DIAGNÓSTICO MACROECONÓMICO - FUNIDES

N i c a r a g u a

DIAGNÓSTICO MACROECONÓMICO

División de Estudios, Publicaciones, Propuestas y Análisis (DEPPA)

Autor: José Felíx Solís

N i c a r a g u a

DIAGNÓSTICO MACROECONÓMICO


Autor: José Felíx Solís

*Los juicios y opiniones expresadas por el autor no reflejan necesariamente la opinión o posición oficialde FUNIDES. El objetivo de esta publicación es informar a la población y generar debates sobre temas deimportancia nacional.

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RESUMEN EJECUTIVO

Antecedentes

El crecimiento económico de largo plazo en Nicaragua no ha sido sostenido. En la década de �960-70, el país creció 3.25% per cápita, en �970-80 fue de -2.70%, en �980-90, fue de -3.00%, en �990-2000 fue de �.40%, y de 2000 a 2005 fue de 0.44%.

I. Situación Actual

�. A pesar de los esfuerzos que se hicieron a lo largo de estos periodos, el país todavía exhibe pronunciados desequilibrios que pueden observarse en indicadores como el déficit comercial externo, el cual en términos reales alcanzó el 17.8% del PIB y en términos nominales representó el 29.6% del PIB, en 2005.

2. Este déficit comercial es la contrapartida de una mayor deuda externa, la cual alcanzó su máximo hacia 1994 cuando representaba el 393.0% del PIB, según datos del Banco Central de Nicaragua (BCN), y bajó a la mitad por las condonaciones de 1991, 1995 y la recompra de deuda en 1996. Para 1998, la deuda externa todavía sobrepasaba el 272.0%� del PIB, es decir varias veces el umbral aceptado en la iniciativa HIPC. El punto de cumplimiento en dicha iniciativa se dio en enero 2004 y produjo una baja sustancial en la relación deuda externa a PIB de 179.1%2 en 2003 a 61.3% en 2005. Con el alivio multilateral y el del BID la relación baja a 48.4%. Al incluir la deuda interna dicha relación sube a 69.8% del PIB.

3. La importancia de las reducciones de este endeudamiento pueden observarse en el comportamiento de la economía. En el período �99�-93 la economía se estancó coincidiendo con un período de fuerte endeudamiento y de elevado déficit externo. La economía empezó a lograr tasas aceptables de crecimiento a partir de la reducción del saldo de dicha deuda desde �996.

4. Una de las características de la economía nicaragüense son sus altos niveles de inversión y otra característica es el bajo crecimiento económico per cápita, que no guarda relación con los niveles de inversión. En el período �994-2005 la economía creció, en promedio, �.62% per cápita y la inversión mantuvo una participación promedio del 25% PIB, lo cual esta relacionado a una calidad del capital muy baja, y al poco crecimiento de la productividad del factor trabajo. El autor estima que durante este periodo la productividad laboral creció a una tasa promedio anual de apenas 0.03%. Téngase en cuenta que esta situación no es exclusiva de Nicaragua ya que una muestra de 24 países latinoamericanos y del Caribe presentó una productividad de 0.3% en el período 1988 – 2003.

� Según documento del punto de decisión de la iniciativa de Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC) por sus siglas en inglés.� Según el documento de la consulta del Articulo IV del FMI en mayo de �006.

Diagnóstico Macroeconómico

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5. Dos características adicionales de la economía provienen de la tasa de interés y de los salarios reales. La tasa activa en dólar, de largo plazo, presenta un promedio de �3%. en el período 1995-2005, (13.6% para Latinoamérica en 1988 – 2003); lo que representa una tasa real aproximada de �0.5%, en dólares, la cual es alta para cualquier economía e inhibe cualquier crecimiento sostenido en el largo plazo. La tasa de largo plazo en USA, la de diez años plazo, promedió un 4.5%, es decir la tasa en Nicaragua representa una prima de 600 puntos base.

6. La otra característica se refiere a los salarios reales que crecieron por encima del de la productividad del factor trabajo. Aunque la participación del salario en el costo de producción es baja esto podría esta produciendo una inflación de costos

7. L as cuentas fiscales se han venido fortaleciendo con el aumento gradual de la carga tributaria. Sin embargo, los impuestos, como sucede en cualquier otro país, estos distorsionan ya que afectan negativamente el ahorro, el esfuerzo laboral y el crecimiento económico. En el caso de Nicaragua estas distorsiones se consideran moderadas. En lo relativo al gasto público no existe un nivel óptimo tal como existe en los impuestos, y tampoco existe una composición óptima, ya que depende de las funciones de preferencia social en cada país. La variable básica en este sentido es la inversión pública, la cual le imprime al gasto de consumo su dinamismo en el tiempo.

8. A partir de la crisis bancaria de 2000-0�, la banca aparece como muy rentable, bastante capitalizada y con más instrumentos de diversificación del riesgo tales como securitisación, derivados y opciones. Sin embargo, a pesar de estos avances, el sistema presenta algunas vulnerabilidades.

9. El esfuerzo por imprimirle credibilidad a las políticas de gobierno gravita fuertemente en el rol que tiene que desempeñar el Banco Central de Nicaragua (BCN), el cual opera dentro de un régimen de tipo de cambio fijo y un alto nivel de dolarización en la economía. En estas circunstancias, el BCN presenta un doble objetivo que puede resultar conflictivo pues tiene el mandato legal de mantener la estabilidad de precios, y también el objetivo de reducir su deuda interna, lo que implica aumentar la liquidez en el sistema financiero vía redención de títulos. El resultado de estos objetivos conflictivos dificultan el funcionamiento del mercado interbancario afectando la eficiencia de la política monetaria.

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II. Perspectivas y Riesgos para los próximos años

�. En el contexto externo, las perspectivas económicas para el 2007 de acuerdo al Fondo Monetario Internacional (FMI – Abril 2007) no anticipan cambios bruscos en las variables del sector externo donde prevalecería una situación parecida a la actual. Los Estados Unidos de América (USA) se espera muestre un crecimiento desacelerado situándose alrededor de 2.2% para el 2007 versus 3.�% en 2006. Los precios del petróleo se mantendrán en un rango de 60 a 65 dólares por barril (con altibajos). El déficit comercial en USA se situará en 6.1% del PIB, y el fiscal se ubicará en 2.5% del PIB. La inflación se espera en 2.6% y el desempleo en 4.8%.

2. No obstante lo anterior no pueden descartarse escenarios menos favorables. Por ejemplo una mayor desaceleración económica en USA impactaría la demanda de exportaciones contribuyendo a una posible mayor caída en los precios de materias primas como el café, azúcar, minerales (como ya sucedió en la recesión de 2000 – 2001). Asimismo impactaría al empleo en USA, deprimiendo el envío de remesas familiares Por otra parte un aumento brusco en la tasa externa de interés empacaría el costo del crédito en Nicaragua y debilitando el crecimiento económico.

3. En el contexto interno, una de las vulnerabilidades del país es su falta de balance del poder político. En esta situación, la inestabilidad resultante se asocia a un mayor costo de hacer transacciones económicas en Nicaragua. Los riesgos podrían provenir de una mayor incertidumbre política que afecte la reforma económica y la disciplina fiscal.

III. Recomendaciones

1. La deuda pública todavía permanece alta (69.8.3% del PIB) aun suponiendo que las negociaciones sobre los alivios pendientes serán exitosas, y se podrían buscar algunas soluciones además de mantener la disciplina fiscal. Una alternativa sería incorporar la deuda interna a los programas de condonaciones con la comunidad internacional. Otra sería utilizar recursos de cooperación internacional o regional para la recompra de dicha deuda. También se podrían considerar una combinación de las dos opciones. Bajo cualquiera de las opciones se requerirá honrar los compromisos adquiridos.

2. En cuanto al problema de la productividad habría que, por un lado acelerar la formación de capital humano y mejorar su calidad y, por otro lado crear una política de tecnología y de innovación tecnológica, es decir crear conocimiento útil para impulsar el progreso material de la población.

� Según el documento de la consulta del Articulo IV del FMI en mayo de �006.


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3. Conectado con el tema anterior está el problema de la tasa de interés, de largo plazo. En este sentido, hay algunas acciones que podrían ayudar a una mayor flexibilidad en las tasas de interés: a) la creación de un mercado interbancario; b) regulaciones menos rígidas del BCN para los reportos y otras ventanillas de liquidez; c) una adecuada evaluación del riesgo entre activos financieros públicos y privados; d) una revisión hacia abajo del encaje legal y de los costos de supervisión; e) un aumento en el ahorro de largo plazo.

4. En otro aspecto, este diagnóstico y sus recomendaciones tienen como fin último aliviar el problema de la brecha entre el ahorro y la inversión, tanto pública como privada que, a su vez, es responsable del elevado endeudamiento externo. En lo que va de las recomendaciones se ha enfatizado el aspecto de la inversión privada. Ahora se verá el aspecto del ahorro privado.

5. Una fuente de ahorro de largo plazo ha sido el ahorro de ciclo de vida proveniente de la llamada transición demográfica. Esta consiste en que la población en edad de trabajar, la población económicamente activa, crece más rápidamente que la población menor de 15 años y que la población mayor de 60 años, es decir hay una tendencia a una baja en la tasa de dependencia en la población. El reto consiste en elaborar estrategias que busquen captar ese potencial productivo vía el sistema educativo y la creación de puestos de trabajo. Ese cambio estructural representa una fuente de ahorro.

6. Estrechamente vinculado a la transición demográfica está la política de privatización de pensiones, que es la forma de crear el ahorro de largo plazo. Hoy en día, dicho ahorro no existe sino que prevalece la indemnización de un mes por año de trabajo, ahorro forzado que se realiza en el momento del despido. En sustitución al ahorro forzado de la indemnización laboral se propone la privatización de pensiones en el régimen de seguridad social.

7. Las presiones al aumento en el gasto público pueden enfrentarse con medidas que tiendan a aumentar la productividad de dicho gasto. El enfoque a utilizarse es el llamado ¨costo -efectividad¨. Este enfoque permite identificar importantes ineficiencias que se derivan de la multiplicidad de objetivos y programas así como del bajo esfuerzo que se incorpora en la realización de las metas. La eficiencia del gasto público se evalúa comparando los indicadores de beneficios y resultados de los programas, con los insumos relevantes que se han invertido. Esto permite diferenciar el gasto productivo del improductivo en toda la gama de programas de gasto público.

