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Documento de
El Banco Mundial
PARA USO OFICIAL SOLAMENTE
Informe No. 52959-PY
BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO
DOCUMENTO DE PROGRAMA PARA UN FINANCIAMIENTO PROPUESTO
POR EL MONTO DE US$100 MILLONES A
LA REPÚBLICA DEL PARAGUAY
PARA UN
PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO DEL SECTOR PÚBLICO
Noviembre 3, 2011
Reducción de la Pobreza y Gestión Económica
Unidad Directiva del País de Argentina, Paraguay y Uruguay
Región de América Latina y el Caribe
Este documento se pone a disposición del público previo a la deliberación del Directorio.
Esto no implica que se da un resultado por sentado. Este documento puede ser
actualizado luego de su consideración por el Directorio y el documento actualizado se
haría disponible al público de conformidad con la política sobre Acceso a la Información
del Banco.
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Enero 1 – Diciembre 31
(Tipo de Cambio Vigente al 25 de octubre, 2011)
Guaraní 4,175 US$ 1.00
Pesos y Medidas
Sistema Métrico
ABREVIATURAS Y SIGLAS
AGPE Auditoría General del Poder Ejecutivo ANDE Administración Nacional de Electricidad BCP Banco Central de Paraguay BID Banco Inter-Americano de Desarrollo BM Banco Mundial CCT Transferencias Monetarias Condicionadas (Conditional Cash Transfer) CE Comisión Europea CEP Consejo de Empresas Públicas CNEP Consejo Nacional de Empresas Públicas COPACO Compañía Paraguaya de Comunicaciones DGEP Dirección General de Empresas Públicas DPL Préstamo para Políticas de Desarrollo (Development Policy Loan) EAP Estrategia de Alianza con el País ERSSAN Ente Regulador de Servicios Sanitarios ESSAP Empresa de Servicios Sanitarios del Paraguay FMI Fondo Monetario Internacional FSAP Programa de Evaluación del Sector Financiero (Financial Sector Assessment
Program) FY Ejercicio Fiscal Gs. Guaraníes (moneda local del Paraguay) ICR Informe de Conclusión de la Ejecución (Implementation Completion Report) IFA Evaluación Fiduciaria Integrada (Integrated Fiduciary Assessment) IFI Institución Financiera Internacional IMAGRO Impuesto a la Renta de Actividades Agropecuarias IPC Índice de Precios al Consumidor IVA Impuesto al Valor Agregado LAFE Ley de Administración Financiera LTU Unidad de Grandes Contribuyentes (Large Taxpayer Unit) MECIP Modelo Estándar de Control Interno del Paraguay OCDE Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo OP/BP Política Operativa/Procedimiento del Banco (Operational Policy/Bank Procedure) PDPL Préstamo Programático para Políticas de Desarrollo (Programmatic Development
Policy Loan) PEES Plan Estratégico Económico y Social PEFA Gasto Público y Rendición de Cuentas Financieras (Public Expenditure and
Financial Accountability)
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PETROPAR Petróleos Paraguayos PFM Gestión Financiera Pública (Public Financial Management) PIB Producto Interno Bruto SBA Acuerdo Stand-By SEAM Secretaría del Ambiente SET Subsecretaría de Estado de Tributación SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera SOEs Empresas Públicas (State-Owned Enterprises) SSEI Sub-Secretaría de Economía e Integración UMEP Unidad de Monitoreo de Empresas Públicas USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (United States
Agency for International Development) y-o-y Interanual (year-on-year)
Vicepresidente:
Directora de País:
Director Sectorial
Gerente Sectorial:
Jefe Sectorial:
Jefes de Equipo del Proyecto:
Pamela Cox
Penelope Brook
Rodrigo A. Chaves
Arturo Herrera
Zafer Mustafaoglu
Alexandre Arrobbio & Friederike Koehler-Geib
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iv
REPÚBLICA DEL PARAGUAY
PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO DEL SECTOR PÚBLICO
ÍNDICE
RESUMEN SOBRE EL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA ............................................................................. V I. INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................................ 1 II. CONTEXTO DEL PAÍS .................................................................................................................................. 1
A. CONTEXTO POLÍTICO ......................................................................................................................... 1 B. CONTEXTO ECONÓMICO ................................................................................................................... 2 C. DESARROLLOS ECONÓMICOS RECIENTES EN EL PARAGUAY ................................................ 8 D. PERSPECTIVA MACROECONÓMICA Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA .............................. 9
III. EL PROGRAMA DEL GOBIERNO Y LOS PROCESOS PARTICIPATIVOS .................................... 13 IV. APOYO DEL BANCO AL PROGRAMA DE GOBIERNO ..................................................................... 15
A. VÍNCULO CON LA EAP ..................................................................................................................... 15 B. COLABORACIÓN CON EL FMI Y OTROS DONANTES ................................................................ 15 C. RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO ................................................................ 16 D. LECCIONES APRENDIDAS ............................................................................................................... 18 E. FUNDAMENTOS ANALÍTICOS ......................................................................................................... 18
V. LA OPERACIÓN PROPUESTA ................................................................................................................. 20 A. DESCRIPCIÓN DE LA OPERACIÓN ................................................................................................. 20 B. ÁREAS DE POLÍTICA ......................................................................................................................... 22
VI. EJECUCIÓN DE LA OPERACIÓN ........................................................................................................... 39 A. IMPACTOS SOCIALES Y SOBRE LA POBREZA ............................................................................ 39 B. ASPECTOS AMBIENTALES .............................................................................................................. 40 C. EJECUCIÓN, MONITOREO, Y EVALUACIÓN ................................................................................ 41 D. ASPECTOS FIDUCIARIOS ................................................................................................................. 42 E. DESEMBOLSOS Y AUDITORÍA ........................................................................................................ 43 F. RIESGOS Y MITIGACIÓN DE RIESGO ............................................................................................. 43
ANEXOS
ANEXO 1: CARTA DE POLÍTICA DE DESARROLLO ............................................................................... 46 ANEXO 2: MATRIZ DE POLÍTICA ................................................................................................................ 57 ANEXO 3: NOTA DE RELACIONES CON EL FONDO ............................................................................... 60 ANEXO 4: ANÁLISIS DE SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA ................................................................... 71 ANEXO 5: EL PAÍS DE UN VISTAZO ............................................................................................................ 74
RECONOCIMIENTOS El Préstamo para Políticas de Desarrollo del Sector Público (PSDPL) fue preparado por un equipo del Banco Mundial
encabezado por Alexandre Arrobbio y Friederike (Fritzi) Koehler-Geib (Jefes de Equipo del Proyecto). Jasmin Chakeri tuvo
un rol principal en la preparación de esta operación en sus etapas iniciales. El equipo incluyó a Rossana Polastri, Raúl
Junquera, Francis Fragano, Carolina Díaz-Bonilla, Federico Guala, Alejandro Guerrero Ruiz, Fanny Weiner, Patrick
Rittenauer, Apostolos Apostolou, Mariano Lafuente, Natalia Bavio, Jorge Alva-Luperdi, Victor Ordoñez, Mercy Mataro
Sabai, Tarsila Ortenzio Velloso, Antonio Velandia Rubiano, Patricia Holt, Jimena Garrote, Daniela Veronica Felcman, Ruth
González Llamas, Graciela Sánchez Martínez, Rocío Manrique, y Mariela Álvarez. Los comentaristas externos fueron Nick
Manning, Henri Fortin, Daniel Álvarez, y Rajeev Swami.
El equipo reconoce con agradecimiento el apoyo y asesoramiento de Penélope Brook, Rodrigo A. Chaves, Zafer
Mustafaoglu, Arturo Herrera Gutiérrez, Auguste Tano Kouame, Bruce Courtney, Rossana Polastri, Tatiana Proskuryakova,
May Cabilas Olalia, Peter G. Moll, Reynaldo Pastor, Lisandro Abrego (FMI), Nicolas Magud (FMI), Camila Perez
Marulanda (FMI), Volodymyr Tulin (FMI), Luis de la Plaza, Lawrence Bouton, Barbara Mierau-Klein, Rafael Rofman,
Lizmara Kirchner, Miguel Vargas Ramírez, Ignacio Urrutia, Juan Buchenau, Ilka Funke, Mariano Cortes, Gloria Duré, Telma
Alvarenga. El equipo reconoce y está agradecido por la colaboración de las autoridades paraguayas.
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v
RESUMEN SOBRE EL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA
REPÚBLICA DEL PARAGUAY
PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO DEL SECTOR PÚBLICO
Prestatario República del Paraguay
Organismo de
Ejecución
Ministerio de Hacienda
Datos del
Financiamiento
Monto del Préstamo BIRF: US$100 millones
Tipo de
operación
DPL independiente
Principales
Áreas de
Política
El Préstamo para Políticas de Desarrollo del Sector Público (PSDPL) propuesto
tiene el propósito de apoyar al Gobierno del Paraguay en la ejecución de su
programa de reforma para mejorar el sector público. El préstamo apoya tres áreas de
reforma de políticas:
Supervisión de las Empresas Públicas;
Control Financiero Interno y Auditoría Interna de la Administración Central;
Sistema Tributario.
Indicadores
Claves de
Resultado
Supervisión de las Empresas Públicas
Las operaciones financieras de las empresas públicas se realizan de manera transparente y están sujetas a escrutinio por parte del Gobierno y de la sociedad
civil. Meta: publicación en línea de los estados financieros auditados de las
empresas públicas.
Entrega oportuna de los estados financieros auditados de las empresas públicas. Meta: los estados financieros auditados de las empresas públicas están
disponibles a más tardar el 30 de junio del año siguiente.
Recuperación del 20% de la deuda vencida acumulada por las entidades de la Administración Central con las empresas públicas. (Línea de base 2010: 0% del
monto total certificado de la deuda fue reembolsado (365 mil millones de Gs.).
La tasa de pagos oportunos alcanza el 80% para los servicios básicos provistos al Estado por parte de las empresas públicas (Electricidad, Telecomunicaciones,
agua). (Línea de base Enero-Junio 2010: 51%).
