DERECHO Y PRÁCTICA ADMINISTRATIVA 1° Curso Pasaje de … y pract adm 1 Sgto 1ero a... · DERECHO...

2014

DERECHO Y PRÁCTICA ADMINISTRATIVA 1°

Curso Pasaje de Grado de Sargento 1ero para

Oficial Sub Ayudante (PA) (PE)

Autor:

Inspector General (P.T.) ® Dr. Miguel

A. MORALES PALLAS

Abogado

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Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS

INDICE

- INTRODUCCIÓN A LA MATERIA

- FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

- CONCEPTOS DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA URUGUAYA

1. Administración Central y descentralizada

2. Descentralización institucional u orgánica

3. La descentralización territorial.

4. Desconcentración y la delegación de atribuciones en el orden nacional,

particularmente en el Ministerio del Interior.

Actividad reglada y discrecional de la Administración.

5. Reseña de los cometidos a cargo de la Administración centralizada:

a) Los cometidos esenciales. Caracteres definitorios.

Nueva clasificación de cometidos estatales. Cometidos sustanciales, no sustanciales y

de apoyo.

b) Concepto de Servicios Públicos. Características

c) Concepto de Servicios Sociales. Caracteres.

d) Aspectos administrativos de la regulación de la actividad privada.

- CONCEPTO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

1. Concepto de Procedimiento y diferencias con el Proceso.

2. Diferencia entre proceso, procedimiento y trámite administrativo

3. Ámbito de aplicación de los Decretos Nº 500/91 y su modificativo Nº 420/07.

4. Ámbito de aplicación del Decreto Nº 30/03.

- PROCEDIMIENTOS REGULADOS

- ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

- CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO

Elementos de los actos administrativos: 1) sujeto, 2) objeto, 3) causa o motivo, 4). Fin,

5) Formalidades y forma, 6) Voluntad

Elementos eventuales o accidentales

Elementos meritorios

-CATEGORIZACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN RELACIÓN CON EL

PROCEDIMIENTO

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-ESQUEMA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN O GENERAL

- PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO

1. Concepto

2. Análisis de los Principios que informan el procedimiento administrativo: en el

Decreto Nº 500/91 y en el Decreto Nº 30/03. Funciones de los principios en Derecho

Administrativo. Importancia de su aplicación práctica para la resolución de aspectos

no regulados por el derecho.

- PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN O GENERAL

1) Sujetos del procedimiento

2) Iniciación del procedimiento administrativo común

3) Presentación de escritos por el interesado

Forma de los escritos

4) Formalidades de presentación de los apoderados

5) Firma de los escritos


Recepción de escritos

7) Recepción de escritos. Observaciones

8) Formalidades de documentos agregados

Representación

9) Representación. Apoderado

Procurador oficioso. Abogado patrocinante

10) Prueba de la representación

11) Derecho al patrocinio letrado12) Prueba del patrocinio.

Facultades del abogado patrocinante

- SUSTANCIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

A) DOCUMENTACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

1. Procedimiento verbal o escrito

2. Formación de expediente (Art. 49. Foliatura, Art. 50. Corrección de foliatura, Art. 51.

Foliatura de escritos de los administrados, Art. 52. Necesidad de coser el expediente,

Art. 53. Expediente: Necesidad de formar piezas, Art. 54. Desglose de documentación,

Art. 55. Agregación de expediente.-

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3. Examen de los expedientes por los interesados

4. Tramitación mediante formularios

5. Algunos aspectos materiales del trámite

6. Cómo armamos un expediente

B) MEDIDAS PROVISIONALES EN EL PROCEDIMIENTO COMUN

C) NOTIFICACIONES DE LA INICIACION DEL PROCEDIMIENTO

D) PRUEBA ANTE LA ADMINISTRACION

1) Principio general en materia probatoria

2) Iniciativa probatoria

3) Oportunidades para pedir o ejercer prueba

4) Medios de prueba

5) Valoración de la prueba

6) Decisión sobre el diligenciamiento de la prueba

7) Diligenciamiento de la prueba

E) INFORMES Y DICTAMENES

Informes y dictámenes de los técnicos de la Administración

F) VISTA DE LAS ACTUACIONES

1. Derecho a defenderse y audiencia final del interesado

2. Vista a los interesados

G) AMPLIACION DE LA INSTRUCCION

H) PROYECTO DE RESOLUCIÓN

- NOTIFICACIONES A LOS ADMINISTRADOS

1) Publicidad de los actos administrativo

2) Resoluciones que deben notificarse personalmente

3) Plazo para notificar

NOTIFICACION PERSONAL EN LA OFICINA

a) Comparecencia del interesado a la oficina

b) No comparecencia del interesado. Intimación a concurrir.

NOTIFICACION FICTA

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NOTIFICACION PERSONAL EN EL DOMICILIO

NOTIFICACION POR TELEGRAMA COLACIONADO

CERTIFICADO CON AVISO DE ENTREGA

PUBLICACION EN EL DIARIO OFICIAL

* Resoluciones

* Decretos

ELABORACIÓN DE MODELOS DE NOTIFICACIONES EN

DIVERSAS SITUACIONES PRÁCTICAS

¿ES NECESARIO NOTIFICAR LA DENEGATORIA FICTA?

NOTIFICACIONES DEFECTUOSAS

ACTO QUE ESTÁ EN CONOCIMIENTO INFORMAL DEL INTERESADO

- RÉGIMEN DE LOS PLAZOS ADMINISTRATIVOS

1) Generalidades

2) Cómputo de los plazos

De los términos y plazos

3) Funcionamiento de las oficinas de la Administración Pública

- TERMINACIÓN DEL TRÁMITE

a) Desistimiento, renuncia y decisión sobre el fondo

b) Paralización del trámite

c) Microfilmación de expedientes

- COMUNICACIONES ENTRE DEPENDENCIAS.-

1) Oficio, circular, memorando y carta.-

2) Documentación emergente de la transmisión a distancia, por medios electrónicos,

entre dependencias oficiales.

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- PRESCRIPCIONES ADMINISTRATIVAS DE ORDEN INTERNO

Directiva, orden jerárquica e instrucción de servicio

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INDICE

- INTRODUCCIÓN A LA MATERIA

- FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

- CONCEPTOS DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA URUGUAYA

1. Administración Central y descentralizada

2. Descentralización institucional u orgánica

3. La descentralización territorial.

4. Desconcentración y la delegación de atribuciones en el orden nacional,

particularmente en el Ministerio del Interior.

Actividad reglada y discrecional de la Administración.

5. Reseña de los cometidos a cargo de la Administración centralizada:

a) Los cometidos esenciales. Caracteres definitorios.

Nueva clasificación de cometidos estatales. Cometidos sustanciales, no sustanciales y

de apoyo.

b) Concepto de Servicios Públicos. Características

c) Concepto de Servicios Sociales. Caracteres.

d) Aspectos administrativos de la regulación de la actividad privada.

- CONCEPTO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

1. Concepto de Procedimiento y diferencias con el Proceso.

2. Diferencia entre proceso, procedimiento y trámite administrativo

3. Ámbito de aplicación de los Decretos Nº 500/91 y su modificativo Nº 420/07.

4. Ámbito de aplicación del Decreto Nº 30/03.

- PROCEDIMIENTOS REGULADOS

- ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

- CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO

Elementos de los actos administrativos: 1) sujeto, 2) objeto, 3) causa o motivo, 4). Fin,

5) Formalidades y forma, 6) Voluntad

Elementos eventuales o accidentales

Elementos meritorios

-CATEGORIZACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN RELACIÓN CON EL

PROCEDIMIENTO

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-ESQUEMA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN O GENERAL

- PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO

1. Concepto

2. Análisis de los Principios que informan el procedimiento administrativo: en el

Decreto Nº 500/91 y en el Decreto Nº 30/03. Funciones de los principios en Derecho

Administrativo. Importancia de su aplicación práctica para la resolución de aspectos

no regulados por el derecho.

- PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN O GENERAL











Representación




11) Derecho al patrocinio letrado12) Prueba del patrocinio.


- SUSTANCIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

A) DOCUMENTACIÓN DEL PROCEDIMIENTO


2. Formación de expediente (Art. 49. Foliatura, Art. 50. Corrección de foliatura, Art. 51.

Foliatura de escritos de los administrados, Art. 52. Necesidad de coser el expediente,

Art. 53. Expediente: Necesidad de formar piezas, Art. 54. Desglose de documentación,

Art. 55. Agregación de expediente.-

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6. Cómo armamos un expediente

B) MEDIDAS PROVISIONALES EN EL PROCEDIMIENTO COMUN

C) NOTIFICACIONES DE LA INICIACION DEL PROCEDIMIENTO





4) Medios de prueba









G) AMPLIACION DE LA INSTRUCCION


- NOTIFICACIONES A LOS ADMINISTRADOS

1) Publicidad de los actos administrativo






NOTIFICACION FICTA

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NOTIFICACION PERSONAL EN EL DOMICILIO

NOTIFICACION POR TELEGRAMA COLACIONADO

CERTIFICADO CON AVISO DE ENTREGA

PUBLICACION EN EL DIARIO OFICIAL

* Resoluciones

* Decretos

ELABORACIÓN DE MODELOS DE NOTIFICACIONES EN

DIVERSAS SITUACIONES PRÁCTICAS



ACTO QUE ESTÁ EN CONOCIMIENTO INFORMAL DEL INTERESADO

- RÉGIMEN DE LOS PLAZOS ADMINISTRATIVOS

1) Generalidades




- TERMINACIÓN DEL TRÁMITE




- COMUNICACIONES ENTRE DEPENDENCIAS.-

1) Oficio, circular, memorando y carta.-

2) Documentación emergente de la transmisión a distancia, por medios electrónicos,

entre dependencias oficiales.

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- PRESCRIPCIONES ADMINISTRATIVAS DE ORDEN INTERNO

Directiva, orden jerárquica e instrucción de servicio

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INTRODUCCIÓN A LA MATERIA

La situación jurídica subjetiva en que se encuentra el individuo frente al Estado, genera

una relación que se manifiesta en forma directa planteando peticiones, recursos, etc. En

esta actividad, se encuentra una serie de reglas de procedimiento, que normatizan o

regulan esta relación con la Administración.-

La persona privada, sea física o jurídica, que se vincula con la Administración en esas

múltiples situaciones, se le llama “administrado” por la mayoría de los autores mientras

que el Prof. Enrique Sayagués Laso prefiere el término “ciudadanos”.-

Estos últimos pueden aparecer como sujeto pasivo de los poderes públicos, pero

también como sujeto activo, titular de derechos.-

Podemos decir que la Práctica Administrativa consiste en la aplicación a cada caso

concreto de las normas que rige el trámite administrativo en sus diversos

procedimientos; lo cual difiere de la llamada “práctica administrativa” derivada de las

conductas o actuaciones reiteradas de la Administración.; lo cual se relaciona con la

costumbre, que no constituye fuente de derecho.-

El Decreto Nº 500/991 de 27.09.1991 recoge distintas soluciones impuestas por la

normativa vigente en materia de peticiones y recursos administrativos con el fin de

facilitar la tramitación y resolución de los mismos, con un grado mayor de certeza para el

administrado. También incorpora los aportes de un importante movimiento doctrinal que

se ocupó de los procedimientos administrativos y la valiosa jurisprudencia del Tribunal

de lo Contencioso Administrativo (en adelante T.C.A.) sobre diversos tópicos del

procedimiento administrativo.-

El Decreto Nº 420/007 de 7.11.2007 actualiza el Decreto Nº 500/991 en virtud de la

evolución natural del derecho positivo y las transformaciones ocurridas en el campo de

la tecnología.-

En efecto, el Decreto Nº 65/98 de 10/03/1998, regula el procedimiento administrativo

electrónico, firma electrónica y digital, etc., que fueran complementadas por normas

posteriores, como a guisa de ejemplo el Decreto Nº 382/03 de 17/09/2003; Leyes Nº

16.736 de 05/01/1996, Nº 17.243 de 29/06/2000, Nº 18.381 de 17/10/2008.-

FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

I) Concepto

Etimológicamente la palabra “fuente” proviene del latín “fons”, “font”, y éstas a su vez de

fundo, dare, que significa derramar, esparcir.

Existen tres acepciones posibles:

sentido histórico: refiere a los documentos que contiene el derecho en un período

determinado: piedras, dibujos, libros, etc.

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sentido sociológico: el Dr. Real lo asociaba a los factores o elementos que determinan

su producción. Implica la obtención de consensos a nivel social: costumbre, ley

sentido formal: refiere a las técnicas de producción del derecho y los procesos de

manifestación.

El Profesor Prat señalaba que la aceptación de este vocablo en el mundo del derecho

implica una muy feliz metáfora que revela el origen de donde emerge o brota el derecho

o la norma que lo contiene.

El Dr. Sayagués Laso expresa que utiliza el término para indicar los diversos orígenes

posibles de las normas que interesan al derecho administrativo. Con ese alcance son

fuentes todos los elementos, formales o no formales, de los cuales surgen normas de

derecho administrativo. Es un concepto genérico, que abarca las diversas fuentes

escritas y no escritas, las que tienen una eficacia normativa expresamente establecida,

como la constitución, la ley, los reglamentos, etc. Y las que no tienen igual eficacia

obligatoria como la jurisprudencia, la doctrina, etc.

A los fines que nos ocupan importa conocer las fuentes en sentido formal. -

Según el Dr. Véscovi son las maneras cómo tienen que manifestarse los imperativos

jurídicos para merecer el carácter de normas que obliguen en forma general.

Las normas que se transforman en fuentes de derecho para una disciplina pueden ser

creadas:

Por las autoridades públicas de conformidad con los procedimientos establecidos por la

Constitución que culminan en la emisión de una regla escrita (tales como: Ley nacional

emitida por el Parlamento Nacional, Tratados de Derecho Internacional, Decretos con

fuerza de ley en la jurisdicción de un determinado Gobierno Departamental,

Reglamentos y otros actos jurídicos a los que el ordenamiento jurídico reconoce fuerza y

valor de regla de derecho).

Por el reconocimiento y aceptación como obligatorio de un modo de actuar durante un

tiempo determinado que se transforman en reglas consuetudinarias (costumbre)

Por la creación para el caso concreto de una solución jurídica a un conflicto de intereses

planteado ante la autoridad judicial (jurisprudencia).

II) Clasificación

Existen diferentes formas de clasificación, a saber:

Por su procedencia: fuentes <para> la Administración (Constitución, ley, principios

generales de derechos) y <de> la Administración que ella misma genera en base a los

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poderes jurídicos que se le han otorgado por Constitución o por Ley para ejercer la

función administrativa, cuya expresión típica es el Reglamento.

Según la materia regulada: hay fuentes exclusivas del Derecho Administrativo (el

reglamento en principio) y eventuales como la ley

Según el carácter o no de norma jurídica positiva: si lo tienen serán fuentes directas (que

a su vez pueden ser escritas como la constitución, la ley, o no escritas como los

principios generales de derecho de rango constitucional y legal) y de o contrario

indirectas como la jurisprudencia y la doctrina. En general las fuentes indirectas son

subsidiarias.

Por su jerarquía. Tiene relación con la eficacia formal: la resistencia que una norma

tiene frente a otras, su fuerza de innovación e imposición respecto a otras que están

influyendo en su ámbito de aplicación. La eficacia formal de una norma jurídica depende

fundamentalmente de su ubicación en la escala jerárquica, determinando su prelación o

retraso según pueda o no modificar o derogar a otra.

Las normas están ordenadas de acuerdo a su fuerza y valor (Pirámide de Kelsen).

<Fuerza> refiere a la posibilidad que tiene una norma jurídica de derogar o modificar lo

que dispone otro acto de igual o diferente naturaleza contemplando siempre los

principios del tiempo y la jerarquía normativa. El concepto de <valor> establece la forma

en que el acto jurídico puede ser desaplicado. La jerarquía determina el orden de

aplicabilidad de la fuente y cual predomina frente a una solución contradictoria de sus

contenidos.

Fuentes Directas Escritas

Constitución, Leyes Constitucionales y Tratados Internacionales de Derechos Humanos

por imperio del artículo 72 de la Carta.

A) CONSTITUCIÓN

Es la fuente primaria del orden jurídico, su fuerza y valor se impone a todas las demás

que deben crearse conforme a los procedimientos por ella establecidos.

Desde el punto de vista formal es el conjunto de normas aprobadas según el

procedimiento y órganos establecidos en sus preceptos.

Trata de la organización estatal, las atribuciones de las entidades estatales y de las

relaciones del Estado con sus habitantes, los derechos de éstos, las garantías frente a

una acción u omisión de los deberes de las entidades estatales y la responsabilidad

concomitante por acto legislativo, administrativo o jurisdiccional que lesione un derecho

subjetivo o un interés legítimo, personal y directo.

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Algunas de sus principales características:

1. Toda Constitución es un código político. En un sistema democrático republicano de

gobierno como el nuestro, en que el poder tiene límites la Constitución refleja los marcos

de referencia en los que deben actuar las autoridades públicas.

2. Es la norma de mayor jerarquía del sistema jurídico. Esto determina que tenga

supremacía sobre otra inferior que debe siempre coincidir con ella.

3. La Constitución tiene carácter vinculante porque contiene principios concretos y

elementos básicos del ordenamiento jurídico.

4. Tiene implícita la noción de <garantía inmediata> o sea que es un instrumento de

defensa jurídica.

5. Además de la Constitución como norma expresa, escrita, fuente directa e inmediata

debe existir un contrato social, cultural, económico y político que la haga viable.

6. Contiene dos tipos de normas: las preceptivas y obligatorias y las programáticas,

aquellas que son grandes enunciados o principios sobre un tema. Estas pueden ser

imperativas (obligan a las autoridades o a las personas) o facultativas (abren la

posibilidad de que se opte o no por ellas).

7. Toda violación a la Constitución se defiende a través de la Acción de

Inconstitucionalidad, que debe resolver la Suprema Corte de Justicia. En nuestro país,

se aplica al caso concreto (se constituye en un precedente para casos idénticos que

habilita a solicitar la decisión anticipada).

8. Además de la acción de referencia debemos tener en cuenta el principio de

constitucionalidad que implica que las normas constitucionales deben aplicarse a pesar

de las omisiones que pueda tener la ley.

En la Constitución encontramos también los denominados principios generales de

derecho, a texto expreso como en el caso del artículo 72 y 332 o implícitos.

B) LEYES CONSTITUCIONALES.

Es uno de los mecanismos de reforma de la Constitución y están establecidas en el

artículo 331, literal D) de la Carta vigente de 1967. Materialmente se transforman luego

de su aprobación por el electorado en materia constitucional.

C) TRATADOS INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS

Toda concordancia de voluntades entre dos o más sujetos de Derecho Internacional,

destinada a producir efectos jurídicos, es decir: a crear, modificar o suprimir una relación

de derecho.

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La razón de su distinción respecto a los demás Tratados porque tienen rango de norma

constitucional por imperio del artículo 72, mientras que los demás tienen rango de ley,

naturaleza del instrumento por el cual se ratifica.

Ley Nacional, Decretos Leyes, Tratados Internacionales, Decretos con Fuerza de

ley en su jurisdicción.

Ley Nacional.

En sentido orgánico formal es el acto regla que crea, modifica o extingue situaciones

jurídicas abstractas, generales e impersonales. Hay un acuerdo de voluntades entre el

Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo (conjunción) por el procedimiento expresamente

establecido por la Constitución según el artículo 133 y siguientes. No obstante, debe

tenerse presente que existen leyes que no participan de esas dos características: como

la que autoriza el ingreso de tropas extranjeras, la pensión graciable, y la designación

del nombre de las Escuelas Públicas, cuyos efectos son particulares, subjetivos.

La dicta y sanciona el Poder Legislativo y la promulga y publica por el Poder Ejecutivo de

conformidad con el artículo 168 numeral 4 de la Carta. La promulgación es un acto

jurídico necesario para la emisión y perfeccionamiento de la ley, mientras que la

publicación es un procedimiento jurídico por el cual se da cumplimiento a la

promulgación generalizando el conocimiento del contenido de la nueva ley a todos.

Diez días después de su publicación la ley entrará en vigencia de conformidad con las

disposiciones del Código Civil, salvo que la propia ley fije un plazo especial para su

entrada en vigencia.

Hay materias que la Constitución ha reservado exclusivamente a la ley (tales como

la limitación de derechos de la persona humana por razones de interés general, prevista

en el artículo 7, creación y supresión de Entes Autónomos y Servicios Descentralizados,

la ordenación de los juicios, etc ). El Estado conformador del orden económico y social

ha facultado al Poder Ejecutivo la posibilidad de plantear leyes de urgente consideración

que abrevian el plazo para su tratamiento por el Parlamento o que requieren de su

iniciativa privativa (por ejemplo cuando implican recursos y erogaciones para el Estado)

B) Decretos Leyes.

En Uruguay este nombre ha servido para distinguir actos legislativos emanados de los

gobiernos de facto que luego resultaron convalidados por un gobierno constitucional.

Materialmente su jerarquía es la de ley. Así la Ley Nro. 15.738 en su artículo primero

anuló (es como si nunca hubieren nacido a la vida jurídica, no pueden producir efectos

en el mundo jurídico) algunos de ellos, en el artículo 2 derogó (quitó validez a futuro) a

otros y en el artículo 3ro. convalidó la gran mayoría, dándoles validez.

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C) Tratados Internacionales.

Se aprueban por ley y se incorporan en su contenido en forma inmediata, salvo

excepciones que requieran de reglamentaciones especiales. Esa aprobación forma parte

del proceso final de ratificación del Tratado. No obstante son de directa aplicación en

base a la doctrina de derecho internacional público mayoritaria.

D) Decretos con fuerza de ley en la jurisdicción.

Son actos jurídicos que emanan de las Juntas Departamentales, órganos legislativos de

los Gobiernos Departamentales. Formalmente no son leyes propiamente dichas, pero sí

lo son materialmente. Quedan acotadas a los límites geo-políticos del respectivo

departamento de conformidad con lo dispuesto en el artículo 260 de la Constitución

Nacional. Son promulgados por el Intendente, órgano ejecutivo departamental. En

general refieren a la materia municipal regulada por la Ley Orgánica Nº 9.515.

E) Reglamento.

Es la fuente cuantitativamente más importante del Derecho Administrativo y que

procede de la propia Administración. Es una manifestación de voluntad unilateral de

la Administración que crea normas jurídicas generales y abstractas.

También gozan de la garantía de su publicidad, para el conocimiento de todas las

personas y están sujetos a los principios de irretroactividad de la ley, salvo que ésta

autorice expresamente la excepción al principio. Son actos administrativos en tanto se

dictan por una entidad estatal en el ejercicio de función administrativa. Pueden ser

desaplicados por el Poder Judicial cuando son contrarios a una ley y anulados por el

Tribunal de lo Contencioso Administrativo por razones de ilegitimidad

Tiene diferencias sustanciales con la ley, como ser: el órgano que dicta el acto, la

necesaria adecuación al principio de legalidad que tiene el reglamento para tener

legitimidad, si la viola será un acto viciado Los actos administrativos viciados de

ilegitimidad son impugnables con la Acción de Nulidad ante el TCA. Tiene efectos sobre

el acto concreto. Sin embargo cuando hay un interés en la defensa de la regla de

derecho o de la buena administración, sus efectos son generales y absolutos por imperio

de lo dispuesto en el artículo 311.

* Fundamento de la potestad reglamentaria

Es de principio e inherente a la jerarquía

Es imposible que la ley pueda contemplar la casuística que surge del funcionamiento de

la Administración

Es imposible para el legislador anticiparse a los eventos que puede acaecer

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Surge de la propia esencia de la función administrativa que consiste en el dictado de

actos administrativos y a la realización de las operaciones administrativas consecuentes.

Ha sido confiada por la Constitución y la ley a las autoridades que ocupan los órganos

jerarcas

* CLASIFICACIÓN

Por los órganos que los dictan con un criterio territorial y orgánico:

nacionales:

de la administración central

de la administración descentralizada

departamentales

locales

Por la relación del Reglamento con la ley:

subordinados

autónomos

Por su contenido:

de ejecución (decretos reglamentarios de la ley)

de organización (ejemplo Acordadas de la SCJ)

de policía (generalmente es autónomo y se basa en las facultades otorgadas por el

artículo 168)

Las materias a regular eventualmente por el Reglamento pueden ser:

materia exclusiva de la ley: derechos subjetivos, tratados, atribución de competencias,

ordenamiento y formalidades de los juicios, materia electoral, trabajo, estatutos de los

funcionarios públicos, régimen financiero, régimen departamental.

materia reservada al reglamento: para Entes Autónomos de Enseñanza en los

artículos 204, 103, 105, 109. 221

materia compartida por ley y reglamento: artículo 203 y Ordenanzas de Contabilidad

del Tribunal de Cuentas.

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Reglamento contra leggem

Constituye una verdadera excepción conformada por las disposiciones del artículo 174

de la Constitución. En este caso la Constitución derivó al Reglamento en forma directa la

redistribución de competencias ministeriales, excluyendo a la Ley que es la norma

inmediata a ella en jerarquía.

* Otros Actos Administrativos.

- Prescripciones Administrativas

Los veremos al finalizar el programa.-

Fuentes directas no escritas: los principios generales de derecho

Los principios generales del ordenamiento jurídico son los inspiradores de las normas

jurídicas concretas, que ya han sido tenidos en cuenta por el legislador al dictar las

normas.-

Suponen un ordenamiento jurídico ya dictado; por eso no se trata de una nueva fuente

del derecho.-

Deben ser detectados por el intérprete y pueden servir como medio de integración de la

norma; pero no son fuentes de producción del derecho.-

Cuando una cuestión no puede resolverse por las reglas del derecho público, cabe

invocar los principios generales del derecho, para fundar la solución justa (ejemplo: el

principio de la buena fe), pero no tienen las mismas consecuencias que en el derecho

civil o comercial.-

En efecto, han sido incorporados al concepto de regla de derecho establecido por el

artículo 23 literal A) del Decreto Ley Nro. 15.524 o Ley Orgánica del Tribunal de lo

Contencioso Administrativo, determinando la posibilidad de anulación de todo acto

administrativo que los viole.

Según el contenido de los PGP se colocan respetando las normas que los contienen.

Por ello se anteponen a algunas normas legales (tienen más fuerza) y siempre se

imponen al Reglamento.

En tal sentido se distinguen:

a) PGD que se inducen de normas de derecho positivo: En principio se ubican en el

nivel de la norma de la que se induce, constitucional, legal o reglamentaria.

b) PGD del artículo 72 de la Constitución: rango constitucional. Tienen expreso y

genérico reconocimiento de la Carta y participan en la suprema jerarquía de la

Constitución quedando al arbitrio del control legislativo y jurisdiccional.

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Admiten la defensa por la Acción de Inconstitucionalidad. Ingresan en este grupo los

Tratados Internacionales de Derechos Humanos fundamentalmente y algunos

Convenios de la OIT.

c) PGD del artículo 332 de la Constitución: rango legal. Son derechos de los

individuos reconocidos por la Constitución, facultades o deberes impuestos a las

autoridades públicas por preceptos de la Carta. Permite suplir la falta de reglamentación

por su aplicación. Los coloca junto a los fundamentos de las leyes análogas y a las

doctrinas más recibidas como fuentes integradoras, en un pie de igualdad, para aquellos

casos en que no exista reglamentación de normas constitucionales que reconozcan

derechos de los individuos o atribuyan facultades e impongan deberes a las autoridades

públicas. Dentro de esos principios este artículo recoge en el ordenamiento jurídico

interno el principio de <diligencia debida> de fuente internacional.

Deberá examinarse entonces la materia:

- si es del ámbito reservado a la ley. En este caso la reglamentación sólo puede

hacerse por ley y si no la hay se aplica el 332. La Administración puede dictar un

Reglamento pero debe estar acotado a lo que establezcan los PGD porque el artículo 23

del D.L. 15.524 les otorga supremacía.

- si lo es respecto a materia compartida por la ley y el reglamento. Aquí los PGD

tienen supremacía sobre el Reglamento que debe someterse a ellos (art. 23, lit. a))

- si es pasible de regulación por reglamento. También aquí se imponen los PGD

d) PGD residuales: los que no quedan comprendidos en los tres grupos anteriores.

Se aplica el artículo 16 del CC, y su jerarquía es de rango legal. Los reconoce

como fuente supletoria para cuando un negocio civil no pueda resolverse por las

palabras ni por el espíritu de la ley de la materia, con igual rango que las doctrinas más

recibidas y cediendo ante los fundamentos de las leyes análogas. Se aplica para todas

las ramas del derecho, salvo la penal. En el Código Tributario y en el Aeronáutico se

reciben como fuente auxiliar.

Es diferente la jerarquización: primero se tendrá en cuenta el fundamento de las leyes

análogas, recién allí los PGD y por último las doctrinas más recibidas.

El artículo 233 del Decreto Nro. 500/991 los considera útiles a los efectos de la

integración del Reglamento que regula los procedimientos administrativo común,

recursivo y disciplinario.

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Funciones que cumplen los PGD:

Directiva: en la generación de derecho nuevo y vale para todas las autoridades

cualesquiera sea la naturaleza de la norma.

Interpretativa: son reglas extra sistema que junto a las normas permiten construir una

solución justa o resolver un conflicto.

Integradora: frente a una carencia normativa: ejemplo la responsabilidad que emerge de

un acto legislativo.

Constructiva: actúan como estructuras mentales que permiten la sistematización de la

materia jurídica.

Hay dos grandes posiciones teóricas al respecto de los PGD:

Positivistas: no son fuente salvo cuando el derecho positivo así los reconoce. Ejemplo:

artículos 72 y 332 de la Constitución uruguaya.

Jusnaturalistas: son independientes respecto al derecho positivo. Con esta filosofía se

concibieron en el artículo 72 de la Constitución de 1918, cuyo antecedente se encuentra

en la Constitución argentina de 1860 y en la Declaración de Virginia de 1876.

En nuestra doctrina nacional el Dr. Jiménez de Aréchaga los concebía como preceptos

lógicos y necesarios de las normas de derecho positivo por abstracción. A tal punto que

es posible identificar el principio que informó esas normas.

El Dr. Real participó de la concepción positivista mientras que el Dr. Barbé de la

iusnaturalista.

El artículo 72 deja en claro que ni los derechos ni los PGD son un catálogo cerrado sino

en permanente evolución.

Dentro de los PGD reconocidos por la forma democrática republicana de gobierno

encontramos:

división y equilibrio de Poderes

enriquecimiento sin causa

responsabilidad del Estado por acto legislativo, administrativo o judicial

autoridad y poder temporales

legalidad

jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico.

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Dentro de los PGD que informan derechos fundamentales de la persona humana:

libertad en todas sus formas de manifestación

igualdad por la ley, en la ley y ante la ley

igualdad ante las cargas públicas

non bis in idem

resistencia a la opresión

indemnización de todo daño

Dentro de los PGD que aseguran la efectividad de la vida administrativa

continuidad de los servicios públicos

especialidad (ligado a la competencia que establezca la Constitución o la ley)

diligencia debida.

El Prof. Dr. Real expresaba: “Los principios generales de derecho afirmados en la

Constitución y que derivan del valor supremo reconocido a la persona humana, como fin

del ordenamiento normativo y de la institución estatal, son principios generales de todo

el orden jurídico nacional, por tanto, es a ellos que se debe acudir, también, cuando se

trata de llenar los vacíos o lagunas de las ramas especiales del derecho, públicas y

privadas, que no puedan colmarse mediante la racional extensión analógica de sus

normas particulares…”.

