DESCENTRALIZACIONY AMBIENTE:

CONSTRUCCIÓN DECAPACIDAD MUNICIPAL

PARA LAGESTIÓN AMBIENTAL

LOCAL EN COLOMBIA*Juan Camilo Cárdenas**

Con los cambios institucionales derivados de la Nueva Constitución de 1991 y la Ley 99 de

1993, el país está entrando a una nueva etapa en materia de gestión ambiental. Un sistema

nacional ambiental ha sido propuesto, y si se revisa en detalle, dos elementos -o tal vez mejor,

dos condiciones- ofrecen una gran oportunidad de abrir un camino hacia la sostenibilidad del

país: la descentralización y la participación de la sociedad civil en la gestión ambiental. El

éxito de una gestión ambiental local dependerá entonces de que a nivel municipal se construya

«capacidad», y ésta tiene en la sociedad civil y sus diferentes formas de expresión y organiza-

ción, su principal fuente de apoyo.

* El siguiente ensayo hace parte de un programa de investigación sobre el tema de la descentralización y la gestión local de recursosnaturales que el autor ha venido coordinando en el Instituto de Estudios Ambientales para el Desarrollo (IDEADE) de la UniversidadJaveriana. Especiales agradecimientos para los demás colegas en la universidad; la responsabilidad por lo aqui escrito queda enmanos únicamente del autor.

** M.Sc. Economía Ambiental y de Recursos Naturales. Profesor-Investigador- Area de Economía de la Sostenibilidad. IDEADE -Universidad Javeriana.

1. INTRODUCCIÓN: LASPREGUNTAS CENTRALES1 .

Colombia va acercándose ya auna década de fortalecimiento de ladescentralización en una mayoría decomponentes del sector público, y loséxitos y fracasos de este proceso vie-nen siendo reconocidos y analizados.El número completo de ésta revistaestá de hecho dedicado al tema. El paíspor otra parte comienza a descubrirque el nuevo orden institucional y le-gal que hoy rige el tema ambientalcontiene un alto nivel de descentrali-zación hacia los niveles territoriales, yque el papel otorgado a la sociedad ci-vil en el proceso es protagónico.

Este período de tiempo coinci-de además con la consolidación de la

preocupación ambiental en Colombia,y de una serie de esfuerzos aisladosgubernamentales y no gubernamenta-les que en muchos casos han surgidodesde el nivel local, para cambiar lastendencias de degradación del entor-no natural. Estos dos procesos, decambio institucional y de accioneslocales reales, pueden ser un estímulopara que el nuevo Sistema NacionalAmbiental (SINA2 ) y la descentrali-zación respondan efectivamente alreto de construir la sostenibilidad deldesarrollo, y a ser consistentes con unode los teoremas del movimiento am-biental en el mundo entero: «PensarGlobalmente, Actuando Localmen-

te». Este ensayo es precisamente acer-ca del desarrollo sostenible a nivel lo-cal, y de los múltiples factores y acto-res que intervienen en la gestión am-biental.

Evidencias desde lo local: Gracias aun proceso de organización y promo-ción comunitaria liderado por unaONG local, la Asociación para el De-sarrollo Campesino (ADC) en Pasto(Nariño), la zona de la Laguna de laCocha cuenta hoy con una red de másde 50 reservas naturales privadas queincluyen áreas protegidas desde me-nos de 1/4 de ha. hasta áreas de másde 300 ha. En estas «reservas natu-

rales de la sociedad civil» se puedenencontrar bancos genéticos manejadospor los mismos campesinos para larecuperación de cultivos casi extingui-dos, senderos ecológicos diseñados yguiados por la comunidad, bosquesenergéticos nativos, procesos de pro-ducción de abonos orgánicos y pro-ducción de cultivos sin agroquímicos,entre otros.

Hace cerca de una década, lacomunidad del municipio de Zapatocaen Santander se organizó para protes-tar por la grave situación del sistemade agua potable del municipio. Las au-toridades locales y regionales identifi-caron, entre otros factores, serios pro-blemas ambientales en la cuencaabastecedora del sistema de acueduc-to, tales como la perdida del bosqueprotector. Gracias a la gestión depar-tamental con el programa PAS, y lue-go a la gestión de los alcaldes popula-res en diferentes frentes de accióncomo la compra de tierras yreforestación de la cuenca, hoyZapatoca cuenta con el mejor siste-ma de provisión de agua potable deldepartamento de Santander, con al-tos niveles de cobertura urbana (99%)y rural (74%), y continuidad y calidadóptimas en el servicio (ver Cárdenas,1994d). Hoy en día, las dos tomas delacueducto se encuentran en cuencascon niveles adecuados de conserva-ción hidrológica, y con la ayuda delcomité de cafeteros, el municipio halogrado adquirir cerca de 120 hectá-reas en la cuenca que son objeto desiembra y manejo del bosque.

Durante el período 1992-1994,el Municipio de San Mateo (Boyacá),consciente de su problemática ambien-tal, pero con algunos problemaspresupuestales, logró hacer un intere-sante convenio con el proyecto de in-vestigación de una universidad para

adelantar procesos de planificación ygestión ambiental municipal relacio-nados con reforestación, manejo decuencas, y la promoción de sistemasagropecuarios sostenibles. Uno de losmecanismos para garantizar la trans-ferencia de tecnología a un menorcosto ha sido el de cofinanciar unpromotor ambiental local quien seintegró al equipo de investigación dedicha universidad y quien transfieresus conocimientos y habilidades a lagestión ambiental del municipio. Hoyes uno de los municipios con mayo-res acciones y apropiaciónpresupuestal para el sector ambientalen esta marginada región de Boyacá.

En la cuenca alta del RíoQuindio, donde nace uno de los ríosmás importantes para el abastecimien-to de agua para la zona cafetera, otraONG (Fundación Herencia Verde)viene desarrollando directamente y encolaboración con la Corporación Re-gional del Quindío, programas demanejo de bosques y de una docenade microcuencas con el fin de garan-tizar una regulación hídrica adecuadaante la creciente demanda de aguapotable en ciudades como Armenia yvecinos. Allí, por ejemplo, la Funda-ción cuenta con una reserva naturalprivada de más de 200 ha. con laque no solo se contribuye a la ofertanatural de agua, sino que además con-serva una de las zonas de ecosistemasde alta montaña más ricas enbiodiversidad del país.

