Desafíos fiscales estructurales de Costa Rica · 2019. 2. 13. · habitantes (2016) 224 70 46 40...

San José, Costa Rica, febrero de 2019

Desafíos fiscales estructurales

de Costa Rica:más allá de la reforma fiscal de 2018

Contenido1. Contexto económico y social2. Diez desafíos fiscales estructurales

3. Recomendaciones para atenderlos desafíos fiscales estructurales

2.1 Gasto público insuficiente y sumamente rígido2.2 Poca transparencia en la ejecución del gasto2.3 Los ingresos públicos son insuficientes para cubrir los gastos.2.4 La carga tributaria es rígida2.5 Los resultados del combate a la evasión tributaria son muy pobres2.6 La estructura tributaria no permite el combate a los FIC2.7 Estructura tributaria regresiva2.8 Persiste el otorgamiento de gastos tributarios como estrategia de

competitividad.2.9 El déficit fiscal ha sido creciente…2.10 La deuda pública tiene rasgos de insostenibilidad

Contexto económico y social

1.

El ritmo de crecimiento de Costa Rica se desaceleró después de la crisis financiera de 2009

Fuente: Banco Mundial y World Economic Outlook (FMI). 2017 cifras preliminares.2018 datos proyectados * Datos del Banco Central de Reserva

Período Costa Rica Centroamérica

Antes de la crisis (2000-2007)

4.8 4.2

Después de la crisis (2011-2018)

3.7 4.0

Centroamérica: tasas de crecimiento del PIB, 2000-2018

-4.0

-2.0

-

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017* 2018

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá Centroamérica

Costa Rica ha ido perdiendo relevancia como destino para la inversión extranjera

Fuente: Icefi con base en cifras de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe

Centroamérica: inversión extranjera directa neta por país de destino. Años seleccionados

26.9 25.7 21.8 23.8

7.8 20.6

5.6 7.3

10.0

10.2

14.6 9.2

16.4

13.1

10.3 9.3

11.6 5.2

8.5 7.5

27.2 25.2

39.3 42.7

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2000 2007 2012 2017

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá

La infraestructura vial es inferior en calidad al resto de Centroamérica,

aun cuando hay mayor oferta

Concepto Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá

Km por cada

100,000

habitantes (2016)224 70 46 40 54 176

Km por cada

1,000 Km de

superficie (2016)213 210 69 32 26 93

Índice de calidad

(2018)2.7 4.0 2.6 4.1 4.2 4.3

Fuente: Icefi, con información de Cepal y del Foro Económico Mundial.

Centroamérica: medidas de densidad vial y calidad de infraestructura vial

Dos de cada 10 costarricenses continúan viviendo en condiciones de pobreza

Fuente: Elaboración propia con datos de Estado de la Región (2017)

* Los datos de todos los países corresponden al año 2017, excepto Guatemala, cuya última información disponible es del año 2014.

Centroamérica: condiciones de vida de la población, 2017

77.9 77.9 75.1

61.8

40.731.2

65.2

9.9 6.26.9

9.9

23.4 44.2

15.2

12.2 15.9 18.0

28.335.9

24.719.5

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

80.0

90.0

100.0

Panamá Costa Rica Nicaragua El Salvador Guatemala* Honduras Centroamérica

Po

rcen

taje

Pobre

Pobre extremo

No pobre

Pese a su modelo de bienestar, Costa Rica es el único país de Centroamérica

en el que la desigualdad ha aumentado durante el siglo XXICentroamérica: desigualdad de ingresos en los países. 2000-2017

Fuente: elaboración propia en base a datos de Estado de la Región

El desempleo afecta la economía y el bienestar

Fuente: elaboración propia con datos de Estado de la Región

Centroamérica: comportamiento de la tasa de desempleo, 2009-2017

Aunque con un nivel de seguridad superior al resto de Centroamérica,

los indicadores de inseguridad han crecido en los últimos años

Fuente: Icefi con base a datos del Programa Estado de la Región

Centroamérica: tasas de homicidio por cada cien mil habitantes. 2000-2017

0

20

40

60

80

100

120

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá Centroamérica

Persisten desafíos en la cobertura de la educación preescolar y secundaria II

Fuente: Icefi con base en anuarios estadísticos y sistemas informáticos de ministerios de educación e institutos de estadística según país.Nota: En relación a la clasificación internacional normalizada de la educación (CINE 97), los niveles arriba descritos se refieren a: preescolar = nivel 0; primaria = nivel 1; secundaria I = nivel 2; secundaria II = nivel 3. Año de medición: Costa Rica: 2014; El Salvador: 2016; Guatemala: 2016; Honduras: 2016; Nicaragua: 2016; Panamá: 2015. *Estimación ponderada con base en la cantidad de centros educativos públicos y privados por nivel (anuario estadístico 2016) ** La falta de estadísticas detalladas imposibilita la separación entre secundaria I y secundaria II, por lo tanto, el dato comprende ambos niveles educativos.

