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Observatorio del Gasto Social

Derechos Económicos Sociales y Culturales

Un reto para la Paz….

Cuarto Informe, año II Enero a diciembre 2006

Guatemala, febrero del 2007

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Orlando Blanco, Director General

CENTRO INTERNACIONAL PARA INVESTIGACIONES EN DERECHOS HUMANOS CIIDH

2 Calle 4-42, Zona 2, ciudad de Guatemala, Guatemala, C. A.

Teléfonos: (502) 2251 6146 – 2220 0217 Telefax: 2232 3181 ciidh@intelnett.com

Helmer Velásquez, Director Ejecutivo

COORDINACIÓN DE ONG Y COOPERATIVAS CONGCOOP

2 Calle 16-60, Zona 4, Mixco. Edificio Atanasio Tzul, 2° nivel, Residenciales Valle del Sol

Guatemala, C. A. Teléfonos: (502) 2432-0966/2431-0261

Telefax: (502) 2433-4779 congcoop@congcoop.org.gt

Coordinación: Carlos Barreda

Alejandro Aguirre

Investigadores: Edna Calderón Fabiola Morales José Pedro Mata

Colaborador: Ernesto Bailey

Con la colaboración de: OXFAM, Gran Bretaña, ICCO, The International Budget Project

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Índice de contenido

PRESENTACIÓN ................................................................................................................................... 3 CAPITULO I ............................................................................................................................................ 5 ANALISIS DEL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y EGRESOS DEL ESTADO ........................ 5

Ingresos fiscales, cierre 2006........................................................................................................... 5 Breve resumen de los acontecimientos fiscales más importantes del 2006 ........................ 5 Dinámica de los ingresos fiscales a diciembre 2006................................................................ 7 Conclusiones................................................................................................................................. 11

Egresos 2006: ¿Una ejecución normal? ...................................................................................... 11 Vista general ................................................................................................................................. 11 Estructura del gasto ..................................................................................................................... 15 Ejecución por finalidad y función ............................................................................................... 17 Conclusiones................................................................................................................................. 20

CAPITULO II ......................................................................................................................................... 21 ANALISIS DEL PRESUPUESTO DE ACCESO A LA TIERRA .................................................... 21

Introducción ................................................................................................................................... 21 El Fondo de Tierras: .................................................................................................................... 21 El Programa para el desarrollo sostenible de la población rural vulnerable....................... 23 Programa DACREDITO .............................................................................................................. 24 Conclusiones: ............................................................................................................................... 25

CAPITULO III ........................................................................................................................................ 26 ANALISIS DEL PRESUPUESTO DEL MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA Y ASISTENCIA SOCIAL .................................................................................................................................................. 26

Introducción ................................................................................................................................... 26 Ejecución del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social. ............................................ 27 De plan nacional de salud a agenda nacional de salud ....................................................... 30 Consecuencias de la no aprobación del presupuesto 2007 ................................................. 31 Conclusiones................................................................................................................................. 31

CAPITULO IV........................................................................................................................................ 32 ANALISIS DEL PRESUPUESTO DEL MINISTERIO DE EDUCACION ..................................... 32

El sector educación...................................................................................................................... 32 Ejecución del MINEDUC ............................................................................................................. 32 Conclusiones................................................................................................................................. 34

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PRESENTACIÓN Como parte del que hacer de la sociedad civil en el campo de la auditoría social, el “Observatorio del Gasto Social” conformado por el Centro Internacional para Investigaciones en Derechos Humanos, CIIDH y la Coordinación de ONG y Cooperativas de Guatemala, CONGCOOP, presenta el cuarto informe, año II, de Monitoreo del Presupuesto del Estado, y su correspondencia con los Derechos Económicos, Sociales y Culturales DESC, con el objeto de incidir en la aplicación del PIDESC. Contiene la ejecución presupuestaria de las entidades públicas de enero a diciembre 2006 y un breve resumen de los acontecimientos fiscales más importantes a lo largo del año. Profundiza en el análisis del sector educación, el acceso a la tierra, el Ministerio de salud y el apartado correspondiente a fideicomiso para la reconstrucción. En el transcurso del año, constatamos que la ejecución del presupuesto 2006 siguió patrones semejantes a los años anteriores, en cuanto a lentitud en los ritmos de ejecución, importantes modificaciones en la asignación presupuestaria de las entidades públicas y el arrastre de recursos de un ejercicio fiscal al siguiente. La no correspondencia con el PIDESC se observa en la caída y la baja ejecución de gasto en educación y seguridad, en general de casi todas las funciones sociales. Como es sabido el presupuesto 2007 no fue aprobado por el Congreso de la república, al cierre del informe el 15 de enero, aún no se contaba con la propuesta del Ministerio de Finanzas para la readecuación del presupuesto, se inicia el año con presupuesto incierto, lo que incidirá en el cumplimiento de metas propuestas. Esperamos con este esfuerzo, aportar herramientas para el análisis, a fin de contribuir a la construcción del país que merecemos todos y todas las guatemaltecas con equidad, democracia y desarrollo.

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CAPITULO I

ANALISIS DEL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y EGRESOS DEL ESTADO

Ingresos fiscales, cierre 2006

Breve resumen de los acontecimientos fiscales más importantes del 2006 En el transcurso del 2006 se suscitaron varios hechos importantes que influyeron en el panorama fiscal guatemalteco. Algunos de estos, principalmente la “Ley Antievasión,” constituyeron importantes esfuerzos para alcanzar y mejorar la meta de recaudación programada. Para el 2006, según datos preeliminares del Sistema de Contabilidad Integrada SICOIN, los ingresos tributarios representaron un 10.1% del PIB, mejorando el 9.9% obtenido en el 2005. Según declaraciones en conferencia de prensa de Carolina Roca, Superintendente de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), la recaudación asciende a Q29,017 millones, lo que significa un 10.68% del PIB y un aumento de Q3,919.4 millones.1 Logrando de esta forma, retomar el 10.7% de recaudación obtenido en el 2002.

Grafica 1.1

Recaudación Tributaria 2000-2006como % del PIB*

9.7

10.0

10.7

10.3

9.9

10.7

10.3

9.0

9.2

9.4

9.6

9.8

10.0

10.2

10.4

10.6

10.8

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Año

% d

el P

IB

Serie1 Lineal (Serie1)

Fuente: Elaboración propia, con datos del Ministerio de Finanzas y SAT. Sin embargo, todavía no se han logrado realizar esfuerzos mayores que contemplen el desarrollo de reformas profundas y a largo plazo. La visión de “apaga fuegos”, sigue siendo la estrategia principal de los funcionarios para atender el problema de la insuficiencia de ingresos para el Estado. A continuación, se destacan algunos de los principales aspectos positivitos y negativos que influyeron en la recaudación tributaria del 2006: 1 Diario de Centroamérica, Guatemala, 12 de enero de 2007

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Positivos

1. Resultado de las presencias fiscales por parte de la SAT, las cuales pasaron de 15,313 en el 2003 a 248,384 en el 2006, se logró mejorar la recaudación y los mecanismos de control. Esta medida, a la vez permitió a la SAT lograr cruce de información, y con ello, poder detectar en el 2005; 817 contribuyentes con irregularidades y 962 en el 2006.

2. En noviembre, con el objetivo de mejorar la recaudación, agilizar el proceso y combatir el

contrabando, la SAT realizó una intervención aduanera, tomando el control de las aduanas de Puerto Quetzal, Santo Tomás de Castilla, Puerto Barrios y la aduana terrestre Tecún Umán II. Por medio de esta medida, se espera recuperar por lo menos Q700 y Q1 mil millones por concepto de impuestos.2

3. A mediados del 2006, fue aprobado el decreto 20-2006: “Disposiciones legales para el

fortalecimiento de la administración tributaria”, comúnmente conocido como Ley Antievasión.3 La entrada en vigencia del decreto, según estimaciones de la SAT, le permitió al fisco percibir en el 2006, Q200 millones adicionales al fisco, derivado de la implementación del sistema de retenciones.

4. A través del Acuerdo Gubernativo 364-2006 emitido en junio de 2006, se exoneraba del 95%

total de las multas derivadas de infracciones tributarias que no sobrepasen los Q10,000 a los contribuyentes, se logró recaudar Q29 millones en el 2006.

Negativos

1. Resultado de la aprobación, a finales del 2005, del decreto 77-2005, “Reformas a la Ley del

Impuesto sobre la Renta, decreto No. 26-92 del Congreso de la República y sus Reformas”, produjo una pérdida para el 2006, de Q25 millones según estimaciones de la SAT. El decreto establece la exoneración del 50% de ISR a empresas extranjeras, que distribuyen en el país películas para cines, material para televisoras, videocintas para radiodifusoras y noticias para los medios de comunicación.

2. Después de una investigación realizada por el CIIDH, se detectó que la Ley de Fomento y

Desarrollo de la Actividad Exportadora y de Maquila (decreto 29-89), ha provocado la perdida de aproximadamente Q2 mil 937 millones anuales, lo cual equivale a más del 10% de la recaudación fiscal actual. Además, resultado de las modificaciones realizadas a la ley en el 2004, por medio del decreto 38-2004, se ha incrementado el número de empresas textileras, agropecuarias, embotelladoras, mineras, licoreras, industriales, etc., que gozan de los beneficios fiscales. Para el 2006, se dejaron de percibir aproximadamente Q 4 mil millones por exenciones fiscales por dicha ley.

3. El carácter decreciente de la tasa del Impuesto Extraordinario y Temporal de Apoyo a los

Acuerdos de Paz IETAAP, ha provocado su disminución en el tiempo, hasta desaparecer el 1 de diciembre de 2007. Para julio de 2006, su tasa se redujo al 1%, provocando un vacío de Q121 millones.

4. El tan controversial DR-CAFTA, logró entrar en vigencia en julio de 2006. Según estimaciones del Ministerio de Finanzas, este provocará una disminución de los ingresos proveniente de los

2 López, Olga, Dardón, Byron, Perdomo Edwin. Aduanas bajo el control de la SAT. Prensa Libre. Guatemala 14 de noviembre 2006 3 La iniciativa fue aprobada con modificaciones en puntos centrales como: la reducción de los porcentajes de retención, la extensión del plazo de devolución de las retenciones a 15 días y por iniciativa del CIIDH/COS la creación del Consejo Interinstitucional para la prevención, combate a la defraudación fiscal y al contrabando aduanero conformado únicamente por entidades gubernamentales, en sustitución del Consejo que pretendía integrar a todas las Cámaras empresariales en dicha instancia. (Art. 63). Además, se eliminó el artículo que facultaba a la SAT solicitar a los bancos la información sobre movimientos financieros de los contribuyentes, el cual consistía en un punto clave de la propuesta original.

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aranceles, en aproximadamente Q400 millones para el primer año de vigencia. Para el 2006, se produjo una pérdida de Q81 millones, según datos de la SAT.

5. A pesar de haber logrado aprobar la Ley antievasión, en el mes de noviembre, la Corte

Suprema de Justicia (CSJ) solicitó la impugnación de los artículos 65 y 66 del decreto 20-2006 disposiciones legales para el fortalecimiento de la administración tributaria”, referentes al “Consejo Institucional para la prevención, combate a la defraudación fiscal y al contrabando aduanero”. Eliú Herrera presidente de la CSJ declara: “La integración del consejo viola la independencia funcional del Organismo Judicial (OJ); los miembros estarían bajo instrucciones del Organismo Ejecutivo, y ningún miembro del OJ puede recibir instrucciones de otro organismo que no sea el Judicial”.4

Dinámica de los ingresos fiscales a diciembre 2006 La recaudación tributaria del 2006 (Q27,208.0 millones), en términos nominales, superó la meta estipulada en el Proyecto de Presupuesto 2006 (Q25,834.7 millones) en Q1,373.3 millones.5 Como porcentaje del PIB, el monto recaudado supera levemente el 10% PIB. No obstante, según datos preliminares de la SAT, el gasto fiscal para el 2006 representó un total de Q37,648.4 millones, equivalente al 14.0% del PIB.6 Los ingresos directos en términos nominales, cierran el año 2006 con una recaudación de Q 7,655.9 millones, lo que representa un 2.9 % del PIB, superando el 2.5 % del PIB obtenido en el 2004 (Q5,376.7 millones) y 2005 (Q6,057.9 millones).

