DESCENTRALIZACIN EN EL PER

1. Historia de la Descentralizacin en el PerPodemos mencionar los siguientes hechos en este aspecto:

PROGRAMA APRISTA DE 1931. El precedente ms importante de la regionalizacin es el programa aprista de 1931 y su candidato presidencial Vctor Ral Haya de la Torre, que entre sus postulados demand la reivindicacin de las provincias mediante la descentralizacin.

CONSTITUCION DE 1979. Estipulaba en su Artculo 259 que las regiones se constituyen sobre la base de reas contiguas integradas histrica, econmica, administrativa y culturalmente (unidades geo econmicas). En la parte final, prescribe que la descentralizacin se efecta de acuerdo con el plan nacional de regionalizacin que se aprueba por ley. Durante el gobierno de Fernando Belande, en 1984 se aprob el Plan Nacional de Regionalizacin, que fij sus objetivos y metas en la descentralizacin administrativa.

IMPULSO A LA REGIONALIZACION DURANTE EL GOBIERNO DE ALAN GARCIA. El 16 marzo de 1987 se promulga la Ley de Bases de la Regionalizacin 24650. El marco legal de entonces puso como lmite la existencia de 12 regiones, lo que gener un problema en la integracin de los departamentos y provincias contiguas en ellas. El 13 julio de 1989: Mediante la Resolucin Suprema 132-89-PCM se convoca a consulta popular en varias localidades del pas, para que la poblacin se pronuncie sobre demarcacin regional. El 19 julio de 1989: Se aprueba el reglamento de la Ley 25077, sobre la primera eleccin de los representantes a asambleas regionales. El 12 noviembre del mismo ao: Cinco de las once regiones creadas por ley eligieron a sus autoridades (Grau, Amazonas, Ucayali, Arequipa y Moquegua-Tacna-Puno). El 8 abril de 1990: Se elige -coincidiendo con los comicios generales- a las autoridades de las regiones Nororiental del Maraon; San Martn-La Libertad; Gran Chavn; Andrs Avelino Cceres; Los Libertadores-Wari; Inka.

LA CONSTITUCION DE 1993: EL CENTRALISMO. A Fujimori no le interes la regionalizacin. El proceso fue desprestigiado ante la poblacin. A ello se sum el mal ejemplo y la falta de madurez de los representantes regionales. Confundieron la concertacin con la componenda y las asambleas regionales se volvieron burocrticas y caticas. La poblacin percibi solo lo negativo sin tener presente que la regionalizacin era un proceso en marcha. En abril de 1992, Fujimori, entre otras medidas, anuncia la disolucin de las asambleas regionales. La Constitucin de 1993 deca La descentralizacin es un proceso permanente que tiene como objetivo el desarrollo integral del pas (Artculo 188 derogado). Consideraba la divisin poltica del pas en regiones, departamentos, provincias y distritos, bajo un gobierno unitario de manera descentralizada y desconcentrada. En la 8 disposicin final Inciso 1 estipulaba que tenan prioridad las normas de descentralizacin y, entre ellas, las que permitan tener nuevas autoridades elegidas a ms tardar en 1995. Sin embargo, en la 13 prescriba que mientras no se constituyan las Regiones y hasta que se elija a sus presidentes de acuerdo con la Constitucin, el Poder Ejecutivo determina la jurisdiccin de los CTAR, segn el rea de cada uno de los departamentos. Los CTAR perduraron hasta el 31 de diciembre de 2002.