Centroamérica: cobertura educativa bruta, según nivel educativo y sector.7

7.0

%

10

0.0

%

10

3.0

%

58

.0% 6

8.0

%

10

2.0

%

90

.0%

54

.0% 6

3.0

%

92

.0%

70

.0%

37

.0%

40

.0%

98

.0%

68

.0%

41

.0%

65

.1%

11

0.7

%

82

.9%

75

.0%

96

.0%

91

.0%

58

.0%

0.0%

20.0%

40.0%

60.0%

80.0%

100.0%

Pre

esc

ola

r

Pri

mar

ia

Secu

nd

aria

I

Secu

nd

aria

II

Pre

esc

ola

r

Pri

mar

ia

Secu

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I

Secu

nd

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II

Pre

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mar

ia

Secu

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I

Secu

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II

Pre

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mar

ia

Secu

nd

aria

I

Secu

nd

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II

Pre

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Pri

mar

ia

Secu

nd

aria

**

Pre

esc

ola

r

Pri

mar

ia

Secu

nd

aria

I

Secu

nd

aria

II

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua* PanamáSector público Sector privado

Diez desafíos fiscales estructurales

2.

¿Cuánto se necesita gastar para atender los derechos socioeconómicos de la población?

Derecho / función Artículo

Vida 21

Salud 46

Bienestar a todos los habitantes del país 50

Estimular la producción 50

Adecuado reparto de la riqueza 50

Ambiente sano y ecológicamente equilibrado 50

Protección a la familia; a la madre, al niño, al anciano y al enfermo desvalido

51

Trabajo 56

Seguridad Social 73

Educación (desde preescolar hasta universitaria) 77Fuente: Icefi a partir de la Constitución Política de Costa Rica

Algunos derechos garantizados por la Constitución y que debe atender el Estado por medio del gasto.

2.1 El gasto público es insuficiente para atender las demandas de la población,

y además es rígido…

Fuente: Icefi con datos del Ministerio de Hacienda

Costa Rica: tamaño y composición del gasto del Gobierno Central, 2000-2019

6.0 6.4 6.7 6.5 6.3 5.8 6.0 5.7 5.97.0 7.5 7.7 7.7 7.9 7.9 7.9 7.6 7.6 7.6 7.9

3.84.1

4.4 4.3 4.1 4.1 3.83.0 2.1

2.12.0 2.1 2.0

2.5 2.6 2.7 2.8 3.1 3.64.5

5.05.0

5.4 5.24.9 4.9 4.5

4.75.2

6.0

7.2 6.9 7.27.5 7.4 7.5 7.6

7.9 7.7

8.01.6

1.4

1.51.1

1.1 1.10.9

1.3 2.1

1.7

2.31.4 1.4

1.6 1.7 1.8 1.82.0 1.4

1.4

16.5 16.918.0

17.116.4 16.0

15.214.7

15.3

16.8

19.0 18.1 18.3

19.6 19.6 20.0 19.9 20.6 20.2

21.8

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019Aprob.

Funcionamiento Intereses de la deuda pública Transferencias De capital

Costa Rica: gasto público por dependencia2014-2019a

29

.1

29

.2

11

.0

5.3

5.3

4.9

3.6

2.9

8.5

32

.8

28

.2

10

.6

5.1

5.0

4.3

3.5

2.9

7.6

32

.2

28

.8

10

.7

5.1

5.1

4.4

3.6

2.6

7.6

30

.1

29

.6

10

.6

5.3

5.4

5.3

3.6

2.8

7.3

35

.6

27

.3

10

.2

4.6

5.0

4.2

3.5

2.6

7.0

36

.6

26

.8

9.5

4.8

4.8

4.7

3.2

2.6

7.0

41

.7

24

.2

9.7

4.3

4.3

3.8

3.0

2.4

6.5

-

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

40.0

45.0

Servicio de ladeuda pública

Ministerio deEducación

Pública

Regímenesespeciales de

pensiones

Ministerio deTrabajo y

Seguridad Social

Poder judicial Ministerio deObras Públicas y

Transporte

Ministerio deSalud

Ministerio deSeguridad

Pública

Otros

2014 2015 2016 2017 2018 2018 Vig. 2019 Aprob.


