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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

Miguel Marín (director)

Fernando Fernández Méndez de AndésMaría Blanco

Juan Carlos Rodríguez Gabriel Elorriaga PisarikIsmael Sanz, Jorge Sainz

Juan José Toribio Ignacio Muñoz-Alonso

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© Junio de 2015. FAES Fundación para el Análisis y los Estudios Sociales

ISBN: 978-84-92561-27-8Depósito legal: M-22026-2015

Edición a cargo de Elisa Rodríguez GarcíaDiseño y maquetación: Paloma Cuesta

Impresión: Raro S.L.

[email protected]

FAES Fundación para el Análisis y los Estudios Sociales no se identifica necesariamente conlas opiniones expresadas por los autores en los textos que se recogen en este documento.

Actividad subvencionada por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte

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Índice

FERNANDO FERNÁNDEZ MÉNDEZ DE ANDÉS

El debate sobre la desigualdad (Introducción) ............................................................. 7

MARÍA BLANCO

La desigualdad en la historia de las ideas ................................................................ 27

JUAN CARLOS RODRÍGUEZ

Pobreza, desigualdad y movilidad en España: una perspectiva diacrónica y comparada................................................................... 41

GABRIEL ELORRIAGA PISARIK

Igualdad, gasto público y fiscalidad ........................................................................... 73

ISMAEL SANZ • JORGE SAINZ

La importancia de la educación en la igualdad de oportunidades ............................. 97

JUAN JOSÉ TORIBIO

Globalización, tecnología y su impacto en la distribución de rentas: una aportación al debate ........................................................................................ 125

IGNACIO MUÑOZ-ALONSO

Igualdad de oportunidades, incentivos e instituciones............................................. 145

CONCLUSIONES ......................................................................................................... 163

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Se afirma con excesiva frecuencia que ladesigualdad de la renta ha aumentadoen las últimas décadas. Lo que solo es

una verdad a medias. Es usual en el debatepolítico, y académico, explicar ese supuestoaumento de la desigualdad como una conse-cuencia de la crisis financiera y de las políti-cas aplicadas para combatirla. Lo que es unainterpretación deliberadamente sesgada ysobre todo miope. Pero lo cierto es que la dis-cusión sobre la desigualdad impregna todo eldebate político y ha llegado a dominarlo deuna forma desproporcionada, en detrimentode otros debates públicos al menos tan rele-vantes como son la lucha contra la pobreza,la recuperación del crecimiento, la generaciónde empleo o la movilidad social1.

Este libro es una respuesta colectiva a esasimplificación. Cuestiona los hechos y su in-terpretación y plantea paradigmas políticos al-ternativos. El énfasis actual en la desigualdades excesivo, una interpretación sesgada y tor-ticera de un objetivo deseable, con matices,pero no el único. Nunca he entendido la rei-vindicación de la envidia como guía de las po-líticas públicas. Tampoco la obsesión con laigualdad de resultados en detrimento de laigualdad de oportunidades, un debate humanotan viejo como la parábola del hijo pródigo.Para mí, lo importante son los niveles absolu-tos de consumo, no los niveles relativos2. Eldesarrollo económico y social consiste en au-mentar los niveles de consumo y acceso aservicios públicos de los segmentos más des-

El debate sobre la desigualdad(Introducción)

Fernando Fernández Méndez de AndésIE Business School

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1 El ejemplo más sorprendente de esta obsesión con la desigualdad nos lo ofrece la OCDE, que ha lanzado una aplicación en supágina web denominada what’s your share of the pie? (http://www.OCDE.org/statistics/compare-your-income.htm) para calculary comparar el nivel de renta de una familia con la realidad de su país.

2 Un conocido catedrático y político socialista ha dicho lo mismo de otra manera: “estoy en política para que haya menos pobres,no para que haya menos ricos”.

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

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protegidos de la población, en acabar con losfenómenos de exclusión y marginalidad, y enaumentar la igualdad de oportunidades dis-minuyendo el peso de los factores heredados,pero no en estrechar la distribución de larenta. Hay una desigualdad necesaria y dese-able. La política social podría definirse para-fraseando a Hayek, 1960, en la búsqueda de“sustitutivos imperfectos para unos padres in-teligentes y una familia cultural y emocional-mente nutritiva”.

Los economistas hablamos de incentivospara referirnos al conjunto de factores que mue-ven a los individuos al esfuerzo. Y no hace faltaser un imperialista económico para aceptar quelos incentivos monetarios, la consecución y dis-frute de un mayor nivel de renta, son muy efec-tivos para aumentar la cantidad y calidad detrabajo. Una sociedad obsesionada con laigualdad es una sociedad estacionaria, sin cre-cimiento ni progreso económico y social, comolo ha sido el mundo durante grandes períodos

de su historia (Gráfico 1)3. Una sociedad desuma cero en la que los conflictos redistribu-tivos, incluidos los territoriales, se agravannecesariamente; una sociedad en la que gra-var a los ricos con impuestos se convierte enel principal argumento político y en la que seolvidan, o ignoran deliberadamente, las con-secuencias en el crecimiento, el equilibrio in-tergeneracional o la movilidad social; una so-ciedad de rentistas en definitiva.

La igualdad es un concepto complejo, mul-tidimensional. El debate político lo simplificaen una sola variable, el índice de Gini, quemide la desviación de la distribución de larenta respecto al ideal de la absoluta igual-dad, en cuyo caso el valor del índice seríacero. Pero, ¿cuál es la unidad relevante de me-dida? Como veremos, se obtienen resultadosmuy distintos si calculamos la desigualdad delas rentas de los individuos o de las familias,si lo hacemos antes o después de transfe-rencias, si monetizamos o no las transferen-

GRÁFICO 1.Crecimiento del PIB per cápita en el Reino Unido como indicador sustituto del PIB mundial

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Fuente: Maddison Project (2015). Disponible en: http://www.ggdc.net/maddison/maddison-project/data.htm

3 En él se observa como el PIB del Reino Unido, como proxy del PIB mundial, permaneció prácticamente constante hasta la revo-lución industrial -una revolución técnica, la máquina de vapor, que coincidió con una revolución ideológica, el liberalismo- que per-mitió a los hombres libres apropiarse del fruto de su trabajo con independencia de su posición social.

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cias en especie, si medimos las rentas sala-riales o las del capital, la desigualdad de rentao de riqueza. Todos estos son factores rele-vantes y no siempre correlacionados de laforma esperada. La evidencia empírica de-muestra que la estructura familiar incide en lapobreza absoluta, que las transferencias mo-difican la distribución personal y regional dela renta, que las rentas de capital están másconcentradas que los salarios.

El efecto igualitario de las transferenciassociales en países con Estados de bienestardesarrollados como España es bien conocidoen su generalidad, pero sus matices son confrecuencia ignorados. Piense el lector en el si-guiente ejercicio y su impacto en la distribu-ción de la renta: la Unión Europea decide mo-netizar el gasto en educación y propone a losgobiernos que eleven las tasas universitariasa su nivel de coste real y concedan una beca,un cheque, a todos los estudiantes por la di-ferencia entre ese coste real y el precio de lamatrícula, que no cambia. Haga el mismo ejer-cicio con el gasto sanitario. Suponga que laSeguridad Social le cobra el servicio que luegole devuelve en un cheque a final de mes. Nadaha cambiado en la vida de los ciudadanos es-pañoles, pero el efecto de la acción estatal enla distribución de la renta tal y como la medi-mos tradicionalmente se habría multiplicadoexponencialmente. Moraleja, hay que ser muycuidadoso en las comparaciones internacio-nales, porque los sistemas de bienestar va-rían mucho en cuanto a su externalización ytransparencia.

La distribución regional de la renta es untema particularmente complejo y polémico enEspaña donde, desde posiciones nacionalis-tas y algunas otras, se sostiene como una pro-posición obvia que las transferencias socialesno deben alterar el ranking de renta per cápita

de las Comunidades, que los impuestos nopueden hacer perder posiciones relativas aninguna Comunidad. Un argumento que siem-pre me ha resultado muy sorprendente, por nodecir reaccionario, porque aplicado a los dis-tintos grupos sociales significa que impues-tos y transferencias no pueden sacar a nin-guna familia del percentil de renta en el quese halle. Lo que sería tanto como negar poderigualitario alguno al Estado de bienestar. Peroparece que en España los territorios tienenmás derechos que los individuos.

Pero volvamos a la desigualad. No es evi-dente que una sociedad absolutamente igua-litaria sea una sociedad justa. No lo sería entérminos paretianos, ni rawlsianos, ni siquieramarxistas. El lema “de cada cual según susposibilidades, a cada cual según sus necesi-dades” es incompatible con un índice cero. Eldebate social e incluso ideológico, por tanto,es más bien de matices, ¿cuánta desigualdades deseable?, ¿cuánta conveniente?, ¿cuántanecesaria? Debate que se complica en unaperspectiva dinámica, ¿cuánta desigualdades necesaria para asegurar una tasa de cre-cimiento del PIB que sea al menos igual alcrecimiento demográfico y evite la caída de larenta per cápita?, ¿cuánta desigualdad esjusto transmitir de padres a hijos o la igual-dad exige poner el contador a cero en cadageneración?

El índice de Gini mide el resultado de la ac-ción humana, social y política. La distribuciónde la renta en una sociedad determinada enun momento dado es el resultado conjunto dela acción histórica del mercado y del Estadosobre un marco institucional concreto. Perono es evidente que medir la igualdad de re-sultados sea preferible como criterio políticoo de justicia social a medir la igualdad deoportunidades.

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Estamos ante un debate social presente enlas discusiones académicas desde los oríge-nes de la economía como ciencia social. ¿Fra-casa la política educativa porque siga ha-biendo enormes diferencias de resultadosentre distintos grupos sociales si está garan-tizada la igualdad de acceso y oportunida-des?, ¿fracasa porque distintos grupos socia-les tengan distintas preferencias de ocio y derenta o distintas tasas de descuento inter-temporal?, ¿fracasa porque algunas mujeresprefieran voluntariamente quedarse en casa apesar de la inmensa inversión que ellas, susfamilias y la sociedad hayan hecho en su edu-cación? Cuestiones éstas sobre las que llevabuscando respuestas la política de discrimi-nación positiva desde sus orígenes. Los inmi-grantes asiáticos tienen una presencia des-proporcionada en la educación superior ame-ricana y copan las plazas de las universidadesmás prestigiosas, ¿deberíamos plantearnoscuotas para otros grupos sociales o étnicos,en perjuicio de aquellos que han trabajadoduro para conseguirlo?4

No es un tema menor, porque la respuestaque cada sociedad, cada país, dé a esta pre-gunta refleja su preferencia por la igualdad deresultados frente a la igualdad de oportunida-des, y su voluntad de corregir las preferenciashumanas, y de remunerar o penalizar su es-fuerzo, en aras de lograr un determinado ob-jetivo cuantitativo presuntamente igualitario.Cuánta libertad está dispuesta a sacrificar lasociedad para conseguir un determinado re-sultado redistributivo, cuánta meritocracia sesustituye por igualitarismo. Es el viejo debate

civilizado de Hayek y Popper y su sociedadabierta frente a Schumpeter y Keynes. Perocuando el debate se simplifica y radicaliza noslleva a soluciones monstruosas como el hom-bre nuevo de Stalin o Hitler o a la revolucióncultural de Mao.

La igualdad de oportunidades debe enten-derse en el contexto de la libertad de elegir,un concepto poderoso de evocaciones fried-manitas en nuestros días pero que se re-monta a la escuela escocesa de filosofíamoral. Una interpretación maximalista de la li-bertad de oportunidades acabaría con la li-bertad de elegir en una decisión trascendentalpara muchos individuos y básica para el cre-cimiento económico como es el derecho a laherencia, pues impediría sacrificar consumopresente, bienestar actual, para asegurar elconsumo futuro y el bienestar de las genera-ciones venideras. Lo que no solo plantea undilema ético de difícil solución, sino a nues-tros efectos un problema de eficacia política yde inconsistencia intemporal de objetivos. Por-que si, por asegurar la igualdad de oportuni-dades, afectáramos negativa y significativa-mente la tasa de ahorro de una sociedad, lahabríamos condenado al empobrecimiento. Setrata, simplificando, de un problema mera-mente empírico: ¿cuánto cae la tasa de aho-rro de las familias al incrementar el tipo im-positivo sobre sucesiones y donaciones? Unapregunta que no obtiene la misma respuestaen distintas sociedades porque está afectadacrucialmente por valores y actitudes ante ins-tituciones sociales como la familia. Pero nodebemos olvidar que son precisamente los

4 Un ejemplo de este dilema es el conocido caso Grutter vs.Boelinger 2013, en el que una mujer blanca americana de 43 años de-mandó a la Universidad de Michigan por haberla rechazado al usar cuotas raciales. El Tribunal acabó dando la razón a la Universi-dad gracias al activismo de la ponente, la juez Sandra O’Connor. El tema es estudiado en términos más generales en un artículoque subraya la creciente animosidad contra la discriminación positiva por considerarse discriminatoria; Sommers y Morton 2011,“Whites See Racism as a Zero-Sum Game That They are Now Losing”, Perspectives on Psychological Sciences, 2011, 6: 215.

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problemas que los economistas llamamos deinconsistencia temporal entre objetivos, losque complican sobremanera el debate racio-nal sobre la distribución de la renta.

Sirvan los párrafos anteriores para aproxi-marnos a la complejidad conceptual de utili-zar la igualdad como guía última de la políticaeconómica o social. Además de estos proble-mas conceptuales hay serios problemas em-píricos, porque medir un concepto indetermi-nado no es sencillo. Y es ingenuo esperarpoder captarlo en un indicador sencillo. Siga-mos, pues, cuestionando los supuestos he-chos que se dan como explicación del resurgirpolítico de la desigualdad. Es cierto, la desi-gualdad de rentas ha crecido en los últimostreinta años en la mayoría de los países de laOCDE a niveles que son casi máximos históri-cos. El índice de Gini, la medida estándar dela desigualdad de la renta, está en 0,315 demedia en los países desarrollados. En la ma-yoría de los países emergentes, la desigual-dad interna es aún mayor, y sin duda superiora la de hace treinta años5. Pero la desigual-dad internacional no tiene por qué haber au-mentado. Porque el incremento citado no sedebe necesariamente a la crisis económica ysus respuestas políticas, sino precisamenteal triunfo de la globalización.

Es la globalización la que ha sacado a mi-llones de personas en Asia, América Latina yÁfrica de la miseria. Pero también la que hadesplazado millones de puestos de trabajobien remunerados desde los países desarro-llados a los emergentes. Y al hacerlo ha au-

mentado la desigualdad en ambos tipos depaíses. En los desarrollados porque ha pola-rizado la demanda de trabajo hacia los dos ex-tremos de la escala de cualificaciones. Un fe-nómeno reforzado por la brecha digital, quecrea un nuevo elemento de exclusión social.Un fenómeno observado también en la pri-mera revolución industrial y que ya entoncesprovocó confusos movimientos sociales comoel de los ludditas, que llamándose progresis-tas querían detener el cambio tecnológico.Nadie debería sorprenderse porque las clasesmedias de las economías desarrolladas veancon creciente ansiedad cómo la globalizacióny la crisis financiera amenazan sus expectati-vas de prosperidad continua y ocio creciente.Pero la respuesta política no puede ser opo-nerse a la globalización ni obsesionarse conmedidas igualitarias, sino diseñar políticaseducativas y laborales que eviten la pérdidade competitividad de los colectivos más ame-nazados. Y repensar las políticas sociales, lossistemas de redistribución y su financiaciónpara asegurar su eficacia dinámica: para con-seguir el doble objetivo de beneficiar a los gru-pos sociales especialmente perjudicados porla globalización y la revolución tecnológica yfacilitar el crecimiento económico.

La globalización ha aumentado también ladesigualdad en los países emergentes6, por-que el crecimiento económico crea oportuni-dades de progreso y movilidad social que noson lineales. Es un hecho, establecido en la li-teratura del comercio internacional, que laapertura y liberalización de mercados abre labrecha de rentas, porque beneficia despro-

5 OCDE (2015,b): In It Together, Why less Inequality Benefits All, OCDE, Publishing, Paris. 6 Un reciente trabajo del FMI para una muestra de países emergentes que incluye a los BRIC constata que la distribución internade la renta de 1980 a 2013 ha seguido la U invertida con el PIB de la curva de Kuznets. Constata además que el gasto públicoy los impuestos afectan a la distribución de la renta. El primero incide en la desigualdad, mientras que los impuestos tienen efec-tos redistributivos positivos. Ver Cevik, S. y Correa-Caro, C. (2015): “Growing (Un)equal: Fiscal Policy and Income Inequality inChina and BRIC+”, IMF Working Paper 15/68.

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porcionadamente a los trabajadores más com-petitivos o que tienen la suerte de estar enlos sectores más dinámicos. Pero no porquelos pobres sean más pobres, también ellos sebenefician de la caída de los precios asociadaa la liberalización interior, sino precisamenteporque ahora hay más pobres que puedendejar de serlo e incluso llegar a ser ricos. Lapropia OCDE ha constatado el crecimiento es-pectacular de la clase media en los paísesemergentes (Cuadro 1). Como también ha su-brayado las mejoras en el acceso a la sanidady educación de porcentajes crecientes de po-blación en esos mismos países y sus logrosen reducir la pobreza absoluta. Acceso toda-vía insuficiente y mejorable, pobreza todavíaexcesiva, pero cuyos indicadores están mejo-rando con la calidad de la política económicay la focalización de las políticas sociales. Queun aumento en las posibilidades y oportuni-dades económicas y sociales de una granparte de la población mundial sea cuestio-nado por sus efectos colaterales sobre la dis-tribución de la renta en los países ricos escuando menos paradójico.

En definitiva, la globalización ha disminuidoradicalmente la pobreza en el mundo. El pre-

cio ha sido el aumento de la desigualdad es-tática de rentas medida por el método tradi-cional del índice de Gini. Es el precio de aca-bar con el excepcionalismo histórico por elque el 80% del PIB mundial se ha concentradodurante más de dos siglos en un pequeño nú-mero de países en ambas orillas del AtlánticoNorte, con algunas colonias anexas. No pa-rece un precio excesivo, ni la evidencia histó-rica permite considerarlo definitivo.

La crisis económica ha jugado un papelmenor, y en todo caso reversible, en el aumentode la desigualdad. Y las políticas aplicadas parasalir de la misma, una mezcla de ajuste internoy financiación barata e ilimitada, no tienen porqué haber influido más que transitoriamente enla distribución de la renta. Hay incluso podero-sas razones para pensar que han evitado queesta se deteriorase aún más, si comparamosel comportamiento del crecimiento y el empleoen los países que han realizado con éxito elajuste, como España o Irlanda, con otros comoGrecia que siguen anclados en ampulosas re-tóricas del pasado. Porque las comparacionessimplistas del índice de Gini entre 2008 y 2014suponen que son los recortes los que han pro-vocado la desigualdad e ignoran deliberada-

2009 2020 2030Millones Cuota Millones Cuota Millones Cuota

América del Norte 338 18% 333 10% 322 7%

Europa 664 36% 703 22% 680 14%

América Central y Sudmerica 181 10% 251 8% 313 6%

Asia-Pacífico 525 28% 1.740 54% 3.228 66%

África Subsahariana 32 2% 57 2% 107 2%

Oriente Medio y Norte de África 105 6% 165 5% 234 5%

Mundo 1.845 100% 3.249 100% 4.884 100%

CUADRO 1. Proyección de crecimiento de la clase media en distintas zonas del mundo

Fuente: Kharas, H. (2010): The Emerging Middle Class in Developing Countries, OECD Working Paper nº 285.

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mente que son precisamente los excesos degasto público (déficit público) y privado (déficitexterior y endeudamiento insostenible de fami-lias y empresas) del pasado los que han desem-bocado, como era inevitable y perfectamenteprevisible, en el ajuste.

No obstante, es indiscutible que la crisisactual está provocando un replanteamiento delas ideas básicas en macroeconomía7 haciaun mayor activismo monetario, prudencial y fis-cal con la idea central de que el coste de lascrisis financieras en términos de empleo y cre-cimiento es excesivo para limitarse a limpiarsus efectos una vez que ya han explotado. Aefectos de las ideas que aquí se discuten, elclásico dilema entre igualdad y crecimientoque subrayara Okun8 ya no resulta tan evi-dente9. Las cosas son más complejas: hay po-líticas económicas que pueden aumentar a lavez el crecimiento potencial de una economíay mejorar la distribución de la renta, como al-gunas políticas educativas o impositivas. Perono son recetas sencillas, no se trata de au-mentar indiscriminadamente el gasto educa-tivo o sanitario, sino de prestar atención al di-seño institucional de las políticas concretas, alos pequeños detalles en el sistema de in-centivos y a su gestión administrativa.

El llamado consenso de Washington estácambiando profundamente. El FMI ya no pro-clama inequívocamente que las políticas re-distributivas dañan el crecimiento sino que alcontrario, bajo la activa dirección del profesor

Blanchard, sostiene que “el efecto conjunto,directo e indirecto, de las políticas redistribu-tivas, incluyendo los efectos de reducir la desi-gualdad en el consumo, la inversión y la ofertade trabajo, son en general favorables al creci-miento económico”10. Esta conclusión seapoya en la convicción creciente de la litera-tura del desarrollo de que la desigualdad dañalos avances en salud y educación, provoca in-certidumbre e inestabilidad política y socialque retrasa el crecimiento y la inversión, y de-bilita el consenso social necesario para ajus-tarse ante grandes shocks exógenos como losactuales. Toda una declaración de principioscontraria al pensamiento tradicional, que seapoya en una evidencia empírica débil y dis-cutible, en ningún caso concluyente (un solopaís donde no se haya cumplido la curva deKutnezs) y susceptible de una interpretaciónoportunista. Una tesis ambigua que evita pro-nunciarse sobre los verdaderos problemasque afrontan las autoridades económicas:¿qué hacer ante un shock externo cuando noexiste el deseado consenso en el ajuste?,¿cómo reaccionar ante la defensa acérrima deintereses y derechos adquiridos que impidenla aprobación y aplicación de reformas es-tructurales necesarias para el crecimiento?

Quizás sea el documento OCDE (2015,b)con el que abríamos este capítulo el que, apesar de algunos excesos populistas, mejorintenta hacer un balance equilibrado del nuevopensamiento macroeconómico sobre el di-lema de Okun. Hay políticas económicas que

7 Probablemente la mejor síntesis de este replanteamiento y a la vez el mejor ejemplo del mismo puede encontrarse en el siguientedocumento del Fondo Monetario Internacional. Blanchard, O., Dell’Ariccia, G. y Mauro, P. (2010), “Rethinking Macro Policy”, IMFStaff Position Note SPN/10/03.

8 Okun, A. (2015): Equality and Efficiency: The Big Trade Off, Brookings Classics.9 N. del editor: En su obra Igualdad y eficiencia: la gran disyuntiva, de 1975, Arthur Okun, catedrático en Yale y consejero econó-mico de John F. Kennedy y Lindon B Johnson, defiende que la búsqueda de la igualdad puede conducir a una pérdida de eficiencia.En otras palabras, una mayor redistribución puede conllevar una serie de costes en términos de ineficiencia

10 Ostry, J., Berg, A. y Tsangarides, C. (2014): “Redistribution, Inequality and Growth”, IMF Staff Discussion Note, SDN 14/02.

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pueden ofrecer simultáneamente un aumentodel PIB potencial y la reducción de la desigual-dad excesiva, amentando las oportunidadespara todos. Políticas como aumentar la parti-cipación laboral de la mujer, políticas educati-vas y laborales activas que reduzcan la preca-riedad del empleo mejorando su productividady competitividad internacional, políticas quepermitan complementar una relación laboralcon la percepción de ayudas sociales, políti-cas educativas dirigidas a evitar la autoexclu-sión a edades tempranas, y políticas fiscalesbien diseñadas tanto en su parte impositivacomo de gasto y prestaciones sociales.

La política fiscal es el instrumento públicopor excelencia para influir en la distribución dela renta. Un trabajo reciente del FMI11 resumeadecuadamente las opciones de las autorida-des en dos aspectos cruciales: (i) reformar laspolíticas impositivas y de gasto público nece-sarias para hacer consistentes los objetivosredistributivos con la sostenibilidad fiscal, y (ii)minimizar el impacto recesivo de las ineludi-bles consolidaciones fiscales en marcha en lamayoría de los países desarrollados. Contodas las salvedades oportunas, que se resu-men en aceptar que la política fiscal es siem-pre la expresión política de una preferencia so-cial determinada por el grado de redistribucióny el tamaño y papel del Estado en la econo-mía, hay políticas de gasto e impuestos máseficientes que otras, más sostenibles en eltiempo y que permiten compatibilizar equidady crecimiento. Por el lado del gasto y las trans-ferencias sociales, el secreto está en su fo-calización, en el uso de criterios de elegibili-dad bien definidos y estrictamente observa-dos, y en el diseño de incentivos graduales

que permitan compatibilizar renta salarial ysubsidios para enfrentar el problema de lostrabajadores pobres que ha causado en lospaíses desarrollados la globalización.

En política impositiva, pese a lo que pu-diera parecer, existe un amplio acuerdo, y lasdiferencias políticas e ideológicas son más dematices, de grado, a la hora de fijar el nivelconcreto de los tipos, que de estructura de im-puestos. Como proponía la Comisión de Ex-pertos en 201412, recogiendo el estado actualde la teoría fiscal y la evidencia de las refor-mas adoptadas en los países de nuestro en-torno, la mejora de la eficiencia tributariaexige (i) un cambio gradual en la estructura tri-butaria, que reduzca el peso de la imposicióndirecta en beneficio de la indirecta, dado queaquella es más dañina para el crecimiento y elempleo; (ii) un cambio paralelo en la financia-ción del Estado de bienestar, de las presta-ciones sociales, disminuyendo progresiva-mente el peso de las cuotas de la SeguridadSocial que no son más que un impuesto in-justo e ineficiente sobre el empleo, (iii) la sim-plificación del sistema tributario y la mejora dela equidad, eliminando exenciones y deduc-ciones para permitir una reducción de lostipos nominales sin afectar necesariamente alos efectivos y (iv) una mayor neutralidad enrelación con las decisiones de ahorro, inver-sión y consumo de los agentes. Por último, latraslación citada hacia la imposición indirectadebería acompañarse de un uso más intensode la fiscalidad sobre la energía, los llamadosimpuestos ambientales, y de la fiscalidadsobre el patrimonio inmobiliario, pues Españagrava mucho la transmisión de la propiedadde los inmuebles y muy poco su tenencia.

11 FMI (2014): “Fiscal Policy and Income Distribution”, Policy Paper.12 Ministerio de Hacienda (2014): “Informe de la Comisión de Expertos para la Reforma del Sistema Tributario Español, Ministeriode Hacienda”, Madrid.

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La síntesis integradora de este debate ma-croeconómico de máxima actualidad, y múltiplesdesacuerdos, es que la calidad de las políticaspúblicas importa en el crecimiento y en la igual-dad. En eso hay acuerdo. Pero también en queno hay recetas fácilmente replicables, no fun-ciona el corta y pega, sino que hay que modu-larlas a cada realidad nacional, institucional y so-cial. Quizás el caso más sugerente de estanueva escuela de pensamiento sea EstherDuflo13, Premio Princesa de Asturias de CienciasSociales 2015, cuya actividad científica ha con-sistido precisamente en el diseño y uso de ex-perimentos aleatorios para la evaluación de laspolíticas públicas en los países en desarrollo.Una idea original que huye de los viejos debatesideológicos y se nutre del pragmatismo de la mo-destia al reconocer que los economistas pode-mos hacer conjeturas, pero no sabemos si laspolíticas funcionan o no hasta que se aplican.

Es indudable que la actitud de los econo-mistas ante el dilema “equidad o eficiencia”está cambiando. Dos son los cambios másnotables. Primero, empiezan a proliferar, in-cluso entre economistas ortodoxos, los queconsideran que la distribución de la renta seha hecho demasiado desigualitaria en los paí-ses ricos, llegando al punto de afectar negati-vamente al crecimiento futuro. Y segundo, loshay que la consideran tan inaceptable queestán dispuestos incluso a sacrificar creci-miento futuro, a aceptar reducciones de la

renta per cápita como un mal necesario en lospaíses desarrollados. Entre los primeros des-tacan Krugman o Stiglitz, pero ha sido Piketty14

quien ha personificado este movimiento lle-gando a formular una supuesta nueva ley uni-versal explicativa de la tendencia del capita-lismo a la concentración de renta y riqueza.Aportan sencillamente una puesta al día delos tradicionales argumentos derrotistas deecologistas y malthusianos, la versión mo-derna y menos alegre de aquel simpático “lopequeño es hermoso” del movimiento hippiede los sesenta.

Hay también, obviamente, posiciones polí-ticas aún más extremas. Y están creciendoentre economistas, porque no debemos olvi-dar que los momentos de cambio son propi-cios a abandonar la economía y a sustituirlapor la economía política, a alejarse de la ra-cionalidad y de las discusiones empíricas y aadentrase en el terreno de la emociones y lascreencias. Recordemos la ansiedad de las cla-ses medias occidentales con los cambios in-ducidos por la globalización y agravados por lacrisis financiera. Una frase resuena en el de-bate actual sobre la desigualdad: “no puedeser que no haya dinero”. Por eso, para algu-nos, el debate económico ya no es entre igual-dad y eficiencia, sino sobre cómo la desigual-dad afecta a la distribución de poder y cómolos intereses de los poderosos condicionansus decisiones15. Es el conocido debate de la

13 Duflo, E. (2011): “Poor Economics: A Radical Rethinking of the Way to Fight Global Poverty”, Public Affairs.14 El libro de Piketty ha sido un sorprendente éxito de ventas porque al identificar la causa de todos nuestros males nos ofrece tam-bién una fácil solución; si sólo los ricos pagasen más impuestos, si sólo evitáramos esa concentración insultante de renta y ri-queza en unas pocas manos, volveríamos a la Arcadia Feliz. Como afirmaba Larry Summers en su reseña, “el momento del librode Piketty es perfecto, impecable. El libro merece nuestra atención. Lo que no significa que sus conclusiones aguanten el testde la Historia o la crítica académica”.

15 Martin Sandbu en uno de sus blog diarios “Free Lunch” en el Financial Times titulado “Slicing your cake and growing it too”, sin-tetiza esta postura en una frase de Matthew Yglesias: “cuando los ricos condicionan las decisiones políticas, ¿alguien se puedecreer que lo hacen pensando en diseñar políticas eficientes que promuevan el crecimiento y la igualdad?, por supuesto que no”.Un argumento difícil de rebatir porque es una cuestión de fe.

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casta. De ahí el éxito electoral de algunos quehan sabido captar la desazón de amplios sec-tores de la población de los países occiden-tales, como lo hicieron fascismo y comunismoen el convulso siglo XX. De ahí la necesidad,la urgencia, de responderles con seriedad yrigor, pero también con toda la convicción y ve-hemencia que sean necesarias.

Este libro intenta precisamente eso, abor-dar el debate sobre la desigualdad en toda sucomplejidad y proponer algunas soluciones po-líticas. Empezando por el propio concepto dedesigualdad y su medición, temas comohemos visto nada triviales y que han sido ob-jeto de debate continuo entre economistas ypensadores sociales. Tratamos también endetalle el efecto del cambio tecnológico, la glo-balización y el diseño institucional, factorestodos necesarios para explicar las tendenciasobservadas y sus diferencias por países. In-tentamos luego medir la magnitud del pro-blema en España y su evolución en el tiempo.Paso previo a analizar las distintas políticas alrespecto, lo que nos lleva a centrar el pro-blema en el ámbito institucional, educativo ylaboral, pues son precisamente estos facto-res, los problemas institucionales enquista-dos y no resueltos, las insuficiencias del sis-tema educativo y las imperfecciones delmarco de relaciones laborales, los que más ymejor explican la evolución de la desigualdaden nuestro país.

En el capítulo 2, María Blanco repasa losplanteamientos normativos sobre la igualdaden el pensamiento económico desde los tiem-pos clásicos. Defiende el papel del mercado,un mecanismo de intercambio voluntario quesolo es posible si es mutuamente beneficioso,como fuente de asignación y distribución derecursos, y repasa las condiciones necesariaspara que el mercado funcione y genere solu-

ciones paretianas. Y nos recuerda que una deellas es sin duda la libre competencia o, loque es lo mismo, la igualdad de oportunida-des. Concepto necesario para explicar la dis-tribución personal y funcional de la renta y suevolución temporal y geográfica. Se extiendefinalmente en la distribución funcional, en ladistinción entre rentas salariales y rentas delcapital y explica por qué los economistas,desde Ricardo a Marx y Piketty, han estado ob-sesionados con este indicador, que no es másque una sesgada y cada vez menos útil sim-plificación de un mundo con dos clases de in-dividuos, los que ahorran y los que consumen.Porque si algo caracteriza la evolución del mo-delo de economía social de mercado, del ca-pitalismo popular, es el incremento del ahorrode los trabajadores, bien directamente me-diante el acceso a la vivienda en propiedad,bien a través de sus fondos de pensiones pri-vados, o bien a través de sus derechos nomi-nales en la Seguridad Social.

Juan Carlos Rodríguez en el capítulo 3 pre-senta con rigor y precisión los datos sobre losque basar una discusión inteligente sobre po-breza, desigualdad y movilidad en Españadesde una perspectiva comparada. Plantea ladistinción habitual entre tasas de pobreza re-lativa y absoluta, enfatizando la insuficienciade la primera, la más usual en el debate pú-blico, pero que en el fondo, y pese a su nom-bre, equivale a una medida de desigualdad deingresos, y la necesidad de recuperar indica-dores de pobreza absoluta. Son estos los quenos permitirían medir la exclusión social o lassituaciones de necesidad. En términos dedesigualdades, analiza sobre todo las que tie-nen que ver con la distribución de recursoseconómicos, ingresos o riqueza, pero enfati-zando la necesidad de medir también las de-sigualdades de consumo, de acceso a bieneso servicios privados o públicos, como el agua

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potable, la energía, la salud o la educación;así como la imputación de ingresos (o consu-mos) correspondientes al disfrute de presta-ciones públicas en especie, un aspecto queya hemos comentado y que es especialmenterelevante en comparaciones intertemporaleso internacionales. Por último, introduce cier-tas consideraciones sobre la movilidad social.Subraya que tampoco es un concepto unívocoy que puede abordarse desde el corto plazo,midiendo por ejemplo el impacto específico dela coyuntura, la crisis en nuestro caso; a largoplazo, para observar y comparar las trayecto-rias vitales o profesionales de los individuos;o como movilidad intergeneracional, que in-tentaría más bien aproximar el grado de aper-tura y libertad, de progreso, de una sociedad.

Los indicadores de pobreza más habitua-les, una tasa relativa a un umbral que cambiacada año con la renta per cápita, medidaantes de contabilizar las transferencias so-ciales de tipo monetario a los hogares, situa-ban a España en un lugar intermedio en laUE15 antes de la crisis, cerca, por ejemplo, devarios países nórdicos. Sin embargo, despuésde la crisis los datos españoles se situabanentre los más elevados de la Europa rica, fun-damentalmente por el impacto del desem-pleo16. Si contabilizamos las transferencias,los datos españoles empeoran aún más por-que las transferencias monetarias reducenpoco la tasa de pobreza relativa en España, alestar ligadas al tiempo de permanencia en elempleo y la edad. Conviene complementar lastasas de pobreza relativa con las “absolutas”,vinculadas a un umbral de renta fijo en el

tiempo o al acceso a un conjunto determinadode bienes. El primer indicador, la llamada tasade pobreza anclada, cae inequívocamente entiempos de bonanza y crece en tiempos de cri-sis. Una variante convencional del segundo in-dicador es la llamada tasa de privación mate-rial extrema (el porcentaje de quienes no tie-nen acceso a una cesta convencional debienes o servicios básicos). La tasa habríacaído hasta un mínimo del 3,6% en 2008 y ha-bría alcanzado un máximo del 7% en 2014.Pero pese a lo que pueda creerse, tanto antescomo después de la crisis, los datos españo-les están en posiciones intermedias entre lospaíses de la UE15.

Centrándonos en el indicador más conven-cional de la desigualdad, el índice de Gini,este cayó mucho para España entre 1970 y1980, curiosamente antes del periodo queconvencionalmente consideramos de creacióny universalización del Estado de bienestar, yse instaló después en una suave tendencia ala baja, sólo revertida por la reciente crisiseconómica. A largo plazo, el índice español sesepara de una tendencia al alza bastantecomún en Europa y no mejora al incluir lastransferencias monetarias, lo que sugiere queen España dichas transferencias recortan muypoco la desigualdad de partida, configurán-dose como uno de los países en que dichoefecto es menor. No cabe descartar que enEspaña tengan más peso las transferenciassociales en especie a la hora de reducir lasdesigualdades (o la pobreza relativa), peroapenas contamos con estudios que permitananalizarlo imputando una renta monetaria a

16 Es conocido que la tasa de paro española es la más elevada de Europa después de la griega. Lo que quizás no lo sea tanto, esque el aumento de la misma con la crisis es también el mayor de Europa. Lo que ha llevado a los analistas de Barclays Rese-arch a hablar de “La Gran Destrucción”. Un ejemplo, en 2008 el PIB cayó en España un poco menos que en Alemania, sin em-bargo la tasa de paro en ese país prácticamente ni se movió mientras que en España creció casi 8 puntos. Las razones no hayque buscarlas en la política social o presupuestaria, sino en las imperfecciones de nuestro mercado de trabajo, uno de los másinjustos e ineficaces de Europa en aquellos momentos.

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los servicios públicos percibidos gratuita-mente por los hogares. Sorprendentemente, oquizás no tanto, España es uno de los paíseseuropeos que presenta menores desigualda-des de riqueza, tal como pueden medirse enencuestas a hogares, probablemente por lageneralización de la vivienda en propiedad. Ca-racterística que no debe olvidarse cuando sepredica sobre el fracaso hipotecario españoly se plantean alegremente propuestas para re-formarlo en profundidad. Conviene subrayartambién que las desigualdades de consumoen España, como en casi todos los paísesdesarrollados, son más bajas que las de in-gresos, y han experimentado una notable evo-lución decreciente en los últimos cuarentaaños. Los datos más recientes sitúan a Es-paña con un nivel de desigualdad de consumomedio-bajo en la UE15. Lo que nos debería lle-var a ser un poco más cautos al hablar de losíndices de exclusión y privación.

El capítulo trata finalmente de la movilidadintergeneracional y subraya que en términosde elasticidad de ingresos entre padres ehijos, el caso español se sitúa en la franjamedia o media-alta de los países occidenta-les. Pero, y este es quizás el hecho diferencialmás sorprendente, presenta una tasa de mo-vilidad educativa intergeneracional relativa-mente baja. En términos de políticas sociales,el capítulo nos deja varias lecciones intere-santes: (i) las transferencias sociales de ín-dole monetaria en España están poco desa-rrolladas y son poco igualitarias, (ii) la movili-dad intergeneracional es sorprendentementebaja, a pesar de la universalización de la edu-cación, lo que nos debería conducir a preocu-parnos más por la calidad que por la simple

disponibilidad de plazas escolares, y (iii) enEspaña los costes de las crisis se reparten demanera desproporcionadamente sesgada,“con diferencias muy acusadas a favor dequienes ocupan lugares más elevados, espe-cialmente protegidos en el mercado privadode trabajo o por pertenecer al sector público”,lo que no sucede en “otros países con mer-cados de trabajo, digamos, más sensatos”.Una vez más, la clave de la desigualdad es-pañola no está en la insuficiencia de las polí-ticas sociales, sino en la de las laborales.

Gabriel Elorriaga estudia en el capítulo 4 larelación entre igualdad, gasto público y fisca-lidad. Una relación que en la imaginería popu-lar se interpreta de manera lineal y sencilla: amayor gasto público mayor igualdad sin exter-nalidad negativa alguna. Las cosas son, comosiempre en economía, más complejas. Notodo incremento de gasto público mejora ladistribución de la renta, ni siquiera todo au-mento de gasto social, como podemos cons-tatar por el hecho de que España se encuen-tre entre los países desarrollados con mayorvolumen de gasto social y sea a la vez de losmenos igualitarios17. Ni por supuesto todo au-mento de la presión fiscal directa es progre-sivo e igualitario. Afirmar que una desigualdadexcesiva lastra el potencial de crecimiento nojustifica cualquier intervención pública orien-tada a la redistribución. Existen fallos de mer-cado, pero también fallos de regulación e in-tervención. Y la política económica y social es-pañola presenta muchos de estos últimos.

El factor determinante de la distribución dela renta en España es el empleo y su retribu-ción. Lo que explica que al haber sido uno de

17 Como puede observarse de los datos de la OCDE, donde, por cierto, se constata también que, a pesar de lo que suele afirmarse,España es uno de los países donde mejor se ha mantenido el gasto social en los años de crisis, lo que es lógico y hasta inevi-table dadas sus características, como veremos.

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los países que más empleo ha destruido conla crisis, sea uno de los que más ha incre-mentado la desigualdad a lo largo de lamisma. Y lo ha hecho, sobre todo, por la pér-dida de renta en los niveles más empobreci-dos, al contrario de lo que sucede en paísesdonde el incremento de la desigualdad es pro-ducto de la globalización y el cambio tecnoló-gico. “La crisis en España no ha hecho másricos a quienes ya lo eran sino que ha casti-gado más intensamente a quienes se sitúanen los niveles más bajos de renta”. Y lo hahecho además de por las peculiaridades co-nocidas de nuestro mercado de trabajo, fuer-temente dual y discriminatorio de los nuevosentrantes, por las características de nuestroEstado de bienestar: su financiación a travésde un impuesto injusto e ineficiente sobre elempleo que lo convierte en un bien escaso ycaro, y la constatación de que la variable másexplicativa del gasto social en España es laedad del beneficiario.

Por razones intrínsecas, el componente sa-nitario del gasto social aumenta con la edad.Pero adicionalmente en España, por el diseñode nuestro sistema de bienestar, tanto laspensiones como el seguro de desempleoestán directamente relacionados con eltiempo trabajado y los salarios obtenidos, loque refuerza la desigualdad y aumenta la ex-clusión social de los colectivos con dificulta-des de incorporación al mercado laboral. Seañade que tenemos un esquema de salariosmínimos no adaptado a la productividad de losdistintos sectores económicos, bajos para eltrabajador en relación a los niveles salarialesmedios y muy onerosos para el empresariopor las cargas fiscales que llevan asociados,características todas ellas que no favorecenprecisamente la contratación de los trabaja-dores menos cualificados. Aunque el carácterregresivo del sistema de bienestar se ha ate-

nuado parcialmente en los últimos años –conmedidas como la extensión de las pensionesno contributivas, la ayuda a los desempleadosque agotan su prestación y carecen de otrosingresos o algunos incentivos fiscales bien fo-calizados– estas no han sido suficientes paramodificar significativamente el llamado “mo-delo mediterráneo” de Estado de bienestar,que ha demostrado su ineficiencia pero quese resiste a desaparecer.

En definitiva, “España presenta mayores ín-dices de desigualdad y peores resultados en lalucha contra la pobreza que la mayor parte delos países de su entorno. Esa evidencia no esconsecuencia de una insuficiente dimensióndel sector público, ni de la escasez de gastosocial, sino que se explica fundamentalmentepor una determinada configuración del Estadode bienestar, común a otros países del sur deEuropa, y por la ineficiencia del mercado labo-ral y la ineficacia de aquellos componentes delgasto social que tienen una finalidad neta-mente igualadora, como la educación”.

Para complicar más aún el tema y reforzarla ineficacia de nuestro sistema de bienestar,sus posibles reformas se han visto impedidaspor una curiosa interpretación del Estado delas Autonomías que, al proponer límites a laredistribución entre territorios, pretende esta-blecer fronteras artificiales a las transferen-cias de rentas entre los ciudadanos, limitandoasí su capacidad redistributiva. No parece muyconsistente clamar por las insuficiencias denuestro Estado de bienestar y exigir limitar lastransferencias entre Comunidades Autóno-mas, anteponiendo presuntos derechos de losterritorios a los derechos de los ciudadanos.Lo cierto es que un sistema de financiaciónautonómico complejo hasta resultar incom-prensible, y por tanto discrecional, resulta endiferencias muy significativas e injustificables

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en el gasto público per cápita destinado aatender los servicios sociales básicos comoeducación, sanidad o prestaciones sociales18.Diferencias que en ningún caso pueden en-tenderse como compensatorias o redistributi-vas, sino que más bien acentúan las des-igualdades entre los individuos.

El capítulo termina con un análisis del im-pacto redistributivo de los impuestos, no sinantes recordar que “el efecto de las políticasde gasto es siempre muy superior al de las tri-butarias, y dentro de aquellas los serviciosprestados con carácter universal, como sani-dad y educación, son siempre los que incor-poran mayor potencia para la aproximación derentas”. Baste con recordar aquí las principa-les limitaciones de nuestro sistema imposi-tivo, por otro lado suficientemente conocidas:(i) los impuestos sobre el consumo tienen enEspaña el menor peso relativo de todos lospaíses de la UE, con una diferencia de 7,6puntos porcentuales en el tipo implícito; (ii) laimposición sobre el trabajo está en la mediaeuropea, pero recae desproporcionadamentesobre los empleadores; (iii) la imposiciónsobre el capital es superior a la media euro-pea; y (iv) España es uno de los países másdescentralizados también en materia de in-gresos, pues más del 40% están recaudadoso son asignados a las CCAA. Se dejan asíapuntadas las posibles líneas de reformasobre las que hay un creciente consenso entreespecialistas.

La distribución de la renta en cualquier so-ciedad depende fundamentalmente de la es-tructura del empleo y los salarios. Los salariosno son una variable discrecional que pueda fi-

jarse a voluntad, sino que en una economía demercado son básicamente función de la pro-ductividad marginal del factor trabajo y esta de-pende crucialmente de la educación, un hechoestablecido en la literatura económica desdeque en 1964 se publicó el libro clásico de GaryBecker, Capital Humano. El acceso a la educa-ción se convierte por tanto en un factor clavepara medir la igualdad de oportunidades. Igual-dad de acceso que no es sinónimo de accesolibre, gratuito e indiscriminado. Es indiscutibleque la educación produce claras externalida-des positivas; es decir, sus beneficios socia-les superan a los privados, pero eso no quieredecir que no haya beneficios privados; los sa-larios tienden a aumentar con los años de es-colarización y el tiempo de desempleo a lolargo del ciclo vital tiende a disminuir19. Haypor lo tanto una cierta apropiación privada delos beneficios de la educación y argumentoseconómicos y de justicia social para que los in-dividuos asuman directamente una parte delcoste de su educación. Garantizar la igualdadde oportunidades no es por tanto sinónimo degratuidad, sino de eliminar la exclusión me-diante una adecuada y bien focalizada políticade tasas, becas y créditos. A su vez, la calidadde la educación recibida, de la formación ensentido amplio, es un factor determinante delprogreso a medio plazo de la productividad ypor tanto de los salarios, de las diferencias sa-lariales en una sociedad determinada, de lasdiferencias interregionales y de las diferenciasinternacionales. La igualdad de acceso espues algo más que universalizar la educacióno la universidad, es garantizar el acceso a unaeducación competitiva y de calidad. Nada máslejos del igualitarismo de los resultados, de lamediocridad generalizada.

18 BBVA Research (2015): “Informe sobre la dimensión territorial de la actuación de las Administraciones Públicas”.19 Como puede comprobarse empíricamente consultando cualquier año el Informe OCDE (2015,c): “Education at a Glance”, OCDE

Interim Report.

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Ismael Sanz y Jorge Sainz estudian en el ca-pítulo 5 este aspecto central de la política so-cial, la importancia de la educación en la igual-dad de oportunidades. “Si el acceso a la for-mación es similar entre todos los estratos de lasociedad y las competencias, habilidades y co-nocimientos dependen del esfuerzo, mérito yresponsabilidad individual, entonces la influen-cia de la educación en el desempeño laboralde los individuos es un mecanismo muy útil y vi-sible de igualdad de oportunidades”. El pro-blema se plantea si otros factores además delmérito, la capacidad y el esfuerzo influyen en ladecisión de abandonar los estudios tras laetapa obligatoria. Factores como la renta fami-liar, su estatus social o la falta de informaciónsobre el rendimiento de la educación.

En los últimos años, la literatura económicasobre la educación ha ido mas allá de resaltarla importancia de los años de escolarización,para adentrarse en la importancia de los con-tenidos concretos de la educación, en las com-petencias y habilidades aprendidas (Hanusheky Woesmann, 2015). Este capítulo muestracon datos de la OCDE que existe, por ejemplo,una relación clara entre salario o empleo y lascompetencias en matemáticas y lectura. Estu-diar importa, pero lo que se aprende también.Curiosamente, “la prima salarial de los estu-dios en España es inferior a la de la OCDE,pero la rentabilidad de las competencias rea-les en matemáticas (y lectura) es superior. Unasituación que podría estar indicando que ennuestro país los títulos no siempre vienen aso-ciados a mayores competencias y/o que algu-nos estudios, particularmente los de ense-ñanzas superiores, no se ajustan bien a la de-manda de las empresas y de la sociedad”.Demuestra también que, contrariamente a loque a veces se argumenta en el debate pú-bico, “el esfuerzo y dedicación de los jóvenesal estudio y la valoración de la familia de la im-

portancia de los estudios, influye de forma de-cisiva en su adquisición de habilidades y com-petencias, y que por tanto hay un grado de res-ponsabilidad individual y familiar importante enla formación de los jóvenes” y en su futuro ho-rizonte laboral y salarial. Un factor de desigual-dad de rentas que no puede calificarse de ne-gativo ni que creo corresponda a las políticaspúblicas hacer desaparecer. Es más, una so-ciedad abierta y libre en el sentido popperianodebería tender a intensificar el peso de estavariable en la distribución de la renta, porqueasí aumentaría también la tasa de crecimientoeconómico y progreso social del conjunto de lasociedad.

Las políticas públicas deberían enfocarse aminimizar los otros factores que afectan al ren-dimiento académico de los estudiantes que noson atribuibles a su esfuerzo y el de sus fami-lias. Factores como un coste de oportunidad inasumible porque la familia necesita los in-gresos, de ahí la importancia de las becas-sa-lario en circunstancias muy concretas, como eldesequilibrio intertemporal entre ingresos ygastos de la educación, lo que justifica los cré-ditos con periodos de carencia altos y repagoasociado a la obtención de rentas; como lafalta de referencias educativas en su entorno,de ahí la importancia de medidas de apoyo yeducación compensatoria; o como el descono-cimiento de la relación entre el nivel educativoy el desempeño laboral, que justifica el gastoen información cualitativa. Cuestión más com-pleja, y que los autores analizan con cierta ex-haustividad, es si el origen familiar sigue inci-diendo en el rendimiento educativo, lo que pa-rece ser el caso en España. Tiene una lecturanegativa, de perpetuación de las desigualdadesy movilidad social incompleta, pero tambiénuna lectura positiva, que las familias se es-fuercen en que no haya movilidad negativa, queno se produzcan retrocesos.

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Las conclusiones de este capítulo son todauna guía para las políticas públicas de igualdaden el terreno educativo; una guía muy alejadade algunas presuntas verdades establecidasen la opinión pública y que son contrarias a laevidencia empírica. “La introducción de prue-bas externas y estandarizadas, con la consi-guiente publicación de los resultados, lasbecas condicionadas a resultados educativos,la incorporación de las familias desfavorecidasa la educación de 0-3 años, la exigencia aca-démica como medio de recuperar la importan-cia del esfuerzo, la libertad de elección que fa-cilite la existencia de centros públicos, concer-tados y privados con diversos programasdocentes y las campañas informativas sobre larelación entre los estudios y el desempeño la-boral posterior son, según muestran los estu-dios más rigurosos, las medidas más efectivaspara lograr una mayor igualdad de oportunida-des a través de un sistema educativo de cali-dad”. Conclusiones a las que como econo-mista me permito añadir otras tres: (i) no hayconstancia empírica de una relación directaentre gasto público en educación y calidad dela misma más allá de un nivel mínimo superadohace muchos años en todos los países desa-rrollados; (ii) los gestores de los centros debenser profesionales, elegidos por su capacidad yremunerados por sus resultados y no necesa-riamente elegidos popularmente, como sucedeen países europeos de larga tradición demo-crática y excelentes logros académicos; y (iii)los profesionales de la educación, profesores ygestores educativos, se mueven por incentivoseconómicos como todos los demás trabajado-res, si queremos mejorar su rendimiento habríaque introducir de manera agresiva pluses deproductividad vinculados al rendimiento de susalumnos en las pruebas externas, el igualita-rismo salarial es contrario a la igualdad deoportunidades, a la movilidad social y al pro-greso económico.

Juan José Toribio analiza en el capítulo 6los resultados de la lucha contra la pobreza,los efectos de la globalización y el cambio tec-nológico y su impacto en la distribución de ren-tas y, siquiera sea de forma implícita, las polí-ticas que han tenido éxito en la lucha contra lapobreza y en fomentar el crecimiento. Con-cluye con una afirmación indiscutible, peroque a la luz de algunos debates actuales pa-rece una provocación. “Lo cierto es que, du-rante los últimos 20 años, y a pesar de la cri-sis financiera mundial, se han logrado avan-ces espectaculares en los objetivos dereducción de la pobreza en el mundo. Ello hasido posible gracias a la apertura al comerciointernacional, a la globalización financiera, ala diversificación geográfica de la producción,a la innovación científica o tecnológica, y a laadopción de unos principios de libre mercadoque han propiciado una mejor asignación delos recursos productivos en la economía glo-bal”. Todo ello a pesar de que la crisis supusouna interrupción de transferencias masivas apaíses en desarrollo cuya eficacia resultabamás que dudosa. Conviene no olvidarlo.

Afirmación que se apoya en el Informe2014 sobre Objetivos del Milenio del Secreta-riado para Asuntos Económicos y Sociales deNaciones Unidas: “la pobreza extrema en elmundo se ha reducido a la mitad en los últi-mos veinte años. 700 millones de personashan logrado superar ese umbral, 2.300 millo-nes lograron acceder a una fuente mejoradade agua potable”. Además, “en todas las re-giones en desarrollo se están eliminando lasdisparidades de matriculación de niños yniñas en la escuela primaria”. Conclusionesno muy distintas de aquellas a las que habíallegado desde una perspectiva más economi-cista, si se quiere, el profesor Sala i Martí(2002) en un libro pionero de la nueva litera-tura académica sobre el crecimiento. Y en

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cuanto a las políticas económicas que lo hanhecho posible, “el sistema comercial ha per-manecido favorable para los países en desa-rrollo y la carga de su deuda se ha mantenidobaja”. Lo primero, gracias a un ciclo alcista delas materias primas que ha mejorado drásti-camente los términos de intercambio de lospaíses en desarrollo; lo segundo, gracias a laaplicación de políticas ortodoxas enmarcadasen el tan denostado primer Consenso de Was-hington. La lucha contra la pobreza no puededarse por concluida nunca, evidentemente.Pero contra lo que pareciera pensarse, no hafracasado, sino que los resultados han sidoespectaculares y muy superiores a los objeti-vos establecidos.

El FMI es probablemente la institución in-ternacional que más recursos humanos e in-telectuales ha dedicado al estudio de la glo-balización, como corresponde a su carta fun-dacional20. Y concluye afirmando que ha tenidoun impacto débil en la distribución de rentas,medida convencionalmente por el índice deGini nacional, que no en la lucha contra la po-breza, como ya hemos visto, y en cualquiercaso muy inferior al efecto del cambio tecno-lógico. Las diferencias por países pueden ex-plicarse por el impacto diferencial de la globa-lización comercial y financiera. La primera, másintensa en los países en desarrollo, es menosdesequilibrante que la financiera, más aso-ciada a países desarrollados. Y añade, “el in-cremento de la desigualdad interna en la ma-yoría de los países no procede de una pérdidade posiciones en los sectores más pobres,sino de un aumento sin precedentes de los in-

gresos de los más ricos, acompañados de unestancamiento de los ingresos de la clasemedia”. Un estancamiento producto de la pér-dida de productividad al perder la ventaja tec-nológica con la globalización21 y a la que el sis-tema político intentó contrarrestar con el au-mento de su capacidad de endeudamientohasta provocar la crisis financiera22.

El cambio tecnológico asociado a la brechade conocimiento, el tradicional skill gap o anal-fabetismo digital como se le denomina últi-mamente, ha tenido históricamente un fuerteefecto temporal sobre la distribución de larenta. “Utilizando el mismo modelo economé-trico que le permitió cuantificar el efecto de laglobalización, el FMI llega a la conclusión deque, a partir de 1980, el impacto del cambiotecnológico sobre la distribución de las rentasha sido, para el conjunto de la economía mun-dial, muy superior al de la apertura del co-mercio, la liberalización de los movimientos decapital o cualquier otro factor asociado a laglobalización. Así –señala el FMI– el progresotecnológico explica, por sí mismo, la mayorparte del incremento anual (0,45%) observadoen el coeficiente de Gini a partir de los años80, frente al 0,1% atribuible a la globalizacióncomercial y financiera”. Un efecto que serátan duradero como los sistemas instituciona-les nacionales permitan el mantenimiento demonopolios temporales de conocimiento porexclusión social, dificultades de acceso a laeducación y las nuevas tecnologías, o fenó-menos de captura de renta de grupos privile-giados. Las políticas redistributivas adecua-das están claras y se han comentado aquí. In-

20 Quizás la mejor síntesis de sus conclusiones pueda encontrarse en el capítulo 4, “Globalization and Inequality”, de su World Eco-nomic Outlook de octubre 2007.

21 Ver el excelente resumen del estado del debate sobre productividad y globalización en la literatura académica en el artículo delFinancial Times de 25 de mayo de 2015, “Productivity: It’s a Drag” de Sam Feming y Chris Giles.

22 Rajan, R. (2011): Fault Lines, How Hidden Fractures Still Threaten the World Economy, Collins Business.

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cluyen la universalidad del acceso a la educa-ción, que no es sinónimo de gratuidad, la me-jora de su calidad y competencia internacionaly la liberalización de los mercados de bienesy factores (trabajo y capital).

