

escuelas y un disminuir el 9,2 por ciento el trabajo infantil. En materia de salud, la misma simulación

determinó que la asistencia sanitaria a los niños menores de cinco años debía duplicarse. Los

resultados están en consonancia con los alcanzados por otras TEC en la región. Este análisis también

se está utilizando para estimar los resultados potenciales de otros ajustes en el diseño del programa,

como la diferencia en las transferencias educativas por nivel alcanzado.

9. Además, los resultados pusieron de relieve los obstáculos para el cumplimiento de las

responsabilidades conjuntas en salud y educación en las familias pobres; por ejemplo, la falta de

acceso a la Cédula de Identidad y Electoral. Para evitar ese riesgo, se tomaron medidas adicionales: i)

92

en marzo de 2011, la Junta Central Electoral, a través del Registro del Estado Civil, había emitido las

cédulas de identidad de 81,762 dominicanos pobres y hasta ese momento indocumentados, que se

incorporaron en la base de datos del SIUBEN, lo que los califica como candidatos a planes sociales; y

ii) el Gobierno, con la Junta Central Electoral y el Gabinete Social, se propuso brindar asistencia

jurídica a fin de facilitar el proceso de documentación de los beneficiarios faltantes. Desde la puesta

en marcha de esta fase de asistencia jurídica en abril de 2011, 16,000 personas recibieron su

documento de identidad y se incorporaron en la base de datos del SIUBEN. Las observaciones

destacaron también las externalidades negativas potenciales que surgen de la penalización planificada

para los hogares que incumplan con sus responsabilidades conjuntas, en los casos en que el

incumplimiento se deba a las brechas de oferta de ciertos servicios básicos y no a decisiones de los

hogares.

Resultados del ámbito 2: Evaluación de la incidencia del gasto social en la República Dominicana

10. EL AISRP también generó un análisis de incidencia de los beneficios para evaluar el avance

de los programas cuyo objetivo es cerrar la brecha de oferta de salud y educación en comparación a

los aumentos en el gasto público en cada sector. El informe se preparó en el marco de los

fundamentos analíticos del PASS2, para analizar el mecanismo de establecimiento de objetivos que

se utilizó al definir la selección de localidades para inversión en el contexto del programa orientado a

cerrar las brechas de oferta. Los resultados indican que el gasto en educación es semiprogresivo en

líneas generales, mientras que el sistema de objetivos utilizado para el programa que apunta a cerrar

las brechas de oferta podría ser menos progresivo en la práctica según el criterio que se emplea para

asignar recursos. Los recursos dedicados a cerrar las brechas de oferta en salud son muy progresivos,

especialmente cuando se los emplea para mejorar las UNAP preexistentes, por ejemplo. Además, el

análisis tiene como objetivo calibrar con precisión las estimaciones de las brechas de oferta, pero

sugiere también que estas deberían recalcularse una vez por año y utilizar un conjunto de indicadores

para incrementar su eficiencia, con mapas de pobreza y servicios disponibles. El Gobierno está

evaluando los mecanismos de focalización que podrían asegurar un gasto marginal a favor de los

pobres.

11. El análisis de incidencia de los beneficios de los gastos del Gobierno apuntó al riesgo

acotado de penalizar a los hogares por falta de cumplimiento debido a las brechas remanentes de

oferta de salud y educación causadas por las medidas adicionales tomadas por el Gobierno a través de

programas orientados hacia esas brechas. Las observaciones señalan que el gasto en educación es

relativamente progresivo, mientras que el sistema de objetivos utilizado para este programa es menos

progresivo en la práctica. Los recursos dedicados al cierre de las brechas de oferta en salud parecen

ser muy progresivos. Además, el análisis tiene como objetivo calibrar con precisión las estimaciones

de las brechas de oferta pero además sugiere que estas deberían recalcularse una vez al año y utilizar

un conjunto de indicadores para incrementar su eficiencia, con mapas de pobreza y servicios

disponibles. Se observan avances en el cierre de las brechas en salud, educación y nutrición por

medio de esfuerzos concertados (nuevos procesos de planificación y protecciones presupuestarias).

