Dialnet-IntegracionCompetenciaYRegulacionEnLasRedesDeTrans-717274

Ekonomiaz N.º 46 124

«Integración, competencia yregulación en las redes detransporte»

Durante mucho tiempo las grandes empresas de transporte se han mantenido en manosdel Estado. Cuando estaban en manos privadas se impedía la entrada al mercado aposibles competidores: la justificación habitual era el carácter estratégico, lasobligaciones de servicio público y el carácter de monopolio natural de los puertos,aeropuertos y ferrocarriles. La evidencia de una menor eficiencia en la producción directade los servicios de transporte por parte del sector público ha llevado al aumento de laparticipación privada pero no a la desaparición de la intervención de los gobiernos sinoa su redefinición. Las características de monopolio natural de algunas infraestructuras detransporte y su configuración en red, el tratamiento de las externalidades y lasobligaciones de servicio público justifican en principio la regulación, pero al mismotiempo exige que se distinga de manera nítida entre la intervención del Estado dirigida amaximizar el bienestar social de aquella otra intervención que se deriva de la captura delas agencias públicas por grupos de interés. Asimismo, la intervención pública guiadapor el interés general, debe basarse en la existencia de asimetrías de información yconflictos de intereses y por tanto en la introducción de regulación basada enincentivos.Denbora luzez, garraioko enpresa handiak Estatuaren eskuetan egon dira. Eskupribatuetan zeudenetan, balizko lehiakideei merkatuan sartzea eragotzi zieten,eman ohiziren arrazoiak izaera estrategikoa, zerbitzu publiko baten betebeharraketa portuek, aireportuek eta trenbideek duten monopolio naturaleko izaera izatenzirelarik. Arlo publikoak zuzenki ekoizten dituen garraio zerbitzuek eraginkortasuntxikiagoa izateak parte hartze pribatua areagotu du, baina ez du gobernuen eskuhartzea desagertzea ekarri, beraren egokitzea baizik. Garraiorako azpiegiturazenbaiten monopolio naturaleko ezaugarriek, beraiek sare gisan eratuta egoteak,kanporako efektuen trataerak eta zerbitzu publikoaren betebeharrek jarduera hauarautzeko arrazoiak izan daitezke, baina aldi berean ezinbestekoa da bereizteagizartearen ongizatea maximizatzera bideratutako Estatuaren esku hartzea etainteres taldeek agentzia publikoak baliatzeaz eratortzen den jarduna. Halaber,interes orokorrak gidatutako esku hartze publikoak oinarritzat hartu behar duinformazio asimetriak eta interes gatazkak daudela eta, horren ondorioz,pizgarrietan oinarritutako araudia ezarri behar du.Large transportation companies have long been State property. When they were inprívate hands possible competitors were barred from the market: the habitual justificationwas the strategic character, the public service obligations and the naturally monopolisticcharacter of ports, airports and railways. The evidence of less efficiency in the directproduction of transportation services by the public sector has led to the increase ofprívate participation but not to the disappearance of government intervention, but ratherto its redefinition. The naturally monopolistic characteristics of certain transportationinfrastructures and their network configuration, the treatment of externalities and publicservice obligations justify regulation, in principie. However, at the same time, suchcharacteristics make it necessary to make a clear distinction between State interventiondirected towards maximising social well-being and other interventions that are derivedfrom the capture of public agencies by certain interest groups. Also, public interventionguided by general interest must be based on the existence of information asymmetriesand conflicts of interest and thus, on the introduction of regulations based on incentives.


Ginés de Rus Universidad de Las Palmas de Gran Canaria

ÍNDICE

1. Introducción2. Características económicas de las redes de transporte3. Configuración y operación de una red de transporte4. Desafíos de la intervención pública en las redes de transportes5. ConclusionesReferencias bibliográficas

Palabras clave:Transporte, integración, regulación, redes de transporte.

1. INTRODUCCIÓN

¿Qué diferencia al transporte de otrasactividades económicas?. ¿Por qué sehan mantenido las grandes empresas detransporte en manos del Estado durantetanto tiempo?, ¿Por qué cuando estabanen manos privadas se impedía la entradaal mercado a posibles competidores?.¿Justifican las economías de red lacatalogación de los puertos, aeropuertosy ferrocarriles como monopoliosnaturales?. ¿En caso de que lo sean,como deben regularse?.

Las empresas establecidas en losmercados protegidos, los trabajadoresque se beneficiaban de dicha proteccióny los gobiernos han respondido a estaspreguntas con argumentos que podríanreducirse a lo siguiente: la soberaníanacional y el carácter estratégico de los

transportes, su carácter de monopoliosnaturales y la naturaleza destructiva de lacompetencia, y finalmente, la necesidadde garantizar las obligaciones de serviciopúblico. Sobre estos conceptos sebasaron las demandas de un tratamientodel transporte diferenciado del de otrasramas industriales y de servicios,justificando con cierto éxito lasrestricciones a la competencia que handominado el panorama nacional einternacional de las industrias deltransporte durante décadas.

A principios de los ochenta, laspolíticas de desregulación y privatizaciónmodifican sustancialmente el marco en elque las distintas modalidades detransporte se desenvuelven. Empieza aaceptarse que las empresas privadasproducen con mayor eficiencia que laspúblicas y que la competencia beneficia alos usuarios que utilizan el avión, el tren o

Clasificación JEL: L1, L4, L9

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necesitan transportar sus mercancías deun lugar á otro. Pero al mismo tiempo sees consciente del despilfarro que suponeduplicar la red ferroviaria para que hayamás competencia, o construir dosaeropuertos sólo por el hecho de evitar elmonopolio.

También se reconoce que lacongestión en las infraestructuras limitaseriamente la competencia en losservicios de transporte. En resumen, elincremento de la participación privada yde la competencia en los mercados detransporte ha discurrido simultáneamentecon la búsqueda de nuevas fórmulas deregulación que compatibilicen lasganancias de eficiencia derivadas delaumento de la competitividad con elaprovechamiento de las economías deintegración técnica y la necesidad de quecada modo de transporte internalice suscostes sociales.

La introducción de mayor libertad enlos mercados de transporte ha alterado laconfiguración de sus redes. La aparicióndel tipo de red centro-radial (hub andspoke) coincide con la desregulaciónaérea en Estados Unidos. La decisión dedesintegrar verticalmente la redferroviaria en Europa se realiza cuandolas autoridades comunitarias decidenpermitir a otros operadores competir conlas grandes administraciones ferroviariasnacionales. Mientras tanto, otros paísesen el mundo han optado por mantener lared ferroviaria verticalmente integrada yconcesionar por áreas geográficasmediante el sistema de concurso público.

La creencia de que la privatización y ladesregulación de los mercados llevaría ala desaparición de la intervención de los

gobiernos se ha demostrado infundada.Los gobiernos continúan y continuarándecidiendo sobre el tipo, momento ylugar de la construcción de nuevasinfraestructuras. En el sector público sesigue decidiendo qué peso se le da a laexpansión de la red viaria, si se cobra ono por las nuevas carreteras, qué nuevasinfraestructuras ferroviarias seconstruyen, etc. También se decide en elsector público cómo internalizar lasexternalidades, y sobre las obligacionesde servicio público y otros aspectos deequidad.

El análisis económico de las redes detransporte que se realiza en este trabajopermite identificar un conjunto deelementos característicos como son laimportancia del tiempo invertido por elusuario, las complementariedades,costes de cambio, externalidades yeconomías de escala. Este es elcontenido de la sección 2, cuyo objetivoes buscar los elementos comunes quecaracterizan a las diferentes modalidadesde transporte.

En el tipo de configuración y deexplotación que distingue a una red deotra confluyen factores exógenos quetienen que ver con la naturaleza de losflujos de tráfico, tecnológicos que afectana los equipos e infraestructurasdisponibles y también a la competenciaentre empresas, preferencias de losusuarios y decisiones del regulador. En lasección 3 de este artículo se intentaclarificar la relación entre estoselementos y analizar los principalestrade-offs que se dan en la configuraciónde una red de transporte.

El análisis realizado en las seccionesprecedentes permite esbozar cuáles sonlos principales desafíos a los que habrá

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que enfrentarse en los próximos años siel objetivo que se persigue es labúsqueda del máximo bienestar social.En la sección 4 se identifican variaslíneas de trabajo: en primer lugar, lanecesidad de establecer mecanismosque permitan identificar las inversiones eninfraestructuras públicas que producenbeneficios sociales superiores a su costede oportunidad de aquellas otras quereducen el bienestar social; en segundolugar, la forma de articular la participaciónprivada y la necesaria regulacióneconómica de actividades en las que seproducen ganancias de eficiencia por suintegración técnica; en tercer lugar, laresolución del problema de la distribuciónóptima de los tráficos entre distintasmodalidades de transporte que secomplementan y que compiten entre sí; yen cuarto lugar, como abordar eltratamiento de las obligaciones deservicio público en un contexto de mayorcompetencia. Por último, en la sección 5se recogen las conclusiones del trabajo.

2. CARACTERÍSTICAS ECONÓMICASDE LAS REDES DE TRANSPORTE

Una red está compuesta por unconjunto complementario de nodos y devínculos entre dichos nodos. Lacaracterística que mejor define una redes la complementariedad que existe entreel conjunto de puntos y de las líneas queunen dichos puntos (Economides, 2000).Uno de los elementos caracterizadoresde los servicios de transporte es que secompran y venden en redes formadas porun conjunto de infraestructuras que seutilizan como puntos de intercambio

(puertos, aeropuertos, estaciones) unidasentre sí por las rutas aéreas, terrestres ymarítimas. El tamaño y la especificidadde las infraestructuras, instalaciones yequipos que se requieren para atender lademanda de servicios de transporteimplican costes de naturaleza diversa. Enla construcción de infraestructuras loscostes son en gran parte irrecuperables.En la provisión de servicios los costesson generalmente variables y es posiblereubicar los vehículos en otras rutas si lademanda cambia, aunque su magnitudvaría con la modalidad de transporte.

