DICTAMEN Nº. 152/2003, de 17 de diciembre. Expediente...

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DICTAMEN Nº. 152/2003, de 17 de diciembre.*

Expediente relativo a Proyecto de Decreto de régimen jurídico de las viviendas con protección pública.

ANTECEDENTES

Examina el Consejo Consultivo el Proyecto de Decreto de Régimen Jurídico de las Vi-viendas con Protección Pública.

La presente iniciativa reglamentaria se dicta en desarrollo de la Ley 2/2002, de 7 de fe-brero, por la que se establecen y regulan diversas modalidades de viviendas de protección pública, unificando el marco regulador de la materia, disperso hasta el momento en numero-sas normas y definiendo nuevos instrumentos de gestión para el desarrollo de programas de viviendas con protección pública que sean promovidas por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.

El Proyecto definitivo está compuesto por un Preámbulo y 92 artículos divididos en dos Títulos, ocho Disposiciones Adicionales, cuatro Transitorias, una Derogatoria y dos Finales.

EXTRACTO DE LA DOCTRINA

1. La presente iniciativa reglamentaria se dicta en ejercicio de la competencia exclusi-va que corresponde a la Junta de Comunidades en materia de vivienda conforme a lo pre-visto en el artículo 31.1.2ª del Estatuto de Autonomía. Si bien, en términos generales, el Proyecto redactado se adapta a la distribución competencial fijada constitucional y estatu-tariamente, no es posible dejar de mencionar, sin embargo, determinados preceptos en los que tal esquema se ve alterado, al incidir la regulación reglamentaria autonómica propues-ta en materias de índole civil cuya normación compete, en virtud de lo establecido en el artículo 149.1.8ª de la Constitución, al Estado de manera exclusiva.

No es la primera vez que este Consejo se ocupa del problema competencial que suscita la interpretación de determinados preceptos de proyectos normativos sometidos a su dicta-men en relación con la atribución al Estado, de forma exclusiva, de la competencia sobre legislación civil y ordenación de los registros. Efectivamente en el dictamen nº 37/1998, de 21 de abril, relativo al Anteproyecto de Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística, se señalaba en la Consideración III, que el Tribunal Constitucional en los fundamentos jurídicos 29.a) y 39 de la Sentencia 61/1997 [...] ha declarado que correspon-de en exclusiva al Estado, en virtud de la competencia que le atribuye el artículo 149.1.8ª “determinar los actos inscribibles en el Registro de la Propiedad, los efectos y las opera-ciones registrales”. Manifestaba este Consejo un cierto inconformismo con dicha doctrina cuando continuaba añadiendo que: “Es cierto que los pronunciamientos del Tribunal Cons-titucional construidos en la sentencia 61/1997, se refieren a la indiscutible competencia

* Ponente: Ángel Ortega Benayas

Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2003

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estatal para regular el Registro de la Propiedad aunque no niegan específicamente la posi-bilidad [...] de establecer actos o negocios inscribibles y los requisitos para dichas inscrip-ciones, lo que por otra parte resultaría coherente con la titularidad de la competencia ma-terial de las Comunidades Autónomas, que de otra forma necesitarían de una auxiliar con-currencia normativa del Estado para la efectividad de la regulación material por ellas pretendida”. Pero, finalmente, este Consejo acababa reconociendo que: “Sin embargo, no puede dejar de advertirse que en el momento presente los pronunciamientos del Tribunal Constitucional parecen indicar una absoluta exclusividad de la competencia estatal en la regulación del Registro de la Propiedad”.

Los artículos 23.3 párrafo tercero (en cuanto señala que “el otorgamiento de la escri-tura pública requerirá la previa obtención del visado”); el artículo 25.4 (en cuanto prevé que la limitación de la facultad de disponer, en segundas y posteriores transmisiones de viviendas con protección pública “deberá figurar necesariamente en las escrituras que se otorguen, a los efectos de su inscripción y constancia en el Registro de la Propiedad”); el artículo 61.3, en el mismo sentido; el artículo 26.2 (en cuanto dispone que los derechos de tanteo y retracto deben hacerse constar en los contratos de compraventa, en los títulos de adjudicación [...] y deberán ser inscritos en el Registro de la Propiedad a favor de la Jun-ta); y el artículo 90.3, (en cuanto dispone que las adjudicaciones de las viviendas promovi-das por la Junta de Comunidades se formalizarán en escritura pública “con los requisitos que establezca la Consejería de Obras Públicas), están redactados de modo que a tenor de la jurisprudencia citada permiten una interpretación que conllevaría un exceso competen-cial; por ello tendrían que redactarse de modo que los mandatos que contienen estuvieran dirigidos a los sujetos titulares de derechos que en cada caso se traten, y que los referidos a la actividad de Notarios y Registradores se cumplimenten a tenor de la legislación del Es-tado; de este modo se favorece el cumplimiento de éstos o la sanción por sus eventual in-cumplimiento, que no se verá entorpecido por una redacción que aparece equívoca.

2.- Un segundo grupo de observaciones esenciales estaría relacionado con los artícu-los 54 y 55 del texto de Proyecto de Decreto y la técnica de reproducción de preceptos de normativa estatal.

La técnica de optar por reproducir preceptos de normativa estatal dictada por el Es-tado en ejercicio de sus competencias exclusivas, ha venido siendo cuestionada por este Consejo en anteriores ocasiones (valgan por todos sus dictámenes 25/2000, de 4 de abril y 9/2003, de 11 de febrero), trayendo a colación la doctrina mantenida por el Tribunal Cons-titucional que consideraba tal práctica como potencialmente peligrosa.

En su Sentencia 150/1998, de 17 de octubre, el Alto Tribunal, con referencia expresa a su Sentencia 162/1996, de 17 de octubre, advirtió de la posible inconstitucionalidad de estas prácticas legislativas por inadecuadas al sistema de fuentes configurado en la Consti-tución. Así lo hizo respecto de la reproducción por la Ley de preceptos constitucionales (sentencia 76/1983, de 5 de agosto, fundamento jurídico 23), en otros casos en los que leyes autonómicas reproducían normas incluidas en la legislación básica del Estado (sentencias 40/1981, de 18 de diciembre y 26/1982, de 24 de mayo) o incluso cuando por Ley ordinaria se reiteraban preceptos contenidos en una Ley Orgánica, pues estos casos “pueden mover a la confusión normativa y conducir a la inconstitucionalidad derivada de la norma, como ocurre en aquellos supuestos en los que el precepto reproducido pierde su vigencia o es modificado manteniéndose vigente, sin embargo, el que lo reproducía”.

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Tales riesgos se incrementan cuando existe falta de competencia de la Comunidad Autónoma en la materia, poniéndolo así de relieve el Tribunal Constitucional al afirmar que si la reproducción de normas estatales por leyes autonómicas es ya una técnica peli-grosamente abierta a potenciales inconstitucionalidades, esta operación “se convierte en ilegítima cuando las Comunidades Autónomas carecen de toda competencia para legislar sobre una materia” (Sentencia 35/1983, de 11 de mayo). En este sentido cumple recordar lo declarado por este Tribunal en su Sentencia 10/1982, de 23 de marzo y posteriormente en Sentencias 62/1991, de 22 de marzo y 147/1993, de 29 de abril, según las cuales “la simple reproducción por la legislación autonómica, además de ser una peligrosa técnica legislati-va, incurre en inconstitucionalidad por invasión de competencias cuya regulación no co-rresponde a las Comunidades Autónomas”.

Si ello es así para las normas autonómicas con rango de Ley, a mayor abundamiento cabría aplicar las consecuencias que se derivan de dicha práctica a las normas reglamenta-rias, habida cuenta de su carácter subordinado en todo caso a la Ley, si bien es cierto que el mismo Tribunal, ponderando las declaraciones de competencia con un criterio de razo-nabilidad ha admitido en algunos casos la validez de los preceptos autonómicos reproduc-ción de otros estatales ante el carácter no innovativo del precepto, la falta completa de trascendencia práctica y la entidad totalmente minúscula de la cuestión (sentencia 38/1982, de 22 de junio).

La técnica descrita y criticada es la que se ha utilizado como se ha dicho anteriormen-te, en los artículos 54 y 55 del Proyecto de Decreto citado.

De acuerdo con la doctrina citada, el contenido de los mismos al transcribir preceptos de la Ley estatal que regulan aspectos relativos al régimen jurídico del contrato de arren-damiento, exceden del ámbito competencial asignado a la Comunidad Autónoma, por lo que se estima que deben ser eliminados del texto.

CONSIDERACIONES

I

El Consejero de Obras Públicas solicita el dictamen del Consejo Consultivo sobre el presente Proyecto de Decreto de acuerdo con lo previsto en el artículo 54.4 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Man-cha, según el cual deben ser sometidos al pronunciamiento de este órgano los “proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones”.