Por lo tanto, el Gobierno está consolidando los logros en la institucionalización del Comité

Intersectorial de las TEC para incrementar la supervisión, por ejemplo, tomando medidas correctivas

para asegurar una incidencia adecuada a favor de los pobres y una mejora en el nivel de ejecución de

inversiones para cerrar las brechas de oferta.

93

Anexo 11: Aspectos fiduciarios

1. Como se ha indicado en el documento, el riesgo fiduciario relacionado con el entorno de la

gestión de las finanzas públicas en la República Dominicana es moderadamente alto, aunque el

Gobierno no abandonó la revisión, el fortalecimiento y la modificación de la forma en que sus

finanzas públicas se planifican y gestionan en los últimos años. El país ha avanzado en cuanto a la

aprobación de reformas importantes que se dirigieron al marco legal de la gestión financiera y

redefinieron el rol de las instituciones involucradas en la gestión de las finanzas públicas. Del

desarrollo de las reformas no participaron únicamente el MH, el MEPD y el MAP, sino también

entidades legislativas y otras entidades de supervisión que se ocupan de la calidad y la eficiencia de

la ejecución y el control del presupuesto. La ejecución mostró pequeñas mejoras, según se indica

explícitamente en el informe del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas Financieras de

2007 y en su actualización de 2010. Algunas entidades clave de la gestión de las finanzas públicas

muestran un progreso notable en cuanto a la definición de sus planes estratégicos, alineados con la

Estrategia Nacional de Desarrollo. Se están realizando muchas actividades conjuntas (Gobierno,

sociedad civil, empresas privadas, donantes) para fortalecer las entidades de gestión financiera y de

supervisión clave.

2. El Gobierno utilizó el SIGEF y continúa aplicándolo de manera permanente. Su subsistema

para municipalidades, el Subsistema de Información Financiera Municipal, ya abarca casi la mitad de

las municipalidades, y su subsistema de unidades de ejecución con recursos externos, se utiliza en la

mayoría de los proyectos financiados por los principales asociados en el desarrollo. Sigue siendo un

desafío la integración de este sistema con la gran diversidad de nuevos (y renovados) instrumentos de

planificación y otras iniciativas aplicadas recientemente, incluidos la Estrategia de Desarrollo, el

PNPSP de 2010-13, los Planes Regionales, los Planes Estratégicos Institucionales y Sectoriales a

Mediano Plazo y los contratos basados en desempeño, entre otros. Una vez que se abordan los

desafíos de gestión existentes y el sistema de información es utilizado por la totalidad de las

entidades públicas, incluidas las entidades descentralizadas, se esperan mejoras en cuanto al aumento

de la transparencia, el fortalecimiento de controles internos, el perfeccionamiento del registro de

operaciones contables y un mayor acceso a información financiera pública seria, oportuna y de

fácil comprensión.

3. Las principales entidades de supervisión de la gestión de las finanzas públicas, la Contraloría

General de la República (CGR) y la Cámara de Cuentas (CDC), son miembros de la Organización

Latinoamericana de Entidades Fiscalizadoras Superiores. Ambas son responsables de las funciones

de fiscalización internas y externas del sector público, si bien la CDC tiene un alcance más amplio,

ya que la CGR está limitada a entidades del Gobierno central. Ambas entidades están aplicando

medidas concretas para mejorar la rendición de cuentas sobre el desempeño gubernamental mediante

el aumento de su capacidad y de las aptitudes del personal de acuerdo con su nuevo marco legal. Con

recursos muy limitados, ambas entidades han estado implementando actividades para mejorar el

cumplimiento con su mandato legal de auditoría, financiadas en gran parte mediante recursos

externos. En 2010 se le otorgó poder constitucional a la CGR, y la entidad mantuvo su rol de control

interno. Para poder cumplir con su rol de auditoría, la CGR requeriría un aumento sustancial de

personal, junto con la capacitación y el desarrollo de capacidades, lo que normalmente se traduciría

en una mayor asignación de recursos; aunque no es posible en épocas de recursos escasos. La CDC,

siguiendo las recomendaciones de una autoevaluación de sus disposiciones institucionales realizada

en 2008, está obligada a seguir aumentando su eficacia y a fortalecer su capacidad como Entidad

Fiscalizadora Superior mientras resuelve la falta de confianza del público en la organización. En ese

sentido, la Cámara ha firmado acuerdos con la Comisión Europea, la Agencia de los Estados Unidos

para el Desarrollo Internacional (USAID) y el Banco, entre otros donantes. Ambas entidades de

94

supervisión, la CGR y la CDC, también han firmado acuerdos interinstitucionales con otros

organismos de supervisión gubernamentales, como la Dirección de la Prevención de la Corrupción

Administrativa. Sin embargo, más allá de la formulación, la implementación real de esos acuerdos

sigue siendo incierta.

