Descentralización en América Latina: Elementos para una Gestión Estratégica

• Evolución: logros y desafíos• Revisión de la teoría• Reorientación de los procesos

Iván Finot - ILPES/CEPAL/NN.UU. - 16.11.01

IX Curso Internacional de Reformas Económicas y Gestión Pública Estratégica

1. Evolución: logros y desafíos: Evolución y objetivos

Procesos, no “modelos”, con efectos sobrepuestos:1) 60’s - 70’s: Regionalización: Planificación

Regional Reforma administrativa• Desconcentración de la producción y de la población• Eficiencia administrativa y fiscal

2) 80’s - 90’s: Democratización:Descentralización Política+ Democratización, participación: hacia el municipio+ Equidad: territorial, social!

3) 2000 - …: Competitividad de territorios, en la globalización+ Autonomía y recursos para concertación local

Cumplimiento de objetivos

• Desconcentración:Países/Regiones 1985 1990 1995

Argentina: Buenos Aires 1991: 60.3 1994: 64.3

Brasil: Sudeste 60.2 58.8 58.7

Chile: Región Metropolitana 1986: 42.9 44.8 47.5

Colombia: Distrito Especial 20.7 21.0 22.7

Bolivia: Santa Cruz 26.8 27.9

Elaborado en base a datos oficiales de cada país

Disparidades territoriales

0.0000

0.1000

0.2000

0.3000

0.4000

0.5000

0.6000

0.7000

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0.9000

1.0000

1970 1975 1980 1985 1990 1995

IDR

Argentina Bolivia Brasil México

Perú Colombia Chile

Elaborado en base a datos oficiales de los países

Eficiencia

• mejor adecuación a la demanda

• pero: gastos > ingresos

déficit fiscal!• riesgo de equilibrios macroeconómicos

(CEPAL, Ocampo)

Argentina

Argentina: Gastos e Ingresos de los Gobiernos Provinciales, 1988-1997

0.0

5,000.0

10,000.0

15,000.0

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40,000.0

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

En

mil

lon

es

de

dó

lare

s

Gastos Totales Ingresos Totales Ingresos de fuente propia

Transferencias

Ingresos de fuente propia

Elaborado en base a datos del FMI

Brasil

Brasil: Ingresos y Gastos de Gobiernos Subnacionales, 1985-1994

0.0

20,000.0

40,000.0

60,000.0

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120,000.0

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994

En

mil

lon

es

de

dó

lare

s

Gastos Totales Ingresos Totales Ingresos de fuente propia

Ingresos de fuente propia

Transferencias

Elaborado en base a datos del FMI

Bolivia

Bolivia: Ingresos y gastos de Gobiernos Municipales

0.0

50.0

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1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

En

mil

llo

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Ingresos Totales Ingresos de fuente propia Gastos Totales

Elaborado en base a datos del FMI

Chile

Chile: Ingresos y Gastos de Gobiernos Municipales, 1992-1998

0.00200.00

400.00600.00

800.001,000.00

1,200.001,400.00

1,600.001,800.00

1992* 1993 1994 1995 1996 1997 1998

En m

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res

Ingresos Totales Ingresos de fuente propia Gastos Totales

Ingresos de fuente propia

Transferencias

Elaborado en base a datos del FMI

Democratización y participación

0

2

4

6

8

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16

18

1980 81 82 83 1 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97

Evolución del número de países que elige gobiernos municipales

Fuente: BID, 1997

Participación

Sin embargo:

• Política: riesgo de nuevos centralismos si:– orientada a niveles intermedios– megamunicipios– problemas de representación

• Social? - Aún escasa– Pero: Bolivia, Colombia, Brasil (organizaciones

sociales, presupuesto participativo, Porto Alegre incluye aportes)

Equidad

• Territorial:

– inicial, muy importante, pero insuficiente:

riesgo de reconcentración del gasto

– sigue concentración del producto

• Social: avances – derivada de redistribución territorial

– aumento de cobertura social

Autonomía

• Mayoría de territorios dependen de

transferencias:

– Condicionadas según uso (mayoría de los

casos)

– No vinculadas principalmente al aporte local

(casi todos los casos)

Origen de ineficiencia fiscal!

¿Qué hacer?• Actual desconfianza frente a la descentralización• Dar marcha atrás?

– Irreversibilidad de los procesos– Se comprometería democratización

• Investigar: por qué no se cumplieron las condiciones, énfasis en eficiencia reorientar los procesos para alcanzar objetivos, incluida sostenibilidad financiera

• Organización de la investigación:– Revisión de la teoría económica– Revisión de los procesos– Elementos para reorientarlos

2. Descentralización

• Provisión de bienes públicos

• Descentralización política

• Descentralización operativa

• Sistemas de compensación

• Descentralización económica

• Subsidios al consumo

El concepto de provisión• Qué se descentraliza?