8. El marco de referencia anterior puede ser aplicado a Nicaragua. Como ejemplos se tiene que dado que el shock inflacionario afecta a todos los sectores económicos por igual, el reajuste salarial debería ser uniforme y en función de la inflación. Al nivel del salario mínimo el ajuste es por ley. A su vez, los shocks de productividad no son generalizados

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sino específicos a cada sector y esto requiere de aumentos salariales diferenciados a fin de no afectar la competitividad de los sectores. Así, ante el shock generalizado la negociación salarial es más centralizada; y ante el shock asimétrico la negociación es en función de la productividad.

9. Según la Ley Orgánica del BCN, el objetivo fundamental del BCN es mantener una inflación estable y baja, es decir, de un dígito y en consistencia con la inflación de sus principales socios comerciales. Estos diferenciales de inflación entre el país y sus socios comerciales, tendrían que ser neutralizados por diferenciales de tasas de interés. Sin embargo, para que esto funcione se requiere un contexto. En primer lugar, los objetivos del BCN deben ser estrictamente monetarios y que no hayan objetivos conflictivos. Actualmente parecieran haber dos objetivos que se vuelven conflictivos como son la acumulación de reservas internacionales y la reducción de deuda interna; el resultado ha sido un exceso de liquidez en el sistema bancario. En segundo lugar se requiere la autonomía del BCN, es decir autonomía operativa y autonomía respecto a los criterios políticos.

10. Finalmente, en lo que corresponde a la ineficiencia del proceso político la alternativa son reformas institucionales que se centren en la creación de elecciones primarias para la Presidencia de la República, la elección directa de los diputados por parte de la población, los mecanismos de rendición de cuenta de los funcionarios públicos, y el mantenimiento del equilibrio del poder político.


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Nicaragua: Diagnóstico Macroeconómico

A. Antecedentes

�. El crecimiento económico de largo plazo en Nicaragua no ha sido sostenido. En la década de �960-70, el país creció 3.25% per cápita, en �970-80 fue de -2.70%, en �980-90, fue de -3.00%, en �990-2000 fue de �.40%, y de 2000 a 2005 fue de 0.44%. Se aclara que estos crecimientos son valores promedio de manera que el crecimiento anual se presenta inestable pasando, por ejemplo, de 4.2% en 1999 a 1.3% en 2000, a 0.40% en 2001, -1.80% en 2002, -0.�0% en 2003, etc.

2. En la década de mayor crecimiento en el país (1960-1970), éste se ubicó en un contexto en el que América Latina mostró un crecimiento mayor y, a la vez, fue similar al de los otros países centroamericanos. El modelo de crecimiento de la década de los sesenta se basó en la sustitución de importaciones, lo que implicó crear una barrera proteccionista en Centroamérica. Esta estrategia tiene dos implicaciones. Por un lado, promueve la creación de comercio mediante una especialización industrial que genera impulsos internos de crecimiento. Estos impulsos son sostenidos en el tiempo si la sustitución cubre no solo bienes de consumo sino también insumos y bienes de capital, y responden a las ventajas comparativas de cada país. Por otro lado, la estrategia también promueve la desviación de comercio al sustituir importaciones más baratas del resto del mundo, por importaciones más caras producidas en Centroamérica. La estrategia enfrentó un límite cuando no se pudo sustituir insumos, bienes de capital y bienes de consumo complejos. En cambio, la creación de comercio si predominó en Europa Occidental y en los países nórdicos (Suecia, Noruega y Dinamarca), siendo un factor de importancia el uso eficiente de los incentivos fiscales.

3. Un rasgo positivo fue el manejo conservador y prudente de la política fiscal, lo que permitió mantener una política monetaria estable y un régimen de tipo de cambio fijo. Sin embargo la inestabilidad política de la segunda parte de los �970´s terminó afectando el balance fiscal, y para 1979 el país tuvo que devaluar de 7 a 10 córdobas por dólar. A la par que se perdía el balance fiscal también se ensanchaba el déficit comercial externo (exportaciones de bienes y servicios menos importaciones de bienes y servicios) y se presentaba fuga de capital, llegándose al control cambiario en �979. La inestabilidad política se acentuó produciéndose un cambio violento en �979.

4. A lo largo de la década �980-90, a la inestabilidad política se le sumó una marcada inconsistencia de políticas económicas, así que para 1988 el déficit del sector público alcanzaba el 54% del PIB, financiándose con recursos del Banco Central el equivalente al 32% del PIB. La consecuencia fue una hiperinflación de 33,000% (dic-dic), devaluaciones que llevaron al tipo de cambio de 10 a 59,985 córdobas por dólar. El déficit comercial externo alcanzó el 67.8% del PIB en 1988.


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5. A partir de �990, comienza una reestructuración masiva iniciándose una etapa de transición de una economía centralmente planificada a una economía de mercado. Los precios de bienes y servicios se liberaron, se desmanteló el control de cambios, se restablecieron bancos privados, en pocas palabras, comenzaron a implementarse las reformas que definen al Estado moderno. En este proceso de cambio sobresale la macro devaluación de marzo de �99�, la cual, a partir del mes de mayo de ese año y hasta diciembre de �992, produjo una inflación doméstica similar a la internacional. Sin embargo, el período hasta 1996 produjo una economía inestable con crecimientos positivos y negativos.

6. Las políticas económicas a partir de 1990, han buscado una mayor racionalidad; en este sentido el país ha suscrito con el FMI un programa stand-by (1991) y tres programas de ajuste estructural en 1994, 1998 y 2002. Sobre el trasfondo de los desequilibrios de la década de los 80, estos programas de ajuste se concentraron en los problemas más importantes e inmediatos tales como la estabilidad macroeconómica y la reducción de vulnerabilidades provenientes de los fuertes desequilibrios en el sector fiscal y el sector externo que tuvieron como contrapartida un elevado endeudamiento externo público.

7. En el programa de stand-by, los resultados mostraron la reducción de la inflación a un dígito (de 13,500% en 1990 a 3.5% en 1992), no obstante el PIB se redujo en ese período en 0.4% debido al efecto negativo de los términos de intercambio. El programa de �994 implicaba la reducción del tamaño del sector público, la reducción de pérdidas de los bancos estatales, privatización de empresas del Estado, y la reducción de distorsiones en las políticas cambiarias y comerciales. Sin embargo, este programa falló a los pocos meses debido a las pérdidas de los bancos estatales. En compensación se suscribió un programa interino iniciado en septiembre de 1995 el que también eventualmente falló. Con la llegada de un nuevo gobierno se inició un programa de ajuste en 1998 que incluyó medidas como una mayor apertura comercial mediante reducciones arancelarias, la reforma de la seguridad social, una resolución de problemas de propiedad, una reforma tributaria, un plan de movilidad laboral, el cierre del BANADES, la privatización del BANIC y la creación del Fondo Nicaragüense de Inversiones (FNI), y otra serie de reformas.

8. La implementación de las reformas estructurales se rezagó al igual que los desembolsos de los donantes. El programa tuvo que ser modificado para atender la devastación producida por el huracán Mitch adicionándole el programa de reconstrucción en �999, el cual expandió el déficit fiscal, la inflación, y el desequilibrio externo, y dinamizó el crecimiento económico. De hecho, el crecimiento del PIB saltó de 3.7% en 1998 a 7.0% en 1999, para regresar al 4.1% en 2000. Igualmente, la inflación pasó de 7.3% en 1997 a 18.5% en 1998 (especialmente en los últimos dos meses del año), para bajar a 4.8% en 2000. El déficit comercial externo pasó de -23.9% del PIB en 1998 a -32.6% del PIB en 1999, para luego retomar la senda decreciente. En el año 2000 se dio la crisis bancaria, que se extendió al 2001, y en diciembre de 2000 el país accedió al Punto de Decisión en el programa HIPC.

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A partir de este punto, el programa de ajuste y reformas comenzó a hacer agua, hasta finalmente colapsar en 2001 cuando la situación macroeconómica y financiera de salió de control.

9. El programa de 2002 se concentró principalmente en temas fiscales y financieros ya que las reformas estructurales se establecieron como condicionalidades para el acceso al Punto de Culminación en el programa HIPC. Las reformas incluyeron descentralización del Estado, reforma de pensiones, y privatización de los sectores de energía y telecomunicaciones. La crisis bancaria requirió un fortalecimiento de las normas prudenciales, la subasta de los activos de los bancos intervenidos y el tratamiento de las pérdidas del Banco Central. Así mismo, se requirió de reformas tributarias que enfrentaran las presiones al aumento en el gasto público, especialmente en 2003.

�0. Los avances en materia de gobernabilidad se rezagaron debido a la alteración del presupuesto de gastos del Estado por la búsqueda de ventajas políticas cortoplacistas, lo cual complicó el manejo del programa no obstante el breve consenso alcanzado para acceder al Punto de Culminación, a comienzos de 2004. La descentralización municipal y las elecciones municipales de 2004 comprometieron aún más el manejo del programa el cual se desvió de los parámetros originales hacia finales de 2004. El programa se recuperó ya avanzado el 2005 después que los arreglos políticos domésticos hicieron posible el cumplimiento de varias condicionalidades, de manera que el programa marchó en forma aceptable a lo largo de 2006, a pesar del ciclo electoral y la incertidumbre que introdujo.

B. Situación Actual

1. A pesar de los esfuerzos que se hicieron a lo largo de estos 15 años (1991-2006), el país todavía exhibe pronunciados desequilibrios que pueden observarse en indicadores como el déficit comercial externo, el cual en términos reales alcanzó el17.8% del PIB y en términos nominales representó el 29.6% del PIB, en 2005.

2. Este déficit comercial es la contrapartida de una mayor deuda externa, la cual alcanzó su máximo hacia 1994 cuando representaba el 393.0% del PIB, y bajó a la mitad por las condonaciones de 1991, 1995 y la recompra de deuda en 1996. Para 1998, la deuda externa todavía sobrepasaba el 272.0% del PIB, es decir varias veces el umbral aceptado en la iniciativa HIPC. El punto de cumplimiento en dicha iniciativa se dio en enero 2004 y produjo una baja sustancial en la relación deuda externa a PIB de 179.1% en 2003 a 63% en 2005. Con el alivio multilateral y el del BID la relación baja a 48.4%. Al incluir la deuda interna dicha relación sube a 69.8% del PIB.

3. Estas relaciones suponen que el alivio pendiente de negociación con los países no miembros del Club de París, así como la deuda comercial en mora llegan a buen término. Estos


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acuerdos representan el 24% del PIB. La deuda externa está expresada a valor nominal al igual que la interna. Ahora bien, al incorporar el 100% de los beneficios del HIPC se espera que el grado de concesionalidad de la deuda externa se reduzca, a lo cual habría que añadir que eventualmente con el crecimiento del ingreso per cápita el país tendría que endeudarse en condiciones de mercado.

