Desempeño y clima organizacional del Estado uruguayo · Desempeño y clima organizacional del...

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Desempeño y clima organizacionalDesempeño y clima organizacionalDesempeño y clima organizacionalDesempeño y clima organizacionalDesempeño y clima organizacionaldel Estado uruguayodel Estado uruguayodel Estado uruguayodel Estado uruguayodel Estado uruguayo

La percepción de sus funcionarios

Juan Carlos Fortuna

OFICINA NACIONAL DEL SERVICIO CIVILOFICINA NACIONAL DEL SERVICIO CIVILOFICINA NACIONAL DEL SERVICIO CIVILOFICINA NACIONAL DEL SERVICIO CIVILOFICINA NACIONAL DEL SERVICIO CIVILEscuela Nacional de Administración Pública

Centro de Estudios e Investigación en Administración Pública

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* Magister en Sociología (FLACSO - Sede México). Ha sido investigadorSenior en el Centro de Información y Estudios del Uruguay, por más de 10años y actualmente es Presidente de su Directiva. Docente Universitarioentre 1981 y 2002: ex Catedrático de Políticas Sociales en la Facultad deCiencias Sociales de la Universidad de la República; ídem de la UniversidadCatólica del Uruguay Dámaso Antonio Larrañaga. Actualmente es profesorde la Escuela Nacional de Administración Pública de la Oficina Nacional delServicio Civil. Participa de diversas consultorías en diferentes organismosde cooperación internacional. Coordina la Unidad de Estudios y Planificaciónde la Dirección Nacional de Vivienda del Ministerio de Vivienda, OrdenamientoTerritorial y Medio Ambiente.

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1. INTRODUCCIÓN

El propósito de este trabajo es múltiple. Por un lado, pretende describir la percepciónque tienen algunos funcionarios de la Administración Central del Estado uruguayo, respectodel desempeño organizacional de los organismos donde desarrollan sus tareas. En segundolugar, se analiza cómo perciben y valoran algunos comportamientos organizacionales yde gestión que son los que contribuyen a crear un determinado “clima”2 para la implemen-tación de las políticas públicas. Y por último, el propósito es aportar, desde estasperspectivas, algunas hipótesis para el debate sobre la implementación de políticaspúblicas y, especialmente, para la agenda que integra las políticas de reforma del Estado.En esencia, esta constituye un conjunto de políticas, que en última instancia, se aplicanpara mejorar el rol del Estado y la implementación de las demás políticas públicas.3

2. EL ESCENARIO EN QUE SE UBICAN ESTAS REFLEXIONES

a. El telón de fondo del estudio

El tema de Estado y Políticas Públicas ha ido adquiriendo una muy especial relevancia,tanto en los ámbitos académicos de producción de conocimiento, como en los de aplicaciónpráctica del mismo.4 Una de esas “miradas de aplicación” que se ha ido desarrollando,permite valorar los temas de implementación de las políticas como parte constitutiva yesencial de las mismas.

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Juan Carlos Fortuna*

1 A los efectos de un uso del lenguaje que no discrimine entre hombres y mujeres, y con el fin de evitar lasobrecarga que supondría utilizar en español “o/a”, para marcar la existencia de ambos sexos, se ha optadopor emplear el masculino genérico clásico, en el entendido de que todas las menciones en tal género represen-tan siempre a hombres y mujeres.

2 Clima organizacional en su sentido más amplio que condicionan motivaciones, percepciones y compor-tamientos de sus integrantes.

3 “Madre de todas las reformas” como la llamó el Dr. T. Vázquez Presidente del Uruguay entre 2005 y2010.

4 Extractada de Soc. Juan C. Fortuna “Estado y Políticas Públicas (Una visión general del tema)” ENAP,Material interno. Montevideo, 2010.

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Así, no solamente pueden estudiarse los escenarios políticos de las políticas, donde seproducen los procesos para que las demandas o necesidades sean integradas a la agendadel gobierno -etapa de formulación-, sino que se continúan con los estudios sobre la gestiónque se realiza para ser implementadas. En esta instancia operativa, también se producendecisiones y se desarrollan actividades que terminan integrando y siendo parte funda-mental de la política. En los hechos, es la parte que en realidad “vive” el ciudadanodestinatario de las mismas. En otros términos, la ejecución de las políticas pone contenidoy le da su forma, por lo tanto quienes desarrollan esas tareas son también “hacedores de lapolítica”5, directos o indirectos, no importa el nivel jerárquico en que su ubique quien así lohace. O, para expresarlo de otra manera: en la operación administrativa de las políticas,las decisiones y la manera que se desarrollan los procesos de gestión -sustantivos o deapoyo- son decisiones que también hacen a la calidad de las políticas.

“Más allá del diseño está la implementación de la decisión. Y más allá del Presidente y la Legislaturaestá la compleja red de organizaciones, con sus intereses y hábitos (culturas organizacionales, estilosde gestión y gerenciamiento) que se encargan de transformar las decisiones en hechos efectivos”6 yaquí es donde el análisis de las políticas públicas se enriquece con los estudios deadministración, gestión y organización pública. Y esto ya no es materia exclusiva de laCiencia Política, sino que es necesario incorporar otras disciplinas -como las Ciencias deAdministración- en todo lo relacionado con técnicas de gestión, teorías gerenciales o deldesarrollo organizacional en su sentido más amplio.