En la zona costera de Palomi-no (Guajira), el Comite de Pescado-res Artesanales de Palomino contri-buye al manejo de la fauna marinacomprando huevos de tortugas a otrospescadores y vecinos a precios atrac-tivos, y se encarga de velar por su pro-ceso de incubación hasta que las críaspueden ser devueltas al mar. Así mis-

mo, ellos han venido promoviendo lazoocría y protección de babillas y cai-manes a nivel local, la diversificaciónde la pesca artesanal con especies cul-tivadas como la tilapia, e incluso el ma-nejo de las cuencas que abastecen suscostas con la puesta en marcha de 3viveros y la reforestación de las ribe-ras de los ríos Palomino y San Salva-dor.

Las anteriores historias son unamuy pequeña muestra de las experien-cias de gestión «descentralizada» derecursos naturales que en diferentesregiones, y por diferentes tipos de ac-tores, se han venido dando en el país.Son éstas ejemplo del potencial exis-tente en el nivel local para lograr unagestión ambiental más efectiva. Con-trastan además con experiencias mu-cho más conocidas de intentos de pro-yectos de recuperación o manejo am-biental que desde el nivel nacional, conmayores recursos financieros y técni-cos, han sido iniciados y de los cualespocos resultados reales se han podidoidentificar hoy. Un ejemplo claro y pre-ocupante está en muchos de los terri-torios incluidos en el sistema de áreasprotegidas o Parques Naturales deColombia.

Con mayor frecuencia los go-biernos locales se apoyan en las ONGspara potenciar o expandir su capaci-dad de gestión (Corrales et. al. 1995).Decenas de experiencias como lasanteriores en todo el país demuestrancomo organizaciones comunitarias,universidades, grupos ecológicos, fun-daciones, etc. se articulan con las au-toridades para poner en marcha pro-cesos de conservación de recursosnaturales, recuperación deecosistemas, educación ambiental, oexplotación sostenible para la produc-ción agropecuaria.

Ya en otros campos la descen-tralización en la gestión y provisiónde bienes y servicios públicos en Co-lombia ha demostrado sus bondadesen términos de mejoramiento de lacobertura y calidad de estos, gracias,entre otras, a los procesos de fortale-cimiento de lo local en materia deliderazgo y participación comunitaria;tal es el caso de varios municipios don-de sectores como la educación, la sa-lud o el agua potable se han fortaleci-do debido a la descentralización polí-tica, administrativa y fiscal (BancoMundial, 1995). Los casos en que ladescentralización ha demostrado susgrandes potenciales se han caracteri-zado porque la comunidad municipalpotenció múltiples factores humanosy técnicos disponibles entre la socie-dad civil, la empresa privada y los gre-mios además de los gobiernos muni-cipales. En muchos de estos casos, losfactores de éxito tenían más relacióncon procesos endógenos de liderazgo,participación y planificación, que conla simple transferencia de recursos fi-nancieros a los municipios.

Potencial legal einstitucional: Mientras experienciasempíricas como las anteriores son unafuente de oportunidades para la des-centralización, el nuevo marco legalque rige la gestión pública ambientalofrece otra gran cantidad decomplementariedades y posibilidadesen este sentido. El país ha venido evo-lucionando institucional y legalmenteen los últimos años de manera impor-tante en materia ambiental. La Cons-titución de 1991 y la Ley 99 de 1993han generado un espacio legal únicoy especial para que a nivel local y des-centralizado se puedan ejecutar polí-ticas ambientales para la búsqueda deldesarrollo sostenible, con una ampliay poderosa participación ciudadana.Mayores recursos financieros, meca-

nismos de imposición y control asícomo instrumentos económicos estána disposición de las autoridades paraejecutar un sistema legal más exigen-te y flexible con las condiciones loca-les.

La anterior gestión ambientalestaba altamente centralizada a nivelnacional en el INDERENA3 y algu-nos ministerios, y en el mejor de loscasos en algunas pocas corporacionesregionales; hoy ha evolucionado ha-cia un Ministerio del Medio Ambien-te de alto nivel técnico y reducido ta-maño burocrático que intenta concen-trarse en la formulación de políticasglobales y deja en lo local (Corpora-ciones, Gobernaciones y Municipios)la mayoría de las funciones de ejecu-ción y en muchos casos de formula-ción misma de reglamentaciones re-gionales y locales.

Los anteriores elementos per-miten entonces formular algunas delas preguntas que se pretende enfren-tar a lo largo del ensayo:

-Qué factores intervienen en la forma-ción de una capacidad local de ges-tión ambiental?

-Cuál puede ser el papel de los dife-rentes actores (gubernamentales y nogubernamentales), principalmente lo-cales, para una gestión ambiental efec-tiva?

-Qué obstáculos y riesgos presenta elSistema Nacional Ambiental para unaejecución efectiva de la política am-biental?

-Cuáles son las lecciones que se pue-den derivar de las experiencias loca-les ya existentes en organizacioneslocales publicas o cívicas que han ve-nido trabajando en la gestión de recur-sos naturales?

-Qué tipo de articulación vertical en-tre los ordenes nacionales, regionalesy locales se debe dar para garantizardicha gestión?

Para responder a éstas, el restodel artículo se ha estructurado de lasiguiente manera: a continuación sepresentarán algunos elementos analí-ticos y teóricos ilustrativos de las rela-ciones y factores involucrados en elproblema de la gestión ambiental y lacapacidad institucional. Se pretende,entre otros objetivos, destacar dos pun-tos complementarios e importantes -yde alguna manera optimistas- frenteal problema de la gestión ambiental:Por una parte, la multiplicidad deposibilidades o mecanismos de ges-tión que a nivel local los municipiospodrían utilizar para enfrentar susproblemas ambientales; en segundotérmino, y teniendo en cuenta la di-versidad de factores involucrados enla problemática ambiental local, estála diversidad de actores que a nivelmunicipal pueden contribuir a laconstrucción de capacidadinstitucional y a la gestión ambien-tal local directamente, expandiendola visión restrictiva y generalizada deque el municipio se reduce a la admi-nistración municipal únicamente.

Mediante un modelo de análi-sis de la capacidad institucional localpara la gestión ambiental, se resalta-rán los elementos que determinan tan-to el desempeño como la capacidad degestión, a través de conceptos comola eficiencia financiera, productiva yasignativa de la gestión ambiental, ylos factores de capital, humanos y téc-nicos de la capacidad. Algunosindicadores para medir estos factoresserán propuestos y discutidos. En latercera sección, y a partir de los ele-mentos conceptuales propuestos, seformularan algunas hipótesis y pro-

puestas acerca de la descentralizaciónen el sector ambiental con el animode aportar al debate que apenas co-mienza sobre la definición y regula-ción de las funciones y procesos esta-blecidos en el nuevo orden legal einstitucional del SINA. Al final algu-nas preguntas quedaran aun sin resol-ver y que deberán ser semilla paranuevos análisis y estudios del proble-ma.