4. Estos indicadores se refieren a los saldos totales y el alivio se refiere a dichos saldos. No obstante, en lo que se refiere a la deuda externa, el país ha venido pagando una fracción del servicio contractual. Por ejemplo, en 1994, el país pagó el 13% de las amortizaciones contractuales y el 33% de los intereses. A partir de �997, debido a los daños del Huracán Mitch el país prácticamente empezó a beneficiarse de un HIPC adelantado, después vino el Punto de Decisión en diciembre de 2000, y el Punto de Culminación en enero de 2004. Es decir, el problema de la carga de la deuda externa implicaba una moratoria importante. En cambio, los aumentos de deuda interna tienen una contrapartida en materia de servicio que es efectiva, y la cual, dada una carga tributaria, desplaza programas sensibles de gasto público. En otras palabras, el alivio de los programas de condonaciones es invisible y el servicio de la deuda interna es altamente visible.

5. La importancia de las reducciones de este endeudamiento pueden observarse en el comportamiento de la economía. En el período �99�-93 la economía se estancó coincidiendo con un período de fuerte endeudamiento y de elevado déficit externo. La economía empezó a lograr tasas aceptables de crecimiento a partir de la reducción del saldo de dicha deuda desde �996. Sin embargo, debido a la crisis bancaria, el Estado emitió deuda interna para el financiamiento de la cartera mala de los bancos intervenidos; igualmente el gobierno central ha emitido los BPI (Bonos de Pago por Indemnización) que sirvieron para compensar el daño de las confiscaciones en los años 80. Toda la deuda pública interna está indexada al dólar. De esta suerte, a medida que disminuía la importancia relativa de la deuda externa aumentaba la de la interna, en una menor proporción aunque con un servicio más oneroso.

6. Una de las características de la economía nicaragüense son sus altos niveles de inversión y otra característica es el bajo crecimiento económico per cápita, que no guarda relación con los niveles de inversión. En el período �994-2005 la economía creció �.62% per cápita y la inversión mantuvo un 25% del PIB, lo cual significa una calidad del capital muy baja, y una productividad del factor trabajo igualmente baja.

7. Un ejercicio bastante simple muestra que las bajas tasas de crecimiento económico se explican por una declinación de la productividad del trabajo, no obstante que la inversión ha tenido una participación alta y persistente. El procedimiento es bien sencillo: se dividió el PIB entre el personal ocupado obteniendo la productividad media del factor trabajo. Esta relación es explicada fundamentalmente por la relación capital-trabajo. Los resultados se presentan en el siguiente cuadro:

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Cuadro no. 1Nicaragua: Productividad 1994-2005

Sectores productivosProductividad laboral (crecimiento promedio anual del periodo %)

Salarios reales (crecimiento promedio

anual del periodo %)Agricultura -0.�2 �.9�Minas -2.37 4.46Ind. Manufacturera �.09 -3.67Electricidad, agua �0.54 2.27Construcción -6.68 �.00Comercio 0.85 0.37Transporte y const. -0.56 2.94Servs. Financieros -�.�9 -0.96Servs. Comunales 0.�9 3.36Gobierno �.53 6.2�Promedio (todos los sectores) 0.03 1.02

Promedio (excluyendo agro y comercio)

-0.2� �.49

Fuente: BCN y estimaciones propias

8. Los resultados presentan un crecimiento de la productividad laboral de apenas 0.03% siendo declinante en cinco sectores y ligeramente positiva en otros cinco. En promedio, la productividad se muestra estancada (0.03%), lo cual se explica por la relación capital – trabajo. Así, si hay un exceso de inversión no productiva el resultado es una productividad baja del factor trabajo debido a la ley de los rendimientos marginales decrecientes. Téngase presente que en Latinoamérica y El Caribe en una muestra de 24 países la productividad laboral fue 0.3% en el lapso de 1988 – 2003 (véase Slow Growth in Latin America de R. Haussmann y A. Velasco, Harvard University). En otros ejercicios sobre fuentes del crecimiento llevados a cabo por organismos multilaterales (FMI, BM) el crecimiento económico es explicado por el simple crecimiento de la inversión mostrándose negativa o estancada la llamada productividad factorial total, es decir, la productividad de todos los factores. En estos trabajos el factor explicativo de una productividad tan baja es atribuida a la falta de reformas estructurales.

9. En este contexto, el esfuerzo de la inversión ha sido encomiable tanto en la pública como en la privada. La inversión pública representa un 7% aproximadamente del PIB. Por su lado, la inversión privada representó el 22.5% del PIB en 2005, siendo en 1994 el 12.9% del PIB. Es decir, la inversión privada casi se ha duplicado pero la calidad de dicha inversión es preocupante debido a su concentración en el corto plazo, incidiendo adversamente en el efecto multiplicador del sistema económico. Así, por ejemplo, las importaciones de


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bienes de capital muestran que, cuando mucho, un 30% representan equipo productivo que podría clasificarse como de larga gestión.

10. Dos características adicionales de la economía provienen de la tasa de interés y de los salarios reales. La tasa de interés, en este caso, se refiere a la tasa activa, la de los préstamos bancarios directamente vinculados a la inversión. En Nicaragua todas las tasas se expresan en dólares o en córdobas indexados al tipo de cambio.

11. En esta sección, la tasa de interés se refiere a la de moneda extranjera, pero téngase en mente que la de corto plazo, en córdobas, presenta un premio de unos 400 puntos base sobre la de dólar, y la de largo plazo, en córdobas, casi duplica la de dólar, es decir hay un fuerte premio que se ha venido reduciendo a lo largo del período. Efectivamente, la tasa activa en dólar, de largo plazo, presenta un promedio de �6.�2% en el período �995-2003, y un promedio de �0% en 2004 y 2005, o sea un promedio de �3% (�3.6% para Latinoamérica en 1988 – 2003), en todo el período; en el mismo período la tasa de inflación en USA promedió un 2.5%, lo que representa una tasa real aproximada de �0.5%, en dólares, la cual es alta para cualquier economía. La tasa de largo plazo en USA, la de diez años plazo, promedió un 4.5%, es decir la tasa en Nicaragua representa una prima de 600 puntos base.

12. Una elevada tasa de interés real (dolarizada), por lo general, es un indicador de problemas fiscales, sin embargo, dado el efecto positivo del programa de ajuste económico en el balance fiscal, esta tasa real es más un indicador de la inercia inflacionaria y del poder del mercado del sistema financiero. En principio, la tasa de interés real indica un punto de equilibrio entre la relación capital-trabajo y la productividad por trabajador. El equilibrio se obtiene donde esta productividad se iguala a la tasa de interés real, la cual se utiliza como tasa de descuento. Una tasa de interés alta frena la inversión.

13. La otra característica se refiere a los salarios reales. En el cuadro no. 1 aparece también la columna de salarios reales por sector económico aunque aquí hay una limitación metodológica que hay que señalar. La productividad laboral se basa en una encuesta de hogares y los salarios son de los cotizantes al INSS. Esta diferencia de fuentes afecta principalmente al sector comercio y a la agricultura. Así, para mantener la secuencia del análisis se presenta la productividad en dos alternativas: incluyendo a todos los sectores económicos y excluyendo a la agricultura y comercio. Como se observa, la relación entre productividad y salarios se mantiene en las dos alternativas.

�4. Una característica de la economía nicaragüense es que el crecimiento de los salarios reales está por encima del de la productividad del factor trabajo. Sin embargo, aún suponiendo que, en promedio, el salario representa un 20% del costo de producción, el diferencial de crecimiento entre salario y productividad significa una presión constante sobre los precios,

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a nivel microeconómico. En otras palabras, podría estarse produciendo una inflación de costos que se refleja en el exceso de la inflación doméstica sobre la devaluación.

�5. La relación entre salarios y productividad es el indicador básico para el empresario al decidir su política de contrataciones. El empresario contrata si la productividad del trabajo, en el margen, es mayor que el salario real; esto significa que lo que produce el trabajador es mayor que lo que cuesta. Si ambos conceptos son iguales se produce un equilibrio y el empresario es indiferente entre contratar o no; si la productividad es menor que los salarios reales la competitividad empresarial es negativa y las contrataciones colapsan. En esta última condición, si se produce o no desempleo, depende de la flexibilidad de las leyes laborales; alternativamente, si se puede bajar el salario real depende de la estrategia de negociación entre el capital y el trabajo.

16. Resumiendo, la existencia de un déficit comercial externo todavía significativo le imprime al país mucha rigidez para enfrentar choques externos e internos. La reducción de este déficit requiere de un mayor ahorro doméstico, y una mayor competitividad y flexibilidad en la economía para enfrentar escenarios desestabilizadores provenientes del mercado internacional. Una economía más flexible significa una mayor estabilidad en el crecimiento económico, que se hace sostenible con el crecimiento estable de la productividad.

17. Por su lado, las cuentas fiscales se han venido fortaleciendo con el programa de ajuste económico. Este esfuerzo ha sido bastante aceptable, en términos de la carga impositiva (impuestos sobre PIB). La carga tributaria correspondiente al sector público ha venido aumentando en forma gradual. Alcanzó un pico de 15.1% del PIB en 1998, bajó a 13.4% del PIB en 2001, para subir de manera progresiva a 14.2%, 15.9%, 16.5% y 17.4% del PIB, en 2002, 2003, 2004 y 2005, respectivamente. El aumento gradual de los impuestos ha estado ligado al aumento del ahorro público, el cual presenta la misma tendencia, con un pico en 1998 de 5.8% del PIB, llegó a un mínimo de 0.5% del PIB en 2001 y aumentó en forma gradual hasta 2005 cuando alcanzó el 5.8% del PIB. Sin duda, éste es un resultado del programa de ajuste y revela el esfuerzo por fortalecer el ahorro del país.

�8. Sin embargo, los impuestos, como sucede en cualquier otro país, son distorsionantes ya que afectan los fundamentales económicos, tales como las decisiones entre consumo presente y futuro (decisiones de inversión), el esfuerzo productivo (relación entre trabajo y ocio), y la innovación (representada, en general, por el crecimiento económico). Para tener una idea de la magnitud de estos impactos fiscales se estimaron coeficientes de correlación donde las variables son los impuestos en términos del PIB, la tasa de crecimiento económico, el crecimiento de la inversión bruta fija y el índice de productividad laboral. El objetivo es presentar un orden de magnitud y darle un sentido comparándolo con otros países. Se presentan los siguientes resultados.