2.1. Costes del productor y del usuario

En las redes de transporte existeneconomías de red y para su análisis esnecesario incluir en la función de costesel tiempo invertido por el usuario. En eltransporte de pasajeros, el usuariorepresentativo es un consumidor que seenfrenta a una restricción presupuestariadonde el tiempo es particularmenteimportante. La evidencia muestra que ladistribución modal se explica pordiferencias en el coste generalizado parael usuario o precio generalizado, queincluye junto a la tarifa, el tiempoinvertido en el desplazamiento y otroselementos de desutilidad asociados alviaje. La asignación de desplazamientospor modos de transporte y los cambios enel número de desplazamientos realizadoscuando cambian los precios relativos ose realizan mejoras en la infraestructurano pueden comprenderse sin considerarel tiempo invertido en el desplazamiento.

En una red de transporte, el preciogeneralizado (g) para un viajero se



compone de tres elementos: la tarifa o elcoste operativo del vehículo propio (p), eltiempo total invertido en el viaje (f) y ladesutilidad asociada al viaje. Ignorandopor simplicidad este último componente,el coste generalizado puede expresarsecomo:

g=P+vt, (1)

donde v es el valor del tiempo para elindividuo.

El coste total de desplazamiento de unflujo q de usuarios en la red es igual a loscostes del productor (CP) y los costes delusuario (CU). En el coste del productor seincluyen los costes de construir,mantener y operar las infraestructuras ylos equipos móviles. El coste delproductor puede expresarse como:

CP=K+cq, (2)

donde K es el coste de la infraestructuray c es el coste unitario del servicio porpasajero que consideramos constante.

Suponiendo consumidores idénticos, elcoste social total (CS) es igual a :

CS=K+cq+vtq+εq, (3)

donde e mide un coste externo unitarioconstante asociado al transporte(contaminación, por ejemplo).

Para la determinación de la tarifaóptima en la red hay que calcular lavariación en (3) con respecto a cambiosen q:

dCS/dq = c + v [(dt/dq) q + t] + ε (4)

La tarifa óptima es:

p = c + v (dt / dq) q + ε (5)

ya que vt lo "pagan" los usuarios porel hecho de viajar.

Sustituyendo (5) en (1), se obtiene elprecio generalizado óptimo del viaje:

p = c + vt + v (dt / dq) + ε, (6)

que incluye el coste marginal privado ylos costes de congestión y la externalidadsoportados por los usuarios y el resto dela sociedad.

Desde el punto de vista de lafinanciación del transporte, la tarificaciónóptima de acuerdo con la expresión (5)no garantiza la cobertura de costes, yaque los ingresos totales son iguales a:

pq = cq + v (dt / dq) q2 + εq (7)

Suponiendo que el término εq cubrelos efectos de la externalidad, lacobertura de costes depende de que secumpla que:

K ≤ v (dt /dq) q2 (8)

En el caso de una carreteracongestionada el término dt/dq espositivo ya que el tiempo de viajeaumenta con la incorporación de nuevosautomovilistas. En una carretera rural dedébil tráfico dicho componente es igual acero, y en una red de transporte públicoes negativo. Aunque teóricamente sepuede demostrar que en determinadascircunstancias la tarificación óptima escompatible con la cobertura de

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los costes1, en la práctica es muy difícilque se dé esta circunstancia y la políticade recuperación de costes exigirá unapolítica de precios más compleja, dondelos problemas de eficiencia y equidad semezclan.

La importancia del concepto preciogeneralizado en el análisis de las redesde transporte puede ilustrarse con laprovisión de servicios de transportepúblico urbano. Considere el caso de unusuario que utiliza una línea de autobúsen la que el tiempo de espera en laparada es lo suficientemente corto comopara que no compense emplear tiempoen consultar los horarios. Este usuariovive a una distancia d1 de la parada,recorre un trayecto medio en el vehículode d2, y una vez en la parada en la queabandona el autobús tiene que recorrer d3

para llegar a su destino final.

Junto a la tarifa (p), forman parte delcoste generalizado de realizar este viaje:el tiempo de espera en parada (te), eltiempo en recorrer dI+d3, que llamaremostiempo de acceso (ta), y el tiempoinvertido en el interior del vehículo (ti)para recorrer d2, que junto al tiempoestricto de desplazamiento incluye el quese emplea en las paradas para recoger ydejar pasajeros. Por último, habría queincluir otros factores que contribuyen aelevar el coste de realizar el viaje, comola congestión dentro del vehículo, elruido, etc. El coste generalizado de unviaje puede entonces expresarse como:

g=p+vt+γ, (9)

1 Véase por ejemplo Vickrey (1969) y Winston(1985).

donde: vt= vata+vete+viti ; va, ve, vi sonlos valores monetarios del tiempo paraeste individuo, y γ mide el valor del restode factores que producen desutilidad alsujeto.

Para un valor del tiemposuficientemente alto, la reducción delprecio generalizado del usuario deltransporte público depende más deltiempo invertido que de la tarifa. Lareducción de vt puede conseguirseactuando sobre los tres componentesque lo integran: ta puede reducirse conuna red de líneas más densa que permitaque un mayor número de personas esténmás cerca de la línea(s) que utilizan. Eltiempo (en minutos) de espera en laparada (te) varia entre cero y 60/F, siendoF la frecuencia por hora en una dirección(por ejemplo un autobús pasa cada 10minutos si F es igual a 6 viajes por horaen una dirección). En zonas urbanas concierto grado de congestión, la maneramás usual de reducir te consiste en elevarF aumentando el número de vehículos enla línea. F=N/T, donde N es el número devehículos y T es el tiempo total que tardael vehículo en un recorrido de ida yvuelta. Si N=4 y el recorrido dura mediahora, tenemos que F=4 (un viaje cada 15minutos). Con el mismo número devehículos, tendríamos una frecuencia dedos viajes si el recorrido dura una hora.

El análisis de los sistemas detransporte, de la configuración de lasredes, de la distribución modal y de laestructura de los mercados requiere de laconsideración conjunta de los costes delproductor y del usuario. El concepto deprecio generalizado y el trade-off entreambos tipos de costes son una pieza



insustituible en la formulación depolíticas de transporte tanto privadascomo públicas.

Además de la importancia del tiempodel usuario en el análisis económico delas redes de transporte, los productos yservicios que se intercambian en redestienen cuatro característicasfundamentales (Shy, 2001). Veamos enque consiste cada una de estascaracterísticas y cómo se aplican altransporte:

2.2. Complementariedad,compatibilidad y estándares

En las redes se ofrecen bienes querequieren de otros bienes para serconsumidos (bienes complementarios).En realidad, los consumidores demandansistemas en lugar de productos únicos. Elejemplo más evidente es el de losordenadores, ya que lo que elconsumidor compra es hardware ysoftware, y que además seancompatibles, para lo cual se necesitanestándares en la industria.

Cuando un consumidor se dirige a unaagencia de viajes y compra el derecho aque le desplace de la ciudad A a la B,está comprando un conjunto de servicioscomplementarios que incluye utilizar elsistema computarizado de reservas, unoo más aviones, sistemas de control detráfico aéreo, y dos o más aeropuertos.

La compatibilidad de los distintoscomponentes del sistema es esencial. Eltren tiene que estar diseñado para elancho de la vía férrea por donde circula yel contenedor debe responder a losrequerimientos técnicos que permitan sumanipulación por las grúas que estáninstaladas en puertos pertenecientes adiferentes países.

Al ser complementarios los distintoselementos del sistema se requiere unesfuerzo de coordinación para acordar yaprobar estándares. Las empresaspueden estar o no interesadas en dichosacuerdos y las negociaciones para fijarun estándar pueden ser arduas sidebilitan el poder de mercado de algunade las partes. A veces se alcanzan másrápidamente cuando hay beneficio mutuoo conciernen a temas de seguridad. Losproblemas de coordinación para hacercompatibles las redes ferroviariaseuropeas reflejan problemas técnicospero también intereses de las distintasadministraciones ferroviarias.

2.3. Externalidades

El ejemplo de externalidad de red másclaro es el de los abonados a un sistematelefónico o los usuarios de internet. Lautilidad del individuo aumenta con elnúmero de usuarios con los que puedeconectar. Aunque si la demanda excedea la oferta se produce congestión y lautilidad de los individuos se reduce con elaumento del número de usuarios.

Las externalidades de red y losproblemas de congestión son muyimportantes en los sistemas detransporte. La importancia del tamaño dela red es determinante en aviación.Cuando un individuo se dirige a unacompañía aérea, el tamaño de la red dedicha compañía afectará a la frecuenciade vuelo que ofrece, al tipo deconexiones, y en general a la variedad dealternativas. Incluso la utilización de lospuntos ganados en los programas defidelización tienen más valor cuantomayor sea la red. Cuantos más usuarios

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tiene la compañía y mayor es lafrecuencia de vuelos es más probableque el usuario encuentre aquel máscercano a sus preferencias. Además,cuando el número de usuarios alcanza undeterminado umbral es rentable para lacompañía el establecimiento de un mayornúmero de vuelos directos en lugar devuelos con conexión.

