SEMA – EMS

Secretariado de Manejo del Medio Ambiente

para América Latina y el Caribe

DISEÑO DE CONCESIÓN MUNICIPAL DE PLANTAS DE COMPOSTAJE DE RESIDUOS SÓLIDOS

ORGÁNICOS DE ORIGEN DOMICILIARIO

Ilustre Municipalidad de Tomé Ilustre Municipalidad de Coelemu

Asociación de Municipios del Secano de la Región del Bío Bío Servicio de Salud Ñuble

Centro de Educación y Tecnología

2001

Investigadores: Eduardo Letelier

Economista. Magíster © en Economía de Recursos Naturales y del Medio Ambiente.

Universidad de Concepción. ealetelier@entelchile.net

Juan Jiles

Economista jjiles@hotmail.com

PRESENTACION

El documento que a continuación se entrega corresponde al Informe Final del proyecto de investigación "Diseño de Concesión Municipal de Plantas de Compostaje de Residuos Sólidos Orgánicos de Origen Domiciliario". Este proyecto fue adjudicado a la I. Municipalidad de Tomé por el Secretariado de Manejo del Ambiente (SEMA) del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo del Canadá (IDRC-CIID), en su Convocatoria para Acceder a Fondos para Proyectos de Investigación sobre el Manejo del Medio Ambiente Urbano en los Gobiernos Municipales (1999-2000), denominada "Asociación Público Privada para el Manejo del Medio Ambiente Urbano: Hacia Nuevos Modelos Institucionales". El contrato para la cesión de fondos entre la I. Municipalidad de Tomé y el SEMA fue suscrito el 14 de abril del 2000. Consistentemente con dicho contrato, el 10 de julio del mismo año el Centro de Educación y Tecnología y la I. Municipalidad de Tomé, suscribieron un convenio para la ejecución del proyecto, que entró vigencia mediante Decreto Alcaldicio Nº1972 del 21 de julio del 2000. Debido a demoras en la tramitación de los desembolsos las actividades del proyecto se iniciaron sólo a finales de agosto, por lo cual su culminación tuvo lugar a fines de marzo del 2001. La investigación estuvo centrada en el mecanismo de asociación público-privada basado en la concesión de infraestructura de compostaje construida mediante inversión municipal. Las plantas de compostaje consideradas en el presente estudio son instalaciones sanitarias que permiten el tratamiento de los residuos sólidos orgánicos de origen domiciliario (ROD). Estos residuos representan cerca de la mitad de las emisiones de residuos sólidos urbanos de grandes ciudades y más dos tercios de las emisiones de ciudades medianas y menores. En las instalaciones de compostaje los ROD sufren un proceso de digestión aeróbica que, a diferencia del proceso de digestión anaeróbica que ocurre en los vertederos, casi no emite biogases ni líquidos percolados contaminantes y entrega subproductos comercializables como proteína de lombriz y una enmienda para mejorar suelos agrícolas denominada compost. Mediante el mecanismo de concesión, personas naturales o jurídicas privadas pueden usufructuar de las plantas de tratamiento, recepcionando los residuos orgánicos dispuestos por el servicio municipal de aseo y comercializando la proteína de lombriz y el compost resultante del tratamiento de los mismos. Este mecanismo supone que el municipio es capaz de proveer de una cierta cantidad de materia orgánica, no contaminada con otros tipos de basuras, mediante la promoción de la separación en origen y la recolección diferenciada de los residuos orgánicos de las residencias adscritas territorialmente a la planta de compostaje. Adicionalmente, supone que el menor costo de uso de vertedero posibilita al municipio para hacer un pago al concesionario por las toneladas dispuestas en la planta, independientemente del monto que éste reciba por concepto de la venta de subproductos comercializables.

Este pago mínimo debería ser puesto en tal modo que no desincentive la gestión de comercialización, por un lado, y que implique al menos equilibrio presupuestario municipal respecto a la alternativa de disponer los residuos en vertederos o rellenos sanitarios. Mediante un arreglo contractual de concesionamiento, el concesionario aporta, en lo fundamental, capital de trabajo y capacidad gerencial destinada a garantizar la apropiada operación de las instalaciones de compostaje y la comercialización eficiente de los subproductos. Adicionalmente, para apoyar la labor municipal de promoción de la separación en origen de los residuos orgánicos, el concesionario debería reservar cierta cantidad de material compostado para ser distribuido entre los usuarios, a modo de incentivo, junto con facilitar ciertos espacios del terreno de la planta para acopios temporales de material inorgánico reciclable, obtenidos de campañas de recolección organizadas vecinalmente. Sobre la base de estas premisas, la investigación fue orientada a determinar las cláusulas específicas que debería tener un contrato de concesión para incentivar resultados socialmente eficientes. Por otra parte, el estudio generó información relevante para determinar parámetros de rentabilidad privada que hicieran atractiva la licitación de la concesión. Los investigadores desean expresar sus agradecimientos al Sr. Rafael del Campo, empresario y ex gerente general de Armony S.A., y al Sr. Francisco Boero, Director de Ornato de la I. Municipalidad de Concepción, por los antecedentes aportados al estudio.

INDICE

1. CONTEXTO NACIONAL Y LOCAL DEL ESTUDIO 2. REVISIÓN CRÍTICA DE LA METODOLOGÍA EMPLEADA 2.1. Enfoque General 2.2. Revisión de Metodología por Producto 3. RESULTADOS 3.1. Términos de Referencia de Concesión 3.2. Estudio de Mercado y Estrategia Comercial 3.3. Estudio de Prefactibilidad y Formulario de Financiamiento 3.4. Síntesis de Conclusiones y Recomendaciones 4. IMPACTOS DEL ESTUDIO 5. BIBLIOGRAFÍA DE REFERENCIA 6. Anexo 1: Perfil de Proyecto de Planta de Compostaje de ROD 7. Anexo 2: Documento de Divulgación 8. Anexo 3: Reseña de Actividades de Divulgación

1. CONTEXTO NACIONAL Y LOCAL DEL ESTUDIO La concesión de plantas de compostaje forma parte de un modelo integral de manejo de residuos sólidos domiciliarios que se ha estado implementando en forma experimental en algunos sectores de la ciudad de Tomé, localizada en la costa norte de la Región del Bío Bío, sur de Chile. En la Figura N°1 puede observarse la posición de la comuna. En la misma figura pueden observar dos territorios significativos de la región: la zona metropolitana (rojo) y el secano de Ñuble (verde)

Figura 1

Esta implementación corresponde a un esfuerzo compartido entre la Municipalidad de Tomé, el Centro de Educación y Tecnología y el Gobierno Regional del Bío-Bío. El modelo en cuestión comprende:

• Intervenciones de agricultura urbana destinadas a promover la separación en origen de los residuos de origen domiciliario y el compostaje doméstico, como medio de minimización de residuos y generación de una producción alimentaria capaz de resolver las necesidades nutricionales de la población de menores ingresos.

• Iniciativas de educación ambiental, destinadas a incorporar en los hábitos de los usuarios y particularmente en los escolares y dueñas de casa, la separación en origen y el manejo sanitario de los residuos domiciliarios.

• El rediseño del servicio municipal de aseo domiciliario, para orientarlo hacia la recolección diferenciada y la reutilización productiva de los residuos domiciliarios.

• Campañas de reciclaje de residuos inorgánicos destinadas a reaprovechar papeles, cartones y vidrios, en lo fundamental.

En el contexto de este modelo, la concesión de plantas de compostaje representa la instalación de una nueva política de manejo de residuos sólidos en Tomé y en el conjunto de municipalidades participantes del estudio. Estas comunas están caracterizadas por contar con ciudades menores de 40.000 habitantes, una alta ruralidad y una orientación productiva preminentemente silvoagropecuaria. La nueva política que buscan impulsar estas municipalidades está caracterizada por una mayor intensividad en recursos locales, una nuevo relacionamiento entre gobierno, privados y comunidades locales y una acción proactiva hacia la captura de externalidades ambientales y sociales positivas, derivadas del redireccionamiento de los presupuestos públicos de aseo domiciliarios. Las soluciones que la investigación contribuyó a validar constituyen alternativas valiosas para la crítica situación de manejo de residuos sólidos que enfrenta la Región del Bío Bío (CONAMA, 1999), que se expresa en: • 1.500 toneladas diarias de residuos sólidos urbanos, que eran dispuestos en unos

40 sitios con mínimo o nulo tratamiento sanitario, de los cuales unos 24 operaban sin autorización sanitaria.

• 8 de las 52 comunas de la región con sus vertederos colapsados • 21 de las 52 comunas con vertederos sólo para 2 años más Esta situación es análoga a la existente en todo el país, debido a la falta de adecuación entre las actuales inversiones en manejo de residuos sólidos urbanos y de la emisión de éstos, que ha venido experimentando Chile durante los últimos 15 años, a la par del crecimiento del ingreso y el consumo. La presente investigación permite operacionalizar una de las recomendaciones del estudio denominado "Determinación del Costo Real y Alternativas de Tarificación del Servicio Municipal de Aseo", financiado por el SEMA durante el período 1998-1999, relacionada con la necesidad de diseñar un modelo de concesión privada de plantas de compostaje. Específicamente, tal estudio determinó que la rentabilidad social de las plantas de compostaje era suficientemente elevada como para admitir su concesionamiento privado. Lo anterior tendía a reforzarse debido a que el marco jurídico que regula la actuación de las municipalidades en Chile les impide emprender cualquier actividad empresarial sin la autorización una ley especial. Por consiguiente, los subproductos del

tratamiento de residuos orgánicos sólo pueden ser donados o rematados por el municipio. El mismo marco jurídico permite que el municipio pueda contratar servicios o concesionar bienes con el objetivo de proveer el servicio de aseo comunal, para lo cual basta el acuerdo del Concejo Municipal para la ejecución de una licitación pública. Mediante el estudio de tarificación citado pudo determinarse que el traspaso de la concesión de las plantas de compostaje a privados debía respetar un conjunto de incentivos y restricciones que actualmente estaban operando y que garantizaban el interés de los usuarios en apoyar el servicio, mediante la apropiada separación en origen de los residuos orgánicos domiciliarios. De aquí se desprende la importancia de un diseño de bases o términos de referencia para la licitación pública de la concesión, que considere estos incentivos y restricciones. Las estimaciones preliminares de rentabilidad efectuadas y la sensibilización de los resultados económicos de las instalaciones de compostaje mostraron una importante volatilidad. Cambios no superiores a 10 por ciento en el precio asumido del compost eran capaces de generar grandes utilidades o pérdidas. Por consiguiente se hacía necesario algún mecanismo de cobertura de riesgo comercial para el concesionario y de riesgo sanitario para el municipio, pues este último es responsable ante la ley por cualquier daño que genere la falta de servicio de aseo. Esto indicó la necesidad de profundizar el estudio del mercado del compost y de los subproductos obtenibles del reciclaje, además de los tipos de estrategias de negocios que posibilitaran disminuir el riesgo financiero del proyecto. En este último sentido, fue considerada la necesidad de estudiar el uso de mecanismos de financiamiento estatal que permitieran subsidiar parcialmente la inversión municipal en plantas de compostaje. Aunque para el Estado en su conjunto este tipo de proyectos tuviera una rentabilidad financiera negativa, las externalidades ambientales positivas asociadas al menor uso de vertederos y rellenos sanitarios, además de otras externalidades sociales derivadas de la participación de la comunidad, podrían justificar la decisión de inversión, bajo la condición de no represente mayor gasto financiero municipal que la alternativa de rellenos sanitarios.

2. REVISIÓN CRÍTICA DE LA METODOLOGÍA EMPLEADA 2.1. Enfoque General La discusión efectuada tanto en los talleres de trabajo del equipo investigador como en las entrevistas a expertos, permitió detectar que el concesionamiento de plantas de compostaje podía tener dificultades de implementación importantes, si no era concebido en el marco del servicio de aseo domiciliario que efectivamente operaba en cada comuna. Es decir, la investigación debía considerar a los actores, objetivos, incentivos y restricciones que constituirían el contexto del funcionamiento de las plantas de compostaje. Esto obligó a revisar literatura sobre privatización e incentivos para la operación de los servicios de aseo domiciliario y, al mismo tiempo, implicó identificar las bases teóricas sobre las cuales podía ser interpretada la evidencia documentada. En virtud de lo anterior fue empleado el enfoque de contratos incompletos (Grossman y Hart 1986, Hart y Moore 1990, Hart 1995) y, específicamente, su aplicación al problema de la comparación del desempeño de la propiedad pública y privada en la provisión de servicios públicos (Hart, Schleifer y Vishny, 1996). Los resultados logrados en este sentido aparecen como suficientes para los propósitos del estudio. Sin perjuicio de esto, también permitieron tomar nota sobre la precariedad del debate sobre la regulación de los servicios municipales de aseo privatizados, en América Latina (1). 2.1.1. Regularidades del proceso de privatización del servicio de aseo Para introducirse en la discusión, la Figura 2 muestra los componentes típicos del servicio municipal de aseo domiciliario, según la legislación municipal vigente en Chile. Cabe destacar que los activos empleados en el servicio municipal de aseo domiciliario no necesariamente tienen una asignación exclusiva, pudiendo emplearse para servicios municipales de extracción especial de residuos y para aseo de bienes nacionales de uso público de la comuna (i.e. plazas, parques, playas, riberas, calles, etc.). No obstante, para efectos de iniciar el análisis, se asume que esta especialización de los activos existe. En la parte superior son ilustradas las etapas en que puede dividirse la provisión del servicio de aseo domiciliario. Destaca el hecho que la separación en origen de los RSD es ejecutada por los usuarios. En tanto, el resto de las etapas pueden ser provistas por el municipio o contratadas con privados. En la parte inferior de la Figura 2 pueden observarse las etapas del proceso de cobranza del servicio, donde prácticamente todas pueden ser contratadas con el sector privado.

1 Las modificaciones a la Ley de Rentas Municipales aprobadas en diciembre del año 2000 en Chile, introducen un incipiente rol del Ministerio de Economía, en la fijación del reglamento sobre tarificación del derecho municipal de aseo. Según el Mensaje Presidencial que acompaño al proyecto de ley respectivo, con esto se busca sentar las bases para la futura constitución de una superintendencia de servicios de aseo domiciliarios.

Las líneas segmentadas indican actividades opcionales, mientras las líneas gruesas dan cuenta de las actividades regularmente ejecutadas en las comunas.

Figura 2

Puede observarse que la actividad de tratamiento que toma lugar en la planta de compostaje es complementaria con la actividad de recolección y transporte y constituye una alternativa a la actividad de disposición final en vertederos o rellenos sanitarios. La evidencia muestra que a partir de una provisión estatal completa del servicio de aseo, la privatización suele tomar lugar en municipalidades de áreas metropolitanas, donde el tamaño de las ciudades y los incentivos existentes en la administración pública vuelven altamente costoso y poco efectivo un servicio estatal. Las economías de escala generadas por la interacción de un mismo proveedor privado con distintos municipios y los ahorros de costos resultantes constituyen, además, un poderoso dinamizador de las privatizaciones. Esto se ve fortalecido aún más por la capacidad económica de los potenciales proveedores privados de capturar al regulador, la debilidad del control ciudadano y la inexistencia de instancias reguladoras estatales (2). En el extremo opuesto pueden situarse las ciudades pequeñas, donde la facilidad de monitoreo y lo reducido de la escala de operaciones, alienta la provisión estatal del servicio. En tal modo, los municipios ahorran el costo de capital que pagarían a un privado por los activos empleados (i.e.: maquinarias y vehículos recolectores) y disponen de la capacidad ociosa de tales activos también para otros propósitos (i.e. arreglo de caminos, movimiento de carga, etc.) Desde el punto de vista de los incentivos, regularmente la privatización del servicio de aseo domiciliario comprende todas las etapas, desde la recolección hasta la disposición final. La competitividad de costos determina regularmente que la opción de tratamiento final seleccionada sea el vertedero o relleno sanitario, sea que la propia municipalidad

2 Paradigmático es el caso de la Empresa Metropolitana de Residuos Sólidos (EMERES S.A.), creada mediante una ley especial durante la década de los ochenta para manejar el problema de la basura en Área Metropolitana de Santiago. El directorio de la empresa está compuesto por los alcaldes de distintas comunas de la zona y regularmente le corresponde ejecutar la licitación de servicios de aseo de las comunas socias. La transparencia de la gestión de la empresa regularmente ha estado en el debate público. Actualmente, la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades impide a éstas participar de actividades empresariales sin una ley de quórum calificado.

Recolección

Entrega de Boleta

Gestión de Cobranza

Tarificación

Compactado Transporte Disposición Final

Recaudación Vertedero Planta de

Reciclaje

Separación en Origen

Disposición Ilegal

imponga esta condición en las bases de licitación o que los proponentes hagan todos la misma oferta. A nivel internacional, distintos estudios reportan que los costos privados del reciclaje son superiores a los costos privados de vertederos y rellenos sanitarios (Kinnaman y Fullerton, 1999), aún en presencia de separación en origen. Los elementos que alientan el reciclaje están más bien dados por las externalidades negativas asociadas a la instalación de vertederos. Formalmente, partiendo de una situación en la cual el contrato de prestación del servicio de aseo domiciliario es adjudicado mediante licitación pública y en forma separada de otros servicios de aseo municipal, y asumiendo que las bases de licitación no establecen otras restricciones sobre la disposición final más que las regulaciones sanitarias, se tiene a iguales costos de recolección, un privado reciclará sólo sí: CMgr - Pr < CMgt +CMgdi + CMgdf -Ps Donde: CMgr : Costo Marginal de Residuo Reciclado Pr : Precio de Mercado de Producto Reciclado (Compost, papel, etc.) CMgt : Costo Marginal de Transporte de Residuo CMgdi : Costo Marginal de Disposición Intermedia de Residuo CMgdf: Costo Marginal de Disposición Final de Residuo en Vertedero Ps : Precio del Subproducto de Disposición Final en Vertedero (Biogas, etc.) Existiendo economías y deseconomías de escala a nivel de reciclaje, transporte y disposición final, para un período determinado (3) el resultado de esta comparación depende del nivel de operación del servicio de aseo domiciliario, tal como fue indicado precedentemente. Es decir, depende del tamaño de la ciudad atendida y, por consiguiente, de la distancia a los centros de tratamiento intermedio y final. Luego, no existe una tecnología de tratamiento recomendable a priori, desde el punto de vista económico. La licitación regularmente se hace sobre la base de ciertos estándares de servicio verificables, por cuyo cumplimiento el proveedor privado recibe un pago. El monto total adjudicado es comúnmente dividido en cuotas mensuales, lo que le entrega a la municipalidad un mecanismo efectivo de presión sobre el proveedor para que cumpla los estándares de servicio, adicional a las multas que pudieran ser aplicables por incumplimiento. La evidencia sugiere que tras la privatización del servicio de aseo domiciliario, el desafío que emerge para los funcionarios municipales es la fiscalización del cumplimiento de los estándares de servicio. En un contexto donde el privado recolecta, transporta y dispone en un vertedero los residuos, la falta de servicio puede tomar la forma de turnos o recorridos que no se cumplen, residuos que no son recolectados, mal trato de los usuarios, separación y acopio de residuos por parte de los propios operarios privados y/o disposición en microbasurales clandestinos. No obstante, el nivel de simplicidad y estandarización del servicio prestado juega a favor de una fiscalización efectiva del servicio.

