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SEMA EMSSecretariado de Manejo del Medio Ambiente para Amrica Latina y el Caribe

DISEO DE CONCESIN MUNICIPAL DE PLANTAS DE COMPOSTAJE DE RESIDUOS SLIDOS ORGNICOS DE ORIGEN DOMICILIARIO

Ilustre Municipalidad de Tom Ilustre Municipalidad de Coelemu Asociacin de Municipios del Secano de la Regin del Bo Bo Servicio de Salud uble Centro de Educacin y Tecnologa

2001

Investigadores: Eduardo Letelier Economista. Magster en Economa de Recursos Naturales y del Medio Ambiente. Universidad de Concepcin. [email protected] Juan Jiles Economista [email protected]

PRESENTACIONEl documento que a continuacin se entrega corresponde al Informe Final del proyecto de investigacin "Diseo de Concesin Municipal de Plantas de Compostaje de Residuos Slidos Orgnicos de Origen Domiciliario". Este proyecto fue adjudicado a la I. Municipalidad de Tom por el Secretariado de Manejo del Ambiente (SEMA) del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo del Canad (IDRC-CIID), en su Convocatoria para Acceder a Fondos para Proyectos de Investigacin sobre el Manejo del Medio Ambiente Urbano en los Gobiernos Municipales (1999-2000), denominada "Asociacin Pblico Privada para el Manejo del Medio Ambiente Urbano: Hacia Nuevos Modelos Institucionales". El contrato para la cesin de fondos entre la I. Municipalidad de Tom y el SEMA fue suscrito el 14 de abril del 2000. Consistentemente con dicho contrato, el 10 de julio del mismo ao el Centro de Educacin y Tecnologa y la I. Municipalidad de Tom, suscribieron un convenio para la ejecucin del proyecto, que entr vigencia mediante Decreto Alcaldicio N1972 del 21 de julio del 2000. Debido a demoras en la tramitacin de los desembolsos las actividades del proyecto se iniciaron slo a finales de agosto, por lo cual su culminacin tuvo lugar a fines de marzo del 2001. La investigacin estuvo centrada en el mecanismo de asociacin pblico-privada basado en la concesin de infraestructura de compostaje construida mediante inversin municipal. Las plantas de compostaje consideradas en el presente estudio son instalaciones sanitarias que permiten el tratamiento de los residuos slidos orgnicos de origen domiciliario (ROD). Estos residuos representan cerca de la mitad de las emisiones de residuos slidos urbanos de grandes ciudades y ms dos tercios de las emisiones de ciudades medianas y menores. En las instalaciones de compostaje los ROD sufren un proceso de digestin aerbica que, a diferencia del proceso de digestin anaerbica que ocurre en los vertederos, casi no emite biogases ni lquidos percolados contaminantes y entrega subproductos comercializables como protena de lombriz y una enmienda para mejorar suelos agrcolas denominada compost. Mediante el mecanismo de concesin, personas naturales o jurdicas privadas pueden usufructuar de las plantas de tratamiento, recepcionando los residuos orgnicos dispuestos por el servicio municipal de aseo y comercializando la protena de lombriz y el compost resultante del tratamiento de los mismos. Este mecanismo supone que el municipio es capaz de proveer de una cierta cantidad de materia orgnica, no contaminada con otros tipos de basuras, mediante la promocin de la separacin en origen y la recoleccin diferenciada de los residuos orgnicos de las residencias adscritas territorialmente a la planta de compostaje. Adicionalmente, supone que el menor costo de uso de vertedero posibilita al municipio para hacer un pago al concesionario por las toneladas dispuestas en la planta, independientemente del monto que ste reciba por concepto de la venta de subproductos comercializables.

Este pago mnimo debera ser puesto en tal modo que no desincentive la gestin de comercializacin, por un lado, y que implique al menos equilibrio presupuestario municipal respecto a la alternativa de disponer los residuos en vertederos o rellenos sanitarios. Mediante un arreglo contractual de concesionamiento, el concesionario aporta, en lo fundamental, capital de trabajo y capacidad gerencial destinada a garantizar la apropiada operacin de las instalaciones de compostaje y la comercializacin eficiente de los subproductos. Adicionalmente, para apoyar la labor municipal de promocin de la separacin en origen de los residuos orgnicos, el concesionario debera reservar cierta cantidad de material compostado para ser distribuido entre los usuarios, a modo de incentivo, junto con facilitar ciertos espacios del terreno de la planta para acopios temporales de material inorgnico reciclable, obtenidos de campaas de recoleccin organizadas vecinalmente. Sobre la base de estas premisas, la investigacin fue orientada a determinar las clusulas especficas que debera tener un contrato de concesin para incentivar resultados socialmente eficientes. Por otra parte, el estudio gener informacin relevante para determinar parmetros de rentabilidad privada que hicieran atractiva la licitacin de la concesin. Los investigadores desean expresar sus agradecimientos al Sr. Rafael del Campo, empresario y ex gerente general de Armony S.A., y al Sr. Francisco Boero, Director de Ornato de la I. Municipalidad de Concepcin, por los antecedentes aportados al estudio.

INDICE1. CONTEXTO NACIONAL Y LOCAL DEL ESTUDIO 2. REVISIN CRTICA DE LA METODOLOGA EMPLEADA 2.1. Enfoque General 2.2. Revisin de Metodologa por Producto 3. RESULTADOS 3.1. Trminos de Referencia de Concesin 3.2. Estudio de Mercado y Estrategia Comercial 3.3. Estudio de Prefactibilidad y Formulario de Financiamiento 3.4. Sntesis de Conclusiones y Recomendaciones 4. IMPACTOS DEL ESTUDIO 5. BIBLIOGRAFA DE REFERENCIA 6. Anexo 1: Perfil de Proyecto de Planta de Compostaje de ROD 7. Anexo 2: Documento de Divulgacin 8. Anexo 3: Resea de Actividades de Divulgacin

1. CONTEXTO NACIONAL Y LOCAL DEL ESTUDIOLa concesin de plantas de compostaje forma parte de un modelo integral de manejo de residuos slidos domiciliarios que se ha estado implementando en forma experimental en algunos sectores de la ciudad de Tom, localizada en la costa norte de la Regin del Bo Bo, sur de Chile. En la Figura N1 puede observarse la posicin de la comuna. En la misma figura pueden observar dos territorios significativos de la regin: la zona metropolitana (rojo) y el secano de uble (verde) Figura 1

Esta implementacin corresponde a un esfuerzo compartido entre la Municipalidad de Tom, el Centro de Educacin y Tecnologa y el Gobierno Regional del Bo-Bo. El modelo en cuestin comprende:

Intervenciones de agricultura urbana destinadas a promover la separacin en origen de los residuos de origen domiciliario y el compostaje domstico, como medio de minimizacin de residuos y generacin de una produccin alimentaria capaz de resolver las necesidades nutricionales de la poblacin de menores ingresos. Iniciativas de educacin ambiental, destinadas a incorporar en los hbitos de los usuarios y particularmente en los escolares y dueas de casa, la separacin en origen y el manejo sanitario de los residuos domiciliarios. El rediseo del servicio municipal de aseo domiciliario, para orientarlo hacia la recoleccin diferenciada y la reutilizacin productiva de los residuos domiciliarios. Campaas de reciclaje de residuos inorgnicos destinadas a reaprovechar papeles, cartones y vidrios, en lo fundamental.

En el contexto de este modelo, la concesin de plantas de compostaje representa la instalacin de una nueva poltica de manejo de residuos slidos en Tom y en el conjunto de municipalidades participantes del estudio. Estas comunas estn caracterizadas por contar con ciudades menores de 40.000 habitantes, una alta ruralidad y una orientacin productiva preminentemente silvoagropecuaria. La nueva poltica que buscan impulsar estas municipalidades est caracterizada por una mayor intensividad en recursos locales, una nuevo relacionamiento entre gobierno, privados y comunidades locales y una accin proactiva hacia la captura de externalidades ambientales y sociales positivas, derivadas del redireccionamiento de los presupuestos pblicos de aseo domiciliarios. Las soluciones que la investigacin contribuy a validar constituyen alternativas valiosas para la crtica situacin de manejo de residuos slidos que enfrenta la Regin del Bo Bo (CONAMA, 1999), que se expresa en: 1.500 toneladas diarias de residuos slidos urbanos, que eran dispuestos en unos 40 sitios con mnimo o nulo tratamiento sanitario, de los cuales unos 24 operaban sin autorizacin sanitaria. 8 de las 52 comunas de la regin con sus vertederos colapsados 21 de las 52 comunas con vertederos slo para 2 aos ms

Esta situacin es anloga a la existente en todo el pas, debido a la falta de adecuacin entre las actuales inversiones en manejo de residuos slidos urbanos y de la emisin de stos, que ha venido experimentando Chile durante los ltimos 15 aos, a la par del crecimiento del ingreso y el consumo. La presente investigacin permite operacionalizar una de las recomendaciones del estudio denominado "Determinacin del Costo Real y Alternativas de Tarificacin del Servicio Municipal de Aseo", financiado por el SEMA durante el perodo 1998-1999, relacionada con la necesidad de disear un modelo de concesin privada de plantas de compostaje. Especficamente, tal estudio determin que la rentabilidad social de las plantas de compostaje era suficientemente elevada como para admitir su concesionamiento privado. Lo anterior tenda a reforzarse debido a que el marco jurdico que regula la actuacin de las municipalidades en Chile les impide emprender cualquier actividad empresarial sin la autorizacin una ley especial. Por consiguiente, los subproductos del

tratamiento de residuos orgnicos slo pueden ser donados o rematados por el municipio. El mismo marco jurdico permite que el municipio pueda contratar servicios o concesionar bienes con el objetivo de proveer el servicio de aseo comunal, para lo cual basta el acuerdo del Concejo Municipal para la ejecucin de una licitacin pblica. Mediante el estudio de tarificacin citado pudo determinarse que el traspaso de la concesin de las plantas de compostaje a privados deba respetar un conjunto de incentivos y restricciones que actualmente estaban operando y que garantizaban el inters de los usuarios en apoyar el servicio, mediante la apropiada separacin en origen de los residuos orgnicos domiciliarios. De aqu se desprende la importancia de un diseo de bases o trminos de referencia para la licitacin pblica de la concesin, que considere estos incentivos y restricciones. Las estimaciones preliminares de rentabilidad efectuadas y la sensibilizacin de los resultados econmicos de las instalaciones de compostaje mostraron una importante volatilidad. Cambios no superiores a 10 por ciento en el precio asumido del compost eran capaces de generar grandes utilidades o prdidas. Por consiguiente se haca necesario algn mecanismo de cobertura de riesgo comercial para el concesionario y de riesgo sanitario para el municipio, pues este ltimo es responsable ante la ley por cualquier dao que genere la falta de servicio de aseo. Esto indic la necesidad de profundizar el estudio del mercado del compost y de los subproductos obtenibles del reciclaje, adems de los tipos de estrategias de negocios que posibilitaran disminuir el riesgo financiero del proyecto. En este ltimo sentido, fue considerada la necesidad de estudiar el uso de mecanismos de financiamiento estatal que permitieran subsidiar parcialmente la inversin municipal en plantas de compostaje. Aunque para el Estado en su conjunto este tipo de proyectos tuviera una rentabilidad financiera negativa, las externalidades ambientales positivas asociadas al menor uso de vertederos y rellenos sanitarios, adems de otras externalidades sociales derivadas de la participacin de la comunidad, podran justificar la decisin de inversin, bajo la condicin de no represente mayor gasto financiero municipal que la alternativa de rellenos sanitarios.