El transporte público de viajerosconstituye un buen ejemplo para ilustrarlas economías de red, y demostrar comola utilidad de un usuario estápositivamente correlacionada con elnúmero de usuarios. Las externalidadesde red en transporte público de viajerosse conoce en la literatura económicacomo efecto Mohring (Mohring, 1972).

La existencia de rendimientos deescala constantes en la producción dekilómetros es compatible con laseconomías de red. Esto implica que elcoste medio por plaza ofrecida puedepermanecer constante y al mismo tiempodecrecer el coste medio generalizado conel volumen de pasajeros. Cuando sedesea analizar el tamaño de la empresaes esencial conocer cómo varían loscostes ante cambios en el output, y espor ello por lo que se necesita unamedida de las economías de escala. Sinembargo, cuando lo que se decide es laestructura de precios o lainversión/desinversión, la atención secentra en las economías de densidad.Las economías de densidad aparecencuando la incorporación de usuariosadicionales en la red reduce el costemedio por usuario.

Considere el caso de una ruta detransporte público urbano en la que para

producir un cierto flujo de plazas por horael operador incurre en un coste C, que esfunción del número de autobuses enservicio (N) en esa ruta (C=wN, donde wes el coste por hora de un autobús enservicio). El coste medio por pasajeropara el productor (c) es igual a wN/q.Para el usuario, el coste generalizado derealizar un viaje es igual al precio (p) másvt, que representa el coste monetario deltiempo invertido caminando, esperando ypermaneciendo en el interior delvehículo (tava+teve+tivi). El coste social porhora de transportar a q pasajeros es iguala wN+vtq.

Siguiendo a Mohring (1972), supongaque la empresa se encontraba ofreciendouna frecuencia de tres viajes por hora enesa ruta (un vehículo cada 20 minutos).Suponga así mismo que la demanda sedobla y que la empresa responde a estecambio doblando N. De esta forma elcoste total del productor se duplica(C=2wN), mientras que el coste mediopermanece constante.

Veamos ahora qué ocurre con el costedel usuario. Tanto ta como ti permanecenconstantes, pero te decrece con elaumento de la frecuencia. Suponiendoque los pasajeros llegan de formaaleatoria a la parada de autobús, eltiempo de espera varía de 0 a 20 minutos(0<te<20), con una media de 10 minutos.Al doblar N doblamos la frecuencia y eltiempo de espera se reduce a la mitad.Consecuentemente el coste del usuariose reduce (dt/dq<0), por lo que, si fijamoslos precios de acuerdo al coste marginalsocial, deberá introducirse un subsidiounitario de v(dt/dq)q.



El subsidio total es igual a v(dcu/dq)q2,por tanto depende del valor del tiempo,del flujo de tráfico y de la magnitud de laseconomías de densidad. Sin embargo, elanálisis anterior es algo simplista, ya queno toma en consideración otroselementos importantes que podríaninvalidar las conclusiones desde un puntode vista práctico. Entre estos elementoscabe destacar el problema de losincentivos y de la ineficiencia productivaderivada del cambio de comportamientoen las empresas subvencionadas, asícomo la existencia de restriccionespresupuestarias que limitan lasposibilidades de subvención.

2.4. Costes de cambio y cautividad delconsumidor

El concepto de costes de cambio(switching costs) está ligado a lasinconveniencias, pérdidas de tiempo eincluso inversiones irrecuperables por elhecho de dejar un sistema o una empresay pasar a otras. Los costes de cambiarpueden ser determinantes para que uncliente no abandone su entidad financierahabitual por otra que le ofrece unascondiciones aparentemente mejores.Aunque el nuevo banco le ofrezca todaclase de facilidades para realizar elcambio de domiciliación de recibos yotros trámites, el cliente tendrá quecambiar a otra oficina bancaria, donde nole conocen, aprender donde están loscajeros automáticos del nuevo banco oincluso invertir tiempo en indagar sobre laveracidad o el verdadero alcance (la letrapequeña) de las condicionesaparentemente mejores que le ofrecen.

Las empresas navieras a veces llegan aacuerdos con las autoridades portuariasy firman contratos para operar unaterminal de contenedores propia,ocupándose de realizar inversionesnecesarias para las operaciones demanipulación de la carga. Si el tráfico nose queda en el puerto local sino que soloutiliza sus instalaciones para transbordar,existen costes de cambio asociados acambiar si en otro puerto bien situadogeográficamente le ofrecen mejorescondiciones. El coste de cambio en estecaso depende de las condiciones delcontrato y de los costes irrecuperablespor las inversiones realizadas. Si el costede cambiar es alto se dice que laempresa está cautiva (lock-in). El gradode cautividad se mide por el tamaño delos costes de cambio.

Un usuario que utiliza una ruta aéreaen la que tiene la opción de elegir entredos o más compañías puede tener uncierto grado de cautividad si la compañíacon la que vuela habitualmente le ofreceun programa atractivo de puntosacumulables que podrá utilizarposteriormente para volar gratis en lasrutas que desee con dicha compañía uotras del grupo al que la compañíapertenezca. Para la compañía el costemarginal de los vuelos gratuitos es muybajo y de esta manera se asegura unabase de clientes fieles.

Estos programas de fidelización tienenun atractivo muy alto para el pasajero denegocios cuyo billete lo paga la empresaa la que pertenece. El viajero se beneficiaacumulando puntos y viajandoposteriormente de manera gratuita en sutiempo libre. La aerolínea también sebeneficia porque con un coste reducido

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de ofrecer los vuelos gratuitos gana unabase estable de clientes. Aparentementetodos mejoran, sin embargo hay unelemento derivado del hecho de operaren red que no puede ignorarse: loscompetidores potenciales veránreducidas sus posibilidades de entrar enel mercado a menos que tengan una redsuficientemente grande como para quesus programas para pasajeros frecuentestengan un mínimo atractivo. El programade puntos por volar se convierte en unabarrera de entrada al mercado difícil desuperar por las compañías máspequeñas.

2.5. Economías de escala significativas

Las infraestructuras requeridas paraproveer servicios de transporte implicancostes altos e irrecuperables. Cuando sehan realizado las inversiones necesariaspara construir un puerto, o para quecirculen trenes sobre una red ferroviaria,es prácticamente imposible recuperar lainversión o utilizarla para otra actividad sino existe demanda suficiente. Laespecificidad de los activos portuarios yferroviarios hace muy difícil su utilizaciónalternativa.

Costes fijos elevados hacen que elcoste de atender las primeras unidadessea extraordinariamente elevado y el delas siguientes muy bajo o incluso cero. Elcoste para que un barco atraque ofondee en aguas abrigadas de un puertotodavía no construido asciende al total dela inversión. Una vez construido, el costemarginal de que nuevos barcos utilicen elpuerto es muy bajo o incluso nulo(fondear en aguas abrigadas concapacidad disponible).

Altos costes irrecuperables y bajoscostes marginales implican costesmedios que decrecen muy rápidamentecon el volumen de demanda. Además,las infraestructuras de transporte suelenpresentar indivisibilidades, lo quesignifica que existen tamaños mínimos dela instalación que por razonestecnológicas no pueden reducirse. Eltamaño de una pista de aterrizaje, elcalado de un puerto y las grúasnecesarias para manipular contenedores,el tamaño mínimo de una carretera,vienen determinados por el tipo deequipo móvil ya existente y por razonesde seguridad.

En estas circunstancias de costesirrecuperables e indivisibilidades puedeque, para la demanda existente, noexista un equilibrio competitivo. Puedeque sea más barato producir con un solopuerto, un solo aeropuerto o una solacarretera (dentro de un área geográficadelimitada) y si éste es el caso, esprobable que un solo operador tenga unaposición de dominio en el mercado que lepermita ejercer poder de monopolio.

Bajo la denominación de monopolionatural se justificó en el pasado recienteque la operación de servicios aéreos yferroviarios se realizara por operadorespúblicos y en régimen de restricción de lacompetencia. Las compañías aéreas yferroviarias eran empresas del Estado oautónomas pero de capital público, y losoperadores privados o no podíancompetir con ellas o lo hacían sujetos amúltiples restricciones. Los puertos yaeropuertos eran en todo el mundoempresas públicas cuyos gerentes losnombraba el gobierno y cuyofuncionamiento estuvo muy alejado decriterios comerciales.



Los economistas no aceptaron que loscostes decrecientes fuesen unacondición suficiente que justificase eleliminar la competencia en los llamadosmonopolios naturales y empezaron aevaluar la magnitud de las ganancias deintegración técnica en una sola empresa,y también a buscar nuevas fórmulas paraintroducir la competencia en lasineficientes empresas nacionales,mejorando al mismo tiempo los modelosde regulación existentes.

La separación vertical y horizontal deactividades (unbundling) ha facilitadoeste proceso, al crear nuevasoportunidades para la oferta competitivade infraestructuras (por ejemplo,competencia en la fase de generacióneléctrica una vez separada de la red dealta tensión). Además, incluso en el casode que sea más eficiente producir conuna sola empresa que con dos o más,hay que evaluar la importancia de lasganancias de la integración frente a lasderivadas de una mayor competencia(Brautigan, 1989); si dichas ganancias noson significativas es preferible el modelocompetitivo ya que las gananciasderivadas de la competencia en elmercado superarían las débilesganancias derivadas de la integración dela actividad en una sola empresa.