Por último, Ignacio Muñoz-Alonso estudiaen el capítulo 7 la importancia de las institu-ciones y el sistema de incentivos a la hora dedefinir la igualdad de oportunidades siguiendoel esquema teórico propuesto en el libro yaclásico de Robinson y Acemoglu (2.012). Des-pués de recordar el concepto de institucionesinclusivas, afirma: “las instituciones econó-micas, como los reguladores de mercados yde la competencia, los organismos de contra-tación pública o los supervisores sectoriales yde cuentas públicas, tendrán junto con las ins-tituciones legales y judiciales la responsabili-dad de la protección del derecho a la igualdadde oportunidades como derecho fundamental.Y como atributos de calidad que las definan,las instituciones han de asegurar su impar-cialidad, transparencia y la rendición puntualde cuentas”. Una frase que es todo un pro-grama de trabajo para unas instituciones queel ciudadano percibe como distantes, tecno-cráticas y ajenas a su bienestar. Y a quienesse les recuerda sin embargo que en una eco-nomía de mercado, en una sociedad abierta ycompetitiva, son instrumento esencial de laacción política para garantizar la igualdad delos ciudadanos y evitar abusos de poder, abu-sos de posición dominante o simplementecaptura de rentas en términos económicos.

Se plantea luego, siguiendo a Rawls(1971), una formulación normativa de la rela-ción entre desigualdad de resultados e igual-dad de oportunidades, por la que las desigual-dades para ser socialmente aceptables debenestar asociadas a cargos y posiciones abier-tas a todos bajo condiciones equitativas de

igualdad de oportunidades. En sus propias pa-labras, y sin duda pensando en la España dehoy, “lo que se impugna no es la existencia degrados de desigualdad sino sobre todo laforma en la que se producen. Repugnan la ar-bitrariedad, el clientelismo y el compadreo ex-tractivo, y esa contestación es la que exaltala conciencia igualitaria y la que genera pos-turas radicales, mareas de todos los colores yreacciones extremas”.

No se limita el autor a repasar la literaturaeconómica sobre las relaciones entre el Estadoy el mercado, sino que persigue ofrecer una in-terpretación consistente de la actualidad, delas respuestas políticas populistas como con-secuencia de los problemas de legitimidad delcapitalismo, y alertar sobre los peligros de esasrespuestas: “es frecuente escuchar voces que,frente a situaciones clientelares, proponen unmayor grado de intervención de la economía yel establecimiento de límites adicionales allibre funcionamiento del mercado, ignorandoque el problema está precisamente en lo quese decide al margen del juego de precios, efi-ciencia y competencia transparente que carac-terizan las reglas del mercado”, en la capturadel regulador, los fallos de la intervención o laasignación de recursos por vías administrativasque incentivan la creación de coaliciones ex-tractivas de intereses y grupos de presión queproliferan al margen de la mano invisible e igua-litaria para arrimar el ascua a su sardina en unmundo de decisiones discrecionales, y portanto arbitrarias.

Termina este capítulo poniendo algunosejemplos recientes en España de captura derentas y de mal diseño y funcionamiento delsistema de incentivos –cajas de ahorros, bur-buja inmobiliaria, coste de la energía, escasezde la financiación no bancaria–. Y concluyecon una llamada regeneracionista: “la restau-

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ración de la confianza y el capital social, juntocon la construcción de una estructura de in-centivos individuales que distribuyan prospe-ridad para el conjunto de la sociedad, son ob-jetivos prioritarios si queremos que nuestropaís sea, efectivamente, un lugar de oportuni-dades para todos”.

En definitiva, este libro es un intento decontribuir a un debate racional sobre la desi-gualdad en España. Por eso le dedicamostiempo a estudiar conceptualmente el pro-blema y su relación con el crecimiento econó-mico y progreso social. Analizamos con rigorlas distintas formas de medirla y lo que signi-fica cada una de ellas, llegando a la conclu-sión de que todas son útiles y ninguna con-cluyente porque se trata de un fenómenoesencialmente multidimensional. Repasamosla evolución de la desigualdad en el mundo yen España y discutimos el impacto de factorescomo la globalización, el cambio tecnológicoo el marco institucional. Nos centramos entres aspectos claves de las políticas públicas

para garantizar la igualdad de oportunidades:la política educativa, la laboral y el diseño delEstado de bienestar, porque hemos consta-tado que España es injusta porque esas polí-ticas funcionan mal y no porque el gasto pú-blico sea insuficiente o el tamaño del Estadoexcesivamente pequeño. La desigualdad noha crecido con la crisis por los recortes, porla famosa austeridad fiscal, por otra parte ab-solutamente necesaria para recuperar el cre-cimiento sostenido en una economía alta-mente endeudada. La desigualdad ha crecidocomo consecuencia de un mercado de trabajoque excluye a los más jóvenes y débiles, unsistema educativo que no ofrece calidad com-petitiva suficiente a los que más apoyo nece-sitan y por un Estado de bienestar mal finan-ciado, con un impuesto que genera desigual-dad y que hace depender las transferenciassociales de la edad y el historial laboral, conlo que aumenta las desigualdades en tiemposde crisis. Pero no nos limitamos a señalar lasdeficiencias del marco actual, también propo-nemos soluciones y reformas políticas.

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Introducción

Para un economista teórico, enfrentarse a con-ceptos como el de “desigualdad” es como ca-minar hacia el matadero. Por un lado, unopuede fingir que se salva asumiendo tópicosampliamente difundidos que pretenden que ladesigualdad es el enemigo a combatir, sinplantearse nada más. En este caso, la apa-rente salvación esconde un rotundo fracasocomo gestores de las políticas públicas por-que se cumple la famosa ley de las conse-cuencias no deseadas, ya enunciada porAdam Smith, de manera que tratando de lo-grar el mayor bien para todos, se sacrifica pre-cisamente a la parte de la población menosfavorecida y se trunca el camino de la riquezapara los más débiles. Por otro lado, el econo-mista puede afrontar la bondad o maldad dela desigualdad, diseccionar qué aspectos dela misma son incentivos naturales, cómo su-

perar las consecuencias de aquella forma dedesigualdad que merme la capacidad de su-perar la pobreza, y hacerlo con honestidad, almargen de grupos de poder, resultados elec-torales y popularidad. En este segundo caso,es obvio que quienes velan por el éxito de unpartido a toda costa, o por los intereses delos buscadores de rentas de cualquier inspi-ración política, y en general, quienes se aga-rran a mensajes demagógicos por falta de otroargumento o por cualquier otra razón, van aemplearse a fondo en la tarea de tergiversarel mensaje para demostrar que, sin duda, erespartidario de la desigualdad y estás al serviciode los poderosos que se sitúan en la cimamás elevada de la asimetría y que viven acosta del resto menos favorecido.

Pero lo cierto es que hasta los discursos delos más populistas han tenido que sofisticarsepara poder continuar defendiendo políticas eco-

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María BlancoProfesora de la Universidad CEU-San Pablo

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nómicas sesgadas a su favor. La idea de que ladesigualdad es mala per se no se sostiene.

En este capítulo, trataré de analizar cómo sehan enfrentado los economistas del pasado aesta problemática, cuáles son los aspectosnormativos actuales y dónde se encuentra cen-trado el debate hoy en día.

Las diferentes caras de la desigualdad enla historia del pensamiento económico

A lo largo de la historia de las ideas económi-cas, la desigualdad se ha planteado como algonatural derivado de hechos inevitables como ellugar de nacimiento, las diferentes capacida-des que distintos individuos poseen de naci-miento, o de circunstancias favorables no rela-cionadas con el mérito propio como la heren-cia, los premios de lotería, etc. En este sentido,el momento histórico, que imprime una deter-minada idiosincrasia y una manera de enfren-tarse al mundo en cada sociedad, ha determi-nado en gran medida el pensamiento econó-mico. Cuando la estructura social se basabaen capas casi impermeabilizadas que determi-naban el destino de cada persona por su naci-miento, los pensadores económicos solían ocu-parse de estudiar cómo mejorar las condicio-nes de los más pobres, el ahorro, la libertad detodos, pero especialmente de los pobres, desalir adelante en función de sus fines y no de-pendiendo de lo que los más favorecidos deci-dieran por ellos.

Un ejemplo perfecto de este tipo de deba-tes es el mantenido por Domingo de Soto yotros autores en el siglo XVI. Domingo deSoto, dominico, miembro de la Escuela de Sa-lamanca, autor de Deliberacio�n de la causa delos pobres, publicada en 1545, considera queel pobre tiene derecho a mendigar sin que las

autoridades municipales se lo prohíban, por-que es responsabilidad suya asumir el desho-nor de pedir por la calle. Desconfía tambiénde quienes proponen recluir a los mendigosen casas municipales y obligar a trabajar a losllamados “pobres fingidos” (aquellos que pu-diendo ganarse la vida por sí mismos, prefie-ren vivir de la caridad por indolencia) por unsalario menor al de mercado. Considera queeste control propicia situaciones de abusohacia los pobres por parte de la administra-ción y defiende la dignidad del pobre y la li-bertad tanto de quien pide, como de quien da.En ningún momento se trata de eliminar desi-gualdades económicas o sociales que que-brantarían el orden establecido.

Es más adelante cuando se plantean fac-tores como la educación como la clave parasobrepasar las circunstancias ligadas al naci-miento; en concreto, hay que esperar hasta laépoca ilustrada, cuando la filosofía de que elhombre es como la “tabla rasa” sobre la quela razón y el conocimiento cincela para mejo-rar la condición humana, penetra en las capassociales.

No en vano, la obra más reconocida delautor económico más destacado de la Ilustra-ción escocesa, Adam Smith, se intitula Investi-gación sobre las causas que determinan la ri-queza de las naciones (1776) y pretende, comoindica, dar con las claves que explican queunos países sean prósperos mientras queotros no, para lograr, precisamente, que esasnaciones dejen de ser pobres y mejorar la si-tuación de las sociedades menos favorecidas.No deja de resultar paradójico que Adam Smith,como icono del liberalismo económico, seaconsiderado por muchos (que seguramente nohan leído su obra) como el defensor de losricos y las desigualdades, asumiendo que lamera existencia de ricos es mala en sí misma.

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A partir de ahí, la historia de las ideas eco-nómicas ha tratado el tema de la desigualdadde diferentes maneras.

Mientras que para autores como AdamSmith la desigualdad debería ser asumidacomo una oportunidad para obtener un benefi-cio mutuo, para los autores marxistas las desi-gualdades deberían ser compensadas me-diante una redistribución forzosa, siguiendo sumáxima: de cada uno según su capacidad, acada uno según su necesidad.

Adam Smith y los clásicos

¿Favorecía Adam Smith la desigualdad? Enprincipio la reconocía como un hecho natural ydestacaba su papel como incentivo que podíallevar a quienes tienen menos a querer tenermás, a mejorar su nivel de vida y la de su fa-milia, y a despertar el ingenio para lograrlo.Además la desigualdad en el ingreso, cuandoes meritocrática, permite diferenciar al empre-sario torpe del habilidoso y al trabajador efi-ciente del que no lo es. Pero el análisis de lacuestión por los estudiosos de Smith no es tansimple. Una cosa es reconocer la desigualdadcomo hecho y otra apoyarla o promocionarla.Así se analiza la afirmación de Smith según lacual es preferible una sociedad opulenta y ci-vilizada pero desigual que una sociedad másigualitaria pero pobre y primitiva. Pero hay queañadir a esta afirmación cuál es la mejor ma-nera, de acuerdo con el autor, para alcanzaresa opulencia. La acumulación de capital y ladivisión del trabajo son dos de los puntalesmás importantes. La eliminación de privilegios,especialmente a los empresarios, de los quetiene una opinión bastante mala y a quienesse refiere cuando dice que cuando hay dos omás de ellos juntos es seguro que están cons-pirando contra el consumidor, es otro aspectoimportante.

Además, Smith asume que el crecimientoeconómico, consecuencia de su sistema de li-bertad natural, llevará a un aumento de los sa-larios y, a largo plazo, a un suave descenso dela tasa de crecimiento de los beneficios. Sim-plemente propone la creación de un marco ju-rídico e institucional en el que la competenciay las expectativas interactúen permitiendo lamejora de la situación de todos: pobres y ricos.Su idea de aplicar un impuesto a las rentas queno procedan del trabajo (nótese que no se tratade un impuesto sobre los beneficios) y sobreel consumo de bienes de lujo para que el Es-tado financie aquellas iniciativas que el sectorprivado no considere, pero que supongan unbeneficio para la comunidad, es complementa-ria a su propuesta para lograr una sociedadopulenta y menos desigual.

Adam Smith, a pesar de que no vivió los re-sultados de la industrialización en el ReinoUnido, mostró un gran conocimiento acerca dela idea de mejora y progreso y le concedía unagran importancia en el desarrollo de las nacio-nes a largo plazo: “El uniforme, constante e ininterrumpido esfuerzo de cada hombre paramejorar su condición es con frecuencia lo sufi-cientemente potente como para mantener elprogreso natural de las cosas hacia la mejora,a pesar de la extravagancia del gobierno, y delos mayores errores de la administración”.

Después de Smith, sus seguidores, los eco-nomistas ingleses del siglo XIX de la EscuelaClásica de Economía, centraron su énfasis enla libertad de comercio como un instrumentoque había de servir no tanto para redistribuirlas rentas de los países o de las personas,sino para facilitar que los menos favorecidosse enriquezcan y salgan de su situación de pe-nuria. En este sentido, el mercado, cuando noestá sesgado por los privilegios otorgados porel soberano, aparece como el mejor redistri-

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buidor. El intercambio voluntario, lejos de serpercibido como una batalla en la que unos ex-plotan y otros son explotados (como sucedíacon los mercantilistas, y después con el mar-xismo y el socialismo radical de nuestros días),era un mecanismo movido por las diferenciasde rentas, capacidades y necesidades entre losindividuos que de manera pacífica permitíatransferencias entre las naciones.

David Ricardo, por ejemplo, estudió me-diante una primitiva modelización la distribu-ción de la renta entre los factores de produc-ción. Es lo que se conoce como teoría de la im-putación, que trata de analizar qué parte delingreso remunera, y cuánto, cada uno de losfactores que, a su vez, contribuyen a generarese ingreso. Tanto Ricardo como sus contem-poráneos estaban interesados en saber si unaumento de los ingresos generaría una mejoraen los salarios, en los beneficios, o iría amanos de los rentistas de la tierra. Pero su ob-jetivo no era precisamente proponer una ac-tuación del Estado para que los trabajadoresse vieran más repercutidos por el aumento delos ingresos, sino, por el contrario, animar aque se derogaran las Leyes del Cereal que res-tringían el comercio de cereal con Francia paraque la libertad económica permitiera un au-mento de los salarios, de los beneficios y delas rentas de la tierra. Precisamente, con sumodelo, conocido como “sistema de Ricardo”,se dirigía a los terratenientes y les demostrabaque la restricción comercial también les perju-dicaba a ellos.

La teoría de la ventaja comparativa de DavidRicardo también estudia cómo se reparten losbeneficios del comercio, pero no hay intenciónen absoluto de imponer un sistema igualita-rista, sino que, de nuevo, se trata de conside-rar cómo obtener el máximo beneficio del librecomercio aprovechando la dotación inicial de

recursos de cada país, porque es el libre co-mercio lo que va a enriquecer incluso a aque-llas naciones con una dotación de recursosaparentemente peor.

En este sentido, David Hume, contempo-ráneo y amigo de Smith, marca cuál era latendencia entre estos autores. Para Hume, lafalacia mercantilista que planteaba el comer-cio internacional como una guerra dondeunos ganaban y otros perdían olvidaba que,para que un país venda sus productos tieneque haber otro país lo suficientemente ricocomo para poder adquirirlos. El igualitarismoque lleva al empobrecimiento lamina la gene-ración de riqueza especialmente de losmenos favorecidos.

Finalmente, el último de los clásicos, el in-glés John Stuart Mill, probablemente uno delos primeros ideólogos de la socialdemocra-cia, que defendía la propiedad privada y ellibre comercio, pero también leyes que pena-lizaban la herencia, habla más explícitamentedel tema de la desigualdad en un tono muchomás moderno.

El Libro I de los Principios de Economía Polí-tica (1848) de John Stuart Mill se titula “Pro-ducción” y el Libro II “Distribución”. Al principiodel segundo libro, Mill escribió:

“Los principios que han sido expuestos en la primeraparte de este tratado son, en ciertos aspectos, fuer-temente distinguibles de los que ahora estamos apunto de considerar. Las leyes y las condiciones de laproducción de riqueza participan del carácter de lasverdades físicas. No hay nada opcional o arbitraria enellas. (…/…) No sucede así con la distribución de lariqueza. Es una cuestión que atañe a las institucioneshumanas exclusivamente. Las cosas una vez allí, lahumanidad, individual o colectivamente, se puedehacer con ellos lo que les gusta. ... La distribución dela riqueza, por lo tanto, depende de las leyes y cos-tumbres de la sociedad “.

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Y a partir de esta declaración, Mill proponereformas institucionales como medio paracrear una sociedad más igualitaria. El papel delEstado, en este sentido, debe ser sobre todoformativo, más que penalizador. La educacióndel pueblo mediante leyes que establezcan losincentivos correctos es fundamental. Pero esono implica un sistema educativo intervencio-nista, planificado y planificador como el actual.Hay que recordar que John Stuart Mill guardadeterminados rasgos intelectuales de su padre,James Mill, que respondía al ideal pedagógicoilustrado que considera la formación comoparte de la responsabilidad individual.

En el libro V de la obra mencionada, JohnStuart Mill dedica un capítulo a analizar cómolograr una mejora de la condición física ymoral del obrero. Es entonces cuando de-fiende la libertad de asociación, que estabarestringida en Inglaterra, no solamente paralos trabajadores, sino también para los em-presarios. Así, en 1848, los sindicatos eranilegales en Inglaterra, pero los empresarios nopodían crear sociedades anónimas ni coman-ditarias libremente. Mill aboga por la libertadde unos y otros, unida a la responsabilidad in-dividual, como medio para lograr que los obre-ros luchen por sus intereses, que los trabaja-dores respeten a los buenos empresarios yque los empresarios respeten y valoren a losobreros.

Este pacífico planteamiento choca con laidea marxista de lucha de clases, explotacióncapitalista y la reclamación de expropiar a lospropietarios de los medios de producción, te-niendo en cuenta que 1848 también es lafecha de publicación del Manifiesto Comunistade Marx y Engels.

Un contemporáneo francés de John StuartMill y Karl Marx, Frédéric Bastiat, expone un ar-gumento completamente diferente en su obraHarmonies Économiques1 (1850) y en otros es-critos, notablemente Propriété et spoliation(1848). En él, Bastiat se pregunta de dóndeproceden la miseria y la desigualdad. Cons-ciente de que el progreso industrial tambiénhabía traído consigo el deterioro de un sectorde la población, y de que muchas personas debien, con buenas intenciones, afectadas por eldolor humano y por el espectáculo deprimenteque el aumento de pobreza y el aumento de ladesigualdad ofrecía, se habían refugiado en laspropuestas utópicas de comunistas y socialis-tas, Bastiat desentraña el origen de tanto mal.

No es la propiedad privada, como acusabaMarx, sino los privilegios, la expoliación. Pero nocualquier expoliación. Bastiat considera que laexpoliación condenada por la ley y repudiadapor todos es mala, pero no es la peor. Se tratadel expolio legal, el que se ejerce con el con-sentimiento de la ley, mediante la ley, con elasentimiento y a menudo el aplauso de la so-ciedad. Este fenómeno es tan humano como lapropiedad privada y, lo mismo que ella, se derivade la búsqueda del propio interés, pero mien-tras que la propiedad privada es beneficiosa, elexpolio es perverso. Y la expoliación ejercidamediante la ley y con el consentimiento de lasociedad es doblemente peligrosa porquepuede adquirir proporciones enormes, suficien-tes como para alterar la distribución de la ri-queza de la sociedad y paralizar lo que él llamala fuerza niveladora que proporciona la libertad.Entre los males derivados de la expoliaciónlegal se cuentan la deuda pública, los monopo-lios, las políticas restrictivas, la guerra contra elcapital y la explotación de la ignorancia.

1 N. del editor: Éditions du Trident reeditó en 2006 el libro Harmonies Économiques.

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A partir de la década de 1870, la economíapolítica sufre un cambio radical, no solamentepor el cambio de enfoque en que consistió laaparición de la economía marginalista, sino porel triunfo de la economía matemática ligadaparcialmente a los marginalistas. A partir de en-tonces, las aspiraciones políticas y socialesquedan desligadas de la teoría económica ma-temática. La mejor prueba es la del economistafrancés Léon Walras, quien publicó sus Ele-mentos de Economía Política Pura y sus Ele-mentos de Economía Política Aplicada sepa-rando la teoría económica matemática de susideales socialistas que proponían expropiar latierra, imponer las cooperativas, etc.

Pero entre los economistas marginalistas definales del XIX era característico el argumentoque Alfred Marshall, catedrático de Cambridgey profesor de John Maynard Keynes, expresa ensus Principios de Economía (1891):

“La esperanza de que la pobreza y la ignorancia pue-den eliminarse poco a poco deriva de hecho muchoapoyo del progreso constante de las clases trabaja-doras en el siglo XIX. La máquina de vapor las ha li-berado de mucho trabajo agotador y degradante; lossalarios han aumentado; la educación ha sido mejo-rada y se ha generalizado. [...] Una gran parte de losartesanos han dejado de pertenecer a las clasesbajas en el sentido en el que se utilizó originalmenteel término; y algunos de ellos llevan una vida más re-finada y noble que la que tuvo la mayoría de las clasesaltas hace un siglo”.

Una afirmación realmente optimista, comoes característico del cambio de siglo, cuandonadie podía imaginar la serie de acontecimien-tos terribles que cambiarían todo en la primeramitad del siglo XX y que podemos resumir enlas dos guerras mundiales y la crisis del 29.

La desigualdad en el pensamientoeconómico en el siglo XX

Estos hechos que convulsionaron el mundo enun periodo de tiempo muy corto comparado conla era de estabilidad económica previa empu-jaron la teoría económica en dos sentidos, tam-bién en lo que se refiere a los estudios sobredesigualdad.

Por un lado, se pierde la fe en el funciona-miento del mercado y aparece la figura de JohnMaynard Keynes, que presenta una modifica-ción del modelo económico vigente en los años30 que justificaba la intervención estatal y laquiebra del principio del presupuesto equili-brado del sector público. Independientementede si las teorías keynesianas fueran o no unaconsecuencia de los tiempos, su adopción y en-cumbramiento ha sido clave en la segundamitad del siglo XX para construir el llamado “Es-tado de bienestar” y la gestión de políticas pú-blicas igualitaristas con el recurso al dinero pú-blico bendecido por un creciente déficit público.

Por otro lado, el desarrollo de la economíamatemática y la aparición de la econometríadieron lugar a las mediciones específicas de ladesigualdad. En este aspecto hay que reseñarlos trabajos de Vilfredo Pareto, economista, so-ciólogo e ingeniero italiano, quien en 1896,después de recabar estadísticas de diferentespaíses y en distintos periodos de tiempo, ana-lizó los patrones de la desigualdad y formuló laLey de Pareto y su representación gráfica, laCurva de Pareto. De acuerdo con los resulta-dos de Pareto, la distribución de la riqueza esmuy asimétrica: la mayoría de la riqueza estáen pocas manos y la mayoría de la poblacióntiene una tasa de riqueza mucho menor. Estadistribución puede representarse mediante unacurva que ayuda a analizar los entresijos de lamisma.

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Esta distribución se ha difundido a otros es-tudios sociológicos, y abrió la puerta a otroseconomistas como Lorenz y Gini que han ana-lizado la medida de la desigualdad, la distribu-ción de la riqueza, de los ingresos, etc. La co-nocida como “regla del 80-20” de Pareto, cuyoobjeto era determinar los patrones de distribu-ción de la riqueza, se aplica, por ejemplo, a losnegocios, cuando se afirma que el 80% de lasventas de una empresa está en manos del20% de sus clientes. Son innumerables lasaplicaciones de esta distribución.

Pero lo cierto es que ninguna de estas me-didas informa acerca de la importancia de lasinstituciones en el diferente disfrute de un es-tándar de vida (policía, parques, rule of law).Solamente se centra en las variables cuantifi-cables. Se ha perdido la visión global quenuestros maestros de siglos anteriores nosenseñaron. Es indudable que sin seguridad fí-sica, jurídica, sin unas instituciones judicialesque aseguren el cumplimiento de los contra-tos, sin esa libertad de asociación de la quehablaba John Stuart Mill, sin instituciones quecanalicen el ingenio humano, incluso si nosencontramos en un país igualitarista, la so-ciedad no puede disfrutar de la riqueza en-tendida con sesgo cuantitativo, como la con-templamos hoy en día. El ejemplo perfecto esel de la URSS en los años 60. Tras la SegundaGuerra Mundial, una vez superados los des-manes de la contienda y arropados por unasinstituciones supranacionales que dictabanpolíticas y normas que habían de ser cumpli-das por todos, los países de la Europa Occi-dental presentan un aumento del PIB espec-tacular. Se trata de un crecimiento económicobasado en un uso más intensivo y eficiente delos factores de producción, entre otras cosas.Pero este aumento de la riqueza nacional noes exclusivo de los países de la Europa Occi-dental. Las naciones de la Europa del Este,

bajo el paraguas de la URSS, también disfru-tan de un aumento de la riqueza sin igual, notan elevado como el occidental pero lo sufi-cientemente alto como para suponer una ame-naza económica. Y, sin embargo, al caer elMuro de Berlín y desmantelarse la Unión So-viética, se demostró que esa riqueza era apa-rente y se confirmó la situación de pobreza dela población, que no se correspondía con losdatos macroeconómicos. Dos hechos explicanen gran medida esta paradoja. En primer lugar,la URSS cambió los criterios estadísticos quecomputaban la riqueza: ya no contaban máslos servicios, solamente la producción debienes. Por otro lado, se sometió la economíaa objetivos militares y políticos. Eso llevó a au-mentar la producción siderometalúrgica paracompetir en la llamada “guerra de las estre-llas” y desarrollar un ejército poderoso, y tam-bién a exhibir logros económicos estadísticos.

La riqueza, el bienestar, el progreso econó-mico, el avance de la sociedad no se puede res-tringir a unas medidas estadísticas. El abandonode la visión del pasado, mucho más amplia, aun-que menos “operativa” en términos economé-tricos, no ha facilitado la creación de riqueza.

Además de esta corriente, en el siglo XX hayun cambio de modelo económico que se de-riva de la desconfianza en el futuro, en que lasdepresiones y ciclos bajos se recuperan por sísolos. Simultáneamente, como siempre quese da una circunstancia extraordinaria quepone en riesgo a la población, como una gue-rra o una catástrofe, la población demanda pro-tección y los gobiernos despliegan regulacio-nes y políticas acordes. Este comportamiento,siendo comprensible y fruto de la naturalezahumana, en concreto del miedo, ha demos-trado ser muy peligroso a lo largo de la histo-ria. Pero en los años 30, en plena vorágine in-tervencionista en todo Occidente, empezando

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por Estados Unidos, era necesario que el pa-radigma económico justificara, de alguna ma-nera, esta tendencia intervencionista. Así,frente al modelo neoclásico que se centrabaen el estudio del equilibrio en un mercado o entodos los mercados simultáneamente y que nocontemplaba los aspectos dinámicos de laeconomía ni las limitaciones del conocimientohumano, aparece una nueva versión delmismo, el modelo de John Maynard Keynes,que presenta un equilibrio imperfecto en el quees necesaria la intervención del Estado paraque ajuste, como un relojero, las imperfeccio-nes del mercado.

Además de las aportaciones teóricas, Key-nes hizo recomendaciones de política econó-mica, proponiendo saltarse el principio de equi-librio presupuestario en momentos de crisis onecesidad, con el argumento de que “a largoplazo, todos muertos”. Incluso si los dos con-flictos mundiales y la crisis del 29 supusieranun reto para la imaginación de los economis-tas, la idea keynesiana del recurso al déficit,de la creación de empleo por el gobierno y sufe ciega en los tecnócratas gubernamentaleshan sido claves para el desarrollo del hipertro-fiado “Estado de bienestar” que, no solamenteno refleja lo que su nombre sugiere, sino quemina la capacidad para crear riqueza de las fu-turas generaciones.

Respecto a la desigualdad en concreto, Key-nes reconoce que, especialmente en Gran Bre-taña, las grandes disparidades en la distribu-ción de los ingresos y de la riqueza que searrastraban desde el siglo XIX se han vistocompensadas por medio de los impuestos, enconcreto el de la renta, los impuestos comple-mentarios y las leyes de herencia. El econo-mista inglés justifica que no se hayan aumen-tado y multiplicado los impuestos basándoseen tres ideas: para evitar la evasión de im-

puestos, por la creencia en que la creación decapital depende de la capacidad de ahorro delos ricos y para no agotar la propensión a asu-mir riesgos rebajando las expectativas de be-neficio. Keynes se esfuerza en demostrar queno es la baja propensión a consumir lo que de-termina el aumento de capital, excepto en con-diciones de pleno empleo para, a continuación,proponer medidas redistributivas que estimu-len el consumo (la demanda), sin temer queello vaya a minar la creación de capital de laeconomía. Una recomendación más que hasido utilizada para favorecer a determinadosgrupos de presión y contentar al electorado yha tenido como consecuencia una competen-cia desleal entre el Estado y la empresa pri-vada, lo que se conoce como crowding out, oefecto expulsión.

En su defensa de las políticas redistributi-vas vía impuestos, Keynes explica que penali-zar la herencia no implica una reducción en lariqueza capital de la nación. Si asumimos queel gobierno va a aplicar la recaudación de esteimpuesto a financiar sus gastos ordinarios, lológico es que se reduzcan los impuestossobre la renta y sobre el consumo. De estamanera, la gente dispondrá de más dinero, au-mentará la demanda, y como se ha demos-trado, el aumento de la demanda también lle-vará a una mayor inversión en la economía,por lo que el efecto del impuesto sobre la he-rencia será positivo, y el opuesto al previstopor la ortodoxia. Pero es obvio el punto terri-blemente ingenuo de que adolece el razona-miento de Keynes, que atribuye un comporta-miento racional al gobierno por arte de magia,tanto en la eficiencia del gasto como en unareestructuración de los impuestos que genereun aumento en la demanda.

Pero Keynes reconoce que, además de laacumulación de los ricos, hay otras razones aje-

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nas a su teoría que explican la existencia dedesigualdades en los ingresos y en la riqueza.

Por un lado, para el economista británico,hay actividades valiosas que requieren delánimo de lucro y de un entorno de propiedad pri-vada sobre la riqueza para su plena realización.Por otra parte, Keynes considera que la riquezapuede ser una manera de canalizar malos ins-tintos de los seres humanos. Las inclinacioneshumanas más peligrosas pueden ser canaliza-das hacia la búsqueda de oportunidades parahacer dinero y acumular riqueza privada, que, sino pueden satisfacer de esta manera, puedenencontrar su salida en la crueldad, la búsquedadesenfrenada de poder personal y la autoridad,y otras formas de autoengrandecimiento.

“Es mejor que un hombre tiranice su saldobancario que a sus conciudadanos”, afirma.Sin embargo, también considera que la promo-ción de estas actividades había llevado el juegomuy allá y las disparidades en la riqueza esta-ban en cotas muy altas. En la medida en queuna parte de la población significativa, el hom-bre medio, pueda hacerse adicto a esta pasiónpor hacer dinero, el Estado debe regular y limi-tar estas actividades. Así solamente quienesrealmente pueden asumir los riesgos, entraránen ellas.

Esta actitud refleja claramente el terror aque se repitiera la situación financiera de1929, cuando las altas expectativas de bene-ficios llevó a la ruina completa a inversores denuevo cuño que habían entrado en el juego fi-nanciero llamados por los buenos resultados.

La desigualdad en el siglo XXI

La desigualdad en economía hoy se refiere a ladiferencia cuantitativa que se produce entre los

niveles de ingresos, riqueza y consumo de losmiembros de una sociedad. Pero ninguna deestas medidas, como se ha apuntado antes,es realmente válida porque no mide de verdadel valor de lo que cada cual disfruta. Los ingre-sos, el consumo y la riqueza aportan informa-ción acerca del control sobre los recursos, seanestos potenciales, como en el caso de la ri-queza y los ingresos, o bien actuales o pre-sentes, si nos referimos al consumo, pero nodicen nada necesariamente acerca del bienes-tar en sí mismo.

Además se dan una serie de relaciones eco-nómicas entre estas variables que pueden lle-var a confusión o que, en todo caso, distorsio-nan su capacidad de medir. Por ejemplo, en mu-chos casos, para incrementar la riqueza omantener la que ya se posee, es necesario in-vertir y, para ello, previamente, ahorrar. Pero elahorro bebe de la misma fuente que el con-sumo, esto es, de los ingresos. Con la rentadisponible, los individuos pueden consumir oahorrar.

De manera que si tomamos el caso de tresindividuos con las mismas dotaciones inicialesen todo excepto en la edad y les observamosa lo largo del tiempo, veremos que al cabo deun tiempo existen claras desigualdades si me-dimos las diferencias en riqueza o ingresos,pero no en consumo. Este hecho es debido alas diferentes pautas de inversión y creaciónde riqueza de los tres individuos. Cuando se esmuy joven la percepción del largo plazo es dis-tinta que cuando se está en la edad madura yello lleva a que las decisiones respecto a quéhacer con los ingresos cambien. También afec-tan las instituciones existentes para canalizaresas pautas y cuestiones colaterales pero nopor ello menos importantes como el cumpli-miento de la ley, etc.

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En otro orden de cosas, hay dos conceptosde distribución de la renta importantes en la li-teratura económica: la distribución funcionalde la renta y la distribución personal de larenta. La distribución funcional muestra cuántarenta recibe cada factor de producción, comohemos visto antes, se llama también teoría dela alocación o imputación de los factores. Esdecir, se refiere a cómo se distribuye la rentagenerada en un país entre la tierra, el trabajoy el capital, cómo se remunera cada factor.Estas teorías consideran paralelamente unaclasificación funcional de la sociedad en pro-pietarios de la tierra, trabajadores y propieta-rios del capital.

Por otro lado, la distribución personal de larenta muestra cuántos individuos (u hogares)reciben tal cantidad de ingresos. Es decir, cómose reparte la renta total que procede de todaslas actividades económicas entre los individuoso entre los hogares.

No son los únicos criterios para analizar ladesigualdad. Por ejemplo, hay estudios acercade la distribución de la renta entre las áreas ur-banas y rurales, o entre diferentes regionesdentro de un país, diferentes países, Norte, Sur,etc. En principio, como todos los estudios decarácter estadístico y econométrico, estos es-fuerzos sirven para conocer el estado de lacuestión, pero no arrojan luz sobre si es un pro-blema a solucionar ni sobre la solución. Esdecir, ¿debe ser la distribución de la riquezaigual entre jóvenes y mayores?, ¿entre hombresy mujeres?, ¿entre todos los miembros de lasociedad independientemente de todo lodemás? En el mundo en que vivimos pareceque la respuesta más aplaudida es que sí.¿Eso es justo para quienes tienen mayor ta-lento inversor, o para quienes trabajan de ma-nera más eficiente, o para quienes saben aho-rrar poco a poco para que sus hijos mejoren su

condición de vida? El igualitarismo es tambiénuna fuente de desincentivos y puede generarcomportamientos perversos por el sector pú-blico y por parte de la sociedad también.

Y eso se refiere tanto a la desigualdad de lariqueza, de los ingresos, como del consumo.Otra cosa es que en una situación ideal todoslos miembros de una sociedad deban tener laoportunidad de plantearse sus fines y adecuarsus medios, y especialmente, que estos me-dios para salir adelante, este abanico de cami-nos, sea cada vez más amplio y accesible paratodos. Pero en esa lucha, como nos enseñaronlos clásicos, se trata más de abrir fronteras yposibilidades que de redistribuir coactivamentela renta o la riqueza. Porque el final de ese ca-mino es educar mediante hechos y generacióntras generación a la sociedad para que unosvivan a costa de los otros, y no solamenteaquellos que realmente no pueden sobrevivirpor sí mismos, sino que se abre la puerta paraque cada vez más parte de la población inter-cambie con los gestores políticos prebendas,subvenciones y ayudas muy bienintencionadas,pero que simplemente siembran de ocasionespara la corrupción el panorama político y socialdel país.

Así, mientras que las políticas macroeconó-micas plantean imponer una penalización a losbeneficios (supuestamente “excesivos”) y las or-ganizaciones supranacionales se fijan metaspara acabar con la pobreza mundial a través desuministros mínimos, educación y servicios sa-nitarios (como los objetivos del milenio de Na-ciones Unidas), muchos gobiernos de paísesdesarrollados se apoyan en la lucha contra ladesigualdad para mantenerse en el poder acosta de las clases medias que tratan de enri-quecerse legítimamente pero han de soportarelevados impuestos de sociedades, entre otrascosas.

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Desde finales del siglo XX y en lo que lleva-mos de siglo XXI, especialmente tras la crisisdel 2008, han emergido gurús de la economíaque, en la mayoría de los casos, han pasadode la academia a los medios de masas y se eri-gen en creadores de opinión y en marcadoresde tendencias de políticas públicas. Desdeluego, sus análisis no llegan a la altura, cohe-rencia y profundidad de los que hemos reco-rrido en este capítulo, por más populares quesean. Y, sin embargo, la supuesta base moral,que no deja de ser espuria, sobre la que se ar-ticulan sus ideas, es asumida por partidos po-líticos, medios de comunicación y, lógicamente,sociedad civil. Hablar de desigualdad es hablarde injusticia y no se plantea nada más allá delos niveles de desigualdad aceptables, o delbienestar social sin definir correctamente; nohay un estudio sofisticado y serio de un tematan complejo y delicado, que sí encontramos enlos pensadores de otro tiempo.

Los consejos del economista Amartya Sencuando afirmaba:

“Incluso si se considera la desigualdad como una no-ción objetiva, nuestro interés en su medición debe re-lacionarse con nuestra preocupación normativa res-pecto a ella, y al juzgar los méritos relativos de dife-rentes medidas objetivas de la desigualdad, sería dehecho relevante introducir consideraciones normati-vas. Al mismo tiempo, incluso si tomamos una visiónnormativa de las medidas de desigualdad de ingresos,este aspecto no debe necesariamente captar la tota-lidad de nuestra evaluación ética”. (Sen, 1973, p. 3).

Parece que se han interpretado de maneraparticular como si la única visión ética fuera eligualitarismo a toda costa, sin tener en cuentaconsideraciones de justicia, incómodas peronecesarias, que desmontarían algunas de laspolíticas públicas guiadas por estos nuevosgurús. No hay que olvidar que el mismo Sentambién afirmaba:

“Usted podría estar bien, sin haber mejorado econó-micamente. Usted podría estar bien, sin ser capaz dellevar la vida que quería. Podría haber conseguido lavida que quería, sin ser feliz. Podría ser feliz, sin tenermucha libertad. Usted podría tener una buena canti-dad de libertad sin lograr mucho” (Sen, 1985, p. 1).

Esta afirmación pone de manifiesto lo com-plejo que es decidir por otros qué es el bienes-tar, cómo mejorarlo y si la igualdad o la liber-tad son metas que deben ser asumidas decualquier manera.

Más recientemente, algunos economistasafamados como Krugman entienden que, sibien tradicionalmente se ha considerado quelos impuestos a la riqueza lastran el creci-miento económico y que cierta dosis de desi-gualdad es necesaria para que la economíaprogrese, es hora de cuestionar esas teorías.Mientras que unos economistas piensan en en-contrar el punto adecuado de desigualdadaceptable sin mermar el crecimiento econó-mico, otros más conservadores creen que setrata simplemente de subir la marea para quetodos los barcos se eleven, y esto se logra ba-jando los impuestos a los ricos y quitando ayu-das a los pobres. Para Krugman, por el contra-rio, estos supuestos han dejado de ser válidosy la desigualdad misma también restringe elcrecimiento económico. ¿Cómo es posible?Porque esas ayudas sociales que supuesta-mente se deberían recortar, permiten que tra-bajadores que sin ellas no tendrían la oportu-nidad de acceder a puestos de trabajo, estu-dios, sanidad, etc., aporten a la sociedad. Demanera que, al contrario de lo que llevamos ex-plicando treinta años, la desigualdad lastra elcrecimiento.

Su sugerencia de que la desigualdad podríahaber generado fragilidad financiera y, portanto, la crisis, comparando la situación deambas variables en la década de los 20 y en

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los años previos a la crisis del 2008, es casimalévola, por varias razones. Primera porqueno atiende a hechos que podían haber gene-rado la desigualdad de los años 20, como lasreparaciones de la guerra y los pagos de lasdeudas de la Segunda Guerra Mundial, ni a po-líticas erradas que fueron tan perjudiciales,como el arancel estadounidense. Simplementesugiere, a partir de gráficos genéricos en losque se representan las correlaciones que leconvienen. Además, no termina de afirmarnada, pero emplea palabras que enganchan ala gente, captan su atención y apunta a los vi-llanos habituales: los ricos. No es nuevo el in-terés de Krugman por el tema de la desigual-dad. En el año 1992 escribía sobre ello.

Para Krugman, tal y como publica en los dia-rios más vendidos de todo el mundo, hoy en díaya no se trata solamente de la desigualdadentre países del Primer y Tercer Mundo comose solían llamar los países más avanzados ylos menos hace unos años. Se trata de lo queestá sucediendo desde el año 2008 con lostrabajadores de los países desarrollados, queestán perdiendo muchos ingresos, que sufrenel desempleo, una equivocada política de re-cortes y, finalmente, son las víctimas de unacrisis “de ricos”. Este punto de vista está de-trás de las reclamaciones de aumento delgasto, de penalización de la riqueza, de un Es-tado asistencialista propio de las mayores uto-pías y de las posturas más radicales pero tam-bién progresivamente más defendidas, quecuestionan la legitimidad de la deuda soberanacuando esta no se puede pagar y que estándesequilibrando el camino de salida de la cri-sis. La idea de que está bien salir de la crisispero no de cualquier manera, que parece sen-sata y recomendable, se torna en un mantraque justifica las peores políticas en el peor mo-mento, siempre con la pantalla de la lucha con-tra la desigualdad por delante.

Pero el último de los fenómenos mediáticosde nuestros tiempos es el economista francésThomas Piketty y su best seller El capital en elsiglo XXI (2014). En esta obra, Piketty se epleaa fondo para demostrar que nuestro siglo estestigo de la desigualdad de oportunidades de-bido principalmente a la propiedad privada delcapital, muy a lo Marx. Mediante tablas Excelcon datos que se han demostrado defectuo-sos, ejemplos ilustrativos extraídos de la lite-ratura de manera muy sesgada, Piketty explicacómo en el siglo XIX la única manera de pro-gresar era mediante la herencia o el matrimo-nio, y afirma que el capitalismo actual no esmejor. Asesor del partido socialista francés, dela candidata Ségoléne Royal en 2007 y de Ho-llande sobre el impuesto de 75% a la renta delos ricos durante las últimas presidenciales, de-fiende la idea de que las desigualdades derenta en el mundo no solo son enormes sinoque están creciendo y que la solución a eseproblema es la combinación de impuestossobre las herencias, la riqueza y de hasta el80% de la renta de los ricos. El capitalismo esdescrito como un sistema cruel, injusto, queconduce a desigualdades y frente al que los Es-tados deben tomar medidas muy restrictivas.Cuando el libro de Piketty fue traducido al in-glés y cayó en manos de economistas comoKrugman o Stiglitz, se produjo la convergenciade mantras y de análisis teórico que se nece-sitaba para completar el ataque al capitalismo.El éxito en Estados Unidos del libro de Pikettyle llevó a las listas de éxito europeas, incluidassu propio país, Francia, donde no había llamadola atención, dado el historial del asesor.

Sin entrar en detalles técnicos, como la im-portancia otorgada a la fórmula r>g que ex-presa que el retorno del capital es mayor a latasa de crecimiento de la economía, que hasido rebatida profusamente por otros econo-mistas, creo que es necesario resaltar, a la

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hora de justificar este éxito, la ambigüedadque despierta la obra. Por un lado, aporta 75bases de datos; por otro, alguna de estasbases de datos ha sido cuestionada seria-mente. Por un lado, aporta una visión desde lahistoria económica que confiere seriedad allibro; por otro lado, se echan de menos los es-crúpulos con que tratan los datos y realizanafirmaciones los grandes historiadores econó-micos de nuestro tiempo. Es loable el intentopor acercarse al común de los mortales (apesar de que se trata de un libro de más de500 páginas) mediante una aproximación a laliteratura del siglo XIX. Pero quienes hemos es-tudiado la economía de países como Francia(en mi caso) o de Inglaterra (como Carlos Ro-dríguez Braun) a través de grandes obras de laliteratura, percibimos cierto sesgo que mermala objetividad y lleva a pensar que es manipu-lador. Por ejemplo, para ilustrar la situacióneconómica de la Francia del siglo XIX toma laobra de Balzac El padre Goriot, cuyo argumentose desarrolla tras la derrota napoleónica, enplena restauración borbónica de la década de1820, presenta una Francia en donde las dife-rencias entre París y las provincias es enorme,donde el ascenso social es muy difícil exceptopor herencia o matrimonio y donde la riquezadepende fuertemente del nacimiento y temarca para toda la vida. Pero no es honestoofrecer esta imagen como la que define elsiglo XIX francés. Si hubiera comparado Elpadre Goriot con las novelas posteriores deÉmile Zola, como El Paraíso de las Damas, quese desarrollan en un París marcado por la re-volución industrial, donde un provincianopuede ascender en la escala social de la capi-tal, donde la evolución de los medios financie-ros ha permitido la construcción del ferrocarril,la revolución comercial de los grandes alma-cenes, etc. (con las sombras que toda épocade crecimiento indudablemente implica), pro-bablemente el resultado habría sido muy dis-

tinto y no habría podido agarrarse a la litera-tura para sustentar sus radicales ideas.

Es decir, se trata de una gran obra, de un es-fuerzo notable, pero no tiene el calado, la serie-dad y la coherencia necesarias para demostrarque sus recomendaciones son algo más queeso, recomendaciones políticas sin un sustentoreal.

Conclusión

A lo largo del capítulo se ha puesto de mani-fiesto cómo la evolución de la ciencia econó-mica ha determinado la complejidad de sus teorías, en una doble dirección, y tambiénhasta qué punto esto ha afectado a los argu-mentos acerca de la desigualdad (de ingreso, ri-queza o gasto) y las recomendaciones de polí-ticas públicas que de ellas se desprenden.

Por un lado, hemos visto cómo, a medidaque la economía se iba desprendiendo de lasaportaciones de otras disciplinas, el análisis dela desigualdad se ha simplificado y ha prescin-dido de variables como las instituciones, la na-turaleza humana, consideraciones éticas, queha sido necesario estudiar de manera colate-ral. Por otro lado, y en dirección opuesta, tam-bién hemos observado cómo el desarrollo demétodos cuantitativos ha permitido que el aná-lisis de la desigualdad se vuelva mucho mássofisticado en cuanto a los datos de partida, lasituación inicial.

La problemática tan dolorosa y compleja dela primera mitad del siglo XX supuso un cambiode paradigma económico y los razonamientosde los clásicos, su punto de vista omnicom-prensivo, su sólida base, se echan de menosespecialmente en los estudios que pretendenreducir la pobreza, y esta añoranza se multi-plica en estos años del siglo XXI.

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La politización de la academia, la conversiónde los economistas teóricos en divulgadores yasesores políticos, están íntimamente ligadas

a este fenómeno que no tiene mayores víctimasque las sociedades que permanecen atrapadasen la trampa de la pobreza, incapaces de crecer.

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1. Introducción

El objetivo de este trabajo es presentar consuficiente claridad los datos básicos sobre losque habría que basar la discusión públicasobre las desigualdades en España. Para ellolos agrupo en los tres conceptos más relacio-nados con dicha discusión, los de pobreza,desigualdad y movilidad.

En términos de pobreza, planteo la distin-ción habitual entre tasas de pobreza relativa yabsoluta, enfatizando la insuficiencia de la pri-mera, que, en el fondo, equivale a una medidade desigualdad de ingresos, y la necesidad derecuperar indicadores de pobreza absolutapara entender mejor el predicamento de quie-nes peor lo pasan en nuestras sociedades y laevolución de sus cifras a lo largo del tiempo.Es obvio que, en términos generales, la po-breza siempre es relativa a los estándares de

riqueza, moralidad o civilización de la época odel país, pero no tiene mucho sentido relativi-zarla tanto como para que el umbral que sirvede criterio para medirla cambie anualmente.No lo tiene, en particular, porque, como vere-mos, esa manera de medir la pobreza puedellegar a ofrecer resultados contraintuitivos y ci-fras poco informativas.

En términos de desigualdades, restrinjo midescripción a las que tienen que ver con la dis-posición (o distribución) de recursos económi-cos, e insisto en la necesidad de que la con-versación pública vaya más allá de las cifrashabituales sobre ingresos o riqueza, e incluyadefinitivamente la temática de las desigualda-des de consumo, así como la imputación de in-gresos (o consumos) correspondientes al dis-frute de prestaciones públicas en especie, lasgrandes ausentes en las medidas de la desi-gualdad.

Pobreza, desigualdad y movilidad en España:una perspectiva diacrónica y comparada

Juan Carlos RodríguezInvestigador de Analistas Socio-Políticos,

Gabinete de Estudios

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Por último, es necesario introducir conside-raciones sobre movilidad en cualquier estudiosobre desigualdad, siquiera porque, por ejem-plo, no es lo mismo una sociedad con desigual-dades de ingresos altas pero con tasas eleva-das de movilidad entre niveles de ingresos queuna sociedad con desigualdades altas y tasasbajas de movilidad. Probablemente, la gran ma-yoría de quienes vivimos en sociedades libresy desarrolladas preferiríamos la primera a la se-gunda. La movilidad puede afrontarse desdedistintas perspectivas, como movilidad a cortoplazo (en la coyuntura económica), a lo largo delas trayectorias vitales o profesionales de losindividuos o como movilidad intergeneracional.En este trabajo me centraré en presentar evi-dencias correspondientes al último tipo de mo-vilidad, pues me parece la más pertinente: esla más vinculada a la igualdad de oportunida-des (una de las que más consenso despiertaen sociedades libres y avanzadas como lanuestra) y es la que más nos dice, probable-mente, acerca del potencial dinamismo deesas sociedades.

Mi análisis de la situación española será, enla medida de lo posible, comparado y diacrónico.Procuraré situar el caso español en el marco delos países de la Europa de los 15, una agrupa-ción convencional que facilita la presentación decifras y la comparación entre países con histo-rias económicas no demasiado dispares. Paraello utilizaré las fuentes más habituales, comolas elaboradas por Eurostat en el marco de susestadísticas sobre ingresos y condiciones devida (EU-SILC), pero también elaboraré mis pro-pias cifras cuando las habituales se queden cor-

tas. Asimismo, procuraré mostrar la evolución alargo plazo de los principales indicadores, en lamedida en que las cifras estén disponibles.

2. Pobreza

La tasa de riesgo de pobreza: una tasa relativaEl indicador más habitual en la discusión públicay académica sobre la pobreza en los países de-sarrollados es, en el fondo, un indicador decómo se distribuyen los ingresos, es decir, dedesigualdad, o de pobreza relativa. Se trata de latasa de riesgo de pobreza, que mide el porcen-taje de una población cuyos ingresos no alcan-zan un umbral establecido convencionalmente.Dicho umbral suele situarse en el 50% o en el60% de los ingresos medios o medianos. En Eu-ropa, el umbral estándar está establecido en el60% de la mediana de los ingresos equivalen-tes, es decir, de los ingresos por unidad de con-sumo en el hogar, teniendo en cuenta que notodos los miembros cuentan como una unidadde consumo.1 Esos ingresos pueden medirse dedistintas maneras, pero lo habitual es medirlosteniendo en cuenta las transferencias socialesde tipo monetario. Obviamente, lo más probablees que ese umbral varíe cada año, en la medidaen que la economía crezca, como suele hacer, ose estanque o decrezca.

Dado ese umbral convencional, podemoscalcular dos tasas de riesgo de pobreza, o tasasde pobreza, por economía del lenguaje. La pri-mera representaría el porcentaje de la pobla-ción cuyos ingresos antes de transferencias so-

1 Los criterios para calcular los criterios equivalentes han ido cambiando con el tiempo, desde la “escala de equivalencia de laOCDE” de los años ochenta y noventa (el primer adulto recibe un peso de 1, cada uno de los otros adultos = 0,7, cada niño =0,5), a la “escala modificada de la OCDE” (cabeza de familia = 1, cada uno de los otros adultos = 0,5, cada niño = 0,3) utilizadahasta hoy, a las propuestas más recientes de la OCDE, que consisten en calcular el ingreso equivalente dividiendo el ingreso delhogar por la raíz cuadrada del número de miembros del hogar.

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Pobreza, desigualdad y movilidad en España: una perspectiva diacrónica y comparada • JUAN CARLOS RODRÍGUEZ

43

ciales monetarias (en este caso, sin incluir laspensiones) no llegan al 60% de aquellos ingre-sos medianos2; la segunda representaría el por-centaje cuyos ingresos después de transferen-cias sociales no alcanzan el umbral antedicho.La comparación entre ambas tasas nos permiteobservar la medida en que esas transferenciascontribuyen a reducir la tasa de pobreza.

En el Gráfico 1 presento las tasas españo-las más recientes en el marco de las tasas delos países de la UE15. Se trata de tasas me-dias calculadas para los años anteriores a lacrisis actual (2005-2008), es decir, para añosde bonanza económica y para los años poste-

riores a la crisis actual (de 2009 al último añodisponible, que suele ser 2013). Así, pode-mos comprobar si la posición relativa de Es-paña varía algo dependiendo de las circuns-tancias económicas.

Como se comprueba, España no presenta undato destacado según esta medida. Su tasa depobreza calculada considerando, básicamente,los ingresos laborales (de mercado o no) y laspensiones, se habría situado en el 24,5% antesde la crisis, pero habría ascendido al 29% en elperiodo posterior, aunque, como se indica en elgráfico, los dos datos no son estrictamentecomparables al haber cambiado el método de

2 En las estadísticas de EU-SILC, por transferencias sociales monetarias se entienden los siguientes conceptos: pensiones, sub-sidios de desempleo, prestaciones familiares, prestaciones por invalidez y enfermedad, prestaciones ligadas a la educación, sub-sidios de vivienda, prestaciones de asistencia social y otros del mismo tenor.

(*) Ruptura de series.Fuente: elaboración propia con datos de EU-SILC.

GRÁFICO 1.UE15. Tasa de riesgo de pobreza antes de transferencias sociales (umbral: 60% de la mediana de ingresos equivalentes, después de transferencias sociales) antes y después de la crisiseconómica actual (porcentaje de la población total)

P. Ba

jos

20

25

30

35

40

15

10

5

0

Grec

ia

Luxe

mbu

rgo

Italia

Alem

ania

Espa

ña (*

)

Portu

gal

Aust

ria (*

)

Fran

cia

(*)

Bélg

ica

Dina

mar

ca

Finl

andi

a

Suec

ia

R. U

nido

(*)

Irlan

da

2005-2008 2009 en adelante

20,8

20,8

23,3 25

,2

23,6

28,3

23,7

24,0

24,5

24,4

24,5

29,0

25,0

25,4

25,1

25,9

25,8

24,3

27,4

27,0 28,2 29,0

28,2

26,9 28

,427

,1

29,8

29,9

33,1

39,0

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

44

recogida de los ingresos en la encuesta corres-pondiente, la de Condiciones de Vida, del INE.Los datos españoles antes de la crisis ocupanun lugar intermedio, distinguiéndose mínima-mente de los italianos, alemanes, portugueseso austriacos, aunque son claramente superio-res a los holandeses y claramente inferiores alos irlandeses y los británicos. Son reseñableslos datos de los países nórdicos, que presentantasas de pobreza antes de transferencias so-ciales superiores a la española. Tras la crisis,los datos españoles, sin embargo, son los ter-ceros más elevados. Lo cual no es de extrañar,pues muchos habitantes habrán visto reducirenormemente sus ingresos laborales debido ala enorme caída de la ocupación, entre las másgrandes en toda Europa.

En el Gráfico 2 se recoge esa misma tasacalculada teniendo en cuenta todos los ingre-

sos monetarios de los individuos, menos los decapital; es decir, teniendo en cuenta las trans-ferencias sociales monetarias, tales como lossubsidios de desempleo. Lógicamente, paratodos los países las tasas son más bajas quelas medidas sin tener en cuenta esas transfe-rencias. Lo llamativo es que con este indicadorla posición relativa de España empeora clara-mente. Su tasa de pobreza antes de la crisis esdel 20,2%, muy similar a la calculada para el pe-riodo posterior, de 20,6%3. La primera es la máselevada en la Europa de los 15; la segunda solola supera Grecia. Es decir, la reducción de lastasas de pobreza que resulta de contabilizar lastransferencias sociales monetarias es relativa-mente baja en España, como se comprueba enel Cuadro 1. En realidad, esa reducción es com-parativamente baja en España, como lo es enGrecia, Italia o Portugal. En un tiempo de bo-nanza, la reducción es de 4 puntos en España

(*) Ruptura de series.Fuente: elaboración propia con datos de EU-SILC.

GRÁFICO 2.UE15. Tasa de riesgo de pobreza después de transferencias sociales (umbral: 60% de la mediana de ingresos equivalentes, después de transferencias sociales) antes y despuésde la crisis económica actual (porcentaje de la población total)

P. Ba

jos

20

25

15

10

5

0

Suec

ia

Dina

mar

ca

Aust

ria (*

)

Finl

andi

a

Fran

cia

(*)

Luxe

mbu

rgo

Alem

ania

Bélg

ica

Irlan

da

Portu

gal

R. U

nido

(*)

Italia

Grec

ia

Espa

ña (*

)

2005-2008 2009 en adelante

10,3

10,6

11,113

,8

11,8 12,9

12,4 14

,4

12,7

13,1

13,1

13,6

13,7 14,8

13,8 15

,8

14,9

15,0 17

,715

,0

18,6

18,1

18,8

16,0

19,3

18,9 20,1 21

,5

20,2 20,6

3 Si incluyéramos los datos de 2014 para España, esa media subiría. No los incluyo para poder mantener la comparación entrela tasa de pobreza antes y después de transferencias; la primera no está disponible en la página del INE en la que sí lo está lasegunda.

