Desarrollo económico local y descentralización en América.

Desarrollo económico localy descentralizaciónen América Latina

Francisco Alburquerque, a la memoria de Gabriel Aghón

Este artículo da cuenta del proyecto CEPAL/GTZ dirigido hasta su

fallecimiento por Gabriel Aghón desde la División de Desarrollo Económico

de la CEPAL. El artículo muestra que la emergencia de iniciativas de

desarrollo económico local no se explica únicamente como consecuencia

del avance de los procesos de descentralización en marcha en los diferentes

países de la región, sino como resultado de un conjunto más complejo de

factores surgidos desde los propios territorios, con la movilización y

actuación de agentes locales, públicos y privados. El proyecto realizó casi

treinta estudios de casos en siete países de la región y constituye una de

las investigaciones más amplias llevadas a cabo sobre el despliegue de

iniciativas de desarrollo económico local en América Latina.

R E V I S T A D E L A C E P A L 8 2 • A B R I L 2 0 0 4

Francisco Alburquerque

Instituto de Economía y Geografía,

Consejo Superior de Investigaciones

Científicas,

Ministerio de Ciencia y Tecnología

España

✒ egafa87@ ieg.csic.es

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DESARROLLO ECONOMICO LOCAL Y DESCENTRALIZACION EN AMERICA LATINA • FRANCISCO ALBURQUERQUE

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Como es sabido, la naturaleza territorial (o local) deldesarrollo económico ha conocido durante muchotiempo una situación de marginalidad teórica. Sinembargo, para algunos autores la crisis del modelofordista de producción en serie ha facilitado elredescubrimiento teórico de las formas de producciónflexible a nivel local, las cuales han estado –sin embargo–siempre presentes como formas de industrialización enla historia económica. No hay que identificar, pues, eldesarrollo económico local como si se tratara de unmodelo de industrialización posfordista contrapuestoal funcionamiento de la gran empresa. En realidad, elenfoque del desarrollo económico local viene a destacarfundamentalmente los valores territoriales, de identidad,diversidad y flexibilidad que han existido en el pasadoen las formas de producción no basadas tan sólo en lagran industria, sino en las características generales ylocales de un territorio determinado.

Así pues, la causa principal de la marginaciónteórica de la naturaleza territorial del desarrolloeconómico hay que buscarla en la simplificación quede este proceso evolutivo ha realizado buena parte delpensamiento económico al abandonar la referenciaterritorial y tomar como unidad de análisis la empresao el sector económico considerados de forma abstracta,esto es, desvinculados de su entorno territorial. De estamanera, el territorio fue reducido a espacio uniformee indiferenciado y durante mucho tiempo el análisiscentral del desarrollo económico ha permanecidodominado por el concepto de economías de escalainternas a la empresa, un aspecto que han compartidolas principales líneas de pensamiento económico.

Otra consecuencia de este enfoque analítico es lareducción de la visión del desarrollo económico a lavía del desarrollo industrial que se basa en la granempresa integrada verticalmente y se vincula a losprocesos de urbanización. Esta forma de razonar, aúnbien presente, fue matizada –sin embargo– por laaportación de Alfred Marshall (1890), quien a finalesdel siglo XIX, al examinar la concentración geográfica

IConstruyendo el enfoque

del desarrollo económico local

de la industria, propuso como unidad de estudio deldesarrollo económico una entidad de base territorial.La teoría de la organización industrial de Marshall ysu concepto de organización (que no puede reducirseúnicamente a capacidad empresarial) dan, pues, unaclave teórica fundamental para el enfoque del desarrolloeconómico local, al reincorporar el territorio comounidad de análisis. Esta teoría de la organizaciónindustrial marshalliana se contrapone, por lo tanto, a lateoría de la localización industrial de raíz neoclásica,ya que la centralidad de la empresa en esta última essustituida en aquella por el entorno territorial y elagrupamiento o aglomeración (cluster) donde seencuentra la empresa. Del mismo modo, las economíasinternas de escala ligadas a la dimensión empresarialson acompañadas por las economías externas generadaspor las interdependencias locales.

Como vemos, este enfoque de la organizaciónindustrial es un planteamiento estructural o sistémico,ya que no es posible considerar una parte aislada de unsistema, ignorando las relaciones de interdependenciaque existen entre ella y el todo al que está integrada.La organización no es únicamente capacidad empresarialsino interdependencia dentro de la empresa, entre laempresa y el resto del agrupamiento de empresas delque forma parte, y de estos dos aspectos respecto alterritorio donde se encuentra el sistema local deempresas. En pocas palabras, no compite la empresaaislada, sino la red y el territorio. Por tanto, en términosmarshallianos, las economías alcanzadas en laproducción no son únicamente las economías internasa la empresa individualmente considerada sino queexisten también las “economías externas generales”(del agrupamiento de empresas del que forma parte) ylas “economías externas locales”, correspondientes alterritorio concreto donde se sitúan (Sforzi, 1999). Enel centro de la definición de economías externas locales,el conocimiento constituye el elemento más importantede la producción y llega a veces a convertirse en unpatrimonio compartido por la comunidad local.

� El libro final del proyecto CEPAL/GTZ al que se refiere este artículoha sido publicado (Aghón, Alburquerque y Cortés, 2001).



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Igualmente, las economías externas locales son tambiénla existencia de eslabonamientos locales con industriasauxiliares o la complementariedad del mercado detrabajo y el sistema productivo locales. Todo ello formaparte del “entorno territorial” favorable al desplieguede condiciones de eficiencia productiva y competitividaddel sistema productivo local.

Los sistemas productivos locales son, pues, losreferentes territoriales o unidades en los que laseconomías de producción dentro de las empresas sefunden con las economías externas locales; se superaasí el análisis según tipos de empresa, ya que loimportante es la interacción de las diversas economíaslocales. Así pues, junto a las relaciones económicas ytécnicas de producción resultan esenciales para eldesarrollo económico local las relaciones sociales y elfomento de la cultura emprendedora, la formación deredes asociativas entre actores locales y la construcciónde lo que hoy denominamos “capital social” (Kliksbergy Tomassini, 2000).

Aunque no es posible en este artículo examinaren detalle las principales referencias y aportaciones

básicas que nutren el enfoque del desarrollo económicolocal, hay que citar el “redescubrimiento” por parte deBecattini (1979) de la noción de “distrito industrial” deAlfred Marshall (1890) y el hecho de situar al territoriocomo la unidad de análisis en lugar de la empresaconsiderada de forma aislada. Desde entonces ha venidoproduciéndose una confluencia de diferentes aportesque, desde distintos ángulos, vienen construyendo unavisión más integral sobre el desarrollo que incorporael enfoque territorial como una de sus bases principalesde sustentación teórica y conceptual.