3 Es decir, con preferencias, tecnologías y precios relativos estables (i.e. costo de terrenos, mano de obra, capital, etc.)

2.1.2. Modelo de contratos incompletos para provisión privada del servicio de

aseo Las regularidades observadas son consistentes con el modelo de contratos incompletos empleado en el presente estudio para determinar los incentivos implícitos de un contrato de provisión privada del servicio de aseo domiciliario (Hart, Schleifer y Vishny, 1996). El modelo asume que la municipalidad representa fielmente los intereses de la comunidad local y desea proveer un bien o servicio, que ningún usuario puede comprarlo directamente en el mercado porque es un bien público (4) y que la provisión puede hacerse total o parcialmente a través de un contrato con privados. Tal modelo está basado en la idea de que la privatización como mecanismo de generación de ganancias en eficiencia, descansa más que en la introducción de competencia, en la asignación de los derechos remanentes de control sobre los activos no humanos usados para proveer el servicio (i.e. infraestructuras, tierras, maquinaria, etc.). Es decir, para evaluar un proceso de privatización resulta clave determinar quien tiene la autoridad para aprobar cambios en los procedimientos o innovaciones frente contingencias no establecidas en el contrato, para así poder identificar los incentivos para actuar eficientemente, que tienen tanto empleados municipales como contratistas privados en la relación con la municipalidad. Una de las virtudes de este modelo es que introduce explícitamente el problema de la calidad, particularmente relevante cuando se trata de servicios. De tal modo, el modelo predice que en ausencia de renegociación y si los activos no humanos implicados en el contrato son privados, todos los posibles recortes de costos tendrán lugar, a expensas de la calidad del servicio no contratada expresamente. Por su parte, ninguna innovación de calidad no contratada del servicio tendrá lugar, desde el momento que implica un alza de costos que debe ser renegociada con la municipalidad. Alternativamente, la introducción de una renegociación bajo condiciones de información simétrica asegura que toda estructura de propiedad rinde un resultado ex post eficiente. La única diferencia entre las estructuras de propiedad (privada-municipal) está dada por la elección ex ante de los esfuerzos de innovación y reducción de costos. De tal modo y en comparación con una situación de contratos completos, el modelo muestra que el esfuerzo ex ante del privado puesto en innovaciones tendientes a reducir costos es ineficientemente alto y el esfuerzo ex ante puesto en innovaciones tendientes a mejorar la calidad es ineficientemente bajo. En otras palabras, el modelo predice que un concesionario privado tiende a ignorar el deterioro de calidad resultante de la reducción de costos y ve reducidos los incentivos para implementar un mejoramiento de calidad, en la medida que debe negociar los costos y compartir los beneficios resultantes con la municipalidad. Luego, el establecimiento de cláusulas de renegociación periódica y/o resolución de conflictos, aparece como de primera importancia para el logro de un contrato que pueda tender a la eficiencia.

4 Según la legislación municipal chilena, el servicio de aseo es una función privativa de la municipalidad y ésta es legalmente responsable por el aseo de la comuna y por los daños que puedan emerger por el mal servicio. Sin perjuicio de esto, la municipalidad está autorizada para constatar con terceros, mediante licitación, servicios para el cumplimiento de esta función.

Siguiendo este razonamiento, el modelo concluye que ex ante existen dos casos en que la provisión privada de un bien o servicio es claramente superior a la municipal. Primero, cuando el deterioro de la calidad de una reducción de costos es pequeña. En este caso, los incentivos más fuertes que un contratista privado tiene para reducir los costos sin afectar la calidad son deseables. El segundo caso es cuando las oportunidades del contratista privado para reducciones de costos (y, por tanto, también el daño a la calidad) son pequeñas y cuando, alternativamente, el empleado municipal a cargo del servicio de aseo tiene relativamente débiles incentivos para impulsar mejoramiento de calidad. En este caso, un contratista privado si bien podría no hacer mucha reducción de costos, tendría un incentivo más fuerte que el empleado público para hacer innovaciones de calidad. Para el caso del servicio de aseo domiciliario, ejecutado sobre la base de una rutina con relativamente pocas sorpresas, el modelo permite prever que la incompletitud no juega un rol importante o que los contratos pueden ser diseñados como aproximadamente completos. Es decir, grandes sacrificios de calidad no provendrán probablemente de recortes de costos por contratistas privados. Alternativamente, las ganancias de eficiencia por recortes de costos pueden ser sustanciales. De ahí la tendencia a la privatización observable en grandes ciudades del Chile y Latinoamérica y en Norteamérica. 2.1.3. Implicancias de los contratos incompletos para la regulación del reciclaje La escala de costos observable en el servicio de aseo domiciliario durante la última década en el país debe atribuirse, más que al hecho simple de la privatización, a la necesidad de elevar los estándares técnicos de manejo, dado el crecimiento del consumo y emisión de residuos sólidos urbanos y la debilidad de inversiones efectuadas en el pasado (CONAMA, 1998). Tanto, esta alza de costos como la generación de importantes volúmenes de residuos sólidos domiciliarios con algún valor comercial, han determinado una creciente tendencia a la incursión de privados en actividades de recuperación y reciclaje. Debido a las menores regulaciones sanitarias y bajos requerimientos de capital y tecnología, estas actividades privadas de reciclaje se han concentrado inicialmente en fuentes fijas de gran tamaño de residuos inorgánicos reciclables (i.e.: papel y cartón, vidrio, metales, plásticos, etc.) y/o en zonas urbanas específicas (i.e. centros de las ciudades, inmediaciones de cordones industriales, etc.). En los últimos años, se han introducido tecnologías de compostaje de residuos sólidos de origen orgánico, sobre la base de la recolección selectiva de residuos de fuentes fijas de gran tamaño como parques y plazas. La proveniencia de los residuos de una misma fuente fija garantiza la obtención de un biofertilizante de óptima calidad sanitaria, a un costo privado y social competitivo con otras alternativas de disposición final como vertederos o rellenos sanitarios. Este conjunto de actividades de reciclaje regularmente descansan en la iniciativa y acuerdo entre privados, donde el municipio suele incorporarse ex post, facilitando

algunas infraestructuras y apoyando la formalización de los empresarios (5). Sólo recientemente algunas municipalidades como La Reina, ha ido más allá, suscribiendo contratos con privados para el retiro y compostaje de restos de parques, plazas y jardines. Por su parte, la incorporación de los residuos sólidos domiciliarios en las prácticas de reciclaje presentan la doble dificultad de: i) requerir un proceso previo (i.e. separación en origen) y ii) requerir la diferenciación de tratamientos finales, entre reciclaje y confinamiento en vertederos o rellenos sanitarios (6). Siguiendo el modelo de contratos incompletos esbozado precedentemente, puede asimilarse la introducción de reciclaje en residuos sólidos domiciliarios a una innovación de calidad, dada por el establecimiento de tratamientos diferenciados según tipo de residuos. Luego, en ausencia de renegociación, puede preverse que un privado tenderá siempre a poner menos esfuerzo que el socialmente requerido en este tipo de innovaciones, debido a que sólo una fracción de los beneficios son privatizables (i.e. venta de compost, papeles y cartones, etc.), en tanto el incremento de costos resultante de esta innovación debe ser absorbida íntegramente por el privado. No obstante, sobre la misma base puede establecerse que la posibilidad de renegociación permitiría la municipalidad capturar los beneficios sociales de dicha innovación de calidad, sobre la base de compartir los costos incrementales que genera. Luego, asumiendo que las familias son motivadas para separar en origen sus residuos, incentivar a un contratista privado para que emprenda dos tipos de tratamiento con costos diferenciados, como el compostaje y la confinación en vertederos, pasa por establecer pagos diferenciados por tipo de tratamiento. Operacionalmente, esto implica: a. Introducir la recolección diferenciada. Es decir, turnos o frecuencias especializadas

de los vehículos recolectores para residuos de distinto tipo. b. Disponer en cada caso, de información sobre la cantidad de residuos recolectados y

dispuestos en las distintas instalaciones de tratamiento final. c. Establecer mecanismos que permitan distribuir el riesgo asociado a la variabilidad

de precios y cantidades recolectadas de cada residuo. Sin embargo, el modelo de contratos incompletos utilizado asume que la negociación de innovaciones de calidad se hace en presencia de información simétrica. No obstante, en este caso, la disponibilidad de información depende de quien controle los activos no humanos del proceso productivo. Es decir, depende de quien ejecute las labores de recolección, transporte y disposición final y que en este caso se ha asumido que es un contratista privado. Al introducir el pago diferenciado por la actividad del reciclaje en el contexto de un contrato privado de provisión del servicio de aseo domiciliario, la asimetría de

5 Las modificaciones introducidas en la Ley de Rentas Municipales en diciembre del 2000 organizan este mercado privado y entregan a la municipalidad funciones de superintendencia. 6 En países de altos ingresos, el alto costo del tiempo que tienen las familias inhibe la separación en origen o bien implica introducir altos cobros por la disposición final de residuos no separados para incentivar la colaboración de las familias. Del mismo modo, el alto costo de los terrenos y del transporte alientan la separación en destino y tratamientos intensivos en energía y capital.

información que surge del control de los activos no humanos hace emerger el problema de riesgo moral o acción oculta (Laffont y Tirole, 1993). El problema del riesgo moral está presente cuando una de las partes de una transacción o contrato, puede ejecutar ciertas acciones que i) afectan la valoración de la transacción o contrato que hace la otra parte pero que ii) la otra parte no puede controlar o imponer perfectamente. En el caso estudiando, este problema puede expresarse como la capacidad que tendría el contratista privado de declarar que ha ejecutado cierto nivel de reciclaje de residuos y cobrar el pago diferenciado en consecuencia, cuando en realidad ha llevado los residuos a un relleno sanitario, lo que le ha significado un costo menor. Considerando lo anterior, una solución para la municipalidad podría consistir en el establecimiento de una supervisión administrativa destinada a monitorear la actividad privada de tratamiento de residuos, dado que la información sobre cantidad reciclada es generada por el contratista y no está disponible para la municipalidad como dato verificable. Esto implica, junto al establecimiento de pagos diferenciados por tratamiento, la imposición de penalidades por entregar información falsa, cuyo valor esperado debe ser al menos tan alto como los beneficios que recibiría el contratista por falsear la información (7). Sin embargo, al intentar resolver el problema de riesgo moral por la vía de la supervisión administrativa, emerge un segundo problema, conocido como relación de agencia, que consiste en la separación entre la propiedad y el control de los activos. Dado que la comunidad descansa la supervisión del servicio de aseo en la autoridad municipal y ésta, a su vez, lo hace en funcionarios municipales, el supuesto de que la actuación del funcionario municipal refleja fielmente el interés de la comunidad local debe ser cuestionado. Específicamente, puede considerarse el caso de un gobierno corrupto o interesado en favorecer su base de sustentación política para atraer electores, como también el de funcionarios que no tienen incentivos para actuar eficientemente o que son "capturados" por el contratista privado de aseo domiciliario, por la vía de sobornos. Por ejemplo, si el esfuerzo de innovación en calidad (reciclaje) es verificado a través del tonelaje pesado de los camiones que van hacia el vertedero o hacia la planta de reciclaje, un político o un funcionario corrupto que supervisa este esfuerzo puede ser sobornado para que sobredeclare o subdeclare la cantidad reciclada o para que acepte la incorporación de otros residuos y bienes (8), según si el subsidio entregado al esfuerzo es superior o inferior al ahorro de costos generado por el no uso del vertedero. En los siguientes apartados se tratan estas complicaciones del modelo básico adoptado.

7 El valor esperado de la penalidad es el valor nominal multiplicado por la probabilidad de ser sorprendido incurriendo hechos penalizables. Por consiguiente, un alto valor esperado de la penalidad puede imponerse mediante un valor nominal razonable de multa, pero sujeto a una estricta fiscalización, o por una fiscalización más relajada pero sujeta a un valor nominal elevado de multa. 8 Típicamente, agua.

2.1.4. Regulación del riesgo moral en un servicio municipal privatizado Como fue indicado, la asimetría de información que se genera al introducir pagos diferenciados por tipo de tratamiento de residuos en un contrato privado de provisión del servicio de aseo, puede llevar a la implementación de una supervisión administrativa, lo que entraña, a su vez, la aparición de una relación de agencia. En presencia de fuertes incentivos económicos a quebrar las reglas, estas relaciones de agencia, tanto entre la comunidad y la autoridad municipal, como entre ésta y el funcionario a cargo de la supervisión del reciclaje, pueden volver totalmente ineficiente la supervisión administrativa. Como alternativa a este enfoque, puede plantearse la limitación de la integración vertical del servicio de aseo domiciliario. Es decir, impedir que sea un mismo contratista privado el que ejecuta las labores de recolección, transporte, disposición final y/o cobranza del derecho municipal de aseo domiciliario. Considerando las relaciones de complementariedad y competencia que se establecerían a lo largo de la cadena de manejo de residuos sólidos domiciliarios, a través de la limitación a la integración vertical la municipalidad podría alinear los objetivos privados con los de la comunidad local y, alternativamente, podría disponer de conjuntos de información generadas por fuentes que poseen objetivos conflictivos (i.e.: maximizar recepción de residuos en plantas de compostaje v/s maximizar recepción de residuos en vertederos; minimizar el costo de recolección y transporte v/s maximizar recepción de residuos en vertederos) o cuya coordinación no sea relevante para la maximización de beneficios privados. En tal modo, la municipalidad podría establecer un marco de incentivos que hicieran que los contratistas privados, movidos por su propio interés y bajo una mínima supervisión administrativa, trabajaran en función de maximizar el bienestar de la comunidad local. En la Tabla N°1 pueden observarse distintos modelos de integración vertical para la provisión del servicio de aseo domiciliario, junto a las fuentes de información requeridas en cada caso para monitorear el esfuerzo de reciclaje y un conjunto de recomendaciones regulatorias derivadas de los potenciales problemas de riesgo moral y de agencia, identificados.

Tabla N°1: Derechos de Propiedad en la Provisión del Servicio de Aseo

Domiciliario y Recomendaciones para la Regulación del Servicio

Recolección y Transporte

Vertedero Planta de Reciclaje

Fuente de Información

Recomendación Regulatoria

Municipal Municipal Privado A Pesaje Municipal Pesaje Privado

• Pesaje en vertedero (para control de gestión municipal).

• Emisión de comprobante de recepción de residuos en planta, validado por firma de chofer municipal.

Municipal Privado A Privado A ó Privado B

Pesaje Municipal Pesaje Privado

• Pesaje y emisión de orden de despacho en salida de ciudad (para control de gestión municipal) según destino: vertedero o planta de compostaje.

• Establecer cobro por acceso a vertedero según número de ingresos de camiones equivalentes (m3 o tonelada) a vertedero privado, dado por programa de recolección.

• Establecer obligatoriedad de informar pesajes privados en plantas de compostaje y en vertedero, en bases de licitación.

Privado A ó Privado B

Privado A Privado B Pesaje Municipal Pesaje Privado

• Establecer recolección diferenciada en bases de licitación del servicio de aseo.

• Pesaje y emisión de orden de despacho en salida de ciudad (para control de gestión municipal) según destino: vertedero o planta de compostaje.

• Rotar anualmente al personal a cargo del pesaje para minimizar riesgo de soborno.

• Establecer cláusula de renegociación de cobro por acceso a vertedero según número de ingresos de camiones equivalentes (m3 o tonelada) a vertedero privado, dado por programa de recolección.

• Establecer teléfono de denuncia de microbasurales.

• Establecer obligatoriedad de informar pesajes privados en plantas de compostaje y en vertedero, en bases de licitación.

Privado A ó Privado B

Municipal Privado A ó Privado B

Pesaje Municipal

• Establecer recolección diferenciada en bases de licitación del servicio de aseo.

• Establecer pesaje municipal en el vertedero (para control de gestión municipal).

• Rotar anualmente al personal a cargo del pesaje para minimizar riesgo de soborno.

• Establecer teléfono de denuncia de microbasurales.

• Establecer obligatoriedad de informar pesajes privados en plantas de compostaje, en bases de licitación.

A partir de la Tabla N°1 puede observarse que los incentivos y requerimientos de información cambian con el tipo de integración vertical que se observa entre las distintas etapas del servicio de aseo domiciliario. Claramente, la regulación se hace más compleja mientras más integrado está el servicio en manos de un contratista privado (9).

9 Aquí se han excluido las complicaciones que surgen cuando los activos no están especializados y existe la posibilidad de que los vehículos recolectores municipales o privados incorporen residuos provenientes de extracciones especiales o no domiciliarias de residuos sólidos urbanos, que si bien deberían ser pagados por quienes las solicitan, terminan regularmente siendo cargados en el costo de operación regular del servicio de aseo domiciliario. No obstante, puede indicarse que la incorporación formal del sector privado a estas

En tal modo, cuando la operación de la planta de reciclaje es la única actividad concesionada a privados, basta un mecanismo de control de gestión interno de la municipalidad, como el pesaje de camiones en el vertedero, a partir del cual puede cotejarse la información proporcionada por el concesionario privado. Como se verá más adelante, la posibilidad de sobredeclaración de residuos en la planta de compostaje, mediante arreglo de pesaje y/o soborno al chofer e inspectores municipales, puede ser minimizada mediante el establecimiento de un pago de suma fija al concesionario de la planta de compostaje. Este pago toma la forma de una compra de "capacidad mínima de tratamiento", de cuyo uso óptimo queda responsabilizada la municipalidad, en este caso. La posibilidad de ampliar esta capacidad más allá de este límite debería quedar como derecho remanente en manos del concesionario, a fin de posibilitar la introducción de mejoramientos tecnológicos en el proceso de compostaje o de aprovechar coyunturas de mercado. La única restricción en este sentido sería el cumplimiento de la normativa sanitaria y ambiental aplicable. Cuando el mismo o distintos contratistas privados toman en sus manos la disposición final del servicio de aseo, sea en vertederos o plantas de compostaje, dado que la recolección y transporte es municipal, nuevamente basta un mecanismo de control de gestión municipal, como puede ser un pesaje propio, para poder asignar las cargas y, consecuentemente, los pagos diferenciados, según si el camión va a disponer los residuos en el vertedero o en la planta de compostaje. Para minimizar la posibilidad de sobredeclaración de residuos en el vertedero, mediante arreglo de pesaje y/o soborno al chofer e inspectores municipales, bastaría establecer un cobro asociado al número de veces que los vehículos recolectores municipales (o su equivalente en metros cúbicos o tonelaje) ingresan al vertedero, lo cual puede regularse mediante un programa de recolección previamente diseñado y optimizado. Esta conclusión es reforzada si se considera que, si los costos de transporte no crecen significativamente, pagar por el acceso a un vertedero privado pero usado en conjunto con otras municipalidades, puede resultar más barato que disponer de un vertedero municipal propio (10). En este escenario se dispone adicionalmente de dos fuentes de información privadas que pueden ser contrastadas con las que maneja la municipalidad, sobre la operación de su flota recolectora.

actividades especiales, mediante la apertura de un registro municipal autorizado, puede generar un servicio de fiscalización implícito, en la medida que los privados tienen interés en denunciar a quienes entran en el mercado sin estar autorizados, sean vehículos municipales que recogen residuos a cambio de sobornos o privados que disponen los residuos en microbasurales. 10 Si CT/Q = CF/Q + CV/Q = CFMe + P*Q/Q = CFMe + P = CTMe Donde: CT= Costo Total de Disposición Final de Residuos; CF= Costo Fijo de Vertedero Municipal; CV = Costo Variable de Planta de Compostaje; Q = Toneladas de Residuos Dispuestas; P = Tarifa por Tonelada de Residuo Compostada; CFMe= Costo Fijo Medio de Disposición en Vertedero Municipal (por Tonelada) ; CTMe = Costo Total Medio de Tratamiento (por Tonelada). Entonces, al incrementar la cantidad de residuos dispuestos en plantas de compostaje y reducir el tonelaje dispuesto en vertedero municipal, el costo fijo medio crece y el costo total medio de tratamiento por tonelada también lo hace. Esto es equivalente a decir que el vertedero muestra capacidad ociosa y que comienza a resultar cara su mantención, mientras más toneladas son compostadas. El cambio a un vertedero privado se justificaría si el incremento del costo de capital y del costo de transporte a la nueva localización, son menores que el ahorro de costos fijos generada por el cierre del vertedero municipal.

