Disciplina Do Parcel Amen To Do Solo Urbano

8/8/2019 Disciplina Do Parcel Amen To Do Solo Urbano

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DISCIPLINA DO PARCELAMENTO DO SOLO URBANORochelle Jelinek1

1FORMASDEPARCELAMENTODOSOLOURBANO

1.1 Loteamento, desmembramento e desdobro

Parcelamento do solo urbano o processo cuja finalidade proceder diviso de gleba para fins de urbanizao, edificao e ocupao, podendo serexecutado sob as formas de loteamento, desmembramento ou desdobro.

Para compreenso desse processo, convm definir alguns aspectospor ele abrangidos.

A Lei Federal n. 6.766/79, que rege o parcelamento do solo urbano,

no define2 o que seja gleba, embora utilize essa palavra em diversosdispositivos. Digenes Gasparini conceituou gleba como toda rea em que sepode, nos termos da lei, implantar um loteamento para fins urbanos3. Ecomplementa que no podem ser consideradas glebas as reas (lotes equadras) resultantes de urbanizaes j efetivadas. Em outras palavras, gleba a rea de terreno que ainda no foi objeto de parcelamento urbano regular,isto , aprovado e registrado4. Aps o registro do parcelamento do solo noCartrio do Registro de Imveis, o imvel deixa de existir juridicamente comogleba e passa a existir juridicamente como coisa loteada ou desmembrada,composta de lotes e reas pblicas.5

Na lei tem-se uma imprecisa e vaga definio de lote inserta no art. 2o,4o, da lei n. 6.766/79: considera-se lote o terreno servido de infra-estruturabsica cujas dimenses atendam aos ndices urbansticos definidos pelo planodiretor ou lei municipal para a zona em que se situe. Amadei define lote comoa poro de terra resultante do parcelamento urbano destinada edificao ourecreao6.

Distino que tambm se impe entre as formas de parcelamento dosolo: loteamento, desmembramento e fracionamento.

O art. 2o, 1o, da Lei n. 6.766/79, conceitua loteamento como sendo asubdiviso de gleba em lotes destinados edificao7, com abertura de novas

1Promotora de Justia-Ministrio Pblico do RS, Especialista em Direito Ambiental pela UniversidadeFederal do RS-UFRGS, Mestranda em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica do RS-PUC/RS.2 Sobre esse aspecto, entende-se que a lei no existe para definir conceitos, mas sim para prescrever

regras.3 GASPARINI, Digenes. O municpio e o parcelamento do solo. 2.ed. So Paulo: Saraiva, 1988, p.12.4 AMADEI, Vicente Celeste; AMADEI, Vicente de Abreu. Como lotear uma gleba: o parcelamento do

solo urbano em seus aspectos essenciais. 2.ed. Campinas: Millenium, 2002, p. 1-3.5 A distino importante, pois, identificado o terreno como lote e no gleba, h tendncia de, em caso de

novo parcelamento, ser evitada nova destinao de espaos livres de uso pblico (o que significa nohaver perda de rea til de domnio privado), quando reparcelamento estiver dentro da mesmafinalidade do parcelamento original, o que, s vezes, pode configurar burla s exigncias da Lei n.6.766/79, como se ver adiante.

6 AMADEI; AMADEI, Como lotear uma gleba..., p. 3-4.7 Quando a lei fala em edificao, no especifica que espcie, podendo abranger qualquer tipo, inclusive

as que no sejam destinadas unicamente moradia habitual dos adquirentes dos lotes, podendo serstios de recreio, hotis, escolas, parques e outros quaisquer. COUTO, Srgio A. Frazo do. Manualprtico e terico do parcelamento urbano. Rio de Janeiro: Forense, 1981. p. 27.


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vias de circulao8, de logradouros pblicos9 ou prolongamento, modificaoou ampliao das vias existentes. A conceituao bastante em si, encerrandoqualquer discusso.

A Lei n. 9.785/99, que alterou a Lei n. 6.766/79, teve vetado 10 o 2o

do art. 2o

, que conceituava o desmembramento. Mesmo deixando deconceitu-lo, a lei manteve o instituto, ao determinar, no art. 11, que devem seraplicadas ao desmembramento, no que couberem, as disposies urbansticasvigentes para as regies em que se situem, ou, na ausncia destas, asdisposies para os loteamentos.

Os dois institutos diferem significativamente porque no loteamento habertura de novas vias de circulao, de logradouros pblicos ouprolongamento, modificao ou ampliao das vias existentes, enquanto nodesmembramento ocorre um aproveitamento do sistema virio existente, semse cogitar de prolongamento, modificao ou ampliao de ruas ou avenidas.Em ambas as modalidades de parcelamento do solo, entretanto, h

indispensabilidade da observncia das normas da Lei n. 6.766/79: para serregular, o parcelamento deve ter aprovao do projeto pelo Municpio,registro11 no Registro de Imveis competente e execuo de infra-estrutura12.

O fracionamento ou desdobro de rea o reparcelamento de lote (eno gleba). No foi mencionado pela Lei n. 6.766/79, porque o 2o do art. 2oda Lei n. 9.785/99 tambm foi vetado, com o escopo de evitar a prtica dodesdobro sucessivo de lotes, pela qual deixaria o loteador de atender sexigncias legais. Mas, na prtica, o fracionamento de lotes continua a existir.A controvrsia que surge quanto sujeio desta forma de parcelamento snormas da Lei n. 6.766/79. que, em muitos casos, o desdobro pode ser umaforma de burla lei do parcelamento do solo, um subterfgio para fugir sobrigaes legais, especialmente de execuo de obras de infra-estrutura. Noentanto, somente no caso concreto poder ser aferida a necessidade daaplicao das normas do parcelamento do solo urbano, pela administraomunicipal, pelo registrador pblico e pelos aplicadores da lei.

8 As vias de circulao interna no loteamento so necessrias para facultar o acesso a todos os lotes. Aoestabelecer a obrigatoriedade destas, a lei visou evitar a necessidade dos ocupantes dos lotes centrais devalerem de servides em propriedades de terceiros para chegar aos seus lotes ou ir deles s vias

pblicas prximas. Ibidem, p. 28.9 A exigncia que a lei faz de existncia de espaos pblicos (reservas florestais, praas, play-grounds,campos ou quadras de esporte, locais para reunies coletivas, etc.) para utilizao comum dos que alivierem a morar objetiva atender s necessidades de lazer, esportes, divertimento, para que o loteamentono se torne local inspido. Ibidem, p. 29.

10 O veto se deu sob duplo fundamento: a um, porque o dispositivo admitia o desmembramento comacrscimo do sistema virio, o que poderia causar confuso com o instituto do loteamento; a dois,porque no desmembramento, no havendo exigncia de destinao de rea ao Poder Pblico, o que,segundo o veto, provocaria escassez de espao para a implantao de escolas, de centro de sade,praas e outros equipamentos necessrios aos futuros parcelamentos, em prejuzo da comunidade local.

11 O art. 167, inc. II, n. 4, da Lei de Registros Pblicos, dispe que o loteamento deve ser registrado, aopasso que o desmembramento simplesmente averbado. J o art. 18 da Lei n. 6.766/79 diz que,aprovado o projeto de desmembramento ou parcelamento, dever o loteador lev-lo a registro

imobilirio, sem fazer diferenciao quanto ao ato notarial. Entende-se que, independente dadenominao, os efeitos e as exigncias para a anotao registral so os mesmos, razo pela qual no hpor que haver distino, utilizando-se, doravante, a palavra registro.

12 Sobre a questo, ver requisitos urbansticos do parcelamento do solo para fins urbanos, no captulo 4.


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Quando a diviso da rea no chegar a formar novo aglomeradohabitacional, no houver abertura, prolongamento ou ampliao das vias e,sobretudo, quando o seu proprietrio no visar ao parcelamento para fins devenda de vrias unidades isoladas(novos lotes), no h desmembramento ou

loteamento sujeito Lei n. 6.766/7913

. Amadei cita, com base em decisesadministrativas da Corregedoria-Geral da Justia de So Paulo, que a dispensadas exigncias da Lei n. 6.766/79 admitida para desdobros de pequenoporte, objetivando a diviso da rea em dois, trs, ou at dez lotes, quando nohouver razo jurdica para a exigncia, porque evidente a desnecessidade datutela urbanstica e de proteo dos adquirentes dos lotes. Tambm mencionaa existncia de casos em que no foi admitida dispensa das exigncias legaispara desdobro em dezessete, dez e at quatro lotes, quando se verificou quevisava burla Lei n. 6.766/7914.

Destarte, tem-se que a aplicao da Lei n.6.766/79 ao fracionamentono se d necessariamente de acordo com o nmero de lotes divididos, mas

sim em razo da necessidade de tutela urbanstica, ambiental e consumeiristano caso concreto, de modo a exercer controle sobre a instalao deconglomerados urbanos desordenados ou sem recursos infra-estruturaisurbanos necessrios.

1.2 Formas irregulares de parcelamento do solo

Os parcelamentos urbanos podem ser regulares ou irregulares,conforme atendam ou no aos preceitos legais. A Lei n. 6.766/79 nodistingue com preciso essas formas de parcelamento; apresenta os limites doregular e, por conseqncia, do irregular.

regular o parcelamento urbano que atende a todas as exignciasadministrativas do Poder Pblico e, depois de aprovado pelo Municpio, registrado perante o Registro de Imveis da circunscrio onde se encontra agleba fracionada.

irregular, num sentido amplo, todo o parcelamento que noobedeceu s regras tcnico-administrativo-jurdicas exigidas na lei, que no foiregistrado no Registro de Imobilirio ou que no foi executado de acordo comos projetos. Esses parcelamentos em desacordo com a lei podem ser

clandestinosou irregulares(stricto sensu).

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1.2.1 Parcelamentos clandestinos ou irregulares

Irregulares so os parcelamentos cujos projetos so aprovados pelaautoridade municipal e no registrados no Registro de Imveis competente ou

13 Nesse sentido: Se no gleba que est sendo dividida em lotes, mas, simplesmente, um lote de 500m2

que est sendo desdobrado em duas partes, no se trata de desmembramento, mas de simples desdobre,

no sujeito Lei n. 6.766/79. (Ap. 826-0, do Conselho Superior da Magistratura do Tribunal deJustia de So Paulo. Rel.: Arnaldo Rizzardo. j. 17/02/82).

14 AMADEI; AMADEI, Como lotear uma gleba... p. 4-5.15 Sobre as irregularidades nos loteamentos, ver mais no captulo 6.


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cujas obras de urbanizao no foram executadas ou o foram em desacordocom a licena expedida, apesar de ter sido efetivada a venda, cesso ouocupao de lotes.

Clandestinosso os parcelamentos que no tm projeto aprovado pela

autoridade municipal e conseqentemente no registrados , masimplementados de fato, como aponta Jos Carlos de Freitas16:

Clandestino no , apenas, o loteamento feito s ocultas.Tanto aquele desconhecido oficialmente pelo PoderPblico, porque inexistente solicitao de aprovao,quanto o que deriva do indeferimento do respectivopedido, por no atender s exigncias legais. Num enoutro caso, sempre sem a chancela oficial, ele implantado fisicamente pelo loteador, com a abertura deruas, demarcao de quadras e lotes e com a edificao

de casas pelos adquirentes.