2. REVISIN CRTICA DE LA METODOLOGA EMPLEADA 2.1. Enfoque General

La discusin efectuada tanto en los talleres de trabajo del equipo investigador como en las entrevistas a expertos, permiti detectar que el concesionamiento de plantas de compostaje poda tener dificultades de implementacin importantes, si no era concebido en el marco del servicio de aseo domiciliario que efectivamente operaba en cada comuna. Es decir, la investigacin deba considerar a los actores, objetivos, incentivos y restricciones que constituiran el contexto del funcionamiento de las plantas de compostaje. Esto oblig a revisar literatura sobre privatizacin e incentivos para la operacin de los servicios de aseo domiciliario y, al mismo tiempo, implic identificar las bases tericas sobre las cuales poda ser interpretada la evidencia documentada. En virtud de lo anterior fue empleado el enfoque de contratos incompletos (Grossman y Hart 1986, Hart y Moore 1990, Hart 1995) y, especficamente, su aplicacin al problema de la comparacin del desempeo de la propiedad pblica y privada en la provisin de servicios pblicos (Hart, Schleifer y Vishny, 1996). Los resultados logrados en este sentido aparecen como suficientes para los propsitos del estudio. Sin perjuicio de esto, tambin permitieron tomar nota sobre la precariedad del debate sobre la regulacin de los servicios municipales de aseo privatizados, en Amrica Latina (1).

2.1.1. Regularidades del proceso de privatizacin del servicio de aseo Para introducirse en la discusin, la Figura 2 muestra los componentes tpicos del servicio municipal de aseo domiciliario, segn la legislacin municipal vigente en Chile. Cabe destacar que los activos empleados en el servicio municipal de aseo domiciliario no necesariamente tienen una asignacin exclusiva, pudiendo emplearse para servicios municipales de extraccin especial de residuos y para aseo de bienes nacionales de uso pblico de la comuna (i.e. plazas, parques, playas, riberas, calles, etc.). No obstante, para efectos de iniciar el anlisis, se asume que esta especializacin de los activos existe. En la parte superior son ilustradas las etapas en que puede dividirse la provisin del servicio de aseo domiciliario. Destaca el hecho que la separacin en origen de los RSD es ejecutada por los usuarios. En tanto, el resto de las etapas pueden ser provistas por el municipio o contratadas con privados. En la parte inferior de la Figura 2 pueden observarse las etapas del proceso de cobranza del servicio, donde prcticamente todas pueden ser contratadas con el sector privado.1

Las modificaciones a la Ley de Rentas Municipales aprobadas en diciembre del ao 2000 en Chile, introducen un incipiente rol del Ministerio de Economa, en la fijacin del reglamento sobre tarificacin del derecho municipal de aseo. Segn el Mensaje Presidencial que acompao al proyecto de ley respectivo, con esto se busca sentar las bases para la futura constitucin de una superintendencia de servicios de aseo domiciliarios.

Las lneas segmentadas indican actividades opcionales, mientras las lneas gruesas dan cuenta de las actividades regularmente ejecutadas en las comunas. Figura 2Separacin en Origen Recoleccin Compactado Transporte Disposicin Final

Tarificacin

Entrega de Boleta

Recaudacin

Planta de Reciclaje

Vertedero

Gestin de Cobranza

Disposicin Ilegal

Puede observarse que la actividad de tratamiento que toma lugar en la planta de compostaje es complementaria con la actividad de recoleccin y transporte y constituye una alternativa a la actividad de disposicin final en vertederos o rellenos sanitarios. La evidencia muestra que a partir de una provisin estatal completa del servicio de aseo, la privatizacin suele tomar lugar en municipalidades de reas metropolitanas, donde el tamao de las ciudades y los incentivos existentes en la administracin pblica vuelven altamente costoso y poco efectivo un servicio estatal. Las economas de escala generadas por la interaccin de un mismo proveedor privado con distintos municipios y los ahorros de costos resultantes constituyen, adems, un poderoso dinamizador de las privatizaciones. Esto se ve fortalecido an ms por la capacidad econmica de los potenciales proveedores privados de capturar al regulador, la debilidad del control ciudadano y la inexistencia de instancias reguladoras estatales (2). En el extremo opuesto pueden situarse las ciudades pequeas, donde la facilidad de monitoreo y lo reducido de la escala de operaciones, alienta la provisin estatal del servicio. En tal modo, los municipios ahorran el costo de capital que pagaran a un privado por los activos empleados (i.e.: maquinarias y vehculos recolectores) y disponen de la capacidad ociosa de tales activos tambin para otros propsitos (i.e. arreglo de caminos, movimiento de carga, etc.) Desde el punto de vista de los incentivos, regularmente la privatizacin del servicio de aseo domiciliario comprende todas las etapas, desde la recoleccin hasta la disposicin final. La competitividad de costos determina regularmente que la opcin de tratamiento final seleccionada sea el vertedero o relleno sanitario, sea que la propia municipalidad2

Paradigmtico es el caso de la Empresa Metropolitana de Residuos Slidos (EMERES S.A.), creada mediante una ley especial durante la dcada de los ochenta para manejar el problema de la basura en rea Metropolitana de Santiago. El directorio de la empresa est compuesto por los alcaldes de distintas comunas de la zona y regularmente le corresponde ejecutar la licitacin de servicios de aseo de las comunas socias. La transparencia de la gestin de la empresa regularmente ha estado en el debate pblico. Actualmente, la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades impide a stas participar de actividades empresariales sin una ley de qurum calificado.

imponga esta condicin en las bases de licitacin o que los proponentes hagan todos la misma oferta. A nivel internacional, distintos estudios reportan que los costos privados del reciclaje son superiores a los costos privados de vertederos y rellenos sanitarios (Kinnaman y Fullerton, 1999), an en presencia de separacin en origen. Los elementos que alientan el reciclaje estn ms bien dados por las externalidades negativas asociadas a la instalacin de vertederos. Formalmente, partiendo de una situacin en la cual el contrato de prestacin del servicio de aseo domiciliario es adjudicado mediante licitacin pblica y en forma separada de otros servicios de aseo municipal, y asumiendo que las bases de licitacin no establecen otras restricciones sobre la disposicin final ms que las regulaciones sanitarias, se tiene a iguales costos de recoleccin, un privado reciclar slo s: CMgr - Pr < CMgt +CMgdi + CMgdf -Ps Donde: CMgr : Costo Marginal de Residuo Reciclado Pr : Precio de Mercado de Producto Reciclado (Compost, papel, etc.) CMgt : Costo Marginal de Transporte de Residuo CMgdi : Costo Marginal de Disposicin Intermedia de Residuo CMgdf: Costo Marginal de Disposicin Final de Residuo en Vertedero Ps : Precio del Subproducto de Disposicin Final en Vertedero (Biogas, etc.) Existiendo economas y deseconomas de escala a nivel de reciclaje, transporte y disposicin final, para un perodo determinado (3) el resultado de esta comparacin depende del nivel de operacin del servicio de aseo domiciliario, tal como fue indicado precedentemente. Es decir, depende del tamao de la ciudad atendida y, por consiguiente, de la distancia a los centros de tratamiento intermedio y final. Luego, no existe una tecnologa de tratamiento recomendable a priori, desde el punto de vista econmico. La licitacin regularmente se hace sobre la base de ciertos estndares de servicio verificables, por cuyo cumplimiento el proveedor privado recibe un pago. El monto total adjudicado es comnmente dividido en cuotas mensuales, lo que le entrega a la municipalidad un mecanismo efectivo de presin sobre el proveedor para que cumpla los estndares de servicio, adicional a las multas que pudieran ser aplicables por incumplimiento. La evidencia sugiere que tras la privatizacin del servicio de aseo domiciliario, el desafo que emerge para los funcionarios municipales es la fiscalizacin del cumplimiento de los estndares de servicio. En un contexto donde el privado recolecta, transporta y dispone en un vertedero los residuos, la falta de servicio puede tomar la forma de turnos o recorridos que no se cumplen, residuos que no son recolectados, mal trato de los usuarios, separacin y acopio de residuos por parte de los propios operarios privados y/o disposicin en microbasurales clandestinos. No obstante, el nivel de simplicidad y estandarizacin del servicio prestado juega a favor de una fiscalizacin efectiva del servicio.3

Es decir, con preferencias, tecnologas y precios relativos estables (i.e. costo de terrenos, mano de obra, capital, etc.)

