OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO

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Dimensión social de la globalización y de los procesos de integración

Juan Somavía Agustín Muñoz

María Carmen Ferreira Pierre Verge

Mónica Verea Tomás Sala

OFICINA REGIONAL PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE PROYECTO CIMT-OIT

Serie Conferencia Interamericana de Ministros del Trabajo Proyecto CIMT-OIT

Documento de Trabajo Nº 146 Dimensión social de la globalización y de los procesos de integración J. Somavía, A. Muñoz, M. C. Ferreira, P. Verge, M. Verea, T. Sala Documento de Trabajo Nº 147 Reformas laborales y procesos de integración en los países de la OEA: 1980-2000 A. Ciudad Documento de Trabajo Nº 148 Inspección del Trabajo en el marco de la modernización de la Administración del Trabajo V. Jatobá Documento de Trabajo Nº 149 Justicia Laboral y medios alternativos de solución de conflictos colectivos e individuales del trabajo J. Sappia Documento de Trabajo Nº 150 Políticas de capacitación laboral en los países de la OEA J.M. Rodríguez Documento de Trabajo Nº 151 Sistemas de protección a desempleados en los países de la OEA G. Islas Documento de Trabajo Nº 152 La dimensión social de la integración y la modernización de la administración laboral. Experiencia del CARICOM W. Mark, V. Oxman Documento de Trabajo Nº 153 América: El diálogo social y los actuales procesos de cambios económicos y tecnológicos E. Morgado

OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO

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Dimensión social de la globalización y de los procesos de integración

Juan Somavía Agustín Muñoz

María Carmen Ferreira Pierre Verge

Mónica Verea Tomás Sala

Financiamiento suministrado por el Departamento de Trabajo de los Estados Unidos bajo el Acuerdo de Cooperación Nº E-9-K-1-0002.

OFICINA REGIONAL PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE PROYECTO CIMT-OIT

Copyright © Organización Internacional del Trabajo 2002 Primera Edición 2002 Las publicaciones de la Oficina Internacional del Trabajo gozan de la protección de los derechos de propiedad intelectual en virtud del protocolo 2 anexo a la Convención Universal sobre Derecho de Autor. No obstante, ciertos extractos breves de estas publicaciones pueden reproducirse sin autorización, a condición de que se mencione la fuente. Para obtener los derechos de reproducción o de traducción hay que formular las correspondientes solicitudes a la Oficina de Publicaciones (Derechos de autor y licencias), Oficina Internacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza, solicitudes que serán bien acogidas. __________________________________________________________________________________ OIT Dimensión social de la globalización y de los procesos de integración Lima, Oficina Internacional del Trabajo, 2002 ISBN 92-2-313195-2 ISSN 1020-3974 También disponible en inglés (Social dimension of globalization and integration processes) (ISBN 92-2-113195-5) y además en ambos idiomas en el sitio web: www.oit.org.pe. __________________________________________________________________________________ Las denominaciones empleadas, en concordancia con la práctica seguida en las Naciones Unidas y la forma en que aparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT, no implican juicio alguno por parte de la Oficina Internacional del Trabajo sobre la condición jurídica de ninguno de los países, zonas o territorios citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras. La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos, estudios y otras colaboraciones firmados incumbe exclusivamente a sus autores, y su publicación no significa que la OIT las sancione. Las referencias a firmas o a procesos, o productos comerciales, no implican aprobación alguna por la Oficina Internacional del Trabajo, y el hecho de que no se mencionen firmas, procesos o productos comerciales, no implica desaprobación alguna. Las publicaciones de la Oficina Regional para América Latina y el Caribe pueden obtenerse en Calle Las Flores 275, San Isidro, Lima 27-Perú, o solicitándolas al Apartado Postal 14-124, Lima, Perú. __________________________________________________________________________________ Impreso en Chile

PROLOGO

Este documento de trabajo forma parte de una serie de publicaciones que fueron

resultado de las actividades desarrolladas por el Proyecto “Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo en el contexto de la XI Conferencia Interamericana de Ministros del Trabajo de la OEA”, auspiciado por el Departamento de Trabajo de los Estados Unidos y ejecutado por la Oficina Regional de la OIT en estrecha colaboración con el Programa Infocus de la Declaración, de la sede la OIT en Ginebra. El señor Luis Miguel Díaz, junto a un equipo de colaboradores, tuvo la responsabilidad de este Proyecto que se desarrolló en los países del continente americano. En este primer documento de la serie, diferentes autores se refieren al tema de la dimensión social de la globalización y de los procesos de integración, particularmente desde la perspectiva de la institucionalidad desarrollada para dar cuenta del cumplimiento de principios y derechos fundamentales laborales que acompañen las experiencias de integración política y económica o tratados de libre comercio.

Esta publicación comienza presentando el discurso pronunciado por el Director General de OIT, Juan Somavía, a la XII Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo, que se llevó a cabo en Ottawa, Canadá, del 17 al 19 de octubre del 2001. El Director General de la OIT desarrolla un marco general de reflexión actual sobre los desafíos de los países del hemisferio frente a la actual crisis económica, llama la atención sobre las condiciones de exclusión social, pobreza e injusticia en América Latina y el Caribe, y propone esferas de acción concretas a ser desarrolladas en conjunto con las restantes agencias internacionales, en el marco de la OEA.

A continuación se presenta el discurso pronunciado en la Conferencia de Ministros ya mencionada por quien suscribe estas líneas, con una sintética cuenta de las actividades de OIT en la Región, que incluye una mención especial sobre las actividades del programa IPEC, sobre trabajo infantil; las relativas a propiciar una mayor igualdad de género en el trabajo; los diferentes proyectos de cooperación de OIT en el continente y, en particular, el apoyo prestado a la Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo, materias todas en línea con las actividades delineadas por los Jefes de Estado en el Proceso de Cumbres y por los Ministros de Trabajo en la Declaración y Plan de Acción de Ottawa.

Además, se presentan algunas experiencias que intentan dar respuesta a las preocupaciones sociolaborales que han surgido con motivo de estos procesos de integración o tratados de libre comercio, a cargo de distinguidos especialistas, que en su mayoría han sido presentadas y debatidas en el Grupo de Trabajo N° I de la Conferencia, en Reunión celebrada los días 25 al 27 de abril del 2001 con valiosas contribuciones de sus participantes recogidas por los ponentes.

La primera ponencia se refiere a MERCOSUR, a cargo de la especialista uruguaya

María Carmen Ferreira, quien describe en forma detallada y muy actualizada el proceso de construcción de la institucionalidad laboral del bloque, con sus dificultades y logros de manera de evidenciar los obstáculos que se encuentran en la subregión y formas para avanzar en ellos. Destaca de manera especial el aspecto tripartito de esta experiencia, tanto en el Grupo de Trabajo N° 10 como en la Comisión Sociolaboral, así como el amplio diálogo

social desarrollado al interior de sus instituciones y especialmente en el Foro Consultivo Económico y Social. En Anexos se registran los principales instrumentos del bloque, destacando la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR.

Se presenta también un análisis del Acuerdo de Cooperación Laboral de América del

Norte, a cargo del catedrático canadiense Pierre Verge, quien proporciona una visión crítica a partir del propósito de mejorar las normas laborales fundamentales en el trabajo y su aplicación práctica, señalando los aspectos positivos y desafíos pendientes de este instrumento. Debe valorarse especialmente de esta experiencia el mecanismo de quejas y audiencias públicas relativos a derechos laborales fundamentales, incluso cuando el autor lo estima aún incompleto. Este acuerdo ha permitido un sinceramiento y mayor conocimiento de las realidades laborales de países con historia y desarrollo disímiles. Además de la descripción y análisis, el autor formula reflexiones y alcances del mayor interés.

Sobre esta misma subregión, Mónica Verea de Yturbe, especialista mexicana, desarrolla

el tema de la inmigración, con sus componentes económicos, demográficos, sociológicos, jurídicos, políticos y éticos, los cuales se abordan a partir de la experiencia histórica reciente, y, muy especialmente, con motivo del Tratado de Libre Comercio suscrito por los países de América del Norte. Finaliza este documento con el trabajo del profesor español Tomás Sala Franco,quien hace una breve presentación del Tratamiento de estos temas en la Unión Europea, modelo paradigmático de integración económica y política, orientado a un mercado común con libre circulación de bienes y personas y que, en el ámbito de la protección de los derechos de las personas, tiene un proceso que ciertamente contiene aspectos a tomar en cuenta al momento de avanzar en el proceso de integración en las Américas, sin perjuicio de guardar las identidades regionales o subregionales. El Proyecto contó con la asistencia de Cecilia Huneeus y colaboró en el proceso de publicación María Inés Opazo. La edición y compilación de los trabajos fue realizada por los consultores Mario Velásquez y Pablo Lazo.

Agustín Muñoz Director Regional de OIT para las Américas

Lima, junio del 2002

INDICE

Página

Capítulo I DISCURSO DEL DIRECTOR GENERAL DE LA ORGANIZACION 1 INTERNACIONAL DEL TRABAJO ANTE LA XII CONFERENCIA INTERAMERICANA DE MINISTROS DE TRABAJO DE LA ORGANIZACION DE ESTADOS AMERICANOS (OEA) Capítulo II DISCURSO DEL DIRECTOR REGIONAL DE LA OIT PARA LAS AMERICAS 7 ANTE LA XII CONFERENCIA DE MINISTROS DE TRABAJO DE LA ORGANIZACION DE ESTADOS AMERICANOS (OEA) Capítulo III LA DIMENSION SOCIAL DE LA INTEGRACION. LA EXPERIENCIA 11 DEL MERCOSUR Resumen Ejecutivo 11 1. Introducción 13 2. La inclusión de instituciones en el ámbito sociolaboral 16 3. El Subgrupo de Trabajo Nº 11 de “Relaciones Laborales,Empleo y 18 Seguridad Social” 4. El comienzo de los cambios 24 5. Situación actual de los ámbitos sociolaborales 39 6 Evaluación. El rol del tripartismo 58 7. Nuevos compromisos y desafíos en el ámbito sociolaboral 60 Anexos 63 Anexo I 65 Anexo II 71 Anexo III 72 Anexo IV 77 Anexo V 80 Bibliografía 89

Página Capítulo IV PRESENTACION ANALITICA DEL ACUERDO DE COOPERACION LABORAL 91 DE AMERICA DEL NORTE (ACLAN) Resumen Ejecutivo 91 1. Introducción. Visión del conjunto del ACLAN 94 2. Análisis detallado del funcionamiento del Acuerdo de Cooperación Laboral 105 de América del Norte - ACLAN 3. Control del cumplimiento de las obligaciones de las partes 117 4. El ACLAN y las demás obligaciones internacionales de las partes en el 125 área de trabajo Conclusión 130 Bibliografía 143 Capítulo V LA INMIGRACION LABORAL TEMPORAL EN LA REGION DE 145 AMERICA DEL NORTE Resumen Ejecutivo 145 1. Introducción 147 2. Análisis general de las políticas migratorias contemporáneas en América del Norte 149 con respecto a los trabajadores temporales 3. Convenios laborales que México ha celebrado con Estados Unidos y Canadá 155 4. Impacto reciente de la población latina, en especial la mexicana, en los mercados 159 laborales de América del Norte Conclusión 161 Bibliografía 169 Anexos 173 Capítulo VI INFORME ACERCA DE LA POLITICA Y EL DERECHO SOCIAL 199 COMUNITARIOS DE LA UNION EUROPEA 1. Evolución histórica de la política social comunitaria 199 2. Las características generales de las normas sociales comunitarias 206 3. La participación de los agentes sociales en la política social comunitaria 210 Conclusión 215 Bibliografía 217

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Capítulo I

DISCURSO DEL DIRECTOR GENERAL DE LA OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO ANTE LA XII CONFERENCIA INTERAMERICANA DE MINISTROS DE

TRABAJO DE LA ORGANIZACION DE ESTADOS AMERICANOS (OEA)

Juan Somavía*

Señores Ministros: Quisiera extenderme sobre un aspecto de

lo señalado aquí por César Gaviria** con respecto al significado del 11 de septiembre. Creo que si somos depositarios de un mandato de las víctimas de ese momento trágico, dicho mandato consiste justamente en que debemos reunirnos, en que no debemos cancelar nuestras actividades, en que no debemos dejar de hacer lo que tenemos que hacer, en que no nos paralicemos.

Asimismo, sabemos bien que lo ocurrido no es un epifenómeno, sino algo que tiene profundas repercusiones. Reiterando lo dicho por César Gaviria, estar aquí es una respuesta que demuestra precisamente que tenemos la capacidad de no paralizarnos y de reflexionar juntos sobre los grandes temas de nuestra agenda. Por ello, sólo quisiera continuar con su reflexión, en el sentido del minuto de silencio que propuso el Ministro Solari.

Permítanme comenzar refiriéndome al mandato contenido en la Declaración de la Tercera Cumbre de las Américas, celebrada en Quebec. Creo que este mandato, en el que se pide a los Ministros que sigan reflexionando sobre las tareas que les incumben en el marco de la globalización, nos obliga a ser muy realistas y a observar con ojos críticos y con profundidad analítica lo que está ocurriendo.

A mi juicio, estamos enfrentados a la conjunción de una serie de factores. El primero es la persistencia de nuestros problemas históricos de pobreza, desigualdad y exclusión social. Estas enormes dificultades, que han coartado los esfuerzos de nuestros países por construir sociedades fundadas en la justicia social, se manifiestan en el hecho de que, todavía hoy, alrededor del 45% de nuestras

poblaciones viven en la pobreza, y también en que la globalización en su forma actual no extiende sus beneficios a toda la gente.

Entonces, evidentemente, surgen las protestas bulliciosas en las calles; pero también sabemos que hay otra protesta, silenciosa, en los hogares y en el espíritu de los jóvenes. Mucha gente se pregunta: ¿Por qué? ¿Por qué no tengo acceso a todas estas cosas que sí puedo ver gracias a los nuevos mecanismos de comunicación permitidos por la televisión y los demás medios modernos que nos vinculan con el mundo? ¿Por qué siento que no tengo oportunidades ni se me trata en un pie de igualdad con los demás? Y ese “por qué” está sembrando dudas en la mente de mucha gente, tanto respecto de la eficacia de la democracia como de la credibilidad de la política: Las elecciones vienen y se van, vamos a votar, los candidatos hacen promesas, estas promesas no se cumplen y, en consecuencia, llega un momento en el que la gente comienza a preguntarse si este sistema está funcionando o no.

Y como sabemos muy bien –sobre todo ustedes, los gobernantes, los responsables políticos– los gobiernos no tienen forzosamente a su disposición los instrumentos necesarios para poder responder a las necesidades de la gente. Porque en un mundo globalizado que se rige de acuerdo con ciertas reglas, algunas de dichas reglas no son muy equitativas y en la práctica terminan por imponer limitaciones a lo que una sociedad puede o no puede hacer. Creo que esta realidad nos está indicando que es necesario examinar el actual modelo de globalización desde la perspectiva de la búsqueda de una mayor equidad, equidad no sólo entre las personas, sino también entre los países.

________________________________ *Director General de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). ** Nota de los Editores: El discurso completo del Secretario General de la Organización de Estados Americanos (OEA) puede consultarse en el sitio Web: www.oas.org/udse/trab-lima.html. (Conferencia Interamericana de Ministros, 2001. Informe Final de la Conferencia, Anexo 7.

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Agreguemos a los factores históricos y a la actual dimensión de la globalización el descenso en el ciclo económico. Esta tendencia recesiva, que ya se venía insinuando el año pasado, se aceleró en el curso de este año, y acrecentada con los terribles evento del 11 de septiembre, ha puesto al mundo al borde de una recesión. Y sabemos bien que los efectos de estos fenómenos se expresan principalmente en las áreas de competencia de los Ministros de Trabajo.

Veamos algunos datos sólo en relación a nuestra región, por ejemplo, sobre la producción. El año pasado habíamos logrado superar los niveles alcanzados por la región asiática, llegando a un crecimiento de un 3.9%. Este año, antes del 11 de septiembre, las previsiones de crecimiento eran apenas de un 1.3%; ahora, los cálculos sitúan el crecimiento en alrededor de 0.5%, e incluso es posible que se registre un crecimiento cero para este año.

En el tema del desempleo, iniciamos la década con una tasa del 10%. Gracias a iniciativas complejas y difíciles, logramos contener la curva descendente y reducir el número de desocupados, lo que permitió hacer bajar la tasa de desempleo a cerca de 7.8% en 1995. La situación empeoró nuevamente como consecuencia de la crisis asiática: Según los cálculos de la OIT, es posible que terminemos el año con un 9.5% de desempleo. Sabemos que un 35% de la población económicamente activa en otras regiones no tiene protección social. Nosotros hablamos mucho de los ochenta como una década perdida. En términos de empleo, la que comienza podría ser también otra década perdida.

¿Por qué digo que tenemos que ser realistas? Porque creo que estamos en un proceso en el que se nos avecina una crisis seria y compleja. No obstante, esta vez estamos prevenidos, a la inversa de lo que ocurrió con la crisis asiática, que a muchos de nosotros –como ha ocurrido en muchas recesiones– nos tomó por sorpresa. En consecuencia, hubo un desfase, entre el momento en que comenzaron a manifestarse los efectos de la crisis en la región y el de la aplicación de medidas, que en muchos casos pudieron haberse tomado con mayor anticipación. Creo que es indispensable observar cómo fueron ocurriendo las cosas durante esa crisis, con el objeto de actuar de manera preventiva en el futuro.

Desde la perspectiva de las funciones que ejerzo, y en los contactos y conversaciones que mantengo cuando viajo, he podido comprobar la centralidad que tiene el mundo del trabajo. En medio del torbellino de cambios que se han producido en los últimos 20 años, hay una cosa que se ha mantenido constante. Dicho de otro modo, hay un cambio que no se produjo, y ese cambio que no se produjo se refiere a la relación de la persona con el trabajo, ya sea porque éste es fuente de la dignidad personal, fuente de la estabilidad de la familia o fuente de la paz que necesita toda comunidad, o porque efectivamente, como ustedes saben, el trabajo está en el corazón de la política.

El mundo del trabajo es el lugar donde la

gente decodifica su calidad de vida, lo que explica el carácter central de la actividad laboral. Y cuando el mundo del trabajo no está funcionando correctamente, significa que tampoco están funcionando correctamente ni la sociedad ni la familia. Ustedes, como Ministros de Trabajo, y nosotros, en nuestras funciones, conocemos de memoria este tema, del que nos ocupamos cotidianamente. Ahora bien, me parece que dicho tema no está suficientemente reflejado en la manera como se preparan y adoptan las políticas económicas. Y quisiera referirme a este aspecto.

Previamente, declarar con toda mi convicción: “Es posible enfrentar estos problemas”. No se trata de decir: “Qué terrible lo que va a pasar, y la verdad es que no hay nada que podamos hacer”. Al contrario: Hay políticas para actuar, hay maneras de intentarlo y hay cambios que es necesario introducir si queremos de veras luchar contra la crisis. Por lo tanto, voy a referirme a cinco aspectos que me parecen importantes en relación a la manera de hacer frente a este descenso económico que se nos viene encima y a sus efectos sobre el mundo del trabajo.

El primero se refiere a mantener nuestro compromiso con las economías abiertas y libres, cómo dice la Declaración de Quebec, y con sociedades abiertas al mundo. Creo que en esta región hemos aprendido lo que significa el respeto de los equilibrios fiscales. Los altos y bajos, con tasas de inflación gigantescas y todo lo que eso implica particularmente para la gente del mundo del trabajo, son experiencias que no quisiéramos repetir. En consecuencia,

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las lecciones aprendidas son conquistas que debemos saber proteger.

En segundo lugar, creo que vamos a necesitar políticas macroeconómicas expansivas que den explícitamente prioridad a la protección del empleo existente y a la creación de puestos de trabajo, y dejen margen para establecer un equilibrio entre las políticas económicas y las políticas sociales. ¿Por qué hago hincapié en esto? Porque esas no han sido las políticas macroeconómicas propuestas a la región cuando hemos tenido crisis en el pasado. Considero que sería el error más fatal tratar de salir de la actual crisis aplicando políticas de ajuste estructural. Lo único que esas políticas harían sería agravar la crisis. Creo que en nuestra región, los países de América Latina y el Caribe, no pueden resistir más ajuste estructural. Por el contrario, están pidiendo desesperadamente la aplicación de políticas expansivas, políticas que le den una salida productiva a la crisis.

Valga insistir aquí en este elemento central: Necesitamos una salida productiva de la crisis, una salida con creación de empresas, con inversiones, con generación de empleos, con estímulo a la inversión y al crecimiento de la demanda. En otras palabras, hace falta una salida que le permita a la gente poder consumir y querer consumir.

Estos son temas muy profundos, porque implican que se debería modificar la perspectiva de las políticas de reactivación y desarrollo a nivel internacional. En realidad, si observamos situaciones que ya se están desarrollando, comprenderemos que este proceso de cambio tal vez ya ha comenzado. En efecto, algunas de las decisiones que se han tomado en Estados Unidos, justamente con el objeto de confrontar el ciclo negativo, muestran que en crisis de esta índole es posible hacer el tipo de inversiones necesarias o preocuparse de algunos sectores industriales que tienen una especial importancia en la economía de cada uno de nuestros países. Todos nosotros sabremos, en función de nuestras realidades, cuáles son los mejores instrumentos para la promoción del crecimiento y de una política de expansión, y cuáles son los sectores más afectados. No hay una política única en todo esto, pero el concepto me parece importante. En una perspectiva global, creo que uno de los principales riesgos –de los que debemos tener

conciencia, pues no podríamos permitirnos caer en ellos– es que para salir de la crisis se apliquen políticas expansivas en el mundo desarrollado, pero políticas de ajuste estructural en los países en desarrollo, lo que a mi juicio sería inadmisible. En consecuencia, tenemos que adoptar una sola postura y un solo concepto unificador, que nos permita a todos tener una salida productiva de la crisis.

El tercer aspecto que quiero poner de relieve es el significado del concepto de “salida productiva”. Se trata, como ya dijo César Gaviria, de aumentar la productividad y de potenciar la capacitación, argumento que por mi parte quiero respaldar. Al respecto, deseo llevar el análisis a un campo que -habida cuenta de las dificultades que por un tiempo afectarán al mundo del comercio internacional- es importante atender con máxima prioridad: El mundo de la pequeña empresa, del mercado interno y de la economía informal. En las opciones de política que podamos tener por delante observamos nuevamente esa conjunción de pequeña empresa, mercado interno e informalidad que, tratada con imaginación y con creatividad, tiene un potencial de generación de empleo y de estímulo del consumo hoy subutilizado. Esta es una de las áreas donde la OIT ha estado trabajando muy intensamente. Por lo tanto, en el marco general de lo que dije al principio, quisiera precisar que la institución que dirijo pondrá sus capacidades a disposición de las iniciativas que se tomen en este campo en particular.

El cuarto aspecto es el fortalecimiento de las redes de protección social. Sabemos que en muchos de nuestros países, o probablemente en todos, particularmente en la región de América Latina y el Caribe, el empleo aporta a la vez ingresos y protección social, de tal manera que cuando una persona pierde el empleo, está perdiendo en la práctica ambas cosas. Puesto que –como las cifras lo indican– estamos frente a una crisis de crecimiento, la acción de los mecanismos de apoyo social y la creación de redes de sustentación y de protección social van a ser fundamentales. Esto no significa que haya que crear grandes sistemas o nuevas formas institucionales, sino que se deben adoptar medidas urgentes, medidas de coyuntura, que den a la gente garantías efectivas de que los gobiernos están empeñados en tomar precauciones para que,

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cuando sobrevenga la crisis, no se abandone a su suerte a las personas en dificultades. Estoy convencido de que la protección social va en tandem con la promoción del empleo y la creación de trabajo. Esto será, en definitiva, lo que la gente va a valorar de manera más precisa: Que, incluso cuando no haya la posibilidad de tener un empleo, por lo menos existan elementos de sustentación.

Ya dije antes que, para la gente, el significado del trabajo no ha cambiado. Y creo que al abordar el tema de la protección social, tenemos que comprender también el significado que el trabajo tiene para la estabilidad de la familia. Una familia afectada por el desempleo es una familia muy infeliz, es una familia expuesta a la violencia familiar, una familia que no sabe muy bien por dónde andan sus hijos. La pobreza de la familia conduce a los niños al trabajo, a las drogas, a la violencia en las calles. En consecuencia, tenemos que reflexionar sobre qué tipo de medidas de protección social correspondería tomar, y sería interesante centrar esa reflexión en torno a la familia. En efecto, podemos concebir a la familia como el lugar donde se cristaliza la protección social, en la medida en que la familia es la unidad básica de la sociedad, a la que ésta debe dar trabajo y sustento. Enfocar la protección social desde el ángulo de la familia ofrece una visión mucho más coherente y mucho más integrada de pensar la protección social hacia el futuro incluyendo la protección que requieren los niños y los espacios que se le pueden abrir a la mujer.

El quinto aspecto que quisiera comentar se refiere a una idea que está tan presente en esta reunión: El diálogo social, que creo va a ser absolutamente clave en el futuro. Con todo, tenemos que entender que el diálogo social va a pasar por una prueba muy difícil, ya que en los momentos de crisis la gente, los sectores económicos y los propios países tienden a replegarse hacia la defensa de sus intereses inmediatos. Los períodos de expansión son siempre más propicios para el diálogo; en cambio, los tiempos de crisis son más complejos, como lo saben muy bien quienes participan en el mundo de la política: Normalmente las crisis que afronta un gobierno son percibidas por la oposición como una oportunidad política, y no como situaciones difíciles cuya superación compete

a toda la nación. Estoy convencido, pues, de que el llamado al diálogo es, en estos momentos, aún más fundamental. A pesar de las dificultades, creo que sin diálogo social no hay manera de enfrentar los retos que enfrentan nuestras sociedades, cualquiera sea su grado de desarrollo. No hay salida sin diálogo social, y yo añadiría, sin unidad nacional. Las situaciones de crisis son comparables a los conflictos de origen externo, son circunstancias ante las cuales un país tiene que reaccionar unido y ser capaz de responder con una sola voz.

En relación a los temas que ocupan a esta reunión, la cuestión del diálogo social es realzada justamente por la presencia entre nosotros de Daniel Funes de Rioja, Presidente de la Comisión Empresarial de Asesoramiento Técnico en Asuntos Laborales (CEATAL), y de Hassan Yussuff, Presidente del Consejo Sindical de Asesoramiento Técnico (COSATE), a quienes felicito por la Declaración conjunta que han suscrito, en la que afirman su pleno compromiso con los principios y derechos fundamentales en el trabajo.

El hecho de que se reúnan aquí los Ministros de Trabajo de América, y de que en esta reunión los empleadores y los trabajadores les informen de que han decidido impulsar un conjunto de objetivos, relacionados con los temas que más importancia revisten para la OIT, es sumamente significativo. Iniciativas como éstas refuerzan el trabajo que ustedes están haciendo en este foro.

Pero reconocer la importancia del diálogo social implica que es necesario reforzar la voz de los Ministerios de Trabajo, que a mi entender han venido afirmando vigorosamente su papel en el último tiempo. No cabe duda de que, en función de los temas que estamos tratando y en función de la necesidad de colocar el trabajo en el corazón de una respuesta productiva a la amenaza de recesión futura, los Ministerios de Trabajo van a desempeñar un papel muy importante.

En el curso de mis propios contactos, estoy viendo que el diálogo entre los Ministerios de Trabajo y los Ministerios de Hacienda va a ser extraordinariamente central para reforzar las directrices que emanarán de esta Conferencia. En otras palabras, necesitamos también que haya alguna forma de diálogo social al interior de nuestros

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gobiernos. Tenemos que ser capaces de establecer entre las distintas autoridades cauces de comunicación que permitan impulsar una expansión integral, basada en un equilibrio entre las políticas económicas y las políticas sociales, indispensable para la creación de empleo. Todos estos temas van a poner duramente a prueba nuestra capacidad de conducción política y nuestra capacidad de ir más allá de los mandatos específicos que tiene cada Ministerio o cada organización internacional.

Mucho de estos temas, y particularmente el de encontrar una salida productiva a la crisis, son objeto de las frecuentes conversaciones que mantengo con Horst Köhler del Fondo Monetario Internacional, y James Wolfensohn del Banco Mundial. Creo que es indispensable que también ellos tengan una actitud favorable a la búsqueda de una salida productiva, no circunscrita a soluciones puramente monetaristas. He insistido con mucha claridad en que me parece imprescindible que todo esto se haga en un marco de preservación de los equilibrios fiscales, y en que no debemos volver a situaciones que ya conocimos en América Latina, cuya repetición nadie desea.

Mi conclusión es que todos estamos, de alguna manera, confrontados a la demanda de la modernidad y a la necesidad de lograr que el diálogo social sea algo novedoso, distinto. Muy a menudo, en el curso de mis actividades, uno u otro de mis interlocutores me dice: “Sí, mi opinión ha cambiado, pero otros no han modificado sus posturas. Entiendo la nueva realidad, pero, por qué no habla usted con éste o aquél”. Tenemos que dialogar, buscar nuevos puntos de vista, sobre todo en los momentos de crisis, en que se deben tomar decisiones difíciles. A veces, esto permite justamente dejar atrás algunas ideas preconcebidas que suscitan reacciones de rechazo, y abrirse a nuevas formas de ver las cosas. Por el contrario, si insistimos en los viejos estilos, el diálogo social no va a funcionar. Hemos de emprender un proceso de modernización tripartita que me parece absolutamente central.

Deseo agradecer tanto a los señores Ministros, así como al COSATE y a la CEATAL que hayan colocado la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo en el corazón de

las discusiones de esta Conferencia. Creo que, efectivamente, las materias contenidas en la Declaración constituyen una aspiración común en nuestro continente. Permítanme reiterar que, por lo que se refiere en particular a esta temática, estamos dispuestos a apoyarlos en todo lo que sea conveniente. La OIT tiene un proyecto importante en materia de promoción de la Declaración. Quiero aprovechar esta oportunidad para agradecer a los Estados Unidos por su generoso apoyo en este terreno, y también a Canadá, que ha participado en el proyecto. Asimismo, tenemos otros proyectos de gran envergadura en todo lo que tiene que ver con el trabajo infantil. De modo que tomo nota del significado y la centralidad que ustedes le han dado a la Declaración de la OIT y pongo a disposición de ustedes nuestra cooperación con el objeto de llevarla adelante.

A mi entender, se nos plantea ahora una cuestión esencial, a saber, cuáles son los valores con que vamos a abordar este conjunto de problemas. Como ya se ha dicho, hay ciertos elementos centrales que deben, de alguna manera, inspirar nuestra acción y la forma de enfrentar la solución de estos problemas. En particular, me refiero a los textos constitucionales de la OIT. Como ustedes saben, la Organización Internacional del Trabajo fue creada en 1919, y ya ese año, la Constitución de la OIT decía: “La paz universal y permanente sólo puede basarse en la justicia social”. En 1944, en plena segunda guerra mundial, la OIT adoptó la Declaración de Filadelfia como texto anexo a su Constitución. En este texto fundamental podemos leer: “La pobreza, en cualquier lugar, constituye un peligro para la prosperidad de todos”. Pienso que cuando se trate de concebir las políticas necesarias para enfrentar los problemas que se vienen encima, será absolutamente clave tener claridad sobre los valores que habrán de guiar dicho proceso. Evidentemente, habrá que tomar decisiones complejas, y si bien creo que esos problemas se pueden resolver, no cabe abrigar ilusiones en cuanto a que su solución será fácil.

En todo caso, es justamente una visión clara de los valores que nos inspiran lo que nos puede ayudar a que haya coherencia en las iniciativas que se emprendan, y en especial coherencia en el sistema multilateral, con el objeto de contribuir a que los países, los gobiernos, los empleadores, los trabajadores y

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la sociedad civil encuentren salidas productivas a estos problemas.

Quisiera terminar señalando que con el tipo de documento que ustedes están elaborando en esta reunión, basado en el trabajo realizado en el pasado, como Ministros de Trabajo están haciendo una contribución extraordinariamente importante, tanto en términos muy prácticos, al enunciar las medidas que hay que adoptar, como en términos de una visión valórica del mundo

laboral. En efecto, detrás de lo que ustedes están proponiendo o han estado haciendo hay también una visión impregnada de valores, y estimo que eso es lo que nuestras sociedades están exigiendo hoy de nosotros. Muchas gracias por invitarme y darme la oportunidad de dirigirme a ustedes.

Ottawa, Canadá 18 de octubre de 2001

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Capítulo II

DISCURSO DEL DIRECTOR REGIONAL DE LA OIT PARA LAS AMERICAS ANTE LA XII CONFERENCIA INTERAMERICANA DE MINISTROS DE TRABAJO DE LA

ORGANIZACION DE ESTADOS AMERICANOS (OEA)

Agustín Muñoz*

Excelentísima señora Claudette Bradshaw, Ministra de Trabajo de Canadá y Presidenta de la Duodécima Conferencia de Ministros de Trabajo; estimado señor César Gaviria, Secretario General de la Organización de los Estados Americanos; estimados Ministros de Trabajo de las Américas; apreciados representantes de los sectores sindicales y empresariales; amigos y colegas de la Organización de los Estados Americanos y de instituciones internacionales.

Señoras y Señores: Es un gran honor poder compartir con

ustedes la visión que tiene la Oficina Regional de la Organización Internacional del Trabajo para las Américas acerca de los temas laborales y las acciones ejecutadas al respecto.

La OIT desarrolla de manera permanente en la Región múltiples actividades, a través de las Oficinas, de los Equipos Técnicos Multidisciplinarios y de CINTERFOR que recogen en su programa de trabajo las prioridades y necesidades expresadas por nuestros constituyentes.

Conforme a esas prioridades, nuestra agenda ha desarrollado acciones destinadas a concretar los objetivos estratégicos de la OIT, enriquecidas con los debates y deliberaciones de la Decimocuarta Reunión Regional Americana realizada en Lima, en 1999, donde emergió de manera importante el conjunto de los temas relacionados con el Trabajo Decente.

Me interesaría relevar dos aspectos puntuales, coincidentes con las preocupaciones expresadas ya en los debates preparatorios de la Declaración de Ottawa: El trabajo infantil y la promoción de la equidad de género.

Como ustedes bien saben la OIT ha desarrollado a partir de 1992 un programa conocido por las siglas IPEC con el respaldo

técnico y financiero de múltiples países donantes para abordar de manera global los desafíos que plantea esta realidad. Producto de reuniones y conferencias internacionales de diagnóstico y sensibilización, hoy podemos afirmar que todos los países tienen establecidas unas edades mínimas de admisión al empleo en 14 ó 15 años y que existe un claro y decidido compromiso de nuestras contrapartes para erradicar lo más pronto posible las peores formas de trabajo infantil. A la fecha se han registrado 21 ratificaciones del Convenio Nº 138 y 11 del Convenio Nº 182 en América Latina y el Caribe.

Además, se han instalado y existen actualmente 17 Comisiones Nacionales sobre Trabajo Infantil y 8 países de la Región están desarrollando Planes Nacionales de Acción y se están adecuando las estadísticas en un programa especial denominado SIMPOC.

Dentro de las iniciativas que IPEC actualmente desarrolla se encuentran proyectos a gran escala en sectores de minería, explotación sexual, agricultura y trabajo doméstico infantil.

Nos resulta ampliamente satisfactorio comprobar que el tema ha quedado claramente posicionado en la Agenda de esta conferencia.

En la búsqueda de alcanzar nuestro objetivo de Trabajo Decente propiciamos la necesidad de una visión de género en todos y cada uno de los aspectos de la vida laboral. La OIT, a través de su actividad normativa y de cooperación técnica, ha tratado de fortalecer las acciones desarrolladas en este objetivo por sus constituyentes tripartitos en las Américas, entre las cuales se destacan los avances legislativos realizados en varios países, la implementación de los Planes Nacionales de Igualdad de Oportunidades, la creación y el fortalecimiento de las Comisiones Tripartitas

_______________________________________ *Director Regional de la OIT para las Américas

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para la Igualdad de Oportunidades y la incorporación de la dimensión de género en las políticas de combate a la pobreza y generación de empleo e ingresos.

Esto se ha complementado con tres proyectos de cooperación técnica de la OIT en América Central, Cono Sur y Países Andinos y con el desarrollo de diagnósticos e investigaciones.

Constatamos con satisfacción que el proyecto de Declaración de esta Conferencia exhibe la preocupación de sus miembros por responder a estos desafíos en una formulación que es plenamente coincidente con la perspectiva desarrollada desde la OIT.

En un ámbito subregional no quisiera dejar de destacar las actividades del proyecto desarrollado por la OIT en Centroamérica: Modernización de las Administraciones del Trabajo de América Central, Belice, Panamá y República Dominicana (MATAC).

Este proyecto, auspiciado por el Gobierno de España, ha colaborado en la obtención de los siguientes logros: - Profesionalización y reestructuración de la Administración Laboral en República Dominicana. - Reestructuración del sistema de Inspección del Trabajo en Costa Rica. - Desarrollo de bolsas, ferias y observatorios de empleo. - La constitución de la Reunión de Directores de Empleo como un foro estable, para apoyar la redefinición del papel de sus respectivos servicios.

Este proyecto ha participado además brindando activa cooperación al desarrollo de las reuniones técnicas del Grupo de Trabajo II de esta Conferencia especializada de la OEA, sobre Modernización de la Administración Laboral y con ello ha colaborado en el éxito alcanzado por este Grupo de Trabajo.

En cuanto a los procesos de integración, hay que señalar que en todos ellos aparecen fuertemente los temas laborales, fundamentalmente en la Declaración Socio-Laboral del MERCOSUR, en los Acuerdos de Cooperación Laboral en América del Norte y entre Canadá con Chile y Costa Rica. CARICOM igualmente ha desarrollado interesantes iniciativas en esta materia.

La Comunidad Andina de Naciones y también los países de Centroamérica muestran su preocupación por los temas laborales en estos procesos. Existe además una mirada continental, a través de los órganos propios de la Organización de Estados Americanos. La Carta Democrática Interamericana de la OEA, deja constancia de estas preocupaciones sociales, remitiéndose una vez más a la Declaración de Principios de la OIT así como a sus convenios básicos, con lo cual se ha venido produciendo una amalgama cada vez más fuerte entre las instituciones regionales como la OEA y las instituciones especializadas como la OIT.

En este campo la OIT apoyó las actividades del Grupo I creado por la XI Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo, habiéndose elaborado y distribuido un informe sobre las normas laborales en los procesos de integración en las Américas.

Con relación a la Undécima Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo, la OIT ha acompañado todas sus reuniones, desde la Preparatoria de Washington en 1998, presentando diferentes estudios a petición de la Presidencia Pro tempore y colaborando con su Comité Asesor cuando se le ha requerido. A solicitud de la Presidencia Pro tempore se puso en marcha un proyecto especial de apoyo a la Conferencia, con los auspicios del Departamento de Trabajo de los Estados Unidos de Norteamérica y que entendemos ha ayudado a la fructífera labor que el Ministerio de Trabajo de Chile ha desarrollado en la Presidencia de la XI Conferencia.

Este proyecto ha tenido como finalidad principal proporcionar estudios actualizados sobre diferentes experiencias y prácticas laborales en la región que muestren por una parte cómo la Región se está adaptando a los nuevos escenarios, y, por otra, cómo estas prácticas son o pueden ser consistentes con los principios y derechos fundamentales en el trabajo, con el "Trabajo Decente".

Estos estudios se han orientado a asuntos tales como la dimensión laboral de los procesos de integración en MERCOSUR y en CARICOM contrastadas con la experiencia europea y, en América del Norte, al tema de las migraciones.

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De igual forma, se ha actualizado el estudio de las reformas alcanzadas en la región respecto de los temas laborales, abordando entre otros los difíciles aspectos de la flexibilización.

Trabajos sobre el rol de los servicios de inspección, de las judicaturas y de los procedimientos han sido también puestos a disposición de la Conferencia.

Uno de los efectos de la globalización reside en la cada vez mayor rotación o movilidad laboral y en el cierre de empresas, lo que requiere fórmulas que protejan a los trabajadores en los eventos de término de empleo. Por estas razones también se ha encargado un estudio comparativo sobre experiencias de seguro de desempleo y sobre formación profesional.

Como una forma de contribuir a la gobernabilidad democrática, hemos considerado necesario analizar experiencias y mecanismos de Diálogo Social a todos los niveles.

Adicionalmente, atendida la ausencia de los países del Caribe en las Reuniones de los Grupos de Trabajo I y II de la Conferencia, y a petición de la Presidencia Pro tempore de Chile, la OIT incluyó una actividad especial para que los países anglófonos del Caribe tuvieran acceso a las experiencias que se habían desarrollado en los trabajos de la Conferencia, para lo cual se elaboraron estudios, los que fueron discutidos y enriquecidos en una Reunión realizada para estos efectos en Puerto España, en agosto pasado.

Este proyecto además ha elaborado a petición de la Presidencia Pro tempore una encuesta que permita una mejor identificación de los avances registrados en la Conferencia, pero que al mismo tiempo pueda ilustrar acerca de las necesidades de cooperación de los diferentes países. Este esfuerzo puede ser perfeccionado con mayores respuestas, sintonizadas con una definición clara de objetivos, metas y un resultado final del impacto que deseamos obtener.

Nuestros equipos han estado trabajando en su accionar muy vinculados con otros organismos internacionales, especialmente con

la OEA y el BID. Pero también nos interesaría poder estrechar los vínculos existentes con otras instituciones como la OPS, el FMI, el BM y en general el máximo de organismos internacionales que operen en la Región.

En este marco, seguiremos atentamente los mandatos que emanen de esta Conferencia y buscaremos la forma de hacerlos coincidir en temas y prioridades con aquellos que emanan de los órganos decisorios de los mandantes de nuestra institución.

Pensamos que sería conveniente redefinir en conjunto con las autoridades de esta Conferencia con sus grupos especializados, con los interlocutores sociales y organismos internacionales, especialmente con su Presidencia Pro tempore, en consulta con la presidencia saliente, las líneas de nuestra futura cooperación técnica que nos permita apoyar con el máximo de nuestras potencialidades, fundamentalmente a través de la promoción del Diálogo Social, el Plan de Acción que se apruebe en esta Conferencia. Sabemos que todas son áreas extremadamente sensibles que inciden en políticas nacionales a veces delicadas. Por eso pensamos en una cooperación técnica que pueda apoyar con soluciones comparadas los difíciles aspectos de compatibilizar el progreso tecnológico, los avances en el desarrollo del comercio y las repercusiones en el plano sociolaboral a objeto de asegurar gobernabilidad. La definición conjunta de mayores estudios sobre los efectos actuales y futuros de estos procesos, la discusión de los estudios proporcionados y los que se produzcan a futuro y una cooperación específica en busca de resultados tangibles en todos los temas antes mencionados implican una tarea en que todas las ideas serán bienvenidas a fin de concretar una acción agendada, operativa y eficaz.

Deseo, finalmente, expresarles nuestro reconocimiento y decirles que nos sentimos muy honrados de colaborar con ustedes.

Muchas gracias.

Ottawa, Canadá 18 de octubre de 2001

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Capítulo III

LA DIMENSION SOCIAL DE LA INTEGRACION. LA EXPERIENCIA DEL MERCOSUR

María Carmen Ferreira *

Resumen Ejecutivo

En el documento se analizan las distintas

etapas del proceso de integración en el Mercado Común del Sur que fueron conformando las instituciones con competencia en el área laboral, las prioridades en el tratamiento de los temas que pautaron las actividades de esas instituciones a lo largo de ese proceso y algunos de los resultados obtenidos hasta la fecha, resaltando el valor del tripartismo y el consenso como instrumento para avanzar en la consolidación de la dimensión social de la integración.

A esos efectos distingue dos etapas claramente diferenciadas: Un primer período de transición entre 1991 y 1994 con expectativas de lograr a su finalización un mercado común con libre circulación de trabajadores; un segundo período que abarca de 1995 al 2000 iniciado con la firma del Protocolo de Ouro Preto y signado por un enlentecimiento en el cronograma de la integración general donde se ratifica el objetivo final de alcanzar el mercado común en un plazo más extenso y en lo inmediato consolidar una unión aduanera.

El primer período se caracteriza por la existencia de un único ámbito de tratamiento de los temas laborales: El Subgrupo de Trabajo Nº 11 de Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social de carácter tripartito, creado a fines de 1991 a impulso de una fuerte acción de los Ministros de Trabajo de los cuatro países.

Los trabajos del Subgrupo, a través de sus Comisiones Técnicas, se orientan en síntesis a la realización de diagnósticos, estudios

comparados y detección de asimetrías de los ordenamientos jurídicos nacionales, con miras a proponer en el futuro la armonización o convergencia de los mismos, en materia de derechos individuales y colectivos, empleo, formación profesional, seguridad y salud en el trabajo, seguridad social.

Los resultados obtenidos en esta etapa, si bien suponen un importante y necesario avance en el conocimiento recíproco de las realidades nacionales, no se traducen en un impacto concreto visible.

El segundo período se caracteriza en lo institucional por la creación de nuevos órganos que conforman gradualmente una institucionalidad laboral más completa y que surge de los tratados fundacionales y del derecho derivado.

Se destacan la creación del Foro Consultivo Económico y Social, órgano de representación de los sectores sociales sin participación de los gobiernos, la ratificación del Subgrupo de Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social y de su carácter tripartito, la institucionalización definitiva de los Reuniones de Ministros de Trabajo que dan un nuevo impulso político al tratamiento de los temas laborales y posteriormente la creación de la Comisión Sociolaboral del MERCOSUR, también de carácter tripartito.

El trabajo analiza a continuación los principales resultados obtenidos en los diferentes ámbitos.

En primer lugar, y con referencia al Subgrupo de Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social, se señala que como consecuencia de un cambio de estrategias, que transformaran al Subgrupo en un órgano

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* Abogada, Profesora de Relaciones Laborales de la Universidad Católica del Uruguay. Ex Directora Nacional del Empleo del MTSS del Uruguay. Ex Directora General de Secretaría del Trabajo. Ex Directora Nacional de Trabajo. Ex Coordinadora Gubernamental por Uruguay ante el Subgrupo de Trabajo Nº 10 (Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social) y ante la Comisión Sociolaboral, ambos del MERCOSUR.

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operativo, flexible y más ágil, se consensuaron en forma tripartita determinados productos a obtener en el corto plazo, que tendían a la consagración y efectiva aplicación de un piso mínimo de derechos laborales fundamentales en la región, a la mejora de los sistemas de control del cumplimiento de las normas laborales nacionales y a la implementación de una base de datos comparables referida al mercado de trabajo.

Como consecuencia de esta decisión se lograron resultados importantes, de los que se destacan: - El Tratado Multilateral de Seguridad Social que unifica los tratados bilaterales existentes y consagra los principios de igualdad de trato entre nacionales de los cuatro países, conservación de los derechos adquiridos y en curso de adquisición, prorrateo de las prestaciones y colaboración administrativa de las entidades gestoras de la seguridad social y crea un Comisión Multilateral permanente de seguimiento. - La creación de un Observatorio de Mercado de Trabajo Regional con el objetivo de facilitar la toma de decisiones, que cuenta con un banco de datos que concentra información estadística, institucional, bibliográfica, normativa y referida a políticas y programas de empleo y formación profesional de consulta abierta (www.observatorio.net). Este observatorio cuenta con una estructura institucional de carácter tripartito, encargada de adoptar las decisiones pertinentes y llevarlas a la práctica. - La Declaración Sociolaboral del MERCOSUR, declaración solemne de los Jefes de Estado de los cuatro países donde se consagran derechos laborales fundamentales de los trabajadores y empresarios y se establecen compromisos de acción positiva de los Estados para su efectiva aplicación en la región. Esta Declaración adoptada como un instrumento abierto, revisable y perfectible establece un mecanismo de promoción y seguimiento regional de los derechos consagrados, de carácter tripartito y con instancias nacionales y regional. La Declaración dio origen a la creación de un nuevo órgano con participación de los actores sociales: La Comisión Sociolaboral del MERCOSUR con los cometidos- entre otros- de examinar las memorias elaboradas por los países y de proponer recomendaciones,

programas y planes de acción que aseguren en la práctica los derechos consagrados. - La coordinación en materia de inspecciones de trabajo, con el objetivo de mejorar el cumplimiento y la vigencia de las normas nacionales se ha consolidado dentro del ámbito del MERCOSUR a través de la implementación de mecanismos permanentes de intercambio, cooperación y coordinación entre los organismos nacionales competentes de los cuatro países.

En segundo lugar el estudio analiza las actividades de la reciente Comisión Sociolaboral del MERCOSUR, que ha procedido a dictar su Reglamento Interno y el Reglamento Interno de las Comisiones Nacionales y a consensuar los procedimientos y formularios para la elaboración de las memorias y elaborar, examinar y evaluar las primeras memorias presentadas por los Estados Parte.

En tercer lugar se reseñan las prioridades destacadas en las Reuniones de Ministros de Trabajo del MERCOSUR y el rol de este órgano como instancia de iniciativa e impulso político, ámbito abierto de discusión de problemáticas intra y extra región y de coordinación para foros internacionales y americanos y su papel referencial en materia de diálogo social.

Luego de analizadas las etapas precedentes, el trabajo plantea algunas de las nuevas líneas de acción para el futuro que se han planteado en las diferentes instituciones laborales del MERCOSUR y la sinergia o retroalimentación que se da entre ellas.

Así el Subgrupo Nº 10 tiene planteado:

- La armonización de las normas laborales a través de la convergencia en lo regional de sus normas nacionales y de las normas internacionales emanadas de organismos regionales, americanos e internacionales. - La armonización a nivel regional de principios básicos o ideas rectoras que orienten las acciones y políticas nacionales en materia de formación profesional, salud ocupacional y competencias laborales, como desarrollo de los derechos consagrados en la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR. - La regulación de la libre circulación de trabajadores. - La regulación del tránsito fronterizo a los efectos laborales.

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- La coordinación de las inspecciones laborales.

La Comisión Sociolaboral tiene como objetivos: - La promoción de los derechos consagrados por la Declaración Sociolaboral. - El perfeccionamiento del instrumento consagratorio y del mecanismo de seguimiento. - La ampliación de los derechos consagrados.

Por último se realiza una evaluación de los progresos realizados en el MERCOSUR, destacándose: - En el aspecto institucional la conformación y consolidación de órganos de carácter político y técnico, que dan una cobertura bastante completa al tratamiento de los temas laborales. - En el aspecto normativo la consolidación de un piso mínimo de derechos fundamentales de trabajadores y empleadores, que refleja la conciencia sociolaboral de la región y que es una plataforma de salida para un futuro ordenamiento jurídico regional, que ya ha servido de guía para futuras acciones en los otros ámbitos laborales. - Los avances realizados en materia de conocimiento recíproco, coordinación y armonización. - Especialmente se pone énfasis en el instrumento utilizado para lograr esos resultados, que ha sido el tripartismo y la búsqueda permanente del consenso como forma de afianzar una sociedad participativa y comprometida en las decisiones que las involucran, donde se equilibren los intereses de todos los actores del mundo del trabajo y de la sociedad en su conjunto. 1. Introducción

a) La integración regional La integración regional es un proceso

dinámico y multidimensional que si bien comienza enfatizando los aspectos comerciales y económicos rápidamente produce efectos en toda la sociedad, propiciando cambios en los aspectos laborales, culturales, políticos, sociales y productivos.

Estos cambios determinan la necesidad de crear instituciones que los atiendan y que instrumenten actividades y regulaciones para

solucionar los problemas que se van creando, fomentar y potenciar los aspectos e impactos positivos y afianzar en definitiva el proceso de integración en todos sus ámbitos.

Este trabajo tiene como origen y responde a la inquietud surgida en el ámbito de los Ministros de Trabajo de la OEA en lo que refiere al reconocimiento de una dimensión social que necesariamente debe estar presente en todos los niveles de los procesos de integración.

En tal sentido la Declaración de Viña del Mar de octubre de 1998, en el marco de la XI Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo de la OEA recoge la consideración de que uno de los objetivos fundamentales para la consolidación de la democracia es la implementación de políticas que permitan alcanzar un desarrollo económico y social que asegure el logro de equidad y justicia. En ese contexto entienden que el mundo del trabajo es uno de los espacios esenciales en los que debe realizarse el desarrollo humano, de forma de producir más empleos y de mayor calidad en consonancia con normas laborales básicas internacionalmente reconocidas.

Para ello se han instrumentado dos

Grupos de Trabajo uno de los cuales refiere a la “Globalización de la economía y su dimensión social y laboral” e integra como tema de estudio “La dimensión social de los procesos de integración” cuyo objetivo es analizar los efectos de los procesos de integración económica de América sobre el funcionamiento de las instituciones del mercado de trabajo y de las relaciones laborales.

Este Grupo solicitó a la OIT la realización de un análisis temático de los acuerdos, convenciones y otros documentos internacionales de integración que establezcan principios en materia laboral y se encuentren vigentes en la región.

La creación del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) integrado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay como miembros plenos y Bolivia y Chile como miembros asociados ha sido uno de los eventos más significativos de los últimos años en América Latina. En él se concentran relevantes fuerzas productivas y sociales con alto grado de actividad económica e intercambio comercial por el considerable desarrollo industrial,

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la concentración de población y las características de sus mercados de trabajo.

Si bien en un principio el MERCOSUR se abocó a los aspectos específicamente económicos de la integración, muy prontamente tomó conciencia de la necesidad de crear un espacio sociolaboral de la integración, que si bien no estaba ausente en el Tratado de Asunción cuyo objetivo era el desarrollo económico con justicia social no había sido tomado en cuenta en el momento de establecer los órganos constitutivos del proceso de integración.

Hoy, a más de una década de su creación, se ha consolidado una dimensión social dentro del proceso de integración del MERCOSUR, que se suma a todas las instancias sociolaborales emergentes de los restantes procesos de integración de América.

Actualmente y ante la perspectiva de la creación de un área de libre comercio americana, la Organización de Estados Americanos ha entendido relevante tomar el tema de la dimensión social de los procesos de integración y con la colaboración de la Organización Internacional del Trabajo realizar una análisis profundo de los instrumentos de integración que consagran derechos humanos básicos a fin de detectar la existencia de un acervo jurídico sociolaboral común que permita en el futuro establecer a nivel americano mecanismos armónicos de promoción de estos principios sociolaborales fundamentales.

El objetivo de este trabajo es poner a consideración de los países integrantes de la Organización de Estados Americanos la experiencia de creación y consolidación del espacio sociolaboral del MERCOSUR, desde la óptica de quienes han sido partícipes directos de los avances y obstáculos, dificultades y logros de este proceso de integración.

Las nuevas reglas que se van creando referidas tanto al comercio intrarregional como con terceros países, van produciendo múltiples cambios, creando problemas y beneficios en todas las áreas que hacen a la sociedad en su conjunto: Laborales, culturales, políticas, sociales, productivas.

Dichas repercusiones determinan la necesidad de crear instituciones que las atiendan y que desarrollen determinadas

actividades para disminuir los efectos negativos que se van generando, solucionar los problemas nuevos a medida que van apareciendo, fomentar y potenciar los aspectos e impactos positivos y, en definitiva, afianzar el proceso iniciado mediante la necesaria profundización de la integración en todos los ámbitos.

b) El camino hacia un mercado común

Primer período de transición: El cronograma de Las Leñas. Con la firma del Tratado de Asunción, los cuatro países asumieron el compromiso de constituir un Mercado Común que debería estar conformado al 31 de diciembre de 1994.

El Tratado que originó el MERCOSUR constituye en lo esencial un Tratado marco que establece el proceso hacia la conformación y consolidación de un mercado común. Estableció las bases para ese proceso gradual de transición que regiría desde su entrada en vigencia y hasta el 31 de diciembre de 1994 cuando se establecería su estructura institucional definitiva, las atribuciones de sus órganos y su sistema de adopción de decisiones.

Durante ese período de transición, se establecieron como objetivos generales a cumplir: - La eliminación progresiva, lineal y automática de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias que gravaran el comercio intrarregional. - El establecimiento de un arancel externo común para el comercio con los terceros países, que incentivara la competitividad externa de los Estados Parte, así como la adopción de una política internacional común con relación a terceros países o agrupaciones de Estados. - La implantación de la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países. - La coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los Estados Parte: En materia de comercio exterior, agrícola, industrial, fiscal, monetaria, cambiaria y de capitales, de servicios, aduanera, de transporte y comunicaciones y otras que aseguren condiciones adecuadas de competencia.

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- La armonización de sus legislaciones en las áreas pertinentes para lograr el fortalecimiento del proceso de integración.

Para dar cumplimiento a esos objetivos el Tratado establece una estructura orgánica provisoria que deja la administración y ejecución del Tratado y de los acuerdos y resoluciones específicas que se adopten en su marco jurídico a cargo de dos órganos: Consejo Mercado Común y Grupo Mercado Común, que actúan por consenso y con la presencia de todos los Estados Parte.

El Consejo Mercado Común (CMC) es el órgano superior y tiene a su cargo la toma de decisiones y la conducción política del proceso de integración. Está integrado por los Ministros de Relaciones Exteriores y de Economía y Finanzas y por lo menos una vez al año debía sesionar con la presencia de los Jefes de Estado de los cuatro países miembros. Actualmente las Reuniones Cumbre de los Jefes de Estado se realizan dos veces al año.

El Grupo Mercado Común (GMC) es el órgano ejecutivo, con facultades de iniciativa y al que corresponde proponer las medidas necesarias para la administración del Tratado y para dar cumplimiento a las decisiones adoptadas por el Consejo. Está integrado por representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores, de Economía y Finanzas y de los Bancos Centrales de los 4 países miembros, pudiendo según los casos convocar al sector privado.

Asimismo el Tratado ordena al Grupo Mercado Común, la instalación de 10 Subgrupos de Trabajo en el plazo de 30 días, a efectos de coordinar las políticas económicas y sectoriales.

Dentro de los Subgrupos establecidos expresamente por el Anexo V del Tratado de Asunción no estaba previsto un subgrupo especial para el área laboral.

Durante este período para dar cumplimiento a esos objetivos, el Consejo Mercado Común, en el año 1992 en la Reunión celebrada en Las Leñas (República Argentina) y con la presencia de los Presidentes de los cuatro países, acordó un Cronograma de actividades a cumplir por sus diversos órganos e instituciones. Segundo período de transición: El Protocolo de Ouro Preto. A medida que transcurría el tiempo y se cumplía el programa de liberalización comercial progresivo y

automático, la competencia cada vez más abierta entre las empresas de diferente tamaño, tecnología y grado de integración vertical comenzó a provocar desequilibrios comerciales dentro de la región.

Como consecuencia de esto aparecieron diversos reclamos tendientes a modificar los plazos definidos en el Tratado de Asunción de modo de evitar la generación de problemas a nivel nacional que afectaran empresas y sectores productivos.

Ello determinó que en enero de 1994 los Presidentes de los cuatro países se reunieran en la Cumbre en la ciudad de Colonia (Uruguay) y decidieran que, si bien se mantendría el objetivo de construir un mercado común, los plazos para su conformación deberían adecuarse a términos más razonables y acordes a las realidades de la región.

Se acordó entonces redefinir el proceso de integración, reafirmando la voluntad de trascender una simple zona de libre comercio, crear una unión aduanera parcial a partir de 1995 y un mercado común en un período algo superior a la finalización del siglo XX (2001 a 2006).

En agosto de 1994 se acuerdan las principales decisiones que pautarán las actividades de este segundo período de transición, que comenzó a regir con la firma del Protocolo de Ouro Preto en diciembre de 1994.

Este Protocolo complementa la estructura institucional del MERCOSUR, creando o dándoles categoría de órganos principales a la Comisión de Comercio, la Comisión Parlamentaria Conjunta, al Foro Consultivo Económico y Social y a la Secretaría Administrativa del MERCOSUR.

c) El programa de acción del

MERCOSUR hasta el año 2000 Los nuevos plazos y pautas acordados para continuar con el proceso de integración y la firma del nuevo Tratado fundacional del MERCOSUR, determinaron que el Consejo Mercado Común instruyera al Grupo Mercado Común para que estableciera un Programa de Acción del MERCOSUR hasta el año 2000.

Este Programa marcó un punto de inflexión en el proceso de integración, pues allí se consagra el objetivo estratégico de

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profundizar la integración mediante la consolidación y perfeccionamiento de la Unión Aduanera, así como de establecer líneas de acción que permitieran la profundización del proceso de integración en todos sus ámbitos.

De modo que todos los órganos principales y auxiliares del MERCOSUR, debieron elaborar propuestas de Pautas Negociadoras que contemplaran las tareas prioritarias a realizar, definidas a la luz de las necesidades de la etapa del proceso de integración que se iniciaba, plazos de conclusión de las referidas actividades y medios necesarios para llevarlas a cabo.

2. La inclusión de instituciones en el ámbito sociolaboral

Como se expresara anteriormente a

medida que se profundizaba el proceso de integración, aparecía como inevitable que éste tuviera repercusiones en el mundo del trabajo, en el empleo y en las relaciones laborales, modificando conductas y estrategias de los actores sociales y del Estado tanto a nivel nacional como regional.

Esta “dimensión social de la integración” a su vez determina la necesidad de dotar al proceso de integración de una institucionalidad más compleja, con órganos especializados en la materia, de carácter técnico algunos y de impulso político otros, donde además sean oídos, participen e interactúen todos esos actores del mundo laboral.

a) En el Tratado de Asunción Con frecuencia se señala que el Tratado

de Asunción no contiene casi referencias a objetivos sociales ni hace mención a temas laborales, salvo una referencia accesoria al empleo en el Anexo referido a las cláusulas de salvaguardias a regir durante el primer período de transición.

Las menciones del Tratado sobre objetivos sociales pueden parecer en principio insuficientes, especialmente si se lo compara con los Tratados fundacionales de la actual Unión Europea, pero una lectura más profunda nos demuestra que el punto no pasó inadvertido para los negociadores y si bien el Tratado como “acuerdo marco” prioriza el desarrollo de los contenidos comerciales y

económicos, subyacen objetivos últimos que trascienden lo económico.

Es así que el Preámbulo del Tratado de Asunción, de importancia relevante al momento de interpretar el mismo, da pautas rectoras sobre las que se sustentan los objetivos y los fines del acuerdo, señalando como fines últimos del proceso de integración iniciado “acelerar sus procesos de desarrollo económico con justicia social”, “mejorar las condiciones de vida de sus habitantes” y “lograr una unión más estrecha entre sus pueblos”.

b) La acción de los Ministros de

Trabajo La falta de referencias específicas al

campo social y la carencia de previsiones referidas a políticas sociales y laborales, así como de órganos especializados en estas áreas, de ningún modo podía significar que el tema quedara olvidado o pospuesto en la agenda de negociaciones.

En el largo y complejo proceso de la integración, los primeros tiempos suelen dedicarse a consolidar las políticas aduaneras, comerciales y económicas que deben sentar las bases de un futuro mercado común.

Sin embargo, la inevitable interacción entre lo económico- comercial y lo social se manifiesta tan pronto se pone en marcha el proceso de integración, y es así como antes de transcurridos dos meses de la firma del Tratado de Asunción, los Ministros de Trabajo de los cuatro países, reunidos en Montevideo el 8 de mayo de 1991 suscribieron una Declaración de particular trascendencia, que fue el impulso para el desarrollo futuro de la dimensión socio-laboral del MERCOSUR.

En lo sustancial la Declaración de los Ministros de Trabajo establece que es necesario: - Atender los aspectos laborales y sociales del MERCOSUR para asegurar que el proceso de integración venga acompañado de un efectivo mejoramiento en las condiciones de trabajo en los cuatro países. - Promover la creación de Subgrupos de Trabajo con el cometido de avanzar en el estudio de las materias vinculadas a su cartera. - Estudiar la posibilidad de suscribir un documento que contemple las ineludibles cuestiones laborales y sociales que traerá

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consigo la puesta en marcha del Mercado Común del Sur. - Mejorar el conocimiento recíproco de los regímenes propios vinculados al empleo, seguridad social, formación profesional y relaciones individuales y colectivas de trabajo, comprometiéndose a prestar toda la cooperación necesaria a esos efectos.

c) La creación del Subgrupo de

Trabajo Nº 11 Como consecuencia directa de la acción

de los Ministros de Trabajo, en la reunión de Foz de Iguazú de diciembre de 1991, el Grupo Mercado Común mediante la Resolución 11/91, llenando el vacío dejado por el Anexo V del Tratado de Asunción, creó el Subgrupo de Trabajo Nº 11 (SGT Nº 11), denominado inicialmente de Asuntos Laborales.

Dicho subgrupo como todos los demás existentes se constituyó como un órgano auxiliar del GMC sin potestades decisorias, elevando Recomendaciones a su superior (GMC) para que éste las recogiera –de considerarlo oportuno– en una Resolución de carácter obligatorio.

La primera reunión del Subgrupo de Trabajo tuvo lugar el 27 de marzo de 1992 en la ciudad de Montevideo y sus dos primeras Recomendaciones –que fueran aprobadas por el GMC– hicieron referencia a: - La modificación de su nombre, proponiéndose “Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social que recogía la globalidad de la temática que debía encarar. - Su integración tripartita, donde participaran conjuntamente con los Gobiernos, delegados de las organizaciones más representativas de empleadores y trabajadores de los cuatro países.

El tripartismo adoptado para este Subgrupo de Trabajo fue la primera experiencia en este sentido, dentro de la organización institucional del MERCOSUR.

Conforme al Reglamento del GMC, los actores sociales participan en el Subgrupo, únicamente en las reuniones de trabajo preparatorias, quedando reservada para los gobiernos la etapa decisoria donde se adoptan las Recomendaciones a ser elevadas al GMC.

Si bien formalmente esto es así, en la práctica su participación se ha dado tanto en las etapas preparatoria como decisoria de cada reunión regional del Subgrupo. Los delegados gubernamentales han acordado darle un funcionamiento muy flexible en ese aspecto, teniendo como objetivo siempre el agotamiento de la búsqueda del consenso tripartito, y sólo en oportunidades excepcionales las Recomendaciones adoptadas han surgido de un acuerdo de los Coordinadores gubernamentales que integran el Subgrupo.

d) Modificaciones introducidas por el

Protocolo de Ouro Preto El Protocolo de Ouro Preto trajo como

consecuencia profundas modificaciones en aspectos institucionales del MERCOSUR, que repercutieron en el ámbito social y laboral.

En primer lugar se creó el Foro Consultivo Económico y Social (FCES) que no es tripartito en el sentido tradicional, por carecer de representación gubernamental. Este es un órgano de carácter consultivo integrado por los sectores sociales y donde –conforme a su Reglamento Interno– están representados los empleadores y los trabajadores a través de sus respectivas organizaciones más representativas y un tercer sector de intereses varios de la sociedad civil, donde están representados los consumidores, microempresas y organizaciones ambientalistas.

En segundo lugar, se modificó la integración interna del Grupo Mercado Común, al dividirse sus atribuciones con la nueva Comisión de Comercio (CCM) creada formalmente por el Protocolo de Ouro Preto.

En tercer lugar, se creó con carácter

definitivo y como órgano principal del MERCOSUR la Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC), cuyo establecimiento había sido previsto por el Tratado de Asunción y que efectivamente había tenido su nacimiento real y había actuado en el primer período de transición conforme a un Reglamento Interno que fuera aprobado por el CMC.

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e) Modificaciones introducidas con posterioridad al Tratado de Ouro Preto

En esta breve reseña de la evolución

institucional del MERCOSUR, donde se pretende dar una visión general de la gradual conformación de los órganos encargados del ámbito sociolaboral, corresponde mencionar: - La creación del Subgrupo Nº 10: Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social (SGT Nº 10), manteniendo su integración tripartita como fuera concebida originalmente.

Este Subgrupo es la reconstitución, por Resolución Nº 20/ 95 del GMC, de lo que fue el Subgrupo Nº 11 que actuó hasta 1994.

Su continuidad debe destacarse especialmente, dado que la necesidad de su permanencia una vez creado el FCES, donde estarían representados los actores sociales. fue objeto de sucesivos análisis y evaluaciones. - La institucionalización definitiva de las Reuniones de Ministros de Trabajo, por Decisión Nº 1/95 del Consejo Mercado Común que recogía la Decisión Nº 5/91, pero que tuvo como consecuencia darle un nuevo y fuerte impulso al accionar de los Ministros.

3. El Subgrupo de Trabajo Nº 11 de “Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social” Como se dijera anteriormente, al

constituir el Subgrupo de Trabajo Nº 11, los delegados gubernamentales que lo integraban acordaron en forma inmediata su integración tripartita.

Se recomendó que la representación de empleadores y de trabajadores se fijara conforme a los criterios imperantes en cada país para la constitución de las delegaciones a la Conferencia Internacional del Trabajo de OIT y se procedió en consecuencia a convocar a los delegados de los sectores sociales de los cuatro países miembros.

Asimismo se estableció que conforme al Reglamento del GMC, las representaciones de trabajadores y empleadores participarían y serían oídos en las reuniones preparatorias del SGT Nº 11, quedando la inmediata y posterior reunión decisoria, exclusivamente a cargo del sector gubernamental.

El Subgrupo con su integración tripartita comenzó a reunirse a mediados de 1992 y acordó la creación de ocho comisiones técnicas también de carácter tripartito, con el fin de analizar los diversos temas del área laboral, las que prepararían los trabajos a analizar por el Subgrupo en las materias inherentes a su esfera de actuación. Dichas comisiones fueron: - Comisión Nº 1: Sobre relaciones individuales de trabajo y costos laborales. - Comisión Nº 2: Sobre relaciones colectivas de trabajo. - Comisión Nº 3: Sobre empleo y migraciones laborales. - Comisión Nº 4: Sobre formación profesional y reconocimiento de aptitudes profesionales. - Comisión Nº 5: Sobre seguridad e higiene en el trabajo. - Comisión Nº 6: Sobre seguridad social. - Comisión Nº 7: Sobre sectores específicos - Comisión: Sobre Principios. De las ocho Comisiones creadas, comenzaron a funcionar en forma inmediata las Nº 1, 4, 7, y 8.

Las tres primeras se crearon a instancia del GMC y la última por recomendación del propio SGT Nº 11.

El GMC había encomendado expresamente al SGT Nº 11 la realización de estudios referentes a costos laborales en los cuatro países, formación profesional y costos laborales del transporte.

Los requerimientos del GMC en materia de costos laborales resultaban obvios por su trascendencia desde el punto de vista comercial y económico. Su preocupación e interés por la formación profesional demuestran en cambio, que el GMC tenía ya claro que el proceso de integración repercutiría inevitablemente en las áreas socio-laborales, y que la reconversión productiva e innovación tecnológica produciría grandes cambios a nivel nacional en la composición del empleo y en consecuencia en las competencias exigidas para ingresar y mantenerse en el mercado de trabajo, que no debían descuidarse.

El Subgrupo entendió además, que era necesario iniciar en forma inmediata estudios tendientes a la elaboración de normas que garantizaran un piso mínimo de derechos laborales en la región. A esos fines se hacía imprescindible el estudio comparativo de los

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Convenios Internacionales de Trabajo ratificados por los países miembros, trabajo que encomendó entre otros cometidos, a la Comisión Nº 8.

Este estudio debía servir para determinar con precisión cual era la situación legal de los países en relación a normas y principios básicos internacionales de carácter laboral vigentes en cada país.

Asimismo se entendió que la Comisión Nº 1, no podía limitarse únicamente al estudio de los costos laborales solicitado por el GMC, y que debía complementar los trabajos de la Comisión de Principios con un estudio comparado de las relaciones individuales del trabajo, a efectos de tener un panorama global completo relativo a los sistemas jurídicos imperantes en la región.

a) Cronograma de Las Leñas Conforme se expresara anteriormente, en

forma casi inmediata a la creación de las Comisiones, los Presidentes de los cuatro países reunidos en Las Leñas acordaron un Cronograma de trabajo a regir durante el período de transición para los 11 Subgrupos existentes, donde –a propuesta de cada uno de ellos- determinaron los temas de estudio y los plazos en que debían cumplirse los mismos.

Con relación al SGT Nº 11, en general, se previeron tres etapas a cumplir durante el período de transición: - Un diagnóstico y análisis comparativo de los regímenes jurídico–laborales existentes en cada uno de los países integrantes, - La posterior identificación de aquellas asimetrías que pudieran perjudicar o demorar la libre circulación de los factores de producción o distorsionar la sana competencia entre las fuerzas productivas de los países, - La elaboración de propuestas y su remisión al GMC. Dichas propuestas como es lógico, debían estar destinadas –según pautas dadas por el Tratado de Asunción– a la armonización de sus legislaciones y a la implementación de las acciones y políticas necesarias para consolidar la libre circulación de los factores productivos inherente a todo mercado común y a una integración regional con justicia social tendiente al mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes de la región.

b) Funcionamiento y productos de las comisiones

Los avances y los logros de las diferentes

Comisiones, en esta etapa de transición, fueron muy disparejos, y para una mejor evaluación haremos una breve reseña de los trabajos encarados en este período, a título de síntesis histórica. De este modo se podrá entender, en primer lugar, el proceso gradual de consolidación de la dimensión social y, en segundo lugar, una lectura atenta de los sucesivos acuerdos, nos permitirá apreciar las prioridades detectadas en cada etapa de ese proceso y que sirvieron de orientación para el desarrollo de los objetivos del SGT Nº 11.

Comisión Nº 1: Relaciones individuales de trabajo y costos laborales. Tenía asignado el estudio de dos grandes áreas de trabajo: - Estudio comparativo de los costos laborales de los países del MERCOSUR.

El objetivo planteado era estimar los costos laborales, es decir “el costo del marco regulatorio del trabajo”, entendiendo por tal el costo no salarial (o salario indirecto) que junto al salario determina el costo por unidad de trabajo.

Se comenzó por definir una metodología para medir el costo del trabajo, conforme surgía de las normas legales y reglamentarias nacionales de los cuatro países, llegándose a elaborar una fórmula para su cuantificación, en la cual se ponderaban todos los diferentes rubros que integran el costo laboral.

Sin embargo tempranamente se presentaron dificultades para lograr ese objetivo.

En primer lugar porque existían factores de notoria influencia en el costo laboral real, de muy difícil evaluación y comparabilidad al momento de cuantificarlos, como eran específicamente las tasas de los diferentes despidos y de las ausencias por enfermedad y especialmente las tasas de incumplimiento de la normativa laboral. Dado los diferentes y en muchos casos inquietantes porcentajes de trabajo informal, precario y no registrado, que suponían el no pago de determinados beneficios laborales y de las aportaciones a la seguridad social, esa competencia desleal permitía exclusivamente comparar los costos “formales” del trabajo, pero dejaba

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en la penumbra los verdaderos costos laborales de la región.

En segundo lugar se detectó que los costos laborales eran muy variables de un sector a otro de actividad, en especial por los costos adicionales surgidos de la negociación colectiva sectorial, lo que suponía que un estudio global del tema podía resultar de escaso interés a los inversores potenciales e incluso a los Gobiernos para su toma de decisiones.

Para resolver esas dificultades se solicitaron apoyos de cooperación técnica externa, de los que surgió la conclusión de que la estrategia seguida no era la apropiada, sugiriéndose como futuras líneas de acción posibles: La cuantificación de las asimetrías del marco legal sobre los costos directos, o en una perspectiva más ambiciosa, confeccionar en forma permanente índices comparables de evolución de los costos laborales en los países partes, con una determinación periódica.

Los índices propuestos fueron: a) índice de costo laboral en dólares constantes, b) índice de costo laboral unitario y c) índice de salario real.

Sin embargo, al terminar el período de transición, la Comisión había acordado establecer los diez sectores de actividad con mayor intercambio comercial o repercusión en materia de empleo e iniciar estudios de costos por sectores, tomando en cuenta los costos adicionales específicos a cada uno de ellos, surgidos de los convenios colectivos.

A esos efectos se seleccionaron en primera instancia los sectores de: Transporte terrestre, textil y construcción. - El segundo tema asignado a la Comisión fue el estudio comparativo de los diversos institutos del derecho individual laboral, tales como régimen de licencias, despidos y descansos.

Con referencia a las relaciones individuales de trabajo se consensuaron los diferentes contenidos que debía abarcar el estudio comparativo y se elaboró un “Índice Nomenclador guía” de los institutos de derecho laboral, para que los países brindaran información comparable sobre sus respectivos marcos normativos.

Sobre la base del nomenclador guía consensuado cada país elaboró un compendio actualizado de su normativa (el “Nomenclador Nacional”) y a partir del cumplimiento de esa

etapa se realizó un estudio que relevó las principales asimetrías existentes. Este trabajo fue terminado a mediados de 1994, quedando pendientes las propuestas de armonización de las legislaciones.

Es interesante destacar que en esta Comisión la delegación uruguaya introdujo el concepto de “igualación hacia arriba”, de larga trayectoria en otros procesos de integración más avanzados, el que fuera incorporado como pauta rectora de las futuras propuestas armonizadoras.

Comisión Nº 2: Relaciones colectivas de trabajo. Esta comisión se abocó al estudio comparativo de los sistemas de relaciones colectivas de trabajo de los cuatro países, con miras a detectar asimetrías y realizar propuestas al respecto.

Sus actividades en un principio se realizaron a buen ritmo, presentándose informes sobre las regulaciones nacionales de cada país que incluyeron no sólo la legislación, sino también la doctrina y jurisprudencia, así como la práctica real vigente en cada país sobre los derechos colectivos.

Sin embargo, a principios de 1994 el SGT Nº 11 resolvió suspender transitoriamente los trabajos encarados por esta Comisión, debido a las grandes diferencias existentes tanto en la legislación como en la práctica de los cuatro países y en especial la atípica situación uruguaya que carece de regulación específica sobre temas sustanciales de ese ámbito como la huelga, la negociación colectiva, la sindicalización etc. Dicha arregulación por vía heterónoma, provocaba dificultades de interpretación del derecho y práctica vigentes y discrepancias entre los países y sectores que hacían imposible en esa etapa, lograr consensos al respecto.

Por otra parte se tuvo en consideración que bloques económicos con un importante grado de consolidación de la integración a nivel socio –laboral, habían optado por dejar algunos de esos temas fuera de la regulación comunitaria, quedando en la órbita de decisión de cada país a nivel nacional, lo que demostraba que era prematuro avanzar en este campo en armonización legislativa.

La suspensión acordada, nunca significó que el derecho colectivo fuera ajeno a las competencias del Subgrupo y siempre se ratificó la voluntad de trabajar al respecto en

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una instancia futura, cuando la consolidación del proceso hiciera viable avanzar en estos aspectos del derecho laboral.

Del mismo modo siempre estuvo

presente, la necesidad de evaluar especialmente el impacto de la negociación colectiva en el proceso de integración y viceversa, las influencias positivas o negativas de éste en el desarrollo de la negociación colectiva.

Comisión Nº 3: Empleo y migraciones laborales. Se le encomendaron dos temas de vital importancia para la consolidación del proceso de integración y la consecución de un mercado común que en lo posible se realizara con los menores costos sociales posibles.

En materia de empleo el objetivo era analizar el empleo y las repercusiones del proceso de integración sector por sector, a cuyos efectos era necesario identificar los sectores más sensibles de cada economía, para luego diseñar propuestas sobre políticas de empleo sectoriales y regionales que minimizaran los efectos de la reconversión laboral. Asimismo se había acordado que conjuntamente era necesario ir acompañando esos trabajos con el diseño simultáneo de un sistema de información común sobre el mercado de trabajo regional.

Un requisito previo al cumplimiento de estos fines radicaba en la armonización de los conceptos básicos y de los métodos de medición de los fenómenos relacionados con el mercado de trabajo.

El primer inconveniente que se presentó

en esta primera etapa fue la insuficiencia o directamente carencia de estadísticas y estudios nacionales previos que permitieran detectar los impactos que el proceso de integración había provocado sobre los puestos de trabajo en los diferentes sectores de actividad.

Si bien se conocían en los países las variaciones de las tasas de actividad, empleo y desempleo, difícilmente podían vincularse esos cambios a la integración en sí.

Otra dificultad fue la falta de definiciones comunes en conceptos básicos como empleo informal, empleo precario o subempleo, que imposibilitaban la comparabilidad de las estadísticas nacionales.

Como consecuencia de lo expuesto, los avances en este sentido fueron muy escasos, y finalizado el período de transición pocos logros existían en los aspectos conceptuales o en las coordinaciones que intentaron realizarse con los Subgrupos de industria y agro para detectar sectores especialmente sensibles.

En materia de migraciones laborales la situación que se dio fue la inversa. Hubo avances importantes con productos concretos que luego no lograron concitar el interés en los niveles de decisión política, por ser prematura su negociación en la incipiente etapa de integración en la cual nos encontrábamos.

En esta etapa se realizaron dos estudios importantes: El primero, referido a los flujos migratorios reales entre los países del MERCOSUR y el segundo orientado al análisis comparativo de las normas que regulan el ingreso de los trabajadores en cada uno de los países, que incluyó una propuesta concreta para regular la libre circulación de trabajadores, que comenzaría a regir una vez alcanzada la conformación del mercado común.

Este segundo trabajo, evaluado muy positivamente por los sectores sociales y delegados gubernamentales del Subgrupo, fue objeto de sucesivas actividades tendientes a obtener consensos para elevar una Recomendación al GMC a efectos de su aprobación como Protocolo o Tratado que regulara la libre circulación de trabajadores.

Sin embargo un instrumento de esta naturaleza parecía no adecuarse aún a la etapa de la integración en que se encontraba el MERCOSUR, con avances y retrocesos continuos en los otros ámbitos de negociación y no hubo consenso final para su elevación al GMC, sin perjuicio de haber reservado el documento para un nuevo análisis en fecha posterior.

Se acordó en cambio que para realizar un análisis correcto de la situación migratoria en la región y las medidas futuras, era imprescindible incorporar a representantes de las respectivas Dirección de Migraciones de los 4 países.

Comisión Nº 4: Formación Profesional.

A la Comisión Nº 4 se le encomendó el tratamiento de los temas de formación profesional y reconocimiento de aptitudes profesionales.

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Sus actividades se encaminaron, a diversos objetivos, que pueden sintetizarse en los siguientes: - En materia de formación profesional la elaboración de un diagnóstico de la oferta y demanda de formación y reconversión profesional en la región y un análisis comparativo de las situaciones nacionales con miras a detectar sus principales asimetrías y a realizar propuestas. - Desde un principio se estableció que el objetivo de diagnosticar las realidades nacionales en el área, sería prioritariamente conocer las carencias y fortalezas de cada sistema a efectos de mejorar y complementar las ofertas de formación profesional de la región, evitar la duplicación de esfuerzos y permitir que los trabajadores de las mismas pudieran beneficiarse de los conocimientos impartidos en los centros de capacitación de la región con independencia de su nacionalidad, así como facilitar el intercambio de información y el diseño de políticas. En síntesis: Complementariedad de los sistemas, acciones de cooperación a nivel de fronteras y creación de un sistema de datos regionales de uso común. - Actividades focalizadas a la articulación de sus actividades con los ámbitos del MERCOSUR, en especial con los Subgrupos 7 (Políticas industriales) y 8 (Política agrícolas). Se buscaba conocer y evaluar el nivel de integración dentro de los distintos sectores productivos para determinar cuáles deberían ser aquellos a priorizar en el diagnóstico y diseñar mecanismos de coordinación de políticas económicas, sociales y de formación profesional destinadas a la reconversión laboral de los desocupados o subocupados como consecuencia de las asimetrías existentes entre los países, para facilitar su inserción laboral y diseñar programas que operasen preventivamente.

En este sentido se realizaron reiteradas propuestas y esfuerzos para obtener que en todos los acuerdos sectoriales que se firmaran en el marco del MERCOSUR se incluyera un capítulo sobre requerimientos de calificaciones, reconversión de mano de obra y criterios sobre programas de formación profesional, con el objeto de encarar acciones en los países miembros destinadas a garantizar niveles de adecuación a la demanda y de calidad de la mano de obra.

Con similar objetivo se planteó y avanzó en la coordinación con los responsables de los acuerdos firmados por los Ministros de Educación en los aspectos vinculados con el Plan Trienal acordado para el sector Educación del MERCOSUR.

Para ejecutar las tareas propuestas, se diseñaron tres proyectos, cuya implementación requería un importante esfuerzo económico y técnico de los Gobiernos y seguramente de cooperación externa, referidos al reconocimiento de calificaciones ocupacionales en el MERCOSUR, creación de un sistema de información sobre formación profesional y otro de cooperación horizontal sobre formación profesional en el ámbito del MERCOSUR.

Si bien se adelantó en cuanto a los

diagnósticos a realizar, los ambiciosos proyectos acordados en la órbita del Subgrupo no fueron aprobados en GMC del MERCOSUR, que focalizó la cooperación técnica internacional en las áreas aduaneras y comerciales en este período. - En lo relativo al reconocimiento de aptitudes profesionales -como se las designaba en aquel momento– los objetivos planteados en esta primera etapa fueron crear un repertorio regional de ocupaciones y un sistema regional de validación y reconocimiento de títulos y calificaciones profesionales.

Objetivos tan ambiciosos, requerían como se expresó, de cooperación externa, que no pudo conseguirse lo que frustró toda posibilidad de realizar avances sustantivos al respecto.

Comisión Nº 5: Seguridad y salud en el trabajo Fue la última en instalarse en forma efectiva.

Comenzó con estudios comparados sobre las normas vigentes en los cuatro países, referidas a la seguridad e higiene en el trabajo.

Realizó, aunque parcialmente, el estudio comparado propuesto y el análisis de asimetrías, pero no hubo una participación y aportes homogéneos de todos los países, lo que demostró de alguna forma la falta de interés en el tema o la imposibilidad de avanzar en él, a nivel regional, por carencias existentes en los niveles nacionales.

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Comisión Nº 6: Seguridad social. Al inicio de los trabajos, éstos se orientaron -como en los restantes ámbitos técnicos– al conocimiento mutuo de los sistemas nacionales, tomándose como base estudios ya realizados por organismos internacionales como la Organización Internacional del Trabajo (OIT) o la Organización Iberoamericana de Seguridad Social (OISS).

Los estudios avanzaron en forma dispareja y se vieron enlentecidos por la circunstancia que los regímenes nacionales de varios de los países integrantes, se encontraban en pleno proceso de cambios legislativos sustanciales, que en general se orientaban hacia el pasaje desde sistemas de solidaridad intergeneracional a sistemas de capitalización privada o mixta.