Esta última instancia nos remite a los estudios que colocan el énfasis en los factores queson condicionantes de las propias características y actividades, que desarrollan lasorganizaciones para implementar las políticas, condicionando los propios contenidos delas políticas e incidiendo en definitiva en el resultado final de las mismas más allá de lasexpectativas y propósitos que se debatieran inicialmente en la “arena política” en elmomento de la formulación y la decisión que toma el gobierno.

Giovanni Sartori escribió que“…las instituciones y constituciones no pueden hacer milagros.Pero difícil será que tengamos buenos gobiernos sin buenos instrumentos de gobierno.”7 Parafraseándolo,se podría afirmar que también difícilmente se tengan buenos resultados de las políticas,sin una buena implementación de las mismas y en última instancia no se tendrá unabuena ejecución, si las instituciones y organismos del Estado no tienen una gestión

5 Aguilar Villanueva, L., (Ed.). (1996). Estudio Introductorio. En “La Hechura de las Políticas Públicas”.Colección Antologías de Política Pública. México, Miguel Ángel Porrúa. Grupo Editorial.

6Aguilar Villanueva, L. (op.cit) Entre paréntesis agregado del autor de este documento.7 Sartori, Giovanni (1994). Ingeniería Institucional Comparada. Una Investigación de Estructuras. Incen-

tivos y Resultados, Fondo de Cultura Económica, México.8 Como la llama Michel Crozier en “La transición del paradigma burocrático a una cultura de la gestión

pública” Revista del CLAD Reforma y Democracia, Enero 1997.9 Ver Anexo 1 “Las encuestas realizadas“.10 Programa de Dirección Media.11 Escuela Nacional de Administración Pública de la Oficina Nacional del Servicio Civil (ONSC) de la

Presidencia de la República.12 De respuestas que pueden ser comparables.13 Glaser, B. y A. Strauss “ The discovery of grounded theory: strategies for qualitative research. New

York: Aldine Publishing Company, 1967.

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adecuada. Y ello independientemente de que la política sea una buena o una mala ideapara resolver una problemática pública,y para la cual fue diseñada.

Dentro del espacio de la implementación, la visión del desempeño organizacional (desdela perspectiva de los propios actores que integran esas organizaciones) adquiere unasignificación especial, además de ser muy importante para cualquier intervención que seplanifique para mejorar su desarrollo.

El estudio que se presenta en este trabajo se ubica en esa perspectiva: poder apreciar lapercepción que tienen los funcionarios -actores privilegiados que operan las políticaspúblicas- sobre el desempeño de sus organismos y sus dependencias, contando ademáscon su visión de futuro en estos aspectos.

La corresponsabilidad no solamente se produce horizontalmente entre unidadesorganizativas o entre funcionarios que la integran, sino también verticalmente entre losdistintos niveles de autoridades del organismo y quienes tengan responsabilidades dedirección. De lo que se trata aquí es de ver qué características relevantes se perciben acercadel clima que genera el desempeño organizacional, y que no tienen que atribuirse a malcumplimiento de las tareas o delitos que puedan darse en el momento de la gestión. Lahipótesis que subyace es que el paradigma burocrático tiene que ser “refundado” paraadaptarse a los tiempos actuales y así retomar el sentido prestigioso que tenía cuando fueconformándose a partir del siglo XVIII y alcanzando su versión más moderna -según lasdistintas sociedades- a fines del XIX y comienzos del siglo XX. 8Allí fue, precisamente, elmejor aliado de los procesos de formación de los estados modernos y de la democraciacomo sistema político.

b. La fuente de los datos

Los datos que soportan esta exploración se obtuvieron por la realización de encuestas9

efectuadas a participantes de los cursos de Dirección Media (PDM)10 desarrollados por laENAP.11 Las mismas se aplicaron en el módulo de Estado y Políticas Públicas, como partede un ejercicio que llevaba a reflexionar sobre la imagen del desempeño de las organizacionesestatales -responsables de la ejecución de las políticas públicas- y los factoresorganizacionales y de gestión que inciden en la calidad de suimplementación.

La encuesta, sin variaciones, se aplicó durante tres años a los participantes del curso,que se dicta en forma presencial, totalizando finalmente 243 casos.12

Los encuestados son funcionarios de diferentes organismos de la Administración Cen-tral del Estado uruguayo. En el universo encuestado, hay quienes ocupan actualmentecargos de dirección, supervisión o puestos de mando de nivel medio, mientras que otrostienen vocación de ocupar posiciones de dirección en el futuro.

Pertenecen a distintos escalafones, grados y puestos de trabajo y -de acuerdo a losmecanismos de acceso que la ENAP tiene para conformar los grupos de participantes-pueden tomarse como grupos seleccionados al azar, aunque ello no sea suficiente paraconformar una muestra probabilística. En este sentido, este análisis debe incluirse en lostipos de estudios cualitativos, donde se selecciona a “informantes calificados” y la cantidadde entrevistas se obtiene por “saturación teórica”, donde el criterio del investigador paradecidir en qué número cesar el muestreo, es cuando adicionar más casos no cambia ladistribución de los valores de respuestas que se venían obteniendo hasta ese momento.13

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El cuestionario fue anónimo y, a los efectos de resguardar mejor las respuestas, no sepreguntaba el organismo en el que se desempeñaban. Sí se consideraron algunas variablescontextuales importantes, tales como la edad y los años de trabajo en la administraciónpública, en el organismo y en la dependencia, todo ello a los efectos de verificar la incidenciaque podían tener en sus opiniones esas características de experiencia y permanencia.