2.1.2. Modelo de contratos incompletos para provisin privada del servicio de aseo Las regularidades observadas son consistentes con el modelo de contratos incompletos empleado en el presente estudio para determinar los incentivos implcitos de un contrato de provisin privada del servicio de aseo domiciliario (Hart, Schleifer y Vishny, 1996). El modelo asume que la municipalidad representa fielmente los intereses de la comunidad local y desea proveer un bien o servicio, que ningn usuario puede comprarlo directamente en el mercado porque es un bien pblico (4) y que la provisin puede hacerse total o parcialmente a travs de un contrato con privados. Tal modelo est basado en la idea de que la privatizacin como mecanismo de generacin de ganancias en eficiencia, descansa ms que en la introduccin de competencia, en la asignacin de los derechos remanentes de control sobre los activos no humanos usados para proveer el servicio (i.e. infraestructuras, tierras, maquinaria, etc.). Es decir, para evaluar un proceso de privatizacin resulta clave determinar quien tiene la autoridad para aprobar cambios en los procedimientos o innovaciones frente contingencias no establecidas en el contrato, para as poder identificar los incentivos para actuar eficientemente, que tienen tanto empleados municipales como contratistas privados en la relacin con la municipalidad. Una de las virtudes de este modelo es que introduce explcitamente el problema de la calidad, particularmente relevante cuando se trata de servicios. De tal modo, el modelo predice que en ausencia de renegociacin y si los activos no humanos implicados en el contrato son privados, todos los posibles recortes de costos tendrn lugar, a expensas de la calidad del servicio no contratada expresamente. Por su parte, ninguna innovacin de calidad no contratada del servicio tendr lugar, desde el momento que implica un alza de costos que debe ser renegociada con la municipalidad. Alternativamente, la introduccin de una renegociacin bajo condiciones de informacin simtrica asegura que toda estructura de propiedad rinde un resultado ex post eficiente. La nica diferencia entre las estructuras de propiedad (privadamunicipal) est dada por la eleccin ex ante de los esfuerzos de innovacin y reduccin de costos. De tal modo y en comparacin con una situacin de contratos completos, el modelo muestra que el esfuerzo ex ante del privado puesto en innovaciones tendientes a reducir costos es ineficientemente alto y el esfuerzo ex ante puesto en innovaciones tendientes a mejorar la calidad es ineficientemente bajo. En otras palabras, el modelo predice que un concesionario privado tiende a ignorar el deterioro de calidad resultante de la reduccin de costos y ve reducidos los incentivos para implementar un mejoramiento de calidad, en la medida que debe negociar los costos y compartir los beneficios resultantes con la municipalidad. Luego, el establecimiento de clusulas de renegociacin peridica y/o resolucin de conflictos, aparece como de primera importancia para el logro de un contrato que pueda tender a la eficiencia.4

Segn la legislacin municipal chilena, el servicio de aseo es una funcin privativa de la municipalidad y sta es legalmente responsable por el aseo de la comuna y por los daos que puedan emerger por el mal servicio. Sin perjuicio de esto, la municipalidad est autorizada para constatar con terceros, mediante licitacin, servicios para el cumplimiento de esta funcin.

Siguiendo este razonamiento, el modelo concluye que ex ante existen dos casos en que la provisin privada de un bien o servicio es claramente superior a la municipal. Primero, cuando el deterioro de la calidad de una reduccin de costos es pequea. En este caso, los incentivos ms fuertes que un contratista privado tiene para reducir los costos sin afectar la calidad son deseables. El segundo caso es cuando las oportunidades del contratista privado para reducciones de costos (y, por tanto, tambin el dao a la calidad) son pequeas y cuando, alternativamente, el empleado municipal a cargo del servicio de aseo tiene relativamente dbiles incentivos para impulsar mejoramiento de calidad. En este caso, un contratista privado si bien podra no hacer mucha reduccin de costos, tendra un incentivo ms fuerte que el empleado pblico para hacer innovaciones de calidad. Para el caso del servicio de aseo domiciliario, ejecutado sobre la base de una rutina con relativamente pocas sorpresas, el modelo permite prever que la incompletitud no juega un rol importante o que los contratos pueden ser diseados como aproximadamente completos. Es decir, grandes sacrificios de calidad no provendrn probablemente de recortes de costos por contratistas privados. Alternativamente, las ganancias de eficiencia por recortes de costos pueden ser sustanciales. De ah la tendencia a la privatizacin observable en grandes ciudades del Chile y Latinoamrica y en Norteamrica. 2.1.3. Implicancias de los contratos incompletos para la regulacin del reciclaje La escala de costos observable en el servicio de aseo domiciliario durante la ltima dcada en el pas debe atribuirse, ms que al hecho simple de la privatizacin, a la necesidad de elevar los estndares tcnicos de manejo, dado el crecimiento del consumo y emisin de residuos slidos urbanos y la debilidad de inversiones efectuadas en el pasado (CONAMA, 1998). Tanto, esta alza de costos como la generacin de importantes volmenes de residuos slidos domiciliarios con algn valor comercial, han determinado una creciente tendencia a la incursin de privados en actividades de recuperacin y reciclaje. Debido a las menores regulaciones sanitarias y bajos requerimientos de capital y tecnologa, estas actividades privadas de reciclaje se han concentrado inicialmente en fuentes fijas de gran tamao de residuos inorgnicos reciclables (i.e.: papel y cartn, vidrio, metales, plsticos, etc.) y/o en zonas urbanas especficas (i.e. centros de las ciudades, inmediaciones de cordones industriales, etc.). En los ltimos aos, se han introducido tecnologas de compostaje de residuos slidos de origen orgnico, sobre la base de la recoleccin selectiva de residuos de fuentes fijas de gran tamao como parques y plazas. La proveniencia de los residuos de una misma fuente fija garantiza la obtencin de un biofertilizante de ptima calidad sanitaria, a un costo privado y social competitivo con otras alternativas de disposicin final como vertederos o rellenos sanitarios. Este conjunto de actividades de reciclaje regularmente descansan en la iniciativa y acuerdo entre privados, donde el municipio suele incorporarse ex post, facilitando

algunas infraestructuras y apoyando la formalizacin de los empresarios (5). Slo recientemente algunas municipalidades como La Reina, ha ido ms all, suscribiendo contratos con privados para el retiro y compostaje de restos de parques, plazas y jardines. Por su parte, la incorporacin de los residuos slidos domiciliarios en las prcticas de reciclaje presentan la doble dificultad de: i) requerir un proceso previo (i.e. separacin en origen) y ii) requerir la diferenciacin de tratamientos finales, entre reciclaje y confinamiento en vertederos o rellenos sanitarios (6). Siguiendo el modelo de contratos incompletos esbozado precedentemente, puede asimilarse la introduccin de reciclaje en residuos slidos domiciliarios a una innovacin de calidad, dada por el establecimiento de tratamientos diferenciados segn tipo de residuos. Luego, en ausencia de renegociacin, puede preverse que un privado tender siempre a poner menos esfuerzo que el socialmente requerido en este tipo de innovaciones, debido a que slo una fraccin de los beneficios son privatizables (i.e. venta de compost, papeles y cartones, etc.), en tanto el incremento de costos resultante de esta innovacin debe ser absorbida ntegramente por el privado. No obstante, sobre la misma base puede establecerse que la posibilidad de renegociacin permitira la municipalidad capturar los beneficios sociales de dicha innovacin de calidad, sobre la base de compartir los costos incrementales que genera. Luego, asumiendo que las familias son motivadas para separar en origen sus residuos, incentivar a un contratista privado para que emprenda dos tipos de tratamiento con costos diferenciados, como el compostaje y la confinacin en vertederos, pasa por establecer pagos diferenciados por tipo de tratamiento. Operacionalmente, esto implica: a. Introducir la recoleccin diferenciada. Es decir, turnos o frecuencias especializadas de los vehculos recolectores para residuos de distinto tipo. b. Disponer en cada caso, de informacin sobre la cantidad de residuos recolectados y dispuestos en las distintas instalaciones de tratamiento final. c. Establecer mecanismos que permitan distribuir el riesgo asociado a la variabilidad de precios y cantidades recolectadas de cada residuo. Sin embargo, el modelo de contratos incompletos utilizado asume que la negociacin de innovaciones de calidad se hace en presencia de informacin simtrica. No obstante, en este caso, la disponibilidad de informacin depende de quien controle los activos no humanos del proceso productivo. Es decir, depende de quien ejecute las labores de recoleccin, transporte y disposicin final y que en este caso se ha asumido que es un contratista privado. Al introducir el pago diferenciado por la actividad del reciclaje en el contexto de un contrato privado de provisin del servicio de aseo domiciliario, la asimetra deLas modificaciones introducidas en la Ley de Rentas Municipales en diciembre del 2000 organizan este mercado privado y entregan a la municipalidad funciones de superintendencia. 6 En pases de altos ingresos, el alto costo del tiempo que tienen las familias inhibe la separacin en origen o bien implica introducir altos cobros por la disposicin final de residuos no separados para incentivar la colaboracin de las familias. Del mismo modo, el alto costo de los terrenos y del transporte alientan la separacin en destino y tratamientos intensivos en energa y capital.5

informacin que surge del control de los activos no humanos hace emerger el problema de riesgo moral o accin oculta (Laffont y Tirole, 1993). El problema del riesgo moral est presente cuando una de las partes de una transaccin o contrato, puede ejecutar ciertas acciones que i) afectan la valoracin de la transaccin o contrato que hace la otra parte pero que ii) la otra parte no puede controlar o imponer perfectamente. En el caso estudiando, este problema puede expresarse como la capacidad que tendra el contratista privado de declarar que ha ejecutado cierto nivel de reciclaje de residuos y cobrar el pago diferenciado en consecuencia, cuando en realidad ha llevado los residuos a un relleno sanitario, lo que le ha significado un costo menor. Considerando lo anterior, una solucin para la municipalidad podra consistir en el establecimiento de una supervisin administrativa destinada a monitorear la actividad privada de tratamiento de residuos, dado que la informacin sobre cantidad reciclada es generada por el contratista y no est disponible para la municipalidad como dato verificable. Esto implica, junto al establecimiento de pagos diferenciados por tratamiento, la imposicin de penalidades por entregar informacin falsa, cuyo valor esperado debe ser al menos tan alto como los beneficios que recibira el contratista por falsear la informacin (7). Sin embargo, al intentar resolver el problema de riesgo moral por la va de la supervisin administrativa, emerge un segundo problema, conocido como relacin de agencia, que consiste en la separacin entre la propiedad y el control de los activos. Dado que la comunidad descansa la supervisin del servicio de aseo en la autoridad municipal y sta, a su vez, lo hace en funcionarios municipales, el supuesto de que la actuacin del funcionario municipal refleja fielmente el inters de la comunidad local debe ser cuestionado. Especficamente, puede considerarse el caso de un gobierno corrupto o interesado en favorecer su base de sustentacin poltica para atraer electores, como tambin el de funcionarios que no tienen incentivos para actuar eficientemente o que son "capturados" por el contratista privado de aseo domiciliario, por la va de sobornos. Por ejemplo, si el esfuerzo de innovacin en calidad (reciclaje) es verificado a travs del tonelaje pesado de los camiones que van hacia el vertedero o hacia la planta de reciclaje, un poltico o un funcionario corrupto que supervisa este esfuerzo puede ser sobornado para que sobredeclare o subdeclare la cantidad reciclada o para que acepte la incorporacin de otros residuos y bienes (8), segn si el subsidio entregado al esfuerzo es superior o inferior al ahorro de costos generado por el no uso del vertedero. En los siguientes apartados se tratan estas complicaciones del modelo bsico adoptado.