Antes de realizar el proceso dedesintegración vertical y horizontal de lasinfraestructuras, y al trasladar al sectorprivado su construcción, conservación yoperación, es preciso redefinir el papeldel sector público, ya que aunque lasempresas privadas se encargan deproveer los servicios en el ciclo completode la infraestructura, los objetivos que el

gobierno persigue, no tienen por quécoincidir con los de los operadoresprivados implicados en su construcción,mantenimiento y operación. Incluso en elcaso de que existan ventajassignificativas de tener una sola empresa,no hay por qué recurrir a la solucióntradicional de eliminar la competencia yproteger a la empresa.

3. CONFIGURACIÓN Y OPERACIÓN DEUNA RED DE TRANSPORTE

Para que una red de transporte cumplasu función de desplazar bienes ypersonas se requieren operadores detransporte, equipo móvil, infraestructura einstalaciones diversas y sistemas deinformación (que llamaremossuperestructura). El Gráfico n.º 1 muestraestos componentes, que pueden estarintegrados en una sola empresa (lasempresas ferroviarias tradicionales), envarias (transporte marítimo) o inclusopuede ocurrir que el operador detransporte sea el mismo usuario, comoocurre con el automovilista privado.

Estos elementos son comunes a todaslas redes con independencia de cómo seestablezcan las conexiones entre nodos(directas o con transbordo), si el tipo dered es fija o flexible (ferroviarias oautobuses), si pertenecen al sectorpúblico o están cedidas al sector privado(carreteras libres o autopistas de peaje),sí están integradas verticalmente o no(ferrocarriles tradicionales frente almodelo ferroviario del Reino Unido), si sepermite la competencia o son monopoliosregulados (transporte de mercancías porcarretera frente al transporte públicourbano).

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Gráfico n.º 1. Elementos de una red de transporte

En su configuración y tipo deoperación se dan cita elementosexógenos y de tipo tecnológico, junto condecisiones sobre cómo deben ser lossistemas de transporte de acuerdo con lavisión del regulador. El primer elementopara la elección del tipo de red es lanaturaleza de la demanda de transporte.Junto a este elemento capital, existenvarios trade-offs cuya consideraciónfacilita la explicación de por qué las redesacaban tomando un tipo de configuracióndeterminado.

En las redes de transporte un elementodeterminante para explicar suconfiguración y evolución en el tiempo esla naturaleza del servicio que se ofrece ydemanda en la red. Éste puede serhomogéneo o heterogéneo. En realidadse trata de una cuestión de grado, y laconfiguración de la red dependerá delmayor o menor grado de homogeneidadque tenga dicho producto. Considere doscasos extremos: el transporte de carbóndesde la mina a la empresa siderúrgica yel desplazamiento al trabajo en unaciudad. En el primer caso el producto eshomogéneo y permite su concentración

en trenes de mucha capacidad que sedesplazarán en una única línea férreadesde la mina a la empresa. En elsegundo caso, se trata de millares deorígenes y destinos entre los lugares deresidencia y centros de trabajo. Ahora el"producto" es menos homogéneo y noadmite un transporte tan masivo de puntoa punto como el ferrocarril. Incluso en elcaso de recurrir al transporte colectivo esnecesario una amplia red de líneas quese ajuste al tipo de modelo territorial de laciudad.

Características de las mercancíascomo el volumen, peso y valor afectandecisivamente al tipo de transporte quese necesitará para su desplazamiento.La red de transporte ferroviariaconvencional se ajustaba bien altransporte de mercancías de mucho pesoy volumen y poco valor. El cambio en laestructura industrial de los paísesdesarrollados con una demandacreciente de productos de mucho valor ypoco peso es probablemente la primeracausa del declive del ferrocarril: una redde transporte concebida para unademanda en declive. Otros factores,



como la no internalización de los costessociales del transporte por carretera o lafalta de orientación comercial de lasempresas públicas ferroviarias,contribuyeron al desarrollo de la red detransporte por carretera y a la nuevadistribución modal de los tráficos; sinembargo, la razón determinante es elcambio en la demanda.

El primer trade-off que hay quedilucidar en la configuración de la redconcierne al tipo de conexiones (directaso con transbordo). En el Gráfico n.º 2 semuestran seis ciudades y la red detransporte aéreo que las une (líneacontinua). Para conectar entre A y F hayque utilizar tres aviones y transbordar enB y D. El tipo de red representado en elgráfico 2 es del tipo centro-radial (huband spoke), siendo los aeropuertoscentrales (hubs) los B y D. Entre B y D ladensidad de tráfico es alta y lascompañías aéreas encuentran rentablerealizar vuelos directos que alimentancon tráfico radial desde A,C,E y

F. Si la demanda crece suficientementeserá rentable operar directamente entre Ay F (línea discontinua). El tamaño delmercado influye en la configuración de lared. Cuando se liberalizó el mercado deservicios de transporte aéreo en EstadosUnidos, la entrada de nuevas compañíasobligó a reducir costes y a compartirdemanda con los entrantes, y sedesarrolló el tipo de red hub and spoke.

El modelo de red en la Unión Europeadifiere del estadounidense. La política deliberalización aérea en Europa haestimulado, de igual manera que ocurrióen los Estados Unidos, un aumento de laoferta; sin embargo, el modelo hub andspoke no parece haberse desarrollado enla misma medida. Con una muestra de469 rutas aéreas entre 26 aeropuertosNombela y Betancor (2001) explicancómo durante en el periodo 1990-1998 seha producido un aumento del 53 porciento en los vuelos directos y unareducción del 4 por ciento en losindirectos.

Gráfico n.º 2. Tipo de red

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Las conexiones directas son preferidaspor los pasajeros y además son rentablespara las compañías cuando se alcanzaun determinado flujo de tráfico. Pareceque la competencia aérea y el cambio alsistema centro-radial en Estados Unidos,además de permitir reducir los precios,ha supuesto un aumento en lasfrecuencias de vuelo que para algunosdestinos hubiese sido comercialmenteinviable con conexión directa; sinembargo, el paso obligado por losaeropuertos hubs origina problemas decongestión severos cuando el mal tiempohace imposible cumplir con el complejoentramado de conexiones programadas.

Para que los beneficios de las redeshub and spoke no se vean seriamentemermados hay que evitar los problemasde capacidad aeroportuaria y suasignación entre compañías. El aumentodel número de vuelos en unos pocosaeropuertos centrales genera problemasde congestión que perjudican a losusuarios y elevan los costes de lascompañías aéreas. Por otra parte, laescasez de capacidad aeroportuaria enlos aeropuertos centrales y su control enmuchos casos por las grandes aerolíneaslimitan el desarrollo futuro de la industriasobre bases competitivas.

En el caso de una red de autobusesurbanos o una red ferroviaria ocurre lomismo. Existen conexiones directas yconexiones con transbordo. El diseño dela red de autobuses desde la perspectivade la maximización del bienestar socialhay que realizarlo minimizando los costestotales (operador y usuario). De estamanera, se establecen conexionesdirectas siempre que el aumento

del coste de producción sea menor que elvalor del tiempo ahorrado por losusuarios.

Las decisiones sobre la red de líneasde autobuses en una ciudad no se limitaal tipo de conexión. También hay quedecidir el número de paradas y sulocalización, el número de líneas, lafrecuencia y el precio. Si tenemos encuenta que en este tipo de redes noexiste competencia intramodal es crucialdiseñar una red que se acerque a lo quesería socialmente óptimo. Aumentar lasfrecuencias, el número de líneas y lasconexiones directas reduce el tiempo deacceso, de espera y de viaje, pero elevala tarifa para una restricciónpresupuestaria determinada.

Suponiendo eficiencia productiva,precios bajos estarán asociados a bajacalidad del servicio y precio altos aservicios más frecuentes, directos ycercanos al lugar de origen y destino. Enrealidad existen varios equilibrios y al noser aconsejable la competencia directaen el mercado (la experiencia británicano es muy alentadora) el control públicode la red y la competencia ex anteaparecen como vías imperfectas desolución pero menos arriesgadas.

Otra decisión concierne el carácter fijoo flexible de las redes de transporte. Lacomunicación de un área geográfica entransporte público se realiza en autobúshasta alcanzar una densidad depoblación que justifica la inversión enferrocarril o metro. En una red fija loscostes irrecuperables que no dependendel volumen de tráfico son muy altos, perouna vez establecidos los servicios yanunciados al público el coste marginal



de transportar un nuevo usuario es muybajo. En la red flexible el coste fijo es muyinferior, prácticamente todos los costesson evitables, y el coste marginal porpasajero puede ser superior al del tren.La ventaja adicional de la red fija es quepara ciertas distancias, o en áreascongestionadas, reduce el tiempo deviaje con respecto al transporte porcarretera.

Para ilustrar los elementos económicosque intervienen en la decisión de invertiren una red ferroviaria frente a una red delíneas de autobús, considere que existendos alternativas: el tren con coste fijo K ycoste marginal cero, y el autobús concoste fijo cero y coste operativo igual acq, donde c es el coste por viajero y q elnúmero de viajeros.

En el Gráfico n.2 3 se representan loscostes de establecer y operar ambas

redes (considere que son alternativasmutuamente excluyentes). Para untamaño de la población AC puedeobservarse que la inversión en redferroviaria es menos costosa que la delíneas de autobuses (K/q<c). El costetotal de transportar la población AC entren es igual al área kiCA, inferior al costede transportarla en autobús representadopor el área ghCA. El ahorro en costes deproducción por la introducción de lainfraestructura fija es igual a ghik.