REFORMA CONSTITUCIONAL: La LEY N 27680: Ley de Reforma Constitucional del Captulo XIV del Ttulo IV, sobre descentralizacin, que en su Artculo nico, modifica el Captulo XIV del Ttulo IV de la Constitucin Poltica del Per. Desarrolla el tema del gobierno regional: define el concepto de regin sobre la base de los elementos de nacin, describe el nmero de personas que integran el consejo regional y la estructura poltica general de dicho gobierno. El perodo presidencial del gobierno regional es establecido en cuatro aos, se enumeran detalladamente los asuntos de su competencia, los bienes y rentas del mismo e incorpora la facultad de presentar iniciativa legislativa en los asuntos que le conciernen. Se rebaja a cuatro aos el perodo de eleccin de alcaldes y regidores de los gobiernos locales, y se incide sobre la participacin de la sociedad civil tanto en el gobierno regional como en el local. Despus el Congreso ha expedido la Ley No 27783 Ley Orgnica de Bases de la Descentralizacin y la Ley No 27867 Orgnica de Gobiernos Regionales, posteriormanete modificada por la Ley No 27902, para regular la Participacin de los Alcaldes Provinciales y la Sociedad Civil en los Gobiernos Regionales y Fortalecer el Proceso de Descentralizacin y Regionalizacin.

REGIONALIZACION: UN PROCESO EN MARCHA.- EL COMPROMISO AHORA: La descentralizacin, ha generado entusiasmos y esperanzas pero tambin opiniones discrepantes y desconfianzas. Muchas de las observaciones proceden de voces que obedecen a intereses poltica y econmicamente privilegiados. Lo cierto es que las provincias tienen un reto para los prximos aos. Con sus caractersticas, cada sociedad local o regional enfrenta el desafo del cambio tecnolgico y de la diversificacin econmica. Se espera que la descentralizacin sirva para afrontar y superar la existencia de problemas sociales y econmicos an no resueltos. El objeto es trasladar decisiones, operaciones y recursos financieros al interior del pas, de asegurar, mejores niveles de vida para la poblacin y de desarrollo integral del pas.

Desarrollo integral, armnico, sostenible y equitativo. El marco que nos presenta hoy la realidad nacional es favorable en lo que se refiere a la estructura jurdico legal ya que estamos en una etapa que se caracteriza por el restablecimiento del principio de legalidad y el fortalecimiento de laautoridadmunicipal, puesto que a ella compete establecer las normas de urbanismo y la preservacin y administracin de las calles pblicas conforme a la ley orgnica de municipalidades, as como tambin por el impulso de la descentralizacin a travs de la creacin de los Gobiernos Regionales. Sin embargo, la estructura econmica basada en un modelo neo liberal plantea muchos retos y problemas. Sern entonces las sociedades regionales dentro un estado unitario, la creacin heroica de sus agentes sociales, econmicos y polticos. La descentralizacin es una oportunidad y un compromiso con el cambio y la justicia social. Estamos en una etapa de regionalizacin que es la forma democrtica de gobierno descentralizada. Es necesario un Pacto del Gobierno Regional con los empresarios e industriales que en estos aos han sido un baluarte en la defensa del empleo y la produccin.

Relanzar la experiencia de la Regionalizacin de manera que la gestin y el gasto puedan crear ms empleo y apoyar la reestructuracin econmica del pas. El Gobierno Regional de Ica tiene la sincera voluntad de seguir creando espacios de gobernabilidad y concertacin orientada a lograr la ms amplia participacin de todos los sectores involucrados en el diseo y la implementacin de procesos de democracia y desarrollo. Promueve una alianza estratgica con el capital y la tecnologa. El gobierno regional no puede limitarse a administrar la pobreza ni ser slo una ventanilla de pagos. Se debe preocupar en atraer capitales y financiar su dficit. El principal desafo de los prximos aos es aumentar la inversin privada en regiones y fortalecer la capacidad productiva con base regional efectiva. El Per ha retrocedido 9 puntos en la clasificacin del desarrollo humano divulgada por el PNUD y est en el puesto 82 entre 173 pases. Segn el IPEC (agencia de las Naciones Unidas), en nuestro pas hay entre 1,2 y 1,5 millones de nios trabajadores, la mayora de ellos en ocupaciones peligrosas. La proporcin de peruanos que vive en condiciones de pobreza aumento de un 49% hace dos aos al 55% actual. La extrema pobreza est en 24,8%. Por eso, la descentralizacin debe servir para superar problemas estructurales no resueltos que nacen de la concentracin de un poder excesivo en el Gobierno Central.La descentralizacin es un proceso poltico, econmico y social de redistribucin de poder, orientado a mejorar la eficiencia de la gestin pblica, extender la democracia, promover la equidad y el desarrollo integral, armnico y sostenible. Esto est contemplado en la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales.