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Pobreza, desigualdad y movilidad en España: una perspectiva diacrónica y comparada • JUAN CARLOS RODRÍGUEZ

45

(solo superior a la de Grecia, con 3 puntos); yestá lejos de los datos de Suecia, Dinamarca oFinlandia, con más de 15 puntos de reducción.En un tiempo de crisis, la reducción en Españaes mayor, de 8 puntos, pero sigue estando lejosde los datos de bastantes países que superanlos 13 puntos de reducción.

Da la impresión, por tanto, de que las trans-ferencias monetarias son más eficaces para re-ducir la tasa de pobreza en países con siste-mas de bienestar de tipo nórdico o de tipo an-glosajón (Reino Unido, Irlanda), y lo son menosen países con sistemas de bienestar de tipomediterráneo o “familista”4. Lo cierto es queen estos últimos las prestaciones monetariasson menos relevantes, con la excepción de los

subsidios por desempleo cuando la tasa dedesempleo es elevada.

Es difícil emitir un juicio claro acerca de laevolución a largo plazo de la tasa de pobreza(post-transferencias) en España, pues los datosdisponibles corresponden a series que no sonestrictamente comparables entre sí. Esos datosestán recogidos en el Gráfico 3, que muestra latasa de pobreza desde 1985 a 2014. El reco-rrido de esas tres décadas muestra una ten-dencia media a la estabilidad. De todos modos,parece observarse un aumento ligado a la crisiseconómica de los noventa y, probablemente, ala de los setenta y primeros ochenta. En la cri-sis actual también ha debido de aumentar latasa, aunque las dos series disponibles pre-

2005-2008 2009 en adelante

Irlanda -15,3 -23,9

Dinamarca -16,4 -16,1

R. Unido (*) -11,0 -14,0

Finlandia -15,5 -13,8

Luxemburgo -9,9 -13,5

Suecia -17,3 -13,3

Bélgica -12,5 -12,1

Austria (*) -12,7 -11,5

Francia (*) -12,7 -10,7

P. Bajos -10,5 -10,2

Alemania -10,7 -8,6

España (*) -4,3 -8,4

Portugal -6,3 -7,3

Italia -4,5 -5,0

Grecia -3,1 -3,7

CUADRO 1. UE15 (2005-2008, 2009 en adelante). Reducción de la tasa de pobreza tras considerar lastransferencias sociales monetarias (puntos porcentuales)

(*) Series distintas en cada columna. Fuente: elaboración propia con datos de EU-SILC.

4 Una buena revisión de la discusión sobre los tipos de sistemas de bienestar en Arts y Gelissen (2002).

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

46

sentan resultados un tanto incoherentes. Laserie más antigua muestra crecimientos en2009, 2010 y 2011. La más reciente, en prin-cipio, más ajustada a la realidad de los ingresosfamiliares (pues los recogidos mediante en-cuesta han sido completados con datos de re-caudación tributaria), se mantiene estable entre2009 y 2013, pero crece súbitamente en 2014.El cambio es tan brusco que recomienda cau-tela a la hora de interpretar las cifras.

En todo caso, el comportamiento de la tasaa lo largo del ciclo no es tan fácil de entender.En las fases de bonanza la tasa puede des-cender (segunda mitad de los años ochenta),pero también puede estabilizarse o aumentar(ciclo de crecimiento de la segunda mitad delos ochenta hasta 2007). En este último caso,es más que probable que ello se haya debidoa la creciente presencia de trabajadores ex-tranjeros (con sus familias) en España, que handesempeñado trabajos de baja cualificación yremuneración. En las fases de crisis, la tasapuede ascender, como muestran los datosdesde 1992 a 1995 (o los datos de 2009 a2011 en la serie más antigua del INE) o puede

permanecer estable, como muestran los datosde la serie más reciente del INE entre 2008 y2013, es decir, la gran mayor parte de los añosde la crisis.

La pobreza en términos “absolutos”: pobreza anclada y privación materialQue una tasa de pobreza pueda mantenersedurante cinco años en una crisis tan profundacomo la actual y pueda subir ligeramente a lolargo de un periodo de gran crecimiento eco-nómico nos alerta acerca de los límites de lasmedidas de pobreza relativa para entender elpredicamento de los grupos de población quemás dificultades tienen para salir adelante, enespecial, para entender su evolución a lo largodel ciclo económico. Por eso conviene comple-tar el análisis con alguna variante de medidade pobreza absoluta, es decir, con indicadoresque reflejan la dificultad para acceder a unacantidad determinada de bienes o servicios,definida monetariamente o definida por las ca-racterísticas de esos bienes o servicios.

En términos monetarios, la técnica utilizadapor los estudiosos de la pobreza es el denomi-

GRÁFICO 3.España (1985-2014). Tasa de riesgo de pobreza (umbral de pobreza: 60% de la mediana de ingresos equivalentes, después de transferencias sociales) (porcentaje de la población total)

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

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1994

1995

1996

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2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

5

10

15

20

25

0

Fuente: elaboración propia con datos de Cantó, del Río y Gradín (2003), EU-SILC e INE (Encuesta de condiciones de vida)

INE 2INE 1

EurostatCantó, del Río y Gradín

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Pobreza, desigualdad y movilidad en España: una perspectiva diacrónica y comparada • JUAN CARLOS RODRÍGUEZ

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nado “anclaje” del umbral de pobreza5. En lugarde calcular la tasa teniendo en cuenta el um-bral cambiante de cada año, se calcula segúnun umbral fijo, el del comienzo de una serie.Cada año se cuentan los individuos que que-dan por debajo del 60% de ese umbral fijo (ex-presado en términos reales, es decir, descon-tando la inflación). Se trata de un ejercicio re-lativamente común hoy, tanto que el mismoEurostat ha producido dos series con datos re-cientes de “pobreza anclada”, que es el tér-mino con que se conoce este indicador; peropara España contamos, al menos, con otraserie, elaborada por Cantó, del Río y Gradín(2003), la cual cubre el periodo 1985-1995.Todas ellas se recogen en el Gráfico 4. Aunquelos datos son un tanto fragmentarios, pues lasseries no son comparables entre sí y dejan decubrir casi una década, la información quetransmiten es bastante clara. La tasa de po-breza cae sustancialmente en los periodos decrecimiento económico recogidos en el gráfico

(1985-1992 y 2005-2008): es decir, el creci-miento económico acaba mejorando el poderadquisitivo de las capas más humildes de po-blación, quienes progresivamente “abandonan”el grupo de “pobres” definido según el umbralde renta que les definía como tales. Por el con-trario, como es esperable en un país como Es-paña, en el que, como comprobaremos másadelante, quienes más sufren las crisis sonesos grupos más humildes, la tasa de pobrezasube algo en la crisis de los noventa y muy no-tablemente en la crisis actual. Que el incre-mento actual sea mucho más acusado está re-lacionado con que la caída en la ocupación hasido mucho más pronunciada en la crisis ac-tual, como veremos más adelante.

El ascenso en la tasa de pobreza anclada alo largo de la crisis actual es elevado en Es-paña, pues crece en 6,6 puntos porcentualesentre 2009 y 2013, si bien ese incremento pa-lidece al lado del griego (+25,4 puntos) o, in-

5 Sobre las ventajas de esta medida de la pobreza, en especial, para describir mejor su evolución a lo largo de los ciclos econó-micos, véase Carabaña y Salido (2014).

GRÁFICO 4.España (1985-2013). Tasa de riesgo de pobreza (umbral de pobreza: 60% de la mediana de ingresos equivalentes, después de transferencias sociales) anclada en diferentes momentos(porcentaje de la población total)

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

5

10

15

20

25

0

Fuente: elaboración propia con datos de Cantó, del Río y Gradín (2003), EU-SILC e INE (Encuesta de condiciones de vida)

Anclada en 1985

Anclada en 2005Anclada en 2008

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

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cluso, del irlandés (+ 10 puntos) (Cuadro 2). Enrealidad, como muestra el gráfico, la pobrezaha aumentado sustancialmente en los paísesque más han sufrido la crisis actual en térmi-nos de empleo, que son, a su vez, los que másestán tardando en recuperar los niveles de pro-ducción anteriores a la crisis. Por el contrario,las tasas de pobreza apenas han variado, o in-cluso han mejorado, en los países en los que elempleo ha caído poco y en los que se está tar-dando menos en recuperar una senda de cre-cimiento económico.

Otro modo de medir la pobreza absoluta espreguntar al público por su grado de acceso adeterminados bienes y servicios, y calcular

cuántos no lo tienen o tienen un acceso difícil.Esto es lo que se viene haciendo en Europadesde hace unos años mediante las encues-tas equivalentes a la de Condiciones de Vidadel INE. Se utilizan siete ítems que miden lacapacidad para afrontar determinados gastos:ir de vacaciones al menos una semana al año;una comida de carne, pollo o pescado almenos cada dos días; mantener la viviendacon una temperatura adecuada; gastos im-previstos; gastos relacionados con la viviendaprincipal en el último año (se refiere a retra-sos en los pagos); disponer de un automóvil;y disponer de un ordenador personal. Estaspreguntas dan lugar a indicadores de privaciónmaterial.

Diferencia Variación de 2013 - 2009 la ocupación

en puntos (2007-2013),2009 2010 2011 2012 2013 porcentuales en %

Grecia 18,9 18,0 24,9 35,8 44,3 25,4 -23,0

Irlanda 15,4 20,0 21,7 25,3 25,4 10,0 -12,2

España 15,6 16,4 18,5 20,6 22,2 6,6 -16,7

Italia 19,9 19,3 21,4 22,7 25,0 5,1 -3,1

Portugal 18,1 16,1 17,9 19,4 22,3 4,2 -13,0

Luxemburgo 15,5 14,4 14,6 17,5 19,3 3,8 17,6

P. Bajos 10,6 10,0 11,0 10,7 11,8 1,2 -1,2

Alemania 16,0 15,8 15,9 16,0 16,8 0,8 4,1

Francia 12,5 12,3 13,7 13,8 13,3 0,8 0,8

Reino Unido 20,4 21,4 21,9 20,7 21,2 0,8 2,9

Austria 13,6 12,9 12,9 13,2 13,7 0,1 4,6

Dinamarca 13,1 12,6 12,2 13,0 12,8 -0,3 -4,1

Bélgica 13,1 13,0 13,5 14,3 12,7 -0,4 3,4

Suecia 11,7 11,2 11,6 10,8 10,8 -0,9 3,6

Finlandia 13,0 12,0 12,3 11,6 10,7 -2,3 -1,4

CUADRO 2. Países de la UE15 (2009-2013). Tasa de riesgo de pobreza, anclada en 2008 (porcentaje de la población total)*

* Se calcula la tasa de pobreza manteniendo fijo el umbral de pobreza en términos reales, utilizando el dato de 2008.Fuente: elaboración propia con datos de EU-SILC, y de Eurostat, Employment – LFS series.

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Pobreza, desigualdad y movilidad en España: una perspectiva diacrónica y comparada • JUAN CARLOS RODRÍGUEZ

49

En el Gráfico 5 se presentan los porcenta-jes de quienes en España responden negati-vamente a esas preguntas, es decir, por ejem-plo, los que no pueden disponer de un auto-móvil o de un ordenador personal. Variosítems destacan por presentar datos sustan-cialmente más negativos a lo largo de la cri-sis. El porcentaje de quienes no pueden per-mitirse irse de vacaciones una semana al añollegó a bajar hasta un 36,2%, pero ha crecidohasta un máximo del 48% en 2013, una cifrasuperior a la inicial de la serie. El de quienesafirman no tener capacidad para afrontar gas-tos imprevistos bajó hasta un mínimo del29,9%, pero ha vuelto a aumentar, hasta unmáximo del 42,6% en 2014. Más relevante esel crecimiento sustancial de los que más cla-ramente sufren de privación material. Porejemplo, los que no pueden permitirse consu-mir proteínas animales al menos cada dos

días, que alcanzaron un mínimo del 2,1%, perocrecieron hasta un máximo del 3,5% en 2013;o los que han tenido retrasos en pagos rela-cionados con su vivienda principal, que hanpasado de un mínimo del 6,1% a un máximodel 11,7% en 2014.

Los que reflejan privaciones en al menos dosconceptos han crecido de un mínimo del 27,2%a un máximo del 38,6% en 2014 (Gráfico 6).Los que las reflejan en al menos tres conceptoshan pasado de un mínimo del 10,8% a un má-ximo del 17,8 % en 2014. Y los que las refierenen al menos cuatro conceptos lo han hecho del3,5% al 7,1% en 2014. Estos últimos son losque, según la estadística EU-SILC, de la que for-man parte estos datos, sufrirían privación ma-terial severa. En ninguna de esas series se ob-serva un salto brusco al final, como sí ocurrecon la tasa de riesgo de pobreza.

GRÁFICO 5.España (2004-2014). Privación material (porcentaje de la población total)

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

0

Fuente: elaboración propia con datos de INE (Encuesta de Condiciones de Vida)

No puede permitirse ir devacaciones al menos unasemana al año

No puede permitirse una comida de carne, pollo opescado al menos cada dos días

No puede permitirse mantener la vivienda conuna temperatura adecuada

No tiene capacidad paraafrontar gastos imprevistos

Ha tenido retrasos en el pago de gastos relacionados con la viviendaprincipal (hipoteca, alquiler,recibos de gas, comunidad...) en los últimos 12 meses

No puede permitirsedisponer de un automóvil

No puede permitirsedisponer de un ordenadorpersonal

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

50

Las cifras españolas de privación materialsevera no destacaban en el periodo anterior ala crisis. Con una media del 4% entre 2003 y2008, España ocupaba el noveno lugar, por de-bajo no solo de países con menos renta per cá-pita (Grecia o Portugal), sino de países clara-mente más ricos (como Italia, Francia, Alemaniao el Reino Unido) (Gráfico 7). La crisis ha dadolugar a que la tasa de privación material severaaumente en la mayoría de los países de laUE15, pero no en todos y, desde luego, no enla misma medida. En varios países ha crecidoinapreciablemente, no ha crecido o, incluso, hadecrecido (Luxemburgo, Suecia, Dinamarca, Fin-landia, Alemania, Francia, Bélgica y Portugal).En otros, se han dado aumentos sustanciales:de 3,8 puntos porcentuales en Italia, de 3,6puntos en Grecia, de 3,2 en el Reino Unido y de2,8 en Irlanda. En España el aumento es claro(1,5 puntos), aunque no tan sustancial comoen los países antedichos. De nuevo, esos in-crementos deben de estar asociados con bas-tante fuerza a la caída en la ocupación, pero el

caso “desviado” del Reino Unido (notable au-mento de la tasa de privación a la vez quecrece la ocupación) nos recuerda que la rela-ción no es tan unívoca.

3. Desigualdad

Desigualdad de ingresos

Contamos con diversos indicadores convencio-nales de desigualdad de ingresos, es decir, dela medida en que los ingresos que le corres-ponden a un segmento de la población tienenun peso mayor o menor en el conjunto de los in-gresos que el peso que tiene ese segmento enel conjunto de la población. Casi todos esos in-dicadores parten de ordenar a los individuos (olos hogares) según sus ingresos individuales(o del hogar) y de distribuir esos individuos engrupos poblacionales del mismo tamaño (cuar-tiles, quintiles, deciles, percentiles). Una vezdistribuidos en grupos iguales se puede, pri-mero, describir cómo resulta esa distribución

GRÁFICO 6.España (2004-2014). Tasas de privación material

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

5

10

15

20

25

30

35

40

0

Fuente: elaboración propia con datos de INE (Encuesta de condiciones de vida)

34,7

31,7 30,7

14,4

4,8 4,1 4,1 3,5 3,64,5 4,9 4,5

5,8 6,2 7,1

11,9 1311,1 10,8

13,715,1

13,2

16,3 16,9 17,8

27,6 27,2

3335

33,6

38 38,2 38,6

En al menos 2 conceptos de 7En al menos 3 conceptos de 7

En al menos 4 conceptos de 7(privación severa)

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Pobreza, desigualdad y movilidad en España: una perspectiva diacrónica y comparada • JUAN CARLOS RODRÍGUEZ

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según los ingresos correspondientes a cadagrupo; segundo, establecer ratios entre los in-gresos correspondientes a uno de esos gruposy los correspondientes a otro, de modo quecuanto más se aleje esa ratio de la unidad,más desigualdad de ingresos hay; o, tercero,calcular medidas sintéticas acerca de cuántose separa la distribución de ingresos de esosgrupos de población respecto de una hipotéticadistribución igualitaria.

Los ingresos del 1% con más ingresosQuizá el indicador de distribución de ingresosmás popular en la discusión pública del últimolustro sea el de la proporción de ingresos quele corresponde al 1% con los ingresos másaltos. La presencia mediática de este indicadorcreció, sobre todo, a raíz de las movilizacionesconocidas con el nombre de Occupy Wall Street,que tuvieron lugar entre septiembre y noviem-

bre de 2011. Se inspiraron en las movilizacio-nes del 15-M (del mismo año) en España y unode sus eslóganes centrales fue, precisamente,el de “somos el 99%”, con el que se pretendíaresaltar la creciente desigualdad económica enEstados Unidos, según la cual las gananciasdel 1% no habrían hecho otra cosa que medraren tiempos recientes a costa de las del 99%restante. Lo cierto es que contamos para mu-chos países con estimaciones de largo reco-rrido de los ingresos que le corresponden a ese1%, gracias al trabajo de los estudiosos quehan construido la World Top Incomes Database(Alvaredo et al., 2015). Aunque las medidas nosiempre son del todo homogéneas entre paí-ses, sirven para compararlos, aunque sea entérminos relativamente gruesos, y sirven, sobretodo, para observar la evolución de los datosde cada país. Los datos más recientes mues-tran que ese 1% tiende a recibir en España al-

(*) Ruptura de series.Fuente: elaboración propia con datos de EU-SILC.

GRÁFICO 7.UE15. Tasa de privación material severa antes y después de la crisis económica actual

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Portu

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Grec

ia

2003-2008 2009-2014

1,2

1,2

2,0

2,2

2,2

1,4

2,8

2,8 3,

5 4,2

3,6

2,8

4,0

5,5

4,6

7,8

5,0

5,1

5,1

7,9

5,3

5,4 5,6

5,7

6,8

10,6

9,5

9,4

13,0

16,6

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

52

rededor de un 8,5% de los ingresos (si incluyé-ramos las ganancias de capital sería alrededorde un 9%), una cifra similar a las de Finlandiao Francia, inferior a las de Alemania, Irlanda y,sobre todo, el Reino Unido, y superior a las deDinamarca y Suecia (Cuadro 3). El porcentajede ingresos correspondiente al 1% con más in-gresos ha tendido a subir con cierta claridaden las tres últimas décadas en casi todos lospaíses considerados, incluyendo los más igua-litarios, esto es, los nórdicos. España es enesta ocasión la excepción que confirma laregla.

La ratio S80/S20Una de las ratios más utilizadas recientementees la que divide la proporción de los ingresosque representa el quintil superior entre la pro-porción que representa el quintil inferior, la cuales conocida por la etiqueta S80/S20 (basadaen la inicial de la palabra share: proporción). De

nuevo, la estadística de la EU-SILC nos propor-ciona este dato, por lo que es sencillo estableceruna comparación entre los países de la UE15,que efectuamos, una vez más, distinguiendo pe-riodos anteriores y posteriores a la crisis econó-mica reciente. En el Gráfico 8 se comprueba quela ratio española anterior a la crisis (5,5) se si-tuaba en un nivel medio alto en ese grupo de pa-íses, siendo muy parecida a la italiana, la britá-nica y la griega, aunque probablemente inferior ala portuguesa (6,7). Y era claramente superior ala sueca, la danesa, la finlandesa y la austriaca,todas ellas inferiores a 4.

La crisis no ha dado lugar a cambios pro-nunciados en la desigualdad así medida. Loscambios más llamativos son difíciles de inter-pretar porque, justamente, coinciden con cam-bios en las series, de modo que no son estric-tamente comparables. Es el caso de Dina-marca, Austria, Francia, España y el Reino

(1) Serie basada en datos tributarios; (2) serie basada en encuesta. Fuente: elaboración propia con datos de Alvaredo et al. (2015).

1960-1969 1970-1979 1980-1989 1990-1999 2000-2009 2010-2013

Dinamarca — 7,1 5,3 5,2 5,7 6,4

Finlandia (1) 9,5 7,0 4,2 4,6 �— �—

Finlandia (2) �— �— �— 6,4 8,6 �—

Francia 9,4 8,3 7,5 7,9 8,6 —

Alemania 11,9 10,5 9,9 10,1 11,6 �—

Irlanda �— 6,3 6,5 8,2 10,8 �—

Italia �— 7,0 6,9 8,1 9,4 —

P. Bajos 9,8 6,9 5,8 5,4 6,6 6,4

Portugal �— 6,1 5,0 8,2 9,4 �—

España �— �— 8,0 8,1 8,7 8,3

Suecia 6,6 5,2 4,2 5,4 6,2 7,0

R. Unido �— —� �— 11,1 13,6 12,7

CUADRO 3. Países de la UE15 (1960-2013). Porcentaje de los ingresos que recoge el 1% con más ingresos (sin ganancias de capital; medias decenales)

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Pobreza, desigualdad y movilidad en España: una perspectiva diacrónica y comparada • JUAN CARLOS RODRÍGUEZ

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Unido6. En el resto de los países los cambiosson menores. En todo caso, en la clasificaciónpostcrisis, suponiendo que las ratios son sufi-cientemente comparables entre países, Es-paña ocuparía el nivel más alto.

El índice de GiniLa medida sintética de desigualdad tradicio-nalmente más utilizada en la discusión acadé-mica es el coeficiente de Gini, que se muevede 0 a 1, según la desigualdad de ingresos seamínima (todos los individuos tienen los mismosingresos) o sea máxima (un individuo tienetodos los ingresos), y que puede expresarsetambién como índice de Gini, que es el anteriormultiplicado por 100. Representa una cifra quemide cuánto se separa la curva de distribución

de los ingresos (denominada curva de Lorenz)de la recta que refleja que todos los individuoscuentan con los mismos ingresos. Las cifraselaboradas por EU-SILC nos permiten, una vezmás, situar el caso español en el contexto eu-ropeo (Gráfico 9), y comprobar que ocupa unlugar bastante parecido al obtenido con el indi-cador S80/S20. El índice de Gini para la Es-paña anterior a la crisis era de 31,8, el 5º máselevado, lejano, de todos modos, del portugués(37,2), pero también bastante superior a los ín-dices nórdicos, entre el 24 y el 26. Tras la cri-sis es difícil saber qué ha pasado con el índicede Gini, pues como apunté antes respecto delindicador S80/S20, los cambios más llamati-vos se han dado en países en los que las se-ries han sufrido una ruptura.

6 Para mantener la coherencia entre las distintas comparaciones de los datos españoles y los del resto de la UE15 no incluyo lascifras españolas de 2014 en el gráfico. La ratio, en todo caso, es de 6,8. Tampoco incluyo la cifra más reciente en las compa-raciones del índice de Gini, por la misma razón que la expuesta más arriba para la tasa de pobreza.

(*) Ruptura de series.Fuente: elaboración propia con datos de EU-SILC.

GRÁFICO 8.UE15. Ratio entre los ingresos del quintil superior y los del quintil inferior de la rentadisponible equivalente (S80/S20) antes y después de la crisis económica actual

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2005-2008 Desde 2009

3,4 3,6

3,5

4,4

3,6

3,7 3,8 4,

2

4,0

3,7 4,

04,5

4,0 4,2

4,1

3,9

4,4

4,5 4,

84,5

5,5

6,2

5,5

5,4 5,6

4,8

6,0 6,1

6,7

5,8

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

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La desigualdad a largo plazo según el índice de GiniLos datos disponibles de coeficiente de Gininos permiten trazar la evolución de la desigual-dad de ingresos en España desde los años se-tenta del siglo pasado, siquiera de maneragruesa, pues las series disponibles no son es-trictamente comparables (véase Gráfico 10). Acomienzos de los setenta el valor del coefi-ciente se acercaba a 46, una cifra que hoy estálejos de alcanzarse en Europa y solo es bas-tante común en países latinoamericanos y afri-canos (según las estimaciones del BancoMundial). La mayor parte del recorte de dichacifra hasta niveles cercanos a los actuales(hasta 35) tuvo lugar en la década de los se-tenta, especialmente en su segunda mitad,probablemente como resultado de dos des-arrollos: el gran crecimiento de los salarios re-ales en el transcurso de esa década (Rodrí-guez, 2015), y el gran crecimiento de las pres-

taciones sociales, que, además de cumplirotras funciones, sostuvieron las rentas de losmuchos que se quedaron sin empleo en la se-gunda mitad de los setenta. Lo más llamativoes la caída en el porcentaje de ingresos co-rrespondiente al decil superior, que pasó del40,8% en 1970 al 29,2% en 1980 (Banco Bil-bao Vizcaya, 1993: 95).

Desde mediados de los años ochenta, elíndice inició muy suave una senda descen-dente hasta el final de la fase alcista del cicloanterior a la última crisis, aunque es proba-ble que haya crecido algo a raíz de dicha cri-sis, como veremos más adelante. En con-junto, la tendencia desde los años ochentaes de relativa estabilidad, con altibajos, algoque distingue la evolución española, y la deotros países con sistemas de bienestar detipo mediterráneo o familista y con niveles re-lativamente altos de desigualdad en la UE15

(*) Ruptura de series.Fuente: elaboración propia con datos de EU-SILC.

GRÁFICO 9.UE15. Índice de Gini de la renta disponible equivalente antes y después de la crisis económica actual

Suec

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(*)

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2005-2008 Desde 2009

23,7 24,6

24,527

,6

25,9 27,6

26,1

25,7 27,1

25,8 27,2

30,2

27,4 28,5

27,4

26,3 28

,4 29,1 31

,329

,8 32,0 33

,7

32,0

31,8 33,4

30,8

33,8

33,6

37,1

34,4

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Pobreza, desigualdad y movilidad en España: una perspectiva diacrónica y comparada • JUAN CARLOS RODRÍGUEZ

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(Italia, Grecia o Portugal, pero también Ir-landa), de la experimentada por países consistemas de bienestar bastante distinto y condistintos niveles de desigualdad. Es el casodel Reino Unido, un país con un sistema debienestar de tipo anglosajón y niveles actua-les de desigualdad relativamente altos, perotambién de Suecia, Finlandia o Dinamarca,países con sistemas de tipo escandinavo y ni-veles de desigualdad relativamente bajos,pero sustancialmente más elevados que enel pasado. En ambos casos es probable queel efecto igualador del gasto social se hayareducido, aunque también puede haber in-fluido la liberalización de los mercados de tra-bajo. En conjunto, la evolución de los índicesde Gini en Europa apunta hacia una ciertaconvergencia en niveles claramente más altosque en el pasado.

La desigualdad durante la crisisA lo largo de la crisis ha subido el índice deGini en España, aunque las dos series dispo-nibles no se mueven en paralelo. Según lamás antigua, la que estaba basada exclusiva-mente en las contestaciones a la Encuesta deCondiciones de Vida del INE, el índice habríasubido desde el 31,9 de 2008 al 35 de 2012.Según la más reciente, basada en dichas con-testaciones y en el cotejo con fuentes tributa-rias, por lo que sería más precisa, la evoluciónes un tanto distinta. El índice habría crecidodesde el 32,9 de 2009 al 34,2 de 2012, ha-bría caído hasta el 33,7 de 2013, y habríavuelto a subir, sustancialmente, hasta el 34,7en 2014. Es decir, según la primera serie ha-bría crecido 3,1 puntos en cuatro años (2008-2012); según la segunda, 1,8 en 5 años(2009-2014).

Fuente: elaboración propia con datos de Banco Bilbao Vizcaya (1993), Alcaide (2004), EU-SILC e INE (Encuesta de Condiciones de Vida) y Fundación Caixa Galicia e IVIE (2009).

GRÁFICO 10.España (1970-2014). Índice de Gini de la distribución de ingresos y de la distribución de gasto

1970

1971

1972

1973

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1980

1981

1982

1983

1984

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1991

1992

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2000

2001

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2012

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2014

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15

10

5

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Ingresos: Alcaide

Ingresos: Eurostat 1

Ingresos: Eurostat 2Ingresos: INE 1

Ingresos: INE 2

Gasto: IVIE

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

56

Con los datos de distribución de los ingre-sos por deciles correspondientes a la seriemás reciente podemos hacernos cargo del re-ajuste de ingresos responsable de la variacióndel índice de Gini entre 2009 y 2013 (Cuadro5)7. Resulta bastante claro que las mayorespérdidas (relativas, al menos) de ingresos sehan producido en los niveles más bajos. Porejemplo, el porcentaje de los ingresos corres-pondiente al decil inferior pasó del 2,2 al 1,9%,con una caída porcentual del 13,6%, y el límitesuperior de ese decil cayó un 15,1%. Los deci-les superiores han ganado participación en ladistribución de ingresos, como resultado deque su caída de ingresos ha sido menor. El

decil superior ha incrementado su participaciónen un 0,4%, mientras que los ingresos de dichodecil han debido de caer alrededor de un 6%.

Queda bastante claro que la crisis recienteha golpeado más a los niveles más bajos deingresos que a los niveles más altos. En granmedida ello es debido a que la caída del em-pleo no se ha distribuido homogéneamentesegún los niveles de cualificación o de ocupa-ción y, claro, a que los subsidios por desem-pleo no compensan más que una parte de losingresos dejados de percibir. Tampoco se dis-tribuyó la caída homogéneamente en la crisisde los años noventa, pero en la última crisis las

Variación entre el primer y el último lustro,

1980-84 1985-90 1990-94 1995-2000 2000-04 2005-09 puntos porcentuales (*)

R. Unido 26,4 30,6 33,9 34,0 34,6 35,5 9,1

Suecia 20,3 21,2 22,7 24,5 26,6 28,9 8,6

Finlandia 20,5 20,1 20,5 23,7 26,1 26,9 6,4

Luxemburgo �- 23,3 23,4 27,2 27,0 27,7 4,4

Dinamarca 25,3 24,6 25,8 27,3 28,4 29,5 4,2

Alemania Occ. 25,0 24,1 25,3 25,5 27,3 29,2 4,2

Bélgica - 22,2 26,0 26,8 25,7 25,7 3,5

P. Bajos 24,8 24,5 27,1 26,9 28,0 28,2 3,4

Austria 23,6 �- 25,9 26,5 25,5 25,2 1,6

Italia 29,7 29,5 29,6 31,4 31,1 30,5 0,8

Irlanda �- 31,0 32,0 33,1 30,9 31,3 0,3

Francia 29,0 28,0 �- 28,0 28,3 28,9 -0,1

España 31,5 31,7 30,7 33,2 33,2 31,3 -0,2

Grecia 30,9 31,4 31,0 33,6 31,3 30,4 -0,5

Portugal �- �- 38,0 35,7 37,4 36,0 -2,0

CUADRO 4. Países de la UE15 (1980-2009). Evolución del índice de Gini por lustros

(*) Menos en los casos de Irlanda (segundo con último), Portugal (tercero con último) y Bélgica (segundo con último). Fuente: elaboración propia con datos de Tóth (2013); los datos de Irlanda y de Luxemburgo desde 1995 en adelante los he completado con

datos de la EU-SILC, dado que faltaban bastantes años y que eran prácticamente idénticos en las dos fuentes.

7 En el momento de redactar este trabajo no están disponibles los datos secundarios correspondientes a 2014.

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Pobreza, desigualdad y movilidad en España: una perspectiva diacrónica y comparada • JUAN CARLOS RODRÍGUEZ

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diferencias según el tipo de ocupación han sidomucho más acusadas.

El Cuadro 6 recoge la variación porcentualen el número de ocupados según condición so-cioeconómica en las dos crisis, comparando eltrimestre en que el empleo alcanzó un máximocon el trimestre en el que alcanzó el siguientemínimo8. Distingue lo ocurrido en el total de laocupación de lo ocurrido si excluimos el sectorde la construcción; de este modo, la gran pre-sencia de trabajadores manuales en dicho sec-tor no distorsiona los datos de la evolución porcondición socioeconómica. Por lo pronto, esbastante obvio que la caída en la ocupación hasido mucho mayor en la crisis más reciente (-10,8% sin construcción; -17,8% incluyéndola)

que en la de los noventa (-7,9 y -6,2%, respec-tivamente), si bien el crecimiento previo en laocupación también había sido más intenso enel periodo precedente a la crisis actual. Des-contando los datos del sector de la construc-ción, es fácil comprobar que las mayores caí-das se han producido entre los trabajadoresmanuales, sean cualificados (-28,6%) como nocualificados (-26,4%), descensos que son máspronunciados si incluimos en los cálculos elsector de la construcción (-42,3 y -49,2%, res-pectivamente). También es bastante notable lacaída de un 20,1% (29,7% incluyendo la cons-trucción) en la cifra de empresarios no agrarioscon asalariados, casi todos pequeños empre-sarios, normalmente trabajadores no dema-siado cualificados9. Y es especialmente llama-

Porcentaje Límites superiores de los deciles, Variación de los ingresos en euros corrientes (en %)

2009 2013 2009 2013 Del porcentaje de ingresos Del límite superior

Primero 2,2 1,9 6.559 5.567 -13,6 -15,1

Segundo 4,5 4,4 8.788 8.052 -2,2 -8,4

Tercero 5,8 5,7 10.915 9.697 -1,7 -11,2

Cuarto 7,0 6,8 12.848 11.583 -2,9 -9,8

Quinto 8,1 8,0 14.795 13.524 -1,2 -8,6

Sexto 9,3 9,4 17.041 15.736 1,1 -7,7

Séptimo 10,8 10,8 19.701 18.293 0,0 -7,1

Octavo 12,6 12,8 23.465 21.926 1,6 -6,6

Noveno 15,4 15,7 29.638 27.860 1,9 -6,0

Décimo (*) 24,4 24,5 56.334 52.846 0,4 -6,2

CUADRO 5. España (2009-2013). Distribución de los ingresos equivalentes por deciles

(*) El límite superior es el del percentil 99. Fuente: elaboración propia con datos de EU-SILC.

8 En realidad, deberíamos haber comparado el tercer trimestre de 2007 con el primero de 2014, pero la ruptura en la serie de laEPA aconseja utilizar el primer trimestre de 2008 como primer término de la comparación. En todo caso, la caída del empleo en-tre esos trimestres de 2007 y 2008 fue menor.

9 La caída en el número de empresarios agrarios no es específica de la crisis, sino parte de un proceso a largo plazo protagoni-zado por los empresarios agrarios sin empleados.

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

58

tiva la caída (del 57%; 68% incluyendo la cons-trucción) en la categoría, no muy numerosa, demandos intermedios de establecimientos noagrarios. Las categorías correspondientes aocupaciones de mayor nivel han experimentadodescensos bastante inferiores. La de directo-res y gerentes solo ha caído un 5,7%. La deprofesionales y técnicos por cuenta ajena tansolo ha caído un 0,1%, lo que ha supuesto, enrealidad, la detención de un proceso de creci-miento a largo plazo en esta categoría, la cualse había duplicado con creces en las dos dé-cadas anteriores a la crisis. Que casi no hayacaído la ocupación en esa categoría se debe aque se trata de ocupaciones del sector públicoo del sector privado, pero muy vinculadas al pú-

blico (educación y sanidad, y ocupaciones pro-pias de la Administración pública, en su granmayoría). Por el contrario, la categoría paralelade profesionales y técnicos por cuenta propia,perteneciente, obviamente, al sector privado,ha experimentado una caída notable (del13,2%), a pesar de haber experimentado, comola de los profesionales por cuenta ajena, ungran crecimiento en las dos décadas anterio-res a la crisis (sus cifras se habrían triplicado).Es decir, en una medida no despreciable el sos-tenimiento de los ingresos en los decilesmedio-altos y altos ha dependido de que buenaparte de los ocupados en esos niveles trabajanen sectores más protegidos frente a los vaive-nes de los ciclos económicos. Análogamente,

Entre 1991-IIIT y 1994-IT Entre 2008-IT y 2014-IT

Total Sin construcción Total Sin construcción

Total -7,9 -6,2 -17,8 -10,8

Empresarios agrarios con / sin asalariados, -5,9 -5,9 -22,2 -22,2miembros de cooperativas agrarias

Asalariados de explotaciones agrarias (menos directivos) -10,2 -10,2 12,6 12,6

Profesionales, técnicos y asimilados que ejercen 13,5 16,9 -13,3 -13,2su actividad por cuenta propia con o sin asalariados

Empresarios no agrarios con asalariados -1,9 -1,2 -29,7 -20,1

Empresarios no agrarios sin asalariados -3,0 -3,3 -3,9 2,9miembros de cooperativas no agrarias

Directores y gerentes -4,0 -4,3 -7,8 -5,7

Profesionales, técnicos y asimilados que ejercen su actividad 4,2 5,1 -1,4 -0,1por cuenta ajena, y en ocupaciones exclusivas de la administración

Resto del personal administrativo y comercial -7,8 -8,0 -12,6 -10,8

Resto del personal de los servicios -2,5 -2,2 -6,5 -6,3

Mandos intermedios de establecimientos no agrarios 3,5 4,0 -68,0 -57,0

Operarios cualificados y especializados de establecimientos no agrarios -15,2 -13,4 -42,3 -28,6

Operarios sin especialización de establecimientos no agrarios -31,3 -22,4 -49,2 -26,4

CUADRO 6. España. Evolución de la ocupación según la condición socioeconómica en dos crisis (en porcentaje)*

(*) Variación de la ocupación entre el trimestre de máxima ocupación y el trimestre de mínima ocupación. Fuente: elaboración propia con datos de la Encuesta de Población Activa del INE.

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Pobreza, desigualdad y movilidad en España: una perspectiva diacrónica y comparada • JUAN CARLOS RODRÍGUEZ

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la mayor caída de los ingresos en los deciles in-feriores se debe, por una parte, a que quienespertenecen a ellos están ocupados en secto-res más sometidos al ciclo económico. A ellose unen, por otra parte, las características delmercado de trabajo español, que prima losajustes en cantidades (y no en salarios y/o enjornadas), especialmente mediante la finaliza-ción de los abundantes contratos temporales(Andrés y Doménech, en prensa).

En todo caso, probablemente, más rele-vante que aumentos o disminuciones coyuntu-rales de la desigualdad, apenas sustanciales,es que sean los trabajadores con niveles bajosde cualificación los que más sometidos estánen España a ciclos económicos tan intensosen términos de creación y, sobre todo, de des-trucción del empleo. Seguramente, en todoslos países europeos son esos trabajadores losmás vulnerables a los avatares del ciclo, peroen casi ningún otro país esos avatares son tandramáticos.

Transferencias sociales de tipo monetario y desigualdad de ingresosConviene efectuar una última comparaciónpara entender qué es lo que hay detrás de lavariación en el índice de Gini de unos paíseseuropeos a otros. En este caso, la compara-ción se refiere a ese mismo índice de Gini,pero calculado sobre los ingresos equivalen-tes sin incluir en ellos las transferencias so-ciales monetarias distintas de las pensiones.Esto nos dará una idea de cuánto pesan en ladesigualdad los ingresos de mercado o simi-lares (pasados por el tamiz de los impuestos;con la salvedad de las pensiones, que, detodos modos, están en todos los países muyasociadas a los ingresos laborales que reci-bían los pensionistas cuando estaban en ac-tivo) y cuánto pesa la intervención pública ma-terializada en prestaciones monetarias.

En el Gráfico 11 presento los países de laUE15 según su índice de Gini antes de transfe-rencias, calculado para los periodos 2005-2008y 2009 en adelante. Lo primero que destaca encomparación con el Gráfico 9 es que en este losvalores del índice son inferiores en todos los países, lo que confirma que las transferenciassociales reducen la desigualdad de ingresos. Losegundo que destaca, desde el punto de vistadel dato español en el periodo de bonanza an-terior a la crisis (34,2) es que no es tan distintode los de países como Finlandia (35), Dina-marca (35,3), Suecia (33) o Países Bajos (33,3),de los que sabemos está bastante distanciadoen términos del índice de Gini que incluye todoslos ingresos monetarios. Es decir, los niveles dedesigualdad de ingresos en España antes detransferencias sociales cuando la economíamarcha bien y los niveles de empleo son muyaltos, apenas se distinguen de los de paísesconsiderados como muy igualitarios. El puestoespañol es el 7º de los 15 países. Sin embargo,lo tercero que destaca es que el dato español sesitúa mucho más cercano de los “peores” trasla crisis, y bastante más lejos de los de los paí-ses antedichos. Con un índice de Gini de 38 seacerca a los de Portugal (38,6), Reino Unido(40,3), aunque todavía queda lejos del irlandés(45,8), y se distancia de Finlandia (34), Suecia(32,7) o Países Bajos (32,1), si bien se man-tiene cerca del dato danés, que también parecebastante más alto (38,9). El puesto español, enesta ocasión, es el 11º de 15 países. Estoscambios de posición encajarían con que, en estacrisis, la caída en la ocupación ha sido muchomás elevada en España que en muchos paíseseuropeos, así como con que esa caída ha sidoincluso más pronunciada entre los trabajadorescon niveles de ingresos bajos.

La comparación de las posiciones relativasen ambos índices de Gini en el periodo de bo-nanza (2005-2008) apunta, a su vez, a que el

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

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peso de las transferencias monetarias en ladesigualdad de ingresos es claramente supe-rior en unos países e inferior en otros. Así secomprueba en el Cuadro 7. En el periodo de bo-nanza económica, esas transferencias recortanun máximo de 10,8 puntos al índice de Gini enDinamarca, pero el recorte es también muysustancial en Irlanda (10,6 puntos), en Suecia(9,3) y el Reino Unido (7,8). El recorte mínimose da en Italia (1,6 puntos), pero también esreducido en Grecia (1,7) y en España (2,2). Esdecir, en términos de desigualdad de ingresosasí medida, la mayor parte de la diferenciaentre España y, por ejemplo, Suecia la marcanlas transferencias monetarias: la diferencia

entre Suecia y España antes de transferenciases de 1,2 puntos; después de las transferen-cias se amplía hasta los 8,3 puntos.

Esas transferencias solo son claramente re-levantes en términos de la reducción de la desi-gualdad de ingresos en España en un momentode crisis y de gran aumento del desempleo. En-tonces entran en juego con toda intensidad lossubsidios de desempleo, que son, con mucho,la principal partida entre las transferencias mo-netarias en España. En el periodo posterior a lacrisis, el índice de Gini antes de transferenciasasciende en España a 38,0, pero se reduce a33,7 post-transferencias, con una reducción de

(1) Pensiones no incluidas en transferencias sociales(*) Ruptura de series.

Fuente: elaboración propia con datos de EU-SILC.

GRÁFICO 11.UE15. Índice de Gini de la renta disponible equivalente sin contar transferencias sociales monetarias (1), antes y después de la crisis económica actual

Aust

ria (*

)

20

25

30

35

40

45

50

15

10

5

0

Luxe

mbu

rgo

Suec

ia

P. Ba

jos

Italia

Fran

cia

(*)

Espa

ña(*

)

Finl

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Dina

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)

Grec

ia

Alem

ania

Bélg

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Portu

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R. U

nido

(*)

Irlan

da

2005-2008 2009 en adelante

32,2 33

,7

32,6

35,5

33,0

32,7

33,3

32,1 33

,633

,9

34,0 36

,1

34,2

38,0

35,0

34,0 35

,338

,9

35,5

35,8

35.6

35,6

36,0

34,6

40,5

38,6

41,2

40,3 41

,945

,8

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Pobreza, desigualdad y movilidad en España: una perspectiva diacrónica y comparada • JUAN CARLOS RODRÍGUEZ

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4,4 puntos porcentuales, justo el doble de lareducción en tiempo de bonanza. La reducciónno crece tanto en Italia, Portugal o Grecia. Eneste segundo periodo, la distancia inicial conSuecia era de 5,3 puntos y la final, de 9,1. Elsalto es mucho menor que en el periodo de2005 a 2008.

España, por tanto, es uno de los países de laUE15 que menos “recorta” la desigualdad de in-gresos a base de transferencias monetariasdesde las Administraciones públicas. Ello puededeberse a que los fondos que se destinan atransferencias sociales son menores que en lospaíses que más “recortan” la desigualdad y/o a

que en España se confíe más en transferenciassociales no monetarias, es decir, en especie. Elproblema es que apenas hay estudios que in-tenten calcular los ingresos de los hogares te-niendo en cuenta las prestaciones en especie,imputando una renta a estas últimas. De todosmodos, contamos con algún estudio, como el deFörster y Verbist (2014), que ofrece sugerenciasinteresantes. Los autores estudian la tasa depobreza relativa de los niños de 6 años o menos(recordemos que se trata de una medida de ladesigualdad y no una tasa de pobreza) teniendoen cuenta no solo las prestaciones familiares deíndole monetaria, sino las que tienen lugar enespecie (básicamente: guarderías y jardines de

(*) Ruptura de series entre ambos periodos. Fuente: elaboración propia con datos de EU-SILC.

2005-2008 Desde 2009Ingresos Ingresos sin Ingresos Ingresos sintotales transferencias Diferencia (p.p.) totales transferencias Diferencia (p.p.)

Alemania 28,4 35,6 -7,2 29,1 35,6 -6,5

Austria (*) 25,9 32,2 -6,3 27,6 33,7 -6,2

Bélgica 27,4 36,0 -8,6 26,3 34,6 -8,3

Dinamarca (*) 24,5 35,3 -10,8 27,6 38,9 -11,3

España (*) 32,0 34,2 -2,2 33,7 38,0 -4,4

Finlandia 26,1 35,0 -8,9 25,7 34,0 -8,3

Francia (*) 27,2 34,0 -6,8 30,2 36,1 -5,9

Grecia 33,8 35,5 -1,7 33,6 35,8 -2,1

Irlanda 31,3 41,9 -10,6 29,8 45,8 -15,9

Italia 32,0 33,6 -1,6 31,8 33,9 -2,1

Luxemburgo 27,4 32,6 -5,2 28,5 35,5 -7,0

P. Bajos 27,1 33,3 -6,1 25,8 32,1 -6,3

Portugal 37,1 40,5 -3,4 34,4 38,6 -4,2

R. Unido (*) 33,4 41,2 -7,8 30,8 40,3 -9,5

Suecia 23,7 33,0 -9,3 24,6 32,7 -8,1

CUADRO 7. Países de la UE15 (2005-2008, 2009 en adelante). Índice de Gini basado en los ingresos totales y en los ingresos sin tener en cuenta las transferencias sociales monetarias distintasde las pensiones

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

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infancia públicos). Si solo se tiene en cuenta lasprestaciones monetarias, la reducción de la tasade pobreza en España apenas llega al 0,2%, Es-paña ocupa el último lugar de los 23 estudiadosy está muy lejos de la media de reducción (un35,3%); pero si se incluyen las prestaciones enespecie la reducción de la pobreza infantil en Es-paña alcanza el 34,2%, España ocupa el puesto20º y su dato está mucho más cerca de lamedia (54,8%). Este tipo de trabajos apunta a lanecesidad de llevar a cabo estimaciones creí-bles de los ingresos en especie que reciben lasfamilias para complementar las informacionessolo basadas en ingresos monetarios. Solo asícompararemos con las mejores garantías de ho-mogeneidad la situación en países con siste-mas de bienestar que se distingan, precisa-mente, por el grado en que confían en transfe-rencias monetarias o en transferencias enespecie.

Desigualdad de riqueza y de consumo

La abundancia de fuentes estadísticas, y de es-tudios basados en ellas, acerca de la desigual-dad de ingresos encuentra su correspondencianegativa en la escasez de fuentes para medir ladesigualdad de la riqueza y en el consumo. Sinembargo, las escasas fuentes son suficientespara hacernos una idea del lugar que ocupa Es-paña en el contexto europeo e, incluso, de lostrazos gruesos de la evolución de sus des-igualdades de riqueza.

Desigualdad de riquezaLas desigualdades de riqueza pueden medirsedel mismo modo que las de ingresos, reco-giendo qué proporción de la riqueza corres-ponde a las distintas proporciones de la po-blación, calculando ratios entre esas propor-ciones o calculando medidas sintéticas comoel índice de Gini. Un estudio basado en la En-cuesta de Finanzas y Consumo de los Hogares

del Banco Central Europeo (Sierminska y Medg-yesi, 2013) nos ofrece buena parte de esos in-dicadores. La encuesta tuvo lugar en el periodo2008-2011 y tiene la ventaja de una suficientearmonización de criterios para medir la riquezade los hogares. En su definición de riqueza losautores incluyen tanto los activos como los pa-sivos, y entre los activos incluyen los financie-ros (cuentas corrientes, bonos, acciones, fon-dos de inversión, planes de pensiones…) y losno financieros (propiedades inmobiliarias, ve-hículos, negocios de los autónomos…). Losprincipales indicadores de desigualdad de ri-queza que elaboran los autores son los recogi-dos en el Cuadro 8.

Lo primero que resalta en este cuadro esque las desigualdades de riqueza son muchomayores que las desigualdades de ingresos,como quiera que se midan ambas. Por ejemplo,los porcentajes de riqueza que corresponden al1% más rico se mueven entre el 8% y el 24%,mientras que los porcentajes de ingresos co-rrespondientes al 1% con mayores ingresos semovían entre el 7 y el 14% para el mismo con-junto de países (véase Cuadro 3). Asimismo, elíndice de Gini se mueve entre el 56 y el 77,mientras que los vistos más arriba, medidoscasi en el mismo momento del tiempo, aunquecon otra fuente, se movían entre el 26 y el 34.

En cualquier caso, como puede compro-barse, España destaca por ser uno de los paí-ses menos desigualitarios en términos de ladistribución de la riqueza que puede medirsecon este tipo de técnicas. El índice de Gini es58, solo superior al de Grecia (56) y bastante in-ferior al de Austria (77) o Alemania (76). El 1%más rico es propietario de un 15% de la riquezaen España, lo que la situaría en el 5º puesto dela clasificación de menor a mayor desigualdad;y si el criterio fuera el de la riqueza del 10% másrico, ocuparía el tercer puesto.

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Pobreza, desigualdad y movilidad en España: una perspectiva diacrónica y comparada • JUAN CARLOS RODRÍGUEZ

63

En España, la mayor parte de la desigualdadde riqueza la explican, al alimón, las propieda-des inmobiliarias y los activos ligados a nego-cios, ambas con un 46%. Sierminska y Medg-yesi argumentan que, en general, la propiedadde la vivienda habitual tiene un efecto reductorde las desigualdades de riqueza, pues su pesoen la explicación de la desigualdad suele sermuy inferior a su peso en los activos. En el casoespañol es así, pues las propiedades inmobilia-rias (en su gran mayoría, viviendas habituales)representan un 77% del valor de los activos y ex-plican un 46% de la desigualdad de riqueza.

De hecho, la fuente que nos sirve para ob-servar la evolución de las desigualdades de ri-queza a largo plazo, un estudio de Alvaredo ySáez (2009), muestra claramente que los ni-veles de desigualdad son inferiores si se tieneen cuenta la vivienda en la definición de ri-queza. Sus datos nos permiten hacernos unaidea de la evolución de un indicador de desi-gualdad de la riqueza a lo largo de las últimas

tres décadas, aunque solo llegan hasta 2007.El indicador es el porcentaje de la riqueza queposee el 1% más rico de los contribuyentes (loscálculos parten de datos fiscales). Como puedeobservarse en el Gráfico 12, a principios de losochenta les correspondía algo menos de unquinto de la riqueza total (un cuarto si exclui-mos las propiedades inmobiliarias). Esa pro-porción cayó suavemente a lo largo de losochenta y primeros noventa, pero volvió a cre-cer desde la segunda mitad de los noventa,hasta situarse en niveles algo superiores (o si-milares, si incluimos la vivienda) a los del prin-cipio de la serie. No sabemos qué ha ocurridodespués, pero en el gráfico se observa unacierta asociación entre ambas series y el cicloeconómico, por lo que no sería de extrañar unacaída de la proporción de riqueza correspon-diente al 1% más rico a lo largo de la crisis.

Desigualdad de consumoEn este último apartado muestro la evidenciadisponible para situar las desigualdades de con-

Fuente: adaptado del Cuadro 2 de Sierminska y Medgyesi (2013: 10).

Índice de Gini Porcentaje de la riqueza correspondiente a:1% superior 5% superior 10% superior

Grecia 56 8 26 39

España 58 15 31 43

Bélgica 61 12 31 44

Italia 61 14 32 48

P. Bajos 65 8 26 40

Luxemburgo 66 21 40 51

Finlandia 66 12 31 45

Portugal 67 21 41 53

Francia 68 18 37 50

Alemania 76 24 46 59

Austria 77 24 49 62

CUADRO 8. Países de la UE15 (2008-2011). Indicadores de desigualdad de riqueza de los hogares

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

64

sumo españolas en su contexto europeo, asícomo para mostrar su evolución a largo plazo.

La evidencia diacrónica es bastante cohe-rente, pues es fruto del análisis de las basesde datos de las encuestas de presupuestos fa-miliares del INE llevado a cabo por investiga-dores del IVIE (Fundación Caixa Galicia e IVIE,2009). Como se ve en el Gráfico 10, el índicede Gini del gasto ha sido con frecuencia inferioral medido para los ingresos10, y ha evolucio-nado en el mismo sentido que el segundo, peropartiendo de niveles claramente inferiores enlos setenta.

La evidencia comparada tiene un caráctermás ilustrativo, pues mi cálculo del índice deGini correspondiente se basa en datos secun-darios con poca desagregación11. Los datos serecogen en el Gráfico 13. De nuevo, lo más lla-mativo es que la desigualdad de gasto tiende aser inferior a la desigualdad de ingresos, aun-que los índices no son estrictamente compa-

rables. Con todo, da la impresión de que las di-ferencias son mayores en algunos países queen otros, situándose España entre los que ladiferencia es mayor. En la clasificación segúnla desigualdad de consumo, España ocuparíaun lugar medio-bajo con un índice de 22,2, for-mando parte de un grupo de países con nivelesmuy similares, entre 21,2 y 22,7 (Irlanda, Bél-gica, Suecia, Dinamarca y Reino Unido, ademásde España).

4. Movilidad

En esta sección sitúo la movilidad intergenera-cional española en su marco europeo. Para elloutilizo tres tipos de indicadores: de elasticidadde ingresos entre padres e hijos, de persisten-cia o cambio en niveles de ocupación, y de per-sistencia o cambio de niveles educativos.

Elasticidad de ingresosEntre los economistas que estudian la movili-dad intergeneracional, la fuente comparativa

Fuente: Elaboración propia con datos de Alvaredo y Sáez (2009)

GRÁFICO 12.España (1982-2007). Porcentaje de la riqueza correspondiente al 1% más rico

19821983198419851986198719881989199019911992199319941995199619971998199920002001200220032004200520062007

20

25

30

15

10

5

0

Incluyendo propiedades inmobiliariasExcuyendo propiedades inmobiliarias

10 Lo cual suele ser habitual en las comparaciones entre ambos tipos de desigualdad. 11 Los datos tan solo distinguen el gasto según quintiles de ingresos.

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Pobreza, desigualdad y movilidad en España: una perspectiva diacrónica y comparada • JUAN CARLOS RODRÍGUEZ

65

principal es la síntesis de múltiples estudiosacerca de la elasticidad entre los ingresos depadres e hijos elaborada por Miles Corak(2006). De ella parte Anna Cristina d’Addio(2007) para, completándola con otros estudios,efectuar su comparación de doce países, lacomparación estándar en la actualidad, cuyosdatos incluimos en el Gráfico 14.

En el gráfico se recoge la elasticidad esti-mada entre los ingresos de los padres y de loshijos varones como medida de movilidad inter-generacional, en el supuesto de que una mayorelasticidad (es decir, grosso modo, una mayor“herencia” de ingresos) entre los ingresos delas dos generaciones implica una menor movi-lidad. Como vemos, el dato español se situaríaen la franja media o media-alta de los doce paí-ses considerados, con una elasticidad de 0,32,un nivel similar al alemán (0,32) y al sueco(0,27), pero claramente superior a los de otros

países nórdicos (Dinamarca, 0,15; Noruega,0,17; Finlandia, 0,18) o anglosajones (Austra-lia, 0,17; Canadá, 0,19). Los niveles máximosse dan en países anglosajones (EEUU, 0,47;Reino Unido, 0,50), pero también en uno medi-terráneo (Italia, 0,48).