El Prof. Cajarville al tratar la ubicación de los Principios Generales de Derecho en la

escala jerárquica de nuestro derecho positivo sostiene: “El régimen jurídico uruguayo,

como en general los del derecho comparado, configura un ordenamiento sistemático, en

que todas las normas están estructuradas jerárquicamente de manera tal que las

superiores determinan tanto el procedimiento de perfeccionamiento como, en cierta

medida y con márgenes variables, el contenido de las inferiores. En esa estructura

deben ubicarse los principios generales que la Constitución y la ley incorporan a ese

ordenamiento. La ubicación jerárquica de una horma está íntimamente vinculada con su

eficacia formal, que se traducirá en una fuerza pasiva o de resistencia y una fuerza

activa, de innovación o derogatoria.. Tan íntima es la vinculación, que ubicación

jerárquica y eficacia formal aparentan estar recíprocamente determinadas. La eficacia

formal depende de la ubicación en la escala jerárquica: cada norma debe acatamiento a

las superiores, a las que no puede derogar, y no debe acatamiento a las iguales o

inferiores, que sí puede derogar. Pero, recíprocamente, la ubicación en la escala

jerárquica responde a la eficacia formal: cada norma se coloca por debajo de las que no

23


puede derogar, en el escalón más alto de los ocupados por aquéllas que sí puede

derogar.”

Fuentes indirectas

A) La equidad (del latín <aequitas> equivalente a igualdad o justicia).es en la

idea de Aristóteles un remedio que permite adecuar la aplicación de la norma para que

en el caso particular no signifique una solución contraria a la justicia.

En general se lo considera uno de los grandes principios generales de derecho tanto en

la concepción jusnaturalista como en la positivista.

En el ordenamiento interno aparece en el artículo 16 del Código Civil que regula las

fuentes supletorias al establecer que se considerarán “las circunstancias del caso” y en

preceptos a los que, pese a su ubicación cabe dar un enfoque general como el artículo

1291 del Código Civil, cuando determina que los contratos “deben ejecutarse de buen fé”

y que por tanto, “obligan no sólo a lo que en ellos se expresa, sino a todas las

consecuencias que según su naturaleza se conforme a la equidad, al uso o la ley”, o el

artículo 296 del Código de Comercio según el cual las claúsulas contractuales deben

tomarse en el sentido que mas convenga a “las reglas de la equidad.”

B) La analogía. Consiste en “atribuir a situaciones parcialmente idénticas (una

prevista otra no prevista por la norma) las consecuencias jurídicas que señala la regla

aplicable al caso previsto).

Algunos autores como Marienhoff y García Mainez, supone la creación o formulación

analógica de una norma que es idéntica a la del precepto pre-existente, pero cuyos

supuestos sólo son semejantes. Para otros, en cambio, se trata de una técnica de

interpretación del derecho determinada por la propia legislación y cuya fuente será ésta

misma, limitándose a un caso concreto.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 332 de la Carta y 16 del Código Civil,

se la reconoce como fuente subsidiaria y escrita que hablan de los “fundamentos de las

leyes análogas”. Por su parte, el artículo 233 del Decreto Nro. 500/91 le da mayor

contenido al precisar “los fundamentaos de reglas de derecho análogas”

La semejanza que permite la aplicación de los fundamentos de las leyes análogas debe

estar en las situaciones consideradas, y en la ratio legis expresada en esos

fundamentos.

C) La doctrina. Estudios teóricos sobre el derecho en los cuales se profundiza sobre las

normas existentes en una determinada sociedad, y que conforman un conjunto de

opiniones que emiten los autores jurídicos especializados en una determinada materia.

24


Es una fuente supletoria e indirecta. No es fuente formal.

Tiene mucha importancia en derecho administrativo y es recogida tanto por las

autoridades administrativas en sus decisiones como por los magistrados en sus

sentencias. Tanto en el artículo 332 de la Constitución como en el 233 del Dto. Nro.

500/91 se la recoge como fuente supletoria cuando es la generalmente admitida.

D) La jurisprudencia. Conjunto de decisiones judiciales establecidas sobre una

cuestión, que supone una interpretación de la ley al caso concreto sometido a estudio de

un/a Magistrado/a. Implican la aplicación de reglas de derecho y el aporte de un plus al

ordenamiento jurídico aunque ello suponga estrictamente creación de normas desde el

punto de vista material. Cada vez que el Juez aplica la ley la interpreta realizando una

operación racional. En ese sentido crea derecho para el caso concreto y puede integrar

la jurisprudencia sobre un tema, en la medida que se extienda esa postura, o cuando la

fuente es la propia Suprema Corte o un Tribunal de Alzada.

En Derecho Público la jurisprudencia tiene un rol trascendente, por cuanto implica una

creación jurídica en el caso concreto que tiene incidencia en la doctrina y en la

legislación dictarse a futuro. Es fuente indirecta. No es una fuente formal como en el

sistema anglosajón lo es el precedente.

El Decreto 500/91 en su artículo 233 considera a la jurisprudencia como medio de

integración de las normas reglamentarias allí establecidas, mencionándola a texto

expreso.

E) La costumbre. Concebida como el uso seguido de manera uniforme, general,

duradero y constante, con la convicción de que tal proceder corresponde a una

obligación jurídica, tiene poca trascendencia en el Derecho Administrativo, salvo cuando

la ley se refiere expresamente a ella.

Debemos tener presente la disposición del artículo 10 de la Carta que establece “nadie

puede ser obligado a hacer lo que la ley no manda ni privada de lo que ella no prohibe”.

Asimismo, el artículo 9 del Código Civil señala que “la costumbre no constituirá derecho

salvo en los caso en que el legislador se remita expresamente a ella”.

Si bien no es fuente de derecho puede ser importante a la hora de analizar la posible

causal de ilegitimidad de los actos por desviación de poder, en cuanto se cambia para

un caso concreto una posición general de la Administración aplicada a situaciones

similares y no porque haya operado una cambio hacia futuro, sino específicamente para

ese caso concreto, sin que existan fundamentos para el cambio de posición.

PRÁCTICAS ADMINISTRATIVAS

25


No son fuente del Derecho Administrativo. Les falta el convencimiento de la

obligatoriedad. Son las reglas que se forman en la actuación interna de los órganos

administrativos, mediante un ejercicio constante y uniforme.

Difieren de la llamada “jurisprudencia administrativa”.

26


Esquema de las fuentes del Derecho Administrativo

Fuentes directas, escritas

Constitución

2) Ley, Decretos-Leyes, Tratados Internacionales de Derechos Humanos,

y Decretos de las Juntas Departamentales.

Fuentes directas, no escritas

Principios generales del derecho

Fuentes indirectas

Equidad

Analogía

Doctrina

Jurisprudencia

Costumbre

27


CONCEPTOS DE LA ORGANIZACIÓN

ADMINISTRATIVA URUGUAYA

Concepto de la teoría del órgano

En forma previa al análisis de nuestra organización administrativa, estimamos que para

una mejor comprensión de los temas a abordar, es necesario hacer una referencia

escueta sobre la teoría del órgano.-

El órgano es la persona o conjunto de personas físicas que tienen la voluntad de querer

o manifestar la voluntad del Estado porque éste, como persona jurídica, no tiene

voluntad propia, y por ello necesita de personas físicas, para que manifiesten su

voluntad por él.

Así consideramos el órgano como el instrumento de expresión de voluntad de las

personas jurídicas. Por ejemplo: El Presidente de la República es el titular o el soporte

del órgano, Presidencia de la República, porque está habilitado por las normas jurídicas

para querer o manifestar una voluntad por el Estado.

Cuando el Presidente firma un contrato con una empresa para suministros de cualquier

material para el Estado, el que queda obligado no es la persona física del presidente,

sino el Estado: Órgano Presidencia de la República.

Esa atribución o imputación del acto de persona al Estado, se realiza en virtud de la

norma jurídica y siempre que se actúe de acuerdo a ellas.

El órgano contiene tres elementos:

1º) Competencia, 2º) Forma y 3º) Voluntad humana.

La competencia está integrada por tres elementos: a) territorio,

b) materia y,

c) poderes jurídicos.

En un Estado de Derecho, la voluntad expresada por un individuo se considera la

voluntad del Estado siempre que aquella (voluntad del individuo) se manifieste en la

forma establecida por las normas jurídicas y dentro de la esfera de su competencia.

Cuando el Presidente hace un nombramiento de un funcionario actúa por el Estado, pero

si quiere hacer un acto fuera de su competencia, dicho acto no valdrá como acto del

Estado.

La función es la manera de actuar de los órganos para conseguir dichos fines o

cometidos. Por ejemplo: el Ministro del Interior a través de su función administrativa

designa funcionarios, los destituye, compra materiales, etc.

28


Entonces, el órgano es el medio o el instrumento para realizar los cometidos o fines del

Estado.

En resumen: como las personas jurídicas carecen de voluntad propia deben asistirse

con la voluntad de las personas físicas para manifestar la voluntad del Estado a través

de órganos, y así poder actuar en el campo del Derecho.

La teoría del órgano trata de explicar ¿por qué la voluntad de la persona física se imputa

a la persona jurídica?.

El soporte del órgano y la persona física son claramente diferenciables.

Los órganos tienen una permanencia de la que carecen los titulares.

ADMINISTRACIÓN CENTRAL Y DESCENTRALIZADA

1) Generalidades

Nos referiremos en primer lugar a la “Centralización administrativa”, pues a partir de ella

se irá produciendo la “Descentralización administrativa”, en sus diversas etapas:

desconcentración, descentralización propiamente dicha y descentralización autonómica.

2) Centralización en sentido amplio

“Centralización” deriva del verbo “centralizar” que, según el Diccionario de la Real

Academia Española”, significa “reunir varias cosas en un centro común, o hacerlas

depender de un poder central.”.

Quiere decir que habrá “centralización” cuando las funciones estatales estén reunidas en

el Poder o Gobierno Supremo del Estado, es decir, cuando hay un solo centro de poder.

Por ejemplo: en el Uruguay bajo la Constitución de 1830, las respectivas funciones del

Estado sólo podían ser cumplidas en todo el territorio nacional por el Poder Legislativo,

por el Poder Ejecutivo, o por el Poder Judicial.

En cambio, en nuestro actual ordenamiento jurídico-constitucional las funciones del

Estado están divididas entre los diversos órganos. Dichos órganos podrán cumplir

preferentemente o predominantemente una función, pero no en forma exclusiva o

estricta. Así, el Poder Legislativo si bien tiene por función esencial la Legislación, es

decir la creación de actos legislativos con competencia nacional; también cumple

actividades típicamente administrativas al designar a sus funcionarios, dictar sus

reglamentos internos, etc. Por su parte, el Poder Ejecutivo además de su función

principal, que es la administrativa, participa en el proceso de formación de las leyes,

teniendo la facultad de iniciativa, puede ejercer el “Derecho de Veto”. También ejerce la

29


función jurisdiccional a través de la Justicia Militar, dependiente del Ministerio de

Defensa Nacional. A su vez, el Poder Judicial además de su función esencial que es la

jurisdiccional, también ejerce funciones típicamente administrativas. Por ej.: La SCJ,

además tiene la función de ejercer la superintendencia directiva, correctiva, consultiva y

económica sobre los tribunales, juzgados, y demás dependencias del Poder Judicial:

nombrar a los Jueces Letrados y de Paz, Defensores de Oficio; nombrar, promover y

destituir los empleados del Poder Judicial, etc.. Por último, los Entes Autónomos, los

Servicios Descentralizados, los Gobiernos Departamentales, el Tribunal de

Cuentas y la Corte Electoral también ejercen la función administrativa dentro de su

jurisdicción respectiva.

En los Estados Federales es donde se aprecia mejor el fenómeno de la

descentralización de las funciones estatales, como sucede en los Estados Unidos

(Estados), en Brasil (Estados), en la Argentina (Provincias), etc., donde cada uno de los

Estados, Provincias o Regiones, tienen su propio Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y

Poder Judicial.

El Uruguay es un Estado unitario, pero tiene descentralización territorial (Gobiernos

Departamentales) y por servicios (Entes Autónomos y Servicios Descentralizados).

3) Centralización Administrativa

Se entiende por “centralización administrativa” a la dirección por un órgano central de

toda la actividad administrativa, es decir, cuando todos los órganos administrativos están

enlazados bajo la dirección de un órgano central único o el sistema orgánico está

orientado mediante relación jerárquica.

Sayagués entiende por “función administrativa” la actividad estatal que tiene por objeto

la realización de los cometidos estatales en cuanto requieren ejecución práctica,

mediante actos jurídicos que pueden ser reglamentarios, subjetivos o actos condición y

operaciones materiales.

Gráficamente, se puede explicar la centralización por una pirámide, de donde el vértice

estaría ocupado por el jerarca (órgano central); las aristas serían las líneas jerárquicas

que comunican al órgano central con cada uno de los órganos subordinados y los cortes

o niveles transversales de la pirámide comprenderían los grados en que estarían

ubicados los distintos órganos.

Nuestro régimen constitucional de 1830 consagró una intensa centralización

administrativa, la que fue disminuyendo a fines del siglo XIX y principios del XX con la

creación de los entes autónomos (BROU., BSE., U.T.E.).-

4) Elementos de la centralización

Los elementos que caracterizan a la centralización como tal, son dos:

30


a) Un Órgano Central que dirige a todo el conjunto, siendo el vértice, la cabeza del

sistema.-

b) Relaciones Jerárquicas entre los órganos del sistema centralizado.-

Sayagués Laso define la Jerarquía como la relación jurídica que vincula entre sí los

órganos de administración y los funcionarios, mediante poderes de subordinación, para

asegurar unidad en la acción.-

En primer lugar se expresa que es “relación jurídica” porque las normas que regulan la

estructura y funcionamiento de Administración son normas jurídicas, aunque

materialmente puedan ser técnicas.

En segundo lugar, dicha relación jurídica vincula a órganos y funcionarios, porque no

todos los funcionarios son titulares de órganos.

Y en tercer lugar, la vinculación se hace mediante poderes de subordinación o poderes

de mando.-

Con el mando la voluntad del jerarca dirige la acción de los órganos y funcionarios

subordinados (Méndez).-

Respecto a los conceptos de disciplina, mando y jerarquía, nos remitimos a la lectura del

articulado de la Ley Nº 18.315 de 5.7.2008.-

DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA

a) Concepto

Según el Diccionario de la Real Academia Española “Descentralizar” significa dividir la

autoridad del Gobierno supremo del Estado, transfiriendo una parte de ella a diversas

corporaciones o personas.

La descentralización administrativa, entonces, es el proceso por medio del cual se

transfieren los poderes jurídicos de administración del órgano central (jerarca) a otros

órganos para que los ejerzan como competencia propia, pero bajo cierto contralor.

Cuando estudiamos la centralización vimos que el proceso era centrípeto, o sea, todos

los órganos administrativos dependían del órgano central único. En cambio, en la

descentralización el proceso es centrífugo, o sea, hay un alejamiento de los poderes de

administración del órgano central hacia otros órganos. Se produce un desprendimiento

de poderes de administración del jerarca hacia otros órganos, sean subordinados o no.

31


Por ejemplo: sistema centralizado administrativamente era aquel que existía en el

Uruguay bajo la Constitución de 1830, donde el Poder Ejecutivo era el jerarca máximo.

En cambio, sistema descentralizado administrativamente es el que existe actualmente ya

que coexisten varias administraciones, el Poder Ejecutivo, los Gobiernos

Departamentales, los Entes Autónomos y los Servicios Descentralizados cada uno con

su respectivo jerarca.

Quiere decir que el sistema público uruguayo es descentralizado, aunque internamente

cada uno de los órganos del sistema está fuertemente centralizado.

Expliquemos: la estructura estatal vigente de nuestra Administración acoge la

descentralización territorial (Gobiernos Departamentales) y funcional o por servicios

(Entes Autónomos y Servicios Descentralizados); pero dentro de cada uno de los

órganos descentralizados, sea Gobierno Departamental, EA o SD, rige el sistema

centralizado, es decir, que todos los órganos están subordinados al jerarca. Por ejemplo:

U.T.E. (Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas) es un EA que no

depende jerárquicamente del PE; es un órgano descentralizado dentro de la estructura

estatal. Pero internamente, U.T.E. está organizada como un sistema centralizado porque

cada una de las Gerencias de División, Departamentos y Secciones, así como todos los

funcionarios, están subordinados al jerarca que es el Directorio de U.T.E..

b) Evolución histórica

Históricamente, la descentralización se produce con la intervención del Estado en

diversas actividades o tareas que antes estaban reservadas a los particulares. El estado

clásico-individualista del Siglo XIX era “juez y gendarme”, ya que tomaba a su cargo

únicamente la defensa exterior, la seguridad interior, las relaciones exteriores, la justicia

y las actividades financieras básicas (recaudación de impuestos). En cambio, el estado

de tipo intervencionista del Siglo XX, toma a su cargo diversos cometidos o tareas como

por ejemplo, la enseñanza , la salud pública, los transportes, la energía eléctrica, el agua

potable, la seguridad social, el crédito público, la regulación de la moneda, etc..

Los cometidos estatales son las diversas actividades o tareas que el derecho objetivo

pone a cargo de las entidades estatales. Las funciones estatales (legislativa,

administrativa y jurisdiccional) son siempre las mismas cualquiera sea el tipo de Estado

que se considere (liberal, intervencionista); en cambio los cometidos estatales habrán de

variar según que el Estado sea más o menos intervencionista (Sayagués Laso).

Con la ampliación de los cometidos estatales, el Estado tiene necesidad de

descentralizar la administración con la finalidad de poder cumplir en forma más eficaz

con dichos cometidos. Otra razón histórica de la descentralización, lo constituye el hecho

de la resistencia de las comunidades locales al Poder Central; el caso típico es el

proceso histórico de la autonomía lograda por nuestros Gobiernos Departamentales en

al Constitución de 1918.

c) Tipos de descentralización

32


Existen dos tipos o clases de descentralización:

Territorial u horizontal: El criterio que se toma es el territorio (Departamento, Comuna,

Provincia, Región, Localidad, etc.). O sea, que la transferencia de poderes de

administración se hace a favor de determinados entes territoriales. En nuestro país el

ejemplo lo constituyen los Gobiernos Departamentales y las Juntas Locales.-

Funcional, por servicios o vertical: Es la transferencia o asignación de determinado

cometido o tarea a un órgano público estatal. El ejemplo característico es el de nuestros

Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, cada uno de los cuales tiene a su cargo

una actividad específica que el derecho ha puesto a su cargo (producción y distribución

de energía eléctrica, etc.). Son Entes Autónomos: UTE, ANCAP, ANEP, BCU, BROU,

BHU, BSE, UNIVERSIDAD DE LA REPUBLICA, etc.. Son Servicios Descentralizados:

ANTEL, Administración Nacional de Puertos (ANP), Administración Nacional de Correos,

INAU, OSE.-

d) Elementos caracterizantes

Los elementos que caracterizan esencialmente a la descentralización administrativa son

dos:

a) Transferencia o traspaso de poderes de administración: Se requiere que haya un

desprendimiento, una pérdida de poderes de administración del órgano central en favor

de un órgano subordinado o no. Cuando se atribuye a un órgano descentralizado la

competencia para la producción y comercialización del pescado, y como consecuencia,

todas las demás atribuciones para poder cumplir con este cometido, como por ejemplo

nombrar y destituir personal, se le está quitando al Poder Ejecutivo determinados

poderes de administración.-

b) El contralor que ejerza el órgano central: Es decir, que si bien hay un traspaso de

poderes del órgano central a otro órgano, el primero se reserva la facultad de controlar

cómo se ejercen esos poderes.-

e) Etapas de la descentralización administrativa

Doctrinalmente se distinguen tres etapas o grados de la descentralización:

1) La desconcentración; 2) La descentralización propiamente dicha; 3) La

descentralización autonómica.-

¿En qué se diferencian estas tres etapas o grados de la descentralización?

La diferencia estriba en dos cosas:

el cuantum de los poderes de administración transferidos.-

33


la intensidad de los poderes de contralor del órgano central.-

Cuanto mayor sean los poderes de administración transferidos, menor será el contralor

del órgano central. Y a la inversa: cuanto menores sean los poderes transferidos, más

intenso será el contralor.-

Veamos cada una de las etapas:

LA DESCONCENTRACIÓN

Es la primera etapa de la descentralización administrativa, que se configura por un

mínimo traspaso de poderes de administración de un órgano jerarca a otro subordinado,

de potestades de administración, en un sector o materia limitada, para que las ejerza

como competencia propia, conservando el órgano jerarca un intenso contralor.-

Es decir que el fenómeno de la desconcentración se da dentro del sistema centralizado:

no hay ruptura del vínculo jerárquico. El órgano subordinado a quien se le han conferido

determinadas potestades para que las ejerza como competencia propia, tendrá poderes

propios de decisión, pero dentro de la materia expresamente desconcentrada.-

Los caracteres de la “desconcentración” son los siguientes:

a) Otorga poderes propios de administración, limitados en determinada materia.-

b) La transferencia de poderes se produce del órgano central (jerarca) hacia un órgano

subordinado. Por ejemplo, del Poder Ejecutivo a los Ministros.-

c) Su origen proviene de la Constitución, Ley o Reglamento; y para revocarla se requiere

norma del mismo rango jurídico.-

d) No procede la avocación del jerarca. Solo podrá conocer ulteriormente lo actuado en

base a la consideración de un (eventual) recurso jerárquico.-

e) El contralor que se ejerce es intenso. En nuestro país dicho control se realiza a través

del recurso jerárquico (art. 317 Constitución).-

Un ejemplo práctico de desconcentración es el art. 181 de la Constitución, que estable

las atribuciones de los Ministros, que si bien son subordinados jerárquicamente del

Poder Ejecutivo, en cambio la Constitución les ha asignado determinadas atribuciones

para que las ejerzan como competencia propia.-

34


LA DESCENTRALIZACIÓN

Los elementos que definen a la “descentralización propiamente dicha” son:

a) El traspaso de la generalidad o de la totalidad de los poderes de administración del

órgano central al órgano descentralizado.-

b) La transferencia de los poderes de administración debe tener origen constitucional o

legal.-

c) El contralor que ejerce el órgano central puede ser más o menos intenso, pero hay

rompimiento del vínculo jerárquico.-

d) Puede atribuírsele o no la personalidad jurídica al ente descentralizado. Quiere decir

que pueden existir entes descentralizados que no tengan personalidad jurídica.-

En el derecho positivo uruguayo esta categorización se corresponde con los Servicios

Descentralizados, aunque después de la Constitución de 1967 la diferencia entre Entes

Autónomos y Servicios Descentralizados es más sutil. No obstante, el régimen jurídico

Constitucional de los Servicios Descentralizados en el Uruguay se diferencia de los

Entes Autónomos por los siguientes caracteres:

-Los Servicios Descentralizados se crean y se suprimen por mayoría absoluta de votos

del Poder Legislativo. En cambio, la creación de los Entes Autónomos debe hacerse por

Ley.-

-Los SD tienen menor autonomía y menos poderes de administración, menos

descentralización que los EA.-

-Una diferencia fundamental consiste en que los SD si bien no están sometidos a la

jerarquía del Poder Ejecutivo (al igual que los EA), en cambio los SD están sometidos a

un régimen de “tutela administrativa”, que implica la posibilidad de que se interponga

además del recurso de revocación y jerárquico contra el órgano que dictó el acto

(Directorio o del Director General), cabe también el recurso de anulación ante el Poder

Ejecutivo, y por tanto, éste pueda, sólo en este caso, anular el acto recurrido (art. 317

inc. 3 Constitución).-

En efecto, el grado de descentralización está determinado por la intensidad de los

poderes de contralor del órgano central. En los SD hay un traspaso de la generalidad o

de la totalidad de los poderes de administración, pero con un contralor más o menos

intenso (en nuestro derecho positivo se llama la “tutela” del Poder Ejecutivo) del órgano

jerarca, pero ya no habrá más contralor “jerárquico” sino “tutela” porque de lo contrario

estaríamos ante la “desconcentración”, en la que no hay rompimiento del vínculo

jerárquico. Por ejemplo: Si OSE le corta el agua a una persona, ésta interpone recursos

de revocación ante el Directorio de OSE y anulación ante el Poder Ejecutivo. Si el

recurso de revocación no tiene éxito, el Poder Ejecutivo o el Ministro del ramo por

delegación de atribuciones podrá confirmar o anular la decisión del Directorio.-

-De acuerdo a lo expresado, se consagra un sistema de recursos administrativos distinto

contra los actos administrativos provenientes de un SD y de un EA.-

35


- Tienen diferente estatuto del funcionario. Para los SD rige el Art. 59 y para los EA

comerciales e industriales el Art. 63 de la Constitución.-

-Tienen distinto presupuesto. Para los EA y SD rige el Art. 220, excepto para los Entes

industriales y comerciales del Estado, que rige el Art. 222 de la Constitución.-

LA DESCENTRALIZACIÓN AUTONÓMICA

El grado máximo de descentralización se configura cuando se traspasan la totalidad de

los poderes de administración del órgano central al ente descentralizado, asignándole

personería jurídica, patrimonio propio y con un mínimo de contralor.-

Es lo que se ha denominado por la doctrina como la autonomía, o sea la capacidad de

autodeterminación y autogestión del órgano.-

Las características fundamentales son:

-Origen constitucional o legal.-

-La transferencia de poderes, en principio, es general o total.-

-El contralor del jerarca es mínimo, o al menos, poco intenso.-

En nuestro derecho positivo, los llamados Entes Autónomos perdieron un poco de

autonomía en la última Constitución de 1967, salvo los entes Autónomos de Enseñanza,

que conservaron el grado de autonomía compatible con esta tercera etapa que hemos

descrito. Por ejemplo, cada Ente Autónomo de Enseñanza (Universidad de la República,

Administración Nacional de Educación Pública) proyecta y aprueba el Estatuto de sus

funcionarios; designa y destituye a sus funcionarios; los actos administrativos definitivos

de estos Entes (como los demás Entes Autónomos, por ejemplo Administración Nacional

de Usinas y Trasmisiones Eléctricas, Administración Nacional de Combustibles, Alcohol

y Portland, etc.) sólo pueden dar lugar a acciones ante el Tribunal de lo Contencioso

Administrativo o a la Justicia ordinaria.-

En síntesis: la “autonomía” es el grado máximo de descentralización, caracterizada por

la transferencia total de los poderes de administración del órgano central al ente

autónomo y la atribución de la personería jurídica, pero con un mínimo de contralor.-

LA DELEGACIÓN DE ATRIBUCIONES

A) Concepto

El titular de la competencia del sistema centralizado es el jerarca, quien concentra en si,

dicha competencia y puede de acuerdo a reglas del ordenamiento jurídico, ejercerla

directamente o asignarla a sus subordinados.-

36


La Constitución de 1967 introdujo el instituto de Derecho Público llamado indistintamente

“delegación de atribuciones”, “delegación de competencias”, “delegación de poderes”,

etc..-

En virtud de que la terminología constitucional no es uniforme, ya que algunos artículos

dicen delegar “atribuciones”; en otros se habla de delegar “facultades”; en otros

“cometidos” y por último se autoriza la delegación de “competencias”; corresponde

precisar los conceptos.-

Se puede definir la “competencia” como la aptitud de obrar de las personas públicas o

de sus órganos, o más simplemente, como el conjunto de las atribuciones que tiene un

órgano o una persona pública. Los elementos determinantes de la competencia son el

territorio (ámbito espacial), la materia (actividades o tareas) y los poderes jurídicos

(funciones legislativa, administrativa y jurisdiccional).-

Las “atribuciones” son una parte de la “competencia”; más precisamente, la

“competencia” es el género y las “atribuciones” son la especie. Por ejemplo: el Poder

Legislativo es competente para crear nuevos Departamentos; a su vez, decimos que el

Poder Ejecutivo es incompetente para establecer las contribuciones (impuestos)

necesarias para cubrir los presupuestos porque no está en sus atribuciones la creación

de impuestos.-

La doctrina entiende que la terminología correcta es “Delegación de atribuciones”, a la

cual Cajarville define como: “el acto administrativo por el cual el órgano jerarca

(delegante) -debidamente autorizado por una norma expresa-, otorga al órgano

subordinado (delegatario) la facultad de expresar la voluntad orgánica en un

determinado sector de su competencia (atribución delegada).-

En resumen, es el otorgamiento por un superior (delegante) de un poder jurídico para

ejercer en su nombre, determinadas atribuciones que le pertenecen, a un subordinado

(delegatario).-

B) ELEMENTOS

La definición propuesta contiene varios elementos:

a) Acto administrativo, b) Órgano delegante, c) Órgano delegatario,

d) Potestad delegatoria, e) Atribución delegada.-

a) Acto administrativo: Se hará mediante RESOLUCION FUNDADA (Manifestación de

voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos subjetivos de alcance

37


particular del Poder Ejecutivo, del Ministro, o del Intendente). En nuestro derecho público

constitucional se exige que la resolución sea fundada (art. 168 nral. 24 y art. 181 nral. 9

Constitución). El Poder Ejecutivo por Resolución Nº 798/968 de 6.6.968, delegó

determinadas atribuciones en los Ministros del ramo, tales como recursos jerárquicos y

de anulación, ascensos de funcionarios, acumulaciones de sueldos, traslado de

funcionarios públicos, etc..-

En efecto, en el ámbito policial existen numerosas resoluciones por las cuales se

delegan y subdelegan atribuciones propias y delegadas por el Poder Ejecutivo. A guisa

de ejemplo citamos las siguientes: Res. del Poder Ejecutivo Nº 1.044 de 27/11/1984,

Res. Mrial.1242 (B.1868), de 8/11/2006, Res. del Poder Ejecutivo Nº 865/006 de

27/12/2006, Res. Mrial. (B. 2005) de 4/03/2010, Res. Mrial. (B. 2527) de 15/03/2011,

Res. Mrial. (B. 3055) de 31/05/2011, etc., que se pueden ubicar en Intranet o en la

Biblioteca del Ministerio del Interior.-

b) Órgano delegante: Es el órgano que expide el acto otorgando el poder jurídico para

ejercer la atribución. Es decir, es el órgano que delega las atribuciones en otro órgano.-

En el Uruguay son órganos delegantes:

- El Poder Ejecutivo, atribución que debe ser ejercida en Consejo de Ministros (art. 160 y

168 nrl. 24, Disp. Trans. Letra E de la Constitución).-

- Los Ministros (art. 181, nral. 9 de la Constitución).-

- Los Intendentes (art. 278 y 280 de la Constitución).-

c) Órgano delegatario o delegado: Es el órgano en quien se delegan las atribuciones.