Artculo 4.- Finalidad.Los gobiernos regionales tienen por finalidad esencial fomentar el desarrollo regional integral sostenible, promoviendo la inversin pblica y privada y el empleo y garantizar el ejercicio pleno de los derechos y la igualdad de oportunidades de sus habitantes, de acuerdo con los planes y programas nacionales, regionales y locales de desarrollo.Artculo 5.- Misin del Gobierno Regional.La misin de los gobiernos regionales es organizar u conducir la gestin pblica regional de acuerdo a sus competencias exclusivas, compartidas y delegadas, en el marco de las polticas nacionales y sectoriales, para contribuir al desarrollo integral y sostenible de la regin.Artculo 6.- Desarrollo regional.El desarrollo regional comprende la aplicacin coherente eficaz de las polticas e instrumentos de desarrollo econmico, social, poblacional, cultural y ambiental, a travs de planes, programas y proyectos orientados a generar condiciones que permitan el crecimiento econmico armonizado con la dinmica demogrfica, el desarrollo social equitativo y la conservacin de los recursos naturales y el ambiente en el territorio regional, orientado hacia el ejercicio pleno de los derechos de hombres y mujeres e igualdad de oportunidades.Somos el primer Gobierno Regional elegido directa y democrticamente por el voto popular. Sin embargo, al lado de la democracia representativa que tiene su origen en las urnas, hacemos ejercicio de la democracia participativa, convocando a los gobiernos locales y a la sociedad civil.

Artculo 45 inciso b) de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (Incorporado y modificado por el Art. 4 de la ley 27902 del 01/01/03), estipula como funciones generales.Las siguientes funciones de los Gobiernos Regionales se ejercern con sujecin al ordenamiento jurdico establecido por la Constitucin, la Ley de Bases de Descentralizacin y dems leyes de la Repblica:Funcin normativa y reguladora.- Elaborando y aprobando normas de alcance regional, regulando los servicios de si competencia.Funcin de planeamiento.- Diseando polticas, prioridades, estrategias, programas y proyectos que promuevan el desarrollo regional de manera concertada y participativa, conforme a la Ley de Bases de Descentralizacin y a la presente ley.

Los Gobiernos Regionales tienen una estructura orgnica con un rgano ejecutivo representado por la Presidencia Regional y un rgano normativo y fiscalizador que es el Consejo Regional. Adems tienen un rgano de consulta y coordinacin denominado Consejo de Coordinacin Regional, integrado por los alcaldes y representantes de la sociedad civil. El gobierno regional es el nivel intermedio de gobierno democrtico, es decir, entre el gobierno central y el gobierno local. Pero adems debe ser el promotor del desarrollo econmico y la justicia social. El Consejo Regional es un rgano colegiado compuesto por el Presidente Regional, el Vicepresidente Regional y los Consejeros Regionales.Artculo 15.- Atribuciones del Consejo RegionalSon atribuciones del Consejo Regional:Aprobar, modificar o derogar las normas que regulen o reglamenten los asuntos y materias de competencia y funciones del Gobierno Regional.Aprobar el Plan de Desarrollo Regional Concertado de mediano y largo plazo, concordante con el Plan Nacional de Desarrollo y buscando la articulacin entre zonas urbanas y rurales, concertadas con el Consejo de Coordinacin Regional.Como Gobierno Regional estamos al lado de nuestros productores de uva y de pisco en su lucha por desgravar la suicida carga tributaria al denominado producto bandera del Per; a lo que debemos de agregar que exigimos apoyo del gobierno central para promover el reconocimiento de la denominacin de origen ante la Organizacin Mundial de Comercio.

2. Definiciones de la DescentralizacinDesde una acepcin eminentemente administrativa, Manuel Prez dice: Principio de organizacin segn el cual a partir de una institucin o entidad central se generan entidades con personera jurdica propia, sujetas a la poltica general de la entidad central, pero que en razn de la naturaleza diferencial de las funciones y actividades que deben cumplir, se les otorga una autonoma operativa suficiente para asegurar el mejor cumplimiento de ellas.