Las modificaciones a los sistemas nacionales que se habían procesado o estaban en vía de procesarse determinaron la conveniencia de suspender los trabajos a nivel regional hasta que se consolidaran los regímenes nacionales definitivos.

Como consecuencia de esto se inició en este período la elaboración de un proyecto de Convenio Multilateral de Seguridad Social, que sustituiría a los diversos Convenios Bilaterales de Seguridad Social existentes entre los cuatro países del MERCOSUR, para homogeneizar los mismos en un único instrumento que recogiera y mejorara la experiencia acumulada durante la ejecución de los convenios bilaterales existentes y consagrara en la región principios básicos de seguridad social reconocidos por la conciencia jurídica internacional.

Comisión Nº 7: Sectores específicos. Esta Comisión técnica fue creada para estudiar problemas planteados en sectores específicos de actividad.

La Comisión se instaló a solicitud del GMC, el que a su vez aprobara la solicitud del Subgrupo Nº 5 (Transporte Terrestre) en el sentido de crearse un ámbito especial para analizar los costos laborales del transporte terrestre de carga y de pasajeros.

Posteriormente el estudio se amplió al análisis de los costos laborales del transporte marítimo.

Ambos estudios se realizaron y fueron elevados a consideración del GMC, procediéndose a elegir al trabajo rural como

próximo sector de actividad de interés común para continuar los estudios sectoriales.

Es interesante destacar, que en el sector de transporte marítimo y en el ámbito de esta Comisión, los sectores sociales plantearon la posibilidad de negociar un convenio colectivo sectorial, que regulara las condiciones de trabajo del transporte marítimo dentro del MERCOSUR, propuesta que en definitiva no se concretó.

Comisión Nº 8: Principios. La Comisión

de Principios, por su contenido, se convirtió en la Comisión de mayor relevancia dentro del Subgrupo, ya que justamente tenía asignada la proposición de instrumentos de construcción del espacio social del MERCOSUR y su principal tarea era la definición y posterior consagración de las normas fundamentales a regir en esa dimensión social.

A esos efectos a lo largo de este primer período de transición inició tres líneas de acción.

La primera tarea encarada fue el estudio de la situación de los cuatro países en cuanto a la ratificación de Convenios Internacionales de Trabajo, con el objetivo de ratificar un elenco homogéneo de los mismos, lo que contemplaba simultáneamente la idea de consagrar un nivel mínimo de protección y un cierto grado de armonización de normas fundamentales.

La Comisión llegó a un consenso sobre una lista de 34 Convenios a ser ratificados en común por los países del MERCOSUR y posteriormente acordó dos listas de 8 y 10 Convenios, que en forma sucesiva –y conforme a su importancia– deberían ser ratificados, en forma inmediata y en el corto plazo respectivamente, recomendando que a tales efectos los países debían asumir el compromiso de adoptar las medidas internas que correspondieran.

De la lista consensuada, los primeros 8 Convenios seleccionados por consenso, por regular derechos fundamentales de los trabajadores, fueron:

- CIT Nº 29 Trabajo forzoso - CIT Nº 98 Negociación colectiva - CIT Nº 100 Igualdad en materia salarial - CIT Nº 105 Trabajo forzoso - CIT Nº 111 No discriminación en materia

de empleo y ocupación

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- CIT Nº 144 Consulta tripartita - CIT Nº 151 Condiciones de trabajo en la

administración pública - CIT Nº 154 Fomento de la negociación

colectiva

Los siguientes 10 Convenios a ratificar en forma simultánea por los países eran los Nº 1, 77, 78, 81, 95, 97, 136, 139, 155 y 162.

Si bien la Recomendación no fue objeto de tratamiento expreso por el GMC ni objeto de una Resolución al respecto, el consenso logrado sirvió de guía para las decisiones internas de los países.

Así por ejemplo en Uruguay el acuerdo logrado en este Subgrupo fue recogido por la Comisión tripartita nacional creada en cumplimiento del CIT Nº 144, la que recomendó por consenso -y posteriormente aprobó el Parlamento de ese país– la ratificación de los Convenios Nº 29 referido a trabajo forzoso y 162 referido a asbesto que, de ambas listas, eran los dos únicos pendientes de ratificación por Uruguay.

De similar forma se continuó con el análisis de otros Tratados, Declaraciones y Pactos Internacionales que consagran derechos fundamentales de carácter social y laboral, acordándose una lista común de instrumentos a ser ratificados por los países de MERCOSUR. Los instrumentos seleccionados fueron: - Declaración Universal de Derechos Humanos. - Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. - Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. - Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. - Carta Internacional Americana de Garantías Sociales. - Carta de la Organización de los Estados Americanos. - Convención Americana sobre Derechos Humanos. - Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

Este último (Protocolo de San Salvador de 1988) no había sido ratificado por Uruguay, y que procedió a someterlo a la aprobación parlamentaria, en cumplimiento de este acuerdo.

Por último se inició la búsqueda del consenso para elaborar y aprobar un instrumento de carácter regional que estableciera los derechos laborales fundamentales a regir en el MERCOSUR, denominado en principio Carta Social o Carta de Derechos Fundamentales en Materia Laboral.

4. El comienzo de los cambios

A partir de la Reunión Cumbre del

Consejo Mercado Común de agosto de 1994 y de la firma del Acta de Buenos Aires, quedó claro que el proceso de integración tendiente a la conformación de un mercado común, se llevaría a cabo en plazos más largos y más adecuados a la realidad y que se iniciaría una segunda etapa de transición que se prolongaría hasta el año 2001 y parcialmente hasta el 2006.

La decisión política adoptada de consagrar en lo inmediato una unión aduanera imperfecta, pero ratificando el compromiso de avanzar hacia el objetivo final del mercado común, tuvo importantes repercusiones en la actuación del Subgrupo Nº 11.

El cambio acontecido en cuanto al ritmo y plazos en que se consolidaría el proceso de integración, fue acompasado por el Subgrupo de Trabajo Nº 11, mediante un cambio de estrategia.

Los Coordinadores del SGT Nº 11 entendieron conveniente suspender los trabajos de las Comisiones Técnicas, para adecuar los plazos de la integración social a la integración económica y replantearse la naturaleza y objetivos del Subgrupo y su futura dinámica.

Fue así que en diciembre de 1994 en Reunión gubernamental de coordinadores se realizó una reflexión sobre lo actuado hasta el momento, destacándose la importancia de la etapa de conocimiento mutuo de sus respectivas realidades y de sus diferencias más relevantes y se redefinieron temas y prioridades.

Como resultado de los acuerdos logrados se modificó sustancialmente la forma de actuación del Subgrupo y sus estrategias futuras.

En primer lugar se entendió que las tareas de investigación, análisis y diagnóstico que habían centrado la actividad del Subgrupo hasta esa fecha debían ser sustituidas o

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complementadas por otras que trascendieran el plano puramente técnico y analítico, para convertir al Subgrupo en un instrumento operativo idóneo, que nutriera de insumos concretos al GMC para apoyar sus decisiones en los temas socio-laborales.

En segundo lugar, y para ese fin, era necesario priorizar temas específicos acordes con los avances y requerimientos de la integración.

Para ello y sin perjuicio de mantener en su agenda de discusión las materias definidas al inicio, se encararían en forma gradual y progresiva temas puntuales de dichas áreas para tratarlos en profundidad y obtener un resultado concreto a ser elevado al GMC. En síntesis: Tratar simultáneamente un menor abanico de materias, pero hacerlo con mayor profundidad, a efectos de concentrar los esfuerzos y lograr la obtención de resultados concretos a corto plazo, que a su vez estimularan la continuidad de otras acciones.

En tercer lugar, ello requería reformular su mecanismo de funcionamiento, con el objetivo de hacerlo más flexible, adaptable y ágil.

En tal sentido se resolvió– posteriormente en forma tripartita– concentrar los trabajos en tres Comisión Técnicas, que priorizarían temas concretos para el tratamiento de los cuales se convocarían grupos de trabajo especiales.

En cuarto lugar y en conocimiento de que se crearía un nuevo órgano del MERCOSUR donde estarían representados los diferentes sectores e intereses de la sociedad, se ratificó expresamente la necesidad de mantener y fortalecer el carácter tripartito del Subgrupo.

Por último se resolvió continuar profundizando la coordinación del Subgrupo con los restantes órganos del MERCOSUR que actuaban en sus diferentes ámbitos, dada la fuerte interacción que existía entre sus decisiones.

a) El Subgrupo de Trabajo Nº 10 A partir de la firma del Protocolo de Ouro

Preto se inició el segundo período de transición para la consolidación del mercado común.

El Subgrupo de Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social, fue mantenido - pese a la creación del Foro Consultivo Económico y Social- conservando su carácter

tripartito, pero pasando a ser ahora -en virtud de la redistribución de tareas con la Comisión de Comercio- el Subgrupo de Trabajo Nº 10.

Este Subgrupo quedó conformado por tres Comisiones Técnicas, que sustituyeron las ocho anteriores, aunque se mantuvieron los temas asignados, agregándosele el área de inspecciones de trabajo.

Las Comisiones Técnicas, que se mantienen en la actualidad, son: - Comisión Nº 1: Relaciones de Trabajo, que incluye las tareas encaradas por las anteriores Comisiones Nº 1, 2 y 8. - Comisión Nº 2: Empleo, Migraciones y Formación Profesional, que tiene a su cargo las áreas antes asignadas a las Comisiones Nº 3 y 4. - Comisión Nº 3: Salud y Seguridad Laboral, Seguridad Social e Inspección de Trabajo, que asumió las materias a estudio de las Comisiones Nº 5 y 6 anteriores y agregó el tema de inspección de trabajo.

Las directivas generales de trabajo que pautaron las decisiones del SGT Nº 10.

Al reiniciarse la actividad del Subgrupo de Trabajo Nº 10 sus integrantes tenían algunas directivas generales respecto a los objetivos a cumplir y a las formas de hacerlo.

El Consejo Mercado Común por Decisión Nº 9/95 había aprobado el denominado Programa MERCOSUR 2000 donde se establecían los objetivos a cumplir hasta el año 2000 en los diversos ámbitos de actuación de todos sus órganos.

En lo relacionado con la materia laboral,

se establecía expresamente que para mejorar las condiciones de vida y de trabajo” era necesario encarar: El examen de acuerdos sobre derechos laborales y sociales y una mayor cooperación para el cumplimiento y control de las normas laborales nacionales.

A la luz de esas directivas, se ordenó a todos los órganos dependientes del GMC que elaboraran propuestas de Pautas negociadoras que contemplaran las tareas que en forma prioritaria debían encararse en ese período, las que deberían ser definidas a “la luz de las necesidades de la etapa del proceso de integración que se iniciaba”, los plazos en que dichas tareas deberían culminar y los medios necesarios para llevarlas a cabo.

Estos objetivos planteados en el programa MERCOSUR 2000, coincidían totalmente con

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planteos efectuados en la órbita del Subgrupo, donde reiteradamente se había resaltado la necesidad no sólo de lograr acuerdos sobre derechos laborales y sociales sino de alcanzar mecanismos que aseguraran la “vigencia efectiva interna” de esas futuras normas y de las normas nacionales que regían en los respectivos países.

Esto último justamente fue lo que había determinado la inclusión en la agenda del Subgrupo Nº 10 del tema de las inspecciones de trabajo, que no había sido trabajado ni analizado en el anterior período.

Con estas directivas y lo antes reseñado respecto a las nuevas estrategias diseñadas por los Coordinadores, se elevó la propuesta de pauta negociadora del Subgrupo, la que fuera aprobada por Resoluciones Nº 115/96 y 153/96 del GMC.

Las prioridades del Subgrupo. Si bien la pauta negociadora aprobada fue muy amplia, porque estratégicamente se entendió que no podía suprimirse ninguna de las áreas que habían estado en algún momento en la Agenda del Subgrupo, éste internamente priorizó cronológicamente aquellos temas que debía tratar cada Comisión.

Los criterios de selección para ello fueron varios:

En primer lugar, el impacto que tendría para la consolidación de la dimensión social del MERCOSUR, la obtención de determinados resultados o productos concretos de especial trascendencia. A ese respecto se encomendó a la Comisión Nº 1 la elaboración de un instrumento de carácter regional que consagrara los derechos fundamentales en materia laboral y acordara un mecanismo de seguimiento del cumplimiento de los mismos, sin perjuicio de seguir trabajando los temas normativos desde diferentes ópticas.

Se había reflexionado en profundidad sobre el tema y el Subgrupo tenía claro que la consagración de un piso mínimo de derechos a regir dentro del MERCOSUR podía obtenerse desde tres diferentes enfoques, que no eran sustitutivos sino complementarios unos de otros y sobre los cuales se debería continuar trabajando.

Esos 3 métodos de trabajo suponían: - Subir del nivel normativo nacional al regional, y proponer la armonización de algunas normas nacionales, de modo tal de ir

encauzando la actividad legislativa hacia la obtención de mayores y homogéneos niveles de protección laboral, teniendo en cuenta que los regímenes jurídicos internos serían controlados por los respectivos sistemas nacionales de inspección del trabajo. - Bajar del nivel internacional al regional y proponer la ratificación conjunta por los cuatro países de Convenios Internacionales de Trabajo y de otros Pactos, Tratados o Protocolos Internacionales o Americanos, teniendo también presente que los mismos serían objeto de seguimiento en cada país del MERCOSUR, por los mecanismos específicos previstos en cada uno de ellos. - Trabajar directamente en un instrumento regional, con un mecanismo propio de control o seguimiento.

Este último enfoque fue el elegido en la agenda para iniciar los trabajos de la Comisión Nº 1, porque se evaluó- correctamente- que un documento consensuado tripartitamente, tenía muchas posibilidades de ser aprobado en los niveles de decisión política del MERCOSUR.

En segundo lugar, se entendió adecuado priorizar aquellos temas, donde ya existían avances sustantivos, que permitirían obtener un resultado a corto plazo.

Era importante dar señales que ratificaran por una parte el interés real de los gobiernos y actores sociales en avanzar en la consolidación de la dimensión social de la integración y por otra parte demostrar que el trabajo tripartito y el logro de consensos aunque difícil, lento y engorroso es fructífero y permite avances que garantizan un amplio apoyo y compromiso social.

También era importante obtener resultados concretos que incentivaran y alentaran futuras acciones, porque se percibía cierto desaliento ante la falta de productos visibles.

Por tales consideraciones se resolvió recomenzar dentro del ámbito de la Comisión Nº 3 con las actividades ya iniciadas tendientes a la elaboración del Tratado Multilateral de Seguridad Social.

En tercer lugar - y dentro del ámbito de la Comisión Nº 3 - se acordó trabajar simultáneamente en el tema inspecciones de trabajo, por considerar que se habían descuidado hasta la fecha acciones tendientes a mejorar la vigencia efectiva de las normas nacionales y que las directrices en tal sentido

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del Programa MERCOSUR 2000 requerían acciones rápidas al respecto.

Por último, dentro del ámbito de la Comisión Nº 2, se priorizó en el tiempo el tema empleo, y dentro de éste, la implementación de un Observatorio de Mercado de Trabajo de carácter regional. Este Observatorio fue considerado como un paso previo necesario para el futuro diseño de acciones en materia de empleo y formación profesional.

Como veremos a continuación, al referirnos a los resultados obtenidos, la estrategia seguida fue inteligente y se lograron los objetivos propuestos.

En todas las áreas seleccionadas se trabajó en forma acelerada y responsable, habiéndose obtenido a la fecha resultados concretos y alentadores, que a su vez permitieron la selección de nuevas líneas de trabajo en las que se comienzan a vislumbrar avances significativos.

Los resultados obtenidos. A los efectos de este estudio, elegimos un criterio meramente cronológico, como forma de presentación de los resultados obtenidos en los tres primeros temas, dejando para el final aquél que nos parece más relevante desde el punto de vista político y laboral. - Tratado Multilateral de Seguridad

Social En agosto de 1993, cuando el análisis de las disimilitudes y homogeneidades de los sistemas de seguridad social, en fase de profundos cambios a nivel nacional, llevó a la conclusión de que era imposible avanzar en la armonización de estas normas, se resolvió “que cada país presente en la próxima reunión que se celebre, la información existente en la materia y sus puntos de vista para el análisis de un posible anteproyecto de acuerdo multilateral de seguridad social”.

El fortalecimiento de los ámbitos multilaterales surgía como un instrumento para: - La generalización gradual y progresiva de los principios incorporados en los múltiples tratados bilaterales existentes entre los cuatro países del MERCOSUR. - El aseguramiento de niveles mínimos de protección en la materia.

- El afianzamiento de mecanismos de coordinación entre los organismos competentes que garantizara en la práctica los derechos y principios consagrados. - El fomento de la libre circulación de los trabajadores de la región.

Luego de años de trabajo y consultas permanentes entre los países y sectores, se elaboró en forma tripartita el Acuerdo Multilateral de Seguridad Social y el Reglamento Administrativo para la Aplicación del Acuerdo.

El proyecto de Tratado elaborado fue aprobado el 14 de diciembre de 1997 por el Consejo Mercado Común, con el compromiso de los Estados Parte de iniciar los trámites de aprobación legislativa del mismo.

El contenido del Acuerdo Multilateral y

de su Reglamento Administrativo puede resumirse en la consagración de algunos principios que garantizan niveles mínimos de protección, que son: - Igualdad de trato entre nacionales de los cuatro países. El reconocimiento de la igualdad de trato, supone la asimilación del extranjero al nacional en cuanto al conjunto de derecho otorgados por las normas de la seguridad social.

Desde el punto de vista del ámbito de aplicación personal o subjetivo, se benefician con esta igualdad, todos los trabajadores que presten o hayan prestado servicios en cualquiera de los Estados Parte, así como sus familiares y asimilados, quienes tendrán los mismos derechos y obligaciones que los nacionales de los países donde hayan prestado los mismos.

La igualdad de trato se reconoce asimismo a los trabajadores de cualquier otra nacionalidad residentes en el territorio de uno de los cuatro países firmantes, siempre que presten o hayan prestado servicios en dichos territorios.

La igualdad se refiere -en cuanto a su ámbito objetivo o material de aplicación– a las prestaciones contributivas pecuniarias y a las de salud existentes en los países, las que serán concedidas de acuerdo a su propia legislación.

Las prestaciones de salud serán otorgadas al personal trasladado temporalmente, así como a sus familiares, siempre que lo autorice la entidad gestora del país de origen del

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trabajador, que es la que en última instancia correrá con los costes de dichas prestaciones.

La legislación aplicable será la del lugar donde realice la actividad el trabajador, previéndose excepciones, según la temporalidad del traslado o según el tipo de actividad cumplida, tales por ejemplo personal de vuelo o miembros de representaciones diplomáticas.

Conservación de los derechos adquiridos: El Acuerdo Multilateral garantiza que el trabajador y sus derechohabientes, se beneficien de las prestaciones que tienen reconocidas, aún cuando dejen de residir en el territorio de país deudor de esas prestaciones y pasen a vivir en otro de los países del MERCOSUR.

En estas hipótesis corresponde la exportación de las prestaciones generadas en el país de origen sin que éstas puedan ser objeto de extinción, suspensión o reducción por el hecho de haber pasado el beneficiario a residir en otro de los países de la región.

Totalización de los períodos computados. La conservación de los derechos en curso de adquisición está también garantizada en el Acuerdo, a través de la consagración del derecho del trabajador a sumar los períodos trabajados sucesivamente en cualquiera de los países del MERCOSUR, siempre que estos períodos no se superpongan.

Este principio pretende reconstruir la unidad de la carrera profesional del trabajador migrante en relación a la seguridad social, superando los obstáculos derivados de que el trabajador esté sucesivamente sujeto a diversas legislaciones.

El Acuerdo establece expresamente que los derechos reconocidos serán aplicables también a los trabajadores afiliados a regímenes de jubilaciones y pensiones de capitalización individual, a cuyos efectos los Estados deberán establecer mecanismos de transferencia de esos fondos –aún cuando sean privados- a los fines de la obtención de las prestaciones que correspondan.

Asimismo establece que cuando los eventuales beneficiarios no hubieran reunido las condiciones para el derecho a las prestaciones, también serán computables los servicios prestados en un Estado ajeno al MERCOSUR, siempre que éste tenga Convenio Bilateral de Seguridad Social con cualquiera de los 4 países de la región.

Prorrateo de las prestaciones. Se establece el pago proporcional de las prestaciones por cada país, como mecanismo distribuidor del importe de las mismas entre aquellos países donde haya ejercido actividad el trabajador, a prorrata de los períodos totalizados con el cómputo de cada régimen.

Colaboración administrativa. Supone la cooperación entre los organismos gestores de la seguridad social, encargados de la aplicación del Acuerdo, a efectos de facilitar y agilizar los procedimientos tendientes al cobro de las prestaciones y de asegurar algunos derechos, especialmente de carácter procedimental.

A título de ejemplo se establece que los documentos tramitados a través de la Unidades Gestoras de la seguridad social no requieren visado ni legalización, que las solicitudes presentadas ante las Unidades Gestores de cualquier país se entenderán presentadas ante aquella Unidad que correspondía o que los recursos interpuestos en tiempo hábil ante cualquiera de ellas serán sustanciados como si hubieran sido presentados ante al Unidad que correspondía.

Seguimiento. Por último, y como forma de asegurar el cumplimiento efectivo de las disposiciones contenidas en el Acuerdo, se instituye una Comisión Multilateral Permanente, que resolverá por consenso, integrada hasta por 3 miembros de cada Estado parte, con cometidos de control o seguimiento, asesoramiento, propuestas de modificaciones y ampliaciones e incluso como organismo de solución de controversias originadas en la interpretación o aplicación del Acuerdo a través de negociaciones directas.

Sin embargo, los textos consensuados en forma tripartita y aprobados por los órganos decisorios del MERCOSUR, aún no han adquirido carta de ciudadanía como derecho objetivo obligatorio para los Estados Parte.

En el MERCOSUR las normas de derecho derivado no tienen carácter supranacional, ni son en consecuencia de aplicación directa, inmediata y prevalente como en la Unión Europea.

El Protocolo de Ouro Preto sólo garantiza la “vigencia simultánea en los Estados Parte de las normas emanadas de los órganos del MERCOSUR...” mediante un mecanismo que, en síntesis, supone el compromiso de cada Estado de adoptar todas las medidas necesarias

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para asegurar en sus respectivos territorios el cumplimiento de dichas normas, comunicar a la Secretaría Administrativa del MERCOSUR la incorporación de las mismas al ordenamiento jurídico nacional - por los procedimientos que correspondan a ese nivel - y cuando todos los Estados hayan procedido a esa comunicación, la norma entra en vigencia simultáneamente - a los 30 días de la última comunicación - dándose a publicidad a través de sus respectivos diarios oficiales.

El Acuerdo Multilateral, por su naturaleza jurídica de Tratado, requiere para entrar en vigencia la ratificación de los cuatro Parlamentos de los países miembros.

A la fecha aún restan países que no han procedido a la ratificación parlamentaria del Acuerdo Multilateral de Seguridad Social y en consecuencia no la han incorporado a sus respectivos ordenamientos jurídicos nacionales.

A diciembre del año 2001 el Tratado había sido ratificado por el Uruguay (año 1998 y por Brasil (año 2001).

- Observatorio del Mercado de Trabajo Apenas iniciados los trabajos del anterior Subgrupo Nº 11, el tema del empleo fue objeto de tratamiento recurrente, en tanto constituía - y constituye actualmente - la preocupación fundamental de los Ministerios de Trabajo, pero fue recién a partir de 1996 cuando se logró el consenso para el diseño institucional y operativo de un observatorio regional de situaciones de empleo.

Se consideró que la creación de un Observatorio permanente del mercado de trabajo, como espacio de investigación del presente y de prospectiva del futuro, era una condición necesaria para que los Gobiernos, las organizaciones de trabajadores y empleadores y éstos individualmente conocieran las tendencias estructurales y los desafíos pendientes, que les permitiera acompañar los cambios y tomar decisiones políticas y estratégicas adecuadas a los nuevos requerimientos, canalizando así el proceso de integración económica y social hacia metas sustentables.

En consecuencia se incluyó el tema en la pauta negociadora y a partir de su aprobación se realizaron varias reuniones especiales, para

acordar su diseño institucional y un plan piloto de un año de duración.

El objetivo general del observatorio es facilitar la toma de decisiones referentes al mercado de trabajo, fomentando la producción, recolección, análisis y difusión de información relativa al empleo, las migraciones laborales, la formación profesional, la seguridad social y las normas regulatorias, así como las políticas y programas que traten a nivel nacional o regional esas materias.

Los objetivos específicos son, entre otros: - Consolidar y sistematizar información producida en el ámbito del MERCOSUR por entidades públicas y privadas que realicen investigaciones al respecto, buscando aprovechar las capacidades ya instaladas. - Desarrollar relevamientos e investigaciones, que permitan al Subgrupo generar diagnósticos y propuestas técnicas. - Crear, mantener y divulgar una base de datos comparables entre los países del MERCOSUR, de consulta abierta para cualquier interesado. - Relacionarse con instituciones que realicen actividades similares. - Analizar las repercusiones sobre el empleo de decisiones políticas, proyectos y programas llevados adelante por organizaciones públicas y privadas y simultáneamente proporcionar a éstas el resultado de los estudios realizados al respecto.

El observatorio tiene una estructura funcional integrada por un Consejo Gestor y una Secretaría Técnico-Ejecutiva:

Consejo Gestor

Naturaleza e integración: Es un órgano

tripartito y paritario, integrado por tres representantes de cada país integrante del MERCOSUR, propuestos por sus respectivos sectores y designados por las Secciones Nacionales.

Funcionamiento: Se reúne en forma ordinaria por lo menos dos veces al año, pudiendo también hacerlo en forma extraordinaria a solicitud de la Coordinación de la Secretaria Técnico Ejecutiva, de cualquier sección nacional completa o de las cuatro delegaciones de un mismo sector.

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Competencias: Tiene una serie importante de atribuciones, que son: - Establecer periódicamente las acciones y prioridades del Observatorio, tomando como bases las sugerencias del Subgrupo 10. - Imponer en sus cargos a los integrantes de la Secretaría Técnico- Ejecutiva. - Elaborar planes de trabajo y de costos necesarios, para la implementación de las actividades técnica instruidas por el Subgrupo. - Identificar y establecer las diferentes formas de cooperación e intercambio con las instituciones públicas y privadas que actúan en áreas de interés para el mercado de trabajo. - Poner en conocimiento del Subgrupo los resultados de los trabajos del observatorio. - Identificar la información producida por las Comisiones del Subgrupo Nº 10 y de otros Subgrupos del MERCOSUR. - Sugerir anualmente el país que ejercerá las funciones de coordinación de la Secretaría Técnico- Ejecutiva. - Aprobar el presupuesto y fuentes de financiamiento. Secretaría Técnico-Administrativa

Naturaleza e integración: Está integrada por un representante de cada país miembro del MERCOSUR, designado por la respectiva sección nacional del Subgrupo Nº 10 y cumple tareas de coordinación y ejecución técnico- administrativa.

Funcionamiento: Se reúne por lo menos cuatro veces en cada año.

Competencias: Sus atribuciones son: - Hacer ejecutar los planes de trabajo aprobados por el consejo Gestor. - Definir los procedimientos metodológicos a ser adoptados en sus trabajos. - Sistematizar, intercambiar y difundir las informaciones y estudios relevantes sobre mercado de trabajo.

Coordinación: Las funciones de esta Secretaría están coordinadas sucesivamente por un representante del país designado a esos efectos por el Subgrupo.

La coordinación rota en forma anual y por orden alfabético, aunque en estos primeros años de funcionamiento, para dar continuidad a las acciones emprendidas por los países que detentan las funciones de coordinación, los períodos anuales previstos han sido prorrogados por el Subgrupo.

En mayo del año 2000 se realizó el lanzamiento del sitio web en Internet del observatorio en su sitio www.observatorio.net.

Este banco de datos de carácter público y abierto, consta de información muy rica y variada:

- Institucional: Con los antecedentes y actas del Observatorio y del Subgrupo Nº 10. - Estadística. Sobre demografía, macroeconomía, actividad, empleo, subempleo, desempleo, salarios, productividad e ingresos económicos. Está previsto incorporar otros insumos proporcionados por las restantes Comisiones en materia de formación profesional y seguridad social, así como el enfoque de género y de grupos de edades a las variables integrantes del banco de datos. - Normativa jurídica en materia laboral: Nomencladores jurídicos elaborados por la Comisión Nº 1. - Políticas de empleo: Caracterización de los programas realizadas en cada país en materia de políticas activas y pasivas de empleo. - Índice bibliográfico, de las publicaciones con contenido en integración, empleo, mercado de trabajo, etc.

Dispone de conexiones o links con instituciones oficiales, estadísticas y académicas de la subregión, del resto de América y de Europa.

El banco de datos se encuentra radicado físicamente en la actualidad en la Dirección de Políticas de Empleo del Ministerio de Trabajo de Argentina, que lo administra.

La información del mercado laboral, cuenta aún con problemas de comparabilidad, por provenir de fuentes diversas, pero se han hecho coordinaciones con los sectores técnicos del MERCOSUR que trabajan en el área de estadísticas con el apoyo de EUROSTAD y se espera solucionar en el corto y mediano plazo este problema.

Hasta el presente, el Observatorio ha funcionado sin financiamiento económico propio, gracias al esfuerzo realizado individualmente por los gobiernos, ya sea a través de sus propios funcionarios técnicos asignados a estas tareas o de la contratación, con su propio presupuesto, de expertos en la materia.

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- Coordinación en Materia de Inspecciones de Trabajo Como se expresara anteriormente el tema

de las inspecciones de trabajo recién fue incorporado en la pauta negociadora del actual Subgrupo Nº 10, como una respuesta a la preocupación - tanto propia como del GMC y del CMC -, de mejorar el cumplimiento de las normas laborales nacionales dentro del territorio del MERCOSUR.

Las actividades previstas en la referida

pauta fueron: - La institución de mecanismos permanentes de intercambio de informaciones y de cooperación en el área de inspección del trabajo entre los países del MERCOSUR, con vistas a asegurar el cumplimiento de las legislaciones laborales nacionales. - El establecimiento de un intercambio de experiencias y la cooperación entre los servicios inspectivos que contribuyan al mejoramiento del desempeño de la inspección de trabajo. - La coordinación de mecanismos de control en el ámbito de las inspecciones de trabajo, capaces de mejorar el cumplimiento de las normas laborales.

Para seleccionar las actividades concretas a realizar en forma sucesiva o simultánea, se hicieron dos seminarios sobre el tema en el ámbito de la Comisión, con la activa participación de funcionarios de las Inspecciones de Trabajo de los cuatro países que fueron invitados especialmente.

Dada la imposibilidad de armonizar o unificar los sistemas de control existentes a nivel nacional, se acordaron acciones de coordinación entre los países, con el objetivo de mejorar el conocimiento recíproco de los métodos de trabajo de cada uno, evaluarlos y optimizar así los sistemas de control mediante el enriquecimiento mutuo dado por las respectivas experiencias.

Como resultado de ellos, se acordaron y adoptaron las siguientes medidas:

En 1997 se implementó un sistema de intercambio de experiencias prácticas, mediante la realización de visitas inspectivas realizadas en conjunto por los inspectores de trabajo de los cuatro países del MERCOSUR.

El método utilizado consistió en seleccionar en forma tripartita un sector de

actividad relevante a criterio de los integrantes del Subgrupo.

La selección se realizó teniendo presente especiales problemas de cumplimiento en un sector de actividad, sea por las condiciones de seguridad e higiene del mismo que provocan una siniestralidad importante, o por existir porcentajes preocupantes de incumplimiento a otras normas que establecen derechos de los trabajadores o regulan los aportes a los sistemas de protección de la seguridad social.

Elegido el sector de actividad se realizaron operativos conjuntos de inspección en empresas reales que se ofrecieron voluntariamente y donde participaron inspectores de trabajo de los cuatro países y representantes sindicales y empresariales que así lo expresaron.

El objetivo de estas inspecciones conjuntas es la riqueza del intercambio de procedimientos, conocimientos y metodologías de trabajo, con operativos prácticos que reproducen in situ – en una empresa y con inspectores de los 4 países - la realidad de una verdadera inspección.

Por supuesto que siempre estuvo muy claro en los negociadores que estas inspecciones debían realizarse con un carácter meramente didáctico y que los hechos constatados no podían justificar la aplicación de sanciones a las empresas que intervenían voluntariamente en estas prácticas.

Para preservar la voluntariedad en la participación y no volver artificial el operativo, en general se acuerda con las Cámaras del sector de actividad de que se trate, la selección de las posibles empresas a inspeccionar, se hace una lista de todas ellas, escogiéndose luego al azar alguna de las registradas a efectos de realizar la visita inspectiva.

Este procedimiento –si bien engorroso- es necesario porque jurídicamente cualquier empresa podría oponerse a ser inspeccionada por funcionarios públicos inspectores que no sean nacionales de su país. Sin embargo los objetivos de estos operativos han sido correctamente valorados por las empresas, que han colaborado siempre con los mismos.

Una vez realizados los operativos de un sector en los cuatro países, se realiza una reunión regional de evaluación general, de la cual surgen sugerencias para adoptar aquellas prácticas nacionales que demostraron ser las

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más adecuadas a los efectos de un efectivo control del cumplimiento de las normas laborales.

El primer sector elegido para estas actividades fue el sector de la construcción, realizándose los operativos sucesivamente en Uruguay, Argentina, Brasil y Paraguay, procediéndose luego a la evaluación regional de la experiencia.

Posteriormente se realizaron en el sector rural (plantaciones de tomates, citrícolas, avícolas, etc.) y en el sector energético; en la actualidad se han seleccionado la industria química y el sector portuario para continuar con estas experiencias durante los años 2002 y 2003 respectivamente.

En oportunidad de realizarse los operativos conjuntos se aprovecha la presencia de inspectores de trabajo de los cuatro países para sensibilizarlos e informarlos sobre temas de especial trascendencia, que merecen un tratamiento inspectivo diferenciado. En las últimas actividades conjuntas, la problemática abordada fue el trabajo infantil.

Asimismo se aprovecha la reunión de inspección conjunta para la discusión de los métodos inspectivos utilizados por la Inspección del Trabajo del país sede y además se intercambian datos estadísticos sobre temas relacionados con las inspecciones de trabajo de los países miembros.

A estos últimos efectos se consensuó una planilla sobre datos estadísticos que se completa e intercambia anualmente entre los participantes a las reuniones del SGT Nº 10.

Al haberse constatado preocupación por las condiciones de trabajo en el transporte de cargas por carretera, se elaboró una encuesta común para conocer las realidades del sector, cuyos datos fueron relevados –por los propios inspectores de trabajo- en forma simultánea en varios puestos de frontera de los cuatro países, los que posteriormente fueron evaluados.

A consecuencia de las acciones establecidas, Argentina y Brasil resolvieron realizar inspecciones bilaterales conjuntas en zonas de frontera.

- La Declaración Sociolaboral del MERCOSUR

Antecedentes

Como expresáramos anteriormente, la

Comisión Nº 8 del Subgrupo Nº 11 había estudiado la viabilidad de implementar una Carta de Derechos Sociales en materia laboral, la que - en principio - debía recogerse en un Protocolo Adicional al Tratado de Asunción a ser ratificado por cada Estado Parte.

A tales efectos se constituyó una subcomisión tripartita que analizó diversas propuestas presentadas en su seno, pero terminada la primer fase de transición aún no se habían superado las etapas de negociaciones.

En l995 y l996 el nuevo Subgrupo 10 retomó el tema e incluyó en su pauta negociadora la “continuación del estudio de la Carta de Derechos Fundamentales en materia laboral”. Ante la falta de consensos respecto al sistema de seguimiento de la Carta, se establecieron dos posibles vertientes: “Su posibilidad de control” o “su eficacia”, para que elevado al GMC, éste resolviera entre ambas posibilidades.

El GMC no se expidió, desechando la pauta propuesta en todo lo que hacía relación a contenidos normativos de la dimensión social.

Es entonces, que tratando de conciliar posiciones muy diferentes existentes entre los gobiernos y sectores representados, el Subgrupo acuerda una propuesta más general, que no hace referencia a una Carta sino a la dimensión social del MERCOSUR y las alternativas para su formulación institucional tomando, a tales efectos, los avances ya realizados por el anterior Subgrupo Nº 11.

Esta nueva pauta negociadora propuesta por el SGT Nº 10 fue aprobada por el GMC (Resolución 153/96 de 13/12/96), en los siguientes términos:

“Tarea – Análisis de la dimensión social del proceso de integración. Diversas alternativas para su formulación institucional.

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Justificación – Necesidad de contar con un instrumento que oriente la convergencia y/o concurrencia de los objetivos sociales.

Acción – Elaboración de un plan de actividades con la finalidad de cumplir con esa tarea. Para ello las delegaciones prepararán propuestas que deberán tener en consideración los trabajos ya realizados por el Subgrupo”.

En l997 el Subgrupo Nº 10 constituyó un Grupo Ad Hoc tripartito, con el cometido de “analizar las diversas propuestas tendientes a la aprobación de un instrumento que contenga un núcleo duro de derechos fundamentales y un mecanismo de supervisión con participación de los sectores sociales”.

Dicha comisión trabajó a lo largo de casi dos años y a fines de l998 se consensuó el instrumento que luego fuera aprobado y firmado por los Jefes de Estado de los Países Miembros como “Declaración Sociolaboral del MERCOSUR”, el 10 de diciembre de l998.

Durante el período previo a la aprobación de la Declaración, tres fueron los ejes de las negociaciones: - Contenido concreto de los derechos a consagrar: Para iniciar la discusión cada sector y país aportó una lista de los derechos que entendía ineludible consagrar, la cual fue decantada en el correr de las negociaciones hasta quedar consensuado un elenco de derechos fundamentales.

Dado que algunos derechos propuestos no habían obtenido consenso de todos los participantes, se acordó que el instrumento que los contuviera iba a ser de carácter dinámico y abierto, de modo tal que con el avance del proceso de integración y de la consolidación de la dimensión social, se pudieran alcanzar nuevos acuerdos e ir completando el contenido de la Declaración.

El paso siguiente fue dotar de contenido concreto a cada uno de los derechos a consagrar. Para ello cada sector y país presentó una propuesta, tomando como insumos los textos constitucionales y legales de los cuatro países, los convenios internacionales de trabajo y demás instrumentos internacionales o regionales relacionados.

Por último se diseñó una tabla comparativa con todas las propuestas presentadas y se negoció y acordó -discutiéndose extensamente, en algunos casos– el contenido y la redacción de cada artículo.

O sea que es el primer instrumento de estas características elaborado en forma totalmente tripartita, resultado de un prolongada y compleja negociación en las que participaron Gobiernos y representantes de los empleadores y de los trabajadores de los cuatro países integrantes del MERCOSUR. - Mecanismo de control o seguimiento del cumplimiento de los derechos consagrados: Si bien desde el inicio de las negociaciones hubo acuerdo en que el órgano encargado del seguimiento del instrumento a aprobar debía ser tripartito, con una instancia regional y otra nacional, de carácter promocional y no sancionatorio, existían discrepancias en cuanto a la ubicación institucional del mismo, jerarquía y los mecanismos de toma de decisiones a establecer.

A tales efectos se elevó al GMC que a su vez lo derivó en consulta al Foro Consultivo Económico y Social. Este órgano –sobre este punto – recomendó por consenso que debería ser un órgano directamente auxiliar del GMC, al que se elevarían sus recomendaciones, las que deberían ser adoptadas por consenso de los sectores que lo compondrían y que su eficacia debería quedar limitada al carácter consultivo, “colaborando así en el proceso de toma de decisiones del GMC”.

Asimismo el Foro aconsejó que debería quedar excluida cualquier potestad punitiva, no pudiendo invocarse este mecanismo para fines diferentes para los que fuera constituido, quedando prohibida especialmente su vinculación con cuestiones económicas, comerciales y financieras. - Naturaleza jurídica del instrumento que recogería los derechos y el mecanismo de seguimiento. Fue el tercero y más polémico de los aspectos a resolver, y subyacía permeando todas las discusiones, las diferentes posiciones de los gobiernos y actores sociales sobre la pertinencia de las cláusulas sociales.

Al respecto se habían planteado diversas opciones: - Elegir la forma de Tratado o Acuerdo, que recogiera una “Carta Social de los trabajadores del MERCOSUR”, que si bien era el instrumento de mayor jerarquía, tenía como inconveniente que requería de posterior ratificación legislativa y su vigencia quedaba condicionada a una decisión ulterior de órganos nacionales ajenos al MERCOSUR.

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- Elegir la forma de Resolución emitida por el GMC o de Decisión emitida por el CMC, ambas de carácter obligatorio y sometidas directamente al sistema de solución de controversias previsto en el Protocolo de Brasilia.

De haberse seguido este procedimiento la Declaración habría adquirido carácter obligatorio simultáneo al haber sido “internalizada” por los cuatro Estados Parte (según lo dispuesto por los Arts. 38 y siguientes del Protocolo de Ouro Preto) y de existir controversias respecto a dicho instrumento se deberían seguir los procedimientos de negociación directa, intervención del GMC y en última instancia el procedimiento arbitral con la posibilidad de “adoptarse medidas compensatorias temporarias, tales como la suspensión de concesiones u otras equivalentes, tendientes a obtener el cumplimiento”. - La otra opción era elegir un instrumento sui generis, no previsto dentro del orden jurídico del MERCOSUR, pero que tuviera un importante valor ético-político. En este sentido se manejaba la posibilidad de una Declaración de los Ministros de Trabajo o de los Jefes de Estado de los cuatro países.

Consultado al respecto el Foro Consultivo Económico y Social no tuvo, en este aspecto, consenso de los sectores sociales.

Finalmente, se acordó, en el seno del SGT Nº 10, que el instrumento fuera una Declaración Presidencial.

¿Cuáles fueron las razones que determinaron la elección de esa opción?

Haciendo un análisis de las consideraciones volcadas a lo largo de las complejas negociaciones y de los puntos de vista de los diferentes sectores, se puede concluir en que primaron las siguientes consideraciones: - En primer lugar tenía un importante valor político y ético al ser adoptada al más alto nivel como Declaración solemne de los Jefes de Estado, pero además no plasmaba meros deseos o propósitos, sino compromisos concretos de actuar en consecuencia a lo declarado mediante acciones positivas concretas. - Al no ser un instrumento susceptible de ratificación o internalización posterior, era inmediatamente aplicable y permitía ponerse a

trabajar en la instrumentación de las medidas que garantizaran su vigencia efectiva. - Era lo políticamente posible en el estado de madurez en que se encontraba el proceso de integración y era difícil, si no imposible, lograr consensos para avances más profundos. - Era una forma instrumental dinámica, abierta, flexible y más fácilmente revisable que un Tratado, lo que le daba una vocación de perfeccionamiento continuo acorde a la consolidación y desarrollo de los aspectos sociolaborales. - Lo más relevante del instrumento era el órgano de seguimiento y el esfuerzo tripartito y regional que se generara en ese ámbito para la efectiva consagración de los derechos plasmados en la Declaración y para ello era indiferente que su naturaleza jurídica fuera una u otra. - Una experiencia gradual en otro tema de trascendente importancia –como lo es el Compromiso Democrático del MERCOSUR- había resultado exitosa. Efectivamente el Protocolo de Ushuaia firmado en 1998 que consagra el compromiso democrático de los países del MERCOSUR, fue precedido por una Declaración Presidencial de similar contenido, firmada el 25 de junio de 1996 en Potrero de los Funes – San Luis (Argentina) y apenas transcurridos dos años fue recogida y ampliada en su contenido por el Protocolo de Ushuaia. - Por último se estimó que el actual sistema de solución de controversias –que deberá revisarse al converger totalmente el arancel externo común- tenía posibilidades de ser sustituido por un Tribunal Regional, y que ése sería el momento propicio para revisar la Declaración, dotarla de un contenido más amplio y modificar su naturaleza jurídica y su forma definitiva de seguimiento o control. Contenido

Si bien el resultado obtenido puede parecer insuficiente o insatisfactorio en cuanto a su contenido, a su forma de seguimiento y a su naturaleza jurídica, debe tenerse presente que ello es fruto justamente de un consenso y como tal, conjuga visiones e intereses diversos, pero cuya principal virtud es el reconocimiento conjunto de la dimensión social de la integración y el compromiso de

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fomentar y complementar gradualmente los derechos consagrados en la Declaración.

A los solos efectos de su análisis, conviene referirse en forma separada a su contenido sustantivo, esto es: A los derechos y obligaciones que consagra; a su contenido instrumental: Formas y mecanismos establecidos para asegurar la efectiva vigencia de los mismos y a otras normas contenidas mayoritariamente en su preámbulo, por la especial trascendencia que revisten las consideraciones y expresiones vertidas, para interpretar el real alcance de la Declaración sociolaboral del MERCOSUR.

Preámbulo y normas generales En general, se ha señalado que del Preámbulo de la Declaración se desprende que existe una voluntad implícita- también explícita - de los Estados de otorgarle a la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR una eficacia jurídica que trasciende los compromisos ético- políticos naturales a toda Declaración.

Especialmente en cuanto hace expresa referencia a “otras declaraciones, pactos, protocolos y otros tratados que integran el patrimonio jurídico de la Humanidad” con los cuales están comprometidos y señalan en párrafo aparte la “Declaración de la OIT relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo (1998)”, que fuera apoyada por los Estados Parte, “ la cual reafirma el compromiso de respetar, promover y poner en práctica los derechos y obligaciones expresados en los convenios reconocidos como fundamentales dentro y fuera de la organización.”

Esta interpretación es ratificada por la expresión “adoptan los siguientes principios y derechos en el área del trabajo, que pasan a constituir la Declaración sociolaboral del MERCOSUR, sin perjuicio de otros que la práctica nacional o internacional de los Estados Parte haya instaurado o vaya a instaurar”.

Estas expresiones han llevado a parte de la doctrina a desarrollar la tesis de que la Declaración, al consagrar derechos humanos fundamentales que integran el patrimonio jurídico de la humanidad, integra el jus cogens, siendo en consecuencia parte del

orden público internacional que los Estados no pueden derogar y de carácter vinculante.

En similar sentido se ha expresado que la Declaración, al integrarse con una serie de Declaraciones, pactos y convenciones que ya obligan a los Estados Parte del MERCOSUR a pesar de que algunas de ellas no han sido ratificadas o no estén sujetas a ratificación –el llamado contenido ampliado de la Declaración- tiene reconocida expresamente la misma naturaleza jurídica que aquellos y en consecuencia no requiere de acto ulterior alguno de internalización para adquirir plena eficacia jurídica.

Para la doctrina, entonces: - La Declaración Sociolaboral del MERCOSUR, sobre todo al tenor de sus considerandos, recoge y proclama la idea de que los derechos humanos fundamentales del trabajador integran el “patrimonio jurídico de la humanidad y que existe un compromiso de los Estados Parte en cuanto al cumplimiento de todos los instrumentos que componen dicho patrimonio, con independencia de su ratificación interna. - El contenido genérico o ampliado de la Declaración es mucho mayor que su contenido específico, ya que integra a todos los Tratados, Pactos o Declaraciones sobre Derechos Humanos, a los cuales se remite y enumera en su quinto considerando, así como a los principios y/o derechos laborales que la práctica nacional o internacional haya establecido o vaya a establecer a futuro.

Sin embargo, estas interpretaciones estuvieron ausentes –por lo menos en forma explícita- de las negociaciones realizadas a nivel del Subgrupo y de su Comisión Ad- hoc.

En esos ámbitos las discusiones versaron sobre dos puntos claves para la instrumentación final de la Declaración: - Que el instrumento utilizado no podía quedar abarcado por el Sistema de solución de controversias establecido por el Protocolo de Brasilia. Fue por ese motivo que expresamente se estableció en su artículo 25 –en consonancia con la opinión vertida al respecto por el Foro Consultivo Económico y Social– que la Declaración no podrá invocarse ni utilizarse para otros fines que no estén en ellos previsto y vedada, en particular, su aplicación a cuestiones comerciales, económicas y financieras.

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- Que el mecanismo de seguimiento no podía derivar en medidas sancionatorias impuestas con carácter supranacional.

Como puede observarse en realidad subyacían en las negociaciones dos temas. Por parte especialmente de los sectores gubernamentales: La oportunidad temporal de establecer mecanismos supranacionales de control en temas laborales, en una etapa en que se establecía expresamente que los órganos del MERCOSUR tenían carácter intergubernamental y no comunitario, y por parte de algunos de los sectores y gobiernos su posicionamiento frente al tema de las cláusulas sociales.

La otra cláusula general a destacar en este capítulo es la establecida en su artículo 24, en cuanto reconoce expresamente el carácter dinámico y abierto de la Declaración, revisable a los dos años de su adopción, a la luz de los avances del proceso de integración y de la experiencia adquirida y acumulada en su aplicación. Es importante señalarla especialmente, porque hubo reiteradas manifestaciones respecto a que la Declaración era una plataforma de salida y que la meta u objetivo final era ampliar en el futuro sus contenidos, su naturaleza jurídica o personalidad normativa y su jerarquía institucional.

De este modo se reconoció que la solución acordada en el momento era perfectible y que lo establecido era un piso mínimo de derechos laborales, de compromisos asumidos por los Estados y de mecanismos tripartitos para seguir profundizando y avanzando hacia la consolidación de una dimensión social de la integración. Cláusulas Sustantivas: Derechos y

obligaciones consagrados El contenido sustantivo específico se

integra con los derechos y principios expresamente consagrados en el articulado de la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR y con los compromisos asumidos por los Estados Parte al respecto e incluye: Derechos individuales, derechos colectivos y otros derechos.

En general en cada artículo se comienza consagrando un determinado derecho y en un segundo inciso se establecen los compromisos o acciones que los Estados se comprometen a asumir al respecto.

En tal sentido estas cláusulas de la Declaración referidas a derechos implican compromisos – con diferente grado de concreción o precisión - de acción positiva por parte de los gobiernos y por su redacción la mayoría de ellos son autoejecutables. Derechos individuales

No discriminación - Promoción de la

igualdad. Consagra la igualdad efectiva de derechos, trato y oportunidades en el empleo y ocupación, sin distinción o exclusión por motivos de raza, nacionalidad, color, sexo, orientación sexual, edad, credo, opinión política o sindical, ideológica o cualquier otra condición social o familiar.

Seguidamente establece el compromiso de los Estados de garantizar la vigencia de este principio con acciones dirigidas a eliminar toda discriminación, en especial respecto de los grupos en situación de desventaja en el mercado de trabajo.

En artículo aparte consagra el derecho de las personas con discapacidades físicas o mentales a ser tratadas en forma digna y no discriminatoria, favoreciéndose su inserción social y laboral y en tal sentido establece el compromiso de los Estados de adoptar medidas efectivas relacionadas con su educación, formación, readaptación, orientación profesional y adecuación de los ambientes de trabajo y de los accesos a bienes y servicios colectivos.

Por último en el siguiente artículo los Estados se comprometen a garantizar, mediante la normativa y las prácticas laborales, la igualdad de trato y oportunidades entre mujeres y hombres.

Derechos de los trabajadores migrantes y

fronterizos. Establece su derecho a ayuda, información, protección e igualdad de derechos y obligaciones que los trabajadores nacionales. Los Estados Parte se comprometen a establecer normas y procedimientos comunes

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para la circulación de los trabajadores en zonas fronterizas así como a emprender acciones para mejorar las condiciones de trabajo, empleo y de vida de estos trabajadores.

Eliminación del trabajo forzoso. Se establece el derecho al trabajo libre y voluntario y la supresión de toda forma de trabajo forzoso u obligatorio. A su vez los Estados asumen el compromiso de eliminar toda forma o servicio exigido a un individuo bajo la amenaza de una pena y para el cual éste no se ofrece voluntariamente y de adoptar medidas para garantizar la abolición de toda utilización de la mano de obra que propicie, autorice o tolere el trabajo forzoso u obligatorio.

Abolición del trabajo infantil y limitación del trabajo de menores. Se establece como edad mínima de acceso al trabajo aquélla en que cesa la escolaridad obligatoria y compromete a los Estados Parte a abolir el trabajo infantil y a elevar progresivamente la edad mínima del ingreso al trabajo.

En los incisos siguientes pone bajo la especial protección de los Estados el trabajo de los menores, en especial en lo concerniente a la edad mínima para el ingreso al mercado laboral, y otras medidas que posibiliten su pleno desarrollo físico, intelectual, profesional y moral.

Más adelante lo limita especialmente en cuanto a la extensión de la jornada y horarios en que puede realizarse el mismo y ambiente de trabajo, estableciéndole limitaciones en razón de la afectación de sus facultades físicas, mentales y morales.

Derecho de los empleadores. Incluye el derecho a dirigir y organizar económica y técnicamente la empresa, de acuerdo a las legislaciones y prácticas nacionales. Cabe señalar que la inclusión de este artículo supone una consagración excepcional en el derecho comparado, donde los documentos sociolaborales no recogen tales derechos. Su inclusión implicó asimismo una extensa negociación donde los empleadores reivindicaban la tesis del fin social de la empresa.

Derechos colectivos

Libertad de asociación. Consagra el

derecho de empleadores y trabajadores de constituir las organizaciones que estimen

conveniente y de afiliarse a las mismas y el compromiso de los Estados de asegurar el derecho a la libre asociación y de abstenerse de cualquier acto que suponga injerencia en su creación o gestión.

Libertad sindical. Consagra el derecho de los trabajadores a ser protegidos de todo acto que menoscabe la libertad sindical y en especial garantizar su libertad de afiliación, no afiliación y desafiliación, su derecho a ser representados sindicalmente y a evitar despidos o perjuicios derivados de su actividad sindical.

Negociación colectiva. Consagra el derecho de los empleadores, sus organizaciones y de organizaciones o representaciones de trabajadores a negociar y celebrar convenios o acuerdos colectivos.

Huelga. Garantiza el ejercicio del derecho de huelga a todos los trabajadores y organizaciones sindicales, estableciendo que los mecanismos de prevención o solución de conflictos no podrán impedir su ejercicio.

Estos derechos son los clásicos derechos colectivos que contiene todo instrumento sociolaboral, y si bien en su redacción se hace expresa remisión a las legislaciones y prácticas nacionales vigentes, son reconocidos con un sentido protector amplio y promocional.

Promoción y desarrollo de procedimientos preventivos y de autocomposición de conflictos. Se consagra la obligación de los Estados de desarrollar estos procedimientos, siempre que sean independientes e imparciales y de fomentar su utilización, sin limitar el derecho a la huelga.

Diálogo social. En este artículo se establece el compromiso de los Estados de promover la concertación social, convocando a los actores sociales regionales y nacionales a fin de que, a través del diálogo y el consenso social, se tienda al crecimiento económico con justicia social y a la mejora de las condiciones de vida de sus pueblos.

Si bien estos dos artículos son programáticos, obligan a los Estados a adoptar medidas concretas al respecto y se entendió que era necesario dar señales claras por parte de todos los sectores, de su apoyo a una sociedad basada en la negociación, la concertación y el diálogo social como forma de solucionar sus diferencias y avanzar en la consecución de una sociedad más justa y con mejores condiciones de vida y trabajo.

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Otros derechos

Fomento del empleo. Los Estados se comprometen a promover el crecimiento económico y la adopción de políticas activas para el fomento y creación del empleo con el fin de elevar el nivel de vida y corregir los desequilibrios regionales y nacionales.

Protección de los desempleados. Los Estados Parte se comprometen a instituir, mantener y mejorar los mecanismos de protección contra el desempleo, a fin de garantizar la subsistencia del trabajador afectado y facilitarle el acceso a servicios de reubicación y a programas de recalificación profesional que faciliten su retorno a la vida productiva.

Formación profesional y desarrollo de recursos humanos. En este artículo se reconoce expresamente a todo trabajador su derecho a la orientación, formación y capacitación profesional. El compromiso de los Estados es de constituir programas de orientación y formación profesional continua y permanente, articulándolo con los servicios públicos de empleo y protección de los desocupados y de garantizar una información adecuada, a nivel nacional y regional, sobre los mercados de trabajo.

Salud y seguridad en el trabajo. Consagra el derecho a trabajar en un ambiente sano y seguro que preserve la salud física y mental del trabajador y estimule su desarrollo y desempeño profesional. A su vez los Estados se comprometen a formular, aplicar y actualizar en forma permanente y con la participación de los sectores sociales, políticas y programas que prevengan accidentes de trabajo y enfermedades profesionales y promuevan condiciones de trabajo adecuadas.

Inspección del trabajo. Consagra el derecho del trabajador a gozar de una protección adecuada de sus condiciones y medio ambiente de trabajo, a cuyos efectos los Estados se comprometen a instituir y mantener servicios de inspección que garanticen los derechos laborales.

Seguridad social. Se consagra el derecho de los trabajadores a la seguridad social, conforme a las respectivas legislaciones nacionales y los Estados asumen el compromiso de garantizar una red mínima de amparo social que proteja a sus habitantes ante la contingencia de riesgos sociales como la

enfermedad, vejez, invalidez y muerte, así como a coordinar políticas que supriman discriminaciones derivadas del origen nacional de los beneficiarios.

- Cláusulas instrumentales. El mecanismo

de promoción y seguimiento Este capítulo se inicia con la reiteración

del compromiso de los Estados Parte de respetar los derechos fundamentales consagrados en la Declaración y de promover su aplicación y con tal finalidad recomiendan instituir la Comisión sociolaboral.

En sus Arts. 20 y siguientes la Declaración establece las características y cometidos básicos de la Comisión Sociolaboral del MERCOSUR, que posteriormente serán recogidos en la Resolución que la institucionaliza y en su Reglamento Regional.

- Será un órgano directamente auxiliar del Grupo Mercado Común. - De composición tripartita. - Con carácter promocional y no sancionatorio. - Dotado de instancias nacionales y regional. - Destinada a fomentar y acompañar la aplicación del instrumento: Esto es a promover el cumplimiento de los derechos previstos en ella. - Se manifestará por consenso de los tres sectores. - Con las siguientes atribuciones y responsabilidades: - Examinar, comentar y canalizar las memorias anuales que deberán elaborar los Estados Parte. - Formular planes, programas de acción y recomendaciones tendientes a fomentar la aplicación y el cumplimiento de la Declaración. - Examinar observaciones y consultas sobre dificultades e incorrecciones en la aplicación y cumplimiento de los derechos consagrados. - Examinar dudas sobre la aplicación de la Declaración y proponer aclaraciones. - Elaborar análisis e informes sobre la aplicación y el cumplimiento. - Examinar y presentar propuestas de modificación del texto de la Declaración y darles el curso pertinente.

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- Deberá reunirse por los menos una vez al año. - Deberá redactar por consenso su Reglamento Interno y el de las Comisiones Nacionales, el que deberá ser elevado al GMC para su aprobación.

Aprobada la Declaración por los Jefes de Estado de los cuatro países, por Resolución 15/99 de fecha 9 de marzo de 1999, el GMC crea la Comisión Sociolaboral del MERCOSUR, con las características recomendadas en la propia Declaración, y estableciendo especialmente que se integrará por un miembro titular y un alterno de cada uno de los tres sectores involucrados por cada uno de los Estados Parte del MERCOSUR.

5. Situación actual de los ámbitos sociolaborales

a) La comisión sociolaboral del

MERCOSUR Instituida formalmente, la Comisión

Sociolaboral comienza su actuación consensuando sucesivamente su Reglamento Interno Regional (aprobado por Resolución del GMC Nº 12/00 del 5/4/00), el Reglamento de las Comisiones Nacionales (aprobado por Resolución del GMC de diciembre de 2000), las pautas metodológicas y procedimiento de elaboración de memorias y sobre la base de la memoria tipo elaborada para el tema “trabajo infantil”, se aprobaron los formularios de las memorias y se consensuaron los cinco primeros derechos a examinar en el correr del año 2001: Trabajo infantil y de menores (Art. 6), promoción de la igualdad entre mujeres y hombres (Art. 3°), diálogo social (Art. 13), fomento del empleo (Art. 14) y formación profesional (Art. 16), tomando en cuenta la naturaleza y relevancia de los mismos.

Las referidas Memorias fueron analizadas por primera vez en la reunión de la Comisión Sociolaboral del MERCOSUR realizada en noviembre del 2001, de acuerdo al procedimiento que más adelante se explicita.

Haremos una muy breve reseña de las actividades desarrolladas desde su reciente instalación.

A esos efectos se dará cuenta de los consensos logrados hasta el primer semestre

del año 2001 inclusive, que refieren a su actividad inicial destinada a reglamentar su forma de funcionamiento y las pautas y procedimientos de elaboración de Memorias y se destinará un capítulo especial para analizar el último semestre del año 2001, en el cual los países por primera vez debieron elaborar, examinar y evaluar las Memorias seleccionadas, que por ser las primeras, suponían un diagnóstico exhaustivo de la realidad de los cuatro países, de los avances y de las dificultades encontradas y hacer propuestas para avanzar en las situaciones susceptibles de mejoramiento.

De 1999 al primer semestre del 2001 - Reglamento Interno de la Comisión

Sociolaboral del MERCOSUR El reglamento desarrolla las características y atribuciones establecidas en la propia Declaración y en la Resolución que la institucionalizara.

Composición: Se integra por 12 miembros titulares que representan a los sectores gubernamental, empleador y trabajador de cada Estado Parte y 12 miembros alternos, que son elegidos respectivamente por los Gobiernos y las organizaciones más representativas de empleadores y trabajadores

A efectos de dar certeza y continuidad a las representaciones, éstas no podrán ser modificadas, salvo por quien las designó y los sustitutos sólo podrán participar de las reuniones si media una comunicación formal realizada con una antelación de 48 horas a la realización de la misma.

A los efectos de armonizar la naturaleza política de los delegados- imprescindible para la toma de decisiones- con los necesarios apoyos técnicos para evaluar previamente las consecuencias de la adopción de las mismas, los miembros titulares y alternos podrán acompañarse por hasta un máximo de dos asesores.

Sólo los miembros titulares tendrán voz y voto y los suplentes que participen de la reunión tendrán voz, y cuando sustituyan a los titulares también voto.

También podrán participar invitados especiales, si existe consenso de la Comisión,

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en calidad de exponentes o de observadores. Tal como se resolvió recientemente respecto a la OIT.

Coordinación: La Comisión funcionará bajo la dirección de una Coordinación tripartita rotativa, que coincide con la presidencia Pro tempore del MERCOSUR, que es semestral y rota en orden alfabético. El Reglamento establece las competencias y obligaciones de la coordinación.

Reuniones: Se establecen dos reuniones ordinarias mínimas por año, a realizarse en los meses de abril y octubre y la posibilidad de reuniones extraordinarias. Para asegurar que el tema a tratar justifique, por su importancia y urgencia, la fijación de una reunión extraordinaria, deberá pedirla el Grupo Mercado Común, una sección nacional tripartita o la mayoría de un sector (3 miembros). En la solicitud se dejará expresa constancia del tema que determina la convocatoria y para que se convoque a reunión deberá tener el consenso de 7 de los miembros de la Comisión, donde deberá haber un representante de cada sector.

Quorum y consenso: Para la realización de la Reuniones se exige un quorum mínimo de 7 personas, debiendo estar presentes dos representantes de cada sector. Esta decisión se adoptó luego de largas negociaciones tendientes a asegurar que un sector no tuviera la posibilidad de impedir- con su no concurrencia - la realización de las reuniones de la Comisión, pero garantizando simultáneamente una mínima representatividad de los países y sectores en las mismas. Asimismo se reglamentó la obtención del consenso, interpretándose que los 12 votos requeridos para adoptar decisiones (un voto por Estado parte y sector), se integran con votos positivos y abstenciones y que para el caso de miembros ausentes, éstos tendrán 15 días para presentar objeciones totales o parciales y en caso de silencio se considerara acordado el texto en cuestión. Fue una fórmula que intentó flexibilizar la necesidad de consenso e impedir abusos en el derecho de veto de sus integrantes.

Cometidos: Por último el Reglamento establece las formas de cumplimiento de sus principales cometidos, de los cuales destacaremos los puntos más relevantes: - Elaboración de Memorias. Conforme a la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR se

elaboran por los Ministerios de Trabajo en consulta con las organizaciones más representativas de empleadores y trabajadores.

El Reglamento establece que una vez elaborada, se presentan en la Comisión Nacional antes del 30 de junio de cada año, se discuten en ese ámbito y antes del 30 de julio se remiten a la Comisión Regional y a las otras Comisiones Nacionales con las consideraciones realizadas por los otros sectores.

Asimismo establece que las primeras Memorias deberán informar de la situación legal, institucional y práctica, haciéndose un diagnóstico general de la situación nacional al respecto y que las siguientes Memorias deberán consignar las modificaciones en la legislación y en la práctica, así como los avances realizados en la promoción de los derechos y las dificultades encontradas en su aplicación. - Examen de Memorias. Se examinan en primera instancia por la Comisión Nacional del respectivo país, se realiza un informe y se elevan ambos para examen de la Comisión Regional. Cada tema será examinado con la frecuencia que decida la Comisión, la que podrá subdividir por semestres el tratamiento de los derechos objeto de Memorias.

Luego de analizadas las Memorias y las consideraciones de los sectores sociales se hace un informe evaluatorio del estado de aplicación y se eleva al GMC. - Planes, programas de acción y recomendaciones: Del mismo modo se elevan al GMC los planes, programas de acción y recomendaciones consensuadas que tiendan a fomentar la aplicación y el cumplimiento de la Declaración. Para estos efectos la Comisión considerará propuestas realizadas por las propias Comisiones Nacionales u otros órganos del MERCOSUR. - Examen de observaciones, consultas y dudas: Para proceder a su examen se requiere que se refieran a la aplicación e interpretación de la Declaración y que se basen en las opiniones de las Comisiones Nacionales. Si hay consenso se redactan las consideraciones y aclaraciones que correspondan y de no lograr el mismo se remiten a las Comisiones nacionales para un nuevo tratamiento de los disensos.

Se buscó con esta solución dar a las Comisiones Nacionales un papel preventivo,

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como organismo actuante en primera instancia y que actúa de filtro en estos temas. - Aplicación y cumplimiento de la Declaración: Estas atribuciones refieren a la realización de análisis e informes sobre la aplicación en general de la Declaración, que se elevan al GMC con las recomendaciones pertinentes. - Propuestas de modificación: Reitera lo expresado en la Declaración al respecto, agregando que las propuestas fundamentadas de revisión serán elevadas al GMC.

En una destacable interpretación el Reglamento agrega además que “la Comisión adoptará igual procedimiento en las actualizaciones posteriores”, reiterando la idea de que la consolidación de los espacios sociales de la integración es un proceso gradual y progresivo que recién se inicia y que supondrá un trabajo complejo y continuo de obtención de consensos hasta su total implantación.

Ratifica entonces el carácter dinámico y con vocación de perfeccionamiento de la Declaración y recoge la posibilidad permanente de profundizar los derechos y su contenido, de mejorar el procedimiento de seguimiento y de modificar la naturaleza jurídica del instrumento.

- Reglamento Interno de las Comisiones

Nacionales Desarrolla conceptos que surgen de los instrumentos antes referidos, siendo destacable al respecto: - Que se establece que las Comisiones Nacionales estarán compuestas por los miembros que integran la Comisión Regional, consenso que fue objeto de largas discusiones, pero que permite mantener la continuidad de las representaciones y enriquece el tratamiento de los temas, al tener sus integrantes la visión nacional y regional de los mismos. - Que establece una Coordinación semestral rotativa entre los tres sectores, lo que supone que por primera vez - una entidad del MERCOSUR, aún sea de nivel nacional, integrada por los Gobiernos – será coordinada por los sectores sociales, lo que es una reafirmación más del valor y alcance otorgado al tripartismo.

- Que se otorga gran flexibilidad al funcionamiento de las Comisiones, de forma tal que se adapten a las realidades específicas de cada país. - Que si bien el Reglamento Interno dispone - lo que no surge de la Declaración – que adoptarán sus decisiones, conclusiones y recomendaciones por consenso, para garantizar que las diversas posiciones sectoriales sean conocidas y tenidas en cuenta, se establece que cuando el consenso no se logre después de dos reuniones de discusión, se elevarán a la Comisión Regional las distintas posiciones adoptadas. - Memorias: Formularios y

Procedimientos de Elaboración A efectos de facilitar la elaboración de las Memorias y lograr que la información proporcionada por los cuatro países fuera similar y comparable, en las últimas dos Reuniones de la Comisión Regional se procedió a consensuar un formulario tipo para las mismas. Para ello se contó – como en muchas oportunidades anteriores – con el apoyo técnico de la OIT, que redactó varias propuestas que fueron valiosos insumos para el desarrollo de los trabajos.

Del mismo modo y a efectos de que no se interpretaran en forma disímil las expresiones de los formularios, se aclararon varios de los términos utilizados en los mismos, tales como: Aspectos legales y normativos, nivel de aplicación legal, prácticas sociales, estudios en profundidad, políticas y líneas de acción.

Por último, se dan pautas para el procedimiento de elaboración de las Memorias y para la selección de los temas o derechos que serán objeto de las mismas, buscando que los países trabajen bajo pautas claras y homogéneas que permitan obtener información comparable y de similares características tanto en cantidad como en calidad.

El segundo semestre del 2001 - Desafíos planteados En mayo del año 2001 todos los aspectos reglamentarios y formales habían sido acordados por la Comisión Regional.

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En este ámbito también - y como se señalara al inicio de este capítulo – ya se habían seleccionado cinco derechos consagrados en la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR que serían objeto de tratamiento durante el año 2001 y a cuyo respecto debían elaborarse las primeras Memorias.

Había -y hay hacia adelante- un gran desafío pero también una gran oportunidad.

Tres factores son fundamentales para el

cumplimiento de los objetivos propuestos en cuanto a la efectiva aplicación en la región de los derechos fundamentales de carácter laboral: - La profundidad, seriedad, sinceridad y compromiso con que se encare la elaboración de las Memorias por los cuatro países y sectores sociales del MERCOSUR. - La sabiduría, espíritu constructivo y de concertación con que la Comisión Regional asuma las responsabilidades que se le asignaron en la promoción de los derechos consagrados en la Declaración, sin perder nunca de vista que los objetivos propuestos suponen una profundización y superación constante de los mismos, que debe basarse en el consenso. - La respuesta que los Gobiernos y sectores sociales den a las recomendaciones, planes y programas de acción que eventualmente se les recomiende y la consecuente adopción de las medidas que correspondan para lograr la vigencia efectiva de los derechos proclamados en toda la región.

El examen separado de este semestre responde a la interrogante que suponía el comportamiento de los países y sectores frente a esos desafíos y por otros dos motivos.

En primer lugar, porque se ponían a prueba los procedimientos y plazos acordados por la Comisión para implementar el sistema de seguimiento de los derechos consagrados en la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR y se procedía a darle contenidos concretos al mecanismo plasmado.

En segundo lugar, porque en ese semestre iban a coexistir por primera vez la Comisión, desarrollando su actividad permanente y principal de elaborar y examinar Memorias y el Subgrupo Nº 10, y en consecuencia se comenzarían a delinear en los hechos las líneas de trabajo concretas que asumirían cada

uno de estos ámbitos en el futuro. Se percibía como imprescindible que desde el inicio de esta nueva etapa se pudieran encontrar los mecanismos idóneos para lograr la sinergia entre estas dos instancias sociolaborales, a efectos de complementar sus acciones y no superponerlas, teniendo en cuenta que en la agenda de ambos órganos tripartitos hay una lógica coincidencia de los temas incluidos. - Actividades Generales del Segundo

Semestre del 2002 Conforme a los Reglamentos oportunamente aprobados, los Ministerios de Trabajo de cada uno de los Estados Parte, en consulta con las organizaciones más representativas de trabajadores y empleadores, elaboraron sus memorias y las presentaron a la Comisión Sociolaboral Nacional de su respectivo país antes del 30 de junio.

Dichas comisiones tripartitas discutieron y analizaron las memorias elaboradas y antes del 30 de julio las remitieron –conjuntamente con un informe evaluatorio- a la Comisión Sociolaboral Regional y a las restantes Comisiones Nacionales.

En la reunión de noviembre de 2001 por primera vez la Comisión Sociolaboral Regional procedió al estudio y análisis de las memorias. Hizo a su vez un informe evaluatorio con enfoque regional del cumplimiento de cada derecho en los Estados Parte y propuso recomendaciones para fomentar el cumplimiento de los derechos consagrados.

Uruguay como Presidencia Pro tempore del segundo semestre del año 2001, había previamente recabado toda la documentación producida y la había canalizado hacia la Comisión Regional y a las restantes Comisiones Nacionales.

Para organizar la Reunión Regional y optimizar al máximo el escaso tiempo disponible, había propuesto la distribución de los temas o derechos objeto de tratamiento entre los diferentes países, de modo que cada Comisión Nacional tuviera a su cargo la exposición respecto a por lo menos uno de los derechos.

Argentina se responsabilizó del derecho consagrado en el Art. 3º de la Declaración Sociolaboral: Trabajo Infantil y de Menores; Brasil del Art. 16: Formación Profesional;

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Paraguay el Art. 13: Diálogo Social, y Uruguay, como Presidencia Pro tempore, asumió el tratamiento de los dos derechos restantes, establecidos en los Arts. 3 y 14: Promoción de la Igualdad entre Mujeres y Hombres y Fomento del Empleo.

Las propuestas formuladas durante la reunión se elevaron posteriormente al Grupo Mercado Común, órgano principal del MERCOSUR del que depende la Comisión Sociolaboral, el cual como órgano con potestades decisorias tenía la facultad de recoger las propuestas en Resoluciones que son –en principio- obligatorias para los Estados Parte y por tanto sujetas a lo establecido en el Protocolo de Solución de Controversias del MERCOSUR.

Efectivamente el Grupo Mercado Común, en diciembre del pasado año, hizo suyas algunas de las propuestas acordadas en el seno de la Comisión Sociolaboral.

La Reunión Regional

- Derechos tratados Memoria sobre el Art. 3º - Promoción de la Igualdad entre Mujeres y Hombres. La delegación gubernamental de Uruguay tuvo a su cargo presentar el informe relativo a este derecho, que contenía el análisis de las principales similitudes y diferencias entre los cuatro países, los avances producidos y las dificultades encontradas en la aplicación del derecho, así como propuestas para fomentar su aplicación y cumplimiento.

En cuanto a las diferencias y similitudes detectadas, refirieron a los sistemas normativos, desagregando normas constitucionales, internacionales, legales y reglamentarias; los ámbitos institucionales creados en cada uno de los países con relación al tema y los programas y proyectos concretos desarrollados en cada uno de los países.

En cuanto a los principales avances relevados se destacó la existencia de ámbitos institucionales tripartitos con el cometido específico de fomentar la promoción del derecho a la igualdad entre mujeres y hombres y la preocupación por incorporar paulatinamente indicadores con enfoque de género en los datos estadísticos de los países del bloque. Asimismo se valoró positivamente la existencia de Planes Nacionales de Igualdad

en Argentina y Paraguay y la instalación en Brasil de Núcleos de Promoción de la Igualdad y de Combate a la Discriminación, de carácter tripartito y territorialmente descentralizados, con cometidos educativos y preventivos que incluyen recepción de denuncias y su resolución por vía conciliatoria.

No obstante, en términos generales, todos los países dan cuenta de la existencia de dificultades en el cumplimiento del derecho a la igualdad entre mujeres y hombres en el área laboral, haciendo especial referencia a obstáculos en el acceso a la información, a la formación, al ingreso y mantenimiento de un empleo digno, a brechas salariales, a dificultades en el acceso a cargos de decisión y a protecciones insuficientes frente a situaciones de constreñimiento laboral, como el acoso sexual.

En cuanto a las propuestas para fomentar el efectivo cumplimiento del derecho, Uruguay entendió relevante: - Instrumentar campañas de difusión de la situación y derechos de las mujeres. - Coordinar la información regional respecto a la mujer trabajadora sobre pautas homogéneas, a través del Observatorio de Mercado de Trabajo del SGT Nº 10. - Promover la aprobación del CIT 156 sobre trabajadores con responsabilidades familiares en los países de la región. - Promover la instrumentación de Planes Nacionales de Igualdad en relación al trabajo, y estudiar la posibilidad de instrumentar un Plan Regional de Igualdad también en relación con la temática laboral. - Promover la inclusión obligatoria de la perspectiva de género en el diseño de las políticas de empleo y formación profesional. - Evaluar la posibilidad de constituir una Comisión Tripartita Regional de Igualdad o eventualmente que la propia Comisión Sociolaboral regional asumiera tales funciones.

De las propuestas realizadas por Uruguay, la Comisión Sociolaboral del MERCOSUR acordó recomendar o exhortar a los Estados Parte la realización de acciones preventivas, educativas, de difusión y de relevamiento de la información relativa al derecho a la igualdad y a incorporar las referidas acciones dentro de los objetivos de los Ministerios de Trabajo, en los ámbitos que se consideren más adecuados y que garanticen la participación tripartita.

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Asimismo se acordó instruir al Observatorio del Mercado de Trabajo del SGT Nº 10 a que profundice la aplicación de indicadores de género en la información que brinda. Esta recomendación fue elevada al GMC, y está pendiente una resolución sobre el tema hasta el momento.

Por último, en lo interno, se resolvió que las Memorias que se realicen en el futuro deberán contener en forma transversal la perspectiva de género. Memoria sobre el Art. 16º - Formación profesional. La presentación del informe regional sobre el estado de cumplimiento de este derecho estuvo a cargo de la delegación gubernamental de Brasil. Como factores positivos en la aplicación del mismo se señaló especialmente la asignación –por parte de algunos países- de recursos permanentes destinados a la capacitación de los trabajadores con dificultades de inserción laboral, así como la institucionalización de ámbitos tripartitos para asesorar en la materia y en algunos casos incluso administrar los mencionados fondos.

Se percibe como alentadora la tendencia –bastante definida- hacia la focalización de los planes y programas de formación profesional para colectivos concretos con mayores dificultades en el acceso al mercado de trabajo (mujeres, jóvenes, discapacitados) lo que supone acciones positivas para consagrar la igualdad de oportunidades y de trato en materia de obtención y mantenimiento del empleo.

Otra tendencia positiva relevada es la referida a la descentralización de los programas y/o acciones promovidas, tanto en lo que refiere a una gestión externa de los mismos como en lo que respecta a una administración atenta a la problemática local. En este sentido se enfatizó asimismo en la relevancia de visualizar globalmente las diferentes acciones y enmarcarlas en políticas públicas coordinadas.

En el caso de Uruguay se destacó la existencia de un sistema de medición del impacto de la capacitación en la empleabilidad de los trabajadores.

Paralelamente se constatan dificultades en relación con las políticas de formación profesional aplicadas en los países fundamentalmente referidas a la carencia de una visión sistémica e integral de la misma.

La Comisión Sociolaboral dio su consenso a la formulación de una recomendación donde se incluyen los siguientes puntos: - Recomendar a los Estados Parte el desarrollo de acciones tendientes a construir una visión integral y sistémica de la formación profesional, con participación de las organizaciones más representativas de trabajadores y empleadores. - Esos sistemas o redes nacionales deberían incluir: - La articulación de las acciones públicas y privadas de la formación profesional con los programas y servicios de empleo, orientación laboral y protección a los desempleados. - La construcción de sinergias entre las instancias gubernamentales con las organizaciones de trabajadores y empleadores y con los diversos actores de la capacitación. - La capacidad de respuesta a los requerimientos de la producción y del trabajo y de la mejora de la calidad de vida de las personas. - Integrar la formación profesional a las políticas activas de empleo, a fin de facilitar a las personas el acceso a un trabajo decente, ya sea dependiente o propio, a través de una iniciativa empresarial formal. - Articular la formación profesional con el sistema educativo para posibilitar la actualización y el reconocimiento de las calificaciones y conocimientos, con independencia de su forma de adquisición. - Garantizar que las políticas, programas y acciones que se implementen a través del sistema o red a crear, cuenten con una evaluación de su impacto a efectos de optimizar sus resultados. - Prever los mecanismos adecuados a efectos de obtener información sobre oferta y demanda de calificaciones que permita mejorar la pertinencia de las políticas de formación profesional.

Las recomendaciones respecto a la formación profesional fueron elevadas también al GMC, el cual las recogió en su totalidad en la Resolución 59/01 de 5 de diciembre de 2001. - Memoria sobre el Art. 14º - Fomento del Empleo. El informe regional respecto a este derecho fue realizado por la delegación sindical de Uruguay.

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Como factores positivos se relevaron coincidencias entre los objetivos de las políticas de empleo de los cuatro países en materia de fomento de la competitividad, de la inversión, de la ampliación de los mercados y de la reconversión de los sectores productivos, así como la multiplicidad de programas que buscan mejorar la capacitación y reinserción laboral de sectores vulnerables y que apoyan a las pequeñas y medianas empresas.

Sin embargo, los datos estadísticos relevados dan cuenta de un alto nivel de desempleo en la región, un deterioro en la calidad del empleo e incrementos del trabajo no registrado y del subempleo que tienden a aumentar los desequilibrios sociales y regionales.

Si bien existieron visiones diversas respecto al impacto que había tenido el proceso de integración sobre la situación del empleo en la región, se enfatizó en que el proceso de integración regional debe ser un factor de promoción del empleo, elevándose a tal efecto al GMC un proyecto de resolución que recoge la inquietud por la actual situación.

El proyecto de resolución recomienda a los Estados Partes la adopción de políticas activas de empleo sistemáticas y generales que tiendan a solucionar las dificultades antes mencionadas referidas al desempleo, calidad del empleo, trabajo no registrado y subempleo, y fue elevado al GMC conjuntamente con los otros proyectos, no habiendo –hasta el momento- una resolución de este órgano que la recoja.

Finalmente, en la reunión de noviembre

de 2001, al constatarse diferencias sustanciales de metodología y de contenidos en la elaboración de esta Memoria, dificultando con ello la obtención de un diagnóstico claro de la situación regional, se acordó que las Comisiones Nacionales revisaran y complementaran la información aportada, con base en pautas acordadas en la propia reunión, y que el tema fuera objeto de un nuevo análisis en el semestre siguiente. - Derechos seleccionados para el Año 2002

Para el año 2002 se seleccionaron los

siguientes derechos consagrados en la Declaración Sociolaboral para ser objeto de

Memorias: Trabajadores migrantes y fronterizos (Art. 4º), libertad de asociación (Art. 8) y libertad sindical (Art. 9). Se consideró: - En cuanto al contenido, que debían priorizarse en esta oportunidad derechos inherentes a las relaciones colectivas de trabajo, los que en el período anterior habían quedado relegados y que la situación del trabajador migrante debía incluirse, dada la relevancia que había adquirido el tema en la agenda del Foro Consultivo Económico y Social. - En cuanto al número de derechos a tratar durante el año 2002, se acordó seleccionar una cantidad menor de derechos, para posibilitar un examen más profundo de cada uno de ellos.

Asimismo, y en razón de que el tiempo agendado para la reunión no fue suficiente para poder abarcar el análisis de todas las Memorias, se resolvió trasladar el tratamiento de las referidas a Trabajo Infantil y de Menores y Diálogo Social para la siguiente reunión, a realizarse en el primer semestre del año 2002, durante la Presidencia Pro tempore de Argentina. - Evaluación preliminar de la aplicación práctica del sistema de seguimiento de la Declaración implementado en el MERCOSUR. Durante el año 2001 la Comisión Sociolaboral del MERCOSUR culminó la primera experiencia relativa al seguimiento de la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR a través del procedimiento de elaboración y examen de Memorias antes resumido.

Esta primera Reunión Ordinaria de la Comisión como ya se expresara tenía una especial trascendencia.

No sólo puso a prueba el sistema implementado para el seguimiento de los derechos consagrados en la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR sino que además sometió a examen el funcionamiento efectivo del tripartismo y el grado de compromiso e involucramiento de los tres actores del mundo del trabajo a nivel regional.

¿Cuál fue la actitud y el comportamiento

de quienes participaron en las sucesivas instancias?

En términos generales puede concluirse que la respuesta fue positiva y que todos los países, sectores sociales y gobiernos así como

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los órganos intervinientes, dieron cumplimiento a los principales compromisos asumidos. En un momento en que la consolidación del proceso de integración del MERCOSUR se ve dificultada por la situación general, y a nivel nacional algunos países presentan signos de creciente inestabilidad, eran lógicos los temores planteados respecto a los avances en el ámbito sociolaboral.

Sin embargo, las señales obtenidas fueron alentadoras y en ese difícil contexto merecen destacarse:

En primer lugar, los cuatro países dieron cumplimiento a la elaboración de las memorias respecto de cada uno de los cinco derechos seleccionados, y en términos generales se ajustaron a la información solicitada en los formularios previamente consensuados.

Las Memorias elaboradas por los Ministerios de Trabajo de los cuatro países entregaron un diagnóstico completo de las realidades nacionales, donde se brindó información veraz y objetiva, con una sincera apreciación sobre las dificultades existentes en cada país. El único derecho que presentó alguna dificultad fue el referido a la promoción del empleo, y ello debido a su carácter esencialmente programático.

En segundo lugar, cabe consignar que se dio cumplimiento a los procedimientos de consulta tripartita con las organizaciones más representativas de empleadores y trabajadores.

No surgen observaciones ni consideraciones realizadas por estas organizaciones, lo que puede significar que efectivamente no las tenían o que por diversos motivos no las realizaron; especialmente se plantea la duda sobre la posibilidad de que hubieran carecido de tiempo suficiente para procesar la información brindada.

Del mismo modo, los países realizaron su discusión nacional en el seno de la Comisión Sociolaboral Nacional de cada Estado, con diversos grados de intensidad y frecuencia en sus reuniones.

Sólo se realizaron por parte de los miembros empleador y trabajador de la Comisión Nacional de Uruguay, observaciones a la información proporcionada en las Memorias de empleo, formación profesional y diálogo social.

Esto plantea también un interrogante sobre el tema. De los antecedentes consultados surge que esta Comisión Nacional fue la que

realizó mayor número de reuniones para examinar las Memorias de su país. Probablemente ello determinó un mayor grado de análisis, reflexión e involucramiento en el tema que permitió procesar y plasmar algunas discrepancias con la información brindada por los Ministerios.

En este aspecto parece muy escaso el tiempo que tiene la Comisión para examinar las Memorias y evaluarlas ( del 30 de junio al 30 de julio de cada año) y ello favorece a Uruguay que por su tamaño, geografía y sistema de relaciones laborales permite a los actores sociales un relacionamiento más rápido, fluido e informal que los restantes países y perjudica, por ejemplo, a Brasil, donde las reuniones tripartitas se dificultan simplemente por el hecho de que la sede del Gobierno y de los sectores sociales están en puntos diferentes y distantes del país y requieren una programación previa para reunir a los miembros de la Comisión.