– Proceso de provisión de bienes públicos

• Bienes públicos: normas, servicios y bienes de los que ningún ciudadano puede ser excluido

• Provisión:– Asignación: proceso de decisión política sobre:

1) qué y cuánto de bienes públicos y con qué parte del ingreso ciudadano proveerlos (Musgrave)

2) cómo producir lo que se va a proveer

– Operación (administrativa) de esas decisiones

Provisión según ámbitoLa provisión de bienes públicos se da a través de

procesos de decisión política de diferente ámbito:– Sistema de NN.UU.: bienes generales. Ej.

Tribunales de la Haya (derechos humanos)– Acuerdos de integración: bienes regionales. Ej.

Arancel Externo Común del Mercosur– Procesos nacionales: bienes nacionales. Ej. Leyes

nacionales– Procesos subnacionales territoriales: bienes

“locales”. Ej. Plan de Desarrollo Municipal

Principio de eficiencia• A partir del Teorema de la Descentralización (Oates):

la asignación para provisión será más eficiente en la medida en que haya correspondencia entre preferencias ciudadanas territorialmente diferenciadas y el ámbito territorial del proceso democrático de asignación

• Procesos de:– centralización:

• sistemas básicos• sistemas normativos

– descentralización• provisión de servicios públicos

Descentralización- Centralización Territorial de la Provisión

Procesos democráticossupranacionales

Procesosnacionales

Procesossubnacionalesintermedios

Procesoslocales

Centralización

Descentralización

Descentralización política

• La demanda de bienes públicos está diferenciada subnacionalmente por:– Aspectos físicos y culturales– Estructura productiva

• Descentralización política: transferencia de decisiones (políticas) sobre provisión de bienes públicos a procesos democráticos subnacionales– “Descentralización fiscal”: aspecto de la

descentralización política: con qué recursos

CONDICIONES DE EFICIENCIA• Adecuación a preferencias

1) Correspondencia entre demanda y proceso de provisión: profundización y luego adecuación a demanda por agregacón

2) Transferencia del proceso completo: decisiones colectivas sobre qué, cuánto y con qué parte de su ingreso proveerse (elección pública)

3) Participación ciudadana en esas decisiones:• Directa: posible en ámbitos locales• Indirecta: estrecha vinculación entre representantes y

representados• Procesos más democráticos y participativos que los centrales

(“Teorema de la participación”)• Beneficios superiores a economías de escala por

centralización

Ejemplos

• Competencias políticamente descentralizables– Ordenamiento del territorio– Provisión de infraestructura básica

– Provisión de servicios básicos– Apoyo a PYMES

• Son base del desarrollo local!– Desarrollo económico local– Mejoramiento del hábitat

Descentralización Operativa

• Descentralización operativa (o meramente administrativa): para responder mejor por algunas funciones que les competen, los gobiernos centrales transfieren la operación de algunas decisiones sobre provisión a gobiernos subnacionales

• Concepto diferente a desconcentración

Doble función de los gobiernos locales

• Tipos de funciones de gobiernos locales:– Desc. Política Cabezas de autonomías– Desc. Operativa Agentes de gobiernos

centrales

• Ejemplo: subsidios sociales– Asignación para provisión (qué, cuánto, con qué):

nivel nacional– Operación: nivel local

• Implicaciones:– Financiamiento y rendición de cuentas

Gobierno central

Gobiernoslocales

Decisión:Desc. Política

Descentralización Política yDescentralización Operativa

Administracióncentral

Administracioneslocales

Operación:Desc. Operativa. Procesos locales

Sistemas de compensación

Transferencias:condicionadas?

Aporte local?

Uso?

Sí

No

No Sí

1

2 3

4

Desc. Pol. del Gasto Desc. Pol. del Gasto Desc. Operativa

Desc. Operativa > Descentr. Política

Descentralización Política

Sistemas de compensación en la región

Condiciones:

Aporte local

Uso

Sí

No

No Sí

1

2 3

4

Argentina

Chile

Brasil Bolivia Colombia

Fondos Concursables

Programas Nacionales

México

Venezuela

Descentralización política del gasto

Las transferencias de tipo 2 configuran:

• Descentralización política del gasto: transferencia de competencias de gasto en la provisión de bienes públicos a procesos democráticos subnacionales

• No condición de eficiencia – no hay estímulo económico para participación– presiones no compensadas sobre déficit fiscal

Compensación eficiente

• El único sistema coherente con la elección pública - eficiencia - es el de tipo 1!– Ej. México: 45% según esfuerzo fiscal

• Cómo conciliar eficiencia con equidad?• Cómo conciliar eficiencia con equidad y

participación?