Cuando el servicio de recolección y transporte es privatizado, nuevos requerimientos regulatorios son adicionados. En primera instancia, se hace recomendable rotar al personal a cargo del pesaje municipal, para minimizar los riesgos de soborno. En segundo lugar, aparece el riesgo de que el contratista privado disponga los residuos en microbasurales ilegales, en lugar de llevarlos a los sitios de disposición final, para lo cual debe involucrarse a la ciudadanía mediante algún sistema de denuncia. Dado que regularmente las municipalidades licitan integradamente la recolección, transporte y disposición final a un mismo contratista privado, sobre la base del menor cobro fijo anual exigido. Se hace necesario establecer en las bases de licitación una cláusula de flexibilidad, que le permita a la municipalidad pagar diferenciadamente por cada tipo de tratamiento, en la medida que estos sean introducidos. Para el caso de introducir el tratamiento de residuos orgánicos domiciliarios en plantas de compostaje, es recomendable que los contratistas privados que buscan hacerse cargo de la recolección, transporte y disposición final en un vertedero, presenten su oferta de menor cobro fijo anual a la municipalidad, desagregando el servicio de recolección y transporte del servicio de disposición final. Este último sería prorrateable según el número de veces que los camiones deberían entrar al vertedero, dado un programa de recolección predefinido en las bases de recolección o en la propuesta adjudicada y que puede ir siendo renegociado periódicamente. En tal modo, al implementarse la recolección diferenciada en un determinado barrio o en la ciudad entera, el contratista privado debería dejar de percibir el pago por acceso al vertedero, en proporción a las veces que el camión comienza a dejar los residuos en la planta de compostaje. Del mismo modo, este privado ganaría gracias a este cambio, un ahorro de costos de transporte de residuos al vertedero (11). Por su parte, la municipalidad ahorraría el pago del acceso al vertedero y lo redirecciona para pagar el acceso a la planta de compostaje (12). Finalmente, cuando sólo la recolección y transporte y la operación de la planta de compostaje son licitadas al sector privado, manteniéndose el vertedero en manos municipales, la regulación se simplifica notablemente. Basta un control de gestión municipal en la forma de pesaje en el vertedero y dos esquemas de pago fijo contra prestación de servicios, para la operación de la flota recolectora y contra operación de la planta de compostaje. Bajo este esquema, la municipalidad puede concesionar al mismo privado o a otro, la actividad de compostaje. Una ventaja de que sea el mismo privado que recolecta y transporta, el que maneje la actividad de compostaje es que si la planta está más cerca que el vertedero o relleno sanitario, existen incentivos para optimizar su uso, ahorrando 11 Debido a condiciones técnicas y ambientales, generalmente los vertederos o rellenos sanitarios se localizan a una distancia considerablemente mayor que las plantas de compostaje. Dado que el establecimiento de recolección diferenciada implica un esfuerzo adicional para el contratista privado, el ahorro de costos de transporte al vertedero puede ser un excelente incentivo para colaborar con otro privado en la entrega de residuos discriminados en origen. 12 Las situaciones en las que un arreglo de derechos de propiedad entre privados contribuye a un resultado eficiente no son desarrolladas aquí. Tal sería el caso, por ejemplo, de un privado que recolecta y dispone los residuos en un vertedero de su propiedad, situado lejos de la ciudad, que estaría interesado en disponer los residuos orgánicos en una planta de compostaje privada, cercana a la ciudad, con el objetivo de minimizar los costos de transporte.

costos y generando nuevos ingresos por la venta del material reciclado. Sin embargo, esta posibilidad debe resguardar los incentivos que debería tener la comunidad para participar mediante la separación en origen de residuos. Otro elemento a tener presente en esta última alternativa es de carácter político. Rara vez las autoridades municipales lideran los procesos de construcción o instalación de vertederos o rellenos sanitarios, aún en presencia de crisis sanitarias más o menos agudas (13), debido a los regulares conflictos ambientales que desatan estas instalaciones con las comunidades aledañas y a la impopularidad que implica para una autoridad sujeta a reelección periódica, aparecer relacionado con estas iniciativas. Por lo general las autoridades municipales, mandatadas por el Código Sanitario y por la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, para velar por el aseo de la comuna, hacen descansar esta responsabilidad en el sector privado, llamando a licitación para la prestación del servicio de disposición final. De este modo, el conflicto ambiental se transforma en un asunto entre privados y comunidad local. Esta situación muchas veces se presenta sin dar cuenta del problema futuro que generan los activos específicos a la relación entre contratistas privados y municipalidades y que pueden proveer a estos primeros de utilidades extranormales (14), a costa de los segundos. En síntesis, la posibilidad de aprovechar uno u otro esquema de integración vertical depende críticamente de la capacidad de supervisión administrativa municipal, que entraña aspectos como el nivel técnico de los funcionarios, su probidad administrativa y la capacidad municipal de invertir en sistemas de control de gestión como los indicados. Claramente, el modelo más simple es la provisión municipal del servicio de aseo, con concesionamiento privado de la planta de compostaje. Le sigue la administración municipal del vertedero, con concesionamiento privado en todo el resto de componentes y, en tercer lugar, la administración municipal de la flota recolectora, con concesionamiento privado en las alternativas de disposición final. La concesión privada de todos los componentes del servicio de aseo domiciliario, con limitaciones en la integración vertical simultánea de la actividad de compostaje y confinamiento en vertedero, es el modelo más complejo de supervisar administrativamente, entre los propuestos. Sin embargo, cualesquiera de estas opciones para estructurar incentivos y supervisión administrativa que aborden los problemas de riesgo moral, resultan en un avance respecto de una situación en la cual un privado recibe pagos diferenciados por tipos de tratamiento de residuos, pero maneja asimétricamente la información y/o tiene capacidad de capturar al funcionario municipal que ejerce la supervisión administrativa. De esto mismo puede desprenderse que una privatización completa del servicio de aseo domiciliario a un mismo operador privado y que no introduzca las cláusulas de flexibilidad indicadas precedentemente, pueden redundar en un

13 Aquí es donde la regulación sanitaria topa con otras consideraciones sobre capacidad financiera y política de las distintas municipalidades para encarar por su cuenta el problema de los residuos sólidos urbanos. 14 Un activo específico a una relación contractual puede dar lugar a las denominadas cuasirrentas económicas. Es decir, quien posee el activo tiene cierto nivel de poder monopólico sobre quien lo necesita, pudiendo cobrar un precio superior al costo marginal del bien o servicio provisto gracias a tal activo.

verdadero cerrojo legal para las posibilidades de incentivar las actividades reciclaje. Esta es una conclusión central para los procesos de revisión de la institucionalidad de gestión de residuos sólidos urbanos, que el Gobierno de Chile, a través del Ministerio de Economía, se encuentra estudiando (15). 2.1.5. Incentivos para la separación en origen de los residuos En el punto 2.1.3. se asumió que las familias estaban motivadas para entregar sus residuos sólidos domiciliarios separados en origen. No obstante, este es un supuesto crítico para el buen funcionamiento de las instalaciones de reciclaje. Al respecto, una encuesta ejecutada durante 1998 en la comuna de Tomé, indicaba que dos tercios de las familias estaban dispuestas a separar los residuos en origen voluntariamente. Otro 20 por ciento demandaba incentivos como reconocimiento público (logotipo adhesivo), cartillas informativas y bolsas de compost, para mantener la práctica de separación en origen. Finalmente menos de un 10 por ciento de la población demandaba incentivos vinculados al pago del derecho municipal de aseo (CET, 1999). Considerando lo anterior, si bien estos incentivos pueden ser canalizados a través de distintas políticas municipales, aparece altamente conveniente que sea el propio concesionario de las instalaciones de reciclaje quien los administre. Esto, debido a que es de su interés que las familias separen en origen los residuos sólidos domiciliarios. Particular relevancia toman, en este sentido, las modificaciones introducidas a fines del año 2000 en la Ley de Rentas Municipales, que introducen la tarificación diferenciada según si las familias participan o no en programas de mejoramiento ambiental, además de la obligatoriedad de la cobranza municipal del derecho de aseo. Sobre este punto se volverá en el punto relativo a los términos de referencia de la concesión. 2.2. Revisión de Metodología por Producto La metodología de investigación consideró aproximaciones diferenciadas para cada uno de los productos comprometidos. Consecuentemente, la revisión crítica de la metodología empleada se hará sobre la base de éstos. 2.2.1. Estudio de mercado de productos del compostaje La investigación se propuso levantar, tabular y analizar una encuesta dirigida hacia los distintos actores que participan en los mercados de interés. Para el caso de compost se pretendían analizar las posibilidades de: § El mercado inmobiliario § Las cadenas de comercialización de productos para el hogar, y

15 Diario El Sur. 08/04/2001. "Extracción de Basura Sería Privatizada".

§ Los mercados agroindustriales, preferentemente grandes productores intensivos como invernaderos.

§ El mercado agropecuario, preferentemente grandes productores de agricultura orgánica.

Para el caso de la proteína de lombriz, se esperaba analizar: § El mercado de alimentos para animales, § El mercado de alimentos para peces, y § Los mercados agroindustriales, preferentemente productores avícolas. La encuesta estaría acompañada de una entrevista a informantes clave para cada uno de estos mercados, destinada a caracterizar la operación regular de los mismos. Respecto al estudio de mercado, la opción metodológica se fundaba en el carácter innovativo del producto que se deseaba introducir y en la escasa información existente, por idéntico motivo. Las encuestas dirigidas permitirían contar con una apreciación cualitativa de los subproductos del reciclaje que luego podrían ser complementadas con series de precios de sustitutos cercanos que permitieran caracterizar las mejores estrategias comerciales. Respecto de esta aproximación metodológica, no fue posible aplicar encuestas estructuradas para el análisis de la demanda, debido a la dispersión y heterogeneidad de los actores de mercado relevantes. La información recogida en el pre-test mostró importantes deficiencias de calidad, debido al desconocimiento existente sobre los productos analizados. Para resolver lo anterior, se optó por una pauta de entrevista a informantes claves, destinada a generar información sobre puntos de interés específicos. En el caso de la harina de lombriz, el producto desapareció del mercado por las razones que se explican más adelante y los intentos de entrevistas a compradores potencialmente interesados no fructificaron. 2.2.2. Estudio de prefactibilidad de concesión El estudio de prefactibilidad sería ejecutado sobre la base de la sistematización de la información secundaria disponible en el CET, complementada con entrevistas y visitas a plantas de compostaje industrial localizadas en la ciudad de Santiago y enriquecida con la información del estudio de mercado señalado precedentemente. El estudio de prefactibilidad caracterizaría la concesión en virtud de indicadores de rentabilidad y riesgo, comúnmente utilizados para informar sobre las bondades del proyecto de inversión a los potenciales interesados. Del mismo modo, el estudio establecería una relación entre las rentabilidades del proyecto y los distintos montos de subsidio municipal que deberían entregarse, en términos de inversión u operación, para que la concesión resulte atractiva para los privados. Análogamente, el estudio determinaría la relación entre rentabilidad y tipo de concesionario, entendiendo que dentro del sector privado cabe pensar también en organizaciones sin fines de lucro como las corporaciones privadas, cooperativas,

asociaciones gremiales y afines. De este modo, los municipios contarían con una previsión de los potenciales interesados que pueden presentarse según los diferentes condiciones establecidas en los términos de referencia de la licitación. Por su parte, la visita a experiencias en marcha en la ciudad de Santiago obedecía a la necesidad de identificar problemas operacionales, legales o ambientales no previstos en los análisis ejecutados. El conjunto de estas aproximaciones metodológicas pudo ejecutarse sin mayores inconvenientes. Especialmente significativa fue la visita a las experiencias marcha, que posibilitó dilucidar algunas interrogantes sobre tamaños mínimos del negocio, capaces de despertar el interés de inversionistas privados; tamaños de ciudades, tecnologías y costos y canales de distribución. 2.2.3. Formulario de postulación del proyecto En virtud de la información recogida sobre distintas fuentes de financiamiento para el proyecto y de los requerimientos de información que presentan, se elaboraría un formulario de postulación de un proyecto estándar de planta de compostaje para que pueda ser utilizado por cualquier municipio para obtener el financiamiento necesario por la inversión en infraestructura. La prospección de fuentes de financiamiento daría prioridad a las ventanillas comúnmente utilizadas por los municipios, poniendo énfasis en el recientemente creado Fondo de Infraestructura, financiado con ingresos provenientes de las concesiones de infraestructura vial. Respecto de este enfoque metodológico cabe reseñar que pudieron identificarse dos tipos de proyectos, en atención al tamaño de la ciudad en cuestión. El primero se trata de un proyecto de inversión en infraestructura simple. El segundo, contiene componentes de consultoría destinados a optimizar el actual servicio de aseo y planificar un sistema diferenciado de recolección. La utilización del Fondo de Infraestructura del Ministerio de Obras Públicas fue desechada, debido a que sólo permitía financiar estudios y transfería la decisión de la concesión desde el municipio al nivel central del gobierno. Revisadas las distintas fuentes disponibles se determinó que el formato del Sistema Nacional de Inversiones del Ministerio de Planificación era el más recomendable, pues norma la presentación de proyectos de inversión pública del país y contiene la misma información básica que requeriría un proyecto presentado a cualquier otra fuente financiera. 2.2.4. Términos de referencia de licitación pública La investigación se basaría en la revisión de la experiencia chilena de concesiones de infraestructura, mediante una revisión de casos y documentación relevante. Secundariamente utilizaría la revisión bibliográfica aplicable al sector.

La revisión de la experiencia chilena se fundamentó en el desarrollo que ha tenido la industria desde 1996 y que hasta la fecha ha comprometido inversiones en sectores como vialidad, aeropuertos, obras de riego, etc. Esta revisión es tanto más valiosa en cuanto los modelos de concesión están diseñados pensando en la legislación vigente en Chile y en sus posibilidades. Particularmente relevante en este sentido era la comparación entre la Ley General de Concesiones de Infraestructura y la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, que posee un mecanismo de concesionamiento propio. Esta revisión de experiencias debería ser complementada con un análisis de la reglamentación sanitaria y ambiental aplicable a este tipo de instalaciones, que están sujetas a la Declaración de Impacto Ambiental del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental administrado por la Comisión Nacional del Medio Ambiente. Esto descansaba en la desconocimiento que existía en las autoridades sectoriales sobre las tecnologías de compostaje y en las experiencias que había tenido el CET en procesos de evaluación de impacto ambiental, donde han tendido a ser tratadas en forma equivalente a vertederos o rellenos sanitarios, con los costos que esto implica para la construcción de las instalaciones (i.e.: distancias de centros poblados, normas de seguridad laboral, etc.). Respecto de este enfoque la revisión de la experiencia chilena permitió contar con variados modelos de licitación, así como con detallados modelos de Términos de Referencia. Adicionalmente, la revisión de la legislación llevó a descartar el uso de la Ley General de Concesiones de Infraestructura, en favor del mecanismo de concesión contenido en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. Esta decisión estuvo basada tanto en el problema de transferencia de responsabilidad desde el nivel local al central, que generaba el primer cuerpo legal; como en la potencial falta de interés de actores privados nacionales ante el tamaño restringido de las producciones de compost de ciudades menores de 50.000 habitantes. Respecto de la revisión de la reglamentación sanitaria y ambiental fueron sostenidas entrevistas con los Servicios de Salud Ñuble y Concepción, además de la Dirección Regional de la Comisión Nacional del Medio Ambiente, a través de las cuales pudieron clarificarse aspectos relevantes para la factibilidad legal de los proyectos de inversión (i.e.: distancias mínimas, procedimientos de presentación de Declaraciones de Impacto Ambiental, obtención de permisos, etc.) La relevancia de la información obtenida y el inicio del programa en otras comunas, implicó ampliar las municipalidades interesadas a 11. 2.2.5. Documento de divulgación del proyecto El documento de divulgación del proyecto sería elaborado sobre la base de las conclusiones y recomendaciones del mismo, en modo tal que pudiera ser divulgado y resultar accesible a otros municipios interesados. La divulgación se garantizaría remitiendo vía Internet una copia para ser instalada en los sitios del SEMA y del CET

Respecto de este enfoque, las expectativas fueron cubiertas satisfactoriamente, no requiriendo mayores comentarios. 2.2.6. Taller de divulgación El taller de divulgación sería organizado al cierre del proyecto y serviría para entregar a los municipios y privados interesados una copia del material relevante para el concesionamiento de la infraestructura de compostaje, explicando las principales conclusiones y recomendaciones del estudio. Dados los ritmos de trabajo en el sector público se juzgó relevante adelantar la presentación de las principales conclusiones del estudio para inicios de enero del 2001, antes del período de vacaciones. En tal modo fue ejecutado un taller de divulgación del proyecto en el marco de una jornada más amplia, que trató el conjunto de componentes de la propuesta de reciclaje. Destacó especialmente el interés de los participantes por la discusión misma del proceso de concesionamiento y los incentivos que generan distintas modalidades, aplicada no sólo a las plantas de compostaje sino al conjunto de concesiones que ejecuta regularmente la municipalidad.