En definitiva, se trata de mostrar la percepción de un conjunto de operadores en relacióndirecta con actividades sustantivas y de apoyo para la implementación de políticaspúblicas. Su calificada opinión se amplía aún más ya que, como ciudadanos, también sonusuarios o beneficiarios de esas políticas. La riqueza de esta dualidad se rescataespecialmente cuando, en la devolución del análisis realizado en cada grupo, se plantea la“sinapsis” entre esas dos dimensiones de la realidad: la de ciudadano y beneficiario con lade funcionario operador de las políticas.

c. Alcance del análisis

De acuerdo a lo expresado, el análisis es de carácter descriptivo y exploratorio. No setrata de generalizar ni buscar asociaciones más allá del grupo en sí mismo, las queeventualmente deberán ser consideradas en términos de hipótesis. No es posible adjudicarninguna representatividad de universo alguno de población -ni el de “funcionariospúblicos”, ni el de “Estado uruguayo”, ni de un “organismo determinado” o de “políticaespecífica”. Pero en sí mismo resulta muy válido para plantear “preguntas deinvestigación” para futuros trabajos en la materia y profundizar en un contexto dedescubrimiento del tema.

La intención última es formular hipótesis, abrir una reflexión y un intercambio entrequienes, desde distintas perspectivas, abordan los temas de Estado, políticas públicas ygestión. Se pretende ofrecer un estímulo para la producción de conocimiento necesariopara quienes ocupan distintos puestos dentro de los organismos, ya que en definitiva secomparte el común denominador de compartir la necesidad de mejorar el desempeño delos organismos del Estado. Es por ello, también, que este trabajo se enmarca en la produccióndel Centro de Estudios e Investigación en Administración Pública (CEIAP-ENAP/ONSC),toda vez que está alineado con uno de sus objetivos principales, como es el de contribuir ala gestión del conocimiento aplicado, para la transformación y modernización del Estado.

3. EL VALOR DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y EL DESEMPEÑO DEL ESTADO

En el Uruguay hay una alta valoración del rol que cumplen las políticas públicas paraatender las necesidades de la población y de la sociedad en su conjunto, cumpliendo un rolimportante en la calidad de vida de la gente. Respecto a otros países de América, el Uru-guay ocupa el primer lugar con un 71 % de las opiniones positivas de los ciudadanos.14

Los funcionarios encuestados también valoraron mucho las políticas públicas. En esesentido, el 92 % les otorgó una calificación de 4 o más, en una escala que va hasta 6, siendoentonces un escenario de percepción muy similar al registrado para toda la población delpaís que aparece en otros estudios. Por lo tanto, las políticas públicas tienen mucho valorcomo sentido último y esencial para lo cual se trabaja en los organismos del Estado.

14 Latinobarómetro, 2010.

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En cuanto a la calificación que se le da al desempeño de los organismos del Estado -conuna visión de percepción general y reconociendo las diferencias positivas y negativas quese presentan en un universo de organizaciones muy amplio-, el 73 % de las opinionescalifican ese desempeño con un valor de 3 o menos (en una escala del 1 al 6), aunque es el58 % que lo ubica en ese valor (3) intuitivamente medio. El 26 % colocó un valor de muybuen desempeño o superior (5 o 6 en la misma escala). El Gráfico 1 muestra ambasdistribuciones y lo que claramente se manifiesta es un desfasaje entre la importancia quetienen las políticas públicas y el desempeño del Estado en implementarlas.

Se reconoce que, frente a la importancia que significan las políticas públicas, el Estadouruguayo tiene un desempeño -con un zoom de visión del escenario general- que está entorno a un valor medio, con una tendencia muy poco significativa hacia valores máspositivos.

En estos resultados, como en todos los demás, ni los años de antigüedad como funcionariopúblico, ni los años que ha estado trabajando en el organismo y/o la dependencia, ni losaños de edad influyen en las opiniones manifestadas. No se es más o menos crítico segúnse sea más o menos joven, o se tenga más o menos experiencia en el Estado, en el organismoo en la dependencia donde se trabaja.

4. ADMINISTRACIÓN CENTRAL, ORGANISMO Y DEPENDENCIA

En la valoración del desempeño en estos otros tres escenarios de gestión, se opera unproceso de aumento de las calificaciones a medida que se desciende en los nivelesorganizacionales: a medida que se “aterriza” en el entorno de gestión que se comparte enmás en lo cotidiano la calificación de desempeño es relativamente mayor. La realidad quese vive en la dependencia es en definitiva la que se percibe de forma más positiva respectode las demás.

Comparativamente se le atribuyó mejor desempeño al Estado que a la AdministraciónCentral, esta tendencia fue atribuida a que dentro de aquél se encuentran algunas empresaspúblicas15 que fueron consideradas con un desempeño mucho mejor que las organizacionesde la Administración Central. 16


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Dentro del nivel de valoración menor que se le adjudicó a la Administración Central, sibien se reconocen variaciones en su interior, se tendió a valorar menos aún, el desempeñode los organismos a los que se pertenece como funcionario. El argumento fue dado en elsentido de que se trata de realidades que se viven más directamente y que se conocen máslos comportamientos de la gestión que se producen en sus respectivos ámbitos de trabajo.En este caso, lo más importante es que aún en ese contexto, se tiende a valorar de maneramás positiva el desempeño de la dependencia donde se trabaja. No solamente por si tieneun mayor conocimiento de lo que sucede, sino también porque se tiene una percepción deque realmente se hace bien lo que se hace y un sentimiento de que lo que se hace es lo quehay que hacer y, además,que hay mucho esfuerzo volcado en hacerlo de esa manera.17

Este aspecto del conocimiento de la realidad interna juega más a favor de esa opinióncuando se comparan con la idea de las percepciones que tienen de cómo calificaría lapoblación a esas mismas instancias de gestión.