7

El valor esperado de la penalidad es el valor nominal multiplicado por la probabilidad de ser sorprendido incurriendo hechos penalizables. Por consiguiente, un alto valor esperado de la penalidad puede imponerse mediante un valor nominal razonable de multa, pero sujeto a una estricta fiscalizacin, o por una fiscalizacin ms relajada pero sujeta a un valor nominal elevado de multa. 8 Tpicamente, agua.

2.1.4. Regulacin del riesgo moral en un servicio municipal privatizado Como fue indicado, la asimetra de informacin que se genera al introducir pagos diferenciados por tipo de tratamiento de residuos en un contrato privado de provisin del servicio de aseo, puede llevar a la implementacin de una supervisin administrativa, lo que entraa, a su vez, la aparicin de una relacin de agencia. En presencia de fuertes incentivos econmicos a quebrar las reglas, estas relaciones de agencia, tanto entre la comunidad y la autoridad municipal, como entre sta y el funcionario a cargo de la supervisin del reciclaje, pueden volver totalmente ineficiente la supervisin administrativa. Como alternativa a este enfoque, puede plantearse la limitacin de la integracin vertical del servicio de aseo domiciliario. Es decir, impedir que sea un mismo contratista privado el que ejecuta las labores de recoleccin, transporte, disposicin final y/o cobranza del derecho municipal de aseo domiciliario. Considerando las relaciones de complementariedad y competencia que se estableceran a lo largo de la cadena de manejo de residuos slidos domiciliarios, a travs de la limitacin a la integracin vertical la municipalidad podra alinear los objetivos privados con los de la comunidad local y, alternativamente, podra disponer de conjuntos de informacin generadas por fuentes que poseen objetivos conflictivos (i.e.: maximizar recepcin de residuos en plantas de compostaje v/s maximizar recepcin de residuos en vertederos; minimizar el costo de recoleccin y transporte v/s maximizar recepcin de residuos en vertederos) o cuya coordinacin no sea relevante para la maximizacin de beneficios privados. En tal modo, la municipalidad podra establecer un marco de incentivos que hicieran que los contratistas privados, movidos por su propio inters y bajo una mnima supervisin administrativa, trabajaran en funcin de maximizar el bienestar de la comunidad local. En la Tabla N1 pueden observarse distintos modelos de integracin vertical para la provisin del servicio de aseo domiciliario, junto a las fuentes de informacin requeridas en cada caso para monitorear el esfuerzo de reciclaje y un conjunto de recomendaciones regulatorias derivadas de los potenciales problemas de riesgo moral y de agencia, identificados.

Tabla N1: Derechos de Propiedad en la Provisin del Servicio de Aseo Domiciliario y Recomendaciones para la Regulacin del ServicioRecoleccin y Transporte Municipal Vertedero Municipal Planta de Reciclaje Privado A Fuente de Informacin Pesaje Municipal Pesaje Privado Pesaje Municipal Pesaje Privado Recomendacin Regulatoria Pesaje en vertedero (para control de gestin municipal). Emisin de comprobante de recepcin de residuos en planta, validado por firma de chofer municipal. Pesaje y emisin de orden de despacho en salida de ciudad (para control de gestin municipal) segn destino: vertedero o planta de compostaje. Establecer cobro por acceso a vertedero segn nmero de ingresos de camiones equivalentes (m3 o tonelada) a vertedero privado, dado por programa de recoleccin. Establecer obligatoriedad de informar pesajes privados en plantas de compostaje y en vertedero, en bases de licitacin. Establecer recoleccin diferenciada en bases de licitacin del servicio de aseo. Pesaje y emisin de orden de despacho en salida de ciudad (para control de gestin municipal) segn destino: vertedero o planta de compostaje. Rotar anualmente al personal a cargo del pesaje para minimizar riesgo de soborno. Establecer clusula de renegociacin de cobro por acceso a vertedero segn nmero de ingresos de camiones equivalentes (m3 o tonelada) a vertedero privado, dado por programa de recoleccin. Establecer telfono de denuncia de microbasurales. Establecer obligatoriedad de informar pesajes privados en plantas de compostaje y en vertedero, en bases de licitacin. Establecer recoleccin diferenciada en bases de licitacin del servicio de aseo. Establecer pesaje municipal en el vertedero (para control de gestin municipal). Rotar anualmente al personal a cargo del pesaje para minimizar riesgo de soborno. Establecer telfono de denuncia de microbasurales. Establecer obligatoriedad de informar pesajes privados en plantas de compostaje, en bases de licitacin.

Municipal

Privado A

Privado A Privado B

Privado A Privado B

Privado A

Privado B

Pesaje Municipal Pesaje Privado

Privado A Privado B

Municipal

Privado A Privado B

Pesaje Municipal

A partir de la Tabla N1 puede observarse que los incentivos y requerimientos de informacin cambian con el tipo de integracin vertical que se observa entre las distintas etapas del servicio de aseo domiciliario. Claramente, la regulacin se hace ms compleja mientras ms integrado est el servicio en manos de un contratista privado (9).9

Aqu se han excluido las complicaciones que surgen cuando los activos no estn especializados y existe la posibilidad de que los vehculos recolectores municipales o privados incorporen residuos provenientes de extracciones especiales o no domiciliarias de residuos slidos urbanos, que si bien deberan ser pagados por quienes las solicitan, terminan regularmente siendo cargados en el costo de operacin regular del servicio de aseo domiciliario. No obstante, puede indicarse que la incorporacin formal del sector privado a estas

En tal modo, cuando la operacin de la planta de reciclaje es la nica actividad concesionada a privados, basta un mecanismo de control de gestin interno de la municipalidad, como el pesaje de camiones en el vertedero, a partir del cual puede cotejarse la informacin proporcionada por el concesionario privado. Como se ver ms adelante, la posibilidad de sobredeclaracin de residuos en la planta de compostaje, mediante arreglo de pesaje y/o soborno al chofer e inspectores municipales, puede ser minimizada mediante el establecimiento de un pago de suma fija al concesionario de la planta de compostaje. Este pago toma la forma de una compra de "capacidad mnima de tratamiento", de cuyo uso ptimo queda responsabilizada la municipalidad, en este caso. La posibilidad de ampliar esta capacidad ms all de este lmite debera quedar como derecho remanente en manos del concesionario, a fin de posibilitar la introduccin de mejoramientos tecnolgicos en el proceso de compostaje o de aprovechar coyunturas de mercado. La nica restriccin en este sentido sera el cumplimiento de la normativa sanitaria y ambiental aplicable. Cuando el mismo o distintos contratistas privados toman en sus manos la disposicin final del servicio de aseo, sea en vertederos o plantas de compostaje, dado que la recoleccin y transporte es municipal, nuevamente basta un mecanismo de control de gestin municipal, como puede ser un pesaje propio, para poder asignar las cargas y, consecuentemente, los pagos diferenciados, segn si el camin va a disponer los residuos en el vertedero o en la planta de compostaje. Para minimizar la posibilidad de sobredeclaracin de residuos en el vertedero, mediante arreglo de pesaje y/o soborno al chofer e inspectores municipales, bastara establecer un cobro asociado al nmero de veces que los vehculos recolectores municipales (o su equivalente en metros cbicos o tonelaje) ingresan al vertedero, lo cual puede regularse mediante un programa de recoleccin previamente diseado y optimizado. Esta conclusin es reforzada si se considera que, si los costos de transporte no crecen significativamente, pagar por el acceso a un vertedero privado pero usado en conjunto con otras municipalidades, puede resultar ms barato que disponer de un vertedero municipal propio (10). En este escenario se dispone adicionalmente de dos fuentes de informacin privadas que pueden ser contrastadas con las que maneja la municipalidad, sobre la operacin de su flota recolectora.actividades especiales, mediante la apertura de un registro municipal autorizado, puede generar un servicio de fiscalizacin implcito, en la medida que los privados tienen inters en denunciar a quienes entran en el mercado sin estar autorizados, sean vehculos municipales que recogen residuos a cambio de sobornos o privados que disponen los residuos en microbasurales. 10 Si CT/Q = CF/Q + CV/Q = CFMe + P*Q/Q = CFMe + P = CTMe Donde: CT= Costo Total de Disposicin Final de Residuos; CF= Costo Fijo de Vertedero Municipal; CV = Costo Variable de Planta de Compostaje; Q = Toneladas de Residuos Dispuestas; P = Tarifa por Tonelada de Residuo Compostada; CFMe= Costo Fijo Medio de Disposicin en Vertedero Municipal (por Tonelada) ; CTMe = Costo Total Medio de Tratamiento (por Tonelada). Entonces, al incrementar la cantidad de residuos dispuestos en plantas de compostaje y reducir el tonelaje dispuesto en vertedero municipal, el costo fijo medio crece y el costo total medio de tratamiento por tonelada tambin lo hace. Esto es equivalente a decir que el vertedero muestra capacidad ociosa y que comienza a resultar cara su mantencin, mientras ms toneladas son compostadas. El cambio a un vertedero privado se justificara si el incremento del costo de capital y del costo de transporte a la nueva localizacin, son menores que el ahorro de costos fijos generada por el cierre del vertedero municipal.