2. Elementos deanálisis de lacapacidad local.

La articulación de la sociedadcon su entorno natural pasa por múl-tiples momentos de un largo procesoen el que intervienen varios factores.Enumerando algunos de ellos pode-mos incluir los valores culturales osociales sobre la naturaleza y la degra-dación de esta, las actividades de ex-tracción, producción y consumo deproductos, la generación y reciclaje dedesechos, la generación y reducciónde impactos sobre el sistema natural yla sociedad, y el agotamiento final derecursos naturales renovables o norenovables.

Muchas veces, sin embargo, lavisión sobre la gestión ambiental seha reducido a los dos extremos delproceso, al comienzo en lasobreexplotación de los recursos na-turales, o al final en la excesiva conta-minación del entorno. Sin embargo, alo largo de ese proceso económico,múltiples factores están involucradosque afectan directa e indirectamenteel proceso de conservación o degra-dación del sistema natural. El sistemanatural y el sistema social interactúanconstantemente. No solamente el pri-mero recibe los impactos negativos delsegundo por cuenta de la degradación

ambiental generada por la actividadeconómica, sino que el sistema natu-ral cumple otras funciones económi-cas de vital importancia para la socie-dad.

Partamos del problema mismode identificar los servicios económi-

cos que el capital natural le presta a lasociedad. En términos generales la li-teratura económica y ecológica recien-te viene enfatizando el papel que elsistema natural cumple como soportevital para la vida económica y social(Opschoor, 1994; Pearce y Turner,1990).

Funciones económicas delcapital natural municipal

El concepto de capital naturalpretende ampliar la visiónreduccionista de los recursos natura-les como insumos para el consumo ola producción, y concederle a losecosistemas (recursos e interaccionesentre ellos) un valor económicointrinseco por el simple hecho de pres-tar servicios ambientales a la sociedad.Definimos entonces «capital naturalmunicipal» como el conjunto de recur-sos naturales y flujos o interaccionesentre recursos o ecosistemas que pres-tan diversos servicios a la poblaciondel municipio. El conjunto desubsuelos, suelos, bosques, cultivos,cuencas, rios y otros cuerpos de agua,fauna y flora, etc. hacen parte integraldel capital natural, al igual que lasinteracciones entre estos.

En términos generales, el siste-ma natural cumple cuatro funcioneseconómicas para la sociedad (Pearcey Turner, 1990; Field, 1994), cada unade las cuales podría ser claramenteejemplificada en el caso de un muni-cipio promedio Colombiano comoveremos a continuación.

a) Función 1: La provisiónde materias primas y energía para laproducción económica (e.g. energíasrenovables y no renovables), Ejem-plos: Provisión de leña, madera, aguay carbón. Oferta de tierras (suelos)para la producción agropecuaria.

b) Función 2: El control dealteraciones ecológicas (e.g. control deinundaciones y sequías), Ejemplos:Sistemas de humedales o ciénagas queregulan inundaciones del río en épo-cas de invierno. Bosques que reducenlos impactos erosivos de tornados ovientos fuertes. Páramos que regulan

la oferta natural de agua en épocas deexcesivo verano o invierno.

c) Función 3: La asimila-ción natural de los desechos genera-dos por la producción económica (e.g.procesos de biodegradación). Ejem-plos: Un río o quebrada que recibe yasimila algunos residuos líquidos delalcantarillado local. Suelos quebiodegradan los desechos sólidos deun relleno sanitario. Bosques que pro-cesan dióxido de carbono y transfor-man en oxígeno.

d) Función 4: La provisiónde beneficios de no-uso (e.g. estéticos,culturales o espirituales) para las per-sonas. Ejemplos: Senderos de valorecológico para el disfrute y descansode los pobladores. Paisajes de valorestético. Especies animales o vegeta-les de valor cultural o religioso para lapoblación.

Además de generar los benefi-cios directos a la sociedad menciona-dos, los recursos naturales cumplen unpapel importante por su interdepen-dencia con otros servicios públicosque a nivel municipal se deben pro-veer a la población. La provisión deagua potable depende altamente de lassituación de las cuencasabastecedoras. Los sistemas de alcan-tarillado imponen impactos ambienta-les severos a las cuencas y sus pobla-dores. Los bosques siguen siendofuentes primordiales de energía paralos hogares de zonas campesinas.Cada vez más los indicadores demorbilidad y mortalidad (enfermeda-des respiratorias y gastrointestinales)tienen una relación directa con nive-les de emisiones en agua y aire. Laproductividad agropecuaria esta su-friendo por la creciente perdida de lacapa orgánica por erosión y contami-nación de suelos por agroquímicos. La

perdida de las especies nativas culti-vables (erosión genética) sigue afec-tando grandes zonas campesinas. Losprocesos de deforestación y erosiónestán aumentando los costos de man-tenimiento de vías rurales eintermunicipales debido a derrumbeso taponamientos.

Mecanismos de GestiónAmbiental Local

Debido a la multifuncionalidaddel capital natural de cada municipiocomo soporte final de la vida econó-mica y social de su comunidad, es ape-nas evidente la necesidad de identifi-car los frentes de acción o interven-ción con que los municipios cuentanpara ejecutar su política ambiental lo-cal. La tabla a continuación ilustra al-gunos ejemplos concretos de posiblesmecanismos de gestión ambiental quea nivel local se podrían poner en mar-cha para intervenir positivamente enel proceso. Algunos requieren la in-tervención directa del gobierno, otrospueden ser puestos en marcha porONGs u otras organizaciones de laSociedad Civil, otros podrían ser ta-rea de universidades y grupos educa-tivos locales.

Se quiere ante todo hacer énfa-sis en la multiplicidad de instrumen-tos económicos disponibles para eje-cutar una política ambiental. Algunospueden ser más efectivos que otros entérminos de costos, viabilidad políti-ca, su alcance, cobertura o de su con-tinuidad. Cada situación local afecta-rá la efectividad del mecanismos degestión. Por otra parte, es claro queun solo mecanismo no podría resol-ver el problema; combinaciones ópti-mas de estos harán una mejor estrate-gia de gestión ambiental.