Rosngela Staurenghi17 anota que a doutrina jurdica tradicionalmenteclassifica o parcelamento do solo em loteamentos ou desmembramentos,regulares, irregulares ou clandestinos. E acrescenta que os assentamentosinformais invases tambm so formas de parcelamento clandestino dosolo, que exigem regularizao fundiria, com correo dos aspectosdominiais, urbansticos e ambientais.18

2RESTRIESURBANSTICASEAMBIENTAIS

2.1 Zonas urbanas e zonas rurais

O parcelamento do solo para fins urbanos somente admitido emzonas urbanas, de expanso urbana ou de urbanizao especfica, assimdefinidas pelo plano diretor ou em lei municipal (art. 3o, caput, da Lei n.6.766/79). A lei do parcelamento excluiu de sua rbita de aplicao osloteamentos para fins rurais19.

16 FREITAS, Jos Carlos de. Loteamentos clandestinos: uma proposta de preveno e represso. In:FREITAS, Jos Carlos de (coord.). Temas de direito urbanstico. So Paulo: Imprensa Oficial doEstado: Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, 2000, v.2, p. 335.

17 STAURENGHI, Rosngela. Regularizao fundiria de assentamentos informais. Texto indito,produzido para orientar debate ocorrido em 12/11/2003 na Cmara Federal de Deputados Comissode Desenvolvimento Urbano, sobre a alterao da Lei n. 6.766/79. Edsio Fernandes tambm anotaque as favelas so consideradas forma de loteamento, ainda que com caractersticas peculiares, justificando sua classificao como reas de urbanizao especfica. FERNANDES, Edsio.Perspectivas para a regularizao fundiria em favelas luz do Estatuto da Cidade. In: FREITAS, JosCarlos de (coord.). Temas de direito urbanstico. So Paulo: Imprensa Oficial do Estado: MinistrioPblico do Estado de So Paulo, 2001, v.3, p. 197.

18 Sobre os parcelamentos a margem da lei, ver captulo 6.19 Os loteamentos para fins rurais ou agrrios obedecem a normas especiais editadas pela legislaoagrria: Estatuto da Terra (Lei n. 4.504/64), seu regulamento (Decreto n. 59.428/64), pela Lei n.5.868/72, pelo Decreto-Lei n. 58/37 e pela Instruo do INCRA n. 17-b/80.


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Importante definir-se algumas terminologias fins urbanos, zonasurbanas, de expanso urbana e de urbanizao especfica, fins rurais e zonarural para que se possa aferir a incidncia da lei em comento.

No dizer de Srgio Frazo do Couto20, o parcelamento do solo com

fins urbanos refere-se ao fracionamento do espao territorial especificamentedestinado a abrigar contingentes humanos para formao, expanso ouconservao das cidades. Nesse enfoque, define as espcies de solo urbanoque contm o conceito de parcelamento para fins urbanos: solo urbanopropriamente dito poro territorial onde existem erigidas, continuamente, asmoradias dos seus habitantes, as vias de circulao entre as unidadesresidenciais, os servios prprios, direo poltico-administrativa; solo deexpanso urbana poro territorial indefinida aos redor das cidades, paraonde possa seu crescimento se dirigir, pela agregao de novos componentesurbansticos constantes da zona urbana propriamente dita; solo urbanizvel aquele onde as condies geolgicas, sanitrias, ecolgicas, etc., impedem

atualmente sua ocupao pela populao, sem riscos para ela, at ascorrees necessrias para torn-lo habitvel. Assevera, ainda, que essestipos de solo urbano podem sofrer mutaes nas categorias classificatrias porfora de normas legais pertinentes ou fatos sociais e obras governamentaisque incidam sobre eles.

Por esse prisma, so zonas urbanas, alm daquelas de edificaescontnuas de povoao, as partes adjacentes e as reas que, a critrio doMunicpio, venham a, possivelmente, ser tambm ocupadas por edificaes econcentraes demogrficas contnuas.21

O crescimento das cidades, no s no sentido vertical, mas tambmhorizontal, uma constante, de modo que reas isoladas passam, em poucotempo, a ser ocupadas por edificaes e concentraes urbanas. A expansodos limites horizontais da cidade se d inicialmente com o deslocamento dasclasses menos favorecidas para reas perifricas (os cintures de pobreza) e,tambm, da ocupao de campos por stios de recreio, casas de campo,chcaras, para onde a populao procura deslocar-se em busca detranqilidade aos finais de semana e at para moradia. Nesse contextovislumbram-se

20 COUTO,Manual prtico..., p. 8-11.21 O Cdigo Tributrio Nacional (Lei n. 5.172/66) traz em seu bojo uma definio de zona urbana (para

fins de incidncia de imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana), no art. 32, 1o e 2:

1o Para os efeitos desse imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal,observado o requisito mnimo da existncia de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dosincisos seguintes, construdos ou mantidos pelo Poder Pblico:I meio-fio ou calamento, com canalizao de guas pluviais;II abastecimento de gua;III sistema de esgotos sanitrios;IV rede de iluminao pblica, com ou sem posteamento para distribuio domiciliar;V escola primria ou posto de sade a uma distncia mxima de 3 (trs) quilmetros do imvel

considerado.2o A lei municipal pode considerar urbanas as reas urbanizveis, ou de expanso urbana,constantes de loteamentos aprovados pelos rgos competentes, destinadas habitao, indstria ouao comrcio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos termos do pargrafo anterior.Essa referncia relevante, uma vez que muitos parcelamentos irregulares, executados em zonas rurais,

mas com fins urbanos, no observaram as exigncias da Lei n. 6.766/79, sendo interessante acontinuidade dessa condio de irregularidade tanto para o loteador que no precisa executar todas asobras de infra-estrutura nem outorgar escritura pblica de transferncia do domnio dos lotes, quantopara os adquirentes, que preferem a incidncia do ITR do IPTU.


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as zonas de expanso urbana, reas para onde tende o crescimento dascidades, com a localizao de novas levas humanas.

A expanso horizontal da cidade tambm ocorre com o deslocamentodas indstrias encravadas nos ncleos urbanos, para evitar a falta de sossegoda populao em razo da poluio sonora e ambiental, que determina acriao de reas ou distritos industriais mais afastados, o que acaba por levaros operrios a residirem mais perto do local de trabalho e, em seguida, vem ocomrcio para servi-los. As reas destinadas pela legislao municipal paracriao de distritos industriais, por exemplo, seriam zonas de urbanizaoespecfica.

De acordo com o art. 3o da Lei n. 6.766/79, ao Municpio compete,privativamente, delimitar o permetro urbano dentro de seu territrio,notadamente para fins urbansticos. Mas no cabe ao Municpio estabelecer

critrios de definio de zona urbana ou de expanso urbana. Cabe leiurbanstica estabelecer os requisitos que daro rea condio de urbana ouurbanizvel, e, atendidos esses requisitos, a lei especial municipal delimitar opermetro urbano, as reas de expanso urbana e os ncleos emurbanizao22.

Em contraponto s zonas urbanas (em sentido amplo), existem aszonas rurais, que Frazo do Couto23 conceitua como as destinadas produoe explorao de bens necessrios alimentao das populaes existentesnos ncleos urbanos.24

As normas jurdicas incidentes sobre a matria fazem concluir quepodem existir reas rurais em zonas urbanas e reas urbanas em zonas rurais.Como assevera Digenes Gasparini25, um imvel rural pode estar localizadoem zona urbana, expanso urbana ou em zona rural.

Diante disso, afirma-se haver a possibilidade de existir rea urbana (sesua destinao no for agrcola ou pecuria, nem medir mais de um hectare)em zona rural e rea rural em zona urbana lato sensu.

E, por fim, contrapondo as definies de zona urbana e zona rural,imvel urbano e imvel rural, chega-se concluso que parcelamento parafins urbanos o que se destina urbanizao, edificao e ocupao, com a

22 No mbito do Rio grande do Sul, a Lei de Desenvolvimento Urbano (Lei Estadual n. 10.116/94)

definiu reas urbana e de expanso urbana, nos arts. 11 a 14.23 COUTO,Manual prtico..., p. 41.24 O Estatuto da Terra, em seu art. 4o, inc. I, define imvel rural como o prdio rstico aquele de rea

contnua, qualquer que seja a sua localizao, que se destina explorao extrativa agrcola, pecuriaou agro-industrial. O critrio da destinao afasta os demais, eis que a lei, para considerar um imvelcomo rural (fora da esfera da Lei n. 6.766/79), no leva em conta sua localizao nem sua dimenso.J o Cdigo Civil estabelece que os imveis devem ser considerados urbanos ou rurais conformeestejam localizados na rea urbana ou na rea rural, inadmitindo a existncia de rea rural encravadaem zona urbana ou de imvel urbano (independente de seu aproveitamento e sua destinao) em zonarural. A Lei n. 5.868, para fins de incidncia do imposto sobre a propriedade territorial rural, consideraimvel rural aquele que se destina explorao agrcola, pecuria, extrativa, vegetal ou agro-industrial,independente de sua localizao, e tiver rea superior a 1 (um) hectare, levando em considerao, dessaforma, dois aspectos destinao e dimenso, com prevalncia deste ltimo, de modo que as reas

menores que um hectare devero ser consideradas urbanas (em sentido amplo). Mais sobre a questo:BALBINO FILHO, Nicolau. Registro de imveis. 9. ed. So Paulo: Saraiva, p.355. MENDONA,Rafael Augusto de.Direito agrrio. 2..ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1997, p.301.

25 GASPARINI, O municpio..., p.182.


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finalidade de habitao, indstria ou comrcio, enquanto parcelamento parafins rurais o que se destina explorao econmica da terra - agrcola,pecuria, extrativa ou agro-industrial.

J se disse que o parcelamento do solo para fins urbanos somente

admitido em zonas urbanas, de expanso urbana ou de urbanizaoespecfica, assim definidas pelo plano diretor ou em lei municipal, restandoexcludos da rbita da Lei n. 6.766/79 os loteamentos para fins rurais. E nashipteses em que reas rurais so fracionadas mediante loteamentos oudesmembramentos para fins urbanos, qual a lei aplicvel espcie?

O art. 53 da Lei n. 6.766/7926 prescreve que toda alterao deuso do solorural para fins urbanos dependem de prvia audincia do INCRA, do rgometropolitano (quando for o caso), e da aprovao da Prefeitura Municipal,segundo as exigncias da legislao pertinente. Este dispositivo teve comoobjetivo regrar a alterao do uso do solo rural para fins urbanos e no o

parcelamento do solo rural para finalidade urbana27, porque no disciplinoucomo este poderia ocorrer.

Feita essa premissa, conclui-se que o art. 53 no abriu uma exceoao art. 3o da Lei n. 6.766/79 (que s admite parcelamento para fins urbanosem zonas urbanas lato sensu).

Assim, o parcelamento de imvel rural (localizado em zona rural) parafins urbanos s ser factvel se lei municipal redefinir o seu zoneamento,transformando a zona rural ou parte dela (onde se encontra o imvel) em zonaurbana ou de expanso urbana.