Movilidad ascendente y descendente en términos de ocupaciónBuena parte de la mayor o menor elasticidadintergeneracional de ingresos se debe a la me-dida en que el nivel ocupacional de los hijossea similar o distinto al del padre. La EncuestaSocial Europea, que viene realizándose desde2002 y de la que se han llevado a cabo 6 olas,contiene datos de la ocupación de los entre-vistados y de la que tenía el padre del entre-vistado cuando este tenía catorce años. Losdatos de la ocupación de los entrevistadosestán codificados según la Clasificación Inter-nacional Uniforme de Ocupaciones de 1988, lo

Fuente: elaboración propia con datos de Eurostat (Consumption expenditure of private households, SILC)

GRÁFICO 13.Países de la UE15 (2010). Índices de Gini para el consumo y para los ingresos

P. Ba

jos

20

25

30

35

40

15

10

5

0

Aust

ria

Irlan

da

Bélg

ica

Suec

ia

Espa

ña

Dina

mar

ca

R. U

nido

Fran

cia

Italia

Alem

ania

Finl

andi

a

Portu

gal

Grec

ia

Luxe

mbu

rgo

Consumo Ingresos

18,6

25,5

20,0

28,3

21,2

30,7

21,7

26,6

22,0 24

,1

22,2

33,5

22,5

26,9

22,7

32,9

23,3

29,8

26,4

31,2

26,8 29

,3

26,9

25,4 26

,933

,7

27,1

32,9

28,7

27,9

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

66

cual permite agrupar las ocupaciones en gran-des categorías que representan distintos nive-les ocupacionales. Los datos de la ocupaciónde los padres siguen una clasificación similarque también permite clasificarlos en las mis-mas categorías. De este modo, podemos com-probar si los hijos ascienden o descienden conrespecto al nivel ocupacional de los padres obien se mantienen en él. He clasificado las ocu-paciones de padres e hijos varones en tres ni-veles y he centrado el análisis en los cambiosmás evidentes: los habidos entre el nivel su-perior (profesionales y directivos) y el nivel in-ferior (trabajadores agrícolas y trabajadores nocualificados del resto de sectores)12. Considerosolo a los varones ocupados nacidos entre1960 y 1980 para asegurarme de que sus ca-rreras ocupacionales están suficientementeconsolidadas. Como medidas de movilidad hecalculado dos ratios. La primera divide el por-centaje de los padres con nivel ocupacional 3que tienen hijos con nivel ocupacional 1 entre

el porcentaje de los padres con nivel ocupacio-nal 1 que tienen hijos con nivel ocupacional 1.Es decir, divide una tasa de ascenso del nivelmínimo al máximo entre una tasa de persis-tencia en el nivel alto. Cuanto más alta sea laratio, mayor movilidad ascendente pronunciada(es decir, que implica un cambio muy sustan-tivo) habrá en el país correspondiente, medidaen términos relativos y comparables. La se-gunda divide el porcentaje de los padres connivel ocupacional 1 que tienen hijos con nivelocupacional 3 entre el porcentaje de los padrescon nivel ocupacional 3 que tienen hijos connivel ocupacional 3. Es decir, divide una tasade descenso del nivel máximo al mínimo entreuna tasa de persistencia en el nivel mínimo.Cuanto más alta sea la ratio, mayor movilidaddescendente pronunciada habrá, de nuevo me-dida en términos relativos y comparables. Losresultados de esta aproximación, gruesa, a lamovilidad intergeneracional en Europa se reco-gen en el Gráfico 15.

GRÁFICO 14.Países de la OCDE. Elasticidad intergeneracional de ingresos (padre-hijo)

Dinamarca

0,4

0,5

0,6

0,3

0,2

0,1

0,0

0,15

Australia

0,17

Noruega

0,17

Finlandia

0,18

Canadá

0,19

Suecia

0,27

Alemania

0,32

España

0,32

Francia

0,41

EE.UU.

0,47

Italia

0,48

R. Unido

0,50

Fuente: reproducido de d’Addio (2007)

12 Las grandes categorías de la CIUO-88 que corresponden a los tres niveles son las siguientes. Nivel 1: personal directivo; profe-sionales científicos e intelectuales; técnicos y profesionales de nivel medio. Nivel 2: empleados de oficina; trabajadores de losservicios y vendedores; oficiales, operarios y artesanos de artes mecánicas; operadores de instalaciones y máquinas, monta-dores. Nivel 3: agricultores y trabajadores cualificados agropecuarios; trabajadores no cualificados.

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Pobreza, desigualdad y movilidad en España: una perspectiva diacrónica y comparada • JUAN CARLOS RODRÍGUEZ

67

Según estos cálculos, los mayores nivelesrelativos de movilidad ascendente pronunciadase darían en el Reino Unido, si bien las dife-rencias entre su ratio (0,48) y la del 7º país(Grecia, con 0,41) son mínimas. España, conuna ratio de 0,31, presentaría una movilidadascendente pronunciada que sería baja en tér-minos comparados: similar a la irlandesa y a laalemana, pero superior a la portuguesa (0,15).Los mayores niveles de movilidad descendentepronunciada se darían en Grecia (ratio de0,39), seguida del Reino Unido (0,34), Dina-marca (0,29), Irlanda (0,29) y Alemania (0,28).España presentaría una ratio media-baja(0,23), pareja a la de Bélgica (0,20), Francia(0,25) o Suecia (0,21). Dos de los países conmás movilidad ascendente, Finlandia y los Paí-

ses Bajos, presentan tasas de movilidad des-cendente relativas bastante bajas, lo cual noes más que un ejemplo de la falta de asocia-ción entre las tasas de movilidad ascendente ydescendente.

Persistencia intergeneracional en niveles de estudio altosCompleto esta panorámica de la movilidad in-tergeneracional en España con uno de los indi-cadores al respecto que ha elaborado la OCDE.Se trata de una medida sintética de persisten-cia en niveles de educación terciaria para losvarones y las mujeres de 35 a 44 años calcu-lada a partir de la EU-SILC de 2005, y publicada,entre otras fuentes, en su informe Economic po-licy reforms 2010: going for growth (OCDE,

Fuente: elaboración propia con el fichero de datos acumulado de las seis primeras olas de la Encuesta Social Europea.

GRÁFICO 15.Países de la UE15 (primera década del siglo XXI). Movilidad intergeneracional (padres a hijos varones) de los individuos nacidos entre 1960 y 1980, y pertenecientes a dos niveles ocupacionales

R. U

nido

0,20

0,25

0,30

0,35

0,40

0,45

0,50

0,15

0,10

0,05

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Transferencia del nivel 3 al 1/ transferencia del nivel 1 al 1

Transferencia del nivel 1 al 3/ transferencia del nivel 3 al 3

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

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2010). Se define como la distancia entre la pro-babilidad de alcanzar un nivel de educación ter-ciaria que tiene un individuo cuyo padre cuentecon dicho nivel y la probabilidad de que alcanceel nivel de educación terciaria un individuo cuyopadre tenga un nivel inferior a la educación se-cundaria inferior (es decir, que no tenga bachi-llerato o formación profesional de grado medioen España). Cuanto más elevada sea la cifra,mayor persistencia en la educación terciaria o,en otros términos, menor movilidad educativaintergeneracional. Los datos los recoge el Grá-fico 16, que apunta a que España presenta ni-veles de movilidad educativa intergeneracionalrelativamente bajos, pues la distancia a la quealudimos es de 48 puntos porcentuales en elcaso de los hijos varones, y de 53 en el caso delas mujeres. No son distancias tan grandescomo las de Luxemburgo (66 puntos en el casode los varones) o Irlanda (66 puntos, también),

pero son mucho o bastante mayores que las re-gistradas en Austria (13), Dinamarca (34), Fran-cia (35) o Finlandia (37).

Conclusiones

En este trabajo he querido aportar los datos bá-sicos en los que suele basarse la discusión pú-blica (y académica) sobre la desigualdad. Setrata de datos referidos a España, vista, en lamedida de lo posible, en su contexto europeo(UE15) y en perspectiva diacrónica. A conti-nuación resumo los rasgos principales de la si-tuación española y sugiero posibles líneas dediscusión sobre políticas públicas al respecto.

Comenzando por los indicadores de po-breza, hemos comprobado que la tasa de po-breza más habitual, una tasa relativa a un um-bral cambiante cada año, medida antes de con-

(*) Véase el significado del indicador en el textoFuente: gráfico 5.5 de OCDE (2010)

GRÁFICO 16.Países de la UE15 (2005). Medida sintética de la persistencia intergeneracional en niveles de educación terciaria (en puntos porcentuales)

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Pobreza, desigualdad y movilidad en España: una perspectiva diacrónica y comparada • JUAN CARLOS RODRÍGUEZ

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tabilizar las transferencias sociales de tipo mo-netario a los hogares, dejaba a España en unlugar intermedio en la UE15 antes de la crisis,cerca, por ejemplo, de varios países nórdicos.Sin embargo, después de la crisis, los datosespañoles se situaban entre los más elevados.Calculada dicha tasa contabilizando esas trans-ferencias, hemos comprobado que el dato es-pañol era el más elevado antes de la crisis y elsegundo más elevado después de la crisis,siempre rondando el 20%. Ese empeoramientoen la clasificación se debe a que las transfe-rencias monetarias reducen poco la tasa de po-breza relativa en España.

La evolución de la tasa de pobreza relativaespañola a lo largo de los ciclos económicospresenta características contraintuitivas: puedeaumentar en tiempos de bonanza (o disminuir);puede estabilizarse (o aumentar) en tiemposde crisis. Por ello, conviene complementar suconsideración con la de tasas de pobreza “ab-solutas”, vinculadas a un umbral de renta fijoen el tiempo o al acceso a un conjunto deter-minado de bienes. El primer indicador, la lla-mada tasa de pobreza anclada, efectivamente,cae en tiempos de bonanza y crece en tiemposde crisis, habiéndolo hecho mucho más en lamás reciente que en la de los noventa, y si-tuándose España como uno de los países enque más ha crecido dicha tasa de pobreza enel último lustro. Una variante convencional delsegundo indicador es la llamada tasa de priva-ción material extrema (el porcentaje de quienesno tienen acceso a cuatro bienes o serviciosde un conjunto convencional de estos), y querecoge muy bien, probablemente, las cifras dequienes verdaderamente suelen pasarlo mal.La tasa habría caído hasta un mínimo del 3,6%en 2008 y habría alcanzado un máximo del7,1% en 2014. Tanto antes como después dela crisis los datos españoles ocupaban lugaresintermedios entre los países de la UE15.

Mi examen de la desigualdad se ha cen-trado en la de ingresos, pero ha prestado ciertaatención a la de riqueza y la de consumo. Encuanto a la desigualdad de ingresos, hemosvisto, primero, que el 1% con más ingresossuele representar en la actualidad cerca de un8% de todos los ingresos, lo que implica paraEspaña una posición intermedia en el grupo depaíses de referencia. Segundo, España pre-senta una ratio S80/S20 cercana a 6, es decir,una ratio media-alta en Europa. Tercero, el ín-dice de Gini del total de ingresos monetarioses relativamente alto en España (media de 32antes de la crisis; 33,7 después), y está bas-tante lejos de las bajas cifras de los países es-candinavos (alrededor de 25/26). Cuarto, el ín-dice español cayó mucho entre 1970 y 1980,y después ha experimentado una suave ten-dencia a la baja, revertida claramente por la re-ciente crisis económica. A largo plazo, el índiceespañol se separa de una tendencia al alzabastante común en Europa y que precede a lacrisis actual; esa tendencia incluye a los paí-ses más igualitarios, los escandinavos. Quinto,el índice de Gini ha crecido durante la crisis,producto, sobre todo, de que la caída del em-pleo ha sido muy superior en las ocupacionesmenos cualificadas (y con menos ingresos). Seha repetido un patrón tradicional en España,con una intensidad inusitada. Sexto, la compa-ración de los índices de Gini calculados antesy después de incorporar las transferencias so-ciales de tipo monetario a la renta de los ho-gares sugiere que en España dichas transfe-rencias recortan muy poco la desigualdad departida, configurándose como uno de los paí-ses en que dicho efecto es menor. Por último,no cabe descartar que en España tengan máspeso las transferencias sociales en especie ala hora de reducir las desigualdades (o la po-breza relativa), pero apenas contamos con es-tudios que imputen una renta a los serviciospúblicos percibidos por los hogares. De este

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

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modo, la comparación internacional de los efec-tos de las políticas públicas en la reducción delas desigualdades de ingresos carece de untipo de información que sería muy necesario.

En cuanto a las desigualdades de riqueza,lo más relevante es que son bastante más acu-sadas que las de ingresos. Los índices de Ginipara los países de la UE15 se mueven entre el56 y el 77, en lugar de moverse entre el 26 yel 34; y la riqueza correspondiente al 1% másrico puede llegar hasta el 24%, mientras queen términos de ingresos el máximo es del 14%.España es de los países con menores desi-gualdades de riqueza, tal como pueden me-dirse en encuestas a hogares (índice de Ginide 58, el segundo más bajo de los países condatos), en parte, por efecto de la extensión dela propiedad de la vivienda habitual. En los úl-timos treinta años largos, la concentración dela riqueza en el 1% más rico no ha experimen-tado cambios sustantivos.

En cuanto a las desigualdades de consumo,he mostrado cómo en España, como suele ocu-rrir en otros países, han sido tradicionalmentemás bajas que las de ingresos, y cómo, proba-blemente, han experimentado una evolución ala baja en los últimos cuarenta años, más pro-nunciada al comienzo del periodo. Los datosmás recientes (2010) sitúan a España con unnivel de desigualdad de consumo medio-bajoen la UE15.

Por último, he presentado algunas eviden-cias básicas acerca de la movilidad intergene-racional. Primero, en términos de la elasticidadde ingresos entre padres e hijos, el caso espa-ñol se sitúa en la franja media o media-alta delos países occidentales con datos comparables.Segundo, en términos de ocupación, he mos-trado cómo España presentaría una movilidadascendente comparativamente baja, si bien pre-

sentaría una movilidad descendente media-baja. Por último, en términos de la movilidadentre los niveles educativos de los padres y delos hijos, España presenta una tasa de persis-tencia en la educación terciaria de las más ele-vadas, es decir, presenta una tasa de movilidadeducativa intergeneracional relativamente baja.

En definitiva, quienes crean que es mejorcontar con sociedades más igualitarias en lostérminos aquí considerados, pueden afrontar lasituación española como susceptible de mejo-ras, sustantivas en algunos aspectos. Es obvioque un tipo de medidas habitual para conse-guir esos fines son las transferencias socialesde índole monetaria, que en España están pocodesarrolladas. También pueden ver mejoras po-tenciales quienes creen que en una sociedadjusta las diferencias del punto de partida (losrecursos familiares de todo tipo) no deben li-mitar excesivamente el potencial de desarrollode los individuos. Desde este punto de vista,les preocuparían los relativamente bajos nive-les de movilidad intergeneracional característi-cos de España, y en particular los bajos nivelesde movilidad intergeneracional educativa. Quie-nes no acaban de entender por qué los sacrifi-cios en los momentos de dificultad se “repar-ten” muy poco equitativamente centrarán suatención en cómo, en España, los que sufren(mucho) más por las crisis son quienes ocupanlugares inferiores en la escala social, con dife-rencias muy acusadas con quienes ocupan lu-gares más elevados, especialmente protegidosen el mercado privado de trabajo o por perte-necer al sector público. E insistirían en queesos sacrificios son mucho menos desigualita-rios en otros países con mercados de trabajo,digamos, más sensatos, que contribuyen a quelas crisis no provoquen las convulsiones en elempleo que sí provocan en España. Por último,quienes creen que hay que discutir sobre estetipo de cuestiones no solo desde la propia po-

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Pobreza, desigualdad y movilidad en España: una perspectiva diacrónica y comparada • JUAN CARLOS RODRÍGUEZ

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sición normativa, sino desde un conocimientosuficientemente fundado de la realidad, la-mentarán la falta de indicadores todavía máscercanos a la vida de los individuos, que esta-

rían más ligados a su disfrute de bienes y ser-vicios, incluyendo los servicios públicos en es-pecie, los grandes ausentes en las estadísti-cas de desigualdad.

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

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La duración de la crisis y la intensidad desus consecuencias han devuelto al focode la atención pública el estudio de la dis-

tribución de la renta y de la riqueza en las eco-nomías de mercado. Junto a las clásicas con-sideraciones de equidad se han introducido de-bates más novedosos sobre la relación entredesigualdad y crecimiento económico. En mu-chas ocasiones, bajo estas y otras preocupa-ciones similares subyace la creencia, no siem-pre sometida a contraste, de que la actuacióndel sector público puede alterar significativa-mente la distribución de la renta entre los ha-bitantes de un país de una manera sencilla yapenas costosa. Pero la realidad dista muchode ser así.

A la economía del sector público se le seña-lan habitualmente tres objetivos principales:velar por la asignación eficiente de los recursos,mantener la estabilidad de la actividad econó-

mica y perseguir una distribución más justa dela renta con arreglo a criterios de equidad de-terminados a través del proceso político. El pro-blema, sobradamente conocido, es que estospropósitos chocan con frecuencia entre sí. Lapotencia recaudatoria y la progresividad de al-gunos impuestos alteran la correcta asignaciónde los recursos y generan pérdidas de eficienciamuy estudiadas. Por otro lado, no existe una co-nexión clara entre la dimensión del sector pú-blico y la mayor o menor igualdad de rentasentre las personas, como tampoco cabe dedu-cir sin más análisis que cualquier modelo de Es-tado de bienestar tiene efectos claramente re-distributivos. Como tendremos ocasión de ver,los datos españoles en modo alguno confirmangran parte de estos prejuicios sólidamente ins-talados entre muchos.

Está suficientemente acreditado a través dela observación de un amplio número de países

Igualdad, gasto público y fiscalidad

Gabriel Elorriaga PisarikDel Patronato de la Fundación

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

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y de largas series temporales que existe unacorrelación entre desigualdad y fragilidad delcrecimiento económico. Sin embargo, lo ante-rior no justifica por sí mismo la utilidad de la re-distribución coactiva de rentas y patrimonios, nimenos aún permite afirmar que los diferentesinstrumentos disponibles para intentarlo –seaa través de los ingresos o de los gastos públi-cos– tengan ventajas o inconvenientes simila-res. La desigualdad puede frenar en parte elcrecimiento como consecuencia de la aproba-ción de medidas redistributivas ineficientes queactúan como rémoras. En estas situaciones laaprobación de impuestos todavía más progre-sivos o la puesta en marcha de programas degasto con un propósito redistributivo pueden re-sultar completamente contraproducentes.

Una desigualdad excesiva e injusta puedeestar relacionada con actuaciones públicas in-

suficientes o ineficaces en educación y sani-dad, esenciales para garantizar la igualdad deoportunidades y el crecimiento; en muchasocasiones se aprecia una correlación entredesigualdad e insuficiencia de la inversión pú-blica, clave del crecimiento a medio y largoplazo; y, por último, una distribución inequita-tiva de la renta puede llegar a alterar los con-sensos básicos sobre los que descansa la con-vivencia y también la prosperidad. Pero afirmarque un cierto equilibrio en la distribución de larenta sea útil para conseguir un crecimientomás sostenido no justifica por sí mismo cual-quier intervención pública orientada a la redis-tribución. En España el factor determinante dela distribución de la renta es el empleo y su re-tribución. Los datos señalan que nuestro paísha sido uno de los que más ha incrementado ladesigualdad a lo largo de la última crisis. Y loha hecho, sobre todo, por la pérdida de renta

*Cálculo del índice de Gini de ingresos salariales de toda la población en edad de trabajar asignando cero ingresos a los no trabajadores. Fuente: Cálculo de la Secretaría de la OCDE a partir de las Estadísticas Comunitarias sobre la Renta y las Condiciones de vida (EU-SILC, 2008 y2012), la Encuesta Canadiense sobre la Dinámica del Trabajo y la Renta (SLID, 2007 y 2010), la Encuesta sobre la Dinámica de los Hogares, los

Ingresos, y el Trabajo en Australia (HILDA, 2008 y 2012), y la Encuesta de Población Actual de los EE.UU. (CPS, 2008 y 2012).

GRÁFICO 1.Desglose de cambios en el índice de Gini de ingresos salariales. Cambio en puntos porcentualesen el índice de Gini 2007-11, personas en edad de trabajar*

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Residual Cambio en GiniImpacto del empleo Impacto salarial

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Igualdad, gasto público y fiscalidad • GABRIEL ELORRIAGA

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en los niveles más empobrecidos. La crisis enEspaña no ha hecho más ricos a quienes ya loeran sino que ha castigado más intensamentea quienes se sitúan en los niveles más bajosde renta.

La desigualdad crece entre nosotros comoconsecuencia de unas bajísimas tasas de em-pleo que apenas se aproximan a las medias delos países de nuestro entorno en las épocasde mayor bonanza. En etapas de crisis, el rá-pido crecimiento del paro, la precarizacióncomo consecuencia de la dualidad del mercadoy la disminución de los salarios de los emplea-dos menos productivos agrandan las distanciasentre los que más y los que menos tienen. Sepuede observar con claridad en el Gráfico 1que recoge el impacto del empleo y los sala-rios en los cambios del índice de Gini salarialespañol entre 2007 y 2011. El aumento en la

desigualdad de ingresos salariales durante lacrisis se debe en España a la importante caídadel empleo, que explica 6 de los 8 puntos de in-cremento, mientras que la mayor dispersión desalarios explica los 2 puntos restantes.

La consecuencia lógica de lo anterior es lanecesidad de priorizar las políticas publicasorientadas a establecer un mercado de tra-bajo más eficiente, aquellas que potencien unsistema educativo capaz de mejorar la em-pleabilidad y cualificación de todos, y las quefavorezcan una acumulación de capital quemejore la productividad de nuestra empresas.Lejos de conseguirlo, con frecuencia los im-puestos sobre los salarios (IRPF y cotizacio-nes sociales) encarecen y dificultan la con-tratación de trabajadores, al tiempo que elahorro, fundamento de la inversión, se ve pe-nalizado bajo pretendidos argumentos de

GRÁFICO 2.Gasto público y desigualdad en España 1995-2012

39,037,0 41,0 43,0 45,0 47,0

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Coeficiente de Gini

Gasto gubernamental (% PIB) España

y = 0,3239x + 19,476R2 = 0,5759

Fuente: Eurostat, elaborado por Roberto Arranz, 2014.

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

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equidad. Y los impuestos sobre beneficios dis-torsionan las inversiones y reducen la renta-bilidad esperada.

El Gráfico 2 muestra para un largo periodode tiempo, el lapso comprendido entre 1995 y2012, los niveles de gasto público alcanzadosen España y el coeficiente de Gini correspon-diente. La primera impresión es clara, a mayorgasto público mayor desigualdad. Esta obser-vación inicial requeriría muchas precisiones ymatices pero, como una primera pista, nosobliga a analizar si la intervención pública enla economía española reviste alguna caracte-rística que le esté privando de su objetivo re-distribuidor.

A esa contradicción contribuye, en el casoespañol, una determinada configuración del Es-tado de bienestar. Lo que algunos llaman “ré-gimen mediterráneo” del Estado de bienestar,que incluiría los sistemas de España, Italia, Por-

tugal y Grecia, contrasta con el modelo nórdicoal que tantas veces se alude. En nuestro sis-tema, desarrollado con notable retraso en com-paración con otros países europeos, coexistenprestaciones contributivas con otras universa-les y, finalmente, algunas dirigidas a grupos vul-nerables. El peso relativo de unas y otras pres-taciones es lo que determina el carácter menosredistributivo de nuestro sistema frente a losnórdicos, mucho más que el peso del sectorpublico o las diferencias entre nuestros siste-mas impositivos.

Algunos autores han explicado esta diferen-cia de modelos de una manera diferente. Elhecho más definitorio del gasto social en Es-paña es la edad del beneficiario. Es lógico,puesto que el gasto en pensiones y sanidadestá íntimamente ligado a la edad de quien re-cibe la prestación. Los Estados de bienestarmediterráneos dedican cantidades unitarias degasto social proporcionalmente mayores a la

GRÁFICO 3.Gasto público social como porcentaje del PIB, 2007, máximo nivel después de 2007, y 2014

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Fuente: OCDE Social Expenditure Database (SOCX)

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Igualdad, gasto público y fiscalidad • GABRIEL ELORRIAGA

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población de mayor edad, mientras que los nór-dicos centran en mayor medida su atenciónsobre los más jóvenes, dada su orientaciónmás universalista. La evidencia es que nuestromodelo mediterráneo ha coexistido con, y po-siblemente ha potenciado, altos niveles de de-sempleo y desigualdad.

Los datos de la OCDE, referidos a 2007 y2014, nos muestran que España se encuentraentre los países desarrollados con mayor volu-men de gasto social, dato que se mantiene in-cluso al atravesar los peores momentos de lareciente crisis económica.

Solo algunos países nórdicos (Suecia, Dina-marca y Finlandia, no así Noruega), junto a Fran-cia, Bélgica o Austria superan levemente a Es-paña en gasto social en relación al PIB. Sin em-bargo, el efecto redistributivo de ese gastosocial difiere completamente entre unos paísesy otros.

El Gráfico 4 compara el gasto público entransferencias recibido por el 20% de la pobla-ción con mayor y menor nivel de renta en cadauno de los países de la OCDE. Se aprecia connitidez cómo el “modelo mediterráneo” con-trasta vivamente en sus resultados con la ca-pacidad redistributiva del nórdico. Noruega,Suecia y Dinamarca (así como Austria, Holanday el Reino Unido) obtienen de su modelo pú-blico de bienestar un efecto netamente redis-tributivo, mientras que en nuestro entorno laactuación pública tiene consecuencias nítida-mente regresivas.

La diferencia profunda entre ambos mode-los radica en la diferente responsabilidad queasignan al Estado y a cada uno de los ciuda-danos. En los esquemas del sur de Europa elEstado pretende asumir un papel dirigistacomo responsable y gestor del bienestar de losciudadanos. Es un reflejo de actitudes pater-nalistas que a través de estructuras jerárqui-

GRÁFICO 4.Porcentaje de gasto público social pagado al quintil más bajo y al más alto en 2011

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Nota: Quintil mayor/menor se define como el 20% de la población viviendo con la mayor/menor renta disponible equivalente.Fuente: Base de datos de distribución de la renta de la OCDE vía http://oe.cd/idd

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

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cas y una confianza ilimitada en la planificacióntecnocrática pretenden reducir al individuo a unmero receptor de servicios públicos configura-dos desde la autoridad. No queda apenas es-pacio para la responsabilidad individual y sedesconfía profundamente de cualquier margenabierto para permitir el ejercicio de la libertadde elección. El contraste entre los dos mode-los, nórdico y mediterráneo, es también reflejode una actitud completamente diferente de en-carar los retos de la globalización. Nuestros ve-cinos pronto advirtieron la necesidad de recon-figurar su modelo clásico de bienestar para quepudiese seguir dando los frutos deseados, ypara hacerlo no dudaron en introducir las dosisadecuadas de flexibilidad y competencia parapoder ofrecer servicios públicos de mayor cali-dad a un coste inferior. En el sur de Europa,

mientras tanto, la resistencia al cambio siguesiendo la característica dominante, con actitu-des políticas, estructuras corporativas e iner-cias administrativas capaces de frenar cual-quier asomo de modernización.

El sorprendente resultado redistributivo delmodelo de bienestar español tiene una expli-cación no muy compleja. En la mayor parte delos países de la OCDE los pagos a los que seestá haciendo referencia están mayoritaria-mente incluidos dentro del sistema de pensio-nes. En consecuencia, las características delsistema de pensiones determinan en gran me-dida los resultados financieros del conjunto delgasto social. En España, tanto las pensionescomo el seguro por desempleo están directa-mente relacionados con el tiempo trabajado y

* El índice de progresividad se calcula considerando únicamente la parte obligatoria del sistema de pensiones más las partes cuasi-obligatorias deamplia cobertura. Por ejemplo, en Dinamarca y Suecia hay planes de cotización ocupacionales cuasi-obligatorios de amplia cobertura que se inclu-yen en el índice. El índice que se muestra aquí no es un índice de Kakwani. Se basa en parámetros del sistema de pensiones y se calcula como 100menos 100 veces la ratio entre el índice de Gini de pagos de pensiones y el índice de Gini de rentas brutas personales en 2008. Los índices de Ginise calculan usando la media de la distribución de las ganancias de la OCDE. Las prestaciones por jubilación se calculan usando el modelo de pen-siones de la OCDE y se refieren a los trabajadores que hayan entrado en el mercado laboral en 2008. Los cálculos se basan en las reglas vigentesen 2008. Incluyen el impacto de las reformas en las pensiones legisladas para 2008 pero que se introducirán más tarde. El índice de Gini de pen-siones es el índice de Gini de pagos de pensiones multiplicado por 100.

Fuente: modelos de pensiones de la OCDE y OCDE (2011c), Pensions at a Glance 2011.

GRÁFICO 5.Índice de progresividad del sistema de pensiones*

2008, pensiones antes de impuestos

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Igualdad, gasto público y fiscalidad • GABRIEL ELORRIAGA

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los salarios obtenidos; cuanto más prolongadasea la vida laboral y mejor sea el sueldo perci-bido, mayores serán las pensiones y las in-demnizaciones por pasar al paro. En sentido in-verso, quienes no acceden al mercado de tra-bajo o lo hacen de manera intermitente y conbajos salarios, o no alcanzan los mínimos decotización exigidos o se quedan en los nivelesmás bajos de aseguramiento. Dado que Es-paña ha mantenido a lo largo de las últimas dé-cadas unas tasas de desempleo significativa-mente distintas a las de otros países desarro-llados, es fácil comprender la gran divergenciaen los resultados distributivos de nuestro mo-delo de Estado de bienestar.

Conviene destacar dos medidas que hanmoderado en España esta tendencia: la exten-sión y protección relativa de las pensiones nocontributivas y la ayuda a los desempleadosque agotan su prestación y carecen de otro tipode ingresos. En la misma línea caminan algu-nos incentivos fiscales recientemente introdu-

cidos en el IRPF para familias numerosas o condiscapacitados a su cargo (tax break with socialpurposes, TBSP en la terminología anglosa-jona). Este, sin embargo, es un camino de cortorecorrido, dado el elevado nivel de gasto socialque, como antes se veía, España tiene ya enrelación a la mayor parte de los países desa-rrollados. No será posible alterar significativa-mente los resultados distributivos del modelosi no se actúa decididamente sobre los funda-mentos en los que se sustenta.

Si dejamos al margen el sistema de pen-siones, podemos también comparar la eficaciadel resto del gasto social por su capacidad decombatir la pobreza. El Gráfico 6 nos muestrala reducción de la pobreza conseguida tras laactuación redistributiva del gasto público socialen todos los países de la Unión Europea para2008.

De nuevo puede apreciarse la mayor efica-cia de los sistemas nórdicos. Así, mientras

Fuente: Eurostat, tomado de Molina Morales et al. (2013)

GRÁFICO 6.Tasa de pobreza antes y después de transferencias en la UE, 2008

UE-2

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

80

Suecia, Dinamarca, Finlandia o Austria obtienenresultados iguales o superiores al 50%, los me-diterráneos (España, Italia y Grecia) se muevenpor debajo del 20%.

Para tener una idea más exacta del alcanceredistributivo de las políticas públicas en Es-paña es preciso contemplar conjuntamente elimpacto de los ingresos públicos (tributos y co-tizaciones a la seguridad social), las prestacio-nes monetarias (pensiones, seguros de desem-pleo y jubilaciones anticipadas) y las transfe-rencias en especie (educación y sanidad prin-cipalmente). El Cuadro 1, tomado del informe

presentado en 2015 por la Fundación BBVA y elInstituto Valenciano de Investigaciones Econó-micas (IVIE), Servicios públicos, diferencias te-rritoriales e igualdad de oportunidades, nosofrece una imagen muy exacta.

De los datos pueden sacarse algunas con-clusiones interesantes. En primer lugar, el pesode la redistribución recae en mayor medidasobre el gasto público, sobre todo sobre lasprestaciones sociales de naturaleza monetaria,con los problemas que antes indicábamos a lavista de los datos de la OCDE. Entre 2009 y2014, los años de la crisis, el efecto redistri-

Fuente: INE (2015, 2015c).

Renta de mercado Impuestos, Prestaciones Renta Transferencias Rentade las familias cotizaciones y sociales (distintas disponible sociales en disponible

transferencias de transferencias especie ajustadaen especie) y otras

transferenciascorrientes

(A) (B) (C) (D= A+B+C) (E) (F= D+E)

2000 100,0 -37,3 26,8 89,5 14,3 103,8

2001 100,0 -37,4 26,1 88,6 14,1 102,8

2002 100,0 -37,4 26,4 89,0 14,6 103,6

2003 100,0 -37,2 25,8 88,6 14,7 103,3

2004 100,0 -36,6 25,8 89,2 15,3 104,4

2005 100,0 -36,6 25,3 88,7 15,6 104,2

2006 100,0 -37,1 24,7 87,6 15,5 103,1

2007 100,0 -38,4 24,9 86,5 15,7 102,2

2008 100,0 -38,1 26,1 88,0 16,5 104,4

2009 100,0 -37,4 29,2 91,8 18,2 110,0

2010 100,0 -38,7 30,6 91,9 18,6 110,5

2011 100,0 -38,6 30,6 92,0 18,0 110,0

2012 100,0 -39,5 32,6 93,1 17,6 110,8

2013 100,0 -39,4 33,2 93,8 17,5 111,3

2014 100,0 -38,2 31,6 93,5 17,2 110,6

CUADRO 1. Importancia relativa de los factores redistributivos, 2000-2014 (renta de mercado de las familias = 100)

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Igualdad, gasto público y fiscalidad • GABRIEL ELORRIAGA

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butivo se ha incrementado notablemente pro-vocando una mejora superior al 10% en la rentadisponible bruta real per cápita media de loshogares, frente al 4% de media anterior. El cam-bio se explica casi en su totalidad por el mayorimpacto de las transferencias monetarias. Lasactuaciones redistributivas públicas han amor-tiguado significativamente la pérdida de rentareal en los hogares provocada por la crisis, aun-que no hayan podido compensarla. Los hoga-res están recibiendo servicios gratuitos (edu-cación y sanidad) que representan entre un17% y un 18% de sus rentas monetarias demercado. Lógicamente, en familias con ingre-sos bajos estos servicios tienen un peso sobrelos ingresos de mercado significativamentemayor que en las rentas altas, siendo así deci-sivas para el mantenimiento de sus niveles debienestar y como garantía de una cierta igual-dad de oportunidades.

En muchas ocasiones se presenta la exis-tencia de salarios mínimos como un instru-mento eficaz para la redistribución de rentasdentro de una economía. De nuevo es remar-cable la diferencia de modelos entre unos yotros países de la OCDE. Los países nórdicosy Austria (también Italia y Suiza) carecen de sa-larios mínimos fijados por normas de caráctergeneral. En estos países la mayor parte de lostrabajadores están amparados por acuerdossobre salarios obtenidos a través de una ne-gociación colectiva de carácter sectorial. Es-paña comparte con la mayoría de los paísesdesarrollados la existencia de salario mínimo,pero, sin embargo, presenta dos característicasdiferenciadoras. De un lado, nuestro salario mí-nimo antes de impuestos se sitúa entre losmás bajos si lo medimos en relación al salariomedio (en torno al 40/45%). Al mismo tiempo,esos mismos salarios mínimos soportan unade las mayores cargas fiscales para el emplea-dor (cotizaciones sociales + IRPF) de todos los

países de la OCDE (ver Gráfico 7). En resumen,tenemos salarios mínimos rígidos (no adapta-dos a la productividad de los distintos sectoreseconómicos), bajos para el trabajador en rela-ción a los niveles salariales medios y muy one-rosos para el empresario por las cargas fisca-les que llevan asociados. No parece que estacombinación sea la mejor para impulsar la con-tratación de los trabajadores menos cualifica-dos, que son quienes reciben peores salariosy más intensamente sufren el desempleo.

España presenta mayores índices de desi-gualdad y peores resultados en la lucha contrala pobreza que la mayor parte de los países desu entorno. Esa evidencia no es consecuenciade una insuficiente dimensión del sector pú-blico ni de la escasez de gasto social, sino quese explica fundamentalmente por una determi-nada configuración del Estado de bienestar,común a otros países del sur de Europa, y porla ineficiencia del mercado laboral y la inefica-cia de aquellos componentes del gasto socialque tienen una finalidad netamente igualadora(educación). El debate es más complejo ymucho más profundo que simplemente decidircuánto dinero público de debe gastar o cuántohay que recaudar. Se trata de reformar su or-ganización, de evaluar sus incentivos y sus re-sultados, en definitiva de repensar qué es po-sible hacer para acercarnos más a los objeti-vos deseados con los recursos disponibles.

El discurso simplista defiende que, puestoque parece existir una correlación entre mayorigualdad en la distribución de la renta y el cre-cimiento sostenido a medio plazo, las subidasde impuestos orientadas a financiar pagos re-distributivos habrían de ser necesariamentebuenas, especialmente si su financiación re-viste la apariencia de progresividad, bien seaescalando con rapidez las tarifas del IRPF, biensea discriminando el consumo de ciertos

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

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bienes o bien sea detrayendo el ahorro a quie-nes lo han acumulado. Sin embargo, la eviden-cia económica apunta en la dirección exacta-mente contraria: todas estas medidas tributa-rias penalizan el empleo y la inversión y, enconsecuencia, ahondan en la desigualdad oprolongan en el tiempo la inequidad en la dis-tribución de la renta.

Descentralización y redistribución

Otro elemento diferencial del modelo españoles el que se deriva de nuestro esquema de re-parto competencial, el Estado de las Autono-mías. En España las prestaciones sociales mo-netarias (pensiones y seguro de desempleofundamentalmente) son de administración cen-tralizada, como en la práctica totalidad de los

países desarrollados. Sin embargo, como essabido, las prestaciones en especie (sanidad,educación y servicios sociales) se administranpor las Comunidades Autónomas y, en conse-cuencia, dependen tanto de los resultados delmodelo de financiación territorial como de laspolíticas adoptadas y de la eficacia en la ges-tión de cada una de ellas.

Entre nosotros el debate político sobre la re-distribución de rentas desde una perspectivaintersubjetiva es muy reciente. En gran medidaes un debate surgido fuera de nuestras fronte-ras como consecuencia de la crisis económicay que plantea claras incongruencias con el dis-curso que ha venido manteniendo buena partede la izquierda española en las dos últimas dé-cadas. La discusión se ha planteado durante

GRÁFICO 7.Impuesto sobre las nóminas del empleador y cotizaciones sociales por nivel salarial, 2013en porcentaje de ganancias brutas

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Fuente: OCDE tax-benefit models, www.oecd.org/social/benefits-and-wages.htm and minimum-wage database,www.oecd.org/employment/database

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Igualdad, gasto público y fiscalidad • GABRIEL ELORRIAGA

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mucho tiempo en nuestro país en términos ex-clusivamente territoriales; no se ha fijado enquién debe recibir la ayuda pública, no ha sidoel debate entre ricos y pobres que ahora gustajalear a muchos políticos populistas, sino quese ha centrado en dónde deberían emplearselos recursos públicos. Adoptando ingenua-mente una concepción nacionalista, tanto elpartido socialista como aquellos que se sitúanmás a su izquierda han abandonado un criterioclaro de solidaridad entre iguales. Lo intere-sante es que entre ambos enfoques de los pro-blemas distributivos, el subjetivo y el territorial,no solo existen claras incongruencias sino queson sustancialmente contradictorios. Aceptarlímites a la redistribución entre territorios,como se pretendía hacer con el nuevo Estatutocatalán, es tanto como aceptar que se esta-blezcan barreras infranqueables, fronteras fi-nancieras, que impedirían transferir rentasdesde los que más tienen a los más necesita-dos. Sorprendentemente, algunos pretendenpasar de uno a otro discurso sin ofrecer mayo-res explicaciones o, tal vez, creen posible de-fender a un tiempo aquello que es abierta-mente incompatible.

En cualquier sistema político la nación cons-tituye la comunidad política básica y, en conse-cuencia, esa definición de nación es la que es-tablece cuáles son los vínculos principales desolidaridad entre todos sus integrantes, entrelos ciudadanos. En todos los países de Europaoccidental la equidad financiera del sector pú-blico tiene una característica común: tanto lostributos como los gastos pretenden impulsar,con mayor o menor intensidad, la redistribuciónde rentas entre sus habitantes con indepen-dencia de la región en la que residan. La es-tructura de los ingresos es progresiva, es decir,contribuye a financiar los gastos con mayoraportación proporcional de aquellos que mani-fiestan mayor capacidad tributaria, bien sea por

tener más rentas, porque poseen patrimoniosmás valiosos o porque consumen más. Y dellado del gasto, la universalización de los servi-cios públicos básicos y la atención prioritaria alas situaciones de mayor necesidad generan unpotente efecto redistributivo.

En el caso español este efecto redistributivodel conjunto de la actividad financiera públicaviene exigido por un mandato constitucional.Entre otros muchos preceptos, la progresividaddel sistema impositivo y la necesidad de unaasignación equitativa de recursos públicos estánestablecidas expresamente en el artículo 31 dela Constitución. Así, su artículo 40 señala que“los poderes públicos promoverán las condicio-nes favorables para el progreso social y econó-mico y para una distribución de la renta regionaly personal más equitativa, en el marco de unapolítica de estabilidad económica”.

Abunda más en el tema cuando habla laConstitución específicamente de las Comuni-dades Autónomas, y en el artículo 138 dice: “ElEstado garantiza la realización efectiva del prin-cipio de solidaridad […], velando por el esta-blecimiento de un equilibro económico, ade-cuado y justo entre las diversas partes del te-rritorio español […]”. Es decir, la Constituciónespañola otorga expresamente un mandato alEstado para realizar una labor de redistribuciónterritorial de rentas.

Si tomamos una región cualquiera, una Co-munidad Autónoma, y medimos la diferenciaentre los impuestos pagados por sus residen-tes y el gasto público allí realizado, obtendre-mos un saldo, que lo único que nos está di-ciendo es cuál es su capacidad tributaria y cuá-les son sus necesidades de gasto relativas.Esto es lo que nos debería estar indicando unabalanza fiscal. En una región más pobre que elresto los impuestos pagados son proporcio-

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

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nalmente menores, mientras que sus necesi-dades son iguales o superiores. En sentido in-verso, en una región más próspera resulta com-pletamente natural la aparición de una balanzafiscal negativa, puesto que la progresividad delsistema tributario obliga a sus residentes acontribuir más que proporcionalmente al sos-tenimiento de los gastos públicos y, probable-mente, sus necesidades de gasto son meno-res que las de los ciudadanos de otras regio-nes. Cuando una fuerza política o una personacritican por excesivas, o por escasas, las ba-lanzas fiscales entre los distintos territoriosque integran una misma nación, lo que estánmanifestando es su discrepancia con el al-cance redistributivo del gasto público.

Este efecto redistributivo de la actividad fi-nanciera del Estado, visto desde una perspec-tiva territorial, no es una consecuencia en ab-soluto indeseada de su actuación; muy al con-trario, es exactamente el objetivo perseguido.De la eficacia de esas políticas de redistribu-

ción desde una perspectiva regional dan fetodas las estadísticas disponibles. El Informesobre la dimensión territorial de la actuación delas Administraciones Públicas, Ejercicio 2011,presentado en julio de 2014, arrojó mucha luzsobre el impacto de esta redistribución territo-rial. Utilizando metodologías diferentes, y conla mayor abundancia de datos jamás utilizada,se puede concluir que, en términos generales,el modelo funciona con arreglo a lo pretendido.

En el Gráfico 8 puede apreciarse cómo lasregiones cuyos habitantes tienen rentas per cá-pita menores son las que disfrutan de saldosfiscales positivos, mientras que las de mayorrenta individual encabezan la lista de las con-tribuyentes. Se aprecian también, sin duda, si-tuaciones de sobrefinanciación, muy acusadasen las Comunidades con régimen foral (PaísVasco y Navarra) y de infrafinanciación, sobretodo en la Comunidad Valenciana, Murcia y Ba-leares. Los datos forales se explican en buenamedida por la lógica del modelo, pero posible-

GRÁFICO 8.Saldo relativo total per cápita vs. PIB per cápita (miles de euros, 2011)

-3

-3

15 17-1

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4

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Saldo per cápita

PIB per cápita

019 21 23 25 27 29 31

ExtremaduraCeuta y Melilla

Canarias Asturias

C. Valenciana

Baleares

Aragón

La Rioja

Cataluña

Madrid

Galicia

Cantabria

AndalucíaC. La Mancha

Murcia

CYL

Navarra

PaísVasco

Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. “Informe sobre la dimensión territorial de la actuación de lasAdministraciones Públicas, Ejercicio 2011”. Julio, 2014

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Igualdad, gasto público y fiscalidad • GABRIEL ELORRIAGA

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mente también por una mala aplicación delmismo. Si una Comunidad contribuye a los gas-tos comunes en proporción a su PIB, comohacen las forales, retiene para su propio terri-torio todo el exceso de recaudación que se de-rive de la progresividad del sistema de ingre-sos públicos. Es un esquema favorable siem-pre que la renta per cápita regional esté porencima de la media nacional y resultaría perju-dicial en el caso contrario. Con todo, los datosparecen reflejar que la ganancia obtenida en elPaís Vasco y Navarra va más allá de este efectobuscado por el modelo foral y sólo podría ex-plicarse como consecuencia de un mal cálculodel cupo vasco y de la aportación navarra.

Hay una evidente contradicción entre las po-siciones políticas y los argumentos financieros.Los debates sobre cuál es la dimensión óptimade la actividad pública, sobre la falta de pro-gresividad del sistema tributario o sobre lacomposición más adecuada del gasto son per-fectamente legítimos. Lo que no resulta rigu-roso es querer soplar y sorber, reclamar una re-distribución más intensa y defender al tiempola implantación de barreras al desplazamientoterritorial de los flujos financieros públicos.Ambas cuestiones, solidaridad intersubjetiva einterterritorial, deben ser analizadas al mismotiempo y de manera coherente si se pretendeobtener conclusiones rigurosas.

Superado el debate sobre las balanzas fis-cales, conviene detenerse en el análisis de losrecursos destinados por las diferentes Comuni-dades Autónomas al sostenimiento de los dosgrandes servicios públicos universalistas, la edu-cación y la sanidad, con gran potencialidad re-distributiva en todos los países desarrollados.Conviene recordar que la gestión del sistemaeducativo por parte de todas las Comunidadesfue asumida en 1999, y la del gasto sanitarioen 2001 (para las llamadas históricas, y en las

posteriormente asimiladas a ellas, ese procesose produjo a lo largo de los primeros años 80).

De acuerdo con lo señalado en las conclu-siones del VII Informe sobre exclusión y de-sarrollo social en España (Fundación FOESSA,2014), el gasto sanitario en España es progre-sivo y redistributivo, y “beneficia en gran medidaa los grupos sociales más desfavorecidos y deforma considerable a las clases medias”, aun-que los índices obtenidos sobre ambos aspec-tos son peores en 2010 de lo que resultabanen 2005. En realidad, el informe apunta que“tanto la situación de partida –renta inicial–como la de llegada –renta final– es peor en2010 que en 2005, en términos de desigual-dad. El gasto público sanitario contribuye engran medida a paliar este empeoramiento en laequidad, aunque si comparamos con las déca-das previas, se puede concluir que se vuelve avalores similares a los de la década de los no-venta”. En relación al gasto educativo, el men-cionado informe apunta que, considerado en sutotalidad, es también progresivo, aunque algomenos que el gasto sanitario, y redistributivo,en términos casi idénticos a los de la sanidad.

El informe de la Fundación BBVA (Cuadro 2)al que antes se hacía referencia arroja algunaluz sobre las grandes diferencias existentes enel gasto de euros per cápita destinado a servi-cios públicos fundamentales (SPF) por parte delas distintas Comunidades Autónomas. Com-parando los extremos podemos comprobarcomo Asturias, con un PIB per cápita un 3,75%superior al de Canarias, dedica un 62% más ala financiación de estos servicios (un 28% másen sanidad, un 26% más en educación y un87% más en gastos de protección social). Ladispersión es mayor en el gasto educativo (de830 en Baleares a 1.223 en el País Vasco, un47% más) que en el gasto sanitario (de 1.274en Baleares a 1.714 en Asturias, un 34% más).

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

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Utilizando una metodología diferente, el mi-nisterio de Educación, Cultura y Deporte ofrecelos siguientes datos (Cuadro 3) sobre gastopúblico por alumno en la enseñanza no uni-versitaria, donde se aprecian también notablesdiferencias. Asi, se puede observar, por ejem-plo, que el País Vasco en 2012 dedicó a cadaalumno escolarizado en la enseñanza públicano universitaria un 95% más que la Comunidadde Madrid.

Conviene en este punto deshacer un posi-ble equívoco. La finalidad del gasto sanitario odel educativo no es directamente redistribu-

tiva. Su propósito debe ser alcanzar las másaltas cotas de calidad en la asistencia sani-taria o los mejores resultados en los alumnosescolarizados, sin perjuicio de que su articu-lación tenga consecuencias distributivas. Esla universalidad en la prestación lo que le dapotencia redistributiva en términos económi-cos, y es su eficacia en los resultados lo quegarantiza las mejoras efectivas de bienestar yla igualdad de oportunidades. No siempreambas cosas van de la mano, puesto que noes riguroso afirmar que de cualquier incre-mento en el gasto público se deriva una mejorprestación del servicio.

Fuente: Fundación BBVA – IVIE “Servicios públicos, diferencias territoriales e igualdad de oportunidades”. Abril, 2015.

Gasto per cápita Ingresos nofinancieros

Protección PIB per de las CC AA Total SPF Sanidad Educación social cápita per cápita

Asturias 8.531,5 1.714,1 1.066,6 5.750,8 20.037,0 3.409,4

País Vasco 8.360,2 1.620,7 1.223,6 5.515,9 29.303,0 4.019,5

Navarra 7.164,4 1.482,8 1.106,7 4.574,9 27.795,0 4.481,8

Cantabria 7.052,1 1.530,5 1.001,1 4.518,6 20.659,0 3.794,1

Castilla y León 6.737,6 1.457,1 928,9 4.351,6 21.395,0 3.184,0

Aragón 6.667,0 1.487,4 906,7 4.272,9 24.698,0 3.095,5

Cataluña 6.639,5 1.322,7 890,0 4.426,8 26.509,0 3.323,0

Galicia 6.619,9 1.429,9 914,9 4.275,1 19.893,0 3.227,8

La Rioja 6.363,9 1.429,5 890,3 4.044,1 24.414,0 3.449,9

Extremadura 6.168,7 1.463,9 1.007,7 3.697,1 15.500,0 3.684,0

Madrid 5.948,1 1.377,2 790,7 3.780,2 30.661,0 3.091,8

Castilla-La Mancha 5.801,8 1.334,2 858,8 3.608,7 18.279,0 2.827,3

Comunidad Valenciana 5.709,7 1.301,1 866,7 3.541,8 19.704,0 2.839,3

Andalucía 5.659,4 1.182,2 959,3 3.517,8 16.845,0 2.784,3

Murcia 5.652,9 1.453,4 994,8 3.204,6 18.392,0 2.849,0

Baleares 5.431,8 1.274,5 830,8 3.326,5 23.624,0 3.543,5

Canarias 5.252,5 1.332,2 846,1 3.074,2 19.311,0 3.002,2

España 6.230,2 1356,9 914,9 3.958,4 22.518,0 3.130,5

CUADRO 2. Gasto en servicios públicos fundamentales. 2013. Euros per cápita.

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Igualdad, gasto público y fiscalidad • GABRIEL ELORRIAGA

87

De nuevo conviene acudir a los datos inter-nacionales para obtener algunas evidencias.Del Informe PISA 2012 se obtiene la relaciónentre gasto por alumno y rendimiento en ma-temáticas en un amplio conjunto de países queaparece en el Gráfico 9.

Puede observarse que, a partir de ciertonivel de gasto (aproximadamente 50.000 dóla-res americanos, USD, por alumno, situándoseEspaña por encima de los 80.000) no existeuna clara relación entre este y el rendimientoacadémico. Tampoco existe una relación entre

la riqueza nacional y el rendimiento académicode los países; a partir de los 20.000 USD dePIB per cápita no se aprecia relación algunaentre riqueza y rendimiento (el PIB per cápitaespañol se sitúa en los últimos años en tornoa los 30.000 USD). Es mucho más importantecómo se gasta que cuánto se gasta.

Volviendo a España, puede apreciarse en elGráfico 10 que existen 56 puntos de diferenciaentre las Comunidades Autónomas con unmayor y menor rendimiento educativo en mate-máticas, el equivalente al aprovechamiento de-

* Gasto público por alumno en enseñanzas no universitarias del sistema educativo, por tanto excluida la formación ocupacional. El alumnado se hatransformado en equivalente a tiempo completo, de acuerdo a la metodología utilizada en la estadística internacional.

Fuente: Ministerio de Educación, Cultura y Deporte. Estadística del Gasto Público en Educación. Presupuesto liquidado. Año 2012. S.G. deEstadística y Estudios.

Gasto publico por alumno público y concertado Gasto publico por alumno público(en euros) (en euros)

2010 2011 2012 2010 2011 2012

TOTAL 5.515 5.210 4.729 6.470 6.062 5.431

Andalucía 4.763 4.585 4.307 5.351 5.154 4.851

Aragón 5.490 5.142 4.778 6.513 6.037 5.557

Asturias 6.647 6.092 5.647 7.996 7.242 6.622

Baleares 6.068 5.637 4.909 7.372 6.751 5.780

Canarias 5.167 4.748 4.533 5.816 5.319 5.005

Cantabria 6.292 5.975 5.506 7.573 7.140 6.453

Castilla y León 5.986 5.660 5.366 7.412 6.836 6.302

Castilla-La Mancha 5.902 6.000 4.663 6.427 6.539 5.008

Cataluña 5.409 5.074 4.515 6.481 6.008 5.220

Comunidad Valenciana 5.609 5.101 4.507 6.438 5.785 5.048

Extremadura 5.771 5.627 5.140 6.529 6.339 5.747

Galicia 6.499 6.078 5.620 7.670 7.125 6.527

Madrid 4.630 4.299 4.015 5.573 5.053 4.671

Murcia 5.417 5.103 4.643 6.183 5.772 5.195

Navarra 7.131 6.663 5.799 9.058 8.358 7.108

País Vasco 7.359 7.115 6.572 10.592 10.140 9.143

La Rioja 5.739 5.232 4.876 7.024 6.356 5.789

CUADRO 3. Gasto público por alumno en enseñanza no universitaria*

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

88

rivado de curso y medio de escolarización (PISA2012). Madrid y País Vasco, a las que anteshacíamos referencia, obtienen resultados aca-démicos prácticamente idénticos dedicando laprimera un gasto por alumno casi un 40% infe-rior a la segunda. Los resultados apenas difie-ren si tomamos los resultados en las pruebasde lectura o ciencias.

De todo lo anterior cabe obtener algunasconclusiones. Los datos nos muestran que lacapacidad redistributiva de la actuación delsector público español descansa en tres pila-res: ingresos, gastos monetarios y servicios pú-blicos en especie. Los gastos monetarios, pen-siones y seguro de desempleo básicamente,presentan un comportamiento regresivo quenos diferencia significativamente de los resul-tados redistributivos obtenidos por los siste-

mas nórdicos. La protección de este tipo degasto, administrado de forma centralizada, hasido muy superior a la de los servicios admi-nistrados por las Comunidades Autónomas,que se han visto reducidos como consecuen-cia de la crisis y la falta de una financiación su-ficiente. Parte de esta ventaja es consecuen-cia de la existencia del Fondo de Reserva de laSeguridad Social, constituido en 2003, que hapermitido una estabilidad en el gasto en elcaso de las pensiones que no se ha dado enotros servicios también fundamentales, comola educación y la sanidad. Mirando hacia el fu-turo, los escenarios contemplados en el pro-grama de estabilidad del Reino de España re-flejan mayores compromisos a medio plazo conlos gastos relacionados con el envejecimientoque con la educación, algo sobre lo que habríaque reflexionar más.

GRÁFICO 9.Relación entre el gasto por estudiante y rendimiento (2003-2012)

20.000 40.000 60.000 80.000 100.000 120.000 140.000 160.000 180.000 200.0000

550

500

450

600

400

Rendimiento en matem

áticas

Gasto medio por estudiante de 6-15 años ($)

R2 = 0,00

R2 = 0,42

Chile

México

Turquía

HungríaRep. Eslovaca

Rep. ChecaN. ZelandaPolonia

Estonia

Corea

Japón

Finlandia Países Bajos SuizaBélgica

AustriaAustraliaIrlanda

EstoniaFrancia

ItaliaIslandiaR. Unido

Dinamarca

Suecia

Noruega

EE.UU.Luxemburgo

Canadá

Israel

España

Portugal

Fuente: Ministerio de Educación, Cultura y Deporte. Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA, 2012)

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Igualdad, gasto público y fiscalidad • GABRIEL ELORRIAGA

89

Los servicios públicos en especie (educacióny sanidad) llevan el mayor peso de la redistribu-ción real, aunque ese no sea su propósito inicialsino la consecuencia de su carácter universal ydel mayor peso que representan en la renta dis-ponible de las familias con menores recursos.

El modelo de financiación de las ComunidadesAutónomas y en menor medida las decisionespolíticas de cada una de ellas, determinan dife-rencias muy significativas del gasto público percápita destinado a atender estos servicios. Dehecho, hay más diferencia entre el gasto de las

GRÁFICO 10.Resultados de España en matemáticas

Nava

rra

Cast

illa

y Le

ón

País

Vas

co

Mad

rid

La R

ioja

Astu

rias

Arag

ón

Cata

luña

Cant

abria

Galic

ia

Espa

ña

Bale

ares

Anda

lucí

a

Mur

cia

Extre

mad

ura

Prom

edio

OCD

E

Prom

edio

UE

517509

505 504 503 500496

493 491489

484

475472

462 461

494489

Resultados de España en lectura

Mad

rid

Nava

rra

Cast

illa

y Le

ón

Astu

rias

Cata

luña

Galic

ia

País

Vas

co

Arag

ón

La R

ioja

Espa

ña

Cant

abria

Anda

lucí

a

Bale

ares

Mur

cia

Extre

mad

ura

Prom

edio

OCD

E

Prom

edio

UE

511 509 505504 501 499 498 493 490 488 485477 476

462457

496489

Resultados de España en ciencias

Cast

illa

y Le

ón

Mad

rid

Astu

rias

Nava

rra

Galic

ia

La R

ioja

País

Vas

co

Arag

ón

Cant

abria

Espa

ña

Cata

luña

Anda

lucí

a

Bale

ares

Extre

mad

ura

Mur

cia

Prom

edio

OCD

E

Prom

edio

UE

519 517 517514 512 510

506 504501

496492

486483483

479

501497

Fuente: Ministerio de Educación, Cultura y Deporte. Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA, 2012)

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

90

diferentes Comunidades Autónomas que la queha provocado la crisis en cada una de ellas. Conindependencia de que no cabe establecer unarelación directa entre el gasto realizado y la ca-lidad de los resultados obtenidos, no existen ra-zones que justifiquen tan enorme disparidad enlos recursos territorialmente disponibles paraatender estos servicios y, en todo caso, estaafecta a la capacidad redistributiva de nuestromodelo de bienestar desde una perspectiva te-rritorial. Tampoco existe ninguna razón que jus-tifique la falta de fondos de previsión que ga-ranticen una atención estable de todos los ser-vicios públicos fundamentales de la mismamanera que existe desde hace más de una dé-cada para el sistema de pensiones.