Es claro entonces que las posi-bilidades de intervención van muchomás allá de las medidas ex-ante o ex-post en la extracción de insumos delsistema natural o en los impactos fi-nales de los procesos de contamina-ción. Por ejemplo, en la generacióny transferencia de tecnologías cadavez más «limpias» en cuanto a los de-sechos que generan, en el reciclaje ytratamiento de estos; o en tecnologíasmás «verdes» en cuanto al uso cadavez más eficiente de insumos tan va-liosos como el agua, la madera, elcarbón, entre otros.

En cuanto a los consumidorestambién hay múltiples opciones: Ge-nerar patrones de consumo cada vezmás «verdes», como por ejemplo re-ducir la demanda de productos conexcesivos empaques y aumentaraquella de productos con empaquesreutilizables o reciclables; racionali-zar los niveles de consumo de agua yenergía, especialmente en aquellos lu-gares con serios problemas de provi-sión de estos.

El segundo elemento que se haquerido destacar aquí es que una po-lítica ambiental local efectiva deberácambiar la visión miope -resultadode un largo proceso paternalista de lagestión publica colombiana- dondehay un gobierno (local en este caso)que debe utilizar medidas meramen-te policivas (prohibitivasespecíficamente) para garantizar unmanejo adecuado de los recursos na-turales, y que en sus manos está laresponsabilidad total de la ejecuciónde la política. En la medida en queentendamos al nuevo municipiocomo una composición de múltiplesactores adicionales a la administra-ción municipal entre los cuales, porejemplo, el sector privado e.g. gre-mial, las ONGs y OCBs, o las uni-

versidades pueden cumplir -y de he-cho ya han venido cumpliendo- unpapel fundamental en la gestión am-biental, se podrá intervenir de mane-ra más integral en el problema de laarticulación de la sociedad con su en-torno natural y seguir garantizando lasatisfacción de sus necesidades fun-damentales.

Para lograr un manejo eficientede recursos financieros, humanos olegales, el municipio deberá contarcon una capacidad institucional ade-cuada y sólida. La siguiente secciónpresenta entonces una propuesta ana-lítica para evaluar los factores que de-terminan esa capacidad y el desem-peño mismo de la gestión.

Capacidad institucionalde gestión: Un Modelo deAnálisis

Dada esa diversidad de posiblesmomentos de intervención en el pro-ceso de gestión ambiental, y cómodicha interacción, en diferentes eta-pas, afecta la sostenibilidad del desa-rrollo, podemos llevar a cabo el si-guiente paso: Analizar la capacidadinstitucional de una organizaciónpara hacer una gestión ambientalefectiva. Cuando se menciona «orga-nización», o «institución» nos referi-mos a diferentes formas de organiza-ción social, privadas, comunitarias,gubernamentales, etc. que la sociedadha creado para afrontar tareas de re-solución de conflictos o distribuciónde beneficios y responsabilidades en-tre los miembros de la sociedad. Parael caso Colombiano, entre las institu-ciones designadas en la ley para lagestión ambiental podemos mencio-nar:-Gobierno central (Ministerios,Presidencia)-Institutos o fondos descentralizados

(DRI, INCORA, IDEAM, etc)-Gobierno departamental(Gobernador, Secretarios)-Corporación regional de planeación(CORPES)-Corporación autónoma regional(CARs)-Representante local de los anteriores-Gobierno local elegidopopularmente-Concejo Municipal elegidopopularmente-Organización Comunitaria deBase (OCBs)-Organización No Gubernamental(ONG) local, regional o nacional-Sector privado empresarial y gremial

Según la evolución y estado actual delmarco legal, las entidades guberna-mentales del orden territorial comomunicipios, gobernaciones y las Cor-poraciones Autónomas Regionalestienen a su cargo una serie de respon-sabilidades ligadas al concepto gene-ral de la provisión de bienes y ser-vicios ambientales para la satisfac-ción de las necesidades de la po-blación. Estos incluyen los siguien-tes (Adaptado de Latorre, 1994):-Manejo de cuencas para laregulación hídrica-Manejo de agua para consumo yriego-Manejo de recursos acuáticos(pesqueros, manglares, ciénagas)-Manejo de bosques para energía,agua, madera, etc.-Manejo de suelos para control deerosión y sedimentación-Protección de la vida silvestre(fauna y flora)-Control de desastres naturales-Ordenamiento territorial y definiciónde uso del suelo-Reciclaje de desechos sólidos ylíquidos-Descontaminación de agua, aireo suelos

-Definición y recaudación de tasasretributivas y compensatorias(con corporaciones)-Educación ambiental formal y noformal-Ecoturismo-Investigación ecológica y ambiental-Montaje y administración de siste-mas de informacion ambientalmunicipal

Desempeño y capacidad de gestiónambiental.De acuerdo a las funciones mencio-nadas podemos analizar la eficienciay eficacia de los gobiernos locales ensu cumplimiento e impactos en la so-ciedad, es decir donde se optimice laprovisión de los bienes y serviciosambientales que la comunidad del

municipio requiere. Estaoptimización buscaría entre otros ob-jetivos, llegar al máximo posible dela población objetivo con un niveladecuado de calidad, al menor costoposible y reduciendo los niveles deinequidad en cuanto a la distribuciónde los bienes y servicios ambientalesque llegan a la comunidad. Estos ele-mentos son los que denominaremosde «desempeño» de la gestión am-biental, y están constituidos por laeficiencia financiera, productiva yasignativa de la gestión, y que defi-niremos en mayor detalle más adelan-te.

Se propone entonces un modelo decapacidad institucional1 , que combi-

na elementos económicos,institucionales y de gestión, para ana-lizar la capacidad institucional en labúsqueda del desarrollo local soste-nible. En la figura siguiente se pre-senta este modelo de manera gráfica.

Dicho modelo comprende una seriede indicadores propuestos para elanálisis del desempeño, la capacidadde la gestión y los factores que de-terminan estos.

1 Indicadoresde Desarrollo LocalSostenible

La literatura sobre indicadoresde sostenibilidad es extensa y comple-ja, y ha sido alimentada por una granvariedad de disciplinas. No es el pro-pósito aquí entrar en este tema, sinoenumerar cuáles son algunos de losindicadores más utilizados para des-cribir el nivel de sostenibilidad desdeperspectivas económicas, producti-vas, ecológicas y sociales.

Capacidad productiva* Productividad económica (Ingresosfamiliares o individuales)* Productividad biológica (e.g.