Cuadro 1.1 Recaudación tributaria 2004-2006, Como % del PIB

Descripción 2004 2005 2,006

Descripción de Impuestos Dic. % del PIB Dic. % del PIB Dic. % del PIB

INGRESOS TRIBUTARIOS 21,974.1 10.1 23,310.1 9.6 27,208.0 10.1 IMPUESTOS DIRECTOS 5,376.7 2.5 6,057.9 2.5 7,655.9 2.9

1. Impuesto sobre la renta ISR 3,286.8 1.5 4,375.2 1.8 5,433.7 2.0 1.1 De empresas 2,914.4 1.3 3,730.1 1.5 4,674.2 1.7

1.2 Sobre personas 372.4 0.2 645.1 0.3 759.5 0.3 2. Impuesto a empresas mercantiles y agropecuarias 854.8 0.4 26.3 0.0 14.5 0.0 3. Extraordinario y Temporal de Apoyo a los Acuerdos de Paz IETAAP

1,226.0 0.6 1,647.3 0.7 2,198.6 0.8 4. Impuesto sobre el patrimonio 9.1 0.0 9.1 0.0 9.1 0.0

IMPUESTOS INDIRECTOS 16,597.4 7.7 17,252.2 7.1 19,552.1 7.3 5. Impuesto al valor agregado IVA 10,482.3 4.8 10,752.7 4.5 12,497.5 4.7

5.1 Doméstico 4,036.8 1.9 3,737.6 1.5 4,473.3 1.7 5.2 Sobre importaciones 6,445.5 3.0 7,015.1 2.9 8,024.2 3.0

6. Arancel sobre importaciones 2,427.1 1.1 3,714.5 1.5 2,603.5 1.0 7. sobre derivados del petróleo 1,768.7 0.8 485.3 0.2 1,942.7 0.7 8. Específicos al consumo 1,917.5 0.9 2,298.2 1.0 2,506.4 0.9 9. Otros impuestos indirectos 1.8 0.0 1.5 0.0 2.0 0.0 Fuente: Cuadro propio con datos preeliminares del Sistema de Contabilidad Integrada (SICOIN). Guatemala, 14 de enero 2007. 4 Pérez, Sonia. CSJ impugna Ley antievasión. Prensa Libre. Guatemala, 2 de diciembre de 2006. 5 Ver declaraciones de Carolina Roca en breve resumen de los acontecimientos fiscales más importantes del 2006. 6 Superintendencia de Administración Tributaria (SAT). Estimación del gasto tributario de Guatemala, período 2005-2007. Pág. 3

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El buen desempeño de los impuestos directos, se debió en parte al comportamiento del Impuesto sobre la renta –ISR- (Q 5,433.7 millones) que representó un 2.0% del PIB, monto superior al 1.8% del PIB del 2005 (Q4,375.2) y del 1.5 % del PIB del 2004(Q3,286.8). Según información de Carolina Roca, Superintendenta de la SAT, esta mejora permitió recaudar Q108 millones más que lo estipulado. Así mismo, dijo que esto se debe principalmente a lo establecido en el Art. 39, inciso “J”, de la Ley del ISR.7 El ISR de empresas a diciembre de 2006, constituyó un 1.7% del PIB (Q 4,674.2 millones) mejorando el 1.5% del PIB del 2005 (Q 3,730.1 millones) y el 1.3% del PIB del 2004 (Q 2,914.4 millones). Por su parte, el ISR sobre personas (Q 759.5 millones), no logró superar el 0.3% del PIB de 2005 (Q 645.1 millones) y mejora levemente el 0.2% del PIB de 2004 (Q372.4 millones).

Gráfica 1.2

ISR-Extraordinarios (IEMA-IETAAP) 2004-2006 % del PIB

1.5 1.8 2

1 0.70.8

0

0.5

1

1.5

2

2.5

3

2004 2005 2006

Año Fuente: gráfica propia con datos preeliminares del Sistema de Contabilidad Integrada (SICOIN).

Guatemala, 14 de enero 2007.

Por otro lado, los ingresos indirectos alcanzaron recaudar Q 19,552.1 millones, lo que significó un 7.3% del PIB, superior al 7.1% del PIB alcanzado en el 2005 (Q17,252.2 millones) pero inferior al 7.7% del PIB de 2004 (Q16,597.4 millones). El Impuesto al Valor Agregado –IVA- total, obtuvo una recaudación de Q 12,497.5 millones, equivalente al 4.7% del PIB. Uno de los elementos que permitió aumentar en Q109 millones el monto recaudado en términos nominales, se debe al incremento de los precios del petróleo en el mercado nacional. No obstante, en el 2004, este rubro representó el 4.8% del PIB (Q 10,482.3 millones) y en el 2005, 4.5% del PIB (Q 10,752.7 millones). Con respecto al IVA doméstico (Q4,473.3 millones), este sigue demostrando su debilidad, superando levemente el monto del 2004 (Q4,036.8 millones) y 2005 (Q3736.6 millones). En términos del PIB,

7 “A partir del primer período de imposición ordinario inmediato siguiente al de inicio de actividades, el monto de costos y gastos del período que exceda al noventa y siete por ciento (97%) del total de los ingresos gravados. Este monto excedente podrá ser trasladado exclusivamente al período fiscal siguiente, para efectos de su deducción. Esta disposición no será aplicable a los contribuyentes que, a partir de la vigencia de esta ley, tuvieren pérdidas durante dos periodos de liquidación definitiva anual consecutivos o que tengan un margen bruto inferior al cuatro por ciento (4%) del total de sus ingresos gravados...”

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significó un 1.7% del PIB, mejorando respecto al 2005: 1.5% del PIB, pero no al 2004: 1.9% del PIB. El IVA de importaciones (Q 8,024.2 millones) presenta un estancamiento en el 3.0% con respecto al 2004 (Q 6, 445.5 millones), aunque la recaudación muestra una pequeña recuperación en relación al 2005 (Q 7015.1 millones), el cual logró un 2.9% del PIB. Por su parte, el IVA de exportaciones, según información de la SAT, debido a las diferencias en el tipo de cambio, sufrió una pérdida de Q350 millones en el 2006. Es en términos reales que se observa una mayor debilidad del IVA en comparación al 2004 y 2005. Para junio 2006, la recaudación fue de Q4,349.7 millones, lo que significó Q573.2 millones menos que lo obtenido en el 2005 (Q4,922.9 millones) y Q614.1 millones menos que en el 2004 (Q 4963.8 millones). De junio a diciembre 2006, la situación desfavorable no varió, y el IVA cierra el año con un monto de Q8,061.5 millones, inferior a los Q8,394.6 millones del 2005 y los Q8,612.1 millones del 2004.

Gráfica 1.3

IVA en términos reales 2004-2006

En millones de quetzales

0.01000.02000.03000.04000.05000.06000.07000.08000.09000.0

10000.0

Ene. Feb. Mar. Abril Mayo Junio Julio Agos. Sept. Oct. Nov. Dic.

Año

Mill

ones

de

quet

zale

s

2004 2006

Fuente: gráfica propia con datos preeliminares del Sistema de Contabilidad Integrada (SICOIN). Guatemala, 14 de enero 2007.

En cuanto a los aranceles, es visible su caída en términos reales y como porcentaje del PIB, con respecto al 2005. Es posible que esto se deba principalmente a la entrada en vigencia de distintos acuerdos comercial, como lo es el DR-CAFTA. Su recaudación para el 2006 fue de Q 2,603.5 millones equivalente al 1% del PIB. Aunque hubo una mejora en comparación al 2004 en un 1% como porcentaje del PIB (Q 2,427.1 millones) no logra mejorar los Q 3714.5 millones del 2005, lo que significó un 1.5% del PIB. Como en el caso del IVA, la caída de los aranceles se acentúa aún más en términos reales. Para julio 2006, se obtuvo un monto de Q 980.8 millones, mientras que en el 2004, se alcanzaron Q1,009.1 millones, provocando de esta manera una pérdida de Q28.3 millones. En diciembre, la recaudación alcanzó los Q 1,710.0 millones, por debajo de los Q 1,812.6 millones obtenidos en el 2004.

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Gráfica 1.4

Fuente: gráfica propia con datos preeliminares del Sistema de Contabilidad Integrada (SICOIN). Guatemala, 14 de enero 2007. En síntesis, el 2006 cerró con un aumento de Q3,897.9 millones con relación al 2004 y en Q5,233.9 con el 2005. 8 Sin embargo, cabe preguntarse: ¿son estos recursos suficientes para dar cobertura a las principales necesidades de la población?. La escalada de los conflictos sociales, especialmente generados por los problemas en él área de salud y educación que se desarrollaron en el transcurso del 2006, demuestran que el monto recaudado sigue siendo insuficiente para atender las necesidades del Estado. A diez años de los Acuerdos de Paz, no hemos logrado cumplir con la meta del 12% de recaudación, convirtiéndonos así, en uno de los países latinoamericanos con más bajo nivel de recaudación. Ante esta situación, y con la finalidad de evitar una mayor crisis fiscal, el “Observatorio del Gasto Social”, expresa la necesidad de elaborar una Reforma Tributaria y Fiscal integral en el corto plazo, técnicamente bien sustentada, desde las organizaciones sociales bajo los principios de equidad, justicia social y progresividad, que en términos generales contemple:

1. Incremento de manera sostenible el nivel de los ingresos tributarios, por lo menos al nivel mínimo indicativo de carga tributaria de 12 % del PIB.

2. Priorizar el gasto social sobre otros intereses económicos. 3. Generar recursos suficientes y oportunos para mantener al endeudamiento público en su

papel complementario a los recursos corrientes de la tributación. 4. Fortalecer la tributación directa. 5. Identificar medidas que coadyuven a reducir las prácticas de elusión y evasión tributarias,

entre otras formas de defraudación al fisco.

8 Afirmación a partir de datos preeliminares del SICOIN.

Aranceles en términos reales 2004-2006

En millones de quetzales

.

0.0 200.0 400.0 600.0 800.0

1000.0 1200.0

1400.0 1600.0 1800.0 2000.0

Ene. Feb. Mar Abr. May. Jun. Jul. Ago. Sep. Oct. Nov. Dic.

Mes

Mill

ones

de

quet

zale

s

2004 2006

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Estas medidas son necesarias para poder iniciar procesos de transformación que busquen garantizar mejores oportunidades de vida para la población. Entres estas, ampliar la cobertura y subir el nivel de escolaridad, mejorar el estado de salud de la población a través de prestar mayor y mejor servicios. Dicho de otra manera, postergar la capacidad de recaudación fiscal significa postergar las opciones de desarrollo y desechar cualquier intento de superar las grandes carencias del país. Conclusiones

• Medidas como la “Ley Antievasión,” constituyeron importantes esfuerzos para lograr alcanzar y mejorar la meta de recaudación programada para el 2006. Según datos recientes de la SAT, la recaudación final asciende a Q29,017 millones, lo que significa un 10.8% del PIB y un aumento de Q3,919.4 millones.

• Entre los factores negativos del año fiscal 2006, se destacan: 1) el impacto proveniente de la

disminución al 1% de la tasa del IETAAP, lo cual provocó una pérdida de Q121 millones y; 2) la entrada en vigencia del DR-CAFTA en junio, que ocasionó un vacío de Q81 millones, según datos de la SAT.

• El IVA presenta una leve mejoría con relación al 2004 y 2005. En términos reales, representó

un monto de Q8,061.5 millones, inferior a los Q8,394.6 millones del 2005 y los Q8,612.1 millones del 2004. Como porcentajes del PIB significó un 4.7% del PIB en el 2006 , por abajo del 4.8% del PIB del 2004, y levemente superior al 4.5% del PIB del 2005.

• Aunque se logró superar la meta de recaudación programada para el 2006 (Q25,834.7 millones), los ingresos del Estado siguen siendo insuficientes para atender las demandas de la población. Para poder realizar verdaderas transformaciones, se necesita de la implementación de proyectos a largo plazo que ataquen desde la raíz los principales problemas fiscales del país.