Impuestos y redistribución

Los sistemas tributarios tienen como objetoprincipal aportar los recursos necesarios parael sostenimiento de los gastos públicos me-diante un reparto equitativo de las cargas. Su-ficiencia y generalidad, entendida como la au-sencia de privilegios y de fraude en el pago delos tributos, son los dos pilares sobre los quedebería sustentarse cualquier sistema tributa-rio moderno. Son de sobra conocidas las mu-chas distorsiones en la asignación de los re-cursos que implica el establecimiento de tribu-tos, distorsiones de las que se deriva unamenor capacidad de crecimiento de la econo-mía. De esta realidad se concluye la necesidadde alcanzar un equilibrio razonable entre los ni-veles de gasto público y su consecuente pre-sión fiscal, con las estrategias de crecimientoeconómico que pretenda seguir cualquier país.

No todos los impuestos generan los mis-mos problemas de eficiencia. En general, sonmás distorsionantes los impuestos directosque gravan la renta y las inversiones (IRPF, So-ciedades) que aquellos que recaen sobre el

consumo de manera general (IVA). Las admi-nistraciones tributarias buscan cestas de im-puestos que, en su conjunto, generen las dis-torsiones mínimas posibles, distribuyan entretodos y con justicia las cargas y aporten los re-cursos necesarios para la financiación del pre-supuesto. La tarea no es siempre sencilla, y sehace aún más compleja cuando se pretendeque, además, el sistema tributario tenga uncomponente redistributivo por sí mismo.

Los instrumentos esenciales de redistribu-ción en la actuación del sector público, ya seha dicho con anterioridad, son los impuestos,las transferencias monetarias y los serviciosprestados en especie. Sin embargo, en ningúnpaís desarrollado la contribución de estos tresinstrumentos es equivalente, ni tan siquieraaproximada. El efecto de las políticas de gastoes siempre muy superior al de las tributarias, ydentro de aquellas los servicios prestados concarácter universal (sanidad y educación) sonsiempre los que incorporan mayor potenciapara la aproximación de rentas.

La necesidad de configurar sistemas tribu-tarios suficientes y eficientes, capaces de man-tener en el tiempo la financiación del Estadode bienestar, relega a un segundo plano suorientación redistributiva. En general, el obje-tivo es más bien modesto, y simplemente seprocura que los impuestos no resten capacidadredistributiva a las estructuras de gasto públicoadoptadas. España tiene una evolución muysingular de su presión fiscal (ingresos públi-cos/PIB) fruto de nuestra tardía incorporacióna los esquemas democráticos de nuestro en-torno, y también una distribución del peso entrelas diferentes figuras impositivas un tanto pe-culiar. Sólo a partir de 1990 nuestra presiónfiscal se iguala con la media de los países dela OCDE y a partir de 2005 comienza su apro-ximación a las medias de la Unión Europea.

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Igualdad, gasto público y fiscalidad • GABRIEL ELORRIAGA

91

El reparto de la presión fiscal entre las dis-tintas figuras tributarias presenta en nuestropaís algunas diferencias evidentes. Españadestaca por presentar el menor peso relativoentre todos los países de la UE27 (8,6% delPIB frente a una media del 12,3% en 2012) dela imposición sobre el consumo. Si tomamoslos tipos impositivos implícitos que relacionanla recaudación tributaria con las variables ma-croeconómicas más cercanas a la definición dela base imponible, nuestra divergencia en losimpuestos sobre el consumo alcanza los 7,6puntos porcentuales en 2012 (14% en Españafrente al 21,6% de media). Esta diferencia seexplica en dos terceras partes por la menor re-caudación obtenida a través del IVA, casi com-pletamente explicada por la amplitud de lasbases sometidas a tipos reducidos, y en un ter-cio por la existencia de unos impuestos espe-ciales más bajos.

La imposición sobre el trabajo española essimilar a la media europea, aunque recae demanera significativamente superior sobre losempleadores como consecuencia de nuestra

estructura de cotizaciones a la seguridad social.La brecha fiscal, entendida como la diferenciaentre el coste salarial bruto para el empleadory el importe neto de cotizaciones e impuestosque recibe el empleado, es significativamentemayor en España que en la media de los paí-ses de la OCDE, para todos los niveles de rentay todas las situaciones familiares habitual-mente examinadas. Como antes se apuntaba,esta brecha dificulta sin duda la decisión decontratar, al tiempo que disminuye los salariosreales percibidos.

Por otro lado, la imposición sobre el capitales superior a la media de la UE27 (7,5% frenteal 6,7%). Finalmente, España se encuentraentre los países más descentralizados tambiénen materia de ingresos, dado que más del 40%son recaudados o están asignados a las admi-nistraciones territoriales, el nivel más alto dela UE. Este último aspecto es también rele-vante desde una perspectiva redistributiva,dado que permite retener en el territorio de unaComunidad, por ejemplo, parte de la progresi-vidad mediante el incremento de los tipos mar-

GRÁFICO 11.Efectos redistributivos de los impuestos directos y transferencias a los hogares (alrededor del año 2004)

Bras

il

40%

50%

60%

30%

20%

10%

0%

Impuestos Transferencias

Fran

cia

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Aust

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Alem

ania

Bélg

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Fuente: Leiden LIS budget incidence fiscal redistribution dataset, 2011. Para España, ECV-2007.

% reducción desigualdad

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

92

ginales del IRPF o localizar la tributación patri-monial allí donde se encuentra.

La crisis económica tuvo a partir de 2007un enorme impacto en los ingresos públicos,que el Gobierno socialista no supo anticipar nicorregir. Como se puede observar en los Gráfi-cos 12 y 13, en 2007 la presión fiscal espa-ñola superaba la de UE27 y se aproximaba de-cididamente a la de UE15. A partir de ese añolos ingresos se desplomaron, al tiempo que losgastos públicos se disparaban como conse-cuencia de la actuación de algunos componen-tes anticíclicos a los que se añadieron decisio-nes discrecionales de gasto. El resultado con-junto fue una quiebra de las finanzas públicasque puso en grave riesgo la sostenibilidad denuestro modelo de bienestar.

En el conjunto de la Unión Europea la pre-sión fiscal se mantuvo estable a lo largo detoda la crisis, mientras que en España, comose apuntaba, se produjo una brusca caída en larecaudación (6,4 puntos de PIB aproximada-

mente). Las razones de esta peligrosa fragilidadhay que buscarlas en la estructura de ingresosantes descrita. Los impuestos sobre el con-sumo son mucho más estables que los que gra-van las rentas; los ingresos derivados del em-pleo caen con el crecimiento del paro; y la re-caudación asociada a componentes cíclicos delPIB, como son los beneficios empresariales olos vinculados a la construcción, se hunde almismo tiempo que retrocede la actividad eco-nómica. El informe Una reforma fiscal para elcrecimiento y el empleo, publicado por la Fun-dación FAES en 2013, apunta con claridad unaslíneas de reforma cuyos fundamentos siguenestando plenamente vigentes. En particular seadvirtió entonces, y sigue siendo necesario rei-terarlo ahora, a pesar de los avances ya reali-zados en los dos últimos años, sobre la nece-sidad de rebajar los tipos nominales de los im-puestos sobre beneficios empresariales,eliminar las distorsiones causadas por algunasdeducciones, suprimir los incentivos a la finan-ciación con recursos ajenos, fomentar fiscal-mente los distintos instrumentos de ahorro de

GRÁFICO 12.Evolución de los ingresos impositivos en % del PIB en la UE y la OCDE (1965-2012. Medidasaritméticas de los agregados UE15, UE27 y OCDE)

1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

30

35

40

45

25

20

15

10

España

Fuente: Eurostat (2014) y OCDE (2015)

% del PIB

UE15 UE27 OCDE Japón Estados Unidos

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Igualdad, gasto público y fiscalidad • GABRIEL ELORRIAGA

93

una manera más neutral, eliminar cuanto antesel impuesto sobre el patrimonio y armonizar enel nivel más bajo de los actualmente vigentes latributación sobre sucesiones y donaciones.

Por otro lado, subir los tipos impositivos enlos tramos más altos del IRPF, ya situadosentre los más elevados del mundo, o penalizarlos frutos de la inversión productiva solo servi-ría para frenar el crecimiento económico y, enconsecuencia, la creación de empleo. Las difi-cultades para asegurar en la práctica un efectoprogresivo en el IRPF derivan de la propia com-plejidad de la definición y control de su baseimponible y plantean dudas crecientes en todaEuropa sobre la equidad horizontal y vertical deestas figuras. Numerosos trabajos han cues-tionado en los últimos años el nivel real de ca-pacidad redistributiva de los tipos marginalesmás elevados, al tiempo que certifican suenorme poder de distorsión.

En ocasiones se argumenta que el abultadodéficit que presentan nuestras cuentas públicasproviene más de la insuficiencia recaudatoriaque del exceso de gasto. De ahí se concluye la

necesidad de incrementar significativamente lapresión fiscal para alcanzar un equilibrio soste-nible. Sin embargo, para tener una idea másexacta del esfuerzo fiscal realizado por los ciu-dadanos de un país conviene poner en relaciónla presión fiscal con la renta per cápita. Resultaevidente que no es comparable la carga que su-pone un mismo nivel porcentual de impuestospara dos personas con diferente nivel de ingre-sos, de ahí la justificación para la progresividaden la imposición personal sobre la renta, peroalgunos no siguen el mismo criterio si estable-cemos la comparación entre países.

El Gráfico 14 nos muestra, para los años2006 y 2012, esa relación y nos indica que lapresión fiscal española se sitúa en un nivel per-fectamente adecuado al nivel de renta per cá-pita de los españoles. Una elevación de lamisma en los próximos años, si no fuera acom-pañada de mejoras claras en la renta individualmedia, sometería a una tensión excesiva al con-junto de nuestra sociedad. Precisamente, el cre-cimiento más rápido de la presión fiscal en Es-paña frente a la más paulatina progresión en losdemás países desarrollados es lo que puede ex-

GRÁFICO 13.Ingresos y gastos del sector público

1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017

43

45

47

41

39

37

35

Fuente: La Caixa Research, a partir de datos del Ministerio de Hacienda.

% del PIB

Previsión

Ingresos Gastos

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

94

plicar una percepción de mayor carga fiscal enEspaña. Lo que en ocasiones se ha llamado pre-sión fiscal dinámica, muy alta en nuestro país,explica, mejor que los niveles absolutos, que lastasas de incremento son las que generan ma-yores distorsiones en la asignación de recursosy el malestar de los ciudadanos.

De todo lo anterior cabe concluir la necesidadde seguir revisando nuestra estructura imposi-tiva evitando incrementar la presión fiscal. Pre-tender forzar la capacidad redistribuidora del sis-tema tributario, introduciendo en la imposición

sobre el consumo una progresividad interna queno le es propia y que resta estabilidad a los in-gresos públicos, es un error que puede compro-meter el funcionamiento de nuestros serviciospúblicos. Si los ingresos adicionales obtenidosen la aproximación de nuestra imposición sobreel consumo a las medias europeas fuesen utili-zados para aliviar las cotizaciones a la seguridadsocial en los niveles retributivos más bajos, seestaría potenciando la creación de empleo y, deesa manera, haciendo una contribución a la re-distribución de rentas mucho más eficaz que laque se pretende con la actuación tributaria.

GRÁFICO 14.Capacidad recaudatoria y renta per cápita

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

40

50

60

30

20

10

0

Fuente: Comisión Europea 2012 y 2013, Eurostat 2014. Tomado de “Estructura impositiva y capacidad recaudatoria en España: un análisiscomparado con la UE”, Pablo Hernández de Cos y David López Rodríguez. Banco de España, 2014.

Ingresos en % del PIB

Renta per cápita

Año 2006

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

40

50

60

30

20

10

0

Ingresos en % del PIB

Renta per cápita

Año 2012

BG

RO

PLHU

LVLT SK

EE

GZ

MT

SI

PT

GR

CV ESIT FR

DE

BE

AT

FI

GB

NL

SEDK

IE

BG

RO PL

HU

LVLT

SK

EECZ

MT

SIPT

GR

CV

ES

ITFR

DE

BEAT

FI

GB NL

SEDK

IE

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Igualdad, gasto público y fiscalidad • GABRIEL ELORRIAGA

95

Conclusión

El crecimiento de la desigualdad y de la po-breza en España está mucho más relacionadocon las características de nuestro mercado detrabajo y con la estructura del gasto públicoque con la capacidad recaudatoria de nuestrosistema tributario. Los datos de los últimosaños y, en particular, la respuesta dada a la cri-sis en cuanto al reparto de beneficios y cargas,obligan a una reflexión rigurosa y serena detodos. Rigideces, carencias y errores están po-niendo en riesgo innecesariamente la calidad yla sostenibilidad de los servicios públicos fun-damentales. Los países europeos que mejorhan afrontado la situación son aquellos queantes y más profundamente abordaron la revi-sión de sus modelos de bienestar. Lo hicieronsin prejuicios, buscando acuerdos políticos y

sociales amplios, y consiguieron de ese modoalterar la relación entre el Estado y los ciuda-danos en beneficio de toda la sociedad.

El acceso universal e igualitario a los servi-cios básicos de financiación pública es el requi-sito inexcusable que hace posible abrir a la com-petencia y al mercado su prestación. El caminopara sostenerlos y mejorarlos no pasa por lassubidas generalizadas de impuestos, sino queobliga a mejorar la eficiencia en su prestación,desplazando hacia los ciudadanos una mayorcapacidad de decisión. Se debe, también, abrirlos servicios públicos a la competencia y poten-ciar la colaboración público-privada en su pres-tación. Todas estas medidas, acompañadas poruna reforma inteligente del sistema fiscal, per-mitirían afrontar en mejores condiciones el fu-turo de nuestro modelo de bienestar.

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Introducción

La distribución de la renta depende de mu-chos factores, como las características delmercado de trabajo, los impuestos, los pro-gramas sociales y la rentabilidad de las inver-siones. Pero en una economía moderna y com-petitiva un factor fundamental de la distribu-ción de la renta es la productividad de losindividuos y sus salarios, función a su vez, enbuena medida, de sus competencias, habili-dades y conocimientos (Hanushek y Woess-mann, 2015). Si el acceso a la formación essimilar entre todos los estratos de la sociedady las competencias dependen del esfuerzo,mérito y responsabilidad individual, entoncesla influencia de la educación en el desempeñolaboral de los individuos es un mecanismomuy útil y visible de igualdad de oportunida-des. Visible por cuanto que toda la poblaciónexperimenta al menos los diez años obligato-

rios de escolarización y por tanto puede com-probar personalmente o a través de sus hijosque estamos en una sociedad que compensalas desigualdades de origen. Además, es unmecanismo que se puede retroalimentar,puesto que si los ciudadanos perciben quehay igualdad de oportunidades a través de laeducación y que este es el factor principal quedetermina el bienestar y los salarios futuros,entonces habrá más incentivos a dedicarse ala formación, lo que puede reincidir a su vezen la construcción de una sociedad más justay meritocrática.

Y al efecto que tiene la educación en lossalarios de los individuos y en su percepciónde la justicia de la sociedad, hay que añadirque el capital humano influye también en laproductividad y el crecimiento económico deun país a nivel agregado. En su revisión de laliteratura, Temple (2001) señala que los estu-

La importancia de la educación en la igualdadde oportunidades

Ismael Sanz Profesor de Economía Aplicada I. Universidad Rey Juan Carlos

Jorge SainzProfesor titular. Universidad Rey Juan Carlos

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

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dios empíricos encuentran que el capital hu-mano explica entre un 10% y un 20% del cre-cimiento económico y un tercio de la Produc-tividad Total de los Factores (PTF).

Relación entre la educación,competencias y desempeño en el mercado laboral

La formación de la población mejora su capaci-dad de generar bienes y servicios, además deaumentar su disposición a adoptar innovacio-nes. Las personas con mayor nivel educativotendrán generalmente un mejor desempeño la-boral en términos de menor probabilidad de en-

contrarse en desempleo y de tener un mayor sa-lario que refleje su productividad también máselevada. El Gráfico 1 muestra los últimos datosde la publicación de la OCDE Education at aGlance, de la tasa de paro por nivel educativopara España, la UE y la OCDE. En los tres casosla tasa de paro es significativamente menorcuanto mayor la última etapa educativa finali-zada. Los españoles, por ejemplo, que solo tie-nen estudios obligatorios (ESO) o menos teníanen 2013 una tasa de paro del 33%, por la del23% de los que tenían finalizado FP de GradoMedio o Bachillerato, y el 15% de los que estántitulados en estudios superiores (Universidad oFP de Grado Superior).

Fuente: Instituto Nacional de Evaluación Educativa. Panorama de la Educación. Interim Report 2015, OCDE.

GRÁFICO 1.Evolución de las tasas de desempleo según el nivel de formación (2006-2013)

Dese

mpl

eo (%

)

20

25

30

35

15

10

5

0

2006

Dese

mpl

eo (%

)

2007

2008

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2010

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2012

2013

20

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15

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5

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2006

Dese

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eo (%

)

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

20

25

15

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5

0

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

5 5

7

9 913

22

25

26

3133

79

1517

1922

23

69 10 12 14 15

4 3 3 4 5 5 5 5

6

10 9 912 13 13

14 14

5 57 8 7 7,8

8

4

5 57

8 9 910

6

12 1110

14

1516

17 17

3 3 4 5 5 66

España OCDE UE21

Universidad / FP superior FP media / Bachillerato Hasta ESO o inferior

+19,5

+14,0

+9,1

+4,9

+3,2

+2,1

+6,7

+4,6

+2,8

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La importancia de la educación en la igualdad de oportunidades • ISMAEL SANZ / JORGE SAINZ

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Las diferencias en tasa de paro por niveleseducativos se han incrementado además des-de 2008, año en el que comienza la crisis eco-nómica en la mayoría de países desarrollados.Las personas que disponen como máximo deestudios obligatorios se han visto más afecta-das por la recesión que las que tenían finaliza-das enseñanzas postobligatorias. Las empre-sas han podido desprenderse en mayor medidade los trabajadores menos cualificados. Encualquier caso, se trata también de una ten-dencia que precede a la crisis económica. Elcambio técnico y la globalización de la activi-dad económica, con la mayor especializaciónen sectores de alto valor añadido en paísesdesarrollados (Toribio, en este mismo volu-men), incrementan la demanda de trabajado-res cualificados capaces de adaptarse a las fre-cuentes innovaciones e introducir las mejorastecnológicas. El Gráfico 2 muestra que en Es-paña efectivamente ha habido un ligero incre-mento de la prima salarial de los trabajadoresque tienen estudios superiores con respecto alos que tienen enseñanzas medias (tituladosen FP Media o Bachillerato) hasta situarse enel 41%. Por su parte, las personas que tienensolo hasta la ESO disponen en promedio de unsalario un 20% inferior a los de enseñanzasmedias. En la OCDE, por su parte, las diferen-cias salariales por niveles educativos son másacentuadas que en España. La prima salarialpor estudios superiores alcanza el 59% en laOCDE en 2012, significativamente por encimadel 41% de España. La distancia entre los es-tudios inferiores y los medios en la OCDE esdel 24%, en este caso solo ligeramente supe-rior al 20% de España. Además, la tendencia aelevar las diferencias salariales por niveles deestudios ha sido también más acentuada en elcaso de la OCDE.

Estas desigualdades laborales pueden su-poner un incentivo a las personas menos cua-

lificadas para continuar sus estudios y noabandonar hasta finalizar la secundaria post-obligatoria (FP Media o Bachillerato), que esel nivel de formación mínimo que se requiereactualmente para afrontar con garantías lavida laboral y evitar problemas de exclusiónsocial (OCDE, Informe PISA 2012). A mayoresdiferencias salariales por titulación, mayorserá el incentivo a esforzarse por finalizar losestudios y más grande será también el reco-nocimiento a esa dedicación. A este respecto,la desigualdad salarial no sería negativa. Elproblema es que hay factores diferentes al es-fuerzo de los jóvenes que influyen en la posi-bilidad de que continúen con sus estudios unavez finalizada la enseñanza obligatoria, comolas necesidades económicas en sus hogares,la obligación de estudiar materias que no pue-dan ser de su interés en los últimos cursosde la ESO, que se hayan quedado rezagados yno reciban la atención que requieren o que nodispongan de la información de la distinta evo-lución laboral por nivel educativo. En suma, siestos otros factores distintos al esfuerzo delos jóvenes no impidieran que continuaran susestudios (es decir, si hubiera igualdad de opor-tunidades), entonces las diferencias salaria-les no serían negativas, pues supondrían unincentivo y un reconocimiento al estudio.

Una novedad importante que se ha produ-cido desde finales de 2013, es la posibilidadde analizar la relación entre el grado de com-petencias realmente alcanzado por la poblaciónen lectura y matemáticas y su desempeño la-boral. El nivel educativo de las personas estáfuertemente asociado a sus competencias,pero dentro de cada etapa de estudios hay per-sonas con diferentes habilidades. Por ejem-plo, personas jóvenes universitarias tienenmás competencias que los mayores con estosmismos estudios. O entre individuos de lamisma edad, algunos tipos de carreras uni-

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

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versitarias proporcionan más habilidades ma-temáticas que otras (o/y las habilidades eranprevias y determinaron la elección de la ca-rrera). Hay también solapamientos, con per-sonas de FP Media alcanzando mejores com-petencias que otros con estudios superiorestanto dentro de cada país como en compara-ciones internacionales. La evaluación en ma-temáticas, lectura y resolución de problemasen contextos tecnológicos que realizó la OCDEen 2013 a la población de 16-65 años de 22países, incluida España (denominada PIAAC),mostró que los holandeses y japoneses conestudios medios tienen en promedio mayorhabilidad que los de estudios superiores ennuestro país. Este Programa PIAAC permiteasociar las competencias, lo que realmentesabe hacer una persona en matemáticas, lec-tura y resolución de problemas, con su des-

empeño laboral1. El Gráfico 3 muestra que enEspaña, UE y OCDE hay una asociación entrela tasa de paro y las competencias reales delos individuos, más allá de su nivel educativo.El desempleo es más del triple entre las per-sonas con bajas competencias en matemáti-cas (nivel 1 con 28,0% de desempleo) queentre las de altas competencias (nivel 4 y 5,con 8,4%). Para los niveles educativos, refle-jados en el Gráfico 1, los individuos con laESO o menos tenían algo más del doble deparo (33%) que los de estudios superiores(15%).

El Gráfico 4 muestra la relación entre sala-rios mensuales, competencias y niveles edu-cativos, en este caso en lectura. El salario esmayor para las personas con estudios supe-riores (Universidad o FP de Grado Superior)

GRÁFICO 2.Salario relativo por nivel educativo España y OCDE 2000-2012 (FP Media/Bachillerato = 100)

Salario relativo por nivel educativo España Salario relativo por nivel educativo OCDE

2000 2005 2010 2011 2012

137140 141

100 100 100

80 80 80

2000 2005 2010 2011 2012

154151158 161

100100 100 100

798077 77

159

100

76

Hasta ESO FP Media / Bachillerato FP Superior / Universidad

Fuente: OCDE, Education at a Glance 2014.

1 España solo realizó la prueba de matemáticas y lecturas, pero no llevó a cabo la de resolución de problemas en contextos tec-nológicos.

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La importancia de la educación en la igualdad de oportunidades • ISMAEL SANZ / JORGE SAINZ

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que medios (FP Grado Medio o Bachillerato) yde estos a su vez con respecto a los inferiores(como máximo hasta la ESO), como ya había-mos visto en el Gráfico 2. Entre dos personasdel mismo nivel educativo, el salario es supe-rior para aquellos que tienen más competen-cia lectora de acuerdo a los resultados obte-nidos en la prueba de la OCDE de PIAAC. Entre

las personas que tienen hasta la ESO, los quealcanzan el nivel 3 de competencia lectora (nohay suficiente muestra para calcular los pro-medios del nivel 4) tienen un salario mensual(2.200$ en Paridades de Poder de Compra)más elevado que los de nivel 2 (1980$), yestos que los de nivel 1 (1870$). También seproduce esta asociación entre competencias y

GRÁFICO 3.Relación entre tasa de paro, competencias en matemáticas y nivel educativo

España

20

25

30

15

10

5

0

28

16,9

8,4

UE

13,9

7,7

4,5

OCDE

13,1

7,54,6

Fuente: Instituto Nacional de Evaluación Educativa, PIAAC Programa internacional para la evaluación de las competencias de la población adulta. 2013 MECD. Informe Español.

Nivel 1 Niveles 2 y 3 Niveles 4 y 5

GRÁFICO 4.Relación entre salario mensual, competencia de lectura y nivel educativo ($ en PPC) España

Hasta ESO

2.000

2.500

3.000

3.500

4.000

1.500

1.000

500

0

1.8701.980

2.200

FP Media / Bachillerato

2.200 2.250

2.510

FP Superior / Universitarios

2.720

3.0903.250

3.680

Fuente: OCDE, OECD Skills Outlook 2013 First Results from the Survey of Adult Skills.

Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3 Nivel 4

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

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salario para las personas con estudios me-dios y superiores, con incrementos más im-portantes cuando se pasa del nivel de com-petencia lectora 2 al 3 (y del 3 al 4 en estu-dios superiores) que del 1 al 2. Es un primerindicio de que la excelencia se valora cada vezmás, la prima salarial se incrementa para me-joras adicionales en las competencias.

Los gráficos anteriores han mostrado laasociación entre el nivel educativo, las com-petencias en matemáticas y lectura y el de-sempeño laboral, como la tasa de paro y el sa-lario. No se trata de una relación de causali-dad, pues es posible que haya otro factorcomo la habilidad de las personas, que expli-que al mismo tiempo que un individuo conti-núe estudiando hasta llegar a las enseñanzassuperiores y tenga también mejor desempeñoeducativo. En el caso de la relación entre com-petencias en lectura y matemáticas y el mer-cado de trabajo, además, la causalidad puedeir también en sentido contrario: precisamenteporque una persona trabaja y no está desem-

pleada tiene mayores competencias. Ademáslos trabajadores con mayores salarios puedenestar realizando tareas más complejas que con-tribuyen a que estén más actualizados y alcan-cen mejores resultados en las pruebas de lec-tura y matemáticas de la OCDE. Los profesoresde la Universidad de Stanford Eric Hanushek ydel CESifo de Munich Guido Schwerdt, SimonWiederhold y Ludger Woessmann han publi-cado un estudio en 2015 en el que estiman elefecto causal de las competencias a los sala-rios, eliminando el efecto en sentido inverso,y controlando otras variables que también pue-den influir en la remuneración, como la edad,el género, la experiencia, la experiencia al cua-drado (para medir el efecto descendente deeste factor), la rama de actividad en la que setrabaja, etc. Pues el estudio de Hanushek etal. (2015) concluye que el aumento en unadesviación típica en la competencia en mate-máticas en PIAAC (46 puntos), mejora el sala-rio en promedio en la OCDE en un 18%. La ren-tabilidad salarial de estas competencias varíasegún los países con un máximo del 28% en

Fuente: Eric A. Hanushek, Guido Schwerdt, Simon Wiederhold, Ludger Woessmann: “Returns to Skills around the World: Evidence from PIAAC”, European Economic Review, 73, Enero 2015, pp. 103-130.

GRÁFICO 5.Rentabilidad de las competencias matemáticas en los salarios

EE.U

U.

20

25

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5

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La importancia de la educación en la igualdad de oportunidades • ISMAEL SANZ / JORGE SAINZ

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Estados Unidos y un mínimo de un 12,1% deSuecia. España se sitúa en este caso en laparte alta de la rentabilidad, con un 22%,mientras que en los países escandinavos, conuna distribución salarial más comprimida, seencuentran en la parte baja.

En definitiva, el nivel educativo y las com-petencias de los individuos son una fuente dedesigualdad de la renta por cuanto que influ-yen en las perspectivas laborales, reduciendola probabilidad de encontrarse en paro y au-mentando la esperanza de sus salarios futu-ros. La prima salarial de los estudios en Es-paña es inferior que en la OCDE, pero la ren-tabilidad de las competencias reales enmatemáticas (y lectura) es superior. Una si-tuación que podría estar indicando que ennuestro país los títulos no siempre vienenasociados a mayores competencias o/y quealgunos estudios, particularmente los de en-señanzas superiores, no se ajustan bien a lademanda de las empresas y de la sociedad.Además, la incidencia de la educación en ladesigualdad salarial está aumentando en losúltimos años, como mostraban los Gráficos 1y 2 y como concluyen los propios Hanusheket al. (2015). La rentabilidad de la educacióny de las competencias se incrementa comoresultado de que el cambio técnico y la glo-balización de las actividades económicas re-quieren de trabajadores cada vez más cualifi-cados. La demanda de trabajadores formadosy con altas competencias está al alza mien-tras que la oferta de personas cualificadas,aun incrementándose también, no ha logradoseguir el mismo ritmo. El resultado es un au-mento del salario relativo de las personasmás formadas con respecto a los poco cuali-ficados amplificando las diferencias en sala-rios e ingresos. En su excelente artículo enScience (2014), el profesor del MIT DavidAutor muestra la evidencia, basada en Esta-

dos Unidos, de que la prima salarial comenzóa aumentar en la década de los 80 cuandolas tasas de crecimiento de titulados supe-riores no pudieron seguir el ritmo de la de-manda de trabajadores cualificados que se re-quiere en un contexto de cambio técnico y glo-balización de la actividad económica. Lasinvestigaciones lideradas por el propio Autor(véase Autor et al., 2013) afinan aún másesta conclusión. No se está aumentando lademanda de todos los trabajadores cualifica-dos de forma indiscriminada, sino la de los in-dividuos capaces de realizar tareas no-rutina-rias analíticas y de interactuación personal.

El Gráfico 6 muestra los cálculos de estosprofesores sobre la evolución de la demandalaboral de Estados Unidos durante el periodo1960-2009, diferenciando entre ocupacionesno-rutinarias analíticas (como los analistas delBig Data), no-rutinarias interpersonales (comolos directivos de empresas), no-rutinarias ma-nuales (mecánico de coches), rutinarias cog-nitivas (contabilidad) y rutinarias manuales(operario de una cadena en una fábrica). Lademanda laboral en ocupaciones con tareasno-rutinarias analíticas e interpersonales au-menta de forma muy significativa a partir de ladécada de los 70. Las ocupaciones con ta-reas no-rutinarias manuales descienden deforma importante hasta la década de los 90,cuando se estabilizan e incluso comienzan arevertir la tendencia en los últimos años. Dehecho, son las ocupaciones con tareas ruti-narias (tanto las manuales como sobre todolas cognitivas) las que descienden de formamás acusada a partir de los 70, hasta elpunto de que en el conjunto del periodo 1960-2009 las ocupaciones donde más ha dismi-nuido la demanda laboral son las basadas entareas rutinarias cognitivas. En suma, aque-llos procesos que el cambio tecnológico en elque estamos inmersos puede sustituir (las ta-

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

104

reas rutinarias) son en las que la demanda la-boral está disminuyendo. Esta evolución tienevarias conclusiones importantes en relación ala desigualdad salarial: el desarrollo tecnoló-gico intensifica las necesidades de trabajado-res cualificados, pero no de forma indiscrimi-nada, sino formados específicamente en ta-reas no-rutinarias que requieran capacidadanalítica, resolución de problemas complejos,creatividad, espíritu crítico, habilidad social einteligencia emocional. Estamos, y esta es lasegunda inferencia, ante cambios tecnológi-cos y una globalización que incrementan lossalarios de trabajadores muy cualificados y re-duce los de los trabajadores no cualificados eincluso los de los trabajadores medianamentecualificados.

El Gráfico 7 muestra la evolución del em-pleo desde 1998 hasta 2009 por el grado decompetencias medias que se requiera paracada ocupación. En concreto, se han divididolas ocupaciones dependiendo de las compe-

tencias medias que tienen sus trabajadoresen cuatro grupos, desde las que requieren lascompetencias más elevadas, las que se en-cuentran próximas a las mejores, las que seencuentran próximas a las peores y las ocu-paciones con peores competencias medias.La demanda de las ocupaciones para las quese requiere el nivel más elevado de habilida-des en matemáticas y lectura, se ha incre-mentado en un 22% desde 1998. Por suparte, las ocupaciones próximas a las mejo-res competencias y las peores han tenido unaevolución plana sin registrar variaciones du-rante este periodo. Lo interesante es que sonlas ocupaciones cuyos trabajadores tienen unnivel de competencias bajo, pero sin ser lospeores, en donde la evolución ha sido más ne-gativa, con un descenso del empleo del 15%.Los Gráficos 6 y 7 muestran evidencia com-plementaria en el sentido de que el cambiotécnico y la globalización incrementan la de-manda de empleo de ocupaciones para lasque se requieren trabajadores muy cualifica-

GRÁFICO 6.Cambio en la demanda de habilidades. Tendencias en las tareas rutinarias y no-rutinarias delas ocupaciones, Estados Unidos, 1960-2009

1960 1970 1980 1990 2000 2006 2009

55

60

65

70

50

45

40

35

Fuente: Autor, D. H. y Brendan M. Price. (2013). The Changing Task Composition of the US Labor Market: An Update of Autor, Levy, and Murnane (2003). Documento de Trabajo del MIT.

Rutinarias manual

Mediana de la tarea en percentiles de la distribución de tareas de 1960

Rutinarias cognitivas

No-rutinarias interpersonalesNo-rutinarias manual

No-rutinarias analíticas

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La importancia de la educación en la igualdad de oportunidades • ISMAEL SANZ / JORGE SAINZ

105

dos, con capacidades analíticas, creativas yde interacción, mientras que reduce la de-manda de las que fundamentalmente consis-ten en tareas rutinarias, particularmente lasrutinarias cognitivas que se pueden automati-zar, en las que trabajan personas con algúnnivel de competencias pero no muy elevado.

Un incremento de las diferencias de rentaoriginado por las mayores retribuciones a la cua-lificación, creatividad, capacidad de análisis yhabilidades sociales no tiene que ser necesa-riamente negativo. Puede suponer un incentivoa la formación de los jóvenes y la actualizaciónde las competencias de las personas en edadde trabajar. Además, no estamos ante un juegode suma cero, el proceso por el que la pobla-ción se forma en mayor medida y lo hace en lasáreas clave mejora el ajuste entre la demanday oferta de empleo por cualificación, aumen-

tando la productividad laboral agregada y con-duciendo a mayores niveles de prosperidad ybienestar. El problema reside en si la poblacióntiene la oportunidad de acceder a esa cualifi-cación, si existe igualdad de oportunidades enel proceso de formación y adquisición de lascompetencias. Que aquellas personas que nodisponen de las cualificaciones requeridas seasolo por cuestiones relacionadas con ellos mis-mos, por la falta de esfuerzo, dedicación, capa-cidad de postergar las recompensas, conside-ración de su satisfacción en el futuro o con-ciencia de la importancia de la educación parasu desarrollo profesional y social. En el si-guiente apartado comprobaremos que el es-fuerzo y dedicación de los jóvenes al estudio yla valoración de la familia de la importancia delos estudios influyen de forma decisiva en suadquisición de habilidades y competencias, yque por tanto hay un grado de responsabilidad

GRÁFICO 7.Evolución del empleo en ocupaciones definidas por el nivel de competencias. Cambio en el porcentaje de empleo relativo a 1998 en la OCDE, por grupos de ocupación definido por lacompetencia media de los trabajadores en matemáticas y lectura

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

0

5

10

15

20

25

-5

-10

-15

-20

Fuente: PIAAC (2013): “OCDE Skills Outlook 2013 First Results from the Survey of Adult Skills”.

Ocupaciones con los mejores resultados

Ocupaciones con resultados próximos a los mejores

Ocupaciones con resultados próximos a los peoresOcupaciones con peores resultados promedios

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

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individual y familiar importante en la formaciónde los jóvenes. Pero también hay factores quetodavía conducen a que dos jóvenes con elmismo grado de esfuerzo, dedicación, talento yvaloración de la formación alcancen resultadoseducativos diferentes por cuestiones ajenas aellos y a sus familias: el coste de oportunidad,la falta de referencias en su entorno de perso-nas que hayan alcanzado estudios superiores oel desconocimiento de la relación entre el niveleducativo y el desempeño laboral.

Equidad en el acceso a la formación:tasa de abandono temprano educativa y resultados en evaluacionesinternacionales

Hanushek y Woessmann (2015) señalan que in-cluso en los países más desarrollados hay unaparte de la población que ha quedado descol-gada con pocos recursos y pocas oportunida-des, sin seguro sanitario, malas perspectivaslaborales y en el umbral de la pobreza. Estas di-ficultades son aún mayores en los países envías de desarrollo. La clave para lograr un cre-cimiento inclusivo y sostenible reside en el au-mento del conocimiento y las competencias dela población. La mejor forma de lograr esa in-clusividad, el hecho de que la sociedad en suconjunto se beneficie de las mejoras en el bie-nestar, es la de expandir las oportunidades eco-nómicas. El aumento de la tarta a repartir haceel objetivo de la inclusividad más accesible, almismo tiempo que reduce la pobreza, como de-muestran los casos de China y La India. Unamayor competencia, habilidad y conocimientosde la sociedad incrementan la productividad, re-ducen los problemas sociales en el medio ylargo plazo y, en cualquier caso, aumentan losrecursos para financiar políticas redistributivas.

El Gráfico 8 muestra la relación entre el ín-dice socio-económico y el rendimiento acadé-

mico de los alumnos, utilizando los últimosdatos de PISA en matemáticas, la competen-cia central en la edición de 2012 de ese in-forme. Cada punto representa a un conjuntode alumnos que se sitúa en el gráfico en fun-ción de su nivel socio-económico (eje horizon-tal) y de su resultado en esta evaluación in-ternacional (eje vertical). El índice socio-eco-nómico (ESCS por sus siglas en inglés deEconomic, Social and Cultural Status) es unindicador elaborado por la OCDE a partir de lainformación que proporcionan los alumnos enlos cuestionarios en relación al nivel educa-tivo y la ocupación de sus padres y de datossobre el número de libros que se dispone encasa, si el estudiante tiene habitación para élsolo, posesión de un ordenador o conexión ainternet. Por construcción, la media del indi-cador es cero y la desviación típica uno. Unvalor de cero indica que el alumno tiene elmismo nivel socio-económico que el promediode la OCDE, mientras que si es positivo (ne-gativo) revela un mayor (menor) estatus. Larecta de regresión que mejor ajusta la nubede puntos del Gráfico 8 es creciente. A mayoríndice socio-económico se espera general-mente un mayor rendimiento en la prueba dematemáticas de PISA, una conclusión que esválida para otras muchas evaluaciones nacio-nales e internacionales. Por tanto, los estu-diantes de familias desfavorecidas tienenmenos oportunidades de aprendizaje. Ahorabien, hay muchos estudiantes que se encuen-tran alejados de la recta de regresión, es decir,que obtienen resultados que se desvían deforma importante de los que cabría esperarpor la condición socio-económica de sus alum-nos. Un alumno situado por encima de la rectaalcanza un rendimiento superior al que se pre-diría a partir de su ESCS. Por ejemplo, PISA(2013) revela que hay un 6,4% de estudiantesde España que estando en el último cuartil denivel socioeconómico en nuestro país se sitúa

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La importancia de la educación en la igualdad de oportunidades • ISMAEL SANZ / JORGE SAINZ

107

en el cuartil superior de rendimiento (una vezdescontado el propio estatus) en toda laOCDE. En la situación contraria se encuentranlos centros situados por debajo de la recta.

El Cuadro 1 muestra un resumen de lascompetencias de los alumnos españoles enla prueba de PISA 2012 en relación a los de laOCDE. El resultado de España en matemáti-cas, área central de aquella edición, fue de484 puntos, 10 por debajo de la media de laOCDE. Teniendo en cuenta que 41 puntosequivalen a lo que aprenden los estudiantesen un año, se podría concluir que la distanciade 10 puntos que separa a nuestro país de lamedia de países desarrollados se corres-ponde a algo menos de un trimestre escolar.La segunda columna señala la proporción de

alumnos que se encuentra por debajo del nivel2, el que la OCDE (2013) considera que es ne-cesario para que los jóvenes de 15 años querealizan PISA no tengan en el futuro problemasde inserción laboral ni social. El porcentaje dealumnos españoles por debajo del nivel 2 mí-nimo de competencias es del 24% por el 23%de la OCDE. La tercera columna revela que elíndice socio-económico explica un 15,8% la va-rianza del rendimiento de los alumnos espa-ñoles, es decir, por qué algunos estudiantesalcanzan mejores puntuaciones que otros. Lacolumna 3, por tanto, mide la distancia entrelos puntos que representan cada centro y larecta de regresión, en donde mayores desvia-ciones corresponderían a un menor porcentajede explicación del ESCS en el rendimientoeducativo. La igualdad de oportunidades en la

GRÁFICO 8.Relación entre el rendimiento académico y el nivel socio-económico: el caso del último Informe PISA

-3,0 -2,5 -2,0 -1,5 -1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0

300

400

500

600

700

800

900

200

100

0

Fuente: Instituto Nacional de Evaluación Educativa (MECD). PISA 2012. Informe español.

España

Media

ESCS

Nive

l<1

N. 1

N. 2

N. 3

N. 4

Nive

l 5

OCDE

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

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educación se alcanzaría si el índice socio-eco-nómico no contribuyera en nada a las diferen-cias entre unos alumnos y otros, que expli-case el 0% de la varianza. Ningún país se en-cuentra en esa situación; en promedio, laOCDE se sitúa en el 14,6%, algo por debajo,aunque no significativamente, de España. Elíndice socio-económico es un factor influyenteen el aprendizaje de los alumnos en todos lospaíses, que impide que todos los jóvenes ten-gan acceso en igualdad de oportunidades alaprendizaje y la formación, lo que a su vez in-cidirá en menores oportunidades también enel mercado laboral, pues el nivel educativo yde competencias afecta a la probabilidad dedisponer del empleo y el salario esperados.

En cualquier caso, y dado que el ESCS con-tribuye en un 15,8% a las diferencias en ren-dimiento académico entre alumnos españo-les, también se infiere que un 84,2% no tieneque ver con este tipo de factores socio-eco-nómicos. Entre estos otros aspectos que inci-den en el rendimiento académico de los estu-diantes se encuentran la calidad del docente,la selección del profesorado, el tipo de centro,la existencia de pruebas externas y estanda-rizadas, la publicación de los resultados delos colegios e institutos, la distribución de lashoras de clase, la autonomía escolar o la me-todología docente. Y por supuesto, el propio

alumno, que con su esfuerzo y dedicación in-fluye de forma decisiva en el proceso deaprendizaje. El estudiante es el factor sinduda más importante y, sin embargo, muchasveces se olvida en los análisis de los resulta-dos educativos.

Finalmente, la última columna muestra elimpacto en el resultado de la mejora en unpunto (una desviación típica) del ESCS en elrendimiento de los estudiantes. La columna 4se refiere a la inclinación de la curva del Gráfico8, cuanto más inclinada esté mayor es elefecto del nivel socio-económico en el rendi-miento de los alumnos. Efectivamente, la incli-nación de la recta de regresión de la OCDE essuperior a la de España. Un aumento en unadesviación típica en el ESCS de un estudiantemejora en 34 puntos en PISA (que equivale a34% de la desviación típica) la puntuación delos alumnos en España y en 39 en la OCDE.Además del efecto del propio estatus de los pa-dres, también hay una incidencia relevante delnivel socio-económico de los padres de loscompañeros de clase. Pischke y Ammermueller(2009) muestran que un incremento en unadesviación típica del nivel socio-económico delos padres de la clase de un alumno mejora elrendimiento de este entre un 5% y un 10% dela desviación típica y en algunas especificacio-nes el impacto llega al 17%.

Fuente: Instituto Nacional de Evaluación Educativa (MECD). PISA 2012. Informe español.

Rendimiento % alumnado en Relación entre Impacto del ESCS en matemáticas niveles bajos <2 rendimiento y ESCS en rendimiento

2012OCDE 494 23% 14,6 39

España 484 24% 15,8 34

2003OCDE 500 21% 16,7 27

España 485 23% 12,6 39

CUADRO 1. Relación entre Índice Socio-económico (ESCS) y el resultado de los alumnos en PISA 2012

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La importancia de la educación en la igualdad de oportunidades • ISMAEL SANZ / JORGE SAINZ

109

El Gráfico 9 sitúa a los países de la OCDEen función del porcentaje que explica el índicesocio-económico en las diferencias de los re-sultados de los alumnos en PISA 2012 (eje ho-rizontal) y el resultado en esta prueba por país(eje vertical). La proporción de la varianza queexplica el ESCS se ha ordenado de mayor amenor y, por lo tanto, los países con más igual-dad de oportunidades se sitúan en la parte de-recha (menor relación entre el índice socio-eco-nómico y resultados). En consecuencia, en elcuadrante de arriba a la derecha se encuen-tran los países que han logrado combinar cali-dad y equidad en educación: Corea, Japón, Países Bajos, Suiza, Estonia, Australia, Canadáy Finlandia. En el cuadrante derecho inferior sesitúan los que sacrifican la calidad en favor deuna mayor igualdad de oportunidades. Arribaa la izquierda aparecen los países que desa-

rrollan la estrategia contraria: reducen la equi-dad para lograr mejores resultados promedio.Y finalmente, en el cuadrante inferior izquierdose encuentran los países que, como España,no logran ni calidad ni equidad educativa. Ha-bría que matizar que nuestro país no está muyalejado del cruce de ejes: aunque se halla enla peor combinación, su retraso en calidad yequidad no es de los más intensos. Del Grá-fico 9 se infieren dos conclusiones importan-tes. La primera es que no hay ningún trade-offentre calidad y equidad, de hecho, no hay aso-ciación entre estos dos objetivos. Si hubieraque trazar una recta de regresión que ajustalas observaciones, no tendría ninguna inclina-ción decreciente (ni creciente). No hay ningunaindicación en el sentido de que mejorar la ca-lidad de la educación se tenga que hacer a tra-vés de disminuciones de la igualdad de opor-

GRÁFICO 9.Relación entre la calidad de la educación y la igualdad de oportunidades

2530 20 15 10 5 0

440

460

480

500

520

540

560

580

420

400

380

Fuente: Instituto Nacional de Evaluación Educativa (MECD). PISA 2012. Informe español.

Relación entre el rendimiento y el ESCS por encima del promedio OCDE

Financiación media

Porcentaje de la varianza del rendimiento explicada por el índice socioeconómico y cultural

Relación entre el rendimiento y el ESCS no significativamentediferente al promedio OCDE

Eslovaquia

Francia Nueva Zelanda

Alemania

Hungría

Chile

Portugal

Israel

Israel ItaliaReino Unido

Australia

EE.UU.

GreciaTurquía

Noruega

Islandia

EstoniaSuiza

P. Bajos

Canadá

Corea

Japón

Polonia

Dinamarca

México

Promedio OCDE

El rendimiento del alumnado y la varianza explicada por el ESCS

Prom

edio OCD

E

BélgicaAustriaN. Zelanda

P. Bajos

R. Checa

España 2012 España 2013

Rendimiento altoimpacto ESCS alto

Rendimiento altoimpacto ESCS bajo

Rendimiento bajoimpacto ESCS alto

Rendimiento bajoimpacto ESCS bajo

Relación entre el rendimiento y el ESCS por debajo del promedio OCDE

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

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tunidades. Una segunda inferencia se extraede la experiencia de España. Nuestro país seencontraba en 2003 en el cuadrante que sa-crificaba calidad por mayor equidad y ha ter-minado en 2012 en el que no alcanza ningunode los dos objetivos. Es una posible lección enel sentido de que en ocasiones la búsquedano inteligente de la equidad, y de contrapo-nerla a la calidad, puede resultar en quedarsesin ambas. El caso de los ocho países que sesitúan en el cuadrante de arriba a la derechaes un ejemplo de que no es necesario sacrifi-car calidad para alcanzar la equidad. En el úl-timo apartado de este capítulo analizaremosalgunas políticas educativas que pueden ayu-dar a lograr una buena educación en la queexista igualdad de oportunidades.

El Cuadro 2 revela que la desigualdad deoportunidades no solo afecta al nivel de com-petencias, como se ha comprobado en el Cua-dro 1 y el Gráfico 9, sino que repercute tam-bién en la probabilidad de finalizar estudios.El indicador más importante de finalización deestudios, empleado por la UE en los objetivosde educación y formación para 2020, es el dela tasa de abandono temprano educativo. Seobtiene de la EPA y se define como el porcen-taje de la población entre 18 y 24 años que notiene el título en FP Media o Bachillerato y queademás no ha seguido ningún estudio o for-mación en las últimas cuatro semanas. ElCuadro 2a) muestra que la tasa de abandonoes mucho más elevada entre los jóvenes cuyamadre tiene estudios obligatorios o menos(29,8%) que entre los que su madre tiene es-tudios superiores (4,6%). La probabilidad deabandonar los estudios es más de seis vecesmayor entre los primeros. Las diferencias sonalgo menores cuando se desagrega la infor-mación por el nivel educativo del padre: los jó-venes con padres con estudios hasta la ESOtienen algo más del triple de probabilidad de

abandonar (28,8% frente al 8,4%). El Cuadro2a) muestra que el nivel educativo de lamadre incide de forma más significativa queel del padre en los estudios de los hijos, unaevidencia empírica habitual en la literatura(González de San Román y De la Rica, 2012).El Cuadro 2b) aporta información complemen-taria que confirma los problemas de igualdadde oportunidades en la educación española,extensibles en buena medida al conjunto dela OCDE. En base a la Encuesta de Condicio-nes de Vida (ECV), el Instituto Valenciano deInvestigaciones Económicas (IVIE) muestraque la tasa de abandono entre los jóvenes de18-24 años que viven en el quintil inferior derenta es del 35,0% por el 10,2% de los de ho-gares de mayor renta. De nuevo, la probabili-dad de abandono educativo es casi 3,5 vecesmayor en los hogares desfavorecidos. Lamisma conclusión, si cabe más pronunciada,se obtiene empleando la pregunta de la ECVsobre el grado de dificultad o facilidad con elque se llega a final de mes. En los hogaresque llegan a final de mes con mucha dificul-tad la tasa de abandono es del 44,5%, másde seis veces superior a los que llegan conmucha facilidad (7,0%). Además de esta evi-dencia, la OCDE proporciona un análisis quecomplementa la conclusión en el sentido deque ni en el sistema educativo español ni enel conjunto de los países desarrollados hayuna igualdad de oportunidades para los alum-nos de familias desfavorecidas. El InformePISA in Focus 43 de la OCDE señala que losalumnos del último cuartil de nivel socio-eco-nómico tienen tres veces más probabilidad derepetir curso que los estudiantes con elmismo resultado en PISA pero del cuartil su-perior. Son jóvenes con un rendimiento aca-démico similar, pero el origen social contribuyea hacer que los desfavorecidos repitan enmucha mayor medida que los demás. En laOCDE también hay un 50% de mayor probabi-

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La importancia de la educación en la igualdad de oportunidades • ISMAEL SANZ / JORGE SAINZ

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lidad de repetir entre los jóvenes de familiaspobres que entre los de privilegiadas, inclusocon el mismo nivel de competencia.

En suma, en este apartado se ha compro-bado que no hay una perfecta igualdad de opor-

tunidades en la educación. El índice socio-eco-nómico de los padres de un alumno y de los pa-dres de sus compañeros de clase afecta a surendimiento académico. Los alumnos desfavo-recidos tienen más del triple de probabilidadesde no obtener el título de FP Media o Bachille-

Fuente: IVIE (2013). El Abandono educativo temprano: análisis del caso español.Fuente: Ministerio de Educación “El abandono educativo temprano: análisis del caso español”. Disponible en

http://www.mecd.gob.es/dctm/inee/documentos-de-trabajo/abandono-educativo-temprano-2.pdf?documentId=0901e72b818e38f4

Nivel educativo Primer trimestre 2013

Hasta la ESO 29,8

Nivel educativo de la madre FP Media/Bachillerato 13,8

FP Superior/ Universidad 4,6

Hasta la ESO 28,8

Nivel educativo del padre FP Media/Bachillerato 13,2

FP Superior/ Universidad 8,4

Tasa de abandono total 23,9

CUADRO 2. Tasa de abandono temprano educativo en España según el nivel educativo de los padres y larenta de los hogares

a) Tasa de abandono en función del nivel educativo de los padres

Tasa de abandono según quintil disponible per cápita del hogar en 2010 (incluyendo el alquiler imputado)

Q1 < 5.309 € 35,0%

Q2 Entre 5.309 y 7.484 € 32,3%

Q3 Entre 7.485 y 9.904 € 23,4%

Q4 Entre 9.905 y 13.729 € 17,5%

Q5 > 13.729 € 10,2%

Tasa de abandono según capacidad del hogar de llegar a fin de mes en 2010

Con mucha dificultad 44,5%

Con dificultad 34,4%

Con cierta dificultad 21,4%

Con cierta facilidad 11,6%

Con facilidad 10,2%

Con mucha facilidad 7,0%

b) Tasa de abandono según el nivel de renta del hogar del joven

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

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rato que los estudiantes de entornos más fa-vorecidos. En ocasiones se ha exagerado estainfluencia, que explica un 15,8% en España(14,6% en la OCDE) de las diferencias entre losalumnos con buenos y malos resultados, y nose han considerado otros factores que tambiéninciden en los resultados, entre ellos el propioesfuerzo del estudiante. Pero en cualquier caso,la equidad en la educación requeriría que no hu-biera asociación entre el origen familiar y el ren-dimiento académico, y eso no sucede.

Políticas educativas que mejoran los incentivos y la motivación para hacerrealidad la igualdad de oportunidades

En el primer apartado, se ha comprobado quealcanzar estudios medios o superiores reducela probabilidad de encontrarse en paro e in-crementa el salario esperado. Cabe pregun-tarse, entonces, por las razones por las queun porcentaje importante de jóvenes (más deun 20% en el caso de España) no titula FPMedia o Bachillerato. Y analizar la medida enla que ese abandono educativo o un rendi-miento educativo insuficiente en comparacióna otros alumnos de familias más favorecidases responsabilidad de los propios jóvenes y/ode la existencia de obstáculos que impide quehaya igualdad de oportunidades en la educa-ción. Oreopoulos (2006) resume los principa-les motivos por los que algunos jóvenes aban-donan tempranamente sus estudios o no lededican el suficiente esfuerzo para adquirirmayores competencias, en un comporta-miento que perjudica su bienestar futuro:

a) Los jóvenes pueden tener restricciones cre-diticias (credit constrained) para poderpedir prestado contra futuros ingresos y porlas que se vean empujados a acceder almercado de trabajo cuanto antes para ayu-dar a sus familias.

b) Un segundo motivo sería la incertidumbresobre sus futuros ingresos. No hay certezade si, a pesar de continuar escolarizados,se logrará la graduación en estudios post-obligatorios que permitan acceder a laprima salarial con respecto a la alternativade abandonar los estudios y acceder ya almercado de trabajo.

c) Una tercera posibilidad sería la poca utilidadque les produce a algunos jóvenes asistir ala escuela. A esta falta de utilidad se le uneque algunos de ellos pueden descontar deforma muy importante lo que les ocurre en elfuturo y poner mayor énfasis en el presente,lo que les conduce a tomar la decisión deabandonar los estudios tempranamente.

d) El efecto compañeros (peer effects), encuarto lugar, puede explicar también que al-gunos jóvenes rodeados de amigos queabandonan los estudios se vean influidos atomar la misma decisión. No tener muchosejemplos y referencias de personas que con-tinúen los estudios postobligatorios afectanegativamente a la posibilidad de que unjoven persista en el sistema educativo.

e) En quinto lugar, la falta de información pro-porcionada a los jóvenes de familias des-favorecidas sobre la relación entre el nivelde estudios alcanzados y el desempeño la-boral (posibilidad de encontrarse en paro,el salario esperado) o la salud y la espe-ranza de vida, provoca decisiones no ópti-mas, como el abandono prematuro del sis-tema escolar.

f) Finalmente, el nivel educativo de los pa-dres, en concreto el hecho de que ningunode los dos haya continuado estudios másallá de los obligatorios, afecta negativa-mente a la posibilidad de que los jóvenes

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La importancia de la educación en la igualdad de oportunidades • ISMAEL SANZ / JORGE SAINZ

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alcancen FP, Bachillerato o la Universidad.El capítulo de Juan Carlos Rodriguez eneste mismo libro y el Informe del ConsejoEscolar del Estado (2015) señalan que lamovilidad intergeneracional precisa queesta asociación no sea muy intensa, quelos hijos de personas con estudios bajosno terminen en esa misma situación conmayor probabilidad que el resto de jóvenes.

Algunos de los factores que conducen a losjóvenes de familias desfavorecidas a tener unrendimiento académico peor que los compa-ñeros con mejores estatus socio-económicosson ajenos a los propios estudiantes. Y elhecho de que dos jóvenes con la misma mo-tivación y mérito alcancen resultados educati-vos diferentes como consecuencia de la desi-gualdad de oportunidades afectará, y de formacreciente y amplificada, a su posibilidad de ac-ceder a empleos de mayor remuneración y sa-tisfacción personal. Una dispersión en ingre-sos que, a su vez, se traducirá en falta deigualdad de oportunidades para sus hijos. Acontinuación se hace un repaso de las medi-das educativas que pueden contribuir a evitarque dos jóvenes con la misma motivación porel estudio y el mismo talento terminen te-niendo resultados educativos dispares.

Pruebas externas y estandarizadas

Las pruebas externas y estandarizadas per-miten evaluar a todos los alumnos con elmismo test y conocer su grado de logro de lascompetencias y la de sus centros educativos.En 24 de los 34 países de la OCDE existe unaprueba externa y estandarizada, con conse-cuencias académicas para los estudiantes,bien sea para lograr un certificado o para su-perar un nivel educativo. Dos de cada tresalumnos de los países más desarrollados delmundo se encuentran en sistemas en los que

se realizan este tipo de pruebas. Con laLOMCE, España ha pasado a ser el vigésimoquinto país con estos tests. En un estudio de2011 que resume 29 artículos de investiga-ción, Hanushek y Woessmann (2011) conclu-yen que las pruebas externas y estandariza-das mejoran los resultados académicos de losalumnos entre un 20% y un 40% de la desvia-ción típica, tanto como si hubiesen estudiadomedio curso escolar más al llegar a 4º de laESO. También la encuesta de Figlio y Loeb(2011) concluye que la rendición de cuentas através de pruebas externas y estandarizadastiene un efecto positivo en el aprendizaje delos alumnos, particularmente en matemáti-cas. El impacto de las evaluaciones es aúnmayor si va unido a la autonomía escolar, laposibilidad de que los centros educativos pue-dan tener margen de actuación curricular y enla gestión de recursos y personal, y al mismotiempo rindan cuentas de los resultados al-canzados con sus actuaciones.