Es el subordinado.-

En nuestro país son órganos delegatarios:

a) Los Ministros y los órganos señalados en la disposición Transitoria y especial Letra E

de la Constitución, respecto del Poder Ejecutivo.-

b) Los Sub-Secretarios, Directores Generales de Secretaría, Jerarcas de las

Unidades Ejecutoras y todos los demás órganos que legislativa o administrativamente se

disponga respecto de los Ministros.-

c) Los Directores Generales de Departamento y las Comisiones Especiales para

la realización de cometidos específicos, respecto de los Intendentes.-

38


d) Potestad delegatoria: Es la atribución de delegar. Es la norma (constitucional,

legal o reglamentaria) que autoriza la delegación. La Constitución establece la potestad

delegatoria del Poder Ejecutivo, de los Ministros y de los Intendentes.-

e) Atribución delegada: Es el objeto de la delegación de atribuciones, es decir,

es lo que se delega específicamente. Por ejemplo, la Resolución Nº 798/68 delega la

atribuciones de aceptar las renuncias de funcionarios, o la de resolver sobre ascensos,

acumulaciones de sueldos, o el traslado de funcionarios, etc..-

C) FUNDAMENTOS

El fundamento de la “delegación de atribuciones” es de carácter práctico, la

conveniencia de descongestionar la labor del jerarca (delegante) de aquellos asuntos

rutinarios, que comprometen la eficacia y la eficiencia en la acción del sistema. Es decir,

que el órgano delegante, que tiene la potestad delegatoria, seleccionará los asuntos que

a su juicio sean convenientes delegarlos en órganos subordinados, quedándose con

aquellos que suponen la dirección, la coordinación y el control de la gestión pública a su

cargo.-

El acto de delegación de atribuciones es discrecional, ya que el jerarca puede apreciar

libremente la oportunidad y la conveniencia de la misma.-

d) Caracteres

Los caracteres fundamentales de la “Delegación de atribuciones” son:

1º) Fenómeno funcional que se limita a la actividad administrativa.-

2º) No hay transferencia o traspaso de competencias; no hay alteración sino atribución

del ejercicio de la función.-

El órgano delegatario no verá ampliada su competencia por el hecho de que se le

deleguen atribuciones; tendrá más trabajo, mayor cantidad de tareas, pero no mayor

competencia.-

3º) El acto administrativo que dicte el órgano delegatario en uso de las atribuciones

delegadas se imputa al órgano delegante (jerarca).

Es decir, el acto administrativo es como si hubiera sido dictado por el órgano delegante;

lo que interesa en materia recursiva.-

39


4º) Se recurre ante el jerarca. Por ejemplo, una resolución del Ministro de Economía y

Finanzas que en uso de las atribuciones delegadas rechaza un recurso de revocación;

dicha resolución se imputa al Poder Ejecutivo, no al Ministro, por lo que la vía

administrativa habrá quedado agotada. Otro ejemplo, si el Ministro de Educación y

Cultura en uso de las atribuciones delegadas confiere un ascenso a un funcionario,

quienes se crean lesionados por dicho acto administrativo deberán interponer

únicamente el recurso de revocación, porque el acto se impugna al Poder Ejecutivo.-

5º) La responsabilidad será de principio del órgano delegante (jerarca), sin perjuicio de

que la responsabilidad política, disciplinaria y penal sean individuales, esto es, que

responderán quienes hayan dictado el acto administrativo.-

Para ilustrar la práctica del instituto, digamos que el Poder Ejecutivo por Resolución Nº

798/68 de 6.6.968, delegó atribuciones en los Ministerios entre ellas: de ingreso,

promoción, cesantías de Cadetes de la ENP, etc. Respecto al Ministerio del Interior, la

Resolución Nº 1.044/984 unificó las disposiciones correspondientes sobre delegación,

agregando que el Ministro podrá subdelegar ciertas atribuciones (destitución y otras

cesantías, incluyendo el pase a situación de retiro, etc.) en los Jefes de Policía,

Directores Nacionales de determinadas Unidades Ejecutoras. Se especifica que el Poder

Ejecutivo podrá avocar las atribuciones delegadas o el Ministro del ramo someterlas a su

consideración. Asimismo, éste podrá avocar las atribuciones que subdelegó o restringir

su uso mediante instrucciones de servicio.-

Las más recientes resoluciones sobre delegación de atribuciones de interés para nuestro

estudio son: Nº 865/006 de 27/12/2006, B.1868 de 8/11/2006, B.2005 de 4/03/2010,

B.1993 de 13/12/2010 y B.3055 de 31/05/2011.

6º) Procede la avocación.-

7º) Es generalmente revocable.-

DISTINCIÓN ENTRE DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y DELEGACIÓN DE

ATRIBUCIONES-

Caracteres diferenciales entre ambos institutos

1º) TRASPASO DE COMPETENCIA.-

En la “descentralización administrativa” se traspasan o transfieren competencias del

órgano central al órgano descentralizado; mientras que en la “delegación de

atribuciones” no se traspasan ni se transfieren competencias de los órganos, sino que el

órgano delegante legitima al órgano delegatario para que en su nombre ejerza

determinadas atribuciones; pero no se alteran o modifican las competencias.-

40


2º) ORIGEN.-

La “descentralización” tiene origen en una regla de derecho, sea Constitución, Ley o

Reglamento, mientras que la “delegación de atribuciones” tiene origen en una

Resolución, esto es, en una manifestación de voluntad de la Administración que produce

efectos jurídicos subjetivos. El art. 120 del Decreto 500/991 llama Resolución a las

normas particulares y concretas creadas por acto administrativo.-

3º) FUNDAMENTO.-

Los fundamentos de la descentralización en sentido amplio son diversos, como ser la

especialización del órgano descentralizado, la proximidad por razones geográficas,

como es el caso de la descentralización territorial, etc.. En cambio, el fundamento

principal de la “delegación de atribuciones” es de carácter práctico: el

descongestionamiento del jerarca de tareas rutinarias.-

4º) IMPUTACION.-

Los actos administrativos de los órganos descentralizados son imputados a ellos.

En cambio, los actos administrativos de los órganos delegatarios son imputados al

órgano delegante.-

5º) INTERES.-

La “descentralización administrativa” se hace en interés de la buena administración y en

algunos casos en interés de los terceros (servicios públicos, servicios sociales). En

cambio, la “delegación de atribuciones” se admite siempre en interés primordial del

delegante, porque lo que se tiene en cuenta es la posibilidad o no que tenga el órgano

delegante de atender todos los asuntos que son de su competencia.-

COMPARACIÓN

DELEGACIÓN DESCONCENTRACIÓN

a.- Fenómeno funcional a.- Fenómeno funcional

b.- Se limita a la actividad administrativa b.- Se limita a la actividad administrativa

c.- Recae en un órgano subordinado c.- Recae en un órgano subordinado

d.- Habilita dictado de actos administrativos d.- Habilita dictado de actos adms..

e.- Requiere norma habilitante y e.- Requiere Constitución o ley

un acto delegatorio

f.- Fundamento en razones de f.- Se fundamenta en razones de

especialidad

descongestionamiento

41


g.- No confiere poderes de decisión g.- Otorga poderes de decisión

h.- Se recurre con revocación h.- Se recurre con revocación

y jerárquico

i.- Procede avocación i.- No procede avocación

j.- No aumenta competencias j.- Aumentan competencias

k.- Actúa a nombre del superior k.- Actúa a nombre propio

l.- Esencialmente revocable l.- Se puede derogar por norma

constitucional o legal

42


UBICACIÓN ORGÁNICA E INSTITUCIONAL DEL MINISTERIO DEL INITERIOR

Entre los cometidos esenciales que el Estado debe cumplir por sí mismo, directamente,

a través de sus órganos, encontramos el mantenimiento del orden interno, que el Estado

cumple a través del Ministerio del Interior.

A continuación analizaremos los principales aspectos de dichos cometidos,

particularmente los de la policía del orden y de seguridad.

La Ley Orgánica Policial, Decreto Nro. 75/972 de 1.II.972, texto ordenado de las Leyes

Nros. 13.963 de 22.V.971 y 14.050 de 23.XII.971, la Policía es definida en el artículo 1ro

como: “la Fuerza Pública, es un Cuerpo de carácter Nacional y Profesional,

dependiente del Poder Ejecutivo por intermedio del Ministerio del Interior”.

RESUMEN

ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

Para ingresar al estudio de este tema, entendemos oportuno una breve reseña

sobre lo que la doctrina ha denominado “teoría del órgano”.

Tanto las personas físicas como las jurídicas necesitan de una voluntad que actúe.

Las consecuencias jurídicas de la actuación de dichas voluntades recaerán sobre

la co- lectividad personificada y no sobre los seres humanos a que pertenecen.

43


La doctrina ha manejado tres explicaciones posibles:

Mandato: la persona jurídica da un mandato a las personas físicas que actúan

por ella;

Representación: los seres humanos cuyos actos se imputan a la persona jurídica,

son sus representantes;

Teoría del órgano: las personas jurídicas expresan su voluntad por intermedio de

sus órganos.

¿Qué debemos entender por órgano?

Complejo de voluntades, formas y atribuciones reconocido como unidad por el

derecho...

Comprende a la vez el cúmulo de funciones individualizadas y la o las personas

llamadas a ejercerlas.

No tiene existencia visible; su realidad es puramente jurídica.

COMPETENCIA: conjunto de

atribuciones y potestades

asig- nadas a cada órgano.

FORMA: es la

estructura que adopta.

VOLUNTAD HUMANA: cuando el ser humano titular del órgano actúa como

tal, expresa una voluntad que vale como voluntad del órgano; los actos que

realiza, se imputan a éste.

En todo órgano se dan tres órdenes de relaciones jurídicas:

ELEMENTOS

44


- entre el titular del órgano y la persona jurídica;

- entre el órgano y los demás órganos de la persona jurídica; y

- entre la persona jurídica y las demás personas jurídicas.

Ahora bien, el Estado, en sentido amplio, comprende a todos los organismos

estatales y, como enseña el Dr. Julio A. Prat, esa personalidad única que es el

Estado “...refiere a los complejos orgánicos que ejercen todas las funciones

etáticas...”.

De lo expuesto, se concluye que el Estado se compone de un conjunto de

órganos, relacionados entre sí, que ejercen la función administrativa.

La centralización y la descentralización pueden abarcar todas las funciones

jurídicas estatales: constituyente, legislativa, administrativa y jurisdiccional.

CENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA:

Asume doble sentido:

1- Cuando el conjunto de órganos administrativos se encuentran bajo la

dirección de un órgano central único, jerarca de la administración.

2- Indica la manera como se vinculan y coordinan entre sí los diversos órganos

que dependen de un mismo jerarca, quien concentra en sus manos la dirección

del conjunto.

En nuestro país existe centralización administrativa más o me-

nos intensa en el interior de las distintas administraciones

públicas: Administración Central, Intendencias, Entes Autónomos,

Servicios Descentralizados.

Dicho esto, es preciso esclarecer el concepto de JERARQUÍA, al cual se ha

hecho referencia directa o indirectamente en varias oportunidades, en las

páginas precedentes.

45


Es la relación jurídica administrativa interna que vincula órganos

y funcionarios, colocándolos en situación de subordinación, con

el fin de coordinar y dar unidad a la acción de todos ellos.

¿Cuáles son los rasgos a destacar de este concepto?

• Es administrativa: existe sólo en la

administración.

• Es jurídica: está determinada por normas de

derecho.

• Vincula órganos y funcionarios: no todos los funcionarios

ocupan car gos que tengan calidad de órganos.

• Determinan una situación de dependencia: frente al órgano

jerarca, que tiene por objeto asegurar la unidad de la acción administrativa.

¿Qué potestades tiene el jerarca?

Ellas son:

• dictar órdenes;

• potestad disciplinaria;

• de supervisión a los subordinados;

• de avocación: traer hacia sí y decidir el asunto sometido a su jerarquía;

• reglamentaria;

• designación y destitución de los subordinados;

• delegar funciones: sólo en los casos constitucionalmente permitidos:

- art. 160, C.R.: el Poder Ejecutivo en el consejo de Ministros o Ministros;

- art. 181 num. 9º, C.R: los Ministros en sus carteras;

- art. 278, C.R: Intendentes en Comisiones especiales o Directores Genera-

les.

DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA:

46


Concepto

La descentralización administrativa opera en el ámbito de la administración y

únicamente respecto de la función administrativa.

Admite infinidad de grados, desde los regímenes más centralizados a los de

mayor descentralización.

Cuando la transferencia de poderes no es fuerte, se habla de

DESCONCENTRACIÓN.

Cuando la transferencia de poderes es más amplia, llegando el órgano a

adquirir personalidad jurídica, se denomina DESCENTRALIZACIÓN, ypuede

ser:

Institucional u orgánica:

órganos con autonomía.

Territorial: de tipo

administrativo-

legislativa.

Entes Autónomos

Servicios

Descentralizados

Gobiernos

Departamentales

2014

DESCENTRALIZACIÓN INSTITUCIONAL U ORGÁNICA

(O POR SERVICIOS)

Comprende los Entes Autónomos y los Servicios Descentralizados.

Entre estos organismos lo que existe es una diferencia de grado en cuanto a la

autonomía que unos y otros poseen, siendo mayor la de los primeros que la de

los segundos.

Necesariamente esa diferencia de grado habrá de reflejarse en otras que el

lector podrá apreciar con una atenta lectura de las disposiciones del texto

constitucional.

En razón de ello, realizaremos aquí tan solo una breve referencia.

Creación: por ley. Se requiere 2/3 del total de componentes de cada

Cámara, art. 189, C.R.

Algunos servicios necesariamente deben ser Entes Autónomos: Banco de la

República Oriental del Uruguay; Banco de Previsión Social, Entes de

Enseñanza, art. 202 C.R.

Otros servicios no pueden ser Entes Autónomos: Correos y Telégrafos;

Administración Nacional de Aduanas; Salud Pública, art. 186, C.R.

Organización: por medio de Ley o Carta Orgánica, art. 204, C.R.

Dirección: Son dirigidos por Directorios rentados compuestos por tres o cinco

Miembros y en el caso de los Servicios Descentralizados, po- drán tener un

Director General, art. 185, C.R.

Si bien la designación en estos cargos, es por un período de cinco años, se

extiende hasta que asuman las nuevas autoridades, art.192, C.R.

Designación de los Directores: Art. 187, C.R.:

- propuesta fundada del Poder Ejecutivo;

48 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS

- requiere venia del Senado por 3/5 de votos del total de

componentes, en un plazo de sesenta días;

- vencido el plazo sin pronunciamiento del Senado, se

reliza nueva propuesta o la misma, requiriéndose ahora mayoría absoluta;

- designación del Poder Ejecutivo en Consejo de Ministros.

Cese:-


CONCEPTO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

1. Concepto.-

Existen diversas acepciones o significados sobre el concepto del procedimiento

administrativo.-

Procedimiento proviene del latín procedo (de pro, delante y cedo, marchar).

Etimológicamente significa caminar adelante o camino a recorrer para llegar a un

resultado.-

El Prof. Dr. Héctor FRUGONE SCHIAVONE dice que hablamos de procedimiento

administrativo porque como el Derecho fija a la Administración tareas a cumplir y

fines a perseguir, ésta no puede actuar ni conducirse de cualquier modo o forma,

sino conforme con los métodos o procedimientos preestablecidos.

Por tanto, el procedimiento es el camino previamente fijado y regulado por el

Derecho, a través del cual debe cumplirse la actividad de la Administración.-

En otra acepción más técnica, el procedimiento puede considerarse como el

conjunto de actos y procedimientos que llevan al dictado del acto administrativo

(resolución, reglamento, etc.).-

Partiendo de la definición amplia del egregio Prof. Dr. Enrique SAYAGUÉS

LASO, el Prof. Dr. Juan P. CAJARVILLE PELUFFO define el procedimiento

administrativo como la sucesión o secuencia de actos y tareas materiales y

técnicas, cumplidos por una entidad estatal o ante ella, instrumentalmente

destinados al dictado o a la ejecución de un acto final de naturaleza

administrativa.-

Al decir que la actividad procedimental se cumple “por una entidad estatal o ante

ella”, se está señalando que el procedimiento consta de actos y tareas de la

Administración y también de los interesados.-

El acto administrativo, es decir la resolución, no surge espontáneamente, porque

es consecuencia de una sucesión o cadena de actos que culmina, con el acto

final, en que se expresa la voluntad administrativa.-

Por el acto final se resuelve el fondo del tema planteado en el procedimiento (v.g.:

petición, recursos administrativos, sumarios).-

Entonces, el procedimiento consta de actos y tareas de la Administración y

también de los interesados o administrados, iniciando el procedimiento con su

petición o recurso, evacuando vistas, ofreciendo prueba, etc.. El procedimiento

administrativo surge del ejercicio de la función administrativa.-

En general, las normas de procedimiento atienden a la necesidad de establecer

garantías para el interés del administrado y de la Administración, o más bien de la


buena Administración (esto es, perseguir los fines de la función pública, del modo

más conveniente e idóneo).-

Las reglas del procedimiento establecen límites; especialmente en aplicación de

sus principios generales: garantías de bilateralidad, igualdad de las partes,

derecho de defensa, contradictorio, lealtad y buena fe, etc..-

2) Diferencia entre proceso, procedimiento y trámite administrativo

En doctrina se plantea la cuestión conceptual del proceso y procedimiento.

Algunos autores subrayan que el primero es una sucesión de actos encadenados

dirigidos a un fin (“instrumento con sentido teleológico”, Prof. Dr. LANDONI),

mientras el segundo sería un concepto puramente formal, el desarrollo del

proceso.-

Otros entienden que “proceso es un procedimiento en el que se opera o efectúa

una función estatal, la jurisdiccional”, reservando aquel término para el proceso

correspondiente a un juicio y dando al de procedimiento un sentido formal y

teleológico.-

Es de significar en este último sentido que el vocablo “proceso” se refiere al

conjunto de trámites y formalidades que se cumplen ante la Administración de

Justicia, y que se caracteriza por la participación de un tercero imparcial (juez,

tribunal, etc.), que es llamado a intervenir y decidir ante situaciones que

constituyen conflictos de intereses, v. gr.: juicio civil o penal, etc.; y en los que sea

factible la “cosa juzgada”, es decir en aquellos asuntos que llegan a determinada

instancia en la cual la sentencia que definitiva, y no puede ser más revisada.-

A los efectos de nuestro estudio, nos importa el procedimiento seguido para la

formación de un acto administrativo, en cuyo desarrollo se desenvuelve función

administrativa. La referencia al acto final -con el que culmina el procedimiento-

lleva a la mención de actos de trámite que, conjuntamente con operaciones

materiales, conforma el procedimiento administrativo.-

Cabe distinguir también entre “procedimiento” y “trámite administrativo”.-

Según el diccionario de la Real Academia “trámite” es el paso o estado de una

parte a la otra o de una cosa a la otra.-

Por tanto, el procedimiento es la sistematización ordenada y procesalizada de una

actividad de la Administración, mientras que el trámite administrativo es la

presencia material de esta actividad y, a veces, sin referencia alguna a una

ordenación jurídica que la regule.-


3) Ámbito de aplicación del Decreto N° 500/991

El art. 1º dice: “Las disposiciones de este decreto alcanzan al procedimiento

administrativo común, desenvuelto en la actividad de los órganos de la

Administración Central y a los especiales o técnicos en cuanto condigan con su

naturaleza “.-

Las normas de procedimiento del Decreto N° 500/991 son parciales pues no

rigen para otros sectores públicos que no sea la Administración Central -como

ser: Poder Legislativo y Poder Judicial, Gobiernos Departamentales, etc.-, salvo

en el tema de recursos administrativos, en el que el Decreto recoge normas

constitucionales y legales.-

El Prof. Dr. Carlos DEL PIAZZO entiende que la Administración Central está

constituida por la Presidencia de la República y los Ministerios..-

Si bien el Decreto N° 500/991 se aplica solamente para la Administración Central

(art. 1), contiene una exhortación a los Entes Autónomos y Servicios

Descentralizados a adoptarlo (art.235).-

4. Ámbito de aplicación del Decreto N° 30/2003 de 23 de enero de 2003

El artículo 2° refiriéndose al ámbito subjetivo de aplicación, expresa que se

entiende por funcionario público, a los efectos de lo dispuesto en estas Normas de

Conducta en la Función Pública, toda persona que, cualquiera sea la forma de

vinculación con la entidad respectiva, desempeñe función pública, a título oneroso

o gratuito, permanente o temporario, de carácter legislativo, administrativo o

judicial, en la Administración Central, en un Ente Autónomo, en un Servicio

Descentralizado, en un Gobierno Departamental o en una persona pública no

estatal (art. 2° de la ley 17.060 de 23 de diciembre de 1998 y art. 175 del Código

Penal en la redacción dada por el art. 8° de la ley 17.060).

Las respectivas normas de conducta constituirán, además, criterios interpretativos

del actuar debido de las entidades y sujetos comprendidos, en las materias de su

competencia (inc. 2° del art. 24 de la ley 17.060); siendo los jerarcas de las

respectiva unidades ejecutoras los responsables de su aplicación.-


PROCEDIMIENTOS REGULADOS

EN EL DECRETO Nº 500/991

En cuanto a los tipos de procedimientos administrativos que regula el Decreto N°

500/991, pueden clasificarse en:

a) de gestión o común, también denominado general, seguido para cumplir la

actividad normal de la Administración;

b) recursivo; seguido en la impugnación de un acto adoptado en el

procedimiento de gestión;

c) disciplinario; seguido para sancionar al funcionario que ha incurrido en una

falta, si se sigue en relación a un administrado infractor.-

Al mismo tiempo, fija normas o principios generales que alcanzan a los

procedimientos administrativos especiales o técnicos, en cuanto condigan o

relacionen con su naturaleza, sin perjuicio de la aplicación supletoria en todos

aquellos puntos que las normas que los rigen no tengan regulación expresa (art. 1

y 232).-

ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Es posible distinguir dentro del procedimiento administrativo, distintas fases o

etapas que suceden en el tiempo en todo tipo de procedimiento, cualquiera sea su

materia (expropiación, licitación, etc.), su finalidad (procedimiento recursivo,

disciplinario, etc.), o la forma documental utilizada por la Administración para

sustanciarlo (expediente o formulario).-

A) PREPARATORIA O INSTRUCTORIA: Comprende todas las actuaciones que

tienen una función preparatoria respecto de un acto jurídico definitivo

determinado. En ella, se tratará de conseguir todos los elementos de hecho y de

derecho que van a permitir después, la decisión de la Administración (por ej.:

peticiones o instancias de los interesados, que tienen una acción propulsiva;

informes y asesoramientos que tienen una función consultiva, pruebas, vista a las

partes, etc ).-

B) ESENCIAL O DECISORIA: El dictado del acto jurídico respectivo, v.g. la

emisión de la resolución que resuelva sobre el fondo del asunto, etc..-


C) INTEGRATIVA O DE EFICACIA: Corresponde a la notificación personal a los

interesados en el procedimiento de la resolución dictada o de su publicación en el

Diario Oficial, según corresponda.-

D) EJECUTORIA O DE EJECUCION MATERIAL: Procede siempre que el acto no

agote sus efectos con la sola emisión, por ejemplo: resolución que asciende a un

funcionario. De no ser así, se hace necesario proceder a su ejecución posterior,

en atención a lo pedido por el interesado y a lo resuelto por la Administración,

v.g.: resolución que hace lugar a petición de recomposición de carrera

administrativa.-

CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO

El art. 120 del Decreto 500/991 define al acto administrativo como: “toda

manifestación de voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos“.-

Analicemos los elementos de la definición.-

La norma alude a las “manifestaciones de voluntad”, que significa que los actos

administrativos son producto de una labor intelectual que traduce o exterioriza una

expresión de voluntad de la Administración.-

Se señala que el acto administrativo es una "declaración de voluntad" para

descartar posibles actividades de la administración que no sean específicamente

emanaciones de la voluntad estatal. Al decir que es "unilateral" se la diferencia de

otras figuras que sí expresan la voluntad de la administración como son, por

ejemplo, los contratos administrativos. Al ser en ejercicio de la "función

administrativa", se descarta a las funciones judiciales y legislativas -cabría entrar

en el análisis, llegado el caso, de las diferentes concepciones de función

administrativa-.-

Es una declaración de voluntad, pero no todas las manifestaciones con origen en

la Administración son actos administrativos, sino sólo los que imponen

consecuencias jurídicas al administrado ya sean favorables o desfavorables. Las

manifestaciones de la administración que no producen consecuencias jurídicas

son actuaciones administrativas y no actos administrativos.-

Al tratarse de una declaración, quedan excluidos la redacción de un oficio,

memorando, etc.. La declaración puede implicar una decisión de la

Administración; una constancia o certificación de algo o incluso una mera

declaración de un hecho o derecho preexistente.-

http://www.esacademic.com/dic.nsf/eswiki/508373



La definición amplia del art. 120 no refiere, con intencionalidad, a si el acto

debe ser bilateral o unilateral. Por tal motivo en el concepto de acto administrativo

se incluye a los contratos administrativos.-

La expresión “manifestación” permite acoger los supuestos de voluntad tácita, en

que la voluntad administrativa no se exterioriza en forma expresa sino que falta el

pronunciamiento de la Administración sobre el punto planteado (petición o

recurso), luego de pasados los plazos correspondientes.-

En tal sentido, señalamos que los recursos administrativos se pueden interponer

contra actos expresos o tácitos (art. 142).-

Esa manifestación de voluntad proviene de la “Administración”, expresión ésta

que designa a toda entidad estatal actuando en función administrativa. Se incluye,

entonces, a las manifestaciones de voluntad de cualquier órgano del Estado

Persona Pública Mayor, de los Gobiernos Departamentales, de los Entes

Autónomos y de los Servicios Descentralizados, en cuanto se cumplan en

ejercicio de función administrativa. Es indiferente el Poder del Estado a que

pertenece el órgano, ya que también los órganos del Poder Legislativo y del

Poder Judicial desarrollan función administrativa, aunque no de manera

preferente o predominante.-

La noción de acto administrativo no incluye a los actos de las Personas Públicas

No Estatales -que no integran la Administración- ni a los actos de los

concesionarios.-

El acto administrativo debe producir “efectos jurídicos”, esto es, crear o modificar

determinada situación jurídica, ya sea por un ascenso, designación, destitución,

calificación de un funcionario, etc.; o por la situación jurídica lesiva que se resiste

interponiendo recursos administrativos, etc..-

Los efectos jurídicos que produce esa manifestación de voluntad de la

administración (acto administrativo) podrán ser resolutivos, conclusivos, de

asesoramiento, de mero trámite, etc., si ampliamente se interpreta la expresión.

Volveremos sobre el tema cuando observemos las diversas clasificaciones de

actos administrativos.-

Elementos de los actos administrativos

El reconocido Prof. Dr. Ruben FLORES DAVKEVICIUS siguiendo a profusa

doctrina nacional y extranjera así como a sentencias del T.C.A., nos explica con

su natural claridad que el tema de los elementos de los actos administrativos es

de singular importancia porque, de acuerdo a los vicios que los puedan afectar,

dependerá su legitimidad y validez.-

El prestigioso autor señala que al no expresar nuestra legislación cuáles son los

elementos de los actos administrativos, prefiere la clasificación clásica del

egregio Profesor Dr. Enrique SAYAGUÉS LASO que sigue, sin desconocer la

http://www.monografias.com/trabajos6/cont/cont.shtml


importante doctrina que distingue entre elementos subjetivos, entre otros,

Administración, órgano, competencia, etc.; y objetivos: fin, causa, forma, objeto,

contenido.-

ngresando en el tema propuesto indica que los elementos de los actos

administrativos son los siguientes: el sujeto, la voluntad, el objeto, la causa, el fin

y las formalidades y la forma.-

1. Elementos subjetivos del acto administrativo

Sujeto activo.

El acto administrativo solo puede ser dictado por la Administración Pública, pero

además debe ser el órgano competente. Esta competencia puede ser:

* Por razón del territorio, en virtud de la cual cada órgano administrativo tiene

competencia frente a sus iguales en el territorio que se le asigne. El acto

administrativo dictado por órgano incompetente territorialmente es nulo de pleno

derecho -

* Por razón de la materia, en virtud de la cual a cada órgano de la Administración

se le atribuyen competencias en una o más materias. El acto administrativo

dictado por órgano incompetente por razón de la materia es nulo de pleno

derecho.-

* Por razón de la jerarquía, en virtud del cual se atribuye la competencia a unos

órganos preferentemente respecto de sus superiores o inferiores. El acto

administrativo dictado por órgano incompetente por razón de la jerarquía es

anulable. -

Si actúa un órgano incompetente, existiría un vicio en este elemento y se

produciría lo que se conoce como "exceso de poder". También se requiere que

los titulares del órgano no estén incursos en las causas de abstención y

recusación previstas legal y reglamentariamente para garantizar la objetividad de

su actuación.-

En consecuencia, un elemento caracterizante de los actos administrativos es que

lo dicta la Administración, entendiendo el concepto como toda autoridad estatal

actuando en el ejercicio de función Administrativa, como reiteradamente se

expresa.-

Entonces deberá observarse la competencia del órgano emisor, es decir, deberá

observarse si el decisor actúa dentro de los límites de su competencia.-

En ese sentido debemos recordar que los seres humanos viven de acuerdo al

principio de libertad. Sin embargo, las personas públicas y sus órganos,

desarrollan su competencia de conformidad con el principio de especialidad.-

2. Objeto

http://www.monografias.com/Administracion_y_Finanzas/index.shtml

http://www.monografias.com/trabajos7/compro/compro.shtml

http://www.monografias.com/trabajos16/objetivos-educacion/objetivos-educacion.shtml


http://www.monografias.com/Administracion_y_Finanzas/index.shtml

http://www.monografias.com/trabajos10/teca/teca.shtml

http://www.monografias.com/trabajos2/rhempresa/rhempresa.shtml

http://www.monografias.com/trabajos7/mafu/mafu.shtml

http://www.monografias.com/trabajos6/lide/lide.shtml

http://www.monografias.com/trabajos14/la-libertad/la-libertad.shtml


Es lo que el acto decide, por ejemplo la destitución del funcionario, en el supuesto

desarrollado cuando analizamos en el literal inmediato siguiente, la causa o

motivo del acto.-

El contenido del acto, debe ser cierto, determinado y lícito. Esto es que debe

ajustarse a lo que dispone la Constitución, principios generales de derecho, ley y

reglamentos, aplicándose el principio de jerarquía formal de las fuentes.-

El contenido del acto puede ser esencial, implícito y o eventual..-

Esencial es el que define la especie de acto de que se trata. Por ejemplo la

destitución o designación de un funcionario público.-

El contenido implícito es el que integra el acto aunque no se hubiese mencionado

expresamente. Surge del derecho vigente. Por ejemplo el período de prueba en el

supuesto de designación de un funcionario público. Si esa estipulación no se

hubiere efectuado, de todas maneras, debe entenderse formando parte de la

designación materializada en el acto administrativo de que se trata.-

El contenido eventual es el que puede existir pero que dependerá de la voluntad

de la Administración. Así un plazo o condición determinada.-

3. Causa o motivo. La motivación

La causa constituye el por qué del acto administrativo, es el motivo del acto. El

motivo es un presupuesto de hecho que impone a la Administración actuar de

determinada manera ante su estímulo. Es decir, producido un hecho, deberá

observarse si corresponde decidir una solución específica, por así imponerlo un

principio o una norma jurídica, o si existe discrecionalidad.-

Reiteramos: las personas públicas actúan dentro del principio de especialidad.