Desde una perspectiva más pragmática se hanplanteado diversas iniciativas de la Organización deCooperación y Desarrollo Económicos (OCDE, 1999),la Organización Internacional del Trabajo y, en especial,la Unión Europea en relación con los nuevos ejes de lapolítica económica territorial: el fomento del desarrollorural y del desarrollo sustentable. Finalmente, hay quealudir al desarrollo de la descentralización y reformadel Estado, y la puesta en marcha de los procesos demodernización de la administración pública y de lagestión política, con el fin de lograr una participación

El avance de los procesos de democratización ydescentralización, con el consiguiente incremento delas funciones de las administraciones públicasterritoriales, han obligado a los responsables políticosy técnicos a buscar enfoques y planteamientosapropiados para enfrentar los problemas y demandascrecientes de la población (Affonso, 2000). Este hechoresulta obligado no sólo por la necesidad de ofrecerrespuestas concretas y eficaces al conjunto de lapoblación local, sino por la insuficiencia o limitacionesde las políticas centralistas y sectoriales y de los viejosenfoques asistencialistas de la política de desarrolloregional y de la política social. Así, las estrategias dedesarrollo local se han ido abriendo paso como unenfoque con un fuerte componente de pragmatismo,una concepción “de abajo hacia arriba” y una visiónmás integral de las diferentes facetas o aspectos deldesarrollo, con un planteamiento horizontal del mismoal que obliga la vinculación territorial de las diferentespolíticas de desarrollo.

IIEl avance de los procesos

de democratización y descentralización

En este sentido, conviene recordar que la crisiseconómica desencadenada en los países desarrolladosa partir de fines del decenio de 1970 tuvo un impactopronunciado en muchos territorios, con deterioro desus condiciones económicas y sociales. En esascircunstancias, las medidas diseñadas por los gobiernoscentrales resultaban, por lo general, demasiado genéricase ineficaces, ya que su lejanía y verticalidad impedíanincorporar en ellas los rasgos específicos de los diferentessistemas productivos locales. Además, el crecienteproceso de transnacionalización, globalización y aperturaexterna de las economías ha ido mostrando másclaramente aún la enorme heterogeneidad y la mayorexposición de los diferentes sistemas productivos localesante las exigencias de la actual fase de transicióntecnológica y cambio estructural (Alburquerque, 2000).

Algunos autores, como Vázquez Barquero (2000a),han calificado las iniciativas de desarrollo económicolocal como de generación “espontánea”, ya que nofueron inducidas o promovidas desde las instancias



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centrales del Estado, más preocupadas en esos momentosde atender a las exigencias de estabilidadmacroeconómica y a la crisis de los sectorestradicionales. El análisis de las vinculaciones entre losprocesos de descentralización en los países de AméricaLatina y la emergencia de iniciativas de desarrolloeconómico local muestra también que estas últimas hanido surgiendo por la tensión que establece la necesariaadaptación a las exigencias de la crisis y reestructuracióneconómica, y a pesar del contexto escasamente favorableen los diferentes países de la región. En cualquier caso,es indudable que el avance de los procesos dedescentralización está abriendo más espacios para eldespliegue de iniciativas de desarrollo local, del mismomodo que la práctica y la reflexión sobre las estrategiasde desarrollo local constituyen una aportacióninnovadora que ha invitado a una reflexión más integradasobre el propio desarrollo (Vázquez Barquero, 2000b).Asimismo, la mayor part icipación de lasadministraciones locales en el desarrollo económico yla búsqueda de empleo productivo ha supuesto unaredistribución de competencias y funciones en materia

económica entre los diferentes niveles territoriales delas administraciones públicas.

El impulso de la cooperación público-privada y laconcertación estratégica de actores socioeconómicosterritoriales para diseñar las estrategias locales dedesarrollo, han supuesto la aplicación de una gestióncompartida del desarrollo económico que no se basasolamente en directrices emanadas del sector públicoo simplemente guiadas por el libre mercado. De estemodo, la búsqueda de espacios intermedios entre elmercado y la jerarquía, esto es, en el nivel meso-económico, ha servido para definir un nuevo modo dehacer política y, en particular, política de desarrolloeconómico. Todo ello ha permitido vincular diferentesprocesos en un círculo virtuoso de interacciones entreel avance de una democracia más participativa y ladescentralización de competencias a los nivelessubnacionales, para asegurar la asunción decompetencias, capacidades y recursos por parte de lasentidades y actores locales e impulsar, de ese modo,las estrategias de desarrollo local.

Una de las principales conclusiones que se deriva delanálisis de las iniciativas de desarrollo económico localen América Latina es el carácter incipiente y el númeroreducido de las “mejores prácticas” existentes en laregión. No obstante, la investigación muestraexperiencias que, aunque no pueden incluirse entre las“mejores prácticas”, son sin embargo iniciativas deinterés, ya que permiten mostrar enseñanzas útiles parael aprendizaje colectivo en este campo.

El origen de las iniciativas de desarrollo económicolocal en América Latina no responde a una sola causa.Buena parte de dichas iniciativas han surgido comoreacción a las situaciones de crisis económica local yla falta de políticas apropiadas desde el nivel centraldel Estado para enfrentar dichas situaciones. La crisisindustrial que dio origen a la iniciativa del Gran ABC,en el estado de São Paulo, es un buen ejemplo de ello(Leite, 2000).

IIIOrigen y objetivos de las iniciativas de desarrollo

económico local en América Latina

Igualmente, las iniciativas de desarrollo económicolocal han debido enfrentar los problemas económicosdel nivel municipal, que se traducen en crecientesdemandas de las comunidades locales. Tras la primeraelección popular de alcaldes en 1988, la municipalidadde Pensilvania, en la región oriental de Caldas(Colombia), adoptó un papel activo en la promocióndel desarrollo económico local, al mismo tiempo queimpulsó la mejora de la infraestructura vial, la ampliaciónde la cobertura de los servicios públicos, el acceso dela población a la salud y la educación y la puesta enpráctica de programas y proyectos encaminados agenerar fuentes de empleo a partir del apoyo a lamicroempresa (Maldonado, 2000b).

Asimismo, la recuperación de la democracia enlos niveles municipales y locales en general ha supuestola introducción de mayores exigencias a los responsablespúblicos territoriales para presentar programas y



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propuestas concretas a la ciudadanía en los temassustantivos del desarrollo productivo y del empleo anivel local. En algunas ocasiones, la génesis de lainiciativa de desarrollo económico local ha sido facilitadapor un inteligente proceso de desconcentracióninstitucional impulsado por algunos organismos delnivel central, como es el caso del Fondo de Solidaridade Inversión Social (Fosis) de Chile, donde se ha dadoun papel principal a los equipos territoriales, con laintención de que realicen funciones de agentes dedesarrollo local (Cáceres y Figueroa, 2000).