En tercer lugar cabe destacar que sólo Brasil y Uruguay remitieron las Memorias a la Comisión Regional acompañadas de un informe nacional tripartito evaluatorio de las mismas y fueron estos países también los únicos que se ajustaron a los plazos – y prórrogas- acordados para remitir dicha información a la Comisión Regional y a las restantes Comisiones Nacionales.

Esto es preocupante porque impide a las restantes Comisiones Nacionales tomar conocimiento con una antelación razonable de la Memorias de los otros Estados Parte, puede impedir la realización de un examen profundo de las mismas y hace perder riqueza al análisis regional que debe iniciarse – conforme al Reglamento - en octubre de cada año (pese a que en el año 2001 se pospuso para el mes de noviembre).

En cuarto lugar, debe apreciarse positivamente que a la reunión regional –desarrollada entre el 11 y 13 de noviembre- concurrieron todos los sectores y países con la excepción de la representación del sector empleador de Paraguay, cumpliéndose holgadamente el quórum necesario para sesionar (mínimo 7 miembros donde estén presentes a lo menos dos representantes de cada sector), lo que es una prueba más de la respuesta de los países y sectores.

Por último y en cuanto al desarrollo de la Reunión en sí, las medidas de organización

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propuestas por la Presidencia Pro tempore de Uruguay permitieron optimizar el tiempo agendado para la misma.

La especialidad de cada derecho analizado, determinó que algunos sectores vinieran acompañados de asesores diferentes para cada tema y que tuvieran una participación activa en la Reunión, pese a que el Reglamento sólo otorga voz a los miembros titulares o alternos y limita la participación de asesores a dos por país y sector. Aun cuando se dio una interpretación flexible en este aspecto al Reglamento - lo que ocasionó ciertas protestas de quienes le dieron estricto cumplimiento- la experiencia demostró que la participación de los asesores técnicos otorgó mayor riqueza a la Reunión y no dificultó su desarrollo.

En el futuro y dado que la diversidad y especialidad de los derechos a analizar en cada Reunión se mantendrá, deberían adoptarse medidas generales para flexibilizar el número y la participación de los asesores.

En cuanto a los principales problemas detectados, ellos refieren básicamente a los siguientes ítemes:

Formulario conteniendo el cuestionario a contestar a través de las Memorias Nacionales: Este problema se planteó específicamente con el Art. 14 referido al fomento del empleo. Se constataron importantes diferencias de contenido y metodología en la confección de las memorias que obedecían fundamentalmente a la amplitud y generalidad de los compromisos asumidos por los Estados en el citado artículo 14 de la Declaración Sociolaboral, lo que ocasionó que el cuestionario contenido en el formulario tampoco fuera muy concreto en cuanto a la información solicitada.

La circunstancia antes mencionada determinó que la información presentada no fuera homogénea ni comparable, impidiendo hacer propuestas de fondo sobre el tema, sin perjuicio de lo cual se acordó elevar al GMC una propuesta de resolución de índole básicamente enunciativa, en la cual se recoge la inquietud de todos los países y sectores en cuanto a la necesidad de adoptar políticas activas de empleo sistemáticas y generales, tendientes a mejorar las condiciones del empleo.

Esta dificultad sin embargo, va a solucionarse a la brevedad, en virtud de la reformulación del mencionado formulario conforme a pautas específicas acordadas en la reunión y la consecuente complementación de las Memorias ya presentadas. Plazos y tiempos: En términos generales los plazos acordados reglamentariamente parecen ser exiguos a efectos de efectuar un análisis adecuado de la documentación elaborada a nivel de las instancias nacionales. Asimismo los tiempos de trabajo que tienen las reuniones de trabajo y la determinación de la existencia de una sola reunión preceptiva por semestre, hacen más ardua la tarea de la Comisión Regional.

Esta dificultad podría ser superada mediante la realización de mayor número de reuniones regionales o de una prolongación de las acordadas por reglamento, soluciones ambas de difícil implementación por las dificultades financieras de todos los países y sectores para afrontar dicho gasto, al no existir un presupuesto comunitario que las solvente. Otra posible solución sería acotar el tratamiento anual del número de memorias, lo que si bien facilita la tarea, es una solución restrictiva del cumplimiento los cometidos asignados a la Comisión respecto al seguimiento de los derechos establecidos en la Declaración Sociolaboral.

Pese a estas dificultades, existen aspectos favorables que ponen un signo positivo a la evaluación de la actividad de la Comisión Sociolaboral; y ello refiere –además de lo desarrollado en referencia a los aspectos formales- a los contenidos de las Memorias, a los consensos logrados, a las sinergias detectadas y a la respuesta obtenida del GMC como órgano del cual depende la Comisión, al igual que el Subgrupo Nº 10.

Respecto a los contenidos de las Memorias, éstos se han demostrado exhaustivos y veraces respecto a la información brindada, ilustrando a los restantes países y sectores respecto al estado de situación de los derechos analizados.

Respecto a los consensos tripartitos, primó un espíritu de concertación que permitió efectuar propuestas respecto a cada uno de los derechos tratados que si bien se caracterizan por su prudencia en los planteamientos,

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revelan el interés de todos los participantes por promover efectivamente el cumplimiento de la Declaración Sociolaboral.

Del mismo modo, la respuesta del GMC a las propuestas, si bien ponderada y parcial, dado que no recogió todas ellas, fue relevante en cuanto a incorporar dentro de sus prioridades –básicamente referidas a los temas comerciales y arancelarios- un tema que refiere a las relaciones humanas en el campo laboral. Esta rápida respuesta al planteamiento de la Comisión Regional da cuenta de un constatable interés del GMC en introducir el desarrollo de la formación profesional como un elemento clave para la consolidación del proceso regional de integración, en un contexto mundial de globalización.

Finalmente, la Reunión de noviembre del 2001 implicó la detección de sinergias entre la Comisión Sociolaboral y el Subgrupo Nº 10, de las cuales se dará cuenta al término del próximo capítulo; pero también se relevaron otras incipientes coordinaciones promovidas desde el GMC entre las instituciones regionales del ámbito laboral y otras del MERCOSUR. b) El Subgrupo Nº 10. Sus prioridades

actuales Al día de hoy, al haberse consolidado las

prioridades establecidas en su momento para el subgrupo, el mismo ha redefinido su actuación, adoptando nuevos objetivos a concretar.

A estos efectos desarrollaremos en forma resumida cual es la situación en este momento de cada una de sus Comisiones Temáticas, y las principales nuevas líneas de trabajo que se han ido consolidando en este último año, para darle un perfil propio, y diferenciado claramente de la Comisión Sociolaboral del MERCOSUR.

Comisión Nº 1

“Relaciones de Trabajo” La Comisión Nº 1 –que no se había

reunido desde mayo de 1999 -, fue convocada para la reunión del SGT Nº 10, en Río de Janeiro, en octubre de 2000.

La suspensión de sus actividades obedecía a divergencias existentes respecto a la necesidad de su continuidad, una vez cumplida

con éxito su tarea de redacción de la Declaración Sociolaboral y creado un órgano independiente encargado de su seguimiento.

En las últimas reuniones se evaluaron las posibles acciones futuras, llegándose a consenso respecto a las siguientes actividades: - Se acordó continuar con el estudio comparativo de las legislaciones laborales, actualizando los nomencladores y revisando su índice a efectos de incluir nuevos temas o excluir alguno de los existentes. En el mes de mayo de 2001 se presentaron por los cuatro países los Nomencladores Nacionales actualizados a la fecha y con la puesta al día lograda se resolvió remitirlos a conocimiento del GMC y de la Reunión de Ministros de Trabajo del MERCOSUR y proceder a su difusión en los niveles nacionales. Asimismo se remitirá la información actualizada al Observatorio de Mercado de Trabajo para su difusión a través de su página Web. En la última reunión de noviembre del 2001 se establecieron las metodologías preliminares de comparación, con miras a detectar asimetrías y eventualmente proponer armonizaciones de las legislaciones de trabajo.- Los temas priorizados para realizar el trabajo de comparación fueron: Trabajo Infantil, Formación Profesional, Diálogo Social, Empleo e Igualdad de trato y Oportunidades entre Mujeres y Hombres, comprometiéndose cada país a realizar el estudio de esos tópicos y presentarlos en la próxima reunión. - Se resolvió continuar con el estudio de los Convenios Internacionales de OIT comprometiéndose cada país a presentar en la próxima reunión un informe sobre las normas ratificadas, así como aquéllas que deberían ser ratificadas o denunciadas en el futuro en forma conjunta. Se acordó además exhortar a la ratificación por parte de los países de la región que no lo hubieran hecho, de aquellos convenios incluidos en la Declaración de Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo, y su Seguimiento de OIT, 1998. Ello implica exclusivamente la ratificación por parte de Brasil del CIT 87 y por parte de Paraguay del CIT 138. - Se resolvió continuar con el estudio de otros Pactos, Declaraciones y Convenios Internacionales relacionados con la materia sociolaboral. A esos efectos y como trabajo inicial se acordó preparar un informe del estado de ratificación de todos aquellos

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Tratados y Convenios Internacionales, Americanos o Regionales que consagren alguno de los derechos incluidos en la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR y proceder en igual forma respecto de aquellos mencionados en el Preámbulo de dicha Declaración, que conforme al mismo "integran el patrimonio jurídico de la Humanidad", que son: la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos (1966), el Pacto Internacional de los Derechos, Económicos, Sociales y Culturales (1966), la Declaración Americana de Derechos y Obligaciones del Hombre (1948), la Carta Interamericana de Garantías Sociales (1948), la Carta de organización de los Estados Americanos. OEA (1948) y la Convención Americana de Derechos Humanos sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1988).

Queda pendiente para futuras negociaciones la materia relacionada con el derecho colectivo, dadas las dificultades relevadas en su oportunidad.

Comisión Nº 2

Formación profesional, empleo y migraciones laborales

Respecto al tema de Formación

profesional, en las últimas reuniones se acordó –tomando como fuente la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR que consagra el derecho a la formación profesional- armonizar a nivel regional determinados principios básicos o ideas rectoras de la formación profesional que orienten y concreticen las acciones y políticas emprendidas en los niveles nacionales.

En la Reunión de mayo de 2001 se acordaron los principios que formarán parte del documento, que son: - Derecho a la formación profesional. - Articulación de la formación profesional con el sistema educativo. - Formación profesional participativa. - Formación profesional como parte fundamental de la política de empleo. - Formación profesional abierta y polivalente. - Formación profesional descentralizada por territorio y por sectores económicos.

- Formación profesional igualitaria y focalizada en grupos más vulnerables. - Formación profesional como factor de integración y desarrollo regional. - Formación profesional adecuada a la realidad educativa, social y económica. Se encomendó a la delegación uruguaya realizar una propuesta concreta al respecto, con el desarrollo de los mencionados principios y la redacción del Preámbulo que debería incluir el documento.

Basado en el documento elaborado por Uruguay más aportes y sugerencias de Argentina y Brasil, se alcanzó un consenso preliminar en la última reunión que plasma el contenido que integra esos principios y pautas rectoras del derecho a la formación profesional establecido en la Declaración Sociolaboral.

Si bien el contenido sustancial obtuvo un consenso preliminar, no ocurrió lo mismo con el tipo de instrumento que recogería dicho contenido.

La propuesta de Uruguay analizada lo concebía como una Declaración de los Jefes de Estado, complementaria de la Declaración Sociolaboral.

Esta posición compartida en principio por el Gobierno y el sector sindical de Uruguay no obtuvo consenso, manejándose otras posibilidades, tales como una declaración o recomendación de los Ministros de Trabajo o eventualmente del propio Subgrupo. En definitiva, se encomendó a Argentina – siguiente Presidencia Pro tempore- que realizara un relevamiento de las opciones de los diferentes instrumentos que pudieran recoger estos principios de la formación profesional para continuar el análisis del tema en la próxima reunión.

Asimismo se acordó alimentar el Observatorio de Mercado de Trabajo con datos relacionados con la formación profesional.

A esos efectos se utilizará la información surgida de una matriz oportunamente consensuada a completar por los cuatro países, que establece los ítemes y desagregaciones a que debe ajustarse la información proporcionada y que refieren básicamente a: Actores y normativa de la formación profesional, entidades, modalidades, oferta formativa, enfoque metodológico, personal docente, financiamiento, mecanismos de colocación públicos y privados, mecanismos

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de investigación del mercado de trabajo e identificación de buenas prácticas.

A efectos de proporcionar información comparable, los países están elaborando un glosario de los términos más frecuentemente utilizados en materia de formación profesional, que quedará acordado en el segundo semestre de 2001.

La información obtenida sobre bases comparables para su inclusión en el Observatorio, será el insumo previo y necesario para en el futuro instrumentar acciones de cooperación y complementación entre los países parte.

Respecto al tema Competencias laborales, luego de un Seminario realizado en el segundo semestre de 1999, se diseñó una matriz para el intercambio comparable de datos y se fueron acordando una serie de criterios para la certificación de competencias, conformándose una base común consensuada, que se integra en síntesis con las siguientes ideas: - La necesidad de trabajar y afianzar el enfoque de competencias y no el enfoque del análisis ocupacional centrado en puestos de trabajo. - La certificación de competencias debe adoptar, según las características de cada país, la forma de un sistema o de una red. - En la construcción y en los diferentes niveles del sistema o red deben participar los actores sociales, de manera que el tripartismo garantice la confiabilidad y transparencia de los procesos y productos. - El reconocimiento de las competencias laborales de los trabajadores debe ser independiente de su forma de adquisición. - Los países acuerdan una estrategia de abordaje focalizada por sectores de actividad. - No es conveniente extrapolar modelos de sistemas de certificación sin que medien procesos de análisis y adecuación a las características particulares de los países miembros del MERCOSUR. - El sistema o red de certificación debe articularse con el sistema educativo para permitir – entre otras cosas – el aumento de los niveles de escolaridad y la formación continua de los trabajadores.

La idea es plasmar esos principios de la formación profesional y- posiblemente en un futuro aquellos de las competencias laborales - en un documento declarativo, suscrito al mayor nivel, que pueda considerarse como

referente en el marco de la integración y que suponga un desarrollo del derecho consagrado en la Declaración Sociolaboral y la ratificación de los Estados Parte del compromiso asumido en el Art. 16 de la misma.

El tema Empleo ha sido canalizado a través del Observatorio del Mercado de Trabajo, continuándose con las acciones señaladas al tratar el capítulo referente a dicho tema: Mantenimiento, mejoramiento y homogeneización de la base de datos, armonización conceptual y compatibilización de indicadores del mercado de trabajo y producción de informaciones y estudios.

En la última reunión del Consejo Gestor del Observatorio, se presentó el informe de los avances del 2001, habiéndose destacado la presentación del primer informe de Coyuntura del Mercado de Trabajo Regional y el mantenimiento y mejora de la base de datos y del sitio Web.

Se propusieron como actividades prioritarias para el año 2002 el rediseño y difusión del sitio web, la armonización de indicadores, la actualización y ampliación de la información proporcionada con datos macroeconómicos y de la seguridad social, a cuyos últimos efectos se solicitó a la Organización Iberoamericana de la Seguridad Social (OISS) incorporar su información o establecer un enlace entre ambas bases de datos.

En diciembre del 2001 el GMC, a solicitud del SGT Nº 10, instruyó a la Secretaría Administrativa del MERCOSUR (SAM) para que adopte las medidas necesarias para crear un vínculo entre el sitio web del Observatorio de Mercado de Trabajo (www.observatorio.net) y el sitio web del MERCOSUR (www.MERCOSUR.org.uy, www.mercosul.org.uy), a fin de divulgar la información allí publicada.

Se resolvió que a partir del año 2002 la Secretaría Técnica del Observatorio pasara a Paraguay.

En la actualidad se están analizando propuestas para descentralizar la alimentación del banco de datos, y realizarla en forma distribuida desde cada país a partir del próximo año.

En la última reunión de mayo de 2001 se acordó incorporar el enfoque de género en forma transversal en el tratamiento de todos

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los temas, estando a estudio del Observatorio una propuesta sobre indicadores de género a incluir.

En lo que refiere al tema Migraciones laborales, y con la óptica de focalizar las actividades y trabajar temas en profundidad, se resolvió encarar en una primera etapa la problemática del trabajador fronterizo.

Una vez priorizadas las migraciones fronterizas y para luego encarar las regulaciones normativas, se detectó la necesidad de conocer previamente la realidad del trabajo en frontera, a través de un relevamiento o encuesta.

Se acordó oportunamente una propuesta de cuestionario para la elaboración del perfil socioeconómico del trabajador fronterizo en el ámbito del MERCOSUR, a efectos de su consolidación final. Con este insumo -en septiembre de 2001 - se realizaron encuestas de carácter bilateral en las zonas comprendidas en la definición regional de áreas de frontera, con una metodología común, a fin de recoger información que permita establecer - posteriormente - la normativa que sea pertinente para garantizar el libre desplazamiento de estos trabajadores y sus derechos.

Con base en la experiencia piloto realizada, se hicieron ajustes y complementos al formulario utilizado, para recabar así una información más adecuada en todos los puestos de frontera en los que se aplicará la encuesta en forma global en el año 2002.

Asimismo se destacan los avances realizados en el 2001 sobre el tema migratorio en otros ámbitos institucionales del MERCOSUR, fundamentalmente en el Grupo de Servicios, donde se ha instrumentado un "Visado MERCOSUR" para ciertas categorías técnicas y profesionales del sector servicios, así como las medidas de facilitación del tránsito fronterizo que se encuentran instrumentando las Reuniones de Ministros del Interior.

Comisión Nº 3

Seguridad y salud en el trabajo, inspección de trabajo y seguridad social

En materia de Seguridad y Salud en el

Trabajo y también como un desarrollo de la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR que consagra el derecho del trabajador a

trabajar en un ambiente laboral sano y seguro, se resolvió desarrollar los principios de salud y seguridad ocupacional, en un documento de características similares al referido en materia de Formación Profesional, que oriente a nivel nacional acciones positivas en tal sentido.

Para la redacción del documento que desarrollará ese conjunto de orientaciones o directrices en materia de seguridad y salud en el trabajo se acordó tripartitamente trabajar sobre los siguientes ítemes: - Participación de los trabajadores en la prevención de accidentes y enfermedades profesionales en las empresas. - Participación de los representantes de trabajadores y empleadores en la formulación de políticas públicas en esta materia. - Derecho a conocer y correlativo deber de informar sobre los riesgos presentes en los ambientes de trabajo. - Fabricación e importación de máquinas y equipamientos seguros. - Elaboración de estadísticas sobre accidentes y enfermedades profesionales. - Priorización de acciones de carácter preventivo. - Creación de servicios especializados en seguridad y salud en el trabajo. - Formación de trabajadores, empleadores y profesionales en esta materia. - Derecho de resistencia del trabajador ante un riesgo grave e inminente.

Acordadas las bases de los principios o pautas a desarrollar, en las siguientes reuniones se elaborará y discutirá el contenido concreto que propongan los participantes.

Asimismo se sigue trabajando en lo que refiere al manejo de las sustancias químicas peligrosas, para lo cual se acordó oportunamente la realización de un documento conjunto y con base a la información obtenida se están analizando propuestas normativas para el rotulado de sustancias químicas, así como para el manejo, manipulación, almacenamiento y transporte de productos peligrosos.

Actualmente los países individualmente, terminaron un proyecto financiado por United Nations Institute for Training and Research (UNITAR) consistente en la elaboración de un Perfil Nacional para el Manejo de Sustancias Químicas, que ha permitido a los países contar con un diagnóstico de la situación actual del manejo de sustancias peligrosas desde su

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ingreso al circuito productivo y doméstico hasta el tratamiento final de los desechos químicos, del que surgieron una serie de recomendaciones con el fin de prevenir situaciones de riesgo para la salud, que serán consideradas en el ámbito del Subgrupo para adoptar decisiones en el nivel regional.

Respecto a la temática de Inspección de Trabajo, en lo que refiere a Trabajo Infantil se encuentra en estudio la posibilidad de realizar campañas regionales de sensibilización sobre el tema, así como una propuesta de etiquetado para la prevención del trabajo infantil.

Asimismo –y como se dijera anteriormente- se continuó con la organización de operativos conjuntos de inspección, en esta etapa en el sector energético, habiéndose planteado como actividad para el futuro, continuar las experiencias en la industria química y posteriormente en el sector portuario, así como mejorar el control respecto al trabajo informal y precario.

En varias instancias se presentaron inquietudes relacionados con el transporte internacional de cargas por tierra y con la situación detectada en el sector, que presentaba en apariencia irregularidades que podían distorsionar la sana competencia entre las empresas y países de la región, con perturbaciones a la circulación fronteriza de bienes y personas y con la consecuencia que los trabajadores afectados se desempeñaran en condiciones inadecuadas.

La preocupación por las condiciones de trabajo del sector transporte de carga por carretera determinó entonces, que durante el año 2001 se realizara una encuesta en varios pasos fronterizos para obtener información actualizada de la situación.

En diciembre del 2001, el GMC tomó conocimiento de la preocupación manifestada por el Subgrupo Nº 10, así como de la información y de los resultados obtenidos con la encuesta realizada, y resolvió ponerlos en conocimiento del Subgrupo Nº 5 "Transporte" y del Comité Técnico Nº 2 "Asuntos Aduaneros" para su consideración en esos ámbitos.

En lo que refiere a la Seguridad Social, la Organización Iberoamericana de Seguridad Social (OISS) presentó en la última reunión las conclusiones del estudio comparado de los sistemas de seguridad social, insumo a partir

del cual se definirán las líneas de acción futura.

Brasil informó de la aprobación parlamentaria del Acuerdo Multilateral de la Seguridad Social en noviembre del año 2001, lo que se suma a la realizada por el Parlamento uruguayo en el año 1998.

A instancias del Subgrupo y restando la ratificación por parte de Argentina y Paraguay, el GMC tomó nota y solicitó al CMC trasmita a la Comisión Parlamentaria Conjunta su interés por las ratificaciones faltantes a efectos de dar carácter obligatorio al acuerdo. - Evaluación Preliminar del Subgrupo

Es significativo el eco que ha tenido la

Declaración Sociolaboral y los derechos priorizados por la Comisión Sociolaboral en la Comisión I del Subgrupo (Relaciones Laborales), puesto que los primeros derechos –o institutos- incorporados a los Nomencladores Nacionales que se pretenden revisar y actualizar son los mismos que incorporó la Comisión Sociolaboral a su primera agenda de Memorias.

Asimismo, la Comisión I, consustanciada con el espíritu del Preámbulo de la Declaración Sociolaboral en cuanto a que existen derechos que son patrimonio jurídico de la humanidad, ha tomado como línea de acción la ratificación prioritaria de los Convenios Internacionales de Trabajo que forman parte de la Declaración de Derechos Fundamentales de la OIT de l998 y de los demás instrumentos internacionales y americanos (Pactos y Tratados) que consagran esos derechos fundamentales.

Las Comisiones II y III han adoptado como nuevas líneas de trabajo en los temas de formación profesional, competencias laborales y seguridad y salud en el trabajo, respectivamente, el desarrollo de principios o líneas directrices complementarias de los derechos consagrados a tal respecto en la Declaración Sociolaboral y que permitan la implementación de acciones más específicas en tales temas, asumiendo una especie de rol reglamentario de tales derechos. Esta línea de trabajo parece interesante al poner como cometido del Subgrupo la elaboración de normas generales o principios directrices, permitiendo entonces que la Comisión

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Sociolaboral focalice su actividad en el seguimiento del cumplimiento de los derechos incorporados hoy en la Declaración o que puedan ser incorporados en el futuro.

En lo que refiere al tema de Migraciones Laborales, se observa una revalorización del mismo en esta última reunión, puesto que fue tomado por la Comisión Sociolaboral para su agenda 2002; fue priorizado por el Foro Consultivo Económico y Social y en el Subgrupo, las Centrales Sindicales del Cono Sur presentaron una propuesta de agenda incorporando el tema como eje de todas las actividades del Subgrupo; proponiendo que el trabajo fronterizo y migratorio se encare desde una perspectiva múltiple de la seguridad social, del empleo, de la regulación normativa y de la equidad. Asimismo el tema es evaluado por el Grupo de Servicios y las Reuniones de Ministros del Interior.

La perspectiva de género es otro tema que ha permeado todos los ámbitos sociolaborales: Tanto el Subgrupo Nº 10 como la Comisión Sociolaboral resolvieron transversalizarla en todos sus trabajos y el Observatorio de Mercado de Trabajo incorpora índices que la relevan.

Es interesante relevar que el GMC, órgano del que dependen los ámbitos sociolaborales analizados, ha resuelto asimismo realizar articulaciones de estas instancias con los Subgrupos de Trabajo Nº 5 "Transporte" y Comité Técnico 2 "Asuntos Aduaneros" en la materia relacionada con las condiciones de trabajo del transporte de carga terrestre y con la Comisión Parlamentaria Conjunta en el tema relacionado con la aprobación parlamentaria del Tratado Multilateral de Seguridad Social, lo que hace prever sinergias más amplias en el futuro. c) Las reuniones de Ministros de

Trabajo La temprana preocupación de los

gobiernos y los sectores sociales respecto a la necesidad de establecer un ámbito de tratamiento de los temas sociolaborales de la integración, que lo llevó a que dos meses después de firmado el Tratado de Asunción, los Ministros de Trabajo de los cuatro países, reunidos en Montevideo el 8 de mayo de 1991, suscribieron una Declaración que impulsó el

desarrollo futuro de la dimensión socio-laboral del MERCOSUR.

Luego de la participación relevante de los Ministros de Trabajo en la Reunión de Montevideo de mayo de 1991, donde se declaró la necesidad de atender los aspectos laborales y sociales del MERCOSUR, declaración que fuera recogida por el GMC al crear el Subgrupo Nº 11, las reuniones de Ministros de Trabajo perdieron periodicidad, quizás debido en parte, a la puesta en funcionamiento del Subgrupo.

En tal sentido, los Coordinadores Nacionales del SGT Nº 11, en su calidad de representantes de los Ministerios, llevaron adelante una tarea relevante en cuanto a canalizar y coordinar los aspectos técnicos de la actividad del Subgrupo con las propuestas y objetivos políticos en tal sentido.

Así, las reuniones de Coordinadores del SGT Nº 11 tuvieron un papel preponderante en cuanto a la dirección y redefinición de sus objetivos a partir del Protocolo de Ouro Preto, de diciembre de l995.

La institucionalización definitiva de las RMT, por Decisión N° 1/95 del CMC, que recogía la Decisión N° 5/91 dio un nuevo y fuerte impulso a las mismas, organizándolas como instancia política directamente dependiente del Consejo Mercado Común, órgano máximo del MERCOSUR.

Fue en febrero de l996, en Punta del Este, que se reiniciaron las reuniones de Ministros de Trabajo a fin de impulsar la dimensión social del proceso de integración, sobre la base del “Programa de Acción hasta el año 2000” aprobado por Resolución del GMC N° 9/95.

En esa instancia y sobre la base de los avances producidos en el SGT Nº 11 y en el reformulado SGT Nº 10, determinaron los temas considerados relevantes en la instancia, como las migraciones laborales, el trabajo informal y la vigencia de los derechos laborales, la instrumentación del Convenio Multilateral de Seguridad Social y la puesta en marcha del Foro Consultivo Económico y Social.

Fundamentalmente, la referida reunión reconoció ser una instancia privilegiada de intercambio de información sobre realidades nacionales, propugnando la conexión y actualización de bases de datos estadísticos sobre la temática sociolaboral y en sentido similar, reconociendo la importancia del

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conocimiento previo de las posiciones en los foros internacionales, decidieron establecer una instancia técnica y tripartita para analizar el orden del día de la siguiente Conferencia Internacional de Trabajo de la OIT.

En la siguiente reunión en Buenos Aires, en agosto del mismo año, donde participó el Ministro de Trabajo de la República de Chile, se avanzó en los temas ya priorizados y se analizaron los nuevos puntos de la Agenda del SGT Nº 10 así como el propio rol de las Reuniones de Ministros y se resaltó la importancia de mantener posiciones comunes por MERCOSUR en todos los eventos americanos e internacionales, incluidas las reuniones de la OIT, sin perjuicio de la actividad del Grupo América (GRULA).

La siguiente reunión de Ministros de Trabajo se realizó en Madrid en enero de l997, y convocó a los Ministros del MERCOSUR, Chile y España. Este encuentro define básicamente las pautas de la cooperación técnica internacional de los Ministerios de Trabajo, orientándolos hacia los aspectos sociales fundamentales de los procesos de integración, propiciando el intercambio de experiencias, el apoyo a la formación de recursos humanos y a la ejecución concertada de proyectos, con el objetivo de auspiciar un entendimiento entre los Ministerios participantes que “redunde en beneficio y provecho de los trabajadores y sus familiares, de su protección integral y de su desarrollo personal y colectivo”.

Luego de un año de inactividad, en mayo de l998 se reúnen en Buenos Aires los Ministros de Trabajo del MERCOSUR, Bolivia y Chile. En dicha reunión realizan un apoyo explícito a la actividad del SGT Nº 10, remarcando la necesidad de que el proceso de integración incluya acuerdos en el área de relaciones laborales, empleo, migraciones laborales y seguridad social y instruyendo a sus representantes en dicho Subgrupo continuar su línea de trabajo en los referidos temas.

También destacaron en dicha reunión la relevancia del intercambio de información y propuestas y las posibles líneas de fomento y profundización de la cooperación e integración en el área laboral.

Finalmente resaltaron los avances del diálogo social en la región, como instrumento más idóneo para llevar adelante reformas de

las políticas y normas laborales, reiterando su compromiso de respetar los derechos laborales básicos, en el marco del entonces proyecto de “Declaración de los Derechos Fundamentales en el Trabajo de la Organización Internacional del Trabajo.

La siguiente reunión de Ministros de Trabajo se realizó en Brasilia en noviembre de l998 y contó con la participación del Ministro de Trabajo de Chile. Esta reunión, previa a la del GMC y CMC, tuvo básicamente un carácter instrumental, puesto que, además del intercambio de información ya habitual, se tomó conocimiento de la conclusión de los trabajos del SGT Nº 10 respecto a la “Declaración Sociolaboral del MERCOSUR”, la que estimaron contribuiría a crear un espacio privilegiado de negociación y diálogo social en la región por lo que acordaron remitir el acta de la reunión al GMC, manifestando su expectativa en cuanto a la aprobación del documento y su remisión al CMC para su suscripción par parte de los Presidentes de los Estados Parte del MERCOSUR, por entender que no implicaba sólo un instrumento de perfeccionamiento del sistema económico sino sobre todo una iniciativa que “objetiva la mejoría de la calidad de vida de los trabajadores”. También en dicha reunión toman conocimiento de los avances del Observatorio de Mercado de Trabajo y reiteran el compromiso de promover y profundizar el diálogo social.

Luego del impulso otorgado a la Declaración Socio Laboral que se suscribiera a los pocos días, las Reuniones de Ministros se suspendieron hasta mayo de 2000, momento en que se reúnen en Buenos Aires, con la presencia de los Ministros de Trabajo de Chile y Bolivia.

En lo que refiere al MERCOSUR laboral, destacaron la aprobación del Reglamento de la Comisión Sociolaboral del MERCOSUR, el avance de la cooperación con la Unión Europea y el valor del Observatorio de Mercado de Trabajo como ámbito institucional de reunión y análisis de información laboral, resaltando su interés de avanzar en el estudio del impacto de la globalización en el empleo, con especial énfasis en los temas de mediana, pequeña y micro empresa y la informalidad laboral, entendiendo que la transformación de los sistemas de relaciones de trabajo debe hacerse guardando el debido equilibrio con los

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derechos laborales fundamentales recogidos en la Declaración de la OIT.

Asimismo concordaron en que las Reuniones de Ministros de Trabajo contribuyeron a construir la agenda y a sensibilizar a la opinión pública acerca de la relevancia de las cuestiones sociolaborales y en la vigencia de su tratamiento y reconocieron la utilidad de los aportes tripartitos elaborados por el SGT Nº 10.

Finalmente y en lo que refería a su actuación en la siguiente Conferencia de OIT en Ginebra, acordaron mantener consultas permanentes para llevar posiciones comunes sobre los temas a ser tratados, método de coordinación que se consideró aconsejable para ser utilizado en futuras reuniones internacionales.

En lo que refiere al aspecto operativo, acordaron reunirse semestralmente para el análisis de los temas convenidos, rotando la Presidencia de la Reunión en forma anual.

La siguiente Reunión de Ministros de Trabajo se realizó en Santa Cruz de la Sierra en octubre de 2000, con participación de los Ministros o Viceministros de Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela y la presencia –como observadores- del Ministro de la República de Cuba y del Viceministro de la República de Panamá. En la declaración emanada de la reunión se reconoce que la globalización también produce marginación de los países menos desarrollados, de las empresas menos preparadas y de los trabajadores menos educados y capacitados y que deben formularse políticas que faciliten la empleabilidad. Asimismo se señala que los procesos de adaptación de las regulaciones nacionales a la nueva realidad deben estar acompañados de elementos éticos de solidaridad y equidad social, que debe resolverse el problema de las barreras proteccionistas de los países desarrollados y protegerse mediante políticas adecuadas a los migrantes, todo lo cual requiere una actuación coordinada en la formulación de políticas públicas sociolaborales.

La declaración señala el papel protagónico de los Ministerios de Trabajo en la distribución equitativa de los beneficios producto de la integración y su compromiso en lo que refiere a la erradicación del trabajo infantil, la promoción de la igualdad de oportunidades y trato y la protección de los

trabajadores migrantes, para lo cual reconocen el aporte de la OIT en lo que refiere a los derechos sustanciales y a la colaboración técnica prestada a tal efecto. Finalmente resaltan la necesidad de tender a la formulación de políticas públicas de empleo y condiciones laborales a través de mecanismos de cooperación mutua.

Posteriormente, en mayo de 2001 se realizó en la ciudad de Asunción, República de Paraguay una nueva Reunión de Ministros de Trabajo de MERCOSUR, con la participación del Ministro de Trabajo de Chile y la presencia de representantes de Venezuela, Colombia, Bolivia, Ecuador y Perú.

En la misma se profundizó sobre las experiencias y avances nacionales en materia de diálogo social, sobre el rol de los Ministerios de Trabajo en la formación profesional y sobre las actividades del SGT Nº 10 y la Comisión Sociolaboral del MERCOSUR, priorizándose en esos ámbitos la continuidad de los temas relacionados con el trabajo infantil, las migraciones laborales, la elaboración del nomenclador y la formación profesional. Asimismo se implementaron acciones concretas para la coordinación de una posición común en la 89ª Conferencia de OIT.

Corresponde destacar la preocupación de los Ministros por la incidencia en el empleo de las medidas arancelarias y no arancelarias adoptadas por terceros países y su recomendación al Consejo Mercado Común de incluir ese tema en la agenda de negociación del MERCOSUR.

En noviembre del 2001, se realizó la más reciente Reunión, que tuvo lugar en la ciudad de Montevideo, Uruguay, y culminó con la aprobación por parte de los Ministros de Trabajo del MERCOSUR de los Nomencladores Nacionales presentados por el Subgrupo de Trabajo Nº 10 y con la creación de una Comisión Técnica con cometidos de articulación de este ámbito con los restantes órganos con competencias en materia sociolaboral.

De todo lo expuesto, cabe señalar determinadas características relevantes de las Reuniones de Ministros de Trabajo, a saber:

Instancia eminentemente política. De acuerdo al desarrollo señalado, es claro que la frecuencia y fluidez de las reuniones de Ministros de Trabajo las han convertido en una instancia política necesaria para determinar e

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impulsar objetivos prioritarios a efectos de que los mismos sean desarrollados en los ámbitos técnicos laborales del MERCOSUR como el SGT Nº 10.

Debemos destacar que esa función eminentemente política de la RMT, la señala como instancia más apta para conjugar intereses y para promover iniciativas y/o productos provenientes del ámbito sociolaboral regional. Así las RMT tienen un rol preponderante en relación con la promoción y profundización de los aspectos sociolaborales de integración laboral.

Asimismo, la periodicidad que se ha impuesto a partir del último semestre del año 2000 le otorga la fortaleza de la continuidad de los trabajos y de la vigencia del intercambio de informaciones.

Ambito de discusión de problemáticas

intra y extra región. La composición de lar RMT, con integración básica de los representantes de MERCOSUR, Chile y Bolivia pero con participación complementaria y eventual de otros países, la señala como instancia dinámica y abierta a problemas y circunstancias de carácter coyuntural. Así como la reunión en que participara España reforzó los vínculos y acciones en materia de cooperación técnica, las RMT podrían ser ámbitos propicios para la definición y solución de situaciones específicas.

Instancia de coordinación en foros internacionales. Asimismo, esta coordinación de Ministros de Trabajo tiende a lograr la concreción de posiciones comunes de los países de la región como bloque en instancias internacionales o regionales que involucren sus países.

La coordinación de posiciones en foros internacionales ha sido puesta en práctica, primero para reuniones específicas como la Conferencia Internacional de Trabajo y luego ya en forma genérica para todos los eventos en que deban estar representados los países de la región, como la Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo y otras reuniones de OEA y de Naciones Unidas.

Hoy día, en que la voz de los países en forma individual es casi imperceptible en los foros internacionales, la existencia de una posición o propuesta de bloque aparece como

una forma más adecuada para poder participar –y eventualmente incidir- en las decisiones.

Sensibilización del MERCOSUR general sobre temas sociolaborales. A la vez que promotor de políticas y propuestas en materia sociolaboral, la RMT es el referente específico para sensibilizar al MERCOSUR económico, partiendo de la base de su propio reconocimiento de que el crecimiento económico y el libre juego del mercado no garantizan por sí solos una distribución equitativa de los beneficios.

Las RMT como órgano dependiente directamente del CMC tiene posibilidad de un relacionamiento directo con las instancias decisorias de máxima jerarquía en materia comercial, productiva y arancelaria.

Así podrá relacionarse con las Reuniones de Ministros de Comercio y la Comisión de Comercio, para evaluar el impacto de las políticas macroeconómicas; con la Reunión de Ministros del Interior, en relación con los temas migratorio-laborales; con los Ministros de Educación, en relación con la educación y la formación profesional; con la Comisión de Servicios, respecto a los temas de la circulación de personas, y con los Ministros de Promoción Social y el Foro de Consulta y Concertación Política, instancia asesora del CMC que realiza el seguimiento de la Carta de Buenos Aires y su compromiso de superar los problemas sociales más agudos mediante la definición de temas o áreas susceptibles de acción coordinada o complementaria.

Papel referencial en materia de diálogo social. Todas las características reseñadas anteriormente convergen en la determinación del carácter referencial de las RMT en el diálogo social, y ello porque hay una reivindicación propia de este órgano en cuanto a la necesidad de avanzar en la integración y en las reformas estructurales emprendidas, a través de instancias de participación de la sociedad.

Este posicionamiento así como su ubicación institucional y relacionamiento con las otras instancias regionales e internacionales, las hace constituir el ámbito propicio para fomentar la participación y el diálogo social como instrumento idóneo para avanzar y consolidar la integración en todas sus áreas.

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d) Otros órganos con competencia en el área sociolaboral

A título de resumen, es dable señalar que

existen otros órganos del MERCOSUR, que tienen competencias en el área sociolaboral, que son: - Comisión Parlamentaria Conjunta Es un organismo de carácter consultivo deliberativo que a través de recomendaciones formula propuestas de armonización legislativa que acompaña la marcha del proceso de integración y mantiene informados a los Congresos Nacionales de los países miembros.

La Comisión ha incorporado a su agenda una diversidad muy grande de temas relacionados con el proceso de integración, pero en especial y en lo que hace a la materia sociolaboral ha hecho propuestas relacionadas con la erradicación del trabajo infantil y sobre un Estatuto del Trabajador Migrante.

En su momento ratificó –asimismo- la necesidad de contar con una Carta Social de los Trabajadores. - Foro Consultivo Económico y Social Es el órgano de representación de los sectores económicos y sociales, donde no participan los gobiernos.

Está integrado por representaciones paritarias de las organizaciones de empleadores y trabajadores y por un tercer sector donde tienen voz otras categorías diversas, como cooperativas, medios de comunicación social, cultura, educación y ciencia, profesionales liberales, consumidores, medio- ambientalistas, micro, pequeñas y medianas empresas.

Tiene funciones consultivas que se plasman en Recomendaciones que se elevan al GMC.

Hasta el momento, de las Recomendaciones surgidas de su seno hay dos de especial importancia para el MERCOSUR laboral. Una fue la consulta sobre la dimensión sociolaboral del MERCOSUR, en la que colaboró en la determinación de las características del órgano de seguimiento de la Declaración Sociolaboral y la otra referida a

políticas de promoción del empleo, que aborda diversos temas relacionados con políticas de trabajo y seguridad social coincidentes con objetivos y acciones propuestas en el Subgrupo Nº 10, lo cual de alguna manera fomenta y legitima la actividad de este último.

Generalmente se ha señalado la existencia de un déficit participativo en el MERCOSUR, tanto referido al sistema de relaciones laborales como a la ciudadanía en su conjunto, dado que si bien el Foro Consultivo Económico y Social y la Comisión Parlamentaria Conjunta son órganos principales dentro de la estructura institucional del MERCOSUR, tienen carácter meramente consultivo y de asesoramiento o apoyo, quedando las instancias decisorias en la órbita del GMC o del CMC, que podrán recoger o no en sus resoluciones las recomendaciones efectuadas por aquellos.

- Otras Reuniones de Ministros Tienen especial vinculación con la materia laboral las Reuniones de Ministros de Desarrollo Social institucionalizadas recientemente como consecuencia de la Carta de Buenos Aires sobre compromiso social del MERCOSUR, Bolivia y Chile, que fuera redactada por el Foro de Consulta y Concertación Política y aprobada y suscrita por los Jefes de Estado de los cuatro países del MERCOSUR, Chile y Bolivia.

La Carta de Buenos Aires suscripta el día 30 de junio de 2000, tiene un contenido programático y recoge el compromiso social de los países en lograr la superación de los problemas sociales más agudos a partir de la definición de posibles áreas de acción coordinadas, que atañen a temas como el empleo, el trabajo infantil o la exclusión social.

Es igualmente importante la actuación en el área social de las Reuniones de Ministros de Educación, en las cuales se han acordado importantes compromisos en materia de reconocimiento de certificados, títulos y estudios de niveles primario, medio no técnico, medio técnico, admisión de títulos y grados universitarios para el ejercicio de actividades académicas y otros acuerdos de integración educacional para la formación de recursos humanos a nivel de post-grado.

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6. Evaluacion. El rol del tripartismo No tenemos dudas respecto a que en los

últimos años se ha dado un salto cualitativo en la construcción del espacio social del MERCOSUR.

En el aspecto institucional se han afianzado los órganos existentes y se han creado otros, que dan una cobertura bastante completa al tratamiento de los temas sociolaborales y permiten enfocar los mismos desde diferentes perspectivas y con líneas de acción complementarias.

Las instituciones sociolaborales del MERCOSUR han constituido un verdadero "sistema", donde cada una tiene una función y un rol específico que cumplir.

Ese sistema institucional está aún en la etapa embrionaria, pues dada la reciente creación de algunos de los órganos sociolaborales del MERCOSUR, éstos recién están empezando a coexistir y comienzan a delinearse sus perfiles propios.

En ese sentido parece claro que el proceso de consolidación y desarrollo del espacio sociolaboral, como proceso que es, registra etapas diferentes que incluyen decisiones de diferentes órganos que diseñan, gestionan o implementan, aprueban y controlan luego el cumplimiento de lo decidido.

Así en el MERCOSUR laboral hoy coexisten, articulan y complementan sus cometidos, diversas instituciones: - Órganos de claro perfil político que adoptan decisiones en cuanto al impulso y prioridad en el tratamiento de los diversos temas, que son las Reuniones de Ministros de Trabajo y las Reuniones de Coordinadores del Subgrupo Nº 10, asesorados o en consulta con los sectores sociales que participan de las diversas instancias. - Un órgano técnico-político tripartito que da forma a esas prioridades y elabora normas y gestiona e implementa el tratamiento de los temas, que es el Subgrupo de Trabajo Nº 10, haciendo las propuestas y recomendaciones que entiende pertinentes. - Órganos decisorios, que procesan y hacen generalmente suyas las propuestas del Subgrupo Nº 10 en este caso, recogiéndolas en normas de diversa naturaleza ,pudiendo otorgarles el carácter de norma obligatoria dentro del MERCOSUR, que son el Grupo

Mercado Común y el Consejo Mercado Común. - Un órgano de promoción, fomento y control del cumplimiento de algunas normas elaboradas y aprobadas por el procedimiento anterior, que es la Comisión Sociolaboral y que hasta la fecha sólo tiene asignado y realiza el seguimiento de la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR.

La existencia de estos órganos han dado lugar a mutuos enriquecimientos que permiten avanzar en nuevas líneas de trabajo para el futuro.

Este relacionamiento dinámico y recíprocamente proactivo que se plantea, ha tenido una concreción inicial en las reuniones del último semestre del 2001, período en que se ha creado una sinergia entre los distintos ámbitos institucionales, fundamentalmente entre la Comisión Sociolaboral y el Subgrupo Nº 10 y el Grupo Mercado Común.

En el aspecto normativo se ha consolidado un piso mínimo de derechos fundamentales de trabajadores y empleadores, con compromisos importantes asumidos por los Estados Parte.

La Declaración Sociolaboral del MERCOSUR por su carácter abierto y dinámico constituye una plataforma de salida para un futuro ordenamiento regional, que expresa la conciencia sociolaboral de la región, sirviendo de guía e inspiración para interpretaciones, normas y políticas en materia laboral y consagra la idea de la progresividad de los derechos sociales, comprometiendo a todos los actores sociales en un trabajo futuro permanente con el objetivo de lograr la ampliación de los mismos y su vigencia efectiva en los países de la región.

El Subgrupo Nº 10, redactor de la Declaración, ha ido consolidando su perfil como órgano elaborador de normas en un paralelismo con el cometido de desarrollar los principios y derechos fundamentales recogidos en las Constituciones nacionales.

Así, la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR en su carácter de instrumento abierto y dinámico y esta nueva actividad del Subgrupo tendiente a desarrollar los derechos consagrados, constituyen el germen básico de un futuro ordenamiento regional, representativo de la conciencia sociolaboral de la región.

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Del mismo modo la actividad de fomento y seguimiento del cumplimiento de esos derechos que realiza la Comisión Sociolaboral podría también ser el germen de un futuro sistema jurisdiccional regional.

En los aspectos de armonización y coordinación de políticas laborales, se ha avanzado en un conocimiento recíproco importante de las realidades y experiencias nacionales, rescatándose sus diferencias, fortalezas y debilidades, lo que permitirá en un futuro delinear acciones de apoyo y complementación recíproca en diversos ámbitos y fomentará la adopción de políticas y acciones en el nivel nacional, tendientes a alcanzar determinados objetivos comunes que en el nivel regional se hayan detectado como los más adecuados para mejorar las condiciones de trabajo de sus habitantes.

En los aspectos instrumentales, la gran conquista ha sido la consolidación del tripartismo a nivel regional, pero también - y no es menor - el impulso y desarrollo que en el nivel nacional han tenido los ámbitos de consulta y participación de los actores sociales, como consecuencia de la integración. Así funcionan hoy en varios países ámbitos tripartitos nuevos que preparan las posiciones a defender en las negociaciones regionales y que han permitido pensar en forma tripartita como país.

Asimismo y a partir del año 2001 comenzaron a funcionar en forma efectiva en cada uno de los países, las Comisiones Sociolaborales Nacionales, con las competencias ya mencionadas, que durante el último año han tenido- y tendrán en el futuro- reuniones permanentes para analizar y evaluar las Memorias presentadas por sus propios países y por los restantes del MERCOSUR.

Del mismo modo las organizaciones más representativas de trabajadores y empleadores, son consultados por los Ministerios de Trabajo sobre las Memorias confeccionadas, abriéndose así un nuevo ámbito de consulta tripartita a nivel nacional, que supone una nueva instancia de participación de los actores sociales.

La Declaración Sociolaboral del MERCOSUR y su mecanismo de seguimiento

han revitalizado el tripartismo a través de estos órganos y procedimientos de consulta nuevos, marcando instancias de reflexión común sobre temas de especial trascendencia, como son los derechos fundamentales laborales.

Ambos niveles de negociación le han dado una madurez y riqueza insospechada a esos ámbitos, donde es interesante observar las visiones y posicionamientos diferentes que se adoptan según el momento y el tema tratado, oscilando al inicio, entre la lógica de los alineamientos como países donde priman los intereses nacionales a la lógica de posiciones sectoriales compactas, mereciendo destacarse en el último período la aparición de intereses regionales o comunitarios que han primado, frente a los anteriores, al momento de lograr los consensos.

Esta visión regional ha sido impulsada en gran medida por el ejercicio del tripartismo en el proceso de elaboración, análisis y evaluación de Memorias, que han permitido a los actores sociales tener una visión de conjunto de la situación regional, de los avances y especialmente de las dificultades que enfrentan los países para alcanzar niveles adecuados de desarrollo y de protección laboral.

En este aspecto es importante también destacar, la consolidación a nivel regional de vínculos estrechos con los organismos internacionales relacionados con el ámbito sociolaboral y especialmente la Organización Internacional del Trabajo. Los ámbitos laborales del MERCOSUR han acordado en general la presencia de estos organismos en sus reuniones en calidad de observadores y han reconocido reiteradamente la cooperación brindada, cuando se les ha solicitado apoyo técnico a nivel regional o nacional.

Ha sido fundamental en la trayectoria y gestión del marco normativo regional, la referencia a los convenios internacionales de trabajo que recogen los derechos fundamentales de los trabajadores y a la Declaración de Principios y Derecho Fundamentales en el Trabajo y su seguimiento, de OIT, 1998, así como a otros Pactos, Declaraciones y Tratados de nivel internacional, americano y regional.

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7. Nuevos compromisos y desafíos en el ámbito sociolaboral En el MERCOSUR las instituciones

sociolaborales se han transformado hoy día en un verdadero “sistema”, donde cada una tiene una función y un rol específico a cumplir para –entre todas – lograr el objetivo final de la integración: El desarrollo económico de la región con equidad social.

El proceso de consolidación y desarrollo

del espacio sociolaboral registra tres aspectos: Se genera o impulsa a partir de las decisiones del ámbito político (RMT) y de la actividad de los Coordinadores del SGT Nº 10, asesorados por las instancias de participación de la sociedad civil (FCES); se elabora y gestiona en consulta con los actores sociales en los ámbitos técnico-políticos tripartitos (SGT), y se plasma en diversos instrumentos y políticas concretas, cuyos avances y resultados son recogidos y evaluados en forma tripartita por el órgano de promoción y seguimiento (CSL), dando lugar a enriquecimientos mutuos que permiten seguir avanzando en nuevas líneas de trabajo.

Es notorio que luego de la aprobación de la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR, ámbitos institucionales como el Subgrupo Nº 10 han realizado un examen de su actuación y han modificado sus prioridades y líneas de trabajo a impulso o como respuesta a los desafíos que plantea este instrumento.

En tal sentido las Comisiones del Subgrupo han reorientado ya sus prioridades, buscando desarrollar los contenidos básicos o esenciales de la Declaración, mediante la instrumentación de pautas o principios consensuados a nivel regional, ideas rectoras que guiarán la adopción por cada Estado Parte de normativas o políticas específicas consagratorias, en la realidad nacional, de los derechos laborales fundamentales.

En los años siguientes se espera continuar con esa actividad "reglamentaria" de los derechos consagrados, buscando ampliar y desarrollar el contenido de cada uno de ellos. En esta etapa de la integración esos desarrollos podrían adoptarse bajo la forma de principios o directivas comunes, como está planteado, y en un futuro más lejano esos contenidos deberían pasar a integrar las normas propias de todo derecho comunitario y estar en

consecuencia sometidas al control de órganos jurisdiccionales regionales.

Entre los desafíos futuros, es indudable que deberá continuar ampliándose la Agenda del Subgrupo, incorporando temas nuevos en su pauta negociadora, como ha sido en la última reunión la problemática de género y otros tales como grupos con especiales dificultades de inserción en el mercado de trabajo, los discapacitados y medidas para revertir la exclusión social, todos temas recogidos por la Declaración Sociolaboral y que aún no han tenido espacio de discusión en el Subgrupo.

Este sistema dinámico que desarrolla el MERCOSUR compone la dimensión social de tal proceso de integración, dimensión insoslayable a través de la cual deben evaluarse en forma pormenorizada los impactos de las iniciativas y políticas de la integración sobre la sociedad en general y los sectores más vulnerables de ella en particular.

El proceso del MERCOSUR integra a su vez un complejo de respuestas frente a la globalización, dentro del cual también participan otros procesos y todos ellos convergen hacia instancias de integración cada vez más amplias.

En tal sentido es necesario buscar principios comunes a todos los procesos regionales y subregionales a efectos de consolidar un bloque de principios o normas básicas armónicas, que tengan como marco de referencia los principios y derechos fundamentales contenidos en las normas internacionales de trabajo.

Este conjunto de principios debería consolidarse como un instrumento de garantía de los derechos sociolaborales básicos cuyo cumplimiento debería efectivizarse a través del diálogo social y la participación de los actores sociales.

Esta aspiración ha sido reiteradamente planteada en el marco de las reuniones de los Grupos de Trabajo de la Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo de la OEA como una tarea a desarrollar, en cuyo ámbito se ha entendido que la cuestión de la dimensión social de la integración debe considerase dentro de la lógica del proceso hemisférico.

Hoy día todas las sociedades han tomado conciencia del valor de los principios democráticos y de la paz social, que se basan

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en la participación, concertación y compromiso de todos sus integrantes y en la búsqueda constante de un equilibrio entre el desarrollo económico basado en la competitividad y el desarrollo social basado en la distribución equitativa de los beneficios logrados por la integración.

En tanto el MERCOSUR mantenga ese equilibrio, podrá seguir avanzando en forma permanente y firme en el logro de la cohesión social de la región e incorporarse a procesos más amplios de integración que consoliden una perspectiva socialmente adecuada de la globalización.

ANEXOS

Anexo I

DECLARACION SOCIOLABORAL DEL MERCOSUR

LOS JEFES DE ESTADO DE LOS ESTADOS PARTES DEL MERCADO COMUN DEL SUR

Considerando que los Estados Parte del MERCOSUR reconocen, en los términos del Tratado de Asunción (1991), que la ampliación de las actuales dimensiones de sus mercados nacionales, mediante la integración, constituye condición fundamental para acelerar los procesos de desarrollo económico con justicia social; Considerando que los Estados Partes declaran, en el mismo Tratado, la disposición de promover la modernización de sus economías para ampliar la oferta de bienes y servicios disponibles y, consecuentemente, mejorar las condiciones de vida de sus habitantes;

Considerando que los Estados Partes, además de Miembros de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), ratificaron los principales convenios que garantizan los derechos esenciales de los trabajadores, y adoptan en gran medida las recomendaciones orientadas para la promoción del empleo de calidad, de las condiciones saludables de trabajo, del diálogo social y del bienestar de los trabajadores;

Considerando además que los Estados Partes apoyaron la “Declaración de la OIT relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo” (1998), la cual reafirma el compromiso de los Miembros de respetar, promover y poner en práctica los derechos y obligaciones expresados en los convenios reconocidos como fundamentales dentro y fuera de la Organización;

Considerando que los Estados Partes están comprometidos con las declaraciones, pactos, protocolos y otros tratados que integran el patrimonio jurídico de la Humanidad, entre ellos la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos (1966), el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), la Declaración Americana de Derechos y Obligaciones del Hombre (1948), la Carta Interamericana de Garantías Sociales (1948),

la Carta de la Organización de los Estados Americanos – OEA (1948), la Convención Americana de Derechos Humanos sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1988);

Considerando que diferentes foros internacionales, entre ellos la Cumbre de Copenhague (1995), han enfatizado la necesidad de instituir mecanismos de seguimiento y evaluación de los componentes sociales de la mundialización de la economía, con el fin de asegurar la armonía entre progreso económico y bienestar social;

Considerando que la adhesión de los Estados Partes a los principios de la democracia política y del Estado de Derecho y del respeto irrestricto a los derechos civiles y políticos de la persona humana constituye base irrenunciable del proyecto de integración;

Considerando que la integración involucra aspectos y efectos sociales cuyo reconocimiento implica la necesidad de prever, analizar y solucionar los diferentes problemas generados, en este ámbito, por esa misma integración;

Considerando que los Ministros de

Trabajo del MERCOSUR han manifestado, en sus reuniones, que la integración regional no puede restringirse a la esfera comercial y económica, sino debe alcanzar la temática social, tanto en lo que se refiere a la adecuación de los marcos regulatorios laborales a las nuevas realidades configuradas por esa misma integración y por el proceso de globalización de la economía, como al reconocimiento de un nivel mínimo de derechos de los trabajadores en el ámbito del MERCOSUR, correspondiente a los convenios fundamentales de la OIT;

Considerando la decisión de los Estados Partes de consolidar en un instrumento común los progresos ya logrados en la dimensión social del proceso de integración y sostener los avances futuros y constantes en el campo social, sobre todo mediante la ratificación y

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cumplimiento de los principales convenios de la OIT;

Adoptan los siguientes principios y derechos en el área del trabajo, que pasan a constituir la “Declaración sociolaboral del MERCOSUR”, sin perjuicio de otros que la práctica nacional o internacional de los Estados Partes haya instaurado o vaya a instaurar:

Derechos Individuales

Artículo 1º

No discriminación

Todo trabajador tiene garantizada la igualdad efectiva de derechos, trato y oportunidades en el empleo y ocupación, sin distinción o exclusión en razón de raza, origen nacional, color, sexo u orientación sexual, edad, credo, opinión política o sindical, ideología, posición económica o cualquier otra condición social o familiar, en conformidad con las disposiciones legales vigentes.

Los Estados Partes se comprometen a garantizar la vigencia de este principio de no discriminación. En particular se comprometen a realizar acciones destinadas a eliminar la discriminación respecto de los grupos en situación de desventaja en el mercado de trabajo.

Artículo 2º

Promoción de la igualdad 1. Las personas con discapacidades

físicas o mentales serán tratadas en forma digna y no discriminatoria, favoreciéndose su inserción social y laboral.

2. Los Estados Partes se comprometen a adoptar medidas efectivas, especialmente en lo que se refiere a la educación, formación, readaptación y orientación profesional, a la adecuación de los ambientes de trabajo y al acceso a los bienes y servicios colectivos, a fin de asegurar que las personas discapacitadas tengan la posibilidad de desempeñarse en una actividad productiva.

Artículo 3º

Los Estados Partes se comprometen a garantizar, a través de la normativa y prácticas laborales, la igualdad de trato y oportunidades entre mujeres y hombres.

Artículo 4º

Trabajadores Migrantes y Fronterizos

1. Todo trabajador migrante, independientemente de su nacionalidad, tiene derecho a ayuda, información, protección e igualdad de derechos y condiciones de trabajo reconocidos a los nacionales del país en el que estuviere ejerciendo sus actividades, de conformidad con las reglamentaciones profesionales de cada país.

2. Los Estados Partes se comprometen a adoptar medidas tendientes al establecimiento de normas y procedimientos comunes relativos a la circulación de los trabajadores en las zonas de frontera y a llevar a cabo las acciones necesarias a fin de mejorar las oportunidades de empleo y las condiciones de trabajo y de vida de estos trabajadores.

Artículo 5º Eliminación del Trabajo Forzoso

1. Toda persona tiene derecho al

trabajo libre y a ejercer cualquier oficio o profesión conforme a las disposiciones nacionales vigentes.

2. Los Estados Partes se comprometen a eliminar toda forma de trabajo o servicio exigido a un individuo bajo la amenaza de una pena cualquiera y para el cual dicho individuo no se ofrece voluntariamente.

3. Además se comprometen a adoptar medidas para garantizar la abolición de toda utilización de la mano de obra que propicie, autorice o tolere el trabajo forzoso u obligatorio.

4. Especialmente suprímese toda forma de trabajo forzoso u obligatorio del que pueda hacerse uso:

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a) Como medio de coerción o de educación política o como castigo por no tener o expresar el trabajador determinadas opiniones políticas o por manifestar oposición ideológica al orden político, social o económico establecido;

b) Como método de movilización y utilización de la mano de obra con fines de fomento económico;

c) Como medida de disciplina en el trabajo;

d) Como castigo por haber participado en huelgas;

e) Como medida de discriminación racial, social, nacional o religiosa.

Artículo 6º Trabajo Infantil y de Menores

1. La edad mínima de admisión al

trabajo será aquella establecida conforme a las legislaciones nacionales de los Estados Partes, no pudiendo ser inferior a aquella en que cesa la escolaridad obligatoria.

2. Los Estados Partes se comprometen a adoptar políticas y acciones que conduzcan a la abolición del trabajo infantil y a la elevación progresiva de la edad mínima para ingresar al mercado de trabajo.

3. El trabajo de los menores será objeto de protección especial por los Estados Partes, especialmente en lo que concierne a la edad mínima para el ingreso al mercado de trabajo y a otras medidas que posibiliten su pleno desarrollo físico, intelectual, profesional y moral.

4. La jornada de trabajo para esos menores, limitada conforme a las legislaciones nacionales, no admitirá su extensión mediante la realización de horas extras ni en horarios nocturnos.

5. El trabajo de los menores no deberá realizarse en un ambiente insalubre, peligroso o inmoral, que pueda afectar el pleno desarrollo de sus facultades físicas, mentales y morales.

6. La edad de admisión a un trabajo con alguna de las características antes señaladas no podrá ser inferior a los 18 años.

Artículo 7º Derechos de los Empleadores

El empleador tiene el derecho de

organizar y dirigir económica y técnicamente la empresa, de conformidad con las legislaciones y prácticas nacionales.

Derechos colectivos

Artículo 8º Libertad de Asociación

1. Todos los empleadores y

trabajadores tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como de afiliarse a esas organizaciones, de conformidad con las legislaciones nacionales vigentes.

2. Los Estados Partes se comprometen

a asegurar, mediante dispositivos legales, el derecho a la libre asociación, absteniéndose de cualquier injerencia en la creación y gestión de las organizaciones constituidas, además de reconocer su legitimidad en la representación y la defensa de los intereses de sus miembros.

Artículo 9º

Libertad Sindical 1. Los trabajadores deberán gozar de

adecuada protección contra todo acto de discriminación tendiente a menoscabar la libertad sindical con relación a su empleo.

2. Se deberá garantizar: a) La libertad de afiliación, de no

afiliación y de desafiliación, sin que ello comprometa el ingreso a un empleo o su continuidad en el mismo;

b) Evitar despidos o perjuicios que tengan como causa su afiliación sindical o su participación en actividades sindicales;

c) El derecho a ser representados sindicalmente, conforme a la legislación, acuerdos y convenciones colectivos de trabajo vigentes en los Estados Partes.

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Artículo 10º Negociación colectiva

Los empleadores o sus organizaciones y

las organizaciones o representaciones de trabajadores tienen derecho a negociar y celebrar convenciones y acuerdos colectivos para reglamentar las condiciones de trabajo, de conformidad con las legislaciones y prácticas nacionales.

Artículo 11º Huelga

1. Todos los trabajadores y las

organizaciones sindicales tienen garantizado el ejercicio del derecho de huelga, conforme a las disposiciones nacionales vigentes. Los mecanismos de prevención o solución de conflictos o la regulación de este derecho no podrán impedir su ejercicio o desvirtuar su finalidad.

2. Promoción y desarrollo de procedimientos preventivos y de autocomposición de conflictos

Artículo 12º

Los Estados Partes se comprometen a propiciar y desarrollar formas preventivas y alternativas de autocomposición de los conflictos individuales y colectivos de trabajo, fomentando la utilización de procedimientos independientes e imparciales de solución de controversias.

Artículo 13º Diálogo Social

Los Estados Partes se comprometen a

fomentar el diálogo social en los ámbitos nacional y regional, instituyendo mecanismos efectivos de consulta permanente entre representantes de los gobiernos, de los empleadores y de los trabajadores, a fin de garantizar, mediante el consenso social, condiciones favorables al crecimiento económico sostenible y con justicia social de la región y la mejora de las condiciones de vida de sus pueblos.

Artículo 14º Fomento del Empleo

Los Estados Partes se comprometen a

promover el crecimiento económico, la ampliación de los mercados interno y regional y la puesta en práctica de políticas activas referentes al fomento y creación del empleo, a fin de elevar el nivel de vida y corregir los desequilibrios sociales y regionales.

Artículo 15º

Protección de los Desempleados Los Estados Partes se comprometen a

instituir, mantener y mejorar mecanismos de protección contra el desempleo, compatibles con las legislaciones y las condiciones internas de cada país, a fin de garantizar la subsistencia de los trabajadores afectados por la desocupación involuntaria y al mismo tiempo facilitar el acceso a servicios de reubicación y a programas de recalificación profesional que faciliten su retorno a una actividad productiva.

Artículo 16º

Formación Profesional y Desarrollo de Recursos Humanos

1. Todo trabajador tiene derecho a la

orientación, a la formación y a la capacitación profesional.

2. Los Estados Partes se comprometen a instituir, con las entidades involucradas que voluntariamente así lo deseen, servicios y programas de formación y orientación profesional continua y permanente, de manera de permitir a los trabajadores obtener las calificaciones exigidas para el desempeño de una actividad productiva, perfeccionar y reciclar los conocimientos y habilidades, considerando fundamentalmente las modificaciones resultantes del progreso técnico.

3. Los Estados Partes se obligan además a adoptar medidas destinadas a promover la articulación entre los programas y servicios de orientación y formación profesional, por un lado, y los servicios públicos de empleo y de protección de los

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desempleados, por otro, con el objetivo de mejorar las condiciones de inserción laboral de los trabajadores.

4. Los Estados Partes se comprometen a garantizar la efectiva información sobre los mercados laborales y su difusión tanto a nivel nacional como regional.

Artículo 17º Salud y Seguridad en el Trabajo

1. Todo trabajador tiene el derecho a

ejercer sus actividades en un ambiente de trabajo sano y seguro, que preserve su salud física y mental y estimule su desarrollo y desempeño profesional.

2. Los Estados Partes se comprometen a formular, aplicar y actualizar, en forma permanente y en cooperación con las organizaciones de empleadores y de trabajadores, políticas y programas en materia de salud y seguridad de los trabajadores y del medio ambiente del trabajo, con el fin de prevenir los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales, promoviendo condiciones ambientales propicias para el desarrollo de las actividades de los trabajadores.

Artículo 18º

Inspección del Trabajo

1. Todo trabajador tiene derecho a una protección adecuada en lo que se refiere a las condiciones y al ambiente de trabajo.

2. Los Estados Partes se comprometen a instituir y a mantener servicios de inspección del trabajo, con el cometido de controlar en todo su territorio el cumplimiento de las disposiciones normativas que se refieren a la protección de los trabajadores y a las condiciones de seguridad y salud en el trabajo.

Artículo 19º

Seguridad Social 1. Los trabajadores del MERCOSUR

tienen derecho a la seguridad social, en los niveles y condiciones previstos en las respectivas legislaciones nacionales.

2. Los Estados Partes se comprometen a garantizar una red mínima de amparo social que proteja a sus habitantes ante la

contingencia de riesgos sociales, enfermedades, vejez, invalidez y muerte, buscando coordinar las políticas en el área social, de forma de suprimir eventuales discriminaciones derivadas del origen nacional de los beneficiarios.

Aplicación y Seguimiento

Artículo 20º

1. Los Estados Partes se comprometen

a respetar los derechos fundamentales inscritos en esta Declaración y a promover su aplicación de conformidad con la legislación y las prácticas nacionales y las convenciones y acuerdos colectivos. Con tal finalidad, recomiendan instituir, como parte integrante de esta Declaración, una Comisión Sociolaboral, órgano tripartito, auxiliar del Grupo Mercado Común, que tendrá carácter promocional y no sancionatorio, dotado de instancias nacionales y regional, con el objetivo de fomentar y acompañar la aplicación del instrumento. La Comisión Sociolaboral Regional se manifestará por consenso de los tres sectores, y tendrá las siguientes atribuciones y responsabilidades:

a) Examinar, comentar y canalizar las memorias preparadas por los Estados Partes, resultantes de los compromisos de esta Declaración;

b) Formular planes, programas de acción y recomendaciones tendientes a fomentar la aplicación y el cumplimiento de la Declaración;

c) Examinar observaciones y consultas sobre dificultades e incorrecciones en la aplicación y cumplimiento de las disposiciones contenidas en la Declaración;

d) Examinar dudas sobre la aplicación de la Declaración y proponer aclaraciones;

e) Elaborar análisis e informes sobre la aplicación y el cumplimiento de la Declaración;

f) Examinar y presentar las propuestas de modificación del texto de la Declaración y darles el curso pertinente.

2. Las formas y mecanismos de canalización de los asuntos citados precedentemente serán definidos por el reglamento interno de la Comisión Sociolaboral Regional.

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Artículo 21º La Comisión Sociolaboral Regional

deberá sesionar por lo menos una vez al año para analizar las memorias ofrecidas por los Estados Partes y preparar informe a ser elevado al Grupo Mercado Común.

Artículo 22º La Comisión Sociolaboral Regional

redactará, por consenso y en el plazo de seis meses, a contar de la fecha de su institución, su propio reglamento interno y el de las comisiones nacionales, debiendo someterlos al Grupo Mercado Común para su aprobación.

Artículo 23º

Los Estados Partes deberán elaborar, por

intermedio de sus Ministerios de Trabajo y en consulta a las organizaciones más representativas de empleadores y de trabajadores, memorias anuales, conteniendo: a) El informe de los cambios ocurridos en la legislación o en la práctica nacional

relacionados con la implementación de los enunciados de esta Declaración; y b) El informe de los avances realizados en la promoción de esta Declaración y de las dificultades enfrentadas en su aplicación.

Artículo 24º

Los Estados Partes acuerdan que esta Declaración, teniendo en cuenta su carácter dinámico y el avance del proceso de integración subregional, será objeto de revisión, transcurridos dos años de su adopción, con base en la experiencia acumulada en el curso de su aplicación o en las propuestas e insumos formulados por la Comisión Sociolaboral o por otros organismos.

Artículo 25º

Los Estados Partes subrayan que esta Declaración y su mecanismo de seguimiento no podrán invocarse ni utilizarse para otros fines que no estén en ellos previstos, vedada, en particular, su aplicación a cuestiones comerciales, económicas y financieras.

.

Río de Janeiro, 10 de diciembre de 1998

CARLOS SAUL MENEM FERNANDO HENRIQUE CARDOSO RAUL CUBAS GRAU JULIO MARIA SANGUINETTI

Anexo II

MERCOSUR/GMC/RES Nº 15/99 CREACION DE LA COMISION SOCIOLABORAL DEL MERCOSUR

VISTO: El Tratado de Asunción, el Protocolo de

Ouro Preto y la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR firmada por los Presidentes de los Estados Partes del Mercado Común del Sur en la reunión del Consejo del Mercado Común, celebrada en Río de Janeiro el 10 de diciembre de 1998.

CONSIDERANDO: Que el Artículo 20 de la Declaración

Sociolaboral recomienda instituir una Comisión Sociolaboral, como órgano auxiliar del Grupo Mercado Común, con el objeto de fomentar y acompañar la aplicación del instrumento.

Que de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 14, Num. V del Protocolo de Ouro Preto, es función del Grupo Mercado Común la creación de órganos auxiliares para coadyuvar al cumplimiento de sus objetivos.

EL GRUPO MERCADO COMÚN RESUELVE: Artículo 1º - Crear la Comisión

Sociolaboral del MERCOSUR como órgano tripartito, auxiliar del Grupo Mercado Común, que tendrá carácter promocional y no sancionatorio, dotado de instancias nacionales y regional, con el objetivo de fomentar y acompañar la aplicación de la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR.

Artículo 2º - La Comisión Sociolaboral del MERCOSUR elevará al Grupo Mercado Común una propuesta de su propio Reglamento Interno y el de las Comisiones Nacionales.

Artículo 3º - La Comisión Sociolaboral del MERCOSUR se integrará por un miembro titular y un alterno de cada uno de los tres sectores involucrados por cada Estado Parte del MERCOSUR.

XXXIII GMC – Asunción, 9/III/99

Anexo III

MERCOSUR/GMC/RES. N° 12/00

REGLAMENTO INTERNO DE LA COMISIÓN SOCIOLABORAL DEL MERCOSUR

VISTO: El Tratado de Asunción, el Protocolo de

Ouro Preto, la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR y la Resolución Nº 15/99 del Grupo Mercado Común.

CONSIDERANDO: Que es necesario que la Comisión

Sociolaboral cuente con un Reglamento Interno que le permita desarrollar sus funciones y tareas de manera eficaz y eficiente.

Que la quinta Reunión de la Comisión Sociolaboral acordó elevar al GMC un proyecto de Reglamento Interno.

EL GRUPO MERCADO COMÚN RESUELVE: Artículo 1º: Aprobar el Reglamento

Interno de la Comisión Sociolaboral del MERCOSUR, en sus versiones en español y portugués, que consta como Anexo y forman parte de la presente Resolución.

Artículo 2º: La Secretaría Administrativa

del MERCOSUR confeccionará las copias fidedignas o certificadas, del mencionado Reglamento, que puedan ser solicitadas por los Estados Partes del MERCOSUR.

XXXVII GMC – Buenos Aires, 5/IV/00

REGLAMENTO INTERNO DE LA COMISION SOCIOLABORAL DEL MERCOSUR

Naturaleza y Objeto Artículo 1° - La Comisión Sociolaboral

Regional del MERCOSUR es un órgano tripartito auxiliar del Grupo Mercado Común, con carácter promocional y no sancionatorio, cuyo objetivo es fomentar y acompañar la aplicación de la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR.

Conforme a su Artículo 25, la Declaración y este mecanismo de seguimiento no podrán invocarse ni utilizarse para otros fines que no estén en ella previstos, vedada en particular su aplicación a cuestiones comerciales, económicas y financieras.

Composición

Artículo 2° - La Comisión está

compuesta por doce miembros titulares, correspondiendo tres a cada Estado Parte del MERCOSUR, los que deben pertenecer

respectivamente a los sectores gubernamental, empleador y trabajador.

A cada miembro titular le corresponde un alterno.

Los miembros titulares y alternos del sector gubernamental serán designados por los gobiernos de los Estados Partes del MERCOSUR. Los miembros titulares y alternos de los sectores trabajador y empleador serán designados por las respectivas organizaciones más representativas de cada Estado Parte, de acuerdo a sus prácticas nacionales.

Estas designaciones podrán ser modificadas por decisión de los mismos organismos u organizaciones que las han efectuado.

Las modificaciones serán comunicadas con 48 horas de antelación a las respectivas reuniones por medio idóneo, cursado por cada sector de cada Estado Parte a la Coordinación de la Comisión.

73

Atribuciones y Responsabilidades Artículo 3° - De acuerdo con lo dispuesto

en los Artículos 20 y 24 de la Declaración, la Comisión tiene las siguientes atribuciones y responsabilidades:

a) Examinar, comentar, y canalizar las memorias anuales preparadas por los Estados Partes;

b) Formular planes, programas de acción y recomendaciones, tendientes a fomentar la aplicación y el cumplimiento de la Declaración;

c) Examinar observaciones y consultas sobre dificultades e incorrecciones en la aplicación y cumplimiento de las disposiciones contenidas en la Declaración;

d) Examinar dudas sobre la aplicación de los términos de la Declaración y proponer aclaraciones cuando correspondiera;

e) Elaborar análisis e informes sobre la aplicación y cumplimiento de la Declaración;

f) Examinar e instruir las propuestas de modificación del texto de la Declaración.

Otras Atribuciones Artículo 4° - Compete además a la

Comisión para el adecuado desempeño de sus atribuciones y responsabilidades:

a) Investir a los miembros integrantes de la Coordinación Tripartita Pro tempore;

b) Establecer anualmente el calendario y la agenda de trabajo de sus reuniones;

c) Definir el calendario para la elaboración y presentación de las memorias anuales;

d) Organizar, cuando corresponda en coordinación con la Secretaría Administrativa del MERCOSUR, los servicios logísticos y administrativos a fin de lograr el cumplimiento de las competencias asignadas;

e) Aclarar las dudas relativas a la aplicación de su reglamento interno y los de las Comisiones Nacionales;

f) Revisar dichos reglamentos y someterlos al GMC;

g) Crear grupos de trabajo en su seno para la realización de tareas específicas y por tiempo determinado, que les sean encomendadas;

h) Definir y administrar los ingresos y egresos que le correspondan;

i) Definir las formas y mecanismos de canalización de los asuntos de su competencia que no estén previstos en este reglamento.

Coordinación

Artículo 5°- La Comisión funcionará

bajo la dirección de una Coordinación Tripartita rotativa, compuesta por los tres miembros titulares que representan a los respectivos sectores gubernamental, empleador y trabajador del Estado Parte en ejercicio de la Presidencia Pro tempore del MERCOSUR.

A cada miembro titular le corresponde un alterno.

Artículo 6° - Compete a la Coordinación de la Comisión:

a) Convocar, organizar y presidir las reuniones que se realicen durante el período de ejercicio de su mandato y cumplir con lo dispuesto en el Artículo 20 de este Reglamento;

b) Confeccionar la agenda de trabajo de las reuniones y someterla, conjuntamente con la documentación a considerar en el orden del día y con una anticipación de 30 días, a los miembros de la Comisión para sus comentarios. La agenda definitiva deberá quedar establecida con una antelación de 15 días a la fecha de la respectiva reunión;

c) Supervisar las actividades administrativas y organizar todos los aspectos necesarios para un correcto desarrollo de las reuniones;

d) Elaborar y canalizar al GMC y a la SAM las actas, informes, documentos o recomendaciones adoptados por la Comisión;

e) Desempeñar las demás funciones que le confiera expresamente la Comisión.

Derechos y Deberes de los Miembros

de la Comisión Artículo 7° - A los miembros de la

Comisión incumbe: a) Analizar las memorias anuales y demás

asuntos de competencia de la Comisión y pronunciarse sobre ellos;

b) Participar de las reuniones de la Comisión;

c) Integrar, cuando sean designados, la Coordinación de la Comisión;

d) Desempeñar otras actividades inherentes a las atribuciones de la Comisión.

74

Elaboración de las Memorias Artículo 8° - Corresponde a los Estados

Partes elaborar las Memorias Anuales, en consulta con las organizaciones más representativas de empleadores y trabajadores.

Las mismas deberán ser presentadas a la Comisión Nacional antes del 30 de junio de cada año y elevadas a la Comisión Regional y remitidas a las otras Comisiones Nacionales antes del 30 de julio de cada año.

Al elevar las Memorias Anuales a la Comisión deberán acompañarse de las consideraciones realizadas a las mismas por los otros sectores.

Artículo 9° - Las Memorias deberán informar:

a) Las alteraciones ocurridas en la legislación y en la práctica nacional relacionadas con los derechos establecidos en la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR;

b) Los avances realizados en la promoción de la Declaración y las dificultades enfrentadas en su aplicación.

En sus primeras Memorias, los Estados Partes deberán informar respecto a la situación legal, institucional y práctica en lo concerniente a los enunciados de la Declaración.

Artículo 10° - Las Memorias serán redactadas en la forma que indique la Comisión y deberán contener los datos que ésta solicite.

Examen de las Memorias

Artículo 11° - Las Memorias nacionales

serán examinadas, en forma preliminar, por la respectiva Comisión Nacional, la cual canalizará a la Comisión Regional el informe pertinente, según el calendario y la forma por ésta determinados.

Artículo 12° - Las Memorias serán examinadas por la Comisión Regional, conforme al calendario por ella establecido. A este fin podrá subdividirse el temario abarcado por la Declaración, con el objeto de tratar cada semestre una o más categorías de derechos o grupos de temas en forma rotativa.

Cada categoría o tema deberá ser examinado con la frecuencia que decida la Comisión.

En ocasión del examen de las Memorias Nacionales, junto con las opiniones de los sectores sociales, se procederá a informar las mismas y a evaluar la aplicación de los principios, derechos y compromisos contenidos en la Declaración, en relación con el tema de la reunión.

La Comisión elaborará un informe sobre los trabajos realizados, el cual será elevado al GMC para su consideración.

Planes, Programas de Acción y

Recomendaciones Artículo 13° - Para la formulación de

planes, programas de acción y recomendaciones tendientes a fomentar la aplicación y el cumplimiento de la Declaración, la Comisión considerará las propuestas de las Comisiones Nacionales y de otros organismos del MERCOSUR, emitiendo el informe pertinente sobre la cuestión, que será elevado al GMC.

Examen de Observaciones, Consultas y Dudas

Artículo 14° - La Comisión examinará,

observaciones, consultas y dudas sobre la aplicación e interpretación de la Declaración basándose en las opiniones emitidas por las Comisiones Nacionales, y presentará las consideraciones y aclaraciones que cada caso requiera.

Cuando no hubiera consenso en la Comisión Regional, se remitirá la cuestión a las Comisiones Nacionales para un nuevo tratamiento de los disensos de la primera discusión, lo que deberá hacerse con carácter prioritario.

Aplicación y Cumplimiento

de la Declaración Artículo 15° - La Comisión elaborará

análisis e informes sobre la aplicación y el cumplimiento de la Declaración, según lo dispone su Artículo 20 literal e), los que serán base informativa a los efectos de dar cumplimiento al Artículo 20 literal b) y Artículo 24 de la misma, los que elevará al GMC con las recomendaciones pertinentes.

75

Propuestas de Modificación Artículo 16° - La Comisión examinará

las propuestas de revisión de la Declaración, de conformidad con los términos del Artículo 24 de ésta y elevará al GMC su opinión debidamente fundamentada.

La Comisión adoptará el mismo procedimiento en las actualizaciones que se realicen posteriormente.

Reuniones

Artículo 17° - La Comisión celebrará dos

reuniones ordinarias por año, en los meses de abril y de octubre.

El quórum mínimo para realizar las reuniones será de siete integrantes de la Comisión, debiendo estar presentes dos representantes por cada sector.

Las reuniones extraordinarias se realizarán cuando así lo indique el GMC. Asimismo podrán ser solicitadas por una sección nacional o la mayoría absoluta de un sector, debiendo constar en la solicitud el tema de la convocatoria.

La Coordinación de la Comisión comunicará la solicitud a los demás miembros titulares en las siguientes 48 horas.

Para proceder a su convocatoria deberá contar con el consenso de siete miembros de la Comisión entre los cuales deberá haber un representante de cada sector .

El quórum mínimo para realizar la reunión será de siete integrantes de la Comisión, debiendo estar presentes dos representantes por cada sector.

Artículo 18º - Las reuniones de la Comisión estarán reservadas a los miembros titulares y alternos que la componen y a un máximo de dos asesores por miembro titular. Podrán concurrir a las reuniones invitados especiales para exponer temas de interés para la Comisión, siempre que haya consenso de todos los miembros.

Tendrán voz los miembros titulares y alternos que integran la Comisión.

Tendrán voto solamente los miembros titulares o los alternos cuando sustituyan a aquellos.

Consenso

Artículo 19º - La Comisión deberá

obtener 12 votos de consenso, a razón de un voto por Estado Parte y sector.

La Coordinación comunicará

inmediatamente de finalizada la reunión los asuntos adoptados a los miembros ausentes, que tendrán 15 días para presentar sus objeciones totales o parciales. No habiendo manifestación en ese plazo, la Comisión considerará el texto acordado en la reunión como adoptado por consenso de los tres sectores.

Los votos positivos y las abstenciones de todos los miembros se considerarán como consenso.

Actas

Artículo 20º - La Coordinación Tripartita

Pro tempore será responsable de la redacción de las actas y demás documentos indicados, en el literal d) del Artículo 6 de éste Reglamento, cuando así lo dispusiera esta Comisión. Estos instrumentos podrán contener las actividades realizadas, la evolución de la discusión, las posiciones presentadas y las conclusiones sobre los temas tratados, así como las decisiones adoptadas y las eventuales recomendaciones.

Idioma

Artículo 21º - Las actas e informes

emitidos por la Comisión serán redactados en el idioma del país en que se celebre la respectiva reunión.

Las recomendaciones deberán realizarse en forma bilingüe. Apoyo de la Secretaría Administrativa del MERCOSUR.

76

Artículo 22º - La Coordinación remitirá a la Secretaría Administrativa del MERCOSUR (SAM), para su registro y archivo, las memorias anuales de los Estados Parte, las Resoluciones del GMC referidas a las actividades de la Comisión, las actas e informes de la Comisión y de las Comisiones Nacionales que hayan sido elevados, así como

los demás documentos relacionados con las competencias y atribuciones de la Comisión.

La Coordinación podrá requerir a la

SAM, a través de la Presidencia Pro tempore del Grupo Mercado Común, el apoyo logístico y administrativo que requiera el cumplimiento de sus funciones.

Anexo IV

MERCOSUR/GMC/RES Nº 85/00

REGLAMENTO INTERNO DE LA COMISIÓN SOCIOLABORAL DEL MERCOSUR (COMISIÓNES NACIONALES)

VISTO: El Tratado de Asunción, el Protocolo de

Ouro Preto, la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR y la Resolución GMC Nº 15/99.

CONSIDERANDO: Que el Reglamento Interno de la

Comisión Sociolaboral del MERCOSUR/Sección Regional, aprobado por la Resolución GMC Nº 12/00, prevé la definición de Reglamento Interno para las Secciones Nacionales de dicha Comisión.

Que es necesario establecer criterios para el funcionamiento de las Secciones Nacionales de la Comisión Sociolaboral del MERCOSUR, así como para su relacionamiento con la Seción Regional de esa Comisión.

EL GRUPO MERCADO COMÚN RESUELVE: Artículo 1º - Aprobar el Reglamento

Interno de la Comisión Sociolaboral del MERCOSUR (Comisiones Nacionales).

XL GMC - Brasilia, 7/XII/00

REGLAMENTO INTERNO DE LA COMISIÓN SOCIOLABORAL DEL MERCOSUR (COMISIONES NACIONALES)

Naturaleza y Objeto Artículo 1º - Las Comisiones Nacionales

son organismos tripartitos, auxiliares de la Comisión Sociolaboral del MERCOSUR, con carácter promocional y no sancionador, cuyo objetivo es fomentar y acompañar la aplicación de la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR en el ámbito de sus respectivos países.