3. RESULTADOS DEL ESTUDIO 3.1. Términos de Referencia de Concesión Para la elaboración de los términos de referencia de la concesión fue revisada la experiencia chilena de concesiones de infraestructura, disponible en la Unidad de Concesiones del Ministerio de Obras Públicas. En segundo lugar, una búsqueda bibliográfica por Internet permitió disponer de bibliografía aplicable a la iniciativa de concesión, siendo particularmente valiosa la documentación de los centros de investigación National Bureau of Economic Research, Resources for The Future y de la Comisión Nacional del Medio Ambiente de Chile. El replanteamiento de las hipótesis de trabajo fue resultado de la entrevista sostenida con el Sr.. Rafael del Campo, ex gerente de la empresa Armony S.A., dedicada al compostaje de residuos de parques, plazas y podas de jardines en la comuna de La Reina, Región Metropolitana. El diseño preliminar de los términos de referencia fue presentado en un taller sostenido con directivos de la Municipalidad de Tomé, a fines de marzo del 2001. A partir de tal discusión fueron incorporadas observaciones y recomendaciones. 3.1.1. Delimitación de la concesión La participación privada mediante Concesión de Obra Publica (COP) es un contrato entre un inversionista y el Estado, representado en este caso por la Municipalidad, dirigido a que el primero materialice obras de infraestructura y/o gestione dichas obras para proveer un servicio, cobrando a cambio una cierta cantidad de dinero o recibiendo a cambio otro tipo de bienes (16). Este contrato implica transferir a un privado el derecho de goce de un bien, bajo un uso especificado, reteniendo en manos del Estado el derecho de disponer de tal bien. Es decir, constituye una transferencia parcial de derechos de propiedad desde el Estado hacia un privado, donde el primero continúa manteniendo la responsabilidad pública por el buen uso del bien concesionado. Según distintas leyes chilenas, los bienes del Sector Público son susceptibles de ser concesionados. En este caso, atenderemos a la posibilidad de concesionar bienes bajo administración municipal, establecida en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. Específicamente, la investigación está centrada en la concesión para construir infraestructura de compostaje de residuos orgánicos domiciliarios, separados en origen (17). Cabe destacar que si la municipalidad construyera las instalaciones de compostaje en terrenos de su propiedad, correspondería centrarse en una concesión para la operación de la infraestructura. Este tipo de contrato difiere del anterior en el sentido que la obra

16 Existen modalidades de concesión en las que el inversionista construye autopistas a través del borde de un río, reteniendo el derecho de propiedad sobre los terrenos ribereños recuperados gracias a la obra. 17 El caso de otros residuos orgánicos urbanos, provenientes de fuentes fijas como parques, plazas, ferias, etc., corresponde a una simplificación de este modelo. La introducción de separación en destino no es considerada aquí por corresponder a una situación propia de condiciones económicas prevalecientes en países de altos ingresos.

viene dada y, por lo mismo, puede restringir la innovación tecnológica por parte del concesionario. Adicionalmente y según lo indicado en el punto 2.1.5, resulta del todo apropiado, tanto por la necesidad de contar con fuentes de información alternativas, como por la necesidad de incentivar a las familias en la separación en origen de los residuos, que la licitación de operación de las plantas de reciclaje consideren la licitación conjunta del servicio de cobranza, al mismo contratista privado (18). Considerando que las actuales disposiciones legales facultan a la municipalidad para establecer cobros diferenciados del derecho de aseo a las familias que reciclan, el contratista puede beneficiarse de una buena administración de este incentivo, obteniendo una mayor cantidad de material reciclable. En el presente estudio no desarrollaremos los términos de referencia del servicio de cobranza del derecho de aseo. Sin embargo, basados en un estudio ejecutado en la ciudad de Tomé (CET, 1999) y en la discusión con los directivos municipales, pueden darse las siguientes recomendaciones: a. El concesionario de las plantas de reciclaje debería poder cobrar diferenciadamente

a quienes colaboran con la separación en origen de los residuos de quienes no lo hacen.

b. Este cobro debería hacerse sobre la base de información fidedigna y oportuna sobre el nivel de colaboración, para lo cual se requeriría algún sistema de monitoreo por residencia. Una posibilidad sería utilizar los códigos de barra de empresas de agua potable o electricidad para identificar los baldes de quienes entregan materia orgánica reciclable, mediante algún tipo de autoadhesivo. Otra forma sería entregar cupones de descuento del derecho de aseo por cantidad de residuos reciclables entregados en algún centro de acopio o a algún recolector autorizado.

c. Para esto sería relevante mantener las actuales ventajas del cobro ex ante del derecho de aseo a través de patentes comerciales, boleta de impuestos territoriales y boleta municipal de aseo, mediante tarifa plana, fortaleciendo la gestión de cobranza e implementando un sistema de descuentos ex post, sobre la base del nivel de colaboración de las residencias.

18 Cabe precisar que la concesión del servicio de cobranza al contratista no lo exime de la responsabilidad de enterar los fondos recaudados a la municipalidad, pagándose en forma independiente por el servicio prestado. Esto último sin duda entraña alguna fórmula que incentive al concesionario a cobrar. La asociación de los ingresos obtenibles con algún porcentaje del monto recaudado aparece como interesante en esta dirección. La posibilidad de que una empresa de aseo pueda cobrar directamente y en su propio beneficio, la tarifa de aseo a los usuarios residenciales, requiere de la transformación del servicio de aseo en uno de utilidad pública, sujeto a similares regulaciones que en el caso del agua o la energía eléctrica. El problema fundamental que enfrentaría este tipo de regulación es que la coerción para el pago no podría efectuarse por la vía del corte de servicio, por las implicancias sanitarias que tendría. En tal sentido, sólo quedaría disponible la coerción judicial, con los problemas asociados a la eficacia de los tribunales, o la posibilidad de unificar la cobranza del servicio de aseo con la de otro bien cuyo corte sea técnicamente viable, como el agua.

3.1.2. Ventajas de la concesión Las ventajas del mecanismo de concesión, desde la perspectiva municipal, pueden ser diversas. Sin embargo, tres aparecen como más relevantes.

a. La concesión puede significar contención o disminución de costos municipales.

Mediante el mecanismo de licitación pública, si los incentivos están bien definidos y el costo de capital es inferior a los costos sociales derivados de las ineficiencias de la administración municipal, los privados pueden optimizar el uso de los recursos necesarios para prestar el servicio.

b. La concesión puede significar alivio en la gestión municipal, permitiendo liberar recursos humanos y destinarlos a otras de mayor prioridad social. Entre estas y primariamente, las propias tareas de fiscalización del buen funcionamiento del servicio de aseo, que debe hacerse indistintamente del régimen de propiedad a que esté sometido.

c. La concesión puede implicar un mejor servicio al usuario, mediante el establecimiento de incentivos apropiados que rijan la relación entre municipio, contratista privado y usuarios.

3.1.3. Condiciones para una concesión exitosa

Las condiciones básicas para que pueda efectuarse una concesión son básicamente:

a. Que pueda diseñarse un contrato aproximadamente completo. b. Que existan incentivos para todos los agentes involucrados. Un contrato completo significa que el propósito, las especificaciones de las inversiones, y las características del servicio pueden ser definidas por escrito, con un cierto grado de exactitud. Desde luego los contratos absolutamente perfectos no existen. Sin embargo se estima que en general, las obras publicas constituyen un buen escenario para contratos completos, ya que las edificaciones y obras son posibles de especificar con un buen grado de detalle. Como fue indicado en el punto 2.1, la concesión del servicio de aseo domiciliario descansa en un esquema de contratos aproximadamente completos, entre la Municipalidad y un contratista privado. Sin embargo, el margen para que existan recortes de costos que afecten estándares de calidad no previstos, por parte del privado, son mínimos. Del mismo modo que las innovaciones de calidad cuyos beneficios no puedan ser negociados entre las partes. De esto se deduce que es posible concebir un contrato de prestación del servicio de aseo aproximadamente completo, que puede ser perfeccionado progresivamente, en la medida que las partes contratantes conocen más profundamente el negocio. Desde el punto de vista de los incentivos, el diseño de la concesión debe considerar al menos a cuatro principales agentes participantes:

• Municipalidad • Concesionario

• Comunidad • Usuarios

El Municipalidad tendrá incentivos en concesionar, si efectivamente se realizan inversiones con fondos privados, liberando presupuesto municipal, y si la gestión de la empresa concesionaria es socialmente eficiente. Para ello, el municipio debe tener ciertas garantías de minimizar la probabilidad de incumplimiento por parte del concesionario. Esto se consigue con un contrato aproximadamente completo y flexible, que incluya garantías en dinero para las distintas etapas del proceso, con un marco legal claro, simple y eficaz, y eventualmente con un sistema adecuado de resolución alternativa de controversias (19). El incentivo para el inversionista privado esta determinado por el atractivo o rentabilidad económica del proyecto. Si la concesión no es económicamente rentable, ningún privado estará dispuesto a invertir. Esto señala la necesidad de revisar dos aspectos esenciales: a. La municipalidad debe realizar una evaluación del negocio realista. Para ello debe

tener una idea del precio real de mercado de los productos que se desea comercializar, o bien dado un determinado precio, debe estimarse la cantidad de residuos que serán reciclados.

b. Por otra parte, si el proyecto no es privadamente rentable por si solo, deberán incorporarse los incentivos que lo lleven a esa situación, básicamente mediante subsidios (20)

Finalmente el proyecto debe contar con el apoyo de los usuarios y ser de conveniencia para la comunidad. En el primer caso, debe existir alguna ventaja para la familia, derivada de la concesión. En primera instancia, esto se logra por la vía de un mejor servicio y/o de un menor pago del derecho municipal de aseo domiciliario. En el segundo caso, la comunidad también debe beneficiarse de la concesión, desde la perspectiva de las externalidades sociales y ambientales que pudiera generar. Esto es claro en el caso de quienes viven alrededor de vertederos, por ejemplo. 3.1.4. El proceso de concesión. El contrato de concesión esta constituido por diversos aspectos legales, generales y específicos a cada caso (21). Sin embargo, los elementos que identifican y definen una determinada concesión, están fundamentalmente en sus bases o términos de referencia de licitación. 19 Este aspecto se mencionara en el diseño de las Bases de Concesión. 20 Aunque en algunos casos, pueden otorgarse otras garantías, como un mayor plazo de concesión. 21 Cabe señalar que la definición de contrato está enfocada desde el punto de vista económico y no legal. Desde esta última perspectiva al contrato lo constituyen aparte de los documentos firmados entre las partes, todas las legislaciones relacionadas relevantes. Dentro de los constituyentes de ese contrato de concesión se encuentran específicamente: -La Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. -La Ley de Bases del Medioambiente. -Bases de Licitación -Oferta Técnica y Económica de Licitantes -El Decreto Alcaldicio de Adjudicación

Si puede diseñarse un contrato aproximadamente completo, como es el caso, el mejor mecanismo para asignar la concesión será la licitación. No existe ninguna razón desde el punto de vista económico para no concesionar a la mejor oferta. Las bases de licitación definirán la forma en que se llevara a cabo la licitación, y especificaran todos los compromisos entre la municipalidad y el inversionista privado que la concesión implica. Este texto, en consecuencia, constituye el corazón del contrato y regula la mayor parte de las relaciones de la concesión. Dado que las bases de licitación tienen una validez legal es importante advertir que el objetivo de la presente investigación sólo es proveer una guía conceptual, especialmente en lo que respecta a los criterios de regulación económica. Consecuentemente, se subraya enfáticamente la necesidad de contar con una adecuada asesoría profesional (22), a la hora de formular un documento definitivo, que examine con cuidado los detalles que constituyen las particularidades de una situación concreta. Sin perjuicio de lo anterior, existen aspectos estandarizados o que son usuales en la mayoría de las bases de concesión. Estos se mencionaran en forma superficial, para dar una visión de las bases en su conjunto. En el anexo es entregado un documento modelo, como los utilizados por el Programa de Concesiones del Ministerio de Obras Públicas de Chile. En general, las bases de licitación deben contener tres partes: a. Bases administrativas b. Bases técnicas c. Bases económicas Las bases administrativas definen los aspectos de procedimiento de la licitación, en tanto especifican cómo debe elaborarse, negociarse, suscribirse y hacerse cumplir el contrato de concesión, el concesionario y la Municipalidad. Un bosquejo se proporciona en la Tabla N°2.

Tabla N°2

Contenido Tópicos a Cubrir Recomendaciones Presentación o Introducción

Identificación de la obra o servicio público a concesionar

Delimitar exactamente el ámbito sujeto a concesión y los derechos concesionados

De la Licitación

Quienes pueden participar en la licitación Definiciones de palabras empleadas en las bases Presupuesto oficial estimado de la obra Costos de la oferta Documentos que conforman las bases de licitación

Especificar restricciones de nacionalidad, personalidad jurídica o requisitos de inscripción en registros. Definir responsabilidad y tratamiento de los costos de presentarse a la licitación. Especificar todos los documentos que tengan incidencia legal en la concesión y el orden de prelación

De las Ofertas

Idioma de la oferta Condiciones de entrega de ofertas Documentos de oferta técnica Documentos de oferta económica

Definir idioma, formato y número de copias a entregar de cada documento. Definir documentos que deben estar contenidos en sobre de oferta técnica, como las especificaciones constructivas

22 Fundamentalmente jurídica.

y de servicio, promesas de constitución de sociedades, autorizaciones legales, acreditación de personería jurídica del representante legal, garantías, etc. Definir exactamente la forma en que debe ser presentada la oferta económica, de modo de hacer comparables las ofertas.

Recepción y Evaluación de Ofertas

Recepción y apertura de ofertas Estudio de oferta técnica Apertura y evaluación de oferta económica

Definir fecha, hora y lugar y responsables de la recepción de las ofertas. Definir orden de apertura de ofertas (primero técnica y luego económica) y condiciones de aceptabilidad de ofertas técnicas recibidas, tratando tema de posibilidad de completar antecedentes. Definir responsable de levantar acta de recepción y contenido de dicha acta. Definir custodia y devolución de documentos. Definir comisión evaluadora de ofertas técnicas y criterios de evaluación de aceptabilidad de oferta.

Adjudicación e Inicio del Contrato

Adjudicación del contrato Constitución de sociedad concesionaria y suscripción y protocolización del contrato Costos de trámites del contrato de concesión Plazo y fecha de inicio formal de concesión

Especificar procedimientos para definir y comunicar adjudicación de contrato (i.e. acta, carta certificada, publicación, etc.) y conformidad con condiciones de adjudicación Determinar plazo máximo para constitución de sociedad (si corresponde) y para firma de contrato de concesión. Definir responsabilidad de costos de trámites del contrato de concesión

Relaciones entre Concesionario y Municipalidad

Fiscalización de construcción y operación Garantías del contrato Obligación de entrega de información técnica y financiera de concesionaria a Municipalidad Infracciones y multas

Identificar a fiscalizadores o inspectores municipales y definir exhaustivamente funciones y atribuciones. Especificar el tipo de garantías exigibles, acordes con cada etapa (i.e. construcción, explotación, etc.) Definir condiciones para auditores externos Especificar montos y criterios de aplicación de sanciones y multas

De la Construcción

Etapas de construcción Programa de ejecución de obras Inicio de construcción Declaraciones de avance

Establecer requerimientos sanitarios, ambientales y otros, previo al inicio de obras. Determinar los formatos de elaboración de planos y reportes.

De la explotación de la obra

Marcha blanca y puesta en servicio

Determinar momento de puesta en servicio con exactitud, a partir del cual pueden obtenerse los beneficios privados de la concesión

Extinción de la concesión

Causales de extinción de la concesión Condiciones de extinción de la concesión Extinción anticipada de concesión

Indicar exhaustivamente causales de extinción, anticipada o no Precisar condiciones y procedimiento de entrega de infraestructura especificadas en bases técnicas de licitación. Determinar procedimiento de devolución de garantías y/o de aplicación de las mismas ante situaciones de deterioro de infraestructura

De la Comisión Conciliadora

Constitución y funcionamiento de comisión conciliadora

Establecer mecanismos prejudiciales progresivos, que van desde el acuerdo bilateral por escrito, hasta la nominación de una comisión conciliadora de mutuo acuerdo, cuya resolución es acatada obligatoriamente entre las partes.

Condiciones Económicas de la Concesión

Condiciones para desembolsos y reintegros Compensaciones Aspectos tributarios y financieros Nuevas inversiones y/o mejoramientos de eficiencia

Definir plazos y condiciones para desembolsos desde el municipio hacia concesionario y de reintegros, en sentido contrario. Establecer participación en beneficios derivados de ampliación de capacidad y mejoramientos de eficiencia.

Por su parte, las bases técnicas definen los estándares constructivos y operacionales de las instalaciones de reciclaje, enmarcados en las consideraciones funcionales, técnicas, administrativas y ambientales vigentes. Para el caso de la presente investigación, las plantas de compostaje son unidades modulares, bastante simples desde el punto de vista de la ingeniería, consistentes en

una superficie plana impermeabilizada, que puede ser de hormigón u otro material, dependiendo de los requerimientos de cobertura y protección (23). Esta superficie debe contener algún sistema de captación de jugos lixiviados de las pilas de materia orgánica, los que pueden ser reintroducidos al proceso de compostaje, mezclados con material sólido. En esta superficie los residuos apilados sufren un proceso de digestión bacteriana de carácter aeróbico. Esto demanda un volteo aproximadamente quincenal de las pilas, asunto que puede implicar o no mecanización. También existen mecanismos de inyección de aire y regulación de temperatura que aceleran la digestión, pero que implican intensidades de capital mayores. Esto dependerá, en general, de los precios relativos del terreno, mano de obra, capital e impactos ambientales de distintos esquemas de compostaje. Tras este proceso de fermentación, el compost regularmente es tratado mediante inoculación de lombrices, a través de las cuales se enriquece el material orgánico resultante. Si bien el compostaje puede ser utilizado para tratar cualquier tipo de residuo orgánico, es importante especializar un tratamiento para residuos orgánicos domiciliarios, debido a que la diversidad de la mezcla de residuos de las casas posibilita un rendimiento y calidad estándar de la materia orgánica y del compost resultante. El uso, por ejemplo, sólo de restos de podas o aserrín puede implicar un alto porcentaje de lignina en los residuos, que puede operar como fitoinhibidor del crecimiento de las plantas fertilizadas con compost. Por su parte, los restos de jardines tienen un alto contenido de agua que alterar el rendimiento de las pilas de compostaje. A su vez, el uso de los desechos de calles y plazas puede implicar la colocación de un exceso de impurezas en la materia orgánica, que inhibe la acción bacteriana (alcalinidad del barro o cenizas). Lo mismo puede decirse del uso de restos de algas marinas y desechos recolectados en playas (CET, 2000). Para cada uno de estos tipos de desechos, el proceso de compostaje requiere ajustes técnicos y supervisiones sanitarias específicas, por lo que no es recomendable permitir su mezcla. Considerando las diferentes variaciones existentes para un mismo tratamiento de residuos orgánicos domiciliarios, según las condiciones ambientales y económicas locales, no parece conveniente especificar las obras a desarrollar, más allá de los requerimientos mínimos desde el punto de vista sanitario y ambiental. A continuación, en la Tabla N°3 se señala lo que debiera ser un esquema básico para el ordenamiento de las bases técnicas, dejando la formulación específica de los contenidos a los ingenieros y profesionales competentes. En el anexo de las bases de

23 El clima es un factor fundamental en el diseño técnico de plantas de compostaje. Mientras que en zonas cálidas y lluviosas la cobertura puede no ser necesaria o puede consistir en algún recubrimiento estacional, en zonas lluviosas la cobertura es indispensable para evitar que el exceso de agua inhiba la combustión biológica. A su vez, en zonas frías probablemente el uso de un invernadero sea recomendable, desde el punto de vista de aprovechamiento del calor. Del mismo modo que en zonas secas de altura este mismo modelo puede usarse desde el punto de vista de conservación de humedad de las pilas.

licitación se entregan las especificaciones técnicas de las instalaciones utilizadas en Tomé, según el contenido de la Declaración de Impacto Ambiental que tuvo que ser elaborada.

