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julio-agosto 200278

El SalvadorFundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE)

En este número:

Elementos de análisis parala discusión del Plan Puebla-Panamá.Daniel Flores pág. 16

Ordenamiento territorial enEl Salvador: una tareapendiente.María Elena Moreno pág. 27

Boletín de Prensa: IniciativaMesoamericana de Comercio,Integración y Desarrollo.(Capítulo El Salvador) pág.39

Notifunde pág. 42

Agricultura yderechos depropiedadintelectualsobrebiodiversidaden el ALCA:Algunas reflexiones.

Introducción

En el marco de la segunda invitación pública emitida por elComité de Representantes Gubernamentales sobre la Parti-cipación de la Sociedad Civil del Área de Libre Comercio delas Américas (ALCA), los ciudadanos y organizaciones delhemisferio tuvieron la oportunidad de presentar observacio-nes por escrito, al borrador del Acuerdo del ALCA. Contandocon el apoyo de Oxfam América, la FUNDE participó en esteproceso, elaborando un cuerpo de observaciones generalesque se refieren, por un lado, al capítulo sobre Agriculturacon énfasis en los temas de Acceso a Mercados, Aranceles yMedidas No Arancelarias y subvenciones a la exportación(Secciones II y III) y por otro lado, al capítulo sobre Derechosde Propiedad Intelectual y, más específicamente, en losaspectos de protección de las obtenciones vegetales,conocimiento tradicional y acceso a los recursos genéticos.

Cabe señalar que si bien los borradores de acuerdoscontienen numerosas propuestas encorchetadas, temas sobrelos cuales no existe consenso, es previsible que si éstas seconcretan en el Acuerdo Regional del ALCA tendrán pro-fundos impactos sobre las estructuras productivas agrícolasy ecosistemas del continente. Las observaciones han sidoubicadas en su respectivo contexto para facilitar su compren-sión. Su publicación en el presente artículo tiene el propósitode contribuir a levantar el debate y la participación de lasociedad civil centroamericana sobre esta temática.

Los acuerdos sobre agricultura en el ALCA

Contexto del comercio internacional agrícola

Durante las últimas décadas, las negociaciones sobrecomercio internacional agrícola se han caracterizado por

José Ángel Tolentino y Anne Germain Lefèvre

Alternativas para el Desarrollo #78 FUNDEp. 2

profundas diferencias de enfoques e intere-ses entre las principales economías indus-trializadas (la Unión Europea, los EstadosUnidos, Canadá y Japón), así como entreéstas y los países en desarrollo. A pesar deque con la puesta en marcha del Acuerdosobre Agricultura delGATT (Acuerdo Generalsobre Aranceles Aduane-ros y Comercio de 1944)se esperaba transformarlas políticas agrícolas na-cionales incorporándolasa una normatividad inter-nacional comúnmente a-ceptada, en la práctica, laactividad comercial agra-ria continúa siendo unade las más distorsionadasy fuente de las mayorescontroversias en el marcodel comercio internacio-nal. No obstante, losprofundos cambios en laspolíticas agrícolas nacio-nales que han debido in-corporar los países endesarrollo en cumplimien-to de las normativas dimanadas de losacuerdos multilaterales, han contribuidomuy poco al establecimiento de un mercadoregional agrícola equilibrado, generador decrecimiento y desarrollo entre las naciones.Por el contrario, como ningún otro sectorsujeto a negociaciones multilaterales, en elcomercio de alimentos y productos agrícolasconfluye una compleja gama de intereses enla que los conglomerados agroalimentarioshan resultado ser los principales benefi-ciarios.

Pese a las crecientes evidencias de losimpactos adversos sobre las estructuras

productivas y los tejidos sociales derivadosde la apertura de los mercados agrícolas enla mayoría de los países en desarrollo, enlas negociaciones sobre agricultura delALCA se insiste en aplicar los mismos prin-cipios, reglas y disciplinas de la Orga-

nización Mundial delComercio (OMC), tal cualfueron incorporadas en elTLCAN (Tratado de LibreComercio de América delNorte). El análisis de losborradores de las negocia-ciones en ALCA deja en-trever que en lo funda-mental el cuerpo norma-tivo y la estructura delTLCAN está sirviendo debase al acuerdo regional.El traslado mecánico deeste conjunto de reglas auna realidad agrícola tancompleja como la que seobserva en América Lati-na, seguramente propi-ciará agudas controver-sias y encontrará fuertesobjeciones desde los pro-

ductores agropecuarios y de la sociedadcivil continental.

Observaciones al capítulo sobreagricultura

1. Las negociaciones agrícolas enALCA aparecen condicionadas a losavances y decisiones de la OMC.

A lo largo del capítulo sobre Agricultura seevidencia que en su conjunto, lasnegociaciones se orientan a liberalizar elcomercio de los productos agropecuarios.

En las negociaciones

sobre agricultura del

ALCA se insiste en

aplicar los mismos

principios, reglas y

disciplinas de la

Organización Mundial

del Comercio (OMC), tal

cual fueron

incorporadas en el

TLCAN (Tratado de

Libre Comercio de

América del Norte)

Alternativas para el Desarrollo #78FUNDE p. 3

Sin embargo, varias de las decisionesclaves para alcanzar este propósito,aparecen condicionadas a los avances delas negociaciones de la OMC. Sobre estetraslape de funciones y responsabilidadessurgen algunas interrogantes. Por unaparte, si bien se reconoce que el acceso a losmercados y comercio agrario son temas decreciente controversia a nivel multilateral,el supeditar los resultados de lasnegociaciones en ALCA a la dinámica de laOMC, genera dudas sobre la pertinencia deincorporar un capítulo sobre agricultura enel Acuerdo Regional.

Por otra lado, restringirlas negociaciones delALCA a las áreas menossensibles del comercioagrícola regional, cierra laposibilidad de establecerun serio debate sobre lasprácticas y políticas co-merciales agrícolas apli-cadas en Centroamérica,particularmente en susrelaciones con EstadosUnidos, cuyo sector se hamantenido fuertementeprotegido frente a lasexportaciones provenien-tes del Área, siendo la ca-usa permanente de lasmayores distorsiones delcomercio agrícola mundialy de la Región. La recién aprobada Acta deSeguridad Granjera e Inversión Rural de2002 en los EE.UU., por medio de la cualse aumenta el apoyo a los productores esta-dounidenses hasta por 189 mil millones dedólares en los próximos diez años, estaríaindicando que desde su gobierno, no existesuficiente voluntad política de terminar

con sus programas de apoyo agrícola, peseal rechazo generalizado que éstos provocanen el concierto de naciones1.

Para Centroamérica también podríaresultar contraproducente el hecho de queel avance de las negociaciones estésupeditado a las decisiones de la OMC, sinque previamente se hayan realizadonuevas y completas evaluaciones delimpacto generado por la implementaciónde los Acuerdos sobre Agricultura de laRonda Uruguay, en las economías de laregión. Lo anterior podría propiciar que enALCA se reproduzcan o profundicen los

impactos adversos que elsistema multilateral delcomercio ha ocasionadoen los sectores producto-res de alimento y mate-rias primas agrícolas enla mayoría de países de laregión. Al respecto, tra-bajos recientes desarro-llados por CEPAL seña-lan con bastante claridadlos limitados resultadosobtenidos por algunospaíses en el marco delcumplimiento de dichosacuerdos2. Apuntan quetales acuerdos reflejaronlas circunstancias e inte-reses de los países indus-trializados, que gracias a

su influencia económica, dirigieron lasdiscusiones sobre el comercio agrícola y leimpusieron su sello al tratado resultante.

Sobre este último punto también puedeindicarse que diversos trabajos de análisisrealizados en los tres países suscriptoresdel TLCAN coinciden en señalar los severos

Restringir las

negociaciones del ALCA

a las áreas menos

sensibles del comercio

agrícola regional, cierra

la posibilidad de

establecer un serio

debate sobre las

prácticas y políticas

comerciales agrícolas

aplicadas en

Centroamérica


impactos sobre las estructuras productivasagrícolas originadas de la aplicación deeste Tratado, alertando sobre los riesgosque implicaría para los países de la regiónel trasladar las reglas de dicho Tratado alacuerdo hemisférico del ALCA. No cabeduda que al aprobarse el borrador sobreagricultura en las condiciones actuales,Centroamérica podría correr el riesgo deverse involucrada en una situacióninaceptable que le exigiría la apertura desus mercados agroalimentarios nacionales,sin haber obtenido una contrapartidaequivalente que reduzcael proteccionismo de Esta-dos Unidos, quien podríainvocar una espera deplazo indeterminado a lasfuturas resoluciones quedimanen de la OMC. Ellodejaría inalterado unterreno de juego, de por símuy desigual entre lospaíses centroamericanosa quienes se les exigiríauna apertura total a lasimportaciones, frente aCanadá y Estados Unidosque mantienen infran-queables barreras de ac-ceso a sus mercados agrí-colas3. Un acuerdo agrí-cola equitativo en ALCAdebería tender a remover de raíz estasprácticas, si efectivamente busca contribuiral desarrollo socioeconómico de la región.

2. Los principios de Trato Nacional yNación Más Favorecida no son losmejores para un acuerdo agrícolaequilibrado.

Las negociaciones sobre agricultura que se

siguen en ALCA, se encaminan a lacreación de una típica Zona de LibreComercio, la cual se fundamenta en losprincipios de Trato Nacional (Sección IIArt.3.1) y de Nación Más Favorecida(NMF). Estos dos principios constituyen lacolumna vertebral de los avances de lasnegociaciones y afectan transversalmentetodas las secciones y los acuerdos alcan-zados. La introducción de estos principiosal comercio agrícola en el ALCA resultainconveniente para la mayoría de paísesdel continente y especialmente para Cen-

troamérica, ya que, porun lado, provocaría laplena desregulación de sumercado de materias pri-mas y agroalimentario, ypor otro, socavaría laposibilidad de que desdelos Estados se puedaimpulsar sus propios pla-nes nacionales de desa-rrollo rural. Además, conla introducción de estosprincipios al texto denegociaciones, quedaríapor fuera la posibilidad dealcanzar un trato especialy diferenciado, que tengaa su base consideracionessobre los diferentes nive-les de desarrollo de las es-

tructuras productivas agrícolas de lospaíses, o de las profundas desigualdades enel tamaño y desarrollo de sus economías.

En las reglas del ALCA, el trato de NMFimplicaría que si un país otorga unaconcesión agrícola a otro país, éste debe deotorgar las mismas concesiones al resto depaíses miembros de dicho organismo. Lareciprocidad y el trato igual en presencia

Al aprobarse el borrador

sobre agricultura en las

condiciones actuales,

Centroamérica podría

correr el riesgo de

verse involucrada en

una situación

inaceptable que le

exigiría la apertura de

sus mercados

agroalimentarios


de realidades asimétricasy desiguales entre lospaíses, no es un sinónimode trato justo, sino quepor el contrario implicauna exclusión y discrimi-nación en contra de aque-llos menos desarrollados.Igualmente, al extenderla reciprocidad y el tratoigual a los productos,inversiones y empresasagrícolas de países dife-rentes, con marcadas asi-metrías, en la prácticasignificaría una discriminación favorable aaquellas provenientes de países indus-trializados. La incorporación de esteprincipio al comercio agrícola regionaloperaría a favor de los países con agroin-dustrias más desarrolladas en detrimentode los países con sectores agrícolastradicionales, alejando las posibilidades deconstruir un desarrollo rural continentalequilibrado sobre la base del reconoci-miento de la multifuncionalidad de laagricultura.

3. Ningún sector del comercio regionalestá más distorsionado que laagricultura y ALCA no ofrecesoluciones.

Una de las principales problemáticas en lasrelaciones comerciales agrícolas conti-nentales se refiere a las distorsiones quegenera la utilización masiva y creciente desubsidios, subvenciones y la aplicación debarreras de todo tipo que aplican losEE.UU. y Canadá para favorecer sussectores agrícolas en detrimento de losproductores de América Latina4. Por unlado, al interior de la OMC y actualmente

en el ALCA presionanpara que las nacioneslevanten las restriccionesy abran sus mercadosagroalimentarios a lasexportaciones en el menortiempo posible. Pero, porotro, estos mismos paísesimplementan un complejoe infranqueable sistemade incentivos que incluyemedidas proteccionistasde todo tipo (antidum-ping, subsidios a lasexportaciones, aranceles a

las importaciones, barreras no arancelariasy estándares que deben cumplir para losproductos) que les permite proteger a susproductores nacionales frente a compe-tidores externos5. Las consecuencias deestas políticas se están convirtiendo en laruina de infinidad de productores deAmérica Latina, sin que se le avizoresolución en el borrador de las nego-ciaciones.

Las barreras comerciales impuestas porEstados Unidos, por ejemplo, resultanespecialmente perjudiciales debido a queuna buena parte de las exportaciones de lospaíses centroamericanos son productosprimarios, que van dirigidos al mercado deese país, limitando las posibilidades decrecimiento económico y de generación deempleo. De hecho, a cuatro dígitos delSistema Armonizado Centroamericano, el46 por ciento del total de las exportacionescentroamericanas hacia los EE.UU. seconcentra en apenas nueve rubros agroali-mentarios. Cómo lo está demostrando elTLCAN en sus siete años de vigencia, laaceptación de este sistema de reglas y suincorporación en los acuerdos comerciales

Las consecuencias de

estas políticas se están

convirtiendo en la ruina

de infinidad de

productores de América

Latina, sin que se le

avizore solución en el

borrador de las nego-

ciaciones


agrícolas tiene un fuerte impacto en lapobreza, los ingresos y el desarrollo futurode los países. Por ejemplo, la práctica deexportar excedentes agrarios a los merca-dos regionales por debajo del precio de pro-ducción es uno de los aspectos más perni-ciosos de las políticas comerciales de lospaíses industrializados y sobre las cualesse avanza muy poco en ALCA e incluso enlas negociaciones de la OMC.

Pese a la complejidad de esta problemática,en ninguna parte del texto agrícolaanalizado se ofrece garantías de que talesdistorsiones se resolverán favorablementeen el transcurso de las negociaciones. Por elcontrario, la sección tres,relativa a los subsidios ala exportación, en suspartes medulares de nue-vo trasladan estas respon-sabilidades a las deli-beraciones en la OMC,donde la influencia econó-mica y política de lasempresas multinacionalesles permite imponeragendas y resultados.