De conformidad con su Artículo 25, la Declaración y éste mecanismo de seguimiento solamente podrán ser invocados o utilizados para los fines en ellos previstos, estando vedada, en particular, su aplicación a cuestiones comerciales, económicas y financieras.

Composición

Artículo 2º - Las Comisiones Nacionales

están compuestas por los miembros que integran la Comisión Regional.

Las designaciones y modificaciones obedecerán a las normas contenidas en el

Artículo 2º del Reglamento de la Comisión Regional.

Atribuciones y Responsabilidades

Artículo 3º - Compete a las Comisiones

Nacionales desempeñar las atribuciones y responsabilidades establecidas en el Artículo 20, incisos a a f de la Declaración, en forma previa a los trabajos de la Comisión Regional y en el ámbito de sus respectivos países.

Otras Atribuciones

Artículo 4º - También es competencia de

cada Comisión Nacional, para el adecuado desempeño de sus atribuciones y responsabilidades:

a) Definir las formas y mecanismos de canalización de los asuntos de su competencia que no estén previstos en éste reglamento;

b) establecer el calendario y la agenda de trabajo de sus reuniones, en consonancia con las definiciones adoptadas por la Comisión Regional;

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c) recibir las memorias anuales y encaminarlas a la Comisión Regional y a las homólogas nacionales. En éste caso, se anexarán a ellas las consideraciones realizadas por los sectores sociales;

d) atender a las solicitudes de la Comisión Regional;

e) organizar y mantener los respectivos servicios logísticos y administrativos necesarios para el cumplimiento de sus competencias;

f) proponer a la Comisión Regional modificaciones para el mejoramiento del reglamento interno de las Comisiones Nacionales;

g) crear grupos de trabajo en su ámbito para la realización de tareas específicas o por tiempo determinado.

Coordinación

Artículo 5º - Cada Comisión Nacional

funcionará bajo la coordinación rotativa de uno de sus sectores, observando el mandato de seis meses.

Artículo 6º - Compete a cada Coordinación:

a) Convocar, organizar y presidir las reuniones de la Comisión Nacional;

b) confeccionar la agenda de trabajo de las reuniones y someterlas a los miembros de la Comisión Nacional, juntamente con la documentación a ser considerada en el orden del día, con la necesaria antecedencia;

c) supervisar las actividades logísticas y administrativas necesarias al funcionamiento de la Comisión Nacional;

d) coordinar la elaboración de actas, informes y otros documentos y encaminarlos a la Comisión Regional y a los demás sectores del respectivo país;

e) mantener la necesaria articulación con las coordinaciones de las demás Comisiones Nacionales y de la Comisión Regional;

f) desempeñar otras funciones que sean solicitadas por la Comisión Nacional. Derechos y Deberes de los Miembros de las

Comisiones Nacionales Artículo 7º - Incumbe a los miembros de

las Comisiones Nacionales:

a) Analizar los asuntos de competencia de las Comisiones Nacionales y pronunciarse sobre ellos;

b) participar de las reuniones de las Comisiones Nacionales;

c) desempeñar otras actividades inherentes a las atribuciones de las Comisiones Nacionales o que sean solicitadas por la Comisión Regional

Examen de las Memorias

Artículo 8º - Las Comisiones Nacionales

examinarán con carácter previo, las memorias anuales del respectivo Estado Parte, según el calendario y los criterios establecidos por la Comisión Regional, y encaminarán a ésta el informe pertinente.

Examen de Otros Asuntos

Artículo 9º - Las Comisiones Nacionales

examinarán, con carácter previo, los demás asuntos que forman parte de las atribuciones y responsabilidades de la Comisión Regional y elevarán a ésta los informes pertinentes, con indicación de los aspectos relevantes y sugerencias de tratamiento para dichos asuntos.

Reuniones

Artículo 10º - Cada Comisión Nacional

decidirá, según las realidades específicas del respectivo país, sobre el número y periodicidad de las reuniones exigidas para el cumplimiento de sus atribuciones y responsabilidades.

Consenso

Artículo 11º - Las Comisiones

Nacionales adoptarán sus actas, informes y otros documentos resultantes de su trabajo, con las respectivas conclusiones, recomendaciones y decisiones, por consenso de los tres sectores que las componen.

En caso de no obtenerse consenso, las Comisiones Nacionales elevarán el informe pertinente, con indicación de las distintas posiciones adoptadas sobre las memorias, a consideración de la Comisión Regional.

79

Otros temas tratados también serán elevados a la Comisión Regional con las distintas posiciones, si no hubiera consenso después de dos reuniones de discusión.

Actas e Informes

Artículo 12º - Después de cada reunión,

las Comisiones Nacionales redactarán en el idioma del respectivo país las actas, informes

y otros documentos sobre las actividades realizadas con las conclusiones y eventuales recomendaciones y decisiones, y los elevarán a la Comisión Regional.

Artículo 13º - Compete al sector

gubernamental organizar y mantener actualizados los archivos de todos los documentos relacionados con los trabajos de la respectiva Comisión Nacional.

Anexo V

ACUERDO MULTILATERAL DE SEGURIDAD SOCIAL DEL MERCADO COMUN DEL SUR (MERCOSUR)

Los Gobiernos de la República Argentina,

de la República Federativa del Brasil, de la República del Paraguay y de la República Oriental del Uruguay;

CONSIDERANDO el Tratado de Asunción del 26 de marzo de 1991 y el Protocolo de Ouro Preto del 17 de diciembre de 1994; y

DESEOSOS de establecer normas que regulen las relaciones de seguridad social entre los países integrantes del MERCOSUR;

Han decidido celebrar el presente Acuerdo Multilateral de Seguridad Social en los siguientes términos:

TITULO I

Disposiciones generales

Artículo 1º 1. Los términos y expresiones que se

enumeran a continuación tienen, para los efectos de la aplicación del Acuerdo, el siguiente significado:

a) "Estados Partes" designa a la República Argentina, a la República Federativa del Brasil, a la República del Paraguay y a la República Oriental del Uruguay, o cualquier otro Estado que se adhiera de acuerdo con lo previsto en el Artículo 19 del presente Acuerdo;

b) "Legislación", leyes, reglamentos y demás disposiciones sobre seguridad social vigentes en los territorios de los Estados Partes;

c) "Autoridad Competente", los titulares de los organismos gubernamentales que, conforme a la legislación interna de cada Estado Parte, tengan competencia sobre los regímenes de Seguridad Social;

d) "Organismo de Enlace", organismo de coordinación entre las instituciones que intervengan en la aplicación del Acuerdo;

e) "Entidades Gestoras", las instituciones competentes para otorgar las prestaciones amparadas por el Acuerdo;

f) "Trabajador", toda persona que, por realizar o haber realizado una actividad, está o estuvo sujeto a la legislación de uno o más de los Estados Partes;

g) "Período de seguro o cotización", todo período definido como tal por la legislación bajo la cual el trabajador esté acogido, así como cualquier período considerado por dicha legislación como equivalente a un período de seguro o cotización;

h) "Prestaciones pecuniarias", cualquier prestación en efectivo, renta, subsidio o indemnización previstos por las legislaciones y mencionados en el Acuerdo, incluído cualquier complemento, suplemento o revalorización;

i) "Prestaciones de salud", las destinadas a prevenir, conservar, restablecer la salud o rehabilitar profesionalmente al trabajador en los términos previstos por las respectivas legislaciones nacionales;

j) "Familiares y asimilados", personas definidas o admitidas como tales por las legislaciones mencionadas en el Acuerdo.

2. Los demás términos o expresiones utilizados en el Acuerdo tienen el significado que les atribuye la legislación aplicable.

3. Los Estados Partes designarán y comunicarán las Entidades Gestoras y Organismos de Enlace.

TITULO II Ambito de aplicación personal

Artículo 2º

1. Los derechos de Seguridad Social se

reconocerán a los trabajadores que presten o hayan prestados servicios en cualquiera de los Estados Partes reconociéndoles, así como a sus familiares y asimilados, los mismos derechos y estando sujetos a las mismas obligaciones que los nacionales de dichos Estados Partes con respecto a los específicamente mencionados en el presente Acuerdo.

81

2. El presente Acuerdo también será aplicado a los trabajadores de cualquier otra nacionalidad residentes en el territorio de uno de los Estados Partes siempre que presten o hayan prestado servicios en dichos Estados Partes.

TITULO III

Ambito de aplicación material

Artículo 3º 1. El presente Acuerdo será aplicado de

conformidad con la legislación de seguridad social referente a las prestaciones contributivas pecuniarias y de salud existentes en los Estados Partes, en la forma, condiciones y extensión aquí establecidas.

2. Cada Estado Parte concederá las prestaciones pecuniarias y de salud de acuerdo con su propia legislación.

3. Las normas sobre prescripción y caducidad vigentes en cada Estado Parte serán aplicadas a lo dispuesto en este Artículo.

TITULO IV

Determinación de la legislación aplicable

Artículo 4º El trabajador estará sometido a la

legislación del Estado Parte en cuyo territorio ejerza la actividad laboral.

Artículo 5º

El principio establecido en el Artículo 4

tiene las siguientes excepciones: 1.a) El trabajador de una empresa con

sede en uno de los Estados Partes que desempeñe tareas profesionales, de investigación, científicas, técnicas o de dirección, o actividades similares, y otras que pudieran ser definidas por la Comisión Multilateral Permanente prevista en el Artículo 16, Apartado 2 y que sea trasladado para prestar servicios en el territorio de otro Estado Parte, por un período limitado, continuará sujeto a la legislación del Estado Parte de origen hasta un plazo de doce meses, susceptible de ser prorrogado, con carácter excepcional, mediante previo y expreso consentimiento de la Autoridad Competente del otro Estado Parte;

1.b) El personal de vuelo de las empresas de transporte aéreo y el personal de tránsito de las empresas de transporte terrestre continuarán exclusivamente sujetos a la legislación del Estado Parte en cuyo territorio la respectiva empresa tenga su sede;

1.c) Los miembros de la tripulación de un buque de bandera de uno de los Estados Partes continuarán sujetos a la legislación del mismo Estado. Cualquier otro trabajador empleado en tareas de carga y descarga, reparación y vigilancia del buque en el puerto, estará sujeto a la legislación del Estado Parte bajo cuya jurisdicción se encuentre el buque.

2. Los miembros de las representaciones diplomáticas y consulares, organismos internacionales y demás funcionarios o empleados de esas representaciones serán regidos por las legislaciones, tratados y convenciones que les sean aplicables.

TITULO V Disposiciones sobre prestaciones de salud

Artículo 6º

1. Las prestaciones de salud serán

otorgadas al trabajador trasladado temporalmente al territorio de otro Estado Parte así como a sus familiares y asimilados, siempre que la Entidad Gestora del Estado de origen autorice su otorgamiento.

2. Los costes que se originen de acuerdo con lo previsto en el Apartado anterior, correrán a cargo de la Entidad Gestora que haya autorizado la prestación.

TITULO VI

Totalización de períodos de seguro o cotización

Artículo 7º

1. Los períodos de seguro o cotización

cumplidos en los territorios de los Estados Partes serán considerados, para la concesión de las prestaciones por vejez, edad avanzada, invalidez o muerte, en la forma y en las condiciones establecidas en el Reglamento Administrativo. Dicho Reglamento Administrativo establecerá también los mecanismos de pago a prorrata de las prestaciones.

82

2. El Estado Parte en donde el trabajador haya cotizado durante un período inferior a doce meses podrá no reconocer prestación alguna, con independencia de que dicho período sea computado por los demás Estados Partes.

3. En el supuesto que el trabajador o sus familiares y asimilados no tuvieran reunido el derecho a las prestaciones de acuerdo a las disposiciones del Apartado 1, serán también computables los servicios prestados en otro Estado que hubiera celebrado convenios bilaterales o multilaterales de seguridad social con cualquiera de los Estados Partes.

4. Si solo uno de los Estados Partes hubiera concluído un convenio de seguridad social con otro país, a los fines de la aplicación del Apartado 3, será necesario que dicho Estado Parte asuma como propio el período de seguro o cotización cumplido en este tercer país.

Artículo 8º

Los períodos de seguro o cotización

cumplidos antes de la vigencia del presente Acuerdo serán considerados en el caso de que el trabajador tenga períodos de seguro o cotización posteriores a esa fecha, siempre que aquéllos no hubieran sido utilizados anteriormente en la concesión de prestaciones pecuniarias en otro país.

TITULO VII Disposiciones aplicables a regímenes

de jubilaciones y pensiones de capitalización individual

Artículo 9º

1. El presente Acuerdo será aplicable,

también, a los trabajadores afiliados a un régimen de jubilaciones y pensiones de capitalización individual, establecido por alguno de los Estados Partes para la obtención de las prestaciones por vejez, edad avanzada, invalidez o muerte.

2. Los Estados Partes y los que se adhieran en el futuro al presente Acuerdo que posean regímenes de jubilaciones y pensiones de capitalización individual, podrán establecer

mecanismos de transferencia de fondos a los fines de la obtención de las prestaciones por vejez, edad avanzada, invalidez o muerte. Dichas transferencias se efectuarán en oportunidad en que el interesado acredite derecho a la obtención de las prestaciones respectivas. La información a los afiliados deberá proporcionarse de acuerdo con la legislación de cada uno de los Estados Partes.

3. Las administradoras de fondos o las empresas aseguradoras deberán dar cumplimiento a los mecanismos previstos en este Acuerdo.

TITULO VIII

Cooperación administrativa

Artículo 10º Los exámenes médico-periciales

solicitados por la Entidad Gestora de un Estado Contratante, para fines de evaluación de la incapacidad temporal o permanente de los trabajadores o de sus familiares o asimilados que se encuentren en el territorio de otro Estado Parte, serán realizados por la Entidad Gestora de éste último y correrán por cuenta de la Entidad Gestora que lo solicite.

TITULO IX

Disposiciones finales

Artículo 11º 1. Las Entidades Gestoras de los Estados

Partes pagarán las prestaciones pecuniarias en moneda de su propio país.

2. Las Entidades Gestoras de los Estados Partes establecerán mecanismos de transferencia de fondos para el pago de las prestaciones pecuniarias del trabajador o de sus familiares o asimilados que residan en el territorio de otro Estado Parte.

Artículo 12º

Las prestaciones pecuniarias concedidas

de acuerdo con el régimen de uno o de otro Estado Parte no serán objeto de reducción, suspensión o extinción, exclusivamente por el hecho de que el trabajador o sus familiares o asimilados residan en otro Estado Parte.

83

Artículo 13º 1. Los documentos que se requieran para

los fines del presente Acuerdo no necesitarán traducción oficial, visado o legalización de autoridades diplomáticas, consulares y de registro público, siempre que se hayan tramitado con la intervención de una Entidad Gestora u Organismo de Enlace.

2. La correspondencia entre las Autoridades Competentes, Organismos de Enlace y Entidades Gestoras de los Estados Partes será redactada en el respectivo idioma oficial del Estado emisor.

Artículo 14º Las solicitudes y documentos presentados

ante las Autoridades Competentes o las Entidades Gestoras de cualquier Estado Parte donde el interesado acredite períodos de seguro o cotización o tenga su residencia, surtirán efecto como si se hubieran presentado ante las Autoridades o Entidades Gestoras correspondientes del otro Estado Parte.

Artículo 15º Los recursos que corresponda interponer

ante una Autoridad Competente o Entidad Gestora de cualquier Estado Parte donde el interesado acredite períodos de seguro o cotización o tenga su residencia, se tendrán por interpuestos en tiempo hábil, aún cuando se presenten ante la correspondiente institución del otro Estado Parte, siempre que su presentación se efectúe dentro del plazo establecido por la legislación del Estado Parte ante el cual deban sustanciarse los recursos.

Artículo 16º

1. El presente Acuerdo será aplicado de

conformidad con las disposiciones del Reglamento Administrativo.

2. Las Autoridades Competentes instituirán una Comisión Multilateral Permanente, que resolverá por consenso. Cada Representación estará integrada por hasta tres miembros de cada Estado Parte. La Comisión tendrá las siguientes funciones:

a) Verificar la aplicación del Acuerdo, del Reglamento Administrativo y demás instrumentos complementarios;

b) asesorar a las Autoridades Competentes;

c) proyectar las eventuales modificaciones, ampliaciones y normas complementarias;

d) mantener negociaciones directas, por un plazo de seis meses, a fin de resolver las eventuales divergencias sobre la interpretación o aplicación del Acuerdo. Vencido el término anterior sin que se hayan resuelto las diferencias, cualquiera de los Estados Partes podrá recurrir al sistema de solución de controversias vigente entre los Estados Partes del Tratado de Asunción.

3. La Comisión Multilateral Permanente se reunirá una vez por año, alternadamente en cada uno de los Estados Partes, o cuando lo solicite uno de ellos.

4. Las Autoridades Competentes podrán delegar la elaboración del Reglamento Administrativo y demás instrumentos complementarios a la Comisión Multilateral Permanente.

Artículo 17º

1. El presente Acuerdo está sujeto a

ratificación y entrará en vigor a partir del primer día del mes siguiente a la fecha del depósito del último instrumento de ratificación.

2. El presente Acuerdo y sus instrumentos de ratificación serán depositados ante el Gobierno de la República del Paraguay, el cual notificará a los Gobiernos de los demás Estados Partes la fecha del depósito de los instrumentos de ratificación y de la entrada en vigor del presente Acuerdo. 3. El Gobierno de la República del Paraguay enviará copia autenticada del presente Acuerdo a los Gobiernos de los demás Estados Partes.

4. A partir de la entrada en vigor de este Acuerdo quedarán derogados los Convenios Bilaterales de Seguridad Social o de Previsión Social celebrados entre los Estados Partes. La entrada en vigor del presente Acuerdo no significará, en ningún caso, la pérdida de derechos adquiridos al amparo de los Convenios Bilaterales mencionados.

84

Artículo 18º 1. El presente Acuerdo tendrá duración

indefinida. 2. El Estado Parte que desee

desvincularse del presente Acuerdo podrá denunciarlo en cualquier momento por la vía diplomática, notificando tal circunstancia al depositario, quién lo comunicará a los demás Estados Partes. En este caso no quedarán afectados los derechos adquiridos en virtud de este Acuerdo.

3. Los Estados Partes reglamentarán, de común acuerdo, las situaciones consecuentes de la denuncia al presente Acuerdo.

4. Dicha denuncia tendrá efecto seis meses después de la fecha de su notificación.

Artículo 19º El presente Acuerdo estará abierto a la

adhesión, mediante negociación, de aquellos Estados que en el futuro adhieran al Tratado de Asunción.

Hecho en Montevideo, a los catorce días

del mes de diciembre de 1997, en un original, en los idiomas portugués y español, siendo ambos textos igualmente auténticos.

REGLAMENTO ADMINlSTRATlVO PARA LA APLICACION DEL ACUERDO MULTILATERAL DE SEGURIDAD SOCIAL

DEL MERCADO COMUN DEL SUR Los Gobiernos de la República Argentina,

de la República Federativa del Brasil, de la República del Paraguay y de la República Oriental del Uruguay.

En cumplimiento a lo dispuesto en el Artículo 16 del Acuerdo Multilateral de Seguridad Social, establecen el siguiente Reglamento Administrativo:

TITULO I

Disposiciones generales

Artículo 1º Para la aplicación del presente

Reglamento Administrativo: 1. El término "Acuerdo" designa el

Acuerdo Multilateral de Seguridad Social entre la República Argentina, la República Federativa del Brasil, la República del Paraguay y la República Oriental del Uruguay o cualquier otro Estado que se adhiera.

2. El término "Reglamento Administrativo" designa el presente Reglamento Administrativo.

3. Los términos y expresiones definidos en el Artículo 1 del Acuerdo tienen el mismo significado en el presente Reglamento Administrativo.

4. Los plazos mencionados en el presente Reglamento Administrativo se contarán, salvo

expresa mención en contrario en días corridos. En caso de vencer en día inhábil se prorrogarán hasta el día hábil siguiente.

Artículo 2º

1. Son Autoridades Competentes los

titulares: En Argentina, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y del Ministerio de Salud y Acción Social; en Brasil, del Ministerio de la Previsión y Asistencia Social y del Ministerio de la Salud; en Paraguay, del Ministerio de Justicia y Trabajo y del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social; y en Uruguay, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

2. Son Entidades Gestoras: En Argentina: La Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), las Cajas o Institutos Municipales o Provinciales de Previsión, la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones y las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones, en lo que respecta a los regímenes que amparan las contingencias de vejez, invalidez y muerte, basados en el sistema de reparto o en el sistema de capitalización individual, y la Administración Nacional de Seguros de Salud (ANSSAL), en lo que respecta a las prestaciones de salud; y la Administración Nacional del Seguro de Salud

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(ANSSAL); en Brasil, el Instituto Nacional del Seguro Social (INSS) y el Ministerio de la Salud; en Paraguay, el Instituto de Previsión Social (IPS); y en Uruguay, el Banco de Previsión Social (BPS).

3. Son Organismos de Enlace: En Argentina, la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) y la Administración Nacional del Seguro de Salud (ANSSAL); en Brasil, el Instituto Nacional del Seguro Social (INSS) y el Ministerio de la Salud; en Paraguay, el Instituto de Previsión Social (IPS); y en Uruguay, el Banco de Previsión Social (BPS).

4. Los Organismos de Enlace establecidos en el Apartado 3 de este Artículo tendrán por objetivo facilitar la aplicación del Acuerdo y adoptar las medidas necesarias para lograr su máxima agilización y simplificación administrativas.

TITULO II Disposiciones sobre el desplazamiento

temporal de trabajadores

Artículo 3º 1. En los casos previstos en el numeral

"1.a)" del Artículo 5 del Acuerdo, el Organismo de Enlace expedirá, a solicitud de la empresa del Estado de origen del trabajador que sea trasladado temporalmente para prestar servicios en el territorio de otro Estado, un certificado en el cual conste que el trabajador permanece sujeto a la legislación del Estado de origen, indicando los familiares y asimilados que los acompañen en este traslado. Copia de dicho certificado deberá ser entregada al trabajador.

2. La empresa que trasladó temporalmente al trabajador comunicará, en su caso, al Organismo de Enlace del Estado que expidió el certificado el cese en la actividad prevista en la situación anterior.

3. A los efectos establecidos en el numeral "1.a)" del Artículo 5 del Acuerdo, la empresa deberá presentar la solicitud de prórroga ante la Entidad Gestora del Estado de origen La Entidad Gestora del Estado de origen expedirá el certificado de prórroga correspondiente, mediante consulta previa y expreso consentimiento de la Entidad Gestora del otro Estado.

4. La empresa presentará las solicitudes a que se refieren los Apartados 1 y 3 con treinta días de antelación mínima de la ocurrencia del hecho generador. En caso contrario, el trabajador quedará automáticamente sujeto, a partir del inicio de la actividad o de la fecha de expiración del plazo autorizado, a la legislación del Estado en cuyo territorio continúe desarrollando sus actividades.

TITULO III

Disposiciones sobre las prestaciones de salud

Artículo 4º

El trabajador trasladado temporalmente

en los términos del numeral "1.a)" del Artículo 5 del Acuerdo, o sus familiares y asimilados, para que puedan obtener las prestaciones de salud durante el período de permanencia en el Estado Parte en que se encuentren, deberán presentar al Organismo de Enlace el certificado aludido en Apartado 1 ó 3 del Artículo anterior.

Artículo 5º

El trabajador o sus familiares y

asimilados que necesiten asistencia médica de urgencia deberán presentar a la Entidad Gestora del Estado en que se encuentren el certificado expedido por el Estado de origen.

TITULO IV

Totalización de períodos de seguro o cotización

Artículo 6º

1. De acuerdo con lo previsto en el

Artículo 7 del Acuerdo, los períodos de seguro o cotización cumplidos en el territorio de los Estados Partes serán considerados para la concesión de las prestaciones contributivas por vejez, edad avanzada, invalidez o muerte, observadas las siguientes reglas:

a) Cada Estado Parte considerará los períodos cumplidos y certificados por el otro Estado, siempre que no se superpongan, como períodos de seguro o cotización, conforme su propia legislación;

b) Los períodos de seguro o cotización cumplidos antes del inicio de la vigencia del

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Convenio serán considerados sólo cuando el trabajador tenga períodos de trabajo a cumplir a partir de esa fecha;

c) El período cumplido en un Estado Parte, bajo un régimen de seguro voluntario, solamente será considerado cuando no sea simultáneo con un período de seguro o cotización obligatorio cumplido en otro Estado.

2. En el supuesto de que la aplicación del Apartado 2 del Artículo 7 del Acuerdo viniera a exonerar de sus obligaciones a todas las Entidades Gestoras Competentes de los Estados Partes afectados, las prestaciones serán concedidas al amparo, exclusivamente, del último de los Estados Partes en donde el trabajador reúna las condiciones exigidas por su legislación, previa totalización de todos los períodos de seguro o cotización cumplidos por el trabajador en todos los Estados Partes.

Artículo 7º

Las prestaciones a las que los

trabajadores, sus familiares y asimilados tengan derecho, al amparo de la legislación de cada uno de los Estados Partes, se ajustarán a las siguientes normas:

1. Cuando se reúnan las condiciones requeridas por la legislación de un Estado Parte para tener derecho a las prestaciones sin que sea necesario recurrir a la totalización de períodos prevista en el Título VI del Acuerdo, la Entidad Gestora concederá la prestación en virtud únicamente a lo previsto en la legislación nacional que aplique, sin perjuicio de la totalización que puede solicitar el beneficiario.

2. Cuando el derecho a las prestaciones no nazca únicamente en base a los períodos de seguro o cotización cumplidos en el Estado Parte de que se trate, la concesión de la prestación deberá hacerse teniendo en cuenta la totalización de los períodos de seguro o cotización cumplidos en los otros Estados Partes.

3. En caso de aplicación del Apartado precedente, la Entidad Gestora determinará, en primer lugar, el importe de la prestación a que el interesado o sus familiares y asimilados tendrían derecho como si los períodos totalizados se hubieran cumplido bajo su propia legislación, y a continuación fijará el importe de la prestación en proporción a los

períodos cumplidos exclusivamente bajo dicha legislación.

TITULO V

Presentación de solicitudes

Artículo 8º 1. Para obtener la concesión de las

prestaciones de acuerdo con lo establecido en el Artículo 7 precedente, los trabajadores o sus familiares y asimilados deberán presentar una solicitud, en formulario especial, en el Organismo de Enlace del Estado en que residan.

2. Los trabajadores o sus familiares y asimilados, residentes en el territorio de otro Estado, deberán dirigirse al Organismo de Enlace del Estado Parte bajo cuya legislación el trabajador se encontraba asegurado en el último período de seguro o cotización.

3. Sin perjuicio de lo establecido en el Apartado 1, las solicitudes dirigidas a las Autoridades Competentes o Entidades Gestoras de cualquier Estado Parte donde el interesado acredite períodos de seguro o cotización o tenga su residencia producirán los mismos efectos como si hubieran sido entregados al Organismo de Enlace previsto en los Apartados precedentes. Las Autoridades Competentes o Entidades Gestoras receptoras serán obligadas a enviarlas, sin demora, al Organismo de Enlace competente, informando las fechas en que las solicitudes fueron presentadas.

Artículo 9º

1. Para el trámite de las solicitudes de las

prestaciones pecuniarias, los Organismos de Enlace utilizarán un formulario especial en el cual serán consignados, entre otros, los datos de afiliación del trabajador, o en su caso, de sus familiares y asimilados conjuntamente con la relación y el resumen de los períodos de seguro o cotización cumplidos por el trabajador en los Estados Partes.

2. El Organismo de Enlace del Estado donde se solicita la prestación evaluará, si fuera el caso, la incapacidad temporal o permanente, emitiendo el certificado correspondiente, que acompañará los exámenes médico-periciales del trabajador, o en su caso, de sus familiares y asimilados.

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3. Los dictámenes médico-periciales del trabajador consignarán, entre otros datos, si la incapacidad temporal o invalidez son consecuencia de accidente del trabajo o enfermedad profesional e indicarán la necesidad de rehabilitación profesional.

4. El Organismo de Enlace del otro Estado se pronunciará sobre la solicitud, de conformidad con su respectiva legislación, considerando los antecedentes médico-periciales practicados.

5. El Organismo de Enlace del Estado donde se solicita la prestación remitirá los formularios establecidos al Organismo de Enlace del otro Estado.

Artículo 10º

1. El Organismo de Enlace del otro

Estado completará los formularios recibidos con las siguientes indicaciones:

a) Períodos de seguro o cotización acreditados al trabajador bajo su propia legislación. b) el importe de la prestación otorgada de acuerdo con lo previsto en el Apartado 3 del Artículo 7 del presente Reglamento Administrativo.

2. El Organismo de Enlace señalado en el Apartado anterior remitirá los formularios debidamente completados al Organismo de Enlace del Estado donde el trabajador solicitó la prestación.

Artículo 11º

1. La resolución sobre la prestación

solicitada por el trabajador o sus familiares y asimilados será notificada por la Entidad Gestora de cada Estado Parte al domicilio de

aquéllos, por medio del respectivo Organismo de Enlace.

2. Una copia de la resolución será notificada al Organismo de Enlace del otro Estado.

TITULO VI

Disposiciones finales

Artículo 12º Las Entidades Gestoras y los Organismos

de Enlace de los Estados Partes deberán controlar la autenticidad de los documentos presentados por el trabajador o sus familiares y asimilados.

Artículo 13º

La Comisión Multilateral Permanente

establecerá y aprobará los formularios de enlace necesarios para la aplicación del Acuerdo y del Reglamento Administrativo. Dichos formularios de enlace deberán ser utilizados por las Entidades Gestoras y Organismos de Enlace para comunicarse entre si.

Artículo 14º

El presente Reglamento Administrativo

tendrá la misma duración del Acuerdo. El presente Acuerdo será depositado ante

el Gobierno de la República del Paraguay, el cual enviará copia autenticada del mismo a los Gobiernos de los demás Estados Partes.

Hecho en. Montevideo, a los catorce días del mes de diciembre de 1997, en un original, en los idiomas portugués y español, siendo ambos igualmente auténticos.

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ANEXOS Actas de la Comisión Sociolaboral del Mercosur. Actas del SGT Nº 10 y sus respectivas comisiones. Acuerdo Multilateral de Seguridad Social y Reglamento Administrativo de Aplicación. Anexos de Actas y propuestas de trabajo presentadas por Gobiernos y Sectores Sociales dentro del ámbito del SGT Nº 10 y la CSL.

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Decisiones del CMC. Declaración Sociolaboral del Mercosur. Declaraciones de los Presidentes de Ushuaia y Buenos Aires. Recomendaciones de la Comisión Parlamentaria Conjunta.

Recomendaciones del Foro Consultivo Económico y Social. Recomendaciones del SGT Nº 10. Reglamento regional y nacional de la Comisión Sociolaboral del Mercosur. Resoluciones del GMC. Tratados de Asunción y Ouro Preto.

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Capítulo IV

PRESENTACION ANALITICA DEL ACUERDO DE COOPERACION LABORAL DE AMERICA DEL NORTE (ACLAN)

Pierre Verge*

Resumen Ejecutivo En términos históricos, la adopción de

acuerdos de cooperación, uno en materia de medio ambiente y el otro relativo al trabajo, debería atenuar ciertas resistencias, especialmente en los medios norteamericanos interesados, en relación con el proyecto del TLCAN y favorecer así el establecimiento de una zona de libre comercio que abarque a la vez México, los Estados Unidos y Canadá, el 1° de enero de 1994.

Al interior de dicha zona existía una clara

preeminencia económica de los Estados Unidos hacia el cual se concentraban los intercambios comerciales de los demás socios, así como disparidades socioeconómicas bien conocidas. Cada uno de estos países aportaba modalidades evolucionadas de regulación del trabajo, derivadas de una tradición nacional propia. El telón de fondo era o bien civilista o de derecho consuetudinario. Disparidades constitucionales hacían que la competencia legislativa en materia del trabajo no fuera centralizada al mismo nivel en Canadá que en los otros dos países ni que el efecto de los tratados internacionales se hiciera sentir ahí en forma tan directa como en éstos. El Acuerdo de cooperación laboral en América del Norte (ACLAN) aceptaba estos sistemas nacionales de regulación del trabajo con sus particularidades respectivas, no cuestionaba las ventajas comparativas que podían derivarse de ellos, se jugaba por su aplicación efectiva y su desarrollo en función del aporte esperado del libre comercio trinacional. No garantizaba, como tampoco lo hacía el TLCAN, por lo demás, la movilidad transfronteriza de los asalariados.

El ACLAN enuncia de hecho una voluntad general de cooperación entre las Partes, de modo que “las posibilidades económicas abiertas por el TLCAN se traduzcan especialmente en el desarrollo de los recursos humanos y el mejoramiento de las condiciones de trabajo y nivel de vida en su territorio respectivo”. La protección de los derechos fundamentales de los trabajadores se presenta ahí como un elemento de la economía de alta productividad, meta de dichas Partes. Es en esta perspectiva que se insertan dos compromisos esenciales de los signatarios: Esforzarse constantemente por mejorar su legislación laboral, ver modo de que “garantice normas de trabajo elevadas, en relación con puestos de trabajo de altos coeficientes de calidad y productividad”(Art. 2) y, por otra parte, que promueva su cumplimiento y asegure su eficaz aplicación” (Art. 3), todo ello dentro del respeto por su autonomía legislativa y jurisdiccional. La base de la legislación laboral contemplada es relativamente completa y responde en su conjunto a once Principios relativos al trabajo, enunciados en el Acuerdo+. El ACLAN se presenta como un convenio entre los gobiernos de los tres países en consideración: El enfoque es trinacional y no supranacional. En lo que se refiere al contenido normativo, no emite por sí mismo reglas propias, como no sea el enunciado de principios fundamentales del funcionamiento de instancias jurisdiccionales y administrativas y definiciones más bien lacónicas de los once Principios del trabajo: No establece marco de representación colectiva y negociación colectiva a escala trinacional. Simplemente toma nota de los diferentes sistemas de legislación laboral de los países signatarios.

______________________________ *Doctor en Derecho, profesor titular de Derecho del Trabajo de la Facultad de Derecho de la Universidad Laval. Es miembro del Colegio de Abogados de Quebec, del Colegio de Abogados Canadiense, de la Asociación Canadiense de Relaciones Industriales y la Sociedad Internacional del Derecho Laboral y de la Seguridad Social. Miembro de la Sociedad Real del Canadá.

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Otro tanto ocurre en el plano institucional donde no prevé jurisdicción permanente e independiente de las Partes para velar por el cumplimiento de sus obligaciones. Por otra parte, tal como lo dice su nombre, se trata de un acuerdo de cooperación: Es así como diversas disposiciones apelan, a diferentes niveles, a la consulta entre las Partes, incluso si el instrumento da lugar, pero sólo en ciertos casos, a repercusiones comerciales en caso de no-cumplimiento. Finalmente, en tanto complemento del TLCAN, el Acuerdo demuestra un vínculo con el comercio internacional en el transcurso del ejercicio de ciertos recursos en él contemplados.

El informe, después de presentar una vista de conjunto del contenido del ACLAN, analiza en forma detallada sus principales aspectos: - Instituciones establecidas, dentro de las cuales una comisión trinacional encargada del buen desarrollo del Acuerdo y especialmente de favorecer las actividades cooperativas entre las Partes y, en cada país, la Oficina Administrativa Nacional (OAN), punto de contacto tanto con la Comisión como con las otras OAN; - Presentación y examen de las comunicaciones del público a las diferentes OAN, respecto de materias relativas a la legislación laboral de uno u otro país, según un procedimiento propio de cada OAN; - Consultas ministeriales que pueden referirse a todas las materias derivadas de dicho Acuerdo (hasta el momento no se han producido sino después del examen de distintas comunicaciones del público) así como la intervención (que no se ha aplicado) de los Comités de Evaluación de Expertos (CEE), si esas consultas son infructuosas, tratándose de prácticas sistemáticas de una Parte en relación con uno u otro de los Principios laborales, con exclusión de aquellos relativos a los derechos de asociación, de negociación colectiva y de huelga siempre que la materia se relacione con el comercio entre las Partes: - La intervención de naturaleza arbitral destinada a asegurar la solución de un diferendo si dicha cuestión se refiere a la salud y seguridad en el trabajo, al trabajo infantil o al salario mínimo no ha podido ser resuelta, incluso después de varias etapas de conciliación, así como el recurso de carácter comercial (o pecuniaria, en el caso de Canadá)

aplicable ante falta de la Parte en cuestión para dar curso a esta intervención arbitral; - Las actividades de cooperación e investigación realizadas desde la puesta en vigencia del Acuerdo, tanto bajo los auspicios de las OAN como de la Comisión; - La naturaleza de los incumplimientos constatados de las Partes, respecto a su legislación laboral y a su aplicación, posterior al examen de una veintena de consultas del público por parte de las OAN, así como la de las medidas adoptadas tras consultas ministeriales tendientes a corregir dichas deficiencias.

Luego el texto sitúa el ACLAN en relación con los demás compromisos internacionales de las Partes relativos al trabajo (convenios bilaterales; sistemas de la ONU, OIT, OEA) incluyendo las modalidades de control de su ejecución.

De los anteriores elementos, el texto

propone finalmente una tentativa de evaluación del aporte de ACLAN y su aplicación.

El carácter positivo del Acuerdo se desprende especialmente de las siguientes consideraciones: - El ACLAN abarca una base más bien completa de normas laborales expresadas en los once Principios del trabajo: - El Acuerdo establece un derecho de fiscalización de cada una de las Partes sobre el respeto de las otras dos por sus obligaciones relativas a su propia legislación laboral. Esta intervención externa que se ha manifestado en el examen de las comunicaciones por las OAN y las consultas ministeriales, no existiría de otra manera; - El Acuerdo favorece la consulta y la cooperación entre las tres Administraciones del trabajo, enmarcándolas hasta el nivel ministerial; - La presentación de las comunicaciones del público no está obstaculizada en forma indebida por restricciones relativas a la identidad de su autor u objeto; estas comunicaciones pueden en realidad referirse a toda materia relativa a la legislación laboral de una de las Partes; - El examen de las comunicaciones del público por las OAN ha permitido identificar públicamente hasta la fecha los puntos neurálgicos dominantes de la aplicación de las

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legislaciones nacionales del trabajo en cuestión; - La intervención de las OAN así como las consultas ministeriales derivadas de estas comunicaciones del público, han permitido establecer un conocimiento compartido por las tres Partes de las realidades del trabajo y de sus modalidades de regulación en cada uno de los países; - Igualmente, en algunos de los casos mencionados en el texto, las OAN han estado en forma más inmediata al origen de algunas correcciones realizadas a estas deficiencias específicas; - El Acuerdo ha suscitado actividades trinacionales de formación, especialmente en materias de salud y seguridad en el trabajo y ha llevado a programas de investigación que establecen una base de comparación de las tres realidades nacionales, tanto en el plano socioeconómico como respecto al derecho laboral.

Por otra parte, cabe señalar las siguientes reservas: - La ausencia de toda mención de la normativa internacional del trabajo en el ACLAN priva al Acuerdo de puntos de referencia reconocidos en lo que se refiere a la obligación de las Partes de procurar mejorar su propia legislación laboral, como está dispuesto en el Artículo 2 y permite que subsista una situación de desigualdad entre ellas en cuanto al alcance de dicha normativa en su respectivo derecho interno; - En el plano de procedimiento, la ausencia de un órgano permanente de control, independiente de las Partes, conduce a una deficiencia en términos de examen periódico del cumplimiento por cada una de las Partes de dicha obligación; tales modalidades de control regular son sin embargo, características de los grandes instrumentos internacionales relativos al trabajo; - La disparidad de los procedimientos nacionales de examen de las comunicaciones del público expresa por cierto, otras tantas tradiciones administrativas y jurisdiccionales; conduce, a la vez, a un tratamiento diferenciado de las comunicaciones: Un examen real de la situación precisa, en el momento en que se origina la comunicación a los Estados Unidos y a Canadá; examen más general de la materia según el enfoque mexicano. Un examen de las comunicaciones

por un mismo organismo, como en el caso de materias ambientales, o a falta de ello, un procedimiento común de examen eliminaría la dificultad; - La reiteración de conclusiones ministeriales semejantes, derivadas de comunicaciones del público que conducen a constataciones sucesivas de faltas de la misma naturaleza por la misma Parte, a la larga implica el riesgo de crear un cierto escepticismo en los medios laborales interesados; en casos en que fuera posible, el remitirse a un CEE permitiría – lo que no ha sido el caso hasta ahora- introducir una visión externa a la de las Partes sobre la situación; - La exclusión de los Principios relativos a los derechos de asociación, de negociación y de huelga del área de intervención de las CEE (y de las modalidades de solución de diferendos) sigue siendo injustificada, incluso injustificable, tomando en cuenta que estos temas han sido los más cuestionados en las comunicaciones examinadas y considerando además que, fuera del valor intrínseco de los derechos en cuestión, de hecho estos derechos contribuyen fuertemente a asegurar la aplicación general de la legislación laboral nacional; - La exclusión de todas las demás normas técnicas de las modalidades de solución de diferendos – salvo las relativas a la salud y seguridad en el trabajo, al trabajo infantil y al salario mínimo- tampoco se explica en la perspectiva de la protección de los derechos de los asalariados, e incluso en ciertos casos, en la del libre comercio trinacional; - La exigencia de que la cuestión sometida ante un CEE (así como ante un comité especial arbitral) se refiera al comercio transnacional, traduce la ambigüedad del Acuerdo respecto de la protección de los derechos de los asalariados; - El recurso, en última instancia, a modalidades de ejecución de las obligaciones con incidencias comerciales (o monetarias, en el caso de Canadá) plantea la cuestión de su compatibilidad con la naturaleza de un acuerdo de cooperación en materia del trabajo, así como la de su eficacia, suponiendo que algún día haya que acudir a él.

Por todas estas razones, como instrumento de protección y desarrollo de los derechos laborales inherentes a “una economía norteamericana basada en la alta competencia

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y fuerte productividad”, según sus propios términos, el aporte del ACLAN puede ser considerado a la vez positivo e innovador, pero incompleto o inadecuado en ciertos aspectos.

La presente exposición está orientada en primer lugar a dar una visión de conjunto del contenido del ACLAN, así como de la actividad que ha generado desde su entrada en vigencia, el 1° de enero de 1994, para captar bien el sentido de los compromisos e instituciones que ha creado. Este conocimiento debería permitir de aquí en adelante una cierta evaluación del logro de los objetivos perseguidos por los tres países signatarios, es decir México, los Estados Unidos y Canadá. En muchos aspectos, sus características originales, en relación con el conjunto de los instrumentos internacionales relativos al trabajo, nos permiten preguntarnos, esta vez a título de hipótesis ¿ habrá posibilidad de que se extiendan en el futuro dentro de un conjunto que corresponda a un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA)?

La introducción del texto, en su primera sección, tiene por objeto aportar una visión general del Acuerdo y de situarlo definitivamente. Esta presentación general permitirá después examinar, esta vez de manera detallada, distintos aspectos del funcionamiento del ACLAN (Sección II) A continuación vienen secciones orientadas a evaluar en profundidad el alcance de este instrumento: ¿Ha permitido hasta la fecha alcanzar los objetivos manifestados por los Estados signatarios y asegurar eficazmente el cumplimiento de sus compromisos (Sección III)? ¿Cómo se inserta en el contexto de los demás compromisos internacionales relativos al trabajo, vinculantes para sus signatarios (Sección IV)? Finalmente, a título de conclusión, una tentativa de síntesis crítica como tal, en cuanto al aporte del régimen del ACLAN a los distintos medios de trabajo norteamericanos, en términos prospectivos esta vez, relativa al interés que pudiera tener este tipo de convenio plurinacional en materia de trabajo frente al conjunto más amplio que podría representar un eventual ALCA (Punto Nº 5).

1. Introducción: Visión de conjunto del ACLAN1 La apreciación general del ACLAN nos

lleva a examinar, sucesivamente, tanto su contexto histórico, socioeconómico y jurídico(A), a resumir brevemente su contenido (B), y a tratar de calificar su naturaleza (C).

a) El contexto

El Acuerdo de cooperación laboral de

América del Norte (ACLAN) vio la luz a raíz del establecimiento, con fecha 1º de Enero de 1994, de una zona de libre comercio comercial que unió a México, los Estados Unidos de Norteamérica y Canadá, el TLCAN, factor de acercamiento de tres países muy diferentes en los planos socioeconómico y jurídico.

Contexto histórico inmediato del ACLAN. Canadá y los Estados Unidos ya estaban vinculados por un acuerdo de libre comercio firmado en 1987, que había entrado en vigor el 1º de Enero de 1989.2 En Agosto de 1992, los Presidentes Bush y Salinas de Gortari, por los Estados Unidos y México respectivamente, junto con el Primer Ministro Mulroney, por Canadá, firmaron un acuerdo comercial del mismo tipo que compromete a los tres países. Este tenía por objeto la desgravación arancelaria y la reducción de las barreras no arancelarias, según un calendario muy preciso, así como diversas disposiciones que favorecen particularmente las inversiones y la admisión temporal de agentes de negocios en todo el territorio en cuestión. Los objetivos de los respectivos protagonistas eran solamente comerciales y el acuerdo no podía de manera alguna afectar su soberanía3.

Estos objetivos de liberalización del comercio y de las inversiones no dejaban de provocar diversos tipos de resistencia en los diferentes medios de los tres países. Así, en los Estados Unidos, el Presidente Bush, que deseaba renovar la autorización para negociar el acuerdo según el procedimiento conocido como fast-track (vía rápida), tuvo que aplacar los temores de miembros del Congreso en lo

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que se refería a la aplicación efectiva de las leyes laborales en México. Según los puntos de vista de su administración, la elevación del nivel de vida que resultaría del aumento de los intercambios comerciales contribuiría a liberar los recursos necesarios para la aplicación de este derecho laboral totalmente comparable al de los países industrializados; incluso se habló de la formación de una comisión para tratar los problemas relacionados con el trabajo entre México y los Estados Unidos.4 Los medios sindicales, en particular, tanto en los Estados Unidos como en Canadá, temían un redespliegue del trabajo en México en distintos sectores sometidos a la competencia transnacional, debido a los costos inferiores de éste en ese país.

El Presidente Clinton, que había asumido su alta función en Enero de 1993, afirmaba que deseaba perseguir el objetivo de apertura de los mercados, pero se negaba a apoyar el acuerdo en su tenor exclusivamente comercial como había sido redactado por su predecesor republicano; consideraba que había que dejar lugar a las reivindicaciones de los medios ambientalistas, así como a las relativas al trabajo, planteadas especialmente por la central AFL-CI0. Frente a la negativa de Canadá y de México de revisar el contenido del acuerdo comercial, propuso negociar acuerdos distintos, pero complementarios, con respecto a estos dos campos. En el caso del trabajo, le encargó a su negociador Kantor que se preocupara de que México no pudiese sacar ventajas indebidas de los menores costos del trabajo para atraer inversiones. En la etapa inicial de las negociaciones, el negociador Kantor presentó una proposición para formar una comisión trilateral que habría estado dotada de poderes relativamente fuertes para asegurar el respeto de ciertas normas laborales reconocidas en el plano internacional, incluyendo la posibilidad de severas sanciones económicas.5 Los medios empresariales norteamericanos se opusieron a que, en esta circunstancia, se remitiera a las normas del trabajo universalmente reconocidos en el acuerdo, a saber normas de la OIT a las cuales su país no había considerado conveniente adherir directamente en muchos casos y cuya aplicación, según ellos, elevaría los costos de producción tanto en los Estados Unidos como en México. Miembros del gobierno mexicano también expresaron la opinión de que la

imposición de normas internacionales mediante el acuerdo sería inconstitucional y que este último debía ceñirse al respeto de las leyes nacionales. En fin, los gobiernos canadiense y mexicano no aceptaban que se recurriera a sanciones comerciales para garantizar el respeto de normas del trabajo, aún cuando no excluían la imposición de sanciones monetarias para este efecto.6

El 14 de Septiembre de 1993 los tres países firmaron dos acuerdos, uno relativo al medio ambiente y el otro al trabajo, los que debían entrar en vigor el 1º de Enero de 1994.

El Acuerdo de Cooperación Laboral de América del Norte (ACLAN)7 se alejaba de las posiciones norteamericanas iniciales, porque estaba centrado en el objetivo de aplicar las leyes laborales nacionales y no contemplaba un organismo central permanente encargado de reparar las infracciones de las obligaciones resultantes del Acuerdo; por último, las sanciones comerciales sólo garantizaban el respeto de las leyes relativas al trabajo de menores, a la salud y la seguridad del trabajo y al salario mínimo.8 De allí que inicialmente tuvo una recepción más bien adversa de parte de los principales medios sindicales norteamericanos y canadienses - entre ellos el Congreso del Trabajo de Canadá en este último caso -, posición compartida en México por el movimiento Frente Auténtico de Trabajadores (FAT), pero no por la central dominante, la Confederación de Trabajadores Mexicanos (CTM), cuyas preocupaciones de soberanía nacional estaban satisfechas.9

Contexto socioeconómico general. El TLCAN creaba la zona de libre comercio más importante del mundo. En la época de su adopción y del ACLAN, América del Norte representaba el 31% del producto interno bruto mundial.10 Sin embargo, esta actividad económica primordial se distribuía en forma bastante desigual entre los tres países, como sigue siendo el caso, por lo demás: En 1995, los Estados Unidos habían generado 89% de ese PIB norteamericano, Canadá y México el 8% y 3% respectivamente. Sin embargo, ya se trataba de economías que ahora estaban muy ligadas por el comercio transnacional:

“Recordemos que en 1993, los Estados Unidos ya absorbían el 78% de las exportaciones de bienes de Canadá, y el 83% de las de México. Además proporcionaban el 75% de las importaciones de bienes de Canadá

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y el 71% de las de México. En cambio, la importancia relativa de estos dos países en los intercambios totales de los Estados Unidos era más modesta: Canadá absorbía el 21% de sus exportaciones y México el 9%, estos dos países proporcionaban el 19% y el 6,7% respectivamente de las importaciones de bienes de los Estados Unidos”.11

En cuanto a las inversiones acumuladas provenientes de capitales extranjeros en la misma época, es decir en 1994, el 61% de éstas en México y 64% en Canadá provenían de los Estados Unidos.12

El volumen global de los intercambios comerciales entre los tres países ha aumentado considerablemente, por lo demás, desde la entrada en vigor del TLCAN. En el campo de las mercancías, estos intercambios eran de alrededor de 641 mil millones de dólares el año 2000.13

Estos pocos datos permiten demostrar lo siguiente: “La integración ocurre principalmente entre Canadá y los Estados Unidos, por una parte, y entre México y los Estados Unidos, por otra. De modo que, difícilmente, se puede hablar de relaciones triangulares, aún si ello da origen a una integración continental; Canadá y México son más bien satélites de los Estados Unidos más que socios iguales”.14

En esa misma época, la distribución de la población también era desigual entre los tres países (lo que, por lo demás, corresponde a la situación actual): Estados Unidos, con 263 millones de habitantes, representaba un 68% del total de la población norteamericana, México aportaba un 24% de ésta (91 millones) y Canadá sólo representaba un 8% (con 30 millones). La población de México era relativamente más joven; la edad promedio en este país sólo era de 22 años, en comparación con los 34 años de los otros dos.15 La distribución de la población activa correspondía, notoriamente, a la de la población: 73%, 19% y 8%, en el mismo orden; ella se caracterizaba por un ritmo de crecimiento más rápido en México16, lo que también es válido para su dimensión femenina, aun cuando ésta seguía siendo inferior en México (32%) en relación con los Estados Unidos y Canadá, donde alcanzaba a alrededor de 45% en 199517. Existen pocos movimientos de mano de obra en el seno del TLCAN, si se les compara con el de otros factores de

producción, y se concentran principalmente en la frontera de México y de los Estados Unidos.18 En 1995, una gran proporción de los trabajadores mexicanos (cerca de un 23 %) pertenecía al sector primario, contrariamente a los otros dos países, donde la mano de obra se concentraba principalmente en los servicios financieros, en particular; en cambio el sector manufacturero tenía prácticamente el mismo nivel (alrededor del 15%) en cada uno de los tres países.19 El trabajo independiente era relativamente más importante en México (26% en 1995) que en Estados Unidos (6.6% en 1994) y que en Canadá (9,3% en 1994). El trabajo a tiempo parcial también era más importante allí (26,6% en 1995, contra alrededor de 18% en Estados Unidos y Canadá)20. En México también había un sector informal mucho más significativo21. En el sector manufacturero, el costo total del trabajo por hora (hourly compensation cost), que incluye el costo de las prestaciones sociales del empleador era, en 1995, y en dólares norteamericanos, de 17.20 dólares en los Estados Unidos, de 16 dólares en Canadá, pero en México no superaban los 3.20 dólares22. En el momento de la firma del ACLAN, la tasa de sindicalización era de aproximadamente 33% en Canadá, de 30% en México, y más o menos la mitad en los Estados Unidos, en la totalidad de los sectores23. Aun cuando había sido relativamente estable en Canadá en el decenio anterior, había bajado un poco durante este período en el sector manufacturero, aunque mucho menos que en los Estados Unidos, donde había pasado del 26% al 18.2% entre 1984 y 1994 en el mismo sector.24

En fin, los signatarios del ACLAN, entre otros datos significativos, tenían que tener en cuenta una diversidad política y cultural aún mucho más difícil de expresar, pero que se refleja especialmente en lo que se refiere a los idiomas oficiales, en el uso del español en México, del inglés en Estados Unidos y del inglés y el francés en Canadá, así como algunas diferencias jurídicas, muy importantes en términos de contenido y de aplicación del derecho laboral.

Contexto jurídico. El contexto en el cual se inserta la legislación que rige el trabajo en cada uno de los tres países es, bajo todas las circunstancias, singular e incide tanto en su adopción como en su aplicación. A

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continuación señalaremos sólo los rasgos principales.

En primer lugar, la competencia para legislar en materia laboral se sitúa en forma diferente. En los Estados Unidos, puesto que el medio laboral está relacionado con el comercio interestatal – concepto de amplia aplicación – la competencia pertenece al legislador federal, donde la ley reemplaza incluso, llegado el caso, a la legislación estatal que podría aplicarse hasta ese momento. La aplicación de esta legislación federal depende, en principio, de un sistema federal distinto, tanto en el plano administrativo como judicial. La Constitución mexicana, por su parte, otorga al Congreso Federal una competencia exclusiva para legislar en materia laboral; sin embargo, la ejecución de la legislación del trabajo incumbe a las autoridades de los 31 Estados, salvo cuando un cierto número de representantes de los grandes sectores de actividad está en causa, como, a título de ejemplo, la industria petroquímica, o los ferrocarriles. En Canadá, la situación es todo lo contrario: En general la competencia en materia laboral recae sobre los legisladores de las diez provincias; no obstante, el Parlamento central tiene competencia exclusiva a escala nacional cuando se trata de “empresas federales”, lo que nos lleva, aquí también, a un cierto número de grandes sectores de actividad como, por ejemplo, el transporte carretero interprovincial e internacional, la radiodifusión, los bancos, etc. Cada sistema incluye sus propias instituciones administrativas y jurisdiccionales en materia laboral. Esta división constitucional de la competencia legislativa y administrativa en materia laboral no podía sino llevar a los firmantes del ACLAN a contemplar la participación de las autoridades provinciales en la aplicación del Acuerdo en Canadá25. No obstante, los tribunales ordinarios conservan un poder de intervención general en materia laboral, tanto en el orden federal como provincial, en la medida que el legislador no otorgue la competencia a una instancia especializada establecida por él.26

El trasfondo jurídico, es decir, la naturaleza del sistema jurídico en el cual se inserta la legislación laboral, también difiere de un país a otro. Esto da lugar a variaciones sustanciales, que se aprecian en la práctica, en cuanto a la importancia relativa que se le

otorgan a las fuentes del derecho – legislación, autoridad judicial, doctrina – igual que, diríamos en forma general, relativas al espíritu según el cual se aplica el derecho, lo que es bien sabido. En México reina la tradición civilista; en Estados Unidos manda la del “common law” (derecho consuetudinario); Ésta también prevalece en Canadá, salvo en Quebec, donde se aplica el derecho civil en las materias de derecho privado. Luego, la medida de la intervención judicial posible frente a un texto legal a que puede dar lugar, al igual que la autoridad reconocida para esta intervención en la elaboración del derecho aplicable generalmente, podrá, según las circunstancias, ser establecida en forma más liberal en un sistema, normalmente el del common law, que en el otro.27

De una manera más particular, la recepción del derecho internacional aplicable al trabajo, en cada uno de los sistemas nacionales en cuestión no es idéntica, como ya se ha podido apreciar en algunas ocasiones con la aplicación del ACLAN28. Aquí, el derecho canadiense parece ser el más simple en su posición dualista: El compromiso internacional del país sólo obligará, en derecho interno, en la medida en que el legislador competente, ya sea federal o provincial, interprete este compromiso legislando en consecuencia29. Por el contrario, la integración del tratado al derecho interno tiene lugar tanto en el derecho norteamericano como en el derecho mexicano, según las situaciones con sus distintos matices propias de uno y otro sistema. En el primer caso, si este tratado es de aplicación directa (self-executing), según el tribunal, desplazará el derecho de los Estados, constitucional o legislativo; coexistirá con el derecho federal legislado, pero estará sometido al derecho constitucional federal.30 En el segundo caso, es decir el de México, pareciera desprenderse un consenso para los efectos de que el tratado coexista, pari passu, con la legislación federal; no obstante, existen dudas en cuanto a la solución de conflictos entre los dos tipos de instrumentos; se sitúa, por lo demás, sobre el derecho de los Estados31. Estas diferencias sistémicas, citadas en forma simple aquí, dejan ver, entonces, la posibilidad de un alcance desigual, en efecto, al interior de cada uno de ellos, de una obligación internacional asumida por los tres países en cuestión. Sin embargo, manifiestamente, la desigualdad de las

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situaciones nacionales frente al derecho internacional aplicable al trabajo está mucho más directamente relacionada con el comportamiento de estos mismos Estados frente a este derecho en la escena internacional, como se verá posteriormente.32

En breve, la obligación que asume cada

una de las Partes del ACLAN de promover la observancia de su “legislación laboral” y de garantizar su aplicación efectiva (artículo 3), se refiere objetivamente, por cierto, a un determinado conjunto de “leyes y reglamentos” nacionales (artículo 49). Sin embargo, esto no impide que este conjunto sea susceptible de ser interpretado más o menos ampliamente en la medida en que, según su propio sistema jurídico, el país en cuestión reconozca, o no, un cierto aporte creativo de la jurisprudencia de sus tribunales, así como una incidencia en su derecho interno debido a los compromisos adquiridos en el plano internacional a través de los tratados.33

En cuanto al derecho nacional legislado por cada uno de los tres países signatarios del ACLAN, estos últimos los aceptan en su conjunto, sin cuestionarlos en el momento en que se llega al acuerdo, como sistema funcional de derecho laboral en cada jurisdicción correspondiente. Esto no impide que estas legislaciones nacionales del trabajo, que llevan cada una su propia impronta de una historia social y política, estén lejos, naturalmente, de tratar en forma idéntica los diferentes aspectos laborales, ya sea que se trate de la legislación que rige las relaciones colectivas del trabajo o la legislación que establece directamente las condiciones laborales. A este respecto conviene referirse a algunas síntesis comparativas.34 No se puede dejar de observar brevemente que, a diferencia de los otros dos sistemas jurídicos nacionales, el derecho laboral mexicano incluye un conjunto de prescripciones de normas constitucionales protectoras del asalariado en virtud de la Constitución de 1917 que establece claramente la Ley Federal del Trabajo.

b) Resumen del contenido El Acuerdo es relativamente breve: Una

cincuenta de disposiciones agrupadas en seis partes, precedidas de un preámbulo y complementadas con siete anexos. Es conveniente empezar por repasar todo en forma rápida, bajo reserva de los análisis más detallados que se harán de estos diferentes aspectos, de manera de recoger simplemente su articulación.

El Preámbulo relaciona el Acuerdo con los objetivos de establecer un mercado muy amplio como resultado del ACLAN. Los tres gobiernos, decididos a desarrollar una economía norteamericana fundada “sobre una gran competencia y una fuerte productividad" reconocen que “la protección de los derechos básicos de los trabajadores propiciará la adopción de estrategias competitivas de alta productividad en las empresas”. En consecuencia, declaran su voluntad de cooperar “dentro del respeto de sus propias leyes respectivas”, al desarrollo de los recursos humanos, al diálogo entre los trabajadores, los empresarios y el gobierno, igual que dentro del respeto a la legislación laboral y el establecimiento de un “ambiente propicio al progreso y al trabajo”. Después de esto, en la Primera Parte se estipulan los siete objetivos que se perseguirán en los tres países: El mejoramiento de las condiciones de trabajo y los niveles de vida; la cooperación para promover la innovación y la productividad; el respeto de los once “Principios relativos al trabajo estipulados en el Anexo I (1. Libertad de asociación y protección del derecho a organización; 2. Derecho a la negociación colectiva; 3. Derecho de huelga; 4. Prohibición del trabajo forzado; 5 Restricciones sobre el trabajo de menores y de jóvenes; 6 Condiciones mínimas de trabajo; 7. Eliminación de discriminación en el empleo; 8. La igualdad de salarios para hombres y mujeres; 9. Prevención de lesiones y enfermedades ocupacionales; 10. Indemnización en los casos de lesiones de trabajo o enfermedades ocupacionales; y

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11. Protección de los trabajadores migratorios). Se pretende también “promover la observancia y aplicación efectiva de la legislación laboral por cada una de las Partes, y promover la transparencia en la administración de esta legislación. En fin, aún más a nivel de los medios, se apunta al intercambio de información y la realización de estudios conjuntos para una mejor comprensión mutua de las leyes e instituciones del trabajo de cada una de las Partes y la preparación de actividades de cooperación en materia laboral.

La Segunda Parte formula las obligaciones de las Partes. El artículo 2 reviste en ese sentido un alcance general, porque junto con ratificar su “pleno respeto a la constitución de cada una de ellas [de las Partes]”, es decir, su soberanía en materia de legislación laboral, cada una de las Partes “garantizará que sus leyes y reglamentos prevean altas normas laborales, congruentes con los lugares de trabajo de alta calidad y productividad y continuarán esforzándose para mejorar dichas normas en ese contexto”. Otras disposiciones precisan, enseguida, las medidas gubernamentales o administrativas que permitan promover el cumplimiento y la aplicación efectiva de la legislación laboral nacional (Art. 3), la necesidad de permitir a las personas con interés jurídicamente reconocido el acceso adecuado a los tribunales administrativos, cuasijudiciales o judiciales o del trabajo para garantizar esta aplicación (Art. 4), las garantías procesales fundamentales que deben ofrecer estas instancias (Art. 5), así como las obligaciones generales en materia de publicación y difusión de la normativa nacional relativa al contenido del Acuerdo (Arts. 6 y 7).

Bajo el título “Comisión para la Cooperación Laboral”, la Tercera Parte establece las diferentes instituciones para la aplicación del Acuerdo, tanto en el plano trinacional como en cada uno de los países. En el primer caso, se trata precisamente de esta Comisión (Arts. 8 a 14, inclusive). Ella está formada por un órgano director, el Consejo, que reúne a los tres Ministros del Trabajo de las Partes. El Consejo está encargado, en general, de supervisar la aplicación del Acuerdo, y le corresponde establecer las prioridades para las medidas de cooperación entre las partes, facilitar las

consultas entre ellas y analizar sus controversias en relación con la interpretación y aplicación del mismo, y promover la generación de datos comparables con respecto a las normas del trabajo y a los indicadores del mercado laboral. La Comisión también comprende un Secretariado, presidido por un director ejecutivo. El Secretariado brinda asistencia al Consejo en el ejercicio de sus funciones. Por otro lado, cada una de las Partes debe establecer, a nivel de su aparato gubernamental central, un centro de enlace denominado Oficina Administrativa Nacional (OAN), que mantenga relaciones con las OAN de las otras partes y con el Secretariado de la Comisión. De manera particular, cada OAN “recibirá las comunicaciones públicas sobre asuntos relativos a la legislación laboral surgidos en el territorio de otra de las Partes [...] y revisará tales asuntos, según proceda [...]” (Art. 16, inciso 3). Finalmente, se podrán formar Comités Consultivos Nacionales, uno integrado por entes privados relacionados con el trabajo, el otro, por representantes gubernamentales del poder central y de los gobiernos locales, relacionados con la aplicación y el desarrollo del Acuerdo (Arts. 17 y 18).

La Cuarta Parte titulada “Consultas y Evaluaciones para la Cooperación”, estipula, primero, un compromiso general de las Partes “de lograr el consenso sobre la interpretación y la aplicación, de este Acuerdo y harán su mayor esfuerzo por resolver, mediante cooperación y consultas, cualquier asunto que pudiera afectar su funcionamiento” (Art. 20). De este modo se facilitan las consultas entre las OAN en relación con la legislación laboral de la otra Parte, su administración o las condiciones del mercado laboral en su territorio (Art. 21). Lo mismo vale para las consultas ministeriales “con respecto a cualquiera materia relevante en el ámbito de este Acuerdo” (Art. 22). La ausencia de un reglamento para una materia después de haber sostenido tales consultas ministeriales puede dar lugar a un estudio y a recomendaciones de parte de un Comité Evaluador de Expertos (CEE) establecido específicamente para este fin. Esta intervención externa, “no contenciosa”, podrá tener lugar al menos cuando se trate de “prácticas sistemáticas” de una de las partes que tenga que ver con cualquiera de los once principios anteriores

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relacionados con el trabajo, pero excluyendo aquellos relacionados con la libertad de asociación y los derechos de negociación colectiva y de huelga y algunas otras condiciones. El Acuerdo especifica las modalidades de intervención del CEE.

La Quinta Parte corresponde a una etapa distinta, la de la “Solución de Controversias”. No obstante, ésta sólo se refiere a la aplicación por una de las Partes de su legislación y reglamentación relativa a la seguridad e salud en el trabajo, al trabajo de menores o al salario mínimo. Cualquiera de las Partes puede solicitar por escrito consultas con aquella señalada por el informe del CEE después de que éste haya sido presentado al Consejo. Las partes consultantes harán todo lo posible por alcanzar una solución mutuamente satisfactoria, a falta de lo cual una de ellas podrá solicitar la intervención del Consejo. La falta de un acuerdo en esta etapa llevará, por un voto de las dos terceras partes, a la formación de un panel arbitral especial sobre la materia, según condiciones y un procedimiento muy precisos. Si, después del estudio, el grupo mantiene su reclamo, las Partes podrán convenir en un plan de acción normalmente conforme a las recomendaciones del grupo especial, a falta del cual este último podrá establecer uno. La no aplicación del plan podrá dar lugar a una contribución monetaria por el grupo especial, la cual servirá, según las directrices del Consejo, para mejorar la aplicación de la legislación laboral de la Parte afectada por la queja (Anexo 39, Párr. 3). El no pago de la contribución monetaria podrá conducir a la o las Partes reclamantes a suspender la aplicación de los beneficios del ACLAN hasta que no se haya enterado el monto correspondiente a la contribución monetaria, salvo en el caso de Canadá, país al que se le deberá imponer la ejecución de la decisión del panel arbitral mediante un mandato de un tribunal nacional que habrá habilitado para este fin (Anexo 41 A).

La Sexta Parte comprende diversas disposiciones generales, entre las cuales están las que excluyen llevar a cabo actividades de aplicación de la legislación laboral por una de las Partes en el territorio de otra Parte (Art. 42) y el derecho de acción en la legislación interna de una Parte contra otra de las Partes que se hubiera comportado de una manera

incompatible con el presente acuerdo (Art. 43), así como diferentes definiciones. La Séptima Parte estipula, por su lado, diferentes disposiciones finales que incluyen, especialmente, la entrada en vigor del Acuerdo el 1° de Enero de 1994, la posibilidad para otros países de incorporarse al mismo, la de cualquiera de las Partes de retirarse después de notificar por escrito a las otras Partes su intención de hacerlo, con seis meses de anticipación, y el carácter oficial de los textos francés, inglés y español del Acuerdo.

Finalmente, un Anexo 46 establece en qué medida este último da apertura a las comunicaciones públicas, a las modalidades de consultas de cooperación y evaluaciones, así como la solución de controversias en contra de Canadá, o a su requerimiento, en función de la extensión de la participación gubernamental, central o provincial del Acuerdo. Debemos precisar a este respecto que tras la adhesión al Acuerdo de Alberta, en 1996, de Manitoba y de Quebec en 1997, así como de la Isla del Príncipe Eduardo, en 1998, ya se ha alcanzado el umbral de la población mencionado en el Anexo 46 (inciso 4) y necesario para que estas diferentes vías de implementación sean aplicables a pedido del gobierno federal. Sin embargo, en lo que respecta la competencia provincial, estos mismos recursos sólo están abiertos, en demanda o en defensa, para los casos de asuntos concernientes a la legislación de las provincias que han adherido al Acuerdo, pero no en aquellas que no lo suscribieron, lo que comprende, actualmente provincias tan importantes como la de Ontario o la de la Columbia Británica.35

c) Calificación Abarcar genéricamente la naturaleza del

Acuerdo, establecer a la vez lo que es y lo que no es a la luz de nociones teóricas, hará aflorar su originalidad y sus límites. El análisis del ACLAN lleva a plantear que se trata simplemente, como su título lo indica, de un acuerdo intergubernamental (triestatal) de cooperación laboral, complemento social del TLCAN. Examinemos sucesivamente estos elementos.

Acuerdo Intergubernamental. Por su acuerdo, los gobiernos de los Estados Unidos de México, de los Estados Unidos de Norteamérica y de Canadá han establecido

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ciertas relaciones entre ellos, luego el enfoque es trinacional. Como lo ha escrito un autor, el Acuerdo “coloca a los gobiernos no en una relación vertical con respecto a un organismo internacional, sino en una relación horizontal, de igual a igual36. De igual forma, estas Partes podrán convenir cualquiera modificación del Acuerdo (Art. 52), la accesión de terceros países a éste (Art. 53), o más aún, su retiro (Art. 54).

Esta “horizontalidad” de las relaciones entre las Partes se manifestará por la realización de diferentes actividades de cooperación entre ellas (Art. 11), o más aún, por diferentes consultas para la cooperación (Arts. 21 y 22). Como consecuencia de estas últimas (así como de la intervención más pronunciada correspondiente al procedimiento del reglamento de las controversias) resultará un derecho de consideración recíproca sobre la legislación nacional del trabajo de cada uno de los tres países, igual que sobre su aplicación.

Por lo tanto, materialmente coexisten tres sistemas nacionales de derechos laborales, tanto en sus aspectos sustanciales como institucionales. El Acuerdo insiste, por lo demás, en la soberanía de cada una de las Partes en la materia, sobre el respeto de su “marco constitucional” (Art. 2 y Anexo I). Lo que está exclusivamente en cuestión es la aplicación, el cumplimiento de cada una estas tres legislaciones nacionales del trabajo, igual que un objetivo de mejoramiento de cada una de ellas.

Similarmente, pero ahora en el plano institucional, el Acuerdo organiza en forma exclusiva las relaciones entre las tres administraciones nacionales, en diferentes niveles. El Consejo de la Comisión, que supervisa de manera general la aplicación del Acuerdo y también, más específicamente, interviene en la evolución de la solución de las controversias, es sólo la reunión institucionalizada de los Ministros del Trabajo (o de sus delegados) de los tres países (Art. 9). Más comúnmente, las relaciones se establecen entre aquellas secciones de la administración central del trabajo que son las OAN de cada país.37 Es cierto que la iniciativa de las actividades de cooperación está específicamente reservada a la Comisión trinacional (Art. 11), pero también puede ser tomada por las OAN, lo que efectivamente sucede. No obstante, el estudio de la

aplicación de la legislación laboral en cada uno de los países está exclusivamente reservado a estas OAN, con exclusión de la Comisión, tras una comunicación pública (Art. 16). El estudio de una comunicación llevará, por lo demás, normalmente a la OAN elegida a consultar con la del país afectado, como se verá más adelante, de las circunstancias, tanto desde el punto de vista de los hechos como legislativo. Además, dichas consultas entre las OAN no están subordinadas a la recepción de una comunicación pública, sino que se contemplan en forma más general (Art. 21). Todo asunto relevante del Acuerdo puede ser objeto de consultas ministeriales, incluso si son o no producto de una comunicación pública (Art. 22). La formación de un comité de evaluación de expertos deriva de las relaciones de las Partes en cuestión (Art. 23); el de un panel arbitral especial, de una decisión de dos tercios de la composición del Consejo, ya sea de la intervención de los ministros o de sus representantes (Art. 29). Finalmente, la aplicación de un plan de acción como resultado de la intervención arbitral, igual que la decisión técnica sobre recursos económicos es de responsabilidad de las Partes (Art. 39 a 41, inclusive).

Desde el punto de vista negativo, el ACLAN no tiene carácter supranacional; “En lugar de ceder sus derechos soberanos con respecto al tenor de sus leyes y normas laborales, los países miembros de TLCAN han diseñado el ACLAN de manera de poder someter su régimen de ejecución a un examen trinacional”38. Políticamente, la reticencia actual de los países de ceder su soberanía a favor de una autoridad supranacional es manifiesta en el caso del más grande y poderoso de entre ellos, los Estados Unidos; este comportamiento también deriva del hecho, como se verá, que el ACLAN pertenece, a título de complemento social, al universo de los acuerdos comerciales internacionales, específicamente por el hecho de que se inserta en el TLCAN: El instrumento principal, que está basado en el respeto de la soberanía de las Partes contratantes; también tiene que ser su complemento.39

En efecto, a diferencia especialmente de la Unión Europea, el TLCAN en su conjunto sólo se refiere a los intercambios económicos y sólo tiene por objeto la formación de un mercado más amplio. No tiene nada de un

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proyecto político que una a los tres países en cuestión. Una redefinición, aún parcial, del orden político habría significado una cierta transferencia de competencia de parte de los Estados involucrados a una instancia supranacional, independiente de sus medios de origen y que se impondría a ellos en la medida de la transferencia de poderes. Se habría identificado con un sistema jurídico que estaría por encima de los derechos nacionales. Una autoridad supranacional de esta naturaleza habría tenido la capacidad de promulgar su propio Derecho, que se habría podido oponer a los derechos nacionales que le fueran contrarios. También habría tenido la capacidad de sancionar ella misma su Derecho, especialmente a solicitud directa de los ciudadanos de esos mismos Estados.40 Por ejemplo, en el marco de la Unión Europea, el derecho comunitario se impone a los Estados miembros, ya se trate de derecho originario de los tratados o, por distintos motivos, del derecho derivado, que son particularmente los reglamentos y las directivas, estas últimas dejan al Estado la determinación de los medios para lograr su resultado. Un tribunal europeo, accesible especialmente a las personas físicas y morales, es competente para juzgar si los Estados miembros respetan sus obligaciones e igualmente para determinar, a título prejudicial, por requerimiento de los jueces nacionales, la interpretación que se le debe dar al derecho comunitario.41 En efecto, le incumbe a las instancias nacionales, judiciales y administrativas, garantizar a los afectados la protección del derecho comunitario; por ejemplo, un reglamento comunitario es de aplicación directa y un particular lo puede invocar directamente ante la jurisdicción nacional, ya sea contra un Estado Miembro o incluso contra otros particulares.42

En el contexto del ACLAN la situación es completamente distinta. En lo que respecta al contenido normativo, el principio es, como ya lo hemos visto, de respeto a la soberanía nacional, lo que excluye, en principio, la superposición de un derecho correspondiente al conjunto norteamericano, que primaría sobre los derechos nacionales (Art. 2). Asimismo, no existe ninguna tentativa de apoyo a una representación colectiva o de una negociación colectiva que pudiera ser trinacional. De hecho, el Acuerdo, lejos de ser

el vehículo de un contenido normativo supranacional, apunta precisamente a promover la aplicación efectiva de los derechos nacionales.43 No hay duda que la hegemonía económica relativa de los Estados Unidos en América del Norte, junto al nacionalismo político de los tres países que lo componen y a la diversidad de sus tradiciones culturales, políticas y jurídicas no habrían permitido acceder de inmediato a la supranacionalidad.

No obstante, frente a estos derechos nacionales, de contenido variable y que deben también continuar siendo aplicados dentro de cada territorio nacional, las Partes han acordado respetar un cierto denominador común. Esto se encuentra explícito, en primer lugar, en lo estipulado en las garantías procesales que deben ofrecer las instancias administrativas, cuasijudiciales y judiciales de cada uno de los países con respecto a la aplicación de su ley laboral.44 En efecto, aquí se trata de una formulación más bien precisa de los principios universales de justicia fundamental. Esto se puede ver de una forma mucho más amplia, pero a un nivel de generalidad mucho mayor, en lo estipulado en los once Principios relacionados con el trabajo. Su enunciado, bajo la forma de otras tantas definiciones, en efecto implica ya un contenido general que, según el caso, excluye al mismo tiempo, en principio, el comportamiento contrario (por ejemplo, el “derecho de los trabajadores, ejercido libremente y sin trabas, de formar las organizaciones de su elección para la defensa de sus intereses y de afiliarse a esas organizaciones”, o aún más, “la protección del derecho de los trabajadores de ejercer libremente la negociación colectiva”), o que se refiera directamente a una prohibición de principio (por ejemplo, la “prohibición y la represión de todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio”). Sin duda, esto no deja de introducir una cierta dosis de ambigüedad al respecto, pero el Anexo 1 toma la precaución de precisar que el enunciado de estos principios “no tiene por objetivo establecer normas mínimas comunes a los fines de las legislaciones internas respectivas [de las Partes]”, pero esta advertencia no basta para restarle fuerza a la declaración inicial de las Partes de que uno de los objetivos del

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ACLAN es “hacer prevalecer, en la medida de lo posible, los principios relativos al trabajo estipulados en el Anexo 1”.

Son, por lo demás, las mismas Partes las encargadas de velar por la aplicación y la interpretación del contenido material, o sustancial, del Acuerdo, ya sea como tales, especialmente por vía de las consultas ministeriales (Art. 20), o a través de su participación en el Consejo (Art. 10). La Comisión, ya sea que se trate del Consejo, o a fortiori , del Secretariado, no se presenta nunca como una instancia independiente encargada de estas misiones, como lo puede hacer, por ejemplo, en el contexto europeo, el Tribunal Europeo. De una manera excepcional, se podría concebir que la intervención arbitral puntual en materia de controversias, según la Quinta Parte, se aproxime a la supranacionalidad; sin embargo los elementos esenciales de esta última noción no se realizan. La norma de la cual se preocupa el panel arbitral es en sí misma nacional; la prerrogativa arbitral sólo puede ser ejercida por uno u otro de los Estados, con exclusión de una intervención autónoma de un sujeto de derecho de estos Estados; finalmente, el recurso ulterior en caso de incumplimiento de las conclusiones de un panel arbitral, sea la suspensión proporcional de los beneficios del TLCAN (Art. 41), es el hecho del o de los Estados ofendidos (lo mismo ocurre con la presentación ante el tribunal canadiense en el caso de Canadá, según el Anexo 41 A).

Acuerdo de cooperación. La cooperación entre las Partes es la palabra clave de un instrumento cuyo título es evocador en este sentido. Algunos de los grandes objetivos del Acuerdo tienen que ver con la realización corriente de las actividades de cooperación entre las partes, igual que con el intercambio de información (Art. 1 (d) y (e)). En cuanto a las dificultades relacionadas con el funcionamiento del Acuerdo, las Partes deberán privilegiar las consultas de cooperación (Art. 20). Además, actualmente, se prevé la consulta entre las OAN (Art. 21).

Sin embargo, el Acuerdo mantiene con respecto a algunas controversias, ya sea aquellas relacionadas con la omisión sistemática por una de la Partes de las normas técnicas del trabajo sobre la salud y seguridad del trabajo, el trabajo de menores o el salario mínimo, una modalidad arbitral que favorece

la confrontación jurisdiccional de las posiciones opuestas y que puede llevar a consecuencias pecuniarias, en caso de no implementar un plan de acción arbitral, como es el depósito de una contribución monetaria (Art. 39). No obstante, esta contribución que debe enterar la Parte que ha cometido la infracción, es muy distinta a una sanción penal, en el sentido que deberá servir para reforzar la aplicación de su propia legislación laboral. La intervención arbitral puede incluso, como último recurso, dar lugar a consecuencias económicas, esto es, a una suspensión proporcional de los beneficios del TLCAN (Art. 41 – salvo en el caso de Canadá, caso en que sólo se puede tratar, como ya se ha visto, de un requerimiento judicial para que se cumpla la decisión arbitral según el Anexo 41 A). Queda por verse si con el tiempo estos elementos marcados más o menos con una fuerte dosis de coerción, en la medida en que efectivamente se utilicen, si llegara a ser ése el caso, permitirán que prevalezca la actitud de cooperación y de consulta que, por lo general, debe primar en la aplicación del Acuerdo.

De una manera más inmediata, como se tratará finalmente, se plantea el problema de saber hasta qué punto esta actitud de cooperación que está en la base del Acuerdo, puede dar cabida a procedimientos de tipo cuasijurisdiccional para permitirle a una OAN que tenga en su poder una comunicación pública, investigar los hechos y las circunstancias en el contexto particular de la aplicación de la ley laboral de otro país, más allá de la consulta más general que están previstas entre las OAN.45

Acuerdo relacionado con el comercio internacional. Las circunstancias de su adopción explican muy bien el vínculo entre el TLCAN y el ACLAN como lo recuerda, por lo demás, el Preámbulo de este último instrumento; por ende un vínculo con un proyecto regional de liberalización del comercio. La originalidad del ACLAN, que contempla en última instancia una sanción comercial a los incumplimientos de ciertas obligaciones que estipula en relación a la aplicación de normas laborales ha sido señalado: El ACLAN “[...] sigue siendo, recordemos, el primer acuerdo plurilateral donde la dimensión social de libre comercio se discute en términos de derechos, obligaciones y sanciones”.46

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Este vínculo entre el ACLAN y el comercio entre los tres países signatarios no ha impedido la definición de un campo de aplicación sustancial que se ajusta bastante bien a las preocupaciones usuales de la legislación laboral, como lo testimonia la formulación de los once “Principios relativos al trabajo”. Sin embargo, aquí no figuran la movilidad ni el derecho de establecerse de los trabajadores en el espacio económico señalado,47 una referencia expresa al régimen de despido, individual y colectivo, la representación directa de los asalariados en la empresa (esta representación pasa, sin embargo, por la negociación colectiva, si la empresa tiene sindicato según la tradición norteamericana).

El trabajo y el libre comercio transnacional pueden de este modo sacar provecho indistintamente de la promoción de diversas “actividades de cooperación” entre las Partes vinculadas a estos diferentes principios.

Lo mismo sucede con el análisis de las comunicaciones públicas, que se sitúa en la fase llamada de “Consultas de cooperación y de evaluación”. En efecto, no es necesario que el asunto sometido “se refiera al comercio”.48 De hecho, de las comunicaciones analizadas hasta aquí algunas parecen no tener relación, al menos directa, con el comercio trinacional. En un caso, por ejemplo, se trataba del ejercicio del derecho sindical en un sector de la función pública mexicana.49 Por el contrario, hay una relación explícita en una comunicación pública a la OAN mexicana entre, por una parte, el no respeto de la legislación norteamericana a diferentes Principios Laborales del Acuerdo, entre ellos aquellos que se refieren a los derechos de asociación y de negociación colectiva, las condiciones mínimas de trabajo, la prevención de accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales y la protección de los trabajadores migratorios y, por otra parte, la posición competitiva en el mercado mexicano de los empleadores norteamericanos en cuestión, en el caso de los productores de manzanas.50 En la mayoría de los otros expedientes, la incidencia de los problemas sobre el comercio trinacional, aun cuando no está formulada explícitamente, como en el caso anterior, sigue presente, como cuando se trata del respeto a la ley nacional, en la situación mexicana, de las maquiladoras.51 En cuanto a las comunicaciones públicas, el

Acuerdo se preocupa por lo tanto de la protección del trabajo, esté o no relacionado con el comercio trinacional.

A nivel del Comité Evaluador de Expertos la situación es totalmente distinta: El problema tiene que “estar relacionado con el comercio”.52 Además, en cuanto a la naturaleza de los Principios que pueden ser presentados, el abanico se restringe porque se excluyen los tres primeros principios. Sucede lo mismo con la presentación subsecuente ante un panel arbitral especial: El problema tiene que “referirse al comercio” y la competencia de la instancia es aún más reducida; en efecto, se limita solamente a las normas técnicas que se refieren a la salud y seguridad laboral, al trabajo de menores y al salario mínimo (Art. 29). Finalmente, en última instancia, si tuviera que haber consecuencias económicas y no se pagara la contribución monetaria fijada por este panel especial debido a la no aplicación de un plan de acciones aprobado o establecido, ellas consistirán en una suspensión limitada de los beneficios del TLCAN; de esta manera se situará en el nivel de las relaciones comerciales entre las Partes.