Tanto en el informe-memoria incorporado al expediente por la Directora General de Urbanismo y Vivienda, como en el Preámbulo del texto del Proyecto elaborado, se expresa que el citado Decreto vendrá a constituir el desarrollo reglamentario de las disposiciones contenidas en la Ley 2/2002, de 7 de febrero, por la que se establecen y regulan las diversas modalidades de viviendas de protección pública. El artículo 7 de dicho cuerpo legal efectúa una llamada específica al desarrollo reglamentario en relación a la intervención de la Junta de Comunidades en la promoción, construcción o financiación de las viviendas reguladas en la Ley, autorizando la Disposición Final Primera, de manera genérica, al Consejo de Go-


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bierno para dictar cuantas disposiciones de aplicación y desarrollo de la misma sean necesa-rias.

Las prescripciones contempladas en el Proyecto de Decreto suponen, por un lado, el cumplimiento del mandato de desarrollo concreto expresado en los párrafos precedentes, detallándose así, en relación a las viviendas con protección pública promovidas por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, sus modalidades de cesión, el precio de venta y renta, las limitaciones de uso y control, las ayudas de la Administración Autonómica en la materia, los requisitos de acceso, el procedimiento de adjudicación y los órganos colegiados intervinientes. Por otro lado, la futura disposición desarrolla una regulación conjunta en materia de vivienda, distinguiendo los tipos de vivienda con protección pública existentes y especificando sus diversas modalidades, características y requisitos físicos y jurídicos que les son aplicables, actuando conforme a la habilitación general prevista en la citada Disposi-ción Final. En este último caso y aun no dando respuesta a un específico mandato de desa-rrollo reglamentario, la regulación prevista se encuentra vinculada con el bloque normativo que ordena dicho sector, operando en el ámbito de las relaciones que se establecen entre ley y reglamento, por lo que no queda exento del control de legalidad que de manera preceptiva lleva a cabo este órgano consultivo.

Se emite, en consecuencia, con tal carácter el presente dictamen.

II

El ejercicio de la potestad reglamentaria se regula en el ámbito de la Comunidad Autó-noma en el artículo 36 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, el cual la atribuye al Consejo de Gobierno, sin perjuicio de la facultad de sus miembros de dictar normas reglamentarias en el ámbito propio de sus competencias.

En su apartado segundo el citado precepto establece que el ejercicio de dicha potestad “requerirá que la iniciativa de la elaboración de la norma reglamentaria sea autorizada por el Presidente o Consejero competente en razón de la materia, para lo que se elevará memoria comprensiva de los objetivos, medios necesarios, conveniencia e incidencia de la norma que se pretende aprobar”.

Añade en el apartado tercero que “en la elaboración de la norma se recabarán los in-formes y dictámenes que resulten preceptivos, así como cuantos estudios se estimen conve-nientes. Cuando la disposición afecte a derechos o intereses legítimos de los ciudadanos se someterá a información pública de forma directa o a través de las asociaciones u organiza-ciones que los representen, excepto que se justifique de forma suficiente la improcedencia o inconveniencia de dicho trámite”.

El expediente sometido a consulta se inicia con la memoria suscrita el 24 de febrero de 2003 por la Directora General de Urbanismo y Vivienda, en la que tras señalar que el Pro-yecto se dicta en desarrollo de la Ley 2/2002, de 7 de febrero vigente en la materia y desta-car el contenido de la regulación pretendida, reseñaba la conveniencia de la iniciativa y los objetivos perseguidos, tales como lograr la satisfacción de la demanda real de vivienda di-versificando la oferta al destinarla a colectivos más amplios de población, unificar las dispo-siciones existentes en normativas dispersas hasta el momento y definir nuevos instrumentos de gestión para el desarrollo de programas, regulando, con finalidad de racionalización, la

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composición y funciones de los órganos de asesoramiento, planificación, programación y gestión.

A dicho informe se acompañaba la memoria económica suscrita por el Jefe del Servi-cio de Programación e Inversiones, en la que se detallaba la incidencia económica que con-llevarán las medidas contempladas en la futura norma.

A la vista de dicho documento y conforme a lo dispuesto en el citado precepto, el Con-sejero de Obras Públicas como competente en la materia, autorizó con fecha 13 de febrero de 2003 la iniciativa reglamentaria, acordando la iniciación de los trámites precisos para su elaboración.

Redactado un primer borrador en el que no figura fecha se sometió, de acuerdo con el artículo 37.3 aludido, al informe del Servicio Jurídico de la Consejería, al de sus Delegacio-nes Provinciales y a diversos órganos colegiados, según se relacionan a continuación:

- Consta en el expediente certificación del Secretario de la Comisión Regional de Vivienda acreditativa de que dicho órgano, en sesión celebrada el 28 de marzo de 2003, examinó el Proyecto de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 2.1 del Decreto 76/1990, de 21 de junio, de creación del mismo, pronunciándose de modo favora-ble a su contenido.

- Igualmente, se acompaña certificación emitida por el Secretario del Consejo Re-gional de Consumo expresiva de que, conforme a lo establecido en el artículo 2.a) del Decreto 101/1996, de 25 de junio, regulador del referido órgano, en sesión ce-lebrada el 10 de abril siguiente se debatieron en su seno las alegaciones formula-das al texto por varios de sus miembros y, en concreto, las presentadas por la Di-rección General de Consumo, de la Mujer, de la Juventud y la Unión de Consu-midores de Castilla-La Mancha.

- Por último, se incorpora al expediente certificación del Secretario del Consejo Regional de Municipios, de la que se deduce la emisión por dicho órgano el 21 de abril posterior, de informe sobre el Proyecto, de conformidad con lo previsto en el artículo 77.a) de la Ley 3/1991, de 14 de marzo, de Entidades Locales de Castilla-La Mancha. El pronunciamiento de este órgano fue, de idéntico modo, favorable al texto propuesto.

Paralelamente y en cumplimiento de la previsión recogida en el artículo 37.3 de la tan-tas veces mencionada Ley 11/2003, con el fin de que pudieran manifestar su parecer sobre el Proyecto, formulando cuantas alegaciones y sugerencias estimaran convenientes, la Secreta-ria General Técnica de la Consejería de Obras Públicas dio traslado del texto elaborado al Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, al Colegio de Notarios, a la Agrupa-ción Regional de Aparejadores y Arquitectos Técnicos, a la Confederación Regional de Empresarios de Castilla-La Mancha, a la Unión General de Trabajadores, a Comisiones Obreras, a la Unión de Consumidores de Castilla-La Mancha, al Colegio de Arquitectos de la Región, al Colegio Oficial de Registradores de la Propiedad, a la Confederación Regional de Asociaciones de Vecinos, al Banco Bilbao Vizcaya Argentaria, a la Caja Rural de Villa-malea, a la Caja Castilla-La Mancha, a Caja de Madrid, a la Caja Rural de Cuenca, a la Caja Rural de Toledo, a Ibercaja, a la Caixa, a Unicaja, a la Caja Rural de Albacete, a Bancaja, a la Caja Rural de Ciudad Real, a la Caja Rural de Mota del Cuervo y a Caja Rural de Casas Ibáñez.


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Con similar finalidad, mediante escritos posteriores trasladó el Proyecto al Ministerio de Fomento, al Consejo Regional de la Juventud, a la Consejería de Bienestar Social, a la Consejería de Sanidad, a la de Administraciones Públicas, a la Federación Castellano-Manchega de Familias Numerosas y a la Dirección General de Economía y Presupuestos. El titular de este último centro directivo emitió informe el 16 de abril, poniendo de manifiesto su parecer favorable, si bien exponiendo determinadas observaciones al texto.

Como se ha reseñado en los antecedentes, formularon alegaciones la Confederación Regional de Empresarios de Castilla-La Mancha el 28 de febrero de 2003, la Federación Regional de Empresas Constructoras de Castilla-La Mancha ese mismo día y el posterior 5 de mayo, Comisiones Obreras el 18 de marzo, la Federación Castellano-Manchega de Fami-lias Numerosas y la Secretaría General de Bienestar Social el 27 de marzo, el Colegio Nota-rial de Albacete el 31 de marzo, el Ministerio de Fomento el 10 de abril y las Delegaciones Provinciales de Obras Públicas.

Se incorpora asimismo al expediente el informe del Gabinete Jurídico de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha emitido el 31 de julio de 2003 de conformidad con lo previsto en los artículos 4.1.d) de la Ley 4/2003, de 27 de febrero, de Ordenación de los Servicios Jurídicos de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y 11.a) del Decreto 128/1987, de 22 de septiembre, de organización y funciones del mencio-nado órgano, en el que dicha unidad se pronunciaba de manera favorable al texto, si bien proponiendo la aclaración de determinados aspectos conceptuales derivados del articulado.

Sometido el expediente hasta aquí tramitado al Consejo Económico y Social, dicho órgano, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3.1.a) segundo párrafo de la Ley 2/1994, de 26 de julio, de creación del mismo, emitió el dictamen 2/2003, de 9 de septiembre, enjui-ciando, con carácter general, de manera positiva el Proyecto, al unificar la regulación de los aspectos sustantivos y procedimentales en materia de vivienda de protección pública, dotar de mayor agilidad las sucesivas promociones que se encomienden a empresas públicas y facilitar el cumplimiento de la normativa sobre accesibilidad y la atención dispensada a colectivos tradicionalmente más desfavorecidos. Completaba sus observaciones con diferen-tes propuestas en relación a diversos aspectos derivados del cuerpo de la norma.