Suponga ahora que el tamaño de lapoblación es AB. En este caso es másbarato atender la movilidad de dichapoblación en autobús que en tren(c<K/q), ya que el coste del autobús esgfBA y el del tren deBA. ¿Podemosconcluir que no hay que invertir en trencon tamaño de población AB?.

Gráfico n.º 3. Red fija o red flexible

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El razonamiento anterior no permiteconcluir sobre la idoneidad de un modo uotro de red de transporte en ninguno delos dos tamaños de población, porque elcoste social de ambas alternativas nosólo está compuesto por los costes deproducción sino también por los costesdel usuario (suponemos por simplicidadque no existen externalidades).

El coste social total es el del productor(CP) y el de los usuarios (CU). Laalternativa socialmente óptima seráaquella que minimice la suma de ambos,es decir el coste social (CS). Para el casodel tren:

CST = K + vtTq, (10)

donde tT es el tiempo invertido en el viajeen tren y v el valor del tiempo para elusuario. En el caso de las líneas deautobús:

CSB=cq + vtBq (11)

donde tB es el tiempo invertido en el viajeen autobús.

La comparación de los costes sociales(10) y (11) permite decidir cuál es laalternativa socialmente menos costosa.La inversión en tren es deseable si secumple que (10) es inferior a (11):

K + vtTq < cq + vtBq (12)

Dividiendo por q en (12) yreordenando, se obtiene la siguientecondición de inversión en tren:

K/q - c<v(tB-tT) (13)

La expresión (13) muestra el trade-offentre coste del productor y coste delusuario y su interpretación permite

tipificar cuándo es socialmente rentableinvertir en tren:

- El primer término de la desigualdades negativo y el segundo positivo: eltren ahorra costes de producción ytiempo simultáneamente.

- Los dos términos son positivos: eltren es más caro pero más rápido,siendo el valor de la reducción detiempo superior al coste adicional deproducción.

- Los dos términos son negativos: eltren es más lento que el autobúspero el ahorro en costes deproducción compensa dichapérdida.

La expresión (13) muestra que lasvariables que influyen en que estemos enalguno de los tres casos que justifican lainversión en red fija son el coste deproducción, el tiempo de desplazamiento,el valor del tiempo y el volumen dedemanda. Con alta densidad depoblación el tren reduce su coste unitarioy empieza a ser una opción atractivaespecialmente si reduce el tiempo deviaje frente a sus alternativas. Elproblema estriba en que los costes de lared ferroviaria aumentan más queproporcionalmente con la velocidad; sinembargo, a medida que aumenta la rentael valor del tiempo también aumenta y lasreducciones de tiempo adquieren másvalor para su comparación con losaumentos de coste de producción.

Las decisiones de inversión en altavelocidad pueden abordarse en estemarco teórico. Las redes de altavelocidad son una prioridad en las redesde transporte transeuropeas y enEspaña. La debilidad fundamental de la



alta velocidad en pasillos de pocadensidad de tráfico es la naturaleza de sucoste total: muy elevado y poco sensibleal volumen de demanda. Las inversionesen infraestructura de alta velocidad sonmás elevadas que las que requiere el trenconvencional y su utilización estáasociada a costes medios decrecientesmuy acusados. De esta manera ladensidad de población determina en granmedida el coste medio por pasajero.

En el Gráfico n.º 4 se representa lafunción de costes medios y marginalesde un tren de alta velocidad cuya funciónde costes totales es C = K + cq, donde Kes el coste fijo anualizado, c es el costeunitario variable por pasajero, y q es elnúmero de pasajeros anuales (constantedurante la vida del proyecto). El gráficomuestra dos funciones de demanda: D1

correspondiente a un área geográfica de

baja densidad de población y D2

correspondiente a un país con altadensidad de población.

En ambos casos los ingresos sonmenores que los costes totales (con unprecio único) y se requiere financiaciónpública para garantizar el equilibriofinanciero. Si se fija un precio igual alcoste marginal se pierden los costestotales tanto en el caso del país dedemanda alta como en el de demandabaja. Sin embargo, al análisis coste-beneficio de ambos proyectos arroja unresultado muy diferente.

En el caso del país de demanda alta(D2), los ingresos cgq20 sólo cubren loscostes variables y las pérdidas estánrepresentadas por el área hfgcequivalente al coste fijo anual; sinembargo, la disposición a pagar de losindividuos es muy superior al

Gráfico n.º 4. Inversión en red de alta velocidad y densidad de tráfico

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coste del tren: el área 0βgq2 que es el valortotal que para los usuarios tiene la altavelocidad (suponga que no hay efectosindirectos ni externalidades) permite cubrirlos costes variables cgq20 y el excedentedel consumidor resultante βgc (quepodríamos denominar disposición a pagarpor la capacidad) es claramente superioral coste de dicha capacidad hfgc ya queβeh es mayor que efg. El resultadoeconómico es positivo a pesar de que elresultado financiero sea negativo.

En el caso del país de demanda baja(D1) el resultado financiero es negativo eigual al área cabd; sin embargo, adiferencia del país con demanda alta lainclusión del excedente del consumidorcomo beneficio del proyecto no permiteobtener resultados positivos. Ladisposición a pagar por la capacidad eneste país es αdc, inferior a los costes dela capacidad cabd. La evaluacióneconómica arroja un saldo negativoequivalente al área abdα, con lo que laconclusión es que en el país D1 nodebería construirse el tren de altavelocidad.

La argumentación anterior se harealizado sin considerar quién paga loscostes de producción. Se han valoradolas alternativas desde el punto de vistadel bienestar social sin considerar quienpaga el coste de la infraestructura. Elgráfico 4 muestra que si se cobrase elcoste medio total de construcción yoperación de la red no habría demanda.Esto genera problemas muy serios deeficiencia y equidad que no son fáciles deresolver y que están siendo estudiados ydebatidos en la Comisión Europea con elfin de obtener los máximos beneficios delas redes de transporte existente yexpandir la capacidad de una maneraracional.

4. DESAFÍOS DE LA INTERVENCIÓNPÚBLICA EN LAS REDES DETRANSPORTE

Los cambios tecnológicos, elcrecimiento de la demanda y las nuevasformas de organización y regulación delos mercados de transporte ha obligado alos gobiernos a modificar susprocedimientos de intervenciónconvencional. Los criterios para ladecisión de inversión en infraestructuras,la necesidad de compatibilizar losintereses locales con los nacionales ycomunitarios en los sistemas de red, laparticipación privada en su construcción,conservación y operación, el nuevoesquema institucional para la regulación, eltratamiento de los costes sociales deltransporte para que la distribución de lostráficos por modos sea la socialmenteóptima, son los retos inmediatos de losgobiernos.

4.1. Política de inversiones en las redesde transporte

La primera, y probablemente másdescuidada, prioridad de la política detransporte en el presente consiste enracionalizar las inversiones en capacidada largo plazo. La decisión de inversión engrandes infraestructuras públicas siguesiendo una decisión situada en el ámbitodel sector público, y los gobiernosintervencionistas que han visto recortadassus posibilidades de actuación en laeconomía como consecuencia de losprocesos de integración, globalización yaumento de la participación privada,pueden interpretar que la política deinversión en infraestructuras es una delas últimas posibilidades de ejercer elpoder que los acuerdos supranacionalesy los procesos de privatización han idorecortando en los últimos años.



Teniendo en cuenta la larga vida de lasinfraestructuras y los intereses a cortoplazo de los gobiernos el riesgo deinversiones injustificadas desde un puntode vista socioeconómico es elevado.

La aproximación microeconómica en lapolítica de inversión en redes detransporte es especialmente necesaria enla medida en que permite discriminarentre las inversiones socialmentedeseables de aquellas otras cuyos costesson superiores a los beneficiosesperados. Es muy posible que existanalternativas de inversión eninfraestructuras por modalidades (porejemplo, carreteras o ferrocarril), porlíneas de actuación (construcción versusmantenimiento) y por espaciosgeográficos (por ejemplo regiones) conbeneficios netos muy diferentes. Estimarlas tasas internas de rendimiento dedichas alternativas constituye informacióneconómica de alto valor añadido; sinembargo, es sorprendente que existanpocas aportaciones de este tipo tan útilde información desagregada (Gramlich,1994).

El cálculo de la rentabilidad social dela construcción de nuevasinfraestructuras o de modificación de lasexistentes requiere el estudio detalladode los efectos económicos que sederivan de la inversión en activos muycostosos y de alta especificidad. El valorsocial de la evaluación económica eselevado, ya que en su ausencia loscriterios de decisión seránexclusivamente políticos.

En la búsqueda de algún tipo deracionalidad colectiva en las decisionesintertemporales que suponen lasinversiones en infraestructuras detransporte, es esencial tener en cuentaalgunos elementos para evitar errores de

valoración. En primer lugar, antes deevaluar un proyecto hay que analizar lasdistintas alternativas disponibles paraconseguir el fin propuesto. Un proyectoconsiderado de manera aislada, sin versu función dentro de la política másamplia de la que forma parte, puede sererróneamente evaluado. Además, losproyectos no deben presentarse de unamanera excesivamente agregada, ya queuna evaluación positiva del conjuntopuede esconder proyectos conrentabilidades esperadas negativas(susceptibles de ser evaluados indepen-dientemente), de modo que al incluirlossin diferenciar dentro de un plan de inver-siones más amplio se cometa el error deaprobarlos.