Mirado en su totalidad, como lo demostrará también la naturaleza de los Principios Laborales del cual se preocupa, igual que otros aspectos laborales de los cuales no trata,53 el ACLAN se muestra ambivalente: Por un lado se refiere directa e incondicionalmente al trabajo, y luego sólo lo hace en razón de su incidencia en el comercio internacional. En la práctica, estas dos visiones a veces pueden llegar a coincidir en sus efectos. Esto ocurre cuando un aspecto relacionado con un Principio Laboral da lugar a una intervención, incluso a una sanción, que se identifica con la protección del libre mercado del TLCAN. Pero, por el contrario, relacionar la protección del trabajo con el plano comercial sólo conduce a una retención parcial de los derechos que se refieren a éste. Estos derechos valen por sí mismos, al menos según una visión “humanista” del trabajo. Ya sea en la escena nacional o internacional son parte de los derechos básicos de la persona, en este caso, de la persona contratada en una relación de trabajo subordinado.54 La historia de la OIT y de su obra es un buen testimonio de ello.55

Se podría decir que el ACLAN, por lo general, participa del género de la “cláusula

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social”, especialmente en lo que se refiere al recurso (limitado) de la sanción económica que propone en caso de incumplimiento de los compromisos relativos a ciertas normas de trabajo. No obstante, no corresponde totalmente a la noción clásica de la “cláusula social”, ya que no abarca realmente el conjunto de normas sustanciales comunes del trabajo que las partes se habrían comprometido a cumplir (bajo reserva de los ajustes ya señalados), sino que apunta más bien a asegurar el respeto de la legislación nacional del trabajo de cada uno de los países en cuestión, legislaciones que contienen de todo, parcialmente diferente las unas de las otras, dentro del respeto de su soberanía. La situación sería diferente, por ejemplo, si implicara el compromiso de los signatarios de cumplir con el texto de las diferentes convenciones fundamentales del trabajo de la oit, como por ejemplo, la Convención Nº 87 sobre libertad sindical y la protección del derecho sindical.56 Tampoco se trata de un intento de armonización del derecho laboral en los países en cuestión, como ya se ha visto, lo que puede ser parcialmente el caso de la unión europea.57 En este aspecto, los signatarios del aclan se mostraban preocupados por no dañar los beneficios comparativos existentes entre ellos en lo que atañe el recurso al trabajo.58

2. Análisis detallado del funcionamiento

del Acuerdo de Cooperación Laboral de América del Norte – ACLAN

El análisis detallado del funcionamiento del Acuerdo de Cooperación Laboral de América del Norte - ACLAN – aborda sucesivamente sus aspectos institucionales (A.), las modalidades de análisis de las comunicaciones públicas que abordan asuntos relativos a la legislación laboral de los tres países (B.), las consultas para la cooperación y las evaluaciones a que pueden dar lugar los distintos aspectos del Acuerdo (C.), las modalidades de solución de controversias y las modalidades de ejecución de las obligaciones aplicables en determinados casos (D.) y, por último, las actividades de cooperación e investigación que pueden emanar del Acuerdo (E.).59

a) Aspectos institucionales

Los órganos encargados de garantizar el funcionamiento del Acuerdo reflejan su naturaleza estrictamente trinacional, es decir, su carencia, en principio, de un carácter supranacional, característica que también resulta aplicable a organismos centrales, también trinacionales, al igual que a órganos nacionales. La naturaleza y función de la Comisión para la cooperación laboral son, a este respecto, determinantes. Cabe hacer notar que esta Comisión, cuyo Secretariado fue inaugurado en el mes de septiembre de 1995 en Dallas, tiene actualmente su sede en Washington.

El “organismo rector” de la Comisión es el Consejo (Art. 10), el que está compuesto por ministros del Trabajo de las Partes o por las personas que ellos designen (Art. 9) y cuyas reuniones, ya sea ordinarias o especiales, constituyen ocasiones de concertación trinacional de alto nivel respecto de asuntos laborales.60 Ciertamente, si careciera de este marco, esta concertación trinacional sería mucho menos intensa.

Por lo tanto, el número reducido de países involucrados hace que, sino de manera formal, al menos en la realidad, la autoridad decisional que rige el funcionamiento general del ACLAN no se distinga de manera clara de la voluntad conjunta de las tres autoridades ministeriales involucradas. En virtud de la realidad de su composición, la Comisión no surge entonces como un organismo directivo y de fiscalización del Acuerdo que se impondría a las Partes de manera independiente de éstas últimas. En términos más específicos, en caso que se apele a la intervención esporádica del Consejo durante el curso del proceso de solución de las controversias relativas a la aplicación de las legislaciones laborales de cada país, de no llegar a acuerdo los ministros, la decisión quedará en manos de dos de ellos, situación que – por otra parte – está explícitamente contemplada en la decisión de instituir un panel arbitral especial (Art. 29).

De todos modos, el Consejo no tiene a su cargo – como podría ser el caso de un órgano supranacional independiente de las partes en otro contexto – una misión general y

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permanente de pronunciarse respecto de las imputaciones en cuanto al hecho de que las Partes no cumplan con sus obligaciones. En una etapa vinculante, en los casos en que corresponda, esta función está depositada, en efecto, en jurisdicciones ad hoc, grupos arbitrales especiales. En la fase general, es decir, en aquella a la cual tienen acceso miembros interesados de la sociedad, el Consejo tampoco está llamado a intervenir en el análisis de las comunicaciones públicas; ellas son, en efecto, de la competencia de las OAN nacionales. Lo mismo ocurre a este respecto con el otro componente de la Comisión, el Secretariado.

El ACLAN no mantiene por tanto el modelo de una comisión central encargada de pronunciarse generalmente sobre las imputaciones de incumplimiento de las Partes respecto de sus obligaciones, como lo había sugerido una proposición norteamericana en una etapa inicial de las negociaciones del ACLAN61. En ese aspecto, este último difiere del otro acuerdo complementario del TLCAN, El acuerdo norteamericano de cooperación ambiental. En efecto, según este último, corresponde al Secretariado de la Comisión para la cooperación ambiental pronunciarse sobre la recepción de “peticiones de cualquier persona u organización sin vinculación gubernamental que asevere que una Parte está incurriendo en omisiones en la aplicación efectiva de su legislación ambiental” (Art. 14). Si el Consejo de esta misma Comisión le ordena hacerlo, mediante una votación de las dos terceras partes, el Secretariado elaborará el expediente de hechos sobre el objeto de la comunicación y, de ser así, si su informe se debe hacer público (Art. 15). Sin embargo, es preciso mencionar que a semejanza de las disposiciones de procedimiento del ACLAN, las consultas ministeriales así como la intervención de una tercera Parte en materia de soluciones de controversias se apoyan en la iniciativa de las Partes, al igual que en aquella del Consejo en este último caso (Arts. 23 y 24). Siempre a título comparativo, cabe mencionar también que dos acuerdos de cooperación laboral recientes suscritos entre Canadá y Chile en 1997, por una parte, y Costa Rica en 2001, por la otra, confían el tratamiento de las comunicaciones públicas a administraciones nacionales,62 como lo hace el ACLAN. Por otro lado, un acuerdo comercial

entre los Estados Unidos y Jordania en octubre de 2000 el que entre otras cosas planteó la obligación que tienen las Partes de respetar algunas normas laborales deja a estas últimas la iniciativa de la implementación de los procedimientos de aplicación que ello implica y no prevé comunicaciones públicas.63

El Secretariado establecido por el ACLAN practica oficialmente el trilingüismo, al igual que el propio Acuerdo (Art. 55), y cada Parte contribuye financieramente a su funcionamiento con una suma que asciende a USD 700.000 al año. Su personal, inicialmente fijado en 15 funcionarios, es reducido si se lo compara, por ejemplo, con aquel de la Comisión para la cooperación ambiental, menos restringido y que comprende cincuenta funcionarios. La falta de intervención del Secretariado del ACLAN en las comunicaciones públicas es, por cierto, uno de los factores de diferenciación; esto no impide que la amplitud de los estudios comparativos a realizar en el ámbito laboral pueda perjudicar la realización de un objetivo de ligereza estructural64. Por último, mencionemos que el ACLAN no prevé ningún Comité consultivo trinacional, a diferencia del Acuerdo de cooperación ambiental65.

El carácter tripartito del Acuerdo se manifiesta igualmente por este punto de contacto nacional establecido en cada país: La OAN. Como hemos visto, se trata de una dirección, o sección, de la Administración, principalmente encargada de asegurar el enlace con sus otros dos homólogos, por una parte, y el Secretariado de la Comisión, por la otra. Más específicamente, se refiere al intercambio de informaciones que está públicamente disponible, por ejemplo en lo que dice relación con el contenido y la aplicación de la legislación nacional laboral y a las condiciones del mercado laboral en uno u otros de estos países (Arts. 16, 22 y también 24, sobre la creación de un CEE). Como veremos más adelante, hubo recurso a tales intercambios de información con ocasión del análisis de comunicación pública por las diferentes OAN; por lo demás, tienen lugar con creciente regularidad. Las OAN también han realizado conjuntamente diferentes actividades de cooperación.66

A un alto nivel, las consultas ministeriales representan numerosas manifestaciones de colaboración trinacional. Siendo distintas a las

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relaciones ministeriales en el seno del Consejo, pueden referirse a "cualquier asunto en el ámbito [… del] Acuerdo” y realizarse a petición de una Parte, sea el caso o no, a raíz de recomendaciones de su OAN, a raíz del análisis de una comunicación pública (Art. 22). En la realidad, sin embargo, pareciera que tales consultas ministeriales específicas sólo hubieran tenido lugar hasta ahora con motivo de comunicaciones públicas.

En cada jurisdicción, es posible establecer foros consultivos con integrantes de la sociedad y del Estado. El Comité consultivo nacional, “conformado por naturales, representantes de las […] organizaciones sindicales y comerciales y otras personas [del país en cuestión]” (Art. 17); por otra parte, el Comité gubernamental, “el cual [puede] incluir representantes del gobierno de los Estados o de las provincias […]” (Art. 18). Ambos tienen como función "aconsejar [a la Parte que lo estableció] sobre la ejecución y desarrollo del presente Acuerdo”.

De hecho, cada Parte tiene su Comité consultivo nacional, cuya composición refleja el tenor general de la disposición lo habilita, pero no procede de la aplicación de criterios precisos de representatividad. Los Comités norteamericano y mexicano intervinieron por lo demás en el proceso de análisis de los primeros cuatro años de aplicación del Acuerdo.67 Por su parte, el Comité canadiense está en vías de recomposición.

El Comité intergubernamental puede desempeñar un papel de coordinación en el plano interministerial, como es el caso en México y en los Estados Unidos. La composición y las funciones del comité canadiense reflejan la incidencia del reparto constitucional de la competencia legislativa en materia laboral.

En Canadá, un Acuerdo intergubernamental, suscrito por el gobierno federal y las provincias hasta ahora participantes68 vino a definir los roles del gobierno federal y de los gobiernos provinciales en lo que se refiere “a la implementación, a la gestión y al desarrollo del ACLAN” y a establecer un “mecanismo [que permite] a los gobiernos de las provincias y de los territorios participar plenamente con el gobierno federal [para estos últimos fines]”. Este acuerdo especifica así la composición del Comité gubernamental previsto por el artículo

18 del ACLAN. Dicho Comité, conformado por ministros responsables del trabajo de cada gobierno signatario, o sus delegados, está presidido conjuntamente por el ministro federal y por otro ministro que pertenece a uno de los gobiernos provinciales participantes.69

b) Presentación y modalidades de

análisis de las comunicaciones del público

La posibilidad para que elementos de la

sociedad civil de tres países sometan al análisis de las OAN diferentes “asuntos relativos a la legislación laboral” por la vía de “comunicaciones públicas”, como lo estipula el artículo 16 del Acuerdo, reviste una importancia particular por cuanto introduce en su aplicación el único elemento dinámico cuya iniciativa no se apoya en las Partes contratantes. De hecho, la presentación y el tratamiento de estas comunicaciones fueron el aspecto que trajo la mayor visibilidad al ACLAN en la opinión pública en su conjunto. Es sin duda también el elemento procesal del Acuerdo, que permite con mayor eficacia que uno u otro signatario pueda echar una mirada inquisidora externa sobre la aplicación de la legislación nacional en un territorio distinto al suyo: La comunicación a una OAN, en efecto, tiene por objeto un “problema relativo a la aplicación de la legislación laboral que surgió en el territorio de otra Parte” (a. 16).70

Por el momento, sólo examinaremos el régimen procesal de estas comunicaciones públicas, sin perjuicio de reservar para la Sección III las consideraciones relativas a las cuestiones de fondo que pudieron haber sido planteadas por estas comunicaciones públicas.71

El campo de aplicación de las comunicaciones públicas es más bien general y se extiende por ende a los “asuntos relativos a la legislación laboral” (Art. 16), ya sea a las “leyes y regulaciones” refiriéndose al conjunto de los once Principios laborales enunciados en el Acuerdo (Art. 49).72 Este comprende en particular los tres primeros de estos Principios, relativos a la libertad de asociación y a los derechos a huelga y negociación colectiva, que por lo demás fueron aquellos que hasta ahora han sido invocados con la mayor frecuencia. Por cierto, esta formulación no es tan amplia como, a modo de comparación, la del reciente

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acuerdo de cooperación laboral entre Canadá y Costa Rica, el cual considera las comunicaciones públicas “sobre los asuntos relacionados con las normas de derecho en el sector laboral […]”.73 Sin embargo, esto no impide que los “ asuntos relativos a la legislación laboral ” lleven naturalmente a considerar la forma de aplicar esta legislación en la realidad. Aunque no fueron mencionadas específicamente en la definición del campo de aplicación de las comunicaciones públicas, las obligaciones de las Partes relativas a las medidas gubernamentales de aplicación de la legislación laboral - por ejemplo, la inspección del trabajo-, mencionadas en el artículo 3 del Acuerdo, se vinculan íntimamente a las legislaciones en cuestión. Igualmente indisociables de las leyes laborales, en concreto, son las formas de aplicarlas por las instancias administrativas, cuasi judiciales o judiciales; por consiguiente, las garantías procesales enunciadas en los artículos 4 y 5 del Acuerdo también pueden ser invocadas con motivo de asuntos relativos a la “legislación laboral” de un país. Lo mismo puede decirse de la publicidad y de la difusión de la legislación (Arts. 6 y 7). De hecho, estos aspectos diferentes de la aplicación de la legislación laboral fueron planteados en muchas comunicaciones presentadas a las OAN74. Las diferentes OAN por lo demás no los separaron del objeto de su intervención.75 El Acuerdo excluye sin embargo que el mecanismo de comunicaciones públicas (igual que sus otros aspectos) pueda constituir una vía de “revisión o de reapertura de decisiones efectivas o pendientes [instancias nacionales]” (Art. 5, Párr. 8).76 Por último, contrariamente a otras instancias procesales del Acuerdo, no se coloca aquí ninguna exigencia de vínculo entre la cuestión planteada y el comercio internacional77. Tampoco se exige que la comunicación se refiera a una “práctica sistemática” de la Parte que está bajo la mira, es decir que se refiera a un comportamiento sostenido o repetitivo de su parte y que vaya más allá de un caso aislado.78 Sin embargo, las obligaciones que se desprenden del Acuerdo referidas al funcionamiento efectivo y al avance de los sistemas nacionales de derecho laboral, la situación precisa relativa a un medio laboral específico y perfectamente identificado, será presentada en forma natural como un elemento revelador de una dificultad

o de un mal funcionamiento sistémico que los autores de la comunicación buscan corregir.

La comunicación pública va dirigida, en efecto, contra un Estado, y no contra una parte privada, en este caso, el empleador que está a la cabeza del medio laboral de los asalariados que fueren víctimas, llegado el caso, de deficiencias en la aplicación de la legislación laboral de su país. La intervención de la OAN no reemplaza, en efecto, la de las instancias nacionales ante las cuales este empleador puede ser demandado, sino que pretende más bien garantizar su funcionamiento adecuado, es decir conforme a la ley nacional y, en el fondo, a los criterios de funcionamiento enunciados en los artículos 3 a 5 del Acuerdo.79

Aún cuando lo que está en juego es el ejercicio, bajo una forma u otra, del poder público de un Estado, no es menos cierto que el planteamiento de la deficiencia de su parte, que constituye el motivo de queja de los autores de la comunicación, se habrá comprobado en una o varias situaciones laborales precisas; por consiguiente, el establecimiento de la legitimidad, o no, de las pretensiones expuestas en la comunicación pasará normalmente por la demostración de estos contextos laborales particulares80. Ahora bien, esta búsqueda de evidencia, en el sentido amplio, conducirá naturalmente a la mención del empleador en el informe. Se da también que el expediente o el “caso” sea informalmente designado con el nombre del empleador; sin embargo, no es así formalmente, lo que aúna las opiniones expresadas del sector empresarial.81 Como se verá, el empleador tiene la facultad de intervenir para exponer su versión de los hechos, durante el proceso de inspección, al menos si el procedimiento nacional que lo rige conduce a la celebración de audiencias.82

El Acuerdo no especifica quién puede ser el autor de una comunicación; tampoco establece ninguna exigencia de residencia o de estatuto jurídico. En concreto, teniendo en cuenta el alcance de lo que está realmente en juego, estas comunicaciones han sido el fruto de una acción, la mayoría de las veces conjunta, de agrupaciones sindicales, tanto locales como centrales, así como, en algunos casos, de otros organismos, de índole diferente, de defensa de los derechos del individuo. Son a menudo motivo de

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concertación transnacional entre diferentes agrupaciones sindicales o de otro tipo.83 Sin embargo, esto no impide que una comunicación no sea más que la preocupación una agrupación particular.84 Los intereses empresariales también dan lugar, aunque excepcionalmente, a una comunicación.85

La OAN goza de un pleno poder de apreciación en lo que se refiere a su decisión de examinar o no a fondo la comunicación. La OAN norteamericana llegó así a rehusar hacerlo aduciendo como fundamento, lacónicamente formulado, que una sesión de audiencia no significaría un mayor avance para los fines del Acuerdo.86

En vista que el procedimiento no se encuentra especificado por el propio Acuerdo, ha correspondido a cada autoridad nacional elaborar el suyo. Un dato común es que la OAN responsable se esforzará en primer lugar por informarse de la condición del problema y del derecho aplicable ante la OAN del país en cuestión.87

Cada uno de estos procedimientos nacionales lleva consigo naturalmente el sello, en cierta medida, de las tradiciones administrativas y jurisdiccionales de cada país; lo mismo ocurre con la aplicación de estas directrices procesales. Por consiguiente, el régimen de procedimientos de la OAN norteamericana, después de haber planteado que correspondía al Secretario de esta OAN determinar si procede o no emprender el análisis de una comunicación, le impone prever a corto plazo una sesión de audiencia para examinar el fondo del asunto, esto, a menos que esta modalidad de instrucción no sea apropiada en este caso. Se favorece entonces el recurso a este procedimiento.88 El procedimiento mexicano permite a la OAN obtener generalmente datos adicionales con personas interesadas y expertos y le permite igualmente organizar sesiones informativas.89 En cuanto a la OAN canadiense, su procedimiento contempla que la modalidad de análisis pueda variar “según el asunto a examinar”. Esta modalidad “puede incluir reuniones con los autores de la comunicación y otras partes interesadas, reuniones o consultas públicas […] o cualquier otro medio para recabar información susceptible de permitir a la OAN cumplir con sus obligaciones”.90 A modo de comparación, el procedimiento norteamericano parece entonces

más impregnado de una manera de actuar propia de las instancias jurisdiccionales que en el caso de Canadá; difiere en eso del procedimiento de la OAN mexicana. La disparidad se acentúa además en la propia aplicación de estas diferentes modalidades de procedimiento a las comunicaciones formuladas a las OAN norteamericana y mexicana. En el primer caso, el análisis minucioso, en cierto número de casos, ha dado lugar a sesiones públicas de análisis durante las cuales se ha escuchado particularmente a trabajadores del sector laboral en cuestión (en este caso, hasta ahora, mexicanos generalmente en el Sur de los Estados Unidos); en el segundo, la OAN mexicana no ha recurrido hasta ahora a la sesión de información, sino que se ha limitado a una modalidad de análisis documental.91 Por su parte, la OAN canadiense de hecho se valió de la audiencia pública en el único caso que ha examinado a fondo hasta la fecha.92

Aunque estas sesiones de la OAN canadiense hayan sido substanciales, posteriormente se le ha reprochado el haberlas celebrado privadamente, sin informar de ellas a los autores de la comunicación, con funcionarios de la OAN y del tribunal laboral mexicanos en cuestión93. La respuesta precisa a este problema de la extensión de la aplicación de los principios fundamentales en materia de equidad procesal debería particularmente tomar en cuenta la naturaleza de la modalidad de instrucción seguida por la OAN. En términos más amplios, la pertinencia del propio procedimiento de audiencia pública se aprecia según la concepción que se pueda tener de los propósitos de las comunicaciones públicas: Algunos ven más que nada en ello un modo de establecer de manera transparente y totalmente clara, el estado real de la situación laboral en cada país; para otros, el procedimiento, tal como lo parece percibir la OAN mexicana, no sería sino el elemento que gatilla la colaboración entre las OAN.94

En este punto se pueden formular observaciones generales. La falta de unidad en el comportamiento procesal de tres países, si bien tiene la ventaja de respetar las tradiciones nacionales, introduce una falta de equidad en el tratamiento de las comunicaciones y haría necesario que se impongan reglas generales de comportamiento a las tres OAN. Por otra parte, es preciso admitir, a la luz del rol que el

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ACLAN atribuye a las OAN, que el procedimiento no tiene nada de decisional y que, por consiguiente, no es de naturaleza jurisdiccional. Por el contrario, sólo obedece al “ fact-finding”: Establecer objetivamente el fundamento de las imputaciones de la comunicación, de manera activa, a partir de los distintos medios de información disponibles, entre los que se cuenta particularmente el aporte de la OAN del país en cuestión.

Si un resultado positivo emana de la comunicación, podrá manifestarse, a lo sumo, en una recomendación de consultas ministeriales por parte de la OAN respectiva (Art. 21). Las conclusiones de la OAN no están sujetas a apelación.

Las comunicaciones públicas, en la medida al menos en que conduzcan a procedimientos de investigación en sesión pública, pueden jugar un papel no despreciable de sensibilización, no sólo de las autoridades estatales, sino también de la opinión pública. Para los autores de la comunicación, los que, como hemos podido observar en la práctica, corresponden muy a menudo a agrupaciones sindicales, de defensa de los derechos humanos u otras ONG, la empresa puede ser considerable en términos de despliegue de recursos humanos y materiales, tanto en lo que se refiere a la constitución de un caso, como en lo que respecta a la participación en las sesiones de investigación, las que pueden ser largas.95 Para los asalariados inmediatamente afectados, entre los cuales algunos deben desplazarse a otro país para dar su testimonio, en caso de que se realice una sesión, existe este riesgo ya señalado de equivocación, de falsas esperanzas: De hecho, al término del proceso, no obtendrán reparación del perjuicio sufrido, llegado el caso, ni de parte del empleador, ni de su Estado.96

Estos distintos factores intervienen ciertamente con otros para explicar el número relativamente bajo de comunicaciones públicas presentadas hasta ahora en el caso de cada uno de los tres países. La amplitud y complejidad de los mercados laborales en cada caso, aunque sean manifiestamente de dimensión desigual, de hecho haría suponer la existencia de un número potencialmente más considerable de situaciones que pueden justificar la presentación de comunicaciones. Además, es sorprendente constatar que después de los primeros años en que se ha

puesto a prueba el procedimiento, se haya registrado un año un poco más activo en el caso de cada una de las OAN, es decir, el año 1998, registrándose desde entonces un verdadero período de calma (dos comunicaciones en 1999, una ante la OAN norteamericana respecto de México y la otra ante la OAN canadiense relativa a los Estados Unidos, una sola comunicación en el año 2000, referente a México ante la OAN norteamericana, al igual que en 2001.97

El procedimiento, en la medida en que se recurra a él, puede ser un medio útil para revelar la situación laboral que vive cada país; permite hacer ver a cada uno de los gobiernos signatarios del Acuerdo la amplitud de sus responsabilidades en virtud del ACLAN.

Hemos visto que la OAN puede, si lo considera oportuno, recomendar consultas ministeriales al final de su intervención.

c) Consultas para la cooperación y

evaluaciones Las consultas para la cooperación entre

las Partes, tanto entre las OAN como a un nivel más alto, aquel de las consultas ministeriales, están en el centro del Acuerdo. Como acaba de mencionarse, cada OAN debe aceptar tales consultas en relación con “[su] legislación laboral”, a solicitud de otra OAN (Art. 21). En lo que se refiere a las consultas ministeriales, las cuales pueden ser relativas a “cualquier asunto del ámbito de este Acuerdo”, los signatarios han acordado que “[l]as Partes consultantes harán todo lo posible para resolver el asunto mediante las consultas […] en especial a través de la información a disposición pública que sea suficiente para permitir un examen exhaustivo” (Art. 22). Se ha querido entonces privilegiar esta modalidad consultiva como instrumento de solución de los problemas de aplicación del Acuerdo, cuyo objetivo es la “cooperación” entre las Partes.

El texto del artículo 22 establece el campo de estas consultas ministeriales y lo hace simplemente a la medida misma del Acuerdo, sin restricción alguna. En lo que se refiere a la iniciativa de estas consultas, más allá de la simple formalidad del escrito, cualquier Parte puede tomarla y aquella interesada debe dar curso a ella.98 Por lo tanto, la intervención de tales consultas no está subordinada al hecho de superar etapas previas de discusión de la

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situación en cuestión. En particular, no se requiere formalmente que haya habido previamente consulta entre las OAN - aunque se conciba que, en la práctica, haya sido así - ni, lo que es más significativo, que el problema haya sido presentado anteriormente por la vía de comunicación pública. Una tercera Parte “que estima tener un interés substancial con respecto al asunto en estudio tendrá el derecho a participar en las consultas dando aviso a las otras Partes”.

Hasta ahora, las únicas consultas ministeriales que han tenido lugar según el artículo 22 dieron curso a recomendaciones de las OAN a las que fueron presentadas las comunicaciones públicas. Es preciso observar además que el texto del artículo 22 no establece formalmente la realización de consultas ministeriales a petición de una Parte, aun cuando sea absolutamente lógico inferir que éste debería ser el caso, en el espíritu de cooperación entre las Partes.

Del total de las comunicaciones públicas hasta ahora examinadas a fondo por las OAN, 12 dieron lugar a recomendaciones de consultas ministeriales (7 de parte de la OAN norteamericana referente a México,99 4 de parte de la OAN mexicana relativa a los Estados Unidos.100 Por su parte, la OAN canadiense recomendó tales consultas en un asunto referente a México.101 La mayoría de estas consultas se refirieron a diferentes aspectos del ejercicio de la libertad de asociación y del derecho a negociación colectiva, tanto en México como en los Estados Unidos. En el transcurso de los años, como se verá en la Sección III, el abanico de los temas se amplió para incluir temas relacionados con otros diferentes principios laborales, como la prohibición de discriminación, la salud y la seguridad laboral, la indemnización por accidentes del trabajo, la aplicación de normas mínimas de empleo y la protección de los trabajadores inmigrantes, en este caso, de los mexicanos que trabajan en los Estados Unidos.

Estas consultas ministeriales consecutivas a comunicaciones públicas han resultado, en la mayoría de los casos, en la implementación de actividades de cooperación, como se verá en la Sección III, algunas veces de alcance general, otras llevando más específicamente el sello del carácter particular de la situación.102

Como se había constatado al término del análisis de los cuatro primeros años de aplicación del Acuerdo, “[l]as recomendaciones y los entendimientos que resultaron de las consultas ministeriales hicieron hincapié en el estudio, los intercambios y la educación, y no en la adopción de medidas correctivas”.103 Los años que siguieron no han modificado esta configuración general.

Siempre en el mismo espíritu no contencioso, o, según los términos del Acuerdo, “ no antagónico”, “[si] no se ha resuelto un caso después de haber celebrado consultas ministeriales […], cada Parte consultante podrá solicitar por escrito el establecimiento de un Comité Evaluador de Expertos (CEE)” (Art. 23).104 El Consejo de la Comisión debe entonces establecer tal comité. Esta etapa conduce, a diferencia de las consultas entre OAN y de las consultas ministeriales, a una intervención externa de las propias Partes en la aplicación del Acuerdo. Sin embargo, al igual que estas últimas intervenciones, se apoya en la iniciativa de Partes en el ACLAN, con exclusión de elementos interesados de la sociedad civil, en particular trabajadores inmediatamente involucrados. No obstante, cabe insistir en el hecho que, al igual que para las consultas ministeriales que deberán haberla precedido, la intervención de un CEE no está de ninguna manera ligada a la presentación anterior de una comunicación pública.105

El campo de intervención posible de un CEE está mucho más restringido que el campo posible de las consultas ministeriales y de las comunicaciones públicas. En efecto, si este último engloba toda la legislación laboral, noción que a su vez corresponde a la materia aludida por los once Principios laborales identificados en el Anexo I del Acuerdo, el CEE sólo puede, por su parte, intervenir en lo relativo a las “normas técnicas laborales”, lo que excluye los tres primeros principios laborales, es decir la libertad de asociación y la protección del derecho a organización, el derecho a negociación colectiva y el derecho a huelga. Aparentemente tal exclusión carece de una explicación racional; esta situación simplemente obedecería a las transacciones en el momento de la negociación del Acuerdo.106 Por una parte, en la perspectiva del comercio

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trinacional, el respeto de estos derechos trae consigo manifiestamente repercusiones económicas en todo el sector de actividad. Por otro lado, tratándose de la situación laboral de los asalariados, se trata de derechos fundamentales de la persona; éste es el caso de la libertad de asociación. En lo que se refiere a los derechos a negociación colectiva y a huelga, importantes instrumentos internacionales aplicables al hemisferio norteamericano van en el mismo sentido.107 En la realidad, se puede incluso constatar que, en sociedades tan extensas como las de cada uno de los tres países en cuestión, la aplicación efectiva y cotidiana de las distintas legislaciones que corresponden a estas “normas técnicas laborales”, no puede descansar únicamente en una intervención estatal, cuyos medios son limitados en relación a la multiplicidad de las situaciones laborales que se ha de fiscalizar; depende también de la presencia de una acción sindical significativa en los distintos medios laborales. Además, la exclusión de los tres primeros principios laborales del terreno de intervención de los CEE es simplemente indefendible. Varios analistas del ACLAN se han expresado en este sentido.108 Por otra parte, desde la entrada en vigencia del ACLAN, ¿ acaso más de los dos tercios de las comunicaciones públicas presentadas hasta ahora no plantean dificultades relativas a la libertad de acción sindical?

Acuerdos más recientes en materia laboral en contextos de liberalización del comercio transnacional, como por ejemplo aquel suscrito entre Estados Unidos y Jordania en el año 2000 y aquel celebrado entre Costa Rica y Canadá en 2001, no contemplan tal segregación procesal de los derechos a asociación y a negociación colectiva (así como a huelga, en el segundo caso) en relación a otros aspectos del derecho laboral. No hacen más que respetar así el orden natural de las cosas.

El acceso al CEE está restringido en otros aspectos, (Art. 23). En efecto, se pide al Comité que examine, no un caso aislado, por importante y significativo que sea en términos de la aplicación que haga una Parte de una u otra de sus normas técnicas laborales, sino una “práctica sistemática ” de su parte. Se debe entonces estar en presencia de una pauta “mantenida de manera sostenida o repetida”.

Por otro lado, la cuestión debe “estar relacionada con el comercio. El resultado de esta exigencia es que sólo se selecciona una situación que pone en tela de juicio a los sectores que producen bienes o servicios intercambiados entre los territorios de las Partes, o “que compiten, en el territorio de la Parte cuya legislación laboral ha sido objeto de consultas ministeriales en virtud del Artículo 22, en bienes o servicios suministrados por personas de otra Parte” (Art. 49). Esta situación debe, por lo tanto, tener una incidencia sobre el comercio transnacional. Además, el asunto debe estar “amparado por leyes laborales mutuamente reconocidas ”; en otras palabras, la Parte reclamante y la Parte demandada deberán ambas haber legislado en términos generales respecto al objeto del problema (Art. 49). La Parte demandada podrá solicitar al Consejo que envíe a un experto a verificar el acatamiento de estas dos últimas exigencias (Anexo 23).

Finalmente, el debate, así circunscrito, sólo podrá referirse a la “aplicación” de una norma técnica laboral. Por cierto, según lo que se ha podido constatar con motivo de las comunicaciones públicas, la aplicación de una norma laboral puede llevar al examen de la naturaleza y a la implementación de las medidas administrativas, cuasi judiciales o judiciales, según sea el caso, en relación, precisamente, a la aplicación de la norma, es decir el respeto de las garantías enunciadas en los artículos 3 a 5 inclusive del Acuerdo; se puede decir otro tanto de las obligaciones relativas a la publicidad y a la difusión de la legislación respectiva (Arts. 6 y 7). Sin embargo, el ámbito de la intervención sigue ligado a la aplicación de la norma existente, lo que generalmente parece excluir el objetivo de mejoramiento de ésta, como era el objetivo general del Acuerdo (Art. 2). La aplicación de la norma debe, sin embargo, entenderse como una “aplicación efectiva ” de la misma, como lo dará a entender una etapa subsecuente del procedimiento (Art. 27).

Según las normas de procedimientos que rigen a los CEE establecidos por el Consejo (de conformidad con el Art. 24), el CEE se compone normalmente de tres miembros y su presidente es seleccionado a partir de una lista de expertos establecida en consulta con la OIT. Los miembros del CEE, elegidos directamente de las listas establecidas según este

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procedimiento, deben tener conocimientos y experiencias en materias laborales; son escogidos en función de su “ objetividad ”, confiabilidad y buen juicio”, deben ser “ independientes, no estar vinculados con ninguna de las partes o del Secretariado, y no recibir instrucciones de los mismos […] (Art. 24 (1)e)). Como ya lo constatamos, la intervención relativa a la aplicación del Acuerdo por las Partes pasa a ser, por primera vez, independiente de las mismas adoptando un carácter externo.

Según el procedimiento establecido en virtud del artículo 24 del Acuerdo, el CEE podrá, además de la información transmitida en las comunicaciones escritas de las Partes de que se trata, tomar en cuenta aquella proporcionada por su OAN respectiva así como por el Secretariado, ya sea a petición suya o bien por iniciativa propia. Tendrá también la facultad de tomar en cuenta el aporte proveniente de elementos interesados de la sociedad civil. El Comité deberá, “ dentro de los 120 días posteriores a su establecimiento, o en cualquier otro período que el Consejo decida ”, presentar a este último un proyecto de informe que contenga a la vez un estudio comparativo del asunto, así como “ recomendaciones prácticas que puedan ser de utilidad a las Partes con respecto al asunto ” (Art. 25). Esto no viene más que a confirmar el carácter de exterioridad de la intervención del CEE en relación a las Partes, así como su carácter conciliador.

Tras haber escuchado las opiniones de las Partes sobre su proyecto de informe, el CEE presentará luego una versión final al Consejo dentro de los 60 días posteriores a la presentación de su proyecto inicial (salvo que el Consejo decida otra cosa). Este informe final será publicado (aquí también, a menos que el Consejo no haya decidido de otro modo). Después de esta publicación, las Partes tendrán 90 días para informarse mutuamente por escrito, al igual que el Secretariado, del curso que pretenden dar a las recomendaciones del Comité. El Consejo examinará el conjunto en su sesión ordinaria siguiente y podrá hacer seguimiento del caso (Art. 26).

Algunas de las situaciones que hasta ahora han sido objeto de consultas ministeriales habrían podido ser analizadas posteriormente por un CEE. Por ejemplo, un determinado Comité habría podido examinar

la cuestión relativa al alcance de la prohibición de discriminación en materia laboral con motivo del embarazo109. Sin embargo, ninguna intervención de esta índole ha tenido lugar todavía, después de casi siete años de aplicación del Acuerdo. Lo que podría parecer una falta de preferencia hacia el procedimiento, no logra sin embargo su importancia como institución del ACLAN. La intervención del CEE, en efecto, está encaminada a introducir en el análisis de la extensión de las obligaciones de las Partes una información y una visión más amplias, de carácter más internacional, por decirlo así. En particular, podría ser de este modo cuando la aplicación de una legislación nacional debe conjugarse con el alcance en derecho interno de algunos instrumentos internacionales que rigen el país en cuestión. Se introduciría sin embargo, aunque brevemente, cierto “monitoring” externo de la aplicación del Acuerdo. Al ser no vinculante, esta intervención traería una visión transparente, objetiva y no politizada sobre algunos aspectos más delicados de los contextos laborales nacionales, conforme a la perspectiva general de cooperación que viene a ser el sello del ACLAN. En cambio, para quien quisiera poder hacer emanar más inmediatamente una corrección autoritaria de las situaciones — que aquí no se postula — la etapa del CEE sería dilatoria; daría acceso a la solución arbitral de lo que ya se habrá percibido como un diferendo entre las Partes110. d) Solución de controversias y

modalidades de ejecución de las obligaciones

La fase de solución de controversias

abarca un ámbito aún más restringido en relación al conjunto de principios laborales: Su campo de aplicación sólo comprende las normas técnicas laborales relativas a la salud y a la seguridad en el empleo, el trabajo de menores y el salario mínimo. Además, el alcance de estos mismos asuntos sólo puede estar a la medida de lo que pudiera ser considerado por un CEE; se deberá entonces plantear una cuestión referente a una “ omisión sistemática ” por una Parte de asegurar la “ aplicación efectiva ” de una u otra de estas normas (Art. 27). Este asunto deberá, además, “ estar relacionada con el comercio ” y estar

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“ amparado por leyes laborales mutuamente reconocidas”.111

Esta fase contenciosa comienza también por tentativas de arreglar la controversia, en conformidad, nuevamente, con el contenido general del Acuerdo. En primer lugar, tras la presentación del informe final del CEE al Consejo, cualquiera de las Partes podrá solicitar por escrito consultas con la Parte investigada por este informe, pero esto, únicamente dentro de los parámetros que acabamos de mencionar. Una tercera Parte podrá también participar en estas consultas, si es que tiene un interés substancial en el asunto. En tal caso, “ [l]as Partes consultantes harán todo lo posible para alcanzar una solución mutuamente satisfactoria a través de consultas […] ” (Art. 27). Cuando las Partes no logren resolver el asunto dentro de 60 días, o del plazo que acuerden, cualquiera de las Partes podrá solicitar por escrito una sesión extraordinaria del Consejo, el que intentará entonces, si es preciso, recurrir a los buenos oficios de expertos, la conciliación o la mediación para ayudar a las Partes a alcanzar una solución mutuamente satisfactoria de la controversia ”(Art. 28).

Si el asunto no se resuelve en un plazo de 60 días posteriores a la reunión del Consejo, una de las Partes consultantes podrá solicitar a este último la convocación de un panel arbitral (a continuación designado: “ panel especial ”), en el entendido que la controversia se sitúa dentro de los parámetros ya enunciados.

Algunas consideraciones se imponen a propósito de la convocación de un panel especial. En primer lugar, es difícil explicar los límites de su competencia material o substantiva. En la medida en que los tres primeros principios laborales se encuentren excluidos, se pueden aplicar las observaciones hechas con motivo de su exclusión del campo de intervención anterior del CEE. En cuanto a la exclusión adicional de estas normas técnicas laborales que son la prohibición general del trabajo forzado, diferentes normas mínimas de empleo con exclusión del salario mínimo, la eliminación de la discriminación en materia de empleo, la igualdad de remuneraciones entre hombres y mujeres, la prevención de los accidentes del trabajo y de las enfermedades ocupacionales, la indemnización en estos últimos casos, así como la protección de los trabajadores inmigrantes, su importancia es sin

embargo evidente, sea en la perspectiva “ humanista ” — su incidencia sobre la condición de los trabajadores — o incluso en lo que dice relación con el contexto de sana competencia que debe prevalecer en los intercambios comerciales trinacionales. Hay que agregar por otra parte que los signatarios del Acuerdo se esforzaron en precisar que la inclusión del “ trabajo de menores ” en el ámbito de competencia arbitral no comprende el establecimiento de normas laborales y de salario mínimo a este respecto (Art. 49)112. También precisaron que “no se considerará que una Parte haya incurrido en omisiones en la aplicación efectiva de sus normas técnicas laborales en materia de salud y seguridad en el empleo, trabajo de menores o salario mínimo ” cuando la acción u omisión por parte de las dependencias o funcionarios “ refleje el ejercicio razonable de [su] discreción respecto a cuestiones de investigación, de demanda ante tribunales, las regulaciones o de cumplimiento de la ley; o […] resulte de decisiones de buena fe para asignar los recursos necesarios para la aplicación de la ley a otros asuntos que se consideren de mayor prioridad” (Art. 49).

Cronológicamente, no se llega a la fase arbitral inmediatamente después de las consultas ministeriales iniciales, sino que se llega a esta instancia después de la intervención de un CEE, al igual que otras etapas de consulta que le son consecutivas, al menos si hay demanda en este sentido por una Parte, así como del transcurso de los plazos correspondientes. El procedimiento de solución de controversias difiere en eso de aquel del TLCAN, así como de aquel del Acuerdo de cooperación ambiental, de acceso más inmediato113. Lo mismo ocurre según el trámite procesal general del acuerdo de libre comercio entre los Estados Unidos y Jordania celebrado en 2000, que se aplica indistintamente a su ámbito laboral114.

La creación del panel especial requerirá

una votación de las dos terceras partes de los miembros del Consejo (Art. 29). En la práctica, eso equivale a hacer que dependa de la cooperación del tercer Estado, que apoya la petición de la Parte demandante. Por lo tanto, el resultado de esta petición dependerá forzosamente de consideraciones de orden político por parte de este tercer Estado (que probablemente no será insensible a la actitud

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que podría adoptar en su contra la Parte demandada en circunstancias semejantes…)115.

El hecho que ninguna controversia haya surgido después de siete años de la aplicación del Acuerdo, y que, si sobreviniera una, sus posibilidades de arreglo antes que las Partes tengan que decidir la creación de un panel especial, restan mucha pertinencia aquí a una reiteración detallada de disposiciones relativamente numerosas y largas del Acuerdo referente a la intervención del panel arbitral. Por lo tanto, nos limitaremos a mencionar únicamente los aspectos más significativos, a fin de sólo destacar el alcance final del Acuerdo en estos casos limitados que pueden dar lugar a esta fase arbitral.

Un panel especial se compone de cinco miembros (Art. 32). El Acuerdo prevé que el Consejo establezca una lista de hasta 45 personas preparadas y aptas para ser panelistas. Estas personas deben necesariamente reunir requisitos de independencia, conocimiento y experiencia apropiados (Art. 30). Serán nombradas por consenso para un período de tres años116. La admisibilidad de tal persona para formar parte de un panel arbitral dado estará subordinada al hecho que no haya intervenido anteriormente en el caso como miembro de un CEE, o más todavía, en calidad de conciliador, de mediador o de experto a petición del Consejo; deberá, además, carecer de interés, personal o por asociación, en la controversia (Art. 31). El Acuerdo especifica la modalidad de elección del Presidente, a falta de entendimiento entre las Partes (Art. 32). El Consejo debe establecer reglas modelo de procedimiento de la intervención arbitral, lo que al parecer todavía no se ha hecho (Art. 33). Una tercera Parte puede participar en el curso de la intervención arbitral (Art. 34), la cual puede igualmente dar lugar a que el grupo consulte con expertos (Art. 35).

Dentro de los 180 días siguientes al nombramiento de su último miembro, el panel deberá presentar un informe preliminar a las Partes. Si constata una pauta persistente de omisiones de la Parte demandada en relación a lo que puede ser objeto de la intervención arbitral, hará recomendaciones para la solución de la controversia y dispondrá normalmente que la Parte adopte y aplique un plan de acción “suficiente para corregir la pauta de no aplicación” a que se refiere (Art. 36). Luego

hay lugar para la presentación de observaciones hechas por una Parte contendiente, lo que podría entre otras cosas llevar a un nuevo análisis del informe efectuado por el propio panel especial. Los panelistas podrán formular votos particulares sobre cuestiones en que no exista acuerdo unánime (Art. 36)117. Dentro de los 60 días a partir de la presentación del informe preliminar, a menos que las Partes contendientes convengan otra cosa, el panel deberá presentarles un informe final. Estas Partes contendientes comunicarán el informe final del panel al Consejo, en términos confidenciales, en un plazo de 15 días; el Consejo lo hará público dentro de los cinco días siguientes (Art. 37). Si el panel especial ha concluido que existe una falta, las Partes podrán convenir en un plan de acción mutuamente satisfactorio y normalmente conforme a las recomendaciones del panel especial e informarán de esto al Secretariado del Consejo (Art. 50). De no hacerlo dentro de los 60 días del informe final, el panel especial, reunido una vez más a petición de cualquier Parte reclamante, podrá aprobar el plan de acción propuesto por la Parte demandada, o bien establecer uno (Art. 39)118.

El panel especial podrá igualmente reunirse de nuevo a petición de una Parte reclamante si, en su opinión, la Parte demandada no aplica plenamente el plan que la vincula119. Si el panel especial está convencido de que tal es el caso, impondrá una contribución monetaria por no aplicación120.

Esta contribución monetaria no podrá exceder un porcentaje (0,007 p.100) del comercio total de bienes entre las Partes durante el último año para el cual existen datos disponibles. El monto impuesto tomará en cuenta diferentes consideraciones, particularmente de la duración de la pauta de omisiones de la Parte, del nivel de recursos de los cuales dispone, de sus esfuerzos para comenzar a corregir la pauta de no aplicación desde la publicación del informe final, etc.121. El pago de la contribución no libera a la Parte de cumplir con el plan de acción (Art. 39, Párr. 6 y Art. 40). Ésta se depositará en un fondo establecido por el Consejo y se utilizará para “ mejorar o fortalecer la aplicación de la legislación laboral de la Parte demandada, de conformidad con su derecho ” (Anexo 39, Párr. 3). La contribución no tiene por lo tanto

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carácter punitivo, como si se tratara de una multa. De hecho, se reintegra para beneficio de la Parte que la desembolsó, porque debe servir para reforzar la aplicación de su legislación laboral, de conformidad con su propia legislación. Sin embargo, el Acuerdo no prevé la modalidad de control de la legitimidad del destino de los fondos de la Parte que los habrá desembolsado.

Cuando una Parte no haya pagado la contribución monetaria dentro de los 180 días posteriores a que el panel se la haya impuesto, la Parte o las Partes reclamantes”podrán suspender los beneficios derivados del TLC por un monto no mayor al necesario para cobrar la contribución monetaria” (Art. 41). En esta última etapa, la no aplicación sistemática de una norma técnica laboral — en los únicos casos donde puede ser así — encuentra una sanción directamente vinculada al comercio transnacional. Sin embargo, éste no podrá ser el caso de Canadá, habiendo este país rechazado la sanción comercial en su contra. El cumplimiento del plan de acción y el pago de una contribución monetaria se encuentran asegurados, en este caso, por una ordenanza de un tribunal interno al que la Comisión ha sometido el problema122.

La pertinencia de la sanción económica para garantizar la aplicación de la ley nacional laboral no está asegurada. En el presente caso, como se mencionó anteriormente, la multiplicidad y la extensión de las etapas a superar antes de acceder a ello hace que sea poco probable. Si se lograra, podría ponerse en duda que los elementos de coerción ligados a lo anterior dejen prevalecer la actitud de “ cooperación y de consulta ” que debe generalmente imperar en la implementación del Acuerdo. Por otro lado, es significativo que el más reciente acuerdo de cooperación en materia laboral incorporado a un acuerdo de liberalización de intercambios comerciales internacionales, es decir aquel que vincula a Costa Rica y Canadá celebrado en abril de 2001, haya excluido expresamente la facultad de poder recurrir a multas o a “ medidas que puedan asegurar el comercio ” para garantizar el respeto de las conclusiones y recomendaciones de un panel especial. La Parte reclamante está, en virtud de este acuerdo, facultada para “ adoptar medidas razonables y adecuadas […] para incitar a la otra Parte a terminar con la práctica

sistemática, de conformidad con las conclusiones y recomendaciones del panel especial ”123. De este modo, se podrían considerar distintas formas de acción positivas. Tal carácter indeterminado del último recurso se encuentra, podría decirse, en un texto estrechamente relacionado con las situaciones laborales: A saber, la Constitución de la OIT124.

e) Actividades de cooperación e

investigación Las actividades de cooperación entre las

Partes pueden referirse a los distintos ámbitos laborales que tienen importancia para el Acuerdo y asumir diversas formas, como lo establece el Artículo 11: Seminarios, conferencias, proyectos de investigación conjuntos, asistencia técnica, etc. Por otra parte, como lo estipula el artículo 14, el Secretariado de la Comisión debe a su vez presentar informes periódicos referentes a las legislaciones laborales en cuestión y su aplicación, las condiciones del mercado laboral y el desarrollo de los recursos humanos, lo cual lo lleva a emprender trabajos de investigación y de publicación correspondientes.

La importancia de estas actividades es evidente en vista del proceso de integración económica en el cual América del Norte se encuentra empeñado desde hace varios años y que el TLCAN amplía. Cabe, como lo constató particularmente el Informe de análisis del Acuerdo norteamericano de cooperación laboral125, dimensionar bien las repercusiones de esta evolución sobre el empleo y el trabajo. También es preciso, en cuanto a la aplicación inmediata del ACLAN, conocer desde luego la realidad de los mercados nacionales laborales, así como aquella de las legislaciones nacionales del trabajo respectivas.

Las actividades de cooperación, que se habían iniciado con mucho impulso en 1994 (se podría enumerar 17 en el transcurso de este año) prosiguieron de manera regular, aunque en un número mucho menor en el transcurso de los años siguientes. Ellas fueron el fruto, tanto de una planificación de las OAN y del Secretariado, según sea el caso, como, de manera esporádica, de consultas ministeriales derivadas del análisis de algunas comunicaciones públicas.126

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Cerca de la mitad de las diversas actividades de cooperación que han tenido lugar entre 1994 y el año 2000 inclusive, es decir unas cincuenta en total, se refirieron a la salud y la seguridad laboral. Adoptaron principalmente la forma de seminarios y de actividades de formación de orden técnico, la mayoría de las veces en México. Este ámbito fue también el tema de dos simposios generales en 1999, uno en México y el otro en Canadá. Las condiciones de empleo y la formación profesional figuraron igualmente en la agenda de diferentes actividades de cooperación, en particular simposios trinacionales: Una conferencia internacional sobre el trabajo infantil, en los Estados Unidos, y una conferencia tripartita sobre la mujer y el trabajo en el siglo XXI, en México, ambas en 1997. Lo mismo ocurrió con el derecho al trabajo y las relaciones profesionales. Estos dos temas habían sido abordados de modo general en 1994. Sucedió lo mismo, pero en una perspectiva igualmente prospectiva, durante un simposio tripartito en Montreal en 1996. Actividades similares, pero con un objetivo más específico se refirieron también a la libertad sindical y su protección (un taller de trabajo intergubernamental en 1995), las relaciones laborales en el seno de las empresas transnacionales (conferencia internacional de Washington de 1998), la subcontratación y las nuevas formas de trabajo (un simposio patronal-sindical en 1998) así como la situación de los trabajadores agrícolas inmigrantes (conferencia de Los Ángeles, en 2000).

En cuanto a las actividades de investigación del Secretariado, éstas correspondieron a estudios comparativos tanto de índole económica como jurídica. Entre los primeros, podemos mencionar particularmente estudios sobre los mercados laborales en América del Norte entre los años 1984 y 1995, sobre el empleo de la mujer en este mismo contexto, al igual que un estudio sectorial sobre los métodos de producción y las prácticas en materia de empleo en la industria de vestuario en los tres países. En cuanto a estas últimas, podemos señalar un estudio sobre los derechos de los trabajadores durante cierres de fábricas y, sobre todo, un resumen comparativo de las legislaciones laborales de los tres países centrado en los once principios laborales enunciados en el ACLAN; en 2000,

se publicó bajo el título Derecho de las relaciones laborales en América del Norte, una primera parte de este estudio dedicado a los tres primeros principios, es decir, la libertad de asociación y los derechos a negociación colectiva y a huelga. El Secretariado también participó en otras actividades conexas, entre ellas el coloquio anual sobre los ingresos y la productividad, que ha reunido a expertos de tres países desde 1997 realizándose el último en el año 2000.

El aporte de estas actividades de cooperación y de investigación es indudablemente positivo. En particular, de no existir el ACLAN, sería poco probable que estos diferentes estudios transnacionales, como aquellos referentes a los mercados laborales o las leyes que rigen las relaciones laborales en los tres países, hubieran salido a luz127. Sin embargo, la tarea por delante es considerable. En el plano socio-económico, conviene particularmente ajustar los instrumentos nacionales de medición. En el orden jurídico, ¿cómo garantizar, al interior del territorio del ACLAN, la aplicación efectiva de cada una de las tres legislaciones nacionales en materia laboral, sin antes tener fácil acceso — lo que lamentablemente todavía no es el caso — a versiones actualizadas, en los tres idiomas oficiales del Acuerdo, de las leyes y reglamentos, a veces detallados y técnicos, que componen cada una de estas legislaciones? 128 El objetivo general de cooperación laboral que constituye la base del Acuerdo se lleva a cabo gradual y concretamente a través de la práctica de las actividades de cooperación. Además, algunas de ellas, como las actividades de formación y las conferencias, acentúan el carácter bipartito o tripartito, según sea el caso, de orden trinacional. 3. Control del cumplimiento de las

obligaciones de las partes

¿Asegura cada una de las Partes la “aplicación efectiva” de su legislación laboral? ¿De igual modo, se esfuerza permanentemente cada una de ellas para mejorarla “en relación a los lugares de trabajo con altos índices de calidad y productividad (Art. 2)”? A falta de una instancia de control regular y periódico del respeto de las Partes para con estos dos ejes del contenido del Acuerdo en materia de obligaciones, como pueden preverlo diferentes

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instrumentos internacionales relativos a los derechos de la persona y al trabajo, esta verificación sólo puede ser a la vez breve y particular: Ella es el fruto del tratamiento dado por las OAN a las comunicaciones públicas, al igual que a las consultas ministeriales; ella podría también resultar — lo que todavía no ha sido el caso — de las posiciones adoptadas por los CEE o paneles especiales arbitrales. ¿Qué informes y qué resultados han permitido obtener hasta ahora estas intervenciones en relación a una (A.) y otra (B) de estas obligaciones esenciales? a) La aplicación efectiva de la

legislación nacional El ámbito de las comunicaciones

públicas, al igual que aquel de las consultas ministeriales, se refiere al conjunto de los once Principios del trabajo. Como hemos visto, cada uno de estos principios puede ser la oportunidad para verificar el nivel de protección que ofrece la legislación laboral nacional según los términos del artículo 2; bien puede tratarse, en relación a uno u otro de ellos, de la idoneidad de las medidas gubernamentales o administrativas de aplicación de la legislación laboral (Art. 3), de la existencia de recursos administrativos, cuasi-judiciales o judiciales apropiados en relación a ellos (Art. 4), de garantías procesales que se unen al ejercicio de tales recursos (Art. 5), así como de la accesibilidad y de la difusión en la opinión pública de esta misma legislación (Arts. 6 y 7). A contar de la entrada en vigor del ACLAN, la opinión pública ha recurrido al procedimiento de las comunicaciones sólo en forma gradual, tanto en lo que se refiere a los Principios invocados, a los aspectos planteados en relación a ellos, como incluso a los países en cuestión.

En las mismas comunicaciones recibidas hasta hoy, se desprende una fase que podríamos calificar de “ despertar ”, es decir aquella correspondiente a las primeras denuncias de incumplimiento de una u otra de las obligaciones precedentes en que ha incurrido un país129. Está en primer lugar decididamente centrada en el ejercicio de la libertad de asociación y la protección del derecho a organizarse (Principio 1) y, en lo que concierne al país en cuestión, México. Desde comienzos de 1994, la OAN

norteamericana tiene, en efecto, ante sí el caso de despido de trabajadores que intentaban implantar un sindicato no afiliado a la central mexicana dominante en las maquiladoras que pertenecen a empresas transnacionales130. La instancia se limita a observar entonces que las exoneraciones coincidieron con un período de actividad sindical, junto con plantear que el hecho de que los trabajadores despedidos hayan aceptado una indemnización que implica renunciar a su derecho a intentar obtener judicialmente su reincorporación constituye una práctica conforme a la ley mexicana. Asimismo, organiza actividades cooperativas de informaciones en materia de actividad sindical con la participación de otras OAN, sin recomendar consultas ministeriales. Al cabo de algunos meses, adopta una actitud más decidida en el caso Sony131. El contexto era genéricamente similar a casos precedentes y se refería a la consideración de cierto número de dificultades: Imputaciones de despidos y actos discriminatorios en contra de los trabajadores, lo que la OAN estima plausible, una precaria situación económica de los trabajadores que querían iniciar procedimientos de reincorporación, prueba contradictoria de actos de violencia policial, con la ayuda del empleador, en contra de trabajadores involucrados en una huelga (ilegal), rechazo abusivo del registro del sindicato —lo que lo privó de un estatuto jurídico necesario en materia de representación colectiva— cuestionamiento de la imparcialidad del tribunal que adoptó esta decisión, presencia del empleador durante una votación a mano alzada en relación a la elección de delegados sindicales; imposibilidad de los afiliados al sindicato para tener acceso al reglamento sindical y al convenio colectivo. Esta serie de hechos llevó a la OAN a buscar un programa trinacional de actividades de cooperación relacionadas con la protección de los trabajadores despedidos por actividad sindical, agregando el tema de las garantías procesales aplicables a la administración interna de los sindicatos. Decidió igualmente iniciar un estudio relativo a la intervención de los tribunales del trabajo en materia de despidos por actividad sindical junto con recomendar la celebración de consultas ministeriales referentes a la efectividad de la ley que protege el ejercicio de la libertad de asociación y el derecho a

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organizarse. A su vez, estas consultas ministeriales desembocaron en seminarios públicos relativos a los procedimientos nacionales de reconocimiento sindical, un estudio realizado por expertos independientes referente a la ley mexicana relacionada con el registro sindical y una serie de encuentros entre funcionarios mexicanos y las partes en cuestión en la instancia de registro sindical. Como se puede apreciar, este caso adquirió un cierto relieve por cuanto fue con motivo del primer análisis trinacional verdadero de facetas importantes del derecho mexicano con relación al primer Principio del ACLAN y su aplicación.

En el transcurso de los años siguientes, las comunicaciones presentadas respecto a la libertad sindical y al derecho de asociación, así como en lo referente a la intervención administrativa y jurisdiccional respecto de las mismas, a veces dieron pie para analizar algunas aristas particulares del derecho mexicano, pero sobre todo han reiterado, ciertamente con mayor precisión, dificultades vislumbradas en los primeros casos que había abordado la OAN norteamericana. De este modo, en 1996, esta última examinó nuevamente en un caso relativo al registro sindical, pero esta vez en la Administración Pública, el alcance de los convenios internacionales del trabajo ratificadas por México en su derecho interno132. En este caso, se planteó la siguiente interrogante: ¿Qué alcance otorgan el Convenio No 87 sobre la libertad sindical y la protección sindical de la OIT frente a una ley que impone el sindicato único en la función pública y en la que el tribunal se fundó para poner obstáculos al registro de otro sindicato? También se alegó un conflicto de intereses resultante de la composición del tribunal del trabajo, en lo que la OAN no perdió el tiempo en razón a la existencia de una vía de recursos en derecho interno. Por consiguiente, recomendó consultas ministeriales sobre este problema de la admisión del derecho internacional en derecho interno, lo que fue el tema de un seminario tripartito de expertos133. Posteriormente, en 1998, la OAN norteamericana rechazó categóricamente intervenir con relación a un supuesto atentado contra el derecho de huelga (tercer Principio) que fue el resultado de un requerimiento gubernamental de una línea aérea enfrentada a

una huelga a la cual ya se había puesto término134.

Otras comunicaciones permitieron volver a referirse a aspectos similares a aquellos revelados en las primeras comunicaciones: Rechazo de un tribunal del trabajo para registrar un sindicato formado para desplazar a otro afiliado a la central sindical adherida al gobierno de ese entonces, rechazo fundado en la protección otorgada por un empleador a un convenio colectivo ya suscrito con esta última agrupación a espaldas de los trabajadores135; situación de violencia manifiesta particularmente durante una votación no secreta, bajo la tutela del tribunal del trabajo, con motivo de un conflicto intersindical similar 136. Después del análisis de estos dos expedientes por parte de la OAN norteamericana se suscribió, en mayo de 2000, un acuerdo interministerial: El gobierno mexicano debía seguir implementando, según la ley nacional, un sistema de registro de los convenios colectivos, junto con promover el conocimiento de la existencia de estos convenios en los distintos medios laborales e implantar procedimientos de votación secreta de afiliación sindical incluyendo una lista de las personas aptas para votar. Un seminario público relacionado con diferentes aspectos, tanto generales como precisos, de la libertad sindical tendría lugar en la región donde se produjeron estas situaciones; se celebraría también un seminario trilateral referente a la composición y el funcionamiento de los tribunales del trabajo mexicanos que actúan particularmente en materia de representación sindical. Cabe mencionar que la OAN canadiense ya se había encargado igualmente del caso Echlin en 1998137. Debía por su parte recomendar consultas ministeriales relativas a la imparcialidad de los tribunales del trabajo mexicanos, sobre la forma de garantizar la integridad y la exactitud de la votación de afiliación sindical, sobre la difusión del reglamento sindical y el convenio colectivo, así como también sobre la aplicación de la ley mexicana que rige la expulsión de un miembro del sindicato. Volviendo a la OAN norteamericana, ésta volvió a recomendar consultas ministeriales en julio de 2000, tras haber constatado — una vez más, como ella misma lo señaló — una práctica de votación no secreta y actos de intimidación con motivo de un intento de un sindicato gremial de

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desplazar a un sindicato general138. Por último, más recientemente, le fue presentada otra situación de rechazo de voto secreto y neutral de afiliación sindical139.

El problema de la protección de la libertad sindical y del derecho a organizarse en los Estados Unidos se llevó igualmente ante la OAN mexicana, aunque con mucha menor frecuencia y, cuando esto ocurrió, de manera mucho más objetiva. Este último recomendó, en 1995, consultas ministeriales con miras a especificar la protección de los derechos de los trabajadores en caso de un cierre repentino de una fábrica dentro del contexto de organización sindical. Estas consultas fueron motivo de un seminario público y de un estudio publicado por la Comisión sobre el tema140. Tres comunicaciones más recientes también abordaron los derechos de asociación y de negociación colectiva; dos de ellas se refirieron a las dificultades sufridas por trabajadores migratorios mexicanos y dos igualmente plantearon el problema del deficiente funcionamiento de la instancia gubernamental, el NLRB (Consejo Nacional de Relaciones Laborales), encargado de intervenir en estas materias. Ellas tuvieron por resultado una declaración ministerial conjunta en virtud de la cual los Secretariados norteamericano y mexicano del trabajo se comprometieron a colaborar con miras a solucionar estas dificultades así como a emprender actividades precisas de cooperación al respecto, entre ellas la preparación de una guía trilingüe que describe las modalidades de protección de los derechos de los trabajadores migratorios en los tres países del ACLAN141. Por su parte, la OAN canadiense rechazó categóricamente una comunicación presentada por intereses patronales y cuyo objeto era más bien singular142.

Por último, la legislación laboral canadiense relativa a los dos primeros principios del ACLAN no fue más que motivo de dos comunicaciones ante la OAN norteamericana en 1998. La primera, que ésta había aceptado analizar, se refería a un cierre de establecimiento dentro del contexto de organización sindical en Quebec; planteó también la duración en algunos casos del procedimiento de reconocimiento sindical regido por la ley quebequense. Sin embargo, fue retirada por sus autores, aparentemente satisfechos de que el legislador en cuestión

fuera a iniciar una revisión de su ley que rige las relaciones laborales colectivas143. En cuanto a la segunda, que se refería a la exclusión del campo de aplicación de la ley federal que rige las citadas relaciones de los carteros rurales, simplemente la OAN norteamericana rehusó examinarla en lo sustantivo144.

Una comunicación de 1997 presentada a la OAN norteamericana vino a ampliar el campo de investigación a otros principios laborales. Por esto, reviste una importancia particular, similar al caso Sony en materia de libertad sindical145. Ella se valió del Principio de eliminación de la discriminación en el trabajo (Principio 7) para denunciar la práctica de tests de embarazo en algunas maquiladoras del norte de México: Estos tuvieron como consecuencia la negativa a contratar mujeres embarazadas y una incitación al despido de trabajadoras embarazadas, para evitar el pago de licencias maternales. Las víctimas alegaron también una falta de confianza en las jurisdicciones del trabajo para corregir tales abusos. La OAN, después de celebrar una audiencia, reconoció la existencia de dificultades relativas al acceso a las instancias en tales situaciones, condenó las presiones ejercidas contra las asalariadas embarazadas, pero se declaró incapaz de pronunciarse sobre la ilegalidad de la práctica de los tests de embarazo respecto a la ley mexicana, así como de resolver sobre aquella de la negativa a contratar aduciendo el embarazo como motivo. No obstante, recomendó consultas ministeriales con el objeto de establecer la extensión de la protección ofrecida por la ley mexicana frente a la discriminación sexual para con las mujeres embarazadas y su aplicación por parte de las instituciones en cuestión. Estas consultas originaron actividades de cooperación trinacionales sobre estos temas, las cuales incluyeron actividades de información para las trabajadoras en cuestión y una conferencia trinacional pública. A pesar de la incertidumbre del derecho respecto a ciertos aspectos planteados, particularmente en cuanto a la negativa a contratar personas embarazadas, el caso no llevó al establecimiento de un CEE, como podría haber sido la oportunidad.

Ese mismo año, las comunicaciones Han Young y Echlin antes mencionadas plantearon, además de las dificultades relativas a la

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libertad de asociación, diferentes vicios en cuanto a aplicar la legislación mexicana en materia de salud y de seguridad en el trabajo (Principio 9). De este modo, en este último caso, la OAN constató entre otras cosas el carácter insuficiente de las multas, así como de la inspección. Las consultas ministeriales que vinieron después dispusieron intercambios de información entre funcionarios norteamericanos y mexicanos sobre estos aspectos de la aplicación de las leyes relativas a la salud y la seguridad en el trabajo, así como en relación a la mantención de substancias peligrosas, al equipo de protección y al papel de los comités paritarios de salud y de seguridad en el trabajo. Asimismo, debían establecer un programa de difusión de la información en la materia en los medios de trabajo146. Finalmente, en 2000, la OAN norteamericana, respecto de una comunicación que se relacionaba a la vez la salud y la seguridad en el trabajo, así como a la indemnización en caso de accidentes laborales y enfermedades ocupacionales (Principio 10), constató una vez más deficiencias en la inspección del trabajo, así como una falta de respuesta de la Administración a los demandantes y ordenó consultas ministeriales a este respecto147.

Por otra parte, la comunicación Echlin presentada en 1998 a la OAN canadiense se refirió igualmente a los Principios 9 y 10. Después de la audiencia, ésta constató particularmente que, contrariamente al artículo 3 del Acuerdo, los trabajadores en cuestión no habían tenido, según la legislación mexicana, fácil acceso a las fichas de seguridad relativas a los productos peligrosos, así como una rotulación inadecuada de estos últimos y la falta de equipo de protección apropiado para los trabajadores expuestos. Por consiguiente, recomendó consultas ministeriales sobre estas situaciones, así como también sobre la inspección, al igual que el inicio de un “diálogo cooperativo” entre el ministro de trabajo canadiense y su homólogo mexicano sobre la protección contra las lesiones ocupacionales a consecuencia de la manipulación del asbesto.

En el caso de la legislación norteamericana, cuatro comunicaciones presentadas a la OAN mexicana en 1998 ampliaron similarmente el campo de intervención de otros principios laborales. De

este modo, al término de las comunicaciones Solec, Industria de la Manzana y De Coster Egg Farm, antes mencionadas, las distintas actividades de cooperación dispuestas por la declaración conjunta de los dos ministros de trabajo no sólo debieron referirse, como hemos visto, a la libertad de asociación y el derecho a negociar, sino que también a las normas mínimas de empleo (Principio 6), la eliminación de la discriminación en el trabajo (Principio 7), la prevención y la indemnización de los accidentes laborales y de las enfermedades ocupacionales (Principios 9 y 10), así como a la protección de los trabajadores migratorios (Principio 11). El análisis anterior de estas comunicaciones que realizó la OAN, en efecto, había revelado diferentes vacíos en la aplicación de la legislación norteamericana en estas materias, particularmente en empresas que recurrieron a trabajadores agrícolas mexicanos. Tales dificultades relativas a los trabajadores migratorios, expuestas por primera vez en la comunicación Industria de la Manzana, fueron igualmente objeto de otra comunicación en 1998. La aplicación de las normas mínimas de empleo norteamericanas se vio comprometida, como hemos podido constatar, por una práctica administrativa de la divulgación de información a los servicios de inmigración, por parte de los inspectores del trabajo, de toda situación de ilegalidad, respecto de la ley sobre inmigración, de personas que buscan obtener el pago del salario mínimo o el respeto de otras condiciones mínimas de trabajo. Un acuerdo entre los dos ministerios indicados puso término a esta práctica, la que no podía sino tener un efecto disuasivo sobre las personas que buscaban obtener la aplicación de las leyes laborales148.

Toda la actividad que se originó de estas comunicaciones presentadas a las OAN tuvo por resultado, en un primer momento, identificar los puntos más neurálgicos de la aplicación de la legislación laboral de los países en cuestión y dar a conocer estas dificultades no sólo a las autoridades gubernamentales de los tres países, sino también plantearlas con toda claridad. Lo mismo ocurrió, a modo de ilustración, en el caso de México, respecto de la imparcialidad de algunas jurisdicciones del trabajo en razón de su composición, de la dificultad para obtener el registro en presencia de un sindicato

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rival signatario de un convenio colectivo secreto, del procedimiento sindical de la aplicación de una disposición de taller sindical en un convenio colectivo, de la práctica de la votación abierta de afiliación sindical, del carácter precario de la situación de trabajadoras embarazadas en las maquiladoras, de los pocos medios de la inspección en materia de salud y seguridad en el trabajo. En los Estados Unidos, la dificultad de aplicar la ley relativa a los distintos Principios laborales en el caso de los trabajadores migratorios es evidente. Tal conocimiento de la realidad de la aplicación de la ley laboral nacional, que no estaba establecida de manera metódica antes del ACLAN, constituye un preámbulo de búsqueda de relaciones de cooperación contempladas por este mismo instrumento.

Incluso es posible atribuir al mecanismo de las comunicaciones públicas algunos resultados positivos inmediatos: Por ejemplo, en México, el compromiso del ministerio federal del trabajo en cuanto a implementar un registro público de los convenios colectivos, según las consultas ministeriales en el caso Echlin, la imposición de una fuerte multa por violación a la ley en materia de seguridad en el trabajo, al día siguiente de la presentación de la comunicación en el caso Han Young, cierta influencia del ACLAN tal vez en la elaboración de una nueva política laboral por el anterior gobierno federal de ese país. En los Estados Unidos, podríamos mencionar, en provecho de los trabajadores migratorios, la elaboración de un manual de uso corriente de la legislación laboral, así como la supresión de una práctica de denuncia, en la administración del trabajo, de la irregularidad de la situación de trabajadores extranjeros respecto de la ley sobre inmigración, luego de la comunicación Yale Law School.

En cambio, es preciso hacer notar la debilidad de la intervención a nivel de la OAN en algunos casos. Por lo tanto, la existencia de recursos de apelación en los derechos nacionales frente a decisiones de primer nivel de jurisdicciones del trabajo no es una respuesta satisfactoria a las deficiencias de funcionamiento relacionadas con este primer nivel respecto al artículo 5 del ACLAN, como se ha podido dar a entender en el caso Pesca Unión149. La recomendación de consultas ministeriales a veces es simplemente formulada en términos muy generales.

En consecuencia, la OAN mexicana solicitó de manera típica la continuación a nivel ministerial del análisis de las cuestiones planteadas. Por su parte, la OAN norteamericana se mostró incluso más general en la formulación de su recomendación en el caso TAESA150.

Principalmente, el carácter recurrente de algunas dificultades induciría a cierta sospecha en cuanto a la eficacia, a la larga, de la intervención pertinente, en particular aquella de las consultas ministeriales y de las actividades que se desprenden de ellas. Por consiguiente, podemos observar con el paso de los años cierta similitud entre los tipos de trabas para el ejercicio de la libertad sindical, a que se referían las primeras comunicaciones relativas a México, entre ellas el caso Sony, y aquellas constatadas en expedientes de 1997, como los casos Han Young y Echlin, TAESA-Flight Attendants, en 1999, y, al menos en lo que se refiere únicamente a imputaciones, la última comunicación presentada hasta ahora, aquella denominada Duro Bag151. Según los casos, en efecto, se trató de situación de violencia con motivo de votaciones de afiliación sindical, o bien, al menos, de falta de votación secreta, en un lugar apropiado. La composición del tribunal laboral generó también dificultad en estos casos. La no reincorporación de trabajadores despedidos ilegalmente estuvo también presente en los primeros casos y tres años más tarde, en el caso Echlin.

Por una parte, se puede responder, la importancia y la complejidad de la economía mexicana, la multiplicidad de los medios laborales en cuestión - lo mismo podría decirse de Canadá y, en un grado mucho mayor, de los Estados Unidos - puede explicar la falta de efecto correctivo inmediato. Esta visión realista de las cosas, sin embargo, no basta para disipar un cuestionamiento en cuanto a la eficacia de las medidas adoptadas luego de las consultas ministeriales que respondieron a las comunicaciones en las que se reiteraban dificultades de un mismo orden152. Precisamente, esta última comunicación, Duro Bag, cuyo esclarecimiento aún está pendiente, plantea la cuestión de la eficacia del acuerdo entre los ministros de trabajo mexicano y norteamericano luego de los casos Han Young y Echlin, en lo que respecta al establecimiento

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de una práctica del voto secreto en materia de afiliación sindical153.

Ahí donde es posible — lo cual excluye los tres primeros Principios — el establecimiento de un CEE habría podido aportar una información externa e independiente de la Partes en cuanto al alcance exacto de la ley nacional, particularmente respecto al derecho internacional del trabajo correspondiente, luego de consultas ministeriales. Como hemos observado, el caso relativo a la discriminación ejercida contra trabajadoras embarazadas154 habría dado motivo para ello, pero hasta ahora no se ha recurrido a esta instancia, como tampoco en otros casos, por lo demás.

El derecho internacional relativo al trabajo se ha evocado con motivo del estudio de algunas comunicaciones. En algunos casos, fue examinado en consideración al alcance que podía tener en razón de su posible inclusión en el derecho internacional. Las soluciones jurídicas difieren a este respecto de una Parte a otra —e incluso, dentro de un país, en función de las distintas corrientes de pensamiento— como en particular lo ha hecho ver el simposio de expertos que tuvo lugar luego de las recomendaciones relativas a la comunicación Pesca Unión155. En consecuencia, en lo que respecta a México, la OAN norteamericana ya había hecho mención del hecho que este país había ratificado el Convenio Nº 87 sobre la libertad sindical y la protección de la libertad sindical en su informe relativo al caso Sony junto con plantear que el contenido de este convenio pasó a ser parte de la legislación mexicana156. La OAN canadiense hizo lo mismo en su informe de 1998 relativo al aspecto sindical de la comunicación Echlin. Planteó una inclusión semejante, en el derecho de México, del contenido de otros instrumentos internacionales a los cuales había adherido este país, es decir “ el Pacto internacional relativo a los derechos civiles y políticos, la Declaración universal de los derechos humanos, la Convención norteamericana relativa a los derechos humanos y el Pacto internacional relativo a los derechos económicos, sociales y culturales ”157. Por su parte, la OAN mexicana, simplemente hizo mención del hecho que los Estados Unidos no habían ratificado el Convenio No 87 de la OIT en su informe Industria de la Manzana158. En algunos otros

informes, relacionados todos con México, la referencia al derecho internacional se vuelve más detallada. El informe de la OAN norteamericana en el caso Pesca Unión, donde se trataba, cabe recordar, de la imposición legislativa de un monopolio sindical en la Administración pública, lo llevó a tomar en cuenta recomendaciones anteriores del Comité de la libertad sindical de la OIT respecto de este mismo problema en el caso preciso de México, así como posturas más generales de la Comisión de Expertos para la aplicación de los convenios y recomendaciones del mismo organismo sobre el tema159. Por otro lado, en su informe Echlin, esta misma OAN tomó en cuenta posiciones generales de estas mismas instancias en lo que dice relación con el monopolio sindical y con la aplicación de las cláusulas de seguridad sindical en los convenios colectivos respecto de los Convenios Nº 87 y 98 de la OIT relativas a la libertad de asociación. México ratificó solamente el primero de estos convenios, pero, como la OAN hace hincapié, se encuentra ligado, en calidad de miembro de la OIT, por la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, de 1998160. Asimismo, la comunicación relativa a la discriminación hacia las trabajadoras embarazadas probablemente la llevó a constatar que el Comité de Expertos de la OIT había considerado que tal discriminación perfectamente se enmarcaba dentro de la discriminación sexual, pero que no se encontraba reglamentada específicamente la legalidad de los tests de embarazo respecto al Convenio No 111 referente a la discriminación en materia de empleo y ocupación de la OIT. Igual cosa sucedió, como también lo constató, con la interpretación del Convenio sobre la eliminación de todas las formas de discriminación respecto a la mujer aprobada por la ONU161. Finalmente, en el caso Echlin, tanto la OAN norteamericana como la canadiense examinaron el contenido de los convenios de la OIT ratificados por México en materia de salud y seguridad en el trabajo, así como las recomendaciones anexas162.

De estos distintos comportamientos de las OAN, se puede inferir entonces que el derecho internacional relativo al trabajo, incluso en ausencia de referencia expresa en el propio ACLAN, ha sido, en los casos que dieron

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motivo para ello, un elemento tomado en cuenta en la formulación de recomendación de consultas ministeriales, ya sea con el objeto de clarificar el alcance del derecho internacional, o bien, para velar más directamente por su aplicación. Sin embargo, es preciso mencionar que todos los casos significativos en este sentido se han referido hasta ahora a México, es decir un país dotado, a diferencia de Canadá, particularmente de un sistema constitucional monista que hace de un tratado ratificado parte integral de su orden jurídico interno163. Por último, como lo ilustró el caso Pesca Unión, puede darse el caso que una OAN sea llamada a pronunciarse, en el caso de un país determinado, sobre la aplicación de la ley nacional de la que un componente de origen internacional — en este caso el Convenio No 87 de la OIT — ya fue objeto de intervención de instancias internacionales respecto del comportamiento de este mismo país.

b) Hacia normas laborales “elevadas” La intervención de las OAN, en su

conjunto, ha reflejado por lo tanto una preocupación de ver que las Partes apliquen efectivamente su legislación laboral. ¿Toda esta actividad habría ocultado su obligación de “ esforzarse […] permanentemente por mejorar estas normas para en cierto modo hacer que sus leyes y reglamentos garanticen normas laborales elevadas, en relación con los lugares de trabajo con altos índices de calidad y productividad ”, como igualmente están obligados a hacerlo en virtud del artículo 2 del ACLAN?

Aun cuando el Acuerdo puede dar muestras de cierta ambigüedad respecto a esta segunda gran obligación — éste confirma al mismo tiempo, como hemos visto, su respeto hacia la autonomía legislativa de cada país164 — y aun cuando la verificación continua de su cumplimiento se prestaría a una modalidad de control regular que tal Acuerdo no prevé, algunas comunicaciones lo han vuelto a evocar.

La obligación de garantizar normas laborales elevadas según el artículo 2 del Acuerdo fue también expresamente invocada

por los reclamantes en contra del gobierno norteamericano respecto a las condiciones laborales mínimas de los trabajadores migratorios mexicanos165. La recomendación de consultas ministeriales se muestra sin embargo silenciosa a este respecto. Por otro lado, las comunicaciones Echlin, presentadas de manera sucesiva a las OAN norteamericana y canadiense, dan prueba de cierta evolución por parte de los autores: La segunda, a diferencia de la primera, apela expresamente a la obligación de asegurar normas laborales elevadas que resultan del artículo 2, tanto en lo que se refiere al procedimiento de elección sindical como en lo que respecta a la salud y la seguridad en el trabajo166. En ambos casos la OAN canadiense reprodujo el texto del artículo 2, junto a otras disposiciones pertinentes del ACLAN. En seguida hizo referencia a él para que, si el tribunal del trabajo no se remitía al voto secreto como modalidad de expresión de las preferencias sindicales de los trabajadores, “[le] correspondería demostrar que [los otros procedimientos escogidos] son igualmente efectivos en cuanto a proteger la exactitud e integridad del recuento [fr. : Décompte] y que permiten cumplir obligaciones que emanan del artículo 2 del ACLAN”167. Finalmente, debía recomendar consultas ministeriales sobre una serie de problemas específicos planteados respecto a los Principios del trabajo en cuestión168. En otro caso presentado a la OAN norteamericana, la apelación al artículo 2 por los autores de la comunicación, la cual se refería a la exclusión legislativa de los carteros rurales del alcance de la ley canadiense que rige la representación y la negociación colectivas, no impidió la negativa a examinarlo con el fundamento de que no planteaba cuestiones relativas a la aplicación de la legislación laboral169.

El derecho internacional en materia

laboral, en particular aquel que emana de la actividad normativa de la OIT, está encaminado a proporcionar indicaciones útiles en lo que respecta al cumplimiento de esta obligación que tienen las Partes de apuntar a normas laborales elevadas y, por esta razón, sería naturalmente motivo de referencias170.

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4. El ACLAN y las demás obligaciones internacionales de las partes en el área del trabajo

Se trata en esta sección de situar el

ACLAN frente a otras instituciones e instrumentos relacionados con el trabajo que involucra las Partes. No pretende ser un enfoque analítico, puesto que un examen un poco más detallado de los elementos involucrados superaría ampliamente los límites del presente texto. Consiste, por el contrario en poner de relieve la orientación general de dichos elementos, con el fin de resaltar la identidad del ACLAN y su compatibilidad con este contexto más amplio.

En las secciones anteriores se pudo establecer algunas similitudes particulares entre el ACLAN y otros acuerdos regionales relacionados con el libre comercio transnacional en los que participan a título individual algunas de sus partes. En el caso de los Estados Unidos, dichas similitudes tienen que ver con el acuerdo de libre comercio firmado entre este país y Jordania el 24 de octubre de 2000171. El espectro de las relaciones comerciales contempladas en dicho acuerdo es relativamente reducido. A diferencia del ACLAN, el tema del trabajo es tratado junto con otros temas en el mismo acuerdo de libre comercio, y en última instancia, es sujeto al mismo tipo de sanciones que los compromisos de naturaleza exclusivamente comercial. Su base sustantiva, en el área del trabajo incluye, a diferencia nuevamente del ACLAN, una referencia a la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento. Sin embargo, a diferencia de la Declaración, las leyes nacionales del trabajo que las Partes se comprometen a implementar y a tratar de adecuar a las normas internacionales, si bien se relacionan con los derechos de asociación y de negociación colectiva, así como con la prohibición del trabajo forzoso sólo contemplan el establecimiento de una edad mínima en el caso del trabajo infantil y no “la eliminación de la discriminación en materia de empleo y ocupación”. Por el contrario, siempre a diferencia de la Declaración, también apuntan al establecimiento de normas correctas de trabajo en materia de remuneración, de duración del trabajo y de salud y seguridad en

el trabajo (Art. 6). En relación con el ámbito cubierto, existe una actitud de cooperación entre las Partes pero puede, si así fuere necesario, permitir un acceso más inmediato que en el caso del ACLAN a un arbitraje, sin ningún distingo en cuanto a la naturaleza de la ley en cuestión, a diferencia del ACLAN, por lo menos a partir del nivel de los CEE. El mantenimiento del nivel de las leyes laborales referidas es considerado, en definitiva, como una condición para relaciones comerciales bilaterales sanas172. En este aspecto, este instrumento se inscribe más bien en la línea de las diferentes leyes que rigen el comercio entre los Estados Unidos y otros socios comerciales que hacen de “la negación sistemática de los derechos internacionalmente reconocidos de los trabajadores... una práctica comercial desleal […]”173.

Por su parte, la posición canadiense actual se manifiesta a través del Acuerdo de cooperación laboral entre el Gobierno de Canadá y el Gobierno de la República de Costa Rica, suscrito el 23 de abril de 2001. A diferencia de un acuerdo anterior, a saber el acuerdo que entró en vigencia en junio de 1997 entre Canadá y Chile, el cual, salvo por un aspecto institucional (la ausencia de una Secretaría bilateral) reiteraba simplemente el contenido del ACLAN, este reciente instrumento Costa Rica-Canadá refleja un enfoque parcialmente novedoso para abordar el tema del trabajo en un contexto de libre comercio multinacional, al menos en lo que concierne a Canadá. Sin embargo, cabe señalar nuevamente, con relación al ACLAN, que este acuerdo abarca un volumen relativamente reducido de intercambios comerciales y que existe une disparidad en cuanto al nivel de desarrollo económico de las dos únicas Partes. Existen, por cierto, similitudes entre este acuerdo Costa Rica-Canadá y el ACLAN. Los principios planteados en materia laboral son los mismos (salvo en lo que se refiere a la protección de los trabajadores migrantes). Por lo tanto, están incluidos aquellos estipulados en la Declaración de la OIT, a la que se hace referencia en forma expresa (Anexo 1); en ambos casos, se pone el énfasis en las actividades de cooperación174. El tratamiento de los casos de litigio, por el contrario, difiere en varios aspectos. Además de las consultas ministeriales generales, cuyo objeto responde al presente instrumento, sólo los principios

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laborales correspondientes al contenido de la Declaración de la OIT pueden ser objeto de la intervención de un grupo especial de estudio. Por lo tanto, a diferencia de las etapas de intervención consecutivas a las consultas ministeriales contempladas en el ACLAN, los derechos de asociación, de negociación colectiva podrán ser objeto de la intervención del grupo de estudio. A la inversa, en lo que se refiere a la presentación de un CEE según el ACLAN, estarán excluidas las normas mínimas de empleo, la prevención de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales, así como su indemnización. Éste no es el caso para la protección otorgada a los niños y jóvenes, la eliminación de la discriminación en el trabajo, así como la igualdad de remuneración entre las mujeres y los hombres (Art. 15 y Anexo I). Al igual que ante un CEE, cualquier cuestionamiento relativo a uno de estos temas deberá estar relacionado con una “omisión sistemática” de la Parte en cuanto a asegurar la aplicación efectiva de su propia ley y deberá estar “relacionado con el comercio”. Esta última condición refleja perfectamente, al igual en el ACLAN, el carácter complementario de dicho instrumento, con relación al entendimiento que lleve al establecimiento de un mercado ampliado entre las Partes. No obstante, a diferencia del ACLAN, en caso de que el grupo de estudio constate en última instancia la omisión por una de las Partes de asegurar la aplicación efectiva de sus normas de derecho contempladas en el campo de intervención de dicho grupo, la Parte demandante no podrá “aplicar multas o tomar cualquier medida que afecte el comercio”. La exclusión, a diferencia del ACLAN, de cualquier sanción económica o comercial da lugar, de una manera indefinida pero quizás más acorde con el objetivo general de cooperación del Acuerdo, a “medidas razonables y apropiadas” (Art. 23). Por lo tanto, las visiones actuales de los Estados Unidos y de Canadá difieren entonces en el plano de la sanción comercial de última instancia, al menos tratándose de relaciones bilaterales con Estados relativamente poco significativos en términos económicos.