En atención a todo lo actuado se redactó el borrador definitivo de Decreto, en el cual tampoco figura fecha. Dicho texto, junto con el expediente en que trae causa, fue remitido a este órgano consultivo solicitando su dictamen, el cual, como se ha indicado en la conside-ración precedente, tiene carácter preceptivo según lo dispuesto en el artículo 54.4 de la Ley. El expediente trasladado va precedido de un índice y se encuentra debidamente numerado y foliado.

A la vista de lo expuesto, puede afirmarse que el procedimiento sustanciado para la elaboración de la norma examinada ha dado cumplimiento a los trámites esenciales exigidos legalmente, por lo que procede atender a los aspectos sustantivos que del mismo derivan, no sin antes reflejar, aun a grandes rasgos, el ámbito normativo general al que se circunscribe la disposición.

III

El artículo 47 de la Constitución española, integrado en el Capítulo III del Título I, ba-jo la denominación “de los principios rectores de la Política social y económica”, dispone

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que “todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinen-tes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos”.

Respecto a la mencionada previsión constitucional, el Tribunal Constitucional ha afir-mado en su Sentencia 152/1988, de 20 de julio, dictada en un conflicto positivo de compe-tencias en el que se acumulaba la impugnación realizada, por un lado, por la Comunidad Autónoma del País Vasco contra el Real Decreto 3280/1983, de 14 de diciembre, sobre financiación de actuaciones protegibles en materia de vivienda y cuatro Órdenes Ministeria-les del año 1984 en las que se arbitraban distintos instrumentos para la financiación de vi-viendas durante el cuatrienio 1984-1987 y, por otro, la presentada por el Estado contra la Orden del departamento de Política Territorial y Transportes del Gobierno Vasco de 11 de febrero de 1987, por la que se determinaban las áreas geográficas homogéneas y sus respec-tivos módulos a efectos de promoción y adquisición de viviendas de protección oficial y rehabilitación, que este precepto se configura “como un mandato o directriz constitucional que ha de informar la actuación de todos los poderes públicos [...] en el ejercicio de sus respectivas competencias”. Tal afirmación la he reiterado en posterior Sentencia 59/1995, de 17 de marzo.

El sistema de distribución competencial en este ámbito material se ha articulado en or-den a lo previsto en el artículo 148.1.3º de la Constitución, que determina la competencia de las Comunidades Autónomas en relación con la vivienda. De este modo y en cuanto a la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha se refiere, dicha competencia ha sido asumida de modo exclusivo, conforme a lo dispuesto en el artículo 31.1.2ª del Estatuto de Autonom-ía, correspondiendo así a la Junta de Comunidades la potestad legislativa, la potestad regla-mentaria y la función ejecutiva en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivien-da.

Ahora bien, la rotundidad de esta afirmación estatutaria de exclusividad competencial de la Comunidad Autónoma en materia de vivienda, ha de interpretarse atendiendo a su engranaje con el resto de competencias ejercidas por el Estado y que inciden en este sector, tales como las bases y coordinación de la planificación económica general (artículo 149.1.13º de la Constitución), las bases de ordenación de crédito (artículo 149.1.11º) y la configuración del derecho de propiedad del suelo que exige un tratamiento unitario (artículo 33 y 139.1), aspectos éstos que han fundamentado la intervención del Estado en la materia y que hacen que la referida competencia sea finalmente concurrente o compartida entre ambas Administraciones.

Así, la sentencia constitucional 152/1988 citada en párrafos precedentes, presuponía la necesaria conjunción de actuaciones estatales y autonómicas tendentes a la consecución del fin previsto en el artículo 47 de la Constitución, si bien ello “no significa que las Comunida-des Autónomas con competencias en materia de vivienda hayan de quedar absolutamente desprovistas de cualquier atribución por lo que se refiere a actuaciones protegibles en el sector [...]. En función de aquellas competencias estatutarias, pueden definir y llevar a cabo una política de vivienda propia, complementando las actuaciones de protección y promoción previstas por el Estado con cargo a sus propios recursos [... si bien] deben contar con un margen de libertad de decisión que les permita aplicar las medidas estatales adaptándolas a


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las peculiares circunstancias de su territorio, sin perjuicio del respeto debido a los elementos indispensables que las normas estatales arbitran para alcanzar los fines de política general propuestos. [...] La conjunción de actividades de las autoridades estatales y autonómicas [...] que, en virtud del reparto de competencias establecido entre la Constitución y los Estatutos de Autonomía, debe llevarse a cabo para la satisfacción del derecho que proclama el artículo 47 de la Constitución, no sólo debe atenerse al respeto estricto de las competencias ajenas, [...] sino también a los principios de colaboración y solidaridad y, en definitiva, a una exigi-ble actitud de lealtad constitucional”.

Con base en el esquema de distribución competencial esbozado, el marco normativo regulador de la materia viene constituido en el plano estatal esencialmente por el Real De-creto Ley 31/1978, de 31 de octubre, sobre Política de Viviendas de Protección Oficial, desarrollado por el Real Decreto 3148/1978, de 10 de noviembre, sobre construcción, finan-ciación, uso, conservación y aprovechamiento de dichas viviendas, en los que se estipula un único tipo de viviendas incluidas en esa categoría, unificando su régimen legal y posibili-tando su acceso general, si bien limitando las ayudas establecidas a los adquirentes más necesitados. A ambas disposiciones hay que sumar la normativa recogida en el Decreto 2114/1968, de 24 de julio, que aprueba el reglamento de Viviendas de Protección Oficial, vigente en gran parte de su articulado.

La actuación estatal desde la perspectiva de la planificación económica general se con-creta en el momento actual en el Real Decreto 1/2002, de 11 de enero, en el que se estable-cen medidas de financiación de actuaciones protegidas del Plan de Vivienda 2002-2005 (modificado por Real Decreto 1042/2003, de 1 de agosto, mediante el que se crea la categor-ía de municipios singulares a efectos de adquisición protegida de viviendas), normativa ésta que pretende ser más operativa y eficaz mediante su coordinación con la propia de la Comu-nidad Autónoma, plasmando las bases de su colaboración y entronque de sus actuaciones en el convenio suscrito entre la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha y el Ministerio de Fomento el 23 de septiembre de 2002.

De acuerdo con lo estipulado en el mismo y en ejercicio de sus propias competencias, la Comunidad Autónoma dictó el Decreto 113/2002, de 27 de agosto, que contempla las ayudas en materia de vivienda y suelo para el periodo 2002-2005, simplificando las líneas existentes y potenciando las específicas dirigidas a los grupos de adquirentes con mayores dificultades para acceder a la vivienda, tales como jóvenes, discapacitados o familias nume-rosas y monoparentales.

El panorama legislativo en el ámbito autonómico se halla disperso en varias normas de diverso rango, conformándose fundamentalmente por el Decreto 93/1993, de 27 de julio, por el que se regula la adquisición de las viviendas de promoción pública y la Orden que lo desarrolla de 28 de julio de ese mismo año, que contempla la adjudicación de las mismas. Además, es preciso citar el Decreto 19/1995, de 14 de marzo, en el que se determina el pre-cio de venta y renta y la regulación del arrendamiento de las viviendas de promoción pública de la Junta de Comunidades y la Orden de 8 de marzo de 1999, por la que se aprueba la relación de municipios incluidos en cada una de las áreas geográficas establecidas a efectos de promoción, financiación, construcción y cesión y determina el valor unitario para calcu-lar el precio máximo de las de protección oficial de promoción pública. Asimismo, se han introducido medidas concretas tendentes a la potenciación de la vivienda protegida en dife-rentes Leyes de Presupuestos (Disposición Adicional Novena de la Ley 4/1991, de 13 de

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diciembre) y en la propia Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística, modificada por Ley 1/2003, de 17 de enero (artículo 24.3 y 4), al prever esta última que los Planes de Ordenación Municipal de municipios superiores a los 10.000 habitantes de derecho deban establecer, para cada unidad de actuación urbanizadora en suelo urbano no consolidado o cada sector en suelo urbanizable, las determinaciones precisas para garantizar que se destine a la construcción de viviendas sujetas a un régimen de protección pública, el suelo suficiente para cubrir las necesidades previsibles en el primer decenio de vigencia del Plan.

La necesidad de dotar a la Región de un marco referencial de actuación propio en el sector, que contemple un amplio abanico de posibilidades a los agentes intervinientes y sea un instrumento adecuado para el desarrollo de medidas concretas de fomento de la promo-ción y construcción de viviendas, provocó la aprobación de la Ley 2/2002, de 7 de febrero, por la que se establece y regulan diversas modalidades de las viviendas de protección públi-ca, en la que se definen los tipos, régimen y características de aquéllas, remitiendo a la nor-ma reglamentaria el desarrollo unitario de tales aspectos.