Sobre a questo, Toshio Mukai conclui que, se um imvel rural perdeusuas caractersticas de explorao agrcola, extrativa vegetal, pecuria ouagro-industrial, dever ele obedecer duas condies para o loteamento parafins de stios de recreio ou ncleos urbanos: atender ao art. 53 da Lei n.6.766/79 e ser includo, por lei municipal, em zona de expanso urbana. Semtais condies, o parcelamento ser ilegal e irregular, incidindo sobre osresponsveis as sanes penais do art. 50 da lei retromencionada, uma vez

26 A Instruo n. 17-B/80 do Instituto nacional de Colonizao e Reforma Agrria-INCRA derrogadapelo teor da Constituio Federal, que d autonomia aos Municpios dispe sobre o parcelamento deimveis rurais, preceituando que o parcelamento para fins urbanos de imvel rural situado em zona

urbana ou de expanso urbana, assim definida em lei municipal, rege-se pelas disposies da Lei n.6.766/79, alm da legislao estadual e municipal pertinente ao parcelamento. A referida instruo,quanto aos imveis rurais situados fora de zona urbana ou de expanso urbana, ou seja, em zonadefinida em lei como rural, define que o seu parcelamento para fins urbanos com vistas formao dencleos urbanos, stios de recreio ou industrializao, regido pelo disposto no art. 96 do Decreto n.59.428/66 e o art. 53 da Lei n. 6.766/79.

27 Imagine-se, por exemplo, a implantao de um hotel-fazenda em imvel rural localizado em zona rurale de uma escola tcnica em imvel rural situado em zona urbana. Em ambos os casos h alterao dadestinao do solo rural para fins tipicamente urbanos, sem o objetivo de parcelamento do imvel.Esses exemplos demonstram o limite e o alcance do disposto no art. 53 da lei n. 6.766/79, que regrouunicamente as exigncias para as alteraes do solo rural. Nesse sentido, Digenes Gasparini, aocomentar o referido artigo, anota que o dispositivo no cuida do parcelamento de imvel rural para finsurbanos, pois se relaciona ao uso do solo, e no sua diviso. GASPARINI, O municpio..., p.180. Na

mesma linha de raciocnio, Toshio Mukai, Alaor Caff Alves e Paulo Jos Vilella Lomar concluem queessa disposio se coaduna com o mandamento contido no art. 3o da Lei n. 6.766/79. MUKAI, Toshio;ALVES, Alaor Caff; LOMAR, Paulo Jos Vilella. Loteamentos e desmembramentos urbanos. 2.ed.So Paulo: Sugestes Literrias, 1987, p.290.


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que, desde a Lei n. 6.766/79, no pode mais ser autorizada a implantao deloteamento para stios de recreio ou ncleos urbanos na zona rural28.

No que tange alterao do zoneamento em que est localizado oimvel objeto do parcelamento, destaca-se que a competncia legislativa

municipal no est submissa a nenhum outro rgo29

. Basta o devido processolegislativo para alterar a transformao de determinada zona rural em zonaurbana ou de expanso urbana. Operada a publicao da lei que alterou ozoneamento, dever o Municpio, ento, comunicar a transformao da rearural em urbana ao INCRA, para deixe de lanar o ITR, no prximo exerccio,em relao aos imveis localizados naquela zona; cadastrar esses imveispara efeito de cobrana de IPTU e providenciar a retificao, junto ao Registrode Imveis competente, da qualificao da zona alterada pela lei municipal,passando o Poder Pblico Municipal a ter a prerrogativa de ordenar ecoordenar a ordenao territorial daquela zona.

2.2 reas urbanizveis

Nem todas as reas urbanas, de expanso urbana ou de urbanizaoespecfica so passveis de parcelamento do solo. O pargrafo nico do art. 3oda Lei n. 6.766/79 limita o parcelamento em determinadas reas ditasurbanizveis, enquanto no corrigidos os seus aspectos desfavorveis ecriadas condies de utilizao do solo, por razes de segurana e sadepublica. reas urbanizveis no so necessariamente reas inaproveitveis,mas sim reas que, por questes tcnicas ecolgicas ou geolgicas nopermitem edificao, ocupao ou habitao. A impossibilidade deparcelamento e ocupao, nestes casos, no absoluta, porque os impassespodem, em alguns casos, ser sanados por correes do solo e pelaconseqente criao de condies adequadas ocupao habitacional. Opargrafo nico do art. 3o da Lei n. 6.766/76, in verbis, define as restries:

28 MUKAI, Toshio. Direito urbano-ambiental brasileiro. So Paulo: Dialtica, 2000, p. 119-120, 133 e296. No mesmo sentido: SIQUEIRA, Aluzio Cndido. Direito e legislao de terras. So Paulo:

Saraiva, 1980, p.499. Tambm VIANA, Geraldo Camargo: Se destinam-se morada, eventual oupermanente, tais stios ou chcaras caracterizam-se como propriedade urbana, no se prendendo aozoneamento onde esto localizados. VIANA, Rui Geraldo Camargo. O parcelamento do solo urbano.Rio de Janeiro: Forense, 1985, p. 48. Ainda sobre a questo: Ncleos urbanos e stios de lazer, valedizer, se objetivados pelo loteamento de solo rural, configuram parcelamentos para fins urbanos, poisque no conceito de imvel rural est a explorao extrativa, agrcola, pecuria ou agro-industrial(TJSP, 2a Cm.Civ., Ac 78282-2-S. So Jos dos campos. Rel. Des. Carlos Ortiz).

29 A Constituio Federal de 1988, nos arts. 23, 29, 30 e 182, definiu de maneira explcita a autonomiamunicipal em termos polticos, legais e financeiros e, posteriormente, as leis orgnicas municipaisconsolidaram tal quadro. Diante desse preceito constitucional, no se pode pretender que a audinciaprvia do INCRA prevista no art. 53 da lei n. 6.766/79 (anterior, pois, CF), tenha carter vinculativopara autorizar ou no o Municpio a alterar o seu zoneamento. Sobre a autonomia municipal paratransformar reas rurais em urbanas, sem estar o Municpio adstrito prvia anuncia da Unio, do

Estado ou do INCRA: COUTO, Manual terico..., p. 47-48. Tambm sobre a autonomia dosMunicpios sobre as zonas rurais: FERNANDES, Edsio. O mito da zona rural . IRIB-Instituto do Registro Imobilirio do Brasil, So Paulo, n. 775, ago. 2003. Disponvel em:. Acesso em: 12 ago. 2004.


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Pargrafo nico No ser permitido o parcelamento dosolo:I em terrenos alagadios e sujeitos a inundaes, antesde tomadas as providncias para assegurar o

escoamento das guas;II em terrenos que tenham sido aterrados com materialnocivo sade pblica, sem que sejam previamentesaneados;III em terreno com declividade igual ou superior a 30%(trinta por cento), salvo se atendidas exigncias especiaisdas autoridades competentes;IV em terrenos onde as condies geolgicas noaconselham a edificao;V em reas de preservao ecolgica ou naquelas ondea poluio impea condies sanitrias suportveis, at a

sua correo.

Nas situaes mencionadas30, as reas imprprias para a edificaono podero ser objeto de parcelamento ou nelas tero de ser realizadasobras, pelo loteador, que afastem as impossibilidades tcnicas.31

A limitao quanto s reas alagadias visa a assegurar condies dehabitabilidade em termos de sade pblica. Assim, em terrenos alagadios ousujeitos a inundaes, onde a proliferao de doenas encontra lugar prpriopara disseminar-se, deve o loteador prever no projeto e executar obras paraescoamento das guas32.

A mens legis tambm de garantia da sade pblica quandoestabelece restries para o parcelamento de terrenos insalubres que tenhamsido aterrados com material nocivo. Depois de saneadas, estas reas poderoser passveis de parcelamento, se o trecho territorial em foco for consideradohabitvel, em termos de salubridade, pela autoridade sanitria competente.

Nos terrenos com declive igual ou superior a 30%, segundo a lei,somente podero ser procedidos parcelamentos para fins urbanos se atendidasas exigncias especficas da autoridade municipal competente, que poderoconsistir em obras de lastreamento dos desvos, para prevenir deslizes deencostas, desabamentos, avalanches e outros fenmenos geolgicossemelhantes. Depois de constatada a segurana do local pelos tcnicos

municipais, mediante laudos periciais especficos, pode a rea ser passvel deparcelamento.Em locais com condies geolgicas adversas desfavorveis

edificao, mediante retificaes do solo, aterros e compactaes, possvel

30 No Rio Grande do Sul, a Lei Estadual n. 10.116/94 (Lei do Desenvolvimento Urbano) estabeleceu,alm dessas hipteses, a restrio de parcelamento em terrenos situados fora do alcance dos serviospblicos de abastecimento de gua potvel e de energia eltrica, salvo se atendidas as exignciasespecficas dos rgos competentes (art. 17, inc. VI), e em terrenos dos quais resultem lotes encravadosou em desacordo com os padres estabelecidos no plano diretor ou nas diretrizes gerais de ocupao doterritrio.

31 Em havendo aprovao do parcelamento do solo em tais condies, sem a devida correo, cabe o

pleito judicial de anulao do ato administrativo de aprovao irregular.32 A Lei Estadual n. 10.116/94 vedou expressamente o parcelamento do solo em terrenos sujeitos ainundaes. Para os terrenos alagadios, exige que seja procedida drenagem definitiva e compactao do solo (art. 17, inc. I e II).


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dar condies adequadas para o solo receber edificao e ser passvel deparcelamento.

Quanto s reas poludas, lanando mo o parcelador de providnciaspara correo da degradao ambiental, poder atender aos requisitos

urbansticos para afastar a vedao legal de parcelamento no local.

2.3 reas de preservao ecolgica

Situao diversa das acima esposadas a existente em relao aoslocais denominados pela Lei n. 6.766/79 como reas de preservaoecolgica. questo de ordem legal que no depende da ao do parceladorpara afast-la, cabendo ao Poder Pblico obstar o parcelamento naquele local,em funo dos interesses preservativos ecolgicos.

A impreciso da expresso reas de preservao ecolgica que noencontra qualquer citao em outra norma ou mesmo na literatura da reatcnica levou a doutrina concluso de que a defesa do meio ambienteimpe uma definio extensiva, podendo abranger todas aquelas reas que asnormas instituam como relevantes para os ecossistemas, como asseveraFernando Reverendo Vidal Akaoui33, que acrescenta estarem abrangidas asunidades de conservao (reservas ecolgicas, estaes ecolgicas, parquesnacionais, estaduais e municipais, reas de proteo ambiental, florestasnacionais, estaduais e municipais, reas de relevante interesse ecolgico ereservas extrativistas ou outras a serem criadas pelo Poder Pblico). PauloAffonso Leme Machado34 diz que as reas de proteo ecolgica podemabranger as chamadas de interesse especial (art. 13, inc. I, da Lei n.6.766/79), bem como as reas de preservao permanente, os parquesnacionais, estaduais e municipais, as reservas biolgicas, as reservas de caa,as estaes ecolgicas e as reas de proteo ambiental.

Guilherme Jos Purvin de Figueiredo diz que constituem espaosprotegidos as reas de preservao permanente, reas de reserva legal (queso existentes apenas em zona rural), as reas tombadas (como por ex.monumentos naturais, paisagens e stios ecolgicos tombados) em razo deseu valor ecolgico e as unidades de conservao da natureza35.