Dicho esto, conviene ahora examinar el ACLAN a través de los compromisos multilaterales más amplios contraídos por las Partes en el área del trabajo, es decir en función de su pertenencia a diferentes

comunidades de estados: A saber la comunidad universal, la familia de la ONU (A) y la familia panamericana, la cual corresponde a la Organización de Estados Americanos (B).

a) Las instituciones de la ONU En primer lugar, los instrumentos y

organismos generales de la ONU, y luego aquellos del organismo especializado, la OIT.

El Pacto internacional relativo a los derechos económicos, sociales y culturales corresponde a dos tratados que explicitaban, en 1966, la Declaración Universal cuyo alcance es el más amplio en lo que se refiere al trabajo. Ratificado por México y Canadá, sólo fue firmado por los Estados Unidos. Las Partes en estos tratados reconocen la existencia de un derecho programático al trabajo, el que se traduce, entre otras cosas, en la adopción de medidas adecuadas en materia de capacitación y de políticas tendientes al pleno empleo (Art. 6). En el ACLAN, dichas materias son tratadas en una perspectiva general de cooperación entre las partes contratantes en materia de desarrollo de los recursos humanos y de mejora del nivel de vida (Preámbulo y Art. 1). Las partes contratantes del Pacto reconocen además el derecho de toda persona a gozar de condiciones de trabajo justas y favorables, que aseguren entre otras cosas una remuneración igual por un trabajo con igual valor sin ninguna distinción, en particular en términos de género, la seguridad y la salud del trabajo, el derecho al descanso, así como el pago de los días feriados (Art. 8). También deben respetar el derecho a huelga (Art. 8). Finalmente, reconocen el derecho de cualquier persona a la seguridad social (Art. 9). Estos son varios aspectos relacionados con el trabajo a los cuales corresponden principios de trabajo enunciados en el ACLAN, aunque en el caso de la seguridad social, sólo se trate de la indemnización de los accidentes del trabajo y de las enfermedades. Hemos visto, sin embargo, que el ACLAN acepta la interpretación que la legislación nacional le da a cada uno de estos Principios, sin exigir un umbral mínimo particular, salvo exigencias de justicia procesal fundamental. El respeto de los compromisos que derivan de la ratificación del Pacto da origen a un mecanismo general de control mediante informes periódicos por parte de los estados miembros de las Naciones

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Unidas al Comité de los derechos económicos, sociales y culturales; no está contemplado ningún mecanismo de queja individual175.

La incidencia del Pacto internacional relativo a los derechos civiles y políticos ratificado por las tres partes contratantes del ACLAN es más específica. Tiene que ver con la prohibición del trabajo forzoso (Art. 8), así como con la afirmación de la libertad de asociación “incluido el derecho de crear sindicatos y formar parte de ellos” (Art. 22). Además de un control periódico de la aplicación de dicho Pacto, al igual que en el caso anterior pero esta vez por el Comité de los derechos humanos; se contempla, en ciertas condiciones, el examen, par parte de este último, de alegatos por incumplimiento del Pacto presentados por un Estado, así como de comunicaciones enviadas por particulares, al menos en el caso de los Estados que hayan ratificado el primer Protocolo facultativo, lo que hasta ahora, de las tres partes firmantes del ACLAN, sólo es el caso de Canadá. De la misma manera, también cabría, aunque sea por el carácter muy limitado del enfoque, mencionar el alcance de algunos convenios que corresponden a distintos principios contenidos en el ACLAN, tales como la Convención internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial (ratificada por las tres partes del ACLAN), la Convención internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (también ratificada por los mismos tres países) y la Convención sobre los derechos del niño (ratificada por México y Canadá, y firmada por los Estados Unidos).

Los instrumentos y las instituciones de la OIT constituyen un campo más específico de regulación internacional del trabajo. Desde que la Conferencia Internacional del Trabajo adoptó en 1998, es decir después de la firma del ACLAN, la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, una base de principios fundamentales se impone a todos los miembros de la OIT, cualquiera sea la situación en términos de la ratificación de los convenios correspondientes. Dichos derechos fundamentales son los siguientes: La libertad de asociación y el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva, la eliminación de todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio, la abolición efectiva del

trabajo infantil y la eliminación de la discriminación en materia de empleo y ocupación. Dicha Declaración da lugar a un seguimiento promocional y periódico basado en las memorias periódicas presentadas por los Estados miembros de la OIT sobre los convenios fundamentales de dicha institución, que hayan o no ratificado, según sea el caso.

Sin embargo, el conocido campo normativo de la OIT, tal como fue instaurado luego de la primera guerra mundial, es más amplio que el campo de los derechos fundamentales abarcado en la Declaración. Incluye además varios aspectos del trabajo que, por lo demás pueden ser considerados igualmente importantes desde el punto de vista del trabajador. Algunos de estos temas se relacionan con Principios del ACLAN, tales como la duración y las condiciones físicas de la realización del trabajo, la indemnización de los accidentes laborales y de las enfermedades profesionales.

Por el contrario, otros no están incluidos en dichos Principios, como la protección de la trabajadora embarazada, la colocación y la orientación profesional (aunque el ACLAN apunta de una manera general a promover el desarrollo de los recursos humanos), la indemnización por desempleo, la normativa en materia de despidos. Subsiste, sin embargo, pero sólo hasta cierto punto, una correspondencia global entre este marco normativo de la OIT y la base de los Principios del ACLAN176. Cabe, sin embargo, reiterar aquí una diferencia esencial, a saber que, a diferencia de la mayoría de estas normas internacionales del trabajo, el ACLAN no impone, salvo los imperativos de justicia fundamental, normas básicas sustanciales para las Partes firmantes. En cuanto al marco normativo de la propia OIT, sin perjuicio de los derechos fundamentales contenidos en la Declaración, éste sólo se impone en la medida en que los miembros ratifiquen los diferentes convenios. A este respecto, los diferentes Estados se han ido colocando ellos mismos en situaciones bastante dispares, como lo ilustra, por ejemplo, la comparación entre México, los Estados Unidos y Canadá. De las 183 convenciones actuales, México ha ratificado 78, los Estados Unidos han ratificado 14 y Canadá, 30; esta disparidad afecta incluso algunos convenios fundamentales puesto que, a diferencia de México y de Canadá, los

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Estados Unidos no han ratificado el Convenio Nº 87 (sobre la libertad de asociación). La misma situación se aplica a los Convenios Nº 100 y 111, relativos a la discriminación.

La aplicación del conjunto de normas de la OIT se realiza a través de controles regulares, basados en el examen de las minutas nacionales periódicas por parte de órganos de la OIT, tal como se vio con ocasión de la Declaración177. También puede conducir a intervenciones periódicas de algunos órganos fiscalizadores: La designación, aunque poco frecuente, de una comisión investigadora luego que una queja haya sido presentada contra un Estado miembro por parte de otro Estado miembro; el examen de reclamos presentados por organizaciones sindicales en contra de un Estado. En lo que se refiere a la libertad sindical, cabe destacar, a este respecto, que el Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT ha examinado cerca de 2000 quejas desde hace más de medio siglo178.

Observemos finalmente que la reciente redefinición de los objetivos estratégicos de la OIT constituye une ocasión idónea para reforzar la implementación sustantiva del ACLAN. En efecto, puesto que la Declaración adoptada en 1998 ha sido diseñada como un instrumento de promoción de los principios fundamentales que enuncia, las observaciones realizadas periódicamente dentro del marco de su seguimiento anual deben permitir, en conformidad con su artículo 3, identificar áreas de cooperación técnica y de asistencia por parte de la Organización hacia sus miembros, con la participación eventual de otras organizaciones internacionales. Esta es una de las principales pautas del marco programático propuesto por el Director General de la OIT en la Conferencia Internacional del Trabajo de 1999, cuyo objetivo más amplio consiste en “centrar las energías de la OIT en el trabajo decente como una de las principales demandas globales de nuestra época”. Como lo señalaba el Director General en su memoria Reducir el déficit de trabajo decente- un desafío global, presentada en la Conferencia de 2001, este concepto de “trabajo decente” (que atañe a la vez a las posibilidades de empleo, la protección social, la de los derechos laborales y al diálogo social) abre, más allá de la cooperación técnica y la asesoría, nuevas oportunidades de iniciativas

conjuntas con los gobiernos y las organizaciones regionales, de las cuales la colaboración actual entre la OIT y la Conferencia Interamericana de los Ministros del Trabajo es sólo un ejemplo.

b) Instituciones Panamericanas Los tres países del ACLAN forman parte

del sistema de la Organización de Estados Americanos (OEA) y se encuentran ligados, en distintos grados, por sus instrumentos e instituciones. Al ser miembros de la OEA, las partes contratantes del ACLAN deben cumplir con las obligaciones contempladas tanto en la Carta de los Estados Americanos como en la Declaración Americana de los derechos y deberes del hombre. El primero de estos instrumentos adoptado en 1948 incluye un compromiso de cada Miembro de promover la aplicación del principio del derecho al trabajo, remunerado de manera justa, la libertad de asociación, incluido el derecho de negociación colectiva y el derecho de huelga, así como la aplicación de un sistema eficaz de seguridad social (Art. 44). El segundo instrumento contempla el respeto de dichos derechos (Arts. 14, 15 y 22). La Convención americana sobre derechos humanos, ratificada por México y no por Estados Unidos y Canadá, no agrega nada en dichas áreas. Trata, en términos generales, del derecho de asociación (Art. 16) y contempla un compromiso por parte de los Estados miembros de encaminarse en la vía de un desarrollo social y económico progresivo (Art. 26). El Protocolo adicional de dicha Convención, llamado Protocolo de San Salvador, adoptado en 1988 pero que sólo entró en vigencia en 1999, es el texto donde se enumera de una manera bastante detallada un conjunto amplio de derechos económicos y sociales de la persona en el área del trabajo: El derecho al trabajo, en el que los Estados partes se comprometen a adoptar las medidas que favorezcan el pleno empleo, la orientación vocacional y la capacitación profesional (Art. 6); el derecho a condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo, entre las cuales “una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción”; en casos de despido injustificado, el derecho a una

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indemnización o a la readmisión en el empleo, la seguridad e salud en el trabajo, la limitación de las horas de trabajo, etc.(Art. 7); la libertad sindical y el derecho a huelga (Art. 8); el Derecho a la Seguridad Social, incluidos en casos de accidentes de trabajo o de enfermedad profesional y licencia retribuida por maternidad (Art. 9). Hasta ahora, de los tres países miembros del ACLAN, sólo México ha ratificado este Protocolo.

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos puede solicitar a cualquier miembro que elabore informes sobre la situación de los derechos humanos en su territorio nacional y formular observaciones al respecto. También podrá, en algunos casos, examinar las quejas de un Miembro contra otro por una supuesta violación de los instrumentos citados más arriba, siempre y cuando hayan sido ratificados. Pero sobre todo, está habilitada para recibir peticiones individuales, en las mismas condiciones, a saber comunicaciones del público, según la terminología utilizada en el ACLAN 179. El Protocolo de San Salvador contempla además la obligación para los Miembros que lo hayan ratificado de presentar informes periódicos al Secretario General de la OEA sobre el cumplimiento progresivo de los objetivos y el respeto de los derechos estipulados; el Consejo Económico y Social del organismo, así como, si lo estima pertinente, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, los examinarán y someterán a la Asamblea General de la OEA.

Finalmente, existen desde hace varios años mecanismos ampliados de consulta y de cooperación entre los ministros del trabajo de todos los países de las Américas (con excepción de Cuba): Se trata de la Conferencia Interamericana de Ministros del Trabajo, conferencia especializada de la OEA que constituye el órgano central del sistema interamericano del trabajo. Entre otras cosas, la Conferencia “dicta pautas sobre los diferentes aspectos de los problemas sociales y laborales, elabora normas para el fortalecimiento de las instituciones y organizaciones del sector laboral “ y “propicia también la adopción de formas asociativas que contribuyan al mejoramiento del ingreso, del empleo y el bienestar de los trabajadores”. De manera más específica, “propicia la elaboración de estudios sobre la armonización y legislación de los Estados miembros de la

OEA en lo relacionado con el Sector Trabajo”180. Asimismo es la encargada de “promover el cumplimiento de los derechos económicos y sociales que garantizan los diversos instrumentos internacionales de los trabajadores y los empleadores”181. En forma adicional, también desarrolla su acción, desde algunos años, dentro del seguimiento de las cumbres periódicas de los Jefes de Estado de las Américas, tendientes ahora al establecimiento del ALCA (Área de libre comercio de las Américas)182.

Este vistazo a los sistemas de la OIT y de la OEA, aunque breve, no permite situar el ACLAN como instrumento de regulación internacional del trabajo en relación con las Partes. La primera constatación es que el ACLAN no es el único instrumento existente en este escenario de regulación internacional del trabajo tanto a nivel mundial como regional. No obstante, el ACLAN no está expresamente ligado a ninguno de estos sistemas (salvo en lo que se refiere al aspecto particular de la creación de los CEE[Art. 45]); el Acuerdo opera independientemente de estos sistemas a los que también adhieren sus signatarios.

En cuanto a la cobertura sustantiva del ACLAN, se puede constatar, por el enunciado de sus once Principios de trabajo, que abarca las principales facetas del campo laboral; en este aspecto, el ACLAN va más allá del campo más limitado de los derechos fundamentales consagrados en la Declaración de la OIT. Sin embargo, con respecto a la totalidad de las normas de la OIT, no se puede menos que constatar algunos vacíos específicos, lo que también se aplicaría con relación al conjunto de normas de la OEA, incluido el Protocolo de San Salvador. Dichos vacíos, que podrían ser motivos de preocupación, pierden, sin embargo, parte de su significación si recordamos que, salvo en lo que se refiere a los principios fundamentales de justicia, el ACLAN no pretende en absoluto imponer a las Partes un denominador normativo común, sino que, contrariamente a otros instrumentos, tanto de la OIT como de la OEA, se remite al contenido de la legislación nacional de cada uno de los países involucrados.

Finalmente, en cuanto a la fiscalización del cumplimiento de las obligaciones asumidas, el ACLAN no contempla, a diferencia de los sistemas de la OIT y de la

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OEA, la creación de un organismo central y permanente de fiscalización. Por lo tanto, contrariamente a las prácticas que caracterizan a estos dos últimos sistemas, no se puede realizar ninguna comprobación regular y periódica de las distintas situaciones nacionales en términos de cumplimiento. Por ende resulta imposible verificar en forma metódica y pública la materialización del compromiso asumido por cada una de las Partes, a saber asegurar que sus leyes y reglamentos garanticen normas de trabajo elevadas, que correspondan a lugares de trabajo con altos coeficientes de calidad y de productividad y, con este fin, esforzarse constantemente por mejorar las normas en este sentido (Art. 2)183. Por otra parte, el ACLAN presenta similitudes con los dos sistemas internacionales arriba mencionados, puesto que contempla mecanismos de fiscalización puntuales, tanto por iniciativa de los Estados como de particulares. Nuevamente, en lo que se refiere a dichos mecanismos procesales puestos a la disposición de unos y otros para garantizar la aplicación del nivel deseable de normas del trabajo, los recursos contemplados por el ACLAN, coexisten, en el grado señalado, con mecanismos para garantizar la aplicación de las normas de los sistemas internacionales mencionados. A diferencia, no obstante, de la presentación ante los órganos pertinentes de la OIT y de la OEA, el ACLAN no contempla sanciones similares para los derechos que enuncia; el déficit jurisdiccional resulta particularmente evidente en materia de libertad sindical, incluidos los derechos a la negociación colectiva y de huelga.

Conclusión

El ACLAN, como se recuerda, ha

contribuido a posibilitar políticamente la adopción del TLCAN, particularmente en Estados Unidos: Al igual que el medioambiente, los trabajadores no podían simplemente quedar fuera en este libre espacio económico norteamericano que se estableció. Del mismo modo, la medición de la eficacia o del éxito del ACLAN debe hacerse desde esta perspectiva de la protección del trabajo, incluso, como él mismo lo plantea, a partir del establecimiento de las normas que lo rigen “en relación con lugares de trabajo con altos coeficientes de calidad y productividad”

(Art. 2). Similar objetivo, enunciado indistintamente dependiendo de los medios de trabajo de los tres países en cuestión, supera ampliamente la protección del libre comercio a nivel trinacional en contra de la práctica del “dumping social”, incluso si puede tener concordancia episódica entre estos dos niveles de acción. Por lo tanto, es a partir de su propia perspectiva como conviene apreciar globalmente la naturaleza misma del ACLAN y la de la actividad que ha generado desde su entrada en vigor. De una manera prospectiva, ¿podemos también preguntarnos cuál podría ser el aporte de este tipo de acuerdo internacional en materia de trabajo, innovador desde distintos puntos de vista, mientras se amplía la zona de libre comercio a un conjunto más vasto de países americanos?

En su esencia, el ACLAN se basa en un postulado de adecuación de cada uno de los tres sistemas de normas y de instituciones del trabajo en relación con su respectivo lugar de aplicación, con el acuerdo esencial de cada Parte de aplicar efectivamente este derecho, esforzándose al mismo tiempo por mejorarlo. Tampoco -salvo en lo que se refiere a la formulación de principios fundamentales de justicia y de administración del trabajo- el Acuerdo conlleva un contenido normativo sustancial uniforme que se impondría de manera mínima, pero uniforme, en los países en cuestión; tampoco pretende, como ya se ha visto, proporcionar un marco a una representación colectiva y a una negociación colectiva que revistieren importancia a nivel trinacional. La coexistencia de tres tradiciones, bastante diferentes, pero avanzadas, de derecho del trabajo, podía permitir, en este caso, remitirse a tal punto de partida. Este no sería el caso, dicho sea de paso, tratándose de un conjunto de países más vasto y más diversificado en lo que se refiere al nivel de desarrollo social y económico. A este respecto, es conveniente precisar que la formulación de tales estándares sustanciales en materia laboral, no se opone a una eventual diversidad de soluciones nacionales, siempre y cuando se garanticen las exigencias básicas impuestas, ya sea en forma absoluta, como en materia de libertad sindical, o en forma programática, como podría ser el caso, por ejemplo, en materia de previsión social. El ejemplo del derecho social europeo resulta revelador a este respecto; se reconoce la competencia exclusiva

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de los Estados de legislar, exceptuando la competencia comunitaria, en relación con las remuneraciones, el derecho de asociación, el derecho de huelga y en materia de lock-out184; ellos deben respetar, sin embargo, en su acción legislativa, los imperativos pertinentes de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión.

El propio tratado, al no haber establecido un contenido sustancial mínimo, habría podido referirse a la normativa internacional relativa al trabajo aplicable en el contexto americano, lo que no ha hecho. Podría haberse remitido entonces a instrumentos de las Naciones Unidas, principalmente a algunos pasajes pertinentes del Pacto Internacional relativo a los derechos económicos, sociales y culturales, como asimismo, en la medida ya señalada, a diferentes disposiciones de instrumentos del sistema de la OEA. Las diferencias de actitudes de los signatarios, en el caso de Estados Unidos especialmente, y en menor medida, de Canadá, en cuanto a la ratificación de cualquiera de estos instrumentos, no alentaban probablemente a hacer tales referencias, por el instante. En un contexto americano ampliado, una ausencia de sinergia de este tipo entre los sistemas de intervención internacional aplicables al trabajo en las Américas, sería poco funcional, incluso inexplicable. En cuanto a la normativa de la OIT, la ausencia de referencia a la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales del trabajo y su seguimiento obedece a la anterioridad del ACLAN. En lo referente a los acuerdos cuyo tema no se relaciona con esta esfera más bien selectiva de los llamados derechos fundamentales, la diversidad de las actitudes de los signatarios en lo concerniente a su ratificación no permitía sacar un denominador común.

De todo ello resulta, como ya se ha visto, una cierta desigualdad en la importancia del compromiso de cada uno de los signatarios de aplicar eficazmente su “legislación laboral”; esta legislación es, según sea el caso, más o menos intervencionista o generosa; implica por otra parte un aporte del derecho internacional del trabajo al derecho interno, que varía según el número de ratificaciones de los instrumentos, a la vez internacionales, por los países y según el efecto de la ratificación en el derecho interno de cada uno de ellos185. Como ya se ha señalado, la desigualdad del compromiso de los países se debe también a

que existe un reparto de la competencia constitucional en materia laboral en un país como Canadá, en lo que dice relación con sistemas unitarios: El compromiso que parece total en el primer caso sólo lo es, de hecho, conforme a la adhesión de las provincias (Anexo 46).

A pesar de estas dificultades, el ACLAN conserva, sin embargo, el mérito de interesarse en una gama relativamente completa de aspectos sustanciales relacionados con el trabajo, como da fe la lectura de sus once Principios concernientes al trabajo.

En cuanto a los modos de controlar la fidelidad de las Partes a sus compromisos, el ACLAN cuenta con consultas episódicas y periódicas de las OAN y de los ministros del trabajo, así como con el efecto de terceras intervenciones puntuales (CEE y paneles arbitrales especiales) en ciertos casos. Sin embargo, no establece organismos permanentes de control que trabajen a distancia de las Partes. Esta solución institucional implica una ausencia de modo de control regular o periódico, a diferencia de lo que se utiliza principalmente en los sistemas de la OIT, de la OEA o de las Naciones Unidas. De ahí la ausencia de supervisión del cumplimiento del compromiso programático de cada una de las Partes de “actuar de manera que sus leyes y reglamentaciones garanticen normas de trabajo avanzadas, en relación con medios de trabajo con altos coeficientes de calidad y de productividad y, con este fin, esforzarse constantemente por mejorar estas normas en virtud de este espíritu” (Art. 2)186. En este caso concreto, el reducido número de Partes en cuestión y su proximidad en la empresa de libre intercambio en el que se comprometieron, probablemente explica la ausencia de un modo permanente de control que sea exterior a ellas. La ampliación de las fronteras del mercado al conjunto americano tornaría más aguda la necesidad de una forma de supervisión regular. El control episódico es escalonado. Conlleva, como se ha visto, una apertura amplia y sin restricciones en cuanto a la identidad de los participantes o a la naturaleza del principio del trabajo en cuestión: Las comunicaciones del público. Aún aquí, a diferencia principalmente del Acuerdo norteamericano de cooperación ambiental, la intervención solicitada no es la de un órgano

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central, sino más bien la de los observadores estatales particulares, en este caso las OAN, de los demás Estados no aludidos por la comunicación. Por el momento, esta fórmula ha conducido a tantos modos de revisión como el número existente de Estados signatarios. Estos modos reflejan, evidentemente, las tradiciones jurisdiccionales de estas Partes, pero presentan el inconveniente de que introducen una desigualdad en el grado de análisis fáctico de las situaciones en cuestión, manifestándose esta diferencia entre el procedimiento de análisis mexicano y el de las otras dos Partes.

En lo referente al acceso a las fases subsiguientes de la CEE y del grupo especial, las exclusiones relacionadas con la naturaleza de los principios del trabajo en cuestión parecen sencillamente no tener una justificación lógica o funcional: La omisión sistemática por una de las Partes de asumir la aplicación de su legislación relativa a cualquiera de los once principios del Acuerdo, cualquiera que sea, plantea un tema de justicia sustancial concerniente a los objetivos del Acuerdo y de los compromisos de las Partes que en él se expresan.

La exclusión ha resultado ser especialmente injustificable y nociva en el caso de los poderes relativos a los derechos de asociación, de negociación colectiva y de huelga. Por una parte, su efecto negativo se hace sentir desde el estado de la CEE, etapa cuyo alcance podría ser no académico, como lo ha sido hasta ahora, sin una restricción de esta naturaleza. La frecuencia relativamente alta de las comunicaciones que abordan estos tres principios desde la entrada en vigor del Acuerdo, haría, en efecto, provechoso el aspecto escrutador exterior de la CEE. Por otra parte, en cada uno de los Estados, la efectividad cotidiana de las normas técnicas del trabajo no puede ser asumida sólo por la fiscalización estatal, siempre desmesuradamente desprovista de medios con respecto a la multiplicidad y a la diversidad de los medios de trabajo en cada país; esta efectividad depende, en la práctica y en gran medida, de la realidad y de la vitalidad de la acción sindical en estos diferentes medios.

Por otra parte, que el asunto deba “atenerse al comercio entre las Partes”, refleja sencillamente el hecho de que el ACLAN es un complemento del TLCAN. Sin embargo, la

exigencia es artificial frente a una preocupación de efectividad de una legislación laboral cuyo alcance es general y no se restringe, de esta forma, a algunos sectores económicos.

Siempre en lo relativo a las vías de los recursos, pero en otro orden de ideas, un eventual acuerdo internacional relativo al trabajo, de un alcance territorial más englobante que el del ACLAN, plantearía la interrogante sobre la coexistencia de diferentes foros internacionales susceptibles de intervenir en materia laboral y de coordinación de las vías de recursos que se ofrecen tanto a los Estados como a los organismos privados en relación con un conjunto panamericano de esta naturaleza.

Por último, la incorporación del ACLAN al orden económico del TLCAN, se expresa en la naturaleza de la última sanción de las obligaciones relativas solamente a tres de los once principios del trabajo: La supresión, por lo menos en contra de Estados Unidos y de México, de beneficios del TLCAN (Art. 41). En última instancia, este recurso a la sanción económica en un acuerdo multilateral relativo al trabajo hubiese podido parecer innovador al momento de adoptar el ACLAN; se apartaba entonces de los modos persuasivos más suaves, característicos de los instrumentos internacionales relativos a los derechos de las personas y al trabajo. Con la perspectiva que dan los años después de la aplicación del ACLAN, el significado práctico de este carácter parece menor. No solamente el modo de sanción en cuestión está sólo abierto en el caso de tres de los once Principios del trabajo, sino, sobre todo, ciertamente es poco probable que algún día se recurra a ello, en vista de las ocasiones anteriores de solución de litigios, las que se revelan especialmente persuasivas. De todas maneras, ninguna situación litigiosa que, últimamente, pueda dar asidero a la sanción económica ha alcanzado aún el estado anterior del CEE, tras varios años de aplicación del ACLAN. Y si algún día se recurriere a la sanción económica, sería dudosa la supervivencia del espíritu de cooperación en las Partes que debe garantizar el funcionamiento general del Acuerdo. Una apertura más indefinida sobre “medidas razonables y apropiadas”, excluida precisamente la sanción económica, pero incluidas algunas modificaciones- en un

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sentido tanto positivo como negativo, es necesario así entenderlo- de las actividades de cooperación, para retomar la formulación del reciente acuerdo entre Costa Rica y Canadá (Art. 23), se acercaría más a los modos de sanción clásicos que se vinculan a las normas internacionales del trabajo y sería más conveniente para las necesidades de un eventual acuerdo de cooperación en materia laboral que se extienda a las Américas.

Sin embargo, el alcance real del acuerdo se mide, en definitiva, en virtud de las actividades que ha generado desde su entrada en vigor hace ya unos ocho años. Ahora bien, toda esta actividad se vincula, en distintas formas, a las relaciones de cooperación entre las Partes, según la estructura del ACLAN.

Por una parte, las diversas actividades de

cooperación y de investigación realizadas, tanto con la participación de las OAN como bajo el auspicio de la Comisión, testimonian de manera positiva el aporte de marco del ACLAN y de sus instituciones en la materia. De allí en adelante, ellas aportaron un nivel de conocimientos compartidos del que de otra forma probablemente no se dispondría, en lo referente a las condiciones sociales del trabajo al interior del territorio del TLCAN, incluidas aquellas relativas a la aplicación de las diferentes legislaciones laborales en vigencia. Asimismo, la práctica de algunas de estas actividades facilita a la vez la concertación trinacional, no solamente entre las administraciones públicas del trabajo, sino también, según corresponda, entre los medios empresariales y aquellos, principalmente sindicales, relacionados con el trabajo187. Esto es válido principalmente al más alto nivel gubernamental, cuando se trata de consultas ministeriales ya sea al interior o no de la Comisión. A este respecto, la Conferencia Interamericana de Ministros del Trabajo parece ya extender, de una manera similar a ciertas consideraciones, el marco institucional multinacional de cooperación en materia laboral a la totalidad de países de las Américas.

Por otra parte, están la presentación y el procesamiento de las comunicaciones del público. Ya se ha considerado la ausencia de restricciones tanto en lo relativo a la identidad o condición de sus posibles autores como a su objetivo. Se trata, como se ha visto, de un

procedimiento que permite introducir el aporte de elementos de la sociedad civil en el procedimiento de supervisión del cumplimiento de las obligaciones esenciales del Acuerdo por cada una de las Partes. Relativamente poco frecuentes, al menos con respecto a lo que se podía descontar al principio, estas comunicaciones han dado lugar, como se ha visto, a típicas formas de concertación transnacionales que unen no solamente diferentes instancias sindicales, sino también diferentes organismos privados abocados a la protección y al progreso de los derechos humanos fundamentales.

Estas comunicaciones han permitido rápidamente delimitar los puntos neurálgicos de la aplicación de los derechos del trabajo nacionales. De la misma forma, ciertas comunicaciones tienen el mérito, por la publicidad que rodea su presentación y revisión, de sensibilizar al público con respecto a las dificultades relativas al trabajo en el contexto norteamericano. Asimismo, en algunas oportunidades, han permitido proporcionar ciertos correctivos especiales, como también se ha visto, unas veces inmediatamente, otras, después de actividades derivadas de consultas ministeriales posteriores.

Estas diferentes actividades de cooperación derivadas de consultas ministeriales recomendadas por las OAN tras la revisión de algunas comunicaciones, han podido, a su vez, al menos en una fase inicial de la aplicación del Acuerdo, dilucidar en gran medida las deficiencias constatadas y contribuir, en algunos casos, a una aplicación más fiel de los derechos nacionales. La reiteración de conclusiones sustancialmente similares después de consultas ministeriales relativas a dificultades más bien repetitivas, en lo referente principalmente a la aplicación de la legislación mexicana relativa a los tres primeros Principios del trabajo, incita, sin embargo, a constatar que la intervención inicial en relación con este tipo de dificultades no siempre ha tenido una importancia decisiva. Asimismo, es de temer que la repetición de conclusiones ministeriales de la misma naturaleza implique una cierta desilusión en cuanto a la eficacia del ACLAN con respecto a ellas. En mayor o menor medida, ¿la ausencia de comunicaciones desde 1999 será una manifestación de ello? La imposibilidad

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de acceder a la CEE en materia de derecho de asociación, de derecho a negociación colectiva y de derecho de huelga – vale decir, las áreas que originaron el mayor número de comunicaciones en los años anteriores – podría también acentuar el fenómeno.

En resumidas cuentas, el aporte del ACLAN como instrumento garante de la efectividad y del mejoramiento de los derechos del trabajo de los tres países signatarios y, en términos más generales, del mejoramiento de las condiciones de trabajo y del nivel de vida de en el territorio de cada una de estas Partes (Arts. 1 y 2), resulta de este modo a la vez positivo, pero incompleto o inadaptado a ciertas consideraciones, según los aspectos anteriormente referidos.

Notas + Anexo l: Libertad de asociación y protección del derecho a organizarse; 2: Derecho a la negociación colectiva; 3:Derecho de huelga; 4: Prohibición del trabajo forzado; 5: Protección concedida a los niños y a los jóvenes en materia de trabajo; 6: Condiciones mínimas de empleo; 7 : Eliminación de la discriminación en el empleo;8: Igualdad de remuneraciones entre hombres y mujeres; 9: Prevención de accidentes del trabajo y de enfermedades profesionales; 10: Indemnización en caso de accidentes y enfermedades profesionales; 11: Protección de los trabajadores migrantes. 1 La versión inglesa del Tratado de Libre Comercio Norteamericano (TLCAN) se reproduce en el número 32 de I.L.M. 289 (1993) (International Legal Materials). 2 El Acuerdo de Libre Comercio entre Canadá y Estados Unidos (ALE). 3 A.L.C. DE MISTRAL, “The Significance of the TLCAN Side Agreements on Environmental and Labour Cooperation”, (1998) 15.1 Arizona J. Of Int. And Comp. I”, 169-183, en Págs. Nº 169 y 170. 4 Véase (“Trading Away Rights – The Unfullfilled Promise of TLCAN’s Labor Side Agreement”, Washington, Human Rights Watch, 2001, en adelante “Trading Away Rights”) en la Pág. Nº 14, que se apoya para esta materia en RE. HERZTEING, “The Labor Cooperation Agreement Among Mexico, Canada and the United States: Its Negotiation and Prospects”, United States – México L.J., volumen 3, The University of New Mexico School of Law, en las Págs. Nº 122 a 124. 5 Véase L.O. POMEROY, “The Labor Side Agreement under TLCAN: Analysis of its Failure to

Include Strong Enforcement Provisions and Recommendations for Future Labor Agreements with Developing Countries” (1996) 29 George Washington L.J. of Int. Law and Economics 769-801, en las Págs. Nº 774 a 775. 6 Ibid. Pág. Nº 776. 7 El texto (en inglés) del Acuerdo se encuentra en el I.L.M. 32, 14999 (1993). 8 Además, en el caso de Canadá, sólo se trataba de una compensación monetaria. 9 Véase R.J. ADAMS y P. SINGH, “Early Experience with TLCAN´s Labour Side Accord”, (1997, 18 Comp L.J. 161-181, en las Págs. Nº 161 y 163. 10 Dato proveniente de un estudio realizado por la Comisión de Cooperación Laboral y que se refiere a los mercados laborales en América del Norte (versión inglesa): North American Labor Markets – A Comparative Profile, Dallas, Comisión para la Cooperación en el Trabajo, 1997 (en adelante llamado “Estudio”), Pág. Nº 7. 11 A. GILES y D. MASCHINO, “La integración económica en América del Norte y las relaciones industriales”, en R. Blouin y A. Giles (dir.) L’integration économique en Amérique du Nord et les relations industrielles, Sainte-Foy, P.U.L., 1998, 5-38, 14 12 Ibid., Pág. Nº 21. 13 (-) Ouverture sur le monde: Priorités du Canada en matière d’accès aux marchés internationaux, Ottawa, Ministerio de Relaciones Exteriores y de Comercio Internacional, 2001, 43 (En el caso de Canadá, estos intercambios con México habían crecido en un 27% en el año 2000, y en un 12% en el caso de los Estados Unidos. En el 2000, las exportaciones de bienes canadienses estaban destinadas a los otros dos países del TLCAN, al nivel de 86,6%). 14 A. GILES y D. MASCHINO, Nº 11, Pág. Nº 22 15 Estudio, Pág. Nº 8 16 Ibid, Pág. Nº 20 17 Ibid Pág. Nº 22 18 A.GILES y D. MASCHINO, Nº 11, Pág. Nº 17 19 Estudio, Págs. 34 a 36. 20 Ibid, Pág. Nº 47 21 Ibid, Pág. Nº 25 22 Ibid, Pág. Nº 28 23 Ibid, Pág. Nº 59 24 Ibid, Pág. Nº 61. 25 Véase Anexo 46. 26 Para una exposición resumida de la competencia en materia laboral en cada uno de los tres países, se puede consultar un estudio reciente de la Comisión de Cooperación en el Campo Laboral, - Derecho de las relaciones laborales en América del Norte, -Washington, Comisión de Cooperación en el Campo Laboral, 2000, en la

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Págs. Nº 36 (Canadá), 110 (México) y 182 (Estados Unidos). 27 Véase especialmente las consideraciones generales en este sentido, ibid, en las Págs. Nº 39 (Canadá), 113 (México) y 183 (Estados Unidos). 28 Ver, por ejemplo, el resultado de las consultas ministeriales a las que dieron lugar, el 3 de Septiembre de 1997, la comunicación del público relativa a la Secretariado de Pesca, OAN, US 9601 (asunto Sindicato de Pesca); se decidió entonces especialmente organizar un simposio trinacional de expertos sobre el tema. 29 Sobre el efecto del tratado en derecho interno en los tres países del ACLAN, véase la síntesis del simposio mencionado en la nota precedente: M.S. WEISS, “Actas del Seminario sobre Sistemas Constitucionales Internacionales”, (1998) 22, MD J. Of Int. L. And Trade, 185-219 (Pág. Nº 202 en lo que respecta a Canadá). Véase también V.A. LEARY International Labour Convention and National Law: The Effectiveness of Automatic Incorporation of Treaties in National Legal Systems, La Haya, M. Nijhoff, 1982. 30 Ibid, en la Pág. Nº 208. 31 Ibid, Pág. Nº 209. 32 Véase, Infra., Sección IV. 33 Véase en este sentido a M.S. WEISS, Nº 29, en las Págs. Nº 214 a 216; el autor no sostiene a este respecto la posición más restrictiva propuesta por el Comité de Relaciones Industriales del Consejo Norteamericano para Negocios Internacionales en la comunicación OAN U.S. 9601, citada anteriormente, según la cual la obligación de una de las Partes de aplicar y de promover su “legislación laboral” se referiría solamente a las leyes y reglamentos nacionales (véase Pág. Nº 13 de Public Report of Review, 27 de Enero de 1997). 34 Se puede consultar también Derecho de Relaciones Laborales en América del Norte, Nº 26, primera parte de un trabajo comparativo emprendido por la Comisión relativa a los tres primeros principios del trabajo de los once que pretende abarcar en su conjunto con el tiempo; véase también M.T. GUERRA y A.L. TORRIENTE, “The NAALC and the Labor Laws of Mexico and the United States”, (1997) 114 Arizona J. Of Int. And Comp. L., 503-526. 35 Igualmente, la Saskatchewan, la Nueva Brunswick, la Nueva Escocia y Terranova. 36 J.S McKENNIREY, “Labor In the International Economy”, (1996) 22 Canada-Estados Unidos, L.J. 183-193,191. 37 De modo que pertenecen, respectivamente, a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social en México, a la Secretary of Labor en Estados Unidos y al Développement des ressources humaines Canada, en este último país. 38 L. COMPA, “TLCAN’s Labor Side Accord: A

Three-Year Accounting”, (1997) 3 (Summer) TLCAN: Law and Business Review of the Americas, 6-22, 23. 39 A. DE MESTRAL, “Reconciling Human Rights and International Trade Law”, (1998) 3.2 Canadian International Lawyer 71, 77. 40 Véase especialmente con respecto al concepto de supracionalidad: J. COMBACAU y S. SUR, Droit international public, 2a ed. París, Montchestien, 1995, Pág. Nº 8; P. Reuter, La Communauté européenne du charbon et de l’acier, Paris, L.G.D.J., 1953, Pág. Nº 139. 41 Ver R. BLANPAIN y J.-C. JAVILLIER, Droit du travail communautaire, 2da. Ed. París L.G.D.J, 1995, Págs. Nº 22 y 23. 42 Véase P. RODIERE, Droit social de la Union européenne, París, L.G.D.J: 1998, Págs. Nº 56 y 57. 43 Esta obligación que impone el ACLAN a cada Estado de aplicar su propio Derecho, se dice que transforma la norma nacional en una norma internacional aplicable sólo al Estado que la ha promulgado: M.D. WEISS, Nº 29, Pág. Nº 211. 44 Art. 5 45 Véase infra. Págs. Nº 30 a 34, con respecto a los procedimientos nacionales para el estudio de comunicaciones del público. Véase la opinión divergente del miembro mexicano (M. Medina) del Comité Consultivo Independiente sobre el funcionamiento y la eficacia del Acuerdo Norteamericano de Cooperación en Campo del Trabajo, Anexo 1, del Estudio del Acuerdo de cooperación laboral de América del Norte, Comisión de Cooperación laboral, 1998 (más adelante Informe del Comité Consultivo Independiente), en parte, la recomendación 2 de esta disidencia: El tratamiento de las comunicaciones, se lee, “no constituye un mecanismo de jurisdicción supranacional concebido para solucionar los problemas y generar resultados que corresponden a procedimientos judiciales o cuasijudiciales. (Texto disponible en el sitio de Internet de la Comisión de Cooperación laboral: www.naalc.org). 46 S. DUFOUR, Accords commerciaux et droits des travailleurs, Sherbrooke, Ediciones Revue de droit, 1998, Pág. Nº 80. 47 El TLCAN se limita en este sentido a facilitar la movilidad transfronteriza de ciertas categorías de personas de negocios y no la de la mano de obra asalariada; véase capítulo 16 – Admisión temporal de hombres y mujeres de negocio, Art. 1601 y siguientes y Anexo 1603. 48 Según el Art. 49, esta expresión “se trata de una situación que cuestione los lugares de trabajo, las sociedades, las empresas o los sectores productores de productos o proveedores de servicios: a) que son intercambiados entre los territorios de las Partes; o b) que hacen la

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competencia, en el territorio de la Parte cuya legislación laboral es objeto de las consultas ministeriales en virtud del Art. 22, a productos o a servicios proporcionados por personas ajenas a la Parte”. 49 OAN U.S. 9601 (asunto Sindicato de Pesca). 50 OAN mexicana, 9802 (asunto Industria de la Manzana). Idem. En cuanto a los alegatos en el asunto OAN U.S.9802 (asunto Intercambio de Tomates de Florida). 51 Ejemplo, OAN U.S. 9403 (asunto Sony). 52 Art. 16 53 Ver Supra, Pág. Nº 19. 54 Véase sobre el plano universal, los Arts. 23 a 25 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y los Arts. 7 y 8 del Pacto Internacional Relativo a los Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas; en el plano norteamericano, que comprende el espacio del TLCAN, véase el Art. 44 de la Carta de la Organización de Estados Americanos, los Arts. 14 y 22 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, igual que los Arts. 6 a 9 inclusive, del Protocolo de San Salvador. Véase especialmente a este efecto S. Ago, “A Crossroad in International Protection of Human Rights and International Trade: Is the Social Clause a Relevant Concept?”, en Melanges en l’honneur de Nicolas Valticos, Paris, Pedone, 1999, 539-548. 55 Véase especialmente N. VALTICOS, “Normes internationales du travail et droits de l’homme. Où en est-on à l’approche de l’an 2000?” (1998), 2, 137 Rev. Int. Tr. 151-163. 56 Véase particularmente G. CAIRE, “Labour Standards and International Trade”, en W. SENGENBERGER y D. CAMPBELL (dir.) International Labor Standards and Economic Interdependence, Ginebra, OIT, 1994, 297-317, 307; V.A. LEARY, “Workers’ Rights and International Trade: The Social Clause (GATT, ILO, NAFTA, U.S LAWS)” en J. BHAGWATI y R.E.HUDEC, Fair Trade and Harmonization – Prerequisites for fair trade?. Cambridge, the MIT Press, 1996, 175, 230 hasta la Pág. Nº 210. 57 Véase también M.J. MCGUINNESS, “Recent Development – The Protection of Labor Rights in North America: A Commentary on the North American Agreement on Labor Cooperation”, (1994) 30 Stanford L.J. International L. 579-596, 583. 58 M.A. MOREAU y G. TRUDEAU, “La clause sociale dans L’Accord de libre-échange Nord-Americain” (1995.3) Rev. Int. de Droit Économique 393-406, 399. 59 El Informe de la revisión del ACLAN (en adelante, el Informe de revisión) entrega una descripción detallada de las actividades que se han originado en el ACLAN durante el período 1994-1998. Esta revisión del funcionamiento del

ACLAN a la luz de la experiencia obtenida se hizo en cumplimiento del Art. 10 del Acuerdo. El Informe de revisión se encuentra disponible en el sitio Web de la Comisión (www.naalc.org). Para el año 2002 se ha planificado la realización de un ejercicio de similares características relativo al período siguiente. Ver la Parte III (Panorama general de las actividades y Anexo I, Informe del comité consultivo independiente, Sección II — Cooperación e investigación y sección III — Presentación de comunicaciones públicas. 60 Hasta el momento, las reuniones del Consejo sólo se han efectuado en forma anual. 61 Ver también L. O. POMEROY, n. 5, 773 y 775. 62 Acuerdo de cooperación laboral entre el Gobierno de Canadá y el Gobierno de la República de Chile, Art. 14 ; Acuerdo de cooperación laboral entre el Gobierno de Canadá y el Gobierno de la República de Costa Rica, Art. 11. 63 Agreement between the United States of America and the Hashemite Kingdom of Jordan on the Establishment of a Free Trade Area, Arts. 6 y 15 a 17 incl. 64 Ver con este fin el Informe del Comité consultivo independiente, Sección V, Resumen de las observaciones y recomendaciones. 65 ACA, Art. 16. 66 Ver infra, Pág. Nº 38. 67 Además, la OAN mexicana ha consultado al Comité consultivo de su país con motivo del análisis de la comunicación OAN mex. 9501 (caso Sprint). Ver su informe, Pág. Nº 21. 68 Acuerdo intergubernamental canadiense referente al Acuerdo norteamericano de cooperación laboral (en adelante designado: “ CIG ”). 69 CIG, Art. 3. Los representantes de los gobiernos provinciales no participantes pueden asistir a las reuniones del Comité, pero sin participar en el establecimiento de los consensos decisionales. El acuerdo intergubernamental confía al Comité gubernamental el establecimiento del Comité consultivo nacional “ con el fin de proporcionarle opiniones sobre la implementación y desarrollo del ACLAN. El Comité consultivo nacional, cuya creación es considerada en un pie de igualdad respecto de aquella del Comité gubernamental en el propio ACLAN, aparece entonces subordinado a este último en la realidad canadiense. El Comité gubernamental canadiense decide la composición de las delegaciones del país en las reuniones del Consejo de la Comisión, donde el ministro federal representa a Canadá (ACLAN Art. 9 e Ibid., Art. 4). Estas delegaciones normalmente deben incluir un representante de al menos otro de los gobiernos signatarios. El Comité estable igualmente la participación canadiense en los diferentes grupos de trabajo del Consejo y en otros organismos de la Comisión de cooperación

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laboral (Ibid., Art. 4). También está destinado a servir “ de foro para el intercambio constante y mutuo de información entre el gobierno federal y aquellos de las provincias y territorios sobre las cuestiones relativas al ACLAN (Ibid., Art. 5). Más particularmente, la OAN debe señalarle “ cualquier comunicación pública que pueda justificar una petición de consultas entre OAN según el artículo 21 del ACLAN (Ibid., Art. 6). 70 Excepcionalmente, a las OAN de dos países se les encargó separadamente una misma dificultad: OAN US. 9703 y OAN can. 98-01 (caso Echlin); OAN mex. 98-04 y OAN can. 98-02 (caso Yale Law School). 71 Ver supra, Sección III. Cabe mencionar aquí, por el momento, que de las 23 comunicaciones presentadas hastal 1 de noviembre de 2001 a las tres OAN, 7 cuestionaron a los Estados Unidos, 14 a México y 2, a Canadá. La OAN norteamericana recibió 15 de ellas (13 respecto a México y 2 referentes a Canadá), la OAN mexicana, 5 (todas respecto de los Estados Unidos) y la OAN canadiense, 3 (2 respecto a los Estados Unidos y una relativa a México). Cronológicamente, la OAN norteamericana recibió 3 comunicaciones en 1994; en 1995, se presentó una a la OAN mexicana; en 1996, 2 a la OAN norteamericana; en 1997, 3 a esta misma OAN ; en 1998, 4 a la OAN norteamericana, 4 a la OAN mexicana y 2 a la OAN canadiense; en 1999, una a la OAN norteamericana y una a la OAN canadiense ; en 2000, una a la OAN norteamericana, al igual que en 2001. 72 Las versiones inglesa y francesa del Acuerdo parecen similares: “labor law matters” y “ questions relatives à la legislation du travail”. 73 Acuerdo de cooperación en el sector laboral entre el Gobierno de Canadá y el Gobierno de la República de Costa Rica, Art. 11. 74 El Informe de análisis constató lo siguiente en relación al período 1994-1998: “ Todas las comunicaciones públicas presentadas hasta la fecha señalan lagunas en el capítulo de la aplicación de las leyes laborales […] y reflejan obligaciones que contiene la Parte II del Acuerdo ” (en la Pág. Nº 9). 75 Ver así, a título ilustrativo: OAN mex. 9501 (caso Sprint — aspectos o funcionamiento del NLRB norteamericano ; OAN U.S. 940003 (caso Sony) — aspectos relativos a los tribunales del trabajo mexicanos ; OAN can. 98-1, (caso Echlin (Parte I)) — idem. 76 No exige, no obstante, el agotamiento previo de los recursos ofrecidos por el derecho nacional ante la toma de posesión de la OAN, a diferencia del Acuerdo relativo a la cooperación ambiental (Art. 14 de este acuerdo). Las reglas de procedimiento de las OAN norteamericana y canadiense tienen, no obstante, este sentido. 77 Sólo se encuentra mención expresa de tal

vínculo en dos comunicaciones entre aquellas hasta ahora presentadas a las OAN: OAN U.S. 9802 (caso Florida Tomato Exchange) y OAN mex. 9802 (caso Industria de la Manzana). 78 La definición inglesa de la expresión (Art. 49) — (“a sustained or recurring pattern of practice”) es más adecuada que su equivalente francés (“une action ou une omission qui se produit après la date de l’entrée en vigueur de l’accord, et non pas un cas isolé”), lo mismo ocurre con la versión española (“ pauta de conducta sostenida o recurrente ”). 79 Ver OAN U.S. 9403 (caso Sony), en la Pág. Nº 10: “The focus of this review was on the government of Mexico’s enforcement of its domestic labor law with respect to the allegations raised by the submitters in this submission, rather than on the conduct of the individual company named in the submission.” 80 De este modo, en otro caso vemos a la OAN norteamericana solicitar información al empleador: OAN U.S. 9703 (caso Echlin), en la Pág. Nº 10. 81 Ver la intervención de United States Council for International Business, Anexo V del Informe del análisis. 82 Existe entonces cierta analogía con el tratamiento de las peticiones de aclaraciones de los Principios rectores de OCDE respecto de las empresas multinacionales de parte del Comité sobre la inversión internacional y las empresas multinacionales (CIME) de este organismo. Ver particularmente P. MERCIAI, Las empresas multinacionales en derecho internacional, Bruselas, Bruylant, 1993, en la Pág. Nº 107. 83 Por ejemplo, una comunicación a la OAN norteamericana referente a la legislación mexicana en materia de salud y de seguridad laboral así como aquella relativa a la indemnización de lesiones profesionales (OAN U.S. 2000-01 (caso Auto Trim), tuvo como autores, además de los asalariados del sector laboral en cuestión, a dos grandes sindicatos norteamericanos, la central norteamericana AFL-CIO, así como un gran número de organismos de beneficencia, religiosos, o de defensa de los derechos humanos, mexicanos, norteamericanos, o transfronterizos (Págs. Nº 12 a 19 de la comunicación). Otros ejemplos de concertaciones transnacionales entre sindicatos y otras agrupaciones de defensa de los derechos de la persona: OAN U.S. 97-2 (caso Han Young); OAN U.S., 9703 y OAN can. 98-1 (caso Echlin); OAN mex. 9801 (caso Solec). Ver especialmente a propósito de esta concertación transnacional con motivo de la presentación de comunicación: L. COMPA, “ NAFTA’s Labour Side Agreement Five years On : Progress and Prospects for the NAALC ”, (1999) 7 C.L.E.L.J., 1-29, 26. 84 Así OAN mex. 9803 (caso De Coster Egg Farm).

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85 OAN can. 99-1 (caso Labor Policy Association). 86 La comunicación alegó una traba al derecho a huelga luego de un requerimiento gubernamental de la empresa acusada y los asalariados retornaron después al trabajo. Ver OAN U.S. 9802 (caso Aeroméxico). Ver también el documento OAN U.S. 9804 (caso Rural Route Mail Couriers: rechazo de análisis a fondo, con el fundamento de que la comunicación no planteaba cuestiones relativas a la aplicación de las leyes laborales ; de hecho, se pretendía que las leyes existentes tuvieron por resultado impedir a cierta categoría de personas invocar ciertos derechos correspondientes a tantos Principios laborales. 87 Así, vemos en un caso a la OAN norteamericana valerse de la lentitud de la OAN mexicana para responderle: OAN U.S. 0001 (caso Auto Trim), en la Pág. Nº 115. Solicita incluso consultas ministeriales a este respecto (Pág. Nº 116). 88 Bureau of International Affairs, North American Agreement on Labor Cooperation, Revised Notice of Establishment of U.S. National Administrative Office and Procedural Guidelines, Fed. Register, vol. 59, No 67, 7 avril 1994, Section H, 3. 89 Reglamento de la Oficina Administrativa Nacional (OAN) de México sobre las Comunicaciones Públicas a que se refiere al artículo 16(3) del Acuerdo Laboral de América del Norte (ACLAN), Arts. 6 y 7. 90 Líneas directrices de la Oficina Administrativa Nacional de Canadá referente a las comunicaciones públicas previstas en los artículos 16.3 y 21 del Acuerdo norteamericano de cooperación en el sector laboral (ACLAN), Art. 5. 91 Ejemplo: en el primer caso, OAN U.S. 94003 (caso Sony); en el segundo, OAN mex. 9802 (Traducción) — (caso Industria de la Manzana). 92 OAN can. 98-1 (caso Echlin). 93 Ver N. KERESZTESI, “ Mexican Labour Laws and Practices Come to Canada: A Comment on the First Case Brought to Canada Under the North American Agreement on Labour Cooperation ”, (2000) 8 C.L.E.L.J., 411-437, 433. 94 Ver particularmente sobre el tema en el Informe de análisis, Pág. Nº 10. 95 Ver particularmente L. MCGRADY, “ Nafta and Workers’ Rights : A Canadian Perspective”, communicación à la National Lawyers Guild Annual Convention, Detroit, 1998, Pág. Nº 22. 96 Ver especialmente C. SUMMERS, “ Nafta’s Labor Side Agreement and International Labor Standards”, (1999) J. of Small and Emerging Business Law, 173-187, 186; L. MCGRADY, ibid., Pág. Nº 26 N. KERESZTESI, Nº 93, en la Pág. Nº 430.

97 En el Informe del Comité consultivo independiente, se intentó explicar en estos términos el reducido número de comunicaciones durante los cuatro primeros años de aplicación del Acuerdo (diez comunicaciones, todas relativas a México con la excepción de una referida a los Estados Unidos: “Es posible que la existencia del proceso no sea muy conocida, pero es evidente que los sindicatos y los organismos de interés público están al corriente de su existencia y se han prevalido de esto. Otra explicación posible, considera tal vez que se trata de un procedimiento fútil, ya que no ofrece ninguna reparación a las personas dañadas. El procedimiento tampoco ha generado cambios importantes en la ley, en la aplicación de la ley o en los tribunales encargados de hacerla aplicar. Una tercera explicación sería que los sindicatos que se oponían al TCLAN y al ACLAN no quieren legitimar estos acuerdos valiéndose del procedimiento” (Pág. Nº 26 del informe mayoritario)”. 98 En el caso de Canadá, estas consultas sólo podrán efectuarse por la iniciativa, ventaja o en lo relativo a una provincia si esta última adhiere al Acuerdo. Ver supra, Pág. Nº 14. 99 Expediente OAN U.S. 94003 (caso Sony) ; 9401 (caso Pesca Union) ; 9701 (caso Pregnancy Testing); 9702 (caso Han Young) ; 9703 (caso Echlin) ; 9901 (caso TAESA-Flight Attendants); 2000-01 (caso Auto Trim). 100 OAN mex. 9501 (caso Sprint; 9801 (caso Solec); 9802 (caso Industria de la Manzana); y 9803 (caso De Coster Egg Farm). 101 OAN can. 98-1 (caso Echlin). 102 Ver infra, Pág. Nº 38. 103 Informe del Comité consultivo independiente (Informe mayoritario), Pág. Nº 24. 104 En el caso de Canadá, la petición sólo podrá ser presentada en beneficio o a propósito de una provincia si ella adhiere al Acuerdo. Ver supra, Pág. Nº 14. 105 Ver también en este sentido el Informe de análisis, Pág. Nº 12. 106 Ver S. HERZENBERG, “ Calling Maggie’s Bluff : The Nafta Labor Agreement and the Development of an Alternative to Neoliberalism ”, (Dec. 1996) 28 Canadian-American Public Policy, 1-35, 25 : “ When Mexican negotiators gave USTR chief Mickey Kantor a choice between having labor rights subject to ECEs or the minimum wage subject to dispute settlement, Kantor chose the latter ”. 107 Ver infra, Sección IV. 108 Ver especialmente “ Trading Away Rights ”, Nº 4, el Informe del Comité consultivo independiente (Informe mayoritario), Pág. Nº 13. 109 Expediente OAN U.S. No 9701 (caso Pregnancy Testing).

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110 Por esta razón, un autor sugiere la supresión de la etapa del CEE: B. LA SALA , “ NAFTA and the Workers Rights: An Analysis of the Labor Side Accord after Five Years of Operation and Suggested Improvements ”, (2001) 16 Labor Lawyer 319-347, 342. 111 Como lo exigía el Art. 23. 112 Las versiones españolas e inglesas del Art. 49 parecen bien para este propósito “ el establecimiento por cada una de las Partes de toda norma y nivel con respecto a salarios mínimos y protección al trabajo de menores, no estará sujeto a las obligaciones de este Acuerdo. Las obligaciones contraídas por cada Parte en este Acuerdo se refieren a la aplicación efectiva del nivel del salario mínimo general y de los limites de edad para el trabajo de menores, fijados por esa Parte ”. El texto inglés apunta al mismo propósito. En cuanto al texto francés, encontramos allí una curiosa referencia a las “ protecciones sindicales otorgadas a los menores ”. La protección sindical se relaciona, en efecto, generalmente con el primero de los principios laborales y, por esto, no es, de todos modos, una “ norma técnica laboral ”; se trata ahí probablemente de una traducción torpe de “ protección al trabajo de menores ” y de “ labor protections for children ”, según la versión inglesa. 113 ALÉNA, Arts. 2003, 2007 yt 2008 ; ANACDE, Arts. 22 y 24. En este último caso, las etapas son las siguientes: Consultas entre las Partes ; reunión del Consejo y petición de institución de un grupo arbitral. 114 Agreement between the United States of America and the Hashemite Kingdom of Jordan on the Establishment of a Free Trade Area, Art. 17 (consultas entre las Partes, remisión a un Comité conjunto, convocatoria a tribunal arbitral posible después de 90 días de esta remisión). 115 Lo que hacía notar la Canadian Association of Labour Lawyers en sus representaciones con motivo del Análisis del ACLAN: “In short, the process is essentially political”. 116 No parece que tal lista haya sido hasta hoy constituida. 117 Según el Art. 33, las normas de procedimiento de los grupos especiales arbitrales deberán “prever que ningún panel especial pueda indicar cuáles de sus miembros forman la mayoría y cuáles la minoría”. 118 Asimismo, en caso de inacción de parte de las Partes demandantes, dentro de los 120 días del informe final, el plan de acción presentado por la Parte investigada, si existe uno, prevalecerá. 119 Una petición en este sentido sólo se puede presentar 180 días después que el plan en cuestión haya sido, convenido, conocido, establecido o impuesto por el panel especial (Ibid.,). 120 Ibid. 121 Anexo 39.

122 Anexo 41A. En el orden federal, se tratará de un mandato de la Corte federal: Ley sobre la responsabilidad civil del Estado y litigio administrativo, L.C., 1994, c.11, Art. 20.1; ver D. LEMIEUX y A. STAHEC, Review of Administrative Action under NAFTA, Toronto, Carswell, 1999, en las Págs. Nº 148-151. En el caso de una provincia, intervendrá un tribunal provincial; por ejemplo, en Quebec, se tratará de la Corte superior; ver en este caso, la Ley referente a la implementación de los acuerdos de comercio internacional, L.Q., 1996, c.6, Art. 8. La presentación ante el tribunal de la determinación del grupo arbitral especial pasa a ser entonces un mandato de este tribunal para los propósitos de su cumplimiento y para todos los efectos. 123 Acuerdo de cooperación en el sector laboral entre el gobierno de Canadá y el Gobierno de la República de Costa, Art. 23. 124 Constitución de la Organización internacional del trabajo, Art. 33 : “ Si un Miembro, cualquiera que sea, no se ajusta en el plazo prescrito a las recomendaciones eventualmente contenidas, ya sea en el informe de la Comisión de investigación, o bien en la decisión de la Corte internacional de Justicia, según sea el caso, el Consejo de Administración podrá recomendar a la Conferencia tal medida que le parecerá oportuna para asegurar la ejecución de sus recomendaciones ”. 125 Informe de análisis, Pág. Nº 17. 126 Ver Infra., Sección III. 127 Ver en este sentido, el Informe del comité consultivo independiente, Sección V, Pág. Nº 3. 128 Ibid., Sección II, Pág. Nº 9. 129 Para un resumen del texto del estado de cada una de estas comunicaciones, es posible consultar particularmente el sitio Internet de la OAN canadiense (http://labour-travail.hrdc-drhc.gc.ca/psait_spila/aicdt_ialc/pc_naalc/index.cfm?fuseaction=francais), o aquel de la OAN norteamericana (www.2dol.gov/dol/ilab/public/programs/nao/submiss.htm), que presenta, además, el texto integral de las comunicaciones que le han sido expuestas. Además, varios artículos relativos al ACLAN, sobre todo después de sus primeros años de aplicación también han resumido las comunicaciones presentadas al momento de su redacción ; ver también L. COMPA, Nº 83, en las Págs. Nº 8-24 — años 1994 a 1999 incl.. 130 OAN U.S. 9401 (caso Honeywell) y OAN U.S. 9402 (caso General Electric). 131 OAN U.S. 9403 (caso Sony). 132 OAN U.S. 9601 (caso Pesca Unión). 133 Ver M. W. WEISS, Nº 29. 134 OAN U.S. 9801 (caso Aerovías de México). 135 OAN U.S. 9702 (caso Han Young). 136 OAN U.S. 9703 (caso Echlin). 137 OAN can. 98-1 (caso Echlin).

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138 OAN U.S. 9901 (caso TAESA-Flight Attendants). 139 OAN U.S. 0101 (caso Duro Bag). 140 OAN mex. 9501 (caso Sprint). 141 Ver OAN mex. 9801 (caso Solec) ; OAN mex. 9802 (caso Washington State Apples) ; OAN mex. 9803 (caso De Coster Egg Farm). 142 Se trató de una pretensión en cuanto a que la interdicción de jurisprudencia respecto de la formación de comités paritarios decisionales en los medios laborales no sindicalizados basada en los principios de la ley federal norteamericana era contraria a los Arts. 2, 3 y 5 del ACLAN : OAN can. 99-1 (caso Labor Policy Association). 143 OAN U.S. (caso MacDonald’s). 144 OAN U.S. 9804, (caso Rural Route Mail Couriers). 145 OAN U.S. 9701 (caso Pregnancy Testing). 146 El Principio 9 también fue cuestionado en la comunicación subsiguiente Aerovías de México antes mencionada. 147 OAN U.S. 0001 (caso Auto Trim). 148 OAN mex. 9804 (caso Yale Law School). 149 OAN U.S. 9601 (caso Pesca Unión), Pág. Nº 31. 150 OAN U.S. 9901 (caso TAESA-Flight Attendants). 151 OAN U.S. 0101 (caso Duro Bag). 152 También, ya en 1999, el informe mayoritario del Comité consultivo independiente establecido para efectos del análisis periódico del ACLAN enunció “ Si otras recomendaciones de esta índole son formuladas en casos que ponen en tela de juicio los mismos principios relativos al derecho al trabajo, se debe temer que los medios interesados se desilusionen gradualmente, al menos en los Estados Unidos y Canadá”. (Informe del Comité consultivo independiente, Sección V, in fine). Ver también B. LA SALA , Nº 110. 153 Ver OAN U.S. 0101 (caso Duro Bag), primer párrafo de las conclusiones de la comunicación. 154 OAN U.S. 9701 (caso Pregnancy Testing). 155 Ver M. WEISS, Nº 29. 156 OAN U.S. 9603, (caso Sony), en la Pág. Nº 18. 157 OAN can. 98-1 (parte I) (caso Echlin), Pág. Nº 18. 158 OAN mex. 9802 (caso Industria de la Manzana), Párr. 3.1.3. 159 OAN U.S. 9601 (caso Pesca Unión), Págs. Nº 22-29, 32. 160 OAN U.S. 9703, (caso Echlin), Págs. Nº 20 a 25. 161 OAN U.S. 9701, (caso Pregnancy Testing), Págs. Nº 25 a 31. 162 OAN U.S. 9703 (caso Echlin), Págs. Nº 56 y 57 ; OAN can. 98-1 (Parte II), (caso Echlin), Págs. Nº 18 a 21. 163 Ver supra, Pág. Nº 10. 164 Ver supra, Pág. Nº 12.

165 Ver la comunicación OAN mex. 9802, (caso Industria de la Manzana), Pág. Nº 3 (Declaración de violaciones). 166 OAN can. 98-1, (caso Echlin), Pág. Nº 4 de la comunicación. 167 Análisis de la comunicación públicas Can. 98-1 (Parte I, Pág. Nº 39). 168 Ibid., Págs. Nº 3 y 40 y Parte II, Págs. Nº 3 y 43. 169 OAN U.S. 9804 (caso Rural Route Mail Couriers) : Carta del secretario de la OAN al presidente, Organization of Rural Route Mail Couriers, 1 de febrero, 1999. 170 Ver C. SUMMERS, “NAFTA’s Labor Side Agreement and the International Labor Standards”, (1999) 3 The J. of Small and Emerging Business L., 173-187. 171 Agreement between the United States of America and the Hashemite Kingdom of Jordan on the Establishment of a Free Trade Area, 24 de octubre de 2000. 172 Art. 6 , Párr. 2 : “The Parties recognize that it is inappropriate to encourage trade by relaxing domestic labor laws”. 173 Tal es el caso del actual Art. 301 de la ley sobre comercio de 1974: Trade Act of 1974, 19 U.S.C. 2411. Véase sobre dicha ley y otras medidas análogas, S. DUFOUR, Nº 46 en Págs. Nº 59-68. 174 Se debe señalar, sin embargo, la ausencia a nivel institucional de una secretaría binacional, al igual que en el caso del Acuerdo Chile-Canadá, quizás debido al volumen modesto en términos cuantitativos de los intercambios entre Canadá y cada uno de estos países. 175 Véase entre otros en relación a estos instrumentos de las Naciones Unidas y su aplicación, W. A. SCHABAS, Précis du droit international des droits de la personne, Cowansville, Les Éditions Yvon Blais inc., 1997, Pág. Nº 49-98 ; voir aussi dans le cas du Pacte sur les droits économiques sociaux et culturels, L. LAMARCHE, Perspectives occidentales du droit international des droits économiques de la personne, Bruselas, Bruylant, 1995. 176 Véase para tal comparación A. CIUDAD REYNAUD, Labour Standards and the Integration Process in the Americas, Lima, OIT, 2001, Pág. Nº 153 y sig. y 223 y siguientes. 177 Al respecto, se puede consultar entre otros a: L.SWEPSTON, “Supervisión of ILO Standards”, (1997 Winter), Int.J. of C.L.L. and I.R, Págs. Nº 327-344. 178 Véase, entre otros, (-), La liberté syndicale, 4ª edición, Ginebra, OIT, 1996. 179 Véase, entre otros: B. SANTOSCOY, La Commission interaméricaine des droits de l’homme et le développement de sa compétence par le système des pétitions individuelles, Paris, P.U.F., 1995. Recursos ulteriores son posibles ante la Corte

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Interamericana de Derechos Humanos pero unicamente para las Partes de la Convención americana sobre derechos humanos que hayan aceptado su competencia. 180 Régimen de la Conferencia Interamericana de Ministros del Trabajo, Art. 3 181 Ibid., Art. 9 182 Distintas organizaciones, en las que se cuentan el Banco Interamericano de Desarrollo, la OIT y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, prestan su apoyo a la Conferencia. Esta última consta también de tres órganos consultivos

compuestos de funcionarios de los ministerios del trabajo, de representantes de organizaciones nacionales de trabajadores y de empleadores, respectivamente. 183 Véase SUMMERS, Nº 170 en la Pág. Nº 156. 184 Véase principalmente P. RODIÉRE, Nº 42 Pág. Nº 31. 185 M. S.WEISS, Nº 29, 214 y siguientes. 186 Véase C. SUMMERS, Nº 170 en las Págs. Nº 180, 182 y 186. 187 Véase L. COMPA, Nº 38 en las Págs. Nº 26 a 29.

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Capítulo V

LA INMIGRACION LABORAL TEMPORAL EN LA REGION DE AMERICA DEL NORTE

Mónica Verea*

Resumen Ejecutivo La inmigración siempre ha sido un tema

controvertido al interior de las sociedades canadiense y estadounidense. Ambas han tenido experiencias históricas diferentes al respecto y para ello han establecido diversos mecanismos y formas de ingreso para extranjeros que desean hacerlo en forma permanente o temporal, bajo programas específicos. Un número creciente de inmigrantes ha ingresado a ambos países, por lo que el debate del tema ha conducido a reformas de leyes de gran trascendencia a nivel regional.

Las necesidades demográficas, así como los continuos requerimientos de fuerza laboral calificada y no calificada, documentada y no autorizada en periodos de prosperidad y crisis económicas, son sólo algunos elementos que han influido para abrir o cerrar la puerta a los inmigrantes en Estados Unidos durante el siglo XX. La admisión de inmigrantes ha venido aumentando considerablemente en años recientes. En 1998 ingresaron alrededor de 700 mil extranjeros bajo la categoría de inmigrantes, de los cuales tan sólo un 11% ingresó bajo la categoría de trabajadores y el resto como familiares preferenciales o parientes inmediatos. Los inmigrantes provenientes de la región de América del Norte también han aumentado, y hoy representan alrededor de un 38% de las admisiones. Por lo que respecta a las admisiones de trabajadores temporales, durante la última década ingresaron alrededor de 300 mil, de los cuales un 65% lo hizo como trabajador altamente capacitado. En este caso,

la región de América del Norte, obtuvo un promedio del 33% de las aceptaciones para trabajar en forma temporal, dos tercios en Canadá. A los trabajadores mexicanos de baja capacitación, se les ha otorgado permisos para trabajar temporalmente, principalmente en el sector agrícola, aunados a los varios miles de indocumentados que laboran en éste y otros sectores.

Durante la década de los noventa se puso

en marcha el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), entre México y Estados Unidos y posteriormente se incluyó a Canadá, con el fin de permitir la libre circulación de capital, bienes y servicios entre los países miembros. El TLCAN dibujó en el horizonte grandes expectativas en las sociedades participantes, ya que se pensaba al incrementar significativamente el comercio contribuiría a crear empleos y, por tanto, a detener la emigración. A pesar de que entre 1993 y 2000, las exportaciones se han triplicado y la tasa de desempleo en México ha venido descendiendo paulatinamente, ello no ha sido suficiente para detener el flujo masivo de emigrantes, sobretodo de indocumentados, ya que continúa fluyendo por una de las fronteras más dinámicas y vigiladas del mundo. El TLCAN no contiene disposiciones que permitan la inmigración entre los tres países signatarios, sin perjuicio del capítulo 16 referente al movimiento temporal de inmigrantes profesionales, mayoritariamente utilizado en Canadá.

A fines del siglo XX, ciertos sectores estadounidenses se pronunciaron por la liberalización de sus fronteras con el fin de

___________________________ * Socióloga e internacionalista a nivel maestría. Investigadora – Directora Fundadora del Centro de Investigación de América del Norte (CISAN) de la Universidad Autónoma de México (UNAM). Directora Fundadora y actual profesora de la maestría en Estudios México – Estados Unidos en la UNAM. Diversas publicaciones entre ellos, diversos libros sobre migración México – Estados Unidos y ensayos sobre migración en América del Norte. Consultora. Agradezco el apoyo y los múltiples comentarios que me brindaron al presente trabajo, el Dr. Mario Velásquez y el Dr. Luis Miguel Díaz, así como el invaluable apoyo técnico necesario de Erika Veloz Gutierrez y Alfredo Alvarez Padilla del CISAN-UNAM.

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que ingresen trabajadores extranjeros; actitud que constituye un cambio histórico. Esta situación se explica en virtud de que para fines del 2000, Estados Unidos alcanzó la expansión económica más larga de su historia, con una tasa de desempleo del 4%, la más baja desde 1969. Dicha prosperidad ha influido en el cambio de actitud hacia la inmigración, pues hoy existe una mayor predisposición de la población estadounidense para llevar a cabo la regularización de indocumentados. De esta manera, en los últimos meses, tres han sido los temas que han discutido ampliamente en el seno del Congreso estadounidense: Aumentar el límite anual a las visas de trabajadores temporales especializados; establecer un nuevo Programa de Trabajadores Temporales para el sector agrícola y otorgar amnistía a ciertos trabajadores no documentados.

La emigración de mexicanos a Estados Unidos, ha sido cuantiosa desde muchos años atrás, y ha constituido un tema difícil y complejo en la agenda bilateral. La vecindad y las crecientes interconexiones que se han establecido entre las comunidades mexicanas y los mercados laborales en diversos estados, constituyen factores determinantes de la emigración de mexicanos a Estados Unidos, pero sobretodo, por la existencia de significativas diferencias salariales; las mismas que se han ido acrecentando, especialmente, en épocas de crisis económicas. Si bien se ha registrado una colaboración bilateral estrecha en el tiempo, desde que se celebraron los Convenios de Braceros entre 1942 y 1964, también ha habido importantes fricciones por incumplimientos de los compromisos y cuando ha crecido el flujo de indocumentados. Al cerrarse la puerta legal a los braceros, los empleadores agrícolas han podido contratar temporalmente a trabajadores agrícolas gracias a una disposición de la Ley de Inmigración.

En cambio, la opinión pública canadiense estima que la inmigración tiene un impacto positivo para su economía, y esta concepción se ha visto reflejada en sus políticas para inmigrantes. De un total de 226.837 inmigrantes admitidos en el año 2000, un 58% emigró por razones económicas y tan sólo un 27% por ser miembro familiar. La participación de inmigrantes procedentes de la región de América del Norte es mínima ya que entre los residentes no permanentes admitidos anualmente, se observa que de un total de

65.148 trabajadores temporales extranjeros registrados en 1998, tan solo un 6% se encontraba en la industria primaria, especialmente mexicanos y caribeños.

El Programa de Trabajadores Agrícolas Temporales Mexicanos con Canadá se inició en 1974. El alcance de éste ha sido muy significativo ya que ha ido aumentado sostenidamente. En efecto, en el primer año se inició con 203 trabajadores y un cuarto de siglo después, en 1999, se contrataron a 7.640 trabajadores agrícolas mexicanos. Para México este programa ha significado una alternativa de empleo para un sector que ha tenido desventajas en el mercado de trabajo, ha funcionado sin contratiempos y representa un ejemplo de buen entendimiento entre ambos países

Las comunidades latinas han ido en aumento. Mientras que en la década de los sesenta, un 90% de los inmigrantes a Canadá provenía de Europa y Estados Unidos, en 1996 esa proporción bajó a un 20%, siendo los inmigrantes asiáticos los que ocupan el 45% del total y alrededor del 15% los que procedente de América Central y América del Sur. No obstante lo anterior, en Estados Unidos esta situación es diferente ya que la población de origen latino pasó de 22,4 millones en 1990 a 35,3 millones en el año 2000; un incremento de un 61%, sobrepasando ya a la Comunidad afro-americana. La Mexicoamericana se ha constituido en la comunidad predominante entre los latinos, ya que constituyen el 66% de éstos. Se estima que son 8,4 millones los residentes nacidos en México, que un 30% de éstos no tiene documentos y que se incrementa en alrededor de 300 mil personas anualmente, constituyendo así una de las fuentes más importantes de inmigrantes legales e indocumentados en Estados Unidos.

El inicio de tres administraciones gubernamentales simultáneamente en el nuevo siglo, podría dar inicio a un período importante con nuevas perspectivas a largo plazo, para el establecimiento de un sistema regional de migración. El presidente de México, Vicente Fox, ha señalado la necesidad, en el largo plazo, de abrir las fronteras paulatinamente e ir creando una región en donde los trabajadores se muevan libremente. Inclusive ha propuesto la posibilidad de renegociar el TLCAN para abarcar estos temas, lo que constituye el

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primer esfuerzo en la historia de México para formular una política emigratoria. Como parte de su estrategia para la revisión de la agenda migratoria con Estados Unidos y la frontera norte, se han creado las oficinas gubernamentales para la Atención a Migrantes así como la de Asuntos Fronterizos. Además, en diversas ocasiones el Gobierno ha expresado públicamente su interés por establecer un nuevo Programa de Trabajadores Huéspedes, así como la promoción de amnistía a los indocumentados, acordes con las propuestas que hoy se discuten en Estados Unidos. El objetivo a largo plazo, debe ser el libre movimiento de personas entre los países miembros del TLCAN, mientras que el de corto plazo, debe estar dirigido a canalizar el flujo migratorio por rutas legales.

Hoy nos encontramos en el umbral de establecer un diálogo profundo y constructivo entre los países miembros de la región, orientado a desarrollar colaboración con concordancia de intereses mutuos. En este sentido resulta urgente la creación de un sistema migratorio que opere en forma ordenada, legal y segura, que garantice los derechos humanos y laborales de los trabajadores: Una frontera compartida y no divisiva; congruente con la sociedad establecida mediante el TLCAN. Sobre estas bases sería posible aspirar, en el largo plazo, la formación de una “Comunidad Norteamericana”, en la que gradualmente desaparezcan los controles fronterizos y se establezcan los mecanismos, estructuras y procedimientos necesarios para la integración regional, delimitando las acciones y responsabilidades de cada país miembro.

1. Introducción

La apertura de los mercados al comercio

y a la inversión, así como los crecientes avances tecnológicos y la expansión de las comunicaciones a nivel global, constituyen sólo algunos factores que han influido e impactado a la migración internacional. Hoy, una mayor cantidad de empleadores desean contratar mano de obra en el extranjero, a la vez que un número importante de personas están deseosas de mejorar sus niveles de vida y lo buscan más allá de sus fronteras. Se ha estimado que existen alrededor de 150 millones de personas en movimiento en el

mundo, 30 millones más que hace diez años. Canadá y Estados Unidos han sido el destino escogido por muchos y muchos de ellos mexicanos.

Los países importadores de mano de obra contratan trabajadores extranjeros en forma temporal, con el propósito de aumentar la disponibilidad de oferta de trabajo, sin tener necesariamente que añadir residentes permanentes a la población. Es un hecho que la admisión de individuos con altos niveles de educación puede beneficiar la productividad del país receptor, así como generar múltiples negocios e inversiones; asimismo, la admisión de trabajadores con bajas capacidades educativas y técnicas, soluciona problemas temporales al ocupar empleos para los cuales no existe oferta local.

La contratación legal de trabajadores extranjeros, se puede llevar a cabo a través de acuerdos internacionales, de carácter bilateral o multilateral. Los convenios bilaterales se hacen entre países exportadores e importadores de mano de obra. A través de estos acuerdos se establecen contratos mínimos que especifican el proceso de reclutamiento, así como las condiciones de trabajo que se establecen entre trabajador y empleador. El Convenio de Braceros entre México y Estados Unidos que concluyó en los años sesenta y el actual Programa de Trabajadores Agrícolas Temporales Mexicanos entre México y Canadá, son ejemplos de convenios de carácter bilateral. Por su parte, los acuerdos multilaterales de trabajadores temporales, se hacen por lo general para permitir el libre movimiento de personas en una región determinada. El caso de la Unión Europea es un ejemplo de este tipo, donde se les permite a los miembros de la Unión, el derecho a trabajar en otro estado miembro.

No obstante, la mayoría de los trabajadores extranjeros, temporales o permanentes, ingresan a los países importadores de mano de obra bajo acuerdos internos, es decir unilaterales. Las leyes y regulaciones del país sede establecen los requisitos que debe cumplir el empleador para recibir el permiso de las autoridades correspondientes, para poder contratar trabajadores extranjeros, sin necesariamente especificar el proceso de reclutamiento. En general, los trabajadores extranjeros son

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admitidos para llenar un empleo vacante en un determinado sector, por un período específico que ha solicitado un empleador en particular. Su esfuerzo y buen desempeño en el trabajo, no constituyen elementos suficientes para poder obtener la residencia permanente o la ciudadanía1. Los trabajadores extranjeros pueden solicitar su ingreso tramitando una visa de trabajo; ingresar en el mercado laboral con una visa de turista, y permanecer mas tiempo de lo permitido (visa abusers), o bien simplemente pueden cruzar la frontera a pie, nadando por un río, o en un barco por el mar y ser contratado en el mercado laboral sin documentos migratorios.

La opinión pública de los países receptores de migrantes, en ocasiones se ha mostrado en contra de la migración, argumentando que toman los empleos de los residentes y que representan una carga económica para los estados al proveerles servicios sociales. También han estado latentes percepciones estereotipadas que han tenido gran influencia en la sociedad, en el sentido que los migrantes pueden ser portadores de la desarmonía social, el crimen, tráfico de drogas, contaminación ambiental y terrorismo, entre otros. Estas percepciones han tenido impacto entre los formuladores de políticas tanto del ejecutivo como de la rama legislativa, ocasionando que se aprueben leyes restrictivas para impedir la entrada sin control de la migración, para reducir el número de admisiones anualmente, así como para restringir su acceso a los beneficios sociales estatales.

Durante la última década esta situación ha sido patente en Estados Unidos, donde se han puesto en marcha costosas operaciones fronterizas para controlar el flujo de indocumentados. Asimismo se aprobaron leyes como la de Responsabilidad Inmigrante y Reforma a la Inmigración Ilegal de 1996 (Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsability Act of 1996, IIRIRA), que han sido evaluadas como muy restrictivas. Los refuerzos en la frontera2 no necesariamente han disminuido el número de migrantes indocumentados, pero ciertamente han logrado hacerla más difícil y riesgosa. Como consecuencia no intencionada, el flujo migratorio ahora ha cambiado sus patrones por uno de mayor permanencia, engrosando por tanto el stock de indocumentados.

Independientemente de los controles fronterizos establecidos en Canadá para evitar el ingreso de indocumentados durante la última década, no existe la tradición entre los mexicanos por emigrar a ese país, pues tan solo son contratados alrededor de ocho mil trabajadores agrícolas anualmente, mediante un acuerdo bilateral, no existiendo un registro de indocumentados procedentes de México.

Simultáneamente, durante los noventa se

puso en marcha el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), entre México y Estados Unidos y posteriormente se incluyó a Canadá y que entró en vigor en 1994. Su principal objetivo es el de disminuir las barreras arancelarias para permitir la libre circulación de capitales, bienes y servicios entre los países miembros. Se argumentó que uno de los beneficios que traería la aprobación del TLCAN sería que, con base en un dinámico intercambio de productos, se fomentaría un mayor desarrollo económico en la región norteamericana, creando con ello un número significativo de empleos y, como consecuencia de ello, se disminuirían las presiones prevalecientes en México por emigrar al norte, situación que no ha ocurrido, especialmente por la vigencia de significativas y persistentes diferencias salariales.

Es un hecho que a raíz de la puesta en marcha del TLCAN, el comercio entre los países miembros se ha incrementado significativamente. El total de las transacciones comerciales entre México y Estados Unidos se triplicaron ya que pasaron de 88.1 mmd. en 1993 a 275.2 mmd. en el año 2000, siendo el aumento aún mucho mayor entre México a Canadá, al pasar de 2.1 mmd. a 7.3 mmd., durante el mismo período, (véase Cuadro 1 y gráfico 1). No sólo el comercio se ha incrementado, sino que ha mejorado la cooperación respecto de diversos asuntos, incluyendo a la migración, lo que ha dado lugar a que se establezca un clima positivo de colaboración bilateral entre México y Estados Unidos. No obstante lo anterior, la emigración masiva, sobretodo de indocumentados, ha continuando fluyendo, por lo que el tema migratorio constituye un tema prioritario que afecta día a día la agenda de las relaciones bilaterales.

A pesar de la reciente desaceleración económica estadounidense, el dinamismo y la

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importante expansión económica registrada durante los noventa generaron cifras récord de bajas tasas de desempleo, inclusive entre la Comunidad Latina, lo que suscitó una demanda creciente por mano de obra extranjera sea ésta con altas o bajas destrezas y/o capacidades educativas. De esta manera hoy, a diferencia del pasado reciente, se ha propuesto el establecimiento de programas de regularización para trabajadores indocumentados, así como aumentar el número de visas para trabajadores temporales calificados y no calificados. Algunos funcionarios y congresistas así como lideres de minorías y sindicales, se han pronunciado, en forma no usual, por la liberalización de sus fronteras con el fin de que ingresen trabajadores extranjeros. Simultáneamente, en México el Presidente Vicente Fox, ha adoptado una posición más activa y agresiva, planteando desde su discurso de campaña la posible apertura de fronteras para trabajadores, como en la Unión Europea.

El inicio de tres administraciones gubernamentales paralelas: Bush-Fox-Chretien al comienzo de un nuevo siglo, abren la posibilidad de establecer atractivos proyectos a largo plazo en el ámbito migratorio, en la región de América del Norte. Por mientras, sería pertinente establecer nuevos acuerdos o ampliar los ya existentes con el fin de establecer un sistema migratorio ordenado, canalizado por las vías legales en la región.

Después de haber introducido aspectos generales del fenómeno migratorio y de la migración de trabajadores temporales en la región de América del Norte en particular, este trabajo tiene como propósito analizar los programas de trabajadores temporales vigentes en Estados Unidos y Canadá con diversos países y la experiencia particular de los migrantes mexicanos en este contexto. Para ello, en primer término, se revisarán las políticas migratorias de ambos países, haciendo especial énfasis en sus mecanismos de aceptación temporal y, en el caso de Estados Unidos, las propuestas que se han hecho recientemente para establecer programas de trabajadores huéspedes. En segundo lugar y a nivel de marco de referencia histórica, se revisarán los convenios laborales y acuerdos migratorios que México ha firmado con Estados Unidos, como fue el “Convenio de Braceros” entre 1942-1964, así como el que

hoy día prevalece con Canadá desde hace casi treinta años: "Programa de Trabajadores Agrícolas Temporales Mexicanos con Canadá”. En tercer término, se destacará la magnitud de la población actual de origen latino y su impacto en los mercados laborales de ambas naciones; y, finalmente, a modo de conclusiones, se evaluarán algunas implicaciones de lo tratado en el contexto regional.

2. Análisis general de las políticas migratorias contemporáneas en América del Norte, con respecto a los trabajadores temporales

La inmigración siempre ha sido un tema

controvertido al interior de las sociedades canadiense y estadounidense, a pesar del enorme impacto del fenómeno de la inmigración en ambas naciones. Las necesidades demográficas para asentar y desarrollar sus sociedades, así como los continuos requerimientos de fuerza laboral calificada y no calificada, documentada y no autorizada en periodos de prosperidad y crisis económicas, son sólo algunos elementos que han influido para abrir o cerrar la puerta a los inmigrantes durante el siglo XX.