Varios estudios de Estados Unidos seña-lan que las evaluaciones son un instrumentomuy útil para la igualdad de oportunidades,puesto que mejoran en mayor medida elaprendizaje de los centros situados en zonasdesfavorecidas y, dentro de estos, entre losalumnos rezagados. El artículo de Deming etal. (2013) muestra que la introducción depruebas externas y estandarizadas en Texasen la década de los 90, sobre la que poste-riormente se basó el No Child Left Behind deEstados Unidos, provocó que los centros edu-cativos que corrían el riesgo de ser cataloga-dos de “bajo-rendimiento” mejoraran su ren-dimiento en un 4% de la desviación típica.Este incremento en el aprendizaje de los cen-tros desfavorecidos fue aún mayor, del 7% dela desviación típica, entre sus alumnos reza-gados y de las minorías hispana y negra. Enbuena medida esta reducción de las dispari-

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dades en rendimiento académico viene pro-vocada por el hecho de que la Ley de Texas,como también ahora No Child Left Behind entodo el país, fija como indicador del centro elpeor resultado de todos los subgrupos porminoría y por entorno socio-económico. Enconsecuencia, de nada le sirve a un centromejorar sus resultados en pruebas externassi un subgrupo de estudiantes (ya sea el querecibe becas de comedor, el hispano o elnegro) se queda rezagado, pues será el indi-cador del peor de estos subgrupos el que lecuenta para la rendición de cuentas. Se haargumentado en muchas ocasiones que lamejora de rendimiento en las evaluacionesexternas no siempre refleja un mayor apren-dizaje de los alumnos, pues puede ser la con-secuencia de un entrenamiento de cara a lostests (teaching to the test) que no conlleveuna adquisición de competencias real. Locierto es que Deming et al. (2013) siguen alos estudiantes que realizaron estas pruebashasta su inserción laboral y comprueban quelos jóvenes que estudiaron en centros quecorrían el riesgo de ser catalogados de “bajo-rendimiento” aumentaron la probabilidad deacudir a la universidad en un 1% y mejoraronsu salario a los 25 años en otro 1%. Esteefecto es aún mayor entre los alumnos reza-gados de los centros con peores resultados.Es decir, que la mejora de resultados en laspruebas externas y estandarizadas tieneefectos duraderos en el medio y largo plazoen el sistema educativo y en el mercado la-boral, lo que solo se explica si reflejan unamayor adquisición de competencias. Muchosmás estudios como los de Piopiunik et al.(2013) y Chetty et al. (2014) confirman la re-lación entre los resultados en pruebas exter-nas y el desempeño educativo posterior queacreditaría que mejoras en esas pruebas re-flejan aprendizajes y adquisición de compe-tencias reales.

Publicidad de los resultados de pruebasexternas y estandarizadas

Burgess et al. (2015) aprovechan un experi-mento natural que se produjo en Gales paraanalizar el impacto de publicar los resultadosde las pruebas externas y estandarizadas. En2001, Gales dejó de comunicar a la opiniónpública el rendimiento de los centros educati-vos en las evaluaciones, mientras que Ingla-terra continuó con esta práctica. Algunos añosmás tarde, viendo que las consecuencias deno ser transparentes era perjudicial para elsistema educativo, Gales volvió a hacer públi-cos los resultados de cada colegio o instituto.Burgess et al. (2015) aprovechan este experi-mento natural para desarrollar un análisis dedifferences-in-differences y comprobar que du-rante los años en los que no hubo rendiciónde cuentas transparente, el rendimiento aca-démico de los alumnos galeses se redujo enun 9% de la desviación típica con respecto aInglaterra. Este efecto fue aún más negativoen los centros que estaban rezagados en losúltimos años en los que los resultados se ha-cían públicos, puesto que al no correr el riesgode ser retratados públicamente estos institu-tos se dejaron llevar. También el artículo deAnghel et al. (2015) muestra que la Comuni-dad de Madrid ha mejorado sus resultados re-lativos al resto de España en lectura en 16puntos de PISA entre el año 2000 y el 2012,una vez descontados todos los factores so-cioeconómicos y de composición de los alum-nos y tipos de centros. Además, estos auto-res construyen una Comunidad de Madrid sin-tética a partir de una combinación de lainformación de las demás Comunidades demodo que esa combinación es muy simular alcontexto educativo (de nivel socio-económicode padres, porcentaje de inmigrantes, tamañodel centro y porcentaje de repetidores) y losresultados en PISA del Madrid real. Los resul-

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tados alcanzados en PISA por esa región deMadrid sintética son muy similares a los rea-les en 2000 y 2003. A partir de entonces, ysobre todo desde 2009, el rendimiento realde Madrid en PISA es significativamente su-perior al sintético; ha habido algún cambionormativo en educación que ha provocado quelos resultados de la Comunidad de Madrid (re-gión real) en PISA hayan sido mejores que losque se hubieran producido sin ese cambionormativo (región sintética). Brindusa et al.(2015) concluyen que ese cambio normativofue la introducción y publicación de resultadosde la prueba de Conocimientos y Destrezas In-dispensables en 2005.

Becas y ayudas al estudio

Las profesoras de la Universidad de Michigan yde la Universidad de Columbia, Susan Dynarskiy Judith Scott-Clayton (2013), han realizado unresumen de los efectos de las becas y ayudasal estudio en la probabilidad de que los jóve-nes accedan a secundaria postobligatoria y ala Universidad. Se centran con más detalle enlos análisis que muestran evidencia de cau-salidad, a través de cambios normativos exó-genos. Por ejemplo, contrasta que la elimina-ción en 1981 de las becas que en EstadosUnidos recibían los hijos huérfanos para ac-ceder a la Universidad redujo la tasa de en-trada en estudios superiores en 22 puntosentre los jóvenes huérfanos. En general, losartículos más rigurosos señalan que el preciode las tasas universitarias en Estados Unidosafecta a la tasa de matriculación. En con-creto, Dynarski y Scott-Clayton (2013) mues-tran que la mayoría de los análisis encuentraque 1.000$ de ayudas o becas a los estu-diantes para financiar el coste de acceso in-crementan la tasa de matriculación en algomás de 3 puntos porcentuales. En cualquiercaso, estas autoras concluyen que hay otros

aspectos que también inciden en la posibili-dad de realizar estudios superiores, sobretodo en los jóvenes de familias humildes. Laenorme complejidad de solicitar las becas y lafalta de información reducen la tasa de ma-triculación en las universidades de jóvenesdesfavorecidos y limitan la igualdad de opor-tunidades. Dynarski y Scott-Clayton (2013)apuntan que los resultados mejoran cuandolas becas son condicionadas a los resultadoseducativos, al exigir que el alumno aprovecheacadémicamente las ayudas públicas queestá recibiendo y donde además se le ofreceuna pauta del rendimiento académico y ritmode estudio que se espera del beneficiario.Una variedad de las becas lo constituyen loscréditos contingentes, préstamos a universi-tarios para pagar las tasas y poder costearselos estudios. El Reino Unido introdujo estospréstamos a la vez que aumentó las tasasuniversitarias hasta un mínimo de 9.000 li-bras anuales. Los estudiantes devuelven elpréstamo cuando se encuentran en el mer-cado de trabajo, con una cuota anual fijadacomo un porcentaje de la diferencia entre susalario y la remuneración media de la pobla-ción, es decir, como un porcentaje de la primasalarial que han obtenido por titular en la uni-versidad. Es un buen sistema en el que seaúna la igualdad de oportunidades, facili-tando el acceso a estudios superiores, con laeficiencia de que el gran beneficiado de acu-dir a la universidad (el propio estudiante) esel que lo costea, solo que de forma diferidaen el tiempo y solo en el caso de que susueldo sea superior al de la media.

Introducción de incentivos y sanciones a los centros educativos

Vidgor y Ahn (2014) analizan el caso de la in-troducción de incentivos y sanciones a los cen-tros educativos que por varios años alcanzan

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resultados en pruebas externas y estandariza-das por debajo de lo que les corresponderíade acuerdo al contexto socio-económico en elque se encuentran sus alumnos y que ademásno logran mejorar su situación. En concreto,analizan el sistema de Carolina del Norte, en elque cuando un instituto no alcanza los indica-dores de valor añadido y progreso predetermi-nados tiene una serie de sanciones graduales.La primera es situarse en la lista de centrosobservados, que incluye desarrollar un plan demejora. Al segundo año consecutivo con indi-cadores por debajo del umbral y sin progreso,el instituto tiene que financiar con sus fondos(y en el caso de ser centro público, con los deldistrito en el que se encuentra) becas de trans-porte para que los alumnos con buenos resul-tados puedan cambiarse a otro instituto. Acontinuación, si por tercer año el centro caepor debajo del rendimiento esperado y no me-jora, se tiene que ofrecer clases extraescola-res a los alumnos rezagados y a aquellos conbecas de comedor. Al siguiente curso, la san-ción comporta acciones correctivas, con la po-sibilidad de cambiar el equipo directivo. Elquinto año con resultados inferiores al reque-rido, el instituto debe elaborar un proyecto dereestructuración del centro. Y finalmente, trasvarios años sin progresos y con rendimientopor debajo de los que corresponde por el con-texto socio-económico del centro, se produceuna reestructuración por la que se cambia lagestión del instituto, que puede pasar a serconcertado, y parte de su personal es susti-tuido. Vigdor y Ahn (2014) emplean la discon-tinuidad en los puntos de corte que deciden siel centro es sancionado para contrastar quelos institutos que reciben la sanción por es-caso margen (han estado a punto de superarlos resultados requeridos pero no lo han lo-grado) mejoran sus resultados hasta en un5,5% de la desviación típica con respecto a losque sí alcanzaron el umbral exigido pero tam-

bién por escaso margen. Usando esta meto-dología de regresión discontinua, parece queel mayor efecto de todas las sanciones gra-duales lo produce la posibilidad de comenzarentrando en el sistema y recibir la primera san-ción y la última de ellas, la de que se produzcauna reestructuración del centro. Los estudian-tes rezagados de centros que por segundo añono han superado los criterios establecidos, enel último curso por escaso margen, incremen-tan su rendimiento en un 11% más de la des-viación típica que los alumnos rezagados decentros que el primer año también fueron san-cionados pero el segundo superaron por pocoel umbral.

En relación a los incentivos a los profeso-res, la evidencia es más ambigua. Por ejem-plo, Fryer (2013a) analiza un experimento aleatorio en 200 centros públicos de EstadosUnidos, en el que distribuyeron 75 millonesde dólares ($) a 20.000 profesores en fun-ción de los resultados en pruebas externasde los alumnos, de las tasas de graduación,absentismo y las conclusiones de los cues-tionarios a padres y estudiantes. La mayoríade los centros decidió redistribuir los incenti-vos basándose en el conjunto de los indica-dores del centro y dando un escaso peso alcomponente individual del centro. Fryer(2013a) demuestra que los incentivos no me-joraron ninguno de los aparatados, ni resul-tados en pruebas externas, ni tasas de gra-duación, absentismo o satisfacción. El autorlo achaca a la posibilidad de que los incenti-vos no sean claros, de modo que los docen-tes subestimen la remuneración potencial,unida a que los indicadores se calculabanpara el conjunto del centro en lugar de en tér-minos individuales. En general, Fryer (2013a)destaca que los incentivos a docentes basa-dos en resultados educativos han tenidoefectos positivos en países en vía de desa-

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rrollo como La India o Pakistán, pero no tantoen países desarrollados. A la misma conclu-sión llega la OCDE en su Informe mensualPISA in Focus 16.

La educación infantil como instrumento de equidad en la educación

Los estudios del Premio Nobel James Heck-man (véase por ejemplo Heckman et al.,2013) señalan que la asistencia a la educa-ción infantil, sobre todo en el tramo de edadde 0-3 años, puede mejorar las habilidadescognitivas (aprendizaje de matemáticas, lec-tura, ciencias) y las no-cognitivas (persisten-cia, motivación, control de las emociones, dis-ciplina, concentración, atención o capacidadde postergar recompensas). Estas habilida-des no-cognitivas se forman en buena medidadurante las etapas iniciales de la vida. Ade-más, este efecto positivo es mayor entre losniños de familias desfavorecidas, por lo quela educación infantil es un instrumento muyútil para la igualdad de oportunidades. La evi-dencia empírica de Heckman et al. (2013)concluye que la intervención escolar en lostres primeros años de los niños es la más efi-ciente desde el punto de vista educativo, ade-más de rentable socialmente por todo el aho-rro que genera en medidas paliativas poste-

riores. Reconducir la evolución académica deun alumno rezagado es más difícil y más cos-toso a medida que se hace mayor. Así, Heck-man et al. (2013) muestra que el ProgramaPerry de Estados Unidos, por el que niños deentornos desfavorecidos asistieron a la edu-cación infantil y recibieron apoyo específicohace algunas décadas, ha aumentado sustasas de graduación, la empleabilidad y lossalarios, al mismo tiempo que disminuía lastasas de criminalidad y la demanda de pro-gramas sociales. El Cuadro 3 muestra la evi-dencia proporcionada por Hidalgo y García(2012) basada en los resultados de Españaen la prueba internacional de 4º de Primariade TIMSS (matemáticas y ciencias) y PIRLS(lectura). Para los niños cuyos padres tienenestudios superiores (bien la madre o elpadre), asistir a educación infantil no tieneningún efecto significativo. Sin embargo,entre los niños españoles cuyos padres notienen estos estudios, asistir a dos años deeducación infantil mejora en más de 16 pun-tos los resultados en la prueba internacionalde PIRLS y TIMSS en 4º de Primaria y hastaen 21 puntos si son 3 años (33% de la des-viación típica). Es un efecto significativo e im-portante que confirma la utilidad de este niveleducativo como instrumento para la igualdadde oportunidades.

Fuente: Hildalgo y García (2012): PIRLS - TIMSS 2011. Estudio Internacional de progreso en comprensión lectora, matemáticas y ciencias. IEA.Volumen II: Informe español

Según el nivel educativo de los padresAlguno universitario No universitarios

Diferencia de rendimiento Estadístico t Diferencia de rendimiento Estadístico t

1 año -8,8507 -0,55 10,8114 1,28

2 años -4,5318 -0,30 16,6333 2,11

3 o más años 0,9091 0,06 20,9864 2,72

CUADRO 3. Impacto de asistencia a educación infantil en las competencias en Primaria

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Proporcionar información sobre la relevancia de los estudios

Los jóvenes desconocen el impacto que tie-nen las competencias que adquieren durantesu etapa escolar y el nivel de estudios alcan-zados en sus perspectivas laborales. Y estadesinformación afecta en mayor medida a losestudiantes provenientes de familias de nivelsocio-económico bajo. Hoxby y Avery (2013)analizan la razón por la que estudiantes po-bres y brillantes académicamente en EEUU noestudian en las mejores universidades apesar de disponer de importantes ayudas eco-nómicas. Estas dos autoras encuentran quela falta de información sobre las cuantiosasayudas y la ausencia de personas en el en-torno que hayan ido a este tipo de centros su-periores explican que alumnos desfavorecidosy con buenos expedientes académicos novayan en mayor proporción a las universidadesde élite norteamericanas. También Fryer(2013b) lleva a cabo un experimento por elque envía mensajes de texto sms a un grupode alumnos (grupo de tratamiento) de la edu-cación obligatoria diciéndoles el efecto de fi-nalizar los estudios (en términos de aumentode probabilidad de acceder a educación obli-gatoria, de encontrar empleo, no estar en paroy tener mejor salario). Y compara la reacciónen sus notas en contraste con un grupo decontrol al que no envía información ninguna.La comprobación es que los primeros aumen-tan el esfuerzo que dedican a la educación, alos deberes y mejoran también su comporta-miento en el centro educativo.

La importancia del esfuerzo, laresponsabilidad y dedicación del estudiante

El apartado segundo ha mostrado que el nivelsocio-económico explica alrededor del 15% delas diferencias entre los alumnos con buenos

y malos resultados, y que un incremento enuna desviación típica de este estatus mejorael rendimiento esperado en más de un 30%de la desviación típica. A ello hay que añadirleel 10% adicional de impacto del aumento delestatus promedio de los padres de los com-pañeros de clase. Pero es importante recor-dar que el propio alumno influye de forma de-cisiva en su desempeño académico. La moti-vación y dedicación de algunos estudiantesde hogares desfavorecidos les conduce a lo-gros educativos de gran mérito. Como se hacomentado, un 6,4% de los alumnos españo-les se encuentran en el último cuartil por nivelsocio-económico y en el cuartil superior porrendimiento académico en PISA de la OCDE(una vez descontado el propio estatus). El es-tudio de los profesores de la Universidad deChicago, Robert Metcalfe, y de Bristol, SimonBurgess y Steven Proud (2015), evidencia queel esfuerzo incide en un 12% de la desviacióntípica de los resultados de los alumnos. Enconcreto, estos profesores analizan el decai-miento en el rendimiento académico de losalumnos ingleses en los años pares en losque hay Mundiales o Europeos de fútbol pornaciones. En estos años pares, los últimosexámenes de las pruebas externas y estan-darizadas del GCSE coinciden con las com-peticiones deportivas, mientras que las pri-meras pruebas se producen antes del co-mienzo del Mundial o Europeo. Empleando lametodología de difference-in-difference, Met-calfe et al. (2015) estiman las diferencias enlos resultados entre las pruebas finales delGCSE con respecto a las primeras en losaños pares y las contrastan con las mismasdiferencias en los años impares cuando nohay competiciones deportivas, de modo quese puedan descontar otros factores como elcansancio. Y concluyen que los resultados delas últimas pruebas decaen un 12% de la des-viación típica más en los años pares que en

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La importancia de la educación en la igualdad de oportunidades • ISMAEL SANZ / JORGE SAINZ

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los impares. El esfuerzo, en el sentido de pri-varse de seguir el Mundial o Europeo o ha-cerlo con menor intensidad, influye en el ren-dimiento académico de los alumnos y puedecompensar parte de la influencia del nivelsocio-económico.

Los centros concertados y su efecto en la igualdad de oportunidades

Los profesores del MIT, Angrist y Pathak, y deBerkeley, Walters, realizaron en 2013 un ex-tenso estudio para buscar las causas por lasque los charter schools de Estados Unidosson tan efectivos. Estos autores analizaronlos centros concertados que tienen más de-manda que oferta de plazas. El ingreso enesos centros sobredemandados se decide através de loterías, por lo que el acceso es to-talmente aleatorio. Esta circunstancia es im-portante porque permite analizar el efecto cau-sal de cada centro: estamos ante alumnoscon la misma motivación por entrar en un de-terminado colegio y cuyas familias no tienendiferencias entre ellas. Sin embargo, algunosalumnos entran en el centro y otros se que-dan fuera. Angrist et al. (2013) siguen a losestudiantes que han podido entrar en centrosconcertados urbanos y los comparan con losque han tenido que ir a otros colegios, y com-prueban que los primeros alcanzan mejoresresultados, sobre todo en matemáticas. Y lomás interesante es que el impacto positivo delas charter schools urbanas es significativa-mente mayor para las minorías étnicas y losalumnos rezagados. Un efecto que los auto-res creen que tiene que ver con la mayor fle-xibilidad de estos centros y la mayor rendiciónde cuentas que afrontan ante la posibilidad deperder estudiantes, lo que les conduce a me-didas como alargar las horas de clase y estarmás enfocados a resultados educativos. Loscharter schools en zonas no urbanas no ob-

tienen, sin embargo, ningún efecto positivo. Elimpacto positivo de centros concertados ur-banos, particularmente en estudiantes reza-gados, y el no significativo de los no urbanosson habituales en la literatura empírica, comoseñalan los propios Angrist et al. (2013).

Incrementos en los inputs: gasto públicoy ratio alumnos por profesor

La encuesta de Hanushek y Woessmann(2011) concluye que incrementos en el gastopúblico en educación no conducen necesaria-mente a mejoras en el aprendizaje de los es-tudiantes. La mayoría de los análisis encuen-tra que en las fases iniciales, cuando se estádesarrollando un sistema educativo y se partede niveles bajos de inversión, aumentos enlos recursos sí que producen mejoras en lascompetencias de los alumnos. Pero esa rela-ción entre gasto y resultados educativos tieneun punto de inflexión cuando el gasto públicopor alumno ya alcanza un nivel suficiente.Como se puede comprobar en el Gráfico 10,que relaciona el gasto por alumno acumuladodesde los 6 hasta los 15 años (la etapa obli-gatoria), los países en los que, como en Es-paña, hay ya un gasto público acumulado su-perior a 50.000$, aumentos adicionales enlos recursos por alumno no mejoran la pun-tuación media del país. A partir de ese umbralde 50.000$, la asociación entre recursos yaprendizaje deja de existir y son otros aspec-tos –como la existencia de pruebas externas,las horas de clase, la calidad de los profeso-res, la selección de los mismos, la metodolo-gía docente y la autonomía escolar– los queinfluyen en lograr mayores cotas de calidadeducativa. De hecho, hay varios países –comoPolonia, Estonia, República Checa, Nueva Ze-landa, Corea y en general todos los que se en-cuentran arriba y la izquierda de nuestro paísen el gráfico– que logran mejores resultados

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

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con mejor gasto por alumno. El Informe PISAconcluye que más que el nivel de gasto en laeducación, lo verdaderamente relevante es sucomposición. El único aspecto de los recursosque mejora los resultados es el salario de losprofesores: la calidad de los docentes afectaa la adquisición de competencias de susalumnos. A este respecto, PISA señala que esmejor tener pocos profesores de gran calidady bien pagados con una ratio elevada de alum-nos por clase, que no muchos docentes malpagados y poco excelentes con una ratio dealumnos por clase baja.

La ratio alumnos por profesor no tiene tam-poco efectos significativos en los resultados delas pruebas externas y estandarizadas (Ha-nushek y Woessmann, 2011). En cualquiercaso, se trata de una relación no-lineal; cuandose trata de ratios ya muy elevadas, que supe-ran los 35 alumnos por clase, entonces sí quese aprecian efectos negativos sobre el apren-

dizaje. Chetty et al. (2011) confirman que laratio alumnos por profesor no afecta a las ha-bilidades cognitivas (como los resultados enlas evaluaciones externas), pero que los alum-nos que han estado en clases más pequeñasdisponen años más tarde de mayores tasas degraduación en estudios superiores, tasas deempleo más elevadas y mejores salarios.

La única forma de explicar este puzle seríala posibilidad de que la ratio alumnos por pro-fesor sí que incida en otro tipo de habilida-des –las ya comentadas no-cognitivas comopersistencia, responsabilidad, disciplina, ca-pacidad de concentración, control de las emo-ciones y atención– que terminan influyendono tanto en el corto plazo a través de los exá-menes, como en el medio y largo plazo, al sercapaz de finalizar los estudios y de desarrollarcompetencias valoradas en el mercado de tra-bajo, pero no observables en los expedientesacadémicos.

GRÁFICO 10.Gasto en educación por alumno entre los 6-15 años y rendimiento en Matemáticas en PISA2012

0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000 120.000 140.000 160.000 180.000 200.000

500

550

600

650

450

400

350

300

Fuente: OCDE, PISA 2012, Tablas 1.2.3a, IV. 3.1. y Figura IV. 1,8

Vietnam

Shanghai- China

TurquíaCroacia

LituaniaLetonia

SingapurCorea

IsraelEslovaquiaPortugal

Estonia PoloniaRep. Checa

Japón

AlemaniaCanadá Países Bajos

Bélgica Austria

HungríaTailandiaMalasia

UruguayMéxicoChile

Bulgaria

MontenegroBrasil

ColombiaTúnez

JordaniaPerú

Suiza

FranciaEspaña

Italia

Finlandia

AustraliaEslovaquia

Estados Unidos

Reino Unido

R2 = 0,01

R2 = 0,37

Noruega LuxemburgoDinamarcaIslandia

Suecia

Puntuación en matem

áticas en PISA (2012)

Gasto por alumno acumulado entre los 6-15 años (en dólares americanos). Paridades de poder de compra

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La importancia de la educación en la igualdad de oportunidades • ISMAEL SANZ / JORGE SAINZ

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Conclusiones

La educación puede ser un instrumento muyútil para lograr la igualdad de oportunidades,pues incide de forma significativa en las pers-pectivas de estar empleado y en el salario es-perado. Garantizar a toda la población una com-petencia básica permite ofrecer un acceso si-milar a toda la población a desarrollar una viday una carrera laboral satisfactoria, realizarsepersonalmente, participar activamente en la so-ciedad y conocer, aprender y saber más. El cam-bio tecnológico y la globalización de la actividadeconómica han aumentado la demanda de tra-bajadores cualificados en los países desarro-llados y con competencias cada vez más analí-ticas, de razonamiento, capacidad de criticar in-formación escrita, creatividad, resolución deproblemas e interactuación personal.

La oferta de personas formadas no ha se-guido el mismo ritmo que la demanda, lo queha provocado un aumento relativo en la pro-babilidad de tener empleo y en el salario rela-tivo de los individuos con mayores competen-cias y nivel educativo. Esta prima salarial notendría que ser mal vista, pues al final consti-tuye un incentivo y una recompensa a la pre-paración y el talento, el principio básico de lameritocracia. El problema reside en que las po-sibilidades de éxito educativo no solo depen-den, aunque también, del esfuerzo, dedicacióny relevancia que se otorga a la educación delos jóvenes y sus familias. El nivel socio-eco-nómico y cultural de los padres influye en al-guna medida en las competencias adquiridasy en las probabilidades de alcanzar estudiosde postsecundaria superior (FP Media o Ba-chillerato) y superiores (Universidad o FP Su-perior). Si el origen familiar sigue influyendo enel éxito educativo de los jóvenes y la formaciónincide cada vez más en el empleo, los siste-mas educativos contribuirán a perpetuar, e in-

cluso a aumentar, la desigualdades de renta,en lugar de ejercer las funciones de ascensorsocial (Autor, 2014).

Hanushek y Woessmann (2015) concluyenque una política inclusiva y con importanteefecto positivo en el crecimiento económicosería garantizar a toda la población un nivel mí-nimo de competencias básicas, definido comoel nivel 2 de las pruebas internacionales de laOCDE de PISA y PIAAC. Estos dos autores esti-man que esta política educativa y de formaciónincrementaría el salario promedio en un 4,2% ydisminuiría en el 5,2% la desviación típica enlos salarios, disminuyendo también las dife-rencias en ingresos. El objetivo de garantizarcompetencias básicas a la población rezagadaen su formación no es incompatible con el delograr mayores proporciones de jóvenes exce-lentes, pues son propósitos que pueden tenerefectos complementarios: los futuros trabaja-dores brillantes pueden incorporar en mayormedida innovaciones que implementen perso-nas con competencias básicas. Una mejora dela formación de los jóvenes, en particular delos que provienen de familias humildes, puedelograr al mismo tiempo acercarse a la igualdadde oportunidades y alcanzar tasas de creci-miento económico más altas. A través de laeducación se pueden lograr mayores cuotas deequidad y crecimiento económico, dos propósi-tos que no tienen por qué ser contrapuestos.Hanushek y Woessmann (2015) demuestranque un incremento en la puntuación promediode los jóvenes en 25 puntos en PISA (algo másde lo que se aprende en medio curso escolar)aumenta la tasa de crecimiento en 0,47 puntosdel PIB. Otros factores, como la calidad de lasinstituciones, la apertura económica y el dere-cho a la propiedad interactúan con el capitalhumano, reforzando y ampliando su repercu-sión en la consecución de mayores niveles dedesarrollo.

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

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La introducción de pruebas externas y es-tandarizadas, con la consiguiente publicaciónde los resultados, las becas condicionadas aresultados educativos, la incorporación de lasfamilias desfavorecidas a la educación de 0-3años, la exigencia académica como medio derecuperar la importancia del esfuerzo, la liber-tad de elección que facilite la existencia de cen-

tros públicos, concertados y privados con di-versos programas docentes, y las campañas in-formativas sobre la relación entre los estudiosy el desempeño laboral posterior son, segúnmuestran los estudios más rigurosos, las me-didas más efectivas para lograr una mayorigualdad de oportunidades a través de un sis-tema educativo de calidad.

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De acuerdo con algunas afirmaciones designo populista, aceptadas en ciertossectores de la población, “las desigual-

dades sociales están aumentando en la eco-nomía global, de forma que los ricos son cadavez más ricos, mientras masas crecientes dela población se hunden progresivamente en lamiseria”.

¿Son ciertas estas aseveraciones? ¿En quémedida? ¿Puede de verdad afirmarse que lapobreza aumenta en el mundo, mientras una ri-queza creciente se concentra en un número re-ducido de afortunados? Si fuera así, ¿a qué sedebe? ¿Qué cabría hacer para abordar tal si-tuación? Se trata obviamente de cuestiones notriviales, de cuyas respuestas –cualquiera queestas sean– habrá de depender la orientacióndel pensamiento y una parte importante de lapraxis política en décadas venideras. Abor-dando desde un punto de vista racional la afir-

mación populista más arriba indicada, puedenadvertirse en ella cuestiones muy distintas,que vale la pena analizar separadamente.

La primera de tales cuestiones ha de refe-rirse a la realidad de la pobreza en el mundoy a su evolución en décadas recientes. Peropara analizarla, hay que partir de la base deque pobreza y desigualdad son cuestiones dis-tintas. La pobreza constituye un grave pro-blema económico y social, quizá el principalde nuestro tiempo, con independencia delmayor o menor grado de desigualdad en la dis-tribución de la renta. Pueden darse bolsas depobreza en economías con un índice de desi-gualdad relativamente bajo (véase el Áfricasubsahariana) y en otras donde la disparidaden las rentas sea mucho mayor, como en al-gunos países de la OCDE. En ambas situacio-nes será necesario arbitrar medidas para erra-dicar la miseria, pero obviamente las políticas

Globalización, tecnología y su impacto en la distribución de rentas: una aportación al debate

Juan José ToribioProfesor emérito del IESE

125

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

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aplicables y sus posibilidades de éxito serándistintas en uno y otro caso.

A su vez, el concepto general de “desigual-dad” encierra también cuestiones muy diferen-tes o, al menos, puede ser analizado desde dis-tintas vertientes, que merecerían análisis dife-renciados. Así, en ocasiones nos referimos ala “desigualdad en el mundo” como diferenciaen renta per cápita entre distintos países o gru-pos de países (avanzados, emergentes, en víasde desarrollo, etc.) y otras veces remitimos elproblema a las diferencias de renta dentro deun mismo país, con independencia del gradode desarrollo económico y humano del mismo,o incluso a desigualdades de ingresos entre losciudadanos del mundo, cualquiera que sea elpaís en el que residan. A veces hablamos de di-vergencia en capacidad y propensión al gasto,y otras de desigualdad en patrimonios.

Medir la desigualdad, entendida como dife-rencia de renta per cápita entre países, resultatarea relativamente simple, dada la abundan-cia de datos fiables en las estimaciones de lacontabilidad nacional. Conceptualmente, lamedición de las desigualdades de rentas den-tro de un mismo país tampoco parece planteargrandes dificultades. Su cálculo puede, porejemplo, ser abordado mediante consideraciónde la renta atribuible a cada uno de los per-centiles de la población (“curva de Lorenz”) ad-virtiendo que, en el gráfico correspondiente, labisectriz de sus coordenadas indicaría iguali-tarismo total, mientras la zona definida por esabisectriz y la citada curva mediría el área dedesigualdad. Avanzando un paso más, tambiénpodemos tratar de calcular el llamado “coefi-ciente de Gini”, que expresa la proporciónentre dicha área de desigualdad y la de igual-dad total (esta última, definida por el triánguloque forman la bisectriz y sus coordenadas). El“coeficiente de Gini” variaría entre 0 y 1, re-

sultando mayor cuanto más pronunciada seala desigualdad.

Las metodologías parecen, pues, sencillas.Lo complicado estriba en encontrar fuentes dedatos relevantes, uniformes y contrastables,especialmente en economías de escaso desa-rrollo institucional. Por eso, distintos autoresllegan a mediciones distintas del coeficiente deGini para un mismo país e, incluso, para elmismo periodo histórico.

Pero aunque lográramos resolver el pro-blema de la medición, habríamos de considerarque el simple dato obtenido puede no agotar laexplicación del fenómeno. Por ejemplo, será ne-cesario valorar de forma distinta aquelloscasos en los que el aumento de la desigualdadse haya producido por un desplome de los in-gresos más bajos y aquellos otros en losque –sin aumento de la pobreza– el marcadoenriquecimiento de los más afortunados hayavenido acompañado por un estancamiento (osolo modesto avance) en el nivel de renta delas clases medias. Son situaciones de las quecabe esperar consecuencias sociales muy dis-tintas, aunque el coeficiente de Gini pueda al-canzar el mismo nivel.

Desde un punto de vista social, cuando ladesigualdad viene acompañada de éxitos en lalucha contra la pobreza, no resulta necesaria-mente un venero de conflictos y tensiones hu-manas. De hecho, la conflictividad social en lassociedades avanzadas no parece manifestarseen la época actual con la misma virulencia quehace un siglo, aun en los casos más flagrantesde incremento en la desigualdad. En los paísesavanzados, un profesional instalado en la clasemedia puede obtener unos ingresos que le per-miten vivir con razonable confort, aunque sunivel de renta, en términos absolutos, estémucho más cercano al del desventurado ho-

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Globalización, tecnología y su impacto en la distribución de rentas: una aportación al debate • JUAN JOSÉ TORIBIO

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meless instalado en un parque, que al del afor-tunado compatriota que figura en la lista For-bes de los ricos del mundo. Lo lacerante, entodo caso, no es el abultadísimo desequilibrioentre el nivel de renta del profesional y el delrico de Forbes, sino la diferencia (aunque seamuy inferior) existente entre los ingresos delprofesional aludido y los del desventurado delparque público, precisamente porque este ca-rece de lo necesario. Dicho en otros términos:lo relevante, a efectos sociales, no es tanto ladesigualdad en sí misma, como la existenciade bolsas inaceptables de miseria. Si toda ladesigualdad se diera a partir de niveles acep-tables de renta, no existiría quizá tanto motivode inquietud.

Por esa misma razón, la prioridad en la ac-ción política no habría de orientarse hacia ellogro de la igualdad “per se”, sino hacia la erra-dicación total de la extrema pobreza. De otraforma, tratando de alcanzar un utópico iguali-tarismo, podrían introducirse distorsiones eco-nómicas en el sistema y erigirse barreras inne-cesarias a la innovación o a la capacidad deemprender, mientras se mantienen situacionesinaceptables de exclusión social. No son pocoslos ejemplos históricos en los que un mal en-tendido populismo igualitario ha terminado porprovocar estancamiento económico, aumento(no disminución) de la miseria extrema y gra-ves conflictos sociales.

En conexión con las anteriores reflexiones,los párrafos que siguen tratan de dirigir la aten-ción del lector hacia: a) la situación actual en lalucha global contra la pobreza; b) la desigual-dad social y su medición; c) el impacto de laglobalización en la distribución de la renta; d) lainfluencia de la tecnología en todo el proceso,y e) siquiera sea de forma implícita, aquellaspolíticas que parecen más apropiadas paraacelerar el crecimiento económico y luchar efi-

cazmente contra la pobreza, al tiempo que semantiene un nivel razonable de equilibrio derentas o, al menos, un nivel socialmente acep-table de desigualdad entre aquellas.

La lucha contra la pobreza

El 8 de septiembre del año 2000, jefes de Es-tado y Gobierno de la mayoría de los países ce-lebraron una cumbre en la sede de NacionesUnidas (Nueva York), al término de la cual seacordó emitir la llamada “Declaración del Mile-nio”, como apoyo a la histórica proclamaciónde los derechos del hombre, como reafirmaciónde los principios que inspiraron la creación deNaciones Unidas y como expresión de respaldoa la carta fundacional de la Organización.

Asociadas a tal “Declaración del Milenio”, yen relación con el desarrollo económico de lospueblos, fueron aprobadas ocho líneas de ac-tuación, concretadas en los que se denomina-ron “Objetivos de Desarrollo del Milenio”(ODM), con el propósito de defender los princi-pios de equidad y dignidad humana, liberandoal mundo de la miseria en sus manifestacionesmás dolorosas. Tales objetivos fueron explici-tados en los términos siguientes:

• Objetivo 1. Erradicar la pobreza extrema y elhambre.

• Objetivo 2. Lograr la enseñanza primaria uni-versal.

• Objetivo 3. Promover la igualdad entre losgéneros y la autonomía de la mujer.

• Objetivo 4. Reducir la mortalidad infantil.• Objetivo 5. Mejorar la salud materna.• Objetivo 6. Combatir enfermedades crónicas

(paludismo, tuberculosis, sida y otros).• Objetivo 7. Garantizar la sostenibilidad del

medio ambiente.• Objetivo 8. Fomentar una asociación mun-

dial para el desarrollo.

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

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La Declaración del Milenio y, en especial, losODM fueron adoptados en un clima intelectualde adhesión a la democracia representativa y alos principios de economía de mercado, tras elcolapso general del comunismo en la décadaanterior. En efecto, a principios del nuevo mile-nio podía hablarse de una adhesión casi com-pleta al llamado “Consenso de Washington”, oconjunto de políticas acordes con la economíade mercado, emanadas de los organismos mul-tilaterales (Fondo Monetario Internacional,Banco Mundial, bancos regionales, etc.) paraasegurar la estabilidad económica, el sanea-miento financiero y el crecimiento equilibradode los países en vías de desarrollo.

No faltaron voces críticas que, en el mejorde los casos, aceptaban el potencial de la eco-nomía de mercado para impulsar el crecimientoeconómico mundial, pero que ponían en dudasu capacidad para sacar de la pobreza a lascapas más desfavorecidas de la población y al-canzar los restantes “objetivos del milenio”. Ensu opinión, tan noble propósito solo podría al-canzarse mediante una intervención muchomás decidida de los gobiernos a nivel domés-tico, y mediante una transferencia masiva derecursos públicos, cifrada como mínimo en el0,7% del PIB de las economías avanzadas.

Ninguna de esas intenciones de activismogubernamental –pretendidamente superador dela economía de mercado– llegó a ponerse enpráctica. Por el contrario, en 2007 se inició unaprofunda crisis financiera global que desnivelómuchos presupuestos públicos y desvió la aten-ción de los gobiernos hacia otras prioridades,con olvido casi total de transferencias y dona-ciones masivas a países en vías de desarrollo.

Y sin embargo, el progreso de las capasmás desfavorecidas de la población ha avan-zado como nunca lo había hecho en la historia,

cualquiera que sea el periodo que se tomecomo base de comparación.

En su informe 2014 sobre Objetivos de Desa-rrollo del Milenio, el Secretariado para AsuntosEconómicos y Sociales de Naciones Unidasdestaca que “en el mundo, la pobreza extremase ha reducido a la mitad”. En efecto –señala elinforme– casi el 50% de la población de las re-giones en vías de desarrollo vivía en 1990 conmenos de 1,25 dólares al día. En 2010 esa pro-porción se había reducido al 22%, lo que per-mite concluir que la increíble cifra de 700 mi-llones de personas han logrado superar los ni-veles de extrema pobreza en los últimos 20años. Más de la mitad de dicha población su-peradora de la miseria (unos 400 millones depersonas) corresponden a China, un país queno se caracteriza por haber recibido grandes flu-jos de asistencia externa, sino por haber sabidoabrir, en medida considerable, sus obsoletas es-tructuras colectivistas al impulso de la econo-mía de mercado. Otro tanto cabría decir de loséxitos contra la pobreza registrados en La India,Bangladesh, Malasia, Indonesia y las regionesmás dinámicas de África y América Latina.

Con anterioridad, diversas publicacionesacadémicas venían señalando esta aceleradadisminución de la pobreza en el mundo. Des-tacan quizá entre ellas los trabajos de Sala iMartín (2002a y 2002b), que han servido debase a otros posteriores. Con una elaboradametodología, y utilizando datos de 125 países,el autor concluía que ya entre 1976 y 1998 sehabía registrado una disminución del 40% (235millones) en el número total de personas “po-bres” en el mundo.

En paralelo, y como consecuencia de estegran avance en la lucha contra la pobreza, se hanlogrado también sustanciales progresos encuanto a los restantes Objetivos del Desarrollo

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Globalización, tecnología y su impacto en la distribución de rentas: una aportación al debate • JUAN JOSÉ TORIBIO

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del Milenio. Así, el citado informe 2014 de Na-ciones Unidas señala que el porcentaje de per-sonas con nutrición insuficiente bajó del 24% dela población en el periodo 1990-92 al 14% en elcorrespondiente al trienio 2011-2013. Con es-fuerzos adicionales, cabe esperar una reducciónde otros dos puntos porcentuales al término de2015. En tal fecha, podría afirmarse que el 88%de la población mundial se encuentra suficien-temente nutrida o, más bien, con problemas desobrealimentación en gran parte de ella.

Según el citado informe, cabe también des-tacar que “el objetivo de reducir a la mitad elporcentaje de personas sin acceso a unafuente mejorada de agua potable se logró en2010, es decir, cinco años antes de lo progra-mado”. En 2012 casi el 90% de la poblaciónmundial utilizaba fuentes de agua mejorada,cifra que hace 20 años ascendía solo al 76%.En los últimos 20 años ¡más de 2.300 millo-nes de personas! lograron acceder a unafuente mejorada de agua potable.

Por lo demás, el informe subraya que “entodas las regiones en desarrollo se están eli-minando las disparidades de matriculación deniños y niñas en la escuela primaria”. Tambiénque los esfuerzos contra enfermedades endé-micas han tenido excelentes resultados, deforma que, en lo que llevamos de siglo, se hanevitado 3,3 millones de muertes por palu-dismo, gracias a una considerable expansiónde intervenciones contra esa enfermedad.Aproximadamente el 90% (3 millones) de lasvidas salvadas fueron niños menores de cincoaños en África subsahariana. Dada la tenden-cia, a finales de 2015 podría afirmarse que sehan alcanzado totalmente los ODM relativos ala malaria y la tuberculosis.

Más aún, Naciones Unidas afirma que “elsistema comercial ha permanecido favorable

para los países en desarrollo y la carga de sudeuda se ha mantenido baja”. En efecto, el80% del comercio procedente de economíasmenos desarrolladas ingresó en los paísesavanzados totalmente libre de aranceles. El20% restante lo hizo a nivel arancelario muy re-ducido. Con todo ello, la carga de la deuda delos países en desarrollo continúa estabilizadaen el 3% de sus ingresos por exportación, unnivel históricamente bajo.

No cabe pensar, en modo alguno, que lalucha contra la miseria en el mundo haya con-cluido. No lo hará mientras quede una sola per-sona socialmente excluida, pero tampoco cabeafirmar que “cada vez hay más miseria” o que“los pobres del mundo son cada vez más po-bres”, porque nada de ello responde a la reali-dad. Lo cierto es que, durante los últimos 20años, y a pesar de la crisis financiera mundial,se han logrado avances espectaculares en losobjetivos de reducción de la pobreza en elmundo. Ello ha sido posible gracias a la aper-tura al comercio internacional, a la globalizaciónfinanciera, a la diversificación geográfica de laproducción, a la innovación científica o tecnoló-gica, y a la adopción de unos principios de libremercado que han propiciado una mejor asigna-ción de los recursos productivos en la econo-mía global. De eso precisamente se trataba.

Desigualdad de rentas y su medición

Son muy diversos los estudios llevados a caborecientemente sobre la distribución de la rentaen el mundo, no solo entre naciones sino den-tro de cada país o, al menos, dentro de ungrupo seleccionado de países. El lector puedeencontrar un número creciente de publicacio-nes dedicadas a la materia.

Prácticamente todos los análisis coincidenen señalar que –como antes se indicó– la

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

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desigualdad de renta per cápita entre distin-tos países viene disminuyendo dado que lospaíses emergentes han experimentado, comopromedio, un crecimiento muy superior al delas economías avanzadas en las últimas dé-cadas (Gráfico 1). Branco Milanovic, del BancoMundial (2012), señala cómo un coeficientede Gini aplicado a la renta per cápita de 122países mostraría tendencia a la dispersión detales rentas desde 1950 hasta 2.000 y unanotable caída (tendencia a la igualación) en loque llevamos de siglo.

No solo China ni solo los llamados BRICsexplican este proceso. También muchos otrospaíses emergentes, incluso varios de menordesarrollo, se han visto favorecidos por el cam-bio tecnológico, el impulso a la inversión directay la mayor demanda de materias primas o re-cursos naturales.

La evolución parece, sin embargo, distintacuando el análisis se refiere a la distribuciónde la renta dentro de países determinados ode agrupaciones de países. Hasta hace pocosaños parecía generalmente aceptada la tesis

de Simon Kuznets (1955), según la cual la de-sigualdad de rentas entre los ciudadanos de unmismo país tiende a incrementarse durante lasprimeras fases de su desarrollo económico,puesto que el proceso de avance –aunque be-neficioso para el conjunto de la sociedad–afecta de forma desigual a distintos grupos depersonas, enriqueciendo a unos más que aotros. A medida que el desarrollo económicoprosigue y todos los grupos sociales se adap-tan al mismo –continúa la tesis de Kuznets– seamplían considerablemente las clases medias,dando lugar a una distribución de la renta nonecesariamente igualitaria, aunque sí másequilibrada.

La tesis de Kuznets parecía empíricamentedemostrada a lo largo del siglo XX, al menoshasta los años ochenta. Sin embargo, en lasdos últimas décadas del siglo pasado y en losaños transcurridos del actual, la evidencia em-pírica acumulada, o una parte significativa deella, parece indicar que el fenómeno ha cam-biado de signo. En ese periodo son mayoría lospaíses en una fase avanzada del desarrollo(economías industrializadas) donde la distribu-

GRÁFICO 1.Índice del PIB per cápita en paridad de poder de compra

1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015

200

300

400

500

600

700

800

100

Fuente: FMI, World Economic Outlook (WEO), abril 2015.

AvanzadoEmergente

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ción de rentas ha invertido su tendencia haciael equilibrio para entrar en una dinámica demayor desigualdad.

Casi todas las publicaciones especializadasconstatan esta realidad numérica, al menos enlo que se refiere a las zonas con mayor gradode desarrollo ( Estados Unidos, Unión Europea,etc.), aunque no pueda afirmarse lo mismo detodas las economías emergentes o de lasmenos desarrolladas. Entre los análisis que pa-recen haber profundizado más en el fenómeno,cabe destacar la publicación “World EconomicOutlook” (WEO), editada por el Fondo Moneta-rio Internacional, que en octubre de 2007 de-dicó toda una sección (capítulo cuatro) al aná-lisis de la desigualdad en el interior de los dis-tintos países, su etiología y sus causas, conespecial atención al impacto de la globalizacióny de la tecnología. Aunque el estudio se refiereal contexto anterior a la crisis financiera, cabeesperar que esta no haya hecho sino incre-mentar las tendencias que en él se destacan.

Señalaba la citada publicación del FMI que,durante las dos décadas anteriores a la crisis,la desigualdad de rentas venía creciendo encasi todos los países, excepto en el conjuntode las economías de rentas más bajas. Se ba-saba para ello en la evolución de los coeficien-tes de Gini, tal como se indican en el Gráfico 2.

La misma publicación insiste, sin embargo,en que existen diferencias significativas entrezonas y regiones económicas del mundo. Porlo que se refiere a estas últimas, “la desigual-dad se ha acentuado durante las dos últimasdécadas en el interior de los países en desa-rrollo de Asia, así como en las economíasemergentes de Europa, diversas regiones deAmérica Latina, las NIEs (países asiáticos re-cientemente industrializados) y las economíasavanzadas, pero se ha reducido en el África

subsahariana y en la Comunidad de Estados In-dependientes (países incluidos en la antiguaUnión Soviética)”.

En cuanto a países concretos, “entre los deeconomía avanzada la desigualdad parecehaber aumentado en todos (excepto en Fran-cia), mientras las tendencias son más diversasen lo relativo a las economías emergentes, confuertes incrementos de la diversidad de rentasen China, pocos cambios en la India y dismi-nución de la desigualdad en Brasil, México yRusia” (sic). Estas medidas globales de desi-gualdad no identifican, sin embargo, todas lascaracterísticas del desequilibrio de rentas encada país. Así, un método distinto de agrega-ción de rentas rurales y urbanas parece indicaren China una desigualdad menor que la inicial-mente calculada. En la India se registran tam-bién experiencias muy diversas en los diferen-tes distritos (rurales o urbanos), aunque a nivelnacional los contrastes sean menores.

En un documento de trabajo de la OCDE, F.Cingano (2014) recoge ya el impacto de la cri-sis financiera y compara los coeficientes deGini de 1985 con los de 2011 para todos los

Globalización, tecnología y su impacto en la distribución de rentas: una aportación al debate • JUAN JOSÉ TORIBIO

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GRÁFICO 2.Coeficiente de Gini

1985 1990 1995 2000 2005

30

40

50

20

Fuente: FMI, WEO, octubre 2007.

Países de renta media

Países de renta media-baja

Global Países de renta baja

Países avanzados

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

132

países de la organización. Sus resultados seindican en el Gráfico 3.

Puede en él advertirse que, entre los paísesde la OCDE, México es el que presenta mayordesigualdad, mientras las rentas son más equi-libradas en Noruega, Dinamarca o la RepúblicaCheca. Sin embargo, cuando se mide el incre-mento de la desigualdad en el último cuarto desiglo (longitud de la flecha en el gráfico), Sue-cia, Finlandia, Nueva Zelanda, Alemania, Israely Estados Unidos parecen ser los países en losque se ha registrado mayor empeoramiento.Bélgica, Holanda y Francia mantienen el mismonivel de igualdad que hace 25 años, mientrasque Grecia y Turquía parecen ser –en contra defrecuentes noticias alarmantes– los dos únicospaíses donde la desigualdad de rentas ha dis-minuido. La disparidad de resultados entre dis-tintos análisis (véase, por ejemplo, la discre-pancia del FMI y la OCDE en el caso de México)no puede ser solo atribuida a los efectos de la

crisis financiera. Pone de manifiesto la dificul-tad de encontrar fuentes de datos fiables y uni-formes para un periodo tan dilatado (25 años),así como la distinta metodología utilizada ensu tratamiento. Con todo, puede aceptarse queen los últimos años, y para muchas economías,los niveles de renta entre ciudadanos de unmismo país han interrumpido (y aún invertido)la evolución igualitarista que, en confirmaciónaparente de la tesis de Kuznets, venía produ-ciéndose en las décadas centrales del siglo XX.De hecho no solo la han interrumpido, sino quehan invertido su tendencia.

Resulta también interesante analizar la na-turaleza y características de este proceso dese-quilibrador de las rentas. A este respecto, elanálisis del FMI (2007) ofrece una medida másdetallada de la desigualdad, mediante la con-sideración de las proporciones de renta obte-nidas por cada colectivo social, desde el grupode los más pobres hasta el de los más ricos,

Fuente: OECD Income Distribution (IDD)

GRÁFICO 3.Desigualdad de rentas en países de la OCDE (coeficientes de Gini, mediados de los 80 y 2011/12)

Noru

ega

0,35

0,40

0,45

0,50

0,30

0,25

0,20

0,15

1985 2011 ó posterior

Dina

mar

ca

Repú

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Finl

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Suec

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Globalización, tecnología y su impacto en la distribución de rentas: una aportación al debate • JUAN JOSÉ TORIBIO

133

pasando por los intermedios. El citado capítulodel WEO divide a la población total en quintiles,es decir, en grupos sucesivos cada uno de ellosrepresentativo del 20% de la población, y losordena desde el quintil más pobre al más rico.Aplicando esta segmentación a distintos gru-pos de países (de baja a alta renta per cápita)y a la economía global, obtiene los resultadosque se exponen en el Gráfico 4.

A su vez, el Gráfico 5 recoge los resultadosde un ejercicio similar aplicado a distintas re-giones económicas del mundo: países de eco-nomía avanzada (Adv), Oriente Medio y Nortede África (MENA), países asiáticos reciente-mente industrializados (NIEs), resto de Asia, co-munidad de Estados independientes (CIS), Eu-ropa central y oriental (CEE), África subsaha-

riana (SSA), así como en Latinoamérica y Ca-ribe (LAC).

La renta per cápita ha aumentado en todoslos países y en todos los quintiles, incluso elde los más pobres (así lo advierte el FMI), porlo que puede hablarse de un aumento genera-lizado del bienestar, aunque no todos los gru-pos sociales han participado de este avanceen la misma proporción. Así, puede observarseen ambos gráficos una tendencia a mayor desi-gualdad, que viene explicada sobre todo por elincremento de renta en los quintiles superiores(los más ricos), no a expensas de los quintilesmás pobres (cuya participación en la renta hapermanecido constante y en algunos casos haaumentado), sino a expensas de los quintilescentrales (clases medias y medias-bajas), que

GRÁFICO 4.Participación de renta por quintiles

1990

2000

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0

Fuente: Choi (2006); Oficina Estadística de Japón; base de datos de PovcalNet (Banco Mundial); base de datos WIDER y cálculos del FMI.

Quintil 1 (más pobre) Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 (más rico)

1992

2002

1992

2000

1990

2000

1990

2000

Renta baja Renta baja-media Renta media-alta Renta alta Global

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

134

parecen haber sido los auténticos “perdedo-res” relativos en este proceso de evolución.

Insiste el FMI en que las rentas de los quin-tiles más pobres han crecido más rápidamenteque los de otros segmentos de la población enel África Subsahariana y en la Comunidad deEstados Independientes, aunque partiendo debases muy bajas. Para todas las regiones, laevidencia sugiere que, en un sentido absoluto,los pobres no han evolucionado a peor y, en lamayoría de los países, lo han hecho a mejor du-rante esta fase.

En definitiva –concluye el Fondo– dos he-chos emergen de la evidencia disponible: a) enlas dos décadas pasadas, el crecimiento de la

renta ha sido positivo para todos los quintilesy en prácticamente todas las regiones delmundo o categorías de países; b) al mismotiempo, se ha incrementado la desigualdad, es-pecialmente en los países de renta media yalta (no así en los de renta baja), donde las cla-ses medias parecen haber perdido posicionesrelativas. Estos cambios en la distribución derentas pueden ser, sin duda, atribuidos a unamultiplicidad de factores. La demografía debe,por ejemplo, haber ejercido un efecto determi-nante, en la medida en que los jubilados (cadavez más numerosos) obtienen, como promedio,una renta menor que los activos, que repre-sentan una proporción menguante de la pobla-ción. También, a modo de ejemplo, puede ad-vertirse que la creciente desestructuración de

GRÁFICO 5.Participación de renta por quintiles. Regiones

1994

2004

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0

Fuente: Choi (2006); Oficina Estadística de Japón; base de datos de PovcalNet (Banco Mundial); base de datos WIDER y cálculos del FMI.

Quintil 1 (más pobre) Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 (más rico)

LAC

1994

2002

SSA

1996

2003

CEE

1996

2003

CIS

1992

2002

Asia

1990

2000

NIEs219

90

2000

MENA

1990

2000

ADV

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Globalización, tecnología y su impacto en la distribución de rentas: una aportación al debate • JUAN JOSÉ TORIBIO

135

las familias tiene relevancia cuando se mide la“renta de los hogares”, puesto que cada rup-tura duplica el número de aquellos y divide pordos la renta de los mismos.

Pero entre los elementos “perturbadores”que mejor explican las alteraciones recientesen la distribución de ingresos para distintosgrupos sociales cabe quizá destacar dos: laglobalización y el progreso tecnológico. A ellosse refieren los párrafos que siguen.

El impacto de la globalización

En una primera aproximación conceptual, ca-bría esperar que la globalización contribuyera ahacer más igualitaria la distribución de la rentaen los países menos desarrollados y –por elcontrario– incrementara la desigualdad de ren-tas en las economías avanzadas. A este res-pecto, cabe traer a colación el llamado teoremade Stolper-Samuelson (1941). De acuerdo conel mismo, en un mundo de dos países con dis-tinta dotación de factores, la reducción de aran-celes (globalización comercial) facilitará que elpaís subdesarrollado exporte más bienes in-tensivos en mano de obra barata y se abra –porel contrario– a la importación de más bienestecnológicamente superiores. En ese paíspobre, el precio de los bienes inferiores (ahoramasivamente exportados) subirá y, con ello, seincrementará también el salario y la renta delos trabajadores poco cualificados, que hancontribuido a su producción. Pero, al abaratarsetambién la importación de bienes superiores(producidos en la economía más avanzada portrabajadores especializados), los salarios de lamano de obra cualificada tenderán a caer o es-tancarse en el país pobre, dando lugar, en esacolectividad nacional, a una mayor igualdad derentas entre todos los trabajadores. Así, en unpaís africano o latinoamericano, en el que laglobalización haya estimulado la exportación de

materias primas y la importación de automóvi-les fabricados en el exterior (antes elaboradosen cadenas de montaje nacionales), los sala-rios de los mineros tenderían a aumentar, mien-tras los de los ingenieros se estancarían. Locontrario ocurriría en el país rico, exportador debienes elaborados por mano de obra cualifi-cada. En él, las rentas entre trabajadores ten-derán a hacerse más desiguales, puesto quelos salarios de trabajadores cualificados (in-corporados a las exportaciones de bienes su-periores) tenderán a subir, mientras los deobreros no cualificados (asociados a los bienesinferiores, ahora importados del país pobre)mostrarán una tendencia a la baja.