En la comparación de los beneficios ycostes de la inversión en redes detransporte hay que incluir todos losbeneficios que se derivan para losmiembros de la sociedad conindependencia de que se traduzcan o noen ingresos, mientras que los costes sonlos beneficios perdidos en la mejoralternativa disponible para los recursosque absorbe el proyecto. Los beneficiosque se esperan durante la vida delproyecto deben sumarse y compararsecon los costes iniciales del proyecto y conlos de explotación. Para sumar unacorriente de beneficios o costes hay quehomogeneizarlos previamente. Laactualización al presente de losbeneficios y costes futuros es un procesode homogeneización, cuya pretensión esobtener una cifra única. Dichaactualización se realiza utilizando unatasa de descuento que, generalmente,quita peso al flujo neto de beneficios amedida que se alejan en el tiempo.Teniendo presente que muchasinfraestructuras se evalúan para periodostemporales superiores a 30 años,

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la elección de la tasa social de descuentopuede ser decisiva.

A pesar de que se trate de unaevaluación realizada por el sectorpúblico, además del análisis coste-beneficio de la inversión, debe calcularseel resultado financiero que se deriva de laejecución del proyecto. A veces, existendiferentes alternativas para un mismoproyecto con diferentes resultadosfinancieros asociados. Una carretera sepuede construir y explotar con accesolibre o cobrando un peaje. En carreterasde débil tráfico, es muy probable que losbeneficios sociales se reduzcan al cobrarpeaje; sin embargo, los ingresosrecaudados pueden financiar suconstrucción, mantenimiento y operación.Con el fin de que la evaluacióneconómica se generalice y se comprendamejor, es conveniente facilitarconjuntamente el resultado económico yel financiero de las alternativas factibles.

Finalmente, junto a la informaciónsobre los resultados económicos yfinancieros de las distintas alternativasrelevantes, un proyecto debe incluir,cuando sea factible, una desagregaciónde los beneficiarios y perjudicados.Identificar los grupos afectados es unainformación muy útil para el político queha de tomar la decisión yresponsabilizarse de sus consecuenciassociales.

La evidencia empírica de unacorrelación positiva entre dotación deinfraestructuras de transporte ycrecimiento económico no debe ocultar elhecho de que la construcción de nuevasinfraestructuras puede reducir elbienestar social. La evaluacióneconómica de proyectos concretos, eincluso la simple observación de larealidad, muestra que no es infrecuenteacometer proyectos de inversión en

infraestructuras con tasas de rentabilidadsocial negativa. A veces ocurre que conla información disponible y con lastécnicas de predicción y evaluación anuestro alcance la rentabilidad esperadaex ante no se corresponde con larentabilidad alcanzada ex post. Enproyectos de inversión en líneasferroviarias, puertos o carreteras, cuyavida supera los treinta años, esirremediable convivir con pobresrentabilidades sociales ex post. Cuandola rentabilidad social es negativa,conocida ex ante, y a pesar de ello seacomete la ejecución, hay que indagarsobre las causas que provocan que en elsector público se tomen deliberadamentedecisiones que reducen el bienestarsocial.

Existen dos explicaciones para estairracionalidad en la asignación de losrecursos. La primera se produce por elconflicto de intereses entre el ámbito localy el global. Una autoridad pública local,guiada por el interés de la comunidad a laque representa, tendría incentivos paraacometer proyectos socialmente nodeseables desde una visión global de laregión o nación, siempre que sobre dichacomunidad local beneficiaría del proyectono recayese la carga financiera delmismo y/o no sufriese los efectosnegativos asociados a su puesta enmarcha.

La segunda explicación para laejecución de proyectos no rentables desdeuna perspectiva social se fundamenta enque producen beneficios a gruposprivados que no han de hacer frente a loscostes de ejecución y explotación de losmismos. El hecho de que el sector privadose beneficie de la ejecución del proyecto eslo habitual y deseable en la mayoría de losgrandes proyectos de inversión eninfraestructuras de transporte, alconstituirse en un factor de



producción más por el que generalmenteno se paga o, al elevar la productividad delos factores de producción privados. Elproblema surge cuando estos beneficiosestán lejos de justificar el coste de lainversión que supone el proyecto y, sinembargo, éste se lleva adelante por lapresión de dichos grupos privados.

La decisión de invertir eninfraestructuras con rentabilidad localpero no global, puede modelizarse comouna versión del dilema del prisionero, enel que todos pierden con relación a lasituación económica que se deriva deaplicar unas reglas de evaluaciónestrictas. Una región tiene incentivos ainvertir en proyectos con valor actual netonegativo incluso si las demás se ajustana la regla de invertir sólo en los proyectossocialmente rentables. Esta estrategiadominante conduce a una asignación derecursos subóptima en la nación y portanto a unos niveles de bienestarinferiores a los técnicamente posibles. Laconsecuencia de política económica quese deriva de la situación anterior esclara: no parece razonable situar lafinanciación en el ámbito nacional y ladecisión de invertir en el local.

Esta versión del dilema del prisionerotiene diferentes posibilidades y todasigualmente realistas y perniciosas:municipios y regiones, regiones y nación,naciones y Unión Europea. Esta últimaespecialmente preocupante si se tiene encuenta la cuantía de los fondoscomunitarios y lo incipiente, incompleta ydifícil que es la evaluación de losproyectos cofinanciados.

4.2. Participación privada y regulacióneconómica

Las infraestructuras deben operar coneficacia y eficiencia, permitiendo que los

usuarios obtengan los servicios quedemandan al mínimo coste posible. Laeficiencia tiene tres dimensiones: laconstrucción, mantenimiento y operaciónde la red debe conseguirse al mínimocoste posible para unos estándaresprefijados de calidad; la utilización de lasinfraestructuras debe tarificarse demanera que los precios reflejen loscostes que los diferentes usuariosimponen a la red, permitiendo al mismotiempo la adecuación entre capacidad ydemanda que evite el racionamiento víacolas; y en caso de que así se requiera,la recuperación de los costes totales sinpérdidas innecesarias de eficiencia;finalmente, el sistema debe iradaptándose a las necesidades de lasociedad en el largo plazo, con mejoras yampliaciones de capacidad, respetandolas restricciones impuestas por razonesmedioambientales.

Las infraestructuras de transporte nosiempre han sido explotadas con estoscriterios y los usuarios han pagado enmuchas ocasiones precios superiores alos que la tecnología permitía. Además,los problemas de congestión ysobrecapacidad han sido característicosdel funcionamiento de las infraestructurasen Europa. La producción directa por elsector público fue la solución tradicionalen unas actividades consideradas comomonopolios naturales; sin embargo, ladesconfianza creciente en el sectorpúblico como productor y explotadordirecto y la experiencia internacional encuanto a los ahorros conseguidos con laparticipación privada en la provisión deservicios tradicionalmente en manos delEstado, hace poco aconsejable que elEstado construya y explote lasinfraestructuras; siendo más razonableespecializar su función en la regulación yen el control de las condiciones

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en las que la iniciativa privada seinvolucra en la actividad.

La competencia ex ante y la regulaciónpor contrato es el camino que se haseguido recientemente en muchos paísespara incorporar al sector privado a laconstrucción y explotación deinfraestructuras. El diseño de un contratoadecuado que recoja con claridad lascondiciones de explotación, precios,duración y la eventualidad de unarenegociación o rescate es fundamental,para evitar tanto la conducta oportunistade la empresa como la del reguladorpúblico. Ambas disfunciones acabaríanelevando los precios de los serviciossuministrados, al elevar el coste delcapital, o imposibilitando la participaciónprivada al crear un entorno demasiadoarriesgado para los inversores.

Este es el núcleo del problema de laprivatización de las infraestructuras quetienen elementos de monopolio natural, oque operan en la práctica en régimen deexclusividad. La sociedad puedebeneficiarse de la entrada del sectorprivado en estas actividades, obteniendoa cambio financiación extra para otrosgastos públicos o para aliviar la presiónfiscal; pero al mismo tiempo, a menosque exista algún tipo de competencia -intramodal, intermodal o ex ante- elriesgo de abuso de posición dominantees elevado.

Una vez que el problema se hareducido a las actividades que sonmonopolio natural en sentido estricto ynos encontramos con actividades cuyoahorro potencial de costes procedente dela coordinación y la integración sonmayores que las ganancias derivadas dela introducción de competencia, esposible introducir competencia por elmercado para que la empresa

privada que gane el concurso produzcaal mínimo coste en régimen de concesiónde acuerdo con lo establecido por elregulador.

En este proceso de privatización yregulación posterior el gobierno renunciaa la micro-gestión de la empresa,controlando algunas variables externasque impidan el abuso de posicióndominante. El gobierno se limita al controlexterno, es decir al que afecta a aquelloselementos que vinculan a la empresa conel mundo exterior: en el caso de losconsumidores (precios, calidad, seleccióndel producto...), en el caso de loscompetidores (regulación de la entrada,precios de acceso a la red...) y en el de loscontribuyentes auditando los costes{Laffont y Tirole, 1993).

El gobierno se limita a ejercer el controlexterno mediante el diseño de un sistemade fijación de precios, vigilancia de losniveles de calidad, etc. La regulación dedichas variables externas permitirá que elvalor social de la empresa en manosprivadas no se reduzca comoconsecuencia de la maximización delbeneficio por parte de los nuevosoperadores sin ningún tipo de restricciónen ausencia de regulación. Unaregulación estricta que reduzca losbeneficios hace menos atractiva laempresa que va a ser privatizada. Cuantomenor poder de mercado pueda ejercerla nueva dirección de la empresa, menorserá el precio de venta que estarándispuestos a pagar al gobierno. Estetrade-off entre precio de venta y ventajaspara los consumidores en términos deprecios más bajos y/o niveles de calidadmás altos es la esencia de un proceso deprivatización (véase Jones, Tandon andVogelsang, 1990).