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Cuadro no. 2Nicaragua - Incidencia fiscal en la estructura de incentivos:Correlación de Impuestos/PIB respecto a:

Variable Nicaragua Muestra de 20 paísesCrecimiento económico -0.�64 -0.36Crecimiento inversión bruta fija -0.068 -0.66Productividad laboral -0.20 -0.28

Fuente: Banco Mundial (Staff Working Papers no. 605), BCN y estimaciones propias.

19. Los coeficientes son negativos debido a que los impuestos son distorsionantes, sin embargo Nicaragua tendería a ubicarse como un país de moderada incidencia fiscal. La incidencia tributaria impacta principalmente la productividad laboral aunque el coeficiente de impacto es menor al promedio internacional. El impacto negativo significa que hay una sustitución entre esfuerzo productivo y ocio aunque es menor al de otros países. Esta sustitución, por lo general, adopta la forma de un menor esfuerzo productivo por parte del trabajador, un menor número de horas trabajadas y mayor tiempo de “chateo”. Por otro lado, el impacto en el crecimiento de la inversión es considerablemente menor al promedio internacional. Esta es una de las formas de abaratar el precio del capital aunque su abaratamiento lo predispone a ser utilizado en actividades menos productivas. En general, la incidencia impositiva sobre el crecimiento económico es también menor al promedio internacional. Sin embargo, tómese en cuenta que esta incidencia fiscal aunque moderada recae sobre una economía con productividad estancada.

20. Estos resultados de los impuestos en la estructura de incentivos presentan sus propios bemoles debido a lo sesgado de su aplicación. El sistema impositivo no refleja una función de preferencia social donde se permitan deducciones por el gasto educativo, por la vivienda de interés social, por los intereses derivados del ahorro o como un incentivo a las actividades con uso de mano de obra intensiva o de ahorro energético. Al contrario, el sistema se caracteriza por una amplia gama de exoneraciones, las cuales se ubican entre un 3% y 4% de PIB e incluyen regímenes especiales como las zonas francas y cubren una amplia gama de actividades como la agricultura, el turismo, la pesca, las cooperativas, las artesanías y algunos sectores industriales. En cambio, hay otras actividades sobrecargadas con tarifas proteccionistas que, incluso, se incorporan en las cláusulas anti-dumping (carne, leche, etc.).

2�. Estas exoneraciones son extensivas a las organizaciones religiosas, universidades, empresas periodísticas, ONGs, medicinas, libros, etc. La amplitud en las exoneraciones hace que el sistema impositivo incida sobre una base muy estrecha de pagadores de impuestos restándole al sistema transparencia y facilidad administrativa y promoviendo discrecionalidad y corrupción. No hay duda que se necesita una reforma impositiva orientada a gravar no la formación del pastel sino su consumo.

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22. En lo relativo al gasto público, el problema es que no existe un nivel óptimo tal como existe en los impuestos, y tampoco existe una composición óptima, ya que depende de las funciones de preferencia social en cada país. Sin embargo, esto no es pretexto para justificar cualquier nivel o estructura puesto que hay ciertas variables que tienden a racionalizar su comportamiento. En esencia, el gasto de consumo (salarios y bienes y servicios) son insumos en los programas de inversión, incluyendo la inversión en capital humano. Así, dicho gasto debe reflejar la dinámica de la inversión pública reduciendo a un mínimo la discrecionalidad, especialmente en materia de política salarial. Se pueden distinguir dos vertientes en las decisiones de gasto de consumo. Por un lado, están los reajustes salariales debido a la inflación pasada o futura. Esto es predecible y no debería ser objeto de controversia. Una cosa distinta son los aumentos en términos reales, los cuales deben estar vinculados a algún indicador de productividad.

23. Dentro de este panorama, la situación del sistema financiero aparece bastante recuperado de las crisis bancarias, mostrándose más saludable y más consolidado en cuanto al número de bancos. A partir de la crisis bancaria de 2000-01, la banca aparece como muy rentable, bastante capitalizada y con más instrumentos de diversificación del riesgo tales como securitisación, derivados y opciones. Sin embargo, a pesar de estos avances, el sistema presenta algunas vulnerabilidades. Entre estas vulnerabilidades pueden citarse un desarrollo financiero no muy profundo (la participación relativa de los depósitos y el crédito en el PIB es la más baja en Centroamérica), una elevada exposición de títulos gubernamentales (BPI, bonos bancarios, bonos de subasta), lo cual hace a los bancos muy dependientes del riesgo soberano y en ciertas condiciones tiende a generar un crowding-out de las actividades privadas; una concentración de activos en tres bancos; una presión competitiva; un alto nivel de dolarización, altos costos de regulación y supervisión bancaria; y una fuerte participación en banca paralela a nivel centroamericano. A parte de estas condiciones estructurales de mercado el sistema presenta un riesgo crediticio que no ha podido ser diversificado proveniente de la dolarización. Este riesgo (también llamado balance sheet effects) proviene de una cartera de préstamos nominados en dólares con deudores cuya fuente de repago está nominada en córdobas. Sobre esto la información es escasa y es un riesgo potencial para los bancos ante un ajuste en el tipo de cambio.

24. El esfuerzo por imprimirle credibilidad a las políticas de gobierno gravita fuertemente en el rol que tiene que desempeñar el Banco Central de Nicaragua (BCN). Este rol opera con dos características, un régimen cambiario fijo y un alto nivel de dolarización en la economía (se estima que un 92% de las operaciones activas de los bancos están en dólares). En estas circunstancias, el BCN presenta un doble objetivo que puede resultar conflictivo pues tiene el mandato legal de mantener la estabilidad de precios, y también el objetivo de reducir su deuda interna, lo que implica aumentar la liquidez en el sistema financiero vía redención de títulos. El resultado de estos objetivos conflictivos no permite el funcionamiento del mercado interbancario afectando la eficiencia de la política monetaria.


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25. Como se mencionó anteriormente, el país ha hecho un esfuerzo por reducir el déficit comercial externo, el cual, sin embargo, se considera todavía sumamente alto (29.6% del PIB en 2005). Si se agrega el déficit en servicios factoriales el porcentaje se eleva a 31.6% del PIB. Su financiamiento se cubre con las remesas familiares (12.2% del PIB), transferencias corrientes y de capital (9% del PIB), inversión extranjera directa (4.9% del PIB) y mayor deuda pública y privada (5% del PIB). Como puede observarse, este financiamiento no podría persistir en forma crónica ya que las remesas son cíclicas, las transferencias responden a criterios políticos, la inversión extranjera busca rentabilidad exenta de incertidumbre, y la deuda externa está sujeta a criterios de sostenibilidad. El mecanismo que entra en juego para restablecer el balance externo es el tipo de cambio real (TCR). Una evolución favorable del TCR ayuda a la competitividad y al ahorro doméstico y fortalece la balanza de pagos.

26. El tipo de cambio real (TCR) se define como la relación de precios de bienes comerciables sobre los no comerciables, es decir, como los precios externos sobre los internos. La dolarización en el país le quita efectividad a los cambios del tipo de cambio nominal así que la alternativa para afectar al TCR es actuar bajando el precio de los bienes no comerciables. Esto puede lograrse con la desgravación arancelaria y también promoviendo el desarrollo de la infraestructura que incida en una baja en el costo de servicios de puertos, carreteras, almacenajes, papeleo burocrático, o sea un aumento en la productividad de los servicios públicos y privados (como la calidad de proveedores) que fortalezcan la competitividad.27.

27. Por otro lado, hay fuertes efectos indirectos y otros que son directos y que benefician al TCR sin recurrir a devaluaciones nominales. Entre los efectos indirectos está la devaluación del dólar frente al euro y el yen; dado que el córdoba está fijado al dólar, esto equivale a una devaluación del córdoba frente al euro y el yen. En la medida que el comercio con esas regiones esté nominado en euros y yen, el país se beneficia con una devaluación en términos reales permitiendo la diversificación de exportaciones, lo cual ya se ha venido produciendo en el país.

28. El efecto directo tiene que ver con la desgravación arancelaria. El arancel efectivo ha pasado de ��.2% del total de importaciones en �994 a 6.2% en �999, aunque lamentablemente por compromisos de política comercial en Centroamérica, dicho arancel se elevó a 12.0% en 2005. Cuando se baja el arancel se baja el precio relativo de los bienes importadles, con lo cual parte de la demanda de los exportables y de los no comerciables se desplaza hacia los importables. Por el lado de la oferta, los productores se moverán a producir exportables y no comerciables. Este mecanismo implica mayores exportaciones y menores precios de bienes no comerciables, mejorando el TCR. Ambos efectos han beneficiado a Nicaragua, tanto que el TCR bilateral (córdobas/dólares) se ha devaluado en 24% y el multilateral lo ha hecho en 26.9%. El mejoramiento en el TCR y su efecto positivo en las exportaciones netas de importaciones equivale a un mejoramiento en la brecha comercial externa.

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29. Estas experiencias con el TCR son un elemento importante en el logro de la sostenibilidad externa, es decir una forma de ampliar la base de recursos a través del aumento y diversificación de las exportaciones. Así, si se toma como índice de concentración de las exportaciones el porcentaje en las exportaciones totales de los cuatro rubros tradicionales (café, azúcar, carne y langosta) se observa un esfuerzo de diversificación. En 1990 esta concentración era de 53%, en 2001 bajó al 48.7%, y en 2005 bajó aún más a 39.3%. Las exportaciones manufactureras han repuntado, de �5% en �990 a 28.4%, en 2005. En 2006 las exportaciones tuvieron un repunte muy importante debido, entre otros factores, al tratado de libre comercio con los Estados Unidos, lo que ha ayudado a diversificar la oferta exportable de Nicaragua. Así mismo, las exportaciones de zona franca y las no tradicionales han tenido repuntes importantes. Sin embargo, aún se requieren estrategias más definidas, especialmente en materia de inversión extranjera directa comparable a las de otros países centroamericanos (el ejemplo de Costa Rica con Intel).

