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DIPLOMADO EN SEGURIDAD SOCIAL

MÓDULO I: PANORAMA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Diplomado en Seguridad Social Módulo 1: Panorama General de la Seguridad Social

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Unidad Didáctica I NACIMIENTO, DESARROLLO Y CRISIS DE LA SEGURIDAD SOCIAL

INDICE

Introducción

1. Que es la Seguridad Social.

2. Las primeras medidas de protección social: las raíces históricas de la Seguridad

Social.

3. Los seguros sociales.

3.1. Los primeros seguros sociales

3.2. Generalización a los países industrializados europeos

3.3. Las políticas de Seguridad Social

3.3.1. El informe Beveridge

3.3.2. La internacionalización de la Seguridad Social

4. Campo de aplicación de los sistemas de Seguridad Social.

5. Principios Históricos de la Seguridad Social.

6. Crisis de la Seguridad Social.

6.1. Contexto Internacional de la Seguridad Social

6.2. Contexto de la Seguridad Social en México

6.3. Problemática de la Seguridad Social

Resumen

Glosario

Bibliografía


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Introducción

La Seguridad Social, tal y como la conocemos actualmente, no se ha formado por generación

espontánea, sino que es el resultado de un larga evolución histórica. No obstante, en

materia de Seguridad Social, hablar de evolución no resulta del todo preciso, pues, con

anterioridad al momento en que tal expresión se acuña, únicamente se han sucedido distintas

formas de protección de las necesidades sociales, que en gran medida continúan presentes

en los distintos ordenamientos jurídicos. Por tanto, quizás sea más propio referirnos a una

evolución de la protección social, como expresión más amplia e indicadora de los diversos

instrumentos utilizados a lo largo del tiempo para afrontar las necesidades sociales.

En este sentido y con ánimo de facilitar la sistematización de este complejísimo proceso

histórico y, no sin una cierta finalidad pedagógica, podemos distinguir, tres fases o etapas de

las distintas formas de protección social:

Las primeras medidas de protección social, desde sus orígenes hasta la aparición de

los seguros sociales, que podemos considerar como los precedentes más remotos de

la Seguridad Social.

Los Seguros Sociales: nacimiento y desarrollo de los seguros sociales, desde el

último tercio del siglo XIX hasta la configuración de los sistemas de seguridad social,

como precedente inmediato.

Los Sistemas de Seguridad Social, a partir de la década de los años treinta del siglo

XX hasta el momento actual.


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1. ¿Qué es la seguridad social?

La seguridad social es muy amplia y tiene repercusiones en la «vida cotidiana» de mucha

gente en todo el mundo. Por consiguiente, se deben establecer límites cuando se intenta

proporcionar los antecedentes históricos y presentar definiciones. En primer lugar, la

expresión «vida cotidiana» no es muy exacta debido a que la seguridad social a menudo

comienza antes del nacimiento — con el suministro de la asistencia prenatal y prestaciones de

maternidad — y continúa después de la muerte, con el pago de algún tipo de prestaciones por

fallecimiento.

La necesidad y la búsqueda de una mayor seguridad individual y colectiva, ha estado siempre

presente en toda la historia de la humanidad cuando las personas han tratado de protegerse a

sí mismas y a sus familias ante el hambre, la peste y otros peligros que los han amenazado.

Cubrir las necesidades vitales — vivienda, alimentación y vestido — ha constituido una lucha

continua y aún sigue siendo un problema constante para una enorme proporción de la

población mundial.

La OIT define a la Seguridad Social como: “Es la protección que la sociedad proporciona a

sus miembros, mediante una serie de medidas públicas, contra las privaciones económicas y

sociales que, de no ser así, ocasionarían la desaparición o una fuerte reducción de los

ingresos por causa de enfermedad, maternidad, accidente de trabajo, o enfermedad laboral,

desempleo, invalidez, vejez y muerte; y también la protección en forma de asistencia médica y

de ayuda a las familias con hijos”.

Cabe destacar que el término «seguridad social» fue empleado oficialmente por primera vez

en la legislación de los Estados Unidos en 1935 — en la Ley de Seguridad Social — y

después en 1938 en una ley aprobada en Nueva Zelandia. Tras la segunda guerra mundial,

un creciente número de países introdujo y desarrolló programas de bienestar social y la OIT

utilizó subsecuente y extensivamente el término «seguridad social» en varios de sus

Convenios y Recomendaciones, que buscan establecer normas que los países deberían

cumplir en los años siguientes a 1952. Cada vez más, el término “seguridad social” fue

ampliamente utilizado y hoy en día su comprensión es general en todo el mundo.

2. Las primeras medidas de protección social: las raíces históricas de la Seguridad

Social.

En la labor de investigar las raíces históricas de la Seguridad Social, vamos a hacer referencia

a concretas formas de protección social indiferenciada (asistencia social, ahorro individual

y colectivo, los mecanismos basados en la idea de solidaridad y mutualidad, el seguro

privado, etc.) aparecidas a lo largo del tiempo, que no obedecen sino a necesidades puntuales

y, que constituyen, sin duda precedentes de lo que hoy es la Seguridad Social:


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El ejemplo histórico inmediato de las medidas de protección social, al margen del de carácter

meramente anecdótico ofrecido por José el Egipcio, que al organizar reservas cuantiosas de

alimentos durante los siete años de abundancia consiguió su racional distribución en los

siguientes siete años de escasez, lo encontramos en la antigüedad romana. Entre los

collegia, los llamados artificum vel opoficum o tenuiores, eran asociaciones con una clara

finalidad mutualista. Su constitución requería la unión de al menos tres individuos, que con

aportaciones de entrada y periódicas, se comprometían a contribuir para formar el fondo

común. El fondo así formado se destinaba a sufragar los gastos de enterramiento del socio

fallecido.

Durante la Edad Media, el problema de la pobreza va a dar lugar a medidas de protección

social de diverso signo. Por un lado, se adoptan, medidas de protección basadas en la

solidaridad o ayuda mutua a través de asociaciones de carácter corporativo o

profesional. Las Cofradías y Gremios, con las aportaciones de los miembros, ayudaban a

aquellos que caían en desgracia, protegían a las viudas y huérfanos, y llegaron, incluso, a

fundar hospitales. Y, por otro, se adoptaron medidas de asistencia social a favor de los

pobres, por parte de la Iglesia y de instituciones caritativas privadas. El estado únicamente se

esforzará, en este momento, en la lucha y represión de la mendicidad y otras consecuencias

derivadas de la pobreza (policía de los pobres).

En la Edad Moderna, se da un salto cuantitativo y cualitativo en materia de protección social.

El fortalecimiento en Europa de la figura del Monarca (Monarquía Absoluta), la aceptación por

parte de los teóricos de la época (LUIS VIVES, THOMAS HOBBES, BERNARDO WARD) de

la protección como una responsabilidad del Gobierno monárquico, y la necesidad real de

apoyo del pueblo para consolidar su autoridad sobre la aún poderosa nobleza y la naciente

burguesía, son factores que determinan que, durante los siglos XVI, XVII y XVIII, desde la

Autoridad Pública se arbitren diversas medidas de protección social.

No obstante, y pese al desarrollo en Europa de una cierta política de asistencia pública,

centrada, esencialmente, en la asistencia hospitalaria (organización hospitalaria inglesa) y/o

en la superación de determinados estadios de pobreza a través de las organizaciones u

organismos de carácter local (Diputaciones de barrio, Juntas Municipales de Beneficencia,

Privy Council), la protección fundamental de las necesidades sociales se realiza a través del

principio mutualista (hermandades, montepíos) y de las primeras instituciones de ahorro

popular (Montes de Piedad).