Nesse prisma, entende-se que a expresso reas de preservao

ecolgica abrange os espaos ecolgicos (existentes em rea urbana latosensu) protegidos pela legislao: as reas de preservao permanente36, as

33 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. Parcelamento do solo em reas de proteo ecolgica: atentativa de burla legislao urbanstica atravs da instituio de condomnio ordinrio. FREITAS,Jos Carlos de (Coord.). Temas de direito urbanstico. So Paulo: Imprensa Oficial do Estado:Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, 1999, v.1, p.149-156.

34 MACHADO, Paulo Affonso Leme.Direito ambiental brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2003, p.262.35 FIGUEIREDO,A propriedade..., p.256.36 reas de preservao permanente (APP) so aquelas protegidas nos termos dos arts. 2o e 3o do Cdigo

Florestal (Lei n. 4.771/65), situadas ao longo ou ao redor dos corpos hdricos; no topo dos morros,montes, montanhas e serras; nas encostas com declividade superior a 45%; nas restingas, como

fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues; nas bordas dos tabuleiros ou chapadas; em altitudesuperior a 1800metros; cobertas ou no por vegetao nativa, que tm a funo ambiental de preservaros recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade ecolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico da fauna eda flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes humanas.


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reas tombadas e as unidades de conservao37. Estas as reas em que noseria permitida a implantao de loteamentos e desmembramentos.

2.3.1 reas de preservao permanente

Questo tormentosa em relao matria em comento a amplaconceituao das reas de preservao permanente38 e sua aplicao naszonas urbanas das cidades, onde o adensamento demogrfico e a ocupaodesordenada do solo tornam difcil compatibilizar o desenvolvimento dasatividades econmicas, o direito moradia e a preservao do meio ambiente,sendo real e pontual o conflito entre os que buscam a regularizao fundiria eos que colimam a proteo ambiental39.

A primeira indagao que surge sobre a aplicabilidade dos

dispositivos da Lei n. 4.771/65 (Cdigo Florestal) em relao delimitaoeproteo das reas de preservao permanente em rea urbana40,especialmente em face das disposies dos arts. 3o, par. nico, inc.V, e 4o,inc.III, da Lei n. 6.766/79. Para aprofundar a questo, insta trazer colaoos dispositivos pertinentes:

Lei n. 4.771/65:

No mbito do Rio Grande do Sul, o Cdigo Estadual de Meio Ambiente (Lei n. 11.520/2000), no art.192, nico, inciso IV, proibiu expressamente o parcelamento do solo em APP.

37 As unidades de conservao esto arroladas na Lei n. 9.985/00: unidades de proteo integral(estaes ecolgicas, reservas biolgicas, parques nacionais, estaduais e municipais, monumentosnaturais, refgios de vida silvestre e RPPNs-reservas particulares de patrimnio natural) e unidades deuso sustentvel (reas de proteo ambiental, rea de relevante interesse ecolgico, florestas nacionais,reservas extrativistas, da fauna e de desenvolvimento sustentvel).

38 A limitao estabelecida pela instituio das reas de preservao permanente consiste na suaimodificabilidade.

39 A presso poltica para que se afastem os limites impostos pelo Cdigo Florestal nas reas urbanas temsido grande e o argumento mais usado recai sobre o dficit habitacional brasileiro (atualmente em tornode 6,6 milhes, segundo dados do IBGE. O mesmo instituto divulga outro dado que deve sercontraposto: existem no Brasil cerca de 4,6 milhes de imveis vagos, o que evidencia a face injusta daquesto habitacional e leva-nos a afirmar que a soluo do problema no est na ocupao das reas depreservao permanente.

Edsio Fernandes, tratando da compatibilizao entre as agendas Verde e Marrom, enfatiza que tanto odireito ao meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado quanto o direito moradia so elementosdo direito vida. FERNANDES, Edsio. Estatuto da Cidade: promovendo o encontro das agendasverde e marrom. In: LEITE; Jos Rubens Morato; FERREIRA, Heline Sivini (Org.). Estado dedireito ambiental: tendncias. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2004, p.317.Em que pese os esforos existentes para arredar o conflito entre o direito moradia e o direito preservao ambiental, na prtica esse um dos dilemas que assolam os administradores e demaisoperadores que lidam com a questo da ocupao da terra urbana. Problema de difcil soluo, traduz amacroconflituosidade interna tpica dos interesses difusos, dos quais o direito ao ambiente despontacomo uma das expresses mais tpicas.

40 As normas do Cdigo Florestal aplicam-se s reas urbanas, uma vez que o art. 1 do referido diplomalegal no faz distino entre meio rural e urbano. Nesse sentido: FINK, Daniel Roberto; PEREIRA,Mrcio Silva. Vegetao de preservao permanente e rea urbana: uma interpretao do pargrafo

nico do art. 2 do Cdigo Florestal. Revista de Direito Ambiental, So Paulo, n.2, p.77-90, abr./jun1996. Tambm: FREITAS,Matas ciliares. Em sentido contrrio, entendendo que o Cdigo Florestal sse aplica s zonas rurais, e que a faixa no edificvel de 15 metros prevista na Lei n. 6.766/79 se aplicas reas urbanas: AMADEI; AMADEI, Como lotear uma gleba..., p. 403.


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Art. 2 - Consideram-se de preservao permanente, pelos efeito desta lei, as florestas e demais formas devegetao natural situadas:a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d gua

desde o seu nvel mais alto em faixa marginal cujalargura mnima ser: (redao dada pela Lei n7.803/89)1 - de 30 (trinta) metros para os cursos d gua demenos de 10 (dez) metros de largura;2 - de 50 (cinqenta) metros para os cursos dgua quetenham de 10 (dez) a 50 (cinqenta) metros de largura;3 - de 100 (cem) metros para os cursos dgua quetenham de 50 (cinqenta) a 200 (duzentos) metros delargura;4 - de 200 (duzentos) metros para os cursos dgua que

tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros delargura;5 - de 500 (quinhentos) metros para os cursos dgua quetenham largura superior a 600 (seiscentos metros);b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatrios dguanaturais ou artificiais.c) nas nascentes, ainda que intermitentes e noschamados olhos dgua, qualquer que seja a suasituao topogrfica, num raio mnimo de 50 (cinqenta)metros de largura;d) no topo de morros, montes, montanhas e serras;e) nas encostas ou partes destas, com declividadesuperior a 45, equivalente a 100% na linha de maiordeclive;f) nas restingas, como fixadoras de dunas ouestabilizadoras de mangues;g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir dalinha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100(cem) metros em projees horizontais;h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros,qualquer que seja sua vegetao.

Pargrafo nico - No caso de reas urbanas, assimentendidas as compreendidas no permetros urbanosdefinidos por lei municipal, e nas regies metropolitanas eaglomeraes urbanas, em todo o territrio abrangido,observar-se- o disposto nos respectivos planos diretorese leis de uso do solo, respeitados os princpios elimites a que se refere este artigo.Art. 3 - Consideram-se, ainda, de preservaopermanente, quando assim declaradas por ato do PoderPblico, as florestas e demais formas de vegetaonatural destinadas:

a) a atenuar a eroso das terras;b) a fixar as dunas;


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c) a formar faixas de proteo ao longo de rodovias eferrovias;d) a auxiliar a defesa do territrio nacional a critrio dasautoridades militares;

e) a proteger stios de excepcional beleza ou de valorcientfico ou histrico;f) a asilar exemplares da fauna ou flora ameaados deextino;g) a manter o ambiente necessrio vida das populaessilvcolas;h) a assegurar condies de bem-estar pblico.(grifos nossos)

Lei n. 6.766/65:Art. 3 - [...]

Pargrafo nico No ser permitido o parcelamentodo solo:V em reas de preservao ecolgica ou naquelasonde a poluio impea condies sanitrias suportveis,at a sua correo.Art. 4o Os loteamentos devero atender, pelo menos,aos seguintes requisitos:III ao longo das guas correntes e dormentes e dasfaixas de domnios pblico das rodovias e ferrovias, serobrigatria a reserva de uma faixa non aedificandide15 (quinze) metros de cada lado, salvo maioresexigncias da legislao especfica.41(grifos nossos)

A Lei n. 6.766/79, que dispe sobre o parcelamento do solo urbano, de natureza urbanstica: visa organizao (uso e ocupao) do solo. Ao tratarde faixas non aedificandino art. 4o, inc. III, no pretendeu promover a proteoda biodiversidade, e sim a segurana da populao, o que fica evidenciadopelo prprio teor do dispositivo, que tambm trata das faixas de domniopblico das rodovias e ferrovias. Qualquer construo que fosse autorizadadentro da faixa de 15 metros das margens dos rios, rodovias ou ferrovias, traria

risco de vida populao que a utilizasse, da porque, com propriedade, olegislador estabeleceu tais requisitos urbansticos para loteamentos42.J o Cdigo Florestal tem natureza nitidamente de proteo ecolgica

e, no art. 2o, a, teve em mira a funo ambiental das matas ciliares, apreservao dos recursos hdricos, a estabilidade geolgica, o fluxo gnico,com o objetivo maior de assegurar o bem estar das populaes presentes efuturas.

Com o advento da Lei n. 10.257/01 (Estatuto da Cidade), editada pelaUnio no exerccio de sua competncia constitucional legislativa, que

41 A Lei n. 10.932, de 03/08/2004, deu nova redao ao inc. III do art. 4 da lei n. 6.766/79, suprimindoa obrigatoriedade das faixas no edificveis de 15m para cada lado ao longo de dutovias, remetendo aavaliao dessa necessidade ao licenciamento ambiental.

42 FIGUEIREDO,A propriedade..., 229.


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regulamentou o captulo da Constituio Federal sobre a poltica urbana43, atemtica ambiental tornou-se obrigatria na fixao das exignciasfundamentais de ordenao da cidade. A ttulo exemplificativo, tomem-se asseguintes diretrizes gerais mencionadas no estatuto: suas normas, de ordem

pblica e interesse social, regulam o uso da propriedade urbana em prol doequilbrio ambiental (art. 1o, par. nico); a poltica urbana deve garantir o direitoa cidades sustentveis44, que pressupe o saneamento ambiental (art. 2o, inc.I); o planejamento urbano deve evitar e corrigir as distores do crescimentourbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente (art. 2o, inc.IV); apoltica urbana deve promover a proteo, preservao e recuperao do meioambiente natural e construdo, inclusive o cultural (art. 2o, inc. XII); a polticaurbana deve ouvir a populao nos processos de implantao deempreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre omeio ambiente natural ou construdo (art. 2o, inc. XIII); na regularizaofundiria e urbanizao de favelas, a poltica urbana dever considerar as

normas ambientais (art. 2o, inc. XIV); a ordenao do solo das cidades devecoibir o parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivos ouinadequados em relao infra-estrutura urbana, e evitar a poluio e adegradao ambiental (art. 2o, inc. VI, ce g).

Diante das diretrizes para a poltica urbana estabelecidas no Estatutoda Cidade, no se pode vislumbrar uma aplicao estrita da Lei n. 6.766/79,sem estar em consonncia com a legislao de tutela ao meio ambiente. Oparcelamento do solo urbano deve observncia no s Lei n. 6.766/79, mastambm a toda legislao federal e estadual.