Sin embargo, desde un enfoque sociolgico tenemos a Hillmann: Proceso de separacin y reparto de funciones (anteriormente centralizadas), autoridades, influencias, relaciones de habitabilidad, etc. En varios centros. La descentralizacin debe hacer posible, en las grandes empresas, una adaptacin flexible al mercado, un amayor proximidad con los clientes, mejor colaboracin entre los empleados y aumento de eficacia. En el mbito poltico, las posibilidades de descentralizacin debe incrementar la participacin democrtica de las capas ms bajas de la poblacin y de sectores regionales y municipales.

Asimismo, Chaman Orbe, desde un punto de vista jurdico, nos manifiesta que es la: Transferencia de funciones orgnicas, administrativas y polticas del poder central hacia instancias locales o regionales. Sucede cuando se confa con un margen de autonoma ms o menos amplio a agentes especializados y dotados de cierta independencia frente al poder central, la gestin de servicios pblicos, vinculndose de alguna forma a la estructura del Estado. As encontramos a la Descentralizacin administrativa y poltica, respectivamente.

Adems, el jurista Pedro Flores, desarrolla un concepto desde la ptica del derecho, en los siguientes trminos: Rgimen administrativo de naturaleza poltica, en el que la gestin de los servicios pblicos, separados del conjunto de los administrativos por el Gobierno o Poder Central se confa con un margen de autonoma ms o menos amplio, a agentes especializados y dotados de cierta independencia frente al Poder Central el cual no los dirige sino que se limita a controlar su accin. En la prctica, y en pases como el Per cuya organizacin poltica es de tipo Centralista, la Descentralizacin administrativa es muy difcil de establecer, pero se traduce en organismos de competencia limitada regularmente. Las Descentralizacin poltica supone una organizacin federal, asimismo, voluntad poltica de descentralizar el poder y trasladarlo a los Gobiernos locales, junto con los recursos financieros indispensables para que la transferencia no resulte lrica. La doctrina precisa que este problema de la Descentralizacin para el Derecho pblico, debe enfocarse bajo dos grandes aspectos: Descentralizacin Poltica y Administrativa.

Gabino Fraga, define la descentralizacin en los trminos siguientes: Al lado del rgimen de centralizacin existe otra forma de organizacin administrativa: la descentralizacin, la cual consiste en confiar la realizacin de algunas actividades administrativas a rganos que guardan con la administracin central una relacin que no es la de jerarqua y concluye: el nico carcter que se puede sealar como fundamental del rgimen de descentralizacin es el de que los funcionarios y empleados que lo integran gozan de una autonoma orgnica y no estn sujetos a los poderes jerrquicos.As aparece, una diferencia fundamental entre la descentralizacin y la centralizacin administrativas, ya que en esta ltima todos los rganos que la integran estn ligados por la relacin jerrquica que implica una serie de poderes superiores respecto de los actos y de los titulares de los rganos inferiores.La descentralizacin administrativa se distingue de la descentralizacin poltica que se opera en el rgimen federal, porque mientras que la primera se realiza exclusivamente en el mbito del Poder Ejecutivo, la segunda implica una independencia de los poderes estatales frente a los poderes federales.Adems, en tanto que la descentralizacin administrativa es creada por el poder central, en la descentralizacin federal los estados miembros son los que crean al Estado federal, participan en la formacin de la voluntad de ste y su competencia no es derivada, como es la de los rganos administrativos descentralizados, sino que, por el contrario es originaria en el sentido que las facultades son atribuidas expresamente al Estado federal se entienden reservadas a los Estados miembros.Para el diccionario de la Lengua Espaola, la palabra descentralizacin significa accin y efecto de descentralizar y esta ltima: Transferir a diversas corporaciones u oficios parte de la autoridad que antes ejerca el gobierno supremo del Estado.Descentralizacin para el derecho administrativo es una forma jurdica en que se organiza la administracin pblica, mediante la creacin de entes pblicos por el legislador, dotados de personalidad jurdica y patrimonio propio, y responsables de una actividad especfica de inters pblico. A travs de esta forma de organizacin y accin administrativas, que es la descentralizacin administrativa, se atienden fundamentalmente servicios pblicos especficos. Por su parte, Andrs Serra Rojas, explica que descentralizar no es independizar, sino solamente dejar o atenuar la jerarqua administrativa, conservando el poder central limitadas facultades de vigilancia y control. La autonoma de los rganos descentralizados presupone no estar sujetos a la administracin central, esto es, no estar sujetos a las decisiones jerrquicas de sta. Dotar de personalidad jurdica y patrimonio propios, a los entes descentralizados es una forma de asegurar en parte esa autonoma, pero falta su autonoma econmica consistente en la libre disposicin de los bienes que forman su patrimonio propio y en la aprobacin y ejecucin que hagan de su presupuesto sin injerencia de ninguna autoridad central.Gonzales de Olarte, nos explica: La Descentralizacin es vista como un componente imprescindible del ajuste estructural, pues se supone que la Centralizacin y el Centralismo son ineficientes, no son equitativos y llevan a la exclusin social. En otras palabras se asume que el desarrollo econmico tiene como prerequisito la Descentralizacin. Se ha difundido la idea de que los gobiernos locales o municipales son las instituciones ideales para la descentralizacin, al mismo tiempo la descentralizacin no es un proceso que tenga asegurado de antemano su xito, es importante tener en cuenta que la descentralizacin es el proceso de transferencia del Poder, de capacidades de decisin y de recursos del centro a la periferia; es un medio econmico y un fin poltico. Por consiguiente su xito dependen de la ingeniera institucional y la poltica que asegure que la transferencia de poder y recursos del centro a la periferia se legtima, irreversible, eficiente y sostenible.