En la Época liberal, el ascenso de la burguesía, la exaltación de los principios individualistas

(Laissez Faire), y el triunfo del liberalismo económico (ADAM SMITH), abocan a la sociedad

del siglo XIX a una total indefensión frente a las necesidades sociales. La obra de Adam

SMITH, “Wealth of Nations” (La riqueza de las Naciones), no sólo constituye el método de

análisis económico apoyado en el estudio de la dinámica del mercado (libertad absoluta), sino


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una determinada concepción del papel del Estado, el “Estado Mínimo”, que desaconseja la

intervención de la autoridad pública para evitar cualquier situación de necesidad social. Para

el liberalismo económico, la pobreza y las privaciones de las clases inferiores aparecen pues,

como un hecho inevitable y necesario, lo que determina que en este momento la protección

de las necesidades sociales pasa única y exclusivamente, por la previsión individual, es decir,

por el ahorro de los individuos. Se produce así, la creación de instituciones de ahorro popular:

las Cajas postales de ahorro (Cajas de Ahorro, Trustie savings Banks, Caisses d’epargne).

En la primera mitad del siglo XIX se comienza a poner de manifiesto la incapacidad del

liberalismo económico para hacer frente a las necesidades sociales que planteaba la nueva

sociedad industrial. Esta situación desemboca en la aparición de una nueva ideología basada

en la primacía de los valores sociales sobre los individuales, y que constituye una

transformación radical del panorama político, social y económico: el Socialismo. Esto nos

traslada, inmediatamente, a un determinado momento histórico, el último tercio del siglo XIX, a

un país, Alemania, y a una realidad política y económica, donde se sitúa el origen moderno de

la Seguridad Social; los Seguros Sociales.

3. Los seguros sociales

3.1 Los primeros seguros sociales: el programa de Bismarck

Los primeros seguros sociales aparecen en Alemania, bajo el patrocinio del Canciller de

Hierro, Otto VON BISMARCK, como una nueva forma de protección social que relegaba al

pasado, como residual, el sistema tradicional de la ayuda en la pobreza: la beneficencia

privada y pública.

El nacimiento de los seguros sociales en Alemania viene determinado por los siguientes

factores:

a) La Revolución Industrial empieza tardíamente (1850) pero se desarrolla con gran

rapidez. Los seguros sociales públicos no surgen, sin embargo en Alemania, o no

exclusivamente, como consecuencia de un determinado desarrollo económico social. Si

esto hubiese sido así, los primeros seguros sociales no habrían surgido en Alemania

sino en Inglaterra.

b) Se consolida políticamente el Estado alemán bajo la dirección de Prusia. El liderazgo

de la unificación alemana lo había ostentado la Monarquía prusiana (absolutista y

antidemocrática) que contaba con la frontal oposición de la ascendente burguesía

liberal. Para llevar a cabo su programa Bismarck buscará, por tanto, el apoyo popular

mediante la adopción de una completa legislación social (Sozial Politik).


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c) Nacimiento prematuro de los seguros sociales alemanes, que no surgen precisamente

en los años 80, sino bastante antes. En efecto, como indica RITTER, Alemania gozaba

de una importante tradición intervencionista, tradición que se vivió por primera vez

durante la revolución de los años 1848-1849 en la forma de una política social activa

con objeto de contrarrestar los peligros del pujante proletariado. En el año 1854 se

aprueba la Ley sobre las Caja de Asistencia, disposición por la que se obligaba a los

trabajadores y empresarios a efectuar aportaciones a una caja de enfermedad,

precedente de la Ley del seguro de enfermedad del año 1883.

d) Las diversas corrientes del pensamiento alemán (HEGEL, FICHTE, SAVIGNY, LIST)

lejos de la filosofía utilitarista imperante en Gran Bretaña y en otros países de Europa,

fortalecen la primacía de los valores colectivos sobre los individuales y la idea de que el

Estado es el centro de poder de la sociedad, cuyos problemas son problemas del

propio Estado. Por el contrario, en Francia como en el Reino Unido, la fuerza del

liberalismo político y económico, así como el convencimiento del individualismo

acuñado, fue el motivo de la tardanza de la implantación de un régimen público de

seguros sociales obligatorios.

e) Para el desarrollo de la política social estatal es decisiva la situación económica y

social de los años 70. La revolución social de la Comuna de París (1871), las

oleadas de huelgas de 1869 a 1872, la escasez de vivienda en las grandes ciudades, y

la miseria como consecuencia de la prolongada crisis económica durante los años

1873-1874, da lugar a una creciente movilización política de los trabajadores en los

partidos socialistas. El Partido Socialista Alemán (Sozialdemokratische

Arbeiterpartei), después de la opción reformista surgida del Congreso de Gotha (1875)

y cuyo manifiesto programático sería criticado por MARX, obtiene un relativo éxito en

las elecciones parlamentarias de 1877.

f) La política proteccionista adoptada por Bismarck para “proteger el trabajo nacional”,

como medio para solucionar la crisis económica y contribuir a la disminución del

desempleo, dará lugar a una política fiscal cuyos ejes son los impuestos indirectos y el

monopolio del tabaco. La política fiscal se revela como una técnica esencial para llevar

a cabo un proyecto concreto de política social.

De cualquier manera, el motor principal que hace posible la puesta en marcha de los Seguros

Sociales en Alemania es el temor a la destrucción del Estado y de la sociedad por el

movimiento obrero socialista, concibiéndose como el instrumento adecuado tanto para

neutralizar dicho movimiento como para disponer de un arma política contra la burguesía

liberal. Como se afirma en los fundamentos de algunas de las leyes sobre los seguros

sociales, se trataba de acceder a los intereses materiales de los trabajadores de la industria,

“de inmunizar a los trabajadores que aún no estaban convertidos a la socialdemocracia; a los


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trabajadores que estaban infectados se les quería separar de sus líderes y curar de ese mal, y

a la clase trabajadora, en general, se le quería hacer ver las ventajas que el Estado estaba

realizando en su favor” (RITTER). En resumen, se trataba de combatir, ni más ni menos, que

una amenazante revolución social y dar respuesta a las exigencias de la socialdemocracia.

Frente a los postulados alemanes, la reforma social en Inglaterra se concibe como el

instrumento adecuado para luchar contra la pobreza y sus consecuencias sociales.

El 17 de noviembre de 1881 en el Salón Blanco del Reichstag, Bismarck, Canciller del

Imperio alemán, abría la sesión leyendo un Mensaje en nombre del Emperador Guillermo I. el

mensaje imperial contenía, sin ninguna duda, un ambicioso plan de reformas sociales, que el

desarrollo legislativo posterior convirtió en leyes:

1881, aprobación de un crédito de 100 millones de thalers para la creación de

cooperativas de trabajadores.

1883, Ley del seguro de Enfermedad (krankenversicherung), para todos los obreros

industriales: 2/3 de la cotización a cargo del empresario y 1/3 del trabajador.

Prestaciones: asistencia médica y subsidio del 50% del salario. Gestión Estatal.

1884, Ley del Seguro de Accidentes de Trabjao (Unfallversicherung), estaba ya

establecido pero, se mejora en el sentido de eliminar el sentido de responsabilidad por

culpa, es decir, todo accidente queda cubierto (responsabilidad objetiva). La cotización

íntegramente a cargo de la empresa. El estado cede, tras un período de presiones, la

gestión a organizaciones patronales.

1889, Leyes de los Seguros de Invalidez y Vida (Invaliditäts-und Alterversicherung),

reformada en 1899, financiado por medio de un seguro fijo del Estado (12,5 marcos

que se elevan a 50 en 1899) más cotizaciones obreras y patronales que podían ser

variables. Las pensiones tenían un mínimo fijo más un complemento variable.