Jos Afonso da Silva, tratando das reas verdes urbanas, afirma que apoltica dos espaos verdes revela-se na proteo da natureza, a servio daurbanizao, com o objetivo de ordenar a coroa florestal em torno das grandesaglomeraes, manter os espaos verdes existentes no centro das cidades,criar reas verdes abertas ao pblico, preservar reas verdes entre ashabitaes tudo visando a contribuir para o equilbrio do meio em que vive etrabalha o homem. E conclui que a poltica dos espaos verdes h de serestabelecida pelo planos diretores e leis de uso do solo dos Municpios ouregies metropolitanas, mas no que se refere s reas de preservaopermanente ali existentes, tero que observar os princpios e limites previstosno art. 2o do Cdigo Florestal (leia-se metragens para as reas de preservaopermanente), conforme determinao de seu par. nico, acrescentado pela Lei

n. 7.803/89

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. Da mesma posio comunga Paulo Affonso Leme Machado,que, ao discorrer sobre a questo em tela, esposa que o legislador, aointroduzir o pargrafo nico do art. 2 do Cdigo Florestal, quis deixar claro queos planos e leis de uso do solo do Municpio tm que estar em consonnciacom as normas do mencionado art. 2, porque a autonomia municipal deve

43 O art. 182 da CF trata das polticas de desenvolvimento urbano e o art. 183 do usucapio especialconstitucional.

44 A expresso cidade sustentvel deriva de desenvolvimento sustentvel, expresso que consta dorelatrio Nosso futuro para todos ou Relatrio Brundtland elaborado por uma comisso formadana Assemblia Geral das Naes Unidas em 1985 , que pregou a necessidade de uma poltica de

desenvolvimento que levasse em conta os limites ecolgicos do planeta, utilizando-se adequadamenteos recursos ambientais, para satisfao das necessidades das geraes presentes sem sacrifcio dasgeraes futuras.

45 SILVA,Direito ambiental..., p. 75.


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estar entrosada com as normas federais e estaduais protetoras do meioambiente46.

Considerando as diferentes funes das reas de preservaopermanente no ambiente urbano47, conclui-se que o conceito de

desenvolvimento sustentvel veio mostrar que s se pode progredir, comqualidade de vida, se preservar-se o meio ambiente para a nossa e para asfuturas geraes. Progredir retirando da natureza o desnecessrio ou alm desua capacidade no significa que estamos nos desenvolvendo. por estemotivo que o Cdigo Florestal determina que os planos diretores e as leis deuso do solo devem respeitar os princpios e limites referentes s reas depreservao permanente e do ambiente geral, pois a funo primordial dacidade garantir aos seus integrantes uma vida com qualidade, e isto s possvel preservando-se o meio ambiente48. Destarte, as polticas deordenao do solo urbano no podem descuidar da legislao ambiental.

Face ao argumento sustentado por alguns estudiosos no sentido de

que o legislador federal teria remetido s legislaes municipais a livredefinio das reas de preservao permanente quando situadas em reaurbana49, a nosso ver desprovido de fundamentao, por desconsiderar oregime de repartio de competncias constitucionais em matria ambiental e orelevante papel ecolgico desempenhado por tais reas protegidas. Nessecontexto, necessrio trazer a lume a questo das competnciasconstitucionais50. O art. 21, inc. XX, da CF, fixa a competncia da Unio parainstituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao,saneamento bsico e transportes urbanos. O art. 24, inc. I, por seu turno, fixa a

46 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 385-386.

47 A vegetao no entorno dos cursos dgua as matas ciliares exerce importante papel no controlehidrolgico, no ciclo e na qualidade da gua. Essa vegetao segura a gua proveniente da chuva, outraparte escoa sobre o caule e ingressa no solo atingindo as razes da vegetao, criando no solo canaisque permitem que boa parte da gua do solo seja absorvida, perenizando rios e nascentes, formando osaqferos freticos e profundos, essenciais para a manuteno dos corpos hdricos. Tambm funcionamcomo filtro para as guas da chuva que no foram absorvidas pelo solo, agindo como um filtro deescoamento superficial, impedindo ou dificultando a ao dos agentes poluentes como defensivosagrcolas, sedimentos e resduos. Impedem eroses das margens, cobem inundaes e enchentes,evitam o assoreamento dos corpos hdricos (com isso garantindo a constncia do volume de gua queabastece as populaes, viabiliza a navegao e a gerao de energia e irrigao). A mata ciliar tambmgarante o povoamento da fauna silvestre e aqutica, a maior reproduo da flora e o controle da

temperatura, proporcionando um clima mais ameno. Sobre a questo: FINK; PEREIRA, Vegetao depreservao..., p.77-90. ARFELLI, Amauri. reas verdes e de lazer: consideraes para suacompreenso e definio na atividade urbanstica de parcelamento do solo. Revista de DireitoAmbiental, So Paulo, n. 33, p. 42-44, jan./mar. 2004. FREITAS, Matas ciliares. BRAGA, RodrigoBernardes. Parcelamento do solo urbano: doutrina, legislao e jurisprudncia de acordo com o novoCdigo Civil. Rio de Janeiro: Lumem Juris, 2004, p. 55.Se considerar-se que a degradao das matas ciliares e a impermeabilizao das reas de vrzeaconstituem talvez os principais geradores de enchentes e inundaes nas cidades, chegar-se- concluso de que o descumprimento do disposto no art. 2o, par. nico, do Cdigo Florestal, nas reasurbanas, acarreta um custo social elevadssimo para os cofres pblicos e sacrifcios incomensurveispara a populao atingida. FIGUEIREDO,A propriedade..., 221.

48 Nessa linha: MUSETTI, Rodrigo Andreotti.Da proteo jurdico-ambiental dos recursos hdricos. SoPaulo: LED, 2001, p. 183-184.

49 Essa a concluso de MAGRI, Ronald Vitor Romero; BORGES, Ana Lcia Moreira. Vegetao depreservao permanente e rea urbana: uma interpretao do pargrafo nico do art. 2 do CdigoFlorestal.Revista de Direito Ambiental, So Paulo, n. 2, abr./jun. 1996.

50 Sobre o tema, ver item 1.2.


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competncia da Unio e dos Estados para legislar concorrentemente sobredireito urbanstico. J o art. 30 diz que compete aos Municpios legislar sobreassuntos de interesse local (inc. I), suplementar a legislao federal (inc. II),promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante

planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solourbano (inc. VIII). Das regras constitucionais de competncia, combinadas,ainda, com o art. 225 da CF, conclui-se que os Municpios somente podemlegislar em matria ambiental sobre assuntos de interesse local, atendendo sdiretrizes gerais estabelecidas na legislao federal e estadual, podendoestabelecer regras especficas mais rgidas, mas nunca mais liberais que asnormas federais e estaduais. Assim, o respeito aos limites e princpiosestabelecidos pelo Cdigo Florestal deve ser interpretado como aimpossibilidade legal de que osMunicpios tornem mais flexveis os parmetrosestabelecidos na lei federal51. Consoante assevera Ana Maria MoreiraMarchesan52, os Municpios podem e devem legislar em matria de

zoneamento urbano-ambiental, mas jamais para reduzir a proteo jalcanada pela lei federal ou estadual. Se, no exerccio da sua competnciaconcorrente e suplementar, resolverem enfrentar o tema das reas depreservao permanente em meio urbano, no podero trabalhar com limites edefinies menos protetivos que os j eleitos pela Lei Federal n. 4.771/65,assim como no podero autorizar empreendimentos que causem danos sreas de preservao permanente, salvo as hipteses legais.

De tudo, pode-se concluir que as leis e polticas de uso do solo dosMunicpios, no que se referem s reas de preservao permanente, teroque observaros princpios e limites previstos no art. 2o do Cdigo Florestal, conformedeterminao de seu pargrafo nico.

Estabelecida esta premissa, pode-se responder aos questionamentosacerca da delimitaoe proteodas reas de preservao permanente emrea urbana, no tocante aos loteamentos e desmembramentos do solo.

No h qualquer dificuldade em reconhecer-se a aplicabilidade doCdigo Florestal para as reas de preservao permanente no topo dosmorros, montes, montanhas e serras; nas encostas com declividade superior a45%; nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;nas bordas dos tabuleiros ou chapadas; em altitude superior a 1800metros;cobertas ou no por vegetao nativa, cuja imodificabilidade dever ser

respeitada. A Resoluo do CONAMA n. 303/2002, no seu art. 3,regulamentou o art. 2o do Cdigo Florestal no que tange s faixas de proteodessas encostas, no havendo qualquer conflito aparente de norma (a Lei n.6.766/79 nada prev sobre estas).

A controvrsia cinge-se delimitao das reas de preservaopermanente ao longo e ao redor dos corpos hdricos, em face do conflitoaparente de normas. O art. 2o, alnea a, do Cdigo Florestal, estabelecerestries maiores que o art. 4o, inc. III, da Lei n. 6.766/79, em relao s

51 ANTUNES,Direito ambiental, p.254. No mesmo sentido: AKAOUI, Apontamentos acerca..., p. 287.Tambm: FREITAS,Matas ciliares. Na lio de Paulo Jos Leite Farias, na dvida sobre a norma a ser

aplicada, na hiptese de mais de um ente, de diferente hierarquia, legislar sobre o mesmo tema, deveentrar em cena o princpio do in dubio pro ambiente, segundo o qual deve prevalecer a norma que maisproteja o meio ambiente. FARIAS, Competncia federativa..., p. 430.

52 MARCHESAN,As reas de preservao...


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faixas marginais de cursos dgua que atravessam permetro urbano. Enquantoesta faz aluso rea non aedificandide 15 metros no entorno das margensde guas correntes (rios, arroios, etc.) e dormentes (lagoas, audes,reservatrios naturais e artificiais, etc.), o Cdigo Florestal fixa um mnimo de

30 metros para as reas de preservao permanente ao longo dos rios ecursos dgua, e, para as reas ao redor dos corpos hdricos dormentes, nofez meno metragem. A no fixao desta metragem levou o CONAMA aregulamentar o dispositivo, atravs da Resoluo n. 303/02, art. 3o, inc. III, a,que esclareceu que essa rea de preservao permanente ser de 30 metrosao redor de lagos e lagoas naturais situados em reas urbanas.

Havendo divergncia de limites mtricos das faixas marginais a serempreservadas em zonas urbanas, estabelecidos pelo Cdigo Florestal e pela Leido Parcelamento do Solo Urbano, qual dos limites deve prevalecer?

Alm das diretrizes j expendidas anteriormente, acrescenta-se que aLei n. 7.803/89, que alterou o Cdigo Florestal e manteve os 30 metros de

faixa marginal (institudos pela Lei n. 7.511/86), posterior Lei n. 6.766/79,de modo que, observando os preceitos reguladores do direito intertemporal, adoutrina majoritariamente sustenta ter sido derrogado o art. 4o, inc. III, da Lein. 6.766/79, no tocante s reas de preservao permanente no entorno doscorpos hdricos, permanecendo a restrio de 15 metros para o entorno dasfaixas de domnio pblico estabelecida pela lei do parcelamento do solo53.