Por ello el hecho que correspondiere deberá observarse dentro de los límites de

su competencia.-

La motivación es la exteriorización del motivo. La misma forma parte del acto y se

observa en la forma que desarrolla su juicio el administrador que concluye, por

ella, en una decisión.-

En virtud de la misma, el administrado, sabrá por qué se adoptó la decisión que

fuere. De esta forma podrá ejercer su derecho de defensa.-

Veamos un ejemplo. En determinada Administración se observa que un

funcionario público sustrajo de su oficina una computadora. La sustracción es el

motivo o supuesto de hecho que debe desencadenar el procedimiento

administrativo correspondiente. Así, luego de las secuencias correspondientes,

por ejemplo vista de los cargos, el jerarca decide que corresponde dictar un acto

destitutorio. Esa será la decisión expresada en el acto. Para llegar a la misma

deberá motivarse.-

La motivación, entonces, explica las razones de hecho y de derecho que la

fundamentan. No son admisibles fórmulas generales de fundamentación, sino que

http://www.monografias.com/trabajos12/consti/consti.shtml

http://www.monografias.com/trabajos6/etic/etic.shtml

http://www.monografias.com/trabajos4/leyes/leyes.shtml

http://www.monografias.com/trabajos10/formulac/formulac.shtml#FUNC

http://www.monografias.com/trabajos13/clapre/clapre.shtml

http://www.monografias.com/trabajos28/saber-motivar/saber-motivar.shtml

http://www.monografias.com/trabajos10/habi/habi.shtml

http://www.monografias.com/trabajos13/mapro/mapro.shtml

http://www.monografias.com/trabajos15/computadoras/computadoras.shtml



deberá hacerse una relación directa y concreta de los hechos del caso específico

en resolución, exponiéndose además las razones que con referencia a él en

particular justifican la decisión adoptada.-

La motivación debe ser, por lo menos, suficiente, y se materializa, generalmente,

en los "resultandos" y en los "considerandos".-

En los "resultandos" se deben exponer los hechos que constituyen los

antecedentes del acto administrativo de que se trate.-

En los "considerandos", se desarrollan los fundamentos de derecho, las doctrinas

aplicables, las razones de mérito y la finalidad perseguida.-

En conclusión, en el Derecho Uruguayo, la motivación debe expresarse en el acto

administrativo correspondiente. No procede, de principio, la motivación anterior,

que surja del propio expediente y, menos, aún, la motivación ex post acto.-

La sentencia Nº 656/99 del T.C.A. dijo:" La fundamentación ex post facto, que en

el caso se concretó recién al contestar la demanda, no sanea, como parece

evidente, el vicio original, desde que, y en la vía administrativa la ocurrente -como

en el caso- quedó totalmente desguarnecida al ignorar y no poder controvertir los

fundamentos de su traslado .-

La motivación posterior distinta, explicitada en la resolución confirmatoria de la

Administración no puede ser admitida, en razón del principio de la inadmisibilidad

de la motivación "ex-post-acto". La motivación puede darse en el momento de la

formación de la voluntad de la Administración, cuando existe constancia de los

hechos o circunstancias que constituyen el motivo, en el proceso de formación del

acto o en el momento de la expresión, cuando en el propio acto se expresa la

motivación en cuestión.-

Se ha expresado, en efecto, que "la motivación puede ser concomitante o

contemporánea con la "expresión" de dicha voluntad o anterior a tal expresión,

apareciendo en este último caso en el proceso de "formación de la voluntad

administrativa". No es admisible la motivación "sucesiva" a "posterior" porque la

misma traslada el problema del "saneamiento" del acto administrativo, por cuanto

un acto que debiendo ser motivado no lo es, resulta un acto viciado" (Marienhoff:

"Tratado de Derecho Administrativo" T, II , pags. 330 y 331; cf. sents. del Tribunal

nos. 433/88, 522/88, 529/88 y 763/88 en A.D.A., T. III, pags. 33 y 34 nos. 103,

106, 108 y 109 y más recientemente sent. nos. 37/90 y 485/90). La falta de

motivación constituye un vicio, según nuestro derecho positivo siguiendo la

doctrina más prestigiosa, de tal entidad que determina la anulación del acto".

4. Fin

Es el para qué del acto. El fin puede estar expresamente determinado.-

Si así no aconteciera siempre será actuar conforme al interés público.-

http://www.monografias.com/trabajos5/moti/moti.shtml#desa

http://www.monografias.com/trabajos/ofertaydemanda/ofertaydemanda.shtml

http://www.monografias.com/trabajos35/el-poder/el-poder.shtml

http://www.monografias.com/trabajos14/administ-procesos/administ-procesos.shtml#PROCE

http://www.monografias.com/trabajos12/dernoc/dernoc.shtml

http://www.monografias.com/trabajos7/tain/tain.shtml


El fin, como el motivo y la atribución de competencia surge, por lo menos,

implícito en el acto. Así se observa, en el siguiente literal, que el fin debe constar

en el propio acto. La sentencia Nº 324/98 del T.C.A. dijo "La desviación de poder

se particulariza por trasuntar un contenido o elemento subjetivo, psicológico,

caracterizado por la voluntad, generalmente encubierta o disimulada de lograr

determinado fin, por lo que no puede presumirse ni examinarse de oficio,

debiendo ser el presunto damnificado quien la invoque y pruebe (…)".-

5. Formalidades y forma

Las formalidades son los requisitos necesarios para la emisión del acto.-

Las anteriores refieren al modo de elaboración de la voluntad administrativa, esto

es el procedimiento administrativo correspondiente.-

En este caso parte de la doctrina habla del presupuesto de procedimiento.

La actuación administrativa se desarrolla mediante procedimientos

administrativos, ya sea el común o especiales.-

Si existe algún vacío en los mismos, serán de aplicación los principios y normas

del procedimiento administrativo de que se trate, del procedimiento administrativo

común, del Derecho Administrativo y, aún, del Derecho Común. El llamamiento

sigue el orden de prioridad que corresponde aplicar.-

Se ha entendido que los vicios en el procedimiento deben ser de cierta entidad

para causar nulidad.-

Las concomitantes son las formalidades que deben cumplirse al dictar el acto.-

Las formalidades posteriores son las que deben cumplirse en la ejecución del acto

administrativo.-

La forma es una formalidad más y es el modo como se documenta la decisión. Es,

en definitiva, el modo como se documenta y da a conocer la voluntad

administrativa.-

Es, de principio, escrita, aunque se imponga la forma electrónica.-

La forma del acto se materializa de conformidad a una parte expositiva, donde se

determina el motivo, la motivación, los fundamentos de derechos, etc..-

La técnica y el derecho obligan a exponer los hechos que constituyen los

antecedentes del acto administrativo de que se trate. Ello se efectúa en los

"resultandos".-

En los "considerandos", se explicitan los fundamentos de derecho, las doctrinas

aplicables, las razones de mérito y el fin perseguido con la resolución.-

La otra parte esencial del acto y su forma es la dispositiva. Allí se expresa la

decisión. Por ejemplo, el ascenso, destitución, etc., de un funcionario público.-


http://www.monografias.com/trabajos4/leyes/leyes.shtml

http://www.monografias.com/trabajos4/deradmi/deradmi.shtml

http://www.monografias.com/trabajos5/electro/electro.shtml

http://www.monografias.com/Derecho/index.shtml


6. Voluntad

Como observamos, surge de la propia definición de acto administrativo: éste es

una manifestación de voluntad.-

La voluntad que se exteriorice en el acto podrá estar viciada por error, dolo o

violencia. En ese sentido se aplicarán las normas del derecho común, si no existe

regulación de derecho administrativo.-

7. Elementos eventuales o accidentales

Los elementos accidentales o eventuales son los que pueden integrar el acto,

pero que no son necesarios para su validez, eficacia y perfeccionamiento. Entre

ellos encontramos, entre otros, plazos, condiciones, modos, reservas, etc..

8. Elementos meritorios

Refiere, esencialmente, a la zona del acto que se basa en la discrecionalidad,

aunque el concepto es controvertido. Ejemplo: evaluación de razones de mérito

para producir a ascenso por art. 49 L.O.P., etc.-

CATEGORIZACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN RELACION CON EL

PROCEDIMIENTO

De lo que viene de exponerse se desprende que los actos administrativos pueden

categorizarse en relación con el procedimiento en varios tipos:

a) Actos de mero trámite

Los actos o providencias de mero trámite tienen por objeto ordenar e

impulsar el procedimiento, buscando que el mismo pase de un trámite a otro de

los señalados para su desenvolvimiento, y por lo tanto implican por lo general

actos de instrucción procesal; por ejemplo “pase a informe de….”, una

notificación, certificación, etc..-

Actos preparatorios.

Son aquellos destinados instrumentalmente al dictado del acto que resolverá

sobre el fondo del tema planteado, y que le preceden. Es decir, son aquellos

actos que se dictan para hacer posible el acto final o principal ulterior.-

Son declaraciones de conocimiento, de opinión o juicio, por ejemplo: dictámenes,

notificaciones, etc..-

Los dictámenes son pronunciamientos, técnicos, de acuerdo a una especialidad,

que expide un funcionario respecto de una consulta referida a su especialidad.-

http://www.monografias.com/trabajos15/la-violencia/la-violencia.shtml

http://www.monografias.com/trabajos11/veref/veref.shtml


La autonomía técnica del subordinado es absolutamente necesaria a los efectos

del juicio pronunciado.-

El funcionario producirá un dictamen que tiene necesariamente que emanar de la

voluntad libre del poder de mando del superior. Se trata de discrecionalidad en lo

que es objeto del examen que no altera el orden jerárquico. Por ejemplo opinión

jurídica sobre la legalidad de un ascenso a determinado funcionario.-

Los dictámenes pueden ser necesarios o facultativos.

Los necesarios son aquellos que el jerarca respectivo debe solicitar

obligatoriamente. Por ejemplo del Poder Ejecutivo a la Comisión Nacional del

Servicio Civil en el supuesto de proceder a una destitución.-

Los facultativos se producen cuando el jerarca los solicita, por así entenderlo

conveniente, para mejor decir. Por ejemplo del Gobierno Departamental a la

Comisión Nacional del Servicio Civil en el supuesto de proceder a una destitución.

Para los dos ejemplos la normativa se encuentra en el art. 60 de la Constitución

de la República y la Ley Nº 15.757.-

Los dictámenes en materia disciplinaria no son vinculantes para el jerarca ya que

podrá decidir en forma diversa a la aconsejada por una Asesoría, bajo resolución

fundada.-

Acto final o principal.

Es el acto que expresa la voluntad administrativa, resolviendo sobre el fondo del

tema planteado en el procedimiento. Esa decisión será un acto administrativo

porque emana del órgano competente, que resuelve un procedimiento

administrativo.-

c) Acto expreso. Acto ficto. Acto tácito.

Los actos jurídicos de la Administración son expresos o fictos.-

Acto expreso: Es una manifestación de voluntad jurídica de un órgano de la

Administración, que se exterioriza de alguna forma. Por ejemplo: el acto que

resuelve una petición o recurso, dispone un ascenso o designación; dicta un

decreto o reglamento, etc..-

Acto ficto: Existe cuando el derecho finge su existencia sin que realmente lo haya.

En nuestro Derecho Administrativo recae un acto ficto cuando se formula una

petición a la Administración por el titular de un derecho o de un interés legítimo, o

se interponen recursos administrativos contra un acto (expreso o ficto) anterior, y

la Administración no se pronuncia transcurrido determinado plazo.-


En realidad no existe un acto, sino por el contrario un no hacer, una omisión, un

silencio de la Administración, al que se adjudica la eficacia de un acto por la

Constitución (art. 318 inc. 2 y art. 8 Ley Nº 15.869; art. 108 Decreto Nº 500/991).-

Acto tácito: El art. 142 del Decreto Nº 500/991 establece que se pueden recurrir

los actos administrativos expresos o tácitos.-

El art. 142 habla de “acto tácito”, y no de “acto ficto”, como lo hace el resto del

decreto. CAJARVILLE señala que el concepto de “acto tácito” comprende al del

“acto ficto” porque en los actos tácitos a pesar de no existir una manifestación de

voluntad, se deducen de una conducta administrativa (generalmente hechos)

apreciada racionalmente. Asimismo, los actos tácitos resultan del silencio de la

Administración, que consiste en la omisión de decisión expresa.-

d) Por su vinculación a una norma previa

Es muy común encontrar esta clasificación, pero corresponde hacer una

aclaración, lo que es reglado o no es la facultad de decidir del órgano

administrativo, no el acto. El acto se realiza en ejercicio de facultades regladas o

discrecionales. De todas formas, por ser común de encontrar, esta es la

explicación:

Actos reglados en los que la Administración se limita a aplicar una norma que

determina el contenido del acto. -

Actos no reglados o discrecionales en los que la Administración puede optar por

una entre varias soluciones posibles igualmente válidas. Cabe aclarar que una

determinada potestad sólo tiene ciertos elementos discrecionales, pues existen

algunos que siempre son reglados: la existencia misma de la potestad, su

extensión, la competencia para ejercerla y el fin.-

La discrecionalidad no debe ser entendida como actividad en silencio de la ley.

Será justamente la ley la que establecerá la existencia de una potestad

discrecional, y ella será su fundamento y límite natural.-

e) Acto definitivo y firme

Es necesario aclarar los conceptos de acto administrativo firme y acto

administrativo definitivo, dado que el art. 309 de la Constitución habilita la acción

anulatoria respecto de los actos administrativos definitivos.-

El acto final que resuelve el último de los recursos interpuesto, cuando se han

interpuesto todos los correspondientes, configura el “acto definitivo”.-

Por consiguiente, acto definitivo es aquel acto que resulta después de agotada la

vía administrativa con la resolución expresa o ficta recaída sobre el o los recursos

que correspondan (Decreto-Ley Nº 15.524, art. 24), o cuando se deja vencer el


plazo para deducirlos, con lo cual el acto principal se vuelve irrecurrible, definitivo.

Es la palabra final de la Administración sobre determinado punto.-

Un acto adquiere firmeza cuando ha transcurrido el plazo de la interposición de

los recursos administrativos sin se que se presentaran, o habiéndose agotado la

vía administrativa no se ha promovido la acción de nulidad dentro del plazo

debido, o interpuesta se ha fallado confirmando el acto.-

f) Actos de ejecución

Son los que se dictan para dar cumplimiento al acto final o principal.-

El acto principal, perfecto, tiene la eficacia de producir inmediatamente los efectos

que correspondan por su contenido en virtud de su obligatoriedad.

Es decir, que habiendo nacido a la vida jurídica, el acto debe ser cumplido,

llevado a los hechos y ejecutado sin suspensión alguna.-

El cumplimiento del acto es obligatorio, exigible, para la propia Administración

como para el administrado desde su notificación. Es decir, entonces, que el acto

administrativo tiene la vocación de ser ejecutado desde su dictación perfecta. Ello

emana, de la presunción de legitimidad, de la satisfacción del interés común que

el acto persigue e, inclusive, del efecto no suspensivo, salvo texto expreso de

interpretación estricta, de los recursos administrativos.-

Lo expuesto debe entenderse sin perjuicio de la posible suspensión de la

ejecución del acto dispuesta por la propia Administración, el Tribunal de lo

Contencioso Administrativo o el Poder Judicial cuando resuelve una acción de

amparo.-

http://www.monografias.com/trabajos13/libapren/libapren.shtml

http://www.monografias.com/trabajos4/refrec/refrec.shtml

http://www.monografias.com/trabajos10/pole/pole.shtml#ju

http://www.monografias.com/trabajos35/categoria-accion/categoria-accion.shtml

http://www.monografias.com/trabajos12/derjuic/derjuic.shtml


ESQUEMA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMUN

PRINCIPIOS arts. 2,5 6,7,9, 60, 80,etc.-

En líneas generales, la secuencia de las etapas del procedimiento son:

1) INICIACION DEL TRÁMITE:

DE OFICIO O INSTANCIA DE PARTE (Art. 15)

EXPEDIENTE O FORMULARIO (Arts. 27, 34 a 43)

VISTA A TERCEROS INTERESADOS (Art. 17)

REPRESENTACION, APODERADOS, LETRADOS (Arts. 20, 24, 72, 77, 79 y 82)

2) SUSTANCIACIÓN DEL TRÁMITE

INSTRUCCIÓN (Art. 58)

DICTAMENES (Arts. 59, 65, 66, 69)

PRUEBA (Art. 71). Es OBLIGATORIO abrir prueba a pedido de parte, salvo

prueba inconducente o inadmisible. Rechazo sólo por resolución fundada que

admite recursos. En el ámbito del procedimiento disciplinario, la admisión o

rechazo de una prueba es de competencia del Instructor actuante (Art. 71 en la

redacción dada por el Decreto Nº 420/07).-

MEDIOS DE PRUEBA todos los admitidos por ley (Art. 70 inc. 1º y 72)

CONTRALOR: La Administración debe notificar día, hora y lugar de la prueba.-

VALORACION (Art. 70 inc. 2º) Reglas de la sana crítica

PRUEBA COMPLEMENTARIA (Arts. 75 y 76)

EVENTUAL RECURSO DE QUEJA por retraso de las actuaciones (Art. 84)

3) VISTA (Arts. 75 y 76)

4) TERMINACION DEL TRÁMITE

RESOLUCION (Arts. 56, 85, 86, 89, 106 y 318 de la Carta)

5) MODOS EXTRAORDINARIOS DE CONCLUSION DEL

PROCEDIMIENTO:

DESISTIMIENTO Y RENUNCIA (Arts. 86 a 87)

6) NOTIFICACIONES Y PUBLICACIONES (Arts. 91 a 105) PRINCIPIO EN LA

OFICINA


DOMICILIO DESCONOCIDO: publicación en Diario Oficial, Radio, T.V, (Art. 94)

CONTENIDO DE LA NOTIFICACIÓN PRINCIPIO: texto íntegro del acto

(Art. 96 inciso final)

EXCEPCION: parcial, pero que asegure conocimiento del acto (Art. 96)

DECRETOS: publicación en el Diario Oficial (Arts. 103 y 104)

ACTOS NO DOCUMENTADOS (Art. 105)

7) EVENTUAL RECURSOS ADMINISTRATIVOS (Arts. 142 y siguientes)

8) EVENTUAL VIA JURISDICCIONAL

Este no es un esquema rígido porque en el procedimiento administrativo rigen

ciertos principios, como el de flexibilidad y ausencia de ritualismos (art. 2 literal g),

que permiten adecuar la secuencia del trámite administrativo a las necesidades

del caso. Pero sobre ese esquema, la Administración no puede prescindir de

aquellas diligencias necesarias para llegar a la verdad material acerca de los

hechos relevantes para la decisión a adoptar, ni de las que conduzcan a otorgar a

todos los eventualmente lesionados en sus derechos e intereses adecuada

oportunidad de defensa antes de resolver (art. 2, apartados d, i y j), porque su

omisión determinará la ilegitimidad del acto final que acarreará su invalidez.-

PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO

1. Concepto

La locución “principio” deviene de la voz latina principium, teniendo,

etimológicamente, “un sentido histórico (“lo antiguo”) indicando el inicio, el origen

de algo, y un sentido axiológico (“lo valioso”)”. La inicial acepción de las varias

que posee la expresión “principio” es, según la Real Academia Española de la

Lengua, la de “primer instante del ser de una cosa”, teniendo un significado

claramente cronológico.

Pero también quiere decir “base, origen, razón fundamental sobre la cual se

procede discurriendo en cualquier materia” y “norma o idea fundamental que rige

el pensamiento o la conducta”, teniendo en común estas últimas definiciones la

utilización del adjetivo “fundamental”, poniendo de relieve lo que subyace en la

propia etimología del término: que lo que constituye el origen y comienzo de algo


sirve de base a lo que viene después y alienta su esencia, relevando sus

caracteres y finalidad. –

2. Función

Jurídicamente ha sido conceptualizado como las “Líneas directrices que informan

algunas normas e inspiran directa o indirectamente una serie de soluciones por lo

que pueden servir para promover y encauzar la aprobación de nuevas normas,

orientar la interpretación de las existentes y resolver los casos no previstos”.-

El estudio de los Principios Inspiradores o Formadores constituye la introducción

al del propio procedimiento. Sirve, fundamentalmente para su comprensión y para

establecer su relevancia o trascendencia, para determinar si el procedimiento

seguido responde a la filosofía que tales principios imponen o, por el contrario, la

contravienen y obligan a una corrección.-

Contribuyen a explicar la estructura del procedimiento, permitiendo comprender

porqué se han establecido determinadas cargas, derechos y posibilidades a cada

una de las partes y el momento en que se han establecido.-

Son elementos auxiliares de la interpretación jurídica, en caso de existir lagunas

legales. Permiten al órgano decisor como al juez completar la analogía para

determinar la regulación en una determinada situación no prevista expresamente

por el legislador. Aportan el marco teórico para las discusiones para la futura

regulación legal.-

El Decreto N° 500/991 incluye al inicio la Sección I “Principios Generales”, que al

decir de uno de sus corredactores, Prof. FRUGONE, son el fundamento o

cimiento sobre el cual se construyó el modelo de procedimiento administrativo,

cumpliendo además las funciones de interpretación de las normas escritas (art. 2)

y de integración, en caso de falta de regulación expresa en algún punto o materia

(art. 233). Por tanto, en los casos no previstos, se debe acudir a ellos para colmar

las lagunas o vacíos del reglamento. Se trata, pues, de reglas de conducta a

aplicar en la interpretación del procedimiento administrativo y también para

integrarlo cuando se advierta algún vacío en su sistema. Por estar en el Decreto

N° 500/991 al principio, serán la base para la inteligencia de las restantes

normas.-

El Prof. CORREA FREITAS enseña que los principios constituyen un límite a los

poderes de la Administración, imponiendo deberes y obligaciones en la forma de

instrumentar y de resolver los actos administrativos. Además son una garantía

para los derechos de los ciudadanos, de los particulares, de los administrados; y

en caso de cualquier transgresión en su aplicación provoca una lesión jurídica

susceptible de contralor judicial.-


Algunos principios tienen su fuente expresa o implícitamente en la Constitución

(art. 66 Derecho de defensa, art. 30 Derecho de petición, arts. 309, 317 y 318

actos administrativos definitivos, recursos contra los actos, obligación de decidir

las peticiones y recursos, etc.). Otros principios se recogen de leyes aisladas o

normas reglamentarias, que establecen soluciones de ciertos problemas, etc. En

general la característica es la dispersión de los preceptos en numerosas leyes,

como las Nos. 13.318 de 28.12.1964, Decreto-ley Nº 15.524 de 9.1.1984, Ley Nº

15.869 de 22.6.1987, etc..-

3. Enunciación

El art. 2 del Decreto N° 500/991 realiza una simple enunciación no taxativa de los

principios del procedimiento administrativo; por lo que pueden existir otros no

enunciados en dicha norma, o agregarse aquellos establecidos o deriven de

normas de mayor jerarquía.-

En efecto, el art. 2 dice: “La Administración Pública debe servir con objetividad los

intereses general con sometimiento pleno al Derecho y debe actuar de acuerdo

con los siguientes principios generales: a) imparcialidad, b) legalidad objetiva,

c)impulsión de oficio, d) verdad material, e) economía, celeridad y eficacia, f)

informalismo en favor del administrado, g) flexibilidad, materialidad y ausencia

de ritualismos, h)delegación material, i)debido procedimiento, j) contradicción, k)

buena fe, lealtad y presunción de verdad salvo prueba en contrario, l)

motivación de la decisión, m)gratuidad.-

Los principios señalados servirán también de criterio interpretativo para resolver

las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicación de las reglas de

procedimiento”.-

Por tanto, deben considerarse otros principios que el Decreto establece como el

de: publicidad de las actuaciones (art. 80), oralidad (art. 27 inc. 2), idoneidad de

las formas (art. 7), concentración (art. 60), libre flujo de información (art. 14).-

ANÁLISIS DE LOS PRINCIPIOS

1) LEGALIDAD OBJETIVA. FINALIDAD

El art. 2º ap. B) proclama el principio de legalidad objetiva en el encabezamiento

del propio artículo: “La Administración Pública debe servir con objetividad los

intereses generales con sometimiento pleno al Derecho”.-

La Administración existe para servir con objetividad los intereses generales con

sometimiento pleno al Derecho objetivo. Esa es su razón de ser, el fin que justifica

su existencia.-


El Prof. Agustín GORDILLO señala que una de las características del

procedimiento administrativo consiste en que es objetivo, en el sentido que tiende

no sólo a la protección del recurrente o de los administrados, sino también a “la

defensa de la norma jurídica objetiva, con el fin de mantener el imperio de la

legalidad y justicia en el funcionamiento administrativo”.-

Por ello, es que hay un cierto interés público en su sustanciación; y es

prácticamente en función de este principio, se generan la mayoría de los

siguientes.-

La legalidad de los actos administrativos es controlada por el T.C.A. por medio de

la acción de nulidad (art. 309 Constitución).-

El distinguido catedrático Dr. Ruben FLORES DAPKEVICIUS afirma que esto

significa reafirmar contundentemente la vigencia plena del Estado de Derecho

que regla la actuación de la Administración.-

De este principio emana, entonces, la necesidad de permitir al administrado su

más amplia defensa.-

El Decreto Nº 30/03 de 23/01/2003, en su art. 14, refiere al principio de legalidad

sosteniendo que el funcionario público debe conocer y cumplir la Constitución, las

leyes, los decretos y las resoluciones que regulan su actividad funcional.-

2) RAZONABIILIDAD

El principio de razonabilidad tiene un alcance amplio, comprensivo de toda la

actividad del Estado: por esto, doctrina y jurisprudencia han acudido a esa idea de

razonabilidad para apreciar la legitimidad del ejercicio de la potestad discrecional

y por ende del acto que sea su producto.-

Este principio evoca la exigencia de un comportamiento conforme a la razón,

tanto en su significación primaria de facultad o capacidad de alcanzar el

conocimiento de esencias y valores y de obrar conforme a fines, como en la otro

proporción (ratio) resultante de una comparación.-

Por tanto, la razonabilidad del comportamiento se debe apreciar en primer lugar

según las reglas de la lógica, en cuanto señalas las condiciones formales de la

inferencia válida que ésta en la base de aquella facultad.-

Tratándose de una norma, es irrazonable aquella abstracta o concreta que

contravenga los principios lógicos al configurar el supuesto normativo o en su

parte dispositiva, o al apreciar la adecuación de lo dispositivo al supuesto, su

idoneidad al fin o la coherencia entre supuesto y fines propuestos.-


La valoración jurídica consiste en un juicio de conformidad o disconformidad del

comportamiento con las reglas de derecho aplicables, así como la admisión de

razonabilidad como criterio de legitimidad del ejercicio de la potestad discrecional,

etc..-

En conclusión, la razonabilidad implica que la decisión que pone fin al

procedimiento administrativo tiene que ser razonable, proporcional a la finalidad

que se busca; no puede ser una decisión arbitraria. Es decir que el concepto de

razonabilidad encierra la idea de sentido común.-

3) VERDAD MATERIAL

La búsqueda de la verdad material en el procedimiento administrativo, al igual que

en toda actividad administrativa, es un pilar fundamental del quehacer estatal,

conforme al cual debe procurarse el conocimiento de la realidad y sus

circunstancias tal cual aquélla y ésta son, independientemente de cómo hayan

sido alegadas por las partes.-

Por eso el art. 4 del Decreto N° 500/991 dispone: “La Administración está obligada

a ajustarse a la verdad material de los hechos, sin que la obliguen los acuerdos

entre los interesados acerca de tales hechos ni la exima de investigarlos,

conocerlos y ajustarse a ellos, la circunstancia de no haber sido alegados o

probados por las partes”.-

Se procura llegar a la verdad material en base a los hechos reales y no a las

simples alegaciones, con independencia de la voluntad de las partes.-

La verdad material es, pues, la que surge del diligenciamiento de todos los

medios de prueba conducentes a esclarecer los hechos relevantes; valorados

conforme a las reglas de la sana crítica.-

Por supuesto, este principio no autoriza a la Administración a apartarse de la

prueba producida alegando que, pese a ella, sabe que los hechos reales fueron

diferentes; la “verdad material” es la que surge del diligenciamiento de todos los

medios de prueba conducentes a esclarecer los hechos relevantes, valorados

conforme a las reglas contenidas en el Código General del Proceso (en adelante

C.G.P.; art. 70 inc. 2º Decreto Nº 500/991). Conforme a esas reglas, las pruebas

se apreciarán tomando en cuenta cada una de las producidas y en su conjunto,

racionalmente, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, salvo texto legal que

expresamente disponga una regla de apreciación diversa (C.G.P., art. 140) , y

para inferir del hecho conocido, el hecho a probar se aplicarán las reglas de la

experiencia común extraídas de la observación de lo que normalmente acaece

(C.G.P., art. 141).-


4) IMPULSIÓN DE OFICIO E INSTRUCCIÓN

La Administración debe servir el interés general; con ese fin se le confieren

poderes y se le atribuyen cometidos cuyo cumplimiento es un deber.

Para cumplirlo, debe impulsar por sí los procedimientos necesarios para ejercer

sus poderes con sometimiento pleno al Derecho, “a cuyos efectos la autoridad

correspondiente practicará las diligencias y requerirá los informes y

asesoramientos que correspondan, sin perjuicio de la impulsión que puedan darle

los interesados”, si existieran (arts. 2º lit. c, 56, 83 y 89).-

En el principio de impulsión de oficio, en su relación con el de verdad material,

está implícito el principio de instrucción, que impone a la Administración el deber

de realizar todas las diligencias probatorias necesarias para esclarecer la realidad

de los hechos relevantes.-

Es una consecuencia de los principios que se han visto anteriormente.-

De este principio se deriva la imposibilidad de caducidad de la instancia para la

Administración que siempre debe decidir el tema planteado (art. 85 del Decreto Nº

500/991).-

El inciso 2º del citado art. 56, procura terminar con un vicio burocrático muy

común en la Administración Pública, como es el hecho de que si el peticionante o

el recurrente no se interesa por el trámite, o no le da la impulsión correspondiente,

entonces se deja transcurrir el tiempo sin adoptar ninguna decisión

administrativa.-

Por el contrario, se impone el deber de la Administración de continuar con la

tramitación del procedimiento hasta la decisión final, no produciéndose la

perención de las actuaciones como consecuencia de la inactividad o falta de

impulsión del procedimiento por parte del interesado.-

5) ECONOMÍA, CELERIDAD Y CONCENTRACIÓN

La aplicación de este principio está regulada en el art. 8 del Decreto N° 500/991,

al establecer que: “En el procedimiento administrativo deberá asegurarse la

celeridad, simplicidad y economía del mismo y evitarse la realización o exigencia

de trámites, formalismos o recaudos innecesarios o arbitrarios que compliquen o

dificulten su desenvolvimiento…”.-

El principio de “economía” impone elegir, entre los trámites eficaces, aquél más

sencillo, evitando malgasto de tiempo y actividad.-


El principio de “celeridad” implica cumplir los trámites en el menor lapso posible,

sin que ello disminuya las garantías del administrado y exacerbe la

discrecionalidad de la Administración hasta el grado de la arbitrariedad.-

Unido a este principio, encontramos el de delegación material (art. 2 ap. h), que

estudiaremos más adelante.-

El principio de “concentración” está relacionado con el de celeridad, y tiene como

finalidad reunir actividades procesales en un espacio de tiempo lo más corto

posible. Está consagrado en el art. 60 del Decreto Nº 500/991 al decir: “Para dar

al procedimiento la mayor rapidez, se acordarán en un solo acto todos los trámites

que por su naturaleza admitan una impulsión simultánea, y se concentrarán en

una misma audiencia todas las diligencias y medidas de prueba pertinentes”. Se

relaciona con el art. 8, principios de celeridad, simplicidad y economía y el de

impulsión del art. 56 ya analizado.-

Como garantía para el administrado y conforme al principio de instrucción e

impulsión, el procedimiento debe estar concebido de tal manera, que la resolución

final sea dictada por quien mejor conozca los hechos y las vicisitudes del

procedimiento, y ese será el que se ha mantenido en contacto directo con los

elementos del procedimiento.-

Al igual que sucede en el ámbito judicial, el principio de concentración como

garantía de la inmediación, no sólo previene los inconvenientes que produce el

cambio del juzgador, sin que también garantiza que las actividades procesales

estén lo mas cerca posible de la decisión del juez para evitar que por transcurso

del tiempo la impresión obtenida por éste se borre y de que la memoria lo engañe.