Por lo menos 5 empresas públicas han establecido metas que pueden ser monitoreadas de manera regular por la UMEP.
El número de horas de interrupciones eléctricas medido en horas/año por usuario se ha reducido a 11 horas (Línea de base 2010: 11.2 horas/año por usuario).
La cobertura del acceso al agua del ESSAP medida como el porcentaje de hogares en áreas urbanas con acceso al agua se ha incrementado a 89.2% (Línea
de base enero 2010: 79.4%).
El porcentaje de quejas de usuarios al ESSAP se ha reducido a 18% (Línea de base 2010: 19%).
El tiempo de instalación de líneas de telefonía fija se ha reducido a 17 días (Línea de Base 2010: 20 días).
Control Financiero Interno de la Administración Central
Los indicadores PEFA de control interno y auditoría interna (PI-20 y PI-21) para el 50% de los ministerios tiene una calificación de C, lo cual evidencia: (i) un
conjunto más exhaustivo de reglas de control interno, y (ii) una cobertura más
amplia y calidad de la función de auditoría interna y un mayor alcance de la
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vi
respuesta gerencial a los hallazgos de auditoría interna. (Línea de base: 2008
calificación de la Evaluación Fiduciaria Integrada para PI-20 y PI-21: D+).
Sistema Tributario
La relación Ingresos-PIB es de por lo menos 13.8%. (Línea de base 2010:13.4%)
La relación de auditorías de grandes contribuyentes que resultan en una evaluación adicional excede el 70%. (Línea de base 2010: 55%).
Objetivo(s) de
Desarrollo del
Programa y
Contribución
con la EAP
El objetivo general de desarrollo del PSDPL propuesto es contribuir a la
efectividad y eficiencia del sector público. Se espera lograrlo a través de los
siguientes objetivos específicos: (i) llevar a cabo una efectiva Supervisión de las
empresas públicas; (ii) mejorar el control financiero interno de la Administración
Central; y (iii) fortalecer el Sistema Tributario.
Contribución con la EAP: El DPL propuesto es completamente consistente con la
EAP del Grupo del Banco Mundial (2009-2013): dos de los tres temas transversales
abordados por el programa de la EAP – gobernabilidad, reducción de la pobreza, y
crecimiento equitativo – están apoyados por el PSDPL.
Riesgos y
Mitigación del
Riesgo
Existen tres riesgos significativos para el programa apoyado por el PSDPL: un
Riesgo Económico y Financiero; un Riesgo Político; y un Riesgo de Capacidad
Institucional y de Ejecución de la Reforma.
Económico. La economía del Paraguay creció un 15 por ciento en 2010, registrando
una recuperación notable de la crisis financiera internacional. Sin embargo, el país
permanece altamente vulnerable a las fluctuaciones económicas regionales y
mundiales, asi como a las del clima. A la vez, el país está expuesto a un
sobrecalentamiento incluyendo presiones inflacionarias, un rápido crecimiento del
crédito del sector privado, y una ampliación del déficit de cuenta corriente. La
economía también está expuesta al riesgo de tipo de cambio debido a la continua
alta dolarización del sistema financiero y a la alta proporción de la deuda del sector
público denominada en moneda extranjera.
Mitigación: El gobierno está ejecutando una gestión fiscal prudente, incluyendo
esfuerzos para incrementar los ingresos tributarios en el mediano plazo y mejorar la
ejecución del gasto; la política monetaria se está haciendo más estricta y se están
tomando medidas macro-prudenciales para contener el crecimiento del crédito del
sector privado. Con este objetivo, el gobierno compromete la asistencia técnica con
el FMI en regulación y supervisión financiera, incluyendo el sector de las
cooperativas; la deuda externa del país es baja y se administra de forma prudente;
también un régimen cambiario flexible y una suficiente protección de las reservas
internacionales proveen un amortiguamiento ante los shocks.
Político. Al iniciar la segunda mitad de su período, la alianza política del Gobierno
presenta algunas fragmentaciones y no cuenta con una mayoría propia en el
Congreso. Existe entonces un riesgo de cuellos de botella en el Congreso cuando se
aprueben los nuevos marcos legales asociados con el programa de reforma. Aunque
las medidas seleccionadas para esta operación no incluyen la adopción de ninguna
ley, se estima que persiste un riesgo político significativo debido a las implicaciones
de las reformas apoyadas en la economía política. Existe también un riesgo político
asociado a las potenciales resistencias a los programas de reforma, como por
ejemplo en el caso de las empresas públicas.
Mitigación: El Gobierno está planificando cuidadosamente el envío de leyes al
Congreso para optimizar la diseminación de información y la probabilidad de su
adopción. También, trabaja usualmente en la creación de consenso sobre las
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acciones de reforma. La Presidencia y el Ministerio de Hacienda están garantizando
la consistencia y la coordinación con las instituciones que ejecutan directamente las
acciones de reforma. Finalmente, el Gobierno también emprendió enfoques
graduales y una efectiva comunicación con los participantes claves en la reforma.
Capacidad institucional y ejecución de la reforma. Una insuficiente capacidad
de los recursos humanos en el sector público, así como una limitada cooperación
inter-institucional podrían poner en riesgo el éxito del programa de reforma del
Gobierno.
Mitigación: El programa está enfocado en un número limitado de áreas de política
interrelacionadas que son ejecutadas por unidades del Gobierno con capacidades
fortalecidas, como por ejemplo la UMEP para el componente de empresas públicas.
Además, estas áreas están apoyadas por asistencia técnica externa: la reforma de
control interno está apoyada por el Programa Umbral de la USAID, y la
Supervisión de las Empresas Públicas está apoyada por la asistencia técnica del
Banco.
ID de la
Operación
P117043
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I. INTRODUCCIÓN
1. El Préstamo propuesto para Paraguay de Políticas de Desarrollo del Sector Público (PSDPL) de US$100 millones está orientado a apoyar las reformas de gestión
fiscal y del sector público. Este Préstamo para Políticas de Desarrollo (DPL) apoya los planes
de reforma del Gobierno y se basa en los logros significativos en varias áreas de un DPL
programático previo en 2009.
2. La operación se concibió dentro del contexto de la Estrategia de Alianza con el País (EAP) del Banco para el Ejercicio 2009-2013, para dar apoyo a la ejecución de los
Planes de Reforma del Gobierno. Construyendo sobre el diálogo desarrollado en alianza con
el Gobierno, el Banco tiene el propósito de contribuir con el objetivo general del Plan de
Gobierno de alcanzar un crecimiento sostenible y más equitativo al proporcionar apoyo directo
a tres de sus pilares: (i) la política macroeconómica; (ii) las empresas públicas; y (iii) la
modernización del estado.1 Este DPL se enfoca en tres componentes del programa: (i) la
supervisión por parte del Estado de las empresas públicas; (ii) el Control Financiero del Sector
Público (Administración Central); y (iii) el Sistema Tributario.
II. CONTEXTO DEL PAÍS
A. Contexto Político
3. Luego de tres años en el poder, el Gobierno del Presidente Lugo ha avanzado en la ejecución de los temas claves del Plan de Gobierno. Paraguay ha fortalecido su crecimiento
económico y fue el país que registró el más rápido crecimiento en América Latina en 2010. Se
ha producido un importante incremento en la inversión privada y un giro positivo notable en la
agricultura, la industria y la construcción. El sector financiero ha manejado bien la crisis
mundial. Ante la recesión económica en 2009, el gobierno fue capaz de impulsar el gasto
público en el contexto de un paquete de estímulos contra-cíclicos, a la vez que mantuvo los
avances en las reformas de mediano plazo, tales como la administración tributaria y la
supervisión de las empresas públicas. Además, el Gobierno renegoció con éxito el tratado
relacionado con la asignación de los ingresos de Itaipú2, lo que significó un aumento de
US$240 millones en regalías adicionales sobre los US$120 millones en virtud del antiguo
tratado. También se han verificado avances en el sector salud con logros tales como el acceso
gratuito a la atención primaria de salud.
4. Le restan ahora dos años al Gobierno para avanzar en la agenda de reformas y consolidar los logros anteriores; sin una mayoría en el Congreso, ésta será una tarea
desafiante. El gobierno planifica consolidar las reformas ya realizadas en áreas como la gestión
de las finanzas públicas, la administración tributaria, y la supervisión de las empresas públicas.
Con los ingresos adicionales de Itaipú, el Gobierno tiene la intención de crear un fondo de
desarrollo y un fondo de estabilización contra-cíclico. El Gobierno también espera ver avances
adicionales en la mejora de la prestación de servicios públicos y en la gestión del riesgo fiscal.
Para avanzar en estos temas, el Gobierno tendrá que construir un sólido consenso en el
Congreso durante el año 2012
1 Véase la Sección III de este documento con respecto al Plan de Gobierno 2008-13 (PEES).
2 Regalías de las plantas hidroeléctricas de energía en el Río Paraná en la frontera Brasil-Paraguay, las cuales representan una proporción significativa del los ingresos públicos.
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2
B. Contexto Económico
5. Paraguay es una economía pequeña y abierta que ha experimentado una recuperación económica, sin embargo, persisten desafíos. Paraguay es un país sin litoral de
renta media baja en el Cono Sur con una población de 6,3 millones y un ingreso real per cápita
de US$1.663 en 2010. La economía del Paraguay depende fuertemente de sus vecinos de renta
media alta del MERCOSUR, donde el país envía casi el 50 por ciento de sus exportaciones de
bienes y servicios. Desde el año 2003, Paraguay ha experimentado una recuperación económica
que la crisis de 2009 interrumpió sólo temporalmente. A pesar de este desarrollo, Paraguay
todavía enfrenta desafíos estructurales en el ámbito económico, así como en el contexto del
sector público.