Tabla N°3

Contenido Tópicos a Cubrir Recomendaciones Introducción Resumen de obras a realizar -- Obras a Realizar

Obras nuevas Consideraciones ambientales Plan de manejo ambiental mínimo durante la construcción Plan de prevención de riesgos Plan de monitoreo

Establecer normas para aire y aguas subterráneas

De la Explotación de la Concesión

Mantenimiento y conservación de las obras concesionadas

Identificar eventualidades que pudieran alterar normal funcionamiento de concesión y establecer responsabilidades en cada caso

Finalmente, las bases económicas establecen los factores de licitación y, por lo tanto, determinan quien será el concesionario con la mejor oferta económica. La forma en que se estructuran las bases económicas, puede influir significativamente en el éxito de una concesión, por lo que debe prestarse especial atención en su diseño. 3.1.5. Variables dirimentes de una concesión Las distintas formas en que los factores de licitación pueden diseñarse, se denominarán, variables dirimentes. Es decir, variables mediante las cuales se dirime o define, la competencia entre los licitantes. Las variables dirimentes más usuales son (24): a. Menor tarifa sombra solicitada por el concesionario. b. Mayor pago del concesionario a la municipalidad. c. Menor valor presente de los ingresos de la concesión. d. Menor subsidio solicitado por el concesionario a la municipalidad. e. Una combinación de las anteriores. En el caso de las instalaciones de compostaje bajo estudio, las estimaciones efectuadas indican que se trata de un negocio privadamente no rentable o al menos de mucho riesgo, aún en presencia de separación en origen. La posibilidad de que resulten atractivas como tecnología de disposición final para una municipalidad, está dada por el potencial ahorro de costos de uso de vertederos intercomunales. Dicho ahorro puede

24 Se deja de lado el criterio de menor tarifa cargada al usuario del servicio de aseo por parte del concesionario, debido a que por ley esto no es posible. Este criterio es una variable dirimente muy usual en las concesiones viales. Los licitantes calculan su estructura de costos y su perfil de ingresos estimado (dada una estimación de la demanda o flujo vehicular) e hipotéticamente, el más eficiente será capaz de ofrecer el cobro de una tarifa (peaje) más baja al usuario, manteniendo una rentabilidad económica. En concesiones viales, la tarifa cobrada al usuario resulta ser un parámetro efectivo para el éxito de la concesión. La razón principal es que existe un alto poder de control sobre la variable: el que no paga, no pasa. Además es un criterio legitimado entre los usuarios, ya que es usual pagar peajes en las carreteras.

ser utilizado para incentivar a los privados a invertir en compostaje, minimizando las externalidades negativas de los vertederos y generando externalidades positivas, asociadas a la educación ambiental de la población, a nuevas fuentes de empleo y a la sustitución de fertilizantes químicos por biológicos. Para situaciones como esta, donde existe alta rentabilidad social pero baja rentabilidad privada, la variables dirimentes usual la de menor tarifa sombra. Este nombre deriva del concepto económico de precio sombra; en este caso, para un bien cuya producción genera externalidades sociales positivas, como el compost. Si se asume que el precio privado de venta del compost está por debajo del costo marginal de producción, pero que las externalidades positivas que genera esta producción son al menos tan valiosas como para compensar esta diferencia, entonces desde el punto de vista de la eficiencia económica, socialmente quedaría justificado el pago de un subsidio que compense esta brecha. Este subsidio compensatorio e individual para el inversionista privado, es conocido como tarifa sombra. En el caso de las plantas de compostaje, si la variable dirimente fuera la menor tarifa sombra solicitada por el concesionario a la municipalidad, ganaría el privado que pidiera la menor tarifa por unidad (tonelada o metro cúbico) de residuo orgánico domiciliario dispuesto por los vehículos recolectores y/o por particulares que transportan los residuos hasta la planta (25). Como fue indicado en el punto 2.1, dos son las principales dificultades que enfrenta la municipalidad al utilizar este criterio. La primera tiene que ver con la calidad de información que puede manejar sobre la cantidad de residuos orgánicos dispuestos en las plantas de compostaje, dados los evidentes incentivos a sobredeclarar la cantidad de residuos orgánicos domiciliarios tratados (por ejemplo, adicionando agua a los residuos, transportando residuos de otros orígenes, etc.) serán muy fuertes (26). En cualesquiera de los casos, bajo un esquema de tarificación por unidad existe el riesgo adicional de que el concesionario capture al regulador, sobornándolo para que acepte la sobredeclaración. En este sentido, las medidas preventivas a adoptar están relacionadas con el establecimiento de controles paralelos y e importantes garantías por fiel cumplimiento de contrato, ejecutables en el caso que se comprobara la sobredeclaración. La segunda dificultad de la tarificación por unidad, cuando es aplicada directamente sobre un particular o "sobreproductor" que transporta residuos orgánicos domiciliarios hacia la planta de compostaje, es el riesgo de desvío de tales residuos hacia sitios eriazos y bienes de uso público. En este caso, si la capacidad de fiscalización municipal es limitada y si las externalidades negativas de la proliferación de microbasurales clandestinos son importantes, una alternativa municipal para encarar esta situación sería liberar de pago a los vehículos particulares hasta cierto límite, sobre el cual sería

25 Según la ley, estos particulares reciben el nombre de "sobreproductores" de residuos y deben contratar por si mismos o con terceros, la disposición final de los residuos sólidos urbanos en las instalaciones autorizadas por la municipalidad. 26 Lo mismo puede decirse si el concesionario maneja la flota recolectora y el vertedero, donde el uso de éste último está tarificado por unidad recibida de residuos.

establecida la tarifa. Esto implicaría concentrar los esfuerzos de fiscalización de la municipalidad sobre las grandes fuentes emisoras (27). A través de la tarifa sombra, se minimiza el riesgo de mercado para el concesionario. Sin embargo, este mecanismo tiene el inconveniente que genera incentivos perversos, que fomentan el reporte de una cantidad de producción mayor a la real. La variable dirimente de menor valor presente de los ingresos de la concesión, es un factor de licitación en el cual el concesionario debe revelar el mínimo valor total actualizado que espera ganar en este negocio (28). Esto se logra condicionando el término del plazo de concesión al cumplimiento de dicho ingreso mínimo. Si el uso de la obra pública es menor a lo estimado y por lo tanto los retornos obtenidos son menores a los proyectados, el plazo de la concesión se alargará hasta conseguir un cierto nivel o meta de retornos. Por el contrario, si la demanda es alta, la meta se conseguirá antes, acortando el plazo de la concesión. Esta variable dirimente resulta muy interesante desde el punto de vista del incentivo a participar, ya que minimiza el riesgo de una evaluación equivocada del negocio y permite acomodar en el tiempo la relación entre tarifa y plazo. Sin embargo, su aplicabilidad tiene las mismas complicaciones que el caso de la tarifa sombra, en lo referente al control de las cantidades compostadas de residuos y de los ingresos obtenidos por el concesionario de la planta. La variable dirimente del mayor pago del concesionario al municipio, tiene la ventaja, con respecto a la anterior, de prescindir de la tarificación individual. Esta variable consiste en un pago de suma fija, por una vez o en cuotas, ganando la oferta más alta presentada en la licitación. La desventaja es que sólo sirve para negocios altamente rentables desde el punto de vista privado, pues implica un alto riesgo financiero. 3.1.6. Conclusión La conclusión del análisis precedente, es que el mecanismo debe prescindir de los problemas de la tarificación individual, debe ser atractiva para el concesionario, y además debe minimizar las posibilidades de conducta impropia por parte del concesionario, lo cual es una condición para satisfacer las aspiraciones de la municipalidad.

27 Existe, por cierto, el riesgo de crear un mercado de pequeños transportistas particulares que presten el "servicio" a grandes fuentes emisoras, de hacer ingresar gratis los residuos a los vertederos municipales, a cambio de un pago un poco menor para ellos. 28 Formalmente, los proponentes en la licitación minimizan ΣiT (Bi-Ci)/(1+r)i, donde B: Ingresos o Beneficios Brutos en el año i-ésimo; C: Costos (Inversión) en el año i-ésimo; r: tasa de descuento privada, ajustada por riesgo; T: plazo inicial de la concesión. Dado que los costos de inversión y operación son conocidos y comunes para todos los participantes, la adjudicación procede según quien ofrezca el mínimo

valor correspondiente a ΣiT Bi/(1+r)i,

En este punto amerita clarificar más formalmente cuales son los beneficios para la municipalidad del proceso de compostaje. La identidad siguiente nos ilustra al respecto: Beneficios del Compostaje = Bienes + Ahorro de Costos + X La expresión desagrega los beneficios del compostaje en tres. En primer lugar los bienes que son producidos en dicho proceso como el humus, harina de lombriz y cualquier otro producto del reciclaje. Estos bienes tienen un precio de mercado, y por lo tanto representan un beneficio. En segundo lugar, el compostaje provoca un ahorro de costos a la municipalidad. Este ahorro de costos se manifiesta de dos formas. Una más directa, que es el ahorro en los costos de dejar de transportar los residuos al vertedero, teóricamente más lejano que las plantas de compostaje. El otro ahorro, es el beneficio alternativo de no ocupar el vertedero con dichos residuos, lo que alarga su vida útil. Este beneficio, aunque subyacente, tiene un valor económico concreto que debe ser internalizado. Si el acceso a un vertedero debe ser pagado a una empresa privada, esta puede ser una buena medida del costo de oportunidad de compostar los residuos. Finalmente se agrega un factor "X", que corresponde a beneficios más intangibles de medir, pero que son un efecto del proceso. Estos beneficios son un menor impacto ambiental de los vertederos, una mayor participación ciudadana, etc. Esto permite concluir que si la concesión permite al privado comercializar los bienes producidos en el compostaje, y adicionalmente la municipalidad subsidia la concesión con un monto menor o igual al ahorro de costos que la concesión le aporta, aún el proyecto es financieramente conveniente para ésta, y socialmente rentable para la comunidad. En consecuencia, la variable dirimente propuesta para servir como parámetro de la oferta económica, se puede definir como: Menor valor de S, donde S = f * Ah con f < 1 Ah = Ahorro de Costos Este subsidio S es un subsidio de suma fija, pero que podrá ser distribuido en cuotas en el transcurso de la concesión. Debe quedar establecido que existe un techo para dicho monto, lo cual provocará un incentivo a que los interesados bajen sus exigencias económicas si no quieren caer en un empate general. Dicho mecanismo, está concebido para un plazo fijo de licitación. Sería interesante estudiar un menú de factores mediante el cual pudiera entregarse cierta flexibilidad de

plazo, como un mecanismo de diferenciación de ofertas. Sin embargo, en una primera etapa, el mecanismo mencionado, significa una propuesta simple y clara del factor de licitación eficaz, en el marco de la concesión que se analiza. 3.1.7. Mecanismos de cobertura de riesgo económico Como fue explicado la posibilidad de contar con tarifas por unidad, plazos asociados al logro de metas de ingresos y otros mecanismos, posibilitan prevenir situaciones donde la evaluación del negocio no ha sido acertada y, por lo tanto, los flujos de ingresos fluctúan en demasía. Es decir, se trata de mecanismos que permiten distribuir el riesgo económico del negocio entre el concesionario y el concesionador. En el caso bajo estudio, S representa la compra municipal del derecho a disponer una cierta cantidad mínima de residuos orgánicos domiciliarios en las instalaciones de compostaje, independientemente de si tales instalaciones son utilizadas o no. Esto implica dos situaciones que deben ser analizadas: a. Que la planta de compostaje debería operar permanentemente, independientemente

de la cantidad de residuos que entregue el recolector de los residuos, sea municipal o privado.

b. Que dicha operación implica incurrir en costos fijos ciertos, pero donde los ingresos obtenibles por la venta de compost son inciertos.

Adicionalmente, debe destacarse que la incertidumbre sobre los ingresos de este tipo de concesión está dada no sólo por la cantidad de materia orgánica recibida en la planta, sino también por la variabilidad del precio del compost en el mercado. Dado esto, resulta del todo pertinente establecer un mecanismo de estabilización que posibilitara la obtención de ingresos mínimos para el concesionario. En tal caso, podría procederse de dos formas: a. Si el concesionario está encargado de la gestión de cobranza del derecho de aseo,

las bases pueden establecer un precio mínimo y un precio máximo por tonelada de compost vendida, de tal modo que la municipalidad periódicamente cubra los excesos hacia la baja de precios o recibe los excesos hacia el alza de los mismos.

c. Si el concesionario no está encargado de la gestión de cobranza, las bases pueden

establecer ingresos mínimos e ingresos máximos obtenibles de la concesión, de modo tal que la municipalidad periódicamente cubra los excesos hacia la baja o recibe los excesos hacia el alza de los mismos.

La diferencia entre ambos mecanismos está dada por la responsabilidad de incentivar a los usuarios para que separen en origen los residuos orgánicos. En las bases de licitación se establecen formalmente estos mecanismos de estabilización de ingresos, imprescindibles para interesar a los privados en la concesión.

3.2. Estudio de Mercado y Estrategia Comercial El presente capítulo analiza las posibilidades comerciales de un producto generado a través de la degradación de residuos orgánicos, conocido como "compost". El compost, se define como el sustrato proveniente del proceso aeróbico que combina varias fases de descomposición producto de la acción de micro y macro organismos, los cuales degradan los residuos orgánicos de manera controlada, para transformarlos en un producto estable y aplicable al suelo como "abono" (29). Las características principales del compost, visibles al público, son:

• Color oscuro • Gran capacidad de retención de agua • Olor a tierra húmeda • No nitrifica, ni acidifica

Para caracterizar las posibilidades comerciales de este producto se ejecutó un estudio de mercado, sobre la base de entrevistas a los siguientes informantes claves: • Fabián Aguilar y Carlos Fonseca. Encargados de Jardines. Home Center

Concepción. • Carlos Piel. Jefe de Departamento de Jardines. Home Depot Concepción. • Ian Paul Olivett. Jefe del Departamento de Ornato. I. Municipalidad de San Pedro de

la Paz. • Francisco Boero. Jefe del Departamento de Ornato. I. Municipalidad de Concepción. • Hugo Soto. Jefe del Departamento de Ornato. I. Municipalidad de Chiguayante. • Juan Carlos Fuentes. Empresa Energía Verde S.A. Planta de Constitución. • Salvador Donguie. Empresa Hongos de Chile Ltda. • Rafael del Campo. Ex Gerente de Empresa Armony S.A. • Raúl Venegas. Investigador del Proyecto "Gestión de Residuos Agroindustriales".

Consorcio INTEC-U Católica-CET. • Felipe Valenzuela. Ingeniero Civil Industrial. U. de Concepción. Tesis de Grado

"Diseño de Planta de Harina de Lombriz". Adicionalmente, fueron consultados los servicios de atención al cliente de las empresas Cargill Chile Ltda., Proterra Ltda. y Anasac Ltda., en relación a los productos ofrecidos como compost y afines. 3.2.1. Producto y Demanda de Mercado El producto analizado en el presente estudio presenta características diferentes al de los compost comercializados en el mercado nacional. Estas diferencias básicamente son de composición químico-físicas, explicada por los distintos componentes utilizados en la producción. Para el caso del compost producido en las plantas de compostaje de la comuna de Tomé, la composición es la siguiente: • Residuos de la cocina, cáscaras y hojas.

29 Intec Chile (1999). "Manual de Compostaje". Santiago.

• Conchas de mariscos. Tales residuos, una vez compostados, pasan por un proceso de digestión a cargo de lombrices, que dan como resultado un producto que presenta los resultados de la siguiente tabla.

Análisis Físico-Químico del Compost Producido en Tomé en 1997 (30) Nutriente Promedio Control

Humedad 39,4 Menor a 40,0* Materia Orgánica (%) 40,3 Mayor a 25,0*

C/N 9,3 8,9-20** Nitrógeno (%) 2,2 0,9-1,6** Fósforo (%) 0,74 0,6-2,3** Calcio (%) 9,5 3,7-6,3** Potasio (%) 1,95 0,3-1,3** Sodio (%) 0,35 0,2**

*Normas sobre compost madurado en España **Composición química de varios compost según Del Val (1994)

Comparativamente, el contenido de nutrientes del compost obtenido en Tomé respecto de los sustitutos comercializados en el mercado nacional ("tierra de hojas") es favorable (31). Al respecto, debe destacarse que el compost comercializado en el mercado nacional es obtenido a partir de: • Productos de origen agrícola

- Paja de cereales - Rastrojos de maíz y de cualquier planta herbácea - Restos de plantas hortícolas (coles, lechuga,...) - Cultivos industriales - Cosechas de baja calidad: paja vieja o humedecida, ensilados deteriorados,... - Cáscara de frutos secos y cereales - Frutas deterioradas o retiradas del mercado

• Productos de origen forestal

- Corteza de pino, eucaliptos y otros árboles - Ramas de poda - Subproductos de aserraderos

• Productos de origen industrial en los que utilizan vegetales en su proceso de

fabricación - Subproductos de extractos vegetales de la industria farmacéutica - Subproductos de la destilación de vegetales para la fabricación de licores. - Cáscara y residuo de frutas

30 Fuente: Montero (1997) 31 Cabe destacar que existe una oferta de materia orgánica proveniente de la desembocadura del río Bío Bío, desde la cual se extrae una capa vegetal que es vendida a un promedio de $35.000 la camionada de 5 a 8 metros cúbicos. No obstante, esta actividad está emplazada en una zona de protección ecológica y es susceptible de ser cuestionada legalmente.

- Residuo de cereales - Subproductos de la industria del vino, de la cerveza y del aceite - Lodo de depuradoras biológicas de industrias agroalimentarias - Filtros deteriorados de industrias agroalimentarias

• Productos de origen urbano - Restos de poda y de limpieza de jardines - Lodos de depuradoras urbanas

• Productos de origen animal - Estiércol - Gallinaza - Pelo animal: piel, lana, plumas, etc.

A su vez, el destino agrícola de estos residuos, el cual se decide a partir del estudio y descripción previa de sus características físico-químicas, contempla dos vías principales de aprovechamiento:

• La aplicación directa del residuo orgánico en suelos agrícolas.

• El compostaje del residuo orgánico, para hacer posible la aplicación del producto compostado en el sector agrícola y paisajístico, entre otros muchos.

Los distintos tipos de compost, obtenidos al utilizar estos materiales, ya sea compostando un solo producto o una mezcla de varios, ofrecen la posibilidad de servir como abonos para la agricultura, en base a la calidad nutritiva que estos residuos pueden aportar al suelo y a los cultivos. Sin embargo el concepto de abono es restrictivo, dado que trata de sustancias que devuelven al suelo los elementos consumidos por la cosecha, en especial nitrógeno, fósforo y potasio. Adicionalmente a esto, el compost mejora la estructura del suelo, posibilitando una mayor retención de humedad, arraigamiento de las plantas y control de la erosión. En términos específicos, considerando el tipo de suelos existentes en la Región del Bío Bío, puede decirse que: • En suelos arcillosos, el compost los esponja, mejorándolos para su uso agrícola. • En suelos arenosos permite una mejor retención del agua. Por consiguiente, los aspectos a considerar para posicionar la calidad del compost y sus usos son los siguientes (32): • Masa • Densidad • Humedad • Contenido de nutrientes • Disponibilidad de nutrientes • Madurez 32 Intec Chile (1999) "Manual de Compostaje". Santiago.