El sistema alemán de seguros sociales, que se amplía considerablemente en 1911 (La Ley de

19 de julio de 1911 crearía el Seguro de Viudedad y el Seguro de Orfandad y el Código de

Seguros Sociales o Reichversicherungsordnung) viene marcado por los siguientes rasgos:

a) Por su obligatoriedad, es obligatorio para todos los individuos sometidos a la ley.

b) El ámbito subjetivo originario es muy limitado, sólo afecta a los trabajadores

industriales, y sobre todo, a los obreros. Es, por tanto, un sistema de carácter laboral

o profesional.

c) La carga financiera se reparte entre los empleadores y los asegurados, añadiéndose

en ocasiones una subvención del Estado a esas cotizaciones.

d) Es un sistema causal, es decir, atiende a los riesgos y causas del infortunio; y de tipo

reparador, trata de suplir ante todo la pérdida salarial.

e) Cada uno de los seguros cuenta con su propia estructura administrativa.


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No obstante, la genialidad del sistema de seguros sociales ideado por Bismarck reside en

trasladar al campo de los riesgos sociales la técnica de la operación del seguro privado

(agrupación del riesgo y dispersión en el colectivo), con algunas originalidades:

a) El seguro social es obligatorio, no como contrato forzoso legal (relación contractual

que se forma bajo la coacción de la ley) sino como relajación jurídica legal impuesta

por vía de la autoridad.

b) En el ámbito del seguro privado la prima es pagada por el suscriptor del seguro y

aunque pueda ser pagada por un tercero voluntariamente, concierne siempre a la

deuda de otro. En el seguro social las cotizaciones se imponen a personas no

protegidas, los empresarios, que pagan en razón de una deuda personal y que incluso

están obligadas a pagar la cotización obrera por medio de retenciones salariales.

c) En principio de proporcionalidad de la prima y el riesgo, que es fundamental en el

seguro privado, está excluido en el seguro social. La institución gestora de los seguros

sociales no lleva a cabo ninguna selección de riesgo.

d) El seguro social practica la compensación de riesgos en el marco nacional; por el

contrario, el seguro privado desemboca a través del juego del reaseguro, en una

dispersión de riesgos en el ámbito internacional.

3.2. Generalización a los países industrializados europeos

El sistema de seguros sociales, se extiende, con más o menos retraso, según las

características socioeconómicas de cada país, desde la época de las leyes bismarkianas

hasta la década de los años cuarenta del siglo XX. La evolución histórica, del sistema de

seguros sociales, consistió a grandes rasgos, en la ampliación paulatina del ámbito de

cobertura del seguro social del trabajador industrial y de servicios a todo trabajador por cuenta

ajena y, más tarde, a todo trabajador, incluido el autónomo o por cuenta propia; de los

económicamente débiles a personas con rentas o salarios más altos, acabándose en muchos

casos por eliminar los topes salariales para el aseguramiento; y completando el cuadro de

riesgos cubiertos hasta llegar a un ideal de cobertura que no difiere en mucho del actual.

En este período de desarrollo de los seguros sociales, cabe distinguir dos tendencias:

1ª) Una primera es la creación de verdaderos seguros sociales. Este es el caso de

Luxemburgo, Países Bajos, Rumania y Gran Bretaña. Destaca, por su atrevimiento, la política

social británica.

Pese a que la Revolución Industrial se produjo en Gran Bretaña antes que el continente, la

legitimación del sistema político parlamentario, la ausencia de un movimiento obrero político,

el sistema jurídico del Common Law basado en la propiedad privada y en el derecho

contractual, la fuerza del liberalismo económico, y la fuerte tradición mutualista, determinaron


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(RITTER), entre otros factores, que la evolución de los seguros sociales sufriera el retraso.

Habrá que esperar al nacimiento del Partido Laborista (Labour Party) y a su triunfo en las

elecciones de 1905, para que los sucesivos Gobiernos liberales, desde 1906 a 1914, bajo la

influencia de determinados ministros como Churchill y Lloyd George, pudieran realizar amplios

programas de reformas sociales sobre la base del seguro obligatorio, el Seguro Nacional:

a) El sistema de seguros sociales británico otorga un sitio a las medidas de Asistencia. La

“Nacional Insurance Act”, de 16 de diciembre de 1911, instauró de manera

simultánea el seguro de enfermedad y de invalidez (“National Health Insurance”), pero

no el de vejez, por considerar suficiente las pensiones de vejez a favor de los

indigentes (“Old Age Pensions Act”, de 1 de agosto de 1908). En 1925 se creaba un

Seguro de vejez y fallecimiento (widow´sOrphans’ and old age contributory pensions

Act).

b) El sistema inglés se caracteriza por ser el primero en organizar la institución del

Seguro Obligatorio de Paro (‘Nacional Unemployment Act’), quizás porque en la

crisis de los años 70 el desempleo alcanzó en Inglaterra mayores proporciones que en

el resto de Europa. El seguro se aplica en un primer momento a ciertas profesiones

(construcción, construcciones navales) para extenderse por una Ley de 9 de agosto de

1920 modificada en 1921 y en 1924, a toda la población industrial.

c) La legislación inglesa no incorpora el sistema de reparación de accidentes de trabajo

en el sistema general de seguros sociales. La ley inglesa consagró en 1897 el principio

del riesgo profesional y el de responsabilidad individual del empleador.

d) El sistema inglés preveía, frente al principio de proporcionalidad entre las cotizaciones

y las prestaciones que regía en Alemania, cotizaciones y prestaciones uniformes

(flat rates), de ahí, la importancia que adquieren las sociedades de socorro mutuos y el

seguro popular.

e) El sistema inglés se diferencia, por otra parte, del alemán en la mínima participación de

los interesados en la gestión (en Alemania el asegurado pagaba al seguro de

enfermedad 2/3 partes de las cuotas; en Inglaterra, los hombres las 4/9; las mujeres,

3/8)), en la participación del Estado en la financiación del seguro de enfermedad, en

Inglaterra abonaba 2/9 partes, para los hombres ¼ en el caso de las mujeres), y en la

gestión del seguro por organizaciones reconocidas (centrales sindicales) tratando así,

de evitar la burocratización asentada en el sistema alemán.

2ª) La segunda tendencia fue la de libertad subsidiada (DURAND), que consistía en apoyar

los sistemas de seguros voluntarios que habían ido creando las organizaciones de

trabajadores (mutuas), dejando a los trabajadores la opción de asegurarse o no, pero


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incentivando al asegurado, que obtenía, si se aseguraba, subvenciones del Estado. Este

sistema fu inaugurado en Italia en 1898, por Bélgica en 1900 y Francia hasta 1930.

La extensión de los seguros sociales fue, por tanto, después de la guerra de 1914, general y

de rasgos similares en todos los países europeos.

3.3. Las políticas de Seguridad Social

La política de Seguridad Social no es una simple prolongación de la política de Seguros

Sociales. Las políticas de Seguridad Social están presididas por la idea de solidaridad social

(cobertura general de los riesgos en favor de toda la población) realizada a través de la

redistribución de la renta nacional, es decir, constituyen un servicio público de finalidad

social.

3.3.1 El Informe Beveridge

De importancia equiparable al Mensaje de Otto Von Bismarck al Reichstag el 17 de noviembre

de 1881 es la presentación del Informe de Willian Beveridge al Gobierno británico el 20 de

noviembre de 1942, hecho público el 1 de diciembre siguiente, bajo el título de ‘Social

Insurance and allied Services’. A este informe en materia de Seguridad Social hay que

añadir un segundo informe dedicado a la política de pleno empleo apuntada por Beveridge

como un instrumento esencial en el primer informe, y que fue publicado en 1944 bajo el título

de ‘Full Employment in a Free Society’.