Biomasa/unidad)* Sostenibilidad económica (e.g. Pro-ductividad en el tiempo)* Sostenibilidad biológica (e.g. Pro-ductividad de biomasa en el tiempo)* Seguridad alimentaria (e.g. Nivelesy cobertura en nutrición)* Manejo racional del(os) recurso(s)(e.g. Eficiencia tecnológica)

Integridad ecológica* Estabilidad (variabilidad en proce-sos de producción)* Biodiversidad (especies/área oagroecosistema)* Resilencia (tiempo de recuperaciónante cambios externos)* Stock o acervo de capital naturalIntegridad social y cultural

* Diversidad cultural* Equidad intrageneracional (entregrupos sociales)* Equidad intergeneracional (entre ge-neraciones)* Equidad de genero* Gobernabilidad local

2 Indicadores de DesempeñoSegún el modelo, la sostenibilidad deldesarrollo local está directamente de-terminada por el desempeño que elmunicipio tenga en la gestión ambien-tal. Para analizar estos factores de des-empeño, se han incluido los criteriosde eficiencia financiera, producti-va y asignativa. Una gestión ambien-tal local será más exitosa en su bús-queda de la sostenibilidad si logra una

optimización de los recursos financie-ros, humanos y técnicos, si logra unamayor cobertura e impacto en la po-blación objetivo, y si distribuye demanera equitativa los beneficios dedicha gestión, con énfasis en reducirlas diferencias de equidad en el ingre-so, en el bienestar o en el genero.

Un indicador importante dedesempeño es el de Costo-Efectividad,es decir, producir los bienes y servi-cios ambientales al menor costo posi-ble de acuerdo a las condiciones loca-les o regionales. Binswanger et.al.(1994) propone un indicador de efi-ciencia o ineficiencia en costos a par-tir de la comparación del costo real deprovisión del bien o servicio frente almínimo costo posible para esa locali-dad, enfatizando cómo unaineficiencia en costos es claro indica-dor de baja capacidad institucional.Los indicadores recomendados son:

Eficiencia Productiva* Cobertura del proyecto (beneficia-rios/población objetivo)* Calidad de los servicios o bienesambientales.* Satisfacción de los beneficiarios.

Eficiencia asignativa* Distribución social (equidad respec-to a los grupos más vulnerables)* Distribución territorial (equidad res-pecto a las zonas más alejadas)

Eficiencia Financiera* Costo-beneficio y Costo-Efectividad(con respecto a proyectosequivalentes).* Nivel y calidad de la ejecución delproyecto.* Eficiencia financiera del ejecutor (in-gresos/egresos, créditos, fuentes definanciación y cofinanciación.)

3 Indicadores de Capacidad Institucional

Para lograr niveles altos de des-empeño en la gestión, la institución(gubernamental o no gubernamental)cuenta, con factores como el huma-no, el de capital y el técnico, y queconstituyen su «capacidadinstitucional». En términos económi-cos, los dos factores básicos de pro-ducción son el capital y el trabajo, y lacombinación de estos a través del pro-ceso productivo constituye su tecno-logía. Veamos entonces losindicadores propuestos:

* Factores humanos: (equipo huma-no, experiencia, habilidades, educa-ción, estabilidad, liderazgo, participa-ción ciudadana.)* Factores de capital: (infraestruc-tura física, equipos, oficinas, vehícu-los)* Factores técnicos: (planificación,organización, procesos, control y se-guimiento, toma de decisiones.)

Desde una perspectivaorganizacional y de la gestión públi-ca, el factor humano depende de ele-mentos como la experiencia y habili-dades del personal en sus distintos ni-veles, así como el nivel de motivacióny liderazgo generados en el grupo. Enel caso del capital se cuenta con insta-laciones, oficinas, plantas, maquina-ria, materiales etc. que son utilizadospara la producción de los bienes y ser-vicios ambientales antes mencionados.Sin embargo no solo se requiere con-tar con cierto nivel de capital y unequipo humano, sino que deben exis-tir formas de organización del trabajoadecuadas para un buen cumplimien-to del mismo. La planificación en elcorto y largo plazo son vitales en estesentido, así como la definición de una

estructura organizacional y unos pro-cesos que determinen la forma decombinar óptimamente los demás fac-tores humanos y de capital.

4 Posibles Factoresexplicativos

Finalmente, los tres tipos deindicadores mencionados pueden serafectados por factores endógenos oexógenos al sistema municipal, segúnel diagrama anterior. Parker (1995)destaca factores políticos, fiscales einstitucionales que afectan la posibili-dad de éxito en un proceso de descen-tralización. Estos factores incluyen elorden jurídico vigente, el contextopolítico local y regional, las relacioneshorizontales o verticales con otras or-ganizaciones, la participación de lasociedad civil y del sector privado enla gestión, entre otros. Veamos algu-nos de importancia especial para elcaso ambiental:

* Normatividad (aspectos jurídicosy legales. Ejemplo: Ley 99/93, SINA).Efecto (positivo o negativo) en la ca-pacidad y desempeño del ordenamien-to legal vigente respecto a la descen-tralización y la gestión ambiental enel orden nacional y territorial.

* Prácticas políticas locales y nacio-nales (del ejecutor y del entorno).Efectos de las prácticas (e.g. lobbyingo clientelismo) tanto del ejecutor delproyecto o programa como del entor-no político local y regional del mismo.

Dichas prácticas pueden contribuir oentorpecer la capacidad y el desempe-ño de la gestión.

* Relaciones interinstitucionales(con organizaciones gubernamentalesy no gubernamentales, redes,Asoc.Municipios, interacción verti-cal).Impacto de la articulación del proyec-to o programa con otras institucionessimilares del mismo nivel (relacioneshorizontales) -e.g. otras ONGs o go-biernos municipales; o con de mayoro menor nivel (relaciones verticales) -e.g. con Corporaciones,Gobernaciones, Ministerios, etc.

* Programas de desarrolloinstitucional y de habilidades pro-fesionales.Efectos de programas de desarrolloinstitucional o humano para el equipode personas del proyecto, e.g. progra-mas de planeación estratégica, evalua-

ción de proyectos, educación formaly no formal.

* Participación de la sociedad civil(veeduría, fiscalización, autogestión,aportes de mano de obra, materiales,tierra) Impacto de la participación de la so-ciedad civil en la capacidadinstitucional. Aportes en factor huma-no (técnico, operativo), en aportes demateriales o instalaciones.

* Participación del sector empresa-rial y gremial (aportes en tecnología,materiales, tierra, recursos humanos).

Efectos para la capacidad deaportes humanos, de capital o técni-cos transferidos desde el sectorprivado (consultores, materiales, equi-pos, tierras, operarios, etc.)