Cuando el servicio de recoleccin y transporte es privatizado, nuevos requerimientos regulatorios son adicionados. En primera instancia, se hace recomendable rotar al personal a cargo del pesaje municipal, para minimizar los riesgos de soborno. En segundo lugar, aparece el riesgo de que el contratista privado disponga los residuos en microbasurales ilegales, en lugar de llevarlos a los sitios de disposicin final, para lo cual debe involucrarse a la ciudadana mediante algn sistema de denuncia. Dado que regularmente las municipalidades licitan integradamente la recoleccin, transporte y disposicin final a un mismo contratista privado, sobre la base del menor cobro fijo anual exigido. Se hace necesario establecer en las bases de licitacin una clusula de flexibilidad, que le permita a la municipalidad pagar diferenciadamente por cada tipo de tratamiento, en la medida que estos sean introducidos. Para el caso de introducir el tratamiento de residuos orgnicos domiciliarios en plantas de compostaje, es recomendable que los contratistas privados que buscan hacerse cargo de la recoleccin, transporte y disposicin final en un vertedero, presenten su oferta de menor cobro fijo anual a la municipalidad, desagregando el servicio de recoleccin y transporte del servicio de disposicin final. Este ltimo sera prorrateable segn el nmero de veces que los camiones deberan entrar al vertedero, dado un programa de recoleccin predefinido en las bases de recoleccin o en la propuesta adjudicada y que puede ir siendo renegociado peridicamente. En tal modo, al implementarse la recoleccin diferenciada en un determinado barrio o en la ciudad entera, el contratista privado debera dejar de percibir el pago por acceso al vertedero, en proporcin a las veces que el camin comienza a dejar los residuos en la planta de compostaje. Del mismo modo, este privado ganara gracias a este cambio, un ahorro de costos de transporte de residuos al vertedero (11). Por su parte, la municipalidad ahorrara el pago del acceso al vertedero y lo redirecciona para pagar el acceso a la planta de compostaje (12). Finalmente, cuando slo la recoleccin y transporte y la operacin de la planta de compostaje son licitadas al sector privado, mantenindose el vertedero en manos municipales, la regulacin se simplifica notablemente. Basta un control de gestin municipal en la forma de pesaje en el vertedero y dos esquemas de pago fijo contra prestacin de servicios, para la operacin de la flota recolectora y contra operacin de la planta de compostaje. Bajo este esquema, la municipalidad puede concesionar al mismo privado o a otro, la actividad de compostaje. Una ventaja de que sea el mismo privado que recolecta y transporta, el que maneje la actividad de compostaje es que si la planta est ms cerca que el vertedero o relleno sanitario, existen incentivos para optimizar su uso, ahorrando11

Debido a condiciones tcnicas y ambientales, generalmente los vertederos o rellenos sanitarios se localizan a una distancia considerablemente mayor que las plantas de compostaje. Dado que el establecimiento de recoleccin diferenciada implica un esfuerzo adicional para el contratista privado, el ahorro de costos de transporte al vertedero puede ser un excelente incentivo para colaborar con otro privado en la entrega de residuos discriminados en origen. 12 Las situaciones en las que un arreglo de derechos de propiedad entre privados contribuye a un resultado eficiente no son desarrolladas aqu. Tal sera el caso, por ejemplo, de un privado que recolecta y dispone los residuos en un vertedero de su propiedad, situado lejos de la ciudad, que estara interesado en disponer los residuos orgnicos en una planta de compostaje privada, cercana a la ciudad, con el objetivo de minimizar los costos de transporte.

costos y generando nuevos ingresos por la venta del material reciclado. Sin embargo, esta posibilidad debe resguardar los incentivos que debera tener la comunidad para participar mediante la separacin en origen de residuos. Otro elemento a tener presente en esta ltima alternativa es de carcter poltico. Rara vez las autoridades municipales lideran los procesos de construccin o instalacin de vertederos o rellenos sanitarios, an en presencia de crisis sanitarias ms o menos agudas (13), debido a los regulares conflictos ambientales que desatan estas instalaciones con las comunidades aledaas y a la impopularidad que implica para una autoridad sujeta a reeleccin peridica, aparecer relacionado con estas iniciativas. Por lo general las autoridades municipales, mandatadas por el Cdigo Sanitario y por la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades, para velar por el aseo de la comuna, hacen descansar esta responsabilidad en el sector privado, llamando a licitacin para la prestacin del servicio de disposicin final. De este modo, el conflicto ambiental se transforma en un asunto entre privados y comunidad local. Esta situacin muchas veces se presenta sin dar cuenta del problema futuro que generan los activos especficos a la relacin entre contratistas privados y municipalidades y que pueden proveer a estos primeros de utilidades extranormales (14), a costa de los segundos. En sntesis, la posibilidad de aprovechar uno u otro esquema de integracin vertical depende crticamente de la capacidad de supervisin administrativa municipal, que entraa aspectos como el nivel tcnico de los funcionarios, su probidad administrativa y la capacidad municipal de invertir en sistemas de control de gestin como los indicados. Claramente, el modelo ms simple es la provisin municipal del servicio de aseo, con concesionamiento privado de la planta de compostaje. Le sigue la administracin municipal del vertedero, con concesionamiento privado en todo el resto de componentes y, en tercer lugar, la administracin municipal de la flota recolectora, con concesionamiento privado en las alternativas de disposicin final. La concesin privada de todos los componentes del servicio de aseo domiciliario, con limitaciones en la integracin vertical simultnea de la actividad de compostaje y confinamiento en vertedero, es el modelo ms complejo de supervisar administrativamente, entre los propuestos. Sin embargo, cualesquiera de estas opciones para estructurar incentivos y supervisin administrativa que aborden los problemas de riesgo moral, resultan en un avance respecto de una situacin en la cual un privado recibe pagos diferenciados por tipos de tratamiento de residuos, pero maneja asimtricamente la informacin y/o tiene capacidad de capturar al funcionario municipal que ejerce la supervisin administrativa. De esto mismo puede desprenderse que una privatizacin completa del servicio de aseo domiciliario a un mismo operador privado y que no introduzca las clusulas de flexibilidad indicadas precedentemente, pueden redundar en un13

Aqu es donde la regulacin sanitaria topa con otras consideraciones sobre capacidad financiera y poltica de las distintas municipalidades para encarar por su cuenta el problema de los residuos slidos urbanos. 14 Un activo especfico a una relacin contractual puede dar lugar a las denominadas cuasirrentas econmicas. Es decir, quien posee el activo tiene cierto nivel de poder monoplico sobre quien lo necesita, pudiendo cobrar un precio superior al costo marginal del bien o servicio provisto gracias a tal activo.

verdadero cerrojo legal para las posibilidades de incentivar las actividades reciclaje. Esta es una conclusin central para los procesos de revisin de la institucionalidad de gestin de residuos slidos urbanos, que el Gobierno de Chile, a travs del Ministerio de Economa, se encuentra estudiando (15).

2.1.5. Incentivos para la separacin en origen de los residuos En el punto 2.1.3. se asumi que las familias estaban motivadas para entregar sus residuos slidos domiciliarios separados en origen. No obstante, este es un supuesto crtico para el buen funcionamiento de las instalaciones de reciclaje. Al respecto, una encuesta ejecutada durante 1998 en la comuna de Tom, indicaba que dos tercios de las familias estaban dispuestas a separar los residuos en origen voluntariamente. Otro 20 por ciento demandaba incentivos como reconocimiento pblico (logotipo adhesivo), cartillas informativas y bolsas de compost, para mantener la prctica de separacin en origen. Finalmente menos de un 10 por ciento de la poblacin demandaba incentivos vinculados al pago del derecho municipal de aseo (CET, 1999). Considerando lo anterior, si bien estos incentivos pueden ser canalizados a travs de distintas polticas municipales, aparece altamente conveniente que sea el propio concesionario de las instalaciones de reciclaje quien los administre. Esto, debido a que es de su inters que las familias separen en origen los residuos slidos domiciliarios. Particular relevancia toman, en este sentido, las modificaciones introducidas a fines del ao 2000 en la Ley de Rentas Municipales, que introducen la tarificacin diferenciada segn si las familias participan o no en programas de mejoramiento ambiental, adems de la obligatoriedad de la cobranza municipal del derecho de aseo. Sobre este punto se volver en el punto relativo a los trminos de referencia de la concesin.

2.2.

Revisin de Metodologa por Producto

La metodologa de investigacin consider aproximaciones diferenciadas para cada uno de los productos comprometidos. Consecuentemente, la revisin crtica de la metodologa empleada se har sobre la base de stos.

2.2.1. Estudio de mercado de productos del compostaje La investigacin se propuso levantar, tabular y analizar una encuesta dirigida hacia los distintos actores que participan en los mercados de inters. Para el caso de compost se pretendan analizar las posibilidades de: El mercado inmobiliario Las cadenas de comercializacin de productos para el hogar, y

15

Diario El Sur. 08/04/2001. "Extraccin de Basura Sera Privatizada".

Los mercados agroindustriales, preferentemente grandes productores intensivos como invernaderos. El mercado agropecuario, preferentemente grandes productores de agricultura orgnica.

Para el caso de la protena de lombriz, se esperaba analizar: El mercado de alimentos para animales, El mercado de alimentos para peces, y Los mercados agroindustriales, preferentemente productores avcolas.

La encuesta estara acompaada de una entrevista a informantes clave para cada uno de estos mercados, destinada a caracterizar la operacin regular de los mismos. Respecto al estudio de mercado, la opcin metodolgica se fundaba en el carcter innovativo del producto que se deseaba introducir y en la escasa informacin existente, por idntico motivo. Las encuestas dirigidas permitiran contar con una apreciacin cualitativa de los subproductos del reciclaje que luego podran ser complementadas con series de precios de sustitutos cercanos que permitieran caracterizar las mejores estrategias comerciales. Respecto de esta aproximacin metodolgica, no fue posible aplicar encuestas estructuradas para el anlisis de la demanda, debido a la dispersin y heterogeneidad de los actores de mercado relevantes. La informacin recogida en el pre-test mostr importantes deficiencias de calidad, debido al desconocimiento existente sobre los productos analizados. Para resolver lo anterior, se opt por una pauta de entrevista a informantes claves, destinada a generar informacin sobre puntos de inters especficos. En el caso de la harina de lombriz, el producto desapareci del mercado por las razones que se explican ms adelante y los intentos de entrevistas a compradores potencialmente interesados no fructificaron.

2.2.2. Estudio de prefactibilidad de concesin El estudio de prefactibilidad sera ejecutado sobre la base de la sistematizacin de la informacin secundaria disponible en el CET, complementada con entrevistas y visitas a plantas de compostaje industrial localizadas en la ciudad de Santiago y enriquecida con la informacin del estudio de mercado sealado precedentemente. El estudio de prefactibilidad caracterizara la concesin en virtud de indicadores de rentabilidad y riesgo, comnmente utilizados para informar sobre las bondades del proyecto de inversin a los potenciales interesados. Del mismo modo, el estudio establecera una relacin entre las rentabilidades del proyecto y los distintos montos de subsidio municipal que deberan entregarse, en trminos de inversin u operacin, para que la concesin resulte atractiva para los privados. Anlogamente, el estudio determinara la relacin entre rentabilidad y tipo de concesionario, entendiendo que dentro del sector privado cabe pensar tambin en organizaciones sin fines de lucro como las corporaciones privadas, cooperativas,

asociaciones gremiales y afines. De este modo, los municipios contaran con una previsin de los potenciales interesados que pueden presentarse segn los diferentes condiciones establecidas en los trminos de referencia de la licitacin. Por su parte, la visita a experiencias en marcha en la ciudad de Santiago obedeca a la necesidad de identificar problemas operacionales, legales o ambientales no previstos en los anlisis ejecutados. El conjunto de estas aproximaciones metodolgicas pudo ejecutarse sin mayores inconvenientes. Especialmente significativa fue la visita a las experiencias marcha, que posibilit dilucidar algunas interrogantes sobre tamaos mnimos del negocio, capaces de despertar el inters de inversionistas privados; tamaos de ciudades, tecnologas y costos y canales de distribucin.