Egresos 2006: ¿Una ejecución normal? Vista general Dentro de los cauces y ritmos marcados por la autoridad financiera de la administración Berger, la ejecución del presupuesto 2006 ha tenido un desarrollo “normal”, coherente con el afianzamiento del tipo de Estado neoliberal que se perfila desde el período de Arzú (1996-2000) en abierta contradicción con los Acuerdos de Paz. Se afirma el Estado contratista que renuncia a la creación de capacidades propias dedicándose a la distribución de contratos privados para la compra generalizada de servicios, la ejecución y administración de proyectos y la proliferación de fideicomisos. La normalidad consiste en ritmos de ejecución lentos durante todo el año con una brusca aceleración en el último mes, la disminución de los gastos de consumo y el crecimiento de las transferencias corrientes y de capital a los sectores privado y externo. Este 2006 la ejecución ha resultado algo más elevada que en los dos años anteriores: 96.8% (93.9% en 2004 y 95.3% el año pasado) pero repite el arrastre de recursos que se reportan ejecutados de un año al siguiente. Si exceptuamos la ejecución del 2004, por tratarse del primer año de una administración entrante que enfrentó una crisis fiscal y porque el presupuesto resultó de un ajuste del vigente heredado del FRG, observamos que en el 2005 el arrastre de fondos tuvo como principal

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sustrato la emergencia del temporal Stan, que justificó entre otras cosas la creación de un fideicomiso, pero se señalaban dudas sobre la efectividad de una serie de programas en el MAGA, CIV, FONAPAZ, SCEP. Concretamente se hallaban indicios de que los reportes de ejecución en muchos casos sólo indicaban el traslado de fondos a intermediarios administradores y ejecutores, sean ONG locales u organismos internacionales y no acciones efectivamente realizadas. Desde el principio la ejecución del presupuesto 2006 se destacó por el sobredimensionamiento de las cuentas reportadas como comprometidas en el Sistema Integrado de Contabilidad del Estado (SICOIN) confundiendo la tasa de ejecución. Por primera vez, en el primer trimestre del año el gobierno se ufanó ante la prensa de haber logrado una ejecución del 28.5% cuando en realidad ésta se encontraba en un modesto y “normal” 19.4% sobre los montos devengados. Según explicaciones de la Ministro de Finanzas al Observatorio, con esa técnica se persigue la finalidad de reducir el pasivo flotante del gobierno pero en realidad se parece más a una fórmula contable para justificar otra forma de arrastre de recursos al ejercicio fiscal siguiente. Por lo demás, la secuencia de ejecución tuvo un patrón lento en los 3 primeros trimestres pero con una aceleración en el tercero: 19.4%, 38.9% y 72.6%, pasando de un promedio del 20% a casi un 33%. Dos meses después, más precisamente al 12 de diciembre, se había alcanzado el 85.2%. A partir de allí, con casi Q5,000 millones sin ejecutar, se reporta la ejecución de más de Q3,740 millones, en las 3 últimas semanas del año. Pero lo más notable está en que, si se observa la secuencia de transferencias presupuestarias, en ese mismo período de tiempo se producen fuertes reducciones en los presupuestos de Gobernación y Educación y en los Servicios de la Deuda, sumando alrededor de Q815 millones, y un incremento proporcional en el presupuesto de Comunicaciones (CIV) y en Obligaciones del Tesoro (Q822 millones entre ambos). La ampliación del CIV pasó en su totalidad a reforzar los fondos para infraestructura vial y las obras de remodelación de aeropuertos, en especial el de La Aurora, mientras que en el caso del Tesoro fue destinada a cubrir la mayor parte de un fondo fiduciario de capitalización bancaria, dotado con Q395 millones. Obviamente, estos fondos reasignados se reportan, al 31 de diciembre, como ejecutados.

Cuadro 1.2 Modificaciones presupuestarias y ejecución al 31 de diciembre

en millones de quetzales

Entidad Aprobado Modificado 12/12/06

Modificado 31/12/06 Vigente Devengado %

ejec.

% ejecución

sobre aprobado

Presidencia 135.3 -3.5 -3.5 131.8 128.6 97.6 95.1 RREE 236.5 -11.2 -11.2 225.3 223.1 99.0 94.3 Gobernación 2,001.2 -29.0 -210.0 1,791.2 1,676.0 93.6 83.7 Defensa Nacional 1,110.9 0.0 0.0 1,110.9 992.5 89.3 89.3 Finanzas Públicas 240.4 -1.9 -1.9 238.4 217.9 91.4 90.7 Educación 5,217.4 -77.4 -284.7 4,932.7 4,920.8 99.8 94.3 MSPAS 2,077.0 125.3 227.5 2,304.5 2,236.5 97.1 107.7 Trabajo 68.5 0.7 0.7 69.3 62.3 90.0 91.0 Economía 212.3 -14.1 -14.1 198.2 172.2 86.9 81.1 MAGA 1,305.2 397.4 314.9 1,620.1 1,550.6 95.7 118.8 CIV 3,458.1 73.8 667.8 4,125.9 4,000.0 96.9 115.7

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Entidad Aprobado Modificado 12/12/06

Modificado 31/12/06 Vigente Devengado %

ejec.

% ejecución

sobre aprobado

Energía y Minas 47.0 -2.6 -2.6 44.4 35.9 80.8 76.3 Cultura y Deportes 264.7 -8.2 -6.6 258.1 251.7 97.5 95.1 Secretarías 2,464.6 53.7 20.0 2,484.5 2,186.5 88.0 88.7 MARN 40.6 4.0 4.0 44.6 43.2 96.9 106.5 Tesoro 11,982.7 -223.0 5.2 11,987.9 11,689.8 97.5 97.6 Deuda Pública 6,648.5 -282.0 -709.0 5,939.5 5,914.7 99.6 89.0 CGC 156.2 0.0 5.5 161.7 157.3 97.3 100.7 PGN 36.7 -1.8 -1.8 35.0 34.8 99.5 94.7 TOTAL 37,704.0 0.0 0.0 37,704.0 36,494.5 96.8 96.8

Elaboración propia con datos SICOIN-MFP La normalidad de la ejecución presupuestaria del 2006 tiene al CIV como el más claro exponente del arrastre de fondos. De tasas de ejecución supremamente bajas en los primeros tramos del año (10.8% en marzo) pasa a ritmos más aceptables en el segundo y tercer trimestres (34.6% y 62.9%) para finalizar el ejercicio con el 96.9% sobre el vigente y un insólito 115.7% con respecto a su presupuesto de inicio. No es necesario demasiada suspicacia para suponer que la ejecución de los proyectos asignados para el año en curso recién comenzó a mediados de año y que los Q600 millones que se le trasladaron en diciembre y se destinaron (junto a algunos movimientos en asignaciones internas) a obras de infraestructura vial (un agregado de Q412 millones para un total ejecutado de Q2,135.5 millones) y la remodelación de aeropuertos (un agregado de Q209 millones, con un total de transferencias a la OACI de Q504 millones), todos aparentemente ejecutados en tiempo record a través de ONG afines y organismos internacionales, con los que se nutrirán las actividades propagandísticas gubernamentales en medio de la campaña electoral del 2007. FONAPAZ es un ejemplo en todo similar al CIV y representativo de la gestión presupuestaria del gobierno por tratarse de un fondo social de grandes dimensiones, dotado inicialmente con Q450.4 millones. En el primer semestre presentaba una ejecución del 20.5%, con poco más del 13% en su programa regular (Q400.4 millones) y algo mejor en la del programa de reconstrucción (42.5%, inicialmente de Q50 millones, luego ampliado por la reorientación interna de Q74.8 millones). Para septiembre había ejecutado un 25% de su programa regular y al 30 de noviembre había llegado a un magro 53.6%. Sin embargo, al fin de diciembre presentaba un 97.3% de ejecución a pesar de que en ese mes recibe una ampliación de casi Q78 millones. En definitiva, es evidente que una buena parte de los más de Q593 millones que manejó este año han ido a parar a cuentas de organismos intermediarios y son arrastrados al 2007. Lo mismo se observa en la gestión de la SCEP y el MAGA, con la variante de que estas entidades han mantenido ritmos de ejecución más parejos en el correr del año. Pero por ejemplo, el programa de Apoyo a Comunidades a cargo de la SCEP que en un inicio estaba dotado con casi Q68 millones y finaliza el año con Q123.2 millones, a septiembre tenía una ejecución del 47.2% y, a pesar de que a fines del año recibe una ampliación de más de Q22 millones, alcanza una tasa del 95.3%. Por otra parte el MAGA reporta en diciembre la ejecución de Q245 millones restantes del programa de las PAC (Bosque y Agua para la Concordia) y al mismo tiempo la SCEP revive el tan denostado PACUR, con el reporte de la ejecución inmediata de Q266 millones. En esta línea y como telón de fondo, se inscriben los fideicomisos constituidos por el gobierno o por las entidades a las que se transfieren fondos en calidad de intermediarios ejecutores y administradores. Se estima en la actualidad en un monto superior a los Q10,000 millones los fondos depositados en 6 bancos del sistema y una financiera. A pesar de que el MFP no tiene datos

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completos sobre el número de fideicomisos creados por entidades del gobierno central, autónomas, descentralizadas y otras, hay instituciones públicas como el CIV que maneja cerca del 35% de su presupuesto a través de fideicomisos con un monto superior a los Q2,000 millones anuales. En suma, se comprueba que al final del año la Administración financiera recolectó los fondos que cada cartera no iba a ejecutar y fueron transferidos a obra pública de infraestructura vial y aeropuertos a través de las entidades, en particular el CIV y FONAPAZ pero no exclusivamente, que más fácilmente puede disponer de ellos colocándolos en “bolsones” ejecutables en el 2007, puestos a cubierto de la obligación de ser vertidos en el Fondo Común. El grueso de esos recursos “sobrantes” se comprueba nuevamente que proviene del gasto social y de seguridad ciudadana: en diciembre se transfirieron Q181 millones de Gobernación y Q207.3 millones del Mineduc. Estos son los ajustes de último momento. En el curso del año los movimientos de mayor importancia consistieron en el traslado del programa Agua y Bosques para la Concordia desde el Tesoro al MAGA para el pago a las PAC y luego la recolección de fondos entre la mayor parte de las instituciones a fin de trasladarlos al MSPAS para atender la crisis hospitalaria. Por fin, el Tesoro termina el año recuperando la quita efectuada en los primeros meses a favor del MAGA con la aparición, al final de año y como consecuencia de la crisis que produjo la quiebra de Bancafé, de un fondo de capitalización bancaria de Q385 millones provenientes de un préstamo del BIRF. Queda por averiguar cómo ha sido la maniobra contable por la cual se diluyeron los Q300 millones en donaciones previstas para reconstrucción y que había sido cargada a actividades de Salud. Otro indicador de normalidad de la gestión presupuestaria del 2006, que responde a una tendencia iniciada en el período de Arzú, es la contracción de los gastos de consumo, cuyos miembros más importantes son las remuneraciones personales y el rubro de bienes y servicios.9 En el ejercicio 2006 el consumo se redujo en 7% (Q820 millones) de los Q11,773 millones presupuestados y que representaban un 31% del total de gastos. Servicios personales se redujo en un 4.7% (41.2% del presupuesto de funcionamiento y 9.8% del total) pero lo más significativo es la reducción en un 15.7% lo que se consumió por concepto de salarios del personal permanente (renglón 011) y por prestaciones salariales (que se reducen en 7%), siendo que entre ambos constituyen el 34.3% del grupo de servicios personales (Q12,964.4 millones). Las mayores reducciones en servicios personales se registran en las carteras de Gobernación y de Educación. En Gobernación se redujo el Q175.6 millones (23.6%) el presupuesto en personal fijo y en 18% el gasto total en servicios personales. En el Mineduc la reducción en personal permanente fue del 19% (Q309.4 millones) pero el total de servicios personales se redujo sólo en 7% por un incremento del 12% en personal temporal y en la triplicación de los complementos específicos al personal permanente (de Q35.2 millones a Q102.3 millones). Las prestaciones salariales cayeron un 18% en Gobernación mientras que en Educación lo hicieron un 10%. El presupuesto para bienes y servicios (18.8% del presupuesto de funcionamiento y el 9.8% del total) se redujo un 12% y además tuvo una ejecución de apenas el 90%. El grupo de servicios no personales no varía en forma significativa pero tiene una ejecución de 93.8%. Materiales y suministros se reduce en 16% (Q234.6 millones) y se queda con una ejecución del 91.6%. El tercer indicador de normalidad es el crecimiento de las transferencias al sector privado que crece un 20.7% y su tasa de ejecución: 12% en transferencias corrientes (Q192 millones, 99.5% de

9 En gastos de consumo se incluye: 1. Remuneraciones (Sueldos y salarios, Aportes patronales, Dietas y gastos de representación, Otras prestaciones relacionadas con salarios); 2. Bienes y servicios (Servicios no personales, Materiales y suministros, Equipos y construcciones militares); 3. Impuestos indirectos; 4. Descuentos y bonificaciones

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ejecución) y 27% en las de capital (Q610.9 millones y 95.7% de ejecución). En el renglón de transferencias corrientes se registra un decrecimiento del 26% (-Q66.4 millones) en las transferencias a personas (funerarios, becas, indemnizaciones), otro del 10.4% (-Q175.6 millones) a instituciones públicas y del 4.7% (-Q90.9 millones) en prestaciones de la seguridad social. Es de señalar que el Mineduc es, por mucho, el mayor asignador de transferencias corrientes al sector privado: con Q1,099.1 millones es responsable del 56.5% del total ejecutado por la administración central (Q1,811.2 millones). En cuanto a las transferencias de capital, crecen un 30.4% (Q2,033.6 millones) llegando a los Q8,725.4 millones, con una ejecución del 96%. Pero las destinadas al sector privado lo hacen en 149% (Q681.2 millones, alcanzando los Q1,138.2 millones con una ejecución del 92%) Una particularidad notable de este ejercicio fiscal es, sin embargo, el explosivo incremento por encima de lo presupuestado de las transferencias al sector externo, que se corresponde con la adjudicación de proyectos a organismos internacionales. Las transferencias corrientes al sector externo crecen un 32% (Q190.9 millones) con un 98% de ejecución sobre el vigente de Q785.3 millones. Más significativo es el incremento de las transferencias de capital, que crecieron un 116.5% (Q714.5 millones) alcanzando los Q1,327.5 millones, con el 95% de ejecución. Los mayores incrementos en las transferencias de capital al sector externo se anotan en el CIV (Q384.5 millones), Secretarías (Q162.2 millones) y el MAGA (Q118.1 millones) Estructura del gasto Se anota una fuerte reducción de los gastos en recurso humano como consecuencia de los recortes en varias instituciones sobre el gasto social pero en especial los ocurridos en el Mineduc y en las obligaciones del Tesoro. En Gobernación hay una reducción de casi el 25% (-Q11.1 millones sobre Q44.6 millones) de las asignaciones correspondientes a la Academia de la PNC y sanidad policial; en Cultura y Deportes una reducción de 9.5% (-Q15.3 millones sobre Q161.3 millones) en diversas actividades de fomento al deporte y fomento y difusión del arte y la cultura.