* Factores culturales (regionalismo,identidad local, valores religiosos)Incidencia de factores regionales comoel sentido de pertenencia, regionalis-mo, cohesión cultural y social.

* Factores ecosistémicos (capital na-tural disponible, región biogeográfica)Impacto sobre la capacidad de la his-toria previa natural del ecosistema oecosistemas asociados el proyecto oprograma. Proceso previos de degra-dación, potencial ecosistémico.

3.HIPÓTESISY PROPUESTAS:HACIA MUNICIPIOS CONMAYOR CAPACIDAD DE GES-TIÓN AMBIENTAL.

Los elementos teóricos y las evi-dencias empíricas ya presentadas nospermiten formular, a la luz de las co-yunturas actuales, algunas hipótesisacerca de la construcción de capaci-dad institucional en el nivel local parauna gestión ambiental más efectiva, yuna búsqueda de municipios mássostenibles. A continuación se presen-tan algunas propuestas derivadas delanálisis anterior.

Factor Humano.Los gobiernos locales, particu-

larmente en el caso de los municipiosmás pequeños, tienen serias restriccio-nes, sobre todo financieras, para vin-cular personas de alto nivel técnicopara la gestión ambiental. Por otraparte, los presupuestos en cuanto agastos de funcionamiento son igual-mente restringidos para vincular per-sonas en el nivel operativo, necesariaspara la ejecución de acciones en esta‘área. La crisis que actualmente(1995) sufre el sistema definanciamiento territorial colombianodel sector público es un ejemplo con-tundente en este sentido.

Hay, sin embargo, un elementodel factor humano que es fundamen-tal y que con la consolidación de ladescentralización después de 4 gobier-nos locales popularmente elegidos, seconstituye en casi requisito para unacapacidad local: El liderazgo del Al-calde. Estudios anteriores han demos-trado la importancia del liderazgo enel éxito de la gestión municipal (Ban-co Mundial, 1995). Hay, según estasexperiencias, dos tipos complementa-rios de liderazgo por parte del Alcal-

de. Por una parte un liderazgogerencial, hacia el interior de la ad-ministración en que con criterios em-presariales introduce elementos de efi-ciencia y eficacia en las estructuras yprocesos de la administración muni-cipal. Complementario al liderazgogerencial, esta el liderazgo político ycomunitario que permite al Alcaldeaprobación y apoyo por parte de lasfuerzas sociales del municipio en susdiferentes proyectos.

Sin embargo, el Alcalde requie-re integrar otras fuerzas humanas parala construcción de capacidadinstitucional para la gestión ambien-tal, y alrededor del gobierno local seencuentran múltiples opciones quetradicionalmente se han desaprove-chado. La sociedad civil, en generales una primera fuente de apoyo hu-mano para la planeación y ejecuciónde los programas ambientales del mu-nicipio. En las zonas rurales el trabajocomunitario o colectivo ha persistidopor siglos como fuente de recursospara la ejecución de proyectos. El con-cepto de «minga» y «convite» siguesiendo una fuente importante de manode obra para proyectos comunitarioscomo carreteras, escuelas o salud enzonas campesinas y de mayor influen-cia indígena; en el caso ambiental, pro-yectos de reforestación, manejo debasuras, entre otros, son ejemplos deaplicación de trabajo comunitario a lagestión local.

A un nivel de mayorestructuración están las Organizacio-nes de Comunidades de Base (OCBs)y las Organizaciones No Guberna-mentales (ONGs) que pueden exten-der la capacidad institucional, en cuan-to al factor humano, al aportar con susequipos humanos técnicos yoperativos en la gestión local. El sec-tor ambiental muestra hoy en Colom-

bia la mayor cantidad de ONGs loca-les, regionales y nacionales operandoen diferentes regiones del país, y es-pecialmente en pequeños munici-pios1 . En otros sectores como la sa-lud y la educación, la interacción conONGs y OCBs ha demostrado tam-bién sus beneficios.

El sector privado, conformadopor los gremios de producción indus-trial, agroindustrial y agropecuarios,comercialización y otros, es otra fuen-te de apoyo en cuanto al factor huma-no para la capacidad municipal. Hoyen día muchos son los empresarios in-teresados en apoyar e invertir en pro-gramas ambientales debido a la defi-nición de su misión empresarial y almejoramiento de su imagen ante lasociedad.

Una fuente especialmente atrac-tiva para los municipios para accedera recursos humanos, operativos y téc-nicos, está en el sector académico. Unagran cantidad de universidades cuen-ta hoy con programas docentes y enalgunos casos de investigación en te-mas ambientales, con diferentes nive-les de experiencia, especificidad cien-tífica o de interdisciplinariedad. Algu-nos municipios han iniciado esfuerzos-como en el caso de San Mateo(Boyaca) y la Universidad Javeriana-para articular sus problemas e intere-ses ambientales a estos programasuniversitarios, y así acceder a un ni-vel mucho mayor de capacidad técni-ca humana en cuanto a la identifica-ción y análisis de sus problemas am-bientales, y en la planificación y dise-ño de soluciones. Tambien en este casootros sectores como el educativo, in-fraestructura (vías) o salud han de-mostrado grandes logros cuando lasuniversidades ponen en marcha pro-gramas temporales o permanentes enalgunos municipios para desarrollar

procesos de investigación, tesis depregrado y posgrado, prácticas, semes-tres sociales, años rurales (BancoMundial, 1995; Cárdenas, 1994a;Cárdenas, 1994c).

En el nivel operativo, el sectoreducativo local tiene mucho por apor-tar a la gestión ambiental municipal.Incluso la nueva ley de educación re-quiere una transformacióninstitucional en el sector educativo deprimaria y bachillerato para promoverprogramas ambientales en suscurrículos y actividades. Una grancantidad de colegios y escuelas hanvenido promoviendo entre sus profe-sores y alumnos programas relaciona-dos c on la ecología o el medio am-biente. Herbarios, campañas dereforestación, de educación ambien-tal son ejemplos ya muy comunes enuna creciente cantidad de centros do-centes en diferentes regiones del país.Estos grupos humanos, sobre todo deestudiantes coordinados por docentesaltamente motivados, pueden consti-tuirse en una fuente de trabajo huma-no para los programas municipales degestión ambiental.

Finalmente están los otros nive-les gubernamentales que también pue-den ser fuente para mejorar el factorhumano en el nivel local. Entidadesde niveles departamentales y naciona-les pueden coordinar con los gobier-nos locales el apoyo con técnicos yoperarios para los programas de acciónlocal en materia ambiental. Existen yaalgunas experiencias de articulaciónde municipios con Corporaciones Au-tónomas Regionales y conGobernaciones para coordinar esfuer-zos humanos en acciones como lareforestación y el manejo de cuencas.