En Brasil, la necesidad de enfrentar colectivamentela situación de “guerra fiscal” constituyó un poderosoestímulo para los municipios de la Región del ValleMedio Paraíba en el estado de Rio de Janeiro, queculminó con la creación de un Foro de Secretarios dePlaneamiento para la elaboración colectiva de medidasmunicipales (Coelho, 2000b). Igualmente, en el estadode Acre (Brasil), el proyecto de implantación de unpolo agroforestal en el entorno rural de la ciudadconstituye una iniciativa impulsada por la PrefecturaMunicipal de Rio Branco para atender a losasentamientos de familias campesinas desplazadas delmedio rural por los grandes proyectos agropecuarios(Coelho, 2000a). Finalmente, la experiencia de VillaEl Salvador (Perú) tiene su origen en los planes diseñadospor el gobierno central para promover actividadesautogestionarias en la construcción de vivienda einfraestructura urbana, en reemplazo de los programastradicionales de vivienda subsidiados por el Estado(Benavides y Manrique, 2000).

Existen, pues, dos tipos de tensión que impulsan“desde abajo” las iniciativas de desarrollo económicolocal. De un lado, la tensión introducida por el propiodesarrollo democrático y la elección directa de losresponsables en los diferentes niveles territoriales delas administraciones públicas (municipalidades,provincias, regiones o estados), que obliga a atenderlas demandas de la ciudadanía relacionadas con lostemas básicos del desarrollo productivo y el empleo encada ámbito territorial. De otro lado, la tensiónintroducida por la situación de crisis y reestructuracióneconómica en general, que empuja a los actoresempresariales privados a incorporar elementos demodernización y procesos de adaptación ante las nuevasexigencias productivas y los mayores niveles decompetitividad en los mercados. A estos dos tipos detensión “desde abajo” se suma otro proceso “desdearriba”, correspondiente al avance de la descentralizacióny reforma del Estado central en los diferentes países dela región. Este no tiene todavía una relación

complementaria con los procesos anteriores surgidos“desde abajo”, aunque es claro que el avance de ladescentralización debería poder construir escenariospropicios para impulsar las iniciativas de desarrolloeconómico local.

En todo caso, es importante constatar que losprocesos de descentralización más avanzados, esto es,aquellos que incluyen una elección directa de todos losniveles de representación pública territorial, desde lasalcaldías a las regiones, y que transfieren recursos ycapacidades de decisión a los gobiernos subnacionales,constituyen bases mucho más consistentes para elimpulso de las iniciativas de desarrollo económico local.El proceso de descentralización en el estado de Jalisco(México) no se detuvo en el traspaso de recursos ycompetencias para la mejora de la gestión municipal,sino que incorporó una clara dimensión productiva, altratar de fortalecer las ciudades medias del estado yatender al fomento de las industrias tradicionales y laspyme locales. De este modo, no se trata únicamente deun proceso de descentralización fiscal, sino de unaforma de reorganizar el estado a través delfortalecimiento de sus diferentes niveles de gobiernoy la construcción de espacios de diálogo, participacióny concertación de los diferentes actores locales (RuizDurán, 2000a).

En resumen, entre los principales objetivos de lasiniciativas de desarrollo económico local en AméricaLatina cabe citar los siguientes:

• Valorización mayor de los recursos endógenos decada ámbito local, tratando de impulsar actividadesde diversificación productiva y promoción denuevas empresas locales.

• Organización de redes locales entre actores públicosy privados para promover la innovación productivay empresarial en el territorio.

• Establecimiento de consorcios intermunicipales afin de incrementar la eficacia y eficiencia de lasactividades de desarrollo local.

• Búsqueda de nuevas fuentes de empleo e ingresosa nivel local.

• Promoción de actividades de desarrollo científicoy tecnológico a nivel territorial.

• Creación de nuevos instrumentos de financiamientopara atender a las microempresas y pequeñasempresas locales.

• Superación de las limitaciones del enfoqueasistencialista implícito en los fondos de inversiónsocial y en los programas de lucha contra lapobreza.



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Una iniciativa de desarrollo económico local no esúnicamente un proyecto exitoso en un territorio. Serequiere una concertación institucionalizada de losactores públicos y privados locales más relevantes conuna estrategia de desarrollo común (Ábalos, 2000). Porotra parte, una suma compleja de instrumentos defomento no puede sustituir nunca la necesariainstitucionalidad territorial para el desarrollo económico(Falabella, 2000). No es lo mismo crear instrumentosdesde el nivel central, los cuales pueden ser utilizadospor los diferentes territorios, que impulsar y promoverun protagonismo y capacidad mayor de dichos territoriospara un mejor aprovechamiento de sus recursosendógenos. Algunas de las experiencias reseñadas enel proyecto, como las de Colombia (Maldonado, 2000a)y México (Casalet, 2000), son bastante elocuentes eneste sentido, pues reflejan aún un diseño centralista de

programas e instrumentos de fomento en lugar de undiseño territorial para impulsar el desarrollo económico.

Esta limitación se une a la existencia de unapercepción básicamente asistencial frente a lasmicroempresas y pequeñas empresas en casi todos lospaíses de la región, los cuales no poseen aún un diseñoterritorial de las políticas de fomento de este tipo deempresas, a pesar de su importancia numérica, supresencia difusa en el territorio y su trascendencia desdeel punto de vista de la generación de empleo e ingresos.De otro lado, el grado de preparación y consolidaciónde las competencias estratégicas del municipio y sucapacidad para reconocer la realidad económica, socialy cultural del territorio, la capacidad de diálogo con lacomunidad, la destreza para planificar acciones defomento, la capacidad de coordinación y articulaciónde acciones de desarrollo con otros agentes económicos,

IVElementos básicos de las iniciativas

de desarrollo económico local

GRAFICO 1

Elementos básicos de las iniciativas de desarrollo económico local

1. Movilización y participación de actores locales

2. Actitud proactiva del gobierno local

3. Existencia de equipos de liderazgo local

4. Cooperación público-privada

5. Elaboración de una extrategia territorial de desarrollo

6. Fomento de microempresas y pyme y capacitación de recursos humanos

7. Coordinación de programas e instrumentos de fomento

8. Institucionalidad para el desarrollo económico local

INICIATIVAS DEDESARROLLOECONÓMICO

LOCAL

• Incorporación de políticas de comercialización deciudades para promover la competitividad sistémicaterritorial.

• Búsqueda de acuerdos estratégicos en relación con

los bienes ambientales y el desarrollo sustentable,como la estrategia de desarrollo sustentable enBuena Vista, Bolivia (Salinas, 2000a).