2.2 Aunque hay avances en transparencia, falta mucho camino por recorrer…

Institución/reporte Indicador Escala 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Historia

Transparencia

Internacional

Índice de

Percepción de la

Corrupción

0 (corrupción

alta) a 100

(muy limpia)54 53 54 55 58 59 56

World Economic

Forum

Desviación de los

fondos públicos

0 (muy común)

a 7 (nunca

ocurre)

3.8 3.7 3.7 3.4 3.3 3.6 n.d

International

Budget Partnership

Índice de

Presupuesto

Abierto

41-60 (alguna)

81-100

(extensa)50 54 56 n.d

Fuente: Icefi con datos de TI, WEF y IBP

Costa Rica: Indicadores de transparencia fiscal, 2012-2018

2.3 Los ingresos públicos son insuficientespara cubrir los gastos


Costa Rica: trayectoria de los ingresos tributarios y de los gastos públicosExcluyendo intereses. Período 2000-2019

Nota: 2018 datos preliminares, 2019 cifras del Presupuesto de Ingresos 2019

10.0

11.0

12.0

13.0

14.0

15.0

16.0

17.0

18.0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018prel.

2019pres.

Ingresos tributarios Gastos públicos sin intereses

Aunque el pago de impuestos es mayor que en el resto de la región,

la disponibilidad es insuficiente…

Nota: 2018 y 2019 de la CSS cifras estimadas. 2018 cifras preliminares y 2019 datos del Presupuesto de Ingresos 2019Fuente: Icefi con datos del Ministerio de Hacienda

Costa Rica: una aproximación a la presión fiscal equivalente, 2000-2019

Los impuestos: única fuente real de ingresos, 2000-2019

Nota. 2018 cifras preliminares y 2019 datos del Presupuesto de Ingresos 2018


Costa Rica: ingresos tributarios como porcentaje de los ingresos totales, 2000-2019

2.4 La carga tributaria se ha mantenidoprácticamente constante durante todo el siglo XXI



Carga tributaria del Gobierno Central 2000-2019

2.5 Las estrategias para combatir la evasión fiscalhan sido insuficientes

% de incumplimiento tributario en el IGV y en ISR, datos disponibles

Fuente: Icefi con datos del MH y FMI

La tendencia de pérdida de productividad del IGV (2000-2019) debe ser revertida

Como porcentaje del potencial recaudatorio



2.6 El sistema tributario actual no permite el combate a los flujos ilícitos de capitales

Fuente: Icefi con datos de GFI

Flujos ilícitos de capitales 2005-2014, en USD y % del PIB

2.7 El gasto tributario debe evaluarseen función de los resultados que ha tenido

en la atracción de inversionesGasto tributario, como porcentaje del PIB, 2010-2017


2.94 2.98 3.04 3.12 2.92 2.81 2.86 2.88

1.78 1.73 1.79 1.911.85 1.82

2.23 2.32

0.32 0.34 0.310.28

0.27 0.26

0.25 0.26

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

IGV ISR Otros

2.8 Pese a las reformas y mejoras, la estructura tributaria continúa siendo regresiva…


Costa Rica: estructura tributaria 2000-2019

25% 26% 27% 28% 28% 28% 27% 29% 32% 34% 34% 33% 34% 36% 36% 37% 38% 40% 42% 41%

38% 39% 38% 37% 38% 38% 40% 39%39% 37% 37% 37% 37% 36% 36% 35% 34% 33%

33% 33%

37% 35% 35% 35% 35% 34% 33% 32% 30% 30% 29% 30% 29% 29% 28% 28% 28% 27% 26% 26%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Directos IGV neto Otros indirectos

2.9 El déficit fiscal ha sido creciente…


Costa Rica: déficit del Gobierno Central, 2000-2019Como porcentaje del PIB

La trayectoria del déficit dependedel éxito de la reforma fiscal

Fuente: Cálculos de Icefi con datos del Ministerio de Hacienda

Rubro 2019 2020 2021

Ingresos totales 0.7% 0.6% 0.1%

Gastos totales -0.2% -0.6% -0.5%

Gastos corrientes 0.7% -0.6% -0.5%

Intereses de la deuda 0.9% 0.2% 0.1%

Resto de gastos corrientes -0.2% -0.8% -0.7%

Gastos de capital 0.0% 0.0% 0.0%

Déficit -0.7% 1.2% 0.6%

Deuda 3.3% 1.4% 0.7%

Resultados esperados en las variablesfiscales como consecuencia de la reforma fiscal.Período 2019-2021