Cuadro 1.3 Estructura del gasto, en millones de quetzales

Aprobado Modificación Vigente Devengado %

ejecución % del total ejecutado

FUNCIONAMIENTO 19,644.8 -674.6 18,970.2 18,439.9 97.2 50.5 Gastos de Administración 7,548.8 3.6 7,552.4 7,146.0 94.6 19.6 Gastos en Recurso Humano 12,096.0 -678.2 11,417.8 11,293.8 98.9 30.9 INVERSION 11,407.9 1,383.6 12,791.5 12,140.0 94.9 33.3 Inversión Física 3,856.1 71.9 3,928.0 3,702.2 94.3 10.1 Transferencias de Capital 6,691.8 2,033.6 8,725.4 8,380.0 96.0 23.0 Inversión Financiera 860.0 -721.9 138.1 57.8 41.9 0.2 DEUDA PUBLICA 6,648.4 -709.0 5,939.4 5,914.7 99.6 16.2

Elaboración propia con datos SICOIN-MFP Pero el grueso corresponde al Ministerio de Educación con un 7.8% (-Q405.7 millones sobre Q,5,187.5 millones) donde se redujeron en forma muy significativa las asignaciones para Primaria (-Q242.3 millones sobre Q3,548.1 millones) y de Q165 millones en Administración y Docencia (sobre Q218.8 millones). Por su parte, la reducción del gasto en el Tesoro (-Q350 millones sobre Q3,990.9 millones) se debe a la dilución de supuestas donaciones para el programa de reconstrucción, que

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quedaron en Q35.2 millones de los Q300 millones previstos, y la reducción en Q85.2 millones de la cuenta destinada a jubilaciones y pensiones del Estado. Estas contracciones son amortiguadas por un incremento de Q122.7 millones en la cartera de salud (6%). La inversión aumenta un 12% empujada fundamentalmente por el crecimiento en un 30.4% de las transferencias de capital. La inversión física tiene un explosivo crecimiento en el Ministerio de Educación donde pasa de los Q29.9 millones previstos a Q122 millones pero también se registran aumentos en Salud (Q88 millones sobre Q51.4 millones), en Gobernación (Q38 millones sobre Q129.8 millones), el CIV (3%, Q68.5 millones sobre Q2,499.4 millones) y Defensa (Q17.9 millones sobre Q3 millones previstos). Estos aumentos quedan anulados por la caída del 54% de la inversión prevista por Cultura y Deportes (-Q54.3 millones sobre Q101.4 millones) y la del 25% en el presupuesto de las Secretarías (-Q241.3 millones sobre Q861.8 millones) como consecuencia de la desaparición como gasto de inversión física del primitivo PACUR, a pesar de un incremento de Q73,3 millones en FONAPAZ.

Cuadro 1.4 Clasificación económica del gasto ejecutado, en millones de quetzales

Descripción Aprobado Modificación Vigente Devengado %

ejecuciónGastos de Consumo 11,849.6 -819.9 11,029.7 10,638.4 96.5 Prestaciones de la Seguridad Social 1,930.4 -90.9 1,839.6 1,828.6 99.4 Otros gastos corrientes 3.0 1.0 4.0 3.2 Transferencias Corrientes 5,978.7 181.2 6,160.0 6,023.5 97.8 Formación Bruta de Capital Fijo 3,856.1 24.3 3,880.4 3,657.3 94.2 Transferencias de Capital 6,691.8 2,033.6 8,725.4 8,380.0 96.0 Otros gastos de capital 2.4 47.6 50.1 44.5 88.9 Inversión Financiera 860.0 -721.9 138.1 57.8 41.9 Intereses 3,570.2 -433.7 3,136.6 3,128.2 99.7 Amortización de la Deuda Interna a Corto Plazo 1,159.5 0.0 1,159.5 1,159.5 100.0 Amortización de Préstamos de Largo Plazo 1,802.1 -221.4 1,580.8 1,572.7 99.5 Total 37,704.0 0.0 37,704.0 36,494.5 96.8 Elaboración propia con datos SICOIN-MFP La explosión de las transferencias de capital es reflejo del abuso en el empleo de intermediarios para la ejecución de programas y la constitución de fondos fiduciarios. Sobresale en este aspecto el Ministerio de Comunicaciones que aumenta en un 133% sus ya elevadas asignaciones destinadas al efecto: sobre Q502.8 millones agrega Q670.5 millones. A la par se anotan el Ministerio de Agricultura, donde se ha constituido un fondo con los Q445 millones del programa Agua y Bosques para la Concordia, en las Secretarías, que agregan Q425.4 millones a los Q510.7 iniciales por la aparición de un nuevo PACUR (Q266 millones), el traslado de Q193.6 millones a Resarcimiento, un incremento en FONAPAZ (Q69.9 millones) y otro en la SCEP, donde a los Q73.9 millones del programa de Organización Comunitaria se agregan Q18.8 millones para Apoyo a Comunidades. Estos incrementos se reducen en parte por la desaparición del FIS lo que significa una disminución de unos Q125 millones (fondos sin ejecutar menos gastos de la comisión liquidadora) Por parte del Tesoro, el incremento de 8.6% (Q426.6 millones) en transferencias de capital se debe en su mayor parte a la constitución de un fondo de Q385 millones para capitalización bancaria, además de incrementos en el programa de reconstrucción (Q16.3 millones), apoyos al poder judicial (Q15.2 millones) y la SAT (Q31.2 millones) y para la interconexión eléctrica con México (Q13 millones)

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La caída de la inversión financiera se debe principalmente al traspaso del pago a las PAC, que ahora aparece como inversión de capital y a cubierto de la obligación de pasar al Fondo Común, pero también por la reducción de ciertos fideicomisos del MAGA (áreas de riego y drenaje, Guate Invierte y para productores de café) que suman Q84 millones con otros destinos y el traslado del programa de resarcimiento a inversión de capital. Ejecución por finalidad y función La finalidad de Administración gubernamental recibe un incremento del 8.3% a causa de importantes aumentos en las funciones judicial, fiscal y de servicios generales. En el primer caso por el aporte adicional de Q53.1 millones al OJ para el fortalecimiento de su reforma y la implementación de nuevos juzgados y un aporte extraordinario de Q50 millones al MP. Los servicios generales se incrementan por las actividades centrales de las Secretarías, que crecen casi el 13% (Q62.1 millones) para el cierre de operaciones del FIS, y un aporte adicional de Q24 millones al TSE. En la administración fiscal resalta el aumento de Q115.4 millones recibido por la SAT, compensado con una reducción del MFP. Hay que resaltar que de los nuevos fondos asignados a la SAT, por lo menos Q54.1 millones pasaron a engrosar el renglón de comisiones a los bancos recaudadores de impuestos, alcanzando por ese concepto los Q669.6 millones. En Seguridad Interna se anota una caída del 11.4% producto del recorte sufrido por Gobernación y en obras a cargo del CIV. Como novedad, el Ministerio de Defensa aparece este año con una ejecución pobre que se explica por la falta de ejecución de las previsiones presupuestadas para compra de equipos que sería producto de una donación. Los Servicios Sociales tienen una reducción del 3.8%, afectando a todas sus funciones pero en especial Ciencia y Tecnología (34.3%), Vivienda (8.3%), Agua y Saneamiento (5.9%) y Desarrollo Urbano y Rural (5.3%). La contracción del presupuesto de vivienda responde a una quita de Q113.9 millones en el programa de vivienda del CIV que queda amortiguada por el traslado de Q68.5 para reconstrucción. Agua y saneamiento se reduce por una disminución del presupuesto de las secretarías (FONAPAZ y FIS) parcialmente compensada por un incremento del programa de Organización Comunitaria de la SCEP. Desarrollo Urbano y Rural es afectado por la contracción en Q129.3 millones del PACUR y una reducción de Q214.8 millones en las obligaciones del Tesoro para reconstrucción, compensada con importantes incrementos en el programa de Apoyo a Comunidades de la SCEP y en FONAPAZ.

Cuadro 1.5 Finalidad y función en millones de quetzales

Entidad Asignado Modificación Vigente Devengado % ejec

ADMINISTRACION GUBERNAMENTAL 4,029.6 333.2 4,362.8 4,180.5 95.8 Legislativa 329.6 7.2 336.8 335.1 99.5 Judicial 1,437.8 103.1 1,540.9 1,491.5 96.8 Dirección Gubernamental 28.2 -6.6 21.6 21.2 98.0 Relaciones Interiores 0.0 0.7 0.7 0.6 89.6 Relaciones Exteriores 250.1 -11.8 238.3 236.1 99.1 Administración Fiscal 993.9 106.3 1,100.2 1,051.3 95.6 Auditoría y Control 154.3 6.5 160.8 156.4 97.3 Servicios Generales 835.7 111.5 947.2 885.5 93.5 Otras actividades de admón. 0.0 16.3 16.3 3.0 18.1 DEFENSA Y SEGURIDAD INTERNA 2,991.0 -231.6 2,759.5 2,525.1 91.5

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Entidad Asignado Modificación Vigente Devengado % ejecDefensa 937.7 2.6 940.3 821.9 87.4 Seguridad Interna 2,053.3 -234.1 1,819.2 1,703.1 93.6 SERVICIOS SOCIALES 19,113.2 -724.5 18,389 17,892 97.3 Salud y Asistencia Social 3,245.5 -64.5 3,181.0 2,926.4 92.0 Trabajo y Previsión Social 2,720.1 -84.8 2,635.3 2,617.2 99.3 Educación 6,754.2 -298.5 6,455.7 6,411.9 99.3 Cultura y Deportes 552.5 -3.6 548.9 542.2 98.8 Ciencia y Tecnología 60.3 -20.7 39.6 26.9 67.8 Agua y Saneamiento 580.6 -34.3 546.3 487.0 89.1 Vivienda 545.9 -45.1 500.7 472.4 94.3 Desarrollo Urbano y Rural 3,887.4 -207.4 3,680.1 3,659.0 99.4 Medio Ambiente 766.7 -16.1 750.6 701.6 93.5 Otras activ. de serv. social 0.0 50.6 50.6 47.6 94.2 SERVICIOS ECONOMICOS 4,921.7 1,329.2 6,251 5,979.4 95.7 Minería e Hidrocarburos 33.5 -1.1 32.4 27.7 85.5 Energía 23.7 13.3 37.0 20.0 53.9 Comunicaciones 60.7 -3.4 57.2 53.0 92.7 Transporte 3,310.8 1,107.4 4,418.2 4,290.5 97.1 Industria y Comercio 200.7 -17.6 183.1 157.6 86.1 Turismo 77.7 0.0 77.7 67.9 87.4 Agropecuario 1,186.4 -161.2 1,025.3 952.4 92.9 Financieras y Seguros 8.0 390.4 398.4 388.9 97.6 Otras activ de serv económ. 20.2 1.4 21.5 21.5 100.0 DEUDA y OTROS 6,648.5 -706.4 5,942.1 5,917.3 99.6 Intereses, Comisiones y otros gastos 3,686.8 -487.7 3,199.2 3,182.4 99.5 Amortización de deuda 2,961.6 -221.4 2,740.3 2,732.2 99.7 Otros gastos 0.0 2.7 2.7 2.6 99.1 TOTAL 37,704 0 37,704 36,495 96.8