En la nueva economía de lasinfraestructuras, la figura del reguladorha cobrado una importancia decisiva.Desde el momento en que se abandonapor irreal la idea de un gobiernoperfectamente informado que persigue elinterés general, hay que recurrir anuevas formas de entender la relaciónentre el sector privado de la economía yel gobierno en las actividadeseconómicas caracterizadas comomonopolio natural.

El gobierno debe garantizar que laprovisión de los servicios se ajuste a lasconsideraciones de equidad que seestablezcan, que los costes deproducción sean los mínimostécnicamente posibles, que los preciosreflejen los costes de oportunidad, que lacalidad sea la óptima de acuerdo con laspreferencias de los consumidores y quese garantice la inversión en capacidad yla incorporación de nuevas tecnologías.Sin embargo, la experiencia prácticaparece demostrar que el gobierno nodebe asumir directamente estasfunciones y que es preferible que unregulador independiente del gobierno yde los agentes privados desempeñe lalabor de aplicar las normas establecidascon el fin de conseguir que losoperadores privados tengan losincentivos adecuados para acercar losresultados de la industria a lossocialmente óptimos.

En la medida en que hay que conseguirparticipación privada para la construccióny explotación de las infraestructuras y almismo tiempo que dicha participación nosuponga ineficiencias asociadas alejercicio del poder de mercado, serequiere el establecimiento de reglas dejuego claras y firmes con el fin de eliminarincertidumbre y reducir el coste delcapital. Uno de los retos principales de la

regulación de las infraestructurasprivatizadas es el modelo de contrato deconcesión que se utiliza. Lascaracterísticas económicas de lasinfraestructuras y la incertidumbre dedemanda explican los problemas que hanexperimentado los sistemasconcesionales de plazo fijo en el mundo(Gómez Ibáñez and Meyer, 1993;Kerf etal, 1998; Guasch, 2000).

La utilización del sistema concesionales la vía de introducción de competenciaen las áreas de monopolio natural una vezcompletada la separación horizontal yvertical de actividades y cuando lacompetencia internacional o de otrossustitutivos no es significativa. Su finalidades la elección del operador más eficiente,evitando durante la vida de la concesiónlos déficits y los beneficiosextraordinarios.

Las continuas renegociaciones de loscontratos de concesión han evidenciadoque con el sistema concesionalconvencional de plazo fijo es probableque se elija al concesionario másoptimista en lugar del más eficiente yaque la imposibilidad de predecir lademanda a más de 30 años haceprácticamente imposible que el sistemafuncione. La variable de licitación másfrecuente ha sido el precio, a veces elplazo concesional,2 y con frecuencia unconjunto de variables en el que seincluyen calidad y planes de inversión,resolviéndose el concurso mediantefórmulas polinómicas con ponderacionespreviamente anunciadas.

Los plazos de duración de lasconcesiones en eléctricas, agua o deautopistas son generalmente muy largos.En la práctica, la regulación convencional

2 Cuando la variable de selección es el plazoconcesional, el concurso lo gana el que secompromete a construir y operar la infraestructuraen el menor plazo. Una vez que el concurso seresuelve, la concesión es igualmente de plazo fijo.

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ha girado en torno a determinación por laagencia pública correspondiente de unatasa de rendimiento "razonable" delcapital, fijándose los precios de maneraindirecta con el fin de mantener un ciertoequilibrio que impidiese las dificultadesfinancieras, los problemas de capacidada largo plazo y los beneficiosextraordinarios.

La regulación con precios máximos{price caps) está siendo una alternativapara evitar las consecuencias negativasconocidas de la regulación de la tasa derendimiento (pérdida de incentivos,dificultades de valoración de los activos ysobreinversión en capital). La regulaciónde precios máximos se ha utilizado enferrocarriles y aeropuertos con resultadospositivos aunque mostrando suslimitaciones en cuanto a las inversiones alargo plazo. En la practica, la regulaciónde precios ha mezclado los price capscon elementos de control de la tasa derendimiento al discutirse los planes deinversión en nueva capacidad instalada.

La regulación con precios máximosintroduce nuevos incentivos pero noresuelve los problemas de lasconcesiones de plazo fijo. Lasconcesiones de plazo variable (Engel,Fischer and Galetovich, 1997; Nombela yde Rus, 2000) pueden ser una alternativaal sistema tradicional de concesión.3 Elmecanismo básico es muy simple: selicita por la cantidad que se quiererecuperar y la vida de la concesión seprolonga hasta que el concesionariorecupera la cantidad por la que licitó. Lasvirtudes del sistema de plazo variable

3 El sistema concesional de plazo variable seutilizó con éxito en la construcción y explotación deun puente en el Reino Unido. En la actualidad lacarretera Santiago-Valparaíso-Viña del Mar, enChile, está concesionada con esta modalidad.

son muchas. Al desaparecer laincertidumbre de demanda, es másprobable la elección del operador máseficiente, mientras que la renegociacióndel contrato es menos probable; y encaso de rescate, la determinación de lacompensación es automática, restando alo licitado los ingresos obtenidos.

En el futuro próximo sería deseableuna mayor utilización de las concesionesde plazo variable. Las ventajas para losoperadores se derivan de la eliminacióndel riesgo político y de la prácticaeliminación de la incertidumbre dedemanda. Los obstáculos para suintroducción pueden ser importantes enlos países en los que las empresas sebenefician de un sistema concesional deplazo fijo que se basa en larenegociación y la regulación imperfectade la tasa de rendimiento. Con el sistemade plazo variable ganan losconsumidores, los contribuyentes y lasempresas eficientes. Con el de plazo fijolos beneficios pueden ser mayores paralos concesionarios si tienen poder demercado para renegociar en condicionesfavorables, aunque también incurren enun riesgo político que va correlacionadocon la proporción de costesirrecuperables de la actividad. Unaproporción elevada de dichos costesdebilita notablemente la posiciónnegociadora del concesionario en casode oportunismo del gobierno.

Finalmente, recordar que la utilizaciónde los precios como señales para laasignación de recursos, frente a suutilización como variable de ajustecontable, es más fácil con el sistema deconcesión de plazo variable. Con elsistema concesional de plazo fijo, losprecios pueden incluso variar al contrariode lo que la racionalidad



económica sugiere. El caso de lasautopistas de peaje es paradigmático:cuando el tráfico disminuye larenegociación va dirigida a aumentar elprecio (la elasticidad suele ser menorque la unidad) y cuando el tráficoaumenta y también los beneficios, lapresión es en la dirección contraria.

4.3. Costes sociales y competenciaintermodal

Cuando los costes privados difieren delos sociales, la tarificación de acuerdocon el coste marginal privado conduce aun nivel de producción ineficiente,demasiado alto si el coste social esmayor que el coste privado y demasiadobajo en el caso contrario. Además, si enunos modos de transporte los usuariospagan los costes sociales y en otros no, elproblema que se origina no es sólo deequidad ya que además la asignaciónintermodal de los tráficos no será óptima.

Internalizar las externalidades consisteen incluir los efectos externos en la

estructura de costes de las empresas.Esto puede hacerse mediante laintroducción de impuestos que desplacenel coste privado hasta el nivel del costesocial, aunque en algunos casos otrosmecanismos pueden ser más eficaces(estándares, licencias y prohibiciones,etc.).

La siguiente clasificación de los costesde transporte muestra como los costesprivados solamente incluye parte de losrecursos utilizados y una parte de losefectos negativos soportados por lasociedad en su conjunto.

Los costes de congestión, el últimoelemento del Cuadro n.º 1, constituyenuno de los principales efectos externosnegativos asociados a los servicios detransporte. El tiempo total empleado porun usuario del transporte de carreteratiene dos componentes principales: unointerno o privado (coste del tiempopropio) y otro externo (retrasos/costes deltiempo impuesto sobre otros).

Cuadro n.º 1. Clasificación de los costes de transporte

Fuente: Comisión Europea, 1997

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En el caso de la carreteracongestionada los nuevos usuarioselevan el coste de deplazamiento de losque ya utilizan la infraestructura demanera que en la expresión (4) del costemarginal social de utilizar lainfraestructura, el término vq(dt/dq) espositivo. Este término es el que en lapráctica se intenta aproximar con lastasas de congestión y su introducciónpermite que el usuario internalice loscostes que impone a los demás usuariosy no sólo considere el coste privado en ladecisión de viajar4.

En la política de transporte se olvidacon frecuencia que la competenciaintermodal es muchas veces másimportante que la intramodal. Lascompañías ferroviarias nacionales apesar de que tuvieron el monopolio deltransporte de viajeros y mercancías entren, no pudieron evitar la competenciade camiones, coches y autobuses. En eltransporte aéreo las compañías debandera tuvieron que hacer frente a lacompetencia de los vuelos charter, y lasempresas de autobuses públicos a lostaxis y automóviles privados.

La política de competencia y dedefensa de la competencia intramodal eintermodal debe hacerse compatible conlas prácticas de coordinación destinadasa reducir el coste generalizado de losdesplazamientos. Las ventajas deltransporte intermodal en el que se utilizael transporte por carretera, ferroviario ymarítimo, por ejemplo, para el transportede mercancía contenerizada no debenempañarse con un aumento del poder de

4 Puede apreciarse que la cuantía de la tasa decongestión varía con v, cuyo valor es desconocido yvariable con el tipo de usuario. En la práctica hayque trabajar con un valor medio.

mercado por parte de aquellas empresasque controlan la cadena logística. Hacercompatible la integración técnica con lacompetencia entre empresas ymodalidades de transporte es sin dudauno de los desafíos más exigentes.