Descentralización Económica

• Descentralización Económica: transferencia de decisión sobre cómo producir, desde procesos político-administrativos a la competencia económica

• Proveer es diferente de producir• Asignación 2: decisión técnica sobre combinación de

factores e insumos• En muchos casos la Asignación 2 puede efectuarse más

eficientemente a través de mecanismos de mercado (compras)

Formas• Formas de descentralización económica:

– Transferencia de propiedad de bienes y servicios (Ej. Privatización, Capitalización)

– Concesión: Transferencia temporal de propiedad de servicios

– Apertura (“desregulación”): exposición de producción pública a la competencia• Implica: descentralización hasta establecimientos

• Lo esencial: no es la propiedad sino Asignación 2 a través de la competencia económica

Subsidios• Para equidad social• Tipos:

– Subsidios a la oferta: se subvenciona la producción orientada a población pobre (a organizaciones estatales y no estatales)

– Subsidios al consumo (no a la demanda): se subsidia la capacidad de compra de las familias (llegando por esta vía a la producción). Objetivo: mayor eficiencia:

• Mayor adecuación a preferencias, financiamiento!• Igualdad de condiciones para competir

– Los estímulos a la eficiencia son mayores si los consumidores pueden escoger entre productores

Síntesis:

Tipos de descentralización*

• Descentralización a gobiernos:– Política: transferencia del proceso completo de

asignación• Política del Gasto: sólo del gasto

– Operativa: tareas como agentes (Delegación)

• Descentralización económica (a mercados):– Apertura a la competencia económica– No es sinónimo de privatización (organizaciones

públicas compitan con no públicas) Ej. Colombia

* Ver antecedentes en Capítulo II

Gobierno central

Gobiernoslocales

Productores externos

Desc. Política Decisión

Desc. Económica Producción

Gestión Descentralizada

Administracióncentral

Des.Operativa Operación

Administracioneslocales

3. Reorientación de los procesos:

Descentralización en A. LatinaTipo:

Función:

Política PolíticaGasto

Operativa

Económica

Infraestruc-tura básica

Territoriosricos

MéxicoGeneral General

Educación:Infraestruct.

Territoriosricos

General

Educación:Personal

BrasilArgentina

Los demás

ChileBolivia

Argentina

Salud:Infraestruct.

Territoriosricos

General

Salud:Personal

BrasilArgentina

Los demás

BrasilColombia

Cumplimiento de condiciones

• La condición de gasto vinculado a aportes sólo se da en pocos territorios (“ricos”) que pueden financiar su gasto

• Pero aun en estos casos, los procesos de asignación no involucran a los ciudadanos

Falta condición de eficiencia: participación ciudadana en asignaciones

Objetivos Estratégicos1) Para autonomía, eficiencia, participación y

reducción de la corrupción:participación ciudadana en decisiones sobre asignación para provisión (gasto y aportes)

2) Equidad y desconcentración:sistema redistributivo:– que compense:

• Diferenciación inicial• Diferenciación por la descentralización

– compatible con eficiencia, que estimule:• Participación en asignaciones• Eficiencia fiscal

Diferenciaciones básicas• Entre bienes nacionales y bienes locales:

– Son la educación y la salud bienes locales?

• Entre sistemas de redistribución social y territorial– Son adecuados los actuales sistemas de

compensación para asegurar equidad territorial? y social?

• Entre bienes públicos y bienes privados– Qué bienes de los que son producidos

públicamente podrían serlo privadamente?

Bienes nacionales vs. locales• Salud y educación:

– Centralización política de la asignación para provisión de una Canasta Social de servicios y bienes

– Descentralización operativa de esta provisión– Pero descentralización política de:

• Definición de contenidos• Organización territorial de la provisión (localización)

• Infraestructura y servicios básicos: profundizar la descentralización política y fiscal de su provisión hasta los niveles más próximos al ciudadano Estrategias autónomas de Desarrollo Territorial

• En ambos casos: tender a descentralizar económicamente la producción (incluso servicios sociales)

Sistemas redistributivos• Concepto de redistribución social (familiar o

personal) diferente de redistribución territorial Dos sistemas subsidiarios:1) Sistema de redistribución social: para canasta social,

respecto a ingresos familiares2) Sistema de redistribución territorial, para desarrollo

territorial: transferencias de libre disponibilidad:• proporcionales al aporte local relativo (en principio en

función de pobreza)– incluir “cuasi impuestos”: aportes en “tiempo”, trabajo,

materiales, dinero (valorizados, por ejemplo, en Bolivia, México, Guatemala)

• condicionadas a procesos participativos de decisión

Algunas áreas prioritarias• Configurar dos sistemas redistributivos

sostenibles: social y territorial (vinculado a aportes locales)

• Diferenciar competencias subnacionales:– autónomas: infraestructura, servicios básicos,

organización de la provisión local– operativas: sistema de redistribución social…

• Crear condiciones para concertación público-social-privada de abajo hacia arriba para:– Desarrollo económico territorial– Mejoramiento del hábitat Profundización + Asociativismo

Bibliografía• ILPES (1998), N.U./CEPAL Instituto Latinoamericano y

del Caribe de Planificación Económica y Social. Reflexiones sobre el desarrollo y la responsabilidad del Estado. CEPAL , LC/IP/L.154, Parte III, Sección D.

• Del autor:– “Descentralización en América Latina: ¿Cómo conciliar

eficiencia con equidad?”. Reforma y Democracia Nº 10, 1998: /clad.org.ve/indices/

– “Elementos para una reorientación de las políticas de descentralización y participación en América Latina”. Reforma y Democracia Nº 15, 1999: /clad.org.ve/indices/

– Descentralización en América Latina: teoría y práctica. CEPAL, LC/L. 1521-P, 2001: /www.cepal.org/ilpes/

• E-mail: ifinot@eclac.cl