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sociales y políticos, así como la capacidad de propuestay negociación con otras instancias de gobierno, consti-tuyen igualmente elementos clave en el aprendizaje delos municipios para pensar el tipo de desarrollo quenecesitan a fin de resolver nudos críticos como la faltade empleo productivo y la modernización y diversi-ficación de la base productiva local.

El conjunto de elementos básicos que definen lasiniciativas de desarrollo económico local o queconstituyen sus pilares fundamentales de sustentaciónse presenta en el gráfico 1. Muchas de las iniciativasde desarrollo económico local en América Latina estánavanzando en varios de los componentes allí señalados.La fragilidad de dichas iniciativas puede ser identi-ficada por la carencia o debilidad de alguno de esoscomponentes.

Se resalta, en primer lugar, la importancia de lamovilización y participación de los actores locales. Estosupone la construcción de capital social comunitarioque, a su vez, requiere el fomento de la cultura proactivay emprendedora, alejada de la lógica dependiente delsubsidio. Al mismo tiempo, una iniciativa de desarrolloeconómico local requiere una actitud proactiva porparte de los gobiernos locales (y regionales en general)en relación con el desarrollo productivo y la generaciónde empleo. Esto supone asumir nuevas funciones desdela gestión pública local más allá de los roles tradicionalescomo suministradores de servicios sociales, urbanísticoso ambientales a nivel local.

Hay que insistir en que la identidad regional, asícomo el capital social, no deben ser entendidos comoactivos preexistentes en un territorio, resultado de unaconjugación de factores geográficos o históricosanteriores, sino como un activo intangible que es posibleconstruir localmente mediante la generación de espaciosde concertación y confianza entre actores para enfrentarlos retos comunes. En este sentido, la participación delos diferentes actores sociales en la discusión de losproblemas locales colabora a este proceso deconstrucción de identidad territorial compartida y, ensuma, a la construcción social de la región. El Pacto deCooperación del estado de Ceará (Brasil), creadoinicialmente como un foro de discusión entre losempresarios y el gobierno estadual sobre las cuestionesmás relevantes de la sociedad local, acabó ampliándosea los restantes sectores de la sociedad civil, conformandouna red de personas, movimientos y organizacionesinteresadas en el desarrollo local (Do Amaral Filho,2000).

Del mismo modo, el Plan Estratégico para Rafaela(Argentina) permitió abrir en 1996 un espacio de

discusión a toda la sociedad local, a fin de definir demanera concertada y participativa la planificación delcrecimiento de la ciudad y la visión de la misma. Comouno de los proyectos de este Plan Estratégico se creó,a fines de 1997, el Instituto de Capacitación y Estudiospara el Desarrollo Local; esta entidad municipal tienepor objetivo acompañar los cambios y la transformaciónde la comunidad local, trabajando en la formación derecursos humanos y en el conjunto de condicionesculturales y socioeconómicas favorables al desarrollode la ciudad y su región, para fortalecer de ese modola interacción entre el Estado y la sociedad local, ycolaborar en el proceso de transformación de la nuevagestión municipal (Costamagna, 2000).

Por otra parte, el Programa de DesarrolloEconómico Local de la Alcaldía de Medellín (Colombia)incorpora proyectos de infraestructura urbana ymetropolitana, así como objetivos de posicionamientode una nueva imagen de la ciudad, acompañando a losprogramas de apoyo a la competitividad de las pequeñasy medianas empresas locales (Londoño, 2000).Asimismo, la Municipalidad de Bucaramanga(Colombia) se vinculó de manera decidida al fomentode la competitividad territorial al promover la orientaciónde la ciudad de Bucaramanga como una “Tecnópolisde los Andes”; esta propuesta le ha abierto espaciosconcretos de acción con el sector privado, la Cámarade Comercio y el Departamento de Santander, y haimpulsado importantes actuaciones conjuntas (Vargasy Prieto, 2000).

Los gobiernos locales no son siempre los queinician los procesos de desarrollo económico local,aunque a mediano plazo su presencia en ellos esfundamental para asentar la institucionalidad que dichasiniciativas requieren. Asimismo, en democracia son losresponsables públicos locales los más legitimados parala convocatoria de los diferentes actores territoriales yla búsqueda de espacios de concertación público-privadacon miras al desarrollo económico local. De ahí laimportancia de asumir un papel de liderazgo local parala animación de dichos procesos de movilización yparticipación de actores locales y de construir los equiposde liderazgo que aseguren la continuidad de lasactividades.

La elaboración de una estrategia territorial dedesarrollo económico local, consensuada por losprincipales actores locales, tiene como objetivosestratégicos fundamentales la mejor utilización de losrecursos endógenos y la diversificación de la baseproductiva local, mediante la incorporación deinnovaciones basadas en la calidad y diferenciación de



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los productos y procesos productivos; la incorporaciónde innovaciones de gestión, y la introducción de lasnecesarias adaptaciones sociales e institucionales. Elfomento de las microempresas y pequeñas empresaslocales y la capacitación de recursos humanos segúnlos requerimientos de innovación del sistema productivolocal son parte fundamental de esta estrategia.

La oferta territorial de servicios de desarrolloempresarial debe incluir la capacitación de recursoshumanos según las necesidades de los sistemasproductivos locales, tanto para modernizar lasactividades productivas existentes como para incorporarotras actividades que ofrecen posibilidades viables enel futuro inmediato. Por eso, es importante contar concapacidad de observación permanente de las necesidadesreales y potenciales del conjunto local de empresas yde las características del mercado de trabajo local(Bernales, 2000). A veces una estrategia de desarrollolocal puede iniciarse a partir de la coordinación territorialde algunos programas e instrumentos de fomentosectoriales que se definen desde el nivel central peroque deben ser ejecutados territorialmente. Para que laeficiente coordinación de los diferentes programassectoriales de diseño central sea eficiente es precisoque se oriente por la demanda, esto es, por lasnecesidades que es preciso atender, las cuales debenser identificadas y puestas en orden de prioridad porlos actores locales.

Finalmente, la iniciativa de desarrollo económicolocal debe institucionalizarse mediante el logro de losnecesarios acuerdos de tipo político y social en losámbitos territoriales correspondientes. La búsqueda depactos locales de carácter suprapartidario y con la mayorparticipación posible de actores territoriales tiene comofinalidad dotar a dichas iniciativas de los mayoresniveles posibles de certidumbre ante eventuales cambiospolíticos. La presencia del sector privado empresarialen la institucionalidad para el desarrollo local trata deevitar la incertidumbre derivada de frecuentes cambiosde responsables políticos locales. Por su parte, lapresencia de los responsables públicos al frente de lainstitucionalidad para el desarrollo local apunta a dotara todo el proceso de la suficiente perspectiva territorialde mediano y largo plazo, lo que no siempre se logracuando lo que se busca son beneficios empresarialesde corto plazo.