15 Los debates generados en torno a los datos en cada grupo, permitían establecer razones o factores quefueron considerados en cada caso.

16 La mediana de la calificación atribuida es 3 en ambos casos -Estado y de la Administración Central- peromás concentrada en ese valor en el primer caso que en el segundo.

17 La mediana de las calificaciones es de 3 para la Administración Central, 2 para su organismo y 4 parasu dependencia, con dispersiones similares en los tres casos.


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5. LA IDEA DE LA PERCEPCIÓN QUE TIENE LA POBLACIÓN Y LOSFUNCIONARIOS

A la población le adjudican una visión más crítica del desempeño del Estado que elnivel que le adjudicaron ellos mismos como funcionarios (la media de las calificaciones fue2 y 3 respectivamente), pero al mismo tiempo, le atribuyen a la población una visión máspositiva del organismo al que pertenecen (3 de valor medio), que la que ellos mismos ledieron (2 de valor medio).

Los argumentos giran en torno a que, en general, el Estado tiene organismos quefuncionan muy mal y la población opina más en función de esos recuerdos que de lasexperiencias positivas. Y a su vez ellos tienen una visión relativamente más negativa desu organismo -en comparación con la que tiene la población- porque los funcionarios“viven” y son más conscientes de los inconvenientes de cómo se hacen las cosas, pero quecon su esfuerzo las cosas “salen bien de todas maneras”.

EL DESEMPEÑO FUTURO

Ese esfuerzo se traduce en una auto-valoración relativamente alta de su desempeñocomo funcionarios (Gráfico 4) independientemente del desempeño de su dependencia ydel organismo. En realidad, la hipótesis en esta situación es que se hace todo lo posible, setrabaja para que las cosas se “hagan y salgan”, pero la suma de estos esfuerzos ycapacidades no se traduce en una “sinergia positiva”, y el aporte de cada uno no se traduceen un mejor desempeño de toda la dependencia. En el medio de estas dos dimensiones de larealidad (su desempeño y el de su dependencia), fortalecen la idea de explorar las

Gráfico 3


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características del clima organizacional, dado que lo que se vive en el ámbito de losorganismos, influye sin quererlo y a pesar de los esfuerzos, en que los resultados no seantan positivos en relación a lo que se hace.

A esto es necesario agregar la existencia de un “impacto no deseado” de este clima,inhibiendo los cambios necesarios o las predisposiciones al cambio de los funcionariosque “sufren” la situación. Esto es una “visión interna” ya que en ningún momento surge laidea de que las situaciones son también “sufridas” por los ciudadanos a los cuales sedirigen las políticas públicas (sea pagando ineficiencias o baja calidad de servicios oimpactos que podrían ser mejores) y mucho menos las que sufren los funcionarios cuandoestán del lado del ciudadano en la ventanilla de otro organismo.

Puestos en un escenario en que se mantenga el mismo clima organizacional, se consultósobre la visión de futuro que tendrían respecto a la mejora del desempeño de sudependencia, y este claramente se percibe peor (Gráfico 5) y expresando que así no esposible sostener las cosas. En cambio, entre los que calificaron a la situación actual demanera más positiva, son conscientes de que el desafío es mantener dicho nivel dedesempeño o que se mantengan las condiciones actuales internas en el futuro, siendo losliderazgos de las autoridades uno de los principales factores cuyo cambio puede afectar eldesempeño futuro.

En estos escenarios de futuro, su propio desempeño es visto tendencialmente con unaauto-calificación que en promedio es un poco menor (Gráfico 6). En cierto sentido, lapercepción es que la inercia en esta situación compromete el desarrollo de sus desempeñospersonales a futuro, pero no de manera tan generalizada como cabría esperar18 ya que detodos modos se sigue pensando que los esfuerzos para que las cosas “se hagan” se seguirían

Gráfico 4


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haciendo y eso tiene su valor en la consideración personal y a la interna de los organismos.A esto se agrega que hay algunas opiniones que han valorado muy bien el desempeñoactual de su dependencia y la siguen viendo en el futuro con la misma valoración superior.En ningún caso se toma en cuenta los cambios que se producen en las sociedades,presionando a los cambios que la gestión del Estado tenga que hacer para que se adapte aellos, ya sea porque se crean nuevas necesidades en la población o porque cambian la

18 En los mejores ajustes en las tendencias, las curvas se “corren” muy poco hacia valores menores deauto-percepción de sus desempeños futuros.


Gráfico 6

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manera de percibir lo que los servicios en general tienen que dar. Los cambios en el “qué”tienen que dar y fundamentalmente el “cómo” tienen que darlo juegan un condicionamientoimportante en el cambio del rol y la gestión del Estado. Y eso no es nunca percibido ya quepasaron muchos años haciéndose lo mismo de la misma manera, cuando las sociedadeshan cambiado.