La experiencia globalizadora de años re-cientes parece avalar las conclusiones de Stol-per-Samuelson, pero solo parcialmente, puesse trata, en realidad, de un modelo basado encompartimentos estancos sin movilidad inter-nacional de factores. Cuando los flujos de ca-pitales pueden moverse libremente por encimade las fronteras, las conclusiones del modeloresultan debilitadas. El país rico puede llevar acabo inversiones directas en el más pobre,para producir en él bienes que requieren manode obra de cierta cualificación, cuyos salariosresultarán así incrementados al mismo tiempoque los de trabajadores no cualificados. Porotra parte, lo que en el país pobre se considera“alta cualificación” puede no serlo tanto en elpaís rico, donde los salarios de ese rango ten-derán a subir al mismo tiempo que (o quizá porencima de) los más especializados, propi-ciando mayor igualación o, al menos, mitigandola tendencia a la desigualdad.

Si, además de la inversión directa, consi-deramos otros movimientos de capital(bonos, préstamos, inversiones de cartera,etc.), así como movimientos migratorios, losefectos redistributivos de la globalización apa-

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

136

recen conceptualmente menos claros. El libreacceso a los mercados internacionales de ca-pital puede producir en los países menos de-sarrollados unos u otros efectos, en funcióndel uso que hagan de los nuevos recursos, dela calidad de sus instituciones y de las deci-siones de gobierno que a través de ellas seadopten. De nuevo, la experiencia en estepunto es muy variada.

Como promedio, el FMI estima que la glo-balización ha tenido cierto impacto en la dis-tribución de rentas, aunque débil, y, en todocaso, mucho menos importante que el asigna-ble al cambio tecnológico (del que nos ocupa-mos en la sección siguiente). Así, cabe atribuira la globalización poco más de un 0,1% de in-cremento anual en los coeficientes de Gini, unefecto que puede además ser casi entera-mente compensado por otros factores, comoel mayor acceso a la educación o el trasvasede empleos desde la agricultura a otros sec-tores de mayor productividad.

Debe advertirse además, que el impacto dela globalización en la desigualdad, aunque pe-queño, en su conjunto, varía según los gruposde países considerados. En las economías avan-zadas, la globalización parece haber tenido unmayor impacto redistribuidor de rentas, en favorde las más altas y en detrimento de las medias.En los países en desarrollo, por el contrario, laglobalización ha ejercido un menor efecto sobrela distribución. Tales diferencias entre paísespueden ser explicadas por el distinto impacto dela globalización comercial y la financiera. En laprimera (comercial) cabe esperar una vigenciamás intensa del citado efecto Stopler-Samuel-son, provocador de mayor igualdad, al menos enlos países de baja renta. La globalización finan-ciera, por el contrario, parece haber ejercido unefecto impulsor de las diferencias de renta enmuchas áreas. En la medida en que los dos ca-

nales de globalización (comercial y financiera)han mostrado una intensidad distinta en diver-sos grupos de países, sus efectos geográficoshan generado también diferencias importantes.En efecto, la globalización comercial se ha ex-tendido con mayor rapidez relativa en los paísesno desarrollados, mientras la globalización fi-nanciera ha sido mucho más dinámica entre lospaíses de economía avanzada. De ahí que,como consecuencia de la globalización, los pri-meros (emergentes) hayan experimentado unmenor efecto desequilibrador de rentas que lossegundos (avanzados). Tal es, al menos, la tesisexpuesta por el FMI.

El impacto del cambio tecnológico

Obviamente, el cambio tecnológico ejerce –y haejercido a lo largo de la historia– un efecto sig-nificativo sobre la distribución de las rentas, enla medida en la que aumenta el llamado skillgap entre individuos de un mismo país, cual-quiera que sea el grado de desarrollo delmismo. Las nuevas tecnologías incrementan larealización de actividades con una cualificaciónespecífica y reducen la demanda de serviciosproductivos que carecen de ella. Los individuoso grupos sociales que poseen las habilidadesrequeridas ven así aumentados sus ingresos,mientras los que no han desarrollado esa ca-pacidad para adaptarse al cambio sufren unadisminución de su renta salarial o empresarial.

Tal fenómeno ha sido identificado en otrosperiodos históricos a partir de la revolución in-dustrial, generando fuertes desigualdades derenta, al menos durante el periodo de tiem-po –no necesariamente breve– requerido paraque la nueva formación profesional alcance acapas crecientes de la población.

El capítulo 4 del WEO, publicado en octubrede 2007, se refiere también a la influencia que

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el cambio tecnológico ha podido ejercer sobrela distribución de la renta en distintas econo-mías o grupos de países. Centra, para ello, ladefinición de “cambio tecnológico” en el desa-rrollo de las inversiones en información y co-municaciones (ITC) acometidas desde 1980, yque han provocado una extraordinaria acumu-lación de capital tecnológico en todo el mundo,siquiera sea de forma desigual en distintos países. Así, el Gráfico 6 –extraído del citadoWEO– muestra el crecimiento de la ratio entrecapital ITC y stock de capital total en econo-mías avanzadas y en distintos grupos de eco-nomías emergentes.

Utilizando el mismo modelo econométricoque le permitió cuantificar el efecto de la glo-balización, el Fondo Monetario Internacional

llega a la conclusión de que, a partir de 1980,el impacto del cambio tecnológico sobre la dis-tribución de las rentas ha sido, para el conjuntode la economía mundial, muy superior al de laapertura del comercio, la liberalización de losmovimientos de capital o cualquier otro factorasociado a la globalización. Así –señala el FMI–el progreso tecnológico explica, por sí mismo, lamayor parte del incremento anual (0,45%) ob-servado en el coeficiente de Gini a partir de losaños 80, frente al 0,1% atribuible a la globali-zación comercial y financiera. Aceptando comoválido el análisis del Fondo se llega, pues, a laconclusión de que el cambio tecnológico hasido cuatro veces más importante que la glo-balización para explicar la desigualdad de lasrentas durante las últimas décadas.

Debe, no obstante, advertirse que tal con-clusión se refiere al conjunto de todos los paí-ses analizados, pero que pueden observarseescenarios muy variados para las distintas cla-sificaciones de países.

Como muestra el Gráfico 6, en las econo-mías avanzadas el cambio tecnológico parecehaber contribuido ligeramente menos que laglobalización a la continua elevación del coe-ficiente de Gini (“empeoramiento” en la distri-bución de la renta). En los países en vías dedesarrollo, por el contrario, el impacto de latecnología sobre la distribución de ingresosparece haber sido mucho más importante queel de la globalización. Ello resulta especial-mente claro en las economías emergentes deAsia, donde la incorporación de nuevas tec-nologías ha sido más intensa, pero tambiénparece haber tenido lugar en otras zonascomo Oriente Medio, Norte de África, etcétera.De hecho, en varios de estos países la tecno-logía ha contribuido seriamente a la dispari-dad de rentas, mientras la globalización hatendido, por el contrario, a equilibrar la distri-

Globalización, tecnología y su impacto en la distribución de rentas: una aportación al debate • JUAN JOSÉ TORIBIO

137

Economías avanzadas

Asia emergente

Oriente Medio, Norte de África y África Subsahariana

Latinoamérica y Caribe

GRÁFICO 6.Tecnologías de la información y la comunicación

1980 1985 1990 1995 2000

1

2

3

4

0

Fuente: FMI, WEO, octubre 2007

TIC (porcentaje del capital total)

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

138

GRÁFICO 7.Explicando los cambios en el índice de Gini (cambios porcentuales en la media anual)

Todos los países Economías avanzadas

Cambio en Gini

Contribución de la globalización

Contribución de la tecnología

Contribución de otros factores

-1,5 -0,5 0,5 1,5 -1,5 -0,5 0,5 1,5

Países en desarrollo Asia emergente

Cambio en Gini

Contribución de la globalización

Contribución de la tecnología

Contribución de otros factores

-1,5 -0,5 0,5 1,5 -1,5 -0,5 0,5 1,5

Latinoamérica y Caribe

Oriente Medio, Norte de Áfricay África Subsahariana

Cambio en Gini

Contribución de la globalización

Contribución de la tecnología

Contribución de otros factores

-1,5 -0,5 0,5 1,5 -1,5 -0,5 0,5 1,5

Fuente: cálculos del FMI

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Globalización, tecnología y su impacto en la distribución de rentas: una aportación al debate • JUAN JOSÉ TORIBIO

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bución de ingresos, quizá como evidencia, almenos parcial, de aquel efecto Stolper-Sa-muelson repetidamente citado.

El análisis del FMI suscita credibilidad, encuanto que se basa en un modelo robusto deregresión multivariante, con sucesivas varia-bles de control. Su mayor problema reside en laobtención inicial de datos para parámetros tandifíciles de cuantificar como los propios coefi-cientes de Gini, las barreras no tarifarias a laglobalización comercial, los índices de aperturaa la movilidad de capital físico y tecnológico,así como para los procesos de agregación porgrupos de países y regiones. Con todo, en lamedida en que las conclusiones parecen co-herentes con lo revelado por otros modelos, elanálisis del FMI supone una importante refe-rencia para comprender la realidad.

En todo caso, debe subrayarse que el im-pacto de la tecnología sobre desigualdades derenta e índices de cohesión social no puede serdesvinculado de la evolución y calidad del sis-

tema educativo, así como de la mayor o menorcapacidad de este para generar un capital hu-mano adaptado a los cambios tecnológicos. Eneste sentido, es inevitable hacer referencia altrabajo casi exhaustivo de Claudia Goldin y La-wrence Katz (2008) sobre los retardos históri-cos de la educación respecto al desarrollo de latecnología, a veces acelerado. Aunque el librode ambos autores se refiere solo a los EstadosUnidos, no es difícil extender sus conclusionesa muchas otras áreas del mundo, especial-mente a las restantes economías avanzadas.

Confirmando los datos de otras fuentes –in-cluido el análisis del FMI– señalan Goldin y Katzcómo la distribución de la renta en Estados Uni-dos, que había permanecido constante duranteuna gran parte del siglo XX, experimentó en lasúltimas décadas un cambio sustancial haciauna mayor disparidad de ingresos. Ello puedeconfirmarse (vid. Gráfico 8), tanto a través de laevolución del coeficiente de Gini, como en ladel cociente de rentas entre altos y bajos per-centiles (en Goldin y Katz, el 95% y el 20%).

GRÁFICO 8.Distribución de la renta en Estados Unidos

1945 1955 1965 1975 1985 1995 2005

1,5

Coeficiente de GiniLog(95/20) Ingresos familiares

1,6

1,7

1,8

1,9

2,0

0,34

0,36

0,38

0,40

0,42

0,44

Log(95

/20) Diferencial de ingresos familiares

Coeficiente de Gini, ingresos fam

iliares

Fuente: Goldin & Katz (2008)

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

140

Tras un exhaustivo análisis de las caracte-rísticas y evolución del sistema educativo nor-teamericano, así como de su contribución alcrecimiento económico y generación de rentas,Goldin y Katz concluyen que, desde 1915 a1980, la educación avanzó más que la tecno-logía, lo que provocó una reducción en los skillpremiums y una contracción del poder econó-mico de los que Paul Douglas denominó non-competing groups. Durante ese largo periododel siglo XX, la oferta de cualificación profesio-nal superó a su demanda en un 1% anual y la“prima de educación avanzada” descendió no-tablemente propiciando una tendencia hacia laigualación de rentas.

En torno a 1980, se produce un cambio ra-dical. A partir de ese momento, la educación co-menzó a perder su carrera con la tecnología, deforma que desde 1980 a 2005 la prima educa-tiva se incrementó todo un 25%, explicable soloen una pequeña parte (10%) por la menor edu-cación de los inmigrantes y en su gran mayoría(90%) por inadaptación educacional de la po-blación nativa. La renta de los grupos en pose-sión de educación tecnológica se elevó sustan-cialmente, mientras los grupos carentes de talformación veían estancarse sus ingresos.

Sería ciertamente necesario revisar a fondolos sistemas educativos en muchas zonas delmundo, para aprovechar universalmente los fru-tos de la tecnología y avanzar de nuevo haciauna distribución de rentas más equilibrada oimpedir, al menos, que las nuevas tecnologíascontinúen impulsando una mayor desigualdadde ingresos dentro de distintos países.

Resumen y conclusiones

La gran variedad de publicaciones recientementeeditadas sobre pobreza y distribución dan ideade la complejidad del fenómeno y del interés que

ha suscitado en el pensamiento económico. Lospárrafos anteriores no han pretendido, en modoalguno, agotar el tema, pero de ellos cabe ex-traer, a modo de resumen, algunas conclusionesbásicas sobre las que podrán apoyarse nuevasreflexiones y sobre las que habrán de basarselos programas y políticas de cohesión social,cualquiera que sea el signo ideológico de estos:

1. Pobreza y desigualdad son problemas dis-tintos. Pueden darse bolsas de pobreza eneconomías con un índice de desigualdad re-lativamente bajo, pero también en otraszonas donde la disparidad de rentas seamucho mayor, como en algunos países avan-zados. Puede darse una gran desigualdadde rentas en economías muy ricas y una re-lativa uniformidad de ingresos en países congrandes bolsas de pobreza.

2. Cabe también contemplar el fenómeno dela “desigualdad” como discrepancia entre larenta media de distintos países (o gruposde países), o como disparidad en los ingre-sos obtenidos, dentro de un mismo país, porlos distintos grupos de ciudadanos. Podríaincluso tratarse de medir la desigualdadentre todos los ciudadanos del mundo, cual-quiera que fuera su país de residencia (Mi-lanovic, 2012).

3. Aunque la medición de la desigualdad esconceptualmente clara (curva de Lorenz ycoeficiente de Gini), su cálculo numéricoviene obstaculizado por la dificultad para ob-tener datos completos y fiables. Por esarazón, diversos autores llegan a resultadosnuméricos no coincidentes.

4. Para el mismo valor del coeficiente de Gini,pueden darse consecuencias sociales muydistintas, dependiendo del percentil de rentacausante de la desigualdad.

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141

5. En lo referente a la pobreza, el Informe 2014de Naciones Unidas sobre Objetivos del Mi-lenio destaca el éxito logrado en su erradi-cación, más allá de la meta establecida. Du-rante los últimos 20 años, más de 700 mi-llones de personas han logrado superar losniveles de extrema pobreza en el mundo, apesar de que la crisis supuso una interrup-ción de transferencias masivas a países endesarrollo, unos programas cuya eficacia re-sultaba algo más que dudosa.

6. Éxitos similares destaca el informe de Na-ciones Unidas respecto a los restantes sieteobjetivos del milenio: enseñanza primariauniversal, autonomía de la mujer, reducciónde la mortalidad infantil, salud materna,lucha contra enfermedades crónicas, soste-nibilidad del medio ambiente y cooperaciónal desarrollo.

7. En cuanto a la distribución de ingresos, cabeasimismo subrayar que la discrepancia enrenta per cápita entre distintas nacionesviene disminuyendo sustancialmente, dadoque, en las últimas décadas, los paísesemergentes han experimentado, como pro-medio, un crecimiento superior al de laseconomías avanzadas.

8. La distribución de la renta dentro de paísesdeterminados ofrece, sin embargo, un pa-norama distinto. La tesis de Simon Kuznets(tendencia a la igualación de rentas, a me-dida que un país se desarrolla) quedó inte-rrumpida en las dos últimas décadas delsiglo pasado, al menos en los países másavanzados.

9. El Fondo Monetario Internacional (WEO, oc-tubre 2007) analizó la distribución interna dela renta, encontrando diferencias significati-vas entre distintas zonas y grupos de países.

10. En particular, la desigualdad de rentas pa-rece haberse incrementado en los paísesdesarrollados (con la única excepción deFrancia), así como en China, pero apenas havariado en La India, y ha disminuido en Bra-sil, México, Rusia y diversos países en víasde desarrollo.

11. La OCDE subraya también el incremento dela desigualdad en los últimos años dentrode los países desarrollados, especialmentepronunciado en Suecia, Finlandia, Alemania,Nueva Zelanda, Israel y Estados Unidos, apesar de que varios de ellos venían siendoconsiderados modelos de igualitarismo conanterioridad.

12. De acuerdo con los datos del FMI, el incre-mento de la desigualdad de rentas en la ma-yoría de los países no procede de una pér-dida de posiciones en los sectores más po-bres (que, al contrario, han aumentado suparticipación), sino de un aumento sin pre-cedentes en los ingresos de los más ricos,acompañado de un estancamiento de lasclases media y media-baja. Estas han sidolas auténticas “perdedoras” en la redistri-bución. El desempleo asociado a la crisis de2008 ha reforzado tal tendencia.

13. En definitiva, dos hechos emergen de la evi-dencia disponible: a) En las dos décadas pa-sadas el crecimiento de la renta ha sido po-sitivo para todos los quintiles y en práctica-mente todas las regiones del mundo. b) Almismo tiempo, se ha incrementado la desi-gualdad, especialmente en los países derenta media y alta (no así en los de rentabaja), donde las clases medias parecenhaber perdido posiciones relativas.

14. Respecto al impacto de la globalización enla distribución de las rentas, debe distin-

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

142

guirse entre los aspectos comerciales y fi-nancieros del fenómeno globalizador.

15. La globalización comercial parece habersuscitado mayor igualdad de rentas en lospaíses menos desarrollados (o emergen-tes), junto con una clara tendencia hacia ladesigualdad en países avanzados. Ambosefectos eran esperables de acuerdo con elteorema de Stolper-Samuelson (1941).

16. La globalización financiera ha ejercido efec-tos opuestos a la comercial, por el impactode las inversiones directas y otros movi-mientos de capital. También los movimien-tos migratorios pueden haber incidido eneste mismo sentido.

17. En conjunto, la globalización parece habertenido un impacto relativamente débil en ladistribución de rentas, dados los efectosopuestos de sus dos vertientes.

18. Más importante (se calcula que cuatroveces mayor) ha sido el impacto de las tec-nologías de información y comunicaciones,

que han generado un notable skills gap enprácticamente todas las economías. Ello re-sulta especialmente claro en los paísesemergentes de Asia, donde la incorporaciónde nuevas tecnologías ha sido más intensa,pero también parece haber tenido lugar enotras zonas como Oriente Medio, Norte deÁfrica, etcétera.

19. El impacto de la tecnología sobre desigual-dades de renta no puede ser desvinculadode la evolución y calidad del sistema edu-cativo, en especial, de la mayor o menor ca-pacidad de este para generar un capital hu-mano adaptado a los cambios tecnológicos.

20. En el caso de los Estados Unidos (fácil-mente trasladable a los países europeos)la evidencia señala que desde 1915 a1980 la educación avanzó más que la tec-nología, propiciando una tendencia hacia laigualación de rentas. En torno a 1980, seproduce un cambio radical, con un rezagode la educación respecto al cambio tecno-lógico, lo que ha incrementado la desigual-dad social.

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Desigualdad injusta

Una parte sustancial del debate político y eco-nómico de la postcrisis en las economíasavanzadas está dominada por dos cuestionesrelacionadas, el aumento de las desigualda-des y la sostenibilidad fiscal. Pese a que du-rante las últimas tres décadas la economíamundial ha registrado índices de reducción dela pobreza y ganancias de bienestar sin pre-cedentes, se alerta de que en muchos paísesavanzados se han producido aumentos signi-ficativos de la desigualdad en la distribuciónde la renta y la riqueza. En Estados Unidos,por ejemplo y según datos de la Reserva Fe-deral (Bricker et al., 2014), el 3% de la pobla-

ción con el nivel superior de renta recibió en2013 el 30,5% de la renta agregada. El si-guiente 7% recibió el 16,5%, quedando portanto algo más del restante 50% del PIB pararepartir entre el 90% de la población, alcan-zándose niveles de concentración no vistosdesde la década de 1920. El índice de Gini1

de la economía americana ha pasado de 38 a47 puntos entre 1973 y 2013, lo que suponeun aumento del 20% en ese periodo. En Es-paña, según Eurostat, el mismo índice ha os-cilado entre el 31,9 de 2007 y el 33,7 de2013, por encima de la media Europea si-tuada en el 30,5 en 2013.

En un estudio reciente, Ellen Zentner, eco-nomista jefe del banco Morgan Stanley, mues-

Igualdad de oportunidades, incentivos e instituciones

Ignacio Muñoz-AlonsoProfesor del IE Business School

1 El índice de Gini mide la distribución de la renta en una escala de 0 a 100, siendo el 0 una situación de igualdad perfecta y el100 una de desigualdad perfecta.

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tra cómo esta tendencia se ha aceleradodesde 2008 y alerta sobre las consecuenciasque su extensión podría estar teniendo sobrela economía americana (Zentner, E. 2014). Serefiere específicamente al debilitamiento delconsumo y al deterioro de los niveles educati-vos de la población, que ve como obstáculospara el crecimiento. Se argumenta que la con-centración de renta y riqueza genera patronesdesiguales de consumo desde el momento enel que los grupos más beneficiados, incapa-ces de consumir más, transforman sus ingre-sos en ahorro mientras que queda un fondode demanda insatisfecha en los grupos conrentas más bajas, que tan solo podría cubrirsemediante apelación al endeudamiento. De lamisma manera, la ausencia de garantías deigualdad de acceso a oportunidades educati-vas equiparables para el conjunto de la socie-dad, limita seriamente el crecimiento y el éxitoa largo plazo de las economías.

En la misma línea argumental se sitúan al-gunos autores del FMI, quienes ofrecen evi-dencias de cómo en un panel amplio de paísesanalizados, mayores índices de igualdad pare-cen asociarse con crecimientos más elevadosa medio y largo plazo (Ostry et al., 2014). Seseñala que durante los últimos treinta años ladesigualdad en los países desarrollados ha idoen aumento, al contrario que en los menos de-sarrollados, en donde se han registrado reduc-ciones importantes de desigualdad durante elmismo periodo. Con esta constatación, pre-sentada con toda la cautela por ser todavía in-completa y por las dificultades que se encuen-tran en la obtención de datos comparablesentre países, los autores aventuran que secuestionaría uno de los principios más firme-mente asentados en la doctrina económicacontemporánea, que es el de que existe unarelación de intercambio entre aumentos en laigualdad a través de políticas redistributivas y

eficiencia económica entendida como pilar decrecimiento sostenido.

Estos resultados no están exentos de con-troversia y están generando un abundante de-bate, pero de ser ciertos indicarían la interrup-ción de una tendencia iniciada tras la Gran De-presión de los años treinta del pasado siglo conla formulación de políticas económicas redistri-butivas impulsadas posteriormente por el es-fuerzo reconstructor realizado tras la SegundaGuerra Mundial y las altas tasas de crecimientoque le acompañaron, junto con la implantaciónde sistemas fiscales amplios y progresivos. Enpocas décadas se consiguió una reducción sig-nificativa de los niveles previos de desigualdad,complementados además con la provisión ge-neralizada de servicios públicos en sanidad,educación y cobertura social, que permitieronuna distribución más igualitaria de la renta.

Hay varios factores comunes presentes enmuchas economías avanzadas que podrían ex-plicar el resurgimiento de unos mayores índi-ces de desigualdad. Se señalan el aumento delos empleos precarios y remunerados en lasfranjas más bajas de la distribución; la cre-ciente prima de remuneración a los trabajado-res con niveles educativos más elevados y labrecha patrimonial que se abre entre tenedo-res de deuda y tenedores de riqueza financieracomo consecuencia del ajuste asimétrico entrelas valoraciones de los activos inmobiliarios ycarteras financieras desde 2009.

El aumento de los empleos de baja remu-neración y la precariedad laboral en las econo-mías desarrolladas se atribuye a la sustituciónde empleos industriales y manufactureros porotros integrados en el sector de servicios, ge-neradores de menor valor añadido y con índi-ces más elevados de rotación. Según la OCDE,en 2012 los Estados Unidos se encontraban

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en el primer lugar de la lista de países con em-pleos bajamente remunerados2 dentro de laseconomías avanzadas, con un 25% de los em-pleos en esa situación, una lista en la que Es-paña aparece entre Japón y Nueva Zelanda en eldécimoprimer lugar, con un 15,3% de empleo debaja remuneración (OCDE, 2013). Parte del pro-blema podría estar en el impacto del abarata-miento continuado de los bienes de capital, quese resuelve bien con la sustitución de trabajo porcapital fijo, o alternativamente con la equipara-ción de costes a la baja entre ambos factores.Igualmente, la globalización reduce la demandade trabajo relativamente caro de los países ricos,como se constata en la reducción secular delfactor trabajo en las industrias más propensas aimportar. La paradoja es que, si bien se constataun estancamiento muy extendido de los salarios,la productividad no ha dejado de aumentar, hastael punto de doblar en muchos países el creci-miento de los salarios durante los últimos cin-cuenta años. La explicación podríamos encon-trarla en la asimetría que se produce en la dis-tribución de la productividad por grupos de renta.La equiparación salarial con la productividad seconcentraría en los segmentos minoritarios depoblación altamente productivos, con un mayornivel tecnológico y educativo, más difícilmentesustituibles y que sí han visto cómo sus rentascrecían a niveles superiores a la media de suseconomías, quedando mientras tanto una zonacreciente de la población menos productiva enel limbo del estancamiento salarial.

De la misma manera, la mayor propensiónde los segmentos de población con nivelesmás elevados de renta a invertir en educaciónhace que la proporción de hogares con cicloseducativos completos se contraiga a medidaque las desigualdades se acentúan. En Esta-

dos Unidos, a pesar de que las matriculacionesuniversitarias han crecido secularmente entretodos los grupos sociales, la tasa de licencia-turas completas de los nacidos entre 1960 y1980 aumenta tan solo un 4% entre los hoga-res más pobres, mientras que lo hacen en un20% entre los más ricos, indicándose una tasade abandono de casi el doble entre los cuarti-les inferior y superior de renta. (Standard andPoors, 2014 y Goldin, C., Katz, L.F., 2010).

Pero estos factores no son nuevos, se tratade tendencias de largo plazo que operan desdehace décadas y la cuestión que habría que pre-guntarse, por tanto, sería por qué se agudiza elfenómeno de la desigualdad según indican losdatos más recientes. Habría un tercer factor ex-plicativo relacionado con la división que se es-tablece entre tenedores de deuda y riqueza fi-nanciera. Se argumenta que la acumulación pro-longada de factores de desigualdad podríahaberse visto mitigada por una oferta abundantede crédito que venía a paliar la restricción al con-sumo producida por la limitación de las rentas.Pero el estallido de la crisis y la recesión poste-rior no solamente rompen ese mecanismo de fi-nanciación del consumo, sino que además el co-lapso de las valoraciones inmobiliarias perjudicaespecialmente a los hogares con deudas hipo-tecarias, en general las clases medias, que enmuchos casos acaban por deber al banco másde lo que vale su inversión a pesar de la dismi-nución de su carga financiera corriente producidapor las bajadas de tipos. Esta es la tesis pro-puesta por algunos autores como Rajan (2010)y Kumhof y Rancière (2010), entre otros, quie-nes invirtiendo la causalidad afirman que no sonla crisis y la Gran Recesión las que generan másdesigualdad, sino que son las desigualdades dis-tributivas larvadas durante un periodo prolon-

2 OCDE define en su estudio empleos de baja remuneración como aquellos con una remuneración inferior a dos tercios de la me-diana de los salarios.

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gado las que precipitan la gestación de la crisisy el colapso del sistema financiero. Lo que la cri-sis viene a hacer, afirman, no es más que corto-circuitar un mecanismo insostenible mediante elcual los más favorecidos financiaban con su aho-rro el consumo de las rentas más bajas me-diante el reciclaje de su riqueza financiera enconsumo a través de hipotecas, tarjetas y cré-dito al consumo, enmascarando de esa manerauna situación latente de desigualdad. La acep-tación de este punto de vista nos deja con la in-quietante percepción de que, de ser cierta, lasmasivas expansiones monetarias y fiscales quesiguen a la crisis de 2008, no habrían hechomás que impedir el colapso del consumo, si bienel problema latente continuaría tan vivo comoantes y esperando a dar la cara de nuevo encualquier momento.

Desigualdad justa

Lo dicho hasta ahora es la descripción breve yde urgencia de una parte del debate contem-poráneo sobre las implicaciones económicas dela desigualdad que toma la distribución de larenta y la riqueza como objetos centrales deanálisis. Pero para alcanzar un entendimientocompleto del fenómeno es necesario incluir laigualdad de oportunidades como tercer compo-nente omitido con frecuencia en la “triada de ladesigualdad”. La consideración de la igualdadde oportunidades como elemento integrado enel concepto genérico de igualdad, añade consi-deraciones de alcance en la discusión. Juntocon la dificultad que surge en la cuantificacióny correcta calibración del impacto de un des-igual acceso a oportunidades, se plantean almenos tres cuestiones de carácter cualitativomás allá de las métricas económicas.

En primer lugar surge una dimensión institu-cional, desde el momento en el que en una eco-nomía de mercado asentada en los principios de

libre competencia, derecho a la propiedad pri-vada e imperio de la ley, se encomienda a lasinstituciones públicas la función de garantes delacceso a las mismas oportunidades en igualdadde condiciones para todos los miembros de lasociedad, sin restricción de ningún tipo más quela que se deriva de su propio esfuerzo y sus mé-ritos mediante el diseño y la ejecución de nor-mas y reglas no discriminatorias. Hay una grancantidad de evidencias que asocian mayores ín-dices de crecimiento sostenido y estabilidad eco-nómica con grados superiores de calidad insti-tucional. Se puede argumentar que en algunasfases del desarrollo y en algunos países coexis-ten instituciones muy imperfectas con tasas ele-vadas de crecimiento. México o China no seríanejemplos de calidad institucional y sin embargohan crecido diferencialmente durante las últimasdécadas. Pero también es verdad que una parteimportante de las reformas que están acome-tiendo tiene como propósito último mejorar susinstituciones como garantía de estabilidad ycomo paso necesario hacia la madurez y la es-tabilidad económica, una vez superadas lasfases tempranas de su desarrollo industrial, endonde es más fácil crecer mediante la acumula-ción de factores a pesar de contar con sistemasrelativamente defectuosos. Pero sí parece queno solo los índices puntuales de crecimiento sinode estabilidad y sostenibilidad macroeconómicacaracterizan a las sociedades con institucionesequitativas e inclusivas. Las instituciones eco-nómicas, como los reguladores de mercados yde la competencia, los organismos de contrata-ción pública o los supervisores sectoriales y decuentas públicas, tendrán junto con las institu-ciones legales y judiciales la responsabilidad dela protección del derecho de igualdad de oportu-nidad como derecho fundamental.

Su correcto funcionamiento ha de garantizara los agentes del mercado unas normas que de-finan nítidamente los derechos de propiedad,

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que reduzcan el coste de los litigios e incre-menten la predictibilidad de las interaccioneseconómicas, la seguridad de los contratos y laprotección frente a los abusos como pilares quegarantizan la libre competencia entre individuosy empresas en igualdad de condiciones. Y comoatributos de calidad que las definan, las insti-tuciones han de asegurar su imparcialidad,transparencia y la rendición puntual de cuentas.

Los atributos contrarios son los que favore-cen la captura de rentas, empleando el términoacuñado originalmente por Anne Krueger (Krue-ger, A.O., 1974)3, y es el que da lugar a situa-ciones de exclusión para una parte de la socie-dad. En una revisión reciente y muy difundida,Robinson y Acemoglu analizan comparativa-mente la historia de un conjunto amplio de eco-nomías que en la actualidad muestran distintosíndices de prosperidad y avalan la tesis de quela causa fundamental, casi exclusiva para ellos,que explica el éxito económico y la prosperidadde unos países frente a otros son sus institu-ciones económicas y políticas (Robinson y Ace-moglu, 2012). La diferencia entre naciones, afir-man, quedaría explicada por el grado de inclusi-vidad de sus instituciones y por la estructura deincentivos que generan. Instituciones inclusivas,en contraposición a las extractivas, son aquellasque fomentan la participación de un alto númerode agentes en las actividades económicas, quehacen el mejor uso posible de sus talentos y ha-bilidades y que permiten a los individuos elegirlibremente sus alternativas. Por último, se ha depermitir la entrada de nuevos negocios y, a losindividuos, la libre elección de su vocación. Me-diante la creación de confianza y cohesión so-cial, la contención de la aversión al riesgo y laparticipación, las instituciones inclusivas fo-mentan la creación de los motores de la pros-peridad, que son la tecnología y la educación.

Por el contrario, en las sociedades con institu-ciones extractivas, la ausencia de vínculos es-tables de confianza entre los individuos limita lacapacidad de acometer proyectos económicos,reinan la incertidumbre y la aversión al riesgo yse infravalora la inversión en educación al nopercibirse una correspondencia contrastableentre el esfuerzo y su recompensa.

Pero hay que reconocer que existen impedi-mentos que no pueden ser completamente re-sueltos a corto plazo por la acción de las insti-tuciones y que su calidad no es condición sufi-ciente de equidad automática. Incluso en unentorno ideal con criterios estrictamente justosde reparto de oportunidades y en donde reinela regla de la ley, factores tales como el entornosocial y el hábitat durante las primeras fasesdel aprendizaje pueden influir en el desempeñofuturo de los individuos, de la misma maneraque el entorno cultural y familiar, junto con fac-tores idiosincráticos tales como las conductasy las actitudes individuales, pueden condicio-nar el grado de acceso a oportunidades abier-tas. En el mundo postindustrial y globalizadoen el que vivimos, la herencia cultural y emo-cional recibida del entorno familiar cobra unarelevancia especial como determinante de laformación del capital humano y de los destinosen la vida de los individuos, y estas diferenciastan solo se corrigen lentamente y a largo plazoo incluso pueden tender a persistir aun en elcaso de actuaciones educativas amplias y com-pletas que garanticen una oferta educativa si-milar para todos los individuos. La acción delas instituciones se vuelve más ardua y com-pleja y los resultados más inciertos y lejanosen el tiempo, porque, como apuntó FriedrichHayek hace ya más de medio siglo, el verda-dero impedimento para la igualdad de oportu-nidades es que no hay sustituto para unos pa-

3 Krueger se refiere originalmente al término “rent seeking”, que es frecuentemente traducido al español como “captura de rentas”.

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dres inteligentes o para una familia cultural yemocionalmente nutritiva (Hayek, 1960).

Pero la insuficiencia de las instituciones nomatiza las exigencias de calidad como condiciónestrictamente necesaria del buen funciona-miento de una sociedad. Es frecuente encon-trarse que en sociedades con instituciones falli-das, en lugar de promoverse la formación deuna estructura de incentivos inclusivos que es-timulen la competencia, la toma de riesgos y elempleo mediante la extensión de oportunidadesabiertas, el Estado y las instituciones políticasoptan por paliar situaciones de desigualdadcompensando a los menos beneficiados me-diante mecanismos aún más distorsionadores.La tentación es con frecuencia la de alimentar acolectivos heterogéneos con transferencias,subvenciones, cuotas y controles de precios queno vienen a hacer más que convertir a los ciu-dadanos en tributarios de un Estado con insti-tuciones imperfectas que desincentivan el es-fuerzo y el talento, que son reemplazados porredes de equilibrios clientelares. En el límite deesta versión se ubican con frecuencia gobiernospopulistas, y muchas veces totalitarios, en losque la ausencia de oportunidades equitativas seacompaña de altos grados de corrupción, sub-sanada parcialmente mediante la redistribuciónde una parte de las rentas extraídas ilegítima-mente a través de todo tipo de mecanismos aje-nos a un funcionamiento eficiente de las eco-nomías. Robinson y Acemoglu van más allá yafirman que los gobiernos con instituciones de-ficientes caen cuando lo que se redistribuye nocompensa el coste social de la captura, es decir,cuando se rompe el equilibrio clientelar (Robin-son y Acemoglu, op.cit.).

Una segunda cuestión que se plantea con laintroducción del criterio de oportunidades igua-litarias es el de la formación y estructura de losincentivos individuales. Grados elevados de co-

rrespondencia entre esfuerzo y captura de opor-tunidades incentivan a los individuos a invertir,desplegar su talento y a tomar riesgos en el mer-cado de manera responsable y consecuente. Porel contrario, en una sociedad en la que los me-canismos de asignación de oportunidades nooperan de forma equitativa ni mediante la apli-cación de reglas explícitas, algunos individuostenderán a la búsqueda de rentas a través demecanismos alternativos al mercado y a mini-mizar la cantidad de riesgo revelado y esfuerzoproductivo que estén dispuestos a comprome-ter. Otros muchos preferirán ser asalariadosantes que emprendedores y en muchos casosfuncionarios públicos al servicio de institucionesdefectuosas antes que asalariados. La aversiónal riesgo caracteriza a las sociedades con me-canismos inciertos de asignación de oportuni-dades desde el momento en el que se difuminala correspondencia entre la inversión en talentoy éxito en la captura de oportunidades. La in-certidumbre asociada a esta falta de corres-pondencia añade una prima de riesgo que losagentes no están dispuestos a asumir en au-sencia de reglas explícitas y efectivas. Se tratade sociedades desconfiadas con sus institucio-nes, con las reglas y con los ciudadanos entre síy por tanto mal articuladas, “invertebradas”. Elimpacto de la ausencia de confianza sobre elcrecimiento y la prosperidad está tratado por Fu-kuyama (Fukuyama, 1995), quien se refiere es-pecíficamente al daño infligido al capital socialcomo consecuencia de una sociedad civil im-perfecta o inexistente, con altos costes de trans-acción y organizaciones civiles pequeñas e in-eficaces. La desconfianza convive con una es-tructura de incentivos que lleva a los individuosa anteponer el interés individual aun en loscasos en los que se reconoce que se lesiona elinterés general, a rechazar la participación enproyectos colectivos, a medrar en lugar de coo-perar y a desarrollar una elevada aversión alriesgo y la inversión productiva.

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Esto puede llegar a tener una importanciadeterminante en la configuración de la estruc-tura empresarial e industrial de un país. La au-sencia de incentivos para la cooperación con-diciona el tamaño y el número de grandes cor-poraciones. Las grandes empresas, cuandoexisten en sociedades con bajos índices deconfianza social, suelen estar asociadas a ins-tituciones públicas, a sectores regulados y aser dependientes del Estado como cliente prin-cipal, por el hecho de que son las institucionespúblicas las que suplen el déficit de coopera-ción espontánea y autorganización entre losmiembros de unas sociedades que no fomen-tan el establecimiento de relaciones ampliasde confianza entre ellos.

Los mecanismos por los que se genera unaestructura adecuada de incentivos son múlti-ples pero la igualdad de oportunidades es elelemento central que señala la neutralidad almenos en el “punto de partida”. Se debe rei-vindicar el que en una sociedad con institucio-nes perfectibles, sujeta a la incertidumbre y losavatares de lo que el futuro puede deparar, conindividuos siempre en conflicto entre el interésgeneral y su interés particular, al menos la si-tuación inicial sea la misma para todos susmiembros como criterio no solo de justicia sinocomo catalizador de una estructura de incenti-vos que fomente la cooperación, la toma deriesgos, la inversión en talento y, en definitiva,la prosperidad.

Y con la consideración de la igualdad deoportunidades se abre por último una dimen-sión normativa que plantea cuestiones mora-les. Porque si aceptamos la legitimidad deunas reglas de reparto equitativas como crite-rio de asignación de oportunidades escasas,deberemos aceptar también que la igualdad deoportunidades está para ser ejercida, y que desu legítimo ejercicio surgirán necesariamente

resultados que pueden generar diferencias enla distribución de renta y riqueza favoreciendoa corto plazo a unos más que a otros. La com-petencia por oportunidades escasas permitiráa unos capturar ventajas inmediatas mientrasque otros habrán de continuar indagando hastaencontrar otras alternativas igualmente acep-tables que satisfagan sus objetivos y ambicio-nes. Pero en la medida en que el reparto sehaga de acuerdo con una regla equitativa, suresultado será justo. Esto plantea dos cuestio-nes importantes. ¿Qué clase de desigualdadrelacionada con el reparto equitativo de opor-tunidades está dispuesta a aceptar una socie-dad democrática moderna?; y, aceptando la le-gitimidad de esa clase de desigualdad, ¿quécriterios discriminatorios en la asignación deoportunidades serían aceptables?

Una formulación normativa explícita de la re-lación entre desigualdades económicas e igual-dad legítima de oportunidades, y que suele serreivindicada desde todos los extremos del es-pectro ideológico, es la que enuncia John Rawlscomo idea central del segundo principio de suTeoría de la Justicia:

“Las desigualdades sociales y económicas han de sa-tisfacer dos condiciones: primero, deben de estar aso-ciadas a cargos y posiciones abiertos a todos bajocondiciones equitativas de igualdad de oportunida-des; y, segundo, han de procurar el beneficio de losmiembros menos favorecidos de la sociedad” (Rawls,1971).

Se legitima una clase de desigualdad inclu-siva, advirtiéndose, eso sí, de que tales opor-tunidades se han de administrar bajo “condi-ciones equitativas de igualdad”, que han deestar asociadas a “cargos y posiciones abier-tos a todos” y que, reconociéndose que en elreparto de oportunidades resultarán unos másfavorecidos frente a otros, se considerarán losmecanismos que limiten la posibilidad de com-

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portamientos estrictamente egoístas. Se plan-tea la cuestión dinámica de la estructura de losgrupos sociales. La situación menos deseablepara los menos favorecidos sería aquella queconsolida su situación personal e intergenera-cional por imposibilidad de rotación social yeconómica. La mejor manera de procurar el be-neficio de los menos favorecidos en un régimenequitativo de reparto de oportunidades, seríaasegurando los medios de acceso al flujo deoportunidades que posibiliten que en algún mo-mento ocuparán el espacio de los más favore-cidos. Esta consideración es importante por-que la posibilidad de rotación, junto con laigualdad de oportunidades, legitiman los gra-dos de desigualdad aceptados en las socieda-des democráticas modernas por una mayoríade sus miembros. La cuestión no es que algu-nos miembros de la sociedad se encuentren enlos tramos más favorecidos de la distribución,si tal situación es el resultado de la aplicaciónde unas reglas claras y aceptadas, sino que ge-neración tras generación los ocupantes de esaposición y sus descendientes sean siempre losmiembros de los mismos grupos, como rasgoque caracteriza a las sociedades oligárquicas.La transmisión intergeneracional de riqueza,también como factor arbitrario discriminador deoportunidades futuras, es un tema popular hoydía, en especial tras la publicación de la obrade Thomas Piketty (Piketty, T., 2013).

En una línea de pensamiento ricardiana, enla que el papel del capital es similar al de lastierras de los terratenientes a los que aludíaDavid Ricardo a principios del siglo XIX, Pikettyaboga por eliminar cualquier diferencia en elpunto de partida mediante la imposición pro-gresiva de la riqueza en todos sus tramos sinexcepción, de manera que la riqueza no sirvade ventaja de promoción personal ni interge-neracional. El planteamiento ignora que el ver-dadero problema del punto de partida está pre-

cisamente en los factores ambientales e idio-sincráticos a los que antes nos referíamos yque no pueden ser resueltos a corto plazo porlas instituciones, ni tan siquiera con impues-tos. Por otra parte, se omite cualquier referen-cia a la destrucción de incentivos que tal me-dida acarrearía, en particular a los efectossobre la inversión en educación, el ahorro y laaversión al riesgo, que a la larga tendrían efec-tos mucho más nocivos para el conjunto de lasociedad, incluyendo a los menos favorecidos,que los males que se quieren combatir. De lamisma manera, se ignora el papel y la calidadde las instituciones, dando por hecho que elproblema de la desigualad reside exclusiva-mente en la existencia de una clase prósperay salvando de su responsabilidad a gestores yadministradores públicos.

La segunda cuestión que planteábamosantes, la relativa a los criterios discriminatoriosaceptables en la asignación de oportunidades,empezaría con el reconocimiento de que quizáuna parte del problema y de la exaltación de laconciencia igualitaria no reside en el hecho dela desigualdad en sí misma, sino en las causasque la generan. En las sociedades democráti-cas modernas, y desde luego España lo es, ba-sadas en reglas de mercado y con indepen-dencia de su sesgo político, el éxito económicoindividual, la promoción social y la posibilidadde mejora personal e intergeneracional son rei-vindicados por una mayoría amplia de susmiembros. Se tiende a rechazar mayoritaria-mente un igualitarismo extremo, pero no másque las diferencias surgidas de la aplicación decriterios arbitrarios de asignación de renta, ri-queza y oportunidades. Lo que se impugna noes la existencia de grados de desigualdad, sinosobre todo la forma en la que se producen. Re-pugnan la arbitrariedad, el clientelismo y elcompadreo extractivo, y esa contestación es laque exalta la conciencia igualitaria y la que ge-

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nera posturas radicales, mareas de todos loscolores y reacciones extremas.

Seguramente la tolerancia hacia la desigual-dad disminuya en la medida en la que las re-glas que la justifiquen no estén ampliamenteaceptadas, de la misma manera que la acep-tación generalizada de unos principios de re-parto legitiman la existencia de grados de desi-gualdad, que pasarán a ser reivindicados comoresultado justo del juego interpersonal. Surgeuna clase de desigualdad aceptada, e inclusoreivindicada mayoritariamente, que presentaríacomo atributos principales la garantía de igual-dad de acceso a las mismas oportunidades depromoción y la prevalencia del mérito individualcomo criterio objetivo de asignación. Son acep-tables distribuciones asimétricas de renta y ri-queza resultantes del esfuerzo, el talento y lacapacidad individual de tomar riesgos siemprey cuando en el proceso de asignación de opor-tunidades se garantice un trato equitativo atodos los concurrentes, es decir, que el puntode partida sea el mismo para todos. La desi-gualdad no se mide tan solo en los índices deGini, sino en la forma en la que se ha generado.

En la medida en la que queremos una so-ciedad incentivada hacia al esfuerzo, la tomade riesgos y el talento, la regla de asignaciónde oportunidades habrá de estar firmementeasentada en los principios del mérito, el talentoy el esfuerzo individual y su correspondencia vi-sible con el éxito y la promoción económica ysocial de los individuos.

El interés de lo particular en lo público:dentro y fuera del mercado

La iconografía liberal contemporánea ha cen-trado su interés en identificar los fallos de lamano visible del Estado en la provisión de ser-vicios públicos y en los conflictos de interés que

surgen en su asignación. La investigación vamucho más allá de las declaraciones simplifi-cadoras del estilo, “el Estado es torpe; el mer-cado, inteligente”, presentada como resumende la visión que muchas veces se quiere pro-yectar de la defensa del libre mercado. Estaidea suele apoyarse en las críticas que genera-lizan algunas de las propuestas más radicales,como las que postulan la defensa del Estadomínimo y exclusivamente necesario para la pro-visión de la cartera de bienes públicos que nopudiesen ser ofrecidos por el mercado, talescomo la defensa nacional, la seguridad públicay el conjunto de instituciones que protejan lapropiedad y la libertad. La realidad es que esoque denominamos el ideario liberal constituyeun cuerpo teórico heterogéneo, a veces difícilde sintetizar y más amplio y complejo de lo quecabe en interpretaciones reduccionistas, peroque quizá se expresa como un ideal de relacio-nes económicas libres basadas en el mérito, elesfuerzo y la asunción de riesgos como garan-tía de resultados eficientes y equitativos, quepermitan altos grados de prosperidad para elconjunto de la sociedad, sin exclusiones de nin-gún tipo y bajo la regla de la ley.

La crítica contemporánea de lo público en-cuentra un punto de inflexión intelectual en losaños sesenta con los trabajos de Milton Fried-man, George Stigler, James Buchanan o GordonTullock, por citar a algunos de los más conoci-dos. Con su aportación se plantea una revisióndel consenso keynesiano prevalente desde lapostguerra, que se fundamenta en razonamien-tos teóricos sólidamente construidos y en evi-dencias robustas. Se identifican múltiples pa-tologías de la intervención pública que podemosagrupar en dos bloques, uno de carácter estric-tamente económico y otro institucional.

Existe una justificación teórica para explicarpor qué las políticas públicas son imperfectas

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y por qué los gobiernos por lo general nunca al-canzan los objetivos perseguidos. Incluso elgestor público mejor intencionado se verá su-perado por la complejidad de un mercado quedifícilmente llegará a comprender en su totali-dad y que reacciona con más rapidez que losgobiernos en su toma de decisiones. Por otraparte, desconocemos con detalle la relaciónentre la causa y los efectos de las acciones pú-blicas, desde el momento en el que hay unamultitud de factores no integrados en los mo-delos de intervención que producen conse-cuencias no cuantificables. Este “velo de la ig-norancia” estará siempre presente porque ade-más la acción pública es incompleta. Comoafirma acertadamente Anthony Downs, el Es-tado participa mayoritariamente en el mercadode factores pero no en el de productos, de ma-nera que nunca podrá tener una perspectivacompleta de las consecuencias de su inter-vención (Downs, A. 1967). Una aportación cen-tral que avala la sospecha hacia la efectividadde las decisiones de política económica, fue laevidencia aportada por la teoría de las expec-tativas racionales surgida en la década de lossesenta del siglo pasado, que explica cómo losagentes bien informados reaccionan a las me-didas de política económica anticipando susefectos, neutralizándolas y volviéndolas en úl-tima instancia inefectivas. Aunque la hipótesisde la ignorancia no deja de ser una interpreta-ción benévola de los fallos del Estado. La ideade que los gestores de algunas economíassaben cómo construir instituciones que fo-mentan la creación de incentivos correctospara producir prosperidad frente a otros que,con su mejor intención, simplemente fallan por-que no tienen el conocimiento ni el asesora-miento adecuado, no es sostenible en unmundo cada vez más integrado. Acemoglu y Ro-binson (2012) proveen, una vez más, abun-dante evidencia en contra de esta hipótesis ysostienen que la calidad de las instituciones

es, fundamentalmente, una decisión políticadesvinculada de la capacitación de los deciso-res institucionales.

La función del Estado no será, por tanto, lade competir con el mercado en la provisión debienes y servicios, que siempre realizará encondiciones de inferioridad, sino la de cubrir losespacios en los que el mercado no puede in-tervenir y la de resolver los conflictos genera-dos por la aparición de externalidades negati-vas derivadas de la interacción entre compra-dores y vendedores que afectan negativamentea otros agentes no involucrados en la transac-ción. Sería este el caso del ferrocarril presen-tado ya a principios del siglo XX por el famosoeconomista británico Arthur Pigou, que con suschispas quema los campos de los agricultorespor los que transita, o el de las emisiones deCO2 de determinadas industrias en la actuali-dad, que con su actividad generan un costepara el conjunto de la sociedad que habrá quecompensar mediante alguna forma de inter-vención pública.

Otra rama de las críticas se enfoca en losfallos de las instituciones públicas, que son in-capaces de reconciliar el interés general conlos intereses privados con los que interactúan.Una manifestación benigna del incorrecto fun-cionamiento institucional sería su ineficaciacomo garante del libre acceso a oportunidadesescasas en términos de igualdad. Y digo be-nigna porque el verdadero problema se planteacuando la causa de las imperfecciones en elfuncionamiento de las instituciones surge node la ineficacia por ignorancia, sino de la ins-trumentalización interesada de sus funcionespor parte grupos de interés, asociaciones, lob-bies y de lo que en general Mancur Olson de-nominó Grupos de Acción Colectiva; coalicio-nes con funciones y objetivos propios en con-flicto con el interés general, y que a través de

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su influencia en la regulación y las decisionespúblicas rompen el equilibrio competitivo quecaracteriza el buen funcionamiento del mer-cado (Olson, M. 1965).

Del intercambio de intereses entre estosgrupos y las instituciones surge la posibilidadde captura de rentas en un juego de suma cerocuyo resultado final, en términos de bienestargeneral, será inferior al que se hubiese produ-cido si el intercambio se hubiese realizado enel mercado. Esta es la tesis desarrollada porlos autores de la denominada escuela del pu-blic choice, como Buchanan, Tullock, Olson yDown. Se señala además un efecto perniciosoen la forma en la que se conforma el cuerpoinstitucional, que está integrado por burócratascuyo interés puede no ser exclusivamente pú-blico, sino que está fuertemente determinadopor aspiraciones particulares tales como la in-fluencia personal, el peso político o el presti-gio, además del posible interés económico,convirtiéndose estos reclamos en palancas através de las que ejercen su influencia los gru-pos de presión organizados y que nada tienenque ver con el interés general.

Se da además la paradoja de que muchosde estos grupos de interés son precisamentequienes expresan más fervientemente su ad-hesión inequívoca a las nociones de superiori-dad del mercado, de la libre competencia y delsistema de precios, cuando son precisamenteellos los más interesados en que la huella delEstado sea lo más amplia posible, no a travésde la provisión de unos bienes y servicios queellos se encargan de abastecer, sino a travésde una regulación amplia y detallada que favo-rezca los intereses de su oferta efectuadafuera del mercado. La dinámica del libre mer-cado como ideal de funcionamiento de una eco-nomía se convierte a partir de ese momento enun juego excluyente entre dos: Administracio-

nes y coaliciones. Y dejan fuera del juego delas oportunidades a una parte de la sociedad.

La contaminación de la esfera de lo públicopor parte de estos intereses, que más que pri-vados deberíamos denominar particulares, aca-rrea los efectos indeseados propios de lo quese denomina el capitalismo clientelar, o cronycapitalism, en la terminología original anglosa-jona. La influencia prolongada de esta clase deinteracción favorece la multiplicación de inter-venciones a través de decisiones públicas y re-gulación ajenas a cualquier criterio de eficien-cia y que se produce con el fin único de bene-ficiar a grupos de influencia específica. Laproliferación normativa se complementa fre-cuentemente con mecanismos de concesión yadjudicación de contratos a veces interpreta-bles, y con frecuencia revisables durante lafase de ejecución en donde el decisor públicoes sujeto de una influencia más directa porparte de grupos de interés. Como consecuen-cia de la proliferación regulatoria se incremen-tan los costes de transacción, las barreras deentrada y se crea un sentimiento generalizadode arbitrariedad y desconfianza jurídica quechoca frontalmente con los principios del libremercado e igualdad de oportunidades.

Un efecto directo especialmente dañino esla desviación de recursos hacia fines clientela-res desde otras áreas de genuina competenciaempresarial, que quedarán fuertemente desin-centivadas. Se favorece así un mecanismo deselección adversa de los beneficiarios de opor-tunidades de negocio emanadas de lo público,que serán no para los mejores sino para los quemejor negocian fuera del mercado. Frente a laimportancia de las habilidades negociadorascon las Administraciones como principal ventajacompetitiva, decisiones tales como la inversiónen investigación, el desarrollo técnico o la ca-pacitación de los recursos humanos de la em-

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presa, se perciben como factores de éxito se-cundarios que nunca llegarán a desarrollarseplenamente mientras que los retornos deriva-dos de la captura regulatoria sean tangibles y elcauce de lo público siga siendo tan rentable.Los agentes económicos son racionales, y enbuena lógica cuestionarán la necesidad detomar riesgos de naturaleza industrial a largoplazo teniendo una vía de acceso más barata ymenos arriesgada. Es por esto por lo que, conrazón, se argumenta que la estructura produc-tiva de las economías clientelares tienen por logeneral una base industrial más pobre, más ine-ficiente y más concentrada en unos pocos sec-tores, que son precisamente aquellos más ex-puestos a la decisión pública, y en donde es po-sible obtener capturas regulatorias que no sonmás que transferencias de renta desde los con-sumidores y contribuyentes gracias a las limi-taciones a una oferta amplia y diversificada quepermitiría la formación de precios competitivos.

Pero quizá el efecto más pernicioso de esteestado de las cosas sea el daño que inflige alas bases que sustentan el correcto funciona-miento del libre mercado. Volvemos una vezmás a la cuestión de la confianza entre los in-dividuos como sustento de una economía di-námica y próspera. La presencia visible de gru-pos clientelares excluyentes propaga la per-cepción de que con frecuencia la regulación noes “bienintencionada”. Se mina la confianza delos individuos entre sí y hacia sus instituciones,se desincentiva de nuevo el emprendimiento yla toma de riesgos y se suscitan reacciones an-timercado, cuando en realidad el foco del pro-blema no está en el mercado sino en los co-rredores que transitan fuera de él. Es frecuenteescuchar voces que, frente a situaciones clien-telares, proponen un mayor grado de interven-ción de la economía y el establecimiento de lí-mites adicionales al libre funcionamiento delmercado, ignorando que el problema está pre-

cisamente en lo que se decide al margen deljuego de precios, eficiencia y competenciatransparente que caracterizan las reglas delmercado. La captura regulatoria es un meca-nismo de generación de rentas que no res-ponde a criterios de oferta y precios, sino quetranscurre por cauces poco transparentes almargen de la libre competencia y que precisasalirse del mercado para tener éxito, porquedentro de él nunca podría prosperar.

El remedio para paliar esa patología, ade-más de mejorar la calidad de las instituciones,pasa por estrechar el cauce de acceso a opor-tunidades de captura reduciendo el ámbito dedecisión y actuación de las instituciones públi-cas, de manera que se destruyan los incenti-vos clientelares. Cuanto mayor sea el entra-mado de departamentos, organismos, instan-cias y Administraciones involucradas en laasignación de oportunidades, mayor será la po-sibilidad de interferencias clientelares que com-prometan la igualdad del punto de partida. Escierto que para que la patología aflore es ne-cesaria la concurrencia de lo público y de loparticular, pero en la medida en la que se re-duzca la capacidad de influencia de lo públicoen decisiones fuera del mercado, el interés par-ticular desarrollaría un conjunto de habilidadesdistintas, seguramente más ligadas a la natu-raleza industrial de su actividad.

Convendría separar el debate acerca de lanecesidad de reducir el ámbito de las decisio-nes públicas como remedio de prácticas clien-telares del debate sobre el tamaño y coste dela provisión de bienes públicos. La oferta deservicios públicos, integrados en el espacio delEstado de bienestar, es necesaria como garan-tía, quizá insuficiente pero absolutamente ne-cesaria, de acceso a oportunidades en igualdadde condiciones. El tamaño, extensión y costedel Estado de bienestar habrá de determinarse

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por cuestiones de amplitud y calidad de laoferta y deberá contemplar necesariamente laposible coexistencia de la propiedad pública yprivada de los servicios, si efectivamente sequiere atender a criterios de eficiencia y soste-nibilidad. Podemos también debatir si lo impor-tante es el tamaño de lo público frente a la ca-lidad y alcance del servicio ofrecido, pero setrata de una cuestión distinta al problema de lopúblico en el sentido al que aquí nos estamosrefiriendo. Lo que aquí debatimos son las con-secuencias indeseables y la necesidad de limi-tar el espacio de decisión de lo público comofuente de influencias contrarias al interés ge-neral y de desigualdades, cuando se canaliza através de normas y decisiones creadas con elfin de favorecer a grupos específicos. De hecho,muchas de las economías que hoy se tomancomo referencia de buen funcionamiento eco-nómico e institucional compatibilizan elevadosíndices de protección social con grados míni-mos de interferencia regulatoria en el funciona-miento de sus sectores industriales.