No presenta mayores obstáculos imaginarse el traslado de este concepto al

procedimiento administrativo.-

6) EFICACIA Y EFICIENCIA

El principio de “eficacia” implica que los funcionarios públicos utilizarán medios

idóneos para el logro del fin de interés público a su cargo, procurando alcanzar la

máxima eficiencia en su actuación.-

El art. 19 del Decreto Nº 30/03 bajo el nomen iuris “eficiencia y eficacia” dispone:

“Los funcionarios públicos utilizarán medios idóneos para el logro del fin de interés

público a su cargo, procurando alcanzar la máxima eficiencia en su actuación”.-

Los principios de eficacia y eficiencia vinculan toda la actuación estatal, y por

consiguiente la cumplida a través del procedimiento administrativo, con el

resultado a obtener para lograr los fines que debe perseguir. La norma

reglamentaria citada distingue adecuadamente los dos conceptos incluidos en su

denominación. La eficacia se refiere a la aptitud de la actividad como medio para


obtener el resultado procurado y a su idoneidad para perseguir los fines

impuestos por el derecho. La eficiencia relaciona la actividad cumplida y los

medios empleados en su proporcionalidad con los resultados procurados u

obtenidos.-

Los principios de eficacia y eficiencia se superponen entonces hasta absorberlas,

pero con un alcance mayor que cubre cualquier tipo de actuación estatal, con las

reglas de derecho cuya violación configura los vicios que con específica

referencia al acto administrativo nuestro derecho positivo define como “abuso o

exceso de poder”. La violación de estos principios se configura, determinando

ilegitimidad de la actuación estatal, cuando ella no sea idónea para lograr los

resultados procurados y por ende los fines impuestos por derecho, o no sea

proporcional a dichos resultados y al logro de esos fines en la situación de hecho

planteada.-

7) IMPARCIALIDAD DEL ORGANO QUE CONOCE Y RESUELVE EL FONDO

DEL ASUNTO

Concepto de imparcialidad

El funcionario público debe ejercer sus atribuciones con imparcialidad, lo que

significa conferir igualdad de tratamiento en igualdad de situaciones a los demás

agentes de la Administración y a todas las personas a que refiera o se dirija su

actividad pública (art. 2º ap. a Decreto N° 500/991, arts. 8 y 72 Constitución; art.

16 Decreto Nº 30/03).-

Además de los funcionarios intervinientes en el procedimiento administrativo

también deben ser imparciales las personas que, sin ser funcionarios, tengan

participación en el procedimiento administrativo, cuando la índole de la labor que

cumplen así lo requiera (peritos, asesores, etc.; art. 3º inc. final).-

Dicha imparcialidad comprende el deber de evitar cualquier tratamiento

preferencial, discriminación o abuso del poder o de la autoridad hacia cualquier

persona o grupo de personas con quienes su actividad pública se relacione.-

Causales de imparcialidad

Cuando sobre los funcionarios o las referidas personas intervinientes en el

procedimiento recaiga cualquier circunstancia comprobable que pueda afectar su

imparcialidad por interés en el procedimiento o afecto o enemistad en relación a

las partes, así como si han dado opinión concreta sobre el asunto en trámite

(prejuzgamiento), deberán excusarse de actuar.-

El Decreto Nº 420/07 modificó el término “podrán” del Decreto Nº 500/991 por

“deberán”.-


La novedad radica en que a partir de ahora los funcionarios deberán excusarse

cuando medie cualquier circunstancia comprobable que pueda afectar su

imparcialidad en el procedimiento, excluyéndose la facultad que antes tenían y

estableciéndose -en cambio- la obligación e actuar en tal sentido. El art. 58 de la

Constitución de la R.O.U. consagra el principio de imparcialidad que alcanza a los

funcionarios que están al servicio de la Nación.

Por tanto, la norma diseñada, a la vez que honra el principio constitucional,

favorece la transparencia de la gestión confiada a los servidores públicos.-

Si los funcionarios o personas intervinientes incursos en esos motivos de

excusación siguieran actuando, podrán ser recusados por los interesados en el

procedimiento. De ahí que la iniciativa para apartar el funcionario afectado por

alguna de las citadas causales puede operar a instancia de parte o de oficio.-

La Ley Nº 17.060, art. 21 prevé que “Los funcionarios públicos observarán los

principios de respeto, imparcialidad, rectitud e idoneidad y evitarán toda conducta

que importe un abuso, exceso o desviación de poder, y el uso indebido del cargo

o su intervención en asuntos que puedan beneficiarlos económicamente o

beneficiar a personas relacionadas directamente con ellos (…”). El art. 16 del

Decreto Nº 30/03 expresa que la imparcialidad significa “conferir igual de

tratamiento en igual de situaciones a los demás agentes de la administración y a

todas las personas a que se refiera o se dirija su actividad pública (…)”.-

Procedimiento de excusación y recusación

El funcionario o las personas intervinientes actúan en el procedimiento en

cumplimiento de deberes funcionales u obligaciones contractuales. No pueden por

ello abstenerse unilateralmente de actuar, ni la excusación o recusación producen

su separación automática ni la suspensión de los procedimientos, sin perjuicio de

que si existen razones que lo justifiquen, la autoridad competente pueda disponer

la separación preventiva.-

La excusación o recusación se tramitan en expediente separado que,

debidamente instruido, se elevará dentro de los 5 días al jerarca inmediatamente

superior, que decidirá admitiendo o denegando la excusación o recusación, y

designando en el primer caso al funcionario que deberá continuar con la

tramitación.-

Si se tratara de un interviniente no funcionario, se estará a las normas de

competencia para la contratación de sustituto.-


8) BUENA FE, LEALTAD

PRESUNCION DE VERACIDAD SALVO PRUEBA EN CONTRARIO

El art. 6 del Decreto N° 500/991 dispone: “Las partes, sus representantes, los

funcionarios públicos y, en general, todos los partícipes del procedimiento,

ajustarán su conducta al respeto mutuo y a la lealtad y buena fe”. Esta disposición

tiene su antecedente en el art. 5 del Código General del Proceso (CGP).-

El art. 13 del Decreto Nº 30/03 refiriéndose al principio de buena fe y lealtad,

establece que el funcionario público siempre debe actuar de buena fe y con

lealtad en el desempeño de sus funciones.-

En lo referente al procedimiento administrativo, el principio de buena fe y lealtad

supone:

Para la Administración, el deber de actuar con prontitud y celeridad ante cualquier

petición o recurso administrativo, evitando entorpecer o enlentecer un trámite

administrativo por meras razones burocráticas.-

Para el administrado, el deber de colaborar con la Administración en el correcto

dictado del acto administrativo, aportando toda la prueba que tenga en su poder o

en su defecto denunciando dónde poder obtenerla; debiéndose abstener

especialmente de ocultar información o tergiversarla con la finalidad de obtener

una decisión favorable en la petición o en recurso planteados.-

Precedente administrativo

Teoría del acto propio (congruencia)

Una consideración que merece atención en la práctica administrativa, son las

conductas o actuaciones reiteradas de la Administración, especialmente en un

sector de actividad discrecional, no reglada. Si la actividad es reglada, la práctica

se vincularía con la interpretación de la regla de derecho.-

Por sí no es fuente, ya que el precedente o antecedente administrativo no posee

un valor normativo estricto. El cambio de criterio puede sí interesar para probar la

existencia del vicio de desviación de poder, en caso de que dicho cambio se

realice para resolver un caso concreto y no en forma general para el futuro.-

Para el Prof. Dr. Rotondo Tornaría, esto se explica por los principios de igualdad

de las personas ante las normas y ante la Administración y la buena fe, en sus

dos variantes, de protección de confianza del tercero, que ha podido orientar su

actividad sobre el criterio mantenido hasta entonces y de interdicción de la

arbitrariedad propia.-


Las prácticas podrían ser vistas como modos peculiares de expresión de la

costumbre, pero les falta la convicción de la obligatoriedad. Para Garrido Falla,

esta surgiría allí donde, como consecuencia de las prácticas, haya podido crearse

un principio de apariencia jurídica que induzca al administrado a creer correcta

una situación o actuación administrativa en un sentido determinado.-

El criterio y los términos expuestos, realizados ya en la primera edición de

“Manual de Derecho Administrativo”, del Dr. Felipe Rotondo Tornaría, Tomo I-

1985, fueron recogidos por el Dr. Víctor H. Bermúdez en L.J.U., Tomo 118,

Doctrina, pág. 45.-

A diferencia del precedente, encontramos la teoría de los actos.-

En efecto, un tema jurídico que tiene como sustento el principio de la buena fe es

el del respeto al acto propio, en virtud del cual, las actuaciones de los particulares

y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe. La

teoría del acto propio tiene origen en el brocardo “Venire contra pactum

proprium nelli conceditur” y, su fundamento radica en la confianza despertada en

otro sujeto de buena fe, en razón de una primera conducta realizada. Esta buena

fe quedaría vulnerada, si fuese admisible aceptar y dar curso a una pretensión

posterior y contradictoria.-

Se trata de una limitación del ejercicio de derechos que, en otras circunstancias

podrían ser ejercidos lícitamente; en cambio, en las circunstancias concretas del

caso, dichos derechos no pueden ejercerse por ser contradictorias respecto de

una anterior conducta, esto es lo que el ordenamiento no puede tolerar, porque el

ejercicio contradictorio del derecho se traduce en una extralimitación del propio

derecho (Teoría del acto propio, Prof. Dr. Adolfo Gelsi Bidart, Revista Jurídica

Estudiantil, Mayo 1988, Nº 5, págs. 10/19; A.D.C.U. Tomo XXII, caso 1082;

A.D.C.U. T. XXIII, caso 53 al 54, LJU casos 12.470, 13.722 y 13.933; Sentencia

Nº57/2009 de 24.3.2009 del Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 6º Turno;

Manual de Derecho Administrativo, Prof. Dr. Felipe Rotondo Tornaría, Ed. Del

Foro, 7ª ed., 2009.-

El T.C.A. basado en principios de buena fe, seguridad jurídica y confianza, ha

dicho “dado que a nadie le es lícito hacer valer un derecho en contradicción con

su anterior conducta, cuando esta conducta interpretada objetivamente según la

ley, las buenas costumbres o la buena fe, justifica la conclusión de que no se hará

valer el derecho”.-

El principio de respeto por el acto propio, siguiendo lo expuesto por la

Corporación, comporta pues el deber de mantener una coherencia en las

actuaciones desarrolladas a lo largo del tiempo, de manera que deviene contraria

al principio aludido toda actividad de los operadores jurídicos que, no obstante ser

lícita, vaya en contravía de comportamientos precedentes que hayan tenido

entidad suficiente para generar en los interesados la expectativa de que, en

adelante, aquellos se comportarían consecuentemente con la actuación original.-


Además de los principios de buena fe, congruencia, seguridad jurídica, el principio

de respeto por el acto propio se relaciona además con el principio de igualdad

ante la ley (artículo 8º Constitución), y sustenta -según viene de exponerse- que el

Estado debe de actuar de la misma manera en casos análogos.-

Esta teoría no es aplicable a cualquier tipo de problemas, desbordándose sin

límites. Rige en aquellos casos en que las expectativas no están protegidas o

reguladas directamente por el Derecho positivo, a través de una distinta figura

jurídica que responda a un a base teórica diversa, como por ejemplo, la preclusión

procesal.-

9) INFORMALISMO A FAVOR DEL ADMINISTRADO

El art. 9 del Decreto 500/991, establece: “En el procedimiento administrativo se

aplicará el principio del informalismo en favor del administrado, siempre que se

trate de la inobservancia de exigencias formales no esenciales y que puedan ser

cumplidas posteriormente”.-

FLORES DAPKEVICIUS señala que el principio legitima el incumplimiento de

formalidades por el interesado, que no sean esenciales, y que puedan ser

cumplidas posteriormente subsanando el vicio. Debe considerarse esencial la

formalidad que sea imprescindible para la validez del acto de que se trate.-

La expresión “informalismo” significa la ausencia de formas estrictas o rigurosas

en el procedimiento, que juega sólo a favor del administrado y no de la

Administración, y se aplica solamente ante la inobservancia de exigencias

formales no esenciales y que puedan cumplirse posteriormente, para subsanar el

vicio.-

En ese sentido el T.C.A. ha dicho "El principio del informalismo en favor del

Administrado no puede llevarse hasta límites extremos...".-

El mismo juez entiende que "cabe interpretar que el principio del informalismo no

puede limitarse al favorecimiento del administrado, sino que también debe

constituir una óptica desde la cual examinar el contenido real y verdadero de los

actos de la Administración".-

La sentencia N° 870/97 del TCA dijo que: "A criterio de la sede, corresponde

aplicar en el caso el principio del informalismo en favor del administrado,

consagrado en el art. 23 del decreto N° 640/73, en la medida en que en el escrito

de marras se manifiesta inequívoca la voluntad de impugnar la resolución en

proceso por lo que puede ser admitido como contentivo del recurso de revocación

correspondiente, por otra parte, cabe puntualizar que no se invocó erróneamente

al órgano ni se interpuso mal el recurso, lo que priva de sustento a la tesis

propugnada al respecto por la Administración".-


Por su parte, la sentencia N° 987/99 del T.C.A. entendió que: "Para una

presentación válida de los recursos administrativos, no sólo debe resultar clara la

voluntad de interponer cada uno de los recursos que correspondan, sino que

"debe expresarse cuáles son los recursos que se interponen o cuáles los órganos

que se pretende revisen el acto, porque la Administración no puede obviar la

omisión del recurrente resolviendo recursos no interpuestos".-

El principio del informalismo a favor del administrado no puede llevarse hasta

límites extremos que soslayen los presupuestos constitucionales y legales para el

accionamiento".-

El principio, entonces, es una garantía que evita la pérdida del derecho del

administrado por aplicación de formalismos intrascendentes, pero que no puede

ser invocado al pasar, sin un análisis concreto para cada caso en particular.-

Citamos otros ejemplos del principio en estudio:

* Cuando al presentar una petición falta algún requisito formal como la

constitución de domicilio, o la indicación del lugar donde deben realizarse las

notificaciones, o la solicitud concreta que se efectúa, datos del representante, etc.,

se requerirá a quien presente la petición que en el plazo de diez días hábiles

salve la omisión, bajo apercibimiento de mandarla archivar, de lo que se dejará

constancia en el escrito con la firma de quien lo presente (arts. 26, 113 y 119). Si

se venciera el plazo sin que se salve la omisión y la petición fuera archivada, será

sin perjuicio de la continuación del procedimiento en cualquier momento en que el

peticionario cumpla con el requisito.-

* Cuando corresponda la interposición de los recursos de revocación y jerárquico

y solamente se interponga el recurso de revocación no es aplicable este principio.

En cambio, sí lo es cuando se califica mal un recurso administrativo, por ejemplo

debió decirse “revocación y jerárquico en subsidio” y se dijo “reposición y

apelación”; pues lo que aquí importa es la voluntad del interesado de que la

Administración vuelva a examinar el asunto resuelto oportunamente.-

* Idéntico razonamiento corresponde para el caso en que el recurso presentado

tenga firma letrada y timbre profesional, pero no consta fecha cierta de entrada o

de presentación. En virtud de este principio, se presume que los recursos fueron

presentados en tiempo y forma, ya que la carga de recibir el escrito corresponde a

la Administración.-

* Cuando se dirige un recurso administrativo contra un órgano inferior o superior

al que dictó el acto considerado lesivo; el escrito se tiene por bien presentado y se

canaliza hacia el emisor del acto impugnado.-


10) FLEXIBILIDAD, MATERIALIDAD

AUSENCIA DE RITUALISMOS

El principio de flexibilidad pretende desterrar la rigidez y el uniformismo. Según

FRUGONE implica reconocer el hecho de la imposibilidad de prever todas las

situaciones y reglamentar su resolución.-

La flexibilidad permite adecuar el procedimiento a las características y

necesidades de cada caso, siempre que ello no vaya en mengua de los derechos

del administrado, por ejemplo los que refieren a la adecuada oportunidad de

defensa.-

El principio establecido de celeridad y eficacia se ve complementado por el

presente que establece las bases para su cumplimiento. Así lo requiere el art. 8

que establece: “En el procedimiento administrativo deberá asegurarse la

celeridad, simplicidad y economía del mismo y evitarse la realización o exigencia

de trámites o formalismos o recaudos innecesarios o arbitrarios que compliquen o

dificulten su desenvolvimiento... ”.-

La materialidad prioriza lo significativo, las circunstancias cuya promoción o

corrección coadyuvan al interés público debido y, sólo cuando a ello sirve,

considerar lo formal. El art. 7 dispone que: “Los vicios de forma de los actos de

procedimiento no causan nulidad si cumplen con el fin que los determina y si no

se hubieren disminuido las garantías del proceso o provocado indefensión. La

nulidad de un acto jurídico procedimental no importa la de los anteriores ni la de

los sucesivos que sean independientes de aquél.-

La nulidad de una parte de un acto no afecta a las otras que son independientes

de ella, ni impide que el acto produzca los efectos para los que es idóneo”.-

Vicio de forma significa que se ha omitido el cumplimiento de las formalidades o

procedimientos que el orden jurídico le ha impuesto al órgano para la formulación

del acto, por ej.: omisión de conferir vista previa: a las partes arts. 75, 76, 78, 79

inciso final, a terceros interesados arts. 17 y 153, sumario art. 216, etc.-

La ausencia de ritualismo se traduce en la necesidad de evitar la realización o

exigencia de trámites, formalismos o recaudos innecesarios o arbitrarios que

compliquen o dificulten el desenvolvimiento del procedimiento administrativo (art.

8). Así, si se ha formulado una petición o interpuesto recursos y los antecedentes

conducen a acceder a lo peticionado en todos sus términos, y no se ha deducido

oposición, el otorgamiento de vista previsto en los arts. 75 y 76 y concordantes,

configuraría un ritualismo innecesario que postergaría el dictado del acto

favorable.-

La doctrina nacional respalda la posición del T.C.A., sostenida a través de

sucesivas integraciones de sus miembros (Sentencias Nros. 589 de 5.11.990;


1.163 de 23.12.991; 1.165 de 8.11.993; 606 de 1.4.992, etc.), que han admitido la

validez de sanciones impuestas lo que resulta avalado por el art. 171 del Decreto

N° 500/991. Ello ocurre en aquellas faltas que por su propia naturaleza no

admiten sumario, siendo suficiente su constatación por el supern necesidad de

instruir sumario pero en forma excepcional (esto es, cuando la falta es evidente o

notoria y no hay dudas sobre la responsabilidad del funcionario) y con las

garantías dadas al sancionado (posibilidad de ejercer su derecho de defensa); ior

jerárquico, por ejemplo: llegadas tarde, atrasos en el cumplimiento de la labor,

etc..; que deberán notificarse antes de que la sanción se convierta en definitiva,

llevando implícito tal notificación el derecho del notificado a articular su defensa

en vía recursiva.-

11) CONTRADICCION

Etimológicamente “contradecir” significa decir uno lo contrario de lo que otro

afirma, o negar lo que se da por cierto. Obrar de forma opuesta a lo que se dice o

piensa.-

Existen ciertos procedimientos que son de esencia contradictorios como por

ejemplo las licitaciones o concursos. En ellos la Administración debe tratar a los

interesados con imparcialidad ofreciéndoles participación igualitaria conforme a lo

consagrado en el art. 8 de la Constitución: “Todas las personas son iguales ante

la ley no reconociéndose otra distinción entre ellas sino la de los talentos o las

virtudes”.-

En efecto, el carácter contradictorio del procedimiento administrativo supone la

posibilidad de que ante diversos intereses en juego frente a un acto

administrativo, cada uno de los interesados pueda defenderse y hacer valer sus

legítimos derechos.-

Este principio rige en aquellos casos en los que el conflicto no es solamente entre

un individuo y la Administración, sino que aparece también otro individuo en

contienda con el primero. Tal es el caso de los concursos para la provisión de un

cargo, cuando los que pierden impugnan el acto de designación del ganador; o

en las licitaciones, cuando se impugna el acto de adjudicación; o en las

promociones de funcionarios cuando se reclama por parte de quienes se

consideran con mejor derecho al ascenso, etc.-

En todos estos casos hay intereses contrapuestos de los particulares entre sí, por

lo que la Administración está obligada a asegurar a las partes una situación

igualitaria, pues de lo contrario sufriría quebranto la imparcialidad con que debe

actuar el órgano administrativo.-

A texto expreso, lo vemos consagrado en los arts. 17 y 153 del Decreto N°

500/991, estableciendo el primero que: “Si de la petición resultara que la decisión


puede afectar derechos o intereses de otras personas, se les notificará lo actuado

a efectos de que intervengan en el procedimiento reclamando lo que les

corresponde”; y el segundo ya no para el caso de las peticiones sino de los

recursos establece “Cuando los recursos se interpusieren contra un acto

administrativo declarativo o constitutivo de una situación jurídica subjetiva, se dará

intervención en los procedimientos al interesado en que el acto impugnado se

mantenga”.-

12) GRATUIDAD

En la Administración Central el procedimiento administrativo es gratuito y no hay

condena en costas. Se consagra el principio de gratuidad de las actuaciones,

admitiéndose el instituto de la auxiliatoria de pobreza, para los casos debidamente

justificados mediante una información sumaria (arts. 73 y 74).-

El art. 74 del Decreto N° 500/91 dispone que: “Los gastos que ocasione el

diligenciamiento de la prueba será de cargo de la Administración o de las partes

por el orden causado, sin perjuicio de que pueda conferirse el beneficio de

auxiliatoria de pobreza en casos debidamente justificados mediante una

información sumaria”.-

Se trata de un principio de fundamental importancia, para asegurar la igualdad de

todos los ciudadanos ante la Administración, así como la transparencia de la

gestión pública.-

Se afirma que en general las actuaciones administrativas no generan costos para

la Administración, con la única excepción de que se presente como prueba la

intervención de peritos especializados en una materia o asunto determinado,

como por ejemplo una pericia caligráfica.-

Si se ha conferido tal beneficio, la Administración no podrá negar el

diligenciamiento de una prueba invocando su costo, si ella es legalmente

admisible, conducente y pertinente.-

En el T.C.A. existe una Defensoría de Oficio, que actúa en materia contenciosa

administrativa anulatoria con un único Defensor. Su actuación es en la defensa de

quienes perciban ingresos mensuales inferiores a dos salarios mínimos

nacionales, quienes además estarán exonerados del pago del tributo o tasa que

grava los escritos que se presenten.-


13) MOTIVACIÓN DE LA DECISIÓN

Dado la importancia, ampliaremos conceptos.-

Gramaticalmente “motivar” significa explicar la razón o motivo que se ha tenido

para hacer una cosa.-

Entonces “motivación” es la exposición de las razones que determinan el dictado

del acto, supone la exteriorización del motivo (presupuesto de hecho y, en su

caso, de derecho) y la explicitación de la finalidad que lleva a su dictado.-

Del Decreto Nº 500/991, art. 124 surge la obligación de motivar; su art. 21 incluye

el principio general de motivación y el art. 123 que

En efecto, todo acto administrativo debe expresar el motivo del mismo, arts. 123 y

124 del Decreto N° 500/91. Su ausencia o vicio dará lugar a la nulidad del acto.-

Este principio es uno de los más importantes del procedimiento administrativo,

dado que la inexistencia de los motivos o la falsedad de los mismos, es uno de los

vicios que genera la nulidad del acto administrativo.-

Su importancia radica en que mal puede defenderse fundadamente quien no

conoce las razones o fundamentos de lo decidido.-

Respecto a la motivación reza el art. 123: “Todo acto administrativo deberá ser

motivado, explicándose las razones de hecho y de derecho que lo fundamentan.

No son admisibles fórmulas generales de fundamentación, sino que deberá

hacerse una relación directa y concreta de los hechos del caso específico en

resolución, exponiéndose además las razones que con referencia a él en

particular justifican la decisión adoptada”. El precepto es reiterado por el Decreto

Nº 30/03, con un ámbito mayor de aplicación en relación a la conducta del

funcionario; agrega que: “Tratándose de actos discrecionales se requerirá la

identificación clara de los motivos en que se funda la opción, en consideración al

interés público”.-

Las normas citadas recogen lo que “es un elemento mínimo a exigirse de una

conducta racional en un Estado de Derecho”, “la fundamentación fáctica y jurídica

con la que la Administración entiende sostener la legitimidad y oportunidad de la

decisión tomada” (GORDILLO).-

Esta fundamentación “facilita la interpretación y contralor del acto y defiende la

buena administración, además de garantir los derechos de los administrados”

(REAL)

No es un requisito de forma, sino que atiende al fondo mismo del acto, como

lo entiende prestigiosa doctrina (entre otros, GARCÍA ENTERRÍA, LUCIFREDI y

los Profesores nombrados) y la jurisprudencia del TCA).-


Si el acto no está fundado es posible que la Administración no sepa por qué se

dictó y el administrado no estará en condiciones de defenderse y de demostrar el

error del acto, lo que viola el principio del debido proceso y el derecho de

defensa.-

Dada la trascendencia del principio de motivación, su incumplimiento lleva a la

nulidad del acto, tal como ya lo hemos señalado.-

Por “motivar” no debe entenderse la mera enunciación genérica, sino la

fundamentación convincente del acto; no se cumple “con arbitrarias

expresiones tales como `por razones de servicio`, `por ser conveniente y

necesario a los superiores intereses del Estado (…)” (sentencia Nº 146/984 del

TCA que se remite a fallos anteriores y se ha reiterado, ejemplos, casos 10.396,

13.542, 13.823 en “La Justicia Uruguaya” -LJU.)-

En este sentido, la doctrina nacional mayoritaria es conteste en afirmar que no es

admisible el uso de la expresión “razones de mejor servicio”, “política de buena

administración”, etc., no solamente por no explicitar su contenido, es decir, cuales

son esas razones, sino que por su generalidad y vaguedad sirve para encubrir

decisiones infundadas o espurias.-

La fundamentación puede ser escueta, en tanto reúna los caracteres de “idónea y

suficiente” (caso 14.990 LJU); también expresarse simultáneamente con el acto o

ser anterior a él, pero nunca posterior porque trasladaría el problema del al

saneamiento del acto (caso 12.605 y suma 129012 LJU).-

No es, pues, un problema de forma sino de que exista una fundamentación

congruente (los motivos, normas, razones indicadas deben aparecer como

premisas de las que se extraiga la conclusión que es la decisión) y exacta (las

razones de derecho deben corresponder a los textos invocados, los hechos deber

ser ciertos).-

Dentro de la estructura formal de los actos, los motivos deben ubicarse en la parte

expositiva (art. 124). No hay acto administrativo sin antecedentes, sin motivos.-

El T.C.A. siguiendo las posiciones de los Profesores Enrique SAYAGUÉS LASO y

Horacio CASSINELLI MUÑOZ en R.D.J.A., T. 67, pág. 326, expresa que en el

caso de las calificaciones que se ciñen a un preciso esquema, en el que se

detallan los factores y rubros a considerar, su significación, las situaciones en que

puede encuadrar el calificado, sus variantes, etc., todo ello obra como fundamento

o motivo del concepto concreto que expresa el calificador respecto al punto

valorado.-

El art. 124 se refiere a la estructura formal de los actos administrativos; y a cuya

lectura nos remitimos.-


El procedimiento para la emisión del acto rige tanto para trámites iniciados de

oficio o a petición de interesados.-

Como se dijo, el motivo es la situación de hecho o de derecho que precede al acto

administrativo y lo provoca. Los motivos tienen expresa ubicación en los

numerales 2 y 3 del art. 124.-

El art. 124 se refiere a la forma eventual y necesaria que debe contener un acto

administrativo, esto es una parte expositiva y una dispositiva.-

Es en la parte expositiva dentro de la estructura formal del acto administrativo

donde deben ubicarse los motivos, puestos a continuación del “Visto” (donde se

sitúa la cuestión que va a ser objeto del acto).-

Es decir, que la solución del Decreto 500/991 es de que la Administración está

obligada a motivar sus decisiones, explicitándolas en el texto (parte expositiva).-

14) TRASCENDENCIA

Las reglas de derecho suelen imponer el cumplimiento de determinados trámites

previos al dictado del acto final o principal. Los actos administrativo s de

procedimiento pueden cumplirse con vicios de forma. El art. 7º del Decreto Nº

500/991 regula la sanción de esa ilegitimidad, estableciendo en qué casos afecta

la validez del acto acarreando su nulidad: el vicio de forma produce ese efecto si

ha impedido que el acto cumpla con el fin que lo determina, o si hubiera

disminuido las garantías del proceso o -caso extremo- provocado indefensión.-

El art. 7º consagra el principio de trascendencia, propio de la teoría de las

nulidades: el incumplimiento de la forma no se aprecia en sí mismo, sino en el

agravio que se produce. Pero el Decreto aprecia esa trascendencia o relevancia

en relación con el fin propio del acto de procedimiento vicioso y con las garantías

que el derecho otorga al interesado en el procedimiento, y no en relación con la

legalidad o ilegalidad material o de fondo del acto final. (Ver mayores

abundamientos en “Sobre Derecho Administrativo”, de Juan Pablo CAJARVILLE

PELUFFO, Tomo II, 2ª edición, setiembre 2008, FCU, pág. 32 a 38).-

LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS IRREGULARES

Relacionado con lo que viene de exponerse, el Prof. Dr. Flores Dapkevicius dice

que no existen normas de carácter general que regulen el tema. Se descarta la

aplicación de las normas del Código Civil .Lo que no significa desatender los

principios generales del derecho que, aunque incluidos expresamente en el

referido Código, pertenecen a todo el ordenamiento jurídico.-

http://www.monografias.com/trabajos13/civil/civil.shtml


En este punto y en otros de nuestra materia, no podemos realizar, de principio,

afirmaciones absolutas. En ese sentido, en Derecho Administrativo no se aplica la

máxima civilista que no existe nulidad sin texto.-

La primera afirmación general que sí podemos realizar es que no toda violación

causa nulidad del acto. Ello es notorio en el supuesto de violación de normas de

procedimiento, salvo, por ejemplo, no conceder el derecho de defensa, art. 66 de

la Constitución.-

Veamos los diversos casos de actos administrativos irregulares.

1. Acto inexistente

Se produce inexistencia del acto administrativo en el supuesto de irregularidades

gravísimas. Por ejemplo, cuando un órgano absolutamente incompetente dicta el

acto.

El mismo, exteriormente, se observa como existente, pero, en realidad es un no

acto.-

2. Acto inválido

Se produce cuando no existe una irregularidad gravísima o extremadamente

leve.-

Estos actos producen, respecto de la Administración y de principio, la necesaria

revocación de los mismos. Ello porque la misma debe actuar de conformidad con

el Derecho. Sin embargo debe observarse la posible convalidación del mismo.-

Frente a los administrados, el principio de juridicidad, provoca la necesaria

invalidación. Sin embargo, como en el supuesto anterior, pueden existir causas,

en la casuística que hagan conveniente mantener el acto. Así sucede si el

interesado no recurre el acto irregular.-

3. Saneamiento o convalidación del acto irregular

La convalidación del acto es posible si se encuentra afectado por una invalidez

relativa. Se subsana el defecto, de acuerdo con el mismo, por un acto

administrativo posterior.-

Ello ocurre a los efectos de la conservación del acto, y de los efectos

correspondientes, lo que permite cierta certeza y seguridad al funcionamiento

administrativo.-

Existen diversas especies de llevar a cabo la convalidación. Ente ellas, la

confirmación, ratificación, conversión.-

La confirmación consiste en la resolución de otro acto que subsane el vicio del

primero dictado por el órgano que dictó el acto original.-

La ratificación existe cuando nos encontramos con una incompetencia en razón

de grado. De allí, entonces, que el acto es ratificado por un órgano diverso, que


posee competencia para resolver el tema de que trate el acto original, dictado por

un órgano incompetente. Este último es jerárquicamente inferior al órgano

convalidante. La eficacia, como el supuesto de la confirmación, de principio, es ex

tunc. Esto significa desde el momento que habría devenido eficaz el acto

irregular.-

La conversión es un nuevo acto que toma los elementos válidos del convalidado y

los integra a ese nuevo acto distinto del que se convierte. El acto de conversión, a

diferencia de los anteriores, produce efecto hacia el futuro, esto es, ex nunc.-

Vicios de los actos administrativos

La doctrina habla de diversos tipos de vicios. Estos, inclusive, producen diferentes

consecuencias como acaba de verse.-

1. Vicios en la competencia

En primer lugar observamos el vicio en la competencia. Esta es definida como la

aptitud de obrar de las personas públicas o de sus órganos.-

Ella determina los límites dentro de los cuales han de desarrollarse unas y otras.-

Como ya dijimos, los elementos determinantes de la competencia son el territorio,

la materia y los poderes jurídicos. A ello podemos agregar los vicios que refieran

al grado y al tiempo. Así, entonces, la competencia puede ser en razón de

materia, territorio, grado y tiempo.