2.2.3. Formulario de postulacin del proyecto En virtud de la informacin recogida sobre distintas fuentes de financiamiento para el proyecto y de los requerimientos de informacin que presentan, se elaborara un formulario de postulacin de un proyecto estndar de planta de compostaje para que pueda ser utilizado por cualquier municipio para obtener el financiamiento necesario por la inversin en infraestructura. La prospeccin de fuentes de financiamiento dara prioridad a las ventanillas comnmente utilizadas por los municipios, poniendo nfasis en el recientemente creado Fondo de Infraestructura, financiado con ingresos provenientes de las concesiones de infraestructura vial. Respecto de este enfoque metodolgico cabe resear que pudieron identificarse dos tipos de proyectos, en atencin al tamao de la ciudad en cuestin. El primero se trata de un proyecto de inversin en infraestructura simple. El segundo, contiene componentes de consultora destinados a optimizar el actual servicio de aseo y planificar un sistema diferenciado de recoleccin. La utilizacin del Fondo de Infraestructura del Ministerio de Obras Pblicas fue desechada, debido a que slo permita financiar estudios y transfera la decisin de la concesin desde el municipio al nivel central del gobierno. Revisadas las distintas fuentes disponibles se determin que el formato del Sistema Nacional de Inversiones del Ministerio de Planificacin era el ms recomendable, pues norma la presentacin de proyectos de inversin pblica del pas y contiene la misma informacin bsica que requerira un proyecto presentado a cualquier otra fuente financiera.

2.2.4. Trminos de referencia de licitacin pblica La investigacin se basara en la revisin de la experiencia chilena de concesiones de infraestructura, mediante una revisin de casos y documentacin relevante. Secundariamente utilizara la revisin bibliogrfica aplicable al sector.

La revisin de la experiencia chilena se fundament en el desarrollo que ha tenido la industria desde 1996 y que hasta la fecha ha comprometido inversiones en sectores como vialidad, aeropuertos, obras de riego, etc. Esta revisin es tanto ms valiosa en cuanto los modelos de concesin estn diseados pensando en la legislacin vigente en Chile y en sus posibilidades. Particularmente relevante en este sentido era la comparacin entre la Ley General de Concesiones de Infraestructura y la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades, que posee un mecanismo de concesionamiento propio. Esta revisin de experiencias debera ser complementada con un anlisis de la reglamentacin sanitaria y ambiental aplicable a este tipo de instalaciones, que estn sujetas a la Declaracin de Impacto Ambiental del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental administrado por la Comisin Nacional del Medio Ambiente. Esto descansaba en la desconocimiento que exista en las autoridades sectoriales sobre las tecnologas de compostaje y en las experiencias que haba tenido el CET en procesos de evaluacin de impacto ambiental, donde han tendido a ser tratadas en forma equivalente a vertederos o rellenos sanitarios, con los costos que esto implica para la construccin de las instalaciones (i.e.: distancias de centros poblados, normas de seguridad laboral, etc.). Respecto de este enfoque la revisin de la experiencia chilena permiti contar con variados modelos de licitacin, as como con detallados modelos de Trminos de Referencia. Adicionalmente, la revisin de la legislacin llev a descartar el uso de la Ley General de Concesiones de Infraestructura, en favor del mecanismo de concesin contenido en la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades. Esta decisin estuvo basada tanto en el problema de transferencia de responsabilidad desde el nivel local al central, que generaba el primer cuerpo legal; como en la potencial falta de inters de actores privados nacionales ante el tamao restringido de las producciones de compost de ciudades menores de 50.000 habitantes. Respecto de la revisin de la reglamentacin sanitaria y ambiental fueron sostenidas entrevistas con los Servicios de Salud uble y Concepcin, adems de la Direccin Regional de la Comisin Nacional del Medio Ambiente, a travs de las cuales pudieron clarificarse aspectos relevantes para la factibilidad legal de los proyectos de inversin (i.e.: distancias mnimas, procedimientos de presentacin de Declaraciones de Impacto Ambiental, obtencin de permisos, etc.) La relevancia de la informacin obtenida y el inicio del programa en otras comunas, implic ampliar las municipalidades interesadas a 11.

2.2.5. Documento de divulgacin del proyecto El documento de divulgacin del proyecto sera elaborado sobre la base de las conclusiones y recomendaciones del mismo, en modo tal que pudiera ser divulgado y resultar accesible a otros municipios interesados. La divulgacin se garantizara remitiendo va Internet una copia para ser instalada en los sitios del SEMA y del CET

Respecto de este enfoque, las expectativas fueron cubiertas satisfactoriamente, no requiriendo mayores comentarios.

2.2.6. Taller de divulgacin El taller de divulgacin sera organizado al cierre del proyecto y servira para entregar a los municipios y privados interesados una copia del material relevante para el concesionamiento de la infraestructura de compostaje, explicando las principales conclusiones y recomendaciones del estudio. Dados los ritmos de trabajo en el sector pblico se juzg relevante adelantar la presentacin de las principales conclusiones del estudio para inicios de enero del 2001, antes del perodo de vacaciones. En tal modo fue ejecutado un taller de divulgacin del proyecto en el marco de una jornada ms amplia, que trat el conjunto de componentes de la propuesta de reciclaje. Destac especialmente el inters de los participantes por la discusin misma del proceso de concesionamiento y los incentivos que generan distintas modalidades, aplicada no slo a las plantas de compostaje sino al conjunto de concesiones que ejecuta regularmente la municipalidad.

3.

RESULTADOS DEL ESTUDIO

3.1. Trminos de Referencia de ConcesinPara la elaboracin de los trminos de referencia de la concesin fue revisada la experiencia chilena de concesiones de infraestructura, disponible en la Unidad de Concesiones del Ministerio de Obras Pblicas. En segundo lugar, una bsqueda bibliogrfica por Internet permiti disponer de bibliografa aplicable a la iniciativa de concesin, siendo particularmente valiosa la documentacin de los centros de investigacin National Bureau of Economic Research, Resources for The Future y de la Comisin Nacional del Medio Ambiente de Chile. El replanteamiento de las hiptesis de trabajo fue resultado de la entrevista sostenida con el Sr.. Rafael del Campo, ex gerente de la empresa Armony S.A., dedicada al compostaje de residuos de parques, plazas y podas de jardines en la comuna de La Reina, Regin Metropolitana. El diseo preliminar de los trminos de referencia fue presentado en un taller sostenido con directivos de la Municipalidad de Tom, a fines de marzo del 2001. A partir de tal discusin fueron incorporadas observaciones y recomendaciones.

3.1.1. Delimitacin de la concesin La participacin privada mediante Concesin de Obra Publica (COP) es un contrato entre un inversionista y el Estado, representado en este caso por la Municipalidad, dirigido a que el primero materialice obras de infraestructura y/o gestione dichas obras para proveer un servicio, cobrando a cambio una cierta cantidad de dinero o recibiendo a cambio otro tipo de bienes (16). Este contrato implica transferir a un privado el derecho de goce de un bien, bajo un uso especificado, reteniendo en manos del Estado el derecho de disponer de tal bien. Es decir, constituye una transferencia parcial de derechos de propiedad desde el Estado hacia un privado, donde el primero contina manteniendo la responsabilidad pblica por el buen uso del bien concesionado. Segn distintas leyes chilenas, los bienes del Sector Pblico son susceptibles de ser concesionados. En este caso, atenderemos a la posibilidad de concesionar bienes bajo administracin municipal, establecida en la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades. Especficamente, la investigacin est centrada en la concesin para construir infraestructura de compostaje de residuos orgnicos domiciliarios, separados en origen (17). Cabe destacar que si la municipalidad construyera las instalaciones de compostaje en terrenos de su propiedad, correspondera centrarse en una concesin para la operacin de la infraestructura. Este tipo de contrato difiere del anterior en el sentido que la obra16

Existen modalidades de concesin en las que el inversionista construye autopistas a travs del borde de un ro, reteniendo el derecho de propiedad sobre los terrenos ribereos recuperados gracias a la obra. 17 El caso de otros residuos orgnicos urbanos, provenientes de fuentes fijas como parques, plazas, ferias, etc., corresponde a una simplificacin de este modelo. La introduccin de separacin en destino no es considerada aqu por corresponder a una situacin propia de condiciones econmicas prevalecientes en pases de altos ingresos.

viene dada y, por lo mismo, puede restringir la innovacin tecnolgica por parte del concesionario. Adicionalmente y segn lo indicado en el punto 2.1.5, resulta del todo apropiado, tanto por la necesidad de contar con fuentes de informacin alternativas, como por la necesidad de incentivar a las familias en la separacin en origen de los residuos, que la licitacin de operacin de las plantas de reciclaje consideren la licitacin conjunta del servicio de cobranza, al mismo contratista privado (18). Considerando que las actuales disposiciones legales facultan a la municipalidad para establecer cobros diferenciados del derecho de aseo a las familias que reciclan, el contratista puede beneficiarse de una buena administracin de este incentivo, obteniendo una mayor cantidad de material reciclable. En el presente estudio no desarrollaremos los trminos de referencia del servicio de cobranza del derecho de aseo. Sin embargo, basados en un estudio ejecutado en la ciudad de Tom (CET, 1999) y en la discusin con los directivos municipales, pueden darse las siguientes recomendaciones: a. El concesionario de las plantas de reciclaje debera poder cobrar diferenciadamente a quienes colaboran con la separacin en origen de los residuos de quienes no lo hacen. b. Este cobro debera hacerse sobre la base de informacin fidedigna y oportuna sobre el nivel de colaboracin, para lo cual se requerira algn sistema de monitoreo por residencia. Una posibilidad sera utilizar los cdigos de barra de empresas de agua potable o electricidad para identificar los baldes de quienes entregan materia orgnica reciclable, mediante algn tipo de autoadhesivo. Otra forma sera entregar cupones de descuento del derecho de aseo por cantidad de residuos reciclables entregados en algn centro de acopio o a algn recolector autorizado. c. Para esto sera relevante mantener las actuales ventajas del cobro ex ante del derecho de aseo a travs de patentes comerciales, boleta de impuestos territoriales y boleta municipal de aseo, mediante tarifa plana, fortaleciendo la gestin de cobranza e implementando un sistema de descuentos ex post, sobre la base del nivel de colaboracin de las residencias.