4. Los acuerdos sobre agriculturadeberían orientarse por un tratoespecial y diferenciado.

Un trato justo para las empresas,inversionistas o productos agrícolas ex-tranjeros es una condición deseable en lasrelaciones entre los estados del hemisferio.Sin embargo, a lo largo del texto sedescubre que las negociaciones se orientanpor el principio de reciprocidad entre laspartes, alejando la posibilidad de alcanzar aun trato especial y diferenciado queresponda a los distintos niveles de desa-rrollo y de los requerimientos sociales y am-

bientales de los países, mucho menos seavanza en reconocer el carácter multifun-cional de la agricultura. Un acuerdo comer-cial entre economías tan asimétricas tendráimpactos desiguales y diferenciados. Lospaíses industrializados con estructurasproductivas más integradas, acceso arecursos tecnológicos modernos y subsidiosa la agricultura, terminan por desarticularáreas completas del tejido productivo delpaís con menor desarrollo relativo. Laexperiencia derivada de la aplicación delTLCAN sobre áreas estratégicas de laproducción alimentaria mexicana, habla porsí misma de las adversas consecuencias deaceptar en un TLC una apertura de los

mercados agrícola deforma indiscriminada.

La obtención de unacuerdo comercial equili-brado por medio de untrato especial y diferen-ciado parecería ser unasalida más razonable a lasdeliberaciones agrícolasen el ALCA6. Dichotratamiento implicaría,entre otras cosas, que los

países con economías más vulnerablesfueran favorecidos con políticas querefuercen su producción agropecuaria,promuevan la seguridad alimentaria ycontribuyan a mejorar las condiciones devida de la población rural. Estasdisposiciones irían dirigidas a proteger a losagricultores de los países pobres de loscrecientes volúmenes de importacionessubsidiadas, así como mejorar la eficienciade la capacidad nacional de producción delsistema agroalimentario. Los instrumentosespecíficos se orientan a excluir de lasnegociaciones del ALCA las cosechas diri-gidas a la seguridad alimentaría de acuerdo

Las negociaciones se

orientan por el principio

de reciprocidad entre

las partes, alejando la

posibilidad de alcanzar

a un trato especial y

diferenciado


con las especificidades porpaís, flexibilidad para au-mentar los aranceles encontra de las importacio-nes agrarias subsidiadasque perjudiquen la pro-ducción nacional. Dichoacuerdo requiere, además,que no solamente se consi-deren las preocupacionesde las economías máspequeñas como se men-ciona en el texto (Sección IArt. 2.c), sino también queel acuerdo incorpore mecanismos decomplementación y cooperación económica,de tal manera que éstas converjan con lasdesarrolladas.

Para enfrentar las asimetrías se requiere deacciones concretas que contribuyan areducir estas desigualdades: canalización derecursos que permitan la reorganización ymodernización del sector agroalimentario;la actualización tecnológica y empresarial;mejoras sustanciales en la calidad de lamano de obra; desarrollo de mercados finan-cieros; fortalecimiento de la capacidadinstitucional pública y privada; mejorassustanciales en la infraestructura producti-va y social del sector y; apoyo para cumplirlas normas fitosanitarias y de calidad inter-nacional, entre otras.

La incorporación de un trato especial y di-ferenciado en las negociaciones comercialesimplica redefinir el proceso y las reglas ac-tuales con las que se negocia el ALCA; re-cuperar los principios y esquemas de acuer-dos preferenciales, diferenciados y no recí-procos para las naciones subdesarrolladas,así como reconocer el derecho de los países ala aplicación de requisitos de desempeño yregulaciones nacionales para las importa-

ciones agrícolas extranje-ras, cuando el bien comúnlo demande. La adopciónde estas reglas en el ALCAsupone la recuperación deotras opciones y mecanis-mos de negociación reco-mendados por organismosinternacionales, tales co-mo ALADI, UNCTAD yCEPAL. Desde nuestraperspectiva, explorar es-tos esquemas sería másconveniente para normar

las relaciones comerciales agrícolas entre lospaíses del hemisferio.

5. El horizonte temporal del ALCA.

Finalmente debe destacarse que laproyección temporal de libre comercio, talcomo está siendo plasmada en el ALCA, sepresenta como el final del camino y no comoun proceso intermedio para una integracióno unión económica. Si bien las zonas de librecomercio se presentan como la etapa inicialde una integración económica, eso no estáocurriendo en el ALCA, pues no se percibeen los textos analizados, mecanismosespecíficos para construir una agendaamplia, integral y de largo plazo.

Derechos de Propiedad Intelec-tual (DPI) asociados a las obten-ciones vegetales y acceso a losrecursos genéticos en el ALCA 7

1. Contexto en que se inscribe latemática de los DPI asociados a ladiversidad biológica.

El tema de los derechos de propiedadintelectual relacionado con la diversidad

La incorporación de un

trato especial y

diferenciado en las

negociaciones comer-

ciales implica redefinir

el proceso y las reglas

actuales con las que se

negocia el ALCA


exclusividad a un indi-viduo (o a una empresa)con el fin de proteger susinvenciones o creaciones(activos inmateriales) enla competencia. Se otor-gan al inventor sobre lautilización de su inven-ción durante un tiempodeterminado. Ello impli-ca por un lado, que el in-ventor puede disponer desu invención y prohibir atodos los demás utilizarlasin la autorización res-pectiva; y por otro, si untercero desea utilizaresta invención, debe

pagar un derecho de uso.

En términos específicos, las categorías deDPI relacionadas con la biodiversidad(plantas, animales y microorganismos) sonlas patentes y los certificados del obtentor.Ahora bien, el artículo 27.3 (b) del Acuerdode la OMC sobre Aspectos de los Derechosde Propiedad Intelectual relacionados conel Comercio (ADPIC, 1995) exige la con-cesión de patentes (o sea de un derecho depropiedad exclusiva) sobre la utilización desu nuevo producto a una persona que halogrado crear un nuevo animal, micro-organismo o una nueva variedad vegetalpor medio de las técnicas modernas de laingeniería genética. Sin embargo, conrespecto a las nuevas variedades vegetalesque son el resultado de técnicas conven-cionales de mejoramiento vegetal (porejemplo, el injerto, cruce o hibridación), elADPIC estipula que los países miembrosdeben adoptar patentes o desarrollar unalegislación propia (“sui generis”) paraproteger los derechos de los fitomejo-radores u obtentores profesionales.

biológica o biodiversidadpresente en el borradordel Acuerdo del ALCA,puede tener profundas re-percusiones sobre la agri-cultura, la seguridad ali-mentaria y las condicio-nes de vida de las comuni-dades rurales. En efecto,los progresos realizadosen el campo de la ciencia ybiotecnología en las últi-mas décadas han desper-tado el interés de las em-presas farmacéutico/cos-méticas, agroquímicas yagroalimentarias sobre labiodiversidad y el conoci-miento tradicional asociado, como materiaprima o insumos para el desarrollo de nue-vos productos (medicinas, alimentos, semi-llas, nuevas variedades vegetales, etc.).Dichas empresas, en su gran mayoría, seubican en los países del norte (EstadosUnidos, Unión Europea y Japón), mientrasque la mayor parte de la biodiversidad seconcentra en los países del sur. Por ejem-plo, la región mesoamericana contiene alre-dedor del 7 por ciento de la biodiversidadtotal del planeta. Para fines de rentabili-dad, las empresas referidas anteriormentedeben no solo recuperar los recursos finan-cieros invertidos (a veces en cantidadesastronómicas) en la investigación, desarro-llo y mercadeo de sus nuevos productos onuevas variedades vegetales, sino tambiénobtener ganancias; por lo tanto, necesitande los derechos de propiedad intelectual.

¿Qué son los Derechos de PropiedadIntelectual (DPI) y para qué sirven?

Por lo general, la propiedad intelectual esun sistema legal que confiere derechos de

El tema de los derechos

de propiedad intelectual

relacionado con la

diversidad biológica o

biodiversidad presente

en el borrador del

Acuerdo del ALCA,

puede tener profundas

repercusiones sobre la

agricultura, la seguridad

alimentaria


¿Qué han hecho los países de la regiónmesoamericana para cumplir con elacuerdo ADPIC en materia de DPIsobre las nuevas variedades vegetales?

A pesar de que hayan podido elaborar unalegislación especial propia para protegerlos derechos de los fitome-joradores sobre las nue-vas variedades vegetales,países como México yNicaragua han adoptadola normativa internacio-nal promovida por laUnión para la Protecciónde las Nuevas Variedadesde Plantas (UPOV) sobrederecho del obtentor. Sinembargo, si El Salvador yGuatemala están enproceso de consulta con laUPOV, en Costa Rica laoposición de varios secto-res de la sociedad civil halogrado impedir o retrasarla aprobación de unalegislación tipo UPOV.

¿En qué consiste la ConvenciónInternacional para la Protección de lasObtenciones Vegetales de la UPOV?

Siendo una entidad internacional esta-blecida en Europa desde 1961, con el fin dedefender los intereses de las industriaseuropeas activas en la esfera de laproducción de semillas, la Unión para laProtección de las Nuevas Variedades dePlantas (UPOV), ha estado promoviendouna legislación para proteger los derechosde los obtentores o fitomejoradoresprofesionales (persona o empresa) que hanlogrado crear una nueva variedad vegetalpor medio de las técnicas convencionales de

mejoramiento vegetal. El DPI “certificadode Obtentor” cubre los materiales de repro-ducción o propagación de la nueva variedadprotegida (semillas, raíces, tallos, etc.), loque implica que el fitomejorador dispone deun control comercial absoluto sobre elmaterial de reproducción de su nueva

variedad. La legislaciónUPOV que viene en dosversiones (Acta 1978 yActa 1991), -siendo lasegunda más rígida quela primera- establece unaserie de requisitos para laconcesión de un certifi-cado de obtentor, loscuales se refieren a lascaracterísticas particu-lares que debe cumpliruna nueva obtención ovariedad vegetal. Porejemplo, la nueva varie-dad de arroz debe ser cla-ramente diferente decualquier otra variedadde arroz (distinción); a lavez, todas las plantas de

esta variedad de arroz deben tenerdeterminadas características similares(uniformidad).

¿Cuáles son las posibles implicacionesde la aplicación de una normativa tipoUPOV en los países proveedores debiodiversidad?

Según algunas ONGs o institucionesespecializadas en la temática de ladiversidad biológica agrícola como GeneticResources Action Internacional (GRAIN) yla Fundación Gaia, la adopción de unalegislación basada sobre el sistema de laUPOV podría tener serias implicaciones

La adopción de una

legislación basada

sobre el sistema de la

UPOV podría tener

serias implicaciones

para la

agrobiodiversidad y las

comunidades rura-

les/indígenas cuyos

medios de subsistencia

dependen directamente

de la misma


para la agrobiodiversidady las comunidades rura-les/indígenas cuyos me-dios de subsistencia de-penden directamente dela misma. En efecto, dichanormativa (sobre todo ensu versión de 1991) tiendea proteger a los grandesproductores y deja que losmedianos y pequeños ten-gan que elevar sus gastospor los materiales de re-producción que utilizanen sus siembras, dado quelos agricultores que culti-van una variedad prote-gida no pueden vender lassemillas de su cosecha.Tampoco pueden guardar semillas ointercambiarlas (es tarea del Estadodecidir si el derecho de reutilizar la semillase aplica o no). Ello va en contra de losderechos tradicionales de los agricultores y,en particular, en contra de las prácticas ocostumbres de intercambio e innovaciónque son realizadas por los pequeñosproductores desde hace miles de años. Esmás, estas actividades de conservación,selección e intercambio de semillas sonfundamentales para que los productoresobtengan variedades adaptadas a lascondiciones ambientales y climáticaslocales8.

Aunque la normativa de la UPOVrepresenta una amenaza para laagricultura campesina y la seguridadalimentaria, ¿por qué muchos de lospaíses del Sur (entre ellos los países dela región mesoamericana) han adop-tado o están involucrados en un proce-so de consulta para adoptar unalegislación semejante?

Si bien el Art. 27.3 (b) delAcuerdo ADPIC exige quelos países miembrosestablezcan patentes ouna legislación especialpropia (sistema sui ge-neris) para la protecciónde las nuevas variedadesvegetales, en ningún mo-mento dice que esta legis-lación especial debe ser lanormativa de la UPOV.Ello implica que aquellospaíses que no hancumplido con el ADPIC,como por ejemplo ElSalvador, pueden todavíaelaborar una legislaciónpropia que responda a los

intereses de los distintos sectores quetrabajan con la biodiversidad (agricultores,fitomejoradores y comunidades locales), talcomo lo han hecho Tailandia, los países delPacto Andino y los países de la Organi-zación para la Unidad Africana (OUA).Estos países han logrado elaborar norma-tivas propias que combinan elementos deuna legislación UPOV con requisitos nacio-nales, por ejemplo, la Ley Modelo sobreDerechos Comunitarios y Biodiversidad dela OUA, en 1998.

Sin embargo, en los últimos años, laspresiones para que los países del Suradopten una legislación tipo UPOV se hanhecho más fuertes. Estas presiones se hanmanifestado a través de algunos tratadosde libre comercio o tratados bilaterales deinversión firmado entre un país del Norte yun país del Sur. Algunos ejemplos: a) elTLCAN entre EE.UU., Canadá y Méxicotiene una cláusula de compromiso deadhesión a la UPOV en el plazo de dosaños; b) el tratado bilateral de inversión

Las presiones para que

los países del Sur

adopten una legislación

tipo UPOV se han hecho

más fuertes. Estas

presiones se han

manifestado a través de

algunos tratados de

libre comercio o

tratados bilaterales de

inversión


entre EE.UU. y Nicaragua (1998) exige laadhesión a la UPOV; c) en el TLC entre elTriángulo Norte y México se recomiendaque las partes consideren las disposicionesde la normativa UPOV y; d) el borrador delAcuerdo ALCA contiene varias propuestasde aplicación de la legislación UPOV, comolo veremos más adelante.

2. Observaciones al borrador delAcuerdo del ALCA en lo referente a laprotección de las obtencionesvegetales, conocimiento tradicional yacceso a los recursos genéticos.

Desde el ángulo metodológico, cada una denuestras observaciones incluye una dispo-sición (en forma cursiva) seguida por unoscomentarios.

• Los países miembrosademás de aplicar losprincipios y normas delcapítulo sobre derechosde Propiedad Intelectual,deben aplicar las dispo-siciones de varios acuer-dos internacionales, entreotros, el ADPIC, laConvención Internacio-nal para la Protección delas Obtenciones Vegetales(UPOV) y la Convenciónsobre Diversidad Bioló-gica (CDB)9.

En el caso concreto delAcuerdo de la OMC sobreAspectos de los Derechosde Propiedad Intelectualrelacionados con el Comercio (ADPIC) y dela Convención sobre Diversidad Biológica(CDB), no parece posible que un país puedaaplicar al mismo tiempo las obligaciones

contraídas en ambos acuerdos, pues deri-van de enfoques distintos, resultando enque el primero socava los objetivos de con-servación y utilización sostenible de la bio-diversidad sobre los cuales se fundamentael CDB. En efecto, al hacer énfasisúnicamente en los intereses privados de lostitulares de derechos de propiedad intelec-tual, el ADPIC no solamente ignora legal-mente los derechos comunitarios (siendoestos últimos una condición imprescindiblepara el logro de dichos objetivos) sino quetampoco hace recaer la responsabilidad dela conservación de los recursos biológicossobre los beneficiarios de los derechos depropiedad de estos recursos.