Con tal finalidad se ha elaborado el Proyecto de Decreto sometido a dictamen por la Consejería de Obras Públicas, el cual pretende recoger de modo unificado la normativa vigente en este ámbito.

IV

1.- Como ha quedado expuesto en la consideración anterior, la presente iniciativa re-glamentaria se dicta en ejercicio de la competencia exclusiva que corresponde a la Junta de Comunidades en materia de vivienda conforme a lo previsto en el artículo 31.1.2ª del Esta-tuto de Autonomía. Si bien, en términos generales, el Proyecto redactado se adapta a la distribución competencial fijada constitucional y estatutariamente, no es posible dejar de mencionar, sin embargo, determinados preceptos en los que tal esquema se ve alterado, al incidir la regulación reglamentaria autonómica propuesta en materias de índole civil cuya normación compete, en virtud de lo establecido en el artículo 149.1.8ª de la Constitución, al Estado de manera exclusiva.

No es la primera vez que este Consejo se ocupa del problema competencial que suscita la interpretación de determinados preceptos de proyectos normativos sometidos a su dicta-men en relación con la atribución al Estado, de forma exclusiva, de la competencia sobre legislación civil y ordenación de los registros. Efectivamente en el dictamen nº 37/1998, de 21 de abril, relativo al Anteproyecto de Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística, se señalaba en la Consideración III, que el Tribunal Constitucional en los fun-damentos jurídicos 29.a) y 39 de la Sentencia 61/1997 [...] ha declarado que corresponde en exclusiva al Estado, en virtud de la competencia que le atribuye el artículo 149.1.8ª “deter-minar los actos inscribibles en el Registro de la Propiedad, los efectos y las operaciones registrales”. Manifestaba este Consejo un cierto inconformismo con dicha doctrina cuando continuaba añadiendo que: “Es cierto que los pronunciamientos del Tribunal Constitucional construidos en la sentencia 61/1997, se refieren a la indiscutible competencia estatal para regular el Registro de la Propiedad aunque no niegan específicamente la posibilidad [...] de establecer actos o negocios inscribibles y los requisitos para dichas inscripciones, lo que por otra parte resultaría coherente con la titularidad de la competencia material de las Comuni-dades Autónomas, que de otra forma necesitarían de una auxiliar concurrencia normativa del


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Estado para la efectividad de la regulación material por ellas pretendida”. Pero, finalmente, este Consejo acababa reconociendo que: “Sin embargo, no puede dejar de advertirse que en el momento presente los pronunciamientos del Tribunal Constitucional parecen indicar una absoluta exclusividad de la competencia estatal en la regulación del Registro de la Propie-dad”.

Los artículos 23.3 párrafo tercero (en cuanto señala que “el otorgamiento de la escri-tura pública requerirá la previa obtención del visado”); el artículo 25.4 (en cuanto prevé que la limitación de la facultad de disponer, en segundas y posteriores transmisiones de vivien-das con protección pública “deberá figurar necesariamente en las escrituras que se otorguen, a los efectos de su inscripción y constancia en el Registro de la Propiedad”); el artículo 61.3, en el mismo sentido; el artículo 26.2 (en cuanto dispone que los derechos de tanteo y retracto deben hacerse constar en los contratos de compraventa, en los títulos de adjudica-ción [...] y deberán ser inscritos en el Registro de la Propiedad a favor de la Junta); y el artículo 90.3, (en cuanto dispone que las adjudicaciones de las viviendas promovidas por la Junta de Comunidades se formalizarán en escritura pública “con los requisitos que establez-ca la Consejería de Obras Públicas), están redactados de modo que a tenor de la jurispruden-cia citada permiten una interpretación que conllevaría un exceso competencial; por ello tendrían que redactarse de modo que los mandatos que contienen estuvieran dirigidos a los sujetos titulares de derechos que en cada caso se traten, y que los referidos a la actividad de Notarios y Registradores se cumplimenten a tenor de la legislación del Estado; de este modo se favorece el cumplimiento de éstos o la sanción por sus eventual incumplimiento, que no se verá entorpecido por una redacción que aparece equívoca.

2.- Un segundo grupo de observaciones esenciales estaría relacionado con los artículos 54 y 55 del texto de Proyecto de Decreto y la técnica de reproducción de preceptos de nor-mativa estatal.

La técnica de optar por reproducir preceptos de normativa estatal dictada por el Estado en ejercicio de sus competencias exclusivas, ha venido siendo cuestionada por este Consejo en anteriores ocasiones (valgan por todos sus dictámenes 25/2000, de 4 de abril y 9/2003, de 11 de febrero), trayendo a colación la doctrina mantenida por el Tribunal Constitucional que consideraba tal práctica como potencialmente peligrosa.

En su Sentencia 150/1998, de 17 de octubre, el Alto Tribunal, con referencia expresa a su Sentencia 162/1996, de 17 de octubre, advirtió de la posible inconstitucionalidad de estas prácticas legislativas por inadecuadas al sistema de fuentes configurado en la Constitución. Así lo hizo respecto de la reproducción por la Ley de preceptos constitucionales (sentencia 76/1983, de 5 de agosto, fundamento jurídico 23), en otros casos en los que leyes autonómi-cas reproducían normas incluidas en la legislación básica del Estado (sentencias 40/1981, de 18 de diciembre y 26/1982, de 24 de mayo) o incluso cuando por Ley ordinaria se reiteraban preceptos contenidos en una Ley Orgánica, pues estos casos “pueden mover a la confusión normativa y conducir a la inconstitucionalidad derivada de la norma, como ocurre en aque-llos supuestos en los que el precepto reproducido pierde su vigencia o es modificado mante-niéndose vigente, sin embargo, el que lo reproducía”.

Tales riesgos se incrementan cuando existe falta de competencia de la Comunidad Autónoma en la materia, poniéndolo así de relieve el Tribunal Constitucional al afirmar que si la reproducción de normas estatales por leyes autonómicas es ya una técnica peligrosa-mente abierta a potenciales inconstitucionalidades, esta operación “se convierte en ilegítima

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cuando las Comunidades Autónomas carecen de toda competencia para legislar sobre una materia” (Sentencia 35/1983, de 11 de mayo). En este sentido cumple recordar lo declarado por este Tribunal en su Sentencia 10/1982, de 23 de marzo y posteriormente en Sentencias 62/1991, de 22 de marzo y 147/1993, de 29 de abril, según las cuales “la simple reproduc-ción por la legislación autonómica, además de ser una peligrosa técnica legislativa, incurre en inconstitucionalidad por invasión de competencias cuya regulación no corresponde a las Comunidades Autónomas”.

Si ello es así para las normas autonómicas con rango de Ley, a mayor abundamiento cabría aplicar las consecuencias que se derivan de dicha práctica a las normas reglamenta-rias, habida cuenta de su carácter subordinado en todo caso a la Ley, si bien es cierto que el mismo Tribunal, ponderando las declaraciones de competencia con un criterio de razonabi-lidad ha admitido en algunos casos la validez de los preceptos autonómicos reproducción de otros estatales ante el carácter no innovativo del precepto, la falta completa de trascendencia práctica y la entidad totalmente minúscula de la cuestión (sentencia 38/1982, de 22 de ju-nio).

La técnica descrita y criticada es la que se ha utilizado como se ha dicho anteriormente, en los artículos 54 y 55 del Proyecto de Decreto citado. Y así:

El artículo 54 hace mención a los gastos a cargo de los inquilinos y otras obligaciones que les conciernen. En los tres primeros apartados del precepto, se impone al arrendatario la satisfacción del coste real de los servicios de que disfrute y que sean abonados por el arren-dador, los gastos generales de la comunidad de propietarios o junta administradora del grupo de viviendas y los servicios y suministros individuales que reciba, transcribiendo así algunas prescripciones ya prevista en el artículo 20 de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos, aprobada por el Estado al amparo de lo previsto en el artículo 149.1.8ª de la Constitución, tal como establece en su Disposición Final Primera.

Igualmente, el apartado cuarto del precepto comentado contempla la obligación de los arrendatarios de mantener las viviendas en buen estado de conservación, “siendo a su cargo las pequeñas reparaciones que exija el desgaste por el uso ordinario”, aspecto éste estableci-do en el artículo 21.4 del cuerpo legal citado.

El párrafo sexto determina que el arrendador está obligado a realizar, sin derecho a elevar por ello la renta, todas las reparaciones que sean necesarias para conservar la vivienda en las condiciones de habitabilidad para servir al uso convenido, salvo cuando el deterioro de cuya reparación se trate sea imputable al arrendatario a tenor de lo dispuesto en los artí-culos 1563 y 1564 del Código Civil, inciso transcrito literalmente del artículo 21.1 de la Ley.

Por su parte, el artículo 55 prevé que el arrendatario debe prestar fianza en metálico, obligación esencial que concierne a aquél y que viene fijada con carácter básico en el artícu-lo 36.1 de la Ley de Arrendamientos Urbanos.