18

Cabe precisar que la concesin del servicio de cobranza al contratista no lo exime de la responsabilidad de enterar los fondos recaudados a la municipalidad, pagndose en forma independiente por el servicio prestado. Esto ltimo sin duda entraa alguna frmula que incentive al concesionario a cobrar. La asociacin de los ingresos obtenibles con algn porcentaje del monto recaudado aparece como interesante en esta direccin. La posibilidad de que una empresa de aseo pueda cobrar directamente y en su propio beneficio, la tarifa de aseo a los usuarios residenciales, requiere de la transformacin del servicio de aseo en uno de utilidad pblica, sujeto a similares regulaciones que en el caso del agua o la energa elctrica. El problema fundamental que enfrentara este tipo de regulacin es que la coercin para el pago no podra efectuarse por la va del corte de servicio, por las implicancias sanitarias que tendra. En tal sentido, slo quedara disponible la coercin judicial, con los problemas asociados a la eficacia de los tribunales, o la posibilidad de unificar la cobranza del servicio de aseo con la de otro bien cuyo corte sea tcnicamente viable, como el agua.

3.1.2. Ventajas de la concesin Las ventajas del mecanismo de concesin, desde la perspectiva municipal, pueden ser diversas. Sin embargo, tres aparecen como ms relevantes. a. La concesin puede significar contencin o disminucin de costos municipales. Mediante el mecanismo de licitacin pblica, si los incentivos estn bien definidos y el costo de capital es inferior a los costos sociales derivados de las ineficiencias de la administracin municipal, los privados pueden optimizar el uso de los recursos necesarios para prestar el servicio. b. La concesin puede significar alivio en la gestin municipal, permitiendo liberar recursos humanos y destinarlos a otras de mayor prioridad social. Entre estas y primariamente, las propias tareas de fiscalizacin del buen funcionamiento del servicio de aseo, que debe hacerse indistintamente del rgimen de propiedad a que est sometido. c. La concesin puede implicar un mejor servicio al usuario, mediante el establecimiento de incentivos apropiados que rijan la relacin entre municipio, contratista privado y usuarios.

3.1.3. Condiciones para una concesin exitosa Las condiciones bsicas para que pueda efectuarse una concesin son bsicamente: a. Que pueda disearse un contrato aproximadamente completo. b. Que existan incentivos para todos los agentes involucrados. Un contrato completo significa que el propsito, las especificaciones de las inversiones, y las caractersticas del servicio pueden ser definidas por escrito, con un cierto grado de exactitud. Desde luego los contratos absolutamente perfectos no existen. Sin embargo se estima que en general, las obras publicas constituyen un buen escenario para contratos completos, ya que las edificaciones y obras son posibles de especificar con un buen grado de detalle. Como fue indicado en el punto 2.1, la concesin del servicio de aseo domiciliario descansa en un esquema de contratos aproximadamente completos, entre la Municipalidad y un contratista privado. Sin embargo, el margen para que existan recortes de costos que afecten estndares de calidad no previstos, por parte del privado, son mnimos. Del mismo modo que las innovaciones de calidad cuyos beneficios no puedan ser negociados entre las partes. De esto se deduce que es posible concebir un contrato de prestacin del servicio de aseo aproximadamente completo, que puede ser perfeccionado progresivamente, en la medida que las partes contratantes conocen ms profundamente el negocio. Desde el punto de vista de los incentivos, el diseo de la concesin debe considerar al menos a cuatro principales agentes participantes: Municipalidad Concesionario

Comunidad Usuarios

El Municipalidad tendr incentivos en concesionar, si efectivamente se realizan inversiones con fondos privados, liberando presupuesto municipal, y si la gestin de la empresa concesionaria es socialmente eficiente. Para ello, el municipio debe tener ciertas garantas de minimizar la probabilidad de incumplimiento por parte del concesionario. Esto se consigue con un contrato aproximadamente completo y flexible, que incluya garantas en dinero para las distintas etapas del proceso, con un marco legal claro, simple y eficaz, y eventualmente con un sistema adecuado de resolucin alternativa de controversias (19). El incentivo para el inversionista privado esta determinado por el atractivo o rentabilidad econmica del proyecto. Si la concesin no es econmicamente rentable, ningn privado estar dispuesto a invertir. Esto seala la necesidad de revisar dos aspectos esenciales: a. La municipalidad debe realizar una evaluacin del negocio realista. Para ello debe tener una idea del precio real de mercado de los productos que se desea comercializar, o bien dado un determinado precio, debe estimarse la cantidad de residuos que sern reciclados. b. Por otra parte, si el proyecto no es privadamente rentable por si solo, debern incorporarse los incentivos que lo lleven a esa situacin, bsicamente mediante subsidios (20) Finalmente el proyecto debe contar con el apoyo de los usuarios y ser de conveniencia para la comunidad. En el primer caso, debe existir alguna ventaja para la familia, derivada de la concesin. En primera instancia, esto se logra por la va de un mejor servicio y/o de un menor pago del derecho municipal de aseo domiciliario. En el segundo caso, la comunidad tambin debe beneficiarse de la concesin, desde la perspectiva de las externalidades sociales y ambientales que pudiera generar. Esto es claro en el caso de quienes viven alrededor de vertederos, por ejemplo.

3.1.4. El proceso de concesin. El contrato de concesin esta constituido por diversos aspectos legales, generales y especficos a cada caso (21). Sin embargo, los elementos que identifican y definen una determinada concesin, estn fundamentalmente en sus bases o trminos de referencia de licitacin.19 20

Este aspecto se mencionara en el diseo de las Bases de Concesin. Aunque en algunos casos, pueden otorgarse otras garantas, como un mayor plazo de concesin. 21 Cabe sealar que la definicin de contrato est enfocada desde el punto de vista econmico y no legal. Desde esta ltima perspectiva al contrato lo constituyen aparte de los documentos firmados entre las partes, todas las legislaciones relacionadas relevantes. Dentro de los constituyentes de ese contrato de concesin se encuentran especficamente: -La Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades. -La Ley de Bases del Medioambiente. -Bases de Licitacin -Oferta Tcnica y Econmica de Licitantes -El Decreto Alcaldicio de Adjudicacin

Si puede disearse un contrato aproximadamente completo, como es el caso, el mejor mecanismo para asignar la concesin ser la licitacin. No existe ninguna razn desde el punto de vista econmico para no concesionar a la mejor oferta. Las bases de licitacin definirn la forma en que se llevara a cabo la licitacin, y especificaran todos los compromisos entre la municipalidad y el inversionista privado que la concesin implica. Este texto, en consecuencia, constituye el corazn del contrato y regula la mayor parte de las relaciones de la concesin. Dado que las bases de licitacin tienen una validez legal es importante advertir que el objetivo de la presente investigacin slo es proveer una gua conceptual, especialmente en lo que respecta a los criterios de regulacin econmica. Consecuentemente, se subraya enfticamente la necesidad de contar con una adecuada asesora profesional (22), a la hora de formular un documento definitivo, que examine con cuidado los detalles que constituyen las particularidades de una situacin concreta. Sin perjuicio de lo anterior, existen aspectos estandarizados o que son usuales en la mayora de las bases de concesin. Estos se mencionaran en forma superficial, para dar una visin de las bases en su conjunto. En el anexo es entregado un documento modelo, como los utilizados por el Programa de Concesiones del Ministerio de Obras Pblicas de Chile. En general, las bases de licitacin deben contener tres partes: a. Bases administrativas b. Bases tcnicas c. Bases econmicas Las bases administrativas definen los aspectos de procedimiento de la licitacin, en tanto especifican cmo debe elaborarse, negociarse, suscribirse y hacerse cumplir el contrato de concesin, el concesionario y la Municipalidad. Un bosquejo se proporciona en la Tabla N2.

Tabla N2ContenidoPresentacin o Introduccin De la Licitacin

Tpicos a CubrirIdentificacin de la obra o servicio pblico a concesionar Quienes pueden participar en la licitacin Definiciones de palabras empleadas en las bases Presupuesto oficial estimado de la obra Costos de la oferta Documentos que conforman las bases de licitacin Idioma de la oferta Condiciones de entrega de ofertas Documentos de oferta tcnica Documentos de oferta econmica

RecomendacionesDelimitar exactamente el mbito sujeto a concesin y los derechos concesionados Especificar restricciones de nacionalidad, personalidad jurdica o requisitos de inscripcin en registros. Definir responsabilidad y tratamiento de los costos de presentarse a la licitacin. Especificar todos los documentos que tengan incidencia legal en la concesin y el orden de prelacin

De Ofertas

las

Definir idioma, formato y nmero de copias a entregar de cada documento. Definir documentos que deben estar contenidos en sobre de oferta tcnica, como las especificaciones constructivas

22

Fundamentalmente jurdica.