Tanto Canadá como Estados Unidos han tenido experiencias históricas diferentes con respecto a la inmigración. Entre las diferencias sustantivas que han influido en sus respectivos procesos se destaca que para Canadá, las consideraciones económicas como factores de admisión han regido abiertamente su política de inmigración, de tal manera que dicha política es administrada por el Ministerio de Mano de Obra y de Asuntos Laborales; en tanto que la mayoría de los asuntos de inmigración en Estados Unidos se manejan en el Departamento de Justicia, lo que implica diferencias de percepción del fenómeno en ambas sociedades. Por otra parte, el Congreso y el Parlamento determinan las políticas inmigratorias en ambos países, pero las leyes canadienses otorgan un importante poder discrecional al ministro del ramo y a los servidores públicos a cargo de dicho servicio. Las provincias canadienses comparten con el gobierno federal la jurisdicción en asuntos de inmigración, mientras que el papel que desempeñan los gobiernos estatales en Estados Unidos, respecto a estas políticas, ha sido muy

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limitado. En términos generales, ambas sociedades han estado conscientes de la importancia de la reunificación familiar, como elemento fundamental para la asimilación de los inmigrantes, aunque Estados Unidos concede un número importante de sus visas a los familiares inmediatos del residente legal, en comparación con los admitidos por Canadá. Sin embargo, la principal diferencia entre ambos países es que Estados Unidos comparte una frontera de más de tres mil kilómetros con México, con lo cual las tensiones creadas por el flujo migratorio a Estados Unidos –la mayoría de ella en forma indocumentada- se ha constituido en uno de los asuntos más delicados en la relación entre ambos vecinos. Este fenómeno no es comparable con la frontera Estados Unidos-Canadá.

Tradicionalmente, el flujo migratorio hacía Estados Unidos y Canadá procedía principalmente de diversos países europeos; sin embargo, a partir de la década de los sesenta el origen de los inmigrantes ha sufrido un cambio sustancial ya que provienen principalmente de países de Asia y de América Latina, muchos de ellos en forma indocumentada. La emigración masiva temporal sobretodo hacia la región norteamericana –especialmente a Estados Unidos- se ha venido incrementando significativamente, especialmente la proveniente de México y de América Central, cuyos migrantes simplemente usan el territorio Mexicano como un país “puente” hacía el norte.

a) Estados Unidos Mecanismos y categorías de admisión.

La política migratoria estadounidense estipula mecanismos de admisión bien definidos, bajo las categorías de Inmigrantes y no inmigrantes, con el fin de que ingresen ciertos extranjeros en forma temporal o definitiva. La categoría de Inmigrantes incluye a los extranjeros que han sido admitidos por las autoridades para poder residir en forma definitiva en Estados Unidos y posteriormente optar por la ciudadanía3. Se otorga un número de visas limitado con base en los objetivos de admisión, de acuerdo con un sistema de preferencias previamente establecido, que incluyen a relaciones familiares, a personas seleccionadas con habilidades y/o capacidades especificas y a

refugiados, entre otras. Los Inmigrantes pueden obtener la naturalización4 después de haber residido legalmente en el país, por lo menos durante cinco años en forma continua. La categoría de no inmigrantes se otorga a aquellas personas que fueron admitidas en territorio estadounidense por un tiempo o propósito definido. Existen numerosas clases de admisión, entre las cuales encontramos la de turistas, visitantes, intercambio de estudiantes, inversionistas comerciantes y trabajadores temporales.

Alrededor de 47 millones de inmigrantes

fueron admitidos legalmente en Estados Unidos durante el siglo XX, de los cuales un 39% arribaron durante las primeras tres décadas del siglo pasado y el resto durante las tres últimas (véase cuadro 2 y gráfico 2). Tan sólo durante los años noventa llegaron alrededor de 9 millones de inmigrantes, cifra de admisión sin precedentes en décadas anteriores. Hoy los inmigrantes son admitidos por diversas razones: Por ser familiar de un residente legal, por tener un empleo con una profesión determinada, y por ser refugiado o bien asilado. Durante 1998, por ejemplo, ingresaron 660.477 inmigrantes de los cuales un 29% lo hizo como familiar preferencial, y otro 43% bajo la categoría de pariente inmediato. Tan sólo un 11% ingresó bajo la categoría de empleo (véase cuadro 3 y gráficos 3.1 y 3.2). Estos datos muestran que el programa de reunificación familiar, instituido desde los años sesenta, ha cumplido su objetivo, a pesar de críticas que se han esgrimido al respecto.

Por otra parte, en años recientes, los inmigrantes provenientes de la región de Norteamérica han ido aumentando. En virtud del Programa de Legalización contenida en la IRCA, por medio de la cual se legalizaron alrededor de 3 millones de indocumentados5, la región obtuvo un 42% de los inmigrantes en los años ochenta. Durante esa década, México contribuyó con el 22% de los inmigrantes admitidos y durante el período 1990-1995 con el 42%, debido a las legalizaciones tardías. A partir de 1996, aproximadamente, el 38% proviene de la región de Norteamérica, y México ha contribuido con cerca del 18% en 1997 y el 21% en 1998, mientras que Canadá tan sólo con el 1.4% en 1997 y 1.5% en 1998. (véase cuadro 4 y gráficos 4.1 y 4.2).

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Existen diversas formas de ingreso con la categoría de no inmigrante. Entre ellas se encuentran los trabajadores extranjeros temporales, quienes son admitidos con una visa especial de acuerdo al tipo de trabajo que desempeñen6. El sistema migratorio estadounidense establece que se puede contratar a un trabajador extranjero, siempre y cuando no se encuentren trabajadores locales para realizar la actividad que se requiere7. Para ello se utiliza el proceso de certificación laboral, mediante el cual se verifica en el mercado laboral que no haya trabajadores disponibles para ocupar el empleo que se ofrece, con el fin de proteger a los trabajadores locales. El Departamento del Trabajo es la entidad que realiza la certificación del empleo a realizar, y los empleadores se constituyen en los patrocinadores del trabajador.

En realidad, son muy pocas las personas que ingresan con el propósito de trabajar bajo esta categoría. Por ejemplo, en 1998 ingresaron un total de 27.667.580 de los cuales la gran mayoría entraron como visitantes temporales por motivos de placer (turistas) y/o negocios. En ese año, 371.653 ingresaron como trabajadores temporales, de los cuales un 63% lo hizo como trabajador altamente capacitado, con la categoría H1-B y un 14% como trabajador agrícola o de baja capacitación, H2-A y H2-B (véase cuadro 5 y gráfico 5).

Cabe destacar que históricamente, el mercado laboral estadounidense ha contratado a inmigrantes temporales, tanto en forma legal como en forma no autorizada. Múltiples empleadores pertenecientes a diversos sectores de la economía han contratado a trabajadores extranjeros con el fin de mantenerse competitivos tanto a nivel nacional como internacionalmente. Estos trabajadores han constituido una importante fuente de riqueza, propiciando cíclicamente períodos de franca prosperidad económica. Durante los últimos años, el número de trabajadores ha aumentado y se les ha otorgado visas bajo la categoría de No Inmigrante, de acuerdo al tipo de actividad que realizan (véase cuadro 6)

Por lo que respecta a la categoría “H”, bajo la cual se contrata a alrededor del 80% de los trabajadores temporales, se divide a su vez en:

- H1B. Esta visa se otorga a aquellos profesionales y trabajadores altamente capacitados en ocupaciones especializadas hasta por 6 años. Esta categoría ha crecido significativamente durante los últimos años. En septiembre del 2000 había 461 mil profesionales extranjeros tenedores de esta visa8. - H2. Los programas H2 se iniciaron durante la II Guerra Mundial, cuando se necesitaba mano de obra barata. Posteriormente esta categoría se subdividió de la siguiente manera: - H2-A. Esta visa se le concede a trabajadores agrícolas por un periodo no mayor a 11 meses, sujeto a renovación. Los agricultores que anticipan escasez de mano de obra pueden obtenerla legalmente proveniente de cualquier país, con la salvedad de que hayan tratado previamente de contratar trabajadores legales ofreciéndoles el más alto de 3 tipos de salario: El mínimo, el sueldo predominante o el Adverse Effect Wage Rate (AEWR). Aunque numéricamente pequeño, este programa ha sido fuente constante de discusión entre diversos sectores de la sociedad. Pero en realidad, la mayoría de los agricultores tienden a contratar indocumentados, puesto que estiman que los requisitos a cubrir son incómodos, redundantes y demasiado burocráticos. Se calcula que la mitad de los 1,6 millones de trabajadores agrícolas que hoy laboran en Estados Unidos, son extranjeros indocumentados y la mayor parte de ellos proviene de México. Durante los últimos años, alrededor de un 85% de la totalidad de los trabajadores agrícolas ha estado constituido por mexicanos. - H2-B. Se le otorga a trabajadores temporales no agrícolas. Requieren también de certificación laboral, a pesar de que su admisión es limitada. Un máximo de 66 mil visas pueden ser emitidas anualmente9. Durante los últimos años, estas visas se han incrementado significativamente, pasando de un promedio anual de 15 mil a 25 mil en 1998. Alrededor de un 30% de estas visas se han otorgado a mexicanos, aunque en 1998, esta proporción ascendió a un 43%. (véase cuadro 7). Por lo que respecta a las categorías O, P, Q y R su participación alcanza a un 20% del total de los permisos para trabajar

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temporalmente. Los mexicanos han sido admitidos en cada una de estas categorías y donde más participan es en la P, referente a atletas o entrenadores (véase cuadro 7 y gráficos 7.1, 7.2).

El TLCAN no contiene disposiciones que permitan la inmigración entre los tres países signatarios, sin perjuicio del capítulo 16 referente al movimiento temporal de inmigrantes profesionales como Trade NAFTA (TN) 10, al igual que el Acuerdo de Libre Comercio entre Estados Unidos y Canadá, en donde se referían a inmigrantes profesionistas Trade Canada (TC). A través de dicha categoría, se pueden admitir a: Visitantes de negocios; comerciantes e inversionistas; personal transferido entre compañías y profesionales11. A pesar de que no se estableció un límite específico para canadienses, en el caso de los mexicanos el límite anual es de 5.500 profesionales. En realidad, son muy pocos los mexicanos que han ingresado al mercado laboral estadounidense mediante esta categoría y muchos los canadienses que la utilizan. De 26.794 y 59.061 trabajadores del TLCAN que ingresaron en 1996 y 1998, tan sólo 193 y 592 respectivamente provenían de México (véase gráfico 7.3).

En general, la región de Norteamérica obtuvo un promedio de un 33% del total de aceptaciones para trabajar temporalmente en Estados Unidos, durante los últimos años. México participó con tan solo un 36% de las aceptaciones de la región, lo que indica que la participación de los canadienses es mayoritaria. Como participación del total de aceptaciones de esta categoría, México lo hizo con el 12%, mientras que Canadá con el 22% (véase cuadro 7).

Propuestas recientes. A fines del siglo XX, ciertos sectores estadounidenses se pronunciaron por la liberalización de sus fronteras con el fin de que ingresaran trabajadores extranjeros, actitud que constituye un cambio histórico. Durante los últimos años, se ha debatido no sólo la posibilidad de otorgar una amnistía sino la de aumentar el número de visas para trabajadores temporales tanto calificados como no calificados. Esta situación se explica en virtud de que para fines del 2000, Estados Unidos alcanzó la expansión económica más larga de su historia, con una tasa de desempleo del 4% -el nivel más bajo

desde 196912. Las declaraciones hechas por el presidente de la Reserva Federal, Alan Greenspan, como por John Sweeney, líder de la agrupación sindical estadounidense más poderosa, la AFL-CIO, en el sentido de que una inmigración regulada es mejor que una ilegal sin regular, son inéditas13. Estas posiciones han impactado a la opinión pública en forma determinante. Han calificado como legítimas las necesidades que tienen los patrones de contratar a trabajadores extranjeros, exhortando al Congreso para que se revisen las políticas de admisión a inmigrantes. Por su parte, los sindicatos se han pronunciado no sólo a favor de otorgar una nueva “amnistía” para los indocumentados que se encuentran laborando actualmente en los Estados Unidos, sino a favor de la admisión de un mayor número de inmigrantes anualmente. Estiman que una vez regularizados, estos trabajadores podrían pasar a sindicalizarse, y así los sindicatos recuperarían una importante fuerza que han perdido en términos cuantitativos en años recientes.

No cabe duda que la prosperidad económica reciente, ha influido en el cambio de actitud hacia la inmigración. Hoy existe una mayor predisposición de la población para llevar a cabo una regularización14. De esta manera, durante el año 2000, fueron tres los temas que se discutieron ampliamente en el seno del Congreso estadounidense: Aumentar el límite anual a las visas de trabajadores temporales especializados (H1-B); establecer un nuevo Programa de Trabajadores Temporales para el sector agrícola (H2-A); y otorgar una amnistía a ciertos trabajadores no documentados. El primero se aprobó, los dos últimas todavía se discuten. - Trabajadores Especializados H2-B. The American Competitiveness in the 21st Century Act, que se convirtió en ley en octubre del 2000, aprobó un incremento a 195 mil visas anuales para trabajadores especializados -bajo la categoría de No Inmigrante H1-B, durante los próximos tres años, lo que representaría casi el doble de las que se otorgan actualmente. La asignación anual de visas H-1B era de 65 mil entre 1995 y 1997; 115 mil entre 1998 y 2000, y ahora es de 195 mil hasta 200315. - Trabajadores Temporales Agrícolas (H2-A). Algunos empresarios han estado presionando para que se inicie nuevamente un

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Programa de Trabajadores Huéspedes (PTH), semejante al Convenio de Braceros. Al respecto, existen dos proyectos pendientes de ser aprobados por el Congreso estadounidense. - El senador Phil Gramm, republicano de Texas16, ha propuesto un programa que permitiría a los mexicanos indocumentados que se encuentran en el país, obtener un permiso legal temporal para trabajar. Estima que, de ser necesario, se admitiría a un número adicional de trabajadores hasta por un año, para cubrir los trabajos principalmente en los sectores agrícolas y de servicios. El número de trabajadores admitidos anualmente dependería de las condiciones económicas, específicamente de las tasas de desempleo. Con el fin de que esta iniciativa sea apoyada, se ha insistido en que se aseguraría que dichos trabajadores huéspedes regresarían a México cuando sus permisos de trabajo expiren, y se promovería la aplicación real de las sanciones a empleadores. - El senador Bob Graham, demócrata de Florida, ha propuesto un programa que legalizaría a trabajadores no autorizados que actualmente están trabajando en Estados Unidos en el sector agrícola, independientemente de su país de origen, es decir; no se favorecería un acuerdo especial con los mexicanos. Cabe mencionar que Graham bloqueó el proyecto The Agricultural Job Opportunity Benefits and Security Act of 1998 (AgJOBS) en diciembre del 2000 porque incluía un programa de legalización. Es importante destacar que la iniciativa AgJOBS17 hubiese creado un PTH en el sector agrícola, al haber otorgado el estatus de "No-Inmigrante Condicionado"18.

La principal oposición a los PTH se fundamenta en que un programa de esta naturaleza ocasionaría competencia desleal para aquellos que se encuentran en ese mercado. Por su parte, el grupo congresista de origen latino, se opondrían al mismo ya que no se incluiría paralelamente un proyecto de obtención eventual de residencia permanente y/o naturalización19. Unas 147 organizaciones laborales y cívicas de Mexicano-americanos llegaron al acuerdo – enviado al Congreso el 6 de octubre del 2000- que estarían dispuestos a aceptar un programa de trabajadores huéspedes si se otorgan y/o cumplen las siguientes condiciones: Protección laboral y salarial; amnistía para migrantes

indocumentados que actualmente residen en los Estados Unidos; residencia legal para trabajadores huéspedes y sus familiares; y prohibir la dependencia laboral del trabajador con un sólo empleador20. Mientras estas iniciativas se aprueban en el Congreso, a fines del 2000, los representantes de los agricultores y trabajadores han llegado a ciertos acuerdos, con el fin de ejercer el cabildeo de forma más efectiva21. - Amnistía. El diputado Luis Gutiérrez, demócrata de Illinois, introdujo el proyecto de ley H.R500, en febrero del 2001, el cual otorgaría un programa de legalización a aquellos trabajadores indocumentados que han estado trabajando continuamente y automáticamente continuaría otorgando residencia a aquellos que llegaron sucesivamente, por mas de cinco años; es decir, desde febrero de 1996 pueden ser elegibles para obtener una “tarjeta verde” o permiso para residir legalmente. Es probable que este proyecto enfrente oposiciones no sólo por la desaceleración económica, sino por las ya enraizadas posturas encontradas principalmente entre sindicatos, minorías y empresarios. El ex presidente Clinton apoyó un programa de regularización, pero el Presidente Bush se inclina más, al parecer, por la aprobación de un PTH.

Por otra parte, el 15 de diciembre de 2000, el Congreso aprobó La ley de Inmigración Legal y de Equidad Familiar (Legal Immigration and Family Equity Act, LIFEA) y firmada seis días después por el presidente Clinton. Dicha ley permitiría, que hasta 400 mil extranjeros22 soliciten una “amnistía tardía” relacionada con la ley IRCA23 Para poder solicitarla, deberán demostrar que en forma injusta les fue negada la posibilidad de legalizarse, y deberán comprobar haber entrado a los Estados Unidos entre el 1 de enero de 1982 y el 4 de mayo de 198824. Asimismo, la ley establece un nuevo “Programa de Visas V” que beneficiarían a alrededor de 500 mil miembros familiares de inmigrantes legalizados, que han estado solicitando su “Tarjeta Verde” por más de tres años; y restablece el programa 245(i) de 1994-98, por cuatro meses -hasta abril 30 de 2001-, el que permitiría que permanecieran alrededor de 200 mil extranjeros no autorizados que se encuentran en espera de obtener una visa de inmigrante, siempre y cuando paguen una

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multa de US$ 1.000, en lugar de tener que salir a tramitarla en algún consulado en el exterior25. Cabe destacar que muchos indocumentados se han confundido al pensar que esta ley otorga una amnistía general, cuando tan sólo es para aquellos que no la obtuvieron en los periodos señalados. Sin embargo, se calcula que alrededor de 500 mil mexicanos se beneficiarán de las provisiones de esta ley.

b) Políticas de admisión en Canadá Sin la contribución del importante flujo

de inmigrantes, Canadá no hubiera podido ser el país tan próspero económicamente y tecnológicamente avanzado que hoy es. Durante el siglo XX, la política migratoria canadiense, con ciertas restricciones, fue utilizada como un instrumento para la construcción de una nación. Conscientes de que la inmigración ha ocasionado más beneficios que problemas, los canadienses optaron por seleccionar sus admisiones provenientes de diversas regiones del mundo de acuerdo con sus necesidades laborales. A diferencia de la opinión pública estadounidense, la canadiense estima que la inmigración tiene un impacto positivo para su economía26.

Las Regulaciones sobre Inmigración de 1967 establecen un sofisticado sistema de puntos, mediante el cual se selecciona a los inmigrantes de acuerdo con las necesidades laborales del país. Se estiman metas demográficas y necesidades laborales tanto federales como regionales, con el fin de establecer niveles de inmigración anuales. Para ello, se ha tomado en consideración la continua necesidad de reforzar el tejido cultural y social, la indispensable reunificación familiar para facilitar la adaptación, pero principalmente se considera incentivar el desarrollo económico27. Existen tres tipos de categorías de admisión, bajo la sección 6 de la Ley de Inmigración: La familiar, la de refugiados y la de inmigrantes independientes, quienes pueden solicitar su ingreso bajo su propia iniciativa y, posteriormente, ser admitidos por el gobierno canadiense28. A diferencia de los Estados Unidos, en Canadá la prioridad ha sido económica: En el año 2000 de un total de 226.837 inmigrantes admitidos, un 58% emigró por razones económicas, tan

sólo un 27% por ser miembro familiar y un 13% por ser refugiado. Esta cantidad fue superior al nivel predeterminado de hasta 225 mil inmigrantes anuales, y se estableció dicho límite en 235 mil para el 2001. Cabe destacar que el máximo que se ha pensado admitir correspondería al 1% de la población –que hoy es de 31 millones de habitantes.

La inmigración ha jugado un papel fundamental para la formación de esta pujante sociedad. Sólo entre 1891 y 1914 llegaron alrededor de 3 millones de inmigrantes y, de esta cifra, más de un millón llegó entre 1911 y 191329. Durante las dos guerras mundiales y la depresión de 1930, se redujo dicho flujo, pero la expansión industrial de la pos-guerra incrementó significativamente la demanda de mano de obra calificada y la de aquellos trabajadores no disponibles en su propio mercado laboral. En virtud de la ola de inmigrantes provenientes de diversas regiones del mundo, se aprobó la Ley Multicultural de Canadá (Canadian Multiculturalism Act de 1988), la cual establece que debe haber igualdad de oportunidades para todos los canadienses y se deben preservar todas las culturas, eliminar la discriminación y apoyar la integración social del inmigrante. La admisión a inmigrantes ha ido en aumento durante los últimos años, si tomamos en consideración que en el año 2000 se admitieron a 226.837 inmigrantes casi un 20% más que en 1999, año en que se admitieron a 189.816 inmigrantes; un 9% más que en 1998 (véase cuadro y gráfico 8).

Por lo anterior, los inmigrantes en Canadá también se ha incrementado sustancialmente durante la última década. Los principales países de origen de los inmigrantes a Canadá son China, India y Pakistán y ellos se establecen en tres ciudades principalmente: Toronto (42%), Vancouver (15%) y Montreal (12%). De acuerdo con datos provenientes del Censo, para 1996 la población nacida en el exterior era de 4.971.070, de la cual un 25% emigró antes de 1961 y otro tanto durante los años noventa. De este total, 244.685 son inmigrantes estadounidenses y 273.820 proceden de Centro y Sudamérica. Los inmigrantes estadounidenses constituían cerca del 3% de la inmigración entre 1990-1996 -ingresaron anualmente un promedio de 5.500 estadounidenses- y, alrededor del 7% de éstos procede de Centro y Sudamérica (véase cuadro

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9). Es difícil saber cuántos inmigrantes son originarios de México, puesto que sus estadísticas sólo muestran la procedencia por región.

La Ley de Inmigración de 1976-77, las Regulaciones sobre Inmigración de 1978, el Manual de Inmigración, así como el Memorando de Operaciones, contienen las disposiciones sobre inmigración con respecto a los trabajadores temporales. La categoría de no inmigrantes, incluye a aquellos que ingresan como visitantes, estudiantes y/o trabajadores temporales. El visitante es definido como la persona que busca entrar a Canadá con un fin determinado, en cambio un trabajador extranjero temporal es aquel que ingresa en el país con el objeto de participar en una actividad laboral remunerada. De acuerdo al cuadro 8, se admiten más o menos la misma cantidad de inmigrantes así como de residentes no permanentes: Para el año 2000 se admitieron 226.837 inmigrantes, un 20% más que el año anterior, y 248.121 residentes no permanentes30, un 7% más que en 1999. De acuerdo al Cuadro 10, se observa que del total del número de trabajadores temporales extranjeros que se encuentran en el mercado laboral canadiense, 65.148 registrados en 1998, tan solo un 6% se encontraba en la industria primaria, actividad que cubren los mexicanos y caribeños.

En la actualidad, muchos trabajadores -la mayoría de ellos altamente capacitados- ingresan anualmente a múltiples negocios en Canadá, quienes deben llenar empleos vacantes. Si los trabajadores son inversionistas y colaboran para la transferencia de conocimiento al mercado laboral canadiense, es aún mucho mejor31. Un trabajador temporal en Canadá es aquel que labora legalmente y que no es ni ciudadano ni residente legal. El trabajador temporal no puede entrar a Canadá si no cuenta con una autorización de empleo avalada por un oficial de la oficina de inmigración. El empleador debe consultar a la Oficina de Desarrollo de Recursos Humanos (Human Resources Development Canada, HRDC) para que se determine si el contratado será de beneficio para el país. También se asegura que los empleadores hayan considerado la contratación de ciudadanos canadienses o residentes legales, y que la entrada de un trabajador extranjero no los afecte adversamente. Sin embargo, algunos

trabajadores extranjeros pueden ser admitidos a trabajar sin que el empleador tenga que pasar por el proceso de validación otorgándoles una autorización de empleo, y esa es la responsabilidad de los funcionarios de la Oficina de Ciudadanía e Inmigración (Citizenship and Immigration Canada) quienes determinan si el trabajador extranjero está exento por pertenecer a un tratado internacional. El Programa de Trabajadores Agrícolas para mexicanos y caribeños es administrado por HRDC, el que será analizado en el siguiente apartado.

En el capítulo 15 del Acuerdo de Libre Comercio (ALC) entre Canadá y Estados Unidos, que se puso en marcha a partir del 1 de enero de 1989, se establece la admisión expedita de personas de negocios, bajo una base temporal, con el fin de agilizar la actividad comercial y/o de inversión. Se establecieron cuatro grupos de personas que pueden ingresar por este medio: Visitantes de negocios; comerciantes e inversionistas; transferencias entre compañías; y profesionales (TC). Posteriormente, el TLCAN incluyó las mismas categorías y ahora se denominan (TN).

Actualmente, Canadá está llevando a cabo una revisión integral de sus leyes migratorias. En febrero de 2001 se presentó en el Parlamento para su análisis y eventual aprobación de la Ley de Protección al Inmigrante y Refugiado (The Immigration and Refuggee Protection Act). Sin embargo, es posible que continúen los principios que han guiado su política de admisión: Contribuciones económicas en forma preponderante y reunificación familiar como una de sus preocupaciones humanitarias.

3. Convenios laborales que México ha

celebrado con Estados Unidos y Canadá a) México–Estados Unidos Antecedentes de la migración de

mexicanos a Estados Unidos. La emigración de mexicanos a Estados Unidos, ha sido cuantiosa desde muchos años atrás. Debe recordarse que México perdió la Guerra con Estados Unidos, cediendo una parte importante de su territorio mediante el tratado de Guadalupe Hidalgo en 1848, quedando así muchos mexicanos habitando en los otrora

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estados de México. La fiebre del oro o “gold rush”, propició que muchos mexicanos estuvieran interesados en migrar, poblando este territorio poco habitado hasta entonces. Asimismo, a fines del siglo XIX fueron reclutados para construir las vías ferroviarias así como para trabajar en la agricultura.

Durante los primeros años del siglo XX, los mexicanos tuvieron una franca bienvenida. Al año de haber sido aprobada la Ley de Inmigración de 191732, se inició un programa de contratación de trabajadores mexicanos que constituiría, históricamente, el Primer Programa de Braceros. Con una frontera semi-abierta, pues no fue sino hasta 1924 que se creó la patrulla fronteriza, se admitieron 76.862 trabajadores mexicanos, de los cuales la mitad regresó a México. Por presiones de los agricultores del sudoeste estadounidense, el Congreso incluyó ciertas cláusulas en la ley orgánica que permitían la entrada "temporal" de trabajadores extranjeros durante la Primera Guerra Mundial y hasta 1922. En ese entonces no se incluyeron las propuestas del gobierno de México para garantizar los contratos laborales, como se haría 25 años después, pero este acuerdo sirvió de base para que posteriormente se elaboraran los Convenios de Braceros que se celebraron a partir de 1942.

Desde entonces, la migración de mexicanos a Estados Unidos ha constituido un tema difícil y complejo en la agenda bilateral. Si bien hubo colaboración mutua cuando se celebraron los Convenios de Braceros entre 1942 y 1964, también hubo importantes roces en multiplicidad de ocasiones cuando creció el flujo de indocumentados a Estados Unidos. Al cerrarse la puerta legal a los braceros, fue incrementándose la corriente migratoria de indocumentados durante los años restantes del siglo XX hasta nuestros días. Y es precisamente esta migración masiva indocumentada y su creciente presencia en diversas regiones y ámbitos, que han ocasionado problemas en la relación bilateral entre ambos países.

La vecindad y las crecientes interconexiones que se han establecido entre las comunidades mexicanas y los mercados laborales constituyen los factores determinantes de la emigración de mexicanos a Estados Unidos, pero las significativas diferencias salariales han sido acaso el factor más determinante; las mismas que se han

acrecentado, sobretodo, en épocas de crisis económicas.

Se podría afirmar que los mexicanos han sido concebidos dentro de la política migratoria estadounidense como fuerza de trabajo temporal, y se ha esperado de ellos que regresen eventualmente a su país cuando hayan completado sus funciones trabajo y/o cuando se ha terminado la demanda por su mano de obra.

Convenio de Braceros (1942–1964). La masiva migración mexicana hacia Estados Unidos, se reinició de manera importante como consecuencia de la fuerte escasez de mano de obra norteamericana, especialmente en la agricultura del suroeste, durante la segunda Guerra Mundial. Dicha escasez llevó a los agricultores a demandar trabajadores mexicanos para que levantaran las cosechas. De ahí que el gobierno estadounidense solicitara al mexicano su colaboración para administrar bilateralmente la corriente migratoria de trabajadores mexicanos.

Así, el Segundo Programa de Braceros se firmó entre México y Estados Unidos de 1942 a 1964. Alrededor de 4,6 millones de mexicanos fueron admitidos en forma temporal para trabajar en el sector agrícola bajo este programa y muchos otros ingresaron en forma no autorizada, ya que se estima que se registraron alrededor de 4,9 millones de aprehensiones en la frontera durante este período (véase cuadro 11 y gráfico 11)33.

En dicho acuerdo se establecieron ciertas condiciones, que fueron estipuladas bajo métodos de reclutamiento, transporte, estándares de cuidado de salud, salarios, horas de trabajo, vivienda, etc. Inclusive había una cláusula donde se señalaba explícitamente que no debía de haber discriminación en contra de ellos.

Durante los primeros diez años hubo diversas denuncias sobre el cumplimiento de los términos de la contratación del convenio (véase cuadro 11), entre ellos que se llevaron a cabo contrataciones no solamente en las estaciones de migración en el interior de México, sino también en la frontera. Simultáneamente se registró un crecimiento acelerado de la corriente de indocumentados, llamados entonces "espaldas mojadas" por cruzar el río nadando. Así se registró la "Operación Wetback", cuando se expulsaron a más de un millón de indocumentados en 1954.

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Posteriormente, las condiciones formales de la contratación de los braceros continuaron de tal forma que los términos de contrato tanto a braceros como a indocumentados, llegaron a ser prácticamente iguales. A partir del inicio de la década de los sesenta se advirtió oposición estadounidense a la reanudación del Convenio de Braceros y el convenio terminó definitivamente a fines de 1964.

Situación de la inmigración de los mexicanos posterior a la terminación del Convenio de Braceros. Después del fin del Convenio de Braceros, los empleadores agrícolas han podido contratar temporalmente a trabajadores agrícolas gracias a la fracción 101 (15) (H) (ii) de la Ley de Inmigración. Dentro de esta categoría, los trabajadores agrícolas son admitidos bajo el subinciso "A" y, por esa razón, son conocidos como trabajadores H2-A. Como se puede observar en el Cuadro 11, son muy pocos los trabajadores que han sido contratados bajo la categoría H-2.

A partir del término del Programa de Braceros, el empleo de trabajadores mexicanos no autorizados continuó aumentando significativamente, lo que provocó, a partir de los setenta, un debate álgido entre diversos sectores culminando con la aprobación de la IRCA. Las sanciones a empleadores -las cuales desde entonces han sido muy laxamente aplicadas-, el aumento en la vigilancia fronteriza y el importante programa de amnistía en donde se legalizaron a cerca de tres millones de trabajadores indocumentados, constituyen las enmiendas más importantes de dicha ley.

El fin de la guerra fría causó nuevos flujos de inmigrantes y refugiados. Simultáneamente, el tema de la competitividad internacional había cobrado una gran importancia en el debate, en el marco del fenómeno de la globalización. A la vez se publicaron ciertos estudios los cuales estimaban la posibilidad de una futura escasez laboral que, aunada con las tasas bajas de natalidad estadounidense, se planteaba la conveniencia de admitir a nuevos flujos migratorios. Esto, con el fin de equilibrar el lento crecimiento de la población y la demanda creciente de mano de obra, sobretodo en algunos sectores de la economía. Sin embargo, la preocupación por la calidad del inmigrante, en términos de nivel educativo,

habilidades y/o capacidades técnicas y profesionales fueron determinantes para que se propusiera un incremento en la admisión de inmigrantes más calificados. Por las razones expresadas con anterioridad, se aprobó la Ley de Inmigración de 1990 la cual tuvo como objetivo propiciar una inmigración mejor educada y más calificada34.

Durante la década de los noventa, las autoridades estadounidenses se propusieron evitar la entrada del flujo masivo de inmigrantes indocumentados, procedentes principalmente de la frontera con México, adoptando medidas destinadas a reforzar, sobretodo, la seguridad en su frontera sur. Así, se ha incrementado sustancialmente la vigilancia fronteriza, a través de importantes operaciones fronterizas como las "Gatekeeper", "Blockade", "Hold the line", "Safeguard" y “Hard Line” en diferentes puntos de la zona, con el fin de capturar y deportar más y con mayor eficiencia a los indocumentados. Asimismo se han implementado medidas para el combate contra los contrabandistas de inmigrantes35. El álgido debate ocasionado por la aprobación de la Propuesta 187 en California en 199436, tuvo tal impacto que influyó en la aprobación de la ley IIRIRA, estimada muy restrictiva. Su principal propósito es reforzar los controles para vigilar la frontera; incrementar las sanciones al tráfico de inmigrantes y castigar a quienes falsifiquen documentos; inspeccionar, aprehender, detener y remover a extranjeros deportables e inadmisibles; y establecer nuevas restricciones a empleadores. El resultado ha sido una mayor rigidez que las reformas a la ley aprobadas con anterioridad, en el sentido de que ahora se responde más severamente a la migración de indocumentados.

Simultáneamente, el desarrollo de la tecnología, ha permitido una comunicación mucho más rápida, ágil y variada, permitiendo conexiones mucho más estrechas entre comunidades de ambos lados de las fronteras. Esta situación ha permitido que se expandan las redes que interconectan a múltiples comunidades, dando como resultado la construcción de Comunidades Trasnacionales. Es decir, se ha establecido una circulación de viejos y nuevos flujos de trabajadores que inician su proceso de forma temporal, pero después de un tiempo generan tales condiciones en el lugar de destino que se

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mueven en varias direcciones y algunos llegan a vivir simultáneamente en más de un espacio nacional37. Estas crecientes interconexiones sociales proveen hoy de un vehículo aun más poderoso para promover la inmigración, convirtiéndose a su vez en factores que estimulan aún mayor migración. Es decir, se ha desarrollado un sistema único de contratación de mano de obra transnacional, de carácter informal, que hoy se constituye en el patrón tradicional para emigrar. Hoy día, con las sofisticadas comunicaciones e interconexiones, los empleadores de un condado estadounidense fácilmente contratan a un trabajador mexicano de un pueblo o municipio específico del cual probablemente han obtenido otros trabajadores, convirtiéndose éste en un patrón de contratación de mano de obra indocumentada38.

Los indocumentados siguen cruzando la frontera, sin registrarse una reducción real de las aprensiones (véase Cuadro 11), sino cambios de localización de las mismas. b) México - Canadá: "Programa de

Trabajadores Agrícolas Temporales Mexicanos con Canadá”(PTATM)

El gobierno canadiense, consciente de que

se requieren de trabajadores adicionales para llevar a cabo empleos vacantes, creó ciertos programas especiales para contratar a trabajadores temporales. Entre los que se encuentran vigentes encontramos: Facilitated Processing for Information Technology Workers; The Spousal Employment Authorization; The Seasonal Agricultural Workers Program, The International Youth Exchange Programs, entre otros, además de los que ingresan a través de acuerdos y/o tratados internacionales como el TLCAN.

El Programa de Trabajadores Agrícolas Temporales Canadiense se dio inicio en 1966, mediante el cual se contrataron a caribeños principalmente; y no fue sino hasta 1974 cuando se extendió la contratación a los trabajadores mexicanos. El Programa de Trabajadores Agrícolas Temporales Mexicanos con Canadá, constituye un Memorando de Entendimiento que, en realidad, es un arreglo administrativo intergubernamental39. El objetivo de dicho programa es facilitar el desplazamiento de

trabajadores agrícolas temporales mexicanos a las provincias que determine el gobierno canadiense, con el fin de satisfacer las necesidades del mercado de trabajo agrícola.

El PTATM opera de la siguiente forma: En México, la Dirección General de Empleo de la Secretaría de Trabajo y Previsión Social (STPS) recluta y selecciona al trabajador. En México, las Secretarías de Gobernación y la de Relaciones Exteriores analizan la documentación migratoria del trabajador y se cercioran de que se hayan respetado los acuerdos del Memorando. La Secretaría de Salud determina si clínicamente son aptos para el trabajo. Se selecciona al que tenga experiencia en trabajo agrícola y se trata de beneficiar al jefe de familia. Por su parte, en Canadá, las organizaciones privadas denominadas Farms en Ontario y Ferme en Quebec, reciben las peticiones de los granjeros canadienses que no hayan encontrado trabajadores domésticos. Estas organizaciones le cobran al empleador una cuota para asegurar que los trabajadores agrícolas reclutados lleguen al lugar deseado y arreglen su transporte entre México D.F. y el lugar de destino en Canadá. La mayoría de los empleadores recuperan un tercio de dicho costo con las deducciones que se les hace de sus salarios. También se les deduce el costo del seguro de salud que se le hace a la compañía de seguros mexicana así como los C$ 6.50 por alimentos diarios. El 4% del salario o hasta C$ 425 por trabajador se les deduce para cubrir los costos de administración del Programa40.

A diferencia del Programa de Braceros, este es un acuerdo laboral revisado periódicamente que, en caso de que hubiese un conflicto, no tendría la suficiente fuerza para ser objeto de intermediación. Se firma un contrato de trabajo entre trabajador y empleador, con testigos de ambas partes y con un aval, el cual garantiza derechos y obligaciones para el trabajador tanto de orden económico, como laboral, de salud, comportamiento y protección. Este contrato es revisado por las asociaciones de granjeros y autoridades mexicanas y se vigila su cumplimiento en los consulados mexicanos en Canadá, con el fin de corregir las anomalías por parte del trabajador como del empleador.

Con respecto a las condiciones de trabajo establecidas en el PTATM (véase cuadro 12)

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se han registrado denuncias de migrantes mexicanos en cuanto a incumplimientos de horarios de trabajo y discriminación de salarios respecto de sus pares canadienses. Sin embargo, persisten en desplazarse, pues las diferencias salariales siguen siendo importantes. En 1999, un 83% de los trabajadores solicitados por los canadienses fue hecho por nombre, lo que indica que la mayoría de los mexicanos que llegan a Canadá, ya tienen varios años de experiencia de trabajo en ese país.

El alcance de este programa ha sido muy significativo ya que ha ido aumentado sostenidamente. En 1974 se inició con 203 trabajadores y diez años después creció a 672 trabajadores anuales. Pero no fue sino a partir de 1985 que este programa empezó a crecer en forma relevante registrándose un aumento a 834 contrataciones; ya para 1987 ascendió a 1.538; en 1988 se llegaron a contratar 2.623 mexicanos; y para 1989 las contrataciones ascendieron a 4.414 trabajadores (Véase cuadro 12 y gráfico12). De acuerdo a datos del gobierno de México, durante los noventa el flujo de trabajadores a Canadá se mantuvo estable: En 1990 se contrataron a 5.143; en 1994 a 4.910; en 1997 a 5.547; pero a partir de 1998 aumentó a 6.486; y en 1999 se incrementó a 7.640 trabajadores agrícolas mexicanos, casi la mitad de lo que se contrata a través de este programa, ya que durante el mismo año 7.539 trabajadores agrícolas provinieron de países caribeños.

Para México este programa ha significado una alternativa de empleo para un sector que ha tenido desventajas en el mercado de trabajo, a la vez que ha representado un considerable ingreso por concepto de remesas de divisas, así como las que traen a su regreso. El salario percibido por el emigrante constituye un complemento importante para su ingreso familiar y contribuye a estimular la economía regional. Hasta el momento, su buen funcionamiento representa un ejemplo del buen entendimiento y comunicación política que mantienen ambos países. También se debe aclarar que cuando dio comienzo el Programa de Braceros entre México y Estados Unidos, y se manejaban pequeños flujos, funcionó perfectamente bien, pero no fue hasta que se manejaron cifras de 200 mil a 400 mil braceros anualmente, que surgieron problemas

en la relación bilateral. Por otra parte, es importante señalar que por la lejanía relativa del Canadá, es poco probable que se dé una migración masiva de indocumentados.

4. Impacto reciente de la población latina, en especial la mexicana, en los mercados laborales de América del Norte a) En Estados Unidos

Durante las últimas dos décadas del siglo

XX, la inmigración de origen latino fue aumentando en forma creciente en Estados Unidos. Las principales razones que se han aducido a este importante aumento son la constante demanda de mano de obra en Estados Unidos y abundante fuerza laboral extranjera en busca de mejores oportunidades de empleo, salario y calidad de vida; las altas tasas de natalidad41, y el incremento de naturalizaciones42, generado tanto por el Programa de Amnistía aprobado por la IRCA en 1986, como por el ambiente anti-inmigratorio de los noventa. Para apreciar su dimensión, en los ochenta, la población de inmigrantes creció 5.7 millones y en los noventa 8.6 millones, un promedio de 800 mil admisiones legales anualmente en esta última década; es decir, la inmigración se ha convertido en el factor determinante para el crecimiento de la población estadounidense.

La población latina ha crecido significativamente durante los últimos 10 años: De 22.4 millones en 1990 a 35.3 millones en el 200043. Dicha comunidad representa un 12% de la población estadounidense, calculada en 282 millones para el 200144. Se había proyectado que los latinos constituirían la minoría más grande en 2005, pero han sobrepasando ya a la Comunidad afro-americana , que hoy suman cerca de 34.7 millones45. Más aun, la Comunidad latina constituirá la minoría más importante en ciertos estados como California46 y Texas para el 2020, y en el territorio estadounidense para mediados de este siglo47. Uno de cada cuatro de los 400 millones de habitantes proyectados para el 2050, será de origen latino48. Esto se debe a que la comunidad latina es mas joven en promedio que la blanca: Un 36% tienen menos

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de 18 años versus un 24%. Asimismo, tienen un nivel educativo menor, pues tan sólo un 57% de ellos había terminado la educación media superior, en comparación con el 88% de los blancos. Según datos del Current Population Survey, para 1999, un 67% de los hispanos tienen un trabajo, y el ingreso per cápita de la población latina es menor que el de cualquier otra minoría, incluyendo a los afro-americanos.

La Mexicoamericana se ha constituido en la comunidad predominante entre los latinos, ya que constituyen un 66% de éstos. Se estima que son 8.4 millones los residentes nacidos en México, y que un 30% no tiene documentos, población que se incrementa en alrededor de 300 mil anualmente. Es decir, hoy los mexicanos constituyen una de las fuentes más importantes de inmigrantes legales e indocumentados en Estados Unidos. Cabe destacar que la encuesta llevada a cabo recientemente por el Departamento del Censo, encontró que la inmigración indocumentada ha aumentando en forma importante, durante los recientes años de prosperidad económica. Se estima que se encuentran entre 9 y 11 millones de trabajadores indocumentados, cifra muy superior a la ya inflada estimación de 6 millones, de los cuales un 40% reside en California49.

En cuanto al mercado laboral, la mayoría de los nuevos trabajadores que se han agregado a la fuerza de trabajo en Estados Unidos pertenecen a minorías, la mitad de ellos latinos. La participación de éstos ha ido creciendo significativamente: Si en 1980 su participación era de un 5.74% para 1998 fue del 10.4% (véase cuadro 13 y gráficos 13.1, 13.2, 13.3). Se estima que cerca de 15.7 millones de personas nacidas en el extranjero participan en el mercado laboral, es decir un 12% de los 135 millones de personas que se encuentran contratados en algún tipo de trabajo, de los cuales un 98% se encuentra en nominas de sectores no-agrícolas. La creciente demanda en el sector servicios -cuatro de cinco empleos se encuentran ubicados en este sector- ha atraído crecientemente a inmigrantes.

En general, los inmigrantes nacidos en México tienden a ocupar empleos de baja calificación en el mercado laboral estadounidense. En cuanto a las principales características que presentan los mexicanos en

Estados Unidos, un Estudio Binacional sobre Migración realizado por especialistas de ambos países y publicado en 1997, señala que los trabajadores mexicanos que tienen su residencia permanente en México pero que trabajan temporalmente en Estados Unidos, son mayoritariamente hombres jóvenes -entre 12 y 34 años de edad-; menos de un 10% termina el nivel de educación superior media; un 85% se concentran principalmente en California, Texas e Illinois; más de la mitad han trabajado en la agricultura y procesamiento de alimentos, y el resto lo hace en los sectores de la construcción, manufacturas, y servicios de baja capacitación. La mayoría proviene de los estados del norte y occidente de México. La migración de carácter más permanente que tiene su residencia en Estados Unidos -sean estos indocumentados o legales- es mayor que los migrantes temporales y tan sólo un 13% han trabajado en la agricultura50, ya que se desempeñan principalmente en la construcción, la industria y los servicios.

Se estima que la utilización que hacen de los servicios sociales es relativamente baja. Por su corta estancia en Estados Unidos y su relativa juventud, los trabajadores temporales pagan algunos impuestos y utilizan muy poco los servicios sociales gubernamentales, y mucho menos lo hacen los indocumentados dado que no son elegibles para obtenerlos. No obstante que bajos ingresos generan pocos impuestos, algunas investigaciones señalan que no hay una correlación de equilibrio entre el gasto erogado por los gobiernos locales y los impuestos retenidos a los inmigrantes. El costo fiscal más importante se relaciona con la educación, aunque en este caso se trata más bien de una inversión que un gasto.

b) En Canadá La inmigración en Canadá ha ido

variando durante los últimos años: Mientras que en la década de los sesenta, un 90% de los inmigrantes provenía de Europa y Estados Unidos, en 1996 esa proporción bajó a un 20%, siendo los inmigrantes asiáticos los que ocupan un 45% del total. La inmigración procedente de América central y del sur también ha aumentado significativamente, sobretodo si se compara con la de los años sesenta, pues en 1990 constituían alrededor de

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un 15% de los nuevos flujos migratorios51. En 1999, Toronto atrajo a un 44% de la inmigración, seguida por Vancouver con un 15%, Montreal con un 12%, Calgary con un 4%, y otras ciudades con un 23%52.

Los inmigrantes en Canadá participan de tres maneras diferentes en el mercado laboral: Como empleados asalariados, autoempleados y como empleadores. El sector servicios, que absorbe mano de obra tanto de ingresos altos como de muy bajos, ha atraído a nuevos inmigrantes, muchos de ellos latinos. Algunos analistas han llegado a la conclusión que los sectores donde trabajan más minorías visibles en Canadá son: Comercio, hoteles y servicios alimenticios, donde se ocupan el 42% de las minorías visibles autoempleadas y un 24% de los asalariados. En ciudades como Toronto, que reciben la mayor parte de inmigrantes, se ha encontrado que las mujeres latinoamericanas se ocupan principalmente en el sector servicios, como el de la hotelería, seguido de la manufactura, el sector salud y el comercio. En el caso de los hombres, esta proporción fue notoriamente más alta en el sector manufacturero y de la construcción, seguida por los empleos en el sector hotelero53. Cabe aclarar que los trabajadores latinoamericanos constituyen el segundo grupo racial que ocupó el mayor número de empleos en la provincia de Ontario, después de los asiáticos y los segundos en el sector de la construcción después de los polacos.

En general, el impacto de los latinoamericanos en la economía de Canadá es positivo, ya que para 1995 reportaron una tasa de impuestos del 61%, parecida a la de los inmigrantes asiáticos y han mostrado buena disponibilidad para pagar sus contribuciones. En tanto las características que presentan estos inmigrantes, el 41% entró a Canadá con menos de 9 años de escolaridad, un 32% con 10 a 12 años de educación y sólo un 5% con grado universitario. Los inmigrantes de otras regiones tienen niveles más altos de educación, de tal manera que los latinos son más susceptibles al desempleo y a la obtención de menores ingresos.

Por lo que respecta a los trabajadores mexicanos, la mayoría de ellos ha emigrado temporalmente a laborar en el sector agrícola, y han ido en aumento. La preferencia de los empleadores por la mayor ductilidad y adaptabilidad del trabajo desempeñado por

mexicanos, ha hecho que este programa vaya en aumento y disminuya proporcionalmente la de los caribeños. Los trabajadores mexicanos son, por lo general, hombres jóvenes de entre 25 y 45 años de edad. Los empresarios canadienses prefieren que estos sean casados, ya que así se aseguran que regresen a su lugar de origen al fin de su contratación. Durante los últimos años, la gran mayoría han sido empleada en granjas de frutas, verduras y tabaco en las Provincia de Ontario y en menor medida en las de Quebec, Alberta y Manitoba. La mayoría de los mexicanos provienen de cuatro estados en México: Tlaxcala, Guanajuato, México e Hidalgo.

Conclusión

El TLCAN dibujó en el horizonte grandes

expectativas en las sociedades participantes, ya que se pensaba que traería importantes consecuencias favoreciendo la prosperidad económica, y que al incrementar significativamente el comercio contribuiría a crear empleos y, por tanto, detener la emigración. A pesar de que entre 1993 y 2000, las exportaciones mexicanas a Estados Unidos se triplicaron (hoy, el 90% de las exportaciones tienen como destino Estados Unidos) y que se registró un crecimiento económico sostenido durante los últimos años, después de una recesión severa en 1995, y donde la tasa de desempleo ha venido descendiendo paulatinamente de 6.3% en 1996 a 2.3% en Enero del 2001 (véase Cuadro y gráfico14), ello no ha sido suficiente para detener el flujo de migrantes, atraídos por las diferencias salariales.

Asimismo, durante la última década se han presentado contradicciones entre los propósitos intrínsecos del TLCAN y las iniciativas y leyes antinmigratorias puestas en marcha simultáneamente. Y es que mientras se ha promovido una política de puertas abiertas para el comercio, servicios y flujos de inversión, lo que a su vez ha generado un enriquecedor acercamiento e interacción entre diversos actores de múltiples sectores de la región de América del Norte, por el otro, se han adoptado severos controles a la inmigración a Estados Unidos, sobre todo la indocumentada proveniente de la frontera con México. La construcción de bardas para cerrar una de las fronteras más socorridas del mundo,

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reflejo de los vínculos que unen a ambos países, evidencia más bien una política de puertas cerradas.

Por lo anterior, es necesario trazar un proyecto que sea congruente con los propósitos intrínsecos de su origen, e ir más allá que una colaboración intergubernamental, para intentar solucionar los problemas. De haber buena disposición será posible establecer lineamientos específicos para poder sistematizar y administrar sus múltiples flujos.

Asimismo, sería útil promover arreglos bilaterales migratorios ad–hoc, tendientes a regularizar la situación de miles de indocumentados, con base en un trato especial con México, como vecino y socio comercial. El hecho de que los inmigrantes preferenciales (familiares), así como los parientes inmediatos de mexicanos que se radican legalmente, hayan obtenido durante los últimos años el 20% de las admisiones, no necesariamente evidencia un trato especial a México sino más bien, las demandas propias de un nuevo mapa demográfico del país. Mucho menos significa un trato especial ni de equilibrio, en el que tan sólo el 1% de los trabajadores de América del Norte que ingresan bajo los acuerdos del TLCAN, son de México. Si bien es cierto que las admisiones a trabajadores temporales mexicanos (bajo las categorías H1-B, H2-A Y H2-B) se han duplicado entre 1996 y 1998, también es un hecho que dada su prosperidad económica, se duplicaron las contrataciones de indocumentados, tal como lo muestran los sorpresivos hallazgos del último Censo estadounidense.

El inicio de tres administraciones gubernamentales simultáneamente en el nuevo siglo, podría convertirse en un período importante con nuevas perspectivas a largo plazo, para el establecimiento de un sistema regional de migración. El presidente de México, Vicente Fox, ha señalado la necesidad de abrir las fronteras paulatinamente durante un período de diez años, e ir creando una región en donde los trabajadores se muevan libremente. Inclusive ha propuesto la posibilidad de renegociar el TLCAN para cubrir fuerza de trabajo54.

Debe reconocerse que por primera vez en la historia de México, se está intentando formular una política emigratoria. Como parte de su estrategia para la revisión de la agenda migratoria con Estados Unidos y la frontera

norte en particular, el 1 de diciembre del 2000 el presidente de México creó las oficinas gubernamentales para la Atención a Migrantes así como la de Asuntos Fronterizos. En diversas ocasiones, tanto el Presidente como el Secretario de Relaciones Exteriores, han expresado públicamente su interés por establecer un nuevo Programa de Trabajadores Huéspedes, así como la promoción de una amnistía a los indocumentados, acordes con las propuestas que hoy se discuten en el seno del congreso estadounidense.

Cabe recordar que por muchos años, el gobierno de México ha considerado que la emigración de sus connacionales en forma no autorizada, constituye un mal necesario. No obstante, se ha reconocido públicamente que esta emigración beneficia a la economía nacional por las cuantiosas remesas que envían a sus familiares -alrededor de 6 mil millones de dólares anualmente55-, favoreciendo a sus comunidades de origen, a sus familiares, así como a ellos mismos, quienes tienden a aprender nuevas técnicas en su trabajo.

Conscientes que comparten una de las

fronteras más extensas y con mayor tráfico en el mundo, y que su vecindad ha tenido una historia sui generis, suficiente para justificar una relación especial, el 16 de febrero de este año, los presidentes Fox y Bush se reunieron en Guanajuato, México. En dicha reunión, Fox señaló que su prioridad era la de mejorar el trato de los mexicanos en Estados Unidos. Los dos presidentes acordaron el establecimiento de un Grupo de Trabajo de Alto Nivel56. El objetivo principal sería crear una estructura ordenada para la migración en donde se asegure un trato humano, seguridad legal, y condiciones de trabajo dignas. En dicha ocasión Bush se pronunció a favor de un Programa de Trabajadores Huéspedes, pero no por una "amnistía". Ambos mandatarios están conscientes de que la inmigración de Mexicanos a los Estados Unidos debe administrarse de mejor forma, propiciando que este flujo se canalice a través de rutas legales. Y, son precisamente las rutas legales las que habrá que negociar; si éstas se harán a través de un mayor número de visas, exclusivamente para mexicanos, y/o un programa de trabajadores temporales. A manera de ejemplo, México está planeando regularizar a alrededor de 10 mil trabajadores indocumentados

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centroamericanos que se encontraban en México antes del 1 de enero del 200057.

Regular y administrar la entrada temporal de extranjeros para trabajar en un número limitado de sectores del mercado de trabajo, no es una tarea fácil y puede causar roces en las relaciones bilaterales, como fue el caso del Convenio de Braseros. No obstante, ello puede dar buenos resultados, como el acuerdo que prevalece con Canadá (PTATM).

Cabe destacar que muchos países europeos han desarrollado programas de trabajadores extranjeros tiempo atrás: Desde 1959, los países nórdicos establecieron un sistema denominado Nordit Passport Union, el cual ha implicado libres movimientos entre los países miembros y tratos igualitarios de trabajo, entre otros arreglos. El Acuerdo Schengen, constituye un parteaguas en materia de Política Migratoria Regional al haber introducido el derecho al libre movimiento de nacionales entre los quince países miembros de la Unión Europea, traspasando el control de entrada a las fronteras externas de éstos. A los países que tienen fronteras con aquellos no miembros, se les denominó Países Schengen. A partir de este acuerdo se desarrollaron medidas compensatorias para garantizar una mayor seguridad en la movilización de personas provenientes de países terceros o país no miembro de la Unión Europea58. Su experiencia ha demostrado que la integración económica necesariamente y en el largo plazo, conlleva a la integración social.

A pesar de que el objetivo a largo plazo debe ser la libertad de movimiento entre los países miembros del TLCAN, el de corto plazo debe estar dirigido hacia la colaboración para canalizar el flujo migratorio por rutas legales, independientemente de otras opciones59. Dicha colaboración se podría iniciar mediante el establecimiento de un Programa de Regularización para permitir que los indocumentados salgan de su clandestinidad, acorde con las recientes propuestas esbozadas por los diversos líderes estadounidenses; y el establecimiento de un Programa de Visas Especiales para México con el fin de lograr un acceso ordenado, legal y temporal, tratando de establecer estándares laborales justos con salarios apropiados. En realidad, se trataría de un programa de Trabajadores Huéspedes, con la salvedad de que el trabajador no estaría atado a un solo empleador, que habría

movilidad sectorial y regional y que se tendría la posibilidad de convertirse en residente legal, si así lo desea el trabajador60.

Por lo anterior, es importante que los socios del TLCAN, sobre todo en el caso de los Estados Unidos, inicien una reestructuración de sus mecanismos de aceptación en donde se separen los movimientos laborales transfronterizos temporales de la región, del marco legal de sus políticas inmigratorias más generales. Este paso podría significar uno importante para avanzar hacia una mayor integración; reforma que es apoyada por los denominados “NAFTA Reformers” 61. Sin embargo, debe propiciarse una transformación de fondo, la cual podría tener como objetivo principal el convertir un mercado laboral principalmente binacional en uno de carácter regional. Para ello, será necesario reconocer que la mano de obra extranjera, sean estos documentados o no, han sido importantes para el crecimiento y dinamismo de las economías receptoras.

Debe reconocerse que la mejor forma de solucionar el problema migratorio en la región a largo plazo, es a través de equilibrar las diferencias tan pronunciadas en los niveles económicos prevalecientes entre México y sus vecinos del Norte. Una mayor inversión, canalizada a través de proyectos específicos para la creación de empleos duraderos en comunidades particulares, ayudaría. El presidente Fox ha señalado que las cuantiosas remesas enviadas por los mexicanos en el exterior deben canalizarse hacia inversiones productivas. El establecimiento de un Fondo de Recursos Complementarios Regional y/o un Fideicomiso de Repatriación México – Estados Unidos, con el fin de brindar apoyo económico, a manera de créditos, a aquellos residentes legales, temporales o permanentes, que deseen regresar a México e iniciar una inversión productiva, podría ser una alternativa de solución.62

Hoy nos encontramos en el umbral de establecer un diálogo más profundo y constructivo con el fin de llegar finalmente a una colaboración con concordancia de intereses mutuos. Es decir, el unilateralismo debe darle paso a iniciativas regionales y/o bilaterales con compromisos y responsabilidades mutuas. Es urgente la creación de un sistema migratorio bien manejado en forma ordenada, legal y segura,

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en donde se garanticen los derechos humanos y laborales de los trabajadores, de forma tal que se cree una frontera compartida y no divisiva; congruente con la sociedad establecida mediante el TLCAN. Los socios comerciales deberían establecer como meta, el lograr a largo plazo, la posible formación de una Comunidad Norteamericana”, en la que gradualmente desaparezcan los controles fronterizos y se establezcan los mecanismos, estructuras y procedimientos necesarios para la integración regional, delimitando las acciones y responsabilidades de cada país miembro.

Notas

1 La Organización Internacional del Trabajo, a través de su Convención Nº 143, establecida en 1975, recomienda que los trabajadores extranjeros deben adquirir su residencia permanente o estatus de inmigrante, es decir, el derecho a vivir y trabajar en empleos del sector público y privado, después de dos años consecutivos de haber trabajado temporalmente. Sin embargo, muy pocas naciones han adoptado estas recomendaciones. W.R. Boning y J. Wrecking, “Some economic, Social and Human Rights Considerations, concerning the future status of the Third-Country nationals in the Single European Market, International Labor Office, Geneva, 1990, en Ann Bernstein y Myron Wiener, Migration and Refugee Policies: An Overview, (Eds.) Pinter, London and New York, 1999, Pág. Nº 7 2 El refuerzo fronterizo no necesariamente ha disminuido el número de personas que cruzan la frontera, pero ciertamente ha desviado el flujo por lugares más remotos y peligrosos. Asimismo los contrabandistas de indocumentados han elevado sustancialmente los costos del tráfico humano convirtiéndolo en un negocio muy sofisticado y lucrativo. Para mayor información sobre la situación en la frontera norte, consultar: Mónica Verea, "Los inmigrantes ante la creciente militarización en la frontera México-EU", en Proyecto Colectivo de Estudios sobre Latinos: Barbara Driscoll, Claire Joysmith y Mónica Verea, et.al. (Coords.), Límites sociopolíticos y fronteras culturales en América del Norte, CISAN, UNAM, 2000. 3 Manuel García y Griego y Mónica Verea Campos, México y Estados Unidos frente a la migración de indocumentados, Editorial Miguel Ángel Porrúa, y Coordinación de Humanidades, UNAM, Colección de Ciencias Sociales, México, 1988, Pág. Nº 51.

4 Para obtener la naturalización es necesario demostrar que se posee conocimientos básicos del idioma ingles y de la historia y gobierno estadounidenses. Cualquier ciudadano nacido en ese territorio estadounidense se convierte automáticamente en ciudadano norteamericano. Una vez naturalizado, se puede adquirir casi todos los derechos que los ciudadanos tienen, con las siguientes excepciones: No puede votar, ni ocupar puestos de elección, y algunos empleos les son prohibidos. Para mayor información consúltese: Mónica Verea, “Las nuevas tendencias conservadoras en las políticas migratorias de Estados Unidos”, en Mónica Verea y Silvia Núñez (Coords.) Estados Unidos y Canadá ¿Signos conservadores hacia el siglo XXI?, CISAN, UNAM, 1999. 5 El programa de legalización se aplicó de acuerdo a varias modalidades. Por un lado, para aquellos que hubiesen permanecido trabajando desde 1982 en forma continua; y por el otro, residencia temporal para Trabajadores Agrícolas Especiales que pudiesen demostrar haber trabajado 90 días seguidos en el sector agrícola. Bajo la primera categoría -quienes comprobaron haber vivido continuamente desde 1982 en EUA-, se legalizaron 1.757.957 -70% de estos, es decir, 1.230.457 eran mexicanos, de los cuales el 54,4% lo hicieron tan sólo en California y 17,7% en Texas. Bajo la segunda, compuesto por Trabajadores Agrícolas Especiales (Special Agricultural Workers SAW) -quienes demostraron haber trabajado en este sector temporalmente por un mínimo de 90 días durante un año entre mayo 1985 y mayo de 1986-, sumaron un total de 1.480.971. De esta cantidad, el 81,5% de los solicitantes eran mexicanos, es decir 1.040.268, siendo California -el 53%- el principal estado donde se presentaron dichas solicitudes. en Carlos González, “The Mexican Diaspora in California: Limits and possibilities for the Mexican Government” en Abraham Lowenthal y Katrina Burgess, The California-Mexico Connection, Stanford University Press, Stanford, California, 1993, Págs. Nº 224-225 6 Por lo general, están contratados para desempeñar llevan a cabo un empleo específico por un periodo determinado, al término del cual deben regresar a su país de origen. 7 Dicha contratación que se hace “caso por caso”, es decir no sólo se debe encontrar un inmigrante que reúna ciertas cualidades para llevar a cabo un determinado trabajo, sino también se debe contar con un empleador específico. 8 El 60% de estas visas se le otorgan a profesionales especialistas en cómputo. Los países de origen de los extranjeros que se les otorgó esta visa durante 1999 fueron: India, Reino Unido, China, Japón y Filipinas. La General Accounting

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Office (GAO) informó que en 1999 el salario promedio que ganaron fue de $45.000 dólares anuales, su promedio de edad era de 28 años, la mitad de ellos nacieron en India y 40% se encontraban ya en Estados Unidos cuando fueron contratados por primera ocasión. 9 Durante el 2000, el SIN emitió 17.285 visas H2-B, cantidad superior a las 14.193 emitidas en 1995., “Labor: Education, Guest workers, Migrant News, January 2001, Vol. 8, Nº 1. 10 A pesar de que para obtener la categoría TN, se exigen varios requisitos, es más fácil su obtención que la visa H1-B, dado que no es necesario obtener la aprobación del Servicio de Inmigración y Naturalización (SIN) ni del DT estadounidenses y no se impone un período máximo de estancia de 6 años. 11 El TLCAN facilita la entrada temporal de hombres de negocios mexicanos y canadienses que están involucrados en el comercio de bienes y servicios o en transferencias entre compañías, evitando la necesidad de certificar o validar un empleo 12 Diane Lindquest, "Growing issue: Farmers see a labor crunch, field hands don't, as chances of guest-worker legislation improve", San Diego Union-Tribune, San Diego, February 23, 2001. 13 Cabe destacar que los sindicatos, si bien habían apoyado las sanciones a empleadores que contratan a trabajadores no autorizados, se habían opuesto a la legalización de indocumentados, predicamento que hoy se ha revertido 14 En la última “Encuesta de salida” realizada durante las elecciones federales del 2000, se encontró que había una actitud más positiva a favor de la inmigración que aquélla que se percibía a principios de los noventa en plena crisis económica. Así, se registró que el 55% de los votantes se encontraban a favor de una amnistía limitada para aquellos inmigrantes indocumentados que han estado viviendo en EU durante los últimos 5 años, mientras que sólo el 29% estaba opuesto y el 16% se mostró indeciso, en Erica Werner, "Hispanic voters rush to polls", Associated Press, November 9, 2000 15 Gail Repsher Emery, “Can INS handle increasing H-1B workload?”, Washington Technology, Washington D.C., January 5, 2001. 16 Tradicionalmente el Senador Gramm, se había opuesto a la inmigración ilegal. Hoy estima que la coyuntura es idónea para regularizar a trabajadores indocumentados. 17 El senado estadounidense aprobó 68 vs. 31 votos este proyecto de ley en julio de 1998. 18 Dicho programa se hubiera aplicado a aquellos indocumentados que hubiesen comprobado haber trabajado 150 días de trabajo agrícola en el año, quienes podrían obtener su residencia legal si

hubiesen comprobado haber trabajado en este sector por lo menos 180 días cada año, durante cinco de los siete siguientes años; y llevar a cabo un Registro por cada Servicio de Empleo Estatal, con el fin de localizar a aquellos que buscan y/o aceptan ofertas de empleo. No obstante, hubiera eliminado: El papel que ha venido jugando el Departamento del Trabajo en Certificar la necesidad de emplear a trabajadores extranjeros para llenar vacantes en la agricultura; no se aplicaría el Adverse Effect Wage Rate; y ya no se requeriría proporcionar vivienda gratuita al trabajador H-2A. 19 Cabe destacar que muchas de las organizaciones cívicas de Mexicano-americanos (OCMA), se han opuesto a versiones anteriores de PTH argumentando que estos programas omiten reformas claves necesarias para proteger los derechos humanos básicos así como el mejoramiento de las condiciones de trabajo de estos trabajadores 20 Andrés Jiménez “Guestworker proposals: Mexican-american responses to guest worker programs”, Memorando de grupos cívicos Mexicano-estadounidenses sobre políticas de trabajadores huéspedes, 9 de febrero de 2001 (memo). 21 De esta manera acordaron: a) congelar el salario mínimo durante 3 años; b) otorgar a los trabajadores el 25% del costo de la vivienda, en lugar de proveerla completamente; y c) otorgar residencia legal provisional a los trabajadores no autorizados que demuestran haber trabajado por lo menos 100 días durante los 18 meses anteriores, y otorgar la calidad de inmigrante si trabajan durante los 360 días de los próximos seis años, incluyendo 275 durante los primeros tres años, en Diane Lindquest, "Growing issue: Farmers see a labor crunch, field hands don't, as chances of guest-worker legislation improve", San Diego Union Tribune, 23 de febrero de 2001. 22 Se calcula que alrededor de 150.000 indocumentados lograran obtener la amnistía por la dificultad en los requisitos solicitados. 23 Alrededor de 2,7 millones de inmigrantes no autorizados fueron legalizados entre 1987-1988 bajo IRCA. Sin embargo, miles fueron rechazados o desalentados a solicitarla, dado que el SIN interpretó el requisito de la ley “haber tenido una residencia continua ”en forma muy estricta, mismos que ahora tienen la oportunidad de hacerlo. 24 Uno de los requisitos para calificar es que el inmigrante compruebe haber demandado al SIN, después de haberles negado la amnistía. Los esposos y los niños de éstos solicitantes de IRCA pueden permanecer también en EU. En Migrant News, University of California, Davis, Sacramento, Vol. 8, Nº 1, January, 2001.

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25 Edwin Garcia, "Clinton signs new law for immigrants", San Jose Mercury News, San José, December 22, 2000. 26 De acuerdo con encuestas recientes realizadas por Environics Research Group, Migrant News, Vol. 8, Nº 3, University of California, Davis, Sacramento, March 2001 27 "Immigration Objectives. Legislation: Part I: Canadian Immigration Policy, Employment and Immigration Canada, Ottawa, (mimeo), Pág. Nº 7. 28 Esta última incluye a parientes asistidos, trabajadores calificados, "entrepreneurs", inversionistas, personas auto-empleadas y otros inmigrantes que solicitan bajo su propia iniciativa. Asimismo, la ley requiere que todos los visitantes y estudiantes que desean trabajar o estudiar temporalmente en Canadá, deben obtener una autorización previa de los consulados y embajadas en el extranjero. “Canada`s Immigration Law”, Minister of Supply and Services, Employment and Immigration Canada , Ottawa, 1996, Pág. Nº 6. 29 “Northamerica: Canadá: Immigration up”, Migrant News, Vol. 7, Nº 10, University of California, Davis, Sacramento, October 2000 30 Cabe destacar que la categoría de residentes no permanentes, no establece cuantos ingresaron como trabajadores, ni bajo que tipo de empleo. 31 Existen categorías de ingreso interesantes, tales como la de compradores – empleados o empresarios-, quienes pueden entrar a Canadá con el propósito de comprar bienes y servicios para su negocio o sus propios intereses, a pesar de que no deben contribuir a la producción de esos bienes; y la de vendedores, a quienes se les permite entrar por un período menor de 90 días, para vender sus productos, exclusivamente de bienes, pero no de servicios, y no puede vender directamente al público en general. 32 Dicha ley prohibía la entrada de inmigrantes que fueran inducidos a migrar por una oferta de trabajo, imponía un impuesto por cabeza "head tax", y excluía a inmigrantes analfabetas. Sin embargo, los empresarios y agricultores ejercieron tal presión que lograron que el DT estadounidense suspendiera tanto el impuesto como la cláusula de analfabetos hasta 1921, por lo que se contrató a muchos mexicanos, en Mónica Verea, Entre México y Estados Unidos: Los indocumentados, El Caballito, México, 1983. 33 No hay que olvidar que una persona puede ser aprehendida y deportada varias veces en un mismo año, por lo que el número de aprehensiones no muestra la cantidad de indocumentados que han logrado entrar y permanecido en territorio estadounidense. 34 Bajo fórmulas complejas, se marcaron límites a las categorías de reunificación familiar, estableciendo prioridades para los parientes más inmediatos, hijos y padres. La proporción de visas

basadas en el empleo, se incrementó en 70% -pasando de 54.000 a 140.000 visas- y se especificó que se sumarían a esta preferencia, aquellas que no fuesen utilizadas por el sistema de reunificación familiar. Demetrius G. Papademetriou, Kimberly A. Hamilton, Managing Uncertainty: Regulating Immigration flows in Advanced Industrial countries, Washington D.C. International Migration Policy Program, Carnegie Endowment for International Peace, 1995 (mimeo), Pág. Nº 19. 35 Desde 1993 se ha venido aumentando el presupuesto para vigilar la frontera sur lo que ha ocasionado que se duplique el número de elementos de la patrulla fronteriza de 4.000 a más de 9.000 en 2000. 36 La propuesta planteaba la exclusión de indocumentados de las escuelas y servicios públicos. 37 Pedro Caban, The New Synthesis of Latin-American and Latino Studies, en Frank Bonilla, Edwin Melendez, Rebecca Morales, et.al., Borderless Borders, Temple University Press, Philadelphia, 1998, Pág. Nº 210 38 Mónica Verea, “US Immigration Intolerance: A legacy of the 90s”, Trabajo presentado en el Seminario: “The New Millenium: Challenges and strategies for a globalizing world” , Comparative Interdisciplinary Studies Section (CISS) International Studies Association (ISA), Paris, France August, 10, 1999, Pág. Nº 11. 39 Una revisión detallada de la Política Migratoria Canadiense así como del PTATM-Canadá, se puede consultar en Mónica Verea “La política migratoria canadiense”, en Mónica Verea y Teresa Gutiérrez H. (coords.), Canada en Transición, CISAN-UNAM, México, 1994., Págs. Nº 517-537. 40 Cabe destacar que al trabajador caribeño se le deduce hasta el 25% de su pago para un “Programa de Ahorro Forzoso”. Los migrantes reciben un Registro de Causantes, contribuyendo con sus impuestos al Sistema de Pensiones canadiense, en Tanya Basok, 2000. "He Came, He Saw, He Stayed," Guest Worker Programs and the Issue of Non-Return. International Migration Review. Vol. 38, Nº 2., July 2000, Págs. Nº 215-238. 41 Sus tasas de natalidad son elevadas: Un promedio de tres hijos por mujer latina, comparado a 1,8 hijos por mujer blanca no-hispana, en The Economist, United States. "Oh say can you see", March 11, 2000, survey 4. 42 Por lo que respecta a las naturalizaciones, se estima que 12,8 millones eran nacidos en el extranjero –de los cuales el 43% entró a los Estados Unidos durante los noventa- y que 25% de ellos se habían naturalizado para el 2000. Se estima que alrededor de 800.000 solicitudes se encuentran en lista de espera, mismas que serán procesadas alrededor de octubre del 2001, en comparación con

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casi 2 millones que se encontraban en esta situación hace dos años. El tiempo de espera para obtener la ciudadanía, es actualmente de alrededor de 20 meses, en comparación con 33 meses promedio que tomaba en 1999. En “INS: Border, Detention”, Migrant News, Vol. 7, Nº 12, December, 2000. 43 Migration News, Vol. 8, Nº 4, April, 2001 44 Datos proporcionados por una encuesta realizada por la Oficina del Censo previa a la decenal, del 2000, que saldrán los resultados próximamente. En Mae M. Cheng , “Hispanics in U.S. Census Bureau estimates 46.4% growth from 1990-200”, Newsday, March 6, 2001 45 Para el 2000, el censo calculó que había 211 millones de residentes blancos, 35 millones de Hispánicos, 35 millones de negros y 10 millones de asiáticos. En 1990, estas proporciones eran así: 200 millones blancos; 22 millones negros; 22 millones hispanos y siete asiáticos. . En Jonathan Tilove, “U.S. Nº 1 minority' status weds symbolism, substance. How the Census shows America is changing”, The Atlanta Journal-Constitution, March 11, 2001 46 En la actualidad, California tiene alrededor de 25% de residentes nacidos en el extranjero. 47 Cabe destacar que hoy día una tercera parte de los hispanos viven en California y otro tanto viven en Texas, Nueva York y Florida. El estudio llevado a cabo por el Censo encontró que Miami, Los Ángeles y San Antonio, pronto se convertirán en ciudades con poblaciones mayoritariamente latinas. Eric Schmitt, "Census Figures Show Hispanics Pulling Even With Blacks," New York Times, March 8, 2001. 48 No obstante este importante crecimiento de la población latina, aun se encuentra sub-representados políticamente, pues tan sólo ocupan 21 escaños en la Cámara de Representantes comparados con los 39 que ocupa la comunidad Afroamericana. 49 Aaron Zittner, “Immigrant tally doubles in Census Count: U.S. has twice as many undocumented workers as estimated. Analysts say the influx helped fuel the economy”, Los Angeles Times, March 10, 2001 50 Entre los mexicanos naturalizados, menos de un 10% trabaja en el sector agrícola. 51 E.M., “Canada’s Population: Changes and Challenges”, Canadian Business Review, Autumn 1992, Págs. Nº 13-17. 52 “Planning Now for Canada’s Future: Introducing a Multi-year Planning Process and the Immigration Plan for 2001 and 2002, Citizenship and Immigration Canada. 2000. 53 Lo, Lucia, V. Preston, S. Wang, K. Reil, E. Harvey y B. Siu, “Immigrants’ Economic Status in Toronto: Rethinking Settlement and Integration

Strategies, en “Integratating Diversity”, CERIS-Toronto, 2001. 54 “Immigrants and the Mexican election”, Msk@cis.org, CISNEWS@cis.org, 5 de Julio 2000. 55 De acuerdo a varios estudios, las remesas se han incrementado sustancialmente durante los últimos años. Si en 1990 se enviaban alrededor de 2.500 millones de dólares anualmente, para fines de 1999 esta cifra ascendió a más de 5.900 millones, equivalente según el estudio del Grupo Financiero Bancomer (GFB) al 1,2% del Producto Interno Bruto (PIB) de ese año, es decir representan la tercera fuente de ingreso después de las exportaciones de petróleo y turismo. Se estima que estas remesas son utilizadas en un 80% para consumo básico, y otro 16,5% para gastos de vivienda. Desgraciadamente, una pequeña porción, tan solo el 1,7%, es utilizada para inversión y ahorro. En Latinoamérica Data Base, SourceMex - Economic & Political News on Mexico, IBSN 1054-8890, Volume 11, Nº 41, November 8, 2000. Por su parte, el Departamento de Comercio de EU estima que los residentes estadounidenses envían a sus países de origen alrededor de US$ 17.400 y una tercera parte de esta cantidad fue enviada a México, cifra que coincide con los cálculos estimados para México, señaladas con anterioridad. En Migrant News, Vol. 7, Nº 12, December, 2000. 56 Dicho consejo estaría dirigido, del lado estadounidense, por el Secretario de Estado, Colin Powell, el Ministro de Justicia, John Ashcroft; y del mexicano por el Canciller Jorge Castañeda y el Secretario de Gobernación, Santiago Creel. En “Se reúnen Fox y Bush en San Cristobal”, Novedades, México D.F., Febrero 17 de 2001. 57 Los períodos para entregar solicitudes serían del 1 de marzo al 31 de agosto del año en curso. Cabe destacar que durante 2000, las autoridades migratorias mexicanas aprehendieron a 153 mil guatemaltecos, salvadoreños y hondureños tratando de cruzar nuestra frontera sur. 58 Para mayor información sobre el tema consultar: Mónica Verea, ¿Hacia la administración bilateral de la migración entre México y Estados Unidos en el siglo XXI? En: Julián Castro, Remedios Gómez A. Y Rocío Vargas (Coords). Las Agendas Bilaterales entre México – Estados Unidos – Canadá, CISAN, UNAM, en prensa. 59 Una primera versión de alternativas y propuestas para la regularización de trabajadores mexicanos indocumentados fue publicada en: Mónica Verea, “Mexican migration to the US: Is regularization possible?. Voices of México, CISAN – UNAM, México, N° 53, October – December, 2000, Pág. Nº 69. 60 Dicho programa podría contener los siguientes lineamientos, entre otros: Otorgar alrededor de 150

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mil visas especiales anuales, correspondiente con alrededor de la mitad del flujo neto de indocumentados que se establece en Estados Unidos; permitir la movilidad de los trabajadores contratados en las diversas regiones y sectores de la economía; otorgar el mismo salario que los trabajadores locales para poderse costear sus gastos de vivienda, así como los beneficios sociales a los cuales tendrán derecho por el pago de sus impuestos; refrendar las visas anualmente durante cinco años y al término de este período, el trabajador podría obtener su residencia legal, demostrando haber laborado el 60% del período señalado, sin descartar ningún año, en Mónica Verea, ¿Hacia la administración bilateral de la migración entre México y Estados Unidos en el siglo XXI? Op. Cit. 61 Robert L. Bach, “Campaigning for change: Reinventing NAFTA to serve inmigrants”, The Latin American Program, Working Papers Series,

Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington, November 2000. 62 Cada dólar que ingrese por este concepto proveniente del ingreso del trabajador sería a su vez complementado en iguales términos con recursos del fondo o fideicomiso, previamente generado con recursos de ambos gobiernos. De esta manera el trabajador podría solicitar al término de su estancia en Estados Unidos, los recursos que hubiera aportado, como una especie de Fondo de ahorro. El monto que recibiría se habría más que triplicado por el carácter de complementariedad del programa y por los intereses generados, siendo muy atractivo su regreso para la instalación de, por ejemplo, un negocio en su comunidad. De cobrar este beneficio, firmaría un documento en el cual se comprometería a regresar a México definitivamente. Mónica Verea ¿Hacia la administración bilateral de la migración entre México y Estados Unidos en el siglo XXI? Op. Cit.

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171

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ANEXOS

173

Cuadro 1

COMERCIO TOTAL DE MEXICO CON LOS MIEMBROS DE LA REGION DE AMERICA DEL NORTE (millones de dólares)

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Norteamérica

Importaciones 46,470.0 56,411.2 55,202.8 69,279.7 83,970.3 95,548.6 108,216.2 131,582.2

Exportaciones 44,419.5 53,127.9 68,260.1 82,746.0 96,340.9 104,442.9 122,784.2 150,993.6

Total 90,889.5 109,539.1 123,462.9 152,025.7 180,311.2 199,991.5 231.000.4 282,575.8

México-Estados Unidos Importaciones

45,294.7 54,790.5 53,828.5 67,536.1 82,002.2 93,258.4 105,267.3 127,565.6

Exportaciones 42,850.9 51,645.1 66,272.7 80,574.0 94,184.8 102,923.9 120,392.9 147,639.9

Total 88,145.5 106,435 120,101.2 148,110.1 176,187.0 196,182.3 225,660.2 275,205.5

México-Canadá Importaciones

1,175.3 1,620.6 1,374.3 1,743.6 1,968.0 2,290.2 2,948.9 4,016.6

Exportaciones 1,568.7 1,482.8 1,987.4 2,172.0 2,156.1 1,518.9 2,391.3 3,353.7

Total 2,744.0 3,103.5 3,361.7 3,915.6 4,124.2 3,809.2 5,340.2 7,370.3

Fuente: Secretaría de Economía, con datos del Banco de México, México, 2001.

17

5

176

Cuadro 2

ADMISIONES DE INMIGRANTES EN ESTADOS UNIDOS. 1900-1998

PERIODO NUMERO TASA* AÑO NUMERO TASA*

1901-1910 8.795.000 10.4 1980 531.000 2.3 1911-1920 5.736.000 5.7 1985 570.000 2.4 1921-1930 4.107.000 3.5 1990 1.536.483 6.1 1931-1940 528.000 0.4 1991 1.827.000 7.2 1941-1950 1.035.000 0.7 1992 974.000 3.8 1951-1960 2.515.000 1.5 1993 904.292 3.5 1961-1970 3.322.000 1.7 1994 804.416 3.1 1971-1980 4.493.000 2.1 1995 720.461 2.7 1981-1990 7.338.000 3.1 1996 916.900 3.5 1991-1998 7.605.477 3.8 1997 798.378 3.0 TOTAL

1901-1998 45.474.477

1998 660.477

Fuente: US Immigration and Naturalization Service (INS), Statistical Yearbook, 2000, en US Department of Commerce, Statistical Abstract of the United States, US Census Bureau, Population, Washington, 2000. pg, 11. * Tasa anual de la población durante el período o los años señalados.

Cuadro 3

ADMISIONES DE INMIGRANTES EN ESTADOS UNIDOS POR CATEGORIAS. 1990-1998 (número de personas)

Categoría de Admisión

1990 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Inmigrantes 1.536.483 904.292 804.416 720.461 915.900 798.378 660.477

Inmigrantes preferenciales: Familiares Empleo

272.742 214.550 58.192

373.788 226.776 147.012

335.252 211.961 123.291

323.458 238.122 85.336

411.673 294.174 117.499

303.938 213.331 90.607

268.270 191.480 77.517

Parientes inmediatos

234.090

255.059

251.647

222.254

302.090

322.440

284.270

Refugiados y asilados

97.364

127.343

121.434

114.664

128.565

112.158

54.565

Otros: Legalización IRCA y familias

932.287

880.372

148.102

79.632

96.083

40.096

60.085

4.544

73.572

4.819

59.842

2.612

52.565

976

Fuente: US Immigration and Naturalization Service (INS), Statistical Yearbook, 2000, en US Department of Commerce, y Statistical Abstract of the United States, US Census Bureau, Population, Washington, 2000. pg, 11.

Cuadro 4

ADMISIONES DE INMIGRANTES EN ESTADOS UNIDOS DE LA REGION DE NORTEAMERICA* 1981-1998 (número de personas)

PAIS 1981-1990 1991-1995 1996 1997 1998

TOTAL DE INMIGRANTES

7.338.100

5.230.300

915.900

798.400

660.500

NORTEAMÉRICA 3.125.000

42% 2.400.200

45% 340.500

37% 307.500

38% 253.000

38%

CANADÁ 119.200

1.6% 74.900

1.4% 15.800 1.7%

11.600 1.4%

10.200 1.5%

MÉXICO 1.653.300

22% 1.487.900

28% 163.600

18% 146.900

18% 131.600

21%

Fuente: US Immigration and Naturalization Service (INS), Statistical Yearbook, 2000, en US Department of Commerce, Statistical Abstract of the United

States, US Census Bureau, Population, Washington, 2000. pg, 11.

* Se considera Norteamérica a aquellos inmigrantes de Canadá, México, países de América Central y el Caribe.

17

7

178

Cuadro 5

ADMISIONES DE NO-INMIGRANTES EN ESTADOS UNIDOS POR CATEGORIA. 1981-1998 (número de personas)

1981 1985 1990 1993 1994 1995 1996 1998

VISITANTES TEMPORALES 10,650,592 8,405,409 16,079,666 19,879,443 20,318,933 20,886,872 22,880,338 27,667,580

POR NEGOCIOS (B1 1,135,422 1,796,819 2,661,338 2,961,092 3,164,099 3,275,336 3,770,326 4,413,440

POR PLACER (B2) 9,515,170 6,608,590 13,418,328 16,918,351 17,154,834 17,611,533 19,110,104

COMERCIANTES E INVERSIONISTAS

80,802 96,489 147,586 144,644 141,030 131,777 138,568 144,572

COMERCIANTES (E1) NA 65,406 78,658 65,362 60,196 53,557 54,289 50,817

INVERSIONISTAS (E2) NA 31,083 68,878 79,282 80,834 78,220 84,279 93,755

TRABAJADORES TEMPORALES Y DE CAPACITACION.