6. PERCEPCIÓN DE FACTORES QUE HACEN AL CLIMA ORGANIZACIONAL

En el Gráfico 7 se muestra el valor medio de calificaciones,19 en cada uno de los factoresque se preguntaron respecto al clima organizacional. La “obsesión por la forma” y las“incompetencias toleradas” son claramente dos de las características que más sepresentaban en sus organismos según la percepción de los encuestados.

En un segundo escalón se encuentran los “procedimientos engorrosos” y el “miedo aenfrentar indicadores de peligro” y, en un tercer escalón, se observa la presencia del “temorpor situaciones molestas” -muy asociado a las incompetencias toleradas. Le siguen aspectostales como la desestructuración de la organización para el cumplimiento de sus cometidosy el “predominio de la orientación jerárquica” que es más apoyada por la intuición de losjerarcas y por su opinión personal, que por lineamientos estratégicos del organismo o desus autoridades, o por los resultados que se obtienen de la información que se genera.

El “encasillamiento tipo 1” -normativo- es percibido como el que se presenta en algunosorganismos,20 en los cuales la antigüedad en sus leyes fundacionales, puede representarun obstáculo para el mejor desempeño de lo que hoy tiene que hacer el organismo de

Gráfico 7


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acuerdo a la nuevas realidad y desafíos que se presentan. Este problema es percibido enalgunos organismos, siendo considerado por un tercio de los encuestados como unobstáculo al mejor desempeño.

Por otro lado el “encasillamiento tipo 2” -que se refiere más a una característica negativade la cultura organizacional, relacionada a que las cosas se hacen así porque siempre sehicieron así- es el que relativamente está más presente en la percepción de los funcionariosy que naturalmente significa un obstáculo para el cambio y la adaptación de la gestión alas nuevas necesidades del “cómo hacer las cosas” en estos momentos.

Los contenidos de este encasillamiento se refieren a una inercia en el modo de trabajar,por el simple hecho de que siempre las cosas se hicieron así. Pero también existe otra formade fundamentar la inercia,que se refiere al hecho de que en el pasado existieron éxitos degestión y por lo tanto la manera de trabajar se mantiene. Este aspecto se medía con elfactor “rigidez cultural por el éxito”. Este tipo de inercia es el que más fue percibido en susorganismos y está originado, ya sea por la memoria de un procedimiento otrora exitoso,pero actualmente desajustado a la realidad del país, o ya sea porque simplemente nadie sequeja y por lo tanto “hacemos las cosas bien”. Ambos tipos de inercia representan una

19 El parámetro es la mediana, el valor en el cual se acumula el 50 % de las opiniones. El consenso es unamedida de cuánto las opiniones se dispersan respecto a ese valor medio.

20 En este caso el mayor valor de calificación se refiere al grado en que ese factor -como característica delclima organizacional- está presente en el organismo. La escala “mide” la magnitud en que ello se presenta.


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situación que no es nueva y que podría decirse que es conocida o intuida por todos. Encualquier caso lo importante es plantearse la necesidad de identificar estos tipos de inerciaya que las herramientas de sensibilización o motivación para la transformación de lagestión es necesario considerarlas de acuerdo al peso relativo que tengan estas inercias encada organismo.

Muy probablemente estas situaciones de inercia estén también asociadas a unapercepción de que si bien se trabaja en un “ambiente de gestión” que no es adecuado oproductivo de todos modos las cosas salen igual con el esfuerzo de todos. No hay un“cálculo” de cambios para lograr más eficiencia en una relación esfuerzo-resultado.

Las “incompetencias toleradas” (Gráfico 10)21 son percibidas como un factor del climaorganizacional que más está presente en los organismos de la Administración Central alos que pertenecen los encuestados. Los valores crecen de forma muy acelerada en la escala

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luego del valor 2 y en tal orden de magnitud que, conceptualmente, puede afirmarse que esconsiderado como un elemento central de la “decadencia organizacional”.

En referencia a los sistemas de información para conocer resultados de cómo se trabajay cómo se logran los objetivos la realidad percibida también es muy negativa. Si la visiónpredominante es la del esfuerzo que se realiza para que las actividades y los servicios secumplan; si de esa forma igualmente se llega a los objetivos que intuitivamente -y/ocualitativamente- se fijan y si la impresión es que las cosas se hacen a pesar de lasdificultades, es previsible que la opinión también más frecuente sea que hay “miedos” deenfrentar indicadores objetivos de “peligro” o tener sistemas de información paravisualizar eso. En este caso la falta de cultura de la medición no solamente podría explicarseporque históricamente el modelo de gestión burocrático no nació con esa cultura, y supredisposición a tener siempre una visión “hacia adentro” no hizo que se incorporaraposteriormente a medida que la realidad de un adecuado gerenciamiento así lo exigía.Seguramente, además, implícita o explícitamente, “hay temores” de generar un sistemade gestión de datos e información ya que implicaría exponer más y mejor los errores eineficiencias.

Pero también este aspecto puede estar asociado a una cultura de gestión donde loserrores solamente se “castigan”, pero que de ninguna manera son concebidos como unaoportunidad para aprender y corregir las circunstancias que llevaron a cometerlos.22 Así

21 El ajuste de una línea de tendencia no tiene el propósito predictivo sino marcar más aún la distribuciónque se obtuvo.

22 Naturalmente que se habla de errores de gestión en el desempeño de las tareas no asociados a delitos omalos comportamientos funcionales, los que además en su gran mayoría implica hacer las tareas nuevamenteo bien llamados de atención sin consecuencias funcionales.