Elaboración propia con datos SICOIN-MFP Salud es afectada fundamentalmente por la dilución de la partida de Q300 millones con que se infló esta función ya que de las donaciones previstas para reconstrucción sólo se emplearon unos Q27 millones que fueron al INFOM. En las Secretarías se anota una reducción resultante de disminuciones en la asignación de FONAPAZ y el FIS compensadas parcialmente por un importante incremento en las actividades de la SOSEP. La reducción en Educación es consecuencia de la contracción del presupuesto del Mineduc más otras disminuciones ocurridas en Gobernación en la Academia de la PNC, Defensa (formación militar), en el MSPAS para formación de recurso humano y por la desaparición del FIS (infraestructura escolar). En Trabajo y Previsión Social se anota la merma en Q85.2 millones de la partida del Tesoro destinada a atender jubilaciones y pensiones del Estado. Con respecto a la función medioambiental se anota la disminución del presupuesto de las secretarías (FONAPAZ, FIS, CONAP), exceptuada la SCEP. Vale recordar, además, que en Medio Ambiente se reporta como totalmente ejecutados los Q445 millones del programa Agua y Bosques para la Concordia. En otras actividades de servicio social se incluye un préstamo de la OPEP de Q50.2 millones para asistencia alimentaria, social y la reinserción de desarraigados, a cargo de FONAPAZ. Los Servicios Económicos resultan con un crecimiento del 27% empujados fundamentalmente por el incremento en 33.4% de la función transporte beneficiada por las transferencias de último momento al Ministerio de Comunicaciones y también por el fuerte incremento en las actividades de mantenimiento y reparación vial realizadas con cargos al Tesoro (programa de reconstrucción e INFOM), que crecen en 71% alcanzando los Q766.3 millones, y el de secretarías como la SCEP y

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FONAPAZ que crecieron casi 20%, sumando Q177.2 millones. También incide con fuerza el crecimiento de los servicios financieros por la aparición del fondo de fortalecimiento bancario. En la merma del sector agropecuario gravitan los recortes efectuados en el MAGA al Fondo de Tierras (-Q87.8 millones) y al financiamiento de las actividades del Catastro (-Q89.4 millones). Pero también otros recortes en el financiamiento de fondos de desarrollo productivo y comercial y la anulación de los apoyos financieros a caficultores. Sin embargo, se anota el reforzamiento con Q177.7 millones del programa de reconstrucción destinado a reactivación económica que indica la reactivación de las entregas de herramientas y animales de corral a la población campesina comenzadas a principios del año. La reducción del 10.6% de los Servicios de la Deuda Pública plantea interrogantes sobre la forma cómo éstos son estimados al momento de la elaboración del presupuesto ya que no se ha sabido de renegociaciones con los acreedores. En principio, se puede observar que no ha sido afectado el pago de intereses de los bonos del Tesoro, que ha sido cumplido en un 100%, y sí el pago de intereses y amortizaciones de la deuda de largo plazo, que cayeron un 12.2%. Reconstrucción En la ejecución del programa de Reconstrucción se refleja la incompetencia del Estado para dar pronta y eficaz respuesta a las situaciones de desastre provocadas por la naturaleza pero además reproduce las mismas dudas ya señaladas en el reporte de datos contables. Cabe recordar que este programa tuvo una primera fase para la atención de la emergencia que ocupó los dos últimos meses del 2005, con condiciones especiales para la contratación de obras (decreto 533-2005) por un total de Q1,082.2 millones, y que de aquí quedó un fideicomiso por Q550 millones a cargo del CIV, con 2 componentes: uno de infraestructura vial y otro de reubicación y nueva vivienda para la población afectada. A pesar de que no se conoce con exactitud el grado de ejecución de alrededor de la mitad de fondos destinados a la emergencia, existe información sobre el fideicomiso (discontinuada por el MFP desde diciembre 2006)

Cuadro 1.6 Fideicomiso de Reconstrucción, en millones de quetzales

Descripción Vigente Pagado (14/12/06) % Pagado

(31/12/06) %

Infraestructura 500.0 298.7 59.75 381.9 76.39

Reasentamiento 50.0 4.2 8.41 4.2 8.41 Total 550.0 302.9 55.08 386.1 70.21

Elaboración propia con datos SICOIN-MFP

En primer lugar, es censurable la morosidad del gobierno en la ejecución de obras presupuestadas hace más de un año pero además resulta sospechoso el reporte de ejecución del CIV, que parece haber ejecutado más de Q82 millones (casi un 28% más que en el año) en las dos últimas semanas (salvedad: no se conoce el monto comprometido al 14 de diciembre 2006) Las dudas se refuerzan al analizar los reportes de ejecución del programa 2006 por el mismo CIV y también FONAPAZ. La primera observación es que en el CIV se creó un nuevo fideicomiso de Q182.5 millones y luego que aparenta haber ejecutado más de Q311 millones en esas semanas, o sea, casi un 40% más que lo ejecutado hasta el 14 de diciembre. Lo mismo sucede con FONAPAZ que en esos días parece haber ejecutado casi un 44% más que en el resto del año.

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Cuadro 1.7 Programa de Reconstrucción 2006, en millones de quetzales

Entidad Aprobado Modificación Vigente Devengado 14/12/06

% ejecución

Devengado 31/12/06

% ejecución

TOTAL 1,500.0 25.7 1,525.7 818.9 53.7 1,351.4 88.6

MAGA 175.0 -5.3 169.7 139.8 82.4 142.8 84.1 CONRED 20.0 0.0 20.0 20.0 100.0 20.0 100.0 CIV 875.0 0.0 875.0 318.9 36.4 812.9 92.9 FONAPAZ 115.0 9.8 124.8 79.7 63.8 114.5 91.7 FIS 90.0 0.0 90.0 37.0 41.1 37.0 41.1 CDUR 225.0 0.5 225.5 220.1 97.6 220.1 97.6 TESORO 0.0 15.8 15.8 0.0 0.0 0.2 1.1 SEGEPLAN 0.0 4.9 4.9 3.5 71.8 4.0 80.7

Elaboración propia con datos SICOIN-MFP Conclusiones

La ejecución del presupuesto 2006 siguió patrones semejantes a los años anteriores en cuanto a la lentitud de los ritmos de ejecución, importantes modificaciones de la asignación institucional por el cruce de transferencias y el arrastre de recursos de un ejercicio fiscal al siguiente. Este año se evidenciaron con mayor claridad los procedimientos empleados para el arrastre (transferencias a fideicomisos, ONG y organismos internacionales), al no quedar solapados por la situación de emergencia creada por el Stan. La tasa final de ejecución general y por institución fueron manejadas por el Ministerio e Finanzas, que a fin de año recortó lo que no se iba a ejecutar en cada una y lo transfirió a otras entidades con mayor capacidad de trasladar fondos, por ejemplo para obras viales y de infraestructura en Comunicaciones y FONAPAZ. No hubo ampliaciones del monto total pero la sobreestimación de los servicios de deuda parece haberse constituido en un fondo de reserva. Hay un “combate a la burocracia” (la subalterna, por supuesto) que se transforma en desmantelamiento y renuncia a crear capacidades propias del Estado, que justifica y sustenta el tipo de Estado contratista que se viene imponiendo. De allí la tendencia a la reducción de gastos de consumo que se focaliza en las remuneraciones salariales y en materiales y suministros. Esta reducción afecta y se hace más evidente en aquellas instituciones que más recurso humano emplean. Los “ahorros” en personal permanente producidos en Gobernación y el Mineduc finalmente fueron a nutrir programas de “inversión” (según una clasificación arbitraria, sin criterios fijos) en el CIV, FONAPAZ o la SCEP, por ejemplo.

La contrapartida que caracteriza al Estado contratista es el constante aumento de las porciones del presupuesto que son transferidas a los sectores privado y externo de la economía, en montos corrientes o en transferencias de capital que, como este año, tuvieron ampliaciones inusitadas durante el ejercicio fiscal. Por medio de las transferencias, la inversión tuvo un importante incremento superando ampliamente las previsiones de la reconstrucción. Sin embargo, no se manifestó como incrementos de la formación propia de capital fijo sino como transferencias de capital.

La caída y la baja ejecución del gasto en educación y seguridad, y en general de casi todas las funciones sociales, confirma el escaso compromiso con ellas del gobierno actual y que la inversión social no es su primera prioridad. Los insuficientes avances de la Reconstrucción demuestran la ineficacia del Estado contratista, dependiente de formalidades administrativas en cada uno de sus actos y sujeto a los requisitos de una supuesta transparencia que es permanentemente violada.

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CAPITULO II

ANALISIS DEL PRESUPUESTO DE ACCESO A LA TIERRA

El agro en Guatemala, ha sido fuente de riqueza, explotación y pobreza. El despojo y la ignominia sentaron sus reales en él. Sin embargo a la vez ha sido cobijo de resistencia, heroísmo y fuente principal de sustento de la población indígena y campesina. 10

Introducción Para que haya desarrollo en Guatemala necesariamente tiene que resolverse el problema que representa la concentración de la tierra en pocas manos, siendo este el principal medio de producción y del que depende la mayoría de la población. Sin cumplir con este requisito, todo plan o programa que trate de sacar a la población de la pobreza, esta condenado al fracaso. Es impostergable impulsar la Reforma Agraria Integral, entendida ésta no solamente como la distribución de la tierra, sino como un proceso que conlleva un conjunto de acciones políticas, económicas y legales que amplíen la participación de la economía campesina en las cadenas productivas y de comercialización, como medida imprescindible para garantizar la seguridad alimentaria y el desarrollo11. Al hacer un balance de la situación de la tenencia de la tierra, no encontramos avances en el acceso a la misma para la población campesina del país. Después de tres años del gobierno empresarial es evidente que no hay voluntad para resolver los problemas de fondo, por el contrario, las políticas de gobierno han agudizado la crisis. La propiedad de la tierra y la riqueza continúa concentrada en pocas manos, los procesos de diálogo convocados por el gobierno han sido solamente distractores de las luchas y reivindicaciones del pueblo, se ha permitido el saqueo de nuestros recursos naturales. 12

El Fondo de Tierras: Institución surgida de los Acuerdos de Paz, en este gobierno ha sido sometida al mayor debilitamiento y desgaste, desde su creación. Cada año observamos la baja en su asignación presupuestaria, en el 2006 se le redujo el presupuesto drásticamente a Q 92,594,596.00 sin dejarle posibilidades de cumplir con lo programado, esto se refleja en que de 25 fincas programadas para compra, con una asignación presupuestaria de Q40,967,165.00 solo se adjudicaron 2, con inversión de Q8,534,367.67 equivalente al 21% de las metas propuestas. El subsidio para asistencia técnica a fincas adjudicadas por el Fondo de Tierras, sólo ha tenido una ejecución del 29.4%, capital de trabajo para asistencia alimentaria y pago de deuda se ejecutó 4.0 % en relación al asignado inicial, situación alarmante pues están íntimamente relacionados con la productividad de las fincas, en relación directa con la seguridad alimentaria y el desarrollo de la capacidad de pago de la deuda. Paradójicamente, en el último mes del 2006 el Fondo de Tierras reporta que en sesión de consejo directivo con fecha 5 de diciembre, se acuerda la disminución de metas en todos los rubros,

10 Revista territorios, Instituto de estudios Agrarios y Rurales, CONGCOOP: 11 (Declaración final de la Conferencia Internacional sobre Reforma Agraria, Guatemala, 10 y 111 de octubre 2006). 12 Comunicado de prensa, Movimiento Indígena, Campesino, Sindical y Popular, MICSP, 14 de enero 2006.

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especialmente en compra de tierras dejando únicamente 4 de las 25 programadas al inicio de año, inferimos que estas acciones tienen la finalidad de minimizar la imagen de ineficiencia. Esta acción más que irresponsable es el resultado de una política de gobierno encaminada a proteger los intereses de los terratenientes, manteniendo la estructura de la tenencia de la tierra sin cambios, en un claro desprecio a miles de familias campesinas pobres que dependen de ella y que representa una de las problemáticas más álgidas para el desarrollo del país. En el 2005 las autoridades de gobierno13 afirmaron que el Fondo de Tierras sería reestructurado para responder a las demandas del sector campesino del país, mejorando su calidad y transparencia, sin embargo, observamos en el 2006 que en el caso de acceso a tierra se estaba privilegiando el arrendamiento y no la compra, lo que evidentemente favoreció a los terratenientes, ya que se garantizaron mejoras sin costo a sus tierras y percibieron ingresos sin perder el control sobre la misma, así el fondo de tierras se fue deteriorando como entidad que facilitaría el acceso a la tierra en propiedad y no se dieron acciones estratégicas encaminadas a cumplir ese objetivo, con ello la problemática agraria se agudiza y la pobreza en el campo se hace mas evidente. A pesar de que el Fondo de Tierras no ha respondido al espíritu de los acuerdos, consideramos que pudo constituirse en un medio para facilitar el acceso a la tierra de haberse manejado en forma adecuada y transparente, sin dejarlo a merced del mercado y adjudicándole tanto recursos económicos como procedimientos jurídicos para la recuperación de tierras mal habidas u ociosas incrementando el banco de tierras disponible para el acceso de la población campesina organizada.