Con la ATNC plurianual y multisectorial, fondos fiduciarios de desarrollo institucional, y dentro del

marco de las mesas redondas de la IPAC 3 para gestión financiera y 10 para Entidades de

Supervisión, y teniendo en cuenta las áreas que necesitan fortalecimiento según los informes del

Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas Financieras, más todos los planes estratégicos, el

Banco Mundial y otros donantes están apoyando la gestión de las finanzas públicas, incluidas las

entidades de supervisión. Para este propósito, diversas OSC y empresas privadas trabajan del lado de

la demanda para equilibrar los esfuerzos gubernamentales por aumentar la rendición de cuentas y la

transparencia en la gestión de fondos públicos.

A10.1: Adquisiciones

4. En los últimos cinco años, la Republica Dominicana ha logrado avances importantes en la

Reforma de las Contrataciones. Sin embargo, aún hay desafíos sustanciales. El último diagnóstico de

los procedimientos de las adquisiciones del país de la República Dominicana se publicó en abril de

2005. Desde entonces, el país aprobó la Ley 340-06 sobre Contratación Pública de Bienes, Obras,

Servicios y Concesiones, sancionada en agosto de 2006, la cual luego fue modificada por la Ley 449-

06. Esta ley es la primera en incluir de manera integral todos los aspectos de la adquisición de bienes,

obras, servicios, la selección de consultores y concesiones en el país, mientras también intenta

aumentar la competencia y la transparencia al permitir la contratación directa solo para circunstancias

limitadas, detalladas específicamente en la ley. Debido a que el país entró en las negociaciones por el

Acuerdo de Libre Comercio de América Central (CAFTA-República Dominicana), la Ley 340-06 ha

sido validada como completamente coherente con las disposiciones de adquisiciones de dicho

acuerdo. Otro suceso importante en la reforma de las adquisiciones fue la aprobación del Decreto n.

490-07 que estipulaba el Reglamento de Compras y Contrataciones de Bienes, Servicios y Obras de

esa ley, y la puesta en marcha del portal “comprasdominicana”. Sin embargo, en la práctica, la Ley

340-06 no está totalmente ejecutada, y se necesita más transparencia y eficiencia en el sistema.

5. El Banco ofreció apoyo al organismo nacional de adquisiciones, la Dirección General de

Contrataciones Públicas (DGCP), en cuanto al desarrollo de su Plan Estratégico para la

Modernización del Sistema de Adquisiciones Públicas, como parte de la ATNC para mejorar la

calidad y la eficiencia de los gastos públicos en la República Dominicana. Este plan ha sido

incorporado en el Plan Estratégico más amplio del MH. El Plan Estratégico para la Modernización

del Sistema de Adquisiciones Públicas incluye actividades que deberán implementarse a corto, a

mediano o a largo plazo para asegurar mejoras significativas en el sistema de adquisiciones. El

respaldo sostenido del Gobierno para este plan es fundamental para la reforma de las adquisiciones.

Con el apoyo del Banco y otros donantes como USAID, el BID y la Unión Europea, la DGCP ha

iniciado algunas actividades identificadas en su Plan Estratégico. Sin embargo, algunos problemas de

coordinación entre la DGCP y el MH, como el organismo de ejecución del SIGEF, están generando

demoras adicionales en el proceso.

6. El Gobierno se ha mostrado interesado en la aplicación de los Indicadores de Adquisiciones

de la Organización Para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y ha iniciado los

preparativos para llevar a cabo este ejercicio. Adicionalmente, ya se desarrolló el módulo conceptual

del Portal de Compras Dominicana. La DGCP también preparó las modificaciones necesarias para

fortalecer las normas reglamentarias de la Ley n. 340-06, que deben ser aprobadas por un Decreto

95

Presidencial. Estas actividades son clave para mejorar el Sistema de Adquisiciones Públicas y

deberían tener un seguimiento para asegurar el éxito de la reforma.