30. Por otro lado, las importaciones también aumentan y conservan una importancia significativa en términos del PIB. A la rigidez tradicional de las importaciones, concentradas en bienes intermedios y bienes de capital, hay que agregar la importancia cada vez más significativa de las importaciones de petróleo. Así, en 1995 representaban el 15.1% del total de importaciones, en 200� eran el �5.2%, y en 2005 fueron el 20.8%. La factura petrolera, que en �995 era de �47 millones de dólares, en 200� era de 269.8 millones, y en 2005 fue de 540.9 millones. En 2006, alcanzó un monto de 676 millones, casi igual al de las remesas familiares que fue de 655 millones. El problema del petróleo ha sacado a luz varios puntos vulnerables en la economía del país. Por ejemplo, a la ineficiencia en el uso de los recursos productivos se le agrega de forma onerosa una situación de tecnología obsoleta, en especial la alta dependencia del petróleo en el sector de energía, en un país con recursos hídricos y geotérmicos. De acuerdo a estadísticas del Despacho de Carga (adscrito a ENEL en el momento de la consulta), con un nivel de 12 dólares el barril la capacidad energética garantizaba un rango de crecimiento económico entre 4 y 5 por ciento; en base a esto es razonable inferir que al precio de 60 dólares el barril, dicho rango se ha reducido, a un costo mayor, y con una mayor volatilidad.

3�. Así mismo, la alta dependencia del petróleo ha expuesto una vulnerabilidad crítica en la inflación doméstica debido a que la estructura de consumo de la población es dominada por la canasta de alimentos y consumo de servicios básicos (agua potable, energía, y transporte público). Por el momento, la transmisión de mayores precios del petróleo se ha atenuado con subsidios, pero el potencial desestabilizador sigue latente ya que las finanzas públicas no están consolidadas. El problema del petróleo refleja la escasa capacidad de estrategia planificadora ya que con la actual tecnología energética el país nunca trascenderá el corto plazo.


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IV. Perspectivas y Riesgos para los Próximos Años

A. Contexto Externo

1. Todas las economías están sujetas al impacto de choques externos. Si una economía enfrenta con éxito las perturbaciones externas o las magnifica depende de muchos factores, entre los que sobresalen las políticas económicas y la fortaleza de sus instituciones. Nicaragua no tiene instituciones sólidas y sus políticas económicas aún contienen mucha fragilidad. Por eso es importante ofrecer una perspectiva del contexto internacional. Por lo general, estas perspectivas presentan dos escenarios. Hay un escenario base que refleja el consenso de la profesión y tiende a predominar en la toma de decisiones. Hay también un escenario pesimista que se considera tiene una menor probabilidad de realización, pero que es importante tenerlo en cuenta. La perspectiva que aquí se ofrece es la del escenario base dada su alta probabilidad de realización.

2. Las perspectivas económicas más recientes (FMI – Abril 2007) no anticipan cambios bruscos en las variables del sector externo donde prevalecería una situación parecida a la actual. Los Estados Unidos de América (USA) se espera muestre un crecimiento desacelerado situándose alrededor de 2.2% versus 3.�% en 2006. Los precios del petróleo se mantendrán en un rango de 60 a 65 dólares por barril (con altibajos). El déficit comercial en USA se situará en 6.1% del PIB, y el fiscal se ubicará en 2.5% del PIB. La inflación se espera en 2.6% y el desempleo en 4.8%. La tasa de referencia del FED se espera aumente en unos 25 ó 50 puntos base, que la situará en un nivel menor al de 6%, que ya había alcanzado anteriormente; tómese en cuenta que dicha tasa se ubicaba en 5.85% en octubre de 1986, antes de los fuertes ajustes económicos y financieros entre 1987-1991 en Estados Unidos.

3. La distribución por área del crecimiento económico se estima presente un crecimiento de 2.3% en el euro-área, de 2.3% en Japón y un crecimiento más robusto en las economías asiáticas de reciente industrialización (8.8%). Sin embargo, China e India se espera crezcan en �0.0% y 8.4%, respectivamente. Latinoamérica se espera crezca un 4.9%, México y Centroamérica un 3.4% y 4.7%, respectivamente. Nicaragua lo haría en 4.2% según el BCN, a pesar de que Economic Intelligence Unit lo proyecto a un 2.7%. Sin embargo, los precios esperados de las materias primas no avalan esa expectativa ya que se pronostica un deterioro en los términos de intercambio. Para 2007 – 2008 el volumen del comercio mundial se mantendrá en un 7%, es decir, un 43% por encima del crecimiento económico a nivel mundial (4.9%). No obstante, el crecimiento en el índice de precios de las materias primas no petroleras se espera crezca en 4.2% en 2007 versus 28.4% en 2006. Aunque el descenso es parejo, la probable caída en los precios del café, azúcar, banano y frutos del mar impactará los términos de intercambio de Nicaragua y presionaría por una ampliación en el déficit comercial. Esto se espera suceda en el escenario donde la economía de USA mantiene su dinámica a nivel mundial.

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4. En caso de una recesión económica en USA (escenario pesimista) el impacto negativo sería mucho mayor para Nicaragua. Por otro lado, el índice multilateral del dólar podría depreciarse alrededor de un 1.4% en 2007, lo que no refleja un riesgo inminente para la economía nicaragüense. En caso de que el dólar se devaluara abruptamente, la moneda nicaragüense se devaluaría en la misma proporción respecto a áreas monetarias como la del euro, estimulando la diversificación de exportaciones. Sin embargo, una devaluación brusca del dólar conllevaría en un segundo momento un aumento brusco en las tasas de interés en USA para defender el dólar estadounidense y obligaría a aumentos en la tasa de interés en Nicaragua en una relación de uno a uno. Si esto impacta las tasas de largo plazo, la inversión en Nicaragua tendría que intensificar su financiamiento con utilidades retenidas aumentando las restricciones al crecimiento económico.

5. El problema con estas proyecciones es su grado de sostenibilidad a la luz del déficit comercial en USA. Actualmente, el déficit comercial americano se considera insostenible, ya que implica que la economía americana absorbe el 75% del ahorro mundial. (1). El sistema actual de relaciones comerciales (si es que puede hablarse de un sistema) tiene la debilidad de estar apoyado totalmente en la confianza, lo que podría generar expectativas negativas ya que no hay señales de recortar el excesivo gasto en la economía americana. A esto habría que agregar los problemas con el precio del petróleo y el financiamiento de los conflictos bélicos (Afganistán, Irak), con lo que se presiona aún más el déficit externo. Se estima que un 40% del déficit entre exportaciones e importaciones provienen de los aumentos en el precio del petróleo.

6. Un indicador de la creciente insostenibilidad del déficit externo americano es que los flujos de capital hacia Estados Unidos provienen de los bancos centrales asiáticos, en especial el de China continental. En la crisis anterior, que se ubica alrededor de 1985 – 1991, dichos flujos externos provenían de inversionistas privados. Actualmente, a este cambio de acreedores hay que agregar que el desbalance externo se alimenta también de la mayor demanda de activos asiáticos y de mercados emergentes, por parte de inversionistas americanos.

7. Este sistema representa un subsidio a la tasa de interés de mediano plazo en Estados Unidos, de 2.5%, aproximadamente, de manera que la tasa de interés del bono del Tesoro norteamericano, que se sitúa alrededor de 4.7%, debería aumentar a 7.2%, si dicho subsidio no existiera. Esto causaría un desplome en el crecimiento económico en USA, presionaría hacia arriba la tasa de inflación, con lo cual se afectaría el dólar en términos reales, y generaría ondas depresivas a nivel mundial. (1)

8. Una de las vulnerabilidades del actual sistema es su debilidad para sostener acuerdos de cooperación. El sistema carece de restricciones sobre el anclaje nominal. Como aseveran algunos economistas, el actual sistema no proporciona mecanismos que limiten el acceso


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de la economía americana al financiamiento externo. No hay un mecanismo que imponga límites a las políticas de gasto expansivas y las perspectivas de un gasto bélico mayor han sido confirmadas en el presupuesto de gastos para 2008 del gobierno americano.

9. Un criterio generalmente aceptado de sostenibilidad externa es una relación estable entre la deuda y el PIB. Actualmente, la relación deuda/PIB en Estados Unidos se sitúa alrededor de 60% del PIB, así que el déficit externo tendría que reducirse en 30% del PIB para que quede en el límite de la sostenibilidad. Este tipo de ajuste requiere la combinación de un fuerte crecimiento en el resto del mundo, un menor crecimiento del gasto interno en Estados Unidos, y una devaluación real del dólar. Es decir, la depreciación real del dólar produciría un cambio en la estructura del gasto en Estados Unidos que favorecería las exportaciones; el aumento en la tasa de interés y el corte en el déficit fiscal producirían una contracción en la demanda interna por debajo del crecimiento en el ingreso nacional. El problema entonces consiste en si este tipo de ajuste se daría gradualmente (soft-landing) o de una manera brusca (hard-landing).

10. El último período de fuertes ajustes en Estados Unidos se sitúa entre los años 1985 – 1991, aunque el ejemplo clásico de hard-landing ha sido la Gran Depresión. Los efectos de una devaluación real del dólar en la cuenta corriente (de la balanza de pagos) tomó dos años; el dólar comenzó a devaluarse en 1985 y la cuenta corriente comenzó a declinar en �987. Entre �985 y �99� el dólar perdió 30% en términos reales (medido por el índice multilateral). La tasa de interés del FED aumentó en forma importante. En octubre de �986, la tasa era del 5.85%, para marzo de �989 era de 9.85%, un aumento de 400 puntos base. Los bonos del Tesoro a �0 años aumentaron a 9.4% en septiembre de �987. La recesión económica se dio en 1991. (1)

11. Por supuesto que hay medidas que estimularían un soft-landing: un cambio significativo en la política fiscal de Estados Unidos (se está dando por el lado de los ingresos, pero no por el lado del gasto que es el que afecta la brecha externa), pequeñas reevaluaciones en los tipos de cambio de Asia (se han dado a cuenta gotas), una mayor demanda interna en Asia y menores tasas de interés en Europa (al contrario, las tasas de interés en Europa podrían aumentar).

12. Por otro lado, el renminbi chino está subvaluado alrededor de 45%. Con reservas que sobrepasan el billón de dólares por parte del banco central chino, una apreciación modesta de �5% en el renminbi implicaría una pérdida de cien mil millones de dólares para China, o sea, un poco más de 5% del PIB chino; una depreciación real del dólar de 30% representaría una pérdida de capital, para China, de 10% del PIB. En cambio, como aseguran los defensores del soft-landing, un renminbi débil (subvaluado) puede garantizar un 8% a 10% de crecimiento económico para China durante toda una generación. (1)

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B. Contexto Interno

1. Desde el punto de vista de la economía política el contexto nicaragüense se puede caracterizar por la ineficiencia del proceso político, una débil base de recursos económicos vinculada a la falta de impulsos sostenidos al crecimiento, y la falta de flexibilidad en los mercados vinculado a un débil ambiente competitivo.