Cuadro 2.1 MAGA - Fondo de Tierras

Ejecución presupuestaria a diciembre 2006, en quetzales

Descripción Asignado Modificado Vigente Devengado %

Aportes al Fondo de Tierras 180,397,596.00 -87,803,000.00 92,594,596.00 92,594,593.00 100 Fuente: SICOIN, enero 2007

Cuadro 2.2 Fondo de Tierras

Informe de avance físico y financiero, enero a diciembre 2006

Avance Físico Avance financiero (Q) Componentes y productos Reprogramado Ejecutado Reprogramado Ejecutado

25 40,967,165.00 Fideicomisos, adquisición de tierras y servicios de asistencia técnica y jurídica 4 fincas

2 7,136,986.21

8,534,367.67

1,040 beneficiarios. 34,444,491.00

Capital de trabajo asistencia alimentaria y pago deuda. 166

0 5,527,394.82

1,390,989.60

19,301,791.00 Subsidio para asistencia técnica 137 fincas 131

7,141,488.94 5,676,672.84

13 El gobierno anuncio a los medios de comunicación en el mes de agosto que reconocía la problemática del Fondo de tierras y que se buscarían alternativas para evitar su colapso pero en el mes de septiembre en el marco del gran dialogo nacional, entre los pocos acuerdos alcanzados en la mesa de desarrollo rural figuran la ampliación de la cobertura de créditos a pequeños y medianos agricultores, por medio del programa DaCredito, y no se abordo el tema de la concesión de tierras.

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Avance Físico Avance financiero (Q) Componentes y productos Reprogramado Ejecutado Reprogramado Ejecutado

Créditos 30,266

30,400,760.00 Fideicomiso, arrendamiento, servicios de asistencia técnica y jurídica

27, 934 15,608

26,901,729 39010,500.00

Subsidio a capital de trabajo para arrendamiento 30,266 Beneficiarios 15,133,000.00 13,003,500.00

12 Proyectos 26,007

4,716,315.00 Infraestructura productiva

0 0 0 0

Maquinaria y equipo 190

Bien mueble 141 2,183,530.00 990,670.40

Reprogramado según punto resolutivo No. 92-2006 del consejo directivo - 5 diciembre 2006 Fuente; Área de seguimiento y evaluación, Fondo de Tierras Con la misma dinámica presentada durante el año, el Fondo de tierras Incumplió las metas propuestas en avance físico y financiero, aún con la reducción de metas en diciembre ( ver destacado en gris) Estas acciones evidencian la demagogia gubernamental, ya que el plan de gobierno contemplaba el fortalecimiento de esta institución elevando el presupuesto a los Q300 millones estipulados en los Acuerdos de Paz. El Programa para el desarrollo sostenible de la población rural vulnerable Con carácter “temporal” aparentemente con las mismas funciones de FONTIERRA pero con objetivos políticos diferentes, con poca transparencia y sujeto a la manipulación política, presentó la siguiente ejecución presupuestaria:

Cuadro 2.3 Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación

Programa para el desarrollo sostenible de la población rural vulnerable Ejecución presupuestaria, en quetzales

Programa Asignado Devengado % Saldo FONAPAZ 25,160,739 25,160,739 100 0 FONAGRO 26,952,462 24,541,505 91 2,410,957 Total 52,113,201 49,702,244 95 2,410,957

Fuente SICOIN Con 24 fincas negociadas desde el 2005 y Q31,486,680 de inversión en su compra, este programa se reporta como uno de los logros más importantes de la presente administración gubernamental en acceso a tierra, obviamente en detrimento de FONTIERRA. El traslado de fondos del Estado a la empresa privada para la asistencia técnica a través de FONAGRO y la dificultad para conocer su ejecución presupuestaria, así como el impacto del mismo, nos indica la falta de transparencia en el manejo de los recursos y la posibilidad de fomentar el clientelismo político, al cierre de diciembre no se ha podido acceder a información desglosada de la ejecución de su presupuesto y los logros obtenidos.

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Programa DACREDITO

Entre los pocos acuerdos alcanzados en la mesa de desarrollo rural figura la ampliación de la cobertura de créditos a pequeños y medianos agricultores, por medio del programa DaCredito, y sin que se abordara el tema de la concesión de tierras. “A través de Dacredito, el Dinero para el desarrollo sirve de negocio para algunos bancos del sistema. El interés de 12% no es ninguna oportunidad para las micro y pequeñas empresas campesinas, menos para aquellas familias en subsistencia14. Este programa presentó la siguiente ejecución presupuestaria. “Los productores de granos básicos estamos siendo excluidos del programa Dacredito y se va a beneficiar solo a los agroexportadores”, sostuvo González. Los pequeños productores planeaban invertirlo para cultivar 1,200 manzanas de maíz amarillo15.

Cuadro 2.4 Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación

Programa DACREDITO, ejecución presupuestaria, en quetzales

No. De créditos Monto de créditos Beneficiarios 715 80,924,884.00 10,620

Los créditos fueron otorgados a través de 6 bancos del sistema. Fuente: elaboración propia con datos de FAUSAC/SICOIN CONTIERRA, Subsecretaría de resolución de conflictos: Seguimos afirmando que la resolución de la conflictividad necesariamente depende de cambios radicales en la tenencia de la tierra a través de una reforma agraria integral que provea el acceso a la tierra, la tecnificación y el crédito la apertura de mercados.

Cuadro 2.4 Subsecretaria de resolución de conflictos, CONTIERRA Ejecución presupuestaria a diciembre 2006 en quetzales

Fuente: SICOIN El papel actual del CONTIERRA sigue siendo cuestionado por las organizaciones campesinas por su parcialidad en el tratamiento de los conflictos y por el tipo de conflictos que atiende, reduciéndose a medir en aquellos que no cuestionan la actual estructura agraria, mientras tanto los desalojos continúan, en algunos casos violentos, principalmente en la región de las verapaces.

14 FAUSAC- Comunicado de Prensa, abril 2006 15 El periódico, 26 de mayo 2006

Presupuesto Asignado Vigente Devengado %

37,582,656.00 32,434,060.00 32,257,047.46 99

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Cuadro 2.5

Subsecretaria de resolución de conflictos, CONTIERRA Producción 2006

Descripción Casos

META TERMINAL Intervención en conflictos 12,177

METAS INTERMEDIAS Área técnica Estudios realizados para determinar la situación técnica de tenencia de la tierra 2,228 Estudios para caracterizar a los grupos involucrados en los conflictos de tierra 973 Área de prevención Talleres de capacitación y sensibilización a grupos comunitarios 28 Área jurídica Opiniones legales de seguimiento y asesoría a casos relacionados con los conflictos de tierra

1,472

Nuevas solicitudes de intervención de conflictos 1,134 Casos con intervención finalizada 610 Atención a casos a través de la conciliación 5,648

Como puede verse en el cuadro, CONTIERRA ejecuto el 99% de su presupuesto con la anterior producción según informe del departamento de monitoreo y evaluación, con informes provenientes de las 14 oficinas regionales. Conclusiones: La concentración de la tierra en pocas manos es fuente de conflictividad, pobreza y desigualdad, el desarrollo del país parte necesariamente de resolver este problema fundamental, por lo que la reforma agraria integral sigue siendo la única opción para avanzar hacia el desarrollo justo, humano e incluyente. Mientras tanto solo podemos hablar de crecimiento económico, que significa más riqueza para quienes ya la poseen. El desgaste sistemático al que fue sometido Fondo de Tierras demuestra que el desarrollo del país, quedo postergado ante los intereses del sector que ostenta el poder económico. La reforma agraria asistida por el mercado no es la solución a la problemática generada por la concentración de la tierra en un país con los niveles de pobreza como Guatemala. El funcionamiento de la Subsecretaria de resolución de conflictos, CONTIERRA, basado en la mediación de conflictos, y sin la capacidad coercitiva de hacer que se cumplan sus resoluciones no ha contribuido a resolver la conflictividad agraria. Dacredito, programa de crédito para el “desarrollo”, no favorece a los pequeños y medianos productores rurales. Pues no considera el acceso de los campesinos a la tierra, condición sin la cual no se puede hablar de desarrollo en Guatemala.

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CAPITULO III

ANALISIS DEL PRESUPUESTO DEL MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA Y ASISTENCIA SOCIAL

Introducción El ejercicio del monitoreo de la ejecución presupuestaria nos ha permitido observar las falencias en la asignación, distribución y ejecución presupuestaria de las entidades del Estado, en este caso presentamos los hallazgos observados en el Ministerio de Salud Publica y Asistencia Social, por ser el ente responsable de garantizar la salud de la población. El presupuesto adquiere relevancia por su carácter de ser un instrumento básico para ejecutar el plan de trabajo, es allí donde se concretan las políticas de salud publica en correspondencia con la capacidad financiera para hacerlas viables durante el año fiscal. Desde el mes de enero 2006 pudimos darnos cuenta que la asignación presupuestaria para este ministerio era insuficiente, 0.75% en relación al PIB, menor que en 2004 y 2005, con alto porcentaje destinado a funcionamiento y con recursos muy limitados para el mantenimiento y reparación de equipo e infraestructura, tanto de centros y puestos de salud, como de la red hospitalaria. Fue también inconcebible corroborar el descuido a la salud preventiva y promoción de la salud. Guatemala es el país de Centroamérica con menor gasto en salud, 5.4% en relación al PIB, de este, el gasto público equivale a 1.4% sustancialmente menor al gasto privado que es de 4.0% en relación al PIB. Confirmamos, las crecientes limitaciones de la población mayoritaria para acceder a medicamentos, procedimientos médico quirúrgicos, promoción de la salud. Encontramos deficiencias en la red hospitalaria16, especialmente en tipo y condición de las instalaciones, y ausencia de un plan sostenido de inversión en infraestructura tanto hospitalaria como de centros y puestos de salud, en función de la creciente demanda y de los cuadros críticos que de manera prioritaria deben afrontarse en el sistema de salud. Corroboramos, que los Indicadores de salud, se mantienen sin cambios significativos,17 la inversión realizada por el Ministerio de salud no ha contribuido a disminuir los siguientes indicadores: Mortalidad General: 4.72 por 1000 habitantes, Mortalidad infantil: 30 por 1000 nacidos vivos, Mortalidad Materna: 153 por 100,000 nacidos vivos, Desnutrición Crónica 48.7, Incidencia de SIDA 1.1 de prevalencia. La más alta de Centro América. Observamos, que prevalecen las enfermedades prevenibles, ocupando los primeros lugares de incidencia a nivel nacional (diarreas, parasitismo, infecciones respiratorias) malaria, dengue y desnutrición infantil. Detectamos, aumento de la incidencia de Enfermedades crónicas y degenerativas (Diabetes, Enfermedades circulatorias, Cáncer) Se reportan bajas coberturas de inmunización con DPT (55%) y Pentavalente (38%) La vigilancia Epidemiológica ha sido irregular, con registro y controles deficientes. 16 De 49 hospitales 16 son departamentales, 14 distritales 9 regionales 2 generales y 7 de especialidades de estos 4 se encuentran en Guatemala ciudad, 1 en Sacatepequez, 1 en Quetzaltenango y 1 en Izabal. 17 Memoria de vigilancia epidemiológica 2005, Ministerio de Salud Publica y Asistencia Social, mayo 2006

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Continúa la baja cobertura pública Institucional de los servicios de salud a nivel nacional, como se muestra en el cuadro siguiente:

Cuadro 3.1

% Entidad prestadora del servicio 50% Ministerio de salud 26% Sistema Integrado de Atención en Salud a nivel comunitario 9% Instituto guatemalteco de seguridad social IGSS 15% Población sin cobertura. 42% Atención del parto en establecimientos de salud