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por ejemplo, el “temor por situaciones molestas” es un factor cuya presencia en losorganismos es percibida por el 63 % de los funcionarios. Esto refuerza la hipótesis de unclima organizacional que, de distintas formas, se “esconde” o se “disimula” internamentesus dificultades, errores, incompetencias, etc. Lo importante es el avance que representaque todo ello es de alguna forma puesto de manifiesto por los mismos “espectadoresinternos” de la gestión.

El resto de los factores analizados también tienen, tendencialmente, una distribuciónligeramente más asociada a ser factores negativos de la gestión, donde los valores mediosno aparecen con una presencia importante, pero hay poco consenso en las opiniones. Estoes, hay organismos donde el factor no se presenta y hay otros donde se presenta en toda sumagnitud. Ello es el caso de la “escasez de metas”, la “poca comunicación” y la percepciónde los “procedimientos engorrosos”.


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Todos estos factores son importantes en el clima organizacional que se configura, porquela distribución de sus frecuencias señala que también son aspectos que en muchos casosexisten y contribuyen de manera significativa a la decadencia organizacional según esaspercepciones. En una organización que no se fija metas -o se fijan las generales pero no sefijan en otros niveles de sus respectivas dependencias- o bien no existe comunicación, obien sus procedimientos se consideran engorrosos, siendo todos ellos aspectos que yamarcan una agenda de trabajo para el cambio.En realidad, algunos de estos elementos quelos funcionarios rescataron como características de sus organismos, en menor o mayormedida, definen un escenario del medio ambiente organizacional y de gestión, en el cual sedesempeñan y que de alguna manera afecta algo considerado como muy importante, talcomo lo son las políticas públicas.

7. EN RESUMEN

La oportunidad de rescatar percepciones de funcionarios públicos acerca de sus propiosorganismos resulta de gran riqueza, por su posición frente a la realidad percibida. Sonfuncionarios miembros de esas organizaciones, cuyo desempeño y propia experienciatranscurren en él, y donde se mezclan experiencias objetivas combinadas con sensacionesy comportamientos -tanto individuales como compartidos- que a su vez retroalimentanun modelo de gestión que se sustenta a sí mismo y es sostenido por estas bases.

Las opiniones vertidas -valoraciones sobre la presencia o la ausencia de determinadascaracterísticas- muestran que, si bien hay situaciones variadas entre organismos, tambiénhay diferencias significativas dentro de un mismo organismo. Ahora bien, más allá de lacalidad de la valoración, todas ellas tienen un mínimo común denominador: la realidad delas sociedades cambia más rápidamente que la adaptación necesaria que se debe generaren el “cómo se hacen las cosas” en organizaciones complejas como son las del Estado. Elsentido común debería desechar la perspectiva de que se atribuyen “todos los problemas”a los malos funcionarios que trabajan mal en la “comodidad de la seguridad de su empleo”


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23 No hay correlación de ese factor respecto a los demás: las incompetencias toleradas se dan también, yen gran medida,en organizaciones que están mejor en todos los aspectos.

24 Definido como modelo burocrático de gestión que no solamente está presente en los organismos delEstado.

25 Esther Mancebo y Pedro Narbondo (Coord.) “Reforma del Estado y políticas públicas de la adminis-tración de Vázquez: acumulaciones, conflictos y desafíos”. Fin de Siglo-CLACSO.

y, aun considerando las “incompetencias toleradas”, ellas por sí solas no pueden explicarlos bajos desempeños que se señalan23 -se trata más bien de aspectos internos queobstaculizan aún más el trabajo de las oficinas.

Lo que interesa en realidad es explorar la forma de trabajo que opera dentro del modelode gestión24. Para ello, se debe tratar de no caer en interpretaciones que simplifican larealidad -como cuando, por ejemplo, se expresa que el sector privado tiene mejor gestión,porque no importa el sector o el tamaño de la organización, lo cierto es que el “lado malo”de la burocracia también se presenta en muchas empresas privadas. O el argumentoinverso, que sostiene que la forma de gestión privada no es un modelo 100 % trasplantablea las organizaciones públicas. O tampoco caer en concepciones “fundamentalistas”, desdelas cuales se expresa que ninguna técnica de administración que provenga del modeloempresarial es mala o no se puede aplicar al Estado por sí misma. Los fundamentalismosde uno y otro lado ya no entran en un escenario que tiene “geometría más compleja” ycuyo estudio escapa a los propósitos de este análisis.

Estas perspectivas también rescatan una panorama de “por dónde empezar” a cambiarel modelo de gestión, lo cual no es una construcción lineal.

En la medida en que aparecen inercias y aparentes bajas predisposiciones al cambio, esnecesario explorarlas cada vez que se diseña una intervención en la realidad. Pero tambiénesas percepciones son indicativas de una fortaleza que existe, como vivencia compartida,de que las cosas no se están haciendo de manera como hay que hacerlas y en condicioneslaborales de mala práctica para los tiempos que corren.

En este sentido hay que destacar que las bajas predisposiciones y temores tambiénestán influenciados por el deseo de generar cambios. Que si se “dejan fluir” son cambiosque se realizan “a lo modelo burocrático de gestión”.