Mercado Inmobiliario De acuerdo a la investigación ejecutada, hoy en Chile se comercializan diferentes tipos de compost para el sector inmobiliario. Estos están rotulados según su destino de uso y se envasan y distribuyen a través de mayoristas para uso principalmente paisajístico urbano. La siguiente tabla muestra los productos disponibles en las grandes cadenas de productos para el hogar y la construcción.

Denominación para la venta directa al público

Producto Componentes Usos Presentación Precio/Kilo

Compost Natural Corteza y cenizas de madera

Jardines, césped, plantas de interior

22,5 k 2,5 k

$79 $228

Compost Ácido Tierra de hoja de litre

Plantas de interior y exterior

2 k $306

Compost No Ácido

(No disponible) Plantas de interior y exterior

5 k $ 198

Tierra de Hoja Reforzada

Hojas de bosque nativo reforzadas con nitrógeno

Jardines, césped, plantas de interior

4 k 22,5 k

$ 202 $102

Abono Completo N, P, K, humus de lombriz y guano de cabra

Jardines, céspedes, árboles, plantas de interior

1,5 K $ 880

Abono Completo N, P, K en distintos porcentajes

Jardines, césped, plantas de interior

1 k $ 1.261

Guano Reforzado N, P, K y magnesio en distintos porcentajes

Jardines, césped, plantas de interior

2 K $ 480

Humus Lombrisol Humus de lombriz Jardines, césped, plantas de interior

3 k 1 k

$ 536 $ 836

Compost Residuos de jardines y podas domiciliarias

Jardines, césped, plantas de interior

2 k $ 500

No pudo obtenerse una cifra de los volúmenes comercializados por las dos principales tiendas de productos para el hogar, por lo cual la estimación de la demanda debe hacerse por métodos indirectos. Para aproximarse a la demanda efectiva de este sector, debe indicarse que en las principales ciudades de la región (Concepción, Chillán, Los Ángeles, Lota, Coronel, Talcahuano, Chiguayante, San Pedro de la Paz, Penco y Tomé) existen alrededor de 250.000 viviendas. Si se considera una superficie de 6 metros cuadrados por vivienda manejada como jardín y un 20 por ciento de las viviendas haciendo manejo efectivo de estos espacios (asociado a niveles socioeconómicos altos), un piso para la demanda por compost podría oscilar en torno a los 300.000 m2 o 30 hectáreas, equivalentes a una demanda de 300 toneladas por año.

Adicionalmente, según el Instituto Nacional de Estadísticas hacia 1998 la construcción de viviendas privadas y estatales ascendía a 7.072 unidades, que ocupaban una superficie de 477.219 m2, mientras que otros 266.249 m2 correspondían a la construcción de establecimientos comerciales, industriales, financieros y de servicios. Si se asume que el 10 por ciento de la superficie construida es manejada como área verde, esto redundaría en 74.347 m2 o 7,4 hectáreas a manejar. Considerando un estándar de aplicación de 10 toneladas anuales por hectárea, esto redundaría en una demanda de 74 toneladas anuales. Este supuesto es plausible a partir de la constatación de que las viviendas nuevas generalmente son entregadas con áreas verdes en buen estado. En síntesis, una demanda cercana a las 375 toneladas anuales de compost registraría este mercado.

Mercado Agrícola Orgánico

Otra fuente de demanda potencial para el compost es la producción orgánica nacional, que se encuentra en fuerte crecimiento. Según un informe del Servicio Agrícola y Ganadero, hacia 1998 la Región del Bío Bío contaba con 520 hectáreas certificadas por empresas nacionales. Estas hectáreas estaban en manos de pequeños propietarios que recientemente se han incorporado a la actividad.

Considerando el mismo estándar de aplicación que en el caso del sector inmobiliario, este mercado demandaría anualmente unas 5.200 toneladas de compost, el cual por lo general es producido por los mismos propietarios a partir de residuos adquiridos en las inmediaciones de los predios.

Entre 1998 y el 2002 el SAG proyectó una tasa de crecimiento del 20% anual en la superficie bajo manejo orgánico, lo que debería redundar en que a la fecha la Región del Bío Bío cuente con alrededor de 1.000 hectáreas y una demanda potencial de compost de 10.000 toneladas anuales.

No obstante este promisorio mercado, una dificultad mayor que enfrenta el compost producido por residuos orgánicos de origen domiciliario es la certificación por parte de un organismo competente que permita avalar el cumplimiento de las características necesarias para su utilización.

Según disposiciones de certificación orgánica internacional vigentes, no es posible utilizar hoy para producción orgánica el compost proveniente de residuos orgánicos domiciliarios urbanos, por su supuesto alto contenido de metales pesados. Este supuesto se basa en la experiencia de países de Europa, EE.UU. y Japón, donde el compostaje se efectúa mediante la separación en destino de los residuos y donde éstos, por el patrón de consumo de la población, cuentan con importantes contenidos de materiales inorgánicos contaminantes (i.e. plomo de pilas y embalajes, etc.). Tal situación dificultaría la utilización del compost producido en Tomé, de origen urbano, en agricultura orgánica. La norma chilena de producción orgánica sigue este mismo criterio, aspecto que debería ser reevaluado al menos para ciudades menores, dadas las características del consumo de la población (33).

33 Más del 70 por ciento de los residuos sólidos domiciliarios están constituídos por materia orgánica.

Recuperación de Suelos Agrícolas Degradados Como un mercado generado por el propio Estado, a través del Programa de Recuperación de Suelos Degradados, administrado por el Instituto de Desarrollo Agropecuario y el Servicio Agrícola y Ganadero, pareció del todo relevante dimensionar la inclusión del uso del compost dentro de las estrategias financiadas por el Estado para la recuperación de suelos. Cabe destacar que el principal problema ambiental que afecta a las zonas rurales de comunas como Tomé y a la zona del Secano de la Provincia de Ñuble, es la erosión de suelos de origen antrópico (CONAMA, 1999). Para el período 2000-2005, el Gobierno Regional ha declarado su voluntad de avanzar hacia un convenio de programación que abarque a las 9 comunas del Secano de Ñuble. Este convenio implica focalizar los planes de acción y presupuestos preferentemente en esta zona. En los documentos de planificación revisados, existe el interés del Ministerio de Agricultura, a través de INDAP y SAG de intervenir unas 10.000 has. de suelos deteriorados, donde la aplicación de compost es un componente esencial de una estrategia de recuperación ambiental. Considerando un estándar de aplicación de 20 toneladas por hectárea, dado el nivel de erosión existente, esto implicaría una demanda potencial de 200.000 toneladas. Sin embargo, si se asumiera que sólo un 20% de las 10.000 hectáreas serían intervenidas mediante aplicación de compost, esta cantidad demandada puede reducirse a unas 40.000 toneladas anuales de compost. Claramente para alcanzar esta cifra debería ser compostada la totalidad de los residuos orgánicos domiciliarios de todas las ciudades de la Región del Bío Bío, lo que no parece viable técnicamente, al menos en el corto plazo. La tabla de costos utilizada para el Programa de Recuperación de Suelos Degradados imputa un valor de bonificación de 80% del costo de aplicación de compost por hectárea. Según la Tabla de Costos del año 2001, este valor corresponde a $183.400 por hectárea, para una aplicación de entre 8 y 12 toneladas de compost por hectárea, equivalentes a $23 por kilo (sin IVA) para el valor inferior de este rango. Considerando lo anterior y descontando el costo de transporte y aplicación propiamente tal, el precio implícito asignado está en el orden de $18,5 (sin IVA) por kilo de compost. Cabe destacar que el compost aquí costeado corresponde a aquel producido a partir de rastrojos prediales, no diferenciándose del compost urbano. Compras Institucionales Asociado al punto anterior, las compras municipales de compost para el manejo de extensas superficies de áreas verdes resultó ser un área de particular interés. Pudo detectarse que municipalidades grandes como Concepción han decidido elaborar su propio compost, debido al costo que tiene su compra. Esta municipalidad maneja anualmente 600.000 m2 de áreas verdes, tiene una cantidad equivalente como sitios eriazos sin manejo y un estándar ambiental razonable indicaría que serían necesarios unos 3,6 millones de metros cuadrados de áreas verdes para satisfacer los requerimientos de la ciudad.

Considerando este dato, la municipalidad de Concepción debería generar al año unas 600 toneladas de compost para satisfacer sus requerimientos de mantención actuales y unas 3.600 toneladas si deseara alcanzar el estándar recomendado de 4 m2/hab. Por su parte, otra municipalidad grande como la de Talcahuano compra el compost a la empresa Armony de Santiago. Considerando sólo el costo de flete que esto conlleva, puede establecerse la posibilidad de un mercado interesante para la producción local. 3.2.2. Análisis Estratégico Para proceder a delimitar los escenarios en que se desenvolvería una concesión de planta de compostaje, se procedió a recoger y sistematizar un conjunto de información relevante sobre el entorno del negocio. Entorno regulatorio Los principales aspectos que deben ser considerados en el entorno regulatorio son : a. La capacidad de la Subsecretaría de Agricultura de reconocer la especificidad del

"compost urbano" o el "compost con lombrices", en la Tabla de Costos Anual del Programa de Recuperación de Suelos Agrícolas Degradados, a fin de compensar los costos de producción y transporte que tiene.

d. La restricción que posee la actual norma chilena de agricultura orgánica para la utilización del compost urbano como biofertilizante orgánico y la falta de instituciones competentes que puedan generar un mecanismo de certificación válido para superar este obstáculo.

e. El retraso del marco regulatorio sanitario, que data de los ochenta y que no reconoce explícitamente el compostaje como una tecnología de manejo de residuos alternativa a los rellenos sanitarios. Lo anterior, pese a la jurisprudencia y la práctica que se ha ido generando en torno al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental.

Competencia El principal aspecto que debe considerarse como competencia es la entrada potencial de empresas sanitarias a la producción de compost, a partir de los lodos orgánicos generados por las plantas de tratamiento en fase de construcción. El volumen de lodos orgánicos compostables para la población urbana regional es cercano al millón de toneladas anuales, con un porcentaje de humedad del orden del 90% (34). La revisión de literatura muestra que para el nivel de facturación de 1999 de la Empresa Sanitaria del Bío Bío y que ascendió a 2,8 m3 por segundo, podrían generarse 23,3 toneladas diarias de materia seca proveniente de lodos orgánicos, transformable en 7.000 m3 de vermicompost mensuales. Con una tasa de aplicación de 20 m3 por hectárea, lo anterior implicaría poder manejar unas 350 hectáreas por mes o 4.200 hectáreas por año (Cardoso y Ramírez, 2000).

34 Proyectado a partir de Diario La Tercera 06/12/1999."Advierten de nueva amenaza ambiental"

No obstante, diversos análisis de calidad serán requeridos antes de que esto sea posible. Proveedores En relación a los proveedores, el único elemento que se identificó como relevante es la creciente preocupación sobre la capacidad de la economía de generar empleos, que puede favorecer el uso de tecnologías más intensivas en trabajo como la propuesta en el caso del compostaje. Clientes La creciente sensibilidad ambiental de los usuarios debe ser manejada como un elemento del escenario futuro que manejará el proyecto, particularmente en lo referido a la diferenciación de calidad y al componente de participación social existente en el proceso de producción de compost. Un asunto expectante en el desarrollo de nuevos clientes tiene que ver con el crecimiento de la salmonicultura, respecto de las capacidades de producción de proteína animal existente en el país. Dado el colapso de la pesquería pelágica del sur de Chile, nuevas fuentes de abastecimiento deberían ser desarrolladas. La proteína de lombriz, derivada del proceso de compostaje podría ser una alternativa interesante. Del mismo modo, la expansión de la pesca deportiva en el sur de Chile aparece como un nicho interesante de explorar, en relación a la producción de lombrices especiales, como carnada. 3.2.3. Estrategia Comercial Producto No obstante el uso extendido de la palabra "compost", es preciso aclarar que no existe una percepción unificada de la calidad a nivel del público, confundiéndose regularmente con la "tierra de hojas". Esta última es obtenida de la recolección de rastrojos del bosque y es utilizada en la construcción y mantención de áreas verdes -públicas y domiciliarias - así como en la producción de plantas en viveros, la forestación de parques urbanos y en el mejoramiento de terrenos erosionados. La diferencia fundamental entre ambos productos - es que el compost tiene un mayor porcentaje de material orgánico y retiene más humedad, lo que permite ahorrar en riego (35). Por consiguiente, puede decirse que el posicionamiento del compost es débil respecto de sus sustitutos cercanos. En virtud de la heterogeneidad de calidades que han sido registradas en el presente estudio bajo la denominación común de compost, se ha logrado determinar que el producto obtenido en Tomé se asemeja al generado por la empresa Armony S.A. de Santiago, a partir de restos de jardines y podas, y que es comercializado como "Compost".

35 Según Rafael del Campo, Ex-Gerente General de Armony.

Respecto de esta oferta competitiva, un elemento de diferenciación del producto que puede valorizarse es el proceso participativo para la obtención del compost y el hecho que la compra del producto va en beneficio de organizaciones sociales ambientalistas. También debe preverse el temor a la contaminación del compost urbano, mediante el establecimiento de muestreos de calidad regulares. Considerando los antecedentes aportados por el análisis del mercado, hasta no resolver los cuellos de botella más estructurales para la expansión del mercado del compost, el mercado inmobiliario será el principal destino de la producción y, dentro de éste, el mercado residencial. Bajo esta definición estratégica, el diseño del envase es clave. Los tamaños deben ser de 1 kg., 2 kg y 5 kg. Precios De los antecedentes mostrados para el mercado inmobiliario puede establecerse una amplia variabilidad en precios, asociada a calidad. Otra fuente de variabilidad está asociada al canal de comercialización utilizado. La siguiente tabla presenta tal información.

Destino Precio Promedio de Venta por Kilo, puesto

en Destino

Ingresos Supuestos (a) M$

Mayoristas $ 32 1.280 Intermediarios Regionales $ 80 3.200 Intermediarios Locales $ 120 4.800 Venta Directa $ 200 8.000

(a) Ingresos supuestos para una producción comercializable de 40 Ton/año, generadas por una plataforma con capacidad de recepción de residuos de 180 Ton/Año

Canales de Distribución Los canales de distribución hoy utilizados por los grandes productores de compost son básicamente las grandes tiendas de distribución (Home Center, Home Depot, etc.) y en menor escala los jardines de plantas ornamentales, donde el producto se vende en la calidad de tierra de hoja. Según la experiencia de Tomé es preferible hacer una venta al detalle o minorista (locales especializados, ferias, etc.), mediante envasado estándar, pues mejora el ingreso por unidad. Adicionalmente pueden establecerse contratos de abastecimiento con invernaderos o jardines comerciales, asumiendo los costos de transporte y despacho. Los bajos volúmenes comercializables, además de la falta de continuidad de la oferta en el corto plazo, hacen recomendable esta modalidad. Una posibilidad adicional para el compost es su introducción como insumo comercial en el marco de programas de agroecología urbana en curso. En tal modo, sobre la base de la implementación de huertas orgánicas urbanas, la venta de compost puede ser un

mecanismo interesante mediante el cual quienes reciben servicios de capacitación y asistencia técnica pueden contribuir a la sostenibilidad de tales programas, comprando compost generado localmente. Promoción La promoción del producto hace referencia a las calidades nutritivas y al origen de los residuos, a lo cual debe agregarse información sobre las propiedades físicas del compost en cuanto al mejoramiento de la estructura de los suelos. No se observan esfuerzos de promoción a través de canales públicos, primando la promoción directa a clientes institucionales (tiendas mayoristas, municipalidades, inmobiliarias, etc.). Frente a esto, la promoción debe descansar en el trabajo directo de la organización, capturando la contribución de la ciudadanía ambientalmente responsable, mediante la compra del producto. Dados los volúmenes productivos, no parece conveniente una promoción masiva del producto, por el riesgo de no poder responder a la demanda. 3.2.4. Conclusiones Al concluir el estudio de mercado pudieron establecerse las siguientes recomendaciones: • Posicionamiento social del compost producido en Tomé, como contribución a una

labor ambiental liderada por organizaciones sociales. • Resaltar calidad nutricional y aporte estructural al suelo en el envase, además de

calidad sanitaria (riesgo de contaminación por metales pesados), mediante muestreo de calidad.

• Priorización de canales minoristas: almacenes, ferias, jardines, etc. Es decir, mercados locales.

• Desarrollo de contratos con clientes institucionales para garantizar piso de ingresos. Prioridad en municipalidades e invernaderos de flores y plantas.

• Desarrollo de servicios de capacitación asociada en agroecología. • Ejecución de un estudio de impacto agrícola de la utilización de residuos orgánicos

domiciliarios para producir compost. • Desarrollo de esquema de certificación que permita acceder a mercados dinámicos,

como la agricultura orgánica.

3.3. Estudio de Prefactibilidad y Formulario de Financiamiento 3.3.1. Estudio de Prefactibilidad El estudio de prefactibilidad fue ejecutado considerando la siguiente información: a. Para los costos y rendimientos de la planta, información disponible en el CET sobre

la operación de plantas de compostaje construidas en Tomé, entre 1997 y el 2000. b. Para los precios, la información de mercado recogida por el presente estudio, con un

precio de introducción $50 por kilo de compost vendido a intermediarios regionales, puesto en origen, y un pago municipal de $4 por kilo de basura recepcionada en la planta (36).

A continuación se presentan los indicadores de rentabilidad de una instalación acondicionada para recibir en promedio 180 toneladas de residuos orgánicos domiciliarios por año. Estos indicadores son sensibilizados para 3 escenarios: a. Que, producto de la optimización del uso de la planta, ésta pudiera llegar a

recepcionar 270 toneladas anuales, con incrementos de costos menor al incremento de ingresos resultante.

b. Que el precio del compost suba en 20% desde $50 por kilo a $60 por kilo. c. Que la municipalidad subvencione la inversión en infraestructura física, dejándole al

privado la responsabilidad de invertir en implementos y capital del trabajo.

Precio de Compost:

Inversión Municipal:

M$0 Inversión Municipal:

M$6.701

$50/Kg.

VAN (20%) (M$)

TIR VAN (20%) (M$)

TIR

Escenario 1 180 Ton./Año

-5.325 -9,0% 259 24,9%

Escenario 2 270 Ton./Año

-2.676 7,9% 2.908 67,4%

Precio de Compost:

Inversión Municipal:

M$0 Inversión Municipal:

M$6.701

$60/Kg VAN (20%) (M$)

TIR VAN (20%) (M$)

TIR

Escenario 1 180 Ton./Año

-3.753 2,1% 1.831 51,0%

Escenario 2 270 Ton./Año

-252 19,0% 5.343 103,8%

Del análisis de los indicadores puede desprenderse que el proyecto, sujeto a una tasa de descuento de 20 por ciento y aún en un escenario de utilización óptima de capacidad, no es privadamente rentable.