Las disputas electorales y las diferencias partidariasno deberían interferir en el despliegue de las iniciativasde desarrollo económico local concertadas por losdiferentes actores sociales y económicos. La constitución

de una organización mixta para ejecutar los acuerdoscorrespondientes a la política económica local y mejorarla competitividad de la ciudad de Córdoba (Argentina),se basó en el convencimiento de que debía superarsela tradicional separación entre el gobierno local y lainiciativa privada (Marianacci, 2000). Para lograrlo espreciso que en la ingeniería institucional propia de estasiniciativas se incorpore la firma de “pactos territoriales”suprapartidarios a favor del desarrollo local(D´Annunzio, 2000). Las inversiones locales para eldesarrollo, tangibles e intangibles, requieren tiemposmás largos de maduración que los que encierran losciclos electorales y políticos. De ahí la necesidad deconvocar a las fuerzas políticas y sociales locales ainvolucrarse en estas iniciativas, a fin de que la legítimadisputa electoral no implique el debilitamiento de losprocesos de desarrollo económico y la generación deempleo local.

El desarrollo económico local exige, pues, unaacción decidida de las instancias públicas territoriales,lo cual obliga a incorporar dicha dimensión en losactuales programas de fortalecimiento de los gobiernoslocales. La descentralización no puede limitarseúnicamente a mejorar la capacidad de gestión eficientede los recursos transferidos a los gobiernos locales ya modernizar la gestión municipal. Estas tareas sonfundamentales, pero la modernización de lasadministraciones locales debe incorporar también sucapacitación en su nuevo papel de animadores ypromotores del desarrollo económico local, a fin deque, junto con los actores privados y el resto de lasociedad civil local, puedan construir los necesariosentornos territoriales innovadores para el fomentoproductivo y el desarrollo del tejido local de empresas.La iniciativa de Villa El Salvador (Perú) centró suestrategia de desarrollo local en la instalación de unparque industrial para apoyar a la pequeña empresa,como parte del nuevo asentamiento de población, paralo cual facilitó el equipamiento de serviciosempresariales comunes y la infraestructura adecuada(Benavides y Manrique, 2000).

Como parte del esfuerzo de promoción deldesarrollo económico local, las municipalidades debenincorporar, además, prácticas eficientes defuncionamiento como organizaciones, a fin demodernizar su gestión. Con tal propósito deben acometerprogramas de modernización administrativa y capacitara su personal para fortalecer la gestión municipal. Ladimensión estratégica y la concepción integral de laplanificación municipal ayuda a visualizar el contexto



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VCriterios para la acción

1. La construcción de la oferta territorial deservicios de desarrollo empresarial

Una cuestión crucial para impulsar el desarrolloeconómico local es la construcción de una ofertaterritorial apropiada de servicios de desarrolloempresarial para microempresas y pequeñas empresas:entre otros, servicios de información tecnológica y demercados, de innovación de productos y procesosproductivos, de capacitación técnica y gestiónempresarial, de cooperación entre empresas, decomercialización y control de calidad, y deasesoramiento financiero. Tales servicios son siemprede difícil acceso para las microempresas y pequeñasempresas en sus diferentes localizaciones en el interiordel país.

Hay que tener en cuenta, sin embargo, que paraidentificar la demanda subyacente de innovación en lossistemas productivos locales constituidos principalmentepor microempresas y pequeñas empresas se requiereuna actuación proactiva desde la oferta, con el fin desuperar las dificultades que tiene este segmentoempresarial para hacer presentes las circunstancias queafectan su eficiencia productiva y competitividad. Porello, no es posible confiar únicamente en que sean lospropios microempresarios y pequeños empresarios losque den las señales oportunas en estos mercadosestratégicos de servicios de desarrollo empresarial. Niellos tienen siempre la certeza suficiente sobre laperspectiva de sus negocios, ni poseen los recursosfinancieros para pagar tales servicios. Por otro lado,tampoco la oferta territorial de dichos servicios estáorganizada en localizaciones próximas a losagrupamientos de empresas. En suma, es necesarioconstruir dicho mercado de factores y servicios de

desarrollo empresarial mediante medidas inteligentesque hagan aflorar las señales de demanda de serviciosempresariales subyacentes en el conjunto de territorios.

En las iniciativas de desarrollo económico localse aprecia la importancia de una política territorial defomento productivo de las microempresas y pequeñasempresas, a fin de asegurarles el acceso a los serviciosde desarrollo empresarial. Esto quiere decir que laspolíticas de fomento empresarial no pueden ser decarácter genérico, sino que deben incorporar unadimensión territorial. La importancia cuantitativa delsector de microempresas y pequeñas empresas hadeterminado el diseño genérico de medidas de caráctermasivo, sin discriminar por especificidades económicas,territoriales o técnico-productivas. Sin embargo, lasdiferentes condiciones al interior de los distintossegmentos de empresas muestran la necesidad dediferenciar los instrumentos y focalizar los grupos alos que ellos se dirigen. La Carta Constitutiva de laCámara Regional del Gran ABC, en Brasil, señala laimportancia fundamental del apoyo a las microempresasy pequeñas empresas, dada la trascendencia de ellasen términos de producción, empleo e ingresos. Peropara prestar la atención apropiada a este colectivo depequeña dimensión empresarial se necesita una políticaterritorial selectiva que promueva el fortalecimiento delas cadenas productivas propias del Gran ABC,1 en vezde las habituales políticas genéricas que suponen ungran desperdicio de esfuerzos (Leite, 2000).

En numerosos países de la región, las iniciativasde desarrollo económico local no encuentran respaldo

1 Se conoce como Gran ABC la agrupación de tres municipios al surde São Paulo –São André, São Bernardo do Campo y São Caetano–que constituyen una de las áreas más dinámicas de Brasil.

en el que se inserta la ciudad, y permite incorporar unaperspectiva intersectorial de sus distintos problemas,superando la visión físico-espacial y contemplando elhecho urbano como un hecho socioeconómico. A travésde la inversión en obras públicas, las municipalidadesincorporan valor económico en la localidad y colaboranen la competitividad territorial de su base productivalocal. Del mismo modo, los servicios urbanos que lamunicipalidad presta están también vinculados a la

competitividad económica territorial, ya que la calidadde dichos servicios incrementa los atractivos de lalocalidad para la inversión privada. Así pues, unafunción importante de las municipalidades es la de crearlas condiciones necesarias de infraestructura básica yservicios de desarrollo urbano para que el sector privadoempresarial asuma su papel de productor y dinamizadorde la economía local.