2. Los mercados requieren de flexibilidad al igual que la democracia requiere de equilibrio en el poder político. Democracia significa equilibrio del poder político y las jornadas electorales lo que hacen es validar dicho equilibrio. Una de las vulnerabilidades del país es su falta de balance del poder político. Las instancias que definen al Estado nicaragüense tales como los poderes ejecutivo, legislativo, judicial, y electoral son poderes segmentados sin mayor obligación de rendir cuentas. Esto se deriva de los mecanismos de selección social ya que no hay elecciones primarias, los legisladores individualmente no son escogidos por votación directa de la población, la rama del Estado que propone nombramientos tiende también a ratificarlos, por lo que en las posiciones altas del Estado prevalece el simple criterio partidista. Al fallar el equilibrio de poderes, la gestión de gobierno se realiza a través de mecanismos de negociación, los cuales conducen a estrategias no cooperativas. Las negociaciones se prolongan por tiempo ilimitado debido a que los negociadores no absorben el costo de sus desacuerdos, es decir no son responsables ante el electorado por sus desacuerdos.

D. Factores de Riesgo

�. En esta situación, la inestabilidad resultante se asocia a la irrelevancia de los resultados de las negociaciones, y el costo de los desacuerdos los absorbe el electorado en términos de leyes que no se aplican, en una menor calidad en la provisión de bienes públicos, en resumen, en un mayor costo de hacer transacciones económicas en Nicaragua. La incertidumbre política que genera la toma de decisiones partidistas hace que cobren importancia no los objetivos de la negociación sino el proceso negociador, con todas sus irrelevancias y sus detalles superfluos. Téngase en cuenta que los políticos son tan racionales (en el sentido económico) como los empresarios; la ineficiencia reside en el proceso político.

2. A la ineficiencia del proceso político, que predispone al país a políticas cortoplacistas, se le agrega una débil base de recursos vinculada a la falta de impulsos sostenidos del crecimiento económico. El crecimiento del PIB per cápita es sumamente bajo. Tómese en cuenta que entre 1960 – 2004 el PIB real creció 2.7%, prácticamente el crecimiento de la población. La economía del país depende de la producción y exportación de unos cuantos productos agropecuarios, un sistema financiero que es el menos profundo en Centroamérica, unas bases gravables altamente concentradas y términos de intercambio


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volátiles. Estas características reflejan una alta vulnerabilidad y se convierten en un mecanismo de propagación de fluctuaciones cíclicas.

3. El débil ambiente competitivo se evidencia en un crecimiento de salarios por encima de la productividad del factor trabajo. Así, el costo unitario del factor trabajo es elevado comparado por ejemplo, con Centroamérica. Dado que el deslizamiento cambiario se ha rezagado respecto a la inflación doméstica, el costo unitario del trabajo, en dólares, se vuelve ineficiente. Esto significa que se requiere de una mayor flexibilidad en los mercados laborales, de una menor rigidez en las tasas de interés de largo plazo, y de un proceso de ¨creatividad destructiva¨ (a la Schumpeter) que permita la innovación económica.

4. Como ya se ha visto hay una serie de vulnerabilidades ante la posibilidad de shocks internos y externos que podrían tener un impacto significativo en Nicaragua. Entre los externos está la posibilidad de una recesión económica en USA, volatilidad en el precio del petróleo, y una devaluación brusca del dólar y el consiguiente aumento en la tasa de interés. Estos factores tenderían a elevar el riesgo país, desestimular la inversión extranjera y aumentar el déficit externo. Entre los factores internos están los riesgos de una mayor incertidumbre política que pueda afectar la reforma estructural y la disciplina fiscal.

5. Una recesión económica en USA impactaría directamente la demanda de exportaciones contribuyendo a una posible mayor caída en los precios de materias primas como el café, azúcar, minerales (como ya sucedió en la recesión de 2000 – 2001). Un segundo impacto provendría del comercio con Centroamérica ya que la recesión en USA impactaría las exportaciones de Centroamérica y tendería a disminuir las exportaciones manufactureras de Nicaragua. Las exportaciones a USA promedian un 33% del total exportado y las que van a Centroamérica promedian otro 33%, así un 66% de las exportaciones estarían siendo afectadas. La recesión impactaría al empleo en USA, en especial el de los inmigrantes deprimiendo el envío de remesas familiares debido a que el empleo de los inmigrantes se concentra en la industria de la construcción, que ya está recesiva.

6. En el contexto de la recesión en USA de 2000 – 2001 los términos de intercambio bajaron 17% en �999, 0.4% en 2000 y �2.3% en 200�, subieron 8.8% y 8.3% en 2002 y 2003, y volvieron a bajar 8.6% y 1.9% en 2004 y 2005. El crecimiento económico en Nicaragua en este período se mantuvo por la reconstrucción post-Mitch, lo cual ocultó el efecto recesivo externo. Sin embargo, en 2002 dicho crecimiento fue apenas de 0.8%. Este deterioro de los precios relativos en el sector externo se ha presentado en un período de crecimiento amplio en el comercio mundial, que ha ocasionado un repunte significativo en la expansión económica en América Latina. Según proyecciones del FMI, para los próximos años (2010) el precio del café está previsto que caiga 21%, los bananos bajarían 4.5%, la carne lo haría en 6.8%, el arroz en 14.8%, la soya en 8.1%, y el azúcar en 14.1%.

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7. En consecuencia, lo más probable sería una caída visible en los términos de intercambio, lo cual equivale a una caída en el precio relativo de las exportaciones. Ahora bien, como en cualquier otra variación en los precios relativos se opera un efecto ingreso y un efecto sustitución. El efecto ingreso es el impacto directo de los precios en el ingreso de los agentes económicos. El efecto sustitución es el efecto último cuando los agentes económicos sustituyen productos no rentables por productos de mayor rentabilidad, lo cual en Nicaragua es un proceso sumamente lento; es decir, hay un predominio del efecto ingreso.

8. Tómese como ejemplo un caso ilustrativo el del café aunque también se aplica a cultivos anuales como los granos básicos. Una baja en el precio del café tiene un impacto devastador en el efecto ingreso: baja la productividad de la tierra, se reestructuran los créditos bancarios, se evaden los impuestos y aumentan los subsidios. En cambio, el efecto sustitución se cumple muy lentamente: no hay un mercado de tierras cafetaleras, no hay sustitución de cultivos aunque sí opera recientemente un premio a la calidad en los distintos tipos de café. Volviendo a los términos de intercambio, el staff económico del Banco Central (BCN) estima que un aumento de 10% en el índice de precio de las exportaciones totales aumenta el PIB en 0.3%. Si la relación fuera lineal, una caída de 20% en el precio de las exportaciones podría ocasionar una contracción de 0.6% del PIB. Este impacto es equivalente a unos seiscientos millones de córdobas de �995, sin embargo los impactos sociales son más profundos. En este sentido, urge tomar medidas preventivas, tales como ahorrar en tiempos de alzas de precios de productos de exportación, tal como lo hace Chile actualmente con el aumento en el precio del cobre y lo hizo Noruega con los aumentos en el precio del petróleo.

9. Una perspectiva similar corresponde al precio del petróleo. El staff del BCN estima que un aumento de �0% en el precio del petróleo deteriora los términos de intercambio en 3.3% y aprecia el tipo de cambio real en 0.3%. Sin embargo, el impacto es más sistémico ya que también afecta al PIB, y la inflación doméstica. Así, un aumento de 10% en el precio del petróleo aumenta la inflación en 0.7 puntos porcentuales, y el impacto en el PIB podría ser de 0.2�% aproximadamente. Lo interesante de esta perspectiva es que no se pronostican aumentos por encima de los 70 dólares por barril, o sea que dicho precio ya alcanzó un máximo. (2)

10. Para estimar los impactos de una devaluación del dólar o de un aumento en la tasa de interés en USA hay que tomar en cuenta que en Nicaragua prevalece un tipo de cambio fijo. En este caso, un aumento en la tasa externa de interés se transmitiría directamente a la tasa de interés doméstica, impactando el costo del crédito y debilitando el crecimiento económico. Incluso puede registrarse una sobre-reacción (overshooting) de la tasa doméstica ya que el impacto de la tasa externa puede aumentar el premio al riesgo cambiario aumentando la brecha entre ambas tasas, deteriorando la paridad. Sin el riesgo cambiario, el impacto


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de la tasa de interés en Estados Unidos sobre la correspondiente del país sería de uno a uno, es decir si aumenta en 400 puntos base en Estados Unidos, aumentaría en la misma proporción en Nicaragua, después de cierto rezago. Sin embargo, al sumarse el riesgo cambiario, la tasa de interés en Nicaragua aumentaría en una proporción mayor, lo cual estaría en función del grado de aversión al riesgo en el país. En la medida que dichas tasas domésticas sean rígidas, habría una salida de capital. Una devaluación del dólar implicaría que el córdoba también se devalúa respecto a las monedas ante las cuales el dólar se ha devaluado.

��. En el contexto interno los riesgos podrían provenir de una mayor incertidumbre política que afecte la reforma económica y la disciplina fiscal. Se analizará cada impacto.

12. La ineficiencia del proceso político se podría exacerbar con shocks electorales. En la economía política es sabido que un triunfo electoral, para ser representativo, tiene que contar con el 50% más uno de la votación. Todo triunfo electoral que se apoye en un porcentaje menor al 50% no tiene representatividad mayoritaria para la toma de decisiones y menos para llevar a cabo reformas estructurales profundas. En el caso de Nicaragua, las preferencias electorales se encuentran divididas en tres grandes segmentos, llegándose a una inconsistencia en el sistema de preferencias, es decir hay un segmento que prefiere políticas populistas de empleo, otro segmento prefiere estrategias de mercado, y otro segmento es un híbrido. Este empate en las preferencias, carece de representatividad mayoritaria y conduce a la indeterminación en las decisiones de política, o incluso a la reversibilidad en el sistema de decisiones.

13. La situación anterior se aprecia mejor si se introduce un nuevo shock: la falta de avance de la reforma económica. La ineficiencia del proceso político es exacerbada por las inconsistencias en las preferencias electorales. En esta situación la probabilidad de revertir los beneficios de la reforma económica podría validarse. Asimismo, la falta de una profundización de la reforma económica podría nuevamente conducir a inconsistencias de políticas económicas y estimular el desorden fiscal.