Las alternativas que el nuevo modelo inglés o beveridgeano de Seguridad Social ofrecía

respecto al interior bismarkiano, eran en principio las siguientes (ALONSO OLEA):

a) Aunque la operación de seguro seguía siendo la clave en ambos modelos, el modelo

inglés descansaba ampliamente sobre recursos indiferenciados procedentes de los

Presupuestos Generales del Estado, con los que había de atenderse a la carga

creciente de la asistencia sanitaria y a la protección residual prestada por la asistencia

social.

b) Mientras que la operación del seguro del modelo beveridgeano se montaba sobre un

modelo no contributivo para todos los asegurados y otorgaba prestaciones

económicas uniformes para todos aquellos, el modelo bismarkiano reposa sobre

cotizaciones diferenciadas según el volumen de rentas del asegurado y, en

consecuencia, otorgaba prestaciones en proporción a esas rentas. Por tanto, mientras

el primero pretende garantizar un nivel de subsistencia uniforme, el segundo

garantiza un nivel de vida futura que guarda relación con el anterior al acaecimiento del

riesgo.


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c) El modelo inglés preveía la existencia de una seguridad social voluntaria, concibiendo

la obligatoria, como nivel de subsistencia.

d) El sistema del modelo Beveridgeano manifiesta una tendencia hacia la

universalización de la cobertura, de forma que abarque a toda la población con

derecho protegible en virtud del simple título de ciudadano. La universalidad no es

incompatible con el sistema de Bismarck, pero sí presenta mayores dificultades de

implantación, al no prever subvenciones públicas masivas.

e) El modelo inglés lleva implícita una tendencia hacia la unificación y homogeneidad

de los riesgos objeto de cobertura; no ya de los sanitarios, cualquiera que fuera la

causa (común o profesional), sino también de los económicos. La tendencia es que una

única cotización cubra en unidad de acto todos los riesgos. Por el contrario en el

modelo del canciller Bismarck hay una consideración aislada de cada una de las

contingencias.

f) El modelo Beveridge impone una administración y gestión unificada y pública del

sistema, mientras que el modelo bismarkiano hace posible aunque no impone, la

subsistencia de administraciones diferenciadas para cada riesgo y aun para colectivos

diferenciados de cotizantes.

El sistema británico ejercería una poderosa influencia tanto en los países de la

Commonwealth como en los propios ordenamientos europeos, que apegados al sistema

germánico no dudan en acoger algunas de las ventajas del modelo beveridgeano. De

cualquier manera conviene señalar que ningún sistema de Seguridad Social es hoy

puramente bismarkiano o beveridgeano; ni siquiera en los países en que vieron la luz ambos

modelos.

3.3.2 La internacionalización de la Seguridad Social

A lo largo del siglo XX, sobre todo a partir de la segunda mitad, se expandió a nivel mundial la

creación de diversos sistemas de seguridad social, que gradualmente y con una cronología

heterogénea, incluyeron la cobertura de salud, pensiones y otras prestaciones económicas y

sociales, como la vivienda. En general, la provisión de seguridad social giró en torno a dos

grandes paradigmas: el esquema contributivo, en el que la cobertura se extiende a aquellas

personas que durante su vida laboral hacen aportaciones a alguna dependencia de seguridad

social; y el modelo universal, en el que se pretende cubrir a toda la población, bajo la lógica

de ciudadanía, a partir de un alto nivel de financiamiento público. Sin embargo, en la práctica

cada modelo ha presentado fortalezas y debilidades, por lo que no sólo se conformaron

sistemas mixtos, sino una extensa gama de combinaciones con el doble objetivo de lograr una

extensa cobertura de la población y garantizar la sustentabilidad financiera de la seguridad

social.


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La internacionalización de la Seguridad Social no es un fenómeno espontáneo sino que es el

resultado de la necesidad de resolver dos tipos de cuestiones:

1ª) En primer lugar una necesidad de armonización de normas y tendencias de seguridad

social dirigidas a los Estados, y que afectan a los nacionales aun cuando tengan que ver

con otro país. En esa tendencia internacionalizadora se incluyen tanto convenios

recomendaciones y resoluciones de organismos internacionales (OIT, ONU) como simples

declaraciones, programas, estatutos o constituciones, de vocación universal o zonal:

a) La Carta Atlántica, firmada por Roosvelt y Churchil el 12 de agosto de 1941

b) La acción de la Organización Internacional del Trabajo (OIT): Declaración de

Filadelfia (1944), y los Convenios 12 y 13 (accidentes de trabajo), Convenios 24 y 25

(seguro de enfermedad), convenios 97 y 143 (protección de emigrantes), Convenio

102 (norma mínima), Convenio 183 (protección de la maternidad), Convenio 157

(conservación de derechos en Seguridad Social), Convenio 159 (readaptación de

minusválidos). Las recomendaciones de la OIT son también numerosas.

c) La Declaración Universal de los Derechos del Hombre aprobada por la Asamblea

general de la ONU el 10 diciembre de 1948, y que en su artículo 22 establece que “toda

persona, en cuanto miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social”.

d) En diciembre de 1940 se crea en Lima un Comité Interamericano para el Progreso de

la Seguridad social, que organiza en Santiago de Chile, en septiembre de 1942, la I

Conferencia Interamericana de Seguridad Social. No obstante, la máxima

importancia en este sentido corresponde a la Organización Iberoamericana de

Seguridad Social, que agrupa a los países iberoamericanos y en cuyo seno nace el

Código Iberoamericano de Seguridad Social (1955).

e) El Consejo de Europa, creado en Londres en 1949, aprueba la Carta Social Europea

(1961), el Código Europeo de Seguridad Social (1964) y el Convenio Europeo de

Seguridad Social (1972).

f) El Derecho Comunitario Europeo, constituido por el Tratado de Roma (1957), el

Tratado de Maastrich, y los Reglamentos, Directivas y Recomendaciones en materia de

Seguridad Social.

2ª) Los problemas en materia de Seguridad Social que afectan a nacionales en la medida que

se relacionan con un país extranjero, han dado lugar a una reglamentación por vía

convencional de los conflictos entre las legislaciones nacionales: (tratados bilaterales o

multilaterales de Seguridad Social). De cualquier manera la negociación bilateral está

presidida por los siguientes caracteres: es marginal; y sus normas están presididas por el

juego concurrente de los principios de territorialidad y de igualdad de trato, principios que

pueden ser restringidos por el de reciprocidad y ampliados por el de adquisición y

mantenimiento de derechos (principio de exportabilidad de prestaciones).


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4. Campo de la aplicación de los sistemas de Seguridad Social

En general, podemos destacar tres fases o etapas históricas en materia de campo de

aplicación de la Seguridad Social.

a) En un primer momento, como sabemos, el modelo bismarckiano o continental se

configura como modelo de protección reservado a determinadas capas de

trabajadores manuales, esto es, el proletariado industrial, que era a la postre el

sector de la población más desfavorecido.

b) En una segunda fase, dicho sistema irá acogiendo de forma progresiva a nuevos

colectivos cuya nota en común era la existencia de un vínculo de laboralidad con

un empresario o patrono. De este modo, podemos decir que asegurado fue el

trabajador con un contrato de trabajo, en principio de la industria y del comercio, con

ingresos mensuales o anuales inferiores a un cierto nivel determinado legalmente. Pese

a todo, no podemos hablar todavía de un principio de universalidad. En esta fase, como

podemos observar, existe una fuerte laboralización de los sistemas de Seguridad

Social, éstos tenían una rígida vinculación a las categorías jurídicas propias del

Derecho del Trabajo.

c) Posteriormente, en una tercera etapa se produciría un proceso de generalización

de los sistemas de Seguridad Social. Se tiende a suavizar el criterio de laboralidad

dando paso a una futura universalización en determinadas prestaciones y servicios.