2.10 Análisis cuantitativosobre la deuda pública

revela rasgos de insostenibilidadTipo Indicador 2014 2015 2016 2017 2018 Valor crítico Situación

Vulnerabilidad

Deuda total / ingresos tributarios 297.9 310.7 336.7 365.9 406.9

250% Vulnerable

Deuda total / PIB38.5 41.0 45.1 48.7 53.6

40% Vulnerable

Intereses / ingresos totales 18.3 19.1 19.1 21.5 24.9

25% Vulnerable

Intereses / PIB2.6 2.7 2.8 3.1 3.5

3% Vulnerable

SostenibilidadCorto plazo

Blanchard

Resultado primario

requerido-0.67% 0.03% 0.43% 0.61% 1.38%

Insostenible

Resultado primario obtenido

-3.1% -3.0% -2.4% -3.0% -2.4%

Resultado primario macroajustado (Talvi & Vegh)

0.0454 0.0444 0.0363 0.0471 0.0480



Deuda pública del Gobierno Central2000-2018

En millones de colones y % del PIB

Estructura de la deuda pública2000-2018


73% 73% 71% 68% 67% 67% 69% 70% 71%79% 80%

84% 83% 80% 77% 75% 77% 79% 80%

27% 27% 29% 32% 33% 33% 31% 30% 29%21% 21%

16% 17% 20% 23% 25% 23% 21% 20%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Deuda interna Deuda externa

Tasa implícita de interéspagada en la deuda

2000-2018


11.9

12.512.2 12.1

11.812.2

10.9

9.1 9.38.8

8.1

7.47.9 7.8 7.6

7.3 7.37.6

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

14.0

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Calificación de la deuda, 2011-2019

Agencia 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Historia

Baa3 Baa3 Baa3 Ba1 Ba1 Ba1 Ba2 B1

Moody´s Estable Estable Negativa Estable Estable Negativa Negativa Negativa

BB BB BB BB BB BB- BB- B+

Standard

and Poor'sEstable Estable Estable Estable Estable Negativa Negativa Negativa

BB+ BB+ BB+ BB+ BB+ BB+ BB BB B+

Fitch

RatingsEstable Estable Estable Estable Negativa Negativa Estable Negativa Negativa

Fuente: Icefi con datos de las entidades calificadoras.

Recomendacionespara atender los desafíosfiscales estructurales

3.

Algunas recomendaciones

1. Costa Rica debe realizar una evaluación del nivel apropiado de losrecursos indispensables para atender las necesidades de la población –derechos plasmados en la Constitución— y que se relacionan con losODS. Según el Icefi, para ello se requeriría alcanzar un gasto público de28.6% del PIB en 2030.

2. Debe fortalecerse la movilización de recursos para financiar elincremento del nivel de gasto social necesario.

3. En la medida de lo posible, los nuevos recursos no deben contenerrigideces.

4. Es imperativo mejorar los mecanismos de transparencia, lo que iniciacon el fortalecimiento de la planificación, la rendición de cuentas y laevaluación de beneficio-costo de todos los gastos que se realicen. Estomejorará el uso de los recursos y la moral tributaria.


5. La estructura tributaria debe ser modernizada, incorporando la adopcióndel principio de Renta Mundial para el combate a los flujos ilícitos decapitales.

6. La movilización inicial de recursos, al margen de hacer eficiente la reformatributaria de 2018, pasa por combatir la evasión fiscal. Es urgente ladefinición de estrategias apropiadas para el efecto.

7. Debe abandonarse la estrategia de otorgamiento de incentivos tributariosa la inversión de largo plazo

8. Debe avanzarse en la transformación de la estructura tributaria, de tal

forma que responda al principio de capacidad de pago.

9. Es conveniente la elaboración de estudios de incidenciatributaria que apoyen la toma de decisiones.

10. El esfuerzo por alcanzar sostenibilidad fiscal no debeafectar el financiamiento de los programas que implicanmejora para el bienestar de la comunidad.

11. Inicialmente debiera pensarse en un rollover de ladeuda.

12. Se hace urgente la discusión de un Acuerdo Nacional,con una visión de mediano y largo plazos, para resolver endefinitiva el problema fiscal de Costa Rica.


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