Por otro lado, el CDB (a través del Art. 10)se refiere a la necesidad de promover las

prácticas consuetudina-rias de uso de los recursosbiológicos, entre otras, lade guardar semillas parasu reutilización y, even-tualmente, la venta. Estapráctica es considerada in-dispensable para la con-servación de la biodiversi-dad. Sin embargo, la nor-mativa internacional de laUPOV, en su versión de1991, sobre derechos deobtentor implica la impo-sibilidad de reutilizar lasemilla de las variedadesvegetales protegidas y,consecutivamente, dificul-ta la implementación delArt. 10 de la CDB.

Varias disposiciones se refieren a laprotección de las obtenciones vegetales:

• Se encuentra plasmado el contenido del

el ADPIC no solamente

ignora legalmente los

derechos comunitarios

sino que tampoco hace

recaer la

responsabilidad de la

conservación de los

recursos biológicos

sobre los beneficiarios

de los derechos de

propiedad de estos

recursos


artículo 27.3 (b) del Acuerdo TRIPS de laOMC en lo referente a las obtencionesvegetales, estableciendo la posibilidad pa-ra los países miembros de optar entre lospatentes, un sistema sui generis (legis-lación propia) efectivo o una combinaciónde ambos, para la protección de lasnuevas variedades vegetales. De allí quelos países disponen de un margen demaniobra para establecer una legislaciónpropia con el fin de proteger los derechosde los fitomejoradores y demás sectoresque trabajan con la biodiversidad(comunidades locales y agricultores), quesea acorde a sus condi-ciones e intereses10.

• Se alude a un sistemasui generis para laprotección de las obten-ciones vegetales; sin em-bargo, una diferenciaimportante en relación ala propuesta anteriorradica en que los paísesmiembros deberían con-siderar el sistema dederecho de obtentor dela UPOV como sistemasui generis. Es unaforma sutil de presionara los países para queadopten la normativainternacional promovidapor la Unión para la Pro-tección de las Nuevas Variedades Vege-tales de Plantas (UPOV) sobre derechosdel obtentor, en lugar de desarrollar unalegislación propia11.

• Se plantea que un sistema sui generis esel sistema de la UPOV, lo que implicaque los países miembros ya no tienen otraalternativa que la adopción de dicho sis-

tema; en otros términos, los países ya nocuentan con un margen de maniobrapara establecer una legislación propia.

• Se establece que los países miembrosdeben otorgar protección a las obtencionesvegetales mediante patentes, sistema suigeneris tal como el de la UPOV o unacombinación de ambos. Nuevamente, nosencontramos con la idea implícita que elsistema sui generis debería ser el sistemade la UPOV. Además, varios aspectos serefieren a las condiciones establecidaspor la normativa UPOV para la concesión

del derecho deobtentor, por ejemplo,en lo referente a losrequisitos que debecumplir una nuevavariedad vegetal. Porotro lado, se permiteconservar los derechosdel agricultor (talcomo lo establece lanormativa de la UPOVversión 1978, pero nola versión de 1991)12.

•Se exige que los paísesdeben garantizar losderechos de obtentormediante un sistemaespecial de registro,pero sin determinar lasparticularidades o ca-

racterísticas del mismo. Ello permite unimportante margen de maniobra que lospaíses del Sur podrían aprovechar paradesarrollar su propia normativa en estaárea, que refleje sus intereses ycondiciones particulares. En estaperspectiva, cada país puede establecersu propia interpretación de los conceptosclaves relacionados con la temática (como

Nos encontramos con la

idea implícita que el

sistema sui generis

debería ser el sistema

de la UPOV. Además,

varios aspectos se

refieren a las

condiciones

establecidas por la

normativa UPOV para la

concesión del derecho

de obtentor


por ejemplo, “registro” o “intereseslegítimos del titular”, entre otros) y, a lavez, delimitar los derechos del obtentor,buscando un equilibrio entre todos lossectores relacionados con la biodi-versidad vegetal (comunidades rurales,obtentores, agricultores).

• Si bien no se menciona el sistema de laUPOV de manera explícita, se especificanlos requisitos (novedad, uniformidad,distinción, estabilidad, etc.) que debecumplir una nueva variedad vegetal parala concesión de un certificado de obtentor.Ahora bien, estas condiciones sonidénticas a las establecidas por la UPOV;es más, el certificado deobtentor es un derechode propiedad intelectualotorgado por la UPOV.

Lo anterior evidencia laspresiones en el texto bo-rrador del ALCA para quelos países miembros adop-ten una legislación tipoUPOV para la protecciónde las obtenciones vege-tales. Se reduce considera-blemente el margen demaniobra (que existe en elAcuerdo ADPIC) para quelos países del Sur puedan desarrollar unalegislación sui generis que sea diferente dela normativa UPOV. Sin duda, el lograrconservar este espacio o margen demaniobra constituye un desafío importantepara aquellos países del Sur que todavía noson parte de la UPOV (caso El Salvador,Guatemala, Costa Rica).

El texto borrador del ALCA tambiénincluye algunas propuestas referentes a lastemáticas de la protección del conocimiento

tradicional y acceso a los recursos gené-ticos, lo que constituye un paso adelante enrelación al ADPIC, dado que este últimoignora estas dos temáticas13. A raíz delintenso debate en muchos países del Suracerca de las incompatibilidades entre elCDB y el ADPIC, la presencia de estastemáticas en el ALCA podría interpretarsecomo un intento de “reconciliación” con elConvenio de Diversidad Biológica. Desdeluego, la protección del conocimientotradicional y la repartición de los beneficiosson parte de la agenda de negociación.

• Se exige a los países miembros otorgarprotección al conocimiento tradicional

asociado a la biodiver-sidad mediante unsistema sui generis osea una legislaciónpropia. Esta última de-berá regular el acceso alos recursos biológicos yconocimientos tradicio-nales, garantizandouna compensación jus-ta y equitativa por eluso por terceras partes.Aquí se reconoce elprincipio de soberaníade los Estados sobre susrecursos biológicos y

conocimientos tradicionales (establecidopor el CDB), de ahí que les compete a losEstados desarrollar una legislaciónnacional para regular el acceso a losmismos14. Sin embargo, no se especificaqué tipo de protección intelectual se debeotorgar al conocimiento tradicional.Ahora bien, los derechos de propiedadintelectual (DPI) en sus distintas formasactuales (patentes, derechos de obtentor,derechos de autor, etc.), al reconocer yrecompensar únicamente a una persona

El texto borrador del

ALCA también incluye

algunas propuestas

referentes a las

temáticas de la

protección del

conocimiento tradicional

y acceso a los recursos

genéticos


(o grupo de personas)que inventa nuevos pro-ductos, nuevos conoci-mientos o nuevas ideas,difícilmente se puedenaplicar a los sistemastradicionales de conoci-mientos sobre prácticase innovaciones relacio-nadas con la biodiver-sidad, dado que estosúltimos no pueden atri-buirse a un único inven-tor. Son el producto deuna comunidad y setransmiten de ge-neración en generación.

Por otro lado, la llamada“compensación justa yequitativa” por el uso deun recurso genético yconocimiento asociado porparte de terceros (porejemplo una industria farmacéutica ofitomedicinal) si bien busca poner fin a labiopiratería y, a la vez, cumplir con algunosrequisitos impuestos por el CDB, en larealidad no ha dado los resultados espera-dos desde la perspectiva de los países ycomunidades proveedores de biodiversidad.Según la literatura disponible sobre eltema, en general, los acuerdos de biopros-pección (conocidos como acuerdos de Accesoy Reparto de Beneficios) resultan en quelos abastecedores locales suelen recibir unirrisorio porcentaje (a menudo inferior al1%) de las ganancias obtenidas de lasventas de los productos finales (farmacéu-ticos o fitomedicinales) derivados de labiodiversidad en los mercados del Norte.También, de estos acuerdos han surgidonuevos problemas como por ejemplo, la altadependencia en que se encuentran algunas

comunidades de la extrac-ción de una determinadaplanta comercial, lo queimplica vivir en el riesgopermanente de perder suúnica fuente de ingresos,si la empresa compradoraoptara por obtener la pro-ducción de dicha plantade cultivos de otros paíseso comenzara a sintetizarel producto de maneramás económica. Otro tipode problema son las con-troversias entre comuni-dades o entre miembrosde una misma comunidad,con relación a la posibi-lidad de compartir unconocimiento consideradosagrado por algunos in-tegrantes de la misma15.

Lo que precede nos lleva aplantear que la fórmula de “compensaciónjusta y equitativa”, si bien puede constituiruna estrategia válida para las comuni-dades locales o los gobiernos para obtenerbeneficios derivados de la biodiversidad, noes una panacea. Bajo esta lógica, labiodiversidad y el conocimiento asociado seconvierten en una mera mercancíacomercializada de manera desigual,quedando en el olvido los múltiplesbeneficios generados de la utilización de labiodiversidad a nivel local. Por lo tanto,sobre la base de las experiencias queexistieron de acuerdos de bioprospección,los países miembros deberán aceptar elreto de determinar otro(s) modelo(s) oformas para la participación justa yequitativa de los beneficios derivados de labiodiversidad y del conocimiento a ellaasociado.

La fórmula de

“compensación justa y

equitativa”, no es una

panacea. Bajo esta

lógica, la biodiversidad y

el conocimiento

asociado se convierten

en una mera mercancía

comercializada de

manera desigual,

quedando en el olvido

los múltiples beneficios

generados de la utiliza-

ción de la biodiversidad

a nivel local


Notas.

1 La llamada “Acta de Seguridad Granjera e InversiónRural de 2002” constituye un complejo sistema deapoyos a los productores y comercializadores agrícolasestadounidenses que incluye al menos diez programas:Producción, Conservación, Comercio agrícola yasistencia, Nutrición, Crédito Agrícola, DesarrolloRural, Investigación, Forestación, Energía yMisceláneos. Para mayor información consultarwww.fas.usda.gov/info/factsheets/fb2002/trade.html.

2 Rello, Fernando y Trápaga, Fernando (CEPAL 2001):Libre Mercado y Agricultura: efectos de la RondaUruguay en Costa Rica y México. Serie Estudios yPerspectivas No. 7, México D.F. diciembre de 2001.

3 Análisis detallados de los impactos sobre el sectoragrícola de los EE.UU. y México derivados del TLCAN,pueden encontrarse en Public Citizen´s Global TradeWatch (2001): El Impacto de siete años del TLCANpara campesinos y ganaderos en los EstadosUnidos, Canadá y México y; en Arroyo, Alberto y otros:(RMALC 2001) Resultados del Tratado de LibreComercio de América del Norte en México:lecciones para la negociación del Acuerdo de LibreComercio de las Américas, capítulo IX, págs. 95-109.

4 En América Latina existen países de desarrollointermedio, tales como México, Costa Rica, Brasil yArgentina que aplican subsidios agrícolas, sin embargo,al compararlos con los montos y periodicidad con quereciben estos apoyos los productores de Canadá y los EE.UU., su posición competitiva se ubica en desventaja.

5 Para una descripción detallada de los sistemasproteccionistas desarrollados por los países indus-trializados y sus impactos sobre el ingreso de los paísesen desarrollo, puede consultarse a Oxfam Internacional2002. Cambiar las reglas, Comercio, globalización ylucha contra la pobreza. Documento oficial de laCampaña Comercio con justicia, de Oxfam Internacional.

6 Sobre este punto vale la pena recalcar que la propuestade un trato especial y diferenciado para superar lasasimetrías en las negociaciones agrícolas en el ALCA,presupone superar las graves deficiencias que convir-tieron a este mecanismo en un fracaso en las nego-ciaciones agrícolas del pasado reciente.

7 La bibliografía consultada sobre esta temática incluyeentre otros autores: Tansey, G. Comercio, propiedadintelectual, alimentación y biodiversidad. Cues-tiones claves y opciones de cara al examén del

párrafo 3 b) del artículo 27 del Acuerdo sobre losADPIC previsto para 1999. Documento para debate,Quaker Peace & Service, Londres, 1999; J.C. Medaglia,J.P.S. Hernández. Las negociaciones sobre derechosde propiedad intelectual, el comercio y elambiente: notas para una agenda positiva; CINPE,CIPMA, GETS, FORD, Costa Rica, 2001; M. HernándezSalgar, Biodiversidad y variedades vegetales. Laprotección de las nuevas variedades vegetales y surelación con la diversidad biológica. Instituto deInvestigación de Recursos Biológicos “Alexander vonHumboldt”, Santafé de Bogotá, 2000; Izam M. y de Vérez.V.O El Sector Agropecuario en la Integracióneconómica regional: experiencias comparadas deAmérica Latina y la Unión Europea. CEPAL,División de Comercio Internacional y Financiamientopara el Desarrollo. Serie Comercio Internacional No. 8,Santiago de Chile, Septiembre de 2000; varios artículosde Genetic Resources Actino Internacional (GRAIN) yGAIA Fundation: www.grain.org/sp/ publications.

8 Sub-capítulo 6 (“PATENTES”), artículo XX “Materiapatentable”, inciso 4.

9 Esta nota y las siguientes permiten ubicar las partes delborrador del Acuerdo ALCA que son objeto decomentarios. Sub-capítulo 1 (“DISPOSICIONES GENE-RALES Y PRINCIPIOS BÁSICOS”), Art. XX referente alos Tratados internacionales/Relación con otros acuerdossobre Propiedad Intelectual, inciso 3.

10 Sub-capítulo 6 (“PATENTES”), artículo. XX. “Materiapatentable”.

11 Sub-capítulo 6 (“PATENTES”), artículo XX “Materiapatentable y excepciones a la patentabilidad”, inciso 6.

12 La cuarta, quinta y sexta propuestas se ubican en el sub-capítulo 10 (“OBTENCIONES VEGETALES”).

13 Capítulo 7.

14 Capítulo 7, Art. XX “Relación entre la Protección delConocimiento Tradicional y la Propiedad Intelectual asícomo la relación entre el acceso a los recursos genéticos yla propiedad intelectual.”

15 Véase Lefevre, A. Germain Derechos de PropiedadIntelectual (DPI) y biodiversidad en la RegiónMesoamericana, en Alternativas para el Desarrollo,No. 74, San Salvador, diciembre 2001, págs. 19-21.