De acuerdo con la doctrina citada antes de reproducir el extracto de estos artículos, el contenido de los mismos al transcribir preceptos de la Ley estatal que regulan aspectos rela-tivos al régimen jurídico del contrato de arrendamiento, exceden del ámbito competencial asignado a la Comunidad Autónoma, por lo que se estima que deben ser eliminados del texto.


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V

Procede en la presente consideración exponer un segundo bloque de observaciones que, si bien carecen de carácter esencial, inciden es aspectos conceptuales, pretendiendo contribuir a mejorar la coherencia y comprensión del texto elaborado y a facilitar su inter-pretación unitaria y posterior aplicación por sus destinatarios.

.- El artículo 1 define el objeto de la norma, centrándolo en el desarrollo normativo de la Ley 2/2002, de 7 de febrero, por la que se establecen y regulan las diversas modalidades de viviendas con protección pública en Castilla-La Mancha, al que añade la regulación de la actividad promotora de estas viviendas por la Junta de Comunidades.

El artículo 7 del citado cuerpo legal remite, no obstante, de manera específica al desa-rrollo reglamentario, la regulación de la intervención de la Junta en la promoción de las mencionadas viviendas, la cual podrá efectuarse directamente o mediante convenios con otras Administraciones Públicas o entidades públicas o privadas, quedando así incardinada la regulación de la citada actividad promotora, en virtud de tal previsión específica, en el desarrollo reglamentario general de la norma legal aludida.

Se estima, por ello, que en aras a una mayor precisión, debería modificarse el precepto reglamentario comentado, haciendo mención en cuanto al objeto de la iniciativa únicamente al desarrollo normativo de la Ley 2/2002, en el que, como se ha expresado, resulta integrada la promoción por parte de la Junta.

.- El artículo 2 enumera los tipos de viviendas con protección pública, distinguiendo las calificadas de protección oficial, las que se declaren expresamente protegidas en virtud de normativa específica o norma de desarrollo de planes de vivienda de ámbito estatal o autonómico y las viviendas de precio tasado, integrando dentro de este último grupo las previstas en el artículo 4 de la Ley 2/2002 y que estén promovidas en suelos destinados por el planeamiento municipal a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protec-ción pública, que formen parte del patrimonio público o estén incluidos en catálogos de suelo residencial público o tengan reconocidas ayudas públicas a la adquisición o urbaniza-ción o enajenados por las Administraciones o empresas públicas de conformidad con lo dispuesto en la Disposición Adicional Novena de la Ley 4/1991, de 13 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha para 1993.

El artículo 2.2 de la Ley 2/2002 califica como viviendas con protección pública a aqué-llas que se promuevan sobre suelos que formen parte del patrimonio público, que estén incluidos en catálogos de suelo residencial público o que tengan reconocidas ayudas públi-cas para su adquisición o urbanización. Tal posibilidad, no obstante, no parece estar com-prendida en el Proyecto, al restringir las viviendas que cuenten con tales características a la categoría de precio tasado. Se sugiere, por ello, la revisión y, en su caso, aclaración del precepto comentado.

.- El artículo 6 contempla las clases de promoción de viviendas con protección públi-ca, distinguiendo, por un lado, aquéllas en las que la iniciativa se adopte por cualquier per-sona física o jurídica, pública o privada y, por otro, las promovidas por la Junta de Comuni-dades, dentro de las que considera las viviendas “con promoción pública propiamente di-cha”, calificadas como tales por estar desarrolladas sin ánimo de lucro.

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Tal clasificación deberá ponerse en consonancia con la previsión recogida en el artícu-lo 3 de la Ley 2/2002, que denomina “de promoción pública” a las viviendas que, calificadas como tal por la Junta de Comunidades, se incluyan en promociones desarrolladas sin ánimo de lucro por la misma, bien directamente o mediante convenio con cualquier Administración o entidad de carácter público, extremo éste que parece transcribirse en el artículo 44.1 del Proyecto.

.- La adaptación al artículo 6 de la Ley 2/2002, aconseja que en el artículo 7.1 se haga referencia a que podrán ser promotores las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas “con o sin ánimo de lucro”. Asimismo, en el apartado 2 debería constar que podrán ser pro-pietarios las personas físicas o jurídicas, “públicas o privadas” que reúnan las condiciones exigidas dentro del régimen al que pertenece la vivienda.

.- El artículo 9 regula la figura de la calificación y/o declaración de viviendas con pro-tección pública, denominación ésta que variará según la tipología en la que ésta se incardine. La imposibilidad de que en una misma categoría confluyan ambos términos aconseja la supresión de la conjunción “y”, pues en ningún caso podrá darse una calificación y declara-ción simultánea sobre un mismo tipo de vivienda. Esta observación se hace extensiva para los artículos que contemplan tal extremo a lo largo del texto.

.- El artículo 10.2 se refiere a la resolución de calificación o declaración provisional, si bien sin indicar el órgano competente para otorgarla.

.- El artículo 11 prescribe la necesidad de que la Delegación Provincial apruebe las modificaciones a introducir en el Proyecto durante la ejecución de las promociones de vi-viendas de precio tasado. En su párrafo segundo contempla la obligación de tal Servicio Provincial de notificar la resolución expresa sobre las modificaciones planteadas en el plazo de tres meses, debiendo indicarse, para la eficacia de tal plazo, el momento a partir del cual comenzará a computarse el mismo.

.- El artículo 12.3.f) determina que la solicitud de calificación o declaración definitiva deberá ir acompañada de la justificación de que se cumplen los requisitos establecidos en la normativa sobre accesibilidad y eliminación de barreras. Una mayor precisión de la regula-ción planteada aconseja que se reseñasen los que serán exigibles por la Administración para estimar justificada tal circunstancia.

.- El artículo 13 establece en el apartado 2 que si en la inspección ocular que la Dele-gación debe realizar en la obra previamente a la concesión de calificación o declaración definitiva, se advirtieran deficiencias constructivas o cualquier otra circunstancia subsana-ble, la Administración comunicará al promotor los defectos a corregir, el plazo y las condi-ciones para hacerlo. Continúa en el apartado 3 señalando que la Delegación notificará la concesión o denegación de la calificación o declaración definitiva en el plazo de tres meses contado desde la fecha de su solicitud.

Para dotar de mayor continuidad y coherencia al precepto, este último apartado debería iniciarse indicando “una vez subsanadas las deficiencias en su caso”. Asimismo, debería significarse que el plazo de tres meses fijado para la adopción de la resolución, quedará suspendido cuando sea requerida la subsanación de deficiencias. Por otro lado, sería más correcto y preciso señalar que el cómputo del aludido plazo se realizará desde la fecha de entrada de la solicitud en el registro del órgano competente, evitando así la inseguridad que


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supondría atender a la fecha que constara en la solicitud, la cual no acredita su conocimiento simultáneo por la Administración.

En el apartado 4 determina que la concesión de la calificación o declaración definitiva se realizará mediante resolución motivada, si bien sin indicar el órgano competente para dictar la misma.

Asimismo, el apartado 5 prevé que cuando la construcción se haya efectuado por fases, cada una de ellas será objeto de una calificación o declaración, a lo que habrá que añadir “definitiva”.

.- El artículo 18 describe los requisitos que deberá reunir el adjudicatario para acceder a la propiedad o arrendamiento de las viviendas con protección pública, aludiendo en su apartado c) a que “la vivienda sea ocupada en el plazo de tres meses desde su entrega o desde la calificación o declaración definitiva en el caso de promoción individual para uso propio”. Carece de lógica incluir esta condición, que sólo podrá cumplirse a posteriori, entre las necesarias para el acceso a la titularidad de la vivienda, por lo que se sugiere su revisión.

.- El artículo 22.1, describe las cláusulas que obligatoriamente deben contener los con-tratos de compraventa, títulos de adjudicación y contratos de arrendamiento de las viviendas con protección pública, entre las que destaca la referencia al expediente de calificación o declaración de la vivienda, la fecha en que se otorgó la misma, el precio máximo de venta o renta, la obligación de que las viviendas han de destinarse a residencia habitual y permanen-te del titular, el plazo durante el que estará vigente la limitación a la facultad de disponer y los derechos de tanteo y retracto a favor de la Junta de Comunidades, cláusulas todas ellas que, sin incidir en el régimen propio de tales contratos, se vinculan a la competencia en materia de vivienda ejercida por la Comunidad Autónoma.

En el último guión del apartado se alude a la inclusión de “cualesquiera otras cláusulas que por Orden del Consejero de Obras Públicas se establezcan”. La generalidad con que está expresado el inciso, al prever la obligación de incorporar a los contratos cualquier tipo de cláusula que determine el Consejero, sin acotar el ámbito a que pueden extenderse las mis-mas, aconseja revisar su redacción, limitando los términos en que está formulada.

Tal observación se hace aún más necesaria si se atiende a que la dicción reflejada en el Proyecto puede suponer un exceso en la competencia autonómica, dado que, al menos en teoría, el titular del departamento aludido podría establecer cláusulas que incidieran incluso en el régimen jurídico de los contratos, cuya regulación compete en exclusiva al Estado, derivándose de la redacción utilizada la obligatoriedad de aquéllas.