El factor capital.

El factor de capital municipalpara la gestión ambiental está altamen-te ligado a la consecución de recursosfinancieros para inversión. El país haavanzado mucho en la generación ytransferencia de recursos fiscales a losmunicipios. Sin embargo estos, quecomprenden la altísima proporción delos presupuestos en municipios peque-ños, están altamente comprometidosen los sectores tradicionalmente prio-ritarios en los programas de gobierno:salud, educación, vías y agua potable.

Aparecen ahora nuevas fuentesde recursos financieros para destinara la gestión ambiental y de recursosnaturales en el nivel territorial. Estosrecursos provenientes entre otros, deregalías, tasas de uso, retributivas ycompensatorias e impuesto predial,apenas comienza a recaudarse ytransferirse a corporaciones y muni-cipios. Sin embargo este proceso degeneración de recursos se encuentraen sus primeras etapas.

El papel del gobierno local seráfundamental para el caso del impues-to predial. Las bases catastrales de unagran cantidad de municipios estándesactualizadas, y los esfuerzos fisca-les de cobro de estas, igualmente po-bre. En la medida en que los gobier-nos locales mejoren en su esfuerzo fis-cal podrán contar con mayores ingre-sos propios que podrán además desti-nar más libremente para sus priorida-des particulares, ambientales en estecaso.

La destinación de dichos recur-sos dependerá mucho de las situacio-nes particulares del municipio, espe-cialmente en materia de inversión encapital. En casos como vías o educa-ción están claramente identificados los

tipos de inversiones en maquinaria,edificaciones y equipos que el sectorrequiere. Sin embargo, en materia am-biental las opciones y necesidades sonbien diversas. Algunos municipios sebeneficiarían mucho más de un vive-ro, mientras otros de maquinaria paraprogramas de control de erosión y de-sastres naturales; otros preferirán in-fraestructura para el manejo y reciclajede basuras.

El factor tecnología

El factor tecnología, recordando,se refiere aquí a temas como laplaneación, la organización, la defini-ción de estructuras y funciones, alcontrol y seguimiento de los progra-mas. Este es un tema que en una grancantidad de municipios, menores es-pecialmente, apenas comienza a de-sarrollarse y que es fundamental enla capacidad institucional.

Sin embargo, es un factor alta-mente limitado por la restricción enlos recursos presupuestales de los mu-nicipios para acceder a dichas «tecno-logías». Pocos municipios pueden dar-se el lujo hoy de contratar especialis-tas en planeación, en gerencia y orga-nizaciones, o en sistemas. Sin embar-go hay fórmulas alternativas para ac-ceder a esta fuente de fortalecimientode capacidad, y tienen similitud conlas opciones planteadas en el caso delfactor humano.

ONGs y Universidades han ve-nido consolidando procesos de plani-ficación ambiental, de uso del suelo,etc. en diferentes regiones del país. Al-gunas veces se han articulado a cor-poraciones y gobernaciones e inclusoa gobiernos locales con el fin de apo-yar la planeación territorial a escalasmás detalladas. Por otra parte, ya co-mienzan a surgir programas de edu-

cación superior en gerencia y admi-nistración relacionados con los recur-sos naturales y el ambiente y que po-drían aportar en cuanto a investigacióna la construcción de capacidad de losmunicipios. En este último elementode gerencia, el sector privado tendríamucho por aportar a los municipiospara construir modelos y estructuraspara una gestión ambiental con crite-rios de eficiencia, eficacia y efectivi-dad.

Las oportunidades.

Hemos destacado a lo largo delensayo algunos elementos que apare-cen como potenciales para la construc-ción de capacidad y una más efectivagestión ambiental local. Estas oportu-

nidades son la posibilidad de que elSINA sea mucho más que la simpleestructura gubernamental y convertir-se en un «sistema» dinámico y efecti-vo en el que las fuerzas sociales searticulen desde lo local y con partici-pación de los demás niveles, sin per-der el contexto global y nacional enque está inmersa la problemática am-biental. Para ello, se pueden potenciarotros recursos locales disponiblescomo la sociedad civil, el sector pri-vado, las universidades, etc. dada laescasez de recursos del gobierno localpara expandir sus factores humanos,de capital y tecnología. Se destaca laimportancia de la participación comu-nitaria en la gestión, y cuyo papel in-cluye la identificación de necesidades,la planeación de proyectos, la veeduría

en la gestión y el aporte directo demateriales y mano de obra. Finalmen-te, la multiplicidad de momentos enque la política ambiental podría inter-venir como se mencionó en la tablade páginas anteriores.

Los riesgos.Así como el nuevo orden institucionalpresenta posibilidades, existen riesgosque deberán ser tenidos en cuenta parael control y fortalecimiento del SINA.Algunos de ellos son:

-Ver el sector ambiental como unsector más y desarticulado de los otrosfrentes de gestión publica municipal.Este tiene tantas externalidades con losotros, positivas y negativas, que debeser analizado y ejecutado de manera

horizontal, es decir, cruzada con lamayoría de los demás: salud y gestiónde desechos, agua potable y manejode cuencas, educación y protecciónambiental, vías e impacto ambiental.

-Imponer desde los ordenes na-cionales e incluso regionales regula-ciones inconsistentes con la realidadlocal y que generen en un momentodado excesivos costos sociales, bienpor altos costos de reducción del im-pacto (e.g. costos de oportunidad), opor los daños ambientales generados.La capacidad de regeneración o de ab-sorción de la contaminación de losecosistemas locales, los costos localesde tecnologías de control y reducciónson ejemplos de condicionantes deeste tipo.

-También se pueden dar, sinembargo, procesos insostenibles gene-rados desde el nivel local por fuerzassociales que aprovechando la autono-mía delegada hoy por la ley, buscaríanderivar beneficios privados de cortoplazo. Ejemplos claros están en el otor-gamiento de licencias ambientales,concesiones para explotación de recur-sos naturales, etc. Los sectores con

menor capacidad de negociación se-rían los mas afectados por lasexternalidades ambientales derivadasde esta autonomía. El papel que laconfiguración política local juega (gru-po político del gobierno en turno) ysu articulación a los ordenes regiona-les (grupos de la gobernación y Cor-poración) puede ser determinante almomento de definir los mecanismosde política ambiental.