En ese sentido, el presente artículo, cons-ciente de la complejidad de la problemática,no pretende agotar la discusión sobre el te-ma del PPP, por el contrario, busca contri-buir al debate propiciando algunos elemen-tos para el análisis desde la perspectiva par-ticular del desarrollo económico, por lo quees necesario incentivar mayor reflexión yanálisis desde las diferentes disciplinas delconocimiento. El artículo cuenta con cuatroapartados. En el primero de ellos se res-ponde a la interrogante relacionada con ladefinición del PPP, esto nos permite conoceren que consiste y cuál es la naturaleza.

En el segundo apartado se hace un esfuerzopor ubicar el surgimiento del Plan, desta-cando las dos vertientes que dan vida alproyecto. En la tercera parte, se lleva a caboun esfuerzo por contextualizar el momentoen el que aparece el Plan a fin de colocar elproyecto en relación con las tendencias queconfiguran la presente coyuntura. En elcuarto apartado se presentan los principalesproblemas y perspectivas que desde nuestravisión plantea el PPP, haciendo énfasis en elbalance de ganadores y perdedores del Plan,así como de las oportunidades y amenazasque supone dicho proceso.

I. ¿Qué es el Plan Puebla-Panamá?

En el mes de junio del año 2001, los presi-dentes de los países de la región mesoame-

Elementos de análisis para la discusión del Plan Puebla-Panamá

Daniel Flores

Desde hace mucho tiempo los centroa-mericanos venimos escuchando discursosoficiales que nos plantean la convenienciapara la región de contar con un istmointegrado. Sin embargo, por muchasrazones estos esfuerzos han quedadosolamente en buenas intenciones. Noobstante, en esta nueva coyuntura domi-nada por la globalización, vuelven aresurgir los llamados a trabajar por unaCentroamérica integrada a partir degrandes obras de infraestructuraeconómica contenidas en el denominadoPlan-Puebla Panamá (PPP). Induda-blemente, la idea viene con renovadasenergías, ya que en este momento existeuna conjunción de intereses tanto internoscomo externos sobre la necesidad de crearuna región de competencia mundial. Aestas alturas, el PPP se encuentra en unproceso de preparación de algunos de susproyectos y de búsqueda de financiamientopara otros.

Dada la importancia que este Plan tendrápara la vida económica, social y ambientalde los habitantes de la región mesoame-ricana, consideramos que la informaciónoportuna juega un papel fundamental decara a ir construyendo planteamientos quepermitan a la sociedad civil no solo tener unpanorama general de los contenidos delPlan, sino contar con elementos de análisispara alcanzar una posición ajustada a lasnecesidades reales de la región centro-americana.


ricana (México, Belice,Guatemala, El SalvadorHonduras, Nicaragua,Costa Rica y Panamá) re-solvieron aprobar el pro-tocolo que oficializaba ellanzamiento del PlanPuebla-Panamá. Esteaparece como un ambicio-so programa de inversio-nes de carácter regional,el cual responde a unavisión integradora de laregión en el largo plazo.Al mismo tiempo, sepresenta como un esfuer-zo armónico y realizado demanera conjunta entre los países de Meso-américa, a fin de convertir la región en unbloque económico de competencia mundial.

El PPP se estructura en ocho grandesiniciativas, a saber:

1. desarrollo sustentable; 2. desarrollo humano; 3. prevención y mitigación de desastres

naturales;4. turismo; 5. facilitación del intercambio comercial; 6. interconexión vial; 7. interconexión eléctrica; y 8) telecomunicaciones.

La fusión de estas iniciativas, supuesta-mente, potenciará el cambio estructuralnecesario para favorecer la riqueza humanay ecológica de la región mesoamericana enel marco del desarrollo sustentable. A lafecha, el plan cuenta con 27 megaproyectosque se concentran en áreas específicas comoservicios de capacitación para el trabajo;participación comunitaria; informaciónsobre migraciones; manejo de recursos

naturales, así como unextenso programa deinversiones en el campode la infraestructura bá-sica, tales como carrete-ras, caminos, presas einfraestructura de riego,electrificación, puertos,aeropuertos y ferrocarri-les, gasoductos y oleoduc-tos, telecomunicaciones yprotección del medioambiente. (Véase anexo 1)

La cartera de proyectosque contiene el PPP,capítulo centroamericano,

fue elaborada sobre la base del conjunto deproyectos preparados por el Sistema de laIntegración Centroamericana (SICA) enocasión de la reunión del Grupo ConsultivoRegional de Centroamérica, celebrada enMadrid, España el 8 y 9 de marzo de 2001,y para el caso de México, por la Presidenciade la República, a través de la coordinacióndel PPP en marzo de 20011.

Tanto en la versión centroamericana comoen la de México, los proyectos allí con-siderados tienen el propósito de avanzarhacia formas más eficaces de aprovechar lasventajas competitivas de la región sobre labase de invertir intensamente en mejorarlos factores productivos disponibles, para locual se ha considerado prioritario dotar demayor y mejor infraestructura detransporte, telecomunicaciones, energía yotros servicios asociados.

En su estructura de dirección, el PPP quedóencomendado a una comisión presidencialdel más alto nivel2, la cual se ha encargadode identificar y seleccionar la cartera deproyectos que contiene el Plan. Es

Tanto en la versión

centroamericana como

en la de México, los

proyectos allí

considerados tienen el

propósito de avanzar

hacia formas más

eficaces de aprovechar

las ventajas compe-

titivas de la región


importante mencionar laconformación de dos comi-siones de apoyo técnico a lacomisión ejecutiva: la pri-mera es la comisión inter-institucional de asesoríatécnica coordinada por re-presentantes del Banco In-teramericano de Desarrollo(BID); de la Comisión Eco-nómica para América Lati-na (CEPAL) y; del BancoCentroamericano de Desa-rrollo Económico (BCIE)3.La segunda comisión es lade financiamiento, que está conformada porlos ministros de hacienda de los ocho paísesy que a su vez, es coordinada por el BID.

Uno de los principales avances del PPP esjustamente la consulta con la sociedad civil,proceso que estará siendo coordinado por elBID y cuyos resultados serán presentados ala comisión ejecutiva del PPP. Tomando encuenta la multiplicidad de aspectos queaborda el Plan y el énfasis de los proyectosen cada área específica, se puede advertirque el PPP rescata aquellos proyectos queprimordialmente buscan la integracióncentroamericana, sobre la base de explotarestratégicamente las ventajas compara-tivas de la región a través de un fuerteimpulso a la inversión en infraestructurabásica y productiva, en el marco de unalógica económica que, al menos en eldiscurso, plantea respetar el ambiente y laidentidad cultural de los pueblos del istmo.

II. Surgimiento del Plan Puebla-Panamá

En apariencia los objetivos del Plan sonbuenos, nadie en su sano juicio va a

oponerse a la ejecución deacciones tendientes amejorar las condiciones devida de la población. Ental sentido, incluir aspec-tos relacionados con lareducción de la pobreza yel desarrollo de los terri-torios, así como introduciren la agenda Meso-americana el tema de laprevención y mitigaciónde desastres, es, desdetodo punto de vista, unavance significativo para

la región. Sin embargo, tal como semencionó anteriormente, no hay que perderde vista que el PPP se conforma con losproyectos que se presentaron en la reunióndel grupo consultivo de Estocolmo y Madridy que estos originalmente tenían laintención de modernizar y transformarCentroamérica y el sureste mexicano, paralo cual era fundamental invertir eninfraestructura básica a fin de integrar laregión como bloque económico de cara a lacompetencia mundial.

Para Centroamérica, la búsqueda de unaregión articulada e interconectada vienedesde antes del aparecimiento del PPP.Justamente procede de la agenda para lamodernización y transformación de Centro-américa, iniciativa que se presentó en lareunión del grupo consultivo para la re-construcción de la región luego de la des-trucción provocada por el huracán Mitch en1998. Dentro de dicha agenda prevalecenlos proyectos orientados a financiar lainterconexión eléctrica, vial y de comuni-caciones, los cuales resultan de carácterprioritario y de interés para las agencias decooperación, ya que algunos de éstosfácilmente encontraron promesas de

En apariencia los

objetivos del Plan son

buenos, nadie en su

sano juicio va a

oponerse a la ejecución

de acciones tendientes

a mejorar las

condiciones de vida de

la población


financiamiento, no así los proyectos deorientación social que acusaron el conocidoargumento de escasez de recursos.

Desde la perspectiva de la cooperacióninternacional, la región solamente es viablesiempre y cuando los países establezcan la-zos fuertes de integración en sus diversasáreas. En ese sentido, existe presión departe de las agencias financieras por forzarel proceso, por ello, en el PPP de maneraespecial destaca el plan de conectividad através de grandes inversiones en infraes-tructura de transporte tales como carrete-ras, puertos, aeropuertos, comunicaciones, afin de facilitar los flujos comerciales ydisminuir los costos de transporte en ruta alos mercados internacionales.

Se argumenta que con la interconexión vial,eléctrica y de comunicaciones, la regiónPuebla-Panamá fortalecerá la actividadproductiva, la cual duran-te los años del ajuste eco-nómico se ha mantenidoreprimida. Ante esa situa-ción, se puede advertirque, en el fondo, el PPPcarece de una visión inte-gral de desarrollo, ya queen su cartera de proyectospredomina el énfasis de loeconómico sobre lo social yambiental, creándose asíuna situación real, dondelos aspectos sociales que-dan sometidos a lasdinámicas comerciales.

Por último, aunque nomenos importante es laexistencia de diferenciasinternas, las cuales ponenen duda las intenciones

manifestadas en los objetivos del Plan. Ensus orígenes, el PPP responde al interés delgobierno de México de incorporar a losestados del sureste a los beneficios delcrecimiento económico que se observa en elnorte del país. Desde la perspectivamexicana, el Plan tiene la firme convicciónde resolver la exclusión y atraso tecnológicode la zona sureste de su territorio. Noobstante, el Gobierno ha logrado que suscolegas centroamericanos acojan como suyodicho proyecto, dándole así un carácterregional al Plan, y consecuentemente, unmayor protagonismo en la región alpresidente Vicente Fox.

En el fondo, subyacen las asimetrías depoder entre México y la región centroa-mericana. Para muestra, en materia comer-cial, por cada dólar en mercancías que lassiete economías del itsmo exportan aMéxico, estas importan bienes de ese país,

por cuatro dólares. ParaMéxico, la relación comer-cial es poco relevante, puespor cada dólar de exporta-ciones que envía a los sietevecinos del sur, facturaonce a los socios del norte,y en cuanto a importacio-nes mexicanas, el porcen-taje de origen centroame-ricano es insignificante4.En definitiva, si no existeun objetivo comercial cla-ramente definido entreMéxico y la región centro-americana, resulta obviopensar que lo que mueveal gobierno mexicano es uninterés de otro tipo. Eneste contexto, para lospaíses de Centroaméricala integración con México

En el fondo, el PPP

carece de una visión

integral de desarrollo,

ya que en su cartera de

proyectos predomina el

énfasis de lo económico

sobre lo social y

ambiental, creándose

así una situación real,

donde los aspectos

sociales quedan

sometidos a las

dinámicas comerciales


puede significar aceptar su reposiciona-miento y al mismo tiempo integrarse bajocondiciones de subordinación y desventaja.

Para un país como ElSalvador, la desventaja sepuede percibir, entre otrascosas, en la distribución yorientación de los recursosfinancieros y técnicos. Ba-jo el entendido que estosserán insuficientes y lanecesidades ilimitadas, seimpone la racionalizaciónde los mismos. Es de es-perar entonces, que el paísserá una opción de inver-sión de tercera categoría,pues hay países en la re-gión que como México, tie-nen un caudal mayor de recursos naturales,ambientales e institucionales que garanti-zarán una retribución mayor al capitalinvertido. En consecuencia, dadas estas asi-metrías, la sociedad mexicana podría estaren mejor posición para resolver sus proble-mas internos que sus vecinos del sur.

III. Contextualización del Plan Puebla-Panamá

Resulta imperativo recordar que la carterade proyectos que contiene el PPP no seencuentra en el aire, que se lleva a cabodentro de una realidad concreta, en la cualpodemos distinguir elementos internos yexternos. Desde el punto de vista externo,no podemos obviar que nos encontramos enla era de la globalización y cuyos efectos sehacen sentir a través de la participación denuestro país en la Organización Mundialdel Comercio (OMC) y en la puesta en mar-cha de Tratados de Libre Comercio (TLC).

El impacto que significa para la economíadel país el hecho de ser parte de la OMC yformalizar TLC es considerable, ya que, en

conjunto, estos dos ele-mentos generan una nue-va normativa que regula-rá en el futuro el comercioy la inversión. De la mis-ma manera, otro elementoque se encuentra presenteen la actual coyuntura es,la estrategia geopolíticadel gobierno de los Esta-dos Unidos de América, lacual se encuentra relacio-nada con la necesidad deabastecimiento de recur-sos naturales renovables yno renovables, los cuales,de acuerdo con la tecno-

logía actual, adquieren una importanciaesencial para las empresas transnacionalesnorteamericanas de cara a la rivalidad consus similares de la Unión Europea5.

En el ámbito interno, los gobiernos de laregión y concretamente El Salvador, havenido implementando una estrategia decrecimiento sustentado en la generación deempleo por medio de la atracción deinversiones extranjeras y consecuentemen-te en la exportación de productos textilesmaquilados. Ésto ha requerido orientar losinstrumentos de política económica enfunción de flexibilizar las barreras deacceso a la inversión extranjera.

En tal sentido, los énfasis de las políticaseconómicas implementadas en el marco delprograma de ajuste estructural tales comola apertura, la privatización y la desre-gulación de la economía, han sido utilizadascomo piezas de atracción y valoración delcapital transnacional. Desde la perspectiva

Si no existe un objetivo

comercial claramente

definido entre México y

la región

centroamericana,

resulta obvio pensar

que lo que mueve al

gobierno mexicano es

un interés de otro tipo


del actual modelo económico, la fuerza mo-triz de la economía salvadoreña se colocafuera de la región. La lógica de dicha estra-tegia permite advertir que no es prioritario,para el funcionamiento del modelo, la satis-facción de las necesidades presentes yfuturas de la población. De esa manera, sedispone de todo un marco formal de incen-tivos para atraer inversiones de fuera,dejando para más adelante la solución a losproblemas internos de pobreza, deterioroproductivo y ambiental.

En definitiva, el entornotanto externo como inter-no es apropiado para ase-gurar que existen condi-ciones objetivas que nosllevan a pensar que alinterior del PPP prevalecela preocupación por alcan-zar objetivos económicoscomo los relacionados conla interconexión vial,eléctrica y de comunica-ciones y, extraeconómicos,vinculados con los inte-reses geopolíticos de lossocios mayores. En estecontexto, los aspectossociales deberán pasar aun plano inferior de prioridades.