Y ello, porque también se han vivido muchas experiencias que se han frustrado25, queotras empezaron sin tener en cuenta muy bien el escenario donde se actuaba, e inclusoalgunas de ellas importando -sin más- experiencias de otros tipos de organizaciones. Otrasveces no se definía muy bien ni se comunicaba adecuadamente cómo se iba a pasar de lasituación en la que se estaba a la que se quería llegar. O bien, se empezaba por modificarfactores con escasa o nula estrategia, para generar las condiciones de implantación yparticipación de los involucrados. Las consecuencias de ello son miedos y bloqueos afuturo de cualquier propuesta por buena que sea. Futuro incierto que se compara con el“cómo” hoy día se hacen las cosas y por supuesto, de esta forma el que pierde es el futuro.

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Es valioso constatar que existen muchos más funcionarios que estarían dispuestos acambiar su forma de trabajo si en la política de gestión del cambio se involucran pro-activa y directamente las autoridades de los organismos, haciéndolo con el adecuadoconocimiento gerencial necesario.

8. LA CAVERNA DE PLATÓN Y OTRAS CONCLUSIONES

Sin entrar en el planteo filosófico -esotérico y metafísico- que sugiere el título, lo que sequiere rescatar son las visiones que existen acerca de la gestión de los organismos delEstado, a partir de los caminos del conocimiento que se sintetizan en la obra de Platón. Esteanálisis se presenta como dimensión de percepciones y autopercepciones, que pretendeexplorar caminos de conocimientos para cambiar la realidad en este aspecto. Este planteoquiere además aportar a la reflexión, sobre los factores y el rol que juega la educación -omejor expresado la formación- y la especialización de los funcionarios estatales para operaralgunos aspectos que están por detrás del tema de la Reforma del Estado.26

En este sentido, no existe una visión de ser co-constructores de las políticas públicas.Hay una disociación entre el “yo ciudadano” y el “yo funcionario”, y hay una percepciónde que, si bien no se hacen las cosas como hay que hacerlas, la inercia histórica de cómo sehacen pesa de manera decisiva. O en otros términos, esa manera de hacer las cosas generalos propios mecanismos de defensa para cambiar.

Pero si bien las “sombras” que se ven son muchas, salir de la situación requiere de otrosinstrumentos. La alusión a la obra de Platón pretende conjugar los dos caminos que allí seplantean: lo que sería el camino de lo que opino según lo que “veo y vivo” y el camino de losinstrumentos que nos da la ciencia para conocer la esencia de las cosas.

La metáfora de la caverna se refiere “al estado de nuestra naturaleza respecto de sueducación y de su falta de educación”27, con implicaciones en la política, en la ética y parailustrar cuestiones relativas a la teoría del conocimiento.

Como análisis exploratorio, que en esencia es el planteo de estas líneas, se abren pistaspara explorar más y pasar del conocimiento sensible de la opinión al conocimientointeligible a través de los hechos. La visión que aportan estas percepciones y su descripción,debería reforzar en primer término la idea de que el cambio debe ser sistémico: nada porsí solo movería algo de la realidad actual. Y al mismo tiempo lo que se haga, cuando eshecho en cualquier orden no logra sus objetivos. Si no mejoramos los mecanismos decomunicación, no se podrá encarar un proceso de cambio en cualquier dirección o incorporarnuevas tecnologías de gestión.


26 Aunque mejor sería expresar reforma de la administración, de la gestión o del modelo de gestión ygerenciamiento de los organismos del Estado, ya que la Reforma del Estado implica una dimensión políticaque pone en juego otros aspectos relacionados con el rol del Estado, las estrategias políticas de los gobiernos,el juego político en las demandas o la forma de cambios institucionales que se requieren con los tiempos quecorren.

27 Resumen de la frase original. Platón (2003). Diálogos. Obra completa en 9 volúmenes. Volumen III:Fedón. Banquete. Fedro. Madrid: Editorial Gredos.

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Otro aspecto a señalar es que lo peor que puede pasar -y eso está pasando hoy- esvalorar la capacitación de los funcionarios como una actividad “decorativa” para susantecedentes personales y que nada de lo aprendido pueda utilizarse, y mucho menos enlo inmediato. Si bien la educación funciona por acumulación, también hay aplicaciones enlo inmediato y eso pasa por darle importancia a estos aspectos de manera más proactivapor quienes tienen responsabilidades de gerenciar -en cualquier nivel de la estructuraorgánica- los distintos organismos. Se están“apagando incendios” más que buscando laspotencialidades del entorno inmediato de los recursos humanos y las posibilidades quelas distintas técnicas de administración pueden ofrecer.

De esta manera, otro objetivo de investigación sería el de explorar más cercanamentelas causas por las cuales la formación en administración no es considerada necesaria pormuchos supervisores. Saber por qué ella no se valora como es debido y cuáles son losfactores -más allá de las afirmaciones positivas socialmente aceptadas- de por quérealmente es percibida de esa manera y explicar la distancia entre el valor potencial quetiene y el valor que en realidad se le da. Los resultados darían pistas para encarar uncambio en los niveles correspondientes de decisión de los organismos, sobre cómo utilizareste recurso y comenzar un largo camino de cambio de actitudes para que se considere quelos recursos de formación son inversiones que dependen también de la actitud que sobreellos se tenga.

La formación brinda otra percepción de la imagen de la realidad y genera la masacrítica necesaria para mejorar una gestión que cada vez más es percibida como necesaria.Por la tanto, contribuye también al “cómo hacer” para pasar de la “quietud dentro de lacaverna” al movimiento necesario para ver lo que realmente sucede fuera de ella. No seríaposible encarar dicha tarea sin conocer además estas otras realidades más o menosescondidas, aún para las Ciencias de la Administración o algunas de las ramas de lasCiencias Sociales que se dedican a estos aspectos.