De referirse el inciso comentado a este último supuesto expresado, la presente obser-vación contaría con carácter esencial.

.- El artículo 23.2 dispone en su primer párrafo que los promotores y arrendadores de viviendas con protección pública deberán presentar en las Delegaciones Provinciales el contrato privado o título de adjudicación para su visado, otorgando a la Delegación, en su párrafo segundo, un plazo de tres meses desde la solicitud para efectuar tal actuación.

Por su parte, el artículo 12.3.e) señala que a la solicitud de calificación o declaración definitiva deberán acompañarse los contratos de compraventa o títulos de adjudicación sus-critos por los adquirentes o adjudicatarios para su visado por la Delegación, contando ésta,

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conforme a lo dispuesto en el artículo 13.3, con un plazo de tres meses para la concesión o denegación de dicha calificación o declaración definitiva.

El posible solapamiento de ambos plazos aconseja su revisión y, en su caso, modifica-ción, de modo que se potencie su operatividad. Igualmente, una mayor seguridad lleva a proponer que el cómputo del plazo para la emisión del visado que se regula en el precepto comentado, se realice desde la fecha de presentación de la solicitud en el registro del órgano competente.

Asimismo, se estima preciso proponer la revisión del tercer párrafo del artículo 23.2, dada la inseguridad jurídica de que adolece, al añadir a la denegación expresa del visado, la remisión a lo previsto en el artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, de cuya aplicación derivaría el otorgamiento del mismo por silencio.

.- En el artículo 34.a) debe especificarse si la calificación o declaración que menciona se refiere a la provisional o a la definitiva.

.- El artículo 35 introduce de modo somero la figura del registro de viviendas con pro-tección pública que existirá en cada una de las Delegaciones Provinciales. Si bien su deta-llada regulación se remite a una futura Orden del Consejero de Obras Públicas, no estaría de más que ya desde el presente Decreto se señalaran las líneas generales a que deberá ajustarse la misma, comprendiendo entre ellas los actos y circunstancias que habrán de ser objeto de inscripción.

.- El artículo 36 determina que la primera transmisión de las viviendas con protección pública, excepto las promovidas individualmente para uso propio, estará sujeta, en todo caso, a los principios de publicidad, transparencia e igualdad de oportunidades en el acceso. En consonancia con lo afirmado por el Gabinete Jurídico en el informe incorporado al expe-diente, se estima que tal medida no deja de ser una mera declaración de intenciones de difí-cil aplicación y control en la práctica, por lo que si interesa reforzar su efectividad se sugiere la introducción de medidas tendentes a garantizar la misma.

.- El artículo 42 regula en su apartado 2 la posibilidad de que la Consejería de Obras Públicas encomiende mediante convenio a empresas públicas adscritas a la Administración Regional la ejecución de promociones realizadas a su iniciativa. Señala al respecto, que las viviendas resultantes pasarán a formar parte de “su propio patrimonio”. Una mayor preci-sión en la redacción empleada aconseja que se clarifique si tal patrimonio se refiere al de la Junta o al de la empresa colaboradora.

Igualmente en el apartado 3 se establece que el desarrollo de los convenios se efectuará para cada promoción de viviendas mediante convenios específicos, cuyo contenido se ajus-tará a lo regulado en el artículo 91 de la Ley General Presupuestaria aprobada por Real De-creto Legislativo 1.091/1988, de 23 de septiembre. En este punto no puede dejar de señalar-se, que tal norma ha sido derogada expresamente por la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, cuyo contenido, si bien comenzará a aplicarse con carácter general el 1 de enero de 2005, convendría tener en cuenta ya desde este momento, a fin de comprobar la incidencia que tendrá en la futura norma reglamentaria y, previa la introducción de las medidas oportunas, potenciar la permanencia de la misma.


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.- A fin de dotar de mayor precisión a la redacción empleada y favorecer su compren-sión por los destinatarios, se propone que en el artículo 44.4, se determine que la califica-ción como vivienda de promoción pública llevará implícita su declaración o calificación como “vivienda con protección pública”.

.- El artículo 45 introduce prescripciones acerca de la Comisión Regional de Vivienda, definiéndola como un “organismo” de carácter consultivo y asesor en la materia. Tal térmi-no, reservado legalmente a entidades con personalidad jurídica diferenciada, patrimonio y tesorería propios, así como autonomía de gestión, deberá sustituirse para mayor precisión por el de “órgano”.

A las funciones encomendadas a la Comisión Regional de Vivienda en este precepto, se une la Disposición Adicional Cuarta del Proyecto, que con la modificación del Decreto 76/1990, determina una nueva composición del órgano, prescribiendo asimismo determina-dos aspectos relativos a su régimen de funcionamiento, especialmente los concernientes a sesiones, convocatorias y constitución.

La vinculación entre el contenido de ambos preceptos aconseja su regulación conjunta y unitaria, debiendo plantearse, dado su alcance, la posible derogación de este último Decre-to citado, evitando así la dispersión de la regulación.

.- El artículo 46 prevé la composición de la Comisión de Planificación y Programa-ción, señalando en su apartado 2 los vocales que la conformarán, si bien el titular de la Di-rección General de Urbanismo y Vivienda ostentará la Presidencia. Resulta equívoco otor-gar al Presidente la condición de vocal, por lo que se sugiere la revisión de tal extremo.

.- El artículo 48 fija las determinaciones que habrán de contener las condiciones económicas y de financiación que habrán de especificarse como elementos de la programa-ción de cada promoción. Los apartados a), b), d) y e) relativos respectivamente al número de viviendas a construir y tipología prevista, número de garajes, trasteros o cualquier tipo de anejos, superficies aproximadas de las viviendas, anejos, locales, edificios y servicios com-plementarios y en caso de actuaciones singulares, programa aproximado de edificaciones, servicios complementarios u otras obras previstas, no parecen tener relación con las citadas condiciones económicas, por lo que se sugiere su revisión.

El apartado j) cita cualquier otra condición relativa a la promoción que fuera significa-tiva tanto a efectos de su construcción como para la adjudicación de viviendas. Dado el contenido del artículo esa significación deberá vincularse a las condiciones económicas y de financiación.

.- El artículo 49 determina en su apartado 2.a) que el acceso a las viviendas con pro-tección pública promovidas por la Junta de Comunidades se producirá “con carácter gene-ral” en régimen de propiedad. Tal afirmación deberá conjugarse con la prevista en el punto c) de dicho apartado, que dispone que las viviendas que sean calificadas como de promoción pública “serán cedidas en alquiler”, evitando así cualquier posible contradicción.

.- El artículo 51 contempla en su apartado 1 que la forma de pago de las viviendas con protección pública promovidas por la Junta, cedidas a título de propiedad será de “una apor-tación inicial del 20 % del precio de venta y el impuesto sobre el Valor Añadido correspon-diente” y el 80 % restante mediante la subrogación del adquirente en el pago de la carga hipotecaria del préstamo al promotor.

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Con el fin de dotar al precepto de mayor claridad, se sugiere que se exprese ya en este apartado que la aportación de IVA será igualmente al 20 %, aspecto que parece deducirse del apartado 4 incluido al final del artículo.

.- El artículo 61.2 regula los requisitos con que ha de contar la transmisión inter vivos de las viviendas con protección pública promovidas por la Junta de Comunidades, especifi-cando en el párrafo segundo que el ofrecimiento del derecho de tanteo “al titular del mismo” podrá hacerse simultáneamente a la solicitud de la autorización. Ya que el citado derecho corresponde a la Junta de Comunidades convendría precisarlo así en el texto, sustituyendo la referencia genérica al titular del mismo.

.- El artículo 62.2 establece que la subrogación en el contrato de arrendamiento de una vivienda con protección pública promovida por la Junta de Comunidades por causa de sepa-ración legal, divorcio, nulidad matrimonial o muerte del arrendatario se efectuará de con-formidad con lo previsto en la Ley de Arrendamientos Urbanos hasta que concluya la vigen-cia del contrato o su prórroga. Transcurrido dicho plazo será condición necesaria para la permanencia que quien se subroga reúna las condiciones establecidas para ser titular de una vivienda de este tipo.

La eficacia de la disposición aconseja que se incluya en el texto el modo en que se lle-vará a cabo la comprobación de la concurrencia de dichas condiciones.

.- En el artículo 64.1.a) se concreta como requisito necesario para que el arrendatario de una vivienda con protección pública promovida por la Junta de Comunidades pueda acceder a ayudas, que los ingresos familiares corregidos no excedan de determinados bare-mos. Los tramos señalados en los puntos 1 y 2 (iguales o inferiores a 1/6 y 1/8 del precio legal máximo al que hubiera podido venderse la vivienda en el momento de celebrar el con-trato de arrendamiento) se solapan, incluyéndose el segundo en el primero, por lo que se propone su correcto acotamiento.

.- El artículo 65 define el concepto de núcleo familiar, como requisito para el acceso a la vivienda, remitiendo al previsto en el artículo 19 del Proyecto “al que se añadirá la perso-na que conviva con el solicitante en el supuesto de uniones de hecho” y los familiares mayo-res de 65 años o minusválidos que convivan y estén a cargo del mismo.