IV. Problemas y perspectivas delPPP

Realismo versus retórica

El PPP se presenta haciendo gala de unlenguaje lleno de mucha elocuencia con elfin de persuadir a la comunidad inter-nacional acerca de los potenciales bene-ficios que éste trae para la región. En tal

sentido, hablar sobre la conveniencia parael país, de proteger el ambiente e invertiren el capital humano, así como de promoverla participación de la sociedad civil en laformulación y ejecución de los proyectos, notiene formalmente objeción alguna. Eso espositivo y hay que hacerlo, en todo casohabrá que darle el beneficio de la duda. Sinembargo, plantear esos puntos bajo elmarco institucional dentro del cual nos mo-vemos, es de por sí bastante cuestionable,ya que los gobiernos de la región, el sectorempresarial y los organismos financieros

internacionales han dadomuestras contundentes depreocuparse por todo locontrario. Como muestrade lo anterior, es jus-tamente la aprobación porparte del BID de $1 mil 77millones en créditos parafinanciar el proyecto deinterconexión eléctrica delos países de Centro-américa (SIEPAC).

Por otro lado, presentar laparticipación como meca-nismo para lograr armo-nía y entendimiento entrepaíses y al interior de ca-

da una de las naciones participantes tam-bién es bastante dudoso, ya que por unaparte, los gobiernos han dado ejemplos deinnumerables faltas: transparencia en elmanejo de la cuestión pública, ausencia devocación democrática y de voluntad paraconcertar con la oposición política. Almismo tiempo, tampoco ha existido una co-rresponsabilidad de la sociedad civil en eltema, ya que la participación y el ejerciciode la ciudadanía ha tenido un bajo perfil.

Ganadores y perdedores

El PPP se presenta

haciendo gala de un

lenguaje lleno de mucha

elocuencia con el fin de

persuadir a la

comunidad

internacional acerca de

los potenciales

beneficios que éste trae

para la región


En la dinámica de las Ciencias Sociales, losprocesos no son neutrales. Siempre habrásectores afectados y favorecidos con lasmedidas implementadas. Así mismo, laspolíticas tendrán promotores y detractores;en ese sentido, las políticas públicas no sonesencialmente neutras, dehecho prevalecenintereses contrapuestosque en última instanciadeterminan situacionesen la que aparecenganadores y perdedores.Esto no sorprende anadie. Lo paradójico esque en el balance deperdedores, por lo generalhan permanecido losmismos sectores sociales.Desde nuestra opinión, deno corregir los cuellos debotella que se presentanen los procesos econó-micos, sociales y políticos,con el PPP se avecina un nuevo proceso queamenaza con reiterar la regla anterior.

Con el PPP, tal como está diseñado, ganaráel capital transnacional que verá relajadosus costos de operación al disminuir lospagos de transporte y de aprovechamientode las ventajas comparativas de la regiónen relación con el excedente de fuerza detrabajo. Ganan las agencias multilateralesde desarrollo, las que se verán beneficiadascon el reforzamiento del modelo económicoque promueven. Gana el gobierno de turno,en el sentido de que un mayor flujo decapital puede significar, al menos por unperíodo considerable, un impulso amantener las tasas de crecimiento delproducto, lo que dicho sea de paso es uno delos fuertes cuestionamientos al modelo

vigente en el país. Inclusive, pueden versebeneficiadas algunas comunidades en tantoque estos proyectos supondrían algunosbeneficios en términos de empleo y tránsitoen ruta a los mercados.

Es necesario trabajar fuerte para que éstoúltimo suceda en mayorescala, a fin de beneficiara más comunidades yterritorios. No obstante,surge la pregunta a cercade cómo asegurar que lasgrandes mayorías se bene-ficien, si el plan carece deestudios técnicos y deimpacto que demuestrenla dimensión real de losbeneficios y la proporciónde los daños o amenazasde daño, en cada uno delos sectores y componentesde la realidad.

De hecho, en la prácticasurge una preocupación lógica, ya quedadas las condiciones actuales de concen-tración en la distribución de activos y lasrestricciones que existen para el acceso a latecnología, el mayor flujo de inversión quesupone la puesta en marcha del PPPamenaza con agudizar las diferenciassociales, así como la brecha entre usuariosde conocimientos tecnológicos.

Evidentemente, al carecer de información,no queda otra alternativa que hacer unalectura a la lógica con la que ha venido ope-rando la ejecución de las políticas públicasen el marco del modelo económico vigenteen el país. Donde justamente los eternosperdedores son las grandes mayorías popu-lares en general y los sectores de producciónnacional, léase la agricultura, el sector

Las políticas públicas

no son esencialmente

neutras, de hecho

prevalecen intereses

contrapuestos que en

última instancia

determinan situaciones

en la que aparecen

ganadores y

perdedores


rural, las pequeñas y medianas empresas.

Oportunidades y amenazas

No obstante que Mesoamérica es una zonageográfica dotada de riquezas naturalesinvaluables, sigue siendo una región pobrey atrasada, lo cierto es que la región nece-sita urgentemente desarrollarse. En esesentido, los diversos megaproyectos conte-nidos en el PPP pueden representar la opor-tunidad que la región a estado esperandopara modernizarse. No hay duda que paralograr el desarrollo de la región se necesitade mucha inversión en infraestructurabásica y productiva, tal como lo plantea elPPP. Sin embargo, también hay que añadirque no es suficiente apostarle únicamente ala canalización de capital extranjero comoestrategia de crecimiento,no importando con ello elcosto que el país debepagar en términos dedestrucción del ambiente ode perpetuar las actualescondiciones de vida de lasgrandes mayorías. Desdela perspectiva del desa-rrollo, creemos que esto noes lo que más le convieneal país y a la región engeneral.

Tal como se dijo anterior-mente, atraer inversiónextranjera a costa deldeterioro del ambiente ymantener las condicionessociales de la población es inaceptable. Noobstante, también lo es el rechazo porprincipio del desarrollo del capital, sobretodo considerando que una modalidad deeste ha sido en los últimos años la principalfuente generadora de puestos de trabajo. En

tal sentido, las soluciones extremas no sonlas únicas ni las mejores: en el centro, hayposibilidades de establecer alternativas conmejores potenciales de alcanzar los con-sensos necesarios. Siendo así, ni el gastopúblico en infraestructura, ni los proyectoscon dineros de la banca multilateral, ni lasinversiones privadas son por principioindeseables, de manera especial si sonorientadas al desarrollo. Por el contrario,deben incrementarse significativamente,pero siempre vinculados con políticas defomento al sector social de la producción,tanto individual como asociativo.

Si queremos aprovechar la oportunidad queofrecen los megaproyectos contenidos en elPPP, debemos empezar por diferenciar losproblemas que plantea el desarrollo

nacional, con los intereseseconómicos y geopolíticosde agentes foráneos a laregión. Es preciso, antetodo, anteponer los inte-reses del conglomeradosocial a los interesescomerciales de particula-res. En tal sentido, el cre-cimiento económico queproduce la inversión agran escala debe ser unmedio importante paraalcanzar el desarrollo y nolo contrario. Se hace im-prescindible, cuanto an-tes, articular los proyec-tos del PPP a la visión dedesarrollo del país, pues,

de suceder lo contrario, el rumbo del paísestará condicionado y subordinado a losintereses de los promotores del plan.

Al implementar el plan tal cual estádiseñado y en las actuales circunstancias

Se hace imprescindible,

cuanto antes, articular

los proyectos del PPP a

la visión de desarrollo

del país, pues, de

suceder lo contrario, el

rumbo del país estará

condicionado y

subordinado a los

intereses de los

promotores del plan


que presenta el país, no hay duda quepueden aparecer amenazas de ruptura delproceso que lleva el PPP. No sería deextrañar que como producto de la conju-gación de intereses económicos y políticosque se mueven alrededor de los proyectoscontenidos en el Plan, pueda presentarse laamenaza de incumplimiento de los objetivosdel mismo, especialmente en aquellosproyectos de interés social y ambiental. Sinembargo, el desafío fiscal es todavía muchomás real e ineludible.

Desde la perspectiva financiera, el PPPcorre el riesgo de no cumplirse a falta derecursos. De hecho, el Plan está desfinan-ciado y las posibilidades de concretarlodescansan en buenamedida en la capacidad deendeudamiento de lospaíses. Esto implica unaamenaza real muypeligrosa para la esta-bilidad macroeconómicadel país. Dicha situaciónplantea al menos doscosas de importancia tras-cendental. La primera de ellas se relacionacon el incremento en los niveles deendeudamiento que supone para el paísfinanciar los diversos proyectos contenidosen el plan; no está demás decirlo, pero locierto es que la situación fiscal del país estállegando a límites de insostenibilidad,enrumbándose hacia una crisis de enormesproporciones.

Al mismo tiempo, pasar la responsabilidadde honrar los pagos a la población presentey futura es éticamente inmoral, cuando esde todos conocidos que por medio demecanismos de mercados se corre el riesgode concentrar en determinado sectores los

potenciales beneficios que podríanrepresentar para la sociedad la ejecución delos megaproyectos estimados en el PPP.Como muestra de lo anterior puedeseñalarse que aún se encuentra latente enel país la euforia privatizadora de losservicios públicos, lo que significa unaamenaza para las posibilidades de desarro-llo de El Salvador, ya que socializar loscostos y privatizar los beneficios no es lomás apropiado para un país que buscaatenuar los problemas de pobreza yexclusión social.

El Plan Puebla-Panamá busca desarrolloo integración

En el PPP destacan dosconceptos que en lapráctica aparecen íntima-mente vinculados entre sí.Estos son los conceptos deregión y el de integración.En tal sentido, “la estrate-gia no solo apuntala losesfuerzos de integración

de Centroamérica sino que los fortalece alincluir el sur-sureste de México dentro delconcepto de región mesoamericana. Es unavisión renovada de la integración, mediantela ampliación de su ámbito geográfico a unaregión que comparte características ydesafíos en el terreno de su desarrollohumano sustentable”6.

De lo anterior se puede subrayar que laglobalización predominante en el mundo dehoy se evidencia aún más con el sur-gimiento de poderosos organismos inter-nacionales como la Organización Mundialdel Comercio (OMC), de iniciativas como elÁrea de Libre Comercio de las Américas

Desde la perspectiva

financiera, el PPP corre

el riesgo de no

cumplirse a falta de

recursos


(ALCA), de los Tratados de Libre Comercio(TLC) y, más recientemente, el PPP. Laconjunción de estos procesos desencadenauna poderosa fuerza integradora de lasregiones del mundo: no importando sudimensión, nadie escapa a la energía quemueva la globalización.

En ese contexto, para un país pobre como ElSalvador, inmerso en unárea geográfica subde-sarrollada, no es aislarsela mejor estrategia paraenfrentar la globalización.Tampoco lo es ir alencuentro irreflexibamen-te. Entre aislarse o inser-tarse hay que buscar lasmejores opciones para elpaís. Habrá que pregun-tarse qué necesita ycuáles son las prioridades de la región.Definitivamente, no es integrarnos primeroy después resolver nuestros problemasinternos de subdesarrollo. Para El Salvadory Centroamérica, el desarrollo debe dejar deser un objetivo y convertirse en unimperativo moral.

No obstante, llama poderosamente laatención la celeridad con la que El Salvadoradopta como propio este tipo de iniciativas,lo cual nos lleva a pensar que la velocidad derespuesta se encuentra asociada a factorescomo la ausencia de un modelo propio dedesarrollo, al resquebrajamiento institu-cional y al debilitamiento de los instru-mentos de política económica para atenderlas necesidades de las grandes mayorías dela población. Dicha situación, hace de laexistencia del PPP una suerte de bendiciónque refuerza el actual modelo económico.Desde nuestra perspectiva, las inversiones

en infraestructura son necesarias, al igualque el incremento de las exportaciones. Dehecho bajo las actuales circunstancias unpaís no puede crecer si no mejora su capitalfísico y aumenta sus ventas al exterior. Sinembargo, es inadmisible reducirlo todo acreación de redes de conectividad a fin deaprovechar las ventajas comparativas de laregión. Es irrenunciable incorporar la

satisfacción de las nece-sidades presentes yfuturas de la mayoría dela población, y eso pasa,entre otras cosas, porconsiderar la incorpo-ración de un enfoque mul-tidimensional a la hora deabordar los problemas queplantea el desarrollo, a finde superar la visiónindividualista que predo-

mina en las políticas públicas donde seconsidera que una cosa es desarrolloeconómico, otra muy diferente el desarrollosocial y otra cosa lo ambiental.

En definitiva, con más mercado no seresolverá el problema de pobreza y de lentocrecimiento de la economía, ni se valoraránlos servicios ambientales. Se requiere enton-ces, de una estrategia propia que combine elinterés nacional y las necesidades dearticulación con la economía mundial,pensando primero en el desarrollo del país yen segundo lugar definir la mejor forma dearticularse internacionalmente. Se necesitafortalecer la base productiva pero no delcapital transnacional, sino de los sectores deproducción nacional que para su desarrollonecesitan de incentivos, de garantías,facilidades y de obras de infraestructuracomo las detalladas en el PPP.

Para El Salvador y

Centroamérica, el

desarrollo debe dejar

de ser un objetivo y

convertirse en un

imperativo moral


1. Plan Puebla-Panamá. Presidencia de la República.Documento oficial.

2. Comisionados Presidenciales: Belice: Salvador Figuero; CostaRica: Constantino Urcuyo; El Salvador: Héctor Dada Sánchez;Guatemala: Harris Whitbeck; Honduras: José Mejía Uclés;México: Florencio Salazar; Nicaragua: Jaime Morales Carazoy Panamá: Virgilio Sosa.

3. El Grupo Técnico de Apoyo está formado por el BancoInteramericano de Desarrollo (BID), el BancoCentroamericano de Integración Económica (BCIE), laCooperación Andina de Fomento (CAF), Comisión Económicapara América Latina (CEPAL), Instituto Centroamericano de

Anexo 1. Proyectos de la Estrategia para la Transformación yModernización de Centroamérica, incorporados con una visión

mesoamericana en el PPP.

Iniciativa Comisionado responsable

Proyectos

1. DesarrolloHumano

2. DesarrolloSustentable

3. Facilitación delintercambiocomercial

4. Telecomuni-caciones

5. Integración vial

6. Interconexiónenergética

7. Prevención ymitigación dedesastres

8. Turismo

Florencio Salazar.México.

Jaime Morales.Carazo. Nicaragua.

José Mejía Uclés.Honduras.

Héctor Dada Sánchez.El Salvador.

Constantino Urcuyo.Costa Rica.

Harris Whitbeck.Guatemala.

Virgilio Sosa. Panamá.

Salvador Figuero.Belice.

Capacitación para el trabajo. Mejorar los niveles de participación delas comunidades indígenas y afrocaribeñas en el desarrollo local.Sistema de información estadístico sobre las migraciones. Uso,manejo y conservación de los recursos naturales por parte de lasorganizaciones campesinas, indígenas y afrocaribeñas.