Ejecución del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social. En el transcurso del año, se observaron varias transferencias internas, lo que denota deficiencia en la planificación operativa anual y más grave aun, la inexistencia de un plan nacional de salud de mediano y largo plazo, que de respuesta a las necesidades urgentes del país. El presupuesto asignado a este ministerio, responde a la falta de interés del gobierno en turno, por atender el derecho a la salud de las y los guatemaltecos, situación que afecta mayormente a la población más vulnerable ya que al no haber recursos suficientes se recortan servicios básicos, durante el segundo semestre, la crisis de los servicios hospitalarios obligó al cierre de la consulta externa, durante más de 3 meses. El movimiento de médicos residentes de los hospitales Roosevelt y San Juan de Dios evidenció la crisis hospitalaria con la denuncia de falta de medicamentos, equipo básico y mobiliario que terminó su tiempo de vida útil en 1992, ante la ausencia de un programa mantenimiento. Las demandas buscaban dar respuesta a las carencias y desabastecimiento continuo de medicamentos, de equipo básico quirúrgico y no quirúrgico así como de mobiliario18. La crisis hospitalaria no hizo más que cuestionar el actual sistema de salud, en donde hay muchos aspectos a considerar; por ejemplo el 15% de población que no tiene acceso a ningún servicio, el 50% sin atención a emergencias en caso de accidentes, enfermedades graves o complicaciones del parto y la población atendida por el programa de extensión de cobertura EC/SIAS que ofrece una canasta mínima de servicios. Durante el periodo fiscal 2006, tuvo que hacerse evidente la crisis de la red hospitalaria para que se asignaran mayores recursos a este Ministerio, su presupuesto se incrementó en Q227,474,702.00, sin embargo hubo que superar muchos obstáculos y las medidas tomadas fueron paliativas, realizando transferencias internas limitando aún más los recursos a programas importantes como prevención y promoción de la salud, de continuar así, la crisis será recurrente y acumulativa. El proceso de adquisición de equipo e insumos no tuvo la celeridad requerida, por ello en 20 días, este ministerio ejecutó Q2887,462,698.72 dejando un saldo de Q67,929,538.00, lo que es injustificable ante la evidente crisis del sistema de salud.

18 La Procuraduría de Derechos Humanos luego de evaluar la situación indicó que ambos hospitales no estaban aptos para atender a los pacientes.

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Cuadro 3.2 Ministerio de Salud Pública y Asistencia social

Ejecución presupuestaria por programa y actividad, enero a diciembre 2006, en quetzales Programa y actividad Aprobado Modificado Vigente Devengado % Saldo Total 2,076,981,295 227,474,702 2,304,455,997 2,236,526,459 97 67,929,538 Actividades centrales 215,911,952 4,867,399 220,779,351 217,230,679 98 3,548,672

Rectoría y coordinación 11,274,267 -543,837 10,770,430 10,180,830 95 589,600

Gerencia general administrativo financiera 75,590,711 3,494,305 79,085,016 77,532,433 98 1,552,583

Sistema integral de atención en salud 38,385,127 1,873,365 40,258,492 39,619,871 98 638,621

Regulación, vigilancia y control de la salud 17,396,698 -880,907 16,515,791 15,728,988 95 786,803

Administración del recurso humano 594,600 0 594,600 590,100 99 4,500

Planificación estratégica y cooperación externa 1,153,450 0 1,153,450 1,136,885 99 16,565

Mejoramiento de los servicios de salud fase II 71,517,099 924,473 72,441,572 72,441,572 100 0

Actividades comunes a los programas 12 y 13 9,672,024 30,731 9,702,755 9,645,545 99 57,210

Servicios de análisis y diagnóstico nacional 9,672,024 30,731 9,702,755 9,645,545 99 57,210

Desarrollo del recurso humano 79,878,356 -6,381,790 73,496,566 71,686,040 98 1,810,526

Formación técnica 16,219,753 2,347,242 18,566,995 17,925,388 97 641,607

Formación especializada 63,658,603 -8,729,032 54,929,571 53,760,652 98 1,168,919

Servicios de salud pública 15,704,058 -611,689 15,092,369 14,880,079 99 212,290 Servicios de salud ambiental 4,482,100 231,939 4,714,039 4,588,476 97 125,563

Control y vigilancia de establecimientos y acciones conexas

3,818,674 98,194 3,916,868 3,808,615 97 108,253

Vigilancia de la salud 11,221,958 -843,628 10,378,330 10,291,603 99 86,727

Servicios de salud a las personas 1,575,026,527 246,145,181 1,821,171,708 1,766,460,722 97 54,710,986

Atención primaria en salud 443,902,154 6,235,427 450,137,581 445,898,157 99 4,239,424

Primer nivel 340,273,641 -16,386,221 323,887,420 315,398,304 97 8,489,116

Recuperación y rehabilitación de la salud 790,850,732 256,295,975 1,047,146,707 1,005,164,259 96 41,982,448

infraestructura en salud 47,546,204 -18,358,505 29,187,699 21,597,844 74 7,589,855 Dirección y coordinación 1,524,549 -1,524,549 0 0 0 0

Infraestructura y Equipamiento de los centros y puestos de salud

17,021,655 -13,912,751 4,633,453 3,396,111 73 1,237,342

Infraestructura y equipamiento de la red hospitalaria

29,000,000 -4,445754 24,554,246 18,201,733 74 6,352,513

Partidas no asignables a programas 133,242,174 1,783,375 135,025,549 135,025,549 100 0

Cuotas a organismos Nac. e internacionales 133,242,174 1,783,375 135,025,549 135,025,549 100 0

Fuente: elaboración propia con datos de SICOIN, 2 de enero 2007

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El cuadro 3.2 muestra las modificaciones realizadas en los programas del Ministerio de salud, es importante resaltar que en actividades centrales el rubro regulación, vigilancia y control de la salud tuvo un recorte de Q880,907.00 afectando la rectoría y garantía de la calidad de los servicios. En informes anteriores hemos mencionado que al programa servicios de salud pública se le asignan recursos sumamente limitados y la mayoría, 90% que equivale a Q14,115,509.00 se utiliza en control y vigilancia de vectores y manejo de cementerios y cadáveres, dejando únicamente Q976,860.00 para registro control y vigilancia de riesgos ambientales, agua, excretas, alimentos, medicamentos, enfermedades zoonoticas, el deficiente saneamiento ambiental es causa de enfermedades relacionadas con la calidad del agua para consumo humano, las que en el país ocupan el segundo lugar de causas de morbilidad y mortalidad infantil19. El programa servicios de salud a las personas fue afectado en su presupuesto con un recorte de Q16,386,221.00 en el primer nivel de atención, afectando los rubros de extensión de cobertura en Q11,856,458.00 y accesibilidad a medicamentos en Q5,226,618.00. Prevención en salud fue disminuido en Q32,516,185.00 atención al daño en 5,597,643.00 y promoción de la salud en Q143,707.00 Estos hallazgos nos confirman la urgente necesidad de abordar estratégicamente las necesidades nacionales de salud, para prevenir mayor deterioro de la situación de la población. En el ejercicio del monitoreo encontramos que el programa salud reproductiva al 12 de diciembre había ejecutado únicamente el 48% equivalente a Q15.4 millones de Q32.5 millones asignados y en los últimos 19 días llegó al 83%, a pesar mortalidad materna representa un indicador que se mantiene en niveles preocupantes, sorprendentemente se dejo de ejecutar Q5,226,544.06. Durante este año observamos que el presupuesto asignado a la red hospitalaria en el rubro consulta externa al mes de julio, se había agotado, con la consecuente carencia de insumos, maquinaria, equipo y deterioro de la infraestructura, situación que desencadenó la crisis de la red hospitalaria. Es alarmante observar el recorte de Q18,358,505.00 a Proyectos de infraestructura en salud, lo que impactó principalmente el mantenimiento, reparación y construcción de puestos y centros de salud con Q13,912,751.00 y a la red hospitalaria con Q4,445754.00. Además se dejo sin ejecutar Q7,589,855.00 Tal como ya se mencionó este hallazgo confirma la ausencia de un plan sostenido de inversión en infraestructura y mantenimiento de equipo e instalaciones, indispensable para conservar la calidad en la atención. Las transferencias a organismos nacionales, internacionales y de asistencia tienen un 100% de ejecución y un aumento de Q1,783,375.00, desconociéndose el impacto de los recursos utilizados.

19 Diarreas, Hepatitis, parasitismo intestinal

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Cuadro 3.3 Ejecución presupuestaria Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social

Por grupo de gasto, enero a septiembre 2006, en quetzales Descripción Aprobado Modificado Vigente Devengado % ejec.

Total 2,076,981,295 227,474,702 2,304,455,997 2,236,441,605 97 Servicios personales 890,669,916 91,550,576 982,220,492 966,893,885 98

Personal en cargos fijos 587,667,210 101,706,921 689,374,131 685,588,421 99 Personal temporal 159,593,326 -9,710,314 149,883,012 145,261,775 97 Personal por jornal y a destajo 26,249,206 5,615,123 31,864,329 30,593,255 96

Otras relacionadas con salarios 117,160,174 -6,061,154 111,099,020 105,450,434 95

Servicios no personales 155,918,791 35,869,682 191,788,473 187,552,431 98

Servicios básicos 40,314,209 10,960,425 51,274,634 50,905,221 99

Mantenimiento y reparación de maquinaria y equipo 15,685,276 -643,484 15,041,792 13,961,211 93

Mantenimiento y reparación de obras e instalaciones 17,432,448 -1,708,379 15,724,069 15,165,281 96

Servicios técnicos y profesionales 45,245,972 20,623,626 65,869,598 63,896,921 97

Otros servicios no personales 82,486,858 6,637,494 89,124,352 43,623,797 49

Propiedad, planta equipo, e intangibles 50,381,460 80,795,315 131,176,775 91,070,865 69

Bienes preexistentes 0 42,200 42,200 42,200 100 Maquinaria y equipo (inversión) 5,359,805 123,534,231 128,894,036 90,187,751 70

Construcciones por contrato (inversión) 45,021,655 -42,801,853 2,219,802 840,914 38

Obras de arte 0 20,737 20,737 0 0 Materiales y suministros 367,086,450 28,102,420 395,188,870 390,209,213 99 Transferencias 611,924,678 -8,453,054 603,471,624 600,105,448 99

A entidades del sector privado 371,596,553 4,318,178 375,914,731 373,327,371 99 Al sector externo 191,286,742 -9,219,027 182,067,715 181,428,045 99 Directas a personas 49,041,383 -3,552,205 45,489,178 45,350,032 100

Asignaciones globales 1,000,000 -390,237 609,763 609,763 100 Fuente: elaboración propia con datos de SICOIN, 2 de enero 2007. El análisis de presupuesto por grupo y subgrupo de gasto nuevamente ilustra la baja inversión en mantenimiento y reparación de maquinaria y equipo Q15,041,792.00 y mantenimiento y reparación de obras e instalaciones Q15,724,069.00, con un saldo sin utilizar a diciembre de Q1,639,369.00 además del recorte de construcciones por contrato de Q42,801,8853.00 a pesar del deterioro de la infraestructura maquinaria y equipo.

De plan nacional de salud a agenda nacional de salud Lo inoperante del actual sistema nacional de salud, excluyente, obliga a proponer la construcción de un plan nacional de salud, con metas estratégicas y asignación presupuestaria del Estado, para garantizar su sostenibilidad. 20 20 Objetivos estratégicos de la agenda nacional de salud, (documento borrador): a. Desarrollar un Sistema Nacional de Salud en el cual se ejerzan de manera efectiva las funciones de regulación, financiamiento y

provisión de servicios de salud; b. Modernizar, simplificar e integrar el marco jurídico para el funcionamiento del Sistema Nacional de Salud c. Desarrollar un marco institucional integrado para el financiamiento de la salud, tendente a mejorar la protección social y financiera de

las familias, así como la efectividad y equidad en el uso de recursos dentro del sistema de salud. d. Reorientar el modelo de atención hacia la promoción de estilos de vida saludables, la prevención de enfermedades y la prestación de

servicios efectivos y satisfactorios para la recuperación y rehabilitación de la salud. e. Desarrollar el recurso humano en salud para que responda, en cantidad, calidad e identidad cultural, a las necesidades de salud, a su

demanda territorial, a las orientaciones del modelo de atención y a las regulaciones e incentivos del sistema de salud. f. Organizar un sistema de gestión territorial de la salud que dé respuesta específica a las necesidades de los habitantes y sea

conducido por las formas participativas del gobierno local. g. Fundamentar la planificación, la ejecución y la evaluación de las intervenciones para promover y proteger la salud en espacios y

mecanismos de participación y auditoría social.