La expresión reseñada debería matizarse, dado que el artículo 19.2 ya preveía el su-puesto de que no existiera vínculo matrimonial.

Asimismo, en el apartado 2 del precepto comentado se afirma que constituye núcleo familiar la mujer víctima de malos tratos junto con los hijos a su cargo, cuando existiendo vínculo matrimonial no conviva con su cónyuge, aun cuando no haya separación legal, siempre que se acredite el hecho de haber sido víctima de malos tratos “mediante cualquiera de los medios previstos en el artículo 3 del Decreto 38/2002 de aplicación de la Ley 5/2001, de prevención de malos tratos y protección a las mujeres maltratadas”. Pese a la opción entre distintos medios que posibilita tal redacción, este último precepto citado prevé única-mente la acreditación de tal aspecto mediante informe emitido por profesional especializado en el que se constate la situación de maltrato, aun cuando no se hayan iniciado actuaciones policiales o judiciales por parte de la víctima, razón por la que se sugiere la adaptación del texto en tal sentido.


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.- El artículo 69.3 determina que en el supuesto de que los solicitantes que acrediten el requisito de residencia mínima o alguna de las circunstancias contempladas en el apartado anterior no cubran el total de las viviendas que integran la promoción, se podrán adjudicar las restantes viviendas a otros solicitantes que no cumplan dicho requisito. Debería clarifi-carse si esta posibilidad se hace extensiva a los demás requisitos previstos en artículos pre-cedentes, tales como la necesidad de vivienda o los ingresos máximos y mínimos.

.- El artículo 71.d) recoge como causa de imposible acceso a las viviendas con protec-ción pública promovidas por la Junta de Comunidades, el supuesto de aquéllos que en ante-riores convocatorias hubiesen sido excluidos por motivos de falsedad y ello durante un plazo de tres años desde que se produjo dicha exclusión. En consonancia con tal precepto, el artí-culo 82.5 del Proyecto de Decreto dispone que en el supuesto de falsedad de los datos apor-tados, además de la exclusión, la Comisión Provincial de Vivienda podrá imposibilitar al solicitante para acceder a una vivienda con protección pública promovida por la Junta de Comunidades durante el plazo de tres años.

La limitación de tal derecho requerirá la tramitación del correspondiente expediente en el que tendrá carácter esencial el trámite de audiencia al interesado, aspectos éstos que, en atención al principio de seguridad jurídica, deberían reseñarse en la norma.

.- El artículo 78 enumera con carácter general las reglas a que habrá de ajustarse el procedimiento de adjudicación de las viviendas promovidas por la Junta. En su apartado 1.d) concerniente a las listas definitivas, prevé la posibilidad de recurrir la resolución aprobatoria de las mismas, en alzada ante el Consejero de Obras Públicas. La alusión a tal recurso de-bería sustituirse por la relativa al recurso ordinario que corresponda en aplicación de la nor-mativa común.

El apartado 1.e) a la superficie de las viviendas al señalar que, en todo caso, tendrá en cuenta el número de miembros del núcleo familiar. Tal aspecto no se considera de carácter procedimental, por lo debería replantearse su ubicación en el texto. Esta observación se hace extensiva al artículo 88 del Proyecto.

.- El artículo 79.2 recoge los extremos que deberá contener la convocatoria de vivien-das de promoción de la Junta, señalando en el punto g) el plazo de presentación de solicitu-des, que en ningún caso será superior a dos meses ni inferior a veinte días. La operatividad y eficacia de dicho plazo aconseja incluir el momento de referencia a partir del cual habrá de computarse el mismo.

.- El artículo 80 establece que las solicitudes para participar en el procedimiento de adjudicación de viviendas promovidas por la Junta, se formalizarán en modelo oficial y podrán ser presentadas en la Delegación Provincial de la Consejería de Obras Públicas o en el Ayuntamiento del término municipal donde se ubiquen las viviendas. La posibilidad de presentar los escritos dirigidos a la Administración en cualquier registro público que esta-blece el artículo 38.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, precisa modificar la redacción del precepto propuesto, eliminando la restricción prevista en el mismo.

.- El artículo 81 reseña los documentos a aportar con la solicitud, señalando en el pun-to a) la fotocopia del libro de familia, a la que deberá añadirse “en su caso”, pues se con-templa igualmente el supuesto de parejas de hecho, cuya relación no se ha formalizado con vínculo matrimonial.

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Asimismo, las remisiones que realizan los puntos d) y e) a los artículos 69 y 68.3 son erróneas, debiendo quedar referidas al 68 y 67.3 respectivamente.

Por su parte, el punto h) establece que al optar a viviendas reservadas a personas con movilidad reducida permanente u otros casos de discapacidad, los interesados deben presen-tar certificado del grado de minusvalía emitido por la Delegación Provincial de Bienestar Social. El artículo 35.f) de la Ley 30/1992 antes mencionada, recoge el derecho del ciudada-no a no presentar documentos que ya se encuentren en poder de la Administración actuante. Tal derecho se consagró en el ámbito de la Administración autonómica en el artículo segun-do.V.28 del Decreto 30/1999, de 30 de marzo, por el que se aprueba la Carta de los Dere-chos del Ciudadano, estableciendo el derecho que le asiste a no tener que aportar documen-tos que obren en poder de cualquier órgano de la Administración de la Junta, aunque sean expedidos por otra Administración. En base a lo anterior se estima que debería eliminarse del texto del Proyecto la exigencia del documento que acredite el grado de minusvalía, de-biendo requerir éste la Consejería de Obras Públicas directamente de la de Bienestar Social sin precisar la intervención del afectado.

.- En el artículo 84 debería consignarse con claridad suficiente la posibilidad que asis-te a los afectados de formular reclamaciones contra las listas provisionales, el plazo para efectuarlo y órgano ante el que pueden interponerse y que se encargará de su resolución.

.- El artículo 87 se refiere al sorteo que se realizará como segunda fase de la adjudica-ción de viviendas en propiedad. La garantía del principio de seguridad jurídica aconseja el establecimiento de las pautas por las que se regirá el desarrollo del mismo, determinando, al menos en líneas generales, el órgano que lo realizará, los medios por los que se dará publi-cidad de su convocatoria y celebración, el modo en que accederán a la información los inte-resados, el orden de elección o adjudicación y todos aquellos aspectos derivados de tales extremos.

.- El artículo 90.2 señala que las viviendas no adjudicadas por no haber entregado el interesado la cantidad inicial o la fianza en caso de arrendamiento o por cualquier otro in-cumplimiento del adjudicatario, serán adjudicadas a las personas incluidas en la lista de espera, previa audiencia al afectado para que pueda alegar cuanto a su derecho convenga. Debería especificarse el órgano competente para resolver sobre las alegaciones presentadas.

.- El plazo de ocupación de la vivienda fijado en el artículo 91.2 podrá ser de “hasta seis meses”, pues dicho límite no tendrá porqué agotarse en todos los supuestos.

.- La remisión efectuada por la Disposición Adicional Tercera apartado 2, al “artículo 2.2” del Decreto 113/2002, de 27 de agosto, sobre ayudas en materia de vivienda y suelo para el periodo 2002-2005 se considera errónea, por lo que debería revisarse.

.- La Disposición Adicional Séptima establece que la remisión efectuada en el artícu-lo 2.4 del Decreto 22/1986, de 1 de abril, regulador de las competencias y facultades respec-to del patrimonio de la Comunidad Autónoma en materia de vivienda y urbanismo, al artícu-lo 55 del Real Decreto 3148/1978, de 10 de noviembre, que desarrolla el Real Decreto Ley 31/1978, de 31 de octubre, sobre construcción, financiación, uso, conservación y aprove-chamiento de las viviendas de protección oficial, deberá referirse al artículo 57 del presente Decreto relativo a la administración de las viviendas con protección pública promovidas por la Junta de Comunidades.


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El citado artículo 2.4 se refiere a las viviendas de protección oficial y el artículo 57 del proyecto a las viviendas con protección pública, categoría en la que aquéllas se engloban, por lo que se estima que debería sustituirse la redacción del precepto y no sólo la remisión que éste realiza.

.- La declaración o calificación que se menciona en la Disposición Transitoria Pri-mera debería quedar circunscrita a la provisional o definitiva.

.- El término “producido” incluido en la Disposición Transitoria Segunda debería ser matizado, de modo que se clarifique y concrete si se refiere a la aprobación o publicación de la convocatoria.

.- La Disposición Derogatoria en su apartado 2.a) deja sin efecto expresamente el artículo 2 de la Orden de 8 de marzo de 1999, de publicación de la relación de municipios incluidos en cada una de las áreas geográficas establecidas a efectos de promoción, finan-ciación, construcción y cesión de viviendas y en la que se determina el valor unitario para calcular el precio máximo de las viviendas de protección oficial de promoción pública. No se alcanza a comprender la razón que lleva a centrar la derogación únicamente en el artículo 2 de la citada Orden y no en toda ella, ya que su artículo 1 introduce el listado de municipios incluidos en cada área geográfica y que en el futuro habrá de regirse por lo dispuesto en los Anexos al presente Decreto. Se sugiere por ello la revisión de tal extremo y su modificación, en su caso.