Contexto macroeconómico
6. La recuperación económica del Paraguay se inició en 2003, basada en condiciones externas favorables y un programa de estabilización económica. La economía del país se
estancó a finales de la década de 1990 e inicios de la década de 2000 como resultado de una
crisis bancaria local y las repercusiones negativas de la turbulencia económica experimentada
en el Cono Sur. Desde 2003, una fuerte demanda externa dio como resultado un rápido
crecimiento de la exportación, lo que a su vez se tradujo en una fuerte recuperación del
consumo privado y la inversión. En términos de sectores, el comercio y los servicios
contribuyeron principalmente al crecimiento (2,2 por ciento por año en promedio entre 2003-
2008) seguidos por el sector agroindustrial con vocación exportadora (1,8 por ciento por año en
promedio). Entre 2003 y 2008, el crecimiento anual promedio del PIB real excedió el 4,6 por
ciento, en contraste con un promedio de 2,7 por ciento para las dos décadas precedentes.
7. En el centro del programa de estabilización del Gobierno se encontraba un programa de consolidación fiscal que consideraba la reducción de la relación deuda-PIB y
también mantenía la inflación controlada. El Gobierno emprendió reformas tributarias y
aduaneras en el 2004 con el propósito de formalizar la economía. Desde entonces, el Gobierno
generó superávits fiscales primarios continuos y crecientes, que promediaron 2 por ciento del
PIB entre 2003 y 2008. Los superávits resultaron de ingresos relativamente estables de cerca
del 18 por ciento del PIB (incluyendo las recaudaciones fiscales que se han estabilizado en
aproximadamente 12 por ciento desde 2004 y las regalías de las dos plantas de energía
hidroeléctrica en Itaipú y Yacyretá) y el gasto primario que creció a una tasa más lenta.
Basándose en la combinación de superávits continuos y un sólido crecimiento económico, la
deuda del gobierno central como porcentaje del PIB se redujo de 54 por ciento del PIB en 2002
a 18 por ciento en 2008 (Figura 1). Adicionalmente, políticas fiscales sólidas combinadas con
el enfoque del Banco Central sobre la estabilidad de precios resultaron en una inflación de un
solo dígito durante la mayoría de esos años.
Figura 1: Deuda del Gobierno Central (% del PIB)
0%
20%
40%
60%
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Interna
Bilateral
BIRF
Otras multilaterales
Fuente: Cálculos hechos por el personal basándose en datos del Ministerio de Hacienda y el Banco Central.
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3
Tabla 1: Indicadores macroeconómicos claves y perspectivas de mediano plazo
Fuente: Estimaciones del Gobierno y del personal basadas en el modelo RMSM-X.
8. La crisis del 2009 interrumpió temporalmente la recuperación económica del Paraguay. Una severa sequía exacerbó el impacto de la crisis económica internacional en
Paraguay, desencadenando una contracción real de 3,8 por ciento en la economía en 2009. El
sector agrícola fue el más afectado. Su producción se redujo en un estimado de 23,8 por ciento
en términos reales, principalmente como resultado de la prolongada sequía a inicios del año
(Figura 2). En términos de la demanda global, la inversión privada se redujo en 13 por ciento y
el consumo de los hogares en 2,9 por ciento en 2009. A pesar de una reducción significativa en
Paraguay: Indicadores Macroeconómicos
(por ciento, a menos que se indique lo contrario) 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Cuentas Nacionales
Crecimiento del PIB real (%) 4.3 6.8 5.8 -3.8 15.0 5.5 4.8 4.5
PIB (US$ corrientes, mil millones) 9.3 12.2 16.9 14.2 18.9 22.2 26.2 28.7
Sector externo
Cuenta corriente (% del PIB) 1.4 1.4 -1.8 0.5 -3.2 -4.0 -3.6 -3.4
Balance comercial de bienes y servicios (% del PIB) -2.2 -0.3 -2.9 -1.1 -4.6 -4.6 -4.4 -4.0
Exportaciones de bienes y servicios (% del PIB) 56.1 54.1 53.0 51.2 51.9 48.5 45.8 47.6
Importaciones de bienes y servicios (% del PIB) 58.3 54.4 55.9 52.3 56.4 53.1 50.2 51.6
Exportaciones de bienes y servicios (cambio real %) 9.1 3.1 3.7 -7.1 16.5 -1.3 -1.1 8.7
Importaciones de bienes y servicios (cambio real %) 9.3 -0.4 8.8 -10.1 24.2 -0.7 -0.9 7.4
Remesas (US$ mil millones) 0.3 0.3 0.4 0.4 0.4 0.3 0.4 0.4
Remesas (% del PIB) 3.6 2.8 2.1 2.6 2.2 1.5 1.6 1.4
IED (neta, US$ mil millones) 0.2 0.2 0.3 0.2 0.3 0.5 0.5 0.5
IED (neta, % del PIB) 1.8 1.4 1.6 1.3 1.7 2.0 1.8 1.8
Precios
IPC (cambio %, final del período) 12.5 6.0 7.5 1.9 7.2 9.5 7.5 5.9
Tipo de cambio (promedio, Gs./US$) 5635 5033 4363 4965 4592 4476 4394 4371
REER (2005=100, + = apreciación) 113.6 126.1 146.7 135.8 139.4 .. .. ..
Términos del intercambio de bienes (2000=100) 90.9 102.9 100.4 99.0 93.2 92.9 90.7 89.5
Reservas para la cobertura de importaciones (meses) 3.8 4.4 3.6 6.2 4.7 4.1 3.9 3.5
Reservas (% del PIB) 18.4 20.1 17.0 27.1 22.1 18.3 16.4 15.5
Mercado laboral (%)
Tasa de desempleo 6.5 5.5 5.7 6.4 5.7 .. .. ..
Fiscal (% del PIB)**
Ingresos 18.3 17.6 17.3 19.6 19.2 20.1 20.0 20.1
de los cuales: Ingresos tributarios 12.0 11.4 11.8 13.0 13.4 14.1 14.0 14.1
Gastos 17.8 16.7 14.8 19.6 17.8 19.8 20.6 20.5
de los cuales: Concesión néta de préstamos 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0
de los cuales: Gastos corrientes 13.7 12.9 12.2 15.0 14.0 15.2 15.3 15.3
incluso: Servicios personales 7.5 7.2 7.1 8.6 8.0 8.4 8.6 8.6
de los cuales: Gastos de capitál 4.2 3.8 2.7 4.6 3.8 4.6 5.3 5.3
Balance primaria (déficit (-)/superávit (+)) 1.5 1.8 3.1 0.7 1.8 0.8 -0.2 -0.2
Interés 1.0 0.8 0.6 0.6 0.4 0.5 0.4 0.3
Balance global (déficit (-)/superávit (+)) 0.5 1.0 2.5 0.1 1.4 0.3 -0.6 -0.5
Ahorro e inversión (% del PIB)
Inversión interna bruta 19.6 18.0 18.1 15.5 16.9 18.7 20.3 21.0
Ahorro nacional bruto 21.0 19.5 16.3 16.0 13.7 14.7 16.7 17.6
Ahorro externo 1.4 1.4 -1.8 0.5 -3.2 -4.0 -3.6 -3.4
Deuda (% del PIB)**
Deuda bruta del sector público 24.8 25.1 20.5 22.2 18.4 13.3 12.6 13.4
de las cuales: En moneda extranjera 22.2 17.5 15.1 14.6 12.3 10.4 8.8 7.9
* Gobierno central
** Con exclusión de la deuda del Banco Central
Actual Proyecciones
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4
los ingresos de las exportaciones, la posición externa del Paraguay permaneció estable,
basándose en la reducción de las importaciones, una reducción menor que la esperada en las
remesas, y un Guaraní relativamente estable a lo largo del 2009 (Figura 3). El sector financiero
también se mostró relativamente resistente y con capacidad de recuperación, luego de que se
hubiera recuperado previamente de la crisis bancaria 1995-2003. No se verificó una crisis
crediticia extendida, aunque el crecimiento del crédito al sector privado se “desaceleró”
significativamente a 33 por ciento en 2009 – de un pico de 75 por ciento de crecimiento
interanual en mayo 2008 durante el boom crediticio de 2007-2008. La proporción de préstamos
denominados en moneda extranjera permaneció más o menos estable en un máximo de 40 por
ciento de la cartera de préstamos. Sin embargo, el crecimiento de depósitos en moneda
extranjera se aceleró notablemente a partir de alrededor de 10 por ciento interanual en los
primeros años hasta alcanzar un pico breve de 60 por ciento en julio de 2009. Además, la ya
alta proporción de depósitos a corto plazo aumentó ligeramente a 70 por ciento en 2009. En
general, la calidad de las carteras de préstamos de los bancos ha sido adecuada, y los niveles de
liquidez y capitalización son suficientes. 3
Figura 2: Crecimiento del PIB real
por sector económico
Figura 3: Crecimiento del PIB real
por componente de la demanda
Fuente: Banco Central
9. La respuesta de política del Gobierno resultó fundamental para contener el impacto de la crisis, y el marco macroeconómico permaneció apropiado. El Plan Anti-
Crisis del Gobierno, el cual fue presentado al Congreso en enero de 2009, incluyó medidas
orientadas a: proveer un estímulo fiscal a través de programas de gasto público ampliado;
garantizar la suficiente liquidez en el sistema financiero; garantizar el acceso a financiamiento
para los sectores productivos; y acelerar la movilización de recursos externos.4 A la vez, el
Gobierno se ha comprometido con las políticas macroeconómicas prudentes establecidas en el
Plan Estratégico Económico y Social. Concretamente, el Plan Anti-Crisis del Gobierno impulsó
el consumo y la inversión pública, incrementándose el gasto corriente en 2,8 por ciento del PIB
relativo a 2008 y el gasto público incrementándose en 1,9 por ciento. Este incremento en el
gasto corriente incluyó la expansión del programa de transferencias monetarias condicionadas
así como de otros programas sociales. A pesar del incremento en el gasto y un desplome en la
3 Para una descripción más detallada, véase el documento del Banco Mundial (2010): “Financial Sector Assessment Program Update—
Paraguay”, Noviembre. 4 Véase el Anexo 4.