Todo lo expresado no quiere decir que no ha habido cambios y avances en laAdministración Pública en dirección a una modernización y mejora de la gestión. Por elcontrario, la experiencia dice que ha habido muchos y muy buenos, no obstante todavíahay “una sensación térmica” en la población de que nada cambió. Investigar los contenidosque condicionan la generación de esa distancia entre “la sensación térmica” de la realidady la realidad misma, es otro desafío de conocimiento, ya que por más que muchas vecespueda haber un realidad muy positiva en resultados, las opiniones negativas de la genteno se mueven.

Mi reconocimiento a todos los participantes de los cursos del PDM que por el solo hechode hacer ese esfuerzo, algunas veces con escaso apoyo de sus supervisores, muestran elcamino de que el conocimiento es la clave para transformar los sistemas humanos y lagestión de las organizaciones del Estado para mejorar la implementación de las políticaspúblicas. El reconocimiento, además, por volcar sinceramente sus opiniones.


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ANEXO 1LAS ENCUESTAS REALIZADAS

La información se recopiló en dos ejercicios por separado y no contenían ningún datoque identificara al participante ni al organismo al que pertenecía.

En el primer ejercicio se pidió volcar un valor de desempeño mediante la técnica decalificarlo utilizando una escala de 1 a 6, donde el valor “1” es el más negativo y el “6” elmás positivo. Dicho ejercicio se realizaba al comienzo del curso antes de presentar lostemas del programa.

Antes de ver aquellos factores que en el momento de la implementación hacen a laspolíticas públicas y que están asociados a dimensiones del “clima organizacional”, seaplicaba la segunda encuesta. En este caso la escala de 1 a 6 se usó en sentido inverso: lacalificación de 1 se atribuía a que la descripción de la situación que se presentaba nocoincidía en absoluto con la realidad de su organismo y el valor de 6 era atribuido a queesas situaciones se presentaban totalmente en su organismo. El menor valor implica unasituación más positiva de gestión, se calificaba la presencia o no de factores de decadenciaorganizacional y el mayor valor una situación más negativa.

Como las respuestas a cada grupo de preguntas (las de desempeño y de comportamientoorganizacional) se formularon de manera independiente, no es posible unir los valores dela percepción del desempeño con los de percepción del clima organizacional que tenía cadaparticipante. La unidad de observación es el universo encuestado, por tal motivo no esposible realizar cruces de variables entre ambas dimensiones investigadas y las reflexionesque asocian ambas instancias solo se pueden realizar en términos del universo encuestadoen su conjunto.


PRIMER EJERCICIOPERCEPCIÓN DEL DESEMPEÑO

1 Importancia que le adjudica a las políticas públicas para solucionar lacalidad de vida de la población.

2 Calificación del desempeño del Estado.

3 Calificación del desempeño de la Administración Central.

4 Calificación desempeño del organismo donde trabaja.

5 Calificación desempeño de la dependencia donde trabaja.

6 Idea de calificación de desempeño que le da la población al Estado.

7 Idea de calificación de desempeño que le da la población al organismodonde trabaja.

8 Idea del desempeño a futuro de la dependencia donde trabaja acondiciones constantes.

9 Calificación del desempeño actual como funcionario, en las condicionesque trabaja.

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10 Idea de nivel de desempeño personal a futuro a condiciones constantesde su dependencia.

11 Años en la administración pública central.

12 Años en el organismo.

13 Años en la dependencia.

14 Edad.

SEGUNDO EJERCICIO:PERCEPCIÓN DEL CLIMA ORGANIZACIONAL

1 Hay encasillamiento tipo 1? Visión desactualizada de sus cometidos yfunciones. Todas aquellas normas que fueron adecuadas en su épocapero que hoy día son obstáculos al desempeño del organismo encondiciones actuales.

2 Hay encasillamiento tipo 2? Las cosas siempre se hicieron así, no hayrazón para cambiar.

3 Predomina orientación jerárquica? Decisiones por intuición yno apoyadas en información o en orientaciones estratégicas definidas.

4 Hay rigidez cultural por el éxito? Así dio éxito así que se sigue haciendoasí.

5 Solo reuniones y transacciones? Líneas jerárquicas diluidas, soloreuniones.

6 Obsesión por la forma? Presentar notas; “pase a sus efectos y a lo quehubiera lugar”.

7 Hay escasez de metas? Se apagan incendios y no se timonea el rumbo.

8 Se tiene poca comunicación? No me enteré, cuando se resolvió, porqueno dijo, no sé qué pasó, etc.

9 Los procedimientos son engorrosos? Mucho papeleo, lentos procesosde decisión, excesivos controles.

10 Existen las incompetencias toleradas? Funcionarios que crean problemaspero que no se hace nada con ellos; igual en funcionarios incompetentes parala tarea, etc.

11 Estructura desestructuradas? La estructura orgánico-funcional responde másal pasado que a la realidad actual. “Muchos caciques y pocos indios”, líneasde supervisión duplicadas, etc.

12 Hay miedo a enfrentar indicadores de peligro? No se mide nada, no haysistemas de información, se ignoran realidades adversas.

13 Se tiene temor por situaciones molestas? Quedarse quieto porque va a pasar.No criticar a un colega. No “hagamos olas”. Sigamos soportando porque... etc.

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