Patologías en el caso español

El ejemplo contemporáneo paradigmático decaptura de rentas y de mal funcionamiento ins-titucional en España, y el que quedará para loslibros de historia, es el de las cajas de ahorrodurante el periodo previo a la crisis financierade 2008. Con su colapso se revela toda unamaraña de malas prácticas, conflictos de agen-cia, mal gobierno corporativo e intereses cru-zados ajenos a consideraciones de mercadoque al parecer se habían instalado desde hacíano tanto tiempo como pieza de su funciona-miento habitual. Se trató de un fallo institucio-nal masivo que afectó a todo el sistema y endonde fracasaron las propias cajas, el supervi-

sor, el regulador del sector y aún está por diri-mir si también lo hizo el regulador del mercado.

La estructura de gobierno corporativo ante-rior a la ley de Cajas de 26/2013 ofrecía elcaldo de cultivo perfecto para la penetración deprácticas clientelares precisamente porque,como argumentábamos antes, ofrecía un cauceamplio y despejado en el que se daba riendasuelta a la proliferación de intereses particularesa través de normas y decisiones públicas de fun-cionamiento que fueron explotadas de forma efi-caz. Por una parte se establecían cuotas de par-ticipación en sus órganos de gobierno de los re-presentantes de sindicatos y Administracionespúblicas, principalmente corporaciones localesy Comunidades Autónomas4. Por otra se prohi-bía la apelación a los mercados de capitalespara fortalecer sus recursos propios. Sobre losriesgos de lo primero ya hemos hablado exten-samente, y con respecto a lo segundo, debemosseñalar que la ausencia de obligaciones en larendición de cuentas al mercado y de respon-sabilidades frente a accionistas crearon el hábi-tat perfecto para la proliferación de prácticaspoco transparentes, además de comprometerpeligrosamente su solvencia en condiciones ad-versas, como el tiempo se encargó de demos-trar. La combinación de ambos factores permitióque los objetivos perseguidos no fueran los delos inversores y accionistas –inexistentes–, sinolos de los gestores y administradores con inte-reses políticos y con frecuencia particulares, en-treverados en una maraña de conflictos de inte-rés mal resueltos.

Uno de esos conflictos surgió desde el mo-mento en el que los procesos de recalificación yconcesión de licencias de edificación y obra pú-blica local se otorgaban por las mismas institu-

4 Una descripción detallada de los criterios de composición de los órganos de gobierno de las cajas previo a la ley 26/2013 y susimplicaciones políticas se encuentra en Carbó et al., 2004

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ciones públicas representadas en las cajas, conel añadido de que esas mismas decisiones po-dían constituir una fuente importantísima de fi-nanciación de las propias entidades decisoras.Existía un fuerte incentivo para impulsar proyec-tos inmobiliarios y de obra pública que nutriesenlas arcas de las Administraciones locales. Y si elproblema era la financiación, allí estaban sus re-presentantes en los órganos de gobierno de lascajas para facilitar la decisión de inversión entodo tipo de proyectos, muchas veces inviables.Pero el mecanismo no estaba completo sin lapresencia de un tercer actor, las empresas pri-vadas beneficiarias de la construcción de la obray en algunos casos de su explotación. Empre-sas que ejercen su presión frente a los órganosde gobierno de las cajas en los que se senta-ban los representantes de las Administracionespúblicas y frente a las Administraciones públi-cas, para promover nuevos proyectos y poste-riormente obtener la autorización, la licencia, laconcesión o la recalificación. Se consolidó deesta manera un dispositivo triangular perversoen el que los intereses alineados de los admi-nistradores de las cajas, las instituciones públi-cas y las empresas privadas multiplicaban la in-versión en obra civil y proyectos inmobiliarioshasta el grado de lo esperpéntico, como luegose ha visto. La crisis financiera de 2008 fue unahecatombe que no hizo más que poner de ma-nifiesto los efectos de unas prácticas empresa-rialmente inviables y lesivas para el interés decontribuyentes y consumidores.

No es fácil calibrar la influencia que lascajas han ejercido sobre el fenómeno de la bur-buja inmobiliaria en España. El perjuicio socialno se circunscribe tan solo al coste de su res-

cate ni al que pueda representar en términosde destrucción de empleo y valor patrimonialde nuestra economía. La burbuja inmobiliariaha sido una suerte de enfermedad holandesa5

que hemos padecido durante años y que quizáse ha llevado por delante cantidades ingentesde capital financiero y humano, que de habersedestinado hacia otros sectores nos hubiesepermitido gestionar la salida de la crisis conunos índices de desempleo y desigualdad quizámuy inferiores, y desde luego con una econo-mía más competitiva, eficiente y diversificada.

Un estudio reciente indica que a pesar deque la tasa de crecimiento de la economía es-pañola durante el periodo 1995-2007 fue del3,5%, bastante por encima de la media de la UEdel 2,2%, la productividad total de los factoresdisminuyó en un 0,7% por año (García-Santanaet al., 2015). Entre los factores que se apuntancomo responsables de esta pérdida de produc-tividad destaca la burbuja crediticia que acom-pañó a la inmobiliaria. La sobreoferta de créditobancario, que pasa del 38% del PIB de 1995 al90% del PIB en 2007, junto con las malas prác-ticas en su concesión, producen un deterioroproductivo generalizado al permitir la supervi-vencia de compañías ineficientes mediante lainfusión de crédito de forma sostenida. El rapi-dísimo deterioro del mercado de trabajo a par-tir del pinchazo de la burbuja inmobiliaria indicade forma contundente la medida en la que unagran parte del empleo creado durante esosaños producía en condiciones subóptimas, yque solo con una oferta muy abundante y ba-rata de crédito que subvencionaba una grancantidad de trabajo ineficiente podía enmasca-rarse su baja productividad.

5 El término original se refiere a una situación en la que el descubrimiento de un recurso natural exportable aprecia tanto el tipode cambio de un país que termina por arruinar a otros sectores exportadores, como sucedió en Holanda en los años 60 con eldescubrimiento de los yacimientos de gas en el mar del Norte. Pero se ha generalizado su aceptación para describir la situaciónen la que un sector de actividad con retornos anormales destruye otras ramas de actividad industrial en un país como conse-cuencia de la imposibilidad de competir en retornos y salarios para atraer recursos productivos.

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Otra de las características definitorias de laestructura económica de España es la natura-leza de los negocios de las compañías que in-tegran el IBEX 35. Una proporción mayoritariade ellas, entre 25 o 28 dependiendo del mar-gen de tolerancia que queramos aplicar, tienenun alto grado de dependencia del sector pú-blico, bien como cliente principal o a través dela regulación o de la concesión y la obra pú-blica. Bancos, compañías energéticas, cons-tructoras, operadores de telecomunicaciones yalgunas otras cuyo principal cliente es la Admi-nistración, constituyen el núcleo principal delas grandes compañías españolas. Esta pro-porción contrasta con las de otros países com-parables, en los que la proporción es clara-mente inferior. Entendiendo por supuesto queno en todos los casos se producen comporta-mientos clientelares, el efecto de señalizaciónque se emite es inequívoco: indica el mapa decompetencias y habilidades que las empresashan de desarrollar para llegar a ser relevantesen nuestro país. Hablábamos antes de los pro-cesos de selección adversa y deberíamos pre-guntarnos cuál es el coste de oportunidad queasumimos en términos de diversidad industrial,oportunidad de negocio y creación de empleo,de perpetuar un modelo que no pondera sufi-cientemente otro conjunto de habilidades. Loque sí que parece evidenciarse es que algunossectores son menos competitivos que otrosprecisamente por su dependencia de la regu-lación y de las licencias públicas. Una parte im-portante de la pérdida de productividad de losfactores a la que aludíamos antes procede delimpacto negativo de los sectores clientelares6

sobre el conjunto de la productividad agregadade la economía (García-Santana et al., 2015).

Esto nos lleva a una consideración más ge-neral acerca de la importancia de la regulacióncomo determinante de la estructura de nuestraoferta productiva. Una característica de nuestraeconomía es la rigidez de su oferta, cuya com-petitividad está comprometida por la baja ca-pacidad de absorción de choques de precios delos factores productivos y que lleva a trasladara cantidades los ajustes en precios, como elque de forma masiva se ha realizado en el mer-cado de trabajo en los últimos años. Junto conla escasa flexibilidad histórica del mercado detrabajo, en donde sí se han hecho avances con-siderables pero que en nada afectan a los me-canismos clientelares, se encuentran rigidecesen los mercados de otros factores que tienenmucho que ver con su estructura de competen-cia y su regulación. El regulador, por su parte, nosiempre ha sido beligerante frente al estableci-miento de barreras de entrada y la limitación ala competencia, aunque, de un tiempo a estaparte, desde la creación del nuevo superregu-lador, sí parece serlo.

La provisión de recursos financieros a lasempresas españolas, como factor productivotan importante como el trabajo, se encuentraanormalmente concentrada en los bancos. Supenetración en el pasivo crediticio de las com-pañías llega al 90% en promedio e incluso losupera a medida que disminuye su tamaño. Enlos países europeos con los que nos compara-mos, esta cifra oscila entre el 75 y el 80%, yen Estados Unidos ronda el 25%. Esto no es elresultado de una falta de emprendimiento fi-nanciero ni del desinterés de agentes alterna-tivos que pudieran hacerse con una parte deesa desorbitada cuota de mercado. Existen di-

6 Los sectores clientelares considerados en el estudio son aquellos en los que se percibe una dependencia elevada de las Ad-ministraciones bien a través de la regulación, la licencia, la concesión o por su importancia comercial. Los sectores incluidos son:Banca, energía (gas, electricidad, petróleo), construcción, inmobiliario e infraestructuras, telecomunicaciones, puertos y aero-puertos, defensa y minería y carbón.

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ficultades regulatorias objetivas que pareceque a nadie interesa eliminar y que hacen quelos mercados de capitales solo existan en Es-paña para aquellos productos que no interesana la banca por sus perfiles de riesgo, como elcapital privado o los instrumentos muy intensi-vos en riesgo de crédito, para la deuda públicay para las pocas grandes empresas internacio-nalizadas, que son precisamente las más de-pendientes de la regulación y la decisión polí-tica. Los denominados mercados alternativosapenas cuentan con emisores y los volúmenesde emisión son ridículos en relación con nues-tros países comparables. Esta situación deconcentración podría empeorar tras la recientereestructuración del sector bancario y la reduc-ción del número de entidades, procesos quesuelen saldarse con un aumento de la capaci-dad de negociación de las entidades y el con-siguiente aumento del coste de financiación delas empresas que, si bien ha disminuido comoconsecuencia de las medidas de política mo-netaria, sigue siendo superior a la media euro-pea. La desbancarización y la diversificación dela oferta financiera son necesidades ineludi-bles si entendemos que un mercado de capi-tales más amplio y profundo dará una res-puesta superior a las necesidades financierasde las empresas medianas, y si queremos to-marnos verdaderamente en serio la diversifi-cación de nuestra base empresarial como víade creación de empleo y crecimiento.

Lo mismo sucede con la comercialización decombustibles, que hacen que España tenga unode los precios de las gasolinas más elevadosde Europa, o en determinados segmentos de ladistribución comercial, en los que la concentra-ción de operadores en algunos eslabones de lacadena de compras penaliza especialmente aagricultores, productores y consumidores de al-gunos productos alimenticios. Podríamos conti-nuar con otras muchas situaciones en donde la

regulación afecta negativamente la flexibilidadde nuestra oferta productiva que no podemoscubrir aquí con todo el detalle.

Conclusión

Una de las consecuencias más dañinas de unarecesión tan profunda como la que hemos vi-vido es el efecto destructivo sobre la confianzasocial y la destrucción de incentivos individua-les. La percepción, avalada por casos mani-fiestos de mal funcionamiento institucional, deun reparto arbitrariamente desigual del costede la crisis propaga la desconfianza de los in-dividuos en sus propias posibilidades de pros-perar y en el sistema de las instituciones, alsentirse excluidos del juego de las oportunida-des. Surgen reacciones igualitarias radicalesque replantean el funcionamiento y el sistemade valores aceptados en su conjunto, y que deseguirse darían lugar a situaciones de injusticiaprofunda frente a una mayoría que reivindicalos méritos del esfuerzo y el talento como víasde prosperidad individual.

Una sociedad democrática y moderna com-prometida con los valores del mérito, el es-fuerzo y la capacidad de tomar riesgos deforma responsable y coherente, ha de reivindi-car la posibilidad de progreso y mejora econó-mica y social individual como eje sobre el quese articula una estructura de incentivos que fo-mente la educación, el emprendimiento, el aho-rro y la inversión como principios sobre los quese asienta la prosperidad. Pero los méritos delesfuerzo individual solo podrán desplegarseplenamente si se percibe su correspondenciacon el éxito económico personal. Son necesa-rias unas instituciones inclusivas que garanti-cen el acceso a oportunidades en igualdad decondiciones y para ello habrá que reconsiderarlos límites y el alcance de su influencia para ga-rantizar un reparto equitativo de oportunidades.

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La restauración de la confianza y del capitalsocial, junto con la construcción de una es-tructura de incentivos individuales que distri-buyan prosperidad para el conjunto de la so-

ciedad, son objetivos prioritarios si queremosque nuestro país sea, efectivamente, un lugarde oportunidades para todos.

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En el momento en que se publica este in-forme, la desigualdad y, más concreta-mente, las estimaciones sobre su evo-

lución a lo largo de los últimos años y déca-das, se encuentran en el centro del debatepolítico y social. A raíz de la crisis económicay del importante proceso de pérdida de rentasque tan intensamente ha azotado a la econo-mía global –y muy especialmente a las eco-nomías occidentales más maduras– todoapunta a que la desigualdad ha aumentadoy/o, en todo caso, se ha hecho menos sopor-table, lo que ha determinado que hayan abun-dado los análisis acerca de este fenómeno.De hecho, el debate en torno a la desigualdadse ha reavivado aún más si cabe con esta pro-liferación de estudios y publicaciones que, deuna forma u otra, tratan de abordar y explicarlos orígenes, las causas y las consecuenciasde dicho fenómeno. Incluso, mientras quehasta ahora la desigualdad era percibida, enmuchos casos, como un mero efecto colate-

ral del crecimiento económico, hoy muchos au-tores se dedican a su estudio tratando de darrespuesta a la gran pregunta sobre si la desi-gualdad puede suponer tanto un freno al cre-cimiento a largo plazo como una quiebra de lacohesión social.

En este contexto, con la vocación de FAESde tratar de dar respuesta a los retos que lasrealidades y circunstancias políticas, econó-micas y sociales plantean en cada momento,la Fundación se propuso elaborar, de la manode reconocidos especialistas en la materia, uninforme que, desde el rigor técnico y la refle-xión serena, permitiera abordar y dar res-puesta a este debate con especial atención alas causas y las consecuencias de la desi-gualdad en España. Así, este libro nace de lavoluntad de la Fundación de comparecer acti-vamente en los grandes debates políticos, so-ciales y económicos, y este de la desigualdadnos afecta especialmente como sociedad. Im-

Conclusiones

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

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plica fenómenos como la globalización, elcambio tecnológico, la evolución demográfica,el modelo del Estado de bienestar, su soste-nibilidad y su rendimiento; implica al modeloeducativo y a la estructura del mercado labo-ral; implica a la calidad institucional de nues-tro país y a la apertura de la sociedad a la mo-vilidad y a las oportunidades. Por ello, parti-mos de la complejidad del problema sinaceptar explicaciones simplistas, sesgadashacia los discursos que busquen el antago-nismo social. Por eso, el rigor conceptual, elanálisis objetivo de los datos disponibles y ladepuración de las posiciones que se mani-fiestan en este estudio han sido una preocu-pación constante de quienes lo han elaborado.

Desigualdad vs. desigualdades

Posiblemente una de las principales consta-taciones que se derivan del presente informees que la desigualdad es un concepto polié-drico muy complejo, en el sentido de contarcon numerosas formas de ser medida, nume-rosas causas y no menos consecuencias,todo lo cual, cuando menos, obliga a matizarlos enfoques de la desigualdad a la hora deconsiderar las consecuencias.

Tal y como queda claro en el informe, ladesigualdad puede ser medida por ejemplo através de los salarios, de las rentas, de la ri-queza o del acceso de las personas con dis-tintos niveles de renta al consumo de bienes

y servicios esenciales, y dentro de estas ca-tegorías pueden introducirse diversas matiza-ciones que proporcionarían resultados nosiempre consistentes entre países o entrepersonas de un mismo país. De hecho, pareceevidente que las medidas tradicionales de ladesigualdad como el indice de Gini o la curvade Lorenz, que han sido y son utilizadas pararealizar comparaciones internacionales sobrela dispersión en la distribución de la renta endistintos países, no aportan toda la informa-ción necesaria para entender este complejofenómeno. En esta misma línea argumental,la de la desigualdad como fenómeno polié-drico –y afirmando sin reservas la responsa-bilidad política allí donde se producen casosde exclusión, sea cual sea su origen–, podríaafirmarse que existe una desigualdad legítimaresultante de las diversas capacidades, méri-tos, talentos o grados de aversión al riesgo delas personas. Esta desigualdad lejos de sernegativa o una rémora para el crecimiento eco-nómico representa un potente incentivo a lainnovación, a la inversión y al desarrollo delcapital humano y, por tanto, un necesario ele-mento dinamizador de la actividad económicay del progreso de cualquier sociedad. Sin em-bargo, fuentes de desigualdad como la cap-tura de rentas, la corrupción o las institucio-nes excluyentes que impiden la movilidad so-cial y la movilidad intergeneracional sí quesuponen un lastre para el progreso social entanto en cuanto determinan una asignación in-eficiente de los recursos y generan fenóme-nos de exclusión difícilmente soportables des-de cualquier perspectiva de justicia social.

La desigualdad no solo puedesuponer una quiebra de la cohesiónsocial, sino que a largo plazotambién puede ser un freno para el crecimiento económico

A raíz de la crisis económica y de la pérdida de rentas, la

desigualdad en términos absolutosha aumentado y se ha hecho

menos soportable

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Conclusiones

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Si ampliamos el foco y observamos el fenó-meno desde una perspectiva global, tambiénes fácil encontrar desigualdades de distinta na-turaleza. Así, por ejemplo, la desigualdad quecaracteriza a las economías emergentes en lasetapas más incipientes de su proceso de desa-rrollo es consecuencia, en gran medida, del pro-pio proceso de crecimiento. El desarrollo eco-nómico va generando paulatinamente oportu-nidades que van siendo aprovechadas por losciudadanos de esos países de forma más omenos equitativa en función de que el desa-

rrollo económico sea acompañado de un desa-rrollo institucional incluyente. Nada tiene quever esta desigualdad con la experimentada enlas economías maduras en las que, como estáocurriendo en la actualidad, el cambio tecnoló-gico, entre otros factores, está generando fe-nómenos de exclusión entre segmentos con-cretos de la sociedad o, dicho de otra forma,está beneficiando mucho más a quienes de-sempeñan profesiones y/o cuentan con el tipode capital humano más afín a esos cambios yreduciendo las oportunidades de quienes máslejos se sitúan de esas profesiones y ese ca-pital humano (skills gap).

En definitiva, dada la multiplicidad de he-rramientas de medida, fuentes y consecuen-

cias de la desigualdad, convendría huir de losplanteamientos unívocos para evitar enfoquesde política pública excesivamente simplistas.

Desigualdad y pobreza

Otra de las aportaciones destacables del pre-sente informe es salir al paso de la habitualconfusión a la que conduce el tratamientocomo sinónimos de los términos desigualdady pobreza. En opinión de la Fundación FAES,lo relevante, a efectos sociales, no es tanto ladesigualdad en sí misma como la existenciade bolsas inaceptables de miseria. Si toda ladesigualdad se diera a partir de niveles acep-tables de renta, no existiría quizá tanto motivode inquietud. Como se afirmaba más arriba,si el punto de partida es el mismo para todos,las distribuciones asimétricas de renta y ri-queza serán mucho más fácilmente acepta-das cuando sean consecuencia del esfuerzo,el talento y la capacidad individual de asumirriesgos, pero lo serán mucho menos cuandorespondan a instituciones, mecanismos deasignación e incentivos excluyentes y opacosque privilegian a unos individuos o grupos deindividuos frente a otros. Tampoco serán fá-cilmente aceptadas esas asimetrías en rentay riqueza cuando, pudiendo ser incluso muy re-ducidas, condenan a una parte significativa dela población a situarse por debajo del umbralde pobreza.

La Fundación FAES quierecomparecer activamente en losgrandes debates políticos, socialesy económicos, y este de ladesigualdad nos afectaespecialmente como sociedad

La desigualdad puede ser medidade distintas maneras, lo cualgenera resultados no siempre

consistentes. Si, por ejemplo, semide la desigualdad a través de la

riqueza, teniendo en cuenta lavivienda habitual, España sería uno

de los países con menoresdesigualdades de la UE15

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

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Pobreza y desigualdad son problemas dis-tintos. Sin embargo, en el debate diario,ambos conceptos suelen ser confundidos, loque dificulta promover y fomentar prácticas po-líticas sensatas. La pobreza probablementesea uno de los principales problemas a losque nos enfrentamos, tanto en términos eco-nómicos como sociales, pero lo es indepen-dientemente del grado de desigualdad exis-tente en la distribución de la renta. De estemodo, en un mismo país pueden coexistirbajos niveles de desigualdad con amplias bol-sas de pobreza. Siendo, por tanto, desigual-dad y pobreza problemas netamente distintos,la respuesta y el tratamiento en la política pú-blica no tienen por qué ser los mismos paraambos casos.

Globalización y cambio tecnológico

Este informe refuta la idea de que el procesode globalización de las últimas décadas causairremediablemente un aumento permanentede la desigualdad. Esta afirmación, muy ex-tendida entre los detractores de la libertadeconómica, sencillamente no es cierta o, almenos, no lo es del todo. De nuevo, la gene-ralización no hace justicia a los hechos que realmente se están produciendo. La globali-zación y los avances en términos de libertadeconómica operados en las últimas décadasen los países emergentes han permitido quemillones de personas tengan la oportunidadde abandonar la miseria, que haya crecido el

salario mediano a escala mundial en los últi-mos años y que decenas de millones de per-sonas se incorporen cada año a las nuevasclases medias, por ejemplo, en áreas contanto peso en la población mundial comoChina, La India o buena parte de Latinoamé-rica. El reverso de la moneda de este movi-miento posiblemente sea el aumento de ladesigualdad en los países occidentales coneconomías maduras, singularmente EstadosUnidos y buena parte de los países europeos,cuyas clases trabajadoras y, en parte, mediasse ven sometidas a una creciente presióncompetitiva por parte de los países emergen-tes. Esto estaría provocando un proceso depolarización de la distribución de la renta enestos países que, aun así, desmiente los me-nores niveles de desigualdad a escala global.

No obstante, se pueden observar distintoscomportamientos en función del desarrollo ins-titucional de los países. En países como Esta-dos Unidos, en los que prácticamente trescuartas partes de la riqueza se mantienen enforma de activos financieros, la tendencia haciala desigualdad podría estar catalizada por elgran incremento del precio de los activos fi-nancieros en los últimos lustros, mientras queen otros países, especialmente los europeos,el mayor peso del Estado de bienestar y unamenor proporción de riqueza financiera podríanestar mitigando esta tendencia.

La forma habitual de medir ladesigualdad –como el índice de Gini

o la curva de Lorenz– no aportantoda la información necesaria paraentender un problema tan complejo

Hay desigualdades legítimas, pero las capturas de rentas, lacorrupción o las instituciones queimpiden la movilidad social generanexclusión y son difícilmenteexplicables desde cualquierperspectiva de justicia social

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Conclusiones

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Otro de los factores con mayor, y previsi-blemente creciente, incidencia en la desigual-dad es el de la revolución tecnológica. Mien-tras que la globalización ha tenido un impactorelativamente débil en la desigualdad a nivelagregado, y en todo caso positivo a escala glo-bal, la innovación tecnológica está teniendoun mayor peso. Este mayor impacto, que en

gran medida se ha traducido en un notable“skills gap”, resulta especialmente claro en de-terminados segmentos de las clases trabaja-doras y medias de los países desarrollados,que ven sus empleos amortizados o en riesgode amortización por el imparable avance delas nuevas tecnologías. Quizás sea este unode los ámbitos en los que más necesario seaarbitrar políticas públicas adecuadas, que es-tarían especialmente dirigidas a los empleosde corte rutinario, fácilmente sustituibles porlas nuevas prestaciones tecnológicas y queestán desempeñados por trabajadores quetendrán muy difícil reciclarse.

El cambio tecnológico y la globalizaciónestán, por otra parte, claramente vinculados ala evolución y la calidad del sistema educa-tivo. La demanda de trabajadores cualificadoses cada vez mayor, sobre todo en las econo-mías desarrolladas, pero no solo en ellas. Sinembargo, a pesar de que el número de traba-jadores cualificados en condiciones de traba-jar es cada vez mayor, su demanda crece a un

ritmo aún superior. El resultado más inmediatoes el incremento del salario relativo del colec-tivo de personas más formadas en compara-ción con aquellas menos formadas. Así, la bre-cha de salarios y otros ingresos entre ungrupo de población y otro es cada vez mayor.

La desigualdad en España

Los datos recogidos en este informe sobre elfenómeno de la desigualdad en España son,en nuestra opinión, muy valiosos, pues deri-van de un análisis técnicamente riguroso efec-tuado desde las perspectivas apropiadas,esto es, la comparativa y la diacrónica. Unanálisis que está alejado de los prejuicios ideológicos con los que en demasiadas oca-siones se está estudiando este fenómeno ennuestro país. Solo entendiendo cabalmentelas dimensiones de los fenómenos de la po-breza y la desigualdad pueden plantearse laspolíticas públicas adecuadas para afrontarlos.Se podría decir que mientras que las posicio-nes desde la izquierda política –radical o no–están utilizando la desigualdad como argu-mento para tratar de imponer sus paradigmastradicionales en relación con el mercado detrabajo, la política educativa o el Estado debienestar, el informe permite sostener que esprecisamente la persistencia de estos para-digmas lo que explica buena parte del fenó-meno de la desigualdad en España.

Pobreza y desigualdad son problemas distintos,

aunque relacionados. En un mismopaís pueden coexistir bajos

niveles de desigualdad con amplias bolsas de pobreza

Con frecuencia se utiliza ladesigualdad como argumento paraimponer políticas que no funcionan;este informe muestra que son ellaslas que provocan buena parte de la desigualdad en España

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

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En general, se puede afirmar que antes dela crisis económica España se situaba en po-siciones intermedias entre los países de laUnión Económica y Monetaria (UE15) en lo re-ferente a las diversas formas de medir la po-breza y la desigualdad. De hecho, es posibleobservar una tendencia a la baja de la desi-gualdad en España en los años previos a lacrisis económica, tendencia que incluso seríacontraria a lo observado en el resto de los países europeos incluyendo a los nórdicos,que son los más igualitarios. En este sentido,si tomamos como referencia las desigualda-des de riqueza –medida que suele deparar re-sultados mucho más dispares que las des-igualdades de ingresos– España sería de lospaíses con menores desigualdades de laUE15, hecho en buena medida derivado de laextensión de la propiedad de la vivienda habi-tual en nuestro país, y se puede observarcómo en los últimos 30 años la concentraciónde riqueza en el 1% más rico de la poblaciónno ha experimentado cambios sustantivos, po-niendo en duda muchos de los planteamien-tos que con demasiada ligereza se trasladana menudo a la sociedad española.

Particularmente relevantes en cualquieranálisis de la desigualdad son los datos demovilidad social intergeneracional, pues apor-tan elementos dinámicos a la fotografía fijaque representan los datos de desigualdad. El

grado de movilidad social nos permite sabercuán férrea es la participación de los distin-tos niveles de renta presentes en una distri-bución de rentas dada. Dicho de otra forma,nos permite saber si los integrantes de lascapas altas, medias y bajas de la sociedadtienden a ser siempre los mismos o si por elcontrario la sociedad en cuestión es capaz degenerar oportunidades suficientes y de sufi-ciente calidad como para provocar desplaza-mientos a lo largo de la distribución de larenta tanto en un proyecto vital concreto comoentre generaciones. Esta consideración con-trasta con los análisis en los que se asumeun cierto determinismo histórico trasladandola idea de que los diferentes niveles de rentason ocupados siempre por las mismas perso-nas, lo que sin duda haría la desigualdadmucho menos soportable.

Los datos de España muestran que nues-tros niveles de movilidad social intergenera-cional, ya sea medida a través de la elastici-dad de ingresos entre padres e hijos o en tér-minos de ocupación, se sitúan en el rangomedio o medio-bajo de los países desarrolla-dos de referencia, siendo bastante mejoresque los de los países con niveles de movilidadmenores pero con un amplio recorrido de me-jora. Quizás sea en términos de la movilidadeducativa intergeneracional en donde mayor

La desigualdad en España no es consecuencia directa de lacrisis y su tratamiento. Existen

factores estructurales que explicanla peor respuesta relativa

de España en el intento porcompensar los efectos de la crisis

en la distribución de la renta

En España, los datos de la crisisevidencian un aumento de losniveles de desigualdad mayor que el de los países con los quedebemos compararnos. Y noporque haya mejorado la posiciónde quienes más renta tienen, sinoporque se ha deteriorado la de los que tienen menos

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Conclusiones

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es el margen de mejora que tiene España. Losdatos del informe hablan de una movilidadeducativa intergeneracional baja, lo que, enotras palabras, muestra que el nivel educativode los hijos que replica el nivel educativo desus padres es relativamente elevado. Como laeducación es la principal fuente de rentas fu-turas y, probablemente, la principal vía paradesplazarse a lo largo de la distribución de larenta, parece evidente que nuestro sistemaeducativo no estaría dando los resultadosapropiados en este ámbito.

Si bien España no ha llamado la atenciónen las últimas décadas por sus niveles dedesigualdad, el análisis de los datos despuésde la crisis económica refleja un deterioro delos niveles de desigualdad y pobreza mayorque el observado, por término medio, en nues-tros países de referencia y que, además, esteaumento de la desigualdad se ha debido a lasmayores pérdidas de ingresos experimenta-das por las clases más desfavorecidas y no auna mejor posición en términos absolutos delos segmentos más altos de la distribución dela renta.

Este hecho parecería avalar la tesis de quebuena parte de la desigualdad hoy en Españaes consecuencia directa de la crisis econó-mica y de su tratamiento. Sin embargo, losanálisis incluidos en el informe ponen de ma-nifiesto que existen factores estructuralesmuy concretos que explican la peor respuesta

relativa de España en el intento por compen-sar los efectos de la crisis en la distribuciónde la renta. A continuación se detallan estosfactores y se aportan algunas recomendacio-nes de políticas públicas para poder revertirsus efectos:

1. En España, el factor más determinante dela distribución de la renta es el empleo ysu retribución. En la medida en que, a raízde la crisis, aumente mucho más el desem-pleo entre los trabajadores con menos in-gresos (y/o cualificaciones) y mucho menosentre los de más ingresos (y/o cualificacio-nes) aumentará la desigualdad. Es justo loque ha ocurrido en España, con el agra-vante de que las pérdidas de empleo hansido elevadísimas por las particulares ca-racterísticas del mercado de trabajo. No de-bería sorprender que con un mercado detrabajo caracterizado por la dualidad, queexpulsa cíclicamente a los trabajadorestemporales, generalmente en empleos depeor calidad, la pérdida de renta se con-centre en los niveles más bajos. Como seafirmaba más arriba, la crisis económica no

Los datos muestran que en España la movilidad entre

generaciones es media-baja, tantoen elasticidad de ingresos

entre padres e hijos como entérminos de ocupación

El factor más determinante de ladistribución de renta es el empleo y su retribución. Cuando eldesempleo aumenta sobre todoentre los trabajadores de menorrenta, la desigualdad aumentatambién. Ese es el caso de España.En etapas de crisis, el rápidocrecimiento del paro comoconsecuencia de la dualidad del mercado hace que se agrandenlas distancias entre los que mástienen y los que menos

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

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ha hecho más ricos a los que ya lo eransino que ha castigado más intensamentea los que se sitúan en los niveles másbajos de renta.

Las bajas tasas de empleo, insuficien-tes incluso en épocas de bonanza, el rá-pido y desigual crecimiento del paro, la dua-lidad del mercado de trabajo y la disminu-ción de los salarios de los empleadosmenos productivos agrandan las distanciasentre los que más y los que menos tienen.De hecho, tal como se afirma en el informe,6 de los 8 puntos de incremento de la de-sigualdad de ingresos salariales entre 2007y 2011 se debe a la importante caída en elempleo.

Para la Fundación FAES, la evidencia dela mejor evolución reciente, en términos dedesigualdad, de los países con mercadosde trabajo más flexibles y adaptables y queno generan las convulsiones que tradicio-nalmente genera el mercado de trabajo enEspaña, aconseja intensificar las políticaspúblicas en favor de un mercado de trabajomás eficiente y menos dual, que manten-gan el impulso de la reforma laboral de2012, de cuyos resultados hacemos unavaloración claramente positiva.

2. En España, una economía que genera es-tructuralmente un insuficiente nivel de em-pleo y en la que las principales transferen-cias monetarias sociales están vinculadasa ese nivel de empleo, el sistema de bien-

estar, considerado su resultado de con-junto, presenta resultados que pueden lle-gar a ser regresivos y, en todo caso, quereducen significativamente la eficacia de suobjetivo redistribuidor y generan bolsas deexclusión en determinados segmentos dela población, singularmente los jóvenes ylos parados. Este hecho, cuando menossorprendente, contrasta con el inmovilismoa ultranza de la mayoría de fuerzas políti-cas que se niegan a cualquier debate sobrela mejora de un sistema con un rendi-miento insuficiente, como así lo pone demanifiesto la comparativa con los paísesde referencia.

El sistema de bienestar en España notiene un problema de cantidades. Dehecho, los datos de la OCDE referidos a2007 y 2014 nos muestran que España seencuentra entre los países desarrolladoscon mayor volumen de gasto social, datoque se mantiene incluso al atravesar los pe-ores momentos de la reciente crisis econó-mica. Sin embargo, el efecto redistributivode ese gasto social difiere completamentede unos países a otros. Si comparamos elporcentaje de transferencias sociales mo-netarias que recibe a través del sistema debienestar el 20% de la población con mayory menor nivel de renta en España, observa-remos que, contrariamente a lo que cabríaesperar, ese porcentaje es sustancialmentemayor en el caso de las rentas altas. En elmismo sentido, España es uno de los paí-ses de la UE15 que menos recorta la des-igualdad de ingresos a base de transferen-cias monetarias desde las Administracio-nes públicas. Utilizando como medida elíndice de Gini, en periodo de bonanza eco-nómica (2005-2008), las transferenciasmonetarias recortan un máximo de 10,8puntos al índice de Gini en Dinamarca;

La importante caída del empleo durante la crisis explica 6 de los 8 puntos delincremento de la desigualdad

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Conclusiones

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10,6 puntos en Irlanda; 9,3 puntos en elReino Unido o 7,8 puntos en Suecia, mien-tras que lo que podríamos llamar “modelomediterráneo” de bienestar se muestramucho más ineficaz, recortando solamente1,6 puntos en Italia, 1,7 puntos en Greciao 2,2 puntos en España. Expresado de otraforma, la diferencia de desigualdad medidapor el indice de Gini antes de transferen-cias monetarias entre España y Suecia esde 1,2 puntos, y después de las transfe-rencias esta diferencia se amplía hasta los8,3 puntos.

El sorprendente resultado redistributivodel modelo de bienestar español tiene unaexplicación no muy compleja. En España,las principales transferencias sociales deíndole monetaria, con gran diferencia sobreel resto, son las pensiones y los subsidiosy prestaciones por desempleo. Ambasestán directamente relacionadas con eltiempo trabajado y los salarios obtenidos;cuanto más prolongada sea la vida laboraly mejor sea el sueldo percibido, mayoresserán las pensiones y las indemnizacionespor pasar al paro. En sentido inverso, quie-nes no acceden al mercado de trabajo o lohacen de manera intermitente y con bajossalarios, no alcanzan los mínimos de coti-zación exigidos o se quedan en los nivelesmás bajos de aseguramiento. Dado que Es-paña ha mantenido a lo largo de las últimas

décadas unas tasas de desempleo másaltas que las de otros países desarrolladoses fácil comprender la gran divergencia enlos resultados distributivos de nuestro mo-delo de Estado de bienestar.

En resumen, España, a raíz de la crisiseconómica, presenta un crecimiento de losindicadores de desigualdad y de pobrezamayor que en la mayor parte de los paísesde su entorno. Esa evidencia no es conse-cuencia de una insuficiente dimensión delsector público ni de la escasez de gasto so-cial, sino que se explica fundamentalmentepor una determinada configuración del Es-tado de bienestar, por la ineficiencia delmercado laboral y por el insuficiente rendi-miento de aquellos componentes del gastosocial que tienen una finalidad netamenteigualadora. De esta forma, se puede afir-mar que determinados segmentos de la po-blación, como los jóvenes, están excluidosde los mejores resultados del sistema debienestar, puesto que no se benefician su-ficientemente de su potencial nivelador. Amuchos el sistema educativo no acaba deproporcionarles las necesarias capacida-des para ser competitivos, el mercado detrabajo dual los relega a empleos de baja

Nuestro modelo de bienestar notiene un problema de gasto sino de

resultados. Su rendimientoredistributivo es claramente inferioral de nuestros países de referencia,y tomado en conjunto puede tener

incluso resultados regresivos

Medida por el índice de Gini, la diferencia de desigualdad entreSuecia y España antes detransferencias monetarias es de 1,2 puntos, pero después deellas se amplía hasta 8,3 puntos. Es evidente que nuestro modelo nocorrige la desigualdad tanto comootros. ¿Qué razón hay paraconformarse con eso?

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

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calidad o al desempleo, lo que los aboca aunas prestaciones sociales de la mismabaja calidad, perpetuando su situación dedesventaja. Esta afirmación hay que ha-cerla con la máxima preocupación hoy enEspaña.

El debate es más complejo que simple-mente decidir cuánto dinero público sedebe gastar o cuánto hay que recaudar. Setrata de reformar la organización de las po-líticas públicas y su orientación, de evaluarsus resultados y pensar qué incentivos pro-ducen. En definitiva se trata de repensarqué es posible hacer para acercarnos mása los objetivos deseados con los recursosdisponibles o de aumentar dichos recursossin menoscabar el crecimiento económico.

3. En España, el sistema educativo es relati-vamente ineficaz en su función igualadorade las oportunidades. La educación puedeser un instrumento muy útil para lograr laigualdad de oportunidades, pues incide deforma significativa en las perspectivas deestar empleado y en el salario esperado.Si el acceso a la formación es similar entretodos los estratos de la sociedad y lascompetencias dependen del esfuerzo, elmérito y la responsabilidad individual, en-tonces la influencia de la educación en eldesempeño laboral de los individuos es unmecanismo muy útil y visible de igualdadde oportunidades. Además, es un meca-nismo que se puede retroalimentar, puestoque si los ciudadanos perciben que hayigualdad de oportunidades a través de laeducación y que este es el factor principalque determina el bienestar y los salariosfuturos, entonces habrá más incentivospara formarse, lo que puede redundar a suvez en la construcción de una sociedadmás innovadora, justa y meritocrática.

El problema reside en que las posibili-dades de éxito educativo no solo dependendel esfuerzo y la dedicación. El nivel socio-económico y cultural de los padres influyeen las competencias adquiridas y en lasprobabilidades de alcanzar estudios de se-cundaria superior y superiores. Si el origenfamiliar sigue influyendo bastante en eléxito educativo de los jóvenes y la forma-ción influye cada vez más en el empleo, unmal sistema educativo contribuirá a perpe-tuar, e incluso a aumentar, las desigualda-des de renta, en lugar de ejercer las fun-ciones de ascensor social. Como ya hemosseñalado, la movilidad intergeneracionaleducativa en España es relativamente bajaen el sentido de que un porcentaje relati-vamente elevado de los hijos replica elnivel educativo de los padres.

A pesar de estos hechos y de las bajas omedianas calificaciones que repetidamentesuelen obtener los estudiantes españolesen las pruebas internacionales, el debateeducativo en España no acaba de centrarseen la pluralidad de determinantes de la cali-dad y sigue demasiado centrado en la cues-tión de los niveles de gasto público educa-tivo. Ello a pesar de que los mismos infor-mes en que se analizan esas pruebasinternacionales revelan que a partir de ciertonivel de gasto (aproximadamente 50.000 dó-

En la práctica, los jóvenesespañoles están excluidos de lomejor del modelo de bienestar. Elsistema educativo no los capacitabien y el mercado de trabajo losrelega a empleos de baja calidad, lo que significa bajos ingresos y bajas prestaciones

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Conclusiones

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lares por alumno, situándose España por en-cima de los 80.000) no hay relación claraentre el gasto y el rendimiento académico.Tampoco es clara la relación entre la riquezanacional y el rendimiento académico de lospaíses: a partir de los 20.000 dólares de PIBper cápita no se aprecia relación algunaentre riqueza y rendimiento (el PIB per cápitaespañol se sitúa en los últimos años entorno a los 30.000 dólares). De nuevo, se-guramente es mucho más importante cómose gasta que cuánto se gasta.

El desempeño académico por Comuni-dades Autónomas es suficientemente ilus-trativo. En España hay 56 puntos de dife-rencia entre las Comunidades Autónomascon un mayor y menor rendimiento educa-tivo en matemáticas, el equivalente alaprovechamiento derivado de curso ymedio de escolarización (PISA, 2012). Ma-drid, la Comunidad Autónoma con unmenor gasto educativo per cápita, se sitúaen los primeros puestos en rendimientoacadémico en matemáticas, lectura o cien-cias. De hecho, la Comunidad de Madrid yel País Vasco obtienen resultados acadé-micos prácticamente idénticos dedicandola primera un gasto por alumno casi un40% inferior a la segunda.

4. En España, el sistema fiscal no está orien-tado a la eficiencia y su capacidad recau-datoria es insuficiente para financiar de-terminados niveles de gasto público y de

sistema de bienestar de forma sostenibleen el tiempo. Los sistemas tributarios tie-nen como objeto principal aportar los re-cursos necesarios para el sostenimientode los gastos públicos mediante un re-parto equitativo de las cargas. Son desobra conocidas las muchas distorsionesen la asignación de los recursos que im-plica el establecimiento de tributos, dis-torsiones de las que se deriva una menorcapacidad de crecimiento de la economía.De esta realidad se concluye la necesidadde alcanzar un equilibrio razonable entrelos niveles de gasto público, y su conse-cuente presión fiscal, y las estrategias decrecimiento económico que pretenda se-guir cualquier país.

Ya desde los años ochenta del siglo XXse observa una tendencia consolidada enlos países de la OCDE hacia la alteracióndel ranking de los principios impositivosque deberían gobernar cualquier reformatributaria. La eficiencia económica, estoes, la neutralidad de los impuestos en lasdecisiones que tomarían los agentes eco-nómicos en ausencia de aquellos; la equi-dad horizontal, como principio que evitatratamientos diferenciados en función delas diferentes fuentes de renta; o la sen-cillez en el diseño y aplicación de los im-puestos, se han consolidado como losprincipios impositivos sobre los que debe-ría edificarse un sistema fiscal modernoque no supusiese una rémora al creci-miento económico. En definitiva, Españatiene pendiente una reforma integral delsistema tributario para evitar que fuertesniveles de progresividad fiscal formal inci-dan negativamente en los comportamien-tos económicos estratégicos fundamenta-les, tales como la oferta de trabajo, el aho-rro, la inversión o la asunción de riesgos

Un porcentaje elevado de los hijos solamente alcanza

el nivel educativo de sus padres. Esto no permite la movilidad social

a la que debemos aspirar

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

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empresariales. De esta forma, se liberaparcialmente al sistema fiscal de su fun-ción redistributiva conduciendo las políti-cas de redistribución por el lado del gastopúblico, en el bien entendido de que la re-ducción de las distorsiones fiscales con-tribuirá a un mayor crecimiento económicoy mayores bases imponibles, que genera-rán aumentos en la progresividad real delsistema y retornos recaudatorios suficien-tes para financiar políticas exigentes degasto público social.

Superadas las urgencias recaudatoriasderivadas de la profunda crisis económicay constatada la solidez de la recuperación,España tiene pendiente una reforma inte-gral de su sistema tributario en este sen-tido. En opinión de la Fundación FAES, im-buidas de una suerte de “síndrome deRobin Hood”, la mayoría de fuerzas políti-cas de nuestro país, y muy especialmentelas situadas en la izquierda del espectropolítico, mantienen la idea trasnochada ydenostada por la evidencia empírica dehacer explícito un castigo fiscal a los“ricos” como vía para conseguir una distri-bución de la renta más justa, mediante laelevación de los tipos impositivos margi-nales que soportan los niveles más eleva-dos de renta. En un contexto global comoel actual, ese tipo de medidas acaban so-cavando las bases imponibles de los im-puestos y haciendo que esos excesos de

gravamen recaigan sobre las clases me-dias, con notables efectos distorsionado-res sobre sus decisiones de ahorro y con-sumo, lo que repercute en un menor creci-miento económico, una menor recaudacióny, por ende, una menor capacidad de finan-ciar el gasto público necesario.

La crisis económica ha puesto de ma-nifiesto la enorme fragilidad de nuestro“mix” tributario, que está demasiado ses-gado hacia la imposición directa quegrava las rentas del trabajo y del capital ylos beneficios empresariales y que es, enconsecuencia, muy dependiente del cicloeconómico y particularmente del ciclo delsector inmobiliario. Mientras que en elconjunto de la Unión Europea la presiónfiscal se mantuvo relativamente estable alo largo de la crisis, en España se produjouna brusca e intensa caída de la presiónfiscal (6,4 puntos de PIB aproximada-mente). Los ingresos tributarios cayeronaún más que el PIB, lo que obligó a incurriren déficits públicos muy altos para soste-ner a corto plazo el nivel de bienestar quehemos decidido darnos los españoles yque, en estas circunstancias, tampoco se-rían sostenibles a largo plazo. Tratar de so-lucionar esta evidente ineficiencia e insu-ficiencia del sistema fiscal español au-mentando la presión fiscal y los tiposmarginales a las rentas altas no solo noalcanzaría los resultados deseados sinoque sería contraproducente, puesto que suefecto distorsionador sobre el comporta-miento de los agentes económicos limita-ría el crecimiento económico, estrecharíalas bases imponibles y socavaría aún másla recaudación, lo que no haría sino ahon-dar en la desigualdad y prolongar en eltiempo la inequidad en la distribución dela renta.

La crisis ha puesto de relieve laenorme fragilidad de nuestro “mix”tributario. Los ingresos tributarioscayeron más que el PIB, lo que

obligó a recurrir a déficits altos parasostener a corto plazo el bienestar

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Conclusiones

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Orientaciones de políticas públicas

Del análisis sobre las fuentes de la desigual-dad en España se debe extraer una gran con-clusión que se convierte en el corolario deeste informe. En España, no parece muy co-herente afirmar que se está preocupado porla desigualdad y:

• Oponerse a reformas del Estado de bien-estar que aumenten su capacidad nivela-dora y permitan beneficiarse de su poten-cial nivelador y generador de oportunidadesa los segmentos que actualmente menoslo hacen, especialmente los jóvenes, losparados y las familias.

• Oponerse a una reforma del mercado labo-ral que permita una mayor flexibilidad yadaptabilidad a los cambios de ciclo eco-nómico y, sobre todo, redunde en tasas deparo mucho más bajas.

• Oponerse a una reforma del sistema edu-cativo que mejore su calidad y facilite unamayor movilidad social intergeneracional.

• Oponerse a una reforma del sistema fiscalorientada al crecimiento económico que re-dunde en una mayor estabilidad de ingre-sos y, con ella, la sostenibilidad en eltiempo del gasto público.

• Proponer una reforma del sistema de fi-nanciación autonómica que limite la soli-daridad entre los españoles.

Todos y cada uno de estos ítems constitu-yen fuentes de desigualdad en España y, cual-quiera que sea la posición que se adopte enel debate aún no resuelto sobre el impacto deuna distribución de la renta desigualitaria enel crecimiento económico a largo plazo, debe-

rían ser revisados sin demora. A continuaciónse proponen algunas orientaciones de políticapública en este sentido:

1. Se debe abrir el debate sobre las reformasdel sistema de bienestar en España quepermitan cambiar los resultados incluso re-gresivos, que trasladan la desigualdad y li-mitan su efecto nivelador esperado. El pro-blema no es que la mayoría de las presta-ciones monetarias estén vinculadas alempleo (salario y mantenimiento en el em-pleo), sino que el nivel de empleo es insufi-ciente, lo que determina que la resultantefinal del modelo de bienestar produzca unosefectos niveladores muy limitados y sustan-cialmente menores que otros modelos.

Manteniendo como requisito inexcusablela universalidad de los servicios básicos definanciación pública, se precisa una reformaque otorgue más protagonismo a la capaci-dad de decisión de los ciudadanos me-diante el desarrollo de las transferencias so-ciales monetarias, una mayor progresividaden el gasto público y que abra la prestaciónde los servicios públicos a la competencia ya la colaboración público-privada.

Manteniendo como requisitoinexcusable la universalidad de los servicios básicos, hay que reformar el Estado debienestar para dar másprotagonismo a la capacidad dedecisión de los ciudadanos y para abrir la prestación de losservicios públicos a la colaboraciónpúblico-privada. Esto esactualmente el denominado“modelo nórdico”

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

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La reforma del sistema de bienestar enEspaña debe acabar con las bolsas de ex-clusión que padecen jóvenes, parados y fa-milias. Para ello, se debe insistir en la líneade algunos incentivos fiscales reciente-mente introducidos en el IRPF para familiasnumerosas o con discapacitados a su cargo(tax break with social purposes, TBSP en ter-minología anglosajona). La superioridad re-lativa de los modelos actuales nórdicos, pro-fundamente reformados tras la quiebra delmodelo socialdemócrata tradicional comoconsecuencia la crisis fiscal a la que estecondujo, es una guía válida para mejorar elinsuficiente rendimiento redistributivo de los“modelos mediterráneos”.

2. El sistema educativo en España debeahondar en las vías de reforma que puedanmejorar la calidad de la educación y la pre-paración de los jóvenes ante los retos de lamayor competencia internacional derivadade la globalización y de la revolución tec-nológica, y que permitan aumentar la efi-ciencia en la función igualadora del gastoeducativo aumentando los niveles de mo-vilidad social intergeneracional. Al menos,habría que conseguir que todos los estu-diantes alcanzasen un nivel mínimo decompetencias básicas, por ejemplo, el nivel2 de las pruebas PISA, lo que redundaríaen un incremento del salario promedio ydisminuiría la dispersión de salarios.

3. La introducción de pruebas externas y es-tandarizadas, no como barreras que dejanfuera a proporciones de estudiantes, sinocomo medio de evaluación de los centrosy/o de orientación de las trayectorias edu-cativas de los estudiantes, con la consi-guiente publicación de los resultados, lasbecas condicionadas a resultados educati-vos y el aumento de las becas-salario, la in-

corporación de las familias desfavorecidasa la educación en las edades más tempra-nas, la exigencia académica como mediode recuperar la importancia del esfuerzo, lalibertad de elección que facilite la existen-cia de centros públicos, concertados y pri-vados con diversos programas docentes ylas campañas informativas sobre la relaciónentre los estudios y el desempeño laboralposterior son, según muestran los estudiosmás rigurosos, las medidas más efectivaspara lograr una mayor igualdad de oportu-nidades a través de un sistema educativode calidad.

4. Debemos valorar muy positivamente la re-forma laboral de 2012 por los resultadosque está deparando en términos de unamejora evidente de la eficiencia del mer-cado de trabajo, pero se debe avanzarhacia una segunda fase de la reforma la-boral que logre reducir al mínimo la duali-dad del mercado de trabajo en España y,con ella, sus negativas consecuencias,como las violentas reacciones al ciclo eco-nómico, principal fuente del aumento re-ciente de la desigualdad en España y unade las responsables de que los niveles ha-bituales no se hayan reducido más a largoplazo. Se recomienda ahondar en el pro-ceso de simplificación contractual, demodo que se reduzca al máximo el salto enlos costes de despido de trabajadores tem-porales e indefinidos, y de modo que esoscostes de despido sean, por término

La reforma del sistema debienestar en España debe hacerseespecialmente para acabar con lasbolsas de exclusión que padecenjóvenes, parados y familias

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Conclusiones

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medio, más bajos que los actuales (véase,para mayor precisión de estas medidas, lasconclusiones y orientaciones del informede la Fundación FAES Reflexiones sobre elmercado de trabajo: continuar la reforma,presentado en el Campus FAES 2014).

5. Con el objetivo de incorporar al mercado detrabajo a los colectivos con mayores pro-blemas de inclusión (jóvenes, desemplea-dos de larga duración, trabajadores pococualificados y/o sin experiencia laboral),puede reformarse el salario mínimo me-diante la revisión de los impuestos queacarrea y la modulación de su cuantía, altiempo que se establecen complementosaportados por el Estado, ya sea a las coti-zaciones pagadas por la empresa o al pro-pio salario, para facilitar la contratación yla aceptación de estos empleos por partede los desempleados. Se trataría de esta-blecer diferentes umbrales en función delnivel de cualificación de la mano de obra odel tipo de ocupación que se desempeña.

6. Se debería optar por una reforma integralde nuestro sistema fiscal para orientarloal crecimiento económico, al aumento debases imponibles y a la optimización ymayor estabilidad de la recaudación me-

diante la creación de un entorno más atrac-tivo para el ahorro y la inversión, el estí-mulo de la creación de empleo mediante lareducción de la enorme brecha fiscal exis-tente entre el coste bruto para el emplea-dor y el salario percibido neto de impuestosy cotizaciones, la reducción de la carga fis-cal individual, singularmente la que ahorasoportan las clases medias asalariadas, yel apoyo a la familia como elemento fun-damental de vertebración social.

7. El estado actual de la teoría fiscal y la evi-dencia de las reformas adoptadas en los paí-ses de nuestro entorno, permiten afirmarque la mejora de la eficiencia tributariaexige un cambio gradual en la estructura tri-butaria, que reduzca el peso de la imposi-ción directa en beneficio de la indirecta, dadoque aquella es más dañina para el creci-miento y el empleo; un cambio paralelo enla financiación del Estado de Bienestar, dis-minuyendo progresivamente el peso de lascuotas de la Seguridad Social, que no sonmás que un impuesto ineficiente sobre elempleo; la simplificación del sistema tribu-tario y la mejora de la equidad (véase, paramayor precisión de estas medidas, las con-clusiones del informe Una reforma fiscal parael crecimiento y el empleo, presentado en elCampus FAES 2013).

8. Las medidas de reforma fiscal deberían irde la mano de una reforma en el sistemade financiación autonómica con, al menos,dos objetivos muy claros: que elimine lasacusadas disparidades en el acceso de losespañoles a los servicios públicos esen-ciales, y que determine una financiación delos servicios públicos menos dependientedel ciclo económico, es decir, más estable.Los gastos administrados centralmentehan mostrado una mayor resiliencia frente

Es necesaria una revisión integralde nuestro sistema institucional.Para eliminar la desigualdad, la

captura de rentas y la corrupción, ypara restaurar la confianza socialen las instituciones, en la igualdad

de oportunidades y en losincentivos individuales como base del progreso de España

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DESIGUALDAD, OPORTUNIDADES Y SOCIEDAD DE BIENESTAR EN ESPAÑA

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a los ciclos económicos adversos como elactual. En gran medida, ello ha sido así gra-cias a la existencia de mecanismos comoel Fondo de Reserva de la Seguridad So-cial, el cual ha garantizado una relativa es-tabilidad en el gasto en pensiones. En cam-bio, no ha sucedido lo mismo con aquellosgastos descentralizados, como educacióny sanidad.

9. Se hace necesaria una revisión integral denuestro sistema institucional que eliminela captura de rentas y, en general, la co-rrupción como vía de asignación de opor-tunidades, permitiendo restaurar la con-fianza social y los incentivos individualesadecuados. Con todo, la desconfianza delos individuos, tanto en sus propias posi-bilidades de prosperar como en el sistemade instituciones, hace que surjan reaccio-nes igualitarias que replantean el funcio-namiento del sistema de valores existente.En este contexto, es necesario un conjuntode instituciones que garantice el acceso aoportunidades en igualdad de condiciones,lo que pasa por estrechar el cauce de ac-ceso a oportunidades de captura redu-ciendo el ámbito de decisión y actuaciónde las instituciones públicas, de maneraque se destruyan los incentivos clientela-

res. Cuanto mayor sea el entramado de de-partamentos, organismos, instancias y Ad-ministraciones involucradas en la asigna-ción de oportunidades, mayor será la po-sibilidad de interferencias clientelares quecomprometan la igualdad del punto departida. Es cierto que para que la patolo-gía aflore es necesaria la concurrencia delo público y de lo particular, pero en la me-dida en la que se reduzca la capacidad deinfluencia de lo público en decisionesfuera del mercado, el interés particulardesarrollará un conjunto de habilidadesdistintas y mucho más provechosas parael bien común.

10. Cualquier análisis riguroso sobre la desi-gualdad requiere un conocimiento suficien-temente fundado de la realidad. Se re-quiere la creación de indicadores todavíamás cercanos a la vida de los individuos,que estarían más ligados a su disfrute debienes y servicios, incluyendo los serviciospúblicos en especie, los grandes ausentesen las estadísticas de desigualdad. Asi-mismo, se hace necesaria la creación ypuesta en marcha de mecanismos de eva-luación de las políticas públicas en Es-paña al objeto de dotar al debate políticodel rigor del que desgraciadamente carece.

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