Surge un nuevo elemento a tener en cuanta: la situación objetiva de necesidad. Ésta da

paso a la protección en los supuestos en los que pueda sobrevenir una contingencia

adversa, si ésta incide negativamente en la obtención de rentas del trabajo. Dichas

rentas deben entenderse en sentido amplio. Esto es, no sólo salario desde el punto de

vista de la legislación laboral, sino también percepciones económicas en general, por

ejemplo, los ingresos de un autónomo o funcionario, o los beneficios de un socio o los

honorarios de un profesional liberal.

Por tanto, esta última fase coincide con la generalización del criterio de la universalidad.

Dicho principio pretende garantizar una protección global, de modo que todo ciudadano que

se encuentre en situación de necesidad, por el mero hecho de serlo, tenga derecho algún tipo

de protección que debe ser distinta de la que se dispense a quienes se encuentren en su

misma situación y reúnan los mismos requisitos.

Con carácter general, la mayoría de los modelos constitucionales de Seguridad Social

optan por el criterio de la universalidad de la protección social. La pieza clave de estos

sistemas reside en la justicia social. Por ejemplo, podemos destacar la fijación del principio

cobertura universal contenido en Europa, por ejemplo, en la Constitución alemana (Ley

Fundamental de Bonn) o en Iberoamérica, en las Constituciones Brasileña y Mexicana.


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5. Principios Históricos de la Seguridad Social

La práctica de la seguridad social en el devenir histórico de la sociedad contemporánea, ha

originado un conjunto de orientaciones que han inspirado las políticas de seguridad social

elaboradas para lograr la prevención y la cobertura de los riesgos sociales. Estas

orientaciones surgidas de la experiencia de la seguridad social han sido denominadas por la

doctrina como principios de la seguridad social. Los principios de la seguridad social pueden

ser conceptualizados como “los cimientos que la sostienen y la conforman, sin los cuales

perderían su identidad y razón de ser. En ellos se basan o debieran basarse, en general, los

sistemas de seguridad social. Buscan cumplir diversas funciones: inspiran y determinan las

normas, y permiten dar soluciones coherentes tanto a los casos previstos como a los

dudosos”. Esos principios son:

a) Universalidad en la cobertura.- Según este principio la seguridad social se orienta a

la necesidad de suministrar las prestaciones a todas las personas sin excepción. Su

esencia deriva del carácter de derecho humano fundamental de la seguridad social. El

principio de universalidad tiene dos vertientes: “La objetiva significa que la seguridad

social debe cubrir todas las contingencias a las que está expuesto el hombre que vive

en sociedad. La subjetiva, que todas las personas deben estar amparadas por la

seguridad social.”

En 2000 la OIT declaró que la extensión de la cobertura es el mayor reto que

confrontan los sistemas de seguridad social. Para hacer frente a este reto y los

problemas antes explicados, en 2001 la Conferencia acordó renovar la campaña para

mejorar y extender la cobertura a quienes la necesiten, si bien cada país debe

determinar una estrategia nacional que logre la seguridad social para todos. “La función

prioritaria del Estado es facilitar, promover y extender la cobertura de la seguridad

social”; “hay que dar máxima prioridad a las políticas e iniciativas que aporten

seguridad social a aquellas personas que no estén cubiertas por los sistemas vigentes”,

por ejemplo, empleados de microempresas, trabajadores por cuenta propia o

independientes, trabajadores a domicilio o temporales, participantes en el sector

informal—muchos de ellos mujeres. Para ello hay que tener en cuenta las diversas

necesidades y capacidades contributivas de los grupos.

b) Igualdad, Equidad o Uniformidad en el trato.- Por el principio de uniformidad, todas

las personas (mujeres y hombres) tienen derecho a ser amparadas “igualitariamente

ante una misma contingencia”. Todos los beneficiarios tienen derecho a que se le

otorgue prestaciones semejantes en calidad y cantidad. Esto quiere decir que “las

prestaciones deben bastar para neutralizar adecuadamente los riesgos en función de la

necesidad. Cabe distinguir, en este aspecto, que las prestaciones de enfermedad,

maternidad, accidente y muerte, en tanto se suministra a la persona como entidad

biológica, deben ser necesariamente iguales, y que las prestaciones en dinero, como


16

pagos sustitutorios o complementarios de las remuneraciones, pueden variar entre un

límite mínimo y un límite máximo, según las necesidades y el monto de las

aportaciones que indican el nivel de vida del beneficiario”.

La Declaración Universal de Derechos Humanos prohibió cualquier tipo de

discriminación basada en raza, sexo, idioma, religión, política, nacionalidad, propiedad,

ingreso u otras causas. La OIT considera que la “igualdad de trato es un principio guía

de la seguridad social”.

c) Solidaridad y Redistribución del Ingreso.- En la concepción de Beveridge, toda la

población debe estar afiliada al sistema de seguridad social y debe contribuir a su

financiamiento para garantizar su sostenimiento; también debe haber solidaridad entre

las generaciones, o sea, los trabajadores activos deben cotizar para financiar las

prestaciones de los pasivos; todo lo cual tendrá un efecto redistribuidor progresivo.

Según él, para elevar el nivel de vida y eliminar la pobreza no basta con el aumento de

la producción, sino que es necesaria una adecuada redistribución del producto. La

seguridad social contribuye a esto, por una parte, con el financiamiento tripartito

(cotizaciones de trabajadores y empleadores—el trabajador por cuenta propia sólo

paga su cotización—y el Estado aporta un subsidio con base a los impuestos

generales, por otra parte, las prestaciones universales ayudan a los grupos de bajo

ingreso y la asistencia social (totalmente financiada por el Estado) se encarga de los

pobres.

El principio de solidaridad constituye una “herramienta esencial a efectos de cumplir

con el objetivo esencial de la seguridad social: la redistribución de la riqueza con

justicia social”. El principio de solidaridad está pues en la naturaleza misma de la

seguridad social. No es posible un sistema de seguridad social sin el componente de

solidaridad. En consecuencia, toda propuesta de reforma de la seguridad social

requiere que ese componente sea central.

d) Comprensividad y suficiencia de las prestaciones. La seguridad social debe

amparar contra todos los riesgos o contingencias sociales y sus prestaciones han de

ser suficientes para asegurar un mínimo adecuado. El plan Beveridge era comprensivo

ya que combinaba tres instrumentos: (1) los seguros sociales (el más importante) que

incluía pensiones, salud, accidentes del trabajo y enfermedades profesionales,

promoción de empleo y asignaciones para hijos; (2) la asistencia social (de carácter

suplementario), para aquellos no cubiertos por el seguro social que estuviesen en

estado de necesidad (sujeto a la comprobación de recursos) y que pagaba

prestaciones inferiores a las del seguro social, y (3) los seguros voluntarios

(adicionales) para los asegurados que tuviesen recursos, a fin de estimular el ahorro.

Por otra parte las prestaciones eran de subsistencia, independientes del ingreso (si

bien podían adicionarse de forma voluntaria) y debían ser ajustadas de acuerdo con el

costo de vida.


17

El convenio 102 de 1952 de la OIT determinó que la seguridad social comprende nueve

ramas o programas y estableció normas mínimas en contenido y nivel en las siguientes

prestaciones: atención a la salud; monetarias por enfermedad, maternidad, vejez,

invalidez y sobrevivientes; accidentes del trabajo y enfermedades profesionales;

desempleo, y prestaciones familiares.

e) Unidad, responsabilidad del Estado, eficiencia y participación en la gestión.- El

plan Beveridge estipuló la unificación administrativa, a fin de promover la eficiencia y

reducir los costos. El sistema público sería menos costoso que el seguro voluntario

privado, debido a economías de escala, su carácter no lucrativo y el entrenamiento de

personal técnico y especializado en la seguridad social. Un Fondo de Seguro Social

recaudaría todas las cotizaciones, y tramitaría y pagaría todas las prestaciones;

mientras que los tres programas serían administrados y supervisados por el Ministerio

de Seguridad Social a fin de que hubiese una política única y coordinada. La unidad no

necesariamente implicaría centralización, así el sistema sería descentralizado a través

de agencia locales cercanas a los asegurados y que conociesen sus necesidades.