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Únicamente se ha avanzado en la construcción de la agenda nacional de salud, la cual plantea las prioridades del país, aunque hubo presencia de organizaciones sociales comprometidas con la salud de la población, sus propuestas no se tomaron en cuenta, especialmente en lo que respecta a pertinencia cultural, Esta agenda contiene lineamientos generales, pero tanto los mecanismos para su ejecución como las fuentes de financiamiento no están garantizados, puesto que actualmente los fondos para su puesta en marcha se gestionan con la cooperación internacional, lo que no garantiza estabilidad. La falta de compromiso de las autoridades de gobierno en avanzar en la solución de la problemática de salud de país en forma pertinente y sostenida, requiere de recursos del Estado y cambios sustantivos a la actual estructura del Sistema de Salud. Poco se ha avanzado en el abordaje serio de la problemática y la situación de salud de la población vulnerable seguirá en franco deterioro. Consecuencias de la no aprobación del presupuesto 2007 Al no dejar definido el financiamiento y procedimientos a seguir y al no aprobarse mayores asignaciones presupuestarias al Ministerio de Salud para el 2007 se incurrirá en:

a. Incumplimiento de plan de trabajo establecido como prioridad. b. Agudización del cuadro crítico de salud. c. Reducción de la capacidad de atención a usuarios en la red hospitalaria nacional. d. Colapso de los servicios de salud. e. Flagrante violación al derecho a la salud de la población.

Conclusiones Debe definirse el destino de los fondos que se dejaron de ejecutar, ya que la situación de la salud demanda que estos sean ejecutados para los objetivos a los que fueron destinados. Es imprescindible la readecuación y ampliación del presupuesto para el ministerio de salud, garantizando no menos de Q3,100 millones para mejorar y mantener la infraestructura, insumos y equipo, garantizar la disponibilidad de medicamentos y fortalecer la atención primaria en salud. Es urgente la definición de un plan sostenido de inversión en infraestructura y equipo, tanto hospitalaria como de centros y puestos de salud en función de la creciente demanda de atención para prevenir deterioros y crisis innecesarias. Es impostergable la construcción y puesta en marcha del Plan Nacional De Salud, garantizando el acceso y la calidad de los servicios con equidad y pertinencia cultural.

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CAPITULO IV ANALISIS DEL PRESUPUESTO DEL MINISTERIO DE EDUCACION

El sector educación El presupuesto sectorial sufrió el recorte de Q298.5 millones a causa fundamentalmente de la reducción del presupuesto del Mineduc. Por su parte, tanto Gobernación como el ministerio de Salud también redujeron su gasto en educación. El presupuesto de la Academia de la PNC se redujo en 8.8% (Q7.8 millones) mientras que en el MSPAS la formación de especialistas se contrajo un 13.7% (Q8.7 millones). El presupuesto del FIS para construcción de infraestructura y equipamiento escolar había sido reducido en Q38.3 millones antes de su cierre mientras que el de FONAPAZ se amplió en Q27.6 millones. El MAGA ejecutó el 100% de la asignación para el vaso de leche escolar Q61 millones, presumiblemente a través de un organismo intermediario. Por su parte, la USAC recibió el 100% de los Q805 millones que le correspondieron por mandato constitucional y el 62% (Q24.9 millones) de un préstamo de Q40.4 millones del BCIE para maquinaria de infraestructura.

Ejecución del MINEDUC La entrega del ejercicio presupuestario 2006 del Ministerio de Educación podría ser considerada brillante si quien la observa pudiera abstraerse de la realidad educativa del país y de las urgentes necesidades financieras del sistema educativo para remontar una situación crítica que coloca al país en desventaja para enfrentar los retos de la globalización. Una ejecución del 99.8% parece excelente si no se tiene en cuenta que al mismo tiempo que se están demandando incrementos de la inversión en por lo menos 800 millones de quetzales para el próximo año, en este 2006 el presupuesto fue recortado en casi 285 millones de quetzales. De allí que la realidad indica que la ejecución del Mineduc apenas superó el 94% y que dejó sin utilizar casi 297 millones de quetzales.

Cuadro 4.1 Ejecución por programas, en millones de quetzales

Ministerio de educación Aprobado Modificación Vigente Devengado % ejecución

% ejecución

sobre aprobado

Total 5,217.4 -284.7 4,932.7 4,920.8 99.8 94.3

Actividades centrales 352.0 -149.4 202.7 202.2 99.7 57.4 Actividades comunes a programas 11 y 12 56.0 -8.9 47.1 47.0 99.9 84.1 Actividades comunes programas 12, 13 y 14 82.2 9.2 91.4 90.8 99.3 110.4 Actividades comunes programas 11, 12, 13 y 14 79.8 32.2 112.0 112.0 100.0 140.3 Educación Pre Primaria 406.9 2.1 409.0 407.4 99.6 100.1 Educación Primaria 3,552.7 -153.4 3,399.3 3,391.2 99.8 95.5 Educación Básica 367.7 -1.8 365.9 365.7 100.0 99.5 Educación Diversificada 196.9 -8.5 188.4 187.7 99.6 95.3 Educación extraescolar 26.7 5.6 32.3 32.2 99.9 120.9 Alfabetización 82.4 -11.3 71.1 71.1 100.0 86.2 Educación Inicial 10.5 1.9 12.5 12.4 99.7 117.9 Partidas no asignables a programas 3.6 -2.4 1.2 1.2 100.0 32.4 Elaboración propia con datos SICOIN-MFP

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Lo más incongruente de la ejecución del Mineduc con la realidad y las demandas sociales resulta ser que donde se produjeron los recortes es precisamente en los puntos básicos de la cadena educativa. La ejecución real sobre las asignaciones iniciales de Primaria apenas supera el 95% y la de alfabetización es de algo más del 86%. Otro tema es cómo se llega a una ejecución que se presenta como brillante, es decir, por cuáles vías se usaron los recursos. Y otro es la distribución y redistribuciones interna de esos recursos, que refleja las prioridades y criterios de la actual administración. Con relación al cómo, cabe la observación de que para septiembre el Mineduc tenía una ejecución del 66.7% sobre lo asignado, con Q3,481,2 devengados, y que en los 3 meses finales agregó la ejecución de casi Q1,440 millones. En este sentido resulta sorprendente que se haya duplicado o triplicado la ejecución de ciertas actividades como educación física, recreación y deportes (de Q44.1 a Q86.3 millones) y la de supervisión (Q28.6 a Q79.7 millones). Tampoco se entiende cómo, a pesar de que este año los estudiantes han tenido que comprar sus textos, al final del año aparece totalmente ejecutado el presupuesto destinado a producirlos (Q87.4 millones) ¿Será que el ministerio se está aprovisionando para el próximo año o está cumpliendo compromisos con empresas proveedoras u ONG prestadoras de servicios? Con respecto a la redistribución de recursos, llama la atención no sólo la asignación inicial sino que el recorte de la actividad denominada administración y coordinación educativa que de Q218.9 millones pasa a quedar con Q54.9 millones. ¿A dónde fueron esos Q164 millones?. Todo hace pensar que formaban parte de un dinero donado (20 millones de dólares), que en el presupuesto aprobado estaban incluidos como servicios no personales no especificados y puestos en reserva, sin destino preciso, en la actividad mencionada. ¿Será que la Ministro de educación tiene la capacidad de conseguir donaciones para uso discrecional? Tal vez eso explique los Q93.1 millones con que se reforzó la compra de equipos, los Q27.8 millones agregados para compra de libros, revistas y otros elementos coleccionables y parte de la explicación se encuentre en el incremento de Q173.1 millones en transferencias al sector externo, que totalizaron Q229.1 millones al final del año. ¿Cómo ha sido amarrada la donación? ¿A través de alguna intermediaria internacional, quizás? Una observación, que es numéricamente intrascendente por tratarse de cantidades marginales pero que arroja dudas sobre la contabilidad reportada por el Ministerio y, lo peor, sospechas sobre las vías de ejecución y la veracidad de la información sobre programas fundamentales, se trata de discrepancias en los montos ejecutados, ya que los montos finales son menores que los supuestamente ejecutados a septiembre. Tal es el caso, por ejemplo, del reporte de ejecución de las becas. Las prioridades parecen manifestarse si se analiza la ejecución sobre las asignaciones de partida y sobre ese dato determinar las actividades que han sido reforzadas. Ya se señaló la causa en la reducción de las actividades centrales y las de la ampliación de otras comunes a varios programas (educación física y supervisión) pero ahora vale la pena identificar las beneficiadas o perjudicadas en cada nivel educativo. Entre las beneficiadas se destacan la dirección y coordinación de casi todos los niveles a excepción del básico, los útiles escolares (se agregaron Q16 millones en el último trimestre), las escuelas multigrado, telesecundaria, el subsidio a institutos por cooperativa, los núcleos familiares para el desarrollo (Nufed) y el nivel de educación inicial. Por el contrario, entre las perjudicadas resaltan los recortes en las asignaciones para pago de personal docente, en todos los niveles pero especialmente en la primaria, que es lo que en definitiva explica el grueso de la reducción de los 285 millones en el presupuesto del Mineduc. Pero además el ministerio, muy en consonancia con las condiciones de “normalidad” del ejercicio fiscal, ha producido un “ahorro” de Q356 millones entre remuneraciones a personal permanente y prestaciones, aunque

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una buena parte se destinó a aumentar las del personal temporal (Q52.6 millones agregados para un total final de Q494.6 millones). La coherencia con la normalidad se completa con la reducción de Q113.4 millones en materiales y suministros, aunque esta podría tratarse de asignaciones sobreestimadas que finalmente constituyen fondos de reserva.

Cuadro 4.2 Funciones del MINEDUC, en millones de quetzales

Ministerio de Educación Asignado Modificado Vigente Devengado % ejec

Total 5,217.4 -284.7 4,932.7 4,920.8 99.8 Actividades de dirección 959.2 -28.0 931.2 929.0 99.8 Docencia regular 2,955.1 -217.5 2,737.6 2,736.8 100.0 PRONADE 545.8 -22.6 523.2 523.2 100.0 Subsidio a institutos por cooperativa 72.5 11.9 84.3 84.2 99.8 Programas de apoyo a la educación 548.8 2.0 550.8 542.3 98.5 Juntas escolares 50.0 -16.5 33.5 33.2 99.0 Alfabetización 82.4 -11.3 71.1 71.1 100.0 Partidas no asignables a programas 3.6 -2.4 1.2 1.2 100.0

Elaboración propia con datos SICOIN-MFP Por último, hay que destacar el reforzamiento de la función distribuidora de recursos hacia la actividad privada que cumple el Mineduc. Las transferencias corrientes realizadas este año ascendieron a los Q1,435.7 millones con un incremento durante el ejercicio de Q116.6 millones. Las transferencias directas a personas, que incluye las becas, se redujeron en un 48% (Q44.7 millones) pero en cambio las destinadas al sector externo crecieron un 309% (total ejecutado Q229.1 millones). Quien salió bien servido fue el sector privado, que recibió transferencias corrientes por Q1,099.1 millones, de los cuales Q111.7 millones correspondieron a instituciones de enseñanza y Q967.4 millones a ONG. Conclusiones La ejecución del Mineduc demuestra que el 2006 ha sido otro año perdido en el largo camino que lleva al cierre de los retrasos y brechas educativas que separan a Guatemala de una inserción exitosa al mundo globalizado. La arrogancia y la miopía política que impide a las autoridades darle un impulso concertado a la esperada reforma está haciendo que, a causa de los desencuentros entre actores esenciales, parezca inútil la asignación de mayores recursos al actual Mineduc. Lo que a primera vista parece una ejecución pulcra y ordenada, con tasas brillantes, encubre la finalidad última de ser coherente con las líneas maestras del fortalecimiento del Estado contratista: reducción de los gastos de consumo y crecimiento de las transferencias El Mineduc participa plenamente de la “normalidad” mostrada por el conjunto de instituciones de la Administración, regidas por los imperativos de la intervención del ministerio de finanzas que marca techos y determina transferencias, dedicadas a la acumulación de fondos de arrastre y la acumulación de recursos (financieros y físicos) para el siguiente ejercicio fiscal. Sólo se diferencia en que no recurre al mecanismo del sobredimensionamiento de los fondos comprometidos. Las prioridades del modelo educativo que se pretende imponer, reflejadas en la redistribución de las asignaciones presupuestaria por actividad, indican el rumbo dirigido al traslado de funciones a la iniciativa privada y de responsabilidades a las familias. Descentralización y autogestión son las líneas centrales que rigen el modelo. A medida que progresa el nuevo modelo educativo se refuerza la capacidad de abastecimiento de recursos por parte del Mineduc a las ONG y empresas privadas alo que hoy se agrega el empleo de organismos internacionales para la ejecución de programas.