Recepcin y Evaluacin de Ofertas

Recepcin y apertura de ofertas Estudio de oferta tcnica Apertura y evaluacin de oferta econmica

Adjudicacin e Inicio del Contrato

Relaciones entre Concesionari o y Municipalidad

De la Construccin

De la explotacin de la obra Extincin de la concesin

Adjudicacin del contrato Constitucin de sociedad concesionaria y suscripcin y protocolizacin del contrato Costos de trmites del contrato de concesin Plazo y fecha de inicio formal de concesin Fiscalizacin de construccin y operacin Garantas del contrato Obligacin de entrega de informacin tcnica y financiera de concesionaria a Municipalidad Infracciones y multas Etapas de construccin Programa de ejecucin de obras Inicio de construccin Declaraciones de avance Marcha blanca y puesta en servicio

Causales de extincin de la concesin Condiciones de extincin de la concesin Extincin anticipada de concesin

De la Comisin Conciliadora

Constitucin y funcionamiento comisin conciliadora

de

Condiciones Econmicas de la Concesin

Condiciones para desembolsos y reintegros Compensaciones Aspectos tributarios y financieros Nuevas inversiones y/o mejoramientos de eficiencia

y de servicio, promesas de constitucin de sociedades, autorizaciones legales, acreditacin de personera jurdica del representante legal, garantas, etc. Definir exactamente la forma en que debe ser presentada la oferta econmica, de modo de hacer comparables las ofertas. Definir fecha, hora y lugar y responsables de la recepcin de las ofertas. Definir orden de apertura de ofertas (primero tcnica y luego econmica) y condiciones de aceptabilidad de ofertas tcnicas recibidas, tratando tema de posibilidad de completar antecedentes. Definir responsable de levantar acta de recepcin y contenido de dicha acta. Definir custodia y devolucin de documentos. Definir comisin evaluadora de ofertas tcnicas y criterios de evaluacin de aceptabilidad de oferta. Especificar procedimientos para definir y comunicar adjudicacin de contrato (i.e. acta, carta certificada, publicacin, etc.) y conformidad con condiciones de adjudicacin Determinar plazo mximo para constitucin de sociedad (si corresponde) y para firma de contrato de concesin. Definir responsabilidad de costos de trmites del contrato de concesin Identificar a fiscalizadores o inspectores municipales y definir exhaustivamente funciones y atribuciones. Especificar el tipo de garantas exigibles, acordes con cada etapa (i.e. construccin, explotacin, etc.) Definir condiciones para auditores externos Especificar montos y criterios de aplicacin de sanciones y multas Establecer requerimientos sanitarios, ambientales y otros, previo al inicio de obras. Determinar los formatos de elaboracin de planos y reportes. Determinar momento de puesta en servicio con exactitud, a partir del cual pueden obtenerse los beneficios privados de la concesin Indicar exhaustivamente causales de extincin, anticipada o no Precisar condiciones y procedimiento de entrega de infraestructura especificadas en bases tcnicas de licitacin. Determinar procedimiento de devolucin de garantas y/o de aplicacin de las mismas ante situaciones de deterioro de infraestructura Establecer mecanismos prejudiciales progresivos, que van desde el acuerdo bilateral por escrito, hasta la nominacin de una comisin conciliadora de mutuo acuerdo, cuya resolucin es acatada obligatoriamente entre las partes. Definir plazos y condiciones para desembolsos desde el municipio hacia concesionario y de reintegros, en sentido contrario. Establecer participacin en beneficios derivados de ampliacin de capacidad y mejoramientos de eficiencia.

Por su parte, las bases tcnicas definen los estndares constructivos y operacionales de las instalaciones de reciclaje, enmarcados en las consideraciones funcionales, tcnicas, administrativas y ambientales vigentes. Para el caso de la presente investigacin, las plantas de compostaje son unidades modulares, bastante simples desde el punto de vista de la ingeniera, consistentes en

una superficie plana impermeabilizada, que puede ser de hormign u otro material, dependiendo de los requerimientos de cobertura y proteccin (23). Esta superficie debe contener algn sistema de captacin de jugos lixiviados de las pilas de materia orgnica, los que pueden ser reintroducidos al proceso de compostaje, mezclados con material slido. En esta superficie los residuos apilados sufren un proceso de digestin bacteriana de carcter aerbico. Esto demanda un volteo aproximadamente quincenal de las pilas, asunto que puede implicar o no mecanizacin. Tambin existen mecanismos de inyeccin de aire y regulacin de temperatura que aceleran la digestin, pero que implican intensidades de capital mayores. Esto depender, en general, de los precios relativos del terreno, mano de obra, capital e impactos ambientales de distintos esquemas de compostaje. Tras este proceso de fermentacin, el compost regularmente es tratado mediante inoculacin de lombrices, a travs de las cuales se enriquece el material orgnico resultante. Si bien el compostaje puede ser utilizado para tratar cualquier tipo de residuo orgnico, es importante especializar un tratamiento para residuos orgnicos domiciliarios, debido a que la diversidad de la mezcla de residuos de las casas posibilita un rendimiento y calidad estndar de la materia orgnica y del compost resultante. El uso, por ejemplo, slo de restos de podas o aserrn puede implicar un alto porcentaje de lignina en los residuos, que puede operar como fitoinhibidor del crecimiento de las plantas fertilizadas con compost. Por su parte, los restos de jardines tienen un alto contenido de agua que alterar el rendimiento de las pilas de compostaje. A su vez, el uso de los desechos de calles y plazas puede implicar la colocacin de un exceso de impurezas en la materia orgnica, que inhibe la accin bacteriana (alcalinidad del barro o cenizas). Lo mismo puede decirse del uso de restos de algas marinas y desechos recolectados en playas (CET, 2000). Para cada uno de estos tipos de desechos, el proceso de compostaje requiere ajustes tcnicos y supervisiones sanitarias especficas, por lo que no es recomendable permitir su mezcla. Considerando las diferentes variaciones existentes para un mismo tratamiento de residuos orgnicos domiciliarios, segn las condiciones ambientales y econmicas locales, no parece conveniente especificar las obras a desarrollar, ms all de los requerimientos mnimos desde el punto de vista sanitario y ambiental. A continuacin, en la Tabla N3 se seala lo que debiera ser un esquema bsico para el ordenamiento de las bases tcnicas, dejando la formulacin especfica de los contenidos a los ingenieros y profesionales competentes. En el anexo de las bases deEl clima es un factor fundamental en el diseo tcnico de plantas de compostaje. Mientras que en zonas clidas y lluviosas la cobertura puede no ser necesaria o puede consistir en algn recubrimiento estacional, en zonas lluviosas la cobertura es indispensable para evitar que el exceso de agua inhiba la combustin biolgica. A su vez, en zonas fras probablemente el uso de un invernadero sea recomendable, desde el punto de vista de aprovechamiento del calor. Del mismo modo que en zonas secas de altura este mismo modelo puede usarse desde el punto de vista de conservacin de humedad de las pilas.23

licitacin se entregan las especificaciones tcnicas de las instalaciones utilizadas en Tom, segn el contenido de la Declaracin de Impacto Ambiental que tuvo que ser elaborada.

Tabla N3Contenido Introduccin Obras a Realizar Tpicos a Cubrir Resumen de obras a realizar Obras nuevas Consideraciones ambientales Plan de manejo ambiental mnimo durante la construccin Plan de prevencin de riesgos Plan de monitoreo Mantenimiento y conservacin de las obras concesionadas Recomendaciones -Establecer normas para aire y aguas subterrneas

De la Explotacin de la Concesin

Identificar eventualidades que pudieran alterar normal funcionamiento de concesin y establecer responsabilidades en cada caso

Finalmente, las bases econmicas establecen los factores de licitacin y, por lo tanto, determinan quien ser el concesionario con la mejor oferta econmica. La forma en que se estructuran las bases econmicas, puede influir significativamente en el xito de una concesin, por lo que debe prestarse especial atencin en su diseo.

3.1.5. Variables dirimentes de una concesin Las distintas formas en que los factores de licitacin pueden disearse, se denominarn, variables dirimentes. Es decir, variables mediante las cuales se dirime o define, la competencia entre los licitantes. Las variables dirimentes ms usuales son (24): a. b. c. d. e. Menor tarifa sombra solicitada por el concesionario. Mayor pago del concesionario a la municipalidad. Menor valor presente de los ingresos de la concesin. Menor subsidio solicitado por el concesionario a la municipalidad. Una combinacin de las anteriores.

En el caso de las instalaciones de compostaje bajo estudio, las estimaciones efectuadas indican que se trata de un negocio privadamente no rentable o al menos de mucho riesgo, an en presencia de separacin en origen. La posibilidad de que resulten atractivas como tecnologa de disposicin final para una municipalidad, est dada por el potencial ahorro de costos de uso de vertederos intercomunales. Dicho ahorro puede24

Se deja de lado el criterio de menor tarifa cargada al usuario del servicio de aseo por parte del concesionario, debido a que por ley esto no es posible. Este criterio es una variable dirimente muy usual en las concesiones viales. Los licitantes calculan su estructura de costos y su perfil de ingresos estimado (dada una estimacin de la demanda o flujo vehicular) e hipotticamente, el ms eficiente ser capaz de ofrecer el cobro de una tarifa (peaje) ms baja al usuario, manteniendo una rentabilidad econmica. En concesiones viales, la tarifa cobrada al usuario resulta ser un parmetro efectivo para el xito de la concesin. La razn principal es que existe un alto poder de control sobre la variable: el que no paga, no pasa. Adems es un criterio legitimado entre los usuarios, ya que es usual pagar peajes en las carreteras.

ser utilizado para incentivar a los privados a invertir en compostaje, minimizando las externalidades negativas de los vertederos y generando externalidades positivas, asociadas a la educacin ambiental de la poblacin, a nuevas fuentes de empleo y a la sustitucin de fertilizantes qumicos por biolgicos. Para situaciones como esta, donde existe alta rentabilidad social pero baja rentabilidad privada, la variables dirimentes usual la de menor tarifa sombra. Este nombre deriva del concepto econmico de precio sombra; en este caso, para un bien cuya produccin genera externalidades sociales positivas, como el compost. Si se asume que el precio privado de venta del compost est por debajo del costo marginal de produccin, pero que las externalidades positivas que genera esta produccin son al menos tan valiosas como para compensar esta diferencia, entonces desde el punto de vista de la eficiencia econmica, socialmente quedara justificado el pago de un subsidio que compense esta brecha. Este subsidio compensatorio e individual para el inversionista privado, es conocido como tarifa sombra. En el caso de las plantas de compostaje, si la variable dirimente fuera la menor tarifa sombra solicitada por el concesionario a la municipalidad, ganara el privado que pidiera la menor tarifa por unidad (tonelada o metro cbico) de residuo orgnico domiciliario dispuesto por los vehculos recolectores y/o por particulares que transportan los residuos hasta la planta (25). Como fue indicado en el punto 2.1, dos son las principales dificultades que enfrenta la municipalidad al utilizar este criterio. La primera tiene que ver con la calidad de informacin que puede manejar sobre la cantidad de residuos orgnicos dispuestos en las plantas de compostaje, dados los evidentes incentivos a sobredeclarar la cantidad de residuos orgnicos domiciliarios tratados (por ejemplo, adicionando agua a los residuos, transportando residuos de otros orgenes, etc.) sern muy fuertes (26). En cualesquiera de los casos, bajo un esquema de tarificacin por unidad existe el riesgo adicional de que el concesionario capt