36 Supuesto conservador

En segundo lugar, puede deducirse que el proyecto es muy sensible a las variaciones en el precio del compost. Específicamente, un alza de 20% en el precio del compost prácticamente duplica las tasas de retorno. En tercer lugar, respecto del impacto del subsidio sobre la inversión, puede establecerse que si el gobierno local financiara la infraestructura por unos M$6.701, para una planta de compostaje de 180 toneladas de capacidad de recepción anual de ROD, el proyecto representaría un escenario interesante para un privado, asumiendo los precios y condiciones de optimización de uso de capacidad que se indican. La sensibilización efectuada da cuenta del uso de una tecnología intensiva en mano de obra. Un cambio tecnológico que propenda al uso de maquinaria, particularmente en el volteo de las pilas de compostaje, sólo aparece justificable en el caso de grandes escalas de operación. Específicamente, una inversión en una máquina volteadora podría implicar un desembolso de M$6.240, los cuales sólo se justificarían con un ahorro anual de M$1.490 durante 10 períodos, a la tasa de descuento de 20%. Es decir, debería permitir sustituir al menos una jornada laboral completa por año, lo que no parece posible en escalas inferiores de 360 toneladas anuales de recepción de residuos. Por consiguiente, puede concluirse que el modelo de plantas de compostaje analizado es idóneo para asentamientos humanos con poblaciones del orden de los 10.000 habitantes. Sobre esta cantidad, aparece la posibilidad de optimizar la operación, introduciendo la mecanización del volteo, en la medida que sea técnicamente factible. Considerando los riesgos y las economías de escala asociadas al negocio, y según una consulta efectuada, empresas privadas no estarían interesadas en invertir en instalaciones de compostaje completamente mecanizadas, para ciudades menores de 100.000 personas (37). Dados los indicadores de ingresos y empleo, el modelo aparece como susceptible de ser abordado mediante la constitución de microempresas locales. Consistentemente con el criterio dirimente de la concesión seleccionado precedentemente (menor subsidio solicitado al municipio), el subsidio a la inversión puede adjudicarse de 2 formas: a. El municipio construye la planta de compostaje autorizada ambientalmente, con

fondos de inversión estatales en terrenos de su propiedad y licita su operación, adjudicándola al privado que pida el menor monto fijo anual para financiar gastos de operación.

b. El municipio dispone de un terreno autorizado ambientalmente y licita la construcción y operación de una planta de compostaje, adjudicándola al privado que pida el menor monto fijo anual para financiar gastos de operación y amortización de la inversión en infraestructura.

En el primer caso y suponiendo que los privados recepcionarán hasta 180 toneladas anuales de ROD, podrían pedirle a la municipalidad la suma de M$720 anuales durante

37 Entrevista con Rafael del Campo. Ex-gerente general de Armony S.A.

10 años, dado el supuesto hecho en la evaluación de un pago municipal de $4 por kilo de ROD dispuesto en la planta de compostaje. En el segundo caso, considerando la anualización en 10 períodos de la inversión hecha por el privado, a una tasa de descuento de 20%, a estos $4 habría que sumar otros $5,9 por kilo por concepto de amortización de la inversión, por lo cual el privado terminaría pidiendo un monto fijo de $2.673 anuales, durante 10 años. En ambos casos, bajo un escenario en que el Estado paga por el tratamiento de residuos y subvenciona la inversión, las plantas de compostaje generarían costos anualizados por kilo de ROD del orden de los $10, similares a los que se obtendrían a partir del costo incremental de transporte ($3 por kilo) y acceso ($7 por kilo) a un vertedero intercomunal situado a 25 kms. de la zona urbana (38). La diferencia fundamental entre ambos modelos de entrega del subsidio a la inversión radica en dos aspectos: a. Distribución de las cargas de financiamiento municipal/regional entre gastos de

inversión y gastos de operación. Esto se debe a que es más fácil para las municipalidades obtener fondos de inversión regionales o nacionales para instalar plantas de compostaje, que luego pueden ser concesionadas, que financiar de su presupuesto corriente los gastos anualizados que generaría la amortización de la inversión privada en plantas de compostaje o vertederos intercomunales.

b. Impacto ecológico diferenciado y aceptabilidad política. A partir de que ambas soluciones encaran los riesgos sanitarios asociados a los residuos, los rellenos sanitarios implican afectar ecológicamente una determinada superficie de terreno como depósito de residuos, en tanto las plantas de compostaje utilizan menos superficie y generan subproductos que pueden ser utilizados para mejorar suelos agrícolas.

En el anexo pueden encontrarse el perfil del proyecto con los antecedentes del cálculo empleados. 3.3.2. Formulario de Postulación En el anexo pueden consultarse los formularios de postulación para situaciones en las cuales sólo se solicita financiamiento para la construcción y otra, para el caso de ciudades de tamaño superior a 40.000 habitantes, donde se solicita financiamiento adicional para el rediseño del servicio de aseo. Los formularios siguen las normas del Sistema Nacional de Inversiones de MIDEPLAN. Las principales fuentes de financiamiento públicas existentes para este tipo de proyectos y los sitios de Internet donde se puede buscar más información son las siguientes:

38 En el caso de las plantas de compostaje, cabría incorporar el costo de oportunidad de los terrenos municipales ocupados en una planta de compostaje (aproximadamente 0,1 ha.). Sin embargo, en el caso de ciudades pequeñas y con importante entorno rural, este no debería alterar significativamente las conclusiones aquí obtenidas.

Gestionable por la Municipalidad: • Presupuesto Anual Municipal • Programa de Mejoramiento Urbano (www.subdere.cl) • Fondo Nacional de Desarrollo Regional (www.mideplan.cl) Gestionable por el Gobierno Regional, en Coordinación con Servicios Públicos: • Fondo Nacional de Desarrollo Regional (www.mideplan.cl) Gestionable por Organizaciones Sociales: • Fondo de Protección Ambiental de CONAMA (www.conama.cl) • Fondo de Las Américas (www.fdla.cl) • Programa de Desarrollo Productivo Rural de Fundación Andes (www.fundandes.cl) Cabe destacar que los modelos de concesionamiento diferirán dependiendo de quien aporta el financiamiento de la inversión en infraestructura, tal como se explicó precedentemente. Si una organización social o microempresa va a invertir en la construcción de plantas de compostaje en terrenos municipales, corresponde un contrato donde, además de recibir un pago por tonelada tratada, se amortice el valor de la inversión comprometida. Para empresas privadas, existe los mecanismos financieros habituales en la banca. No obstante, tratándose de un negocio emergente, es muy probable que las exigencias crediticias sean muy altas. 3.4. Síntesis de Conclusiones y Recomendaciones El estudio determinó un modelo de concesionamiento de plantas de compostaje de residuos orgánicos domiciliarios desde la municipalidad a privados, determinando su viabilidad financiera bajo distintos escenarios. Las principales conclusiones de este trabajo pueden sintetizarse en lo siguiente: a. El éxito del modelo de concesión, desde una perspectiva social, descansa en una

adecuada inserción de este nuevo contrato en el marco de los contratos preexistentes en el ámbito del servicio de aseo domiciliario. En este sentido, deben ser previstos los posibles conflictos de intereses y los problemas de asimetría de información y riesgo moral que podrían surgir a partir de la implementación de la concesión. Esto es particularmente relevante cuando la municipalidad desea aprovechar las ventajas de la reducción de residuos que genera el reciclaje, mediante la implementación de un pago diferenciado por tonelada tratada.

b. En todo servicio municipal concesionado a privados, la capacidad de supervisión

administrativa existente en el ámbito municipal resulta determinante en orden a aprovechar las ventajas del pago diferenciado. Si esta capacidad es muy débil, es

recomendable la introducción de límites a la integración vertical entre las actividades de recolección y transporte, confinamiento en vertederos o rellenos sanitarios y de reciclaje. Esto posibilita cambiar los incentivos que enfrentan los privados, minimizar el riesgo moral y la posibilidad de corrupción de los supervisores y disponer de fuentes de información contrastables para mejorar la supervisión municipal.

c. Basados en los problemas potenciales que pueden surgir al pagar en forma

tarificada el acceso a un vertedero o relleno sanitario privado, el modelo de privatización más simple de supervisar y por ende, el más recomendable, es uno donde la flota recolectora y el vertedero o relleno sanitario es operado por la municipalidad o por una asociación de ellas y los servicios de reciclaje son operados por privados y siendo licitados sobre la base del criterio de menor subsidio solicitado a la municipalidad. A su vez, el modelo más complejo es aquel donde todas las etapas del servicio están privatizadas, pero se introduce un límite a la integración vertical de todos los procesos de disposición final, en tal modo que un mismo contratista privado sólo puede manejar o el vertedero o la planta de compostaje, pero no las dos instalaciones a la vez.

d. En cualquier escenario sería recomendable que el mismo operador de la planta de

compostaje obtuviera además la concesión de la gestión de cobranza, discriminando positivamente a las familias que entregan los residuos separados en origen.

e. Estudiadas las distintas variables dirimentes posibles de utilizar en la concesión de

plantas de compostaje y relacionadas con el contexto en que se ejecutaría una licitación de este tipo, el estudio concluyó que el criterio óptimo es el de "menor subsidio solicitado por el concesionario a la municipalidad". Implícitamente, este criterio debería reflejar el costo de oportunidad para el municipio de enviar los residuos a un vertedero o relleno sanitario. Este costo determinaría el techo de lo que la municipalidad estaría dispuesta a pagar por una cierta capacidad de tratamiento mediante compostaje contratada.

f. Considerando la variabilidad de precios y cantidades obtenibles de compost, se

hace recomendable un mecanismo de estabilización de ingresos, que puede consistir en un esquema de precios o ingresos mínimos y máximos, a partir de los cuales la municipalidad se hace cargo de los excesos hacia abajo o hacia arriba, durante un período relevante (un semestre o año). El mecanismo de precios mínimos y máximos tiene sentido cuando el esfuerzo de motivar la separación en origen recae en el concesionario. Este podría ser el caso en que el concesionario hiciera la gestión de cobranza del derecho municipal de aseo y pudiera discriminar positivamente a los usuarios que separan en origen de los que no lo hacen. Por su parte, el mecanismo de ingresos mínimos y máximos tendría sentido cuando la responsabilidad de motivar la separación en origen recae sobre la municipalidad.

g. Estudiados los mercados de subproductos del compostaje, pudo determinarse que

el mercado de la proteína de lombriz ha sido fuertemente afectado en el pasado por el desarrollo de sustitutos como la harina de pescado. No obstante, existe la posibilidad de revalorizar este producto como complemento de las dietas de alimentación animal y piscícola o como aporte a la recuperación de suelos degradados. Respecto del mercado del compost, puede destacarse que la demanda potencial de la agricultura orgánica y de los programas de recuperación de suelos degradados excede con creces la capacidad productiva regional, aún en el

escenario de ingreso de plantas de tratamiento de aguas servidas. Sin embargo, en ambos casos la regulación estatal aparece como una limitante central para el desarrollo de este mercado. En cuanto a la agricultura orgánica, el establecimiento de algún esquema de certificación que permitiera diferenciar el compost urbano separado en origen del compost separado en destino, podría posibilitar su consideración como biofertilizante autorizado. Con relación a la recuperación de suelos, el reconocimiento del compost urbano separado en origen o el vermicompost (procesado mediante lombricultura), como un producto diferenciado y que accediera a precios en al menos 2 veces el actual, podría generar un gran impulso a la reutilización productiva de residuos orgánicos.

h. Mientras estas restricciones no sean superadas, el principal mercado de destino del

compost es el sector inmobiliario y los invernaderos con producción intensiva. Correspondientemente, el estudio de mercado recomienda una estrategia comercial que apunte a la comercialización al detalle y al por menor, valorizando atributos no sólo ambientales sino también atributos sociales del producto. Del mismo modo, se recomienda el desarrollo de contratos de abastecimiento con clientes institucionales o empresas del área de los cultivos intensivos bajo invernadero, con el objetivo de estabilizar los flujos de ingresos.

i. Pese a que el análisis de mercado permitía recomendar precios del orden de los

$100 por kilo minorista puesto en destino u $80 por kilo para mayorista puesto en origen, la evaluación económica del proyecto de una planta de compostaje de 180 toneladas de capacidad de recepción anual de residuos, se hizo basada en un precio de $50 por kilo vendido a intermediarios regionales y un subsidio municipal equivalente de $4 por kilo de basura recepcionada en la planta. Los análisis efectuados muestran que un escenario completamente privado de la concesión bajo estas condiciones es inviable económicamente. Es decir, al pago del subsidio equivalente de $4 por kilo de residuo orgánico dispuesto en el vertedero, la municipalidad debería adicionar el financiamiento de la infraestructura, de modo tal que el privado sólo invierta en los implementos y el capital de trabajo. Este financiamiento puede ser provisto de 2 modos: mediante la entrega de las obras "llave en mano" por parte de la municipalidad o mediante la construcción privada de las plantas y la inclusión de la amortización de la inversión en el subsidio solicitado a la municipalidad, en la forma de una anualidad equivalente calculada sobre la base de una tasa de descuento de 20%.

j. Una posibilidad de reducción de costos importante para ciudades del tamaño de

Tomé (40.000 habitantes) y superiores, es la introducción de maquinarias en el proceso de volteo de las pilas de compost. No obstante, esta innovación puede entrar en conflicto con otros objetivos de política local, como la generación de empleo. En el presente estudio se ha evaluado una tecnología idónea para centros poblados del orden de los 10.000 habitantes y apta para ser utilizada por microempresas locales.

k. Bajo los supuestos empleados, el resultado obtenible para la municipalidad ($10 por

kilo) es similar al que se obtendría de la disposición final de los residuos en un relleno sanitario intercomunal situado a 25 kms. de la zona urbana, considerando tanto el costo incremental de transporte como el costo de acceso. Es decir, tanto en el escenario de compostaje como en el escenario de disposición en relleno sanitario el gasto municipal destinado al servicio de aseo domiciliario, crece en la misma

proporción. No obstante, las plantas de compostaje presentan ventajas financieras y de aceptabilidad política para las municipalidades.

l. Tanto plantas de compostaje como vertederos permiten dar cuenta de los objetivos

establecidos en la regulación sanitaria. No obstante, los principales beneficios de la opción del compostaje son de carácter ambiental, dado que se minimiza los impactos negativos de los rellenos sanitarios y se genera un nuevo insumo para recuperar suelos degradados. También existen ventajas de carácter financiero para las municipalidades, dado que las fuentes de inversión suelen provenir de instituciones regionales o sectoriales, en tanto los gastos de operación descansan en el uso del presupuesto municipal regular. Luego, las alternativas que permitan maximizar el uso de fuentes de inversión no reembolsables representan un alivio para el presupuesto municipal, aunque los dineros sean aportados por el mismo Estado.

m. El proyecto resulta altamente riesgoso, a partir de la constatación de que cambios

en el precio del compost de 20% pueden generar incrementos de casi 100% en la tasa interna de retorno. Del mismo modo, un mejor aprovechamiento de la capacidad puede alterar radicalmente el retorno del proyecto. Dado lo anterior, el establecimiento de un mecanismo de precios o ingresos mínimos o máximos puede redundar en una situación más deseable, tanto para los privados como para la municipalidad.

4. IMPACTOS DEL ESTUDIO • Conocimientos Aplicados a la Gestión de Servicios Ambientales a Nivel Municipal

con Participación del Sector Privado. Las conclusiones del proyecto posibilitarán, durante el presente año, la transferencia de la gestión de dos plantas de compostaje construidas en Tomé a organizaciones sociales de la comuna, siendo este el principal impacto en esta dimensión. Adicionalmente, el estudio ha permitido diseñar una propuesta de contrato entre la Municipalidad de El Carmen y la organización social "Emprendedoras 2000" para la construcción y administración de una planta de compostaje de 270 toneladas anuales de capacidad. Mediante este contrato, que se espera sea firmado en mayo del presente año, la organización social proveerá financiamiento adjudicado por el Fondo de Solidaridad e Inversión Social, para la construcción de la instalación, y la Municipalidad de El Carmen aportará gastos de operación básicos. Del mismo modo, el aprendizaje del proyecto será utilizado para el diseño del contrato entre la Municipalidad de Hualqui y la Unión Comunal de Juntas de Vecinos, que se adjudicó un proyecto del Fondo de Las Américas para instalar una planta de compostaje de 270 toneladas anuales de capacidad de recepción y donde actualmente, al igual que en El Carmen, la organización negocia el terreno y el financiamiento de gastos de operación básicos. En proyección está el reconocimiento especial del compost urbano en el Programa de Recuperación de Suelos Degradados del Ministerio de Agricultura. • Procesos Participativos a Nivel Municipal en la Generación y Utilización de

Conocimientos El estudio contribuirá a la toma de decisiones de la Comisión Ambiental Comunal, establecida por la I. Municipalidad de Tomé, en el marco de su Plan de Desarrollo Comunal, para implementar y evaluar el cumplimiento de objetivos en esta área. Específicamente, durante el año 2001 y gracias al financiamiento del Gobierno de Flandes, se efectuará una experiencia de Agenda Local 21 ("Planificación Estratégica Participativa para el Desarrollo Sustentable a Nivel Local"), centrada en la expansión del modelo de reciclaje al conjunto de la comuna. • Alternativas de Sostenibilidad para Modelos Institucionales en la Entrega de

Servicios Ambientales a Nivel Municipal La información generada por el estudio ha contribuido a que la Dirección Regional de la Comisión Nacional del Medio Ambiente, incorpore en el "Programa Regional de Manejo de Residuos Sólidos Domiciliarios" la alternativa de compostaje como parte de las soluciones que las municipalidades pueden implementar con cargo a su financiamiento. De este modo, un fondo de US$2 millones ha quedado disponible para inversiones de

esta naturaleza, particularmente favorables para unas 30 municipalidades a cargo del aseo de ciudades pequeñas. De este modo, ha sido rediseñado el "Programa de Capacitación en Agricultura Urbana, Seguridad Alimentaria y Manejo de Residuos Sólidos Domiciliarios en Ciudades Medianas y Menores de la Región del Bío Bío", convenido entre tres Servicios de Salud, la Secretaría Regional Ministerial de Educación, la Dirección Regional del Fondo de Solidaridad e Inversión Social, el Centro de Educación y Tecnología y 11 municipios de la Región del Bío Bío. A la fecha, sólo incorpora las actividades de capacitación en reciclaje doméstico, debido a que las obras de infraestructura de compostaje han podido canalizarse por otra vía. • Capacidades Técnicas a Nivel Municipal para el Manejo de Asociaciones Público-

Privadas en la Gestión de Servicios Ambientales El estudio contribuyó a la ejecución del primer taller dirigido a funcionarios municipales, denominado "Gestión Municipal del Reciclaje". A futuro se espera continuar con este tipo de eventos para el intercambio de experiencias locales, sobre la base de proyectos en marcha. • Información de Referencia para Procesos de Decisión que Aseguren la Equidad

Social y de Género en la Provisión de Servicios Ambientales a Nivel Municipal. El estudio ha permitido defender opciones diferenciadas de manejo de residuos para ciudades menores, mejorando la equidad social de las inversiones públicas. Este sería el caso del "Programa Regional de Manejo de Residuos Sólidos Domiciliarios", gestionado por la CONAMA. En tal sentido, se estima que la mejor alternativa factible, después de las plantas de compostaje, incrementarían en 100% el costo de manejo de residuos sólidos urbanos a las municipalidades, consumiendo el 20% de su presupuesto anual. Por otra parte, respecto a las políticas municipales, las recomendaciones del proyecto de investigación se han incorporado en los Planes de Desarrollo Comunal que están en elaboración en al menos 6 de las comunas participantes y que deberían concluir en septiembre del año 2000 con las carteras de proyectos de inversión comunales e intercomunales diseñadas.