Apoyo a las inversiones en el manejo de recursos naturales. Patrimo-nio cultural, indígena y equidad. Propuesta de gestión ambiental.

Facilitación de negocios y homologación de tratados comerciales.Modernización de aduanas y pasos fronterizos. Promoción de Pymes.

Marco regulativo regional. Red regional de fibra óptica.

Armonización de regulaciones y normas técnicas. Corredor deintegración vial atlántico. Corredor pacífico de integración Puebla-Panamá. Ramales, vinculaciones y conexiones de la redmesoamericana de carreteras.

Conexión Guatemala-Belice. Conexión México-Guatemala.Sistema de Interconexión Eléctrica de los países en América Central(SIEPAC).

Concientización pública para la prevención de desastres.Desarrollo de mercado de seguro contra riesgos de catástrofe.Información hidrometeorológica para la competitividad.

Inicio de las cuentas satélites de turismo. Desarrollo del plan deinversiones del circuito mundo maya.

Administración de Empresas (INCAE),Programa de NacionesUnidas para el Desarrollo (PNUD), Sistema de IntegraciónCentroamericana (SICA) y la Secretaría de IntegraciónEconómica Centroamericana (SIECA).

4. Bartra, Armando. Detrás del Plan Puebla-Panamá, pág. 4.

5. Guerra Borges, Alfredo. Plan Puebla-Panamá: sus pro-puestas y su contextualización. Facultad Latinoame-ricana de Ciencias Sociales, FLACSO-Guatemala. nuevaépoca, año II, No. 16, julio de 2002, pág. 5.

6. Banco Interamericano de Desarrollo. Hagamos de la integra-ción centroamericana una realidad, abril 2002, pág. 22.

Notas.


Introducción

En la búsqueda de caminos para el desa-rrollo, la segunda mitad del siglo XX hasido testiga de las respuestas de distintosactores a los retos que marca el proceso deglobalización. En esa lógica, una de las res-puestas involucra a teóricos del desarrolloregional, así como a diversos actores localesy regionales a nivel interno de los países,quienes han asumido la tarea de “rein-ventar” el territorio, entendido como unaconstrucción surgida de la interacciónhistórica de sociedad y espacio y que sevuelve ámbito y factor de desarrollo.

Las relaciones territorio-desarrollo hancambiado aceleradamente, como parte delconjunto de transformaciones contempo-ráneas asociadas, fundamentalmente a laglobalización. Estos cambios han incididoen la reestructuración territorial y seproducen, en gran medida, fuera delalcance de la planificación. La reestruc-turación territorial genera algo queciudadanos, analistas y planificadoresperciben inicialmente como un “desorden”,resultado de la superposición de lógicas ytemporalidades diversas no bien com-prendidas ni dominadas.1

En este contexto de cambio radical, las

tradicionales políticas de desarrollo terri-torial ya no son adecuadas. Por esta razón,tanto la teoría como la práctica de laplanificación del desarrollo territorialestán hoy cuestionadas y sujetas a unareivindicación conceptual y metodológica.Esto se vuelve, por lo tanto, una tarea pen-diente que trasciende a los planificadores yagentes de desarrrollo, una tarea para losciudadanos y ciudadanas. Es en este con-texto que cobra mucha importancia el temade ordenar el territorio, teniendo como baseprocesos de planificación regional.

Lo anterior adquiere una urgenciadramática en el caso de El Salvador. Elterritorio salvadoreño se ha transformadodrásticamente y es completamente dife-rente al que conocimos hace 50 años: ahorala población urbana es mayor que la rural,y la quinta parte de ella está concentradaen el Área Metropolitana de San Salvador(AMSS); las actividades agropecuarias hanperdido importancia, y en su lugar florecenel comercio y los servicios, también concen-trados en el AMSS. Los recursos naturalesestán deteriorados y el agua, ríos, lagos yaire están contaminados.

Las transformaciones no han sido resul-tado de procesos de planificación, sino todolo contrario. La población se ha movido

Ordenamiento territorial en El Salvador: una tarea pendiente

María Elena Moreno

Parte I: Génesis, concepto y metodología de abordaje


hacia aquellos lugares que le brindanmayores posibilidades de sobrevivencia y elcapital se ha instalado en aquellos lugaresque le garantizan sus ganancias. Laanarquía de estos movimientos ha llegadoal colmo de instalar cervecerías o pros-tíbulos frente a escuelas, centros nocturnosen zonas residenciales o, a cambiar eldiseño de una de las principales avenidasde San Salvador (redondel del HermanoLejano), a solo dos años de su inaugu-ración. Las ciudades son aglomeracionesdonde predomina la irregularidad en latenencia de la tierra, deficiencias cuantita-tivas y cualitativas de vivienda y servicios,contaminación, desempleo, comercio ambu-lante y, sobre todo, mucha inseguridad.

En otras palabras, el territorio nacional hacambiado con enorme dis-paridad. Cada vez más seacentúan las desigualda-des económicas, sociales yculturales a su interior. Elfenómeno migratorio delcampo a la ciudad haprovocado la creación de asentamientosprecarios que ocupan los espacios públicos(parques, canchas, zonas verdes, las vías delferrocarril, las tierras en las cercanías decables de alta tensión eléctrica, los barran-cos, los márgenes de quebradas y ríos, lasfaldas de cerros deforestados). Todos elloslugares de altísimo riesgo para la vida hu-mana y, obviamente, carentes de los ser-vicios mínimos, provocando tensión social ydistorsión en el crecimiento de la ciudad. Eneste contexto, parecería obvia la necesidadde ordenar el territorio, sobre todo si sepiensa en función del desarrollo.

En los últimos años, el tema del orde-

namiento territorial ha cobrado importan-cia; más aún en estos momentos en que es-tá en proceso la elaboración del Plan Na-cional de Desarrollo y Ordenamiento Terri-torial, bajo la responsabilidad del Minis-terio del Medio Ambiente y el Vice Minis-terio de Vivienda y Desarrollo Urbano. Pordicha razón, la FUNDE pretende contri-buir a reflexionar sobre esta temática.

El artículo que hoy se presenta es laprimera de dos partes relacionadas conesta temática. Esta entrega tiene como ob-jetivo central aproximarse a entender elsurgimiento, los aspectos conceptuales ymetodológicos del ordenamiento territorial.En la segunda parte se tocará, para el casoespecífico de El Salvador, los antecedentes,las propuestas que existen, el actual pro-

ceso que se está siguiendopara elaborar el PlanNacional de Desarrollo yOrdenamiento Territorialy algunas experienciasque se están trabajando anivel municipal.

1. Una aproximación al conceptode ordenamiento territorial

El desmesurado crecimiento de lasciudades europeas en el siglo XIX, debido ala migración del campo a la ciudad, hizoque los cascos medievales colapsaran, sedesbordaran y se manifestara la primeragran crisis urbana, dando paso al surgi-miento del urbanismo (el catalán Cerdá usapor primera vez el término en 1859), con elfin de atender los problemas higiénicos yambientales de los cascos antiguos y de or-denar el rápido desarrollo de la ciudad a

El territorio nacional ha

cambiado con enorme

disparidad


través de la idea del diseñode los “ensanches”. Con eltiempo, sin embargo, se fuecreando una progresivaconciencia de que los pro-blemas de las ciudadestrascendían sus límites yque requerían ser enfo-cados tomando en cuentael entorno regional. En el siglo pasado, surgeel ordenamiento territorial, con unavocación regional que el urbanismo todavíano tenía, y adopta carácter de norma jurí-dica en Francia en 1935 y en Inglaterra en1947.2

En la actualidad, es muy común utilizar lostérminos de urbanismo y ordenamientoterritorial como sinónimos. Sin embargo,debido a que ya no es posible concebir elplaneamiento del territorio rural y urbanoseparadamente, lo más conveniente es usarel concepto de ordenamiento territorial,como una acepción más amplia y adecuada.

Hoy en día, hablar de ordenamientoterritorial remite a la Carta Europea deOrdenación del Territorio, que en 1984 ladefinió como “la expresión espacial de laspolíticas económicas, sociales, culturales yecológicas de la sociedad”, la cual es “a lavez una disciplina científica, una técnicaadministrativa y una política concebidacomo un enfoque interdisciplinario y global,cuyo objetivo es un desarrollo equilibradode las regiones y la organización física delespacio según un concepto rector”. Deacuerdo con la Carta Europea, la ordena-ción del territorio tiene cuatro objetivos: a)el desarrollo socioeconómico equilibrado delas regiones; b) la mejora de la calidad devida; c) la gestión responsable de los

recursos naturales y laprotección del medio am-biente; y d) la utilizaciónracional del territorio.

Esa concepción ha sidocriticada por algunosautores3, quienes afirmanque no es clara, que

confunde los resultados con el instrumentoy que complica más las cosas al añadir quees “a la vez una disciplina científica, unatécnica administrativa y una política”. Deacuerdo con el geógrafo catalán FlorencioZoido, la ordenación del territorio esesencialmente una función pública, unapolítica compleja de reciente y todavíaescasa implantación, que puede y debeapoyarse sobre instrumentos jurídicos(convenios internacionales, leyes, decretos),sobre prácticas administrativas yprincipios consolidados (planificación yparticipación), y en conocimientos cien-tíficos pluri-disciplinarios. Zoido subrayaque “en tanto que función pública opolítica, la ordenación del territorio es,sobre todo, un instrumento no un fin en símismo, un medio al servicio de objetivosgenerales como el uso adecuado de losrecursos, el desarrollo, y el bienestar ocalidad de vida de los ciudadanos”.

El concepto de ordenamiento territorialincluye dos términos fundamentales:territorio y ordenamiento.

El territorio, desde el punto de vista de laGeografía, es un espacio adscrito a unacomunidad, ámbito de difusión de unalengua o de una práctica social. Cuando elterritorio se atribuye a un grupo humanocomplejo (un pueblo, una nación, una

La ordenación del

territorio es

esencialmente una

función pública, una

política compleja


sociedad) se convierte en uno de losintegrantes fundamentales de su proyectocomún: en soporte y recurso básico, ámbitode vida, paisaje propio en la memoriapersonal y colectiva. En definitiva, elterritorio es el espacio geográfico en el quese vive, el que se maneja y administra parabien de los individuos y del conjunto de lacomunidad; es el ámbito espacial parallevar a cabo una relación humana.

De aquí que Bervejillo señale “entendemoshoy el concepto de territorio como latotalidad compleja formada por el mediofísico natural y construido y los espacioseconómico, político, social, histórico,ecológico, y sus interacciones.”4

Ahora bien, en los últimosaños ha surgido un nuevoconcepto de territorio.Más que un espacio yadado se habla de construc-ción histórica de unterritorio, el cual deberáentenderse como:

• Entorno donde sefraguan las relaciones sociales yeconómicas.

• Contexto donde la cultura y otros rasgoslocales no transferibles se han idosedimentado y afirmando en el tiempo.

• Marco donde las personas y las empresasestablecen relaciones.

• Entorno donde las instituciones públicasy privadas interactúan para regular lasociedad.

• Factor estratégico de oportunidades dedesarrollo. 5

Ordenamiento significa conocimiento y

utilización del territorio. Se refiere a la dis-posición en el espacio geográfico de deter-minados hechos naturales (estructurasgeológicas, red hidrográfica, tipos de suelo,formaciones vegetales, etc.) y de origenhumano (localización de asentamientos,trazado de redes de comunicación, etc.).

La disposición del espacio puede procederde una decisión de planeamiento, de unaacción de los poderes territoriales o dediversas acciones espontáneas. El hecho esque la suma de todos esos modos deproceder y la necesaria adaptación en eltiempo a nuevas circunstancias conducen auna determinada organización del conjuntode suelos de un municipio, de una región ode un país. “A esa organización es a lo que

denominamos organiza-ción del espacio, ... peroesa organización es diná-mica, está en continuaevolución y responde a unequilibrio que se modificacontinuamente entre lainercia de lo que sehereda del pasado y lasprevisiones de futuro.

Conviene por tanto no confundir laorganización del espacio con la deordenación del territorio, que responde auna acción de planeamiento y que asignausos a los suelos de acuerdo con el ordennacional que se pretende.” 6

Por esa razón, el ordenamiento del terri-torio debe ser cuidadoso en sus propuestasya que, al interactuar con la dinámica delespacio, puede dar lugar a resultadosnegativos o muy diferentes de los previstos.Por ello, también se deben valorar de modocuidadoso los caracteres de cada categoría

Ordenamiento

significa conocimiento

y utilización del

territorio


y tipo de uso del suelo y el contexto rural ourbano en que se opera, considerando lasreacciones de lo que se propone frente a ladinámica de la organización del espacio enese contexto. Es decir, que la organizacióndel espacio resulta un punto de partidanecesario para que elordenamiento territorialsea un éxito.

Lo importante es tenerclaro que el ordenamientoterritorial no es algo rígi-do, sino que cambia de unmomento a otro de acuer-do con las culturas y a losgrupos sociales. Por ejem-plo, una red ferroviariapuede ser valorada como factor deexpansión urbana, pero, después de algu-nos años, podría convertirse en una barrerapara dicha expansión.

A grandes rasgos, se pueden señalar cuatroaproximaciones a los temas propios deordenamiento territorial.

• Aproximación política: la ordenaciónculmina siempre en decisiones políticas.

• Aproximación técnico/profesional: laordenación implica un proceso deelaboración de carácter técnico queaconseja dominar, o al menos conocer, lasdisciplinas científicas que puedenaportar visiones objetivas que permitanformalizar alternativas.

• Aproximación de los agentes económicos:destinatarios de una parte importante delas decisiones de ordenación, que irándestinadas a favorecer su actividad, pero

que introducirán siempre restriccionesimpuestas por la necesidad de armonizaractividades y usos.

• Aproximación ciudadana: como usuariosdel territorio, el ciudadano y ciudadana

deben ser consideradoscomo actoresimportantes.

En resumen, el orde-namiento territorial esun proceso permanentecuyo objetivo consiste endefinir la mejor locali-zación de las actividadesen un territorio. “Es unproceso mediante el cual,conociendo las dinámicas

y tendencias sociales, económicas, ambien-tales y políticas de un territorio, seplanifica, coordina y regula el manejo yaprovechamiento de sus recursos naturalesy construidos en función del bienestarcomún, para mejorar la calidad de vida delos ciudadanos actuales y futuros. En otraspalabras, el ordenamiento territorial es unproceso y un instrumento para negociar yarmonizar el uso de recursos naturales,sociales y económicos, sometidos a diversasdemandas. Es una herramienta denegociación que debe expresar los acuerdosentre distintos actores y que incluya ladiversidad de sus intereses, para crear unaestrategia de desarrollo y superar la mar-ginación territorial, social y económica.” 7

2. El qué y para qué ordenar

Dentro de un territorio se deben ordenar losmúltiples usos del suelo que coexisten en él.Es decir, se deberían asignar usos específi-

La organización del

espacio resulta un

punto de partida

necesario para que el

ordenamiento territorial

sea un éxito


cos y diferenciados al mosaico de subdivisio-nes territoriales de acuerdo con la divisiónpolítico-administrativa del país: departa-mentos, municipios, cantones y caseríos, pe-ro también se podría agregar la microrre-gión, como una división territorial fun-cional.