Ortiz de Zevallos, nos refiere que: La Descentralizacin, no es un fin en si mismo, sino un instrumento de la Reforma del estado, que pueda ayudar a mejorar el desempeo de las funciones pblicas segn el tipo de funcin y sistema de descentralizacin que se adopten. Se debe descentralizar ordenadamente (con financiamiento y clara determinacin de responsabilidades y objetivos) las funciones cuya descentralizacin sea conveniente y factible.Segn Maritegui: Lo que realmente se propona esta apariencia de descentralizacin no era el establecimiento de un rgimen gradual de autonoma administrativa de los departamentos. El Estado no creaba las juntas para atender aspiraciones regionales. De lo que se trataba era reducir o suprimir la responsabilidad del poder central en el reparto de los fondos disponibles para la instruccin y viabilidad. Toda la administracin continuaba rgidamente centralizada. A los departamentos no se les reconoca ms independencia administrativa que la que se podra llamar la autonoma de su pobreza.

3. La descentralizacin puede adoptar tres tipos, que son:3.1. Descentralizacin por Regin. Consiste en el establecimiento de una organizacin administrativa destinada a manejar los intereses colectivos que correspondan a la poblacin radicada en una determinada circunscripcin territorial. Esta modalidad de la descentralizacin se adapta de una manera ms efectiva a las aspiraciones democrticas, y adems, desde el punto de vista de la administracin, significa la posibilidad de una gestin ms eficaz de los servidores pblicos, y por lo mismo, una realizacin ms adecuada de las atribuciones que al Estado corresponden. Los organismos descentralizados por regin son aquellos que atienden y satisfacen las necesidades pblicas de una regin, como es el caso de los Gobiernos Regionales.

3.2. Descentralizacin por servicio. El Estado tiene encomendada la satisfaccin de necesidades de orden general, que requiere procedimientos tcnicos slo al alcance de funcionarios que tengan una preparacin especial. La forma de conseguir ese propsito es dar independencia al servicio y constituirle un patrimonio que sirva de base a su economa. Los organismos descentralizados por servicio son aquellos que prestan determinados servicios pblicos (ESSALUD, Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Instituto Especializado Materno Perinatal, Hospital Edgardo Rebagliati, etc.)