La unidad en la gestión de la seguridad social podría ahorrar recursos ya que:

eliminaría la multiplicidad de programas con diversas administraciones; unificaría los

servicios de afiliación, recaudación, registro, cuenta individual y pagos; consolidaría

instalaciones, equipo y personal; establecería un régimen jurídico único que

simplificaría su conocimiento y aplicación; facilitaría el acceso del asegurado y la

transferencia (“portabilidad”) de sus cotizaciones al cambiar de empleo, y eliminaría los

conflictos de jurisdicción entre entes diversos. Debido a la diversidad económica, social

y política de los países miembros, la OIT decidió, cuando se estaba redactando el

convenio 102, que no era aconsejable recomendar un modelo único y uniforme de la

administración de la seguridad social, ya que existían modelos muy diversos

f) Sostenibilidad financiera.- El informe de Beveridge mostró preocupación porque el

plan de seguridad social fuese financieramente viable de acuerdo con la capacidad

económica del país. Por ello planteó que no tenía que implantarse de una sola vez,

podía ser por etapas pero como parte de un plan general e indicando las prioridades en

su implementación e ir avanzando cuando existieran los recursos.

El convenio 102 de la OIT estipuló que “el Estado debe asegurar que se realicen

periódicamente los estudios y cálculos actuariales necesarios para el equilibrio

financiero y, en cualquier caso, antes de toda modificación de las prestaciones,

cotizaciones e impuestos... El costo de las prestaciones y de los gastos de

administración debe financiarse de forma colectiva a través de cotizaciones o

impuestos o ambos... Los métodos de financiación deben evitar que las personas con

bajos recursos tengan que soportar cargas demasiado pesadas y también deben tener

en cuenta la situación económica del país y de las personas protegidas... La


18

Conferencia de 2001 recomendó “ampliar las fuentes de la financiación de la seguridad

social a través de la financiación tripartita” e hizo una advertencia importante a las

reformas previsionales: “Con el objeto de que sea sostenible, la viabilidad financiera de

los sistemas de pensiones debe garantizarse a largo plazo. Por tanto, es necesario que

se realicen proyecciones actuariales periódicas y se introduzcan los ajustes

necesarios... Es imprescindible que se realice una evaluación actuarial completa de

cualquier reforma que se proponga antes de adoptar una nueva legislación” (OIT 2002:

4-5).

6. Crisis de la Seguridad Social

6.1 Contexto Internacional de la Seguridad Social

En la actualidad aún se mantiene la pregunta sobre cuál es el fututo de la Seguridad Social,

máxime si tenemos presente la configuración de los sistemas dentro de un contexto

cambiante y globalizado. Sin embargo, la realidad actual no es tan catastrófica,

aparentemente al menos, como en décadas pasadas se auguraba.

En los años ochenta y noventa del siglo XX se hablaba de la crisis de la Seguridad

Social y se vaticinaba su quiebra en torno al año 2020. Prácticamente en todos los

estados, los sistemas públicos de Seguridad Social estaban recibiendo críticas generalizadas

relacionadas con su viabilidad futura desde un punto de vista económico. Ello junto con las

estadísticas negativas relativas al bajo nivel de ocupación, el débil desarrollo económico y la

descompensación existente entre las tasas de natalidad y mortalidad planteaban un contexto

de aplicación del sistema poco halagüeño.

En efecto, los sistemas de Seguridad Social se han encontrado con nuevos desafíos:

1. La presencia de nuevas manifestaciones de pobreza.

2. La imposibilidad de garantizar el pleno empleo.

3. La incorporación tardía de los jóvenes al mercado del trabajo.

4. El fenómeno de la inmigración de los países subdesarrollados.

5. El envejecimiento de la población y el aumento de la esperanza de vida.

6. La disminución del gasto público y la atenuación de las políticas de redistribución, etc.

El gran reto de la Seguridad Social para el presente siglo será hallar un nuevo equilibrio

entre el logro de la prosperidad económica y la preservación de la justicia social. No obstante,

en la actualidad, los problemas actuales residen en cómo se financian y administran los

sistemas, esto es, la inclusión de nuevas formas de gestionar o administrar y dirigir la

Seguridad Social. La financiación es, pues, el tema clave. Las dificultades de financiación

existentes condicionan aspectos como la extensión del ámbito subjetivo de protección y la

cobertura de nuevos riesgos en una sociedad cambiante. Ello impide la garantía del principio


19

universalista tanto desde el punto de vista de los sujetos como desde la cobertura total de los

riesgos.

Después de determinados estudios sobre el contexto de aplicación de la Seguridad social ha

sido necesario replantearse nuevos medios de financiación, gestión y de protección.

Así, por ejemplo, los sistemas públicos de Seguridad Social se han fortalecido por la creación

de seguros y programas complementarios que han ayudado a elevar la cobertura dentro de

sus respectivos países y a prever desafíos que el futuro les plantea.

Pese a todo, y según la Organización Internacional del Trabajo (OIT), sólo una de cada

cinco personas en el mundo cuenta con una adecuada cobertura de seguridad social. Según

el organismo, se debe dar “la máxima prioridad a las políticas e iniciativas que aporten

seguridad social a aquellas personas que no están cubiertas por los sistemas

vigentes”. Así pues, desde los foros internacionales se demanda una ampliación de la

cobertura de la Seguridad Social (Conferencia Internacional del Trabajo, de junio de 2001 y

OIT, Seguridad Social: un nuevo consenso, Ginebra, 2002). Sin embargo, y a pesar de los

principios de distribución de cargas y redistribución de la riqueza, no hay bastantes recursos

en los sistemas de Seguridad Social para cubrir todas las situaciones de necesidad y a todos

los sujetos.

La OIT insiste en seguir reforzando la capacidad de los sistemas de Seguridad Social,

fijándose como objetivo la consecución de la universalidad en la protección. En este sentido,

podemos destacar las cuestiones y las prioridades fundamentales:

1. Debe concederse una mayor prioridad a las políticas e iniciativas destinadas a ampliar

la cobertura de la Seguridad Social para abarcar a quienes carecen de ella.

2. La Seguridad Social no sólo reviste gran importancia para el bienestar de los

trabajadores, de sus familias y de la comunidad en su conjunto, sino que, de

gestionarse adecuadamente, también aumenta la productividad y apoya el desarrollo

económico.

3. El envejecimiento de la población afecta tanto a los sistemas de pensiones basados en

la capitalización como a los basados en el reparto: es necesario buscar soluciones

basadas preferentemente en las medidas destinadas a aumentar las tasas de empleo.

4. Los interlocutores sociales tienen un importante papel que desempeñar en la gestión

de la Seguridad Social.

6.2 Contexto de la Seguridad Social en México

Aunque existen diversos antecedentes de la protección social en el país, en México el

comienzo de estos esquemas se remonta a principios del siglo XX, cuando se establece en el

artículo 123 de la Constitución de 1917 el derecho a la seguridad social y a una pensión. En


20

1925 se crea la Dirección de Pensiones Civiles y de Retiro, principal antecedente del

ISSSTE, con programas pensionarios y de ahorro para los servidores públicos, en 1926 se

publica la ley de retiros y pensiones del sector militar. Posteriormente este esfuerzo se

extendió, con la seguridad social en 1942 de los trabajadores de PEMEX, quienes en su

contrato colectivo incluyeron prestaciones por enfermedad, accidentes de trabajo, muerte,

pensión por vejez, incapacidad total, servicios de salud y vivienda.