A10.2: Flujo de Fondos

7. El flujo de fondos dentro de la cartera de la República Dominicana desde las Cuentas

Designadas denominadas en dólares estadounidenses hasta la Cuenta de Operaciones en pesos

dominicanos ha seguido mejorando, y la mayoría de los problemas de desembolso lento que persisten

están relacionados con las adquisiciones. De acuerdo con la información obtenida a través de las

Unidades de Ejecución del Proyecto, el ciclo sigue durando entre tres y siete días, según las

deliberaciones correspondientes a los exámenes de los resultados de las operaciones de la cartera en

un país 2009-10. Los esfuerzos incluyen una cesión más eficiente de los fondos adjudicados a través

del Tesoro, siguiendo el ciclo indicado en el nuevo marco legal, el cual incluía eliminar la necesidad

de involucrar entidades que no agregaban ningún valor al proceso, el uso de herramientas

administrativas modernas, como la banca electrónica para transferencias electrónicas y el desembolso

electrónico a través de la conexión del cliente. La suma de las medidas muestra un diagrama de flujo

menos engorroso y más eficaz. El cómputo rápido de las cuentas bancarias sigue siendo alto.

Aumentaron desde más de 3,000 en 2007, según el Informe del Programa de Gasto Público y

Rendición de Cuentas Financieras de 2007, hasta 6,000 según la actualización de dicho informe, de

2010. Ya se encuentra en proceso un inventario formal, como el trabajo preliminar para implementar

una cuenta única de tesorería, según se estipula en la Ley de Tesorería de 2005. La puesta en vigor de

una cuenta única de tesorería permitirá una reducción continuada de los gastos extrapresupuestarios.

A10.3: Banco Central de la República Dominicana

8. El sector financiero de la República Dominicana no aplica las Normas Internacionales de

Información Financiera (IFRS), según el informe sobre la observancia de los códigos y normas de

contabilidad y auditoría de 2004 y su actualización de 2009. Las entidades del sector financiero

cumplen con normas específicas establecidas por las entidades reguladoras respectivas, a saber, la

Superintendencia de Bancos de la República Dominicana, la Superintendencia de Seguros, la

Superintendencia de Pensiones y la Superintendencia de Valores. Estas normas, al momento de la

evaluación del Banco Mundial, diferían de las IFRS. Por lo tanto, el Banco Mundial recomendó

armonizar los principios contables regulatorios para bancos, compañías de seguros y fondos de

pensión con las IFRS en el mediano plazo, es decir, en los próximos 1 ó 2años. Hasta mayo de 2011

no se habían anunciado iniciativas de convergencia.

9. Una empresa de auditoría independiente realizó la auditoría externa del BCRD del año fiscal

2010. Los auditores emitieron un dictamen favorable sin salvedades de los estados financieros del

período examinado, de acuerdo con las prácticas contables seguidas por el BCRD. En las notas 2 y 3

del estado financiero de 2010, los auditores mencionaron que el BCRD no sigue las IFRS; sigue las

políticas establecidas por la Ley Monetaria y Financiera (n. 183-02) y sus normas reglamentarias, la

normativa interna para la contabilidad del BCRD, las resoluciones pertinentes de la Junta Monetaria

y las prácticas contables utilizadas por bancos centrales. Aunque esto es una clara desviación

respecto de las IFRS, sus auditores dan fe de que representan una base integral para la contabilidad.

El método contable para preparar el estado financiero se basa en el costo histórico, con la excepción

de los instrumentos financieros que se consideran negociables, los cuales se miden a su valor

razonable. De acuerdo con la Nota 3.16, no existe una base contable única para contabilizar los

ingresos y los gastos. Algunos ingresos (intereses de inversión, ventas de activos fijos y préstamos al

personal) se contabilizan en base devengado, mientras que los descuentos de inversión se amortizan

horizontalmente y el ingreso de comisión se reconoce en valores de caja. De la misma manera, los

gastos de la financiación de los intereses de instrumentos emitidos se contabilizan cuando se incurre

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en ellos, los descuentos se amortizan horizontalmente, mientras que otros gastos se contabilizan en

base devengado.

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Anexo 12: Mapa BIRF 33398

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