En el marco anterior, los usos del suelodeben ordenarse de acuerdo con lasactividades desarrolladas por sus habi-tantes, de tal forma que se diferencien lossuelos para uso residencial, agrícola,forestal, industrial, infraestructural,recreativo, etc.

El para qué ordenar depende mucho de losobjetivos de quien lo impulsa, pero general-mente el territorio se ordena para impulsarel desarrollo, para mejorar la calidad devida de sus habitantes o para proteger elmedio ambiente. Problemas como lanecesidad de formular políticas para eldesarrollo de áreas depri-midas, la planificación deejes y polos de desarrollo,el análisis de losproblemas de las áreasurbanas, la corrección dedesequilibrios territoria-les, el desarrollo de laspotencialidades de lasdistintas regiones sonalgunos de los objetivosque se persiguen al orde-nar el territorio. Sin em-bargo, sus objetivos primordiales son elrespeto del medio natural y el logro de unamayor justicia social, y en específico:

• El aprovechamiento eficiente del suelocomo recurso finito a través de una

adecuada localización de las actividadesproductivas y sociales y del uso de latierra acorde con su vocación.

• El desarrollo socio-económico territorial-mente equilibrado entre las regiones,entre los asentamientos humanos, entreel campo y la ciudad y al interior de lasciudades.

• La gestión responsable de los recursosnaturales, la protección y rehabilitacióndel medio ambiente para un desarrolloecológicamente sostenible.

• La preservación del uso social del suelopúblico y la protección y rehabilitacióndel patrimonio cultural e inmobiliario.

Además del qué y para qué ordenar, haydos preguntas más que debemos responder:

¿Cómo ordenar?: Hace referencia a loscriterios de ordenamiento que han de

permitir alcanzar losobjetivos propuestos. Elterritorio debe verse comoun bien escaso, tanto entérminos absolutos comoen términos de territorioscon alguna cualidadadicional: suelos aptospara la agricultura,suelos urbanos, suelos fo-restales, etc.

¿Quién debe ordenar?:definir el sujeto del ordenamientoterritorial es una de las tareas máscomplicadas, ya que en él entran en juegolos intereses de todos los habitantes yactores de un territorio: empresarios,comerciantes, transportistas, agricultores,

El ordenamiento

territorial es un proceso

y un instrumento para

negociar y armonizar el

uso de recursos

naturales, sociales y

económicos


ganaderos, y gobernantes. Por tal razón, nose puede dejar sólo a iniciativa de uno delos actores: eso llevaría a promover oprofundizar aún más los desequilibrios.

El ordenamiento del territorio es unacompetencia del sector público repartidaentre los diferentes niveles de laadministración, pero va destinada, enbuena parte, a ordenar la ocupación delterritorio por parte de los agentes privados.Los agentes privados tendrán que aceptarlos patrones de ordenación establecidos porlas administraciones públicas, pero tam-bién deben hacer sentir su voz y participarpara que el territorio ordenado responda asus aspiraciones y demandas, y les permitadesarrollar eficientemente sus diversasactividades, en un marco racional quegarantiza los intereses del conjunto de lasociedad.

A nuestro juicio, tres son los actores clavesen el ordenamiento del territorio: gobiernocentral, gobiernos locales y sociedad civil.

3. Etapas básicas del ordena-miento territorial

Ordenar el territorio lleva a la conflictivatarea de establecer derechos y limitacionesde la propiedad del suelo, lo que implica unprofundo conocimiento de los agentes pú-blicos y privados que intervienen sobre elterritorio, sus intereses y su manera deocupar el mismo. Una vez aclarado loanterior, es indispensable:

• Elegir entre los diferentes usos de sueloposibles.

• Elegir entre los usos más adecuados delsuelo, es decir, definir el modelo deterritorio que se quiere para el futuro.

• Diseñar políticas territoriales e ins-trumentos de planificación que habránde convertir en realidad las decisionesterritoriales tomadas.

• Implementar dichas políticas haciendouso de los instrumentos acordados.

Por tanto, la ordenación del territorioimplica tres tipos básicos de intervención:legislar, planificar y ejecutar, que seconvierten en las tres etapas fun-damentales del ordenamiento:

Fuente: Ordenación y planificación territorial. España, 1998.

Legislación

Planificación

Ejecución

Determinación de laspolíticas territoriales: definirlos objetivos e instrumentosde ordenación.

Elaborar y aprobar los planesque definen un modelo deterritorio a futuro.

Transformar la realidadde acuerdo con lasdeterminaciones delos planes.


Como ya quedó señalado, definir los usosdel suelo es un aspecto básico en cualquierintervención sobre el territorio. Hay trestipos de intervenciones que se destacan enla ordenación de usos del suelo: ordenaciónurbana, ordenación rural y ordenación deespacios naturales. Sea cual fuere el tipo deintervención que abordamos, “el paso pre-vio ineludible, para que las propuestas pue-dan hacerse con posibilidades de éxito, es elreconocimiento de losfundamentos de laorganización de los usosdel suelo, especialmenteen los aspectos en los quese proyecta la inter-vención.” 8 Para realizarese diagnóstico, se debenfijar criterios para ladelimitación del área deestudio, los aspectos quese deben estudiar, las me-todologías de análisis, la cartografía autilizar, etc.

4. El plan como instrumentobásico del ordenamiento delterritorio

La planificación puede servir para obtenerresultados sorprendentes o ser totalmenteinoperante si no existe capacidad ovoluntad real para su aplicación. El usoeficaz de la planificación depende en granmedida de la voluntad de los agentesimplicados en la consecución de los obje-tivos planteados.

Los procesos de planificación permitenidentificar problemas, potencialidades yrestricciones para el ordenamiento terri-torial.

La planificación debe ser vista y asumidacomo un instrumento de negociación yconcertación entre los distintos grupossociales que demandan y producen elespacio construido, ya que la complejidadde los procesos productivos y la multiplici-dad de elementos articulados en el espaciohacen que no sea posible reducirlo a unproyecto, imputado a alguno de los actores,ni siquiera al Estado.9

Por esto, el plan es elinstrumento básico en elproceso ordenador. Plani-ficar implicará trazarlíneas de acción dirigidasa alcanzar determinadosobjetivos territoriales.Una peculiaridad impor-tante es que estos obje-tivos serán normalmentecartografiables en un

plano. Plan y plano son dos conceptosdistintos, pero que se combinan y estánpresentes cuando de ordenamientoterritorial se habla.

La elaboración de un plan comprende elanálisis de la situación presente, definien-do normalmente el modelo territorialactual. El diagnóstico de los problemas ypotencialidades del territorio llevará a laidentificación de los objetivos y metas, y ala elaboración del modelo territorial pro-puesto. Pero eso no es suficiente (no sonpocos los casos en que los planificadores sequedan o se pierden en el diagnóstico): esnecesario que el plan contenga todas aque-llas medidas y determinaciones que han depermitir alcanzar el futuro deseado(estrategias de implementación). En elfuturo, este modelo territorial pasará a ser

El territorio se ordena

para impulsar el

desarrollo, para mejorar

la calidad de vida de

sus habitantes


la nueva realidad que habrá que analizar yque planteará nuevos retos, que requerirána su vez nuevas respuestas por parte de losplanificadores.

Al planificar, es importante recordar que elordenamiento del territorio no debe versecomo un proceso lineal con un final bien de-finido, sino como un proceso circular e inin-terrumpido que planteará continuamentenuevos requerimientos y nuevos retos.

4.1. Modalidades de planificación

Un aspecto clave antes de iniciar la etapade planificación es la elección de “laescala”. La mayoría de autores afirma quela escala propia de la ordenación delterritorio es la regional o subregional. Sinembargo, otros autores insisten en lanecesidad de separar claramente el campopropio del ordenamiento del territorio (laregión) del campo del urbanismo (la ciudad,el municipio). Hay quienes amplían elcampo a todas las escalas geográficas enlas que el territorio tiene un carácterpúblico: municipal, submunicipal, regional,subregional, nacional y supranacional.

Hablando de la escala y de los contenidos,existen dos grandes modalidades deplanificación: la económica, propia de laescala nacional y regional;y la planificación física,propia de la escala local.

Por planificación física seentiende el ordenamientoarmonioso de los usos delsuelo que coexisten en undeterminado territorio. El

nicho de la planificación física ha sidotradicionalmente la escala local, medianteel planeamiento urbano desarrollado porlas administraciones locales.

El plan estratégico es un instrumento quepermite a las administraciones localesplantearse objetivos difíciles de abordardesde la perspectiva de la planificaciónfísica, más circunscrita a la armonizaciónde los usos del suelo. La progresivaintegración entre la planificación física ylos objetivos estratégicos es tambiéndeseable: la planificación física puede darentidad normativa a las propuestas territo-riales de planes estratégicos, contri-buyendo así a su implementación.

5. El ordenamiento territorial anivel local

En el marco del desarrollo local, lasmunicipalidades juegan un papel impor-tante en el impulso de procesos deordenamiento del territorio. Para ello, laplanificación es una de las herramientasbásicas, la cual debe considerar simultá-neamente los procesos de desarrollo econó-mico, los agentes sociales implicados y laocupación, uso del suelo o localización delas actuaciones.

Existen tres etapas clási-cas en los trabajos deordenación del territorioa nivel local: 10

Análisis territorial:sin un conocimientodetallado de los

Definir los usos del

suelo es un aspecto

básico en cualquier

intervención sobre el

territorio


procesos territoriales, con toda sucomplejidad, difícilmente se podránimpulsar actuaciones de ordenaciónterritorial realmenteoperativas.

Para conocer el terri-torio es necesario ha-cerse las siguientespreguntas: ¿qué sehace en ese territo-rio?, ¿con quién serelaciona?, ¿para qué sirve?, ¿quién lomoviliza?, ¿con qué medios se desa-rrolla? ¿hacia dónde va?

Diagnóstico territorial: aquí se identifi-can los problemas territoriales y las po-tencialidades con las que cuenta elterritorio.

Las propuestas y las actuaciones: enesta etapa se hace evidente la dimen-sión política de la ordenación delterritorio, ya que las propuestas deintervención saldrán de un proceso detoma de decisiones entre las diversasalternativas que existen. Esta etapatendrá el carácter normativo.

El anterior es el proceso clásico otradicional de elaborar planes de ordena-miento territorial. Sin embargo, existenotros procesos que tienden a ser másdinámicos, como el propuesto por MarioLungo, que básicamente contempla lassiguentes etapas:11

1º. Identificar los procesos claves (econó-micos, sociales, políticos, culturales,territoriales, etc.) que se desarrollan alinterior del territorio, los procesos

externos (que pueden tener un carácterregional, nacional o internacional) y losprincipales actores (que pueden estar

dentro o fuera delterritorio de interven-ción y ser nacionales oextranjeros). Solamen-te después de haberhecho esta identifica-ción se debe proceder arecoger la informaciónen dos niveles: 1) la

referida a los procesos y actoresidentificados; 2) información de caráctergeneral.

2º. La construcción de escenarios: análisisde los procesos y su confrontación conlos intereses de los principales actores.El desafío es reconocer la desigualdadde los actores (en capacidades, cono-cimientos y poderes para no crearespacios de discusión desiguales). Lametodología de estudios de caso esrecomendable para llevarla a cabo.

3º. La formulación del plan: vista como unproceso, como un espacio de concerta-ción de intereses diversos, paraconstruir una visión de desarrolloterritorial compartida en sus aspectosesenciales, y para manejar las contra-dicciones y conflictos existentes quenunca serán eliminados totalmente,además de los nuevos que van sur-giendo.

4º. El plan es así un conjunto delineamientos estratégicos que seconcretiza a través de programas yproyectos, entre los que deben serpriorizados aquellos que tienen mayor

La escala propia

de la ordenación del

territorio es la regional

o subregional


vinculación con los procesos claves ygeneren mayores consensos. El plan noes un fin en sí mismo n i un documentoacabado que deba ser, necesariamente,aprobado por ley.

5º. Construcción de los instrumentos, dedistinto tipo y carácter, que permitandiferentes niveles de participaciónsocial para ir desarrollando, monito-reando y modificando el plan.

5.1. Obstáculos del ordenamientoterritorial

A nivel local o regional, elordenamiento del terri-torio no es una tarea fácil,requiere de conciencia,voluntad y participación,no solo del Estado, sino dela sociedad civil en suconjunto.

Como entran en juego in-tereses de propiedad y usode la tierra, los obstáculos que se presentanson múltiples y de diversa naturaleza. Sinembargo, si solo retomamos los obstáculosa nivel de los gobiernos locales, se puedendestacar los siguientes:

• De orden político, en lo relativo a la con-secución de acuerdos para la realizaciónde acciones de beneficio común.

• De orden financiero y administrativo, yaque en ocasiones las acciones requeridasno coinciden con la asignación pre-supuestal.

• De orden metodológico, en tanto que elanálisis territorial hasta la fecha haestado centralizado y se ha basado engeneralizaciones alejadas de las parti-cularidades de los municipios.

• De orden técnico, referido a la carenciade información básica que enfrentanmuchos municipios del país, como puedeser cartografía, datos estadísticos,equipos y personal calificado.

A ello debemos agregar la falta de legisla-ción y de mayor participación de todos losactores involucrados y de una acción del Es-

tado a nivel central y localque realmente implemen-te las regulaciones esta-blecidas.

Algunos municipios, apesar de los obstáculosantes referidos, han ini-ciado ya sus procesos deplanificación territorial, yotros, como Nejapa y

Tecoluca, cuentan con su Plan deOrdenamiento Territorial. La preguntaahora es hasta qué punto estasexperiencias responden a los lineamientosy políticas de un Plan Nacional deOrdenamiento Territorial, o visto al revés,hasta qué punto el proceso de elaboracióndel Plan Nacional de OrdenamientoTerritorial está tomando en cuenta lasexperiencias, necesidades y característicasde los municipios.

En la segunda entrega de este artículo, setratará de dar respuesta a esasinquietudes.

Las municipalidades

juegan un papel

importante en el

impulso de procesos

de ordenamiento del

territorio


García Pleyán, Carlos: El ordenamientoterritorial y el urbanismo en elmunicipio. Departamento de Pla-neamiento Municipal del Institutode Planificación Física de LaHabana, Cuba, febrero de 1996.

Lungo, Mario : Guía para preparar unplan de ordenamiento territo-rial para microrregiones.Mimeo, junio del 2002.