En enero de 1943 se expidió la Ley que crea el Instituto mexicano del Seguro Social, con la

cual se garantizaba a los trabajadores del sector privado y sus familias el derecho a la salud, a

la asistencia médica, la protección de los seguros pensionarios y los servicios sociales

necesarios para el bienestar individual y colectivo. En octubre del mismo año de 1943, se creó

la Secretaría de Salubridad y Asistencia, organismo que centralizó las funciones sanitarias

orientando sus servicios a la atención de personas de bajos recursos y a acciones preventivas

orientadas a toda la población.

En 1947 se reformó la Ley General de Pensiones Civiles para extender la protección a todos

los trabajadores, funcionarios y empleados de la burocracia, iniciativa que se consolida el 1 de

enero de 1960, cuando entra en vigor la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de

los Trabajadores del Estado (ISSSTE) que crea un sistema de seguridad social para los

servidores públicos, con servicios de salud, seguros de pensiones, vivienda, y prestaciones

económicas, sociales y culturales.

Para los militares y miembros de la armada nacional y sus familiares derechohabientes que

no estaban contemplados en los dos más grandes sistemas de seguridad social

mencionados, se creó en 1961 el Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas

(ISSFAM).

En 1972 se constituyen los dos principales Institutos de financiamiento para la vivienda de los

trabajadores, el INFONAVIT para los trabajadores del apartado “A” y el FOVISSSTE para

atender la demanda de vivienda de los trabajadores del sector público.

En 1974 se crea el Fondo de Fomento y Garantía para el Consumo de los Trabajadores,

actualmente denominado INFONACOT, con el propósito de financiar a los trabajadores del

sector privado con diversos préstamos personales para la compra de bienes y servicios.

Con diversos antecedentes sobre su origen entre 1960 y 1980 se crean en la mayoría de las

entidades federativas del país, instituciones específicas de seguridad social para atender a los

trabajadores estatales y municipales. Por ejemplo en 1960 se crea la Dirección de Pensiones

Civiles del Estado de Colima, en 1962 el ISSSTESON en Sonora, en 1969 el ISSEMyM en el

Estado de México, en 1975 la DIPETREN en Coahuila, en 1980 la Dirección de Pensiones

Civiles del Estado de Michoacán, en 1982 el ISSTECH en Chiapas, y en 1883 el

ISSSTELEON en Nuevo León, entre otros.


21

El 3 de febrero de 1983 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la adición al artículo

4o. Constitucional, en cuyo párrafo tercero se establece que "Toda persona tiene derecho a la

protección de la salud”. Aprobando el Congreso de la Unión en diciembre del mismo año la

Ley General de Salud, donde se definen las bases y modalidades para el acceso a los

servicios de salud.

Dentro de la expansión de la Seguridad Social en México, se puede señalar que un punto de

inflexión en la evolución del Sistema Nacional de Salud, lo constituye la puesta en marcha en

del seguro popular. Con la reforma a la Ley General de Salud (LGS) que se aprobó en 2003 y

que entra en vigor el 1° de enero de 2004 se establece el esquema de seguridad universal

denominado Sistema de Protección Social en Salud (comúnmente identificado como Seguro

Popular) para ofrecer servicios de salud a las personas no derechohabientes de la seguridad

social y reducir al máximo los gastos médicos catastróficos para la población.

El Reglamento de la LGS define las reglas de operación del Seguro Popular y establece que

su aplicación sea competencia de la Secretaría de Salud, de los Servicios Estatales de Salud

que cuenten con Regímenes Estatales de Protección Social en Salud y demás dependencias

o entidades que resulten competentes. Los Regímenes Estatales de Protección Social en

Salud son estructuras administrativas dependientes de los Servicios Estatales de Salud

encargados de garantizar las acciones de protección social en salud para los afiliados al

Seguro Popular, mediante el financiamiento y coordinación sistemática de los servicios de

salud.

Con el Seguro Popular se busca incorporar básicamente a la población no asegurada,

constituida por el sector informal de la economía y las personas de bajo ingreso. Se busca con

esta medida, entre otras, hacer realidad la universalización de los servicios de salud.

Con estos breves antecedentes, se puede señalar que la Seguridad Social en México, se

consolida a partir de la década de los 40’s del siglo pasado. La situación económica

prevaleciente y la estructura poblacional existente entre 1940 y 1980, permitieron la expansión

y desarrollo de diversos sistemas de Seguridad Social de carácter solidario, con beneficios

definidos, financiados con un fondo de reparto y en su mayoría administrados por el Gobierno.

6.3 Problemática de la Seguridad Social

Después de varios decenios de expansión y desarrollo de la seguridad social en el mundo, a

partir de la década de los 70 se percibió el inicio de un proceso de reflexión y revisión de la

estructura, operación, e impacto social y financiero de sus esquemas. La crisis económica

mundial que se vivió en esta década, así como sus efectos en el crecimiento económico, la

inversión productiva, el gasto social y el mercado laboral entre otros rubros, levantó serias

dudas, en la mayoría de los países, acerca de la capacidad de las políticas de bienestar y, por

tanto, de la acción del Estado, para proveer los servicios sociales con suficiencia y eficacia; ya

que, entre otras cosas, requerían de un monto creciente de gasto público para su


22

sostenimiento y, por ende, de una elevada carga fiscal. Como consecuencia, en un gran

número de países desarrollados se debilitó el consenso que había permitido, hasta ese

momento, la expansión de las políticas de bienestar. Esto, por su parte, redundó en nuevas

iniciativas destinadas, esta vez, a disminuir el gasto público para eliminar el déficit creciente --

particularmente en materia social--, flexibilizar los mercados de trabajo y reducir las

prestaciones laborales.

El cuestionamiento a las políticas de bienestar tuvo repercusiones visibles en la economía de

algunos países. El de mayor impacto fue el sostenido por los gobiernos del Reino Unido y

Estados Unidos, encabezados por Margaret Thatcher y Ronald Reagan respectivamente,

quienes emprendieron reformas para acortar las políticas sociales universales, al emplear una

lógica de más equidad entre beneficios y financiamiento con mayores componentes

contributivos y residuales. Por su parte, en América Latina desde la década de los 70, se

pusieron en práctica una serie de políticas de ajuste estructural --de tipo económico y social--

que incidieron en la amplitud de las políticas sociales.

A lo anterior, se sumó la dificultad de los sistemas de seguridad social para mantener el

equilibrio financiero, causada por las modificaciones en las tendencias estructurales de largo

plazo, relacionadas a su vez, con las transiciones demográfica y epidemiológica, que

transformaron sustancialmente, las condiciones en las que se basó el diseño original de la

mayoría de estos sistemas.

El impacto fundamental de los cambios demográfico y epidemiológico en el perfil de la

población, y por ende sobre la seguridad social, se debe a que en muchos casos, el régimen

de financiamiento funciona mediante sistemas de beneficios definidos o de reparto. Esto

quiere decir, a grandes rasgos, que el gasto de las pensiones vigentes se financia por medio

de las contribuciones derivadas de los trabajadores en activo, y el costo de las pensiones que

en su momento ellos mismos generen, quedaría cubierto con las cuotas de las futuras

generaciones de trabajadores, y así sucesivamente. Por esta razón, para mantener el

equilibrio financiero del sistema, se requiere que exista un número suficiente de trabajadores

por cada pensionado. Sin embargo, la cifra varía, pues depende de la cantidad de

pensionados y de trabajadores activos que exista en ese momento.

Cabe señalar que a pesar de las diferencias en la arquitectura específica que adoptó cada

país para proveer de seguridad social a su población, prácticamente todos –en cuanto a

financiamiento se refiere—se basaron en un sistema de reparto. Esta circunstancia provocó

que la mayoría de las naciones que se encuentran en alguna de las fases de transición

demográfica y epidemiológica, hayan impulsado y desarrollado diferentes reformas a sus

sistemas de seguridad social, con la intención de encontrar soluciones a los impactos fiscales,

sociales y económicos que se derivan de dichos esquemas.