Conclumos, pois, que os planos diretores, as leis de uso do solo e osatos administrativos (declaraes de condio de ocupao do solo, licenas,aprovaes de projetos) que autorizem a implantao de loteamentos edesmembramentos urbanos devem adequar-se s restries impostas pelasnormas ambientais, devendo respeitar a metragem de mnima de 30 metros(que pode ser maior, conforme a largura do corpo hdrico) de preservao dasreas situadas ao longo ou ao redor dos corpos hdricos correntes e dormentes(rios, lagos, lagoas, arroios, etc.), aplicando-se, in casu, o Cdigo Florestal (art.2o, ae b- este regulamentado pela Resoluo n. 303/02 do CONAMA, art.3o, inc. III, a). A metragem de 15 metros estabelecida na Lei n. 6.766/79servir para balizar somente a reserva mnima de rea non aedificandiao longodas faixas de domnio pblico das rodovias e ferrovias.

Essa concluso pela incidncia das restries ambientais se d, acimade tudo, porque as normas urbansticas que visam organizao dosespaos urbanos no so suficientes para assegurar a sadia qualidade de

vida aos moradores das zonas urbanas. A expanso das cidades tem atingidoas proximidades das reas de preservao que so de vital importncia para amanuteno do equilbrio ecolgico do meio onde vive a populao. FernandoReverendo Vidal Akaoui assevera que os maiores problemas enfrentados como parcelamento do solo urbano dizem respeito interveno nas margens decurso dgua, uma vez que as cidades passaram a se aproximar de tal formados rios, e os loteamentos a abranger estas reas, que o desrespeito passou aser uma realidade cotidiana das cidades brasileiras54. Nesse ponto, importantedestacar que o grande problema do futuro prximo ser a escassez de gua,em face da degradao das condies dos corpos hdricos, que,comprometidos em razo da remoo das matas ciliares, do lanamento de

53 Nesse sentido: BRAGA, Parcelamento..., p. 54-55. Tambm: FIGUEIREDO,A propriedade..., p. 218-235.

54 AKAOUI,.Apontamentos acerca..., p. 286.


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poluentes domsticos, industriais e rural-agrcolas, no se prestaro captao de gua para tratamento e consumo humano. Portanto, a restrioconsistente na manuteno da faixa non aedificandi de preservaopermanente, ao longo de qualquer corpo dgua, que recair sobre o

parcelamento do solo para fins urbanos, necessria para a preservao domeio ambiente natural e para a qualidade de vida das populaes. Assim, odesenvolvimento urbano sustentvel das cidades deve, necessariamente,respeitar os limites ecolgicos.

Sob esse prisma passa-se a analisar a proteo das reas depreservao permanente. A limitao em relao a estas reas consiste na suaimodificabilidade, existindo restrio ao direito de construir55, no meramentepor interesse urbanstico, mas por razes ambientais e de equilbrio ecolgico,como j dito alhures.

A intangibilidade das reas de preservao permanente no absoluta56, porquanto o Cdigo Florestal, com a redao dada pela Medida

Provisria n. 2.166-67/200157, prev a excepcional possibilidade de supressode vegetao em reas de preservao permanente, quando necessria execuo de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade pblica ouinteresse social (assim definidos no art. 1o, 2o, inc. IV e V58), quando inexistiralternativa tcnica e locacional59.

55 O art. 1o do Cdigo Florestal dispe que todas as formas de vegetao, reconhecidas de utilidade sterras que revestem, so bens de interesse comum a todos os habitantes do pas, exercendo-se osdireitos de propriedade com as limitaes que a legislao estabelece. Assim, o direito de usar e fruir apropriedade pblica ou particular que difere do direito de construir deve observar as restrieslegais quanto supresso de vegetao e s edificaes, estando o direito limitado pela funo scio-

ambiental da propriedade e pelo bem estar da coletividade.56 No mbito do Rio Grande do Sul, o Cdigo Estadual de Meio Ambiente (Lei n. 11.520/2000), no art.14, inc. IX, considera as APPs privadas de qualquer regime de explorao direta ou indireta dosrecursos naturais, sendo apenas admitida com prvia autorizao do rgo ambiental competentequando for necessria execuo de obras, planos, atividades, ou projetos de utilidade pblica ouinteresse social, aps a prvia realizao de estudo prvio de impacto ambiental (EIA) e relatrio deimpacto ambiental (RIMA). Presente a hiptese de utilidade pblica ou interesse social, o rgoambiental competente poder autorizar a supresso de vegetao, eventual e de baixo impactoambiental, em APP, e dever indicar as medidas mitigadoras e compensatrias que devero seradotadas pelo empreendedor pblico ou particular.

57 Esta medida provisria est em vigor por fora da Emenda Constitucional n. 32/2001, que disps queas MPs editadas em data anterior da publicao da emenda continuam em vigor at que medidaprovisria ulterior as revogue explicitamente ou at deliberao definitiva do Congresso Nacional.

58 Art. 1o [...]2o - Para os efeitos deste Cdigo, entende-se por:IV Utilidade pblica:a) as atividades de segurana nacional e proteo sanitria;b) as obras essenciais de infra-estrutura destinadas aos servios pblicos de transporte, saneamento e

energia;c) demais obras, planos, atividades ou projetos em resoluo do CONAMA.V Interesse social:a) as atividades imprescindveis proteo da integralidade da vegetao nativa, tais como:

preveno, combate e controle do fogo, controle da eroso, erradicao de invasoras e proteo deplantio com espcies nativas, conforme resoluo do CONAMA;

b) as atividades de manejo agro-florestal sustentvel praticadas na pequena propriedade ou posserural familiar, que no descaracterizem a cobertura vegetal e no prejudiquem a funo ambiental da

rea;c) demais obras, planos, atividades ou projetos definidos em resoluo do CONAMA.

59 No h livre poder discricionrio baseado em juzo de convenincia e oportunidade daAdministrao Pblica para reconhecer as hipteses de utilidade pblica ou interesse social que


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O parcelamento do solo urbano, contudo, no est elencado noCdigo Florestal como hiptese de utilidade pblica ou interesse socialautorizativa da alterao e ocupao de rea de preservao permanente.

O art. 3o, par. nico, inc. V, da Lei n. 6.766/79, dispe que no ser

permitido o parcelamento do solo urbano em reas de preservao ecolgica que abrangem as reas de preservao permanente, como j dito alhures.Eventual licena que autorizasse a implantao de loteamento em rea

de preservao permanente seria nula de pleno direito nos termos da ordemjurdica vigente60.

3REQUISITOSURBANSTICOS

O art. 4o da Lei n. 6.766/79 estabelece os requisitos mnimos que umloteamentodeve conter. O art. 2o da mesma lei diz que o parcelamento do solo

urbano poder ser feito mediante loteamento ou desmembramento,observadas as disposies desta lei, e o art. 11 determina que devem seraplicadas ao desmembramento, no que couber, as disposies urbansticasvigentes para as regies em que se situem, ou, na ausncia destas, asdisposies para os loteamentos. Assim, salvo havendo disposies diversaspara loteamentos e desmembramentos em legislao estadual ou municipal, osrequisitos urbansticos do art. 4o devem ser observados em qualquer forma defracionamento que caracterize parcelamento do solo para fins urbanos 61.Evidentemente, nem todos os requisitos sero exigidos para odesmembramento ou desdobro, porque estes so, na verdade,refracionamento de lotes decorrentes de loteamento, e j possuem, por ex.,sistema de circulao (que justamente o que os diferencia do loteamento).Alm disso, o loteamento original onde ser executado esse refracionamentopode j ter o percentual de rea pblica destinada conforme exigncia da lei.Mas no podem ser dispensadas as exigncias de infra-estrutura bsica,dimenso dos lotes e reserva de reas non aedificandi no imvel objeto dedesmembramento ou desdobro.

O inc. I do art. 4o da Lei n. 6.766/79 encerra as reas destinadas aosistema de circulao, implantao de equipamentos urbanos e comunitrios,bem como os espaos livres de uso pblico, que devero ser proporcionais densidade da ocupao prevista pelo plano diretor ou aprovada por lei

municipal para a zona em se situem.

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autorizem a alterao de rea de preservao permanente. H, in casu, o que a doutrina chama dediscricionariedade tcnica imprpria, em que a lei usa termos que dependem da manifestao dosrgos tcnicos, cabendo ao administrador, face aos critrio tcnicos, a adoo de uma nica soluojuridicamente vlida para o caso concreto. A discricionariedade da interpretao da adequao do casoconcreto aos conceitos indeterminados est limitada pelos estudos tcnicos e pelo princpio dalegalidade, que vincula o administrador aos dispositivos legais. Assim, o ato administrativo que declaraa utilidade pblica ou o interesse social do empreendimento fica sujeito ao controle judicial.

60 CRUZ, Ana Paula Fernandes Nogueira da Cruz. Licenciamento ambiental irregular em reas depreservao permanente.Revista de Direito Ambiental, So Paulo, v.27, p.299, jul./set. 2002.

61 Sobre a questo, ver item 2, que trata das formas de parcelamento do solo: loteamento,

desmembramento e desdobro.62 A Lei Estadual n. 10.116/94 refere, no art. 2o, que devero ser observadas pelo Estado do Rio Grandedo Sul e pelos Municpios as diretrizes ali elencadas para promoo do desenvolvimento urbano, entreelas o controle do uso e ocupao do solo de modo a evitar densidades inadequadas aos equipamentos


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3.1 reas institucionais

Parte da gleba onde ser implementado o parcelamento para fins

urbanos deve ser destinada aos fins coletivos e institucionais exigidos peloPoder Pblico, com o escopo de satisfazer a funo social da propriedadeimvel. So as chamadas reas institucionais, que Jos Carlos de Freitasdefiniu como todo espao pblico de loteamento destinado ao sistema decirculao, implantao de equipamentos urbanos e comunitrios, reasverdes, espaos livres de uso pblico, vias, praas e jardins e reas destinadasa edifcio pblicos63.

A Lei n. 6.766/79 previa, originariamente, no 1o do art. 4o, umaproporcionalidade mnima dos espaos de uso pblico, estabelecendo em 35%da totalidade da gleba a parte que deveria ser destinada para este fim etransferida ao domnio do poder pblico. Esta disposio foi alterada pela Lei

n. 9.785/99, que deu nova redao ao 1o, estabelecendo que caber legislao municipal definir, para cada zona em que se divida o Municpio, osusos permitidos e os ndices urbansticos de parcelamento e ocupao do solo,que incluiro, obrigatoriamente, as reas mnimas e mximas dos lotes e oscoeficientes mximos de aproveitamento.

A Lei Estadual n. 10.116/94 prev, no art. 20, que a percentagemdestinada ao sistema virio e implantao de equipamentos urbanos ecomunitrios ser proporcional s densidades populacionais previstas para agleba, nunca inferior a 35% da mesma, salvo nos loteamentos para finsindustriais cujos lotes forem maiores do que 15.000m2, caso em que aporcentagem poderser reduzida.64 Considerando que a destinao de reasinstitucionais requisito urbanstico que pode ser simplificado por leimunicipal para os casos de parcelamentos de interesse social65 ou de

urbanos e comunitrios instalados ou previstos (inc. X, c) e a adoo de padres de equipamentosurbanos e comunitrios consentneos com a realidade scio-econmica local e regional (inc. XII).