Por lo expuesto, es en esos elementos donde se pueden producir vicios de

incompetencia del órgano o personas públicas.-

La incompetencia en razón de materia se produce cuando se dicta un acto por un

órgano cuya materia no le corresponde. Por ejemplo el incremento de tarifas de la

descentralización por un órgano jurisdiccional.-

La incompetencia en razón de territorio se produce cuando el órgano excede el

ámbito territorial dentro del que se circunscribe su competencia. Por ejemplo

O.S.E. no tiene competencia, en razón de territorio, respecto del saneamiento en

el Departamento de Montevideo.-

La incompetencia en razón de grado sucede cuando un órgano superior dicta un

acto que correspondía al inferior o viceversa. Este tipo de vicio produce una

nulidad relativa subsanable.-

La incompetencia en razón de tiempo supone dictar un acto por un órgano en

forma extemporánea. Por ejemplo por no estar de turno.-

También deberá observarse si resulta necesaria una autorización para que el

órgano público dicte el acto de que se trata. Si ésta no se hubiere recabado, se

produce una nulidad que podría sanearse de acuerdo a cada caso concreto.-


Por último, se pueden observar los vicios de la voluntad. Estos son el error, la

violencia y el dolo y se regulan, de principio, mientras no exista reglamentación

administrativa, por el Derecho común.-

Obviamente, refieren al elemento del órgano denominado voluntad humana.-

El error es un conocimiento falso, o una ausencia absoluta o parcial de

conocimiento, respecto a uno o varios elementos del acto. Debe observarse cada

caso concreto para determinar respecto a qué nulidad nos encontramos.-

El dolo, como se dijo, se regla de acuerdo con el Derecho común, con las

particularidades propias del Derecho Administrativo.

La violencia es la utilización de medios coercitivos, sobre el decisor, para obligarlo

a dictar un acto que no hubiese dictado de actuar libremente.-

Esa violencia, se sabe, puede ser moral o física. La existencia de este vicio daría

lugar a la nulidad absoluta del acto.

2. Vicios en el objeto

El contenido del contrato puede esta afectado por ser ilícito, indeterminado o

irrazonable, por no ajustarse al principio de razonabilidad, etc.. Es decir , debe ser

conforme a los principios generales del Derecho, Constitución, ley y reglamento.

Ello es así en virtud del principio de la jerarquía formal de las fuentes. No puede

ser de otra forma. Siendo el acto administrativo inferior a las normas señaladas

debe conformar su contenido a lo dispuesto por las mismas. Es lo que se

denomina la consistencia del orden jurídico.-

Tratándose de un reglamento, de principio, éste se encuentra subordinado a la

ley.

Sin embargo, podría existir conflicto en el contenido de un acto que pertenece a la

reserva del reglamento. En ese supuesto prima el reglamento independiente.-

De existir conflicto entre un reglamento y una resolución debe concluirse,

necesariamente, que ésta debe ajustarse a aquel. Ello es así por lo que surge del

principio que no permite la derogación singular del reglamento (para un caso de

aplicación), por un acto administrativo subjetivo.-

Por último, el acto administrativo debe pronunciarse de conformidad con lo que

disponen las sentencias del Poder Judicial. Ello es así en virtud del principio de

respeto a la cosa juzgada y a lo dispuesto por otro Poder del Estado cuando es

llamado a intervenir. Es decir, si el Tribunal de lo Contencioso Administrativo

anula un reglamento, no podría dictarse otro similar con un nombre diferente.-

3. Vicios en las formalidades

Las formalidades son los requisitos anteriores, concomitantes o posteriores,

necesarios para la emisión del acto administrativo.

http://www.monografias.com/trabajos/epistemologia2/epistemologia2.shtml

http://www.monografias.com/trabajos15/etica-axiologia/etica-axiologia.shtml

http://www.monografias.com/trabajos4/confyneg/confyneg.shtml

http://www.monografias.com/trabajos5/biore/biore.shtml#auto


La actuación administrativa se desarrolla mediante procedimientos

administrativos, ya sea el común o especiales. Estas son las formas anteriores a

la dictación del acto.-

Las concomitantes son las que deben cumplirse al dictar el acto.-

Las formalidades posteriores son las que deben cumplirse en la ejecución del acto

administrativo.-

La forma es una formalidad más y es el modo cómo se documenta la decisión y

da a conocer la voluntad administrativa.

Un vicio formal esencial, que causa nulidad, es la falta de motivación, entendida

ésta como la exteriorización de los motivos que dieron lugar a la solución. Se ha

entendido que los vicios en el procedimiento deben ser de cierta entidad para

causar nulidad.-

En el supuesto de un el vicio producido por la falta o defecto de la publicidad se

deberá analizar cada caso concreto. Sin perjuicio de ello debe observarse la

siempre necesaria publicación de los reglamentos.-

4. Vicios en el elemento teleológico

El vicio en el fin puede dar lugar a la desviación de poder. Esta existirá cuando el

fin querido por la Administración es distinto al fin debido, legalmente

determinado.-

El fin puede estar expresamente determinado. Si así no aconteciera siempre será

actuar conforme al interés público.-

El vicio se observará cotejando el resultado logrado con el acto correspondiente,

lo que el administrador persiguió con el mismo, y el interés público que debió

satisfacerse.-

Como se ha dicho clásicamente es un vicio sumamente oculto y de difícil prueba.-

La sentencia Nº 891/1997 del T.C.A. expresa: "Para no perjudicar a la funcionaria

reclamante, el asesor jurídico de la demandada aconsejó duplicar el descuento

que ella estaba impugnando. Esa "motivación" revela claramente una

manifestación de voluntad abusiva, ilógica e irracional, dirigida pura y

exclusivamente a perjudicar a la actora por haber reclamado, cuando los otros

inspectores, aparentemente, no lo hicieron.-

Estamos entonces ante una verdadera desviación de poder, irregularidad que se

configura, cuando un agente administrativo actúa dentro del cuadro de sus

competencias, según las formas determinadas, "pero persiguiendo una finalidad

diferente de aquella en virtud de la cual su competencia fue investida" (Julio A.

Prat: "La desviación de poder", Ed. A.F. 1976, pág. 41 Cf. Sents. del Tribunal nº

37/90, 1179/92, 1087/94, etc.). En el caso se dan claramente los dos elementos

que surgen de esa definición: a) una presunción de legalidad objetiva del acto y b)

un apartamiento del fin legal (Prat. Ob. Cit., pág. 43 y sgts.). En ejercicio del

http://www.monografias.com/trabajos37/procedimientos-administrativos/procedimientos-administrativos.shtml

http://www.monografias.com/trabajos37/procedimientos-administrativos/procedimientos-administrativos.shtml

http://www.monografias.com/trabajos11/teopub/teopub.shtml

http://www.monografias.com/trabajos14/mocom/mocom.shtml


poder-deber de disponer descuentos por reintegros de las cantidades cobradas

de más por sus funcionarios inspectores de tránsito, en salvaguarda de los

dineros públicos, en efecto, la demandada se aparta de esa finalidad legal en el

acto modificatorio del original encausado, con el propósito arbitrario e irracional,

de perjudicar a la actora por haber recurrido. Como no puede admitirse que existió

error en el dictamen de la Asesoría Jurídica de la demandada, no cabe atribuir a

la modificación introducida otro propósito, que el de "sancionar" a la actora por

haber recurrido, lo que obviamente constituye una irregularidad en cuanto a la

finalidad perseguida, que revela desviación de poder".-

5. Vicios en la causa.

El motivo es el antecedente de la dictación del acto y de su contenido.-

Los vicios sucederán, entonces, respecto a la apreciación del motivo, su

inexistencia, su falsedad, etc..-

La inexistencia de motivo da lugar a la nulidad absoluta.-

Como bien lo dice el Prof. Dr. Flores Dapkevicius, la incorrecta apreciación de los

motivos, lato sensu, debe observarse en cada caso.-

15) DEBIDO PROCEDIMIENTO O DERECHO A DEFENDERSE

Este principio, conocido también con el nombre de debido proceso o debido

procedimiento, es tal vez el más importante.-

Fue consagrado por primera vez en Francia, en 1913. En nuestro país fue

consagrado de manera general en el art. 66 de la Constitución: “Ninguna

investigación parlamentaria o administrativa sobre irregularidades, omisiones o

delitos, se considerará concluida mientras el funcionario inculpado no pueda

presentar sus descargos y articular su defensa”.-

Esta disposición es precisada por el art. 171: “Declárase que el artículo 66 de la

Constitución de la República es aplicado en todos los casos de imputación de una

irregularidad, omisión o delito, sin que la notoriedad objetiva del hecho imputado

exima a la autoridad respectiva de dar al interesado la oportunidad de presentar

prueba de descargos sobre los aspectos objetivos o subjetivos del caso y articular

su defensa aduciendo circunstancias atenuantes de responsabilidad o causas de

justificación u otras razones”.-

Es, pues, un principio que pertenece a todo el ordenamiento jurídico.

Se explicita en el art. 5 al disponer que los interesados gozarán de todos los

derechos y garantías inherentes al debido proceso conforme a los art. 66 y 72 de

la Constitución, las leyes y las normas de Derecho Internacional aprobadas por la

República, v.g.: Convención Americana de Derechos Humanos o Pacto de San


José de Costa Rica; lo cual implica un procedimiento de duración razonable que

resuelva sus pretensiones.-

Sus elementos básicos son:

A) DERECHO A SER OIDO, esto es, a exponer sus razones antes del dictado de

la resolución.-

Presupone:

a) la publicidad de las actuaciones respecto de las partes intervinientes, es decir,

el conocimiento de la promoción de las actuaciones administrativas con las

cuales su derecho puede ser afectado; lo que se concreta además en el derecho

a examinar el expediente todas las veces que se estime conveniente o necesario

(art. 77 y 78), y retirar el expediente de la oficina para su estudio (art. 79 y 217).-

b) la oportunidad de alegar sus medios de defensa antes de emitirse el acto (art.

75, 76 y 216).

c) que se tomen en cuenta y aprecien en su justo valor los argumentos aducidos y

los hechos probados.-

d) derecho a hacerse patrocinar por abogado (art. 77, 79, 82, 102 y 201), siendo

obligatorio en materia de recursos administrativos.-

B) DERECHO A OFRECER Y PRODUCIR PRUEBAS y a controlar la producción

de la prueba propia y la que sustancia la Administración de oficio (art. 71 y 72).-

C) DERECHO A UNA DECISIÓN FUNDADA (arts. 85, 106, 145 y 148).-

16) DELEGACION MATERIAL

Este principio procura descargar materialmente al jerarca la solución de los

problemas más rutinarios de la Administración. Establecido en el art. 2 literal h),

es recogido en varias disposiciones, especialmente, arts. 180, 181, 185 y 186,

etc..-


El órgano superior de decisión podrá, en cualquier momento, suspender el trámite

de las actuaciones y ordenar la elevación de los antecedentes a fin de avocarse a

su conocimiento, etc. (art. 13).-

Es pues, un principio que, a través de las distintas modalidades de la

centralización, busca agilizar el funcionamiento de la Administración.-

El fundamento de la “delegación de atribuciones” es de carácter práctico, la

conveniencia de descongestionar la labor del jerarca (delegante) de aquellos

asuntos rutinarios, que comprometen la eficacia y la eficiencia en la acción del

sistema.-

Es decir, que el órgano delegante, que tiene la potestad delegatoria, seleccionará

los asuntos que a su juicio sean convenientes delegarlos en órganos

subordinados, quedándose con aquellos que suponen la dirección, la

coordinación y el control de la gestión pública a su cargo.-

Como dijimos, en la Policía existen numerosas resoluciones por las cuales se

delegan y subdelegan atribuciones propias y delegadas por el Poder Ejecutivo.-

Así, las resoluciones Nº 1.044 de 27.11.1984, 4 y 5.12.1984, etc., habiendo la

resolución ministerial 1242 (B.1868), de 8.11.2006 dejado sin efecto todas las

resoluciones de dicha Secretaría de Estado por la cual se delegaron o

subdelegaron atribuciones, a lo que se añade la Resolución Nº 865/006 de

27.12.2006 del Consejo de Ministros, por la que se delegan en el Ministro del

Interior o en quien haga sus veces, determinadas atribuciones del Poder

Ejecutivo; a cuya lectura se aconseja remitirse.-

17) LIBRE FLUJO DE INFORMACION

El art. 14 del Decreto N° 500/991 establece que es de INTERES PUBLICO, para

el mejor cumplimiento de los cometidos -ese es el fin-, el INTERCAMBIO de

información entre todas las reparticiones de la Administración. A esos efectos se

propenderá a la INTERCONEXION de los equipos electrónicos de información U

OTROS SIMILARES. FLORES DAPKEVICIUS destaca que el principio encuentra

su LIMITE en el DERECHO A LA INTIMIDAD y se vincula con la garantía y

prohibiciones que surgen del HABEAS DATA.-

Asimismo, los arts. 694 y ss. de la Ley N° 16.736 PERMITIERON que el

EXPEDIENTE que documente el PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, así

como los ACTOS que lo formen y finalicen, puedan efectuarse por medios

informáticos, encomendando la reglamentación del tema al Poder Ejecutivo. Este

dictó el Decreto N° 65/98 que estableció la OPCION de que aquellos se registren

por medios informáticos, regulando la firma electrónica, digital y penalidades.-


Consagró, en definitiva, y en aquel momento, un eventual expediente electrónico

con alguna particularidad procedimental derivada del MEDIO empleado, arts. 2 y

4 del Decreto N° 65/98 y 27 inc. 2 del Decreto N° 500/91.-

Actualmente no existe opción en virtud de lo dispuesto por la Ley N° 17.243, y

Decreto N° 382/03.-

El art. 14 del Decreto N° 500/991 establece el principio "SIN MAS LIMITACION

QUE LO DISPUESTO EN EL ART. 80" que refiere a la calificación de SECRETO

que puede efectuarse respecto de determinados documentos. La EXCEPCION

DEBE RELACIONARSE con el art. 174 que establece EXPRESAMENTE que

"Todos los procedimientos a que refiere el (Libro II Del Procedimiento

Disciplinario) serán de carácter secreto...". Por lo expuesto, el principio que nos

convoca podría proceder a partir de la vista que hace público el Procedimiento.-

18) PUBLICIDAD Y TRANSPARENCIA

Un aspecto relevante en la sustanciación del trámite lo constituye la interactuación

entre la Administración y los demás sujetos participantes en el mismo, las

comunicaciones entre los cuales se realizan a través de publicaciones y

notificaciones tendientes a llevar a conocimiento del destinatario un acto o un

hecho jurídicamente relevantes (art. 91 y ss.).-

La publicidad de los actos administrativos es un aspecto particularmente

trascendente ya que el acto administrativo se perfecciona, es decir que sólo

produce efectos jurídicos una vez que ha sido dado a publicidad (notificado), y es

a partir del día siguiente a esa notificación que comienza a correr el cómputo del

plazo para interponer los recursos administrativos (Constitución, art 317, Decreto

Nº 500/991, art 142), o le corre término a partir del día hábil siguiente a la

notificación para evacuar una vista, plazo instruir un procedimiento disciplinario,

para computar el plazo de seis meses de suspensión en la función y retención de

los medios sueldos (arts. 17, 75, 113, 153, 185, 187, 188, 212, 216, etc..).-

El principio de publicidad se encuentra establecido, para el procedimiento

administrativo común en el art. 80 del Decreto N° 500/991: “Los documentos o

piezas podrán ser calificados como secretos, confidenciales o reservados, de

acuerdo con las normas legales o reglamentarias vigentes o a dictarse. El

carácter del asunto puede asignárselo el funcionario o la persona que lo origine,

pudiendo ser modificado en cualquier sentido por el órgano superior de decisión.

El mero hecho de que los informes o dictámenes sean desfavorables o adversos

a los interesados no habilita a darles carácter de reservados”.-

En la práctica son frecuentes las solicitudes de personas o abogados para que se

le extiende fotocopia autenticada de determinado hecho, v.g. accidente de tránsito

con lesiones, a cuyos efectos habrá que tener en consideración para su


autorización lo dispuesto en el art. 77, 80, 81, etc. del Decreto Nº 500/991, así

como tener presente el art. 113 de Código del Proceso Penal en la redacción

dada por el la Ley Nº 17.773, del 20.5.2004, en cuanto al carácter reservado o

confidencial que la autoridad administrativa le pueda dar a cierto asunto, así como

si el presumario se encuentra en carácter de reservado o ha cesado el mismo,

etc..-

Entonces, el art. 80 permite que se disponga el carácter secreto de determinados

asuntos. Esa calificación debe hacerse en forma expresa porque hace excepción

al principio general de publicidad del procedimiento administrativo en general.-

En sede de Derecho Contractual posibilita, a todo el interesado en contratar con la

Administración, conocer en tiempo y forma la voluntad de ésta en el mismo

sentido.-

La publicidad en sede licitatoria es un principio consagrado en lo que refiere a

todo el procedimiento, especialmente, respecto a los pliegos y al llamado a

presentar propuestas. Todo ello sin perjuicio de la discrecionalidad que la

Administración posee en la elección de los medios razonables para llevarla a la

práctica.-

A mayor abundamiento, la publicidad y la transparencia de la gestión estatal toda,

y por ende también de la administrativa, es inherente a la forma republicana de

gobierno consagrada en la Constitución y expresamente referida en sus arts. 72 y

82.-

El principio está recogido en varias soluciones legales y reglamentarias.-

El referido principio impone una forma de actuar de la Administración y sus

funcionarios que debe considerarse en sede de deberes funcionales.-

El art. 18 del Decreto Nº 30/03, de 23/01/2003 establece que el funcionario

público debe actuar con transparencia en el cumplimiento de su función.-

El art. 694 de la Ley Nº 16.736, de 5/1/1996 garantiza a los administrados “el

pleno acceso a las informaciones de su interés” contenidas en medios

informáticos y telemáticos empleados por “las administraciones públicas”. La Ley

Nº 17.060, arts. 5º a 7º, 22 Nº 1 y 25, consagra expresamente el principio de

publicidad y transparencia en las distintas hipótesis a que se refiere; lo recoge su

Decreto reglamentario, Nº 30/03, arts. 12 lit. A y 18.-

El art. 7º de la Ley Nº 17.060 dispone que los actos, documentos y demás

elementos relativos a la función pública “pueden ser divulgados libremente”, lo

cual supone el acceso a ellos con igual libertad; por supuesto, están sometidos a

este principio todos los actos y documentos constitutivos de un procedimiento

administrativo. Se exceptúan exclusivamente aquéllos que “por su naturaleza”

deban permanecer reservados o secretos, o hayan sido “declarados tales por ley


o resolución fundada”, resolución que naturalmente deberá cumplir con todos los

requisitos de legitimidad de los actos administrativos.-

Las Leyes Nº 18331 y 18.381 prevén el derecho “de todas las personas” de

acceder a la información pública, “salvo las excepciones reservadas o

confidenciales”, que deben interpretarse estrictamente (arts. 2º, 3, 8 a 12; por

ejemplo, es reservada la información que ponga “en riesgo la vida, la dignidad

humana, la seguridad o la salud de cualquier persona”).-

19) CONGRUENCIA

Consiste en que la resolución será congruente con las peticiones formuladas por

los interesados, sin que en ningún caso pueda la Administración agravar su

situación inicial (principio de prohibición de la "reformatio in pejus"), sea en la

resolución del procedimiento o en la resolución del recurso.-

Mediante este principio se establece la necesidad de sancionar de acuerdo a lo

que se ordena investigar, teniendo presente que el procedimiento no se puede

retrotraer a etapas ya superadas. Los hechos nuevos, que surjan en la

investigación, deberían, de principio, ser objeto de otro procedimiento, si el

sumariado no tuvo oportunidad suficiente, dentro del mismo, de ejercer su

defensa.-

20) SEGURIDAD JURÍDICA

La primera de las disposiciones de la Sección II de nuestra Constitución, titulada

“Derechos, deberes y garantías”, prevé que “Los habitantes de la República

tienen derecho a ser protegidos en el goce de su vida, honor, libertad, seguridad,

trabajo y propiedad. Nadie puede ser privado de estos derechos sino conforme a

leyes que se establecieren por razones de interés general” (art. 7º).-

El máximo comentarista de nuestra Carta constitucional, Prof. Justino Jiménez De

Aréchaga, destaca que “El derecho a la protección de la seguridad es un

concepto muy amplio, que abarca el derecho a ser amparado por todas las

normas de garantía relativas a los demás derechos constitucionalmente

consagrados, y por las disposiciones legales que se dicten con la misma finalidad,

en ejecución de los mandatos del constituyente”.-

El derecho a ser protegido en el goce de la seguridad, proclamado en el

transcripto art. 7º de la Constitución, también debe respetarse en el procedimiento

administrativo.-


Esa protección se manifiesta, en uno de sus aspectos, en el acogimiento expreso

del principio “non bis in idem”, así como en la consagración del régimen de

prescripción de las faltas administrativas (arts. 172 y 173 Decreto Nº 500/991).-

La seguridad jurídica supone la certeza, estabilidad y razonabilidad en las normas

y actos que dicten las autoridades; es decir, la seguridad jurídica se opone a las

modificaciones bruscas, ilegítimas o irrazonables. La situación de un sistema

jurídico en el cual las normas o los actos gozan de estabilidad, considerada como

certidumbre en que los eventuales cambios normativos serán razonables y

previsibles, realizados por las autoridades legítimamente investidas de poder para

ello, respetarán siempre los derechos de las personas, permitiendo a los actores

del sistema estimar con un margen de alta probabilidad las consecuencias legales

futuras de sus conductas presentes, y resguardando en todo momento una

esfera mínima de derechos, protegidos de toda arbitrariedad.-

El carácter universal de ley comporta necesariamente la exclusión de privilegios y

de la incertidumbre en su aplicación, tanto en el ámbito administrativo como

judicial, dando paso a la certeza, a la seguridad jurídicas.-

Por ello, dicho principio aplicado al procedimiento administrativo, impide que

pueda dejarse abandonado el expediente, con la incertidumbre que ello supone

(González Pérez, Jesús, “Procedimiento administrativo federal”, 3ª edición,

México, UNAM-Porrúa, 2000, nota 21, pág. 55)

La garantía de legalidad consagrada en el art. 2º inciso 1º, arts. 123, 124 del

Decreto Nº 500/991, art. 21 del Decreto Nº 30/03, establece que todo acto de

autoridad precisa encontrarse fundado y motivado.-

Por consiguiente, el principio de legalidad está íntimamente relacionado con el

principio de seguridad jurídica, que comparte con aquél una misma finalidad y

fundamento, siendo uno de sus aspectos fundamentales el que todos, tanto los

poderes públicos como los ciudadanos, sepan a qué atenerse.-

21) PRECLUSIÓN

La preclusión se define, según Couture, “como la pérdida, extinción o

consumación de una facultad procesal”. Ésta puede resultar de tres situaciones

diferentes: a) por no haber observado el orden u oportunidad dado por la ley para

la realización de un acto. A guisa de ejemplo, vencido el plazo de una vista se

pide prueba.-

b) por haberse cumplido una actividad incompatible con el ejercicio de

otra. Ej.: transcurre el plazo para interponer recursos administrativos, sin hacerlo,

y en su lugar se presenta una petición.-


c) por haberse ejercido ya una vez, válidamente, esa facultad. Como

ser la presentación de recursos administrativos con sus fundamentos, y

posteriormente se vuelve a recurrir con otros fundamentos.-

La doctrina procesal consagra la “preclusión procesal” como el principio que

divide al proceso en fases sucesivas o etapas, que se van cerrando según el

avance de la secuencia, ocasionando para el interesado la pérdida de las

facultades no ejercidas en su momento debido.-

La preclusión tiene por efecto principal, determinar que con el cierre de cada fase

o transcurrido el término preestablecido, fenezca la posibilidad de ejercitar ciertos

actos procesales que correspondían a dicha oportunidad e impedir el retorno a

momentos procesales ya cumplidos. De tal suerte, que este principio ocasiona

para el sujeto procesal la pérdida de derechos procesales, aún cuando su falta de

ejercicio sea debido a una conducta simplemente inadvertida y no a falta de

diligencia.-

Como se comprende, se logra la preclusión procesal por la existencia de plazos,

cuyo vencimiento origina la clausura de las diversas fases procesales.-

Para nuestros fines resulta importante determinar si ante la carencia de

disposición expresa en sentido afirmativo o negativo, como acontece en nuestras

Normas Generales, la preclusión puede tener cabida en nuestro derecho

administrativo; o, si por lo contrario, la vigencia de los principios de eficacia,

simplicidad e informalismo en favor del administrado hacen incompatible ese

principio con la naturaleza del procedimiento nacional. -

Revelando lo controvertido de este tema, la doctrina administrativa se ha

pronunciado siguiendo diversas tendencias, desde la admisibilidad irrestricta

hasta su aceptación restringida. Por un lado, tenemos a Hutchinson, en

concordancia con Mairal, afirmando que “los actos procedimentales cumplidos

quedan firmes y no se puede volver sobre ellos -sin retrotraer etapas-, por el

efecto que tiene cada estadio procedimental de clausurar el anterior”. Agregando

que “el concepto de preclusión se explica por el de impulso, ya que éste carecería

de objeto sin la preclusión. En caso contrario, los actos procedimentales podrían

repetirse y el procedimiento no progresaría. Tampoco la preclusión sería

suficiente por sí sola, pues no se pasa de un estadio a otro sin el impulso”.-

En distinto sentido doctrinario, Fiorini acepta la aplicación de la preclusión pero de

modo limitado para algunos procedimientos especiales pero no como una regla

uniforme para todos los procedimientos administrativos. Así, nos afirma, “En el

procedimiento administrativo no rige la férrea preclusión pero tampoco debe regir

el capricho o la desidia del administrado; por eso siempre ser el poder


administrador el que debe resolver las peticiones procesales pertinentes, (…) el

administrador decide en una vista final, y cuando aplica la preclusión es

excepcional, ante la necesidad de tratar en igualdad de tratamiento en un

procedimiento donde compiten en igual situación varios administrados. Sólo en

estos casos se impone la preclusión”.-

En la misma orientación se ubica Cassagne cuando al distinguir el procedimiento

administrativo del proceso judicial, considera que este último se encuentra

diseñado bajo el principio de preclusión, a diferencia del administrativo que se

inspira en el de la informalidad.-

Volviendo al análisis que compartimos de Fiorini, queda conceptuado que la

preclusión tiene un nivel preponderante en el proceso jurisdiccional, al igual que

otros principios rigurosos vinculados al factor formal, por la necesidad de

preservar la independencia del funcionario público llamado a resolver (juez) y al

deber que tiene de otorgar igualdad y seguridad jurídica a las partes litigantes;

siéndole vedado, dejar sin efecto un momento procesal a fin de permitir que una

de las partes pueda realizar un acto procesal cuya fase ya pasó.-

Por ello, encontraremos ejemplos de preclusión, en el proceso judicial cuando

aquél ordenamiento impide presentar hechos nuevos no invocados al momento

de la demanda, acompañar pruebas adicionales a las ya presentadas al inicio del

proceso, etc..-

Contrariamente en el procedimiento administrativo general, la rigurosidad resulta

inconducente y más bien perjudicial para el colaborador de la Administración que

busca el interés público y donde relaciona a un particular con el Estado. En esta

realidad asumir la rigidez de la preclusión, impediría al administrador inducir al

administrado a subsanar sus omisiones, impediría al administrado la presentación

de nuevas pruebas, perfeccionar su petitorio, adicionar expedientes

administrativos al que se encuentra en trámite, subsanar un pliego de cargos

imperfecto para la determinación de responsabilidades, etc., actos procesales que

aparte de no perjudicar a ninguna contraparte contribuyen a una mayor certeza en

la decisión administrativa.-

En este contexto, el Prof. Flores Dapkevicius infiere como principio que la

preclusión puede admitirse con algunas salvedades, pues cuando la realidad lo

justifique, podrán considerarse actuaciones procesales fuera de término siempre

que ellas colaboren con el interés público (por ejemplo, con la determinación de la

verdad material) y siempre que dicha acción tardía no haya sido originada por

actos dilatorios de la secuencia o en fraude del administrado.-

http://www.seguridadpublica.es/?p=2334



Este último autor concuerda también con Fiorini en exceptuar a los

procedimientos especiales donde concurren varios administrados con

expectativas divergentes o con propios intereses subjetivos, en cuyo caso

incorporar la preclusión afirma la seguridad jurídica y un tratamiento paritario

(como sucede en los procedimientos concurrenciales -subastas, licitaciones,

concursos con precalificación- o en los procedimientos contenciosos que resuelve

conflictos de intereses primarios o secundarios). En tales procedimientos, no

obstante el silencio de las normas, la preclusión surge espontáneamente entre las

diversas etapas establecidas en su estructura.-

Acertadamente, Villar Palasi y Cobos Herrero han afirmado que esta crisis de la

preclusión procesal en el procedimiento administrativo obedece a una

manifestación del deseo del Estado por salvaguardar el derecho de todo

administrado a una tutela jurídica efectiva, frente a cualquier rigor formalista.-

A diferencia del proceso jurisdiccional estructurado por etapas preclusivas, el

procedimiento administrativo ordinario responde al criterio de una unidad de vista

por el cual desde su inicio hasta la decisión administrativa se cumple un solo ciclo

temporal. Exclusivamente, cuando ha sido concluido el procedimiento se puede

afirmar que es imposible tanto para los administrados como para la

Administración, realizar actos procesales ordinarios en dicha etapa. Sólo quedan

los recursos -que permiten íntegramente renovar la secuencia en una nueva fase-

, o la nulidad -que permitiría reabrir alguna fase en base a la existencia de vicios

de orden público-.-

CASOS PRÁCTICOS SOBRE LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE

PRECLUSIÓN

* PRESENTACION DE PETICION EN VEZ DE

RECURSO ADMINISTRATIVO

Un tema interesante es el relacionado con la presentación de peticiones

administrativas, en sustitución de recursos administrativos. En otras palabras,

ante un acto administrativo firme, porque ha vencido el plazo de diez días para

recurrir, se presenta una petición procurando reabrir la vía administrativa.-

En este sentido, la jurisprudencia constante del T.C.A. es el rechazo de tales

planteos ya que por la vía de la petición no se puede impugnar un acto

administrativo, respecto del cual no se han interpuesto los pertinentes recursos

para agotar en forma la vía administrativa, necesariamente previa a la anulatoria

jurisdiccional.-


http://www.seguridadpublica.es/2009/04/la-seguridad-ciudadana-autoridades-competentes-funciones-de-la-policia-local-segun-la-ley-organica-286-de-fuerzas-y-cuerpos-de-seguridad-actuaciones-de-la-policia-local-en-colaboracion-con-el-rest/


En derecho público no es posible que habiendo precluído la ocasión de impugnar

administrativamente, se logre mediante el expediente de una petición reiterativa

reabrir la posibilidad de un intento anulatorio que no podía ya ejercerse

válidamente. Ejemplo de esta situación la puede constituir: una petición de

recomposición de carrera que pretende impugnar designaciones efectuadas sin

haber interpuesto recursos.-

* PETICION DE PUNTAJES NO OTORGADOS EN CALIFICACIONES

ANTERIORES Y NO RECURRIDOS

Respecto del aspecto temporal la Asesoría Letrada de la Jefatura de Policía de

Montevideo ha sostenido que el puntaje de cada año calificatorio al no reclamarse

en tiempo y forma, precluye la oportunidad, de modo que se sustente el principio

de seguridad jurídica y el derivado “derecho adquirido”, ya que variaría toda la

lista de prelación. Es una carga del interés del policía, verificar año a año su

legajo y su puntaje. Asimismo evitar que en un determinado estado de la carrera,

se otorgue puntaje de varios años atrás y aventajar su situación actual, a través

de la vía oblicua de la petición; por lo que sugiere no acceder a otorgar ese

puntaje por cuanto corresponde a períodos calificatorios pasados.-

Sin embargo, la Asesoría Letrada del Departamento Jurídico del Ministerio del

Interior ha propiciado una solución contraria al informar que lo que ha precluido

cuando no se impugnó la calificación de un período, es la posibilidad de modificar

esa calificación, pero no hay obstáculo, mas bien corresponde, que el puntaje sea

otorgado en la calificación posterior en la que se reclama. Para tal conclusión, se

ha afirmado por dicha Departamento que si bien las calificaciones son anuales,

los factores que la componen, salvo la antigûedad en el Instituto, se computan

mientras el policía está en el grado y si a un funcionario no se le contó

determinado puntaje que correspondía y no impugnó esa calificación, pero luego

la reclama para algún período calificatorio posterior mientras permanece en el

grado, corresponde otorgárselo. Naturalmente que la calificación que no recurrió

quedó firme, pero la nueva que debe reflejar lo mejor posible la actuación del

policía en el grado, debe incluir el puntaje omitido; debiéndose tener presente lo

dispuesto por el art. 153 del Decreto Nº 500/991 (vista al tercero interesado).-

22) OBLIGACIÓN DE DECIDIR

La Administración tiene la obligación de decidir, especialmente, si se trata de

peticiones calificadas, procedimientos recursivos, procedimientos disciplinarios,

etc. Por ejemplo, el art. 318 de la Constitución Nacional que establece: “Toda

autoridad administrativa está obligada a decidir sobre cualquier petición que le

formule el titular de un interés legítimo en la ejecución de un determinado acto


administrativo, y a resolver los recursos administrativos que se interpongan contra

sus decisiones, previos los trámites que correspondan para la debida instrucción

del asunto, dentro del término de ciento veinte días, a contar de la fecha de

cumplimiento del último acto que ordene la ley o el reglamento aplicable. Se

entenderá desechada la petición o rechazado el recurso administrativo, si la

autoridad no resolviera dentro del término indicado”.-

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN O GENERAL


Aunque resulte obvio señalarlo, uno de los sujetos es la Administración, regida

por los ya vistos principios de imparcialidad, excusación, recusación, etc..-

Y por el otro los interesados, ya sean estos personas jurídicas o físicas, y éstas

ajenas a la Administración o funcionarios público.