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Anexo 1: Perfil de Proyecto de Planta de Compostaje de ROD ESCENARIOS DE RECOLECCION DE RESIDUOS ORGANICOS DOMICILIARIOS Emisión RSU Emisión ROD Sep. Origen Partic. Viv. ROD Rec. Viviendas Equiv.(a) Kg./Hab./Día Kg./Hab./Día % % Kg./Hab./Día 180 Ton./Año

0,7 0,45 100 100 0,32 391 0,7 0,45 70 70 0,15 799 0,7 0,45 50 50 0,08 1.566

(a) Supuestos 4 habitantes por vivienda

ESCENARIOS DE RECEPCION DE RESIDUOS ORGANICOS DOMICILIARIOS Turnos Orgánicos Ton. ROD

/Semana Semanas Pilas Viviendas Ton. Anuales ROD

2 3,5 52 26 Izq.-26 Der.

800 180

2 5,2 52 26 Izq.-26 Der.

1.200 270

INGRESOS DE OPERACION DE PLANTA DE COMPOSTAJE (180 Tons./Año de Capacidad de Recepción) Item Unidad Cantidad Precio

Unitario (M$)(a)

Valor (M$)

Recepción de ROD Toneladas 180 4 720 Venta de Compost (a) Toneladas 45 60 2.700 TOTAL 3.420 (a) 5 toneladas de compost no se venden si no que son distribuidas a modo de incentivo

INGRESOS DE OPERACION DE PLANTA DE COMPOSTAJE (270 Tons./Año de Capacidad de Recepción) Item Unidad Cantidad Precio

Unitario (M$)(a)

Valor (M$)

Recepción de ROD Toneladas 270 4 1.080 Venta de Compost (a) Toneladas 70 60 4.200 TOTAL 5.280 (a) 7 toneladas de compost no se venden si no que son distribuidas a modo de incentivo

COSTOS ANUALES DE OPERACION DE PLANTA DE COMPOSTAJE (180 Tons./Año de Capacidad de Recepción) Item Unidad Cantidad Precio

Unitario (M$) Valor (M$)

Mano de Obra (a) Jornadas Equiv.

1 1.440 1.440

Pasto enfardado Fardos 104 2 208 Muestreo de calidad del compost

Análisis Lab. 1 250 250

Cloro Litros 120 0,1 12 Trajes de Agua Unidad 2 25 50 Botas Par 2 30 60 Zapatos de Seguridad Par 2 30 60 Filtros de Máscara Unidad 4 1 4 Guantes de Goma Par 8 2 16 Bolsas Unidad (2 Kg.) 25000 0,01 250 Aserrin Mt.3 5 4 20 TOTAL 2.370 (a) Se requieren dos operarios contratados a media jornada

COSTOS ANUALES DE OPERACION DE PLANTA DE COMPOSTAJE (270 Tons./Año de Capacidad de Recepción) Item Unidad Cantidad Precio

Unitario (M$) Valor (M$)

Mano de Obra (a) Jornadas Equiv.

1,5 1.440 2.160

Pasto enfardado Fardos 104 2 208 Muestreo de calidad del compost

Análisis Lab. 1 250 250

Cloro Litros 120 0,1 12 Trajes de Agua Unidad 2 25 50 Botas Par 2 30 60 Zapatos de Seguridad Par 2 30 60 Filtros de Máscara Unidad 4 1 4 Guantes de Goma Par 8 2 16 Bolsas Unidad (2 Kg.) 38500 0,01 385 Aserrin Mt.3 5 4 20 TOTAL 3.225 (a) Se requieren dos operarios contratados a media jornada

INVERSION PARA PLANTA DE COMPOSTAJE (180-270 Tons./Año de Capacidad de Recepción) Item Unidad Cantidad Precio

Unitario (M$)

Valor (M$)

IMPLEMENTOS 965 Mascarilla Unidad 1 0,5 1 Palas Carboneras Aluminio Unidad 1 10 10 Palas Carboneras Plástica Unidad 1 10 10 Horqueta Unidad 1 10 10 Pala de Huevo Unidad 1 10 10 Carretilla Unidad 1 20 20 Manguera de Agua Metros 50 1 50 Baldes Agua 150 Litros Unidad

150 Lt. 1 10 10

Escobillones de Acero Unidad 1 5 5 Escobillones de Cerda Unidad 1 5 5 Harnero Ancho Unidad 1 5 5 Harnero Angosto Unidad 1 5 5 Tarros de Basura Unidad

150 Lt. 1 10 10

Malla Raschel Metros (2,5 Mts. Ancho)

20 3 60

Madera Lombricarios Listón 2"x160"

4 2 8

Plástico Lombricarios Metros (2,5 Mts. Ancho)

10 2 20

Carteles Unidad 15 0,5 8 Cuadernos Unidad 2 0,7 1 Herramientas de Carpintería Juego 1 28 28 Termómetro Unidad

(100 cm.) 1 150 150

lombriz Kgs. con Tierra

2 20 40

DIA Unidad 1 500 500 OBRAS FISICAS 7.255 Plataforma Digestión Unidad

(125 Mts.2)

1 3.565 3.565

Bomba Rosario Unidad 1 70 70 Bodega/Vestidor Unidad 1 500 500 Baño de Operarios Unidad 1 800 800 Acumulador de Agua Unidad 2 60 120 Mano de Obra Jornadas/

Mes 8 150 1.200

Utilidad Contratista 1.000 CAPITAL DE TRABAJO 1.500 TOTAL INVERSION CON IVA 9.720 TOTAL INVERSION SIN IVA 8.666

Anexo 2: Documento de Divulgación

Proyecto de Investigación Aplicada "Diseño de Concesión Municipal de Plantas de Compostaje de Residuos Sólidos Orgánicos de Origen Domiciliario" Proponente : I. Municipalidad de Tomé Asociados : Asociación de Municipios del Secano. Servicio de Salud Ñuble Centro de Investigación : Centro de Educación y Tecnología Investigador Responsable : Eduardo Letelier.

Magíster © en Economía de Rec. Naturales y Medio Ambiente (ealetelier@entelchile.net)

Penco, Chile. Marzo del 2001 Resumen Ejecutivo La investigación estuvo centrada en el mecanismo de asociación público-privada basado en la concesión de infraestructura de compostaje construida mediante inversión municipal. Las plantas de compostaje son instalaciones sanitarias que permiten el tratamiento aeróbico de los residuos sólidos orgánicos de origen domiciliario (ROD) y la obtención de subproductos comercializables como proteína de lombriz y una enmienda para mejorar suelos agrícolas denominada compost. Los ROD representan cerca de la mitad de las emisiones de residuos sólidos urbanos de grandes ciudades y más dos tercios de las emisiones de ciudades medianas y menores; gran parte de los problemas ambientales y sanitarios asociados al manejo de residuos sólidos urbanos (i.e.: olores, vectores infecciosos, combustiones espontáneas, etc.) tienen como origen a este tipo de residuos. Mediante el mecanismo de concesión, personas naturales o jurídicas privadas aportan, en lo fundamental, capital de trabajo y capacidad gerencial y usufructúan de las plantas de tratamiento, recepcionando los ROD dispuestos por el servicio municipal de aseo y comercializando los subproductos resultantes. Las principales conclusiones de este trabajo pueden sintetizarse en lo siguiente: a. El éxito del modelo de concesión, desde una perspectiva social, descansa en una

adecuada inserción de este nuevo contrato en el marco de los contratos preexistentes en el ámbito del servicio de aseo domiciliario. En este sentido, deben ser previstos los posibles conflictos de intereses y los problemas de asimetría de información y riesgo moral que pueden surgir a partir de la implementación de la concesión. Esto es particularmente relevante cuando la municipalidad desea aprovechar las ventajas de la reducción de residuos que genera el reciclaje, mediante la implementación de un pago diferenciado por tonelada tratada.

b. En todo servicio municipal concesionado a privados, la capacidad de supervisión

administrativa existente a nivel municipal resulta determinante en orden a aprovechar las ventajas del pago diferenciado. Si esta capacidad es muy débil, es recomendable la introducción de límites a la integración vertical entre las actividades de recolección y transporte, confinamiento en vertederos o rellenos sanitarios y de

reciclaje. Esto posibilita cambiar los incentivos que enfrentan los privados, minimizar el riesgo moral y la posibilidad de corrupción de los supervisores; además de disponer de fuentes de información contrastables para mejorar la supervisión municipal.

c. Basados en los problemas potenciales que pueden surgir al pagar en forma

tarificada el acceso a un vertedero o relleno sanitario privado, el modelo de privatización más simple de supervisar y por ende, el más recomendable, es uno donde la flota recolectora y el vertedero o relleno sanitario es operado por la municipalidad o por una asociación de ellas y los servicios de reciclaje son operados por privados y siendo licitados sobre la base del criterio de menor subsidio solicitado a la municipalidad. A su vez, el modelo más complejo es aquel donde todas las etapas del servicio están privatizadas, pero se introduce un límite a la integración vertical de todos los procesos de disposición final, en tal modo que un mismo contratista privado sólo puede manejar o el vertedero o la planta de compostaje, pero no las dos instalaciones a la vez.

d. En cualquier escenario sería recomendable que el mismo operador de la planta de

compostaje obtuviera además la concesión de la gestión de cobranza, discriminando positivamente a las familias que entregan los residuos separados en origen.

e. Estudiadas las distintas variables dirimentes posibles de utilizar en la concesión de

plantas de compostaje y relacionadas con el contexto en que se ejecutaría una licitación de este tipo, el estudio concluyó que el criterio óptimo es el de "menor subsidio solicitado por el concesionario a la municipalidad". Implícitamente, este criterio debería reflejar el costo de oportunidad para el municipio de enviar los residuos a un vertedero o relleno sanitario. Este costo determinaría el techo de lo que la municipalidad estaría dispuesta a pagar por una cierta capacidad de tratamiento mediante compostaje contratada.

f. Considerando la variabilidad de precios y cantidades obtenibles de compost, se

hace recomendable un mecanismo de estabilización de ingresos, que puede consistir en un esquema de precios o ingresos mínimos y máximos, a partir de los cuales la municipalidad se hace cargo de los excesos hacia abajo o hacia arriba, durante un período relevante (un semestre o año). El mecanismo de precios mínimos y máximos tiene sentido cuando el esfuerzo de motivar la separación en origen recae en el concesionario. Este podría ser el caso en que el concesionario hiciera la gestión de cobranza del derecho municipal de aseo y pudiera discriminar positivamente a los usuarios que separan en origen de los que no lo hacen. Por su parte, el mecanismo de ingresos mínimos y máximos tendría sentido cuando la responsabilidad de motivar la separación en origen recae sobre la municipalidad.

g. Estudiados los mercados de subproductos del compostaje, pudo determinarse que

el mercado de la proteína de lombriz ha sido fuertemente afectado en el pasado por el desarrollo de sustitutos como la harina de pescado. No obstante, existe la posibilidad de revalorizar este producto como complemento de las dietas de alimentación animal y piscícola o como aporte a la recuperación de suelos degradados. Respecto del mercado del compost, puede destacarse que la demanda potencial de la agricultura orgánica y de los programas de recuperación de suelos degradados excede con creces la capacidad productiva regional, aún en el escenario de ingreso de plantas de tratamiento de aguas servidas. Sin embargo, en

ambos casos la regulación estatal aparece como una limitante central para el desarrollo de este mercado. En cuanto a la agricultura orgánica, el establecimiento de algún esquema de certificación que permitiera diferenciar el compost urbano separado en origen del compost separado en destino, podría posibilitar su consideración como biofertilizante autorizado. En relación a la recuperación de suelos, el reconocimiento del compost urbano separado en origen o el vermicompost (procesado mediante lombricultura), como un producto diferenciado y que accediera a precios en al menos 2 veces el actual, podría generar un gran impulso a la reutilización productiva de residuos orgánicos.

h. Mientras estas restricciones no sean superadas, el principal mercado de destino del

compost es el sector inmobiliario y los invernaderos con producción intensiva. Correspondientemente, el estudio de mercado recomienda una estrategia comercial que apunte a la comercialización al detalle y al por menor, valorizando atributos no sólo ambientales sino también atributos sociales del producto. Del mismo modo, se recomienda el desarrollo de contratos de abastecimiento con clientes institucionales o empresas del área de los cultivos intensivos bajo invernadero, con el objetivo de estabilizar los flujos de ingresos.

i. Pese a que el análisis de mercado permitía recomendar precios del orden de los

$100 por kilo minorista puesto en destino u $80 por kilo para mayorista puesto en origen, la evaluación económica del proyecto de una planta de compostaje de 180 toneladas de capacidad de recepción anual de residuos, se hizo basada en un precio de $50 por kilo vendido a intermediarios regionales y un subsidio municipal equivalente de $4 por kilo de basura recepcionada en la planta. Los análisis efectuados muestran que un escenario completamente privado de la concesión bajo estas condiciones es inviable económicamente. Es decir, al pago del subsidio equivalente de $4 por kilo de residuo orgánico dispuesto en el vertedero, la municipalidad debería adicionar el financiamiento de la infraestructura, de modo tal que el privado sólo invierta en los implementos y el capital de trabajo. Este financiamiento puede ser provisto de 2 modos: mediante la entrega de las obras "llave en mano" por parte de la municipalidad o mediante la construcción privada de las plantas y la inclusión de la amortización de la inversión en el subsidio solicitado a la municipalidad, en la forma de una anualidad equivalente calculada sobre la base de una tasa de descuento de 20%.

j. Una posibilidad de reducción de costos importante para ciudades del tamaño de

Tomé (40.000 habitantes) y superiores, es la introducción de maquinarias en el proceso de volteo de las pilas de compost. No obstante, esta innovación puede entrar en conflicto con otros objetivos de política local, como la generación de empleo. En el presente estudio se ha evaluado una tecnología idónea para centros poblados del orden de los 10.000 habitantes y apta para ser utilizada por microempresas locales.

k. Bajo los supuestos empleados, el resultado obtenible para la municipalidad ($10 por

kilo) es similar al que se obtendría de la disposición final de los residuos en un relleno sanitario intercomunal situado a 25 kms. de la zona urbana, considerando tanto el costo incremental de transporte como el costo de acceso. Es decir, tanto en el escenario de compostaje como en el escenario de disposición en relleno sanitario el gasto municipal destinado al servicio de aseo domiciliario, crece en la misma

proporción. No obstante, las plantas de compostaje presentan ventajas financieras y de aceptabilidad política para las municipalidades.

l. Tanto plantas de compostaje como vertederos permiten dar cuenta de los objetivos

establecidos en la regulación sanitaria. No obstante, los principales beneficios de la opción del compostaje son de carácter ambiental, dado que se minimiza los impactos negativos de los rellenos sanitarios y se genera un nuevo insumo para recuperar suelos degradados. También existen ventajas de carácter financiero para las municipalidades, dado que las fuentes de inversión suelen provenir de instituciones regionales o sectoriales, en tanto los gastos de operación descansan en el uso del presupuesto municipal regular. Luego, las alternativas que permitan maximizar el uso de fuentes de inversión no reembolsables representan un alivio para el presupuesto municipal, aunque los dineros sean aportados por el mismo Estado.

m. El proyecto resulta altamente riesgoso, a partir de la constatación de que cambios

en el precio del compost de 20% pueden generar incrementos de casi 100% en la tasa interna de retorno. Del mismo modo, un mejor aprovechamiento de la capacidad puede alterar radicalmente el retorno del proyecto. Dado lo anterior, el establecimiento de un mecanismo de precios o ingresos mínimos o máximos puede redundar en una situación más deseable, tanto para los privados como para la municipalidad.

Anexo 3: Reseña de Actividades de Divulgación

Para discutir las hipótesis de trabajo y divulgar los avances del estudio se ejecutaron las siguientes actividades: a. Taller de presentación del estudio. Club Social de Tomé. Viernes 18 de

Agosto del 2000. Participantes: • Ricardo Bertolino. Fundación del Sur. Rosario, Argentina • Gilda Alarcón. Dirección de Desarrollo Comunitario. Municipalidad de Tomé • Pedro Riffo. Unidad de Control. Municipalidad de Tomé • Rodrigo Lerzundi. Dirección de Adm. y Finanzas. Municipalidad de Tomé • Hernán Acuña. Dirección de Ornato y Medio Ambiente. Municipalidad de

Tomé • Cecilio Apablaza. Dirección de Aseo. Municipalidad de Tomé • Jaqueline Araneda. Departamento de Salud. Municipalidad de Chillán Viejo. • Ingrid Cárdenas. Dirección de Desarrollo Comunitario. Municipalidad de

Hualqui. • Eduardo Letelier. CET b. Taller de trabajo para revisión de modelos de concesionamiento. Salón de

Honor de la Compañía de Bomberos de Chillán Viejo. 30 de agosto del 2000. Participantes: • Juan Jiles. Ingeniero Comercial. Consultor. • Patricia Jara. CET • Eduardo Letelier. CET • Jaqueline Araneda. Departamento de Salud. Municipalidad de Chillán Viejo. • Iván Paredes. Departamento de Salud. Municipalidad de Bulnes. c. Taller de Gestión Municipal del Reciclaje. Club Social de Tomé. Jueves 11 de

enero del 2001. Participantes:

Nombre Municipalidad /Institución Adriel Colimilla I.M. Loncoche Carolina Cáceres I.M. Freire Cecilia Suaza I.M. Quirihue David Pérez I.M. Quirihue Ingrid Cárdenas Palma I.M. Hualqui Isidora Mena I.M Trehuaco

Ivan Quintana I.M. Bulnes Jaqueline Araneda I.M. Chillan Viejo Joaquín Cártes I.M. San Nicolás Leonardo Ortíz I.M. Aysen Mario Rozas I.M. Florida Nicanor Inojosa I.M. Tome Olga Reyes U. Ambiental de SEREMI de Salud Paola Alarcón I.M ranquil Roberto Fuentes I.M. Victoria Rodrigo Jara I.M. San nicolas Rodrigo Viveros I.M. Hualqui Valeria Figueroa I.M. Bulnes Víctor Escobar I.M. Chillan Viejo Víctor García I.M. Tome Wendo Henry Arias I.M. Quirihue

d. Taller de Revisión del Preinforme Final. Oficina de SECPLAN. Municipalidad

de Tomé. 30 de Marzo del 2001. Participantes: • Jorge Negrete. Secretario Comunal de Planificación. Municipalidad de Tomé • Guillermo Valenzuela. Funcionario de SECPLAN. Municipalidad de Tomé • Juan Pedro Riffo. Jefe de Unidad de Control. Municipalidad de Tomé • Manuel Quinteros. Funcionario de SECPLAN. Municipalidad de Tomé • Rodrigo Lerzundi. Director de Administración y Finanzas. Municipalidad de

Tomé. • Juan Jiles. Investigador. CET. • Eduardo Letelier. Coordinador del Programa Urbano. CET