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suficiente en la política del gobierno central, cuyaprioridad es la integración competitiva en el procesode globalización; con esto se sitúa en un lugar secundariola articulación interna de las economías locales. Tampocola importancia de las microempresas y las pequeñasempresas como eje integrador y dinamizador delmercado interno ha tenido hasta hoy suficiente eco enlas políticas públicas centrales, a pesar del peso de estesegmento de empresas en el empleo y los ingresos entodos los países de la región.

La política de fomento empresarial debe insistiren la importancia de los programas específicos parareforzar las capacidades empresariales de las mujeres,quienes representan un potencial muy importante dentrodel colectivo de microempresas y pequeñas empresas.En muchos casos, las fronteras entre el taller y lavivienda son bastante difusas y las condiciones detrabajo y producción afectan inevitablemente a la familia,que constituye no sólo la unidad de consumo sino lade trabajo y producción (Benavides y Manrique, 2000).Es necesario entonces disponer de programas específicosdirigidos a personas que utilizan su propia residenciacomo lugar para realizar su actividad productiva. Através de estos programas las mujeres pueden recibirservicios de orientación técnica, artística y empresarial,además de información sobre aspectos legales de laproducción, conocimiento de productos, facilidad deacceso a las líneas de financiamiento existentes,incentivos y orientación para la formación de talleresde producción comunitaria y comercialización de susproductos.

2. Desarrollo local y desarrollo municipal

Las políticas de desarrollo local no se limitan únicamenteal desarrollo municipal. A veces el ámbito local deacción abarca varios municipios con característicaseconómicas, laborales y medioambientales similares.Así pues, las fronteras de los sistemas productivoslocales no tienen por qué coincidir con las fronterasmunicipales. Es importante entonces identificar lasunidades de acción apropiadas mediante la elaboraciónde sistemas de información territorial para el desarrolloeconómico local, tarea que las diferentes iniciativasterritoriales deben comenzar más temprano que tarde.El estudio de los eslabonamientos productivos y lalocalización territorial de empresas y actividades esfundamental para delinear una actuación inteligente enmateria de desarrollo económico local. El objetivoprincipal es el de identificar y comprender la estructurade la producción y comercialización de las actividades

más significativas para la economía local, esto es, elconjunto de relaciones económicas entre proveedores,comercializadores y clientes, junto a las infraestructurasde apoyo, centros de capacitación e investigacióntecnológica, servicios a empresas y todos los elementosque posee el entorno territorial donde se sitúan lasdiferentes actividades y empresas involucradas en losdiferentes ámbitos territoriales.

Se aprecia así la oportunidad de abordarconjuntamente, a través de asociaciones demunicipalidades, los retos del desarrollo económicolocal, y la necesidad de combinar una actuacióninteligente y coordinada entre las diferentes instanciaspúblicas territoriales de nivel municipal, provincial,regional y central. Igualmente, aunque puede parecerobvio, el desarrollo municipal debe alcanzar nosolamente al núcleo urbano del municipio, sino a latotalidad de la población diseminada en el territoriomunicipal. Esta es una cuestión fundamental cuandose trata de satisfacer sobre todo las demandas de lapoblación dispersa en comunidades campesinas, muchasveces ignorada o marginada de los procesos de desarrollo(Zubieta, 2000).

3. Desarrollo económico local: no sólo desarrollo de recursos endógenos

Para impulsar el desarrollo económico local no sólo espreciso utilizar mejor los recursos endógenos sinotambién aprovechar las oportunidades de dinamismoexterno existentes. Lo importante es saber endogeneizarlos impactos favorables de dichas oportunidades externasmediante una estrategia de desarrollo definida yconsensuada por los diferentes actores locales. De estemodo, debe evitarse la identificación de las iniciativasde desarrollo económico local como procesos cerradosen mercados locales que aprovechan únicamenterecursos locales (Benavides, 2000).

Algunas iniciativas de desarrollo local buscanespacios de mutuo beneficio entre las grandes empresasy los sistemas locales de empresas, tratando de impulsaresquemas de subcontratación basados en la calidad yen la cooperación empresarial. Este hecho muestra laimportancia de establecer negociaciones destinadas afortalecer las relaciones económicas de lasmicroempresas con las grandes empresas, con miras asuperar el nivel de la subcontratación dependiente. ElCentro de Desarrollo de Proveedores de Chihuahua(México) ha inducido a los agentes externos a asumiruna posición comprometida con el desarrollo deproveedores locales. En este campo existe un amplio



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potencial, ya que las pequeñas empresas de la regiónpueden vincularse a este esfuerzo, apoyándose enprogramas de capacitación y asesoría de la UniversidadAutónoma de Chihuahua, la Universidad Autónoma deCiudad Juárez y el Campus de Chihuahua del InstitutoTecnológico de Monterrey (Ruiz Durán, 2000b).

Otra forma de participación del sector privado esmediante las concesiones de obras o servicios antesasumidos por las administraciones públicas locales. Lasconcesiones entregadas por la Municipalidad deRancagua (Chile) a partir de 1993 tienen por finalidadconstruir infraestructura y mobiliario urbano sin costopara la municipalidad, la que obtiene con ello recursosprivados para el desarrollo de proyectos de impactosocial. Con la elaboración de un reglamento deconcesiones se dotó al proceso de licitación de lanecesaria transparencia (Muñoz, 2000).

4. El acceso al crédito para las microempresas y pequeñas empresas

Un aspecto que explica la falta de flexibilidad y pocautilidad de los instrumentos de fomento productivoexistentes tiene que ver con su orientación principalsegún criterios tradicionales de rentabilidad de lasactividades económicas apoyadas, lo cual deja fuera amuchas unidades productivas que no reúnen lascondiciones exigidas por falta de avales bancarios,pequeño volumen de venta anual, o situación deinformalidad. Hay que resaltar, pues, la importancia decrear fondos locales para el desarrollo de lasmicroempresas y pequeñas empresas, con el fin desuperar sus dificultades en el acceso a líneas definanciamiento de mediano y largo plazo. La InstituciónComunitaria de Crédito PORTOSOL es parte del procesode elaboración del Plan de Desarrollo Económico Localde Porto Alegre (Brasil). Se trata de una instituciónpropuesta por la Prefectura de la ciudad pero formuladay ejecutada en colaboración con otros agenteseconómicos y sociales locales del sector privado (Coelho,2000a). El sistema de acompañamiento técnico y decapacitación, junto con la dotación de líneas de crédito,es fundamental para consolidar y ampliar los proyectosfinanciados a los pequeños productores.