.- La Disposición Final Segunda fija la entrada en vigor del Decreto el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha. Dada la complejidad y ampli-tud de la materia objeto de regulación, así como los numerosos afectados por la misma, se propone, como garantía del principio de seguridad jurídica, ampliar el plazo de entrada en vigor a aquel que sea suficiente para posibilitar tal conocimiento de la norma por sus desti-natarios y los operadores jurídicos que daban aplicarla, establecido al menos el de veinte días que con carácter general prevé el artículo 2.1 del Código Civil.

.- En el baremo de puntuación incluido en el apartado A) del Anexo III, el punto 1.3 contempla unos tramos de superficies que se solapan, por lo que se aconseja modificar la expresión a fin de evitar tal efecto.

VI

Desde el punto de vista global y sin perjuicio de lo que se expondrá a lo largo de esta consideración, en la elaboración del Proyecto de Decreto se ha hecho uso de una correcta técnica normativa, por cuanto el texto presenta una estructura homogénea sistematizándose sus preceptos en Títulos, Capítulos y Secciones. No obstante, se estima preciso esbozar un último grupo de observaciones tendentes a la mejora de la calidad técnica empleada en la redacción de la norma con el fin de contribuir a facilitar su coherencia y el sentido de sus preceptos.

1.- En primer término ha de señalarse la necesidad de expresar con rigor en el texto el sentido y límites de la regulación contenida en cada uno de sus apartados, lo que aconseja evitar las imprecisiones que derivan del empleo de conceptos jurídicos indeterminados y de términos y expresiones que por su inconcreción puedan plantear dudas en el momento de su aplicación.

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A estos efectos es preciso citar, sin ánimo exhaustivo, los recogidos en los preceptos que a continuación se relacionan:

.- El último párrafo del artículo 23.3 determina que excepcionalmente, a instancia del promotor y mediante “justa causa”, la Delegación Provincial podrá prorrogar el plazo de elevación a escritura pública.

.- Idéntico concepto se incluye en el artículo 24.1 relativo a la posibilidad de que la Delegación Provincial prorrogue el plazo en el que los promotores han de entregar las vi-viendas a los adjudicatarios.

.- El artículo 25 contempla las limitaciones que afectan a las viviendas en segundas transmisiones y posteriores, señalando en su apartado 2 que la prohibición de disponer podrá dejarse sin efecto por la Delegación Provincial, por motivos “justificados y debidamente acreditados”, enumerando a modo meramente enunciativo (así parece deducirse de la expre-sión “tales como” que se incluye en el precepto), varios supuestos en que las mencionadas circunstancias se entienden concurrentes.

.- El artículo 64 regula las ayudas a los arrendatarios, determinando en su apartado 3 la posibilidad de que dicha ayuda alcance el 50 % de la renta inicial o revisada, atendiendo a circunstancias “temporales y excepcionales”.

.- El artículo 66.1 enumera los requisitos que han de concurrir en el solicitante para acceder a una vivienda con protección pública promovida por la Junta de Comunidades, haciendo mención en el punto f) a “otros requisitos especiales” que serán objeto de pondera-ción en los procesos de selección de adjudicatarios de viviendas incluidas en promociones calificadas como específicas.

.- El artículo 69.2.e) elimina la exigencia de dos años de residencia para acceder a la vivienda a las personas que sufran “especiales” circunstancias sociales y económicas.

.- El artículo 71.a) establece como supuesto de exclusión en el acceso a una vivienda con protección pública promovida por la Junta de Comunidades aquel en el que los que habiendo sido adjudicatarios de otra vivienda promovida por la Junta la hubieran enajenado o renunciado a ella, a excepción de los cambios de residencia por motivos laborales, por no estar adaptada a sus necesidades de movilidad reducida permanente u “otros motivos debi-damente justificados a juicio de la Comisión Provincial de Vivienda”.

.- El artículo 91.1 contempla la posibilidad de que la Delegación autorice expresamen-te “por causa justificada”, el exceso del plazo fijado con carácter general para la ocupación de la vivienda.

.- El artículo 92 concerniente a las listas de espera, prevé en su apartado 3 que produ-cida una vacante el Delegado Provincial, pese a la competencia que corresponde a la Comi-sión Provincial de Vivienda, adjudique la misma al solicitante que se encuentre en primera posición, “cuando se aprecien circunstancias que aconsejen efectuar la entrega sin demora”.

2.- En cuanto a la estructura de la norma elaborada respecta, es preciso señalar que el texto propuesto está conformado por dos Títulos, referidos respectivamente a disposiciones comunes y a las viviendas con protección pública promovidas por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Si bien los artículos integrados en este último se distribuyen en Capítulos y en algunos casos en Secciones, lo que facilita su estructuración y comprensión,


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los 36 preceptos que se incluyen en el Título I lo hacen en bloque, sin atender a divisiones internas de éste que clarifiquen su contenido y, dando unidad a los aspectos que regulan, contribuyan a su comprensión. Con tal finalidad, se sugiere la división de dicho Título en Capítulos en los que se distingan los diversos ámbitos materiales que comprende, (entre ellos aparecen claramente diferenciados los relativos al procedimiento para obtener la califi-cación o declaración de las viviendas con protección pública, primero provisionalmente y con posterioridad de modo definitivo -previstos en los artículos 9 a 14- y al régimen aplica-ble y condiciones para el acceso a las viviendas con protección pública -artículos 15 y si-guientes-).

Asimismo y atendiendo ya a concretos preceptos del Proyecto, se estima preciso reali-zar las observaciones que a continuación se relacionan:

.- En el artículo 64 se debería mejorar y clarificar la numeración de los diferentes apartados y puntos que comprende a fin de evitar la confusión a que conduce la plasmada en el borrador sometido a consulta.

.- El artículo 74 por la regulación que contiene relativa a la reserva de viviendas a de-terminados grupos específicos, se encontraría mejor ubicado en el Título I de la norma.

.- De igual modo, podría integrarse en el Título I de modo unificado y en Capítulo aparte, la regulación afectante a los diferentes órganos colegiados que se mencionan en el Proyecto y de los que se expresan su composición y las funciones que tienen encomendadas, tales como la Comisión Regional de Vivienda, la Comisión de Planificación y Programación y la Comisión Provincial de Vivienda.

.- En la Sección Primera del Capítulo III del Título II debería incluirse su denomi-nación en consonancia con los demás apartados de la norma propuesta.

3.- Finalmente se considera necesario poner de relieve varias cuestiones que afectan a la sistemática y técnica utilizada en la redacción de la iniciativa reglamentaria.

.- La referencia al Preámbulo que precede la parte expositiva del Proyecto debería eliminarse, así como el índice que se incluye previamente al texto normativo propiamente dicho.

En el segundo párrafo del Preámbulo la última oración se inicia mediante gerundio, debiendo consignarse el tiempo verbal adecuado al sujeto. En el sexto párrafo hay un error en la transcripción de las últimas líneas que carecen de sentido. Del mismo modo que se describe el contenido del Título I y II debería hacerse mención brevemente a las Disposicio-nes Adicionales, Transitorias, Derogatoria y Finales que se integran en el texto. En el ante-penúltimo párrafo se enumeran las entidades y órganos que han intervenido durante el pe-riodo de información pública desarrollado en el procedimiento de elaboración de la norma, estimándose más correcto señalarlo en términos generales sin detallar los participantes en el mismo. En el último párrafo debería hacerse mención a la intervención de este órgano con-sultivo mediante la fórmula acuñada en el artículo 6.2 del Reglamento Orgánico de este Consejo.

.- Conforme a lo previsto en el artículo 37.2.a) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, el presente Decreto requerirá para su efectividad únicamente la firma del Presidente de la Junta de Comunidades, razón por la que deberá eliminarse la firma del Consejero plasmada en el Proyecto presentado.

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.- En último término y con carácter general, debe aconsejarse que las alusiones reali-zadas a diversos órganos en múltiples ocasiones a lo largo del articulado, se consignen en términos genéricos, a fin de que las probables modificaciones que puedan sufrir en su de-nominación en el futuro afecten lo menos posible a la norma, potenciando así su permanen-cia y la seguridad de aquéllos a que va destinada.

Igualmente debería completarse el título de las numerosas normas aludidas en el Pro-yecto, al menos en la primera ocasión en que se citen, de modo que permita su indudable identificación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dicta-men:

“Que tenidas en cuenta las observaciones incluidas en el cuerpo del presente dictamen, puede V.E. elevar al Consejo de Gobierno para su aprobación, el Proyecto de Decreto de régimen jurídico de las viviendas con protección pública, señalándose como esenciales las expresadas en la Consideración IV.”

Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha indicados en el encabezamiento.

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DICTAMEN Nº. 152/2003, de 17 de diciembre. Expediente...

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