En México a partir de la década de los 90’s del siglo XX, se enfrentan grandes desafíos

debido a los cambios en la estructura poblacional y en el perfil epidemiológico de su


23

población, en particular por el incremento de la esperanza de vida y la reducción de los

índices de natalidad y de mortalidad, los cuales tienen una fuerte incidencia en el

funcionamiento y financiamiento de la Seguridad Social, principalmente en materia de salud y

pensiones, lo cual marca el inicio del agotamiento de los sistemas tradicionales de previsión

social.

Esta nueva situación -resultado del desarrollo y éxito de las acciones en materia de salud y

bienestar social de los sistemas previsionales- paradójicamente hoy en día pone a prueba la

capacidad de respuesta de las instituciones de seguridad social y de los gobiernos federal y

estatales, independientemente del origen ideológico o partidista a que pertenezcan.

Para hacer frente a esta problemática el Gobierno Federal, ha impulsado diversas reformas

orientadas a otorgar sustentabilidad financiera a los sistemas de pensiones. En mayo de 1992

puso en marcha una prestación complementaria al régimen de pensiones del IMSS y del

ISSSTE denominada “Sistema de Ahorro para el Retiro” (S.A.R.), como un esquema

financiero de capitalización individual, fondeado exclusivamente por los patrones, el cual

otorgó derechos de propiedad sobre los recursos a los trabajadores y que se considera fue el

preámbulo para las reformas estructurales del IMSS en 1997 y del ISSSTE en 2007, cuando

se cambiaron en ambos Institutos el sistema solidario de beneficios definidos por uno de

capitalización con cuentas individuales.

Los Institutos Estatales de Seguridad Social no han estado al margen de la problemática

derivada de los cambios demográficos y epidemiológicos de la población, ni de esta esta

tendencia de revisión y de reformas. De los 32 Sistemas Estatales de 1993 a la fecha 14

estados han realizaron reformas, 4 de cuentas individuales, 2 mixtas y 8 paramétricas. Sin

embargo no todos han logrado resolver el problema y otros tendrán que realizar nuevas

reformas.


24

Resumen

Por lo que se refiere a la evolución histórica de la protección social, destacamos lo siguiente:

1) La Seguridad Social es el resultado de una larga evolución histórica de las políticas de

protección social. En un primer momento, los seguros sociales se manifestaron como

una nueva forma de protección social, caracterizada por su carácter obligatorio y

profesional, donde cada seguro cuenta con su propia estructura administrativa.

2) Existen tres fases históricas de la seguridad social:

1) Protección a través de la Asistencia Social (beneficio en compañía pública y

privada), mutualidades (Montepío) y el ahorro individual y colectivo.

2) Seguros Sociales: Comprende desde el último tercio del siglo XIX hasta la

configuración de los sistemas de seguridad social (1881-1930). Nacimiento en

Alemania con las Leyes Bismarkianas. Posteriormente se extiende a Europa y América.

Tiene su origen en el proceso de industrialización. Su fundamento social se basa en el

principio de solidaridad intergeneracional y en el propósito de proteger a los

trabajadores de enfermedades, accidentes de trabajo, invalidez y vejez.

3) Sistemas de Seguridad Social. Se inicia a partir de la década de los años treinta del

siglo XX hasta nuestros días. En 1935 se utilizó por primera vez el término en EUA. En

1938 la OIT adopta este concepto y en el convenio 102 establece la norma mínima.

3) Los Sistemas de Seguridad Social persiguen la solidaridad social mediante la

redistribución de la renta nacional. Se persigue la universalización de la cobertura,

intentando abarcar a toda la población y se intenta unificar y homogeneizar el conjunto

de los riesgos. Todo ello se realiza en virtud de una administración y gestión unificada

de carácter público.

4) En la actualidad, aún se mantiene la pregunta sobre el futuro de la Seguridad Social.

Los sistemas de Seguridad Social se han encontrado con nuevos desafíos. El gran reto

de la Seguridad Social para el presente siglo será hallar un nuevo equilibrio entre el

logro de la prosperidad económica y la preservación de la justicia social. Además, se

deberán resolver los problemas actuales relativos a la administración de los sistemas.


25

Glosario

Modelo Beveridge. Sistema que manifiesta una tendencia hacia la universalización de la

protección social, mediante la administración y gestión unificada y pública del sistema de

Seguridad Social. Dicho modelo manifiesta una tendencia hacia la universalización de la

protección social abarcando a todo ciudadano y pretende la unificación y homogeneidad de

todos los riesgos.

Modelo Bismarck. Sistema que atrae técnicas de los seguros privados al ámbito de la

protección social. Prevé seguros sociales de carácter obligatorio para los trabajadores con el

fin de atender los riesgos a causas del infortunio. Se intenta reparar el daño mediante la

técnica de suplir, ante todo, la pérdida salarial.

Nivel contributivo. Es aquel que protege a las personas comprendidas en el campo de

aplicación de la Seguridad Social por el mero hecho de realizar una actividad profesional.

Nivel no contributivo o asistencial. Es aquel que protege a las personas que, careciendo de

protección en el nivel contributivo, no tiene recursos económicos suficientes y se encuentra en

determinadas situaciones de necesidad objetiva.

Principio de profesionalidad. Criterio amplio de inclusión subjetiva en los sistemas de

Seguridad Social en virtud de cual se extiende la protección social a todos los trabajadores y

asimilados.

Principio de territorialidad. Las normas de seguridad social de aplicación son las del Estado

en las que se prestan o han prestado servicios.

Principio de universalidad. Significa que todo ciudadano, que se encuentre en situación de

necesidad, tiene derecho a algún tipo de tutela por parte del sistema de Seguridad Social o,

expresado de otro modo, que ningún ciudadano puede quedar absolutamente marginado de la

protección del sistema de Seguridad Social.

Seguros Sociales. Modalidad de protección social ajena a la beneficencia pública y privada.

Los seguros sociales son obligatorios para un colectivo profesional limitado, generalmente, los

trabajadores obreros. Dichos seguros únicamente cubre los riesgos laborales supliendo, ante

todo, la pérdida de los salarios.

Seguridad Social. La seguridad social es la protección que la sociedad otorga contra las

contingencias económicas y sociales derivadas de la pérdida de ingresos a consecuencia de

enfermedades, maternidad, riesgos de trabajo, invalidez, vejez y muerte, incluyendo la

asistencia médica (OIT).


26

Sistemas o modelos generales. Modelos de Seguridad Social prototipo donde se integran,

generalmente, los trabajadores por cuenta ajena a la industria y los servicios.

Sistemas o modelos especiales. Modelos de Seguridad Social que poseen una regulación

propia y distinta para un sector diferenciado de la población asegurada.

Bibliografía:

1. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Las Reformas de

Pensiones en América Latina y su impacto en los principios de la Seguridad Social.

Carmelo Mesa Lago, 2004.

2. El Estado de Bienestar en Crisis: pensamiento y cambio social, Ramesh Mishra,

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, España, 1992.

3. Ley del IMSS y Ley del ISSSTE.

4. Organización Iberoamericana de Seguridad Social (OISS), Master en Dirección y Gestión

de Planes y Fondos de Pensiones, 2005.

5. Organización Iberoamericana de Seguridad Social (OISS), Master en Dirección y Gestión

de Sistemas de Seguridad Social , 2005

6. Organización Internacional del Trabajo (OIT), Principios de la Seguridad Social, 2001.

7. Organización Internacional del Trabajo (OIT), Seguridad social: un nuevo consenso 2002.

8. Página Web de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud.

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