5. Fomento de la asociatividad y la cooperación entre las microempresas y pequeñas empresas

Son numerosas las dificultades para que el sector privadoempresarial se involucre plenamente en las iniciativas

de desarrollo económico local, dada la diversidad deintereses, la reducida dimensión de la mayoría de lasempresas locales y el grado desigual de representatividadde las organizaciones empresariales. Igualmente, ladiversidad de actividades que desarrollan esasorganizaciones y su enfoque sectorial, unidos a unadesconfianza tradicional hacia los gobiernos locales,hace limitada su participación en los proyectos decooperación público-privada en los territorios. Por lotanto, para lograr una incorporación adecuada del sectorempresarial en las iniciativas de desarrollo económicolocal es necesario fortalecer institucionalmente lasinstancias de representación de los gremios yasociaciones empresariales, y apoyar la transformaciónde estas entidades al menos en dos aspectos clave: eltránsito desde una perspectiva sectorial a una visión delos eslabonamientos productivos existentes, y lasustitución de la habitual orientación al cabildeo porotra que apunte al apoyo y la promoción de los sistemasproductivos locales.

Para que los gremios de la producción setransformen es necesario que asuman el apoyo de lasempresas que representan en asuntos relacionados conel desarrollo tecnológico, la información de mercadosy otros. Al mismo tiempo, deben prepararse paraparticipar, junto con el gobierno local, en la definiciónde los grandes objetivos y proyectos de desarrolloregional. A veces la situación es bastante precaria, yaque no se ha llegado a constituir siquiera un espaciopermanente de coordinación interinstitucional de actores.En tal caso, los desafíos inmediatos son los de impulsarel encuentro con los productores organizados paradebatir y asumir las responsabilidades de la promocióneconómica local; sensibilizar a los productores aactividades rentables, y apoyar conjuntamente el estudiode posibilidades de comercialización que puedan hacerviables las iniciativas económicas locales.

6. Necesidad de vincular las universidades regionales y los centros de investigación científica y tecnológica con los sistemas productivos locales

La tradicional función generalista de las universidadesha quedado desbordada, al igual que muchas de lasformas tradicionales de transmisión del conocimiento.La necesidad de formar recursos humanos capaces deplantearse buenas preguntas y no sólo de memorizarrespuestas ya escritas, es una necesidad cada vez másobvia, ante la velocidad de los cambios en el mundoactual. Igualmente, se requieren enseñanzas más



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integradas, lo que cuestiona también los contenidos debuena parte de los planes de estudios, por no citar elapego excesivo de muchos de esos planes a visionesdel pasado, sin capacidad ni alicientes para adaptarsea la realidad actual. Con todo, hay que superar cuantoantes el desencuentro existente entre la oferta decapacitación de universidades y centro formativos y lasnecesidades de innovación en los diferentes sistemasproductivos locales. Para ello es fundamental que lasentidades educativas, universitarias y de investigacióncientífica y tecnológica se incorporen activamente alas iniciativas de desarrollo económico local. Con laactuación decidida de los actores territoriales seráposible construir nexos entre la oferta de conocimientoy sus usuarios últimos o demandantes en los diferentessistemas productivos locales.

Para alcanzar una superior complejidad y diversidaden el sistema productivo local y, sobre todo, paracapacitar a los campesinos en las técnicas de gestión ycomercialización de productos, la iniciativa de laprovincia de El Loa (Chile) buscó la colaboración delas universidades de la macrorregión norte del país;ellas comenzaron a incorporar respuestas para lograrla sostenibilidad económica de los proyectos productivos–en la producción de queso de cabra, por ejemplo–,explorando los canales de venta y las estrategias deabastecimiento dentro y fuera de la región (Salinas,2000b). En Colombia, uno de los aspectos fundamentalesque motivó la reestructuración de la UniversidadIndustrial de Santander fue la búsqueda de una mayorvinculación entre esa institución y el sector productivode la ciudad, mediante el desarrollo de proyectosconcretos en distintas áreas, como fueron los estudiosde viabilidad para la creación de la incubadora deempresas de base tecnológica Corporación BucaramangaEmprendedora, que se hizo realidad posteriormente(Vargas y Prieto, 2000).

7. La dotación de infraestructura básica parael desarrollo económico local

La dotación de infraestructura básica según lasnecesidades del desarrollo económico local constituyeuna necesidad ya que, en ocasiones, la existente respondecasi exclusivamente a la lógica de las actividadesprotagonizadas por las grandes empresas; esto no asegurasiempre la necesaria interconexión de los sistemasproductivos locales, lo que se traduce en desvinculaciónde las áreas productivas entre sí y con los principalescentros de distribución y comercialización. En Chile,por ejemplo, la ruta 5 que atraviesa de norte a sur la

región de la Araucanía es el principal eje estructuradorde esa región, aunque dicha red vial implica una débilinterconexión interna, lo que se traduce endesvinculación de las áreas productivas entre sí y conlos principales centros de distribución y comercialización(Bernales, 2000).

Asimismo, en Ilo (Perú) la municipalidad hagestionado recursos del Estado central para canalizarel agua del río Osmare y llevarla a la planta detratamiento; ha negociado con el Ministerio de laPresidencia el abastecimiento de agua a la parte alta dela ciudad, donde se encuentra el Parque Industrial, unazona con déficit y baja presión de agua; y ha hecho unainversión importante en el asfaltado de las vías delpuerto, así como en la construcción del terminal terrestre,a fin de facilitar las actividades de transporte y comercio(Benavides, 2000).

8. La adecuación de los marcos legales y jurídicos para la promoción económica local y la necesidad de incorporar mecanismos de seguimiento y evaluación

Al diseñar y llevar a cabo políticas de desarrolloeconómico local es necesario esclarecer el papel delEstado central en el contexto específico de este tipo deiniciativas: no sólo deberá fomentar tales iniciativasimpulsando decididamente la descentralización, sinoque también deberá adaptar el marco jurídico, normativoy regulatorio para la promoción del desarrollo económicolocal. Hasta ahora, sin embargo, las iniciativas dedesarrollo económico local tropiezan con numerososobstáculos en estos ámbitos, lo que refleja la falta decorrespondencia entre ellas y las preocupacionesprioritarias de los gobiernos centrales, que aún noparecen darles suficiente importancia. El “apoyo a laproducción” es a veces identificado con la realizaciónde obras de infraestructura de saneamiento básico,urbanismo, caminos, riego, salud o educación, sinincorporar –por lo general– la construcción de losmercados de factores y servicios estratégicos para eldesarrollo de la microempresa y la pequeña empresaen los distintos sistemas productivos locales.

Las inversiones de carácter institucional y denaturaleza intangible, como es la construcción de redesde actores locales, encuentra dificultades para sufinanciación en América Latina; los criterios que definen las actividades que pueden ser atendidas por los fondosexistentes dan prioridad a las inversiones tangibles yde carácter social, y postergan las relacionadas con laconstrucción de entornos territoriales innovadores. Hay



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que insistir en que hoy este tipo de inversionesintangibles son tan importantes como aquellas encarreteras o en telecomunicaciones, pues en conjuntopermiten establecer las principales condiciones paralograr la competitividad sistémica territorial. Enocasiones, las limitaciones provienen de un diseñoinadecuado impuesto desde instancias externas y conun enfoque esencialmente asistencial; pero otras vecessurgen por la inadecuación de los marcos jurídicos delos propios países, que impiden la coparticipación delas administraciones públicas territoriales y el sectorprivado empresarial en la creación de institucionesmixtas de desarrollo económico local.