En el análisis de la competenciaintermodal y de la distribución de lostráficos por modo de transporte esfundamental utilizar el concepto de precioo coste generalizado tal como se hasubrayado en este artículo. Una políticaque pretenda influir en la distribuciónmodal sin establecer prohibicionesexpresas de circulación tiene que alterarel equilibrio existente modificando loscostes generalizados. Considere el casode una autoridad local que decideintroducir la gratuidad del transportepúblico en una zona urbanacongestionada, con el fin de incentivar eltrasvase de desplazamientos desde eltransporte privado al colectivo.Supongamos que en dicha área urbanaexisten dos modos de transporte: elmodo A (automóviles privados) y el modoB (autobuses públicos). Los costesgeneralizados privados de ambos modosson:

gA = c + (vataA + vitiA) + λA

gB = p + (vataB + VeteB + vitiB) + λB (14)

donde c es el coste medio operativo delvehículo por viaje en A, y el resto de lanotación es la de la sección 2. Laracionalidad de esta política descansa enla existencia de un coste social por viajemayor en A que en B, lo suficientementeelevado como para justificar la gratuidadde A. Con p igual a cero se producirá unaumento de desplazamientos en B, yaque los propios usuarios del medioaumentarán su frecuencia de viajes ynuevos usuarios se incorporarán a B:algunos procedentes de trayectos cortos



a pie, cuyo coste generalizado se habrávisto afectado con relación al de B, otrosserán viajes generados por la gratuidaddel medio B, y finalmente otros viajesprocederán de A, siempre y cuando secumpliera que para dichos viajes:

c + vataA + vitiA + λA > vataB + (15)+ veteB + viti

B + λB

lo que sólo ocurre para losdesplazamientos en que inicialmente:

p> c+(vtA+λA)-( vtB +λB) (16)

Esto está lejos de ocurrir en muchos delos desplazamientos en los que elvehículo privado sigue teniendo unaventaja comparativa notable y, porconsiguiente, reducciones de precio noproducirán el efecto deseado sobre ladistribución modal. La evidencia empíricadisponible (véase Webster y Bly, 1980)muestra que las experiencias degratuidad del transporte públicocondujeron a incrementos notables en sudemanda, aunque con efectos muymodestos en cuanto a la desviación deusuarios del automóvil privado altransporte público, lo que pone demanifiesto la importancia de incluirmedidas que afecten a los valores de vt yλ en las políticas de ordenación deltráfico.

4.4. Obligaciones de servicio público

Los gobiernos normalmente imponenobligaciones de servicio público a lasempresas públicas o a los operadoresprivados que disfrutan de un contrato deconcesión. Una de las obligaciones másfrecuentes consiste en que lascompañías tienen que proveer serviciossobre una base no comercial en beneficiode determinados grupos.

Dos puntos claves en el tratamiento delas obligaciones de servicio público son:

i) quién va a financiar esta políticasocial y

ii) cómo se pondrá en práctica.

Cuando el gobierno obliga a laempresa a suministrar servicios que no lereportan ningún tipo de beneficio o a fijarun precio por debajo del coste marginalen algunas áreas, rutas o grupos, lapregunta que debemos hacernos es si elgobierno concede subvenciones o si porel contrario la empresa debe cubrir suscostes con esta restricción adicional.

En el caso de que un gobiernoconceda una subvención equivalente alcoste financiero de las obligaciones deservicio público, la empresa privada nocambiará su comportamiento bajo lossupuestos de información perfecta, perocon asimetrías de información existe unincentivo a incrementar la cantidad desubsidio percibido. Este es el caso deltransporte público de autobuses o elmetro cuando el gobierno compensa aloperador de acuerdo con el volumentransportado de pasajeros beneficiados.

Cuando los fondos públicos sonescasos y se imponen obligaciones deservicio público sin compensación, elefecto es equivalente a una reducción delingreso, y la solución suele ser el recurrira las subvenciones cruzadas y/o reducirla calidad del servicio. La subvencióncruzada es un método no transparente definanciar las obligaciones de serviciopúblico que además genera ineficiencias.Esta forma implícita de subvención puedeser menos dañina en términos de pérdidade eficiencia si, en lugar detarificar de acuerdo a los costes

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medios, se introduce una tarificación tipoRamsey, o bien tarifas no lineales.

La política de equidad debe serexaminada cuidadosamente porquegeneralmente existen alternativas paraconseguir el mismo fin, pero con efectosdesiguales sobre la eficiencia delsistema. Una ilustración de este hecho esel descuento porcentual por residencia enel transporte aéreo de pasajeros. Hay dosopciones: la que aplica el descuentocomo un porcentaje del valor del billete(ésta es la que se aplica en España) y laque establece una cantidad fija por ruta,con independencia del valor del billete.La debilidad del descuento porcentual esque discrimina en perjuicio de lacompañía de bajo coste. Al conceder elgobierno mayor subvención al pasajeroque vuela en la compañía de mayor costese distorsiona la competencia. Junto aeste argumento de eficiencia, existe otrode equidad en contra de la subvención advalorem ya que el pasajero de primeraclase recibe más subvención que el declase turista.

5. CONCLUSIONES

Las redes de transporte estáncompuestas por operadores detransporte, equipo móvil, infraestructurasy sistemas de información. Dichas redespueden estar integradas verticalmentecomo ha sido lo habitual en losferrocarriles, pueden tener variosoperadores en competencia como ocurreen el transporte marítimo, e inclusopuede ocurrir que el operador detransporte sea el mismo usuario, comoocurre con el automovilista privado.Pueden ser fijas o flexibles, pertenecer alsector público, estar concesionadas o serde propiedad privada.

En cualquiera de los casosanteriormente enunciados, el Estadomantiene algún tipo de intervención. Elaumento de la participación privada y laevidencia de una menor eficiencia en laproducción directa de los servicios detransporte por parte del sector público,no ha llevado a la desaparición de laintervención de los gobiernos sino a suredefinición. Las características demonopolio natural de algunasinfraestructuras de transporte, laexpansión de las redes, el tratamiento delas externalidades, y las obligaciones deservicio público justifican en principio laintervención pública, y al mismo tiempoexige que se distinga de manera nítidaentre la intervención del Estado dirigida amaximizar el bienestar social de aquellaotra intervención que se deriva de lacaptura de las agencias públicas porgrupos de interés.

Buscar la mejor combinación entreproducción privada y control público conel objetivo de obtener el máximobienestar social conduce a varios frentesen los que los economistas han derealizar su contribución:

- Política de inversiones. Las grandesinversiones en infrastructuras tienenun alto coste de oportunidad social yhay que introducir racionalidadeconómica en los mecanismosinstitucionales en los que se decidequé, dónde y cuándo invertir. En unmundo en el que los acuerdossupranacionales y el aumento de laparticipación privada han recortadolas competencias económicas delos gobiernos intervencionistas, latentación de utilizar la política deinversión en infraestructuras confines de corto plazo entraña unriesgo real. La evaluación



económica de las inversionespúblicas debería adquirir un papeldeterminante junto a los criteriosestrictamente políticos.

- Regulación económica. Para que lasociedad obtenga el máximobeneficio de las redes de transportehay que diseñar, construir y operarlas redes que mejor se ajustan a lasnecesidades de los individuos. Laconstrucción, la conservación y laoperación de la red deben llevarse acabo con eficiencia productiva, losprecios reflejar el coste deoportunidad social de los recursos yla recuperación de los costes sinpérdidas innecesarias de eficiencia;finalmente, el sistema debe iradaptándose a las necesidades dela sociedad en el largo plazo. Laintroducción de las posibilidades quebrinda la teoría y la práctica de lallamada nueva regulacióneconómica no han sido agotadas.

- Distribución intermodal. Para que laelección libre del modo de transporteen mercancías y viajeros conduzca auna distribución óptima de lostráficos por modo de transporte,éstos deben competir entre sícobrando por sus servicios loscostes sociales en los que incurren.Si los costes privados difieren de lossociales, las cuotas de mercado decada modo de transporte no seránlas socialmente óptimas. La libreelección del usuario debe iracompañada por la internalizaciónde las externalidades, para lo que senecesita una estimación del costemarginal social de cada alternativade transporte. Junto a la

clarificación de los preciosgeneralizados de cada modo, hayque seguir facilitando lacompetencia intermodal que no debeser incompatible con el desarrollo dela coordinación intermodal queaprovecha las economías deintegración de varios modos detransporte en lo que se denominacadena logística.

- Política de equidad. El transportepúblico a zonas geográficas de débiltráfico, el derecho a la accesibilidady la movilidad de los individuos conbaja renta o discapacidades, obliganal gobierno a introducir servicios oprecios que suponen una cargapara las empresas y que en uncontexto de mayor participaciónprivada produce resistencias en losoperadores que deben producir almínimo coste para poder competir.El gobierno tiene dos opciones ensu política social de transporte.Subvencionar de manera directa ytransparente al grupo de usuariosobjetivo o introducir subvencionescruzadas. Esta última modalidad desubvención implícita ha sido utilizadacon mucha frecuencia cuando losmercados estaban explotados porun solo operador en régimen deexclusividad. En la actualidad escada vez más difícil recurrir a estaforma de subvención y el retoconsiste en cómo atender lasnecesidades sociales distorsionandolo menor posible y con la menorcarga a los contribuyentes, es decirobteniendo la máxima rentabilidadsocial de cada unidad monetariainvertida en la política de equidad.

Ginés de Rus


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