3.3. Descentralizacin por colaboracin. Constituye una modalidad particular del ejercicio de la funcin administrativa con caracteres especficos que la separan notablemente de los otros dos tipos anteriores de descentralizacin. La descentralizacin por colaboracin se origina cuando el Estado adquiere mayor influencia en la vida privada y cuando, como consecuencia, se le presentan problemas para cuya resolucin se requiere una preparacin tcnica por parte de funcionarios polticos y los empleados administrativos de carrera. Para tal evento, se impone o autoriza a organizaciones privadas su colaboracin, hacindolas participar en el ejercicio de la funcin administrativa. De esta manera, la descentralizacin por colaboracin es una de las formas del ejercicio privado de las funciones pblicas.

En estos tres tipos de descentralizacin no hay caracteres idnticos y uniformes, pues a diferencia de la centralizacin, aquel rgimen constituye una tendencia de alcances muy variables. Sin embargo, y reconociendo todos los matices que pueden revestir los organismos descentralizados, la doctrina ha tratado de fijar algn carcter esencial comn para todos ellos. As pues, el nico carcter que se puede sealar como fundamental del rgimen de descentralizacin es el de que los funcionarios y empleados que lo integran gozan de una autonoma orgnica y no estn sujetos a los poderes jerrquicos caractersticos del rgimen centralizado en el que las autoridades superiores tienen determinadas facultades con relacin a las personas y a los actos de los empleados inferiores.

4. Descentralizacin y DesconcentracinSe distingue la descentralizacin de la desconcentracin, ya que sta consiste en atribuir facultades de decisin a algunos rganos de la administracin que, a pesar de recibir tales facultades, siguen sometidos a los poderes jerrquicos de los superiores.La descentralizacin y la desconcentracin son formas jurdicas en que se organiza la administracin y en las dos el poder central transmite parte de sus funciones a determinados rganos u organismos. Existe la diferencia esencial en que los rganos de la primera estn fuera de la relacin jerrquica del poder central y los organismos de la segunda estn sujetos al poder jerrquico.Los organismos descentralizados tienen personalidad jurdica y patrimonio propios, los rganos desconcentrados carecen de los dos. No existe diferencia por cuanto a las funciones que pueden desarrollar, pero para el derecho es mejor mecanismo el descentralizado a fin de prestar ciertos servicios pblicos o para llevar a cabo empresas productoras de bienes.

5. Marco Normativo ActualLa Constitucin de 1993, norma la obligatoriedad de ejecutar la descentralizacin a travs del funcionamiento de Gobiernos Regionales. Con la finalidad de adecuar la norma constitucional a la nueva realidad poltica y social que vivi el Per el ao 2000 y 2001, se modific el texto original mediante la Ley de Reforma Constitucional del Captulo XIV del Ttulo IV sobre Descentralizacin y que se promulg mediante Ley N 27680, luego de ser ratificada en dos sesiones ordinarias consecutivas.Ante el imperativo de tener el marco legal para la convocatoria de las Elecciones Regionales realizadas el 17 de noviembre de 2002, se promulg la Ley de Bases de la descentralizacin, que lleva el N 27783, Ley Orgnica de Bases de la Descentralizacin; aqu se establecen los principios de la descentralizacin, los objetivos, del territorio, gobierno, jurisdiccin y autonomas; se establecen los tipos de competencias, criterios de asignacin y solucin de conflictos; la participacin de la ciudadana; se norma sobre los planes de desarrollo y presupuestos; y con la finalidad de delimitar las funciones y competencias de los tres gobiernos, se fijan las competencias, nacionales, regionales y locales.Finalmente se ha promulgado recientemente la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales N 27867; que precisa el campo de accin, los conceptos y definiciones de como entienden los actuales miembros del Gobierno Central, la regionalizacin del pas.Una real conciencia cvica de los peruanos, debe pasar por comprometerse en el proceso de descentralizacin, comprendiendo el marco legal que la dispone, pero ms ello la necesidad de mejorar las condiciones de vida, a travs del propio ejercicio del poder, que se convierte en un medio para asignar mejor los recursos, para aprobar los planes de desarrollo, para escoger y promover los mejores lderes, en fin, el ejercer el poder brinda un sin nmero de posibilidades a desarrollar para cumplir los objetivos.