-10.0%
-8.0%
-6.0%
-4.0%
-2.0%
0.0%
2.0%
4.0%
6.0%
8.0%
10.0%
12.0%
14.0%
16.0%
18.0%
20.0%
20
08
Q1
20
08
Q2
20
08
Q3
20
08
Q4
20
09
Q1
20
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Q2
20
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Q3
20
09
Q4
20
10
Q1
20
10
Q2
20
10
Q3
20
10
Q1
20
11
Q1
Agriculture Cattle, Forest and Fishing
Industry and Mining Gas, electricity, water
Construction Trade and Services
GDP Growth (value added)
-10%
-8%
-6%
-4%
-2%
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
16%
18%
20%
2008 Q1
2008 Q2
2008 Q3
2008 Q4
2009 Q1
2009 Q2
2009 Q3
2009 Q4
2010 Q1
2010 Q2
2010 Q3
2010 Q4
2011 Q1
Private consumption Public consumption
Investment Net exports
-
5
actividad económica, el balance fiscal cerró con un superávit debido a un incremento en los
ingresos tributarios, destacando el impacto positivo de las reformas en la administración
tributaria en años recientes. Igualmente, el Banco Central redujo drásticamente sus tasas de
referencia en 2009, permaneciendo por debajo de 2 por ciento durante la segunda mitad del
año. Además, redujo los requerimientos de reserva legal a cero por ciento para los depósitos en
moneda local de un año o más, y los depósitos en moneda extranjera de 541 días o más.
Finalmente, en marzo 2009, introdujo una facilidad de liquidez de emergencia disponible para
todos los bancos. 5
Desafíos Económicos Estructurales
9. La reducción de la pobreza y la desigualdad continúan siendo un desafío y una alta prioridad. Los niveles de pobreza moderada y extrema se redujeron significativamente
durante años recientes, aunque han permanecido a niveles comparativamente altos. La pobreza
total se redujo de 49,7 por ciento en 2002 a 34,7 por ciento en 2010. La reducción de la extrema
pobreza ha sido más volátil; ésta ha oscilado entre 24,4 por ciento en 2002 a 16,5 por ciento en
2005. En 2010, la extrema pobreza aumentó de 18,8 por ciento a 19,4 por ciento a pesar el
fuerte crecimiento económico. La extrema pobreza permanece particularmente prevaleciente en
zonas rurales con una incidencia de 32,4 por ciento, comparada con 10,3 por ciento en zonas
urbanas (Figura 4 & 5).
10. A pesar del crecimiento récord en el 2010, la pobreza extrema aumentó. Esto sugiere que los hogares en extrema pobreza no se beneficiaron de este crecimiento. En
particular, la incidencia de la pobreza rural extrema permaneció constante entre 2009 y 2010,
mientras que la pobreza urbana extrema se incrementó en 1 punto porcentual. Los análisis
iniciales sugieren que los paraguayos en el extremo inferior de la distribución de los ingresos se
vieron afectados negativamente por salarios nominales rígidos, al mismo tiempo que los
precios internacionales de los alimentos se dispararon. Los efectos positivos del crecimiento no
parecen haberles alcanzado. En 2010, la producción extraordinariamente fuerte de carne y de
soja fueron los principales propulsores del crecimiento, productos que los agricultores de
pequeña escala y de subsistencia no producen. La desigualdad aumentó también; el coeficiente
de Gini de distribución de la renta subió de 0,487 en 2009 a 0,512 en 2010, uno de los más
altos en América Latina. El 10 por ciento más rico posee el 41,1 por ciento del ingreso de la
nación, mientras que el 10 por ciento más pobre posee solo el 1,1.
11. La informalidad económica constituye a la vez un desafío y un impedimento para el crecimiento sostenido en Paraguay. Un estudio del FMI de 2008 estimó el tamaño de la
economía informal del Paraguay en cerca del 70 por ciento del PIB formal. Este trabajo
también identificó las rigideces laborales como un factor significativo que contribuye con este
resultado.6 Las considerables actividades informales combinadas con el desempeño del sector
público inducen a costos transaccionales altos, desvían la asignación de recursos apartándolos
de las inversiones sociales claves, y reducen la calidad y cantidad de los servicios públicos
básicos.
5 El Gobierno ha estado colaborando con el Banco Mundial para identificar áreas donde puede fortalecerse más el marco de gestión de la crisis,
en particular con respecto al sector bancario y la supervisión de pensiones. 6 Fondo Monetario Internacional WP/08/102: “Measuring the Informal Economy in Latin America and the Caribbean”.
-
6
Figura 4: Incidencia total de la pobreza * Figura 5: Incidencia de la extrema pobreza **
Fuente: Cálculos hechos por el personal basándose en datos de la encuesta de hogares utilizando la nueva
metodología.
* La incidencia total de la pobreza se define como el porcentaje de la población que vive por debajo de la línea de
pobreza (línea de pobreza urbana 2010: Gs.376.753 o US$82,05 al mes; y línea de pobreza metropolitana para
Asunción 2010: Gs.525.960 o US$114,54 al mes; versus línea de pobreza rural 2010: Gs.325.707 o US$70,93 al
mes).
** La incidencia de la extrema pobreza se define como el porcentaje de la población que vive por debajo de la
línea de extrema pobreza (línea de extrema pobreza urbana 2010: Gs.243.662 o US$53,06 al mes; y línea de
extrema pobreza metropolitana para Asunción 2010: Gs.317.510 o US$69,14 al mes; versus línea de extrema
pobreza rural 2010: Gs.225.470 o US$49,10 al mes).
12. Además, el crecimiento económico sostenido se ve afectado por una baja ejecución del gasto. La ejecución del gasto total en Paraguay es baja según los estándares internacionales. Se registró en 84,8 por ciento en 2010, en comparación con el 86,9 por ciento
en 2009 (la ejecución del gasto corriente se redujo un punto porcentual a 92,5 en 2010 respecto
al año anterior, y la ejecución del gasto de capital se redujo en casi 7 puntos porcentuales a 64,2
por ciento). La tendencia al deterioro en la ejecución del gasto continuó en 2011 con tasas de
ejecución del gasto de capital que ascienden a 23,7 por ciento en julio de 2011 en comparación
con 27,6 en julio de 2010.
13. Permanecen algunos riesgos fiscales contingentes en las empresas públicas que pueden comprometer los recursos públicos cuando se necesiten. Las empresas públicas
generaron superávits operativos de cerca de 1 por ciento del PIB en años recientes y se proyecta
que así ocurra en los próximos años. Aún así, la deuda total de las cuatro mayores empresas
públicas representa cerca del 6 por ciento del PIB. En el pasado, no estaba disponible al público
la información financiera integral sobre las empresas públicas, aunque reformas recientes en las
empresas públicas han permitido más transparencia y monitoreo financiero, incluyendo la
publicación de las auditorías anuales. Esto contribuyó a identificar los desafíos financieros
existentes. Por ejemplo, la auditoría de 2010 de la empresa de petróleos PETROPAR
(Petróleos Paraguayos) evidenció que la compañía tenía el doble de pasivos que de activos, en
gran parte debido a la morosidad de pago a proveedores extranjeros. Para finales de 2010, la
empresa también tenía Gs. 1,7 billones (1,9 por ciento del PIB) en deudas con proveedores
extranjeros. Según el mecanismo actual de los precios del petróleo, los precios domésticos del
combustible no reflejan los precios internacionales del petróleo; los caudales de la empresa
dependen entonces en una gran proporción del precio de los productos del petróleo que ésta
importa, casi exclusivamente de la Compañía de Petróleos de Venezuela PDVSA (Petróleos de
Venezuela, S.A.).
22.5 24.0 23.7
39.7 37.4 35.5 34.4 35.3 33.6 30.2
24.7 24.7
51.6 52.6 52.1
62.7
52.5 48.9
44.2
55.3 51.8
48.8 49.8 48.9
0
10
20
30
40
50
60
70
Urban Rural
7.2 5.9 6.7
13.1 13.4 12.2 10.7
14.9 15.4
10.6 9.3 10.3
32.0 31.4 28.2
39.2
31.2
26.2 24.3
35.9 34.0
30.9 32.4 32.4
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
Urban Rural
-
7
Desafíos Estructurales del Sector Público
14. El desempeño del sector público del Paraguay continúa siendo un desafío clave para el crecimiento equitativo y el desarrollo. Un desempeño más fuerte del sector público
pudo haber mejorado un crecimiento equitativo adicional y el desarrollo mediante políticas
públicas más efectivas, regulaciones y provisión de servicios. Persisten oportunidades
significativas para mejorar en áreas tales como el control financiero; la reorganización y el
desarrollo institucional; la introducción de elementos básicos para marcos de gestión basados
en resultados; y la administración tributaria. Al mismo tiempo, existe la necesidad de garantizar
la sostenibilidad de las reformas del sector público que han sido iniciadas. Las áreas que
ofrecen oportunidades de mejoría e impacto en el desempeño del sector público incluyen:
Servicio Público y empresas públicas: las empresas públicas del Paraguay proveen bienes y servicios esenciales, incluyendo petróleo, agua, telecomunicaciones y electricidad. Su
desempeño en términos de provisión de servicios y de gestión podría ser mejorado
significativamente. Por ejemplo, en 2010, únicamente 43,5 por ciento de los hogares
urbanos bajo la responsabilidad de la empresa pública de agua tenía cobertura de
alcantarillado, y la producción de electricidad continúa experimentando pérdidas técnicas
en la producción de 32,6 por ciento.
Control interno: La efectividad de los procedimientos y las prácticas de control interno así como las capacidades institucionales limitadas tienen impacto en la rendición de cuentas y
en el uso de los recursos públicos para los fines propuestos.
Administración tributaria: las capacidades de la administración tributaria son limitadas, y esto tiene impacto en la capacidad de recaudar impuestos e implementar las políticas
tributarias existentes, restringiendo a su vez los recursos disponibles para políticas públicas
y la provisión de servicios.
15. Estos desafíos están profundamente asentados en un número de limitaciones estructurales que tornan más complejas las reformas del sector público del Paraguay. Estas limitaciones incluyen:
Prácticas discrecionales en el sector público. Mejorar la eficiencia, efectividad y
transparencia y reducir las prácticas discrecionales continúa siendo un desafío estructural
para el sector público del Paraguay, el cual ha sido heredado por la administración.