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IV. RECOMENDACIONES

�. A lo largo de las secciones anteriores se presentaron en forma resumida una serie de vulnerabilidades de la economía nicaragüense, las posibilidades de choques internos y externos en el futuro próximo así como una estimación gruesa de los impactos que esos choques tendrían en la economía dadas las vulnerabilidades que contiene. En esta sección se presentarán las recomendaciones y propuestas de política económica que podrían amortiguar los posibles impactos.

2. Como se recordará, entre las vulnerabilidades, se presentó la tendencia de una productividad promedio estancada, para el período 1994 – 2005, el problema de tasas de interés domésticas, de largo plazo elevadas en comparación con las internacionales, el crecimiento de salarios reales promedio en exceso del crecimiento de la productividad, y la problemática de aminorar la brecha entre el ahorro nacional y la inversión vía tipo de cambo real. Sobre esta débil base macroeconómica se mencionaron posibles choques provenientes de una recesión económica en USA, de una devaluación brusca del dólar y su impacto en las tasas de interés externas, y de un posible deterioro de los términos de intercambio. Adicionalmente, se mencionó el riesgo de políticas inconsistentes y sus posibles consecuencias para las reformas estructurales y la disciplina fiscal. Sobre estas posibilidades se harán algunas recomendaciones y propuestas.

3. La economía nicaragüense, a pesar de las vicisitudes y las limitaciones ha mostrado una capacidad de reactivación y de resistencia realmente admirables. Al respecto, se presenta una comparación de las productividades totales de los factores, a nivel centroamericano, y para distintos períodos:

Productividad total de los factores

1971 - 1980 1981 -1990 1991 – 2000Porcentajes

Costa Rica 0.33 -0.92 �.98El Salvador -2.2� -2.24 0.88Guatemala �.73 -�.43 0.64Honduras �.04 -0.98 -0.89Nicaragua -3.59 -4.20 0.35

Fuente: Loayza et al., Banco Mundial, 2002.

4. En el período 71-80 el bajón que presenta Nicaragua fue la caída del PIB en 1979 ya que hasta 1978 la economía era competitiva con Centroamérica. En la década 81-90 el decrecimiento de la productividad se acentuó, pero aún así, el resto de Centroamérica, que no tuvo una revolución, mostró también signo negativo en su productividad. En la década 91-00 el país tuvo una recuperación a tono con el resto de Centroamérica, a pesar


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de la polarización política, y superior a la mostrada por Honduras. En consecuencia, las políticas de condonaciones de deuda han tenido un efecto muy positivo sobre el país. No obstante, hay que reconocer que este período también coincidió con la implementación de la primera fase de las reformas estructurales.

5. La deuda pública todavía permanece alta (69.8.4% del PIB) aun suponiendo que las negociaciones sobre los alivios pendientes serán exitosas, y se podrían buscar algunas soluciones ademas de mantener la disciplina fiscal. Una alternativa sería incorporar la deuda interna a los programas de condonaciones con la comunidad internacional. Otra sería utilizar recursos de cooperación internacional o regional para la recompra de dicha deuda. También se podrían considerar una combinación de las dos opciones. Bajo cualquiera de las opciones se requerirá honrar los compromisos adquiridos

6. Así como sucedió en el período 1994-96, en que el PIB repuntó, en consonancia con la primera condonación de la deuda, al solucionarse el problema de esta carga actual el sistema económico se prestaría a una mejor asignación de sus recursos escasos. En cuanto al problema de la productividad habría que crear impulsos de endogenización y complementarlo con una decidida política de tecnología y de innovación tecnológica, es decir crear conocimiento útil para impulsar el progreso material de la población. Esto requiere de una acción institucional coordinada para impulsarla e implica dedicar muchos recursos a la investigación y el desarrollo, y mecanismos de financiamiento y difusión. Como estos recursos no existen en el sector público, una alternativa es que se utilice al sector privado como fuente de capital de riesgo.

7. Hay algunas acciones que podrían ayudar a una mayor flexibilidad en las tasas de interés: a) la creación de un mercado interbancario ayudaría a tener niveles de referencia en las tasas de interés al redistribuir mejor la liquidez del sistema; b) regulaciones menos rígidas del BCN para los reportos y otras ventanillas de liquidez agilizarían las operaciones del mercado monetario y crediticio; c) una adecuada evaluación del riesgo entre activos financieros públicos y privados amortiguarían la ventaja competitiva de los bonos gubernamentales; d) una revisión hacia abajo del encaje legal y de los costos de supervisión suavizarían el impacto en el margen financiero; innovación de la política de encaje, por ejemplo al estilo mexicano con un encaje base cero, ayudaría para que el BCN tenga capacidad de transmisión de la política monetaria. En la experiencia mexicana, el Banco de México emitió un bono por un monto en exceso al encaje mantenido por los bancos, creando una situación de iliquidez que los obligó a utilizar el crédito interbancario sujeto a un encaje base cero, con una frecuencia diaria. Este conjunto de acciones le imprimirían una mayor agilización al sistema financiero y permitiría contar con una curva de rendimiento de los activos financieros para todos los plazos transaccionales. (3)

� Según el documento de la consulta del Articulo IV del FMI en mayo de �006.

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8. Sin embargo, hay que tener presente que el sistema bancario no es una fuente de capital de riesgo, por lo que hay que explorar otras rutas con el sector privado. La innovación tecnológica es un proceso complejo que abarca la participación de muchos actores antes de materializarse. Por ejemplo, se requieren conocimientos de manufactura, mercadeo, distribución, y sobretodo finanzas. El financiamiento puede provenir de bancos, del gobierno o de inversionistas de riesgo. Los bancos no son una fuente de capital de riesgo y, en Nicaragua los gobiernos carecen de una política tecnológica. La propuesta que se hace en esta sección es que sea el sector privado interno y externo el que financie los proyectos riesgosos, los cuales podrían representar un punto de inflexión en el crecimiento económico.

9. Un punto crítico de todo este proceso es contar con capital de riesgo. Los trabajos en esta área ponen énfasis en la información asimétrica que surge entre el empresario innovador, los inversionistas de riesgo y los financistas. En una situación de información asimétrica los contratos incompletos desempeñan un rol fundamental y conducen al uso de dos instrumentos importantes, el uso de activos convertibles y el financiamiento por etapas. Esta podría ser una estrategia alternativa para enfrentar situaciones de un riesgo diversificable muy distinto al de la incertidumbre macroeconómica. Este riesgo microeconómico se da porque los proyectos están sujetos a una serie de riesgos provenientes de la demanda y los costos de producción. (4)

10. Este proceso complejo lo cubre un tipo especial de contratos llamados contratos incompletos ya que tratan de prever contingencias en negocios de poca liquidez, baja probabilidad de una alta rentabilidad y garantías formadas por ideas y procesos que se concretan en una patente, que es la fuente de información para la rentabilidad social y privada del proyecto y asegura el control último del empresario innovador. (4). A su vez, la innovación puede incorporar impulsos de aprendizaje, formación de capital humano, o innovaciones con el mercado externo, es decir un conjunto de esfuerzos que bien coordinados generan economías de escala y aumentan la productividad en la economía. Este esfuerzo innovador es la fuente sostenible de la rentabilidad social.

11. En Nicaragua, el INFONAC, en un tiempo, ejerció funciones de capital de riesgo en el contexto de los viejos modelos en que el Estado socializaba los riesgos de la inversión y, una vez madurado el proyecto, lo dejaba en manos del empresario. En la alternativa que se propone hay un planteamiento sobre el capital de riesgo, hay variadas experiencias sobre el manejo de contratos incompletos, sobre el control de la propiedad y sobre costos de agencia (costos de la supervisión que el inversionista tiene que ejercer sobre el empresario). El sector privado debería explorar esta ruta con los oferentes de capital de riesgo.

12. En otro aspecto, este diagnóstico y sus recomendaciones tienen como fin último aliviar el problema de la brecha entre el ahorro y la inversión, tanto pública como privada que, a


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su vez, es responsable del elevado endeudamiento externo (la deuda interna proviene de actividades de rent-seeking y corrupción privada). En lo que va de las recomendaciones se ha enfatizado el aspecto de la inversión privada. Ahora se verá el aspecto del ahorro privado.

13. Una forma de bajar el costo de capital es aumentando el ahorro, especialmente el ahorro institucional y Nicaragua tiene la oportunidad, única a cada país, de estar en el período de transición demográfica.

�4. Una fuente de ahorro de largo plazo ha sido el ahorro de ciclo de vida proveniente de la llamada transición demográfica. Esta consiste en que la población en edad de trabajar, la población económicamente activa, crece más rápidamente que la población menor de �5 años y que la población mayor de 60 años, es decir hay una tendencia a una baja en la tasa de dependencia en la población. La pirámide de edades se angosta en la base y se ensancha por la mitad, en una interacción en que bajan las tasas de fertilidad y de mortalidad. El reto consiste en elaborar estrategias que busquen captar ese potencial productivo vía el sistema educativo y la creación de puestos de trabajo. Ese cambio estructural representa una fuente de ahorro, y su realización en otros países, sobretodo los asiáticos, ha señalado el éxito en las políticas de desarrollo. En el futuro inmediato tanta prioridad habrá de tener la educación primaria como la creación de puestos de trabajo, con implicaciones muy fuertes para la inversión pública.

15. Estrechamente vinculado a la transición demográfica está la política de privatización de pensiones, que es la forma de crear el ahorro de largo plazo. Hoy en día, dicho ahorro no existe sino que prevalece la indemnización de un mes por año de trabajo, ahorro forzado que se realiza en el momento del despido. Esta institución vuelve sumamente rígido el mercado de trabajo hasta el punto de que el sector manufacturero no muestra mucha dinámica en la creación de puestos de trabajo, con la excepción de las zonas francas. Como alternativa al ahorro forzado de la indemnización laboral se propone la privatización de pensiones. El incentivo en este nuevo esquema es que sería un ahorro remunerado y llevaría consigo el control de propiedad de parte de los asegurados. Tendría que haber una etapa de transición donde se introduciría la reparametrización del sistema actual de seguridad social. La brecha fiscal que esto implica podría enfrentarse con una reducción firme de las exoneraciones fiscales y una reestructuración del gasto público. Estas opciones fiscales se abordan a continuación.