44,770 74,869 139,587 162,976 185,988 196,760 227,440 371,653

OCUPACIONES ESPECIALES (H1B) NA 47,322 100,446 92,795 105,899 144,458 117,574 240,947

TRABAJADORES AGRÍCOLAS (H2A) X X 18,219 14,628 13,185 11,394 9,635 27,308

TRABAJADORES NO AGRÍCOLAS (H2B)

X X 17,754 14,847 15,687 14,193 14,345 24,895

TRABAJADORES PARA CAPACITACIÓN IND. (H3)

NA 3,003 3,168 3,126 3,075 2,787 2,986 3,157

TRABAJADORES CON EXTRAORDINARIA HABILIDAD (O1)

X X X 3,105 5,029 5,974 7,177 12,221

TRABAJADORES ACOMPAÑANTES (O2)

X X X 964 1,455 1,813 2,112 2,802

RECONOCIDOS ATLETAS INTERNACIONALES O ENTRENADORES (P1)

X X X 17,109 22,500 22,397 25,908 34,447

ARTISTAS O ENTRENADORES EN PROGRAMAS DE INTERCAMBIO RECÍPROCO (P2)

X X X 422 613 660 1,727 3,089

ARTISTAS O ENTRENADORES EN PROGRAMAS DE CULTURALES (P3)

X X X 4,036 4,942 5,315 5,938 9,452

TRABAJADORES POR PROGRAMAS DE INTERCAMBIO CULTURALES (Q1)

X X X 994 1,546 1,399 2,056 1,921

TRABAJADORES EN OCUPACIONES RELIGIOSAS (R1)

X X X 4,444 5,951 6,742 8,992 10,863

TRABAJADORES PROFESIONALES US-CAN TLC (TC)

X X 5,293 16,610 5,031 X X X

TRABAJADORES PROFESIONALES TLCAN (TN)

X X X X 19,806 23,904 26,987 59,061

Fuente: Fiscal Year 1998. Statistical Yearbook, Temporary Admissions.

179

Cuadro 6

DIFERENTES TIPOS DE VISAS BAJO LA CATEGORIA NO INMIGRANTE EN ESTADOS UNIDOS

Categoría Descripción

B. Visitantes por placer y por negocios

D. Miembros de transporte aéreo, marítimo y ferroviario.

E.

Comerciantes e inversionistas bajo ciertos tratados internacionales. Disponible para extranjeros de países que son signatarios de un tratado comercial con EU, empleados por compañías extranjeras que están invirtiendo cantidades significativas de dinero (E1) o que están comprometidos con negociaciones comerciales importantes(E2).

H. Trabajadores temporales especializados y de baja capacitación.

I Representantes de medios de comunicación.

J. Visitantes con un intercambio específico de estudio o entrenamiento. Puede ser admitido por un año con posibilidad de una extensión de seis meses.

L.

Transferencias Intra-compañias internacionales. Permite a las compañías internacionales transferir personal clave a su oficina norteamericana, subsidiaria o afiliada en los EU hasta por 5 años. La Ley de Inmigración de 1990, establece que esta visa se puede otorgar hasta por 7 años en una posición ejecutiva o de alta dirección.

O. Trabajadores con capacidades extraordinarias.*

P. Artistas y atletas.

Q. Participantes en intercambio cultural.

R. Religiosos.

TC Trabajadores profesionales bajo el Acuerdo de Libre Comercio con Canadá.

TN Trabajadores profesionales bajo el Tratado de Libre Comercio de América del Norte de América del Norte.

* Diseñada para trabajadores en el área de ciencias, educación, negocios o atletas.

Cuadro 7

ADMISION DE TRABAJADORES NO-INMIGRANTES A ESTADOS UNIDOS POR CATEGORIA EN LA REGION DE AMERICA DEL NORTE

(número de personas)

PERIODO H1-B H2-A H2-B O P Q R TLCAN* TOTAL

TOTAL

1996 117.574 9.635 14.345 7.789 35.573 2.056 8.992 34.681 222.951

1998 240.947 27.306 24.895 15.023 46.988 8.992 10.863 76.877 434.075

NORTEAMERICA

1996 12.525 9.103 9.406 1.278 13.887 169 1.610 34.681 70.134

1998 21.966 26.662 19.555 1.788 19.799 224 2572 76.877 147.477

CANADA

1996 4.192 127 1.738 688 2.900 49 595 34.438 44.727

1998 7.595 760 4.293 1.067 4.753 89 1,070 76.063 95.690

MEXICO

1996 5.273 8.833 5.539 236 5.831 98 512 243 26.104

1998 10.079 21.594 10.727 348 7.268 116 796 824 51.752

Fuente: Reporte anual del Immigration and Naturalization Service (INS), 1994 y 1998. Incluye esposas e hijos.

18

0

181

Cuadro 8

INMIGRANTES Y RESIDENTES NO PERMANENTES ADMITIDOS EN CANADA. 1955-2000 (número de personas)

AÑO INMIGRANTES RESIDENTES NO PERMANENTES

1955 109.946 1956 164.857 1957 282.164 1958 124.851 1959 106.928 1960 104.111 1961 71.689 1962 74.586 1963 93.151 1964 112.606 1965 146.758 1966 194.743 1967 222.876 1968 183.974 1969 161.531 1970 147.713 1971 121.900 1972 122.006 84.217 1973 184.200 87.192 1974 218.465 95.120 1975 187.881 93.143 1976 149.429 10.,074 1977 114.914 98.105 1978 86.313 96.123 1979 112.096 93.153 1980 143.129 101.083 1981 128.618 115.952 1982 121.147 146.233 1983 89.157 142.506 1984 88.239 146.875 1985 84.302 146.526 1986 99.219 157.507 1987 152.098 204.044 1988 161.929 244.943 1989 192.001 353.860 1990 214.230 421.216 1991 230.834 410.265 1992 252.842 355.604 1993 255.747 323.671 1994 223.759 260.379 1995 212.030 243.879 1996 226.074 244.048 1997 216.045 232.428 1998 174.191 232.596 1999 189.965 231.512 2000 226.837 248.121

Fuente:Immigrants, emigrants et residents non permanents», Quebec, Ontario, et Canada 1951-2000, Institut de la statisque de Quebec.

182

Cuadro 9

ADMISION DE INMIGRANTES EN CANADA POR LUGAR DE PROCEDENCIA VARIOS PERIODOS DURANTE EL SIGLO XX

(número de personas)

Poblacion

total de Inmigrantes

Antes de 1961 1961-1970 1971-1980 1981-1990 1991-1996

Total y lugar de nacimiento

4.971.070 1.054.930 788.580 996.160 1.092.400 1.038.990

Estados Unidos 244.695 45.050 50.200 74.015 46.405 29.025

Centro y Sudamérica

273.820 6.370 17.410 67.470 106.230 76.335

Bermudas y el Caribe

279.405 8.390 45.270 96.025 72.405 57.315

Reino Unido 655.540 265.580 168.140 132.950 63.445 25.420

Oeste de Europa 514.310 284.205 90.465 59.850 48.095 31.705

Europa del Este 447.830 175.430 40.855 32.280 111.370 87.900

Sur de Europa 714.380 228.145 244.380 131.620 57.785 52.455

Africa 229.300 4.945 25.685 58.150 64.265 76.260

Este central de Asia y medio oeste

210.850 4.975 15.165 30.980 77.685 82.050

Este asiático 589.420 20.555 38.865 104.940 172.715 252.340

Sudeste asiático 408.985 2.485 14.040 111.700 162.490 118.265

Suroeste asiático 353.515 4.565 28.875 80.755 99.270 140.055

Oceanía y otros 49.025 4.250 9.240 15.420 10.240 9.875

Fuente: Department of Citizenship and Immigration Canada, Canada...The Place to Be. Annual Immigration Plan for Year 2000, november, 1999.

183

Cuadro 10

TRABAJADORES TEMPORALES EN CANADA POR TIPO DE EMPLEO. 1996-1998 (número de personas)

1996 1997 1998 TIPO DE EMPLEO

Núm. % Núm. % Núm. %

Cultura y arte 9253 15,4 8925 14,3 9127 14,0

Ciencias naturales y aplicadas

5130 8,6 7151 22,5 7682 11,8

Ciencias sociales, educación, servicios gubernamentales y religión.

5788 9,7 5721 9,2 5749 8,8

Negocios y finanzas 4139 6,9 4556 7,3 5117 7,9

Ocupaciones técnicas relacionadas con las ciencias naturales y aplicadas

3727 6,2 3669 5,9 3995 6,1

Industria primaria 2339 3,9 2445 3,9 3669 5,6

Actividades técnicas en arte, cultura y deporte

4106 6,8 3595 5,8 3368 5,2

Ventas y servicios 2875 4,8 3226 5,2 3361 5,2

Actividades gerenciales 2337 3,9 2453 3,9 2382 3,7

Comercio, transportes y operadores de equipo

1377 2,3 1618 2,6 1737 2,7

Otro tipo de empleos 18885 31,5 18952 30,4 18961 29,1

Total 59956 100,0 62311 100,0 65148 100,0

Fuente: Department of Citizenship and Immigration Canada, Canada...The Place to Be. Annual Immigration Plan for Year 2000, november, 1999.

184

Cuadro 11

LA MIGRACION MEXICANA A LOS ESTADOS UNIDOS (número de personas)

Año Fiscal Inmigrantes Mexicanos Admitidos legalmente Braceros Trabajadores

H-2 Deportados

1924 87.648 4.614 1925 32.378 2.961 1926 42.638 4.047 1927 66.766 4.495 1928 57.765 5.529 1929 38.980 8.538 1930 11.915 18.319 1931 2.627 8.409 1932 1.674 7.116 1933 1.514 15.875 1934 1.470 8.910 1935 1.232 9.139 1936 1.308 9.534 1937 1.918 9.534 1938 2.014 8.648 1939 2.265 9.376 1940 1.914 8.051 1941 2.068 6.082 1942 1.282 4.203 ND 1943 3.985 52.098 8.189 1944 6.399 62.170 26.689 1945 6.455 49.454 63.602 1946 6.805 32.043 91.456 1947 7.775 19.632 182.986 1948 8.730 35.345 179.385 1949 7.977 107.000 278.538 1950 6.841 67.500 435.215 1951 6.372 192.200 500.000 1952 9.600 197.100 543.538 1953 18.454 201.380 865.318 1954 37.456 309.033 1.075.168 1955 50.772 398.650 242.608 1956 65.047 445.167 72.442 1957 49.154 436.049 44.451 1958 26.712 432.857 37.422 1959 23.061 437.643 30.196 1960 32.084 315.846 29.651 1961 41.632 291.420 29.817 1962 55.921 194.978 30.272

185

Cuadro 11(cont.)

LA MIGRACION MEXICANA A LOS ESTADOS UNIDOS (número de personas)

Año Fiscal Inmigrantes Mexicanos Admitidos legalmente Braceros Trabajadores

H-2 Deportados

1963 55.253 186.865 39.124 1964 32.967 177.736 43.844 1965 37.969 20.236 55.340 1966 45.163 8.647 89.751 1967 42.371 7.703 108.327 1968 43.563 151.705 1969 44.623 201.636 1970 44.469 219.254 1971 50.103 290.152 1972 64.040 355.099 1973 70.141 480.588 1974 71.586 616.630 1975 62.205 579.448 1976 57.863 848.130 1977 44.079 792.613 1978 92.367 841.525 1979 52.096 866.761 1980 56.680 817.479 1981 101.268 ND 874.433 1982 56.106 ND 887.481 1983 59.079 ND 1172.292 1984 57.557 ND 1.170.769 1985 61.077 24,544 1.266.999 1986 66.533 ND 1.671.458 1987 72.351 ND 1.139.606 1988 95.039 ND 949.722 1989 405.172 46,570 865.291 1990 679.068 35,973 ND 1991 946.167 39,882 ND 1992 213.802 34,442 1.168.946 1993 126.561 29,475 1.230.124 1994 111.398 28,872 999.890 1995 89.932 25,587 1.293.508 1996 163.572 23,980 1.523.141 1997 146.865 ND 1.387.650 1998 131.575 52,203 1.522.918 1999 ND ND ND 2000 ND ND ND

Fuentes: Manuel García Griego y Mónica Verea Campos, México y Estados Unidos frente a la Migración de los indocumentados, Coordinación de Humanidades, Porrúa, México, 1988, pp. 117-121. Statistical Abstract of Latin America, vol. 29, Parte 1, 1992, p. 437. Para los años posteriores a 1985, ver Statistical Yearbook of the Immigration and Naturalization Service, 1998. ND: No Disponible.

186

Cuadro 12

TRABAJADORES TEMPORALES MEXICANOS EN CANADA BAJO EL PROGRAMA PTATM. 1974 -1990

(número de personas)

AÑOS NUMERO DE TRABAJADORES AÑOS NUMERO DE TRABAJADORES 1974 203 1987 1538 1975 402 1988 2623 1976 533 1989 4414 1977 495 1990 5143 1978 543 1991 5148 1979 553 1992 4778 1980 678 1993 4866 1981 655 1994 4910 1982 696 1995 4886 1993 615 1996 5211 1984 672 1997 5547 1985 834 1998 6486 1986 1007 1999 7460

Fuente: Datos de la Secretaría de Relaciones Exteriores y de la Secretaria del Trabajo y Previsión Social. México, varios años.

Cuadro 13

PARTICIPACION DE LOS HISPANOS EN LA FUERZA LABORAL ESTADOUNIDENSE. 1980-1998

AÑOS TOTAL HISPANOS PARTICIPACIÓN DE LOS

HISPANOS (%) 1980 106.940 6.146 5,74 1981 108.670 6.492 5,97 1982 110.204 6.734 6,11 1983 111.550 7.033 6,30 1984 113.544 7.451 6,56 1985 115.461 7.698 6,66 1986 117.834 8.076 6,85 1987 119.865 8.541 7,12 1988 121.669 8.982 7,38 1989 123.869 9.323 7,52 1990 125.840 10.720 8,51 1991 126.840 10.920 8,65 1992 128,105 11,338 8.85 1993 129.200 11.610 8,98 1994 131.056 11.975 9,13 1995 132,304 12,267 9.27 1996 133,943 12,774 9.53 1997 136,297 13,796 10.12 1998 137.673 14.317 10,39

Fuente: Report of the American Workforce, US Department of Labor, 1999 Tabla 8 y 4, pags. 138,141.

187

Cuadro 14

TASAS DE DESOCUPACION (en porcentajes sobre fuerza de trabajo)

MES Y AÑOS MEXICO ESTADOS UNIDOS

CANADA

a/ b/ c/ Enero 93 3,0 7,3 11,1 Enero 94 3,7 6,6 11,4 Enero 95 4,5 6,6 9,5 Enero 96 6,3 5,6 9,5 Enero 97 4,5 5,3 9,5 Enero 98 3,5 4,7 8,8 Enero 99 2,7 4,3 7,9 Enero 00 2,3 4,0 6,9 Enero 01 2,3 4,2 6,9

Fuente: ScotiaBank, Inverlat, Banco de datos, 2001. Notas: a/ Incluye a las personas de 12 años y más, que en el período de referencia de la encuesta, no trabajaron ni una hora a la semana, pero realizaron acciones de búsqueda de un empleo asalariado o intentaron ejercer una actividad por su cuenta. b/ La tasa nacional es calculada como un porcentaje de la fuerza de trabajo civil. c/ Porcentaje del total de la población económicamente activa, ajustado estacionalmente.

Gráfico 1

COMERCIO EXTERIOR EN AMERICA DEL NORTE BALANZA COMERCIAL. 1993-2000

0.00

50,000.00

100,000.00

150,000.00

200,000.00

250,000.00

300,000.00

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

AÑOS

MIL

LON

ES

DE

DÓ

LAR

ES

MÉXICO-ESTADOS UNIDOS

MÉXICO CANADÁ

.

Fuente: Secretaría de Economía, con datos del Banco de México.

18

8

Gráfico 2

ADMISION DE INMIGRANTES EN ESTADOS UNIDOS. 1900-1998

8,795,000

5,736,000

4,107,000

528,0001,035,000

2,515,000

3,322,000

4,493,000

7,338,000 7,605,477

0

2,000,000

4,000,000

6,000,000

8,000,000

10,000,000

19 0 1-19 10 19 11-19 2 0 19 2 1-19 3 0 19 3 1-19 4 0 19 4 1-19 50 19 51-19 6 0 19 6 1-19 70 19 71-19 8 0 19 8 1-19 9 0 19 9 1-19 9 8

PERIODO

MIL

LON

ES

F uent e: US Immigr ati on and Natur al i zati on Ser vice (INS) , Stati s ti cal Year book, 2000, en Us Depar tment of Comer ce,

Stati s ti cal Abstr act of the Uni ted States , US Censeus Bur eau, Population, Washington, 2000, pag. 11

Fuente: US Immigration and Naturalization Service (INS), Statistical Yearbook, 2000, en US Department of Commerce, Statistical Abstract of the United States, US Census Bureau, Population, Washington, 2000, pag. 11.

18

9

190

Gráfico 3.1

ADMISION DE INMIGRANTES EN EU POR CIERTAS CATEGORIAS DE INGRESO. 1990

INMIGRANTES PREFERENCIALES18%

PARIENTES INMEDIATOS15%

REFUGIADOS Y ASILADOS6%

OTROS61%

Fuente: US Immigration and Naturalization Service (INS), Statistical Yearbook, 2000, en US Department of Commerce, Statistical Abstract of the United States, US Censeus Bureau, Wahington, 2000, pag. 11.

Gráfico 3.2

ADMISION DE INMIGRANTES EN E.E.U.U POR CIERTAS CATEGORIAS DE INGRESO. 1998

INMIGRANTES PREFERENCIALES

41%

REFUGIADOS Y ASILADOS

8%

OTROS8%

PARIENTES INMEDIATOS

43%

Fuente: US Immigration and Naturalization Service (INS) , Statistical Yearbook, 2000, en US Department of Commerce, Statistical Abstract of the United States, US Censeus Bureau, Population, Washington, 2000, pag. 1

191

Gráfico 4.1

ADMISIONES DE INMIGRANTES EN E.E.U.U DE LA REGION DE NORTEMAERICA. 1991-1995

CANADÁ1.4%

MÉXICO28%

OTROS70.60%

F

Fuente: US Immigration and Naturalization Service (INS) , Statistical Yearbook, 2000, en Us Department of Comerce, Statistical Abstract of the United States, US Censeus Bureau, Population, Washington, 2000, pag. 11

Gráfico 4.2

ADMISION DE INMIGRANTES EN E.E.U.U. DE LA REGION DE NORTEAMERICA. 1998

NORTEAMÉRICA38%CANADÁ

1.5%

MÉXICO21%

Fuente: US Immigration and Naturalization Service (INS) , Statistical Yearbook, 2000, en Us Department of Commerce, Statistical Abstract of the United States, US Censeus Bureau, Population, Washington, 2000, pag. 11

192

Gráfico 5

ADMISION DE NO-INMIGRANTES EN EE.UU. POR CATEGORIA. 1981-1998

0

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

300,000

350,000

400,000

1981 1985 1990 1993 1994 1995 1996 1998

AÑOS

MIL

ES

TRABAJADORES TEMPORALES Y DE CAPACITACI ÓN (H)

COMERCIANTES E INVERSIONISTAS (E)

Fuente: US Immigration and Naturalization Service (INS), Statistical Yearbook, 2000, en US Department of Commerce, Statistical Abstract of the United States, US, Censous Bureau, Population, Washington, 2000, pag. 11.

Gráfico 7.1

ADMISION DE TRABAJADORES NO-INMIGRANTES A EEUU POR CATEGORIA EN LA REGION DE NORTEAMERICA. 1996 y 1998

141,554

293,14831034

68,183

0

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

300,000

350,000

400,000

H (1996) H (1998)

VISAS

MIL

ES

TOTAL NORTEAMÉRICA

Fuente: Reporte Anual del Immigration and Naturalization Service (INS), 1998

193

Gráfico 7.2

ADMISION DE TRABAJADORES NO-INMIGRANTES A E.E.U.U. POR CATEGORIA

EN LA REGION DE NORTEAMERICA. 1996-1998

4,192 7,595

127 7601,738 4,293

5,273 10,079

8,833 21,594

5,539 10,727

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

H1-B (1996) H1-B (1998) H2-A (1996) H2-A (1998) H2-B (1996) H2-B (1998)

TIPO DE VISAS

PA

RT

ICIP

AC

IÓN

PO

RC

EN

TU

AL

CANADÁ MÉXICO

Fuente: Reporte Anual del Immigration and Naturalization Service (INS), 1998

Gráfico 7.3

ADMISION DE TRABAJADORES NO-INMIGRANTES EN E.E.U.U. BAJO EL TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMERICA DEL NORTE

(1996 y 1998)

Fuente: Reporte Anual del Immigration and Naturalization Service (INS), 1998.

34,438 = 76.99%

76,063 = 79.48%243 = .9 %

824 = 1.6%

0

10,000

20,000

30,000

40,000

50,000

60,000

70,000

80,000

90,000

TLCAN (1996) TLCAN (1998)VISAS

MIL

ES

CANADÁ MÉXICO

194

Gráfico 8 INMIGRANTES Y RESIDENTES NO PERMANENTES ADMITIDOS EN CANADA. 1972-2000

0

100,000

200,000

300,000

400,000

500,000

600,000

700,000

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

AÑOS

MIL

ES

RESIDENTES NO

INMIGRANTE

Fuente: "immigrants, emigrants et residents non permanents", Quebec, Ontario, et Canada 1951-2000, Institut de la statisque de Quebec.

Gráfico 10

TRABAJADORES TEMPORALES EN CANADA POR TIPO DE EMPLEO. 1998

OCUPACIONES TÉCNICAS RELACIONADAS CON LAS CIENCIAS NATURALES Y

APLICADAS6.1%

NEGOCIOS Y FINANZAS7.9%

INDUSTRIA PRIMARIA5.6%

CIENCIAS NATURALES Y APLICADAS

11.8%

VENTAS Y SERVICIOS5.2%

ACTIVIDADES TÉCNICAS EN ARTE , CULTURA Y DEPORTE

5.2%

ACTIVIDADES GERENCIALES3.7%

COMERCIO, TRANSPORTES Y OPERADORES DE EQUIPO

2.7%

CIENCIAS SOCIALES, EDUCACIÓN, SERVICIOS

GUBERNAMENTALES Y RELIGIÓN8.8%

CULTURA Y ARTE14.0%

OTRO TIPO DE EMPLEO29.1%

Fuente: Departement of Citizenship and Immigration Canada, Canada... The Place to Be. Annual Immigration Plan for Year 2000, november, 1999

Fuente: Department of Citizenship and Immigration Canada. Canadá, the place to be.Annual Immigration Plan for year 2000, November, 1989.

195

Gráfico 11

LA MIGRACION MEXICANA A LOS ESTADOS UNIDOS. 1924-2000

0

200000

400000

600000

800000

1000000

1200000

1400000

1600000

1924

1930

1940

1945

1948

1950

1954

1957

1960

1966

1970

1975

1980

1985

1990

1992

1994

1996

1998

1999

AÑOS

MIL

LON

ES

DEPORTADOS

ADMITIDOS LEGALMENTE

Fuentes: Manuel García Griego y Mónica Verea Campos, México y Estados Unidos frente a la Migración de los indocumentados, Coordinación de Humanidades, Porrúa, México, 1988, pp. 117-121. Statistical Abstract of Latin America, Vol. 29, Parte 1, 1992, p. 437. Para los años posteriores a 1985, ver Statistical Yearbook of the Immigration and Naturalization Service, 1998

Gráfico 12

TRABAJADORES TEMPORALES MEXICANOS EN CANADA BAJO EL PROGRAMA PTATM. 1974-1999

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

AÑOS

MIL

ES

Fuente: Datos de la Secretaría de Relaciones Exteriores y de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social. México, varios años

Fuente: Datos de la Secretaría de Relaciones Exteriores y de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, México, varios años.

196

Gráfico 13.1

PARTICIPACION DE LA FUERZA LABORAL ESTADOUNIDENSE POR RAZA. 1980

HISPANOS5%

BLANCOS75%

NEGROS9%

OTROS11%

Fuente: Report of the American Workforce, US Department of Labor, 1999 Tabla 8 y 4 pags. 141

Gráfico 13.2

PARTICIPACION DE LA FUERZA LABORAL ESTADOUNIDENSE POR RAZA. 1990

HISPANOS7%

BLANCOS72%

NEGROS9%

OTROS12%

Fuente: Report of the American Workforce, US Department of Labor, 1999 tabla 8 y 4, pags. 138,141

197

Gráfico 13.3

PARTICIPACION DE LA FUERZA LABORAL ESTADOUNIDENSE POR RAZA. 1998

HISPANOS9%

BLANCOS68%

NEGROS10%

OTROS13%

Fuente: Report of the American Workforce, US Department of Labor, 1999 tabla 8 y 4, pags. 138,141

Gráfico 14

TASA DE DESOCUPACION EN PORCENTAJE (de enero de 93 a enero de 2001)

0

5

10

15

20

25

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

AÑOS

PO

RC

EN

TA

JE

MÉXICO

ESTADOS UNIDOS

CANADÁ

Fuente: Scotiabank, Inverlat, Banco de datos, 2001.

Capítulo VI

INFORME ACERCA DE LA POLITICA Y EL DERECHO SOCIAL COMUNITARIOS DE LA UNION EUROPEA

Tomás Sala*

1. Evolución histórica de la política social

comunitaria

a) La década de los 60: Los tratados fundacionales y los objetivos sociales comunitarios de los mismos

El objetivo principal declarado por las

Comunidades Europeas en su momento constitutivo fue sin duda de naturaleza económica: La consecución de un mercado común europeo. Las tres libertades instrumentales que se establecen para conseguirlo son la libertad de circulación de los capitales, la libertad de circulación de las mercancías y la libertad de circulación de las personas.

El planteamiento económico fue, así, el punto de partida de los Tratados Fundacionales y, en especial, del Tratado de Roma de 1957. Ello explica el escaso desarrollo de la política social, el abstencionismo normativo en lo laboral y, en todo caso, la subordinación de la política social y de las normas sociales comunitarias de esta primera etapa a la política económica en una perspectiva de notable pasividad sólo interrumpida mediante normas intervencionistas instrumentales para evitar que las empresas de los distintos Estados Miembros conquistasen mercados en el interior del espacio económico europeo recurriendo al “dumping social” derivado de la existencia de unos costos sociales más bajos.

La Década de los 60 se agota en lo social con la promoción de la libre circulación de los trabajadores asalariados y no asalariados, propiciando su movilidad geográfica de los países más deprimidos a los más prósperos,

coincidiendo, por lo demás, con una época de expansión económica.

Ello no obstante, los objetivos sociales no estaban totalmente ausentes de las Comunidades Europeas, siendo recogidos en los Tratados Fundacionales y desarrollados más tarde por Reglamentos y Directivas comunitarios.

Así, el Art. 117 del Tratado de la Comunidad Económica Europea de 1957 señalaría que “ los Estados Miembros convienen en la necesidad de promover la mejora de las condiciones de vida y de trabajo de los trabajadores, a fin de conseguir su equiparación por la vía del progreso”.

Para ello, los medios previstos en el Tratado serán básicamente dos: - Conseguir un mercado común mediante la libre circulación de los medios productivos y, entre ellos, de los trabajadores asalariados (Arts. 48 a 51). - Conseguir una armonización progresiva de las políticas sociales (empleo, condiciones de trabajo, Seguridad Social, formación y perfeccionamiento profesionales, seguridad y salud laboral, protección contra los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales, derecho de sindicación y negociación colectiva) que elimine las trabas al desarrollo del mercado común.

Por otra parte, la actuación jurisprudencial del Tribunal de Justicia Comunitario fue desde el primer momento socialmente generosa en su interpretación de los Tratados Fundacionales, llegando a sentar la siguiente doctrina: “En la duda (los textos comunitarios deben ser interpretados en el sentido de que tienden a evitar que la situación jurídica de los trabajadores emigrantes se vea

_______________________________________________________

* Catedrático de Derecho del Trabajo de la Universidad de Valencia. Doctor en Derecho por la Universidad de Bolonia. Autor de numerosas monografías y artículos de revistas sobre Derecho del Trabajo y Derecho Sindical y en especial, sobre Derecho Social.

200

desfavorecida”. De esta manera, el Tribunal ha ido en la interpretación de las normas comunitarias más allá de la literalidad de las mismas, atendiendo a los objetivos sociales de la Comunidad.

b) La década de los 70: El primer programa de acción social comunitaria de 1974

En la Década de los 70 se concitarán una

serie de factores que propiciarán el desarrollo de los objetivos sociales comunitarios. La crisis económica generalizada derivada del petróleo y la elevación de las tasas de desempleo convertirán a éste en uno de los más graves problemas comunitarios a resolver por la Comunidad Europea, lo que unido a un planteamiento más intervencionista en materia social de los distintos Gobiernos de la época desencadenará la definición de una política social comunitaria en una clave más activa y con una mayor riqueza de contenido.

Así, a partir de las Conferencias de La Haya (1969) y de París (1972), se encargó a los órganos comunitarios la elaboración de “Programas de política social comunitaria” para los próximos años, siendo aprobado el primero de ellos por el Consejo Europeo el 21 de enero de 1974.

Los objetivos del Primer Programa de Acción Social Comunitario de 1974 serían los siguientes: - La realización del pleno y mejor empleo en la Comunidad. - La mejora de las condiciones de vida y trabajo a través de la promulgación de Directivas armonizadoras tendentes a equiparar a los distintos países en las normas más avanzadas. - La participación de los agentes sociales en la política social comunitaria y de los trabajadores en la vida de las empresas.

Lo más importante a resaltar de este primer Programa Social Comunitario es su significado simbólico como germen de una política social comunitaria con entidad propia y no subordinada a la política económica. Por primera vez la política social comunitaria se concebirá como un fin en sí misma y no como una contribución dirigida a desarrollar el mercado común europeo en lucha contra el “dumping social”.

El cumplimiento del Programa fue desde luego irregular, por cuanto sólo se cumplirían de él una pequeña parte de las concretas acciones programadas, no siendo realizadas la mayor parte de las acciones programadas. Así: - Se promulgaron determinadas Directivas sobre igualdad de remuneraciones masculinas y femeninas, sobre despidos colectivos, sobre transmisión total o parcial de empresas y sobre igualdad de trato entre hombres y mujeres en el acceso al empleo, formación profesional y condiciones de trabajo. - Se crearon determinados organismos consultivos con participación de los actores sociales: El Comité General Europeo de la Seguridad del Trabajo, la Fundación Europea para la mejora de las condiciones de vida y de trabajo y el Centro Europeo para el Desarrollo de la Formación Profesional. - Se desarrollaron los Fondos Comunitarios de financiación de la política social - el Fondo Social Europeo y el Fondo de Desarrollo Regional (FEDER) - para combatir las desigualdades socioeconómicas existentes entre los distintos Estados Miembros.

c) La década de los 80: Crisis de empleo, reconversión industrial y postulados de los gobiernos sobre la necesaria flexibilidad del mercado de trabajo. Las conclusiones del consejo europeo de 1984 sobre un nuevo programa de acción social comunitario, el acta social europea de 1987 y la carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores de 1989

La política social comunitaria en la

Década de los 80 estuvo condicionada por las generalizadas crisis de empleo y por la reconversión industrial llevada a cabo como consecuencia de la introducción de nuevas tecnologías en un ambiente en el que arreciaron las demandas de una mayor flexibilidad en el mercado de trabajo.

Pero, paralelamente, desde los comienzos de esta Década, surgiría la idea de crear un “espacio social europeo”, como germen de un futuro espacio político europeo, teorizado por el entonces Presidente de la Comisión Europea Jacques Delors, espacio necesitado de una mayor “cohesión económica y social”, lo que

201

exigiría la modificación de los Fondos Comunitarios Estructurales –y, en especial, el Fondo Social Europeo- para convertirlos en un mecanismo efectivo de política de empleo a nivel comunitario.

El Consejo Europeo aprobó el 22 de junio de 1984 un nuevo Programa de Acción Social Comunitario cuyos pilares eran: - El fomento del empleo y de la formación profesional. - La seguridad y salud en el trabajo. - La profundización en la concertación social a nivel comunitario, siendo la primera vez que se habla de negociación colectiva a este nivel.

En el año 1987 se aprobó la denominada Acta Social Europea, modificativa de los Tratados Fundacionales, estableciendo por primera vez dos objetivos específicamente sociales en orden a conseguir la futura unidad política comunitaria: - De una ‘parte, la creación de un “espacio social europeo” con tres concretas finalidades: Luchar contra el desempleo, favorecer la participación de los agentes sociales en la vida comunitaria y desarrollar una política social más activa mediante la armonización de las legislaciones sociales. - De otra parte, la lucha por la “cohesión económica y social” entre los distintos Estados Miembros, esto es, tratar al máximo de conseguir una mayor igualdad socioeconómica para llevar a cabo una política social común o mínimamente armonizadora de la legislación social de los distintos Estados Miembros a través del desarrollo de la formación profesional y de la ampliación de los Fondos Estructurales Comunitarios y, en especial, del Fondo Social Europeo, mediante ayudas a los colectivos de trabajadores con dificultades de acceso al empleo y a las áreas deprimidas de los distintos Estados Miembros.

En el año 1989 se aprobó en el Consejo Europeo de Estrasburgo la denominada Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores, que pretendía ser la Constitución Social Comunitaria. Ahora bien, debido a la oposición y consiguiente autoexclusión de Gran Bretaña, se aprobaría como una mera Declaración Política de Intenciones por once de los doce Estados Miembros.

Su contenido – el reconocimiento de determinados derechos (de libre circulación,

empleo y remuneración; protección social; libertad de asociación y de negociación colectiva; formación profesional; igualdad de trato entre hombres y mujeres; información, consulta y participación; protección de la salud y la seguridad en el medio laboral; protección de niños y adolescentes, tercera edad y minusválidos) y el compromiso de garantizarlos a través de la legislación y la negociación colectiva - era más emblemático que real, por cuanto los derechos enumerados se encontraban sobradamente reconocidos en el Derecho Interno de todos los Estados Miembros, incluida Gran Bretaña su formal opositora. Fue más el “fuero” que el “contenido” de la Carta lo que hizo que esta última se negara a suscribirla, esto es, la defensa por parte de Gran Bretaña del principio de la no intervención comunitaria en materias laborales.

d) La década de los 90: El Tratado de

Maastricht de la Unión Europea de 1992, el Acuerdo sobre el espacio económico europeo de 1993 y el Tratado de Amsterdam de 1997

El Tratado de la Unión Europea.

Firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992 por los Jefes de Estado de los doce Estados Miembros constituyó sin duda un hito histórico en la evolución de la política social comunitaria.

Tres aspectos del Tratado son especialmente relevantes en materia social: - La persecución de la Unión Monetaria Europea para el año 1998 y las consiguientes exigencias de política económica para los Estados Miembros condicionantes de su política social: La no superación de determinadas magnitudes económicas en orden al déficit público, la tasa de inflación, la deuda pública y el tipo de interés a largo plazo. - La aprobación como Anexo al Tratado de un “Protocolo sobre Política Social Comunitaria” - rechazado igualmente por Gran Bretaña y suscrito únicamente por once de los doce Estados Miembros - donde se subrayan los objetivos sociales comunitarios: El fomento del empleo; la armonización de las legislaciones de los Estados Miembros en materia laboral salvo en tres materias, respecto de las cuales conservan éstos plena soberanía normativa: Libertad sindical, derecho de

202

huelga y cierre patronal y retribuciones; y, el desarrollo de la negociación colectiva comunitaria, al sentarse sus bases normativas (ver Infra. III.13). - La introducción del criterio de la mayoría cualificada - frente al anterior de la unanimidad de los Estados Miembros - para aprobar en el Consejo Europeo las Directivas Comunitarias en determinadas materias sociales, haciendo así más fácil su aprobación: Seguridad y salud laboral, libre circulación de trabajadores, condiciones de trabajo, información y consulta a los trabajadores e igualdad de trato por razón de sexo. - El establecimiento de las bases normativas para llevar a cabo una negociación colectiva a nivel comunitario (ver Infra. III).

El Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo. Suscrito el 13 de diciembre de 1993 por la Unión Europea con la Asociación Europea del Libre Comercio (Austria, Finlandia, Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suecia) reconocerá el principio de libre circulación de trabajadores asalariados entre los Estados Miembros de la Unión Europea y los Estados de la AELC, lo que supondrá la abolición de toda discriminación por razón de la nacionalidad respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo y los mismos derechos de desplazamiento y residencia en relación con el trabajo previstos para los trabajadores comunitarios.

El Tratado de Amsterdam de 1997. Por su parte, éste modificará el Tratado de la Unión Europea de 1992 y los Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas.

El nuevo Tratado supone un notable avance en materia social, comenzando con el Preámbulo del mismo que se adherirá expresamente a lo dispuesto en la Carta Social Europea de 1961 y a la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores de 1988.

En materia social, junto con una abierta y declarada incorporación de los objetivos sociales a la Unión Europea (Arts. 136 y siguientes del Tratado), acabando con la estrategia del “opting out” utilizada, sobre todo, por Gran Bretaña para evitar la implantación de una política social armonizada y una serie de aspectos novedosos en materia de igualdad de trato por razón de sexo y de

libre circulación de trabajadores, el Tratado manifestará una preocupación máxima por el desempleo europeo.

En primer lugar, propone como fórmulas comunitarias para luchar contra el desempleo la promoción y desarrollo de la formación profesional y de la flexibilidad en el mercado de trabajo. Potenciar, así, de un lado, la existencia de una mano de obra formada, cualificada y adaptable y, de otra, el desarrollo de mercados laborales con capacidad de respuesta al cambio económico, introduciendo flexibilidad en los mismos, interna (flexibilidad en los salarios, en la movilidad funcional y geográfica, en la modificación de condiciones contractuales, en el tiempo de trabajo, etc.) y externa, de entrada (flexibilidad en la contratación temporal y a tiempo parcial, formativa, etc.) y de salida (flexibilidad en los despidos mediante su facilitación y abaratamiento).

En segundo lugar, el fomento del empleo viene considerado por primera vez como un “asunto de interés común”, exigiendo la cooperación entre los Estados Miembros. Así, el Consejo Europeo elaborará anualmente unas Orientaciones o Directrices a seguir por los Estados Miembros en sus políticas de empleo, controlables con posterioridad, propiciará los intercambios de información mediante análisis comparativos, proyectos piloto o planteamientos innovadores. En cualquier caso, sin llegar a armonizar las disposiciones legales y reglamentarias de los distintos Estados Miembros sobre políticas de empleo.

e) El nuevo siglo: La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000 y la agenda social comunitaria hasta el 2005

El Consejo Europeo de Niza aprobaría el

7 de diciembre de 2000 la denominada Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, recogiendo en su contenido el conjunto de “valores comunes” que, plasmados en principios jurídicos y derechos de la persona, constituyen el “patrimonio espiritual y moral” de los Estados que integran la Unión Europea.

203

En 54 artículos, agrupados en siete Capítulos, su contenido abarca: - Los derechos que afectan a la dignidad de la persona (Capítulo Primero): Dignidad humana, derecho a la vida, derecho a la integridad de la persona, prohibición de la tortura y de las penas o tratos inhumanos o degradantes y prohibición de la esclavitud y del trabajo forzado. - Las libertades civiles consagradas en las normas internacionales y en las Constituciones de los Estados Miembros (Capítulo Segundo): Derecho a la libertad y a la seguridad, respeto de la vida privada y familiar, protección de datos de carácter personal, derecho a contraer matrimonio y a fundar una familia, libertad de pensamiento, de conciencia y de religión, libertad de expresión y de información, libertad de reunión y de asociación, libertad de las artes y de las ciencias, derecho a la educación, libertad profesional y derecho a trabajar, libertad de empresa, derecho a la propiedad, derecho de asilo y protección en caso de devolución, expulsión y extradición. - Los derechos de igualdad ante la ley y la prohibición de discriminación (Capítulo Tercero): Igualdad ante la ley, no discriminación, diversidad cultural, religiosa y lingüística, igualdad entre hombres y mujeres, derechos del menor, derechos de las personas mayores e integración de las personas discapacitadas. - Los derechos económicos y sociales (Capítulo Cuarto): Derecho a la información y consulta de los trabajadores en la empresa, derecho de negociación y de acción colectiva, derecho de acceso a los servicios de colocación, protección en caso de despido injustificado, condiciones de trabajo justas y equitativas, prohibición del trabajo infantil y protección de los jóvenes en el trabajo, vida familiar y vida profesional, Seguridad Social y ayuda social, protección de la salud, acceso a los servicios de interés económico general, protección del medio ambiente y protección de los consumidores. - Los derechos de ciudadanía de la Unión (Capítulo Quinto): Derecho a ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento Europeo, derecho a ser elector y elegible en las

elecciones municipales, derecho a una buena administración, derecho de acceso a los documentos, el Defensor del Pueblo, derecho de petición, libertad de circulación y de residencia y protección diplomática y consular. - Los derechos que se refieren a la Justicia (Capítulo Sexto): Derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial, presunción de inocencia y derechos de la defensa, principios de legalidad y de proporcionalidad de los delitos y las penas y derecho a no ser condenado penalmente dos veces por el mismo delito. - Las Disposiciones Generales (Capítulo Séptimo): Ámbito de aplicación, alcance de los derechos garantizados, nivel de protección y prohibición del abuso de derecho.

La naturaleza jurídica de la Carta no pasa de ser la de una Declaración Política Solemne del Parlamento Europeo, del Consejo Europeo y de la Comisión Europea. Su previsible eficacia jurídica aplicativa se producirá a través de la identificación en ella por el Tribunal de Justicia Comunitario de los principios generales del Derecho Comunitario a la hora de interpretar este último.

La agenda social comunitaria elaborada en los Consejos Europeos de Lisboa(1998) y de Niza(2000) marca la política social comunitaria de los próximos años hasta el 2005.

En ella se destacan las siguientes acciones a desarrollar: - Acciones en materia de formación profesional. - Orientaciones comunitarias en materia de política de empleo, persiguiendo un mayor número y una mayor calidad de los puestos de trabajo, luchando contra el desempleo de larga duración y facilitando la movilidad de los ciudadanos europeos (estudiantes y personal docente e investigador). - Orientaciones comunitarias en materia de Seguridad Social. - Lucha contra la exclusión social y la pobreza en todos los órdenes: Vivienda, trabajo, colectivos marginados, fracaso escolar, etc. - Fomentar la igualdad entre el hombre y la mujer en todos los ámbitos pertinentes,

204

garantizando una mejor articulación entre la vida laboral y familiar. - Desarrollo de un nuevo equilibrio entre seguridad y flexibilidad en todos los órdenes: Seguridad e higiene en el trabajo, despidos individuales, tiempo de trabajo, etc.

En todo caso, con la adopción de un método de trabajo que pretende implicar más a los interlocutores sociales en esta política social comunitaria.

f) Síntesis final: Los objetivos sociales perseguidos y las medidas comunitarias adoptadas en materia de política social

Los objetivos perseguidos hasta hoy por

las normas sociales comunitarias han sido fundamentalmente dos: - Fomentar el empleo de los trabajadores comunitarios y - Armonizar las legislaciones sociales de los distintos Estados Miembros.

Las normas sociales comunitarias adoptadas en materia de fomento del empleo han consistido en Reglamentos y Directivas sobre las siguientes materias: - La libre circulación de los trabajadores comunitarios asalariados, garantizando el principio de igualdad de trato en el empleo y en las condiciones de trabajo y las libertades instrumentales tales como los derechos de libre desplazamiento, de libre residencia, a hacerse acompañar de la propia familia y de mantenimiento de la residencia tras haber ocupado un empleo, con la única limitación de la “reserva de orden público”: Reglamento 1612/1968, de 15 de octubre y múltiples Reglamentos y Directivas complementarios. - La Seguridad Social de los trabajadores migrantes comunitarios, regulando la coordinación de los sistemas nacionales de Seguridad Social para garantizar a los trabajadores comunitarios asalariados el cobro de las prestaciones generadas en varios países miembros: Reglamentos 1408/1971, de 14 de junio y 574/1972, de 21 de marzo, ampliamente modificados por otros Reglamentos posteriores. - La creación y funcionamiento del Fondo Social Europeo. Previsto en el Tratado Fundacional de la Comunidad Económica Europea, ha sufrido una evolución histórica,

pasando de una fase inicial más pasiva- limitándose a reembolsar parte de los gastos efectuados por los Estados Miembros en formación profesional y reinstalación de trabajadores desempleados - a una fase más activa, de promoción de empleo de determinados colectivos, principalmente jóvenes y desempleados de larga duración. Sus objetivos son, básicamente, fomentar el desarrollo de las regiones menos desarrolladas, luchar contra toda forma de discriminación y desigualdad en el mercado de trabajo y fomentar el desarrollo rural y pesquero. Los medios y ayudas que proporciona el Fondo consisten en programas de formación profesional y ayudas a la contratación de jóvenes y desempleados de larga duración, de promoción de la igualdad de oportunidades laborales entre hombres y mujeres, de adaptación de los trabajadores a las reconversiones industriales, de formación continua de los trabajadores y de formación de docentes e investigadores. Sus principios informadores son la complementariedad con las acciones nacionales, la asistencia técnica “ in situ”, la concentración de los recursos presupuestarios en las regiones menos desarrolladas, la no acumulación con otras ayudas y la coordinación con otros fondos estructurales. - Los Programas de Acción en materia de orientación y formación profesional y de política de empleo en favor de colectivos desfavorecidos (jóvenes, mujeres, discapacitados o adultos).

En materia de armonización de las legislaciones sociales, se han promulgado Directivas o Recomendaciones sobre las siguientes materias: - La igualdad de oportunidades y de trato entre trabajadores de distinto sexo, raza u origen étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación social: Directivas de 10 de febrero de 1975, en materia de retribución; de 9 de febrero de 1976, en materia de Seguridad Social; de 24 de julio de 1986, en materia de regímenes profesionales de Seguridad Social; de 11 de diciembre de 1986, sobre trabajos autónomos; de 29 de junio de 2000, sobre igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o étnico; o de 27 de noviembre de 2000, sobre igualdad de trato en el empleo y la ocupación.

205

- La seguridad, salud e higiene en el trabajo: Entre otras muchas, la Directiva Marco de 12 de junio de 1989, de carácter general, amén de múltiples Directivas y Recomendaciones protegiendo frente a riesgos específicos. - Algunos aspectos de la relación laboral individual, tales como el derecho de información a los trabajadores por parte de los empresarios sobre las condiciones de trabajo (Directiva de14 de octubre de 1991), la transmisión total o parcial de empresa (Directiva de 14 de febrero de 1977, modificada por Directiva de 29 de junio de 1998), la insolvencia del empresario (Directiva de 20 de octubre de 1980), los despidos colectivos (Directiva de 17 de febrero de 1975, modificada por Directiva de 24 de junio de 1992), el trabajo a tiempo parcial (Directiva de 15 de diciembre de 1997), los permisos parentales (Directiva de 3 de junio de 1996), el desplazamiento de los trabajadores (Directiva de 16 de diciembre de 1996) o el trabajo de duración determinada (Directiva de 28 de junio de 1999). - La Seguridad Social: Recomendaciones de 23 de julio de 1962 y de 22 de mayo de 1990 (sobre la adopción de una lista europea de enfermedades profesionales), de 20 de julio de 1996 (relativa a las condiciones de la indemnización de las víctimas de enfermedades profesionales) y de 10 de diciembre de 1982 (sobre los principios de una política comunitaria en materia de jubilación voluntaria). - La protección de los trabajadores jóvenes: Directiva 22 de junio de 1994. - La información y consulta de los trabajadores en las empresas o grupos de empresas de dimensión comunitaria europea: Directiva de 22 de septiembre de 1994.

Existen, desde luego, otras vías de armonización normativa en materia social distintas de las Directivas Comunitarias. De una parte, una vía fáctica, a través de los que se ha denominado el “efecto escaparate”, esto es, a través del intercambio de información y la toma en consideración de las legislaciones de otros Estados Miembros cuando se legisla. De otra parte, a través de la negociación colectiva comunitaria (ver Infra.).

g) Las claves explicativas de la pobreza histórica de la política social comunitaria: La difícil cesión de soberanía política y normativa a la entidad supranacional en materia social, el principio de subsidiariedad de la actuación comunitaria en materia social y el exigente procedimiento de aprobación de las directivas en materia social

La inicial finalidad exclusivamente

económica del proyecto de construcción de la Comunidad Europea y el planteamiento abstencionista de determinados Estados Miembros, postulando la no intervención comunitaria en materia de derechos sociales determinaron históricamente:

En primer lugar, un gran recelo por parte de los Estados Miembros en la cesión de soberanía normativa a la entidad supranacional y la consiguiente implantación de un principio de subsidiariedad en la actuación comunitaria en esta materia, esto es, la general ausencia de competencias exclusivas de la Comunidad Europea para regular los derechos laborales salvo excepciones (libre circulación de trabajadores, Fondo Social Europeo, igualdad de trato por razón de sexo y formación profesional).

En segundo lugar, la consiguiente existencia de un procedimiento de aprobación de las Directivas Comunitarias en materia social anclado, hasta el Tratado de la Unión Europea de Maastricht de 1992, en la exigencia de la unanimidad de los Estados Miembros en el Consejo Europeo, por entender que se trataba de una materia que “incidía directamente en el establecimiento o funcionamiento del mercado común”. h) El futuro próximo previsible: Los

derechos fundamentales y la igualdad de trato y los problemas derivados de la ampliación de la Unión Europea

Las bases normativas de lo que ha de ser

la futura política social comunitaria a medio plazo están ya mínimamente sentadas a partir

206

del Tratado de Amsterdam. Las líneas gruesas pasan sin dudarlo por la protección de los derechos fundamentales, de la que la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, pese a su corta eficacia jurídica, es el exponente máximo. De ella derivarán las previsibles propuestas de normas sociales comunitarias a presentar y desarrollar en el futuro.

Dentro de los derechos fundamentales, la igualdad de trato ha gozado históricamente en la Comunidad Europea por razones económicas (lucha contra el “dumping social”) y sigue gozando actualmente por razones estrictamente sociales de un tratamiento preferencial. Prueba de ello es sin duda la reciente aprobación de dos Directivas relativas a la aplicación del principio de igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o étnico (de 29 de junio de 2000) y al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación (de 27 de noviembre de 2000) que vienen a sumarse a la ya larga lista de Directivas referidas a la igualdad de trato por razón de sexo que arranca de la Década de los 70.

Las nuevas incorporaciones de otros Estados a la Unión Europea, con muy distintas situaciones de desarrollo socioeconómico y con diferentes tradiciones normativas pueden ciertamente alterar los ritmos y aún los contenidos de las futuras normas comunitarias en materias sociales e incluso hacer pensar en la necesidad de una Europa que funcione a distintas velocidades, esto es, el establecimiento de diferentes estándares en la aplicación de la norma social comunitaria.

En este sentido, el Art. 11 del Tratado de la Comunidad Europea (modificado por el Tratado de Amsterdam) ha venido a establecer el denominado “principio de cooperación reforzada”, según el cual sería posible aprobar Directivas Comunitarias de ámbito restringido, esto es, no aplicables a todos los Estados Miembros.

Ahora bien, la aplicación de este principio en la aprobación de normas sociales comunitarias viene limitado: - Sólo podrá jugar hacia delante, lo que impide su utilización como mecanismo de retroceso.

- Se trata de un principio de carácter excepcional que exige, al menos, la mayoría de los Estados Miembros. - Su admisión dependerá de cómo se interprete el principio de no discriminación entre los nacionales de los distintos Estados Miembros y el principio de no discriminación entre los Estados Miembros.

2. Las características generales de las normas sociales comunitarias

a) Los instrumentos jurídicos del

derecho comunitario europeo: Tratados básicos, derecho derivado (los reglamentos y las directivas) y derecho complementario

El Derecho Comunitario Europeo está

integrado por los Tratados Básicos o Derecho Primario u Originario, por una serie de instrumentos jurídicos que constituyen el denominado Derecho Secundario o Derivado y por el Derecho Complementario. Toda esta masa de normas comunitarias configuran el llamado “acervo comunitario” en las distintas materias de que se trate.

Los Tratados Básicos son: En primer lugar, los Tratados

Fundacionales de las distintas Comunidades (de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, de la Comunidad Europea de la Energía Atómica y de la Comunidad Económica Europea), modificados por el Acta Única Europea de 1987, por el Tratado de Maastricht de la Unión Europea de 1992 y por el Tratado de Amsterdam de 1997.

En segundo lugar, los Tratados y Actas de Adhesión de los distintos Estados Miembros.

En tercer lugar, el Convenio de Instituciones Comunes (Parlamento Europeo, Tribunal de Justicia Comunitario y Comité Económico y Social) de 25 de marzo de 1957, el Tratado de Fusión (que instituye un Consejo y una Comisión Europeos únicos para las tres Comunidades Europeas) de 8 de abril de 1965 y los Tratados Presupuestarios de 1970 y 1975.

Estos Tratados Básicos enumerados vienen a tener el valor de una Constitución Europea, con normas programáticas o directamente aplicables, en el caso de que

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contengan “reglas claras, concretas e incondicionales”, según tiene declarado el Tribunal de Justicia Comunitario (por todos, Asunto Defrenne, 1976).

El Derecho Secundario o Derivado es el que emana de las Instituciones Comunitarias (Comisión Europea, Parlamento Europeo y Consejo Europeo). Existen, en este sentido, dos tipos de instrumentos jurídicos: Obligatorios (los Reglamentos y las Directivas) y, No obligatorios (Recomendaciones y Dictámenes).

Los Reglamentos Comunitarios son disposiciones de carácter general, obligatorias en todas sus partes y directamente aplicables en todos los Estados Miembros, sin necesidad de una norma nacional de transposición o desarrollo (‘por todos, Asunto Liselotte Hauer, 1979). Los Reglamentos son, así, propias y verdaderas “leyes comunitarias”.

Ahora bien, no todos los Reglamentos contienen preceptos suficientemente definidos, existiendo Reglamentos de carácter programático que no podrán ser materialmente aplicados directamente sin norma nacional de desarrollo por su propia naturaleza.

Los Reglamentos entrarán en vigor a los veinte días de su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades.

Las Directivas Comunitarias son disposiciones de carácter general que vinculan a todos los Estados Miembros respecto del resultado a alcanzar, si bien dejan en libertad a éstos respecto a la forma y medio para obtenerlo.

No son, en principio, directamente aplicables, necesitando de una norma nacional de transposición o desarrollo que puede ser una ley, un reglamento o, incluso, la propia Constitución (Asunto Comisión versus República Federal Alemana, 1985) o la negociación colectiva (Art. 137.4 del Tratado de la Comunidad Europea).

Su finalidad principal es la de armonizar las legislaciones de los Estados Miembros sin uniformizarla, respetando las condiciones y regulaciones técnicas existentes en cada uno de ellos, si bien el margen de actuación variará según la rigidez o flexibilidad de la Directiva de que se trate.

Pese a no tener las Directivas reconocida una eficacia directa, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia Comunitario, para garantizar la primacía de la Directiva

Comunitaria sobre el Derecho Interno de los Estados Miembros, admite excepcionalmente su aplicabilidad directa cuando se den acumulativamente las dos circunstancias siguientes (por todos, Asunto Van Duyn, 1984): - Que el contenido de la Directiva sea “claramente imperativo, completo, autosuficiente e incondicional” (caso de las “Directivas detalladas”). - Que el plazo fijado por la Directiva para su transposición haya sido incumplido por el Estado Miembro o haya hecho la transposición contrariando la Directiva. En estos casos, los Tribunales Nacionales y otras Autoridades Públicas Nacionales (Inspecciones de Trabajo, por ejemplo) están obligados a no aplicar la norma interna contraria a la Directiva Comunitaria (efecto de exclusión) y, aún más, a aplicar la Directiva Comunitaria en sustitución de la norma interna excluida (efecto de sustitución) (por todos, Asunto Dori, 1994).

Ahora bien, el Tribunal de Justicia Comunitario aplica el efecto directo de la Directiva únicamente a las relaciones entre el Estado y los particulares (efecto vertical) y no a las relaciones entre particulares (efecto horizontal), fundamentando tal efecto directo en la responsabilidad del Estado en la omisión o en el incumplimiento del Derecho Comunitario al no transponer la Directiva o al haberla transpuesto incorrectamente.

Sin embargo, el Tribunal de Justicia Comunitario, en un intento de ampliación del efecto directo de las Directivas, considera que ésta será aplicable directamente “no sólo cuando el Estado actúe como autoridad pública, sino también cuando el Estado actúe como empleador” (por todos, Asunto Foster, 1990).

Consciente el Tribunal de Justicia Comunitario de que en una materia como la laboral, donde predominan las relaciones entre particulares (contratos de trabajo entre trabajadores y empresarios), la inexistencia de un efecto directo horizontal de las Directivas constituye un importante límite a la primacía del Derecho Comunitario sobre el Derecho Interno, dará un tercer paso, entendiendo que, cuando un particular resulte perjudicado por la no transposición o por la transposición incorrecta de una Directiva Comunitaria y la inaplicación consiguiente de la misma, existe

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un principio de responsabilidad del Estado por los daños causados a los particulares, debiendo indemnizarles “por violaciones del Derecho Comunitario a él imputables” (por todos, Asunto Francovich, 1991).

En todo caso, habrá también una forma indirecta de aplicar una Directiva no transpuesta en plazo o transpuesta incorrectamente a través de la interpretación por los Tribunales Nacionales del Derecho Interno a la luz de aquella. En este sentido, el Tribunal de Justicia Comunitario encomienda al Tribunal Nacional que interprete el Derecho Interno teniendo en cuenta la Directiva Comunitaria (por todos, Asuntos Von Colson, 1984, o Marleasing, 1990). De esta manera, se habla de una “eficacia horizontal indirecta” de la Directiva, en la medida en que viene aplicada, vía interpretación del Derecho Nacional, a las relaciones entre particulares. Ahora bien, la interpretación conforme a la Directiva sólo podrá hacerse cuando la norma interna nacional aplicable lo permita, esto es, cuando tal interpretación resulte “contra legem” o “preter legem” no será posible efectuarla, planteándose aquí difíciles problemas para marcar la frontera entre “interpretar” y “crear derecho”.

Las Directivas en materia social suelen tener un carácter mínimo imperativo mejorable en beneficio de los trabajadores por la normativa interna de desarrollo o transposición.

Las Directivas entran en vigor a partir de la notificación a sus destinatarios, esto es, los Estados Miembros. Su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades posee un valor meramente “informativo” (Arts. 253 y 254 del Tratado de la Comunidad Europea).

Las Recomendaciones – como las de la OIT, no poseen carácter obligatorio o vinculante para los Estados Miembros, tratando únicamente de fomentar la armonización normativa entre ellos.

Los Dictámenes tampoco son obligatorios y poseen un contenido aún más difuso e inconcreto que las Recomendaciones.

El Derecho Complementario es el constituido por:

- Los Acuerdos celebrados por las Comunidades Europeas con Estados Terceros o con Organizaciones Internacionales.

- Los Principios Generales del Derecho Comunitario reconocidos por el Tribunal de Justicia Comunitario: Principios de proporcionalidad, de solidaridad, de no discriminación en función de la nacionalidad, de estabilidad en el empleo, de autonomía colectiva, de condición más beneficiosa, de buena fe o de norma mínima. - La costumbre, de escasísima importancia. - La Jurisprudencia del Tribunal de Justicia Comunitario. La jurisprudencia comunitaria posee una gran importancia en la interpretación del Derecho Comunitario Europeo ya que, ante la frecuente ambigüedad de las normas comunitarias, lleva a cabo una “función cuasi normativa”, utilizando, además, en la interpretación métodos muy dinámicos tales como el principio de la “adecuación social de la norma”.

b) Las relaciones entre el derecho

comunitario europeo y el derecho interno de los estados miembros: La prevalencia o primacía del derecho comunitario sobre el derecho interno

La cesión de soberanía normativa por

parte de los Estados Miembros a la Unión Europea, entidad supranacional, implica un reparto de competencias normativas y, consiguientemente, el sometimiento del ordenamiento jurídico interno, incluso del constitucional, al ordenamiento comunitario en aquellas materias en las que haya habido cesión de competencias normativas, integrándose las normas comunitarias, a partir de la adhesión de un Estado a la Comunidad, en el ordenamiento interno del mismo.

La primacía del Derecho Comunitario sobre el Derecho Interno ha sido proclamada en repetidas ocasiones por la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia Comunitario, con base en el Art. 220 del Tratado de la Comunidad Europea: “La transferencia realizada por los Estados de su propio ordenamiento jurídico interno en beneficio del ordenamiento jurídico comunitario, de derechos y obligaciones correspondientes a las disposiciones del Tratado, implica una limitación definitiva de sus derechos soberanos frente a la cual no podría establecer un acto unilateral incompatible con la noción de comunidad”

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(por todos, Asuntos Leonesio, 1972 o Simmenthal, 1978).

En todo caso, el Derecho Comunitario Europeo, con la excepción de los Tratados de Adhesión, no necesita de su publicación en el Boletín Oficial de un Estado Miembro para que entre en vigor en éste. Es más, el Tribunal de Justicia Comunitario ha llegado a condenar la reproducción de las normas comunitarias (Reglamentos y Directivas) en los Boletines Oficiales de los Estados Miembros (por todos, Asunto Comisión Europea versus República Italiana, 1973).

Basta, pues, con la publicación en el Diario Oficial de las Comunidades de los Reglamentos y con la notificación de las Directivas a los Estados destinatarios. Ello es así por la naturaleza especial del Derecho Comunitario frente al Derecho Internacional tradicional, donde no existe cesión de soberanía, necesitando por ello de la expresa aprobación parlamentaria en cada caso.

Los Estados Miembros tienen la obligación de transponer el Derecho Comunitario al Derecho Interno, existiendo en el Tratado de la Comunidad Europea un deber de cooperación de los Estados con las Instituciones Comunitarias (Art. 10 del Tratado) que se concreta en la obligación de informar a la Comisión Europea, institución comunitaria que ejerce el control, acerca de las medidas adoptadas para la aplicación de la norma comunitaria de que se trate, previéndose incluso para el caso de incumplimiento declarado por el Tribunal de Justicia Comunitario el pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva a imponer por la Comisión en función de su gravedad, de su duración o del efecto disuasorio (Art. 171 del Tratado).

c) La aplicación e interpretación del derecho comunitario: Actuaciones de los tribunales nacionales y del tribunal de justicia comunitario

La aplicación e interpretación del

Derecho Comunitario corresponde a los Tribunales Nacionales y al Tribunal de Justicia Comunitario.

En efecto, los particulares podrán alegar el Derecho Comunitario de aplicabilidad

directa ante un Tribunal Nacional, siendo los Tribunales Nacionales los que aplicarán ordinariamente este Derecho.

Si el Tribunal Nacional no tuviese dudas acerca de la contradicción entre el Derecho Comunitario y el Derecho Interno, actuará en consecuencia aplicando directamente en el conflicto planteado el Reglamento o la Directiva (en los casos en que ésta posea efecto directo).

En caso de duda, planteará una “cuestión de prejudicialidad” ante el Tribunal de Justicia Comunitario y actuará posteriormente de acuerdo con la sentencia dictada por éste.

Al Tribunal de Justicia Comunitario le corresponde asegurar el respeto del Derecho Comunitario en la interpretación y aplicación del mismo, sin que, desde luego, se trate de un Tribunal de Apelación o de Casación ante el que un particular pueda acudir directamente en busca de justicia alegando el Derecho Comunitario incumplido por un Estado o por un particular, sino que defiende el interés de la norma comunitaria.

Ante él es posible plantear dos tipos de recursos, según actúe o no con exclusión de otro Tribunal Nacional: Los recursos directos y las cuestiones prejudiciales.

Dentro de los recursos directos, es posible distinguir entre:

Los recursos referidos al control de las infracciones procedentes de las Instituciones Comunitarias: - El recurso de anulación contra los actos del Consejo o de la Comisión Europeos, alegando incompetencia, vicio sustancial de forma o violación de los Tratados Fundacionales o del Derecho Derivado (Art. 230 del Tratado de la Comunidad Europea). - La alegación de ilegalidad o inaplicabilidad: Cualquiera de las partes de un litigio en el que se cuestione un Reglamento Comunitario podrá acudir ante el Tribunal de Justicia Comunitario, alegando la inaplicabilidad del Reglamento, por los mismos motivos previstos para el recurso de anulación (Art. 241 del Tratado de la Comunidad Europea). - Los recursos de inactividad, carencia o queja: En el caso de que, en violación de los Tratados Fundacionales, el Parlamento, la Comisión o el Consejo Europeos se abstuvieran de pronunciarse, los Estados

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Miembros, las demás Instituciones Comunitarias y, limitadamente, las personas físicas o jurídicas podrán plantear este recurso.

Los recursos referidos al control de las infracciones procedentes de los Estados Miembros: El Tribunal de Justicia Comunitario puede, a instancias de la Comisión Europea, del Consejo Europeo o de un Estado Miembro comprobar la existencia de una violación del Derecho Comunitario por otro Estado Miembro a través de los denominados “recursos por incumplimiento” (Arts. 226, 227 y 237 del Tratado de la Comunidad Europea).

Los recursos contra sentencias del Tribunal de Primera Instancia: El Tribunal de Justicia Comunitario conocerá también de los recursos contra determinadas sentencias del Tribunal de Primera Instancia, limitándose su pronunciamiento a las cuestiones de Derecho.

Por lo que se refiere a las cuestiones prejudiciales, los Tribunales Nacionales podrán plantear, en caso de duda en la interpretación o aplicación del Derecho Comunitario, una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia Comunitario, suspendiendo el procedimiento en tanto éste no resuelva. De esta manera, el Tribunal de Justicia Comunitario unificará los criterios de interpretación, evitando los riesgos reales de dispersión interpretativa de los Tribunales Nacionales de los distintos Estados Miembros, tanto de los Tratados Básicos como del Derecho Derivado. La jurisprudencia más importante del Tribunal de Justicia Comunitario procede precisamente de las cuestiones prejudiciales.

Los Tribunales Nacionales gozan de una plena discrecionalidad para plantear o no estas cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia Comunitario, con la única excepción en el caso de los procesos ante un Tribunal Nacional cuyas decisiones no sean susceptibles de un posterior recurso judicial conforme al Derecho Interno (Art. 177 del Tratado de la Comunidad Europea; por todos, Asunto Cilfit, 1982). Pero, incluso en estos casos, el Tribunal Nacional puede no plantear cuestión prejudicial cuando la norma comunitaria sea clara y no plantee problemas interpretativos o cuando el Tribunal de Justicia Comunitario en una sentencia precedente hubiera aclarado ya la interpretación de esa norma comunitaria. En todo caso, no hay

sanción prevista para el caso de que el Tribunal Nacional incumpla la obligación de plantear cuestión de prejudicialidad, dejándole a fin de cuentas en libertad para hacerlo.

Para dar una mayor celeridad a los procedimientos se creó en 1988 el Tribunal de Primera Instancia Comunitario, librando al Tribunal de Justicia Comunitario de determinados recursos, permitiendo que se dedique plenamente a su principal actividad de garantizar la unidad de interpretación del Derecho Comunitario.

3. La participación de los agentes sociales en la política social comunitaria Aunque la posibilidad de crear un

“espacio social europeo comunitario” no estaba contemplado en el Tratado de Roma de 1957, no puede afirmarse sin embargo que la participación de los agentes sociales se encontrase totalmente ausente de la Comunidad Europea, ya que desde la Década de los 70 se comenzarán a crear organismos consultivos, generales o particulares, con participación de éstos.

Hay que esperar, no obstante, al Acta Social Europea de 1987, que reformó el Tratado de Roma, para que se sienten las bases normativas del futuro espacio social europeo, teorizado por Jacques Delors, con una mayor participación de los agentes sociales.

a) La participación institucional a través de los comités consultivo:

(i) los comités previstos en los Tratados Fundacionales (ii) los comités creados por el derecho derivado

En el seno de la Comunidad Europea se

han creado numerosos Comités de naturaleza consultiva, en cuya composición participan los actores sociales, esto es, las asociaciones empresariales y los sindicatos de trabajadores, si bien en algunos de ellos participan también representantes de otros colectivos tales como consumidores, mujeres, trabajadores autónomos, etc.

Básicamente, es posible distinguir dos grandes grupos de Comités Consultivos:

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- Los Comités previstos en los Tratados Fundacionales. - Los Comités creados por el Derecho Derivado.

Entre los Comités previstos por los Tratados Fundacionales destaca el Comité Económico y Social, como el órgano máximo de participación institucionalizada de los actores sociales en el proceso de elaboración de las políticas y de las normas comunitarias.

Este Comité posee una composición compleja, estando representados en él los diversos sectores de la vida económica y social de los distintos Estados Miembros en proporción inversa a la importancia de cada uno de estos últimos: Empresarios, sindicatos y actividades diversas (agricultores, transportistas, artesanos, consumidores, ecologistas, científicos, pequeños y medianos empresarios, autónomos y asociaciones de familia). Los representantes nacionales en el Comité son nombrados por el Consejo Europeo a propuesta de los correspondientes Estados Miembros, previa consulta de éstos a las asociaciones más representativas nacionales.

El mandato, de cuatro años renovables, es representativo y no imperativo, debiendo ejercer sus funciones con total independencia en interés general de la Comunidad.

Sus funciones son de naturaleza consultiva y deberá ser oído obligatoriamente, entre otros casos, para la elaboración de Reglamentos y Directivas en materia de libre circulación de trabajadores, de armonización de legislaciones sociales, de actuación del Fondo Social Europeo, de formación profesional o de seguridad social de los trabajadores migrantes comunitarios. Además, el Comité tiene derecho para elaborar Dictámenes e Informes a iniciativa propia en todas las cuestiones encomendadas a las Comunidades Europeas. Sus Dictámenes no son vinculantes para las Instituciones Comunitarias (Comisión o Consejo) pero, en el caso de ser preceptivos e incumplirse la consulta, los actos del Consejo o de la Comisión serían anulables por el Tribunal de Justicia Comunitario mediante el recurso de nulidad.

El Comité funciona en pleno y en secciones especializadas: Agricultura; asuntos económicos y financieros; asuntos sociales; transportes y comunicaciones; energía y

asuntos nucleares; industria, comercio, artesanado y servicios; relaciones exteriores; desarrollo regional; medio ambiente; salud pública y consumo.

Otro importante Comité consultivo

previsto en los Tratados Básicos es el Comité del Fondo Social Europeo.

Su composición es tripartita: Representantes de los Gobiernos, de los empresarios y de los sindicatos de trabajadores.

Sus funciones son las de asistir a la Comisión Europea en la administración y gestión del Fondo Social Europeo, emitiendo informes acerca de las propuestas y proyectos de normas relativas al Fondo y acerca de la gestión de éste; pudiendo, además, por propia iniciativa presentar informes a la Comisión Europea sobre cualquier cuestión que se refiera a las funciones y funcionamiento del Fondo Social Europeo.

Entre los Comités Consultivos creados por el Derecho Comunitario Derivado, es posible distinguir hasta cuatro tipos distintos:

Los Comités Consultivos de carácter tripartito para asistir a la Comisión Europea en la aplicación de la normativa comunitaria sobre cada uno de los aspectos sociales comunitarios: Comité Consultivo para la Libre Circulación de Trabajadores, Comité Consultivo para la Seguridad Social de los Trabajadores Migrantes, Comité Consultivo para la Formación Profesional o Comité Consultivo para la Seguridad e Higiene y la Protección de la Salud en el Trabajo. Todos ellos son de composición tripartita –representantes gubernamentales, de empresarios y de sindicatos de trabajadores– y sus funciones son de naturaleza consultiva (realización de informes y dictámenes en las respectivas materias de su competencia) y de estudio e intercambio de documentación entre los distintos Estados Miembros de las experiencias nacionales.

El Comité Consultivo para la Igualdad de Oportunidades entre hombres y mujeres, en cuya composición están representados los Ministerios o Servicios Gubernamentales de cada uno de los distintos Estados Miembros dedicados a esta cuestión. Sus funciones son las de asistir a la Comisión Europea en la elaboración y puesta en marcha de su política de igualdad de oportunidades y fomentar un

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permanente intercambio de experiencias, políticas y prácticas en la materia.

El Comité Permanente del Empleo de las Comunidades, de composición cuatripartita – representantes empresariales, sindicales y gubernamentales de la Comisión Europea, – cuyas funciones son las de asegurar de manera permanente el diálogo y la consulta entre el Consejo Europeo, la Comisión Europea y los actores sociales con vistas a coordinar las políticas de empleo de los Estados Miembros.

Los Centros Europeos de Estudios y Documentación:

- El Centro Europeo para el Desarrollo de la Formación Profesional, ubicado en Berlín y gestionado por un Consejo de Administración de composición tripartita – representantes gubernamentales, empresariales, sindicales y de la Comisión Europea, - cuyas funciones son las siguientes: Recoger una documentación selectiva sobre los problemas relativos a la formación profesional; contribuir al desarrollo y a la coordinación de la investigación en esta materia; asegurar la difusión de toda la documentación e información útiles sobre el tema; promover y apoyar iniciativas que faciliten una aproximación concertada de los problemas de formación profesional; constituir un lugar de encuentro para las partes interesadas. - La Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo, ubicada en Dublín y gestionada por un Consejo de Administración de composición cuatripartita – representantes empresariales, sindicales, gubernamentales y de la Comisión Europea - cuyas funciones son las siguientes: Facilitar contactos entre Universidades y Centros de Investigación, Administraciones Públicas y organizaciones sindicales y empresariales para realizar acciones concertadas; crear grupos de trabajo; concluir contratos de investigación y promover y participar en estudios y proyectos piloto; organizar cursos, conferencias y seminarios.

b) La negociación colectiva en el marco comunitario

Han sido muchos los obstáculos

históricos al reconocimiento y a la práctica de la negociación colectiva a nivel comunitario:

En primer lugar, la inicial ausencia de una política social comunitaria en la entonces Comunidad Económica Europea, preocupada únicamente por los objetivos económicos, esto es, por la creación de un mercado común.

En segundo lugar, la generalizada resistencia empresarial a crear un nuevo nivel de negociación a nivel comunitario.

En tercer lugar, la difícil manifestación de una conflictividad laboral a nivel comunitario, si bien existan, desde luego, algunos sectores potencial y realmente conflictivos a este nivel, tal como el de transportes por carretera, por ejemplo.

En cuarto lugar, la ausencia de interlocutores sociales a nivel comunitario, dado que los sindicatos y asociaciones empresariales han sido tradicionalmente de ámbito nacional, funcionando las organizaciones internacionales como superestructuras sin apoderamiento suficiente para tomar decisiones vinculantes.

En quinto lugar, la existencia de una gran diversidad en las legislaciones reguladoras de la negociación colectiva en materias tales como la legitimación negocial, la estructura de la negociación, la eficacia jurídica y personal aplicativa de los convenios colectivos o el procedimiento de negociación. Siendo igualmente distintas las prácticas negociales en cuanto a los niveles de negociación (empresarial o supraempresarial) y en cuanto a los contenidos (normativo y obligacional) de los convenios colectivos.

En sexto lugar, finalmente, y sobre todo, las razonables dudas de los expertos y de los propios agentes sociales acerca de la viabilidad de una negociación comunitaria aplicable a realidades socioeconómicas muy diversas. Sin duda alguna, la falta de cohesión económico social entre los países miembros de la Unión Europea – máxime con las ampliaciones efectuadas y con las previstas – constituye la principal razón de la falta de desarrollo durante muchos años de la negociación colectiva a nivel comunitario.

Hasta el Tratado de Maastricht de 1992 no existió negociación colectiva comunitaria, tan solo sucedáneos que operaron, ciertamente, como precedentes de una futura negociación colectiva europea comunitaria.

Estas experiencias negociadoras se produjeron en todos los ámbitos: Empresarial, sectorial e intersectorial.

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En el ámbito empresarial, en el seno de determinadas empresas o grupos de empresas multinacionales, desde hace bastantes años han existido prácticas de acuerdos comunitarios, más o menos formalizados, de contenido ciertamente reducido, limitándose a reconocer los derechos de información y consulta a los trabajadores de la empresa o grupo de dimensión comunitaria. Esto ha sucedido en Thomson Gran Public, en BSN-Gervais Danone, en Siemens, en Phillips, en Airbus o en Volkswagen.

Precedentes de la negociación colectiva a nivel sectorial han existido de antiguo en el seno de los denominados “comités consultivos paritarios” de carácter sectorial – hoy convertidos en “comités de diálogo social” por Decisión de la Comisión Europea de 20 de mayo de 1998 - comités, cuya actuación, en alguna ocasión, ha desembocado, desde luego no en un convenio colectivo comunitario obligatorio, sino en acuerdos sectoriales de naturaleza recomendatoria. Así, por ejemplo, en el sector agrícola, de transportes, de ganadería o del comercio.

A nivel intersectorial, el precedente negocial hay que situarlo en el marco de las “Conversaciones de Val Duchesse”, en Bélgica, a partir de 1985, entre la UNICE (Unión de Industrias de la Comunidad), la CEEP. (Centro Europeo de la Empresa Pública) y la CES (Confederación Europea de Sindicatos), reuniéndose los agentes sociales para debatir sobre determinadas cuestiones de interés general intersectorial, actuando la Comisión Europea como mediadora y aportando apoyo técnico.

Este diálogo social a nivel comunitario daría sus frutos a través de los denominados “Dictámenes Comunes” sobre distintos temas, tratándose, en definitiva, de acuerdos recomendatorios consensuados para los Estados y para las empresas y no de verdaderos convenios colectivos vinculantes. Así, por ejemplo, sobre la introducción de nuevas tecnologías en las empresas (1987), sobre la creación de un espacio europeo de movilidad profesional y geográfica (1990), sobre la formación profesional (1991, 1993 y 1994) o sobre la prevención de la discriminación racial y la xenofobia y la promoción de la igualdad de trato en el lugar de trabajo(1995).

Este panorama cambiaría a partir del Tratado de Maastricht de 1992, más tarde refrendado y extendido por el Tratado de Amsterdam de 1997, donde se establecieron dos reglas innovadoras en esta materia, potenciadoras ambas del papel institucional de los agentes sociales a nivel comunitario.

En primer lugar, los Tratados introducen el procedimiento de la “doble consulta obligatoria” a los interlocutores sociales comunitarios.

En efecto, la Comisión Europea debe consultar a los interlocutores sociales acerca de la posible viabilidad y oportunidad y, en su caso, contenido de una determinada propuesta de acción social comunitaria (Directiva, Recomendación o Decisión), debiendo remitir éstos a la Comisión, bien un Dictamen, bien una Recomendación, según se hayan puesto de acuerdo o no sobre la contestación a la consulta solicitada (Art. 138.2 y 3 del Tratado de la Comunidad Europea). Se institucionaliza así una forma de “concertación social” de las normas comunitarias en materia social.

Con ocasión de dicha consulta, los interlocutores sociales podrán informar a la Comisión Europea de su intención de iniciar una negociación colectiva sobre esa materia. En cuyo caso, la Comisión abandonará su propuesta en beneficio de la negociación (Art. 138.4 del Tratado de la Comunidad Europea), estableciéndose así un “principio de subsidiariedad horizontal”, esto es, sólo habrá legislación comunitaria cuando no haya negociación colectiva comunitaria.

La duración del procedimiento de negociación no podrá exceder de nueve meses, salvo si los interlocutores sociales afectados decidieran prolongarlo de común acuerdo con la Comisión Europea (Art. 138.4 del Tratado de la Comunidad Europea), recuperando la Comisión la iniciativa normativa de no haberse llegado a un acuerdo en dicho periodo de tiempo.

En todo caso, el incumplimiento de este trámite de doble consulta a los interlocutores sociales por parte de la Comisión Europea implica un vicio en el procedimiento que puede causar la nulidad de la decisión final, esto es, de la norma comunitaria adoptada.

En segundo lugar, los Tratados regulan la aplicación de los acuerdos comunitarios en los distintos Estados Miembros.

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Así, el Art. 139.2 del Tratado de la Comunidad Europea establece que la aplicación de los acuerdos celebrados a nivel comunitario se realizará: - Ya sea según los procedimientos y prácticas propios de los interlocutores sociales y de los Estados Miembros. - Ya sea, a petición conjunta de ambas partes firmantes, sobre la base de una Decisión del Consejo Europeo (Directiva Comunitaria, por ejemplo). En todo caso, esta Directiva no podrá cambiar el contenido del acuerdo comunitario, sino tan sólo aceptarlo o rechazarlo en su totalidad. Otra cosa sería atentatoria de la autonomía colectiva, según ha manifestado la mayoría de la doctrina científica.

En cuanto a la eficacia jurídica de los acuerdos comunitarios, de seguirse el procedimiento de solicitar una Decisión del Consejo Europeo, ésta tendrá una eficacia jurídica normativa y “erga omnes” en los ordenamientos jurídicos internos de los Estados Miembros (Art. 249 del Tratado de la Comunidad Europea), vinculante tanto para los Estados Miembros - que deberán, en su caso, modificar la legislación que se oponga a su aplicación - como para los agentes sociales en el ámbito de que se trate – que deberán negociar respetando lo dispuesto en el acuerdo comunitario de referencia.

A partir del Tratado de Maastricht podría decirse que se ha creado una nueva norma comunitaria de origen convencional pero con la forma de una Decisión del Consejo, que se impone a la legislación y a la negociación colectiva nacional en todas sus manifestaciones, del mismo modo que sucede con cualquier otra norma comunitaria. El Estado Miembro habrá de transponerla en su legislación y deberá obligar a cumplirla a los agentes sociales en su negociación colectiva nacional, respondiendo por todo ello ante las Instituciones Comunitarias.

Esta ha sido la vía utilizada a nivel intersectorial por el Acuerdo Marco sobre el permiso laboral de los padres por nacimiento o adopción de hijo, de 14 de diciembre de 1995; por el Acuerdo Marco sobre el trabajo a tiempo parcial, de 15 de diciembre de 1997; y por el Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada, de 28 de junio de 1999.

También se ha utilizado a nivel sectorial, por el Acuerdo sobre la ordenación del tiempo

de trabajo de la gente del mar suscrito por la Asociación de Armadores de la Comunidad Europea y la Federación de Sindicatos del Transporte de la Unión Europea, de 21 de junio de 1999.

Por lo que se refiere a la segunda vía de aplicación de los acuerdos comunitarios, la Declaración sobre el apartado 2 del Art. 139 del Tratado de la Comunidad Europea aclara que “la primera modalidad de aplicación de los acuerdos celebrados entre interlocutores a escala comunitaria consistirá en desarrollar el contenido de dichos acuerdos mediante (la) negociación colectiva (nacional) y con arreglo a las normas de cada Estado Miembro” y que, por consiguiente, “dicha modalidad no implica que los Estados Miembros estén obligados a aplicar de forma directa dichos acuerdos o a elaborar normas de transposición de los mismos ni a modificar la legislación nacional vigente para facilitar su ejecución”.

Así pues, en este caso, el acuerdo colectivo comunitario no tendrá efectos normativos y continuará teniendo el carácter de un convenio marco recomendatorio, en tanto su contenido no sea incluido en la negociación colectiva nacional de cada Estado Miembro, de acuerdo con su respectiva normativa reguladora, sin que pueda sancionarse a las organizaciones empresariales o sindicales nacionales eventualmente incumplidoras ni reclamarse siquiera su cumplimiento ante ningún Tribunal, ni nacional ni comunitario, produciendo tales incumplimientos únicamente en su caso responsabilidades intraasociativas.

En definitiva, al no haberse reconocido al acuerdo colectivo comunitario el carácter de fuente del Derecho Comunitario, exigiéndose para obtener fuerza de obligar dentro de un Estado Miembro su aprobación por el Consejo Europeo y su transformación en Directiva Comunitaria – seguramente debido al natural temor de los Estados Miembros a perder sus facultades normativas y, con ellas, el control sobre la política social comunitaria - la alternativa consistente en desarrollar el contenido de un acuerdo comunitario a través de la negociación colectiva nacional queda al albur de la voluntariedad de los agentes sociales nacionales y de los variados sistemas de negociación colectiva de los distintos Estados Miembros. Así pues, la “negociación colectiva comunitaria” a la que se ha llegado

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no ha sido la que tradicionalmente se conoce a nivel nacional, sino más bien una forma de “concertación social” de las normas comunitarias.

Sólo concediendo eficacia jurídica normativa directa a los acuerdos colectivos comunitarios, solventando previamente las cuestiones de legitimación negocial y de los posible contenidos negociales – acaso limitables, como hoy se encuentran limitadas las materias laborales de la competencia de la Comunidad Europea (Art. 137.4 del Tratado de la Comunidad Europea) - cabrá hablar de una verdadera y propia negociación colectiva comunitaria de transposición obligatoria por la legislación y/o por la negociación colectiva nacional. Pero esta posibilidad no parece fácil que se desarrolle en un futuro próximo, al no existir una efectiva voluntad política para ello ni de parte de los Estados Miembros ni de parte de los agentes sociales comunitarios.

Conclusión Las contribuciones positivas aportadas

por el largo proceso de desarrollo histórico de una política social comunitaria de la hoy Unión Europea podrían resumirse como sigue: - Contribución genérica al desarrollo político de los Estados Miembros y garantía de democracia. En este sentido, cabe resaltar el papel cada vez mayor del Parlamento Europeo en la codecisión para adoptar normas sociales. - Contribución a un desarrollo económico sostenible garantizador de un desarrollo social igualmente sostenible.

- Garantía de participación de los interlocutores sociales en la elaboración de las normas comunitarias de carácter social a través de la participación institucional en múltiples organismos consultivos y a través de la negociación colectiva comunitaria. - Mayor cohesión económica y social de los países miembros conseguida a través de las ayudas de los Fondos Estructurales Comunitarios y, en especial, del Fondo Social Europeo. - Consecución de una mayor calidad en el trabajo como consecuencia de la implantación de las normas sociales comunitarias –especialmente, en temas de seguridad y salud laboral y de igualdad de trato por razón de sexo - si bien el nivel de partida era ya alto en los países miembros. - Lucha contra las altas tasas de desempleo existentes en la Comunidad Europea –si bien con tendencia a la baja - consecuencia en gran medida de los procesos de reconversión industriales habidos en prácticamente todos los sectores de actividad y del acceso masivo de la mujer al mercado de trabajo. El factor demográfico actual –las bajas tasas demográficas existentes consecuencia de la política anti-boom de los últimos veinticinco años - podría facilitar posiblemente el acceso de las mujeres y de inmigrantes de países recientemente incorporados o que se incorporen en breve e, incluso, de países terceros, al mercado de trabajo comunitario. - La libre circulación de los trabajadores comunitarios con garantías de trato igual con el trabajador nacional en el empleo, en las condiciones de trabajo y en la seguridad social.

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