63 FREITAS, Jos Carlos de. Bens pblicos de loteamentos e sua proteo legal. Revista de DireitoImobilirio, So Paulo, v.46, p.186.

64 inegvel que, com a instalao de distrito industrial, medida que as oportunidades de emprego vose deslocando para fora da zona central urbana, h tendncia natural de o operariado que exerceatividade nas indstrias construir suas moradias nas proximidades, em razo do custo mais baixo demoradia em locais mais afastados e tambm com o objetivo de obter transporte mais rpido e mais

barato at porque, atualmente, uma das condies estipuladas pelas empresas para contratao residir prximo ao local de trabalho, dado o alto custo dos encargos sociais com os empregados,especialmente relativo ao transporte. Assim, o fim inicialmente colimado de criao de uma zonaestritamente industrial muitas vezes cai por terra. Por isso, a faculdade de o Poder Pblico diminuir aspropores de reas de uso pblico deve ser utilizada de forma cautelosa, a fim de evitar asupervenincia de adensamento demogrfico em torno do ncleo industrial sem condies favorveis moradia habitual. Ao examinar a possibilidade de reduzir a proporcionalidade das reas institucionaisem loteamentos, dever o Poder Pblico exigir que o memorial descritivo dos lotes especifique compreciso o fim (industrial) a que se destinam e as dimenses dos mesmos (no inferiores a 15.000m2) eatentar para as peculiaridades do caso concreto, a fim de aferir se existe risco de instalao de moradiasnas proximidades.

65 A instituio de zonas ou reas especiais de interesse social (ZEIS ou AEIS) pelo Poder Pblico necessria para possibilitar a aprovao do parcelamento do solo com padres urbansticos especiais,

sobretudo em casos de regularizao fundiria de loteamentos clandestinos ou irregulares e deassentamentos informais. Isso possibilita a aprovao do loteamento sem que o mesmo apresentepercentual mnimo de reas pblicas, j que muitas reas irregulares (j ocupadas) no apresentamcondies de reservar locais para parques e equipamentos comunitrios.


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regularizao fundiria , nestas hipteses pode haver reduo daporcentagem de rea a ser transferida para o Poder Pblico.

Essas reas destinadas a fins coletivos (logradouros pblicos: vias decirculao, praas, reas verdes, etc.) so transferidas pelo loteador ao Poder

Pblico, procedimento denominado pela doutrina como concurso voluntrio66

,em que o loteador prope e a Administrao Pblica, com a aprovao doprojeto de parcelamento, aceita a transferncia ao Municpio do domnio eposse dos espaos pblicos. O parcelador perde uma parte de suapropriedade, mas recebe, em contrapartida, uma parte da cidade, na medidaem que a rea bruta e isolada que lhe pertencia passa a integrar a malhaurbana. A transferncia dessas reas pblicas pode parecer, primeira vista,uma forma de aquisio compulsria da propriedade pelo Municpio, masimporta uma mais valia auferida pelo parcelador em virtude de obras e serviospblicos proporcionados pelo Poder Pblico, como o recolhimento de resduos,a segurana pblica, o atendimento sade dos moradores67.

A incorporao das reas de interesse pblico ao patrimnio municipalse d por determinao legal68, por fora do art. 22 da Lei n. 6.766/79, inverbis:

Art. 22 Desde a data do registro do loteamento, passama integrar o domnio do Municpio as vias e praas, osespaos livres e as reas destinadas a edifcios pblicose outros equipamentos urbanos, constantes do projeto edo memorial descritivo.

No se faz mister o registro do parcelamento para que sejamincorporados ao patrimnio do Municpio esses bens de uso comum do povo,decorrentes da urbanizao de reas particulares. O registro exigvel parafins de alienao de lotes, mas no requisito para tornar pblicos os espaoslivres, no sujeitos s normas de direito civil e s exigncias de comercialidadedos bens particulares69. A aprovao do parcelamento, ou a destinaopossibilitando o uso comum de todos, faz pblicos os espaos livres, tornando-os inalienveis, no passveis de ao reivindicatria70.

Nos empreendimentos regulares, a materializao do concursovoluntrio tem incio com a indicao, pelo parcelador, das reas a seremdestinadas ao uso pblico, ou seja, com a apresentao do projeto de

parcelamento, no qual esto apontadas as reas a serem afetadas ao usopblico quando da execuo do empreendimento. A perfectibilizao da

66 DALLARI, Adilson Abreu. Parcelamento do solo Desmembramento Concurso voluntrio.Cadernos de Direito Municipal, So Paulo, v. 98, abr./jun. 1991.

67 BRAGA, Parcelamento..., p. 16-17.68 Os bens pblicos podem ser adquiridos pelas formas prprias do direito privado (compra e venda,

permuta, usucapio, etc.) ou pelas vias peculiares do direito administrativo desapropriao,perdimento de bens (art. 243 da CF) ou determinao legal. A determinao legal a transfernciaautomtica do bem para o patrimnio pblico, em decorrncia de lei, como no caso dos espaos livresem loteamentos. O reconhecimento da determinao legal como modo de aquisio da propriedade debem pblico aplicao do princpio do concurso voluntrio.

69 MEIRELLES, Hely Lopes. Loteamento fechado e condomnio deitado. apud CASTRO, Jos Nilo.Direito municipal positivo. Belo Horizonte: Del Rey, 1992, p. 156.

70 Nesse sentido: Ap. 60212-1, 6 Cmara Cvel TJSP, j. em 30.05.85 (RT 600/67); Ag. Pet. 66575, 2Cmara cvel TASP, j. em 06.04.64 (RT 359/425).


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incidncia ocorre com a aceitao pelo Municpio do projeto de parcelamento, epor conseguinte das reas afetadas ao uso pblico, o que ocorre com o ato deaprovao. Se no decorrer do processo de execuo do parcelamento hdesvirtuamento do projeto ou qualquer outra questo praticada pelo parcelador

que o torne irregular, no se pode pretender que o concurso voluntrio notenha ocorrido. Isso porque a sua incidncia inicia com a manifestao devontade de fazer o parcelamento, indicando, para tanto, as reas institucionais.Ademais, ele opera tanto no plano terico (indicao no projeto antes daexecuo do parcelamento) quanto no plano dos fatos (abertura das vias,destinao de rea de praa, etc.), pois o que visa resguardar a afetaopblica dos bens de uso comum do povo. Disso conclui-se que tambm operao concurso voluntrio nos parcelamentos clandestinos. Com a definio fsicado parcelamento, a abertura de vias, a demarcao de lotes, mesmo sem aaprovao do respectivo projeto, a simples existncia ftica dos espaos deuso pblico faz incidir o concurso voluntrio, ocorrendo a incorporao de

carter pblico a estas reas. Nesta hiptese o parcelador manifesta a suavontade, dando incio ao concurso voluntrio, com a materializao doparcelamento de fato, seja abrindo vias, seja alienando lotes. A existncia defato do loteamento ilegal gera a incidncia da norma (determinao legal doconcurso voluntrio) e a afetao dessas reas de uso comum do povo. Noreconhecer a incidncia do concurso voluntrio nos parcelamentosclandestinos e irregulares e exigir o registro do loteamento para tornar pblicosos espaos institucionais seria privilegiar o infrator, aquele que age ao arrepioda lei.71 O art. 43 da lei n. 6.766/79 reporta-se indiretamente questo,contemplando exatamente esse entendimento, ao estabelecer que tambm nosloteamentos no aprovados (clandestinos) a destinao das reas pblicasexigidas no art. 4, inc. I, no pode ser alterada.

Esses espaos institucionais so dotados de indisponibilidade72, porconstiturem parte do loteamento destinada satisfao do interesse pblico,especialmente no mbito comunitrio do bairro.

O art. 2o, 5o, da Lei n. 6.766/79, contempla que parte das reasinstitucionais deve ser reservada para a implantao da infra-estrutura bsica,que abrange equipamentos urbanos de escoamento das guas pluviais,iluminao pblica, redes de esgoto sanitrio73 e abastecimento de guapotvel, de energia eltrica pblica e domiciliar e as vias de circulaopavimentadas ou no.

71 Os infratores no podem alegar em seu benefcio a prpria torpeza. Assim, se implantaram loteamentoclandestino ou irregular, no podem alegar que a rea verde lhes pertence e por isso tm o direito dereivindic-la ou exigir eventual indenizao do Poder Pblico.

72 Os bens pblicos so dotados de caractersticas prprias, sendo legalmente impenhorveis,imprescritveis e inalienveis. por este motivo que no h reconhecimento de atos possessrios sobrebem pblico, ocorrendo mera deteno naqueles casos em que os mesmos so irregularmente ocupadospor terceiros.

73 Esta exigncia atenuada para os parcelamentos de interesse social, assim definidos por lei municipal,nos quais admitida soluo menos onerosa de esgotamento sanitrio o chamado esgotamentoprimrio ou sistema de esgoto individual, que consiste na instalao de fossa sptica, sumidouro efiltro anaerbio por cada adquirente ou ocupante, em seu respectivo lote, com obedincia aosparmetros e recomendaes da NBR 7.299/93 da ABNT: a distncia entre qualquer poo de captao

de gua e qualquer sumidouro ou vala de infiltrao no poder ser inferior a 30 metros. Sobre aquesto: PINTO, Victor Carvalho. O parcelamento do solo urbano e a Lei n. 9.785/99. SAULEJNIOR., Nelson (Coord.). Direito cidade. So Paulo: Max Limonad, 1999, p. 244. Tambm:AMADEI; AMADEI, Como lotear uma gleba..., p. 42.


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3.1.1 Sistema interno de circulao

O sistema interno de circulaoda gleba loteada necessrio para daracesso aos adquirentes aos seus respectivos lotes e ao restante da rea doMunicpio. Essa exigncia atendida com a abertura de ruas internas e aligao delas s vias pblicas de circulao do Municpio (existentes ouprojetadas).

A largura dessas vias internas dever ser adequada intensidade dotrfego (de pessoas e veculos) que receber em razo do tipo de edificao aque os lotes se destinaro e, tambm, para garantir o arejamento e ventilaoda rea interna do loteamento. Nesse ponto, destaca-se que, quanto maior area dos lotes, menor a rea exigida do loteador para fins coletivos.

O traado da rede de circulao interna do loteamento dever, ainda,articular-se com a rede oficial j existente ou planejada (largura e forma dosespaos xadrez ou radial circular) e harmonizar-se com a topografia local (art.4o, inc. IV)74.

A Lei Estadual n. 10.116/94 estabelece que os padres deurbanizao para o sistema virio obedecero aos requisitos previstos nalegislao municipal quanto largura dos passeios, faixas de rolamento, tipode pavimentao, sinalizao.

3.1.2 Equipamentos urbanos

A parte da gleba que dever ser destinada a equipamentos urbanosservir para a implantao da infra-estrutura de abastecimento de gua,servio de esgoto, energia eltrica e coleta de guas pluviais, com o objetivo detornar o local vivel para abrigar o contingente populacional que ocupar oslotes.