OIT, Programa DelNet, Curso de formacióna distancia, Unidad Didáctica 1: Eldesarrollo local como motor decambio. Turín, Italia.

Zoido Naranjo, Florencio: Geografía yordenación del territorio.Reproducido de: Íber, Didácticade las ciencias sociales.Geografía e Historia, Barcelona: Nº16, abril 1998.

Bibliografía

Baires y Kandel: Ordenamiento terri-torial: una experiencia dedebate desde la sociedad civil.San Salvador, abril 2002.

Bervejillo, Federico: Reinvención delterritorio. Los agentes dedesarrollo entre el conoci-miento y el proyecto colectivo.CLAEH, Uruguay, 1999.

Fausto, Adriana. Políticas urbanas yplanificación del uso del suelo.Cuadernos metodológicos I.Universidad de Guadalaja-ra/CONACYT. Guadalajara, 1997.Citada por Ninette Morales en elPrimer Foro Nacional para elHábitat en El Salvador, abril,2002.

Notas.

1. Federico Bervejillo: Reinvención del territorio.Los agentes de desarrollo entre el conocimientoy el proyecto colectivo. CLAEH, Uruguay, 1999

2. Carlos García Pleyán: El ordenamiento territorialy el urbanismo en el municipio. Departamento dePlaneamiento Municipal del Instituto de PlanificaciónFísica de La Habana, Cuba, febrero de 1996.

3. Florencio Zoido Naranjo: Geografía y ordenacióndel territorio. Reproducido de: Íber, Didáctica delas ciencias sociales. Geografía e Historia,Barcelona: Nº 16, abril 1998. Nuevas fronteras delos contenidos geográficos, págs. 19-31.

4. Federico Bervejillo: Op.cit. pág. 182

5. OIT, Programa DelNet, Curso de formación adistancia, Unidad Didáctica 1: El desarrollo localcomo motor de cambio. Turín, Italia.

6. Luis V. García. Op.cit. pág. 165

7. Baires y Kandel: Ordenamiento territorial: unaexperiencia de debate desde la sociedad civil.San Salvador, abril, 2002.

8. Luis García. Op.cit. pág. 170

9. Adriana Fausto. Políticas urbanas y planificacióndel uso del suelo. Cuadernos metodológicos I.Universidad de Guadalajara/CONACYT. Guadala-jara, 1997. Citada por Ninette Morales en el PrimerForo Nacional para el Hábitat en El Salvador, abril,2002.

10.Mario Lungo: Guía para preparar un plan deordenamiento territorial para microrregiones,mimeo, junio de 2002.

11.idem


La Iniciativa Mesoamericana de Comercio, Integración y Desarrollo Sostenible - CID,(Capítulo El Salvador), tomando en cuenta la aceleración que ha tomado el proceso pre-negociador del TLC entre Estados Unidos y Centroamérica, sobre todo a partir de laaprobación de la Autoridad para la Promoción Comercial (TPA) por el Congresonorteamericano, quiere expresar su preocupación por el rumbo que está tomando dichoproceso, así como hacer algunas propuestas al respecto.

01. Un TLC con Estados Unidos tendrá amplias implicaciones para los diferentes sectoresde nuestro país. Así lo ponen de manifiesto los alcances que tienen para el desarrollo denuestros pueblos, tanto los aspectos clásicamente considerados en estos tratadoscomerciales (calendarios de desgravación, normas de origen, medidas no arancelarias,normas de propiedad intelectual, tratamiento de productos sensibles, capítulo agrícola,esquemas de reciprocidad y trato nacional, etc.), como aquellos que normalmente noson considerados o son marginados dentro de los mismos (cláusulas laborales,ambientales, migratorias, acuerdos de cooperación, mecanismos de compensación,acuerdos de complementación económica, etc.). Los impactos del TLC con EstadosUnidos abarcarán los intereses de productores, distribuidores y consumidores;involucrarán a distintas organizaciones e instituciones nacionales y locales, tantourbanas como rurales; afectará el quehacer de nuestros Estados y sus políticas públicas.En fin, las implicaciones del TLC entre EE.UU. y C.A. por su alcance y amplitud, seconvierten en un asunto público de interés nacional.

02. Si se busca que los Acuerdos Comerciales sean eficientes y efectivos, así comoconvenientes para nuestros pueblos, deberían ser parte integral de una estrategia dedesarrollo nacional.

03. El carácter restrictivo y cerrado que hasta ahora viene asumiendo el proceso pre-negociador del TLC con Estados Unidos en nuestro país, no ha propiciado unacomunicación permanente con la sociedad civil, cerrando espacios a importantessectores económicos y ciudadanos. Asimismo, con respecto a la participación del sectorprivado en la modalidad de “cuarto adjunto”, ésta se ha limitado en su mayoría al sectorde la gran empresa, dejando excluida a buena parte de la Micro, Pequeña y MedianaEmpresa (MIPYME) urbana y rural.

BOLETIN DE PRENSAIniciativa Mesoamericana de Comercio, Integración y Desarrollo

-CID- (Capítulo El Salvador)

Propuesta en torno al proceso negociador del Tratado de LibreComercio entre los Estados Unidos

y Centroamérica


04. Adicionalmente, valga señalar que la forma como está diseñado el proceso negociadoren El Salvador contrasta con otras formas abiertas y participativas que se están dandoen otros países centroamericanos, como Nicaragua, y sobre todo en Costa Rica, dondese están instalando e impulsando esquemas nacionales para hacer frente al procesonegociador.

05. Por lo anterior, la Iniciativa Mesoamericana CID (Capítulo El Salvador), considerandoque debemos encaminarnos hacia esquemas organizativos y participativos quegaranticen Acuerdos Comerciales justos y equitativos, presenta las siguientespropuestas de procedimiento en torno al proceso negociador:

A. Que el Consejo Consultivo creado por el Gobierno salvadoreño de cara al TLC conEstados Unidos, el cual hasta el momento solo da cabida a la gran empresa, seaampliado, incorporando al sector campesino, así como a la micro, pequeña y medianaempresa.

B. Que se incorpore a las dinámicas de los equipos negociadores gubernamentales a losMinisterios de Agricultura, Medio Ambiente, Trabajo y Relaciones Exteriores,buscando un tratamiento transversal de los temas ambientales, laborales ymigratorios.

C. Realizar estudios de impacto ambiental, laboral y productivos, previos a la aperturaoficial de las negociaciones, y que éstos sean de conocimiento público. El propósitode dichos estudios es identificar medidas correctivas para eliminar o reducir losimpactos negativos y potenciar las oportunidades. Por tanto proponemos que seanrealizados al más corto plazo posible, con el apoyo de organismos regionales ointernacionales de reconocido prestigio, independencia y capacidad técnica.

D. Que el Gobierno instale un FORO NACIONAL CÍVICO-PRODUCTIVO DECONSULTA Y DEBATE permanente en torno al proceso negociador del TLC conEstados Unidos, con al menos las siguientes características:

• Un Foro de carácter permanente y amplia participación, el cual tendrá comopropósito generar análisis y propuestas ciudadanas que contribuyan al logro de unAcuerdo Comercial justo y equitativo.

• El Foro Nacional se organizaría en torno a mesas temáticas globales, así como enmesas sectoriales que abordarían temas a incluir dentro del TLC o temas quedeben ser considerados de manera transversal o paralela al mismo (temas agrícolay MIPYMES, o cláusulas ambiental, laboral, migratoria, democrática).

• En el Foro participarían aquellas instancias cívicas y/o productivas que se veránmás afectadas o involucradas por el TLC, así como instituciones o personas concapacidad de aporte al tema. Dentro de ellas podemos mencionar al menos lassiguientes: organizaciones campesinas; asociaciones empresariales agrope-cuarias, organizaciones de las MIPYMES, gremiales de la gran empresa,


organizaciones laborales en general y las vinculadas al sector maquila enparticular, organizaciones de migrantes, universidades, centros de investigación,ONGs ambientalistas y laborales, colegios profesionales.

• Se solicitaría a los medios de comunicación y al sector iglesia contribuir a lasactividades de moderación y relatoría del Foro.

• Las discusiones se establecerán a tres niveles: a) aspectos conceptuales oprincipios; b) las transformaciones que el país necesita para estar preparados anteel TLC y, c) propuestas al proceso negociador y a los contenidos de los borradoresdel Tratado.

• Este Foro deberá visualizarse como un mecanismo de retroalimentaciónciudadana que contribuya a forjar el esquema organizativo y participativo deNación, que tanto necesita el país para hacer frente a los asuntos públicos deinterés nacional.

San Salvador, 28 de agosto de 2002

• Alianza para el Desarrollo de la Microempresa (ALPIMED)• Centro Cívico Democrático (CCD)

• Consorcio de ONGs de Derechos Humanos (CDH)• Coordinadora Intergremial de la Pequeña Empresa Salvadoreña (CIPES)

• Foro Agropecuario• Foro de Migrantes El Salvador

• Fundación Nacional para El Desarrollo (FUNDE)• Fundación para la Formación de Dirigentes (FUNDACAMPO)

• Fundación Salvadoreña para la Promoción Social y el Desarrollo Económico(FUNSALPRODESE)

• Grupo de Monitoreo Independiente de El Salvador (GMIES)• Iglesia Luterana

• Iniciativa Social de Oriente (ISO)• Instituto de Estudios de la Mujer “Norma Virginia Guirola de Herrera”

(CEMUJER)• Maestría en Derechos Humanos de la Educación para la Paz de la

Universidad de El Salvador• Mesa Permanente de Mujeres Rurales (MPMR)

• Movimiento Salvadoreño de Mujeres (MSM)• Organización de Mujeres Salvadoreñas (ORMUSA)

La Iniciativa Mesoamericana CID - El Salvador, está integrada por:

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En coordinación con la FundaciónFriedrich Ebert y el Instituto de CienciasPolíticas y Administrativas “FarabundoMartí”, la FUNDE desarrolló, el pasado 8de julio, en San Salvador, la cuarta mesade análisis y discusión sobre “El rumbo dela política fiscal, deuda pública: riesgos yperspectivas”, con la participación deeconomistas y profesionales con expe-riencia en la temática. Se acordó continuarel proceso de análisis y elaboración depropuestas frente a la problemáticasituación de la deuda pública actual.

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FUNDE en encuentro depequeños productores enNicaragua

La FUNDE, atendiendo una invitación deOxfam Internacional, participó en elencuentro de Pequeños Productores deCafé de Centroamérica y El Caribe, actividadrealizada en Managua, los días 30 y 31 dejulio del presente año. El Encuentro sirviópara compartir los hallazgos principales delos diferentes estudios que se desarrollan enla región en relación a la crisis del café y suimpacto socio económico. De igual forma secompartieron puntos de vista en relación a laCampaña Internacional del café que lanzarála familia de los Oxfam y los productorescafeteros a nivel mundial.

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FUNDE participó en el VII EncuentroLatinoamericano de Mujeres Bananeras,organizado por la CoordinadoraLatinoamericana de Sindicatos Bananeros,(COLSIBA), los días, 29,30 y 31 de agostoen San Pedro Sula, Honduras. Se abordóla temática de las políticas comerciales,TLCs, Plan Puebla-Panamá y ALCA y susposibles impactos en la vida de lasmujeres trabajadoras.

FUNDE participa en el VIIEncuentro de MujeresBananeras en Honduras

FUNDE en la mesa de análisis:“El rumbo de la política fiscal,deuda pública: riesgos yperspectivas”

La FUNDE participó en el XIII CongresoNacional de la Caficultura de Guatemala,organizado por la Asociación Nacional deCafeteros (ANACAFE). Dicho evento serealizó a finales del mes de agosto y contócon la participación de destacadosanalistas internacionales del mundo delcafé y se abordaron temas de muchointerés para superar la crisis del mismo.

FUNDE en CongresoNacional de Cafetaleros enGuatemala


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Bajo la asesoría de la Fundación Nacionalpara el Desarroollo (FUNDE), el día 31 de juliodel presente año, se constituyó la micro regióndel Pacífico-Sonsonate. El acto fue celebradoen el municipio de Sonsonate ante lapresencia de autoridades departamentales, losComités de Desarrollo Local de cada

municipio, representantes de organizacionessociales, ONG, Iglesia Católica y la poblaciónen general.

La micro región quedó integrada por lasmunicipalidades de Sonsonate, Sonzacate,San antonio del Monte, Nahulingo y Acajutla.

Se constituye la micro región del Pacífico-Sonsonate


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ciasConvocan a II Conferencia

Centroamericana deDescentralización yDesarrollo Local enGuatemala.

En la primera semana de agosto, el ComitéOrganizador de la II Conferencia deDescentralización y Desarrollo Local hizopública la convocatoria.

En dicha Conferencia participarán auto-ridades municipales, organizaciones de lasociedad civil e instancias de los gobiernoscentrales de todos los países de la región.Se realizará en la ciudad de Guatemala losdías 24,25 y 26 de octubre próximos.

Entre sus puntos de agenda está unamesa redonda sobre la descentralizacióny el desarrollo local como factores deintegración centroamericana al igual queun panel de los alcaldes y alcaldesas delas capitales de los países de CentroAmérica y Panamá.

Nuevo libro “Desarrollolocal y descentralización en Centroamérica”.

El 10 de julio fue presentado en San

Salvador este libro, que recoge las

principales conferencias y trabajos de

la Primera Conferencia Centroame-

ricana de Descentralización y Desa-

rrollo Local, que se desarrolló en El

Salvador, en noviembre del año

pasado, con la participación de más de

600 representantes de autoridades

municipales, funcionarios de gobiernos

centrales y organizaciones de la

sociedad civil de los distintos países del

área.

El libro fue presentado por el Comité

Organizador integrado por COMURES,

Alcaldía de San Salvador,

FUNDAUNGO, la Diputación de

Barcelona y la FUNDE.


FUNDEDirección: Apdo. Postal 1774,Centro de Gobierno, San Salvador,El Salvador. Tels: 264-4938 al 44; Fax: 263-4537.Correo electrónico: [email protected]

www.funde.org

Alternativas para el Desarrollo es una publicación de la Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE) comoparte de su labor educativa orientada hacia las y los protagonistas del desarrollo económico y social del país.Agradecemos a HIVOS de Holanda y Diakonía Suecia, cuyo financiamiento hace posible esta publicación.

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FUNDE en Conferencia sobre: “El reto de la Seguridad Social”,realizado en La Haya, Holanda

La FUNDE, atendiendo a una invitacióndel Gobierno de los Países Bajos,participó en la ciudad de La Haya(Holanda), en la Conferencia Europa -Latinoamérica y el Caribe, sobre El retode la Seguridad Social. En dicho

encuentro participaron representantes desociedad civil, gobiernos y del sectorempresarial. Los acuerdos tomadosfueron presentados en la CumbreIberoamericana de Jefes de Estado quese realizó en España.

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