E inclusive cabe que entre los sujetos también sean personas jurídicas y hasta

órganos del Estado.-

Para las personas físicas, rigen los principios de capacidad establecidos en el

Código Civil, con la regulación de la Ley Nº 16.719 de 11.10.1995 sobre mayoría

de edad. La excepción en materia de capacidad está establecida para los

funcionarios públicos que sean menores de edad con lo establecido por el art. 50

del Decreto-ley Nº 15.524 de 9.1.1984 los que “podrán comparecer por sí mismos

en defensa de los derechos inherentes a esos empleos”.-


El procedimiento administrativo puede iniciarse a petición de parte interesada o de

oficio (art. 15).-

El procedimiento se inicia por parte interesada a partir de la presentación de un

escrito, por ejemplo presentando una petición, interponiendo recursos

administrativos o presentando una denuncia que da lugar a una información de

urgencia, investigación administrativa.-

El procedimiento se inicia de oficio, cuando la autoridad competente puede actuar

por disposición de su superior, por propia iniciativa, a instancia fundada de los

correspondientes funcionarios o por denuncia (art. 15).Por ejemplo: procedimiento


por infracción a la ley de bebidas alcohólicas, procedimiento por infracciones a

centros nocturnos, prostíbulos clandestinos, etc..-

La Administración iniciará de oficio un procedimiento administrativo siempre que

exista una razón de interés público que lo justifique. El procedimiento se inicia de

oficio por denuncia, informaciones de urgencia o por procedimiento disciplinario.-



La presentación de escritos ante el Estado tiene una serie de requisitos o

formalidades que buscan, entre otras cosas, dar seguridad al administrado y a la

organización respecto de la conservación y trámite del documento.-

El art. 19 se refiere a la forma de los escritos: Toda petición o exposición que se

formule ante cualquier órgano administrativo, se efectuará por escrito según las

especificaciones del art. 44, que dispone el uso de papel simple normalizado de

acuerdo a la norma UNIT. (El Decreto Nº 420/07 al decir “escrito” modifica lo

consignado por el Decreto Nº 500/991 “en papel simple (florete, fanfold o de

similares características)”; ya que es evidente que la presentación de una petición

o exposición necesariamente debe ser escrita.-

La O.N.S.C. señala que la nueva redacción tiende a actualizar la técnica

de la norma que originalmente hablaba de la presentación de escritos en

papel florete, fanfold o de similares características, optándose por la

terminología del Código General del Proceso y adoptándose una forma

simple al hablarse ahora de la presentación "por escrito".-

Para los escritos que se presentan ante la Administración Pública, o los que se

inician en la misma se utilizará el formato A4 correspondiente a 210 mm por 297

mm de tamaño; a fin de eliminar los inconvenientes que producen la diversidad

de tamaños, etc.).-

Podrán utilizarse formularios proporcionados por la Administración, admitiéndose

también los impresos que presenten las partes siempre que respeten las reglas

referidas en el inciso anterior.-

Asimismo las dependencias de la Administración Central podrán admitir la

presentación de los particulares por fax u otras medios similares de transmisión a

distancia, en los casos que determinen.-



Los apoderados y, en general, el que actúe en virtud de una representación,

deberán expresar en todos sus escritos, la calidad de tales y el nombre o nombres

de las personas o entidades que representan (art. 20).-


Los particulares que efectúen gestiones ante la Administración, suscribirán sus

escritos con su firma usual, repitiendo a máquina, sello o manuscrito tipo imprenta

en el renglón o línea inmediatamente siguiente y debajo de la firma, sus nombre y

apellidos, siempre que éstos no consten claramente en el exordio del escrito (art.

21).-

Cuando los particulares presenten documentos extendidos por terceros, en los

cuales no se haya repetido a máquina, sello o manuscrito tipo imprenta las firmas

que luzcan, el que lo presenta deberá establecer en el escrito de gestión que

acompañe el instrumento, quién es el firmante.-



Todo escrito que se presente a las autoridades administrativas deberá

acompañarse de copia o fotocopia firmada, la que será devuelta al interesado con

la constancia de la fecha y hora de la presentación, de los documentos que se

acompañan y de la oficina receptora (art. 22).-

Se correlaciona con los art. 25 (formalidades de la representación), 158 y 159

(fecha y hora de recursos interpuestos por vía fax, etc., constancia de recepción

de los recursos).-

El escrito se agregará a las actuaciones anteriores si existieran, efectuándose su

foliatura por la oficina (art. 51).-


El funcionario receptor no puede negarse a recibir el escrito (art. 12).-

Si le mereciere observaciones, se las hará conocer al interesado, y si éste no las

aceptase, recibirá el escrito consignando las referidas observaciones con las

alegaciones del interesado y con la firma de ambos.-


El punto será resuelto por el jerarca, que si estimare fundadas las observaciones,

dispondrá se requiera al firmante del escrito que las salve, bajo apercibimiento de

archivarlo, salvo que otra solución esté establecida expresamente (art. 26).-

CAJARVILLE enseña que el art. 26 no fija el plazo en que se deberán salvar las

observaciones, pero la mayoría de las hipótesis estarán comprendidas en el inciso

final del art. 119, que establece un plazo de diez días hábiles contados a partir del

siguiente al de la presentación (art. 112 y 113). Si algún caso no estuviera

comprendido en ese inciso, se aplicará ese plazo por analogía.-

Si la observación no se salvara en plazo, de cualquier manera se dará trámite al

escrito en cualquier momento posterior en que se cumpliera con ella aunque el

escrito hubiera sido archivado, salvo que se tratara de la inobservancia de una

exigencia formal esencial que ya no pudiera cumplirse útilmente (art. 9).-

El funcionario receptor otorgará recibo en la copia o fotocopia firmada que

presentará el interesado, con constancia de la fecha y hora de presentación, de

los documentos acompañados y de la oficina receptora, anotando esas

circunstancias en el propio escrito bajo su firma (art. 22, 25 y 159).-

La constancia puesta por funcionario público configura prueba fehaciente del

hecho que consigna.-

Dicha copia además adquiere especial relevancia en los casos de reconstrucción

de expedientes al eliminarse los duplicados o “falsos expedientes”, sustituyéndolo

por las copias que cada unidad guarda y se determina que los organismos

controlen el movimiento de los expedientes. Cada repartición predeterminará los

pasos a seguir para cada trámite, con lo cual, se podrá contar con esta

información a fin de reconstituir un expediente.-


Representación

En principio, no se exige la agregación de documentos originales o la certificación

notarial de las fotocopias.-

El art. 23 establece: Los documentos que acompañe el administrado, aún los que

acrediten la representación pueden presentarse en original o copia certificada

notarialmente, o en fotocopia, copia facsímil o reproducción similar cuya

certificación realizará el funcionario receptor o la unidad de administración

documental, previo cotejo con el original que exhibirá el interesado y que le será

devuelto una vez efectuada la certificación.

En caso de complejidad derivada del cúmulo o de la naturaleza de los

documentos a certificar, la unidad de administración documental podrá retener los


originales, previa expedición de los recaudos correspondientes al interesado, por

el término máximo de cinco días hábiles, a efectos de realizar la certificación de

las correspondientes reproducciones. Cumplida, devolverá a la parte los originales

mencionados.

Sin perjuicio de lo antes dispuesto, el órgano administrativo podrá exigir, en

cualquier momento, la exhibición del original o de fotocopia certificada

notarialmente.-



Los interesados pueden hacerse representar en el procedimiento administrativo

mediante mandatarios o apoderados, por procurador oficioso u otorgar la

representación al abogado patrocinante. En todo caso, el representante deberá

expresar en todos los escritos su calidad de tal y el nombre del representado (art.

20). El mandato puede otorgarse por escritura pública o privada, por carta o

correspondencia y aun verbalmente (art. 2053 Código Civil).-

La representación al abogado patrocinante se confiere mediante escrito o acta

administrativa, cumpliendo con los requisitos previstos en el art. 82: En cualquier

etapa del procedimiento administrativo, el abogado firmante, en su calidad de

patrocinante de la parte interesada y siempre que así se conviniere mediante

escrito o acta administrativa, quedará investido en especial y para ese trámite del

carácter de representante de aquélla, pudiendo seguirlo en todas sus etapas;

notificarse, evacuar vistas, presentar escritos, asistir a todas las diligencias, aun

cuando no se encuentren presentes sus patrocinados; en tales casos, podrá

formular las observaciones que considere pertinente, ejercer la facultad de

repreguntar y todas aquellas adecuadas para el mejor desempeño del derecho de

defensa.-

Para que la autorización sea válida la parte deberá establecer en el escrito su

domicilio real, así como comunicar en la misma forma los cambios que el mismo

experimentare.-

Deberá instruirse especialmente al interesado de la representación de que se

trata y de sus alcances, dejándose constancia expresa de ello en el escrito o acta

administrativa pertinente.-


La representación otorgada por mandato o poder deberá acreditarse

documentalmente; podrá acompañarse la primera copia, o copia simple o


fotocopia certificada notarialmente, pero también puede acreditarse agregando

fotocopia, copia facsímil o reproducción similar sin certificación notarial, que será

certificada en el acto de presentación por el funcionario receptor, o la unidad de

administración documental en su caso, previo cotejo con el original que exhibirá el

interesado y que le será devuelto una vez efectuada la certificación (art. 24 y

23).-

Si el representante que no tuviera personería acreditada en el expediente, no la

acreditara en el acto de presentación de un escrito que contenga una petición,

recursos administrativos o cualquier otra exposición, el funcionario receptor debe

igualmente recibirlo, y requerirá a quien lo presente que en el plazo de diez días

hábiles salve la omisión, bajo apercibimiento de disponerse el archivo, dejándose

constancia en el escrito con la firma de quien lo presenta (art. 12, 24, 119 inc. final

y 154 inc. 2º).-

Si venciera el plazo sin que se acredite la personería, se dispondrá el archivo del

escrito, pero no del expediente que se tramitara de oficio, o a petición o por

recursos de otros interesados. Si el escrito fuera archivado, será sin perjuicio de la

continuación del procedimiento o de su agregación al expediente que hubiera

continuado tramitándose en cualquier momento en que se cumpla con el requisito.

Se trata de una exigencia formal no esencial que puede ser cumplida

posteriormente, cubierta por el principio de informalismo en favor del

administrado, art. 9.-

11) Derecho al patrocinio letrado

Los interesados pueden siempre hacerse patrocinar por abogado en el

procedimiento administrativo, pero ese patrocinio no es necesario, salvo en la

interposición de recursos administrativos y durante su tramitación.-

12) Prueba del patrocinio.


La calidad de abogado patrocinante puede resultar de la firma de escritos

presentados en el expediente, o denunciarse por el interesado por escrito o por

simple manifestación verbal que se hará constar en el expediente por nota (art.

77).-

El letrado patrocinante puede examinar el expediente (art. 12 y 77), copiarlo o

reproducirlo por cualquier medio (art. 78) y retirarlo de la oficina para su estudio

(art. 79 y 217), todo ello en presencia o conjuntamente con el interesado, o aun

sin la presencia del interesado y por sí solo siempre que dicho interesado se


hubiera notificado debidamente o dado por notificado del acto administrativo que

correspondiese al estado de los procedimientos (art. 102).-

Puede también, con el interesado, asistir a las diligencias probatorias (art. 71 in

fine), impugnar en los interrogatorios de testigos, o en los careos, las preguntas

sugestivas, tendenciosas o capciosas, y hacer repreguntas y solicitar las

rectificaciones que considere necesarias (art. 72, 201 y 208).-

Para ejercer estas facultades sin la presencia de su patrocinado debe investir la

calidad de representante, conforme al art. 82 o a las normas generales sobre

representación.-

SUSTANCIACION DEL PROCEDIMIENTO

A) DOCUMENTACION DEL PROCEDIMIENTO


En principio, los actos administrativos, y por ende, los procedimientos

administrativos, son verbales. Los actos administrativos se documentarán por

escrito: a) cuando una norma lo disponga expresamente (v.g. Código Tributario,

art. 44 para su procedimiento); b) cuando la importancia del asunto o su

trascendencia jurídica así lo impongan.-

Aún en esos casos en que corresponde en principio la forma escrita del acto,

puede prescindirse de ella si mediara urgencia o imposibilidad de hecho, en cuyo

caso de documentará por escrito en la primera oportunidad posterior en que sea

posible.-

Pero podrá prescindirse incluso de esa documentación tardía de actos que

debieron ser escritos, si sus efectos se han agotado y su comprobación no tiene

ya razonable justificación (art. 28). Los actos y hechos constitutivos de un

procedimiento escrito se documentarán por escrito. Sin embargo, se puede dictar

órdenes verbales en un trámite escrito, pero se documentarán por escrito por el

funcionario que las recibe en la forma prevista en el art. 29 bajo su firma,

mediante la fórmula “De mandato verbal de…”.-

El mandato verbal es la constancia por la oficina de una orden de un jerarca o

superior, sin necesidad de extender el respectivo decreto en el expediente. En

forma similar a lo que acontece en materia de Derecho Procesal, se comprende

que esta práctica solo es procedente cuando se trata de disponer trámites

corrientes, dirigidos a aspectos de la actividad general de las oficinas, que no


afectan a los interesados, pues carecen de las garantías de las resoluciones

comunes, en cuanto a posibilidades de notificación y recursos.-

El mandato verbal tiene la ventaja de agilitar el trámite o procedimiento. Para

actuar de este modo, el funcionario debe consultar al jerarca; siendo utilizado para

actos sustancialmente administrativos que den impulso al trámite, no deben

implicar la realización de actos que importan declarar el derecho para el caso

concreto, ni afectar situaciones jurídicas a las partes interesadas.-

La sustanciación por escrito de los procedimientos administrativos puede hacerse

por expediente o mediante formularios.-

2. Formación de expediente

El expediente es una forma documental de excepción que sólo debe usarse

cuando los procedimientos lo requieran, las reglamentaciones o las autoridades

expresamente lo determinen.-

El expediente es una forma documental que corresponde a un conjunto de

escritos o actuaciones administrativas que se van sucediendo y se compilan

cronológicamente en un mismo asunto, desde la iniciación hasta la terminación

del procedimiento.-

También ha sido definido como la acumulación en legajo de todos los

documentos relativos a un asunto.-

La formación de expediente requiere resolución de los jefes o funcionarios que

tengan a su cargo el despacho de los asuntos del tipo de que se trate o de un

superior jerárquico, que pueden actuar a instancia de persona interesada, por su

propia iniciativa, a instancia fundada de un funcionario de su dependencia o en

virtud de denuncia (art. 34, 15 y 83).-

Se formará expediente en los procedimientos administrativos escritos cuando sea

previsible a su iniciación o se constate posteriormente que será necesario dictar

un acto administrativo escrito sobre el fondo del asunto a que refieren, y que para

ello se requerirá mantener reunido un conjunto de actuaciones relativas al tema

(art. 34). Así se formará por ejemplo expediente para resolver sobre una petición

de permuta de cargos, redistribución, adjudicación de casa habitación, etc..-

Los expedientes se identifican por su número correlativo anual único para todo el

organismo, el que será asignado por la unidad de administración documental. (art.

37).-

Los arts. 49 a 55 regulan lo concerniente a la compaginación, formación y

agregación de piezas y desgloses:


Para facilitar su reconocimiento y conservación del expediente, constará de la

“hoja de tramitación” puesta por la unidad de administración documental como

foja inicial (sin foliar) antes de la carátula del expediente y de toda actuación,

donde se establecerá la secuencia de unidades administrativas que participen en

la sustanciación (art. 38); siendo la hoja de tramitación de papel impreso -así

como la carátula, que a veces es también de cartulina o de papel grueso-, que

suele contener la denominación de la Dependencia o Unidad Ejecutora de donde

procede (por ejemplo: M.I./Dpto. Jurídico), la fecha de emisión, el número de

expediente y serie, con que se anotó la entrada del asunto en la unidad de

administración documental (Sección Entradas y Salidas), la indicación del asunto

o autos a que se refiere el expediente (v.g.: “INFORME. Agente de 1ª.…..), etc.-

La palabra “carátula”, en español antiguo significaba “careta”, y se dio este

nombre a la tapa de los expedientes por considerarla algo así como la careta que

oculta el resto del contenido.-

Los expedientes se formarán siguiendo el ordenamiento regular de los

documentos que lo integran, en forma sucesiva y por orden de fechas (art. 35).-

Una vez formado y compaginado el expediente, ya identificado con el número que

le asigne la unidad de administración documental, precedido de la hoja de

tramitación a su carátula, se agregará, por ejemplo en caso de una petición o

recurso administrativo, la documentación que preceda al escrito y luego se

incorpora éste con las constancias respectivas; y el funcionario procederá a foliar

como se menciona a continuación.-

Art. 49. Foliatura

El foliado de expedientes busca dar seguridad al administrado y a la

Administración sobre la conservación de la pieza documental. El Decreto 500/991

mantiene la foliatura con guarismos (números), admitiendo la forma manuscrita o

mecánica.-

Toda pieza documental de más de una hoja (o “foja”) se foliará con guarismos

(números) en forma escrita o mecánica, siguiendo un orden cronológico, y se van

cosiendo los documentos o actuaciones en su margen izquierdo con un hilo

resistente, para formar una especie de cuaderno. Las hojas se numeran

correlativamente, en la esquina superior derecha del anverso (tarea a la que se

denomina “foliar el expediente”), lo que permite la localización y cita de sus partes

integrantes (por ejemplo: “véase el escrito que obra a fojas 5”).-

Los textos deben ser fácilmente legibles, y deberán salvarse las enmendaduras,

sobrerraspados (borrados), interlineados o testados (tachaduras) de los escritos y

de las constancias que la oficina hace en las hojas del expediente (art. 44 in fine).-


Art. 50. Corrección de foliatura

Cuando haya que enmendar la foliatura, se testará la existente y se colocará a su

lado la que corresponda, dejándose constancia de ello bajo la firma del

funcionario que la realice, en nota marginal en la primera y última fojas objeto de

la enmienda.-

Art. 51. Foliatura de escritos de los administrados

Las oficinas públicas, al agregar los escritos presentados por los administrados al

respectivo expediente, efectuarán su foliatura correlativamente con la hoja que

antecede, en forma tal que todo el expediente quede compaginado del modo

establecido por el presente capítulo. Cuando deba agregarse un escrito con el

que se adjuntan documentos, éstos precederán al escrito con el cual han sido

presentados.-

Art. 52. Necesidad de coser el expediente

Todo expediente administrativo de más de cuarenta hojas, deberá ser

debidamente cosido.-

Así, se van cosiendo los documentos o actuaciones en su margen izquierdo con

un hilo resistente, para formar una especie de cuaderno.-

No es aconsejable, como sucede en la práctica, sustituir el cosido con hilo

resistente de los expedientes por ganchos de máquinas abrochadoras o “clips”,

porque, además de su inseguridad para retener las hojas, estos elementos

metálicos se oxidan, perjudicando la conservación de las piezas.-

Art. 53. Expediente: Necesidad de formar piezas

Cuando un expediente administrativo alcance a cien hojas se formará una

segunda pieza o las que sean necesarias con las subsiguientes, que tampoco

deberán pasar el número de cien, siempre que no quedaren divididos escritos o

documentos que constituyan un solo texto, en cuyo caso se deberá mantener la

unidad de los mismos, prescindiendo del número de hojas.-

Las piezas correrán agregadas por cordón. Cada pieza llevará una carátula en

donde se repetirán las características del expediente y se indicará el número que

le corresponda a aquélla. La foliatura de cada pieza continuará la de la

precedente.-


A continuación veremos un ejemplo de la segunda hipótesis establecida en el

inciso 1º del art. 53. Cuando un expediente alcance a 218 hojas, comenzado a Fs.

199 un informe que termina en la Fs. 214, se formará la 1ª pieza de la Fs. 1 a 100,

pieza 2ª de Fs. 101 a 214, y 3ª pieza de Fs. 215 a 218; que se cosen, caratulan,

etc., como la primera, pero, indicando en la carátula que es la “2ª, 3ª pieza”, etc..-

Art. 54. Desglose de documentación

Cuando por razones especiales, es necesario retirar alguna hoja o algún

documento agregado al expediente (por ejemplo, para devolverlos o guardarlos,

por razones de seguridad, en la caja fuerte de la oficina), se efectúa lo que se

conoce por “desglose”: en el lugar en que se hallaba la foja o instrumento

retirados se pone una simple hoja, con la misma foliatura, con una anotación

como ésta: “Por la actuación que lucía a fojas….véase la nota de Fs….”, en la que

se remite a la foja en la que se halla la constancia del retiro y su motivo; nota que

debe firmar el funcionario actuante.-

Al respecto, el art. 54 establece que toda vez que haya que realizar algún

desglose se dejará constancia en el expediente, colocándose una hoja en el lugar

ocupado por el documento o la actuación desglosada, poniéndole la misma

foliatura de las actuaciones que se separan y sin alterar la del expediente.-

Un uso vicioso, en la práctica, consiste en agregar una fotocopia del escrito o

documento retirado, en lugar de lo que establece dicha norma.-

Art. 48. Espacios en blanco

Toda actuación deberá realizarse a continuación de la inmediata anterior.-

Siempre que existan espacios en blanco, la providencia administrativa deberá

escribirse utilizando el mismo y sólo se agregarán nuevas hojas cuando no

existan espacios disponibles. Se exceptúan de esta norma las resoluciones

definitivas.-

Cuando una unidad deba registrar el ingreso de un expediente, se anotará en la

misma hoja donde consta la última actuación. En caso de quedar entre

actuaciones espacios en blanco, se anularán mediante una línea cruzada.-

Art. 55. Agregación de expediente

Cada vez que se agregue un expediente se hará por cordón, precediendo al

principal, así como a los anteriormente agregados, los que conservarán sus

respectivas carátulas y foliaturas. Si la agregación por cordón de un expediente a


otro obstare a la normal sustanciación del que es agregado, se extraerá

testimonio total o parcial, según lo necesario, agregándoselo.-

No se formará expediente con:

A) Los documentos que por su naturaleza no tengan relación directa con un acto

administrativo ni lo hagan necesario, ni sea de ellos menester para la

sustanciación de un trámite. Quedan especialmente comprendidos en esta

prohibición las cartas, las circulares y los memorandos (art. 36 inc. 1º).-

B) Los formularios, aunque tiendan al dictado de un acto administrativo escrito

(art. 36 inc. 2º y 42).-


El examen de los expedientes administrativos por los interesados en las

respectivas oficinas de radicación de los mismos es siempre permitido ante la

simple solicitud verbal del propio interesado o de su abogado o apoderado; las

dependencias o reparticiones de la Administración Central no podrán negar el

acceso a las actuaciones administrativas de los interesados y de sus

representantes o letrados (art. 12, 77 y 102).-

Sólo se excluyen las piezas que posean carácter confidencial, reservado o

secreto, calificación que sólo podrá adjudicarse cuando esté prevista legal o

reglamentariamente, sin que baste para ello que los informes o dictámenes sean

favorables o adversos a los interesados (art. 77 y 80).-

También podrá retirarse el expediente de la oficina para su estudio, bajo la

responsabilidad del abogado y por un término que no excederá de dos días

hábiles prorrogables por otro tanto, salvo que el retiro fuera para evacuar una

vista o cumplir otro trámite que tenga término fijado, en cuyo caso la saca será por

el mismo plazo. Si el retiro no fuera posible por representar un obstáculo para el

trámite normal o un perjuicio para los derechos de otros interesados, deberá

entregarse fotocopia a costa del peticionante (art. 79 y 102). En cambio, el

expediente sumarial no podrá ser sacado de la oficina donde fuere puesto de

manifiesto sino en casos muy excepcionales, previa solicitud escrita con firma

letrada y bajo responsabilidad del abogado (art. 217).-


Los formularios son impresos que contienen los espacios necesarios para

registrar la información propia de los procedimientos administrativos repetitivos.-


El Decreto N° 500/991 dispone la tramitación mediante formularios de los asuntos

a que refiere el art. 40, postulando su utilización en los procedimientos

administrativos reiterativos, como ser: licencias, bajas, solicitud de materiales,

partes de personal, control de vehículos, control de documentos, informes de

avance de obras, gestiones de los particulares relativas a prestaciones de

servicios, certificaciones, inscripciones, permisos, autorizaciones, etc. (art. 19 inc.

2º y 39).-

La utilización de formularios en los procedimientos reiterativos no comprendidos

en el art. 40 deberá ser resuelta por el jerarca al que corresponda la puesta en

práctica del trámite de que se trate.-

Los procedimientos que se tramiten por formularios no darán lugar a la formación

de expedientes, y su presentación no requerirá carta o memorando. Se tramitarán

directamente entre la persona o entidad interesada y la dependencia competente

para actuar o proveer (art. 36 inc. 2º y 42).-


Dijimos que el art. 44 regula el papel a utilizar para los escritos que se presentan

ante la Administración Pública, es el formato A4 correspondiente a 210 mm por

297 mm de tamaño.-

El art. 45 permite la identificación del organismo actuante: “El papel que se utilice

en las actuaciones administrativas podrá lucir impresos, sellos, etc., que faciliten

las mismas y permitan un mejor aprovechamiento del papel, tales como la

identificación de la repartición, renglones, rayas, títulos, fórmulas, textos y

números, según lo disponga el respectivo jerarca”.-

El art. 46 establece la prohibición de escribir y hacer anotaciones al margen del

papel usado en actuaciones administrativas. -

Para realizar publicación de avisos, el art. 47 prevé: Toda vez que haya que

justificar la publicación de avisos, éstos se recortarán y pegarán en una hoja de

papel certificando el funcionario que haga la agregación el número, fecha y

nombre del diario o periódico a que pertenecen los avisos. (Ver: art. 95).-

B) MEDIDAS PROVISIONALES EN EL

PROCEDIMIENTO COMUN

Una vez iniciado el procedimiento, si existieran elementos de juicio suficientes

para ello, la Administración podrá adoptar medidas provisionales, con el fin de

asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, siempre que no se


causen perjuicios graves o irreparables (art. 16). El órgano competente para dictar

las medidas provisionales es el mismo al que corresponde resolver sobre el fondo

del tema planteado.-

C) NOTIFICACIONES DE LA INICIACIÓN

DEL PROCEDIMIENTO

La iniciación del procedimiento debe ser notificada a quienes puedan ser

afectados por su tramitación o por la eventual resolución final.-

Cuando el procedimiento se ha iniciado en virtud de una petición, el art. 17

dispone que si de esa petición inicial resultara que la decisión a dictarse puede

afectar derechos o intereses de otras personas, se les notificará lo actuado a

efecto de que intervengan en el procedimiento reclamando lo que les

corresponde. La misma solución consagra el art. 153 cuando se recurre un acto

administrativo declarativo o constitutivo de una situación jurídica subjetiva de la

cual es titular un sujeto ajeno al recurrente.-



En materia administrativa rige el principio general de prueba, estableciendo el

Decreto N° 500/991 que “los hechos relevantes para la decisión de un

procedimiento administrativo podrán acreditarse por cualquier medio de prueba no

prohibido por la ley”, siendo su valoración conforme con las reglas contenidas en

el Código General del Proceso (art. 70).-

En materia de prueba, rige el principio de la presunción de verdad en la medida

en que no exista una expresión o prueba en contrario (art. 2 ap. k).-

De acuerdo con el art. 137 del Código General del Proceso se debe probar lo

controvertido y para controvertir tiene que existir un respaldo probatorio.-

Dicho respaldo probatorio puede surgir del expediente en que se debe actuar ya

sea por la interposición de los recursos administrativos o evacuando una vista que

se confiere. En cambio, si se plantea una petición, como no existe nada

controvertido, corresponde la prueba íntegra de los dichos.-

En esta materia, rige el principio de verdad material (art. 4 del Decreto N°

500/991).-



El diligenciamiento de medios probatorios en el procedimiento preparatorio puede

disponerse de oficio o a pedido de un interesado (art. 71).-

El art. 71 del Decreto N° 500/991 establece que “la Administración podrá disponer

de oficio las diligencias probatorias que estime necesarias”. Esta expresión

“podrá” debe entenderse en cuanto a posibilidad de disponer, no en cuanto a

que tenga discrecionalidad para disponer o no la diligencia de prueba en función

de los principios enunciados.-

En cuanto a la apertura de un período de prueba a petición del interesado, el

inciso segundo del art. 71 cambia el verbo por “deberá” disponer la apertura de

un período de prueba. Éste debe establecerse en un “plazo prudencial no superior

a diez días”, plazo que CARNELLI entiende que puede, en su caso, ser

prorrogable según el tipo de prueba que debe ser diligenciable y la misma lo

requiere, pues en caso contrario, el derecho a producir prueba sería frustrado.-

El Decreto Nº 420/07 agrega un inciso al art. 71 del Decreto Nº 500/991 al

establecer: “En el ámbito del procedimiento disciplinario, la admisión o rechazo de

una prueba, será competencia del Instructor actuante y los recursos

administrativos que se interpongan contra la resolución denegatoria, que se

tramitarán por cuerda separada, no afectarán el curso del sumario en trámite”.-

La O.N.S.C. dice que la nueva norma tiende a abreviar el

procedimiento de recepción de la prueba en la faz sumarial, al agregarse en

su diseño que en el ámbito del proceso disciplinario la admisión o rechazo

de una prueba será competencia del instructor actuante, con lo que se pone

la decisión en el ámbito de quien tiene mayor grado de conocimiento de los

hechos a probar y medios para hacerlo, evitándose el trasiego del

expediente, el pasaje al superior y la adopción de resolución por éste,

honrándose el principio de celeridad, con claro beneficio del plazo de

actuación. También se subraya que la interposición de recursos no afectará

el curso del sumario, quedando implícitamente aceptado que la pieza

recursiva correrá por cuerda separada.-


En cuanto a la oportunidad para la parte, será con la petición (art. 119) o en el

trámite, pidiendo la apertura de un período de prueba (art. 71), teniendo el

proponente la carga de la comparecencia de los testigos que proponga (art. 72).