Existe um aparente conflito entre o disposto no art. 2, 5, e no art.18, inc. V, da Lei n. 6.766/79. Enquanto o art.2o, 5o, traz o conceito de infra-estrutura bsica de um loteamento, definindo que so os equipamentos

urbanos de escoamento das guas pluviais, iluminao pblica, redes deesgoto sanitrio e abastecimento de gua potvel, de energia eltrica pblica edomiciliar e as vias de circulao pavimentadas ou no, o art. 18, inc.V, tratadas obras mnimas para possibilitar o registro do projeto e as vendas dos lotes,dizendo que o pedido de registro do parcelamento deve ser instrudo comcomprovante do termo de verificao pela Prefeitura Municipal da execuodas obras exigidas por legislao municipal, que incluiro, no mnimo, aexecuo das vias de circulao do loteamento, demarcao dos lotes,quadras e logradouros e das obras de escoamento das guas pluviais oucronograma com a durao mxima da execuo de todas as obras doloteamento. Este ltimo dispositivo no menciona explicitamente as redes de

abastecimento de gua, esgoto sanitrio e energia eltrica.

74 COUTO,Manual prtico..., p. 60-63.


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Toda a infra-estrutura bsica deve ser implementada no loteamento. Ase entender de outra forma, seria admitir a ocupao dos lotes sem rede deesgoto, abastecimento de gua potvel e de energia eltrica, situao queacarreta toda sorte de riscos segurana, sade dos moradores e ao meio

ambiente, decorrentes de inevitveis ligaes clandestinas de fios, diretamentedas casas rede eltrica mais prxima, a produo e despejo de esgoto innaturaa cu aberto, no leito das ruas ou em cursos dgua prximos, comotambm a captao de gua em poos escavados sem critrios tcnicos e semcondies de higiene e segurana (prximos a fossa de habitaes vizinhas,por exemplo).

A diferena entre os dois dispositivos que aparentemente conflitamest no momento em que as obras devero ser entregues (e no em quaisobras so de responsabilidade do loteador). As obras mnimas devem estarexecutadas quando do registro do projeto do parcelamento, medianteapresentao do termo de verificao das obras, e as demais quando da

execuo total do parcelamento.75Consoante a lio de Jos Carlos de Freitas76, as obras de infra-

estrutura bsica (art. 2, 5) s podem ser da responsabilidade do loteador,tendo em vista que: a) ele quem est transformando uma gleba inabitada emlocal adensvel, portanto, dando causa implantao de um ncleohabitacional; b) ele quem auferir lucro com o empreendimento, e no oMunicpio, que ainda ter que suportar o nus da prestao de serviospblicos primrios (coleta de lixo, limpeza urbana, transportes, manuteno devias e reas pblicas, etc.); c) o prazo para execuo das obras, com a edioda Lei n. 9.785/99, dobrou de dois para quatro anos, como compensaopelas obras acrescidas por essa lei (seria fora de propsito que o loteadortivesse quatro anos somente para fazer terraplanagem, abrir ruas, demarcarlotes e assentar sarjetas); d) se para os parcelamentos localizados em zonashabitacionais de especial interesse social as obras consistiro no mnimodaquelas elencadas no art. 2, 6 (vias de circulao, escoamento de guaspluviais, rede de abastecimento de gua e solues para esgotamento sanitrioe energia eltrica domiciliar), evidente que para os parcelamentos comuns asdemais obras so obrigatrias para o loteador; e) as obras bsicas previstas noart. 2, 5, compem o lote urbanizado, produto final do processo deparcelamento, e assim devem ser entregues at o prazo mximo de quatroanos ao adquirente.77

75 De qualquer modo, em se tratando de processo formal de parcelamento do solo (e no de regularizaode rea j ocupada), os lotes, embora possam ser vendidos aps o registro do projeto, somente seencontraro aptos a receber edificaes e, por conseqncia, a devida ocupao pelos moradores, apstoda a infra-estrutura bsica (art. 2, 5) efetivamente executada. Compete aos Municpios refrear asconstrues e ocupaes antes disso, mediante rigoroso processo de fiscalizao. A PrefeituraMunicipal no pode emitir habite-se s edificaes e admitir a ocupao dos lotes sem rede de esgoto,de gua potvel e de energia eltrica.

76 FREITAS, Jos Carlos de. Comentrios Lei n. 9.785/99, sobre as alteraes introduzidas na Lei n.6.766/79. Monografia (Especializao em Interesses Difusos e Coletivos) Escola Superior doMinistrio Pblico do Estado de So Paulo, So Paulo, 1998.

77 Em sentido contrrio: Srgio Frazo do Couto anota que, se a legislao municipal no estabelecer deforma diversa, ao loteador caber apenas a obrigao de executar as obras mnimas previstas no art. 18,

inc. V, da Lei n. 6.766/79. Afora estas, a implantao do restante da infra-estrutura bsica (redes deenergia eltrica, abastecimento de gua e coleta de esgoto) caberia ao Poder Pblico. Diz ele que oPoder Pblico tem a obrigao de colocar disposio dos muncipes os servios de utilidade pblicanecessrios vida em comunidade. Para tanto, cobra impostos, taxas, contribuies de melhoria,


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No mbito do Rio Grande do Sul, a Lei Estadual n. 10.116/94, no art.21, estabelece que obrigatria a implantao de equipamentos para oabastecimento de gua potvel, energia eltrica e iluminao pblica,esgotamento pluvial e sanitrio, bem como pavimentao e tratamento

paisagstico dos logradouros pblicos, podendo a lei municipal simplificarestes requisitos para parcelamentos de interesse social ou de regularizaofundiria, estabelecendo, por ex., que a pavimentao das ruas seja comsaibro ao invs de asfalto e que o sistema de esgotamento sanitrio sejaindividual (com fossa sptica, sumidouro e filtro anaerbio) ao invs de sistemade tratamento. De qualquer forma, tais obras so encargo do loteador78.

Por fora do princpio da funo social da propriedade, de que decorreo dever de agir do proprietrio na forma de comportamentos ativos na direodo proveito social, o parcelador obrigado a fazer as obras de infra-estrutura,que so de interesse social. O particular, quando implanta um parcelamento dosolo urbano, exercendo uma atividade que pertence ao Poder Pblico, qual

seja, a de oferecer condies de habitabilidade populao urbana, estagindo em nome prprio, no interesse prprio e por seu risco, consoante anotaJos Afonso da Silva79. A atividade de diviso do solo urbano e suaurbanizao para ocupao essencialmente pblica, mas, se tomada para sipelo proprietrio privado, deve este cumprir a funo social da propriedade erealizar as obras necessrias habitabilidade da rea, considerando que nopode apenas apropriar-se do bem para atender satisfao do seu lucro, masdeve agir de modo a agregar um benefcio coletividade urbana80.

E se o loteador deixar de cumprir sua obrigao de realizar as obrasque lhe competem? O art. 38 da lei n. 6.766/79 prev que, nestes casos, podequalquer adquirente de lote (art. 38, caput), o Municpio ou o Ministrio Pblico(art. 38, 2o) notificar o loteador para satisfazer a obrigao. Persistindo amora, poder a Municipalidade tomar compromisso de ajustamento do loteadorou promover as obras para evitar leso aos seus padres de desenvolvimentourbano e na defesa dos adquirentes de lotes, cabendo-lhe, neste caso, oressarcimento do que despender com os equipamentos urbanos que eram deresponsabilidade do loteador (arts. 38, 5o, 40 e 41). Os adquirentes dos lotes,em caso de inexecuo das obras que competem ao loteador mesmo aps a

preos, tarifas. Esses servios nem sempre so prestados pela administrao pblica direta, mas porintermdio de concessionrias de servios. O prprio Poder Pblico estabelece monoplio para a

explorao de certos servios (abastecimento de gua, de energia eltrica, de telefonia, de transportepblico). Assim, obrigado a colocar disposio do consumidor os servios que explora atravs dasconcessionrias, at porque o simples fato de coloc-lo disposio do consumidor gera, emcontrapartida, a cobrana de taxas, mesmo que deles no se utilize o contribuinte. Quando o PoderPblico aprova um loteamento e recebe uma parcela da gleba para integrar o seu patrimnio, est seobrigando a cumprir sua parte na bilateralidade, devendo dotar a rea parcelada dos serviosnecessrios, inclusive conservao dos logradouros pblicos, limpeza das ruas, segurana pblica,recolhimento de resduos urbanos, por si ou por suas concessionrias. COUTO, Manual prtico..., p.66-70.

78 O loteador pode repassar o custo das obras aos adquirentes, embutido no preo dos lotes urbanizados,mas jamais repassar o encargo de execuo das obras.

79 SILVA,Direito urbanstico..., p. 376, 562-563.80 Consoante explicita Cristiane Derani, o sujeito, quando se apropria de parte do territrio, est agindo

para sua satisfao, e, assim, est imediatamente assumindo o nus, perante a sociedade, de garantir oequilbrio do meio ambiente e o bem-estar social. A realizao desse nus configura a devidadestinao e utilizao da propriedade, que dessa forma atender funo social. DERANI, Apropriedade..., p.68.


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notificao, tero legitimidade ativa para demand-lo judicialmente. J oMinistrio Pblico ter legitimidade para, alm da notificao prevista no art.38, 2o, tomar compromisso de ajustamento de conduta do loteador sexigncias legais e/ou para demand-lo judicialmente, pela via da ao civil

pblica, para defesa dos direitos difusos ordem urbanstica e ao meioambiente sadio e equilibrado.Nos processos de regularizao de parcelamentos do solo irregulares,

o custeio das obras dever ser suportado pelos ocupantes da rea, atravs dodepsito das prestaes do preo do lote urbanizado, inclusive quando aregularizao fundiria estiver sendo implementada pelo Municpio, pois, deacordo com o art. 40 da Lei n. 6.766/79, o Municpio deve buscar oressarcimento das importncias despendidas comequipamentos urbanos ou expropriaes necessrias para a regularizao darea parcelada.

Questo que exsurge : quando o Municpio executa obras dentro do

loteamento, o custo destas pode ser repassado de forma especfica pelaMunicipalidade aos adquirentes dos lotes? Se a obra realizada pelaMunicipalidade era de competncia do loteador (abertura de vias de circulaoe obras para drenagem das guas pluviais, por ex.), agiu em substituio a elee no em nome prprio. Essa obra era obrigao de terceiro. O ressarcimentose dar na forma do art. 40 da Lei n. 6.766/79, devendo o Municpio levantarjudicialmente as prestaes depositadas pelos adquirentes dos lotes e exigir ovalor faltante do loteador. Se as obras executadas forem de natureza pblica aquelas que competem ao Poder Pblico, como construo de praas ouasfaltamento de vias, por exemplo e proporcionarem valorizao dos imveisa ela lindeiros, poder lanar mo de pretenso tributria direta e exigircontribuio de melhoria dos muncipes beneficirios das obras81.

Rodrigo Bernardes Braga82 e Srgio Jacomino83 aventam apossibilidade de o loteador repassar os custos e no a obrigao daexecuo das obras de infra-estrutura para os adquirentes ou ocupantes doslotes, embasados em acrdo do Supremo Tribunal Federal84 que decidiu pelaeficcia de clusula contratual que estipulou o repasse dos custos das redes de

81 Nesse sentido: SOUZA NETTO, Marcelo Ferreira de. Contribuio de melhoria e lote

Disciplina Do Parcel Amen To Do Solo Urbano

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