Conviene señalar igualmente que toda iniciativade desarrollo económico local requiere mecanismos deevaluación permanentes. Ahora bien, los indicadoresde éxito de iniciativas de esta índole no son sólocuantitativos. Igualmente necesarios son los indicadoressobre la construcción del capital social e institucionalrequerido por dichas iniciativas, que nos acercan a lacomprensión de las dimensiones técnica, social,institucional, política y cultural del desarrollo local. Aveces el establecimiento de tales indicadores cualitativosparece plantear algunas dificultades a los investigadores.Sin embargo, es perfectamente posible medir de algúnmodo estos fenómenos cualitativos: por ejemplo, através del número de entidades locales de concertaciónde actores constituidas y consolidadas, el grado departicipación de quienes adhieren a ellas, lasaportaciones de recursos realizadas por los diversosactores locales a tales entidades, u otros aspectos.

El grado de involucramiento público-privado enlas iniciativas de desarrollo económico local, tanto enla formulación de los proyectos como en su ejecución,constituye un buen indicador del éxito de tales iniciativas.Otro indicador relevante en las experiencias de desarrolloeconómico local es la creación de instituciones queformalicen los acuerdos público-privados existentes.Si se apunta a promover el desarrollo económico locales preciso concertar voluntades, animar diálogos,construir agendas públicas e institucionales, construirredes territoriales, y asumir y compartir responsa-bilidades. De este modo, la promoción económica localno depende tan sólo del logro de indicadores de eficienciaeconómica, sino también de una inversión crucial en elcapital social e institucional que garantice estos procesos.

9. Eficiente coordinación interinstitucional

Como se señaló, muchas de las iniciativas de desarrolloeconómico local tropiezan con la dificultad de lograr

una coordinación eficaz y eficiente entre las institucionesde los distintos niveles territoriales (central, provincialy local) de la administración pública y entre los diferentesministerios o entidades sectoriales. Por otra parte, laexcesiva distancia que a veces existe entre la capitaldonde reside el gobierno regional (departamental oestadual) y los diferentes municipios, podría mitigarsecon un comportamiento más activo de los nivelesintermedios (provinciales o microrregionales). Tal comose expone en el estudio del caso de Rancagua, en Chile,el conjunto de entidades y servicios existentes no lograen el territorio una actuación plenamente coordinadaporque depende de un diseño sectorial y centralista, demodo que deberá fortalecer su articulación institucionalterritorial para elevar su eficacia y eficiencia. Asimismo,las relaciones entre la administración central y lamunicipalidad muestran insuficiencias de coordinaciónen fomento productivo, lo que provoca la duplicaciónde esfuerzos y recursos (Muñoz, 2000).

Se advierte también la necesidad de superar lalógica de actuaciones dispersas de las organizacionesno gubernamentales o la cooperación internacional,movidas mayoritariamente por la perspectiva asistencial.El desarrollo económico local no es solamente desarrollosocial o solidario. Se trata de alentar la introducción deinnovaciones tecnológicas, de gestión, sociales einstitucionales en el seno de los sistemas productivoslocales, a fin de generar condiciones de creación deempleo e ingresos de forma viable y sostenida. Laprioridad de atención a la microempresa y pequeñaempresa y el fortalecimiento de los gobiernos localespara la promoción del desarrollo económico local debenincorporarse, pues, a una estrategia de desarrollo en losdiferentes territorios, a fin de lograr resultados másconsistentes que la suma de esfuerzos loables peroexcesivamente aislados. En las instancias locales debehaber, pues, instituciones capaces de coordinar lasactuaciones dispersas de las ONG y las entidades decooperación internacional.

10. La necesaria complementariedad entre losfondos de inversión social y los recursospara promover el desarrollo económico local

Finalmente, hay que señalar que los fondos de inversiónsocial y las inversiones de fomento productivo soncomplementarios, pero es erróneo pensar que sólo hayque ocuparse de estas últimas cuando ya han sidocubiertas las necesidades de carácter social. Como decíauna ex concejala campesina de Irupana (Bolivia):



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“De nada nos sirve construir postas de salud, si notenemos plata para mantener a nuestras familias”(Zubieta, 2000). En efecto, de poco sirven lasinversiones en instalaciones de salud o en escuelasrurales si la gente debe emigrar para buscar un empleo.La atención a las inversiones sociales sin incorporar almismo tiempo un enfoque de desarrollo económicolocal es un contrasentido. Ambas cosas deben abordarsede forma integral, ya que muchas de las inversionessociales (salud, educación, vivienda, entre otras) sontambién inversiones en desarrollo: la calificación delos recursos humanos resulta crucial en cualquierestrategia de desarrollo y aún más en la actual “sociedaddel conocimiento”. Las políticas sociales, por lo tanto,no pueden considerarse ajenas a las políticas dedesarrollo. En general, los entes descentralizados exhiben un fuerte “saber hacer” en la gestión de instrumentosde desarrollo social, pero ese atributo es mucho menoren el ámbito del fomento productivo.

La ausencia de fondos para alentar iniciativas dedesarrollo económico local que sean complementariasde los fondos de inversión social es, pues, una carenciaimportante en América Latina, lo que contrasta con loque se observa en los países desarrollados. En este

sentido, sería deseable que los organismos multilateralesinfluyentes en América Latina y el Caribe consideraranla posibilidad de crear fondos para impulsar iniciativasde desarrollo territorial –como hacen los fondosestructurales en la Unión Europea– con miras acompensar así las limitaciones del enfoque asistencialde los fondos de inversión social en América Latina.

En este sentido, es importante insistir en que eldesarrollo económico local es un enfoque alternativoal de las políticas asistenciales de superación de lapobreza, y que busca incidir en la generación de empleoe ingresos mediante la mejora de la productividad ycompetitividad de los diferentes sistemas productivoslocales. Esto supone avanzar desde un diseño asistenciala un planteamiento de desarrollo económico, y desdeuna perspectiva sectorial a una de carácter horizontale integrada, según las características, actores y capitalsocial de cada territorio. Es en el ámbito local dondese define la demanda de modernización del tejido deempresas existente, y a partir de esa demanda debeconstruirse la oferta apropiada de servicios de innovacióny capacitación técnica y empresarial para el fomentoproductivo local.

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Desarrollo económico local y descentralización en América.

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