16. La brecha ahorro-inversión en el sector público ha tenido avances importantes, a través del programa de ajuste económico. Sin embargo, en muchas áreas se puede avanzar aún más. Por el lado de los ingresos, la reforma impositiva podría profundizar en cuanto a las exoneraciones. El conjunto de exoneraciones fiscales que existen en Nicaragua es de una magnitud considerable y no hay un marco normativo que las justifique. Se han aducido

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varios argumentos para justificar estos incentivos tales como el de la industria incipiente, el de generación de valor agregado y el de aspectos redistributivos. Sin embargo, el fundamento para una exoneración fiscal es la divergencia entre el costo social y el costo privado de una actividad económica. Una revisión del actual sistema de exoneraciones evidencia la presión política más que la rentabilidad social en dichas actividades. En consecuencia, podrían eliminarse las exoneraciones y si se trata de redistribución hay instrumentos más eficaces por el lado del gasto público.

17. Un indicador de estas distorsiones fiscales puede ilustrarse en el hecho de una apreciable diferencia entre la contribución de sectores económicos al PIB y su contribución a los impuestos. Esta correlación únicamente se mantiene para los sectores de comercio, electricidad y financiero. Los sectores con menos contribución impositiva son el agropecuario, las manufacturas, y la construcción.

18. Una reforma fiscal sobre esta base volvería al sistema más transparente, más eficiente y con menos distorsiones. Además se debería de gravar únicamente el consumo evitando gravar el ahorro. Esto incluye cuidadosas definiciones de las bases gravables del impuesto a los ingresos y el valor agregado, y este último debería cubrir tanto las fases de producción como las de distribución. Las distorsiones del sistema impositivo serían mínimas.

19. Para que haya credibilidad, el sistema debe ser permanente, es decir no modificar impuestos por presiones de grupo o por indisciplina del gasto.

20. En lo que corresponde al gasto público, éste debería reflejar, principalmente, la dinámica de la inversión pública. Una de las mayores distorsiones se debe a que el presupuesto de gastos se formula sobre la base de programas, y los recortes se hacen sobre la clasificación objetiva del gasto afectando, por igual, programas eficientes e ineficientes. Esta distorsión proviene de las presiones de grupos sobre los salarios, transferencias y adquisición de insumos, deformando la estructura del gasto y los programas que se han formulado.

21. Las presiones al aumento en el gasto público pueden enfrentarse con medidas que tiendan a aumentar la productividad de dicho gasto. El enfoque a utilizarse es el llamado ¨costo-efectividad¨. Este enfoque permite identificar importantes ineficiencias que se derivan de la multiplicidad de objetivos y programas así como del bajo esfuerzo que se incorpora en la realización de las metas. La eficiencia del gasto público se evalúa comparando los indicadores de beneficios y resultados de los programas, con los insumos relevantes que se han invertido. Esto permite diferenciar el gasto productivo del improductivo en toda la gama de programas de gasto público. La evaluación de cada programa con este enfoque permite establecer un orden de prioridades en los programas, conduciendo a una mejor asignación de recursos humanos y físicos en la gestión del gasto público al contar con un mejor sistema de costeo para cada insumo. Puede aplicarse a la política de salarios, subsidios, transferencias, inversión física y humana.


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22. Estas correcciones hacia una mejor calidad en el proceso ingreso-gasto tienen que desenvolverse dentro de la restricción presupuestaria del gobierno, a fin de evitar presiones sobre la tasa de interés y sobre la inflación. No es posible que el sistema fiscal carezca de anclajes y se repitan las experiencias de la década de los 80´s.

23. En el área laboral se pueden distinguir dos esquemas de negociación, la descentralizada donde se negocia sector por sector, y la centralizada donde se negocian aumentos similares a todos los sectores económicos. La diferencia la hace el grado de simetría o generalización del shock.

24. El marco de referencia anterior puede ser aplicado a Nicaragua. Primero, se hará respecto a reajustes salariales por rezago a la inflación, después se hará respecto a incrementos reales en función de diferenciales de productividad. Dado que el shock inflacionario afecta a todos los sectores económicos por igual, el reajuste salarial debería ser uniforme y en función de la inflación. Al nivel del salario mínimo el ajuste es por ley. Sin embargo, los shocks de productividad no son generalizados sino específicos a cada sector y esto requiere de aumentos salariales diferenciados a fin de no afectar la competitividad de los sectores. Así, ante el shock generalizado la negociación salarial es más centralizada; y ante el shock asimétrico la negociación es en función de la productividad.

25. En este mismo orden la idea de una coordinación entre sector público y privado tiene como ejemplo a la política cambiaria y al rol del Banco Central en la economía. Dado que el país va a estar sujeto a una serie de shocks el tipo de cambio nominal aparece como una variable básica de ajuste. El grado de flexibilidad del tipo de cambio nominal, como el de los salarios, depende del tipo de shock que el país tiene que absorber. Fundamentalmente, se distinguen dos tipos de regímenes cambiarios, el fijo y el flexible. Entre ellos hay una variedad de regímenes mixtos como el de Nicaragua, sin embargo, si un tipo de cambio puede ser predecible se cataloga como fijo. Si la única preocupación fuera la cuenta corriente de la balanza de pagos el dilema de escoger entre tipo de cambio flexible y fijo se resuelve identificando el tipo de shock. Si el shock es real es preferible el tipo de cambio flexible; si es nominal, se prefiere el fijo. Sin embargo, cuando el shock es externo y hay posibilidad de contagio el sistema flexible es el más recomendable. Un ejemplo son las vulnerabilidades financieras que se transmiten de un país a otro. (5)

26. Según la Ley Orgánica del BCN, el objetivo fundamental del BCN es mantener una inflación estable y baja, es decir, de un dígito y en consistencia con la inflación de sus principales socios comerciales. Estos diferenciales de inflación entre el país y sus socios comerciales, tendrían que ser neutralizados por diferenciales de tasa de interés. El significado de mantener una inflación baja y estable corresponde a la idea de que la autoridad monetaria maneje un portafolio de instrumentos de ajuste, incluyendo al tipo de cambio nominal, a fin de que la inflación se mantenga en el rango predecible por el programa monetario. Estos

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instrumentos incluyen la tasa de interés de las letras del BCN, el encaje legal, las facilidades crediticias del BCN, la acumulación de reservas internacionales, las condiciones de liquidez del sistema bancario, y de una manera importante, los requerimientos de liquidez del gobierno. En forma complementaria, se incorporan el esquema de negociación salarial, la situación de desempleo, y la situación cíclica de la economía, es decir los términos de intercambio.

27. Sin embargo, para que se haga un buen uso de estos instrumentos se requiere un contexto, un ambiente, en el que el BCN se desenvuelva y cuya materialización requiere de varios cambios. En primer lugar, los objetivos del BCN deben ser estrictamente monetarios y que no hayan objetivos conflictivos. Actualmente parecieran haber dos objetivos que se vuelven conflictivos como son la acumulación de reservas internacionales y la reducción de deuda interna; el resultado ha sido un exceso de liquidez en el sistema bancario. Una vez definido el objetivo (inflación baja y estable) hay que crear un mecanismo de transmisión para la política monetaria, lo que significa la creación de un mercado interbancario, a través de un mayor control sobre la liquidez del sistema; este mayor control permitirá transmitir las intenciones de política monetaria a las tasas de interés de mercado y la experiencia mexicana ya mencionada de encaje base cero puede ser de mucha ayuda. De esta manera, el tipo de cambo nominal queda libre para enfrentar shocks externos y shocks provenientes del aparato productivo. La interacción entre tasa de interés y tipo de cambio nominal permitirá que el BCN pueda cumplir con su objetivo fundamental.

28. Una precondición para esta reforma institucional es la autonomía del BCN, es decir autonomía operativa y autonomía respecto a los criterios políticos.

29. Finalmente, en lo que corresponde a la ineficiencia del proceso político la alternativa son reformas institucionales que se centren en la creación de elecciones primarias para la Presidencia de la República, la elección directa de los diputados por parte de la población, los mecanismos de rendición de cuenta de los funcionarios públicos, y el mantenimiento del equilibrio del poder político.


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Implementación de las Medidas y Posibles Riesgos

Las recomendaciones anteriores constituyen un paquete de reformas cuya implementación sería más difícil en la medida que el crecimiento económico sea inestable. El problema con un crecimiento inestable es que genera comportamientos de suma-cero en la sociedad. Como se sabe, en el juego de suma-cero la ganancia de alguien necesariamente significa la pérdida de otro. En una economía con una productividad estancada, el crecimiento del ingreso real no satisface las expectativas sociales y se desarrollan conductas agresivas en defensa de un pastel que no crece. Este tipo de actitudes tiene bases microeconómicas. En varios experimentos se ha demostrado que las personas sobrevalúan las cosas solo porque las poseen, valúan más las pérdidas que las ganancias de igual magnitud, rápidamente se adaptan a nuevos niveles de bienestar y recalibran sus expectativas de conformidad. Todo esto crea efectos psicológicos en virtud de los cuales un crecimiento inestable se valúa como una pérdida y desencadena la propensión a la defensa del pastel como en los juegos de suma-cero. En este sentido, cobra mucha relevancia la capacidad de los gobiernos para comprender las estrategias de reforma estructural y comprometerse con su realización.

Un segundo problema tiene que ver con la toma de decisiones. Las decisiones tienen que tomarse creando el momentum político y al igual que con las decisiones en términos de aceptación y rechazo, se tienen que considerar tres momentums: el primero tiene que ver con los beneficios de la medida que se pretende adoptar; el segundo momentum tiene que ver con el riesgo de la medida, lo cual requiere una evaluación de los costos de una posible reversión de la medida; si se piensa en un gradualismo de las medidas tiene que evaluarse la credibilidad del gradualismo; finalmente, el tercer momentum tiene que ver con los sesgos de la medida y requiere de una evaluación de ganadores y perdedores. Un tercer elemento a considerar son las características que van implícitas con cada medida o con los paquetes de reformas.

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Referencia Bibliográfica

1. Nouriel Roubini: Will the Bretton Woods II Regime Unravel Soon? The Risk of a Hard Landing in 2005-2006.

2. Banco Central de Nicaragua (BCN): Informe Anual, varios añosIndicadores Económicos 1994-2005

3. The World Bank y FMI: Monetary Policy Challenges in a Highly Dollarized Economy. Junio 2005.

4. Luís López y Porfirio Guevara: Apuntes sobre Innovación Tecnológica. Centro Latinoamericano para la Competitividad y el Desarrollo Sostenible. 2005.

5. Paul De Grauwe: The Economics of Monetary Integration. Oxford University Press.

6. Sebastian Edwards: The US Current Account Deficit: Gradual Correction or Abrupt Adjustment? Working Paper 12154 - 2006

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Junio, 2007

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