Rol del Congreso. La Constitución de 1992 y otras leyes orgánicas principales, le otorgan al Legislativo un fuerte rol dentro de la división de poderes del Paraguay, que incluye
atributos que están usualmente asociados con el Poder Ejecutivo, inter alia, la autoridad de
incrementar los gastos presupuestarios, la aprobación de proyectos con financiamiento
externo, y la influencia para determinar los salarios del sector público. Esta situación, junto
con la fragmentación partidaria del Congreso, obstaculiza la capacidad del Ejecutivo para
emprender iniciativas de reforma.
-
8
C. Desarrollos Económicos Recientes en el Paraguay
16. En 2010, la economía del Paraguay tuvo una fuerte recuperación sustentada en el auge de las exportaciones agrícolas que se extendió al resto de la economía. La tasa de
crecimiento real de 15 por ciento en 2010 marca el mayor crecimiento registrado del país y
evidencia una fuerte recuperación de la recesión de 2009. Las exportaciones reales se
incrementaron en 35,3 por ciento en 2010. La soja y la carne fueron los productos de
exportación más importantes, representando cerca de 39 por ciento y 18 por ciento del total
respectivamente, y contribuyendo al crecimiento de las exportaciones por encima de 30 y 6 por
ciento respectivamente. Los ingresos incrementados por las exportaciones agrícolas se
tradujeron en una renta disponible adicional, la cual impulsó la demanda doméstica. El
consumo privado contribuyó 6,8 por ciento al crecimiento real seguido por la inversión con una
contribución de 4,2 por ciento. En términos de sectores, el sector de la agricultura fue el de
mayor contribución al crecimiento total (8 por ciento), seguido por el comercio y los servicios
(5 por ciento). A pesar del fuerte crecimiento, el sector de la construcción contribuyó poco al
crecimiento total (0,5 por ciento) debido a que su proporción en la economía sigue siendo
reducida.
17. Con un rápido crecimiento económico, la economía paraguaya ha evidenciado señales de sobrecalentamiento. Las limitaciones de capacidad de producción y un incremento
en los precios internacionales de los commodities han conducido a presiones inflacionarias
significativas en Paraguay. La inflación de precios del consumidor se incrementó fuertemente
en la segunda mitad de 2010. Para finales del año, la inflación del Índice de Precios al
Consumidor (IPC) alcanzó el 7,2 por ciento, cercano al límite superior de la banda meta del
Banco Central de 5 por ciento +/- 2,5 puntos porcentuales. Para marzo de 2011, la inflación
anunciada del IPC alcanzó el 10,3 por ciento, antes de retroceder a 8,8 por ciento en agosto de
2011. Adicionalmente, el crédito al sector privado se ha ampliado rápidamente. Su tasa de
crecimiento promedió 36 por ciento interanual a lo largo del 2010, basándose en tasas de
interés bajas récord a inicios del año. El Banco Central respondió a la elevada inflación y al
crecimiento del crédito incrementando las tasas de interés en 850 puntos de base entre mayo de
2010 y mediados de septiembre de 2011. Como consecuencia, el crecimiento del crédito
alcanzó su pico en 44 por ciento interanual en octubre de 2010 y luego se estabilizó,
permaneciendo a niveles elevados hasta febrero de 2011 (40 por ciento interanual). En marzo
de 2011 el crecimiento del crédito privado comenzó a descender significativamente. Para julio
de 2011, se mantuvo en 23 por ciento interanual. Adicionalmente, el Banco Central elevó
también los requerimientos de reserva y los colocó nuevamente en sus niveles previos a la
crisis en abril de 2011 – 3 y 4 puntos porcentuales para los depósitos domésticos y en moneda
extranjera respectivamente.
18. La posición de la cuenta corriente del país se debilitó basándose en un fuerte crecimiento de la demanda doméstica, mientras que la posición externa general
permaneció relativamente invariable. El balance de la cuenta corriente del Paraguay se tornó
en un déficit de 3,2 por ciento del PIB en el 2010. Sobre la base de una fuerte demanda
doméstica, las importaciones crecieron rápidamente, de forma que las exportaciones netas
contribuyeron menos al crecimiento real que los totales de la demanda doméstica. Más de un
tercio de las importaciones eran bienes de capital que potencialmente facilitaban un mayor
crecimiento en el mediano plazo. Adicionalmente al rápido crecimiento de las importaciones,
las remesas continuaron decreciendo en el 2010, lo que explica el déficit de la cuenta corriente.
-
9
Sin embargo, sobre la base de fuertes flujos extranjeros directos, el Banco Central continuó
acumulando reservas internacionales. Las reservas internacionales alcanzaron US$4,2 mil
millones (o 23 por ciento del PIB) para finales del 2010 y continuaron aumentando a lo largo
del 2011. Para finales de julio de 2011, el Guaraní se había apreciado en 16,5 por ciento con
relación al dólar estadounidense comparado con finales del 2010. La mejora en los términos de
intercambio, fuertes flujos de inversión extranjera directa y la liquidación estacional de los
ingresos por exportaciones constituyeron los principales factores que sustentaron este
incremento.
19. La política fiscal continuó siendo expansiva en el 2010, pero el balance fiscal permaneció en superávit debido a una fuerte recaudación de ingresos. El gasto público
total permaneció por encima de los niveles previos a la crisis en relación con el PIB en el 2010,
basándose en una atención sostenida a los programas sociales y en un esfuerzo por mantener la
inversión pública. La expansión continuada de los programas de transferencias monetarias
condicionadas, las pensiones no-contributivas, el incremento en los gastos de salud, y el gasto
en infraestructura explican, en gran medida, un incremento de 8,9 por ciento del gasto total en
términos nominales que se tradujo en una reducción de 1,8 puntos porcentuales en relación con
el PIB. El gasto total ascendió a 17,8 por ciento del PIB en 2010. El gasto de capital se redujo
en 0,8 puntos porcentuales del PIB en 2010 y alcanzó 3,8 por ciento del PIB. Al mismo tiempo,
un crecimiento económico floreciente condujo a un incremento significativo en las
recaudaciones fiscales en el 2010. En general, los ingresos totales en el 2010 alcanzaron 19,2
por ciento del PIB. Para julio del 2011, los ingresos continuaban incrementándose aún a una
tasa acelerada de 19,7 por ciento (nominal interanual).
D. Perspectiva Macroeconómica y Sostenibilidad de la Deuda
Perspectiva de crecimiento de corto y mediano plazo
20. Conforme al escenario de línea de base, se espera que el crecimiento económico se desacelere en el 2011 pero que permanezca por encima de la tendencia de crecimiento de
largo plazo. Basándose en un retorno al crecimiento agrícola a niveles más normales y a
condiciones monetarias más estrictas, se espera que el crecimiento se desacelere a 5,5 por
ciento en 2011. Se espera inclusive que la cosecha de soja sobrepase en 2011 los números
récords de 2010. Esto, junto con los altos precios internacionales de los commodities, explican
el crecimiento por encima de la tendencia. Si el crecimiento del crédito permanece más alto de
lo esperado y es acompañado por una mayor demanda doméstica, el crecimiento podría ser
mayor aún en el corto plazo. La actual y rápida expansión del crédito también implica el riesgo
de una desaceleración abrupta, lo cual representa un riesgo de deterioro del crecimiento en el
mediano plazo.
21. En términos de riesgos de deterioro, el Paraguay está expuesto a fluctuaciones de la demanda internacional y de los precios de los commodities por su fuerte dependencia de
las exportaciones agrícolas. Para explicar este riesgo, el análisis de sostenibilidad de la deuda
muestra un escenario que es consistente con una desaceleración significativa en la economía
mundial. En el mediano plazo, se espera que el crecimiento se revierta a su tendencia de cerca
del 4 por ciento.
-
10
22. Se espera que la inflación permanezca por encima del rango apuntado por el Banco Central hasta el 2013. Se espera que la inflación del IPC esté por encima del 10 por
ciento interanual, muy por encima de la banda meta del 5 por ciento (+/- 2,5 pp). Este
desarrollo depende de los signos de sobrecalentamiento de la economía (e.g. llegar a las
restricciones de capacidad en el sector construcción), y los precios internacionales de los
commodities continuamente altos. Con el crecimiento revirtiéndose a la tendencia de
crecimiento y los precios de los commodities moderándose, se espera que la inflación regrese a
un nivel dentro del rango apuntado para 2013. Si el crecimiento permanece más fuerte en línea
con los precios internacionales de los commodities, las presiones inflacionarias podrían
permanecer fuertes.
23. El déficit de cuenta corriente podría deteriorarse más en el 2011 y luego mejorar lentamente en el mediano plazo. Se proyecta queempeore la cuenta corriente al recuperarse
las importaciones, a cerca de -4 por ciento del PIB en 2011. Se espera que el déficit de cuenta
corriente sea financiado a través de ingresos de capital con el incremento de la inversión
extranjera directa y la repatriación de beneficios por parte de las empresas. Con un menor
crecimiento económico y el subsidio de los precios de los commodities se espera que se
modere el déficit de cuenta corriente en el mediano plazo.
24. Impulsado por una recuperación económica robusta, se espera que el balance fiscal muestre un superávit general modesto en el 2011 que se deslice hacia el déficit en la
medida que se acerquen las elecciones presidenciales. Para 2011, se proyecta un superávit
general de 0,3 por ciento. El presupuesto proyecta un estímulo fiscal continuo con una
proyección del gasto de cerca de 19,8 por ciento del PIB. Esto incluye un esfuerzo permanente
para mantener niveles más altos del gasto de capital. Del lado de los ingresos, se espera que los
ingresos aduaneros y por el IVA relacionado con importaciones se recuperen, alcanzando los
niveles previos a la crisis. Los ingresos tributarios han aumentado a 13,4 por ciento del PIB en
2010 de 13 por ciento en 2009. Se espera que alcancen 14,1 por ciento en 2011 y 14 por ciento
en 2012 dentro del escenario de línea de base. Se espera que estos incrementos sean provocados
por las mejorías continuas en la administración tributaria, la política tributaria, y los
incrementos en los beneficios de las compañías domésticas y las importaciones. Se proyecta
que otros ingresos, especialmente las regalías de Yacyretá e Itaipú (las cuales están
denominadas en dólares estadounidenses), aumenten en el mediano plazo, en la medida que
entre en vigencia un acuerdo con Brasil sobre el incremento de las regalías de Itaipú. El
incremento propuesto de las regalías por la energía vendida a Brasil fue aprobado por la
Cámara de Representantes de Brasil y está pendiente de aprobación por parte del Senado
Brasileño. Este incremento implicaría US$360 millones en regalías en lugar de US$120
millones.