Además de los riesgos, hay cues-tiones que aun no se han aclarado a laluz del SINA y el papel de las diferen-tes instituciones frente el problemaambiental. Dos de ellas son ya motivode preocupación: Dada cierta ambi-güedad o vaguedad en la delimitaciónde funciones entre Municipios,Gobernaciones y Corporaciones Au-tónomas Regionales, cómo resolver elposible conflicto entre estos, cuandose presenten incompatibilidades, porejemplo, políticas?. Al igual que enotros sectores involucrados en la des-centralización, Cual debería el papelde los departamentos en el proceso?

4 Notas Finales

Históricamente no ha habido unmejor momento para poner en mar-cha un proceso de búsqueda del desa-rrollo sostenible desde el nivel local,si tenemos en cuenta, por una parte,el orden jurídico vigente -especial-mente descentralizado yparticipativo- , y por otra, los proce-sos que la sociedad civil, el sectorempresarial y los gobiernos locales hanvenido desarrollando desde hace untiempo para enfrentar sus problemasambientales. Un argumento más enfavor de la descentralización en mate-ria ambiental esta en el hecho de re-conocernos en nuestra amplia di-versidad cultural y biológica a lolargo y ancho del país, y en la necesi-dad de definir políticas ambientalesapropiadas a las particularidades espa-ciales y temporales de las estructurassociales o ecológicas locales.

Este punto es de vital importan-cia si se tiene en cuenta que alrededordel 90% de municipios Colombianosson menores de 50,000 habitantes(1985), y que es precisamente en es-tas pequeñas comunidades, con una

capacidad institucional más débil, don-de se encuentra la mayoría de la ri-queza ecológica nacional expresada enecosistemas frágiles y ricos enbiodiversidad, páramos y fuentes deagua, bosques tropicales, humedales,ciénagas.

El potencial de ladescentralización en mediode la crisis ambiental.

El aparente optimismo de los ar-gumentos en favor de la coyuntura ac-tual no implican en ningún momentoque las perspectivas sean siquiera alen-tadoras, si uno revisa la situación ytendencias de los principales proble-mas ambientales del país. Nuestrastasas de deforestación continúan en-tre las más altas del mundo, alrededorde 1500 has. diarias!; cada año des-cendemos en el ranking mundial depaises con mayores recursos hídricos;las tasas de erosión y pérdidas de sue-los aptos para la agricultura siguenreflejando los cientos de fincas que li-teralmente se pierden y van finalmen-te al Río Magdalena y Cauca cada año;el regreso a la producción de cultivosilícitos, con procesos aún más gravescomo el de la amapola en bosques

altoandinos y páramos, continua ame-nazando la sostenibilidad ecológica demuchas regiones.

Precisamente por esta crisis esque cobra mayor importancia el forta-lecimiento de la capacidad de gestiónambiental municipal. Muchos de es-tos problemas -a pesar de su carácternacional o regional- se generan en elnivel local por fallas en los mercados,en las instituciones gubernamentalesy comunitarias, en los sistemas de ge-neración y transferencia de tecnología,en los sistemas culturales y socialeslocales, entre muchos otros. De lamisma manera, gran parte de las con-secuencias ecológicas y económicasde los procesos de degradacion estanen el nivel local al reducir la producti-vidad de los sistemas agropecuarios ylos ingresos familiares, o al aumentarlos impactos en la salud y bienestar engeneral.

Si bien el potenciar los múltiplesrecursos y actores disponibles a nivellocal puede en este caso ser un ejem-plo de alta efectividad, también exis-ten los grandes riesgos de reducir elpoder de intervención de niveles su-periores justificables en gran medida

por la grandes externalidades ambien-tales que se presentan en materia am-biental2 .

Colombia cuenta hoy con elmarco jurídico y con suficientes ex-periencias valiosas a través de las cua-les se podría aprender mucho de lo quela descentralización de la gestión pu-blica, comunitaria y privada de nues-tro capital natural debería y podría ser.Estas lecciones son fuente de enrique-cimiento para un SINA más dinámi-co, más operante y más participativoen la gestión ambiental. Si somos con-sistentes con el concepto de «sistema»nacional ambiental y con la premisade «pensar globalmente, actuando lo-calmente», sería más lógico fomentaruna gestión participativa y descentra-lizada del capital natural municipal.

La gestión ambiental en Colom-bia, se consolidará «actuando local-mente» cuando se construyan 1,050gestiones ambientales municipalesefectivas, con una capacidadinstitucional municipal fortalecida porotros actores sociales y liderada por ydesde los gobiernos locales, en cohe-rencia con la realidad y problemáticanacional «pensando globalmente».

1 Sistema Nacional Ambiental. Ley 99 de 1993:Creación del Ministerio del Medio Ambiente y

del SINA.

2 Sería injusto, sin embargo, desconocer inten-tos gubernamentales anteriores de gestión am-biental desde lo local. Es el caso específico delproceso inicialmente llamado «Campaña Ver-de» y luego «Movilizacion Verde», promovi-do por el INDERENA hacia 1986. Este, quepromovía la creación de cabildos verdes muni-cipales, se hizo pionero en la construcción demunicipios con un alto compromiso frente asus problemas ambientales, dejando semillascomo en algunos municipios de Antioquia.

3 Las Universidades tienen, sin embargo, unpapel mucho más estratégico en el sistema deformulación y ejecución de políticas ambienta-les desde el nivel nacional al local. Su condi-ción de centros de investigación, generación ytransferencia de conocimiento les exige parti-cipar indirectamente en la totalidad de frentesde problemas y soluciones mencionados en latabla. El desarrollo de tecnologías limpias, lavaloración de costos y beneficios ambientales,el diseño de los instrumentos económicos máseficientes, son algunos de los ejemplos en quelas Universidades deberán actuar en cada re-gión.

4 El presente modelo ha sido adaptado a partirde un modelo previo desarrollado para el estu-dio de la capacidad de los gobiernos locales enla descentralización en Colombia (ver BancoMundial, 1995) en el que el autor dee s t eensayo trabajó como investigador.

5 El caso del Ecofondo como organización mix-ta que agremia cerca de medio millar de ONGsen Colombia cuyo impacto y operación estáncircunscritos principalmente al nivel local, esun ejemplo en este sentido.

6 Un claro ejemplo esta en el crítico caso de lasfuentes naturales de agua potable y los proble-mas que puede enfrentar un municipio si latoma del acueducto se encuentra por fuera desu territorio y el municipio cuenca arriba nohace un manejo adecuado de la microcuenca.

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