25. Se espera que las necesidades de financiamiento sean manejables. Se proyecta que las necesidades de financiamiento bruto aumentarán de US$259 millones en 2011 a US$349
millones en 2013, 1,2 por ciento del PIB en ambos casos. Las necesidades de financiamiento
provienen en gran medida de amortizaciones totales que llegan a un pico de US$317 millones
en 2011 y luego se reducen a US$217 millones en 2013 (Tabla 2). En 2012 y 2013, déficits
primarios modestos de 0,3 y 0,2 por ciento del PIB respectivamente, se suman a las necesidades
de financiamiento. Se espera que los desembolsos de préstamos externos alcancen US$283
millones en 2012 y US$233 millones en 2013, incluyendo un nuevo apoyo presupuestario.
Luego de abstenerse de hacer una emisión de bonos en 2010, el Gobierno planifica emitir
-
11
bonos domésticos por un monto de US$143 millones y US$116 millones en 2012 y 2013,
respectivamente. Si la totalidad o parte de las operaciones de apoyo presupuestario no son
aprobadas por el Congreso en el trascurso de 2012 o 2013, el Gobierno tiene espacio para
incrementar la emisión de bonos domésticos y/o utilizar parte de los depósitos netos del sector
público con el Banco Central, montos que ascendían a US$1,04 mil millones para el 12 de
septiembre, 2011.7 Únicamente en 2010, el Gobierno depositó US$314 millones, incluyendo
US$100 millones del Banco Inter-Americano de Desarrollo (BID), que no han sido utilizados
aún.
Tabla 2: Escenario de financiamiento de mediano plazo (millones de US$)
2010 2011 2012 2013
Necesidades de financiamiento 52 259 427 349
Superávit/déficit primario 331 155 -79 -57
Amortizaciones 308 317 278 217
Domésticas 91 116 76 41
Externas 217 202 202 176
Multilaterales 135 128 122 111
Bilaterales 81 74 79 65
Pagos de interés 75 97 70 75
Fuentes de financiamiento 367 159 426 349
Desembolsos 367 159 426 349
Externos 278 159 283 233
Multilaterales 267 132 235 172
de los cuales nuevo apoyo presupuestario 1/ 145 0 100 75
Bilaterales 11 28 48 61
Bonos domésticos 89 0 143 116 Uso de depósitos del sector público en el
Banco Central -314 100 0 0
Brecha de financiamiento 0 0 0 0 1/ 2010: BID (US$100millones), Corporación Andina de Fomento (CAF) (US$45,2 millones); 2012: PSDPL
(US$100 millones); 2013: BID (US$75 millones), las autoridades expresaron también interés en financiamiento
adicional del Banco Mundial en ese año.
Fuente: Estimaciones del Gobierno y del personal.
7 La ley de presupuesto anual usualmente autoriza la emisión de bonos domésticos hasta US$250 o US$300 millones.
-
12
Análisis de sostenibilidad de la deuda
26. El peso de la deuda del Paraguay y los indicadores de servicio de la deuda son manejables bajo supuestos razonables. Bajo el escenario de línea de base, los niveles de la
deuda pública continúan siendo sostenibles. Se proyecta que la deuda del gobierno central se
reduzca de un estimado 16.5 por ciento del PIB en 2010 a 12.3 por ciento en 2011, y luego que
se reduzca gradualmente a 10.5 por ciento para 2014. Los análisis de sensibilidad sugieren que
las principales vulnerabilidades de las cuentas fiscales del Paraguay provienen de un bajo
crecimiento y de una depreciación en el tipo de cambio, debido a que una amplia proporción de
la deuda pública está denominada en moneda extranjera. Si la economía creciera en promedio
1,8 puntos porcentuales menos que bajo el escenario de línea de base a lo largo del periodo de
proyección, los niveles de la deuda alcanzarían 14,6 por ciento para 2014.
27. Un escenario adicional indica que los niveles de la deuda permanecerían sostenibles bajo el supuesto de una desaceleración significativa en el crecimiento global y
el impacto de la fiebre aftosa en 2012. Estimaciones recientes, incluyendo aquellas de
analistas de mercado, sugieren que el crecimiento en un país promedio de América Latina
podría potencialmente descender en 2 puntos porcentuales en el caso de que se materializara un
descenso de 5 por ciento en el crecimiento en China. Dicha reducción potencial del crecimiento
en China sería una realización potencial de los riesgos que se ciernen sobre la actividad
económica global. Tomando en consideración este riesgo, un escenario muestra el desarrollo de
la deuda bajo una desaceleración del crecimiento de 3 por ciento en Paraguay en 2012. Este
escenario sería consistente con la desaceleración en el crecimiento de China para ese año junto
con un impacto negativo de la fiebre aftosa. Este escenario supone además una recuperación en
2013. También en este caso, se espera que los niveles de la deuda sigan siendo sostenibles
alcanzando 12,5 por ciento en 2014. Finalmente, una depreciación única de 30 por ciento en el
tipo de cambio en 2011 provocaría que la relación deuda-PIB se deteriorara rápidamente a 18,3
en 2011, descendiendo a 17,7 en 2012, y manteniéndose volátil a partir de entonces.
28. Los pasivos contingentes también representan un riesgo. La deuda total de las cuatro mayores empresas públicas representan cerca del 6 por ciento del PIB y todas las empresas
públicas representan 30 por ciento del gasto público total. Si el Gobierno tuviera que cubrir la
deuda y/o los déficits de estas entidades, en un escenario negativo, podría ocurrir un shock de
cerca del 10 por ciento del PIB. Un shock de pasivo contingente de 10 por ciento del PIB en la
línea base tendría un impacto significativo en los niveles de la deuda, empujándolos hacia
arriba al 19,7 por ciento para el final del periodo proyectado. Sin embargo, el Gobierno ha
tomado medidas para mitigar este riesgo emprendiendo una reforma de la supervisión de las
empresas públicas, la cual es apoyada por esta operación.
29. Existe un número de riesgos de impacto negativo al escenario macroeconómico de línea de base. Mientras que la amenaza inmediata por ciertas condiciones climatológicas
inciertas y la consiguiente menor producción agrícola en 2011 parecen haber pasado, Paraguay
continúa siendo vulnerable a los factores externos. La lenta recuperación en las economías
desarrolladas y el impacto de la demanda en las economías emergentes presentan un riesgo para
el Paraguay, particularmente a través de su exposición a Brasil y Argentina. La principal
preocupación en el mediano plazo es el alto costo de la energía, especialmente el petróleo, y el
alto precio de otras materias primas. Un crecimiento más lento en Argentina y Brasil, así como
en los otros principales mercados de exportación del Paraguay, podrían repercutir
-
13
negativamente en el ritmo del crecimiento económico. Adicionalmente, la fuerte dependencia
del Paraguay en la agricultura significa que sus prospectos económicos son vulnerables ante los
factores del clima tales como sequías, cambios extremos de temperatura e inundaciones. Una
desaceleración potencialmente abrupta de la rápida expansión del crédito es un factor de riesgo
doméstico. 8
30. A pesar de ciertos riesgos de impacto negativo a la perspectiva económica, el marco macroeconómico del Paraguay se considera adecuado para este préstamo
propuesto. En particular, la baja relación deuda-PIB y la gestión prudente de la política fiscal
durante la desaceleración económica sugieren un bajo nivel de riesgo para esta operación.
Basándose en una muy baja relación deuda-PIB, Paraguay parece tener el espacio fiscal para
mantener el gasto aún bajo el supuesto de shocks severos al crecimiento económico. Los
requerimientos de préstamos en el mediano plazo son manejables, y la gestión de la política
cambiaria es también conducente a la estabilidad macroeconómica y financiera. Si los riesgos
limitados al crecimiento global y doméstico se materializan, la expectativa es que el Gobierno
tomaría las medidas apropiadas y que el financiamiento multilateral proporcionaría un
financiamiento contingente adicional para mitigar dichos riesgos.
III. EL PROGRAMA DEL GOBIERNO Y LOS PROCESOS PARTICIPATIVOS
31. El objetivo general del Plan de Gobierno , presentado en septiembre de 2008, consistía en alcanzar un crecimiento más sostenible y equitativo para el Paraguay
mediante seis objetivos estratégicos: (i) promover el crecimiento enfocándose en la
generación de empleo y una mejor distribución del ingreso, preservando a la vez un sólido
marco macroeconómico; (ii) fortalecer las instituciones de Gobierno para mejorar el estado de
derecho, la creación de políticas y la provisión de servicios; (iii) mejorar la eficiencia del gasto
social del sector público, enfocándose a la vez en la mitigación de la pobreza extrema; (iv)
promover la diversificación de la estructura productiva, a través del uso óptimo de la energía
nacional y los recursos humanos, salvaguardando a la vez el medioambiente; (v) promover el
desarrollo económico y garantizar una más amplia participación ciudadana; y (vi) apoyar el
desarrollo descentralizado. Se planificó alcanzar estos objetivos mediante la ejecución de los
ocho pilares estratégicos del Plan de Gobierno (Plan Estratégico Económico y Social- PEES). 9
32. A medida que se extendía la crisis económica, el Gobierno adaptó sus prioridades a las circunstancias cambiantes a través del Plan Anti-Crisis del 2009. Luego de la
desaceleración económica, que se inició en el cuarto trimestre de 2008, el Gobierno lanzó su
Plan Anti-Crisis 2009, orientado a mitigar el impacto de la crisis económica internacional sobre
el desempleo y la pobreza. A pesar de la dramática desaceleración económica, el Plan garantizó
que el sector privado continuara teniendo acceso al crédito y que una proporción creciente de la
población en extrema pobreza estuviese cubierta por la red de seguridad social. 10
33. Las prioridades del Programa de Gobierno se han revertido ahora a los desafíos de largo plazo, incluyendo el fortalecimiento del sector público. Las prioridades luego de la
crisis consisten en alcanzar las metas de Plan de Gobierno 2008, con tres dimensiones 8 Véase el documento del Banco Mundial (2010): “Financial Sector Assessment Program Update—Paraguay”, Noviembre para un análisis
pormenorizado de la actual expansión del crédito, los riesgos relacionados, y las opciones de política para abordarlos.
9 Estos ocho pilares fueron: (i) un marco estable y consistente de políticas macroeconómicas; (ii) un sector financiero fortalecido; (iii) una efectiva provisión de servicios por parte de las empresas públicas; (iv) la modernización del Estado; (v) una mejorada productividad y
competitividad; (vi) una reforma de tierras integral; (vii) la generación de empleos y la mitigación de la pobreza; y (viii) la promoción del
desarrollo de infraestructura. Fuente: PEES. 10 Véase el Anexo 4.
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estratégicas principales: el desarrollo social y la reducción de la pobreza; el crecimiento
económico con un enfoque en la competitividad y el desarrollo del sector privado; y el
fortalecimiento del sector público.
34. El fortalecimiento del sector público se enfoca actualmente en las finanzas públicas y apoya tanto la consolidación de los logros previos como los avances en la agenda de
reforma. Por un lado, el Gobierno planea consolidar los logros en: (i) la movilización de los
ingresos, mediante el fortalecimiento continuo de la administración tributaria y los esfuerzos
para introducir un impuesto a la renta personal; (ii) la gestión del gasto, con énfasis en la
ejecución presupuestaria, las funciones de control interno y auditoría, y la supervisión de las
empresas públicas; y (iii) el fortalecimiento del marco institucional de las finanzas públicas a
través de cambios legales y clarificación de responsabilidades. Por otro lado, el Gobierno
contempla avanzar en la agenda de reforma de la gestión tributaria y la inversión pública. En lo
que respecta a la inversión pública, las acciones de política estarán estrechamente vinculadas a
la gestión de ingresos públicos adicionales de las regalías de Itaipú. Con este fin, el Gobierno
contempla la creación de un fondo de estabilización contra-cíclico y un fondo especial de
desarrollo. Este último será dedicado exclusivamente a la inversión en autopistas, salud,
educación, investigación y desarrollo. Adicionalmente, se establecerá una Dirección de
Inversión Pública en el Ministerio de Hacienda para mejorar la gestión y coordinación con la
Secretaría Técnica de Planificación. 11
Con respecto a la gestión fiscal, el Gobierno ejecutará
una nueva estrategia de gestión de la deuda; mejorará el control fiscal de los gobiernos locales
y descentralizará las entidades públicas; también fortalecerá la supervisión y monitoreo de las
cooperativas.
Proceso Participativo y Consultas
35. El programa de reforma del Gobierno es el resultado de amplias consultas con los grupos de interés. El gobierno ha trabajado junto con la sociedad civil y los grupos relevantes
en las áreas de política comprendidas en el PSDPL. Antes de tomar posesión, el Gobierno
divulgó ampliamente su estrategia, con particular atención a la reforma del sector público. Esta
estrategia se hizo accesible en el sitio web del Ministerio de Hacienda. Al mismo tiempo, el
gobierno desarrolló un diálogo interministerial sobre estos temas. Las prioridades definidas
como resultado de estas consultas son consistentes con las actuales reformas relacionadas con
la supervisión de las empresas públicas, el Control Interno y el Sistema Tributario.
36. Adicionalmente a estas consultas iniciales, las actuales reformas objeto de este programa se beneficiaron de consultas específicas. Con respecto a la supervisión de las
empresas públicas, se celebraron talleres y conferencias con miembros del Congreso y los
medios de comunicación para divulgar y explicar los objetivos y el alcance de la reforma. Se
estableció también una comunicación constante y consultas con representantes de las empresas
públicas. Con respecto al control interno, se desarrolló un proceso continuo de consulta y de
formación de comités en paralelo con el diseño y ejecución del nuevo marco de control interno.
37. Durante la ejecución del PSDPL, el Gobierno contempla continuar las consultas con la sociedad civil, enfocándose en el monitoreo social de los indicadores de provisión de
servicios de las empresas públicas. El Gobierno, a través de la UMEP, está considerando
introducir mecanismos para el intercambio de información con los ciudadanos con respecto a la
evolución de los indicadores de desempeño sobre los servicios públicos provistos por las
11 Ley No. 4.394.
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empresas públicas. Estas acciones podrían fortalecer el monitoreo y supervisión de las
empresas públicas, y generar un requerimiento del lado de la demanda para mantener el
proceso de reforma.
IV. APOYO DEL BANCO AL PROGRAMA DE GOBIERNO
A. Vínculo con la EAP
38. El DPL del Sector Público (PSDPL) está apoyando los objetivos de gobernabilidad y crecimiento equitativo de la EAP 2009-2013. Dos de los tres temas transversales abordados
en la Estrategia de Alianza con el País (EAP) (Informe No. 48087, discutido por los Directores
Ejecutivos en mayo 5, 2009) – gobernabilidad, reducción de la pobreza, y crecimiento
equitativo – están apoyados por el PSDPL. Por un lado, el PSDPL sirve como un instrumento
central a través del cual la EAP proporciona apoyo directo al tema de la gobernabilidad. Por
otro lado, el PSPDL contribuye con los objetivos de crecimiento sostenible de la EAP al apoyar
los objetivos de recaudaciones tributarias. Existen también fuertes sinergias entre este Préstamo
para Políticas de Desarrollo (DPL) y varias otras operaciones del Banco en Paraguay.
Finalmente, se espera que el PSDPL continúe jugando un rol clave en la coordinación entre
donantes, como se evidenció en la cooperación para la preparación del DPL Programático del
Sector Público previo12
.
Tabla 3: Vínculo entre los Componentes del PSDPL y los Resultados de la EAP
Componentes del PSDPL Resultado de la EAP Correspondiente
Supervisión de las Empresas Públicas Las operaciones financieras de las empresas públicas se realizan
de manera transparente y están sujetas a escrutinio por parte del
Gobierno y de la sociedad civil.
Control Financiero del Sector Público en
la Administración Central
Mayor efectividad del control interno y de la función de auditoría
interna (mejoría de los indicadores PEFA de control interno y
auditoría interna, PI-20 y PI-21).
Sistema Tributario Relación impuesto-PIB incrementada (Línea de Base: 11,8%
(promedio 2004-08) Meta: 12,7% (2013)).
B. Colaboración con el FMI y Otros Donantes
39. Luego de que Paraguay completara exitosamente dos Acuerdos Stand-by consecutivos con el FMI en agosto 2008, no se ha solicitado un nuevo programa con el
FMI. El desempeño macroeconómico dentro de los acuerdos stand-by fue sólido, apoyando el
programa de reforma económica del anterior Gobierno. Todos los resultados dentro del
segundo programa, excepto la inflación, excedieron las metas del programa. Los acuerdos
stand-by también se focalizaron en medidas estructurales en cuatro áreas: (i) reformas del
sector público; 13
(ii) reformas del sector financiero;14
(iii) reformas orientadas al crecimiento,
incluyendo el fortalecimiento de la gestión de las empresas públicas; y (iv) mejorías en la red
de seguridad social mediante la ampliación de la cobertura del programa de transferencias
monetarias condicionadas. La mayoría de los hitos de referencia institucionales se alcanzaron,
aunque se registraron retrasos en la ejecución de los contratos de administración orientados
hacia resultados con algunas de las empresas públicas. El Fondo mantiene un diálogo abierto
con las autoridades, y el personal del Fondo llevó a cabo misiones anuales según el Artículo IV
en marzo 2009, abril 2010, y junio 2011. El Fondo tiene también un número de actividades de 12 Véase IV.3. Colaboración con el FMI y otros Donantes.
13 Incluyendo la administración financiera, el sistema de inversión pública, la administración fiscal y de aduanas y la reforma de pensiones.
14 Garantizar una capitalización adecuada de los bancos privados y públicos así como también el Plan de Continuidad del Negocio (BCP-Business Continuity Plan), mejorando también el marco regulatorio de las instituciones financieras.
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asistencia técnica en el Paraguay, incluyendo: la solidez financiera del sector de las
cooperativas, los subsidios de energía, la supervisión bancaria, y la política monetaria. Un
Programa de Evaluación del Sector Financiero conjunto visitó el Paraguay en noviembre 2010.
Sobre esta base, se publicó una Evaluación sobre la Estabilidad del Sistema Financiero15
en
julio 2011. Los equipos del Banco y del Fondo se consultan entre sí a través de reuniones
regulares y de consultas bi-anuales a nivel del equipo del país.
40. La preparación del PSDPL brinda la oportunidad de fortalecer la coordinación entre donantes en áreas de política relacionadas. Apoyándose en el Primer DPL
Programático del Sector Público (P113457, Préstamo 7700-PY) 2009 del Banco, el cual
representó una proporción significativa del programa de múltiples donantes que apoyó el Plan
Anti-Crisis 2009, el PSDPL está promoviendo el apoyo de la Corporación Financiera
Internacional (IFC) y de múltiples donantes para respaldar las reformas de las finanzas públicas
en el Paraguay. Por un lado, el Banco y el BID están liderando el trabajo relacionado con las
finanzas públicas y la gestión fiscal a través de programas complementarios sobre políticas de
desarrollo con áreas de políticas definidas y complementarias. Por otro lado, con respecto al
área de Control Interno de la Administración Central, el apoyo presupuestario del PSDPL y la
Asistencia Técnica Umbral de la USAID, se sustentan mutuamente.
C. Relación con Otras Operaciones del Banco
41. La operación actual se apoya en la serie previa de préstamos programáticos para políticas de desarrollo del sector público que se inició en 2009. La serie programática se
preparó en un contexto de un gobierno incipiente y una perspectiva económica incierta, y se
concibió para apoyar el Plan de Gobierno principalmente para las reformas del sector público y
el Plan Anti-Crisis. Esta serie de tres préstamos apoyaba el programa de Gobierno y el Plan
Anti-Crisis a través de cuatro componentes: el control financiero interno, la supervisión de las
empresas públicas, la eficiencia del gasto público, y la reforma del servicio civil. La primera
operación (Primer DPL Programático del Sector Público (P113457, Préstamo 7700-PY) fue
ejecutada exitosamente durante el primer semestre de 2009. Sin embargo, los eventos
desencadenantes para la segunda operación fueron completados poco tiempo después del
periodo de dos años autorizado entre las fechas de aprobación por el Directorio Ejecutivo de
dos DPL programáticos diferentes, y por lo tanto la serie no pudo ser continuada.
42. A pesar de la terminación de la serie programática, los indicadores de resultados fueron alcanzados más rápidamente de lo esperado, y muchos indicadores de los
anteriormente planificados PDPL2 y PDPL3 fueron alcanzados. A pesar de un ritmo de
reforma más lento, el Gobierno permaneció comprometido y cooperó con el Banco, lo que
condujo a que se alcanzaran los indicadores antes del plazo, y el cumplimiento con numerosos
eventos desencadenantes del PDPL2 y PDPL3. 16
43. El Gobierno solicitó el apoyo del Banco Mundial para su esfuerzo de reforma, lo que representó una continuación racionalizada de los esfuerzos apoyados por la serie DPL
programática previa. El programa de reforma del gobierno se enfoca en la actualidad en la
supervisión de las empresas públicas, el control interno, y el sistema tributario. El programa se
ha adaptado a un entorno cambiante, Paraguay ha salido de la crisis luego de una fuerte
recuperación en 2010. Adicionalmente, ha sido ajustado para enfocarse en las áreas de reforma 15 Informe del País del FMI No 11/189.
16 Véase el Informe de Finalización de la Ejecución (Informe No: ICR00001966) sobre el Primer DPL Programático del Sector Público, Anexos 7 y 8.
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más exitosas. Considerando tanto la necesidad de racionalizar el programa de reforma en las
áreas de política más exitosas y los requerimientos normativos de los DPL programáticos,
particularmente en términos de límites de duración entre cada préstamo programático, el
Gobierno ha solicitado ahora una operación independiente, pero indicó su compromiso de
continuar con las reformas en el mediano plazo (ver Anexo 1).
44. El PSDPL está vinculado también a un número de proyectos en Paraguay a través de su enfoque sobre gobernabilidad. El PSDPL aborda los desafíos de gobernabilidad
asociados con la gestión de las empresas públicas y fortalece la función de control interno del
Gobierno. Otros proyectos contribuyen con el fortalecimiento de las buenas prácticas de
gobernabilidad en sectores específicos: (i) el Proyecto de Modernización del Sector Agua y
Saneamiento (P095235, Préstamo No. 7710-PY) promueve las actividades basadas en la
institucionalidad y la rendición de cuentas a la sociedad, mejorando el gobierno corporativo de
la empresa de agua (Empresa de Servicios Sanitarios del Paraguay) y la consolidación del
marco de gobernabilidad y regulatorio del sector; (ii) el Proyecto de Fortalecimiento del Sector
Energético (P114971, Préstamo No. 7994-PY) mejora los procesos comerciales generales en la
ANDE (Administración Nacional de Electricidad) y sus unidades ambiental, social y de
auditoría interna en particular, con el objetivo de incrementar la transparencia de los procesos
de planificación, ejecución y evaluación; 17
(iii) el Proyecto de Mantenimiento Vial (P082026,
Préstamo No. 7406-PY) eleva el perfil de las actividades hacia una mayor transparencia dentro
del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones, principalmente con la ayuda de una
herramienta electrónica para ejecutar y monitorear el Marco de Control de Gobernabilidad
Mejorada; y (iv) el Proyecto de Desarrollo Rural Sostenible (PRODERS) (P088799, Préstamo
NO. 7503-PY) apoya el desarrollo agrícola mediante la reafirmación del liderazgo y la
coordinación de diferentes agencias del sector público en la provisión de servicios a los
productores y a las comunidades indígenas.
45. Existen también complementariedades entre el PSDPL y las actividades de asistencia técnica programática no-vinculada a préstamos prevista en la EAP. Las
actividades de asistencia técnica programática no vinculadas a préstamos para la reforma del
sector público se construye sobre el diálogo desarrollado por el PSDPL, con el propósito de
proveer servicios de asesoría y la transferencia del know-how requerido por el Gobierno para
alcanzar los objetivos de reforma del sector público. El programa de asistencia técnica incluye
un Fondo de Fideicomiso Español aprobado y ejecutado por el Banco, Paraguay: Mejorando la
Efectividad del Sector Público – SFLAC (P120699), el cual apoya al Gobierno en las reformas
de las empresas públicas.
Tabla 4: Apoyo de Otros Donantes e IFI en áreas de política comprendidas en el PSDPL
Componente del PSDPL Financiamiento para Políticas
de Desarrollo Asistencia Técnica
Supervisión de las Empresas Públicas BM BM
Control Interno de la Adm. Central BM Programa Umbral USAID
Sistema Tributario BM FMI
17 El PSDPL propuesto es complementario al proyecto del Sector Energía porque apoya la adopción de un contrato de gestión con la ANDE, y el establecimiento de un Panel de Mando (dashboard panel) para conectar electrónicamente la Unidad de Monitoreo de la Empresa Pública
(UMEP) a la ANDE, para monitorear los indicadores sobre desempeño financiero, la calidad de los servicios a clientes, los recursos
corporativos, las pérdidas técnicas (distribución/transmisión), y otros indicadores de desempeño convenidos en el contrato de gestión de la ANDE.
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D. Lecciones Aprendidas
46. Las operaciones previas sobre políticas de desarrollo sugieren que el adaptarse al contexto del país y un fuerte sentido de apropiación nacional son críticos para una
ejecución satisfactoria. El Préstamo de Ajuste para la Recuperación Económica (P086543,
Préstamo No. 7210-PY) proporcionó una respuesta rápida a los requerimientos de
financiamiento del Gobierno, a la vez que se aprovechaba el momentum para la reforma. 18
Su
ejecución exitosa se debió a un fuerte sentido de apropiación a nivel nacional; al consenso entre
los participantes políticos así como las entidades de financiamiento internacional; y el
equilibrio entre la factibilidad política y la profundidad de la reforma. De manera similar, en el
caso del DPL I Programático del Paraguay aprobado en 2009, el sentido de apropiación
condujo directamente a: la consecución de los PDO; promovió el diálogo en el país sobre las
prioridades de desarrollo; e hizo posible el adaptarse a los cambios internos y externos que
afectaban a la ejecución del programa. Una cuidadosa evaluación del apoyo al programa entre
un amplio espectro de participantes, incluyendo ONG, IFI, y otros participantes interesados,
que se realizara durante la fase de preparación, jugó un papel crítico para contribuir a estimar
correctamente el riesgo político.
47. El compromiso sostenido por parte del Banco es clave para apoyar los procesos de reforma en el mediano y largo plazos. Como en la mayoría de los países, la trayectoria del
Paraguay hacia la reforma ha sido larga y accidentada. Algunas normas que constituyen el
fundamento del proceso de reforma fueron aprobadas hace una década, incluyendo la Ley de
Administración Financiera (1999) y la Ley de Reforma Tributaria (2004). De manera similar,
las reformas apoyadas dentro del Préstamo de Ajuste para la Recuperación Económica
(P086543, Préstamo No. 7210-PY) del 2003 y el Préstamo de Ajuste del Sector Financiero
(P039994, Préstamo No. 7187-PY) del 2005, proporcionaron las bases para las reformas
apoyadas dentro del DPL I Programático. Aunque el momentum para la reforma amainó a
finales de la década del 2000, el Banco continuó su compromiso con el Ministerio de Hacienda
del Paraguay a través de evaluaciones fiduciarias y otras tareas no-operacionales. Este
compromiso sostenido permitió que el Banco pudiera responder rápida y efectivamente al
requerimiento de la nueva administración de apoyar su programa de reforma dentro del DPL I
Programático.
48. En el contexto del Paraguay, la continuación de las reformas de mediano plazo debería enfocarse principalmente en áreas donde existe consenso y un liderazgo claro de
cambio. Con el apoyo de una fuerte voluntad política, el Ministerio de Hacienda está
promoviendo activamente un conjunto de reformas bien definidas que son factibles tanto
técnica como políticamente. Lograr un apoyo político amplio y consensuado para llevar a cabo
una reforma del servicio civil sigue siendo un desafío pendiente.
E. Fundamentos Analíticos
49. El PSDPL propuesto se basa en una serie de estudios analíticos, incluyendo los realizados por el Banco; las lecciones aprendidas de los DPL previos; y los informes
preparados de manera conjunta con otros donantes. El trabajo analítico ha provisto las
bases para un diálogo en profundidad con el Gobierno, y ha apoyado, conjuntamente con el
Plan de Gobierno, el diseño del PSDPL. La Tabla 5 muestra los vínculos entre las áreas de
18 El préstamo comprendía cinco áreas de política: (i) estabilización fiscal; (ii) política fiscal; (iii) administración pública y anti-corrupción; (iv) sector financiero; y (v) fondo de pensiones del sector público.
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política y el marco macroeconómico incluido en el PSDPL, así como también los principales
hallazgos y recomendaciones del trabajo analítico.
Tabla 5: Vínculos entre el PSDPL y Trabajo Analítico Previo
Área de
Política del
PSDPL
Trabajo Analítico
Supervisión
de las
Empresas
Públicas
Sondeo de la OCDE sobre Gobernabilidad Corporativa de las Empresas Públicas en Estados
Miembros (2005)
El sondeo mostró que la tendencia general para organizar la función de propiedad era desplazarse
desde el modelo descentralizado – aún válido en el Paraguay – dond