Señalamos desde ya que los particulares cuando son citados para tomar su

declaración en una investigación o sumario administrativo, no tienen obligación de

concurrir; diferencia con lo que ocurre en sede judicial en que puede llegar a ser


conducido por la policía cuando no comparece, habiendo sido citado en debida

forma.-

Los interesados tendrán también oportunidad de ofrecer pruebas al evacuar la

vista que deberá otorgárseles de conformidad con los art. 75 y 76.-

Asimismo, se destaca la activa participación de la parte o de sus Abogados en la

prueba, pudiendo en la declaración de testigos, “impugnar las preguntas

sugestivas, tendenciosas o capciosas y al término de las deposiciones de los

testigos podrán hacer repreguntas y solicitar las rectificaciones que consideren

necesarias para conservar la fidelidad y exactitud de la declaración” (art. 72).-

Al respecto la jurisprudencia del T.C.A. (sentencia Nº 296/98) descarta la

configuración de nulidad por la aducida indefensión del sumariado que no pudo

efectuar el debido contralor de la prueba diligenciada por el sumariante. Es exacto

que el art. 71 inciso final del Decreto Nº 500/991, preceptúa que: “Las partes

tienen derecho a controlar la producción de la prueba; a tal efecto la

Administración les comunicará con antelación suficiente el lugar, fecha y hora en

que se practicará la prueba y les hará saber que podrán concurrir asistidos por

técnicos”.-

En esta materia juega el principio de convalidación de las nulidades, que opera la

consiguiente preclusión, conforme a la regulación que emerge del art. 84 del

Decreto Nº 500/991, ya que, en cualquier etapa de la sustanciación el interesado

podrá reclamar contra los defectos de tramitación y, en especial, los que

supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados (lo

que vale para la presunta vulneración del art. 212) u omisión de trámite, que

puedan subsanarse antes de la resolución definitiva del asunto. Se trata, como es

obvio, de la aplicación de un instituto que, como el de la convalidación o

subsanación de nulidades, reconoce útil sustento en principios de economía y

buena fe, ya que una actitud mínima de lealtad indica que deben denunciarse las

anomalías producidas en el procedimiento a efectos de que puedan

eventualmente subsanarse antes de que el mismo prosiga irregularmente

inficionando la decisión de mérito que se dicte en definitiva (economía y

preclusión).-

4) Medios de prueba

Todos los medios de prueba no prohibidos por la ley son admisibles en el

procedimiento administrativo (art. 70).-

Algunos medios de prueba cuentan en este procedimiento con regulaciones

especiales:


Los documentos pueden agregarse en todas las oportunidades en que puede

ofrecerse prueba, y en la forma establecida por el art. 23.-

También constituyen medios de prueba en el procedimiento administrativo las

declaraciones formuladas por testigos.-

El interesado tiene la carga de hacer comparecer a los testigos que proponga, y si

no concurren se prescindirá de su testimonio (art. 72). Puede presentar un pliego,

pero la Administración tiene la facultad de interrogarlos libremente. Los

interesados y sus abogados pueden impugnar las preguntas sugestivas,

tendenciosas o capciosas, repreguntar y solicitar rectificaciones tendientes a

conservar la fidelidad de la declaración, todo bajo la dirección del procedimiento

por el funcionario actuante.-

Deben considerarse aplicables en el procedimiento común, aunque establecidas

expresamente para el disciplinario, la facultad de la Administración de volver a

llamar a declarar al testigo y la de éste de ofrecer ampliar lo declarado (art. 196), y

la forma de tomar y recoger las declaraciones (art. 200, 201 y 202).-

El art. 72 inc. 2 del Decreto N° 500/991 prevé la realización de careos entre los

interesados y los testigos, cuando ocurran declaraciones contradictorias. Regirá

en el procedimiento común lo dispuesto en el art. 208 para los careos en el

disciplinario, debiendo destacarse el derecho de los interesados a hacerse asistir

de su abogado, con las facultades del art. 72 ya referidas.-

Otra norma especial es la relativa a peritajes en el procedimiento administrativo:

los interesados podrán proponer la designación de peritos a su costa,

acompañando el cuestionario sobre el que deberán expedirse. En cambio, la

Administración se abstendrá de contratarlos, debiendo limitarse a recabar

informes de sus agentes y oficinas técnicas, salvo que ello resultare necesario

para la debida sustanciación del procedimiento (art. 73).-

Puede constituirse prueba, asimismo, mediante informes proporcionados por

otras entidades estatales sobre hechos de los que tenga conocimiento fehaciente,

a cuyo efecto se tendrá presente lo dispuesto en el art. 14, que declara “de interés

público” el intercambio de datos e información entre todas las unidades y

reparticiones de la Administración Pública a través de cualquier medio hábil de

comunicación, sin más limitación que el carácter secreto, confidencial o reservado

de documentos o piezas así calificados conforme a normas legales o

reglamentarias.-

Se admite que no requieren prueba los hechos notorios, los hechos evidentes, y

los presumidos por la ley salvo prueba en contrario no excluida legalmente (art.

138 C.G.P.). Entre las presunciones, debe recordarse la presunción de inocencia

que ampara a todo imputado de conducta ilegítima.-



En relación con la valoración de la prueba el art. 70 se remite a las reglas

contenidas en el Código General del Proceso. Sin ahondar en el tema, diremos

que las pruebas se apreciarán tomando en cuenta cada una de las producidas y

en su conjunto, racionalmente, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, es

decir, de acuerdo con las reglas del buen entendimiento humano, el propio de un

ser que actúa de manera razonable.-


Compete a la Administración la decisión sobre el diligenciamiento o el rechazo de

los medios de prueba propuestos por los interesados, y deberá disponer el

diligenciamiento de todos los que sean legalmente admisibles, conciernan a

hechos relevantes en el caso y conduzcan a su prueba. El rechazo de un medio

de prueba sólo puede fundarse en que es “inadmisible, inconducente o

impertinente” (art. 71 inc. 2).-

Un medio de prueba es inadmisible cuando la ley prohíbe la prueba del hecho

mismo (por ejemplo: cuando se establecen presunciones legales absolutas) o

prohíbe el medio a emplear para acreditar el hecho (confesión extraída mediante

violencia, grabación obtenida por interceptación telefónica, agregación de

documentos hurtados, etc).-

En efecto, el art. 233 del Decreto Nº 500/991 prevé que las normas de este

reglamento se integrarán recurriendo a los fundamentos de las reglas de derecho

análogas, principios generales de derecho, etc., traemos a colación lo expresado

por el Prof. Angel LANDONI SOSA respecto a que no serán admisibles como

prueba; ni las confesiones obtenidas mediante la utilización de los denominados

sueros de la verdad o mediante la utilización de picanas eléctricas, ni la grabación

de una conversación telefónica entre terceros obtenida mediante su

interceptación, por cuanto ello, no sólo esta prohibido por la ley, sino que además

está tipificada como delito en el art. 297 del Código Penal (“Interceptación de

noticia, telegráfica o telefónica”).-

Impertinente es el que no corresponde o no concierne a hechos relevantes en el

asunto. Es decir, que la prueba es impertinente cuando el hecho que pretende

acreditar no guarda relación con el objeto del procedimiento o cuando, aún

existiendo dicha relación, el hecho mismo no necesita demostración, por

encontrarse ya probado, o por ser notorio o evidente.-

Una prueba es inconducente cuando el medio de prueba no resulta apto para

acreditar el hecho que se pretende. Por ejemplo: la prueba testimonial respecto


de un hecho o acto que necesariamente debe probarse por documento. Así, no se

podría comprobar un préstamo de dinero no documentado con la declaración de

una persona.-

La resolución que rechace el diligenciamiento de la prueba ofrecida por un

interesado será debidamente fundada (art. 71 y 12), y podrá ser objeto de los

recursos administrativos correspondientes.-


El diligenciamiento de la prueba corresponde a la Administración, a través de los

órganos y de las dependencias o reparticiones intervinientes en la tramitación (art.

11, 56 y 83).-

En atención a los principios de economía, celeridad y eficacia, se acordará en un

mismo acto el diligenciamiento de todas las pruebas que admitan una impulsión

simultánea, y el diligenciamiento mismo se concentrará en una audiencia, en

cuanto sea posible (art. 60).-



En cualquier etapa de la sustanciación de un expediente podrá solicitarse el

informe técnico que se estime conveniente (art. 65). La solicitud debe ajustarse al

art. 66: Cuando se requiera informe de los asesores, deberá indicarse con

precisión y claridad las cuestiones sobre las que se estime necesario su

pronunciamiento.-

El técnico que deba pronunciarse podrá, bajo su más seria responsabilidad,

(agregado del Decreto Nº 420/07) devolver sin informe todo expediente en el que

no se señale con precisión y claridad el punto sobre el que se solicita su opinión.-

Cuando la cuestión revele ineptitud, negligencia o desconocimiento de la función

por parte del funcionario que solicita el asesoramiento, el técnico devolverá el

expediente con la información requerida, pero con la constancia del caso

debidamente fundada.-

La O.N.S.C. dice que la modificación del art. 66 tiende a responsabilizar al

Asesor que devuelve un expediente alegando que no se ha indicado con

precisión y claridad las cuestiones sobre las cuales debe opinar.-

Ahora, antes de devolver el expediente, el Asesor deberá apreciar si

efectivamente no surge del trámite el motivo de la consulta, ya que de


surgir, estará incurriendo en responsabilidad si devuelve el expediente, por

dilatar injustificadamente el trámite.-

El art. 68 se refiere a la forma de citar actuaciones cuando se realicen informes:

Cuando se produzcan informes en los expediente s administrativos y haya que

citar actuaciones del mismo expediente, deberá citarse la foja en donde se

encuentre la actuación respectiva.

El art. 69 regula la forma de producir informes: Todo funcionario, cuando eleve

solicitudes, proyectos o produzca informes, dictámenes, etc., fundamentará su

opinión en forma sucinta. Procurará en lo posible no incorporar a su texto el

extracto de las actuaciones anteriores, ni reiterar datos, pero hará referencia a

todo antecedente que permita ilustrar para su mejor resolución. Suscribirá

aquéllos con su firma, consignando su nombre, apellido y cargo. (Esta disposición

tiende a eliminar repeticiones para que no se realicen informes largos, reiterativos,

a veces con muy poco contenido nuevo a lo ya dicho).-

El Decreto Nº 420/07 elimina el término “firma habitual”. La O.N.S.C. señala que

la versión original del artículo 69, preveía la “firma habitual”. Ahora se habla

de la firma simplemente, quedando comprendida en ella la firma

electrónica.-

En cuanto al plazo para producir dictámenes o informaciones, el art. 59 en la

redacción dada por el citado Decreto Nº 420/07 establece: “Los funcionarios

técnicos y asesores deberán expedir sus dictámenes o informaciones dentro de

los cinco días de recibido el expediente. Este plazo podrá extenderse hasta diez

días por el propio funcionario consultado. En caso de requerirse información

adicional para emitir pronunciamiento, y siempre que ello pueda cumplirse sin

necesidad de remitir el expediente, lo harán saber directamente al consultante,

por el medio más rápido, haciéndose constar en el expediente, suspendiéndose el

plazo por hasta cinco días. Vencido el término, sin que se hubiere agregado la

información solicitada, el expediente será devuelto a esos efectos”.-

Entonces, el Decreto Nº 420/007 incorpora un texto respecto a “información

adicional”, y elimina el segundo inciso del Decreto Nº 500/991 que se refería a

que cuando la complejidad del asunto lo justificaba, el funcionario podía solicitar

ante su superior una nueva prórroga, estándose a lo que resolviera. La O.N.S.C.

expresa que se abrevia tanto el plazo de los informes y dictámenes así como

el trámite de agregación de información para dictaminar, a fin de evitar en lo

posible el trasiego del expediente.-




Concluida la instrucción del asunto y antes de dictarse resolución final, debe

darse vista a los interesados a fin de que ejerzan su derecho a defenderse.-

El derecho a articular defensa debe entenderse consagrado por el art. 72 de la

Constitución a favor de todo habitante y de todo funcionario que pueda ser

lesionado por la resolución a dictarse en un procedimiento administrativo,

constituya o no una sanción, porque el derecho a defenderse es inherente a la

personalidad humana y deriva de la forma republicana de gobierno; y es

comprensivo de las posibilidades expuestas al analizar este principio. La violación

del derecho a defenderse vicia de ilegitimidad la decisión final a dictarse y acarrea

su invalidez.-


En los procedimientos iniciados a petición de un interesado o por recursos, una

vez terminada la instrucción o vencido el término de la misma, deberá darse vista

a las personas a quienes el procedimiento refiera por el término de diez días

hábiles, siempre que de los antecedentes resulte que pueda recaer una decisión

contraria a la petición o recurso o si se hubiere deducido oposición (art. 75 y 76).

Ya expresamos que el otorgamiento de vista configuraría un ritualismo

innecesario cuando formulada una petición o recurso, no medie oposición, y los

antecedentes conducen a acceder a lo peticionado. Pero si el acto final fuera

adverso a la petición, y no se confiere vista, estará viciado por violación del

derecho de defensa.-

En todos los casos, cuando haya más de un interesado que deba evacuar la vista,

el término será común y correrá desde el día siguiente a la última notificación (art.

75 inc. 3 y 216 inc. 4).-

El derecho a tomar vista comprende no sólo la facultad de revisar y leer las

actuaciones, sino también la de copiar o reproducir por cualquier medio, todo o

parte de ellas (art. 78). También podrá el interesado, con la firma y bajo la

responsabilidad de su abogado, retirar el expediente de la oficina para su estudio

por el término de la vista, y si ello no fuera posible por representar un obstáculo

para el trámite norma o un perjuicio para los derechos de otros interesados, se

deberá dar fotocopia del expediente a costa del peticionante (art. 79). Al evacuar

la vista, el interesado podrá exponer sus razones y proponer el diligenciamiento

de pruebas, lo haya hecho o no en oportunidades anteriores del mismo

procedimiento (art. 75).-


DIFERENCIA ENTRE NOTIFICACIÓN y VISTA

NOTIFICACIÓN VISTA

La notificación procede cuando la

autoridad ya ha tomado

resolución.

La vista procede cuando aún no se ha

tomado resolución, y ésta pudiera resultar

desfavorable al interesado.

Se le da vista para que conozca las

actuaciones y pueda, en un plazo de 10

días hábiles, efectuar sus descargos.

Si hay más de una parte, en el

mismo expediente el plazo para

recurrir será individual a cada uno

de ellos.

Recursos Administrativos

Modelo tentativo:

“Con esta fecha, se notifica al

Sr./a............. de la resolución (que

antecede) (de fs..............).”

Si hay más de una parte en el mismo

expediente que deba evacuar la vista el

plazo de 10 días será común a todos y

correrá desde la última notificación.

Ej.:A) y B) recurren el ascenso de C).

Se da vista a A): Martes 29/1/2013

Se da vista a B): Viernes 1/2/2013

Los 10 días hábiles se cuentan: a partir del día

siguiente a la última notificación de vista, o sea,

desde el 1/2/8/2013, y vence el 19/2/2013.

Descargos

Modelo tentativo:

“Con esta fecha, se procede a dar vista al

Sr./a........................ de las actuaciones que

anteceden, haciéndole saber que dispone

de un plazo de 10 días para presentar sus

descargos.”


NOTA: Es fundamental la fecha de ambas, ya que a partir del día siguiente al

que se produce la notificación, comienza a correr el plazo para presentar

descargos o recursos administrativos, según corresponda.

El plazo para evacuar una Vista es de 10 días hábiles por tratarse de

un plazo reglamentario (Decreto 500/991, art.113), en cambio el plazo para

interponer recursos administrativos es de 10 corridos por ser un plazo legal:

Ley Nº 15.869 de 22/6/1987, al que se remite el art. 142 inciso final del art. 142

Dto. 500/991.


DIFERENCIAS ENTRE RECURSOS ADMINISTRATIVOS Y DESCARGOS

Ambos son medios de defensa. Los recursos administrativos, ante una

resolución desfavorable. Los descargos, ante la posibilidad de una

resolución desfavorable.

Recursos Administrativos Descargos

Necesitan firma de abogado y

timbre profesional.

Plazo para presentarlos: 10 días

corridos, sin prórroga. Sólo se

interrumpe por Ferias Judiciales

y Semana de Turismo.

Arts. 142 + 144.

No necesitan firma de abogado ni

timbre profesional.

Plazo para presentarlos: 10 días

hábiles con la posibilidad de que

el interesado pueda solicitar

prórroga, la que la

Administración podrá conceder.

NOTA: Es de buena administración, que la oficina que de vista al

interesado, o le notifique una resolución, conserve el

expediente hasta el vencimiento del plazo para recurrir o para

presentar descargos, y en caso que se presenten, adjuntarlos

al MISMO EXPEDIENTE, evitando así nuevas aperturas. (Véase,

principios de economía y celeridad).


G) AMPLIACIÓN DE LA INSTRUCCIÓN

Como consecuencia de la evacuación de la vista por los interesados o de los

informes jurídicos producidos, puede ser necesario el diligenciamiento de pruebas

complementarias. En el procedimiento común, el diligenciamiento deberá

cumplirse dentro del término de cinco días, aplicándose todo lo ya expuesto sobre

el tema. Concluida la ampliación de la instrucción, deberá conferirse nueva vista a

los interesados.-


Culminada la instrucción y su eventual ampliación, puede elaborarse un

proyecto de resolución, que se ajustará a lo preceptuado por el art. 69, y se

elevará al órgano competente para dictar la decisión sobre el fondo o acto final.

Los arts. 131 y 132 regulan el trámite de los proyecto de actos del Poder Ejecutivo

que por la materia requieran la firma de más de un Ministro, y los arts. 126 a 129

el trámite de los proyectos de resoluciones que se estructuran en la forma de acta

prevista en el Nº 25 del art. 168 de la Constitución. Los arts. 160 y 161 prevén los

proyectos de resolución de los recursos. A su lectura nos remitimos, significando

que no son pasibles de recursos administrativos.-

Finalizado el procedimiento administrativo, el expediente se archiva. Al

respecto, el art. 90 reitera la norma legal del art. 688 de la Ley Nº 14.016 de

14/03/1973, en virtud del cual “autorízase la copia fotográfica y microfilmada de

los expedientes y demás documentos archivados en todas las dependencias del

Estado y demás Organismos Públicos, y la destrucción de los documentos

originales cuando ello sea indispensable, de conformidad con las normas

reglamentarias vigentes o a dictarse. Dichas copias tendrán igual validez que los

antecedentes originales a todos los efectos legales, siempre que fueren

debidamente autenticadas por las Direcciones de las respectivas Oficinas”.-

NOTIFICACIONES A LOS ADMINISTRADOS

Publicidad de los actos administrativos

El principio es la notificación personal en la Oficina (art. 93) -la que puede ser

personal o ficta-, a cuyos efectos se establece la carga de la comparecencia de

los interesados y la notificación ficta por el transcurso del tiempo (tres días

hábiles) desde el día siguiente al acto objeto de la notificación. Se salvaguarda el

derecho de los administrados al contemplar la posibilidad de que éstos, a pesar


de haber concurrido en plazo, no hubieren podido notificarse por no encontrarse

la resolución disponible. En tales casos se expedirá la constancia respectiva,

retardándose el comienzo del cómputo de los plazos hasta la efectiva posibilidad

de notificación.-

Puede decirse que el acto de la notificación, contiene dos elementos de trámite:

un primer elemento, sustancial, que es dar conocimiento o que el interesado tome

conocimiento, y el según elemento formal, es dejar constancia en el expediente

de la realización de dicha “noticia” dada a quien está comprendido en el acto.-


Con carácter excepcional se establece la notificación personal

respecto de las siguientes resoluciones:

a) Las que den vista de las actuaciones;

b) Las que decreten la apertura a prueba;

c) Las que culminen el procedimiento;

d) Todas aquellas que causen gravamen irreparable o que la

autoridad disponga expresamente que así se haga (inc. 1 del art. 91).-

Podemos advertir que el art. 91 nada refiere a la situación de iniciación de un

procedimiento, pero si lo hacen, por ejemplo, el art. 17 cuando se presenta una

petición que pueda afectar derechos o intereses de otras personas o en el art. 153

cuando se interponen recursos administrativos que puedan afectar a terceros

interesados en que se mantenga el acto impugnado (v. g.: calificación, ascenso,

etc.). Entonces, para que ese tercero interesado se pueda defender, y las

actuaciones no sean impugnadas de nulidad por indefensión, la Administración

debe notificar o conferir vista a efectos de que puedan presentarse de igual forma

que el peticionante o recurrente, solicitar pruebas, etc..-

También el art. 191 establece que el funcionario instructor deberá, como primera

medida, notificar la resolución que dispone el sumario o la investigación

administrativa al jefe o director de la oficina donde se practicará, o, en su caso, a

las autoridades que legalmente tengan la representación del servicio;

efectuándose la misma notificación a los funcionarios sumariados si los hubiere.-

Señalamos que el Decreto Nº 420/07 suprime la referencia del art. 91 inc. 1 del

Decreto Nº 500/991 respecto a que estas clases de resoluciones serán notificadas

personalmente al interesado “en la oficina o en el domicilio que corresponda, de

acuerdo al artículo 97”.-

La O.N.S.C. entiende que la nueva redacción del art. 91 adopta una formula más

simple y efectiva en cuanto a la notificación de una providencia, sin alterar las

garantías del debido proceso. Se apela a principios de notificación muy similar a


los establecidos en el Código General del Proceso, suprimiéndose el pesado

trámite que tenía el artículo 91 en su versión original, abreviándose de tal modo el

trámite administrativo.-


Las notificaciones se practicarán en el plazo máximo de cinco (5) días hábiles,

computados a partir del día siguiente al del acto objeto de notificación (art 91, 92 y

113).-

El Decreto Nº 420/07 abrevia el plazo de notificación, que pasa de quince (15) a

cinco (5) días hábiles.-



La notificación es personal si resulta “propia o particular” de la persona.-

El principio general es la notificación personal en la oficina debido a la carga de su

comparecencia.-

Si el interesado no comparece a la oficina, se inicia el procedimiento que

establece el art. 91 -en la redacción dada por el Decreto Nº 420/07- , llegándose a

la notificación en el domicilio en los supuestos de su inciso final, en cuanto

establece: “Sin perjuicio de lo dispuesto, cuando no fuere posible la notificación en

la oficina de las resoluciones que culminen el procedimiento y las que la

autoridad disponga expresamente que así se haga, la misma se practicará a

domicilio por telegrama colacionado certificado con aviso de entrega, carta

certificada con aviso de retorno o por cualquier otro medio idóneo que proporcione

certeza en cuanto a la efectiva realización de la diligencia”.-

La notificación personal del interesado en la oficina, se practicará mediante la

comparecencia del mismo, su apoderado, o persona debidamente autorizada para

estos efectos (art. 91 inc. 1º). Y el Decreto Nº 420/07 añade: “Si el día en que

concurriere el interesado la actuación no se hallare disponible, la oficina expedirá

constancia de su comparecencia”.-

Se proporcionará al notificado texto íntegro del acto administrativo (art. 91, 93 y

96 inc. 2). De esta manera el interesado tendrá cabal conocimiento de los

fundamentos o motivos del acto.-

Será firmada por el notificado sin insertar alegato ni respuesta alguna, salvo que

la resolución lo autorice a ello (art. 98).-


El art. 99 inc. 1º del Decreto Nº 500/991 establecía: “Si el interesado no supiera o

no pudiere firmar, lo expresará así, firmando un testigo por el notificado (art. 99

inc. 1º). No obstante, el Decreto Nº 420/07 modifica dicha redacción por la

siguiente: “Si el interesado no supiera o no pudiere firmar, lo expresará así,

poniéndose constancia en el expediente. Si la parte se resistiera a firmar la

notificación de la resolución administrativa en la oficina, el funcionario encargado

del trámite deberá hacer la anotación correspondiente, firmándola con su jerarca

inmediato”.-

Así, el jerarca asume la responsabilidad por la veracidad de la diligencia (art. 99

inc. 2º).-

En este caso, deberán agotarse las medidas para que el interesado tenga el

conocimiento del acto. En consecuencia, si el interesado se niega a firmar,

igualmente opera el efectivo conocimiento del acto a notificar.-

La O.N.S.C. dice que se adopta el criterio del Código General del Proceso en el

caso de que el interesado no sepa o pueda firmar la actuación, no siendo

necesario recurrir a un testigo, sino que se opta por un camino más ágil, sencillo y

seguro como es la de estampar una simple constancia en el expediente.-


Si el interesado no compareciere espontáneamente a notificarse en la oficina, se

le intimará la concurrencia dentro del plazo de tres días hábiles, mediante

telegrama colacionado, certificado con aviso de entrega, carta certificado con

aviso de retorno o por cualquier otro medio idóneo (art. 91 inc. 2).-

El Decreto Nº 420/007 agrega: “Si al vencimiento de dicho plazo el interesado no

hubiese concurrido, la notificación se tendrá por efectuada”.-

Pero el Decreto Nº 420/007 suprime la referencia del art. 91 inc. 1 del Decreto Nº

500/991 de que estas resoluciones serán notificadas personalmente al interesado

“en la oficina o en el domicilio que corresponda, de acuerdo al artículo 97”.-

No obstante, hay que tener en cuenta las dificultades que acontecen en la

práctica, porque una vez realizado la redacción del texto del telegrama

colacionado certificado, hay que concurrir a local de ANTEL para saber su

importe, luego hay que solicitar el dinero, aguardar a que se entregue el mismo

para la publicación, etc., y si no lo recibe personalmente el destinatario, el

funcionario de ANTEL deja una constancia de que el destinatario no se

encontraba en el lugar, por lo que queda en tal oficina para ser retirado; lo que

generalmente no ocurre, y por tanto torna infructuosa la diligencia.


Todo esto lleva a que plantee si el término “o por cualquier otro medio idóneo”

habilita o no la concurrencia de un funcionario comisionado al domicilio del

interesado a efectos de practicar la notificación.-

NOTIFICACION FICTA

La notificación ficta se practicará respecto de aquellas resoluciones no

comprendidas en el inciso 1º del art. 91, pero sí opera por ejemplo cuando se

dictan actos de trámite (“pase a informe de…” “notifíquese”, etc.).-

Si el interesado no concurriera a notificarse en la oficina, y por ese motivo la

notificación se retardare tres días hábiles, se tendrá por hecha a todos los efectos,

poniéndose la constancia en el expediente (arts. 93 inc. 1, y 113).

Los tres días se computan a partir del siguiente al del acto objeto de notificación

(art. 92); pero si el interesado concurriera a la oficina y no pudiera notificarse por

no hallarse disponible la resolución a notificar, se le expedirá constancia, si la

solicitare (art. 93 inc. 2º); y en tal caso el lapso se contará a partir del día siguiente

a la fecha de la constancia.-

La notificación ficta resulta de la carga de asistencia consagrada por el art. 93

para todos los interesados que hayan tenido actuación en el procedimiento; de lo

contrario no podrán tenérselos por fictamente notificados.-

Con este mecanismo de expedir constancia se posterga el comienzo del cómputo

de los plazos que correspondan hasta el momento de la efectiva posibilidad de

conocimiento del acto administrativo.-

NOTIFICACIÓN PERSONAL EN EL DOMICILIO

Si se tratará de las resoluciones a que refiere el inc. 1º del art. 91 y practicada la

intimación a concurrir a la oficina, sin que el interesado hubiera comparecido

dentro del plazo de tres días hábiles siguientes, se practicará la notificación

personal en el domicilio correspondiente (art. 91 incisos 3 y 4).-

Líneas arriba observamos que el Decreto Nº 420/007 elimina la referencia del art.

91 inc. 1 del Decreto Nº 500/991 de la notificación personal al interesado “en la

oficina o en el domicilio que corresponda…” de las resoluciones mencionadas en

el art. 91. Por tanto, cuando el interesado no comparece espontáneamente ni en

el plazo de intimación para notificarse dichas resoluciones en la oficina, se aplica

el nuevo art. 91, que preceptúa: “Sin perjuicio de lo dispuesto, cuando no fuere

posible la notificación en la oficina de las resoluciones que culminen el

procedimiento y las que la autoridad disponga expresamente que así se haga, la

misma se practicará a domicilio por telegrama colacionado certificado con aviso


de entrega, carta certificada con aviso de retorno o por cualquier otro medio

idóneo que proporcione certeza en cuanto a la efectiva realización de la

diligencia”.-

Se entiende por domicilio el constituido por el interesado en su comparecencia, o

el real si no lo hubiere constituido, o el lugar que haya designado para que se

realicen las notificaciones dentro del radio de la ciudad, villa o pueblo donde tenga

su asiento la autoridad (arts. 97 inc. 1 y 119). Si se trata de un procedimiento

administrativos seguido de oficio, respecto de funcionarios públicos (por ej:

sumarios), sin perjuicio de lo establecido precedentemente, se estará al último

domicilio denunciado por aquél y anotado en su legajo personal (art. 97 inc. 2).-

En la actual redacción del art. 91, no se prevé la figura del funcionario

comisionado.-

NOTIFICACIÓN POR TELEGRAMA COLACIONADO CERTIFICADO

CON AVISO DE ENTREGA

La nueva redacción del art. 96 dada por el Decreto Nº 420/007 establece: "En las

notificaciones por medio de telegrama colacionado con aviso de entrega,

publicación en el Diario Oficial u otro medio, se reproducirá íntegramente la parte

dispositiva del acto.

La publicación incluirá la expresa mención de la persona con la que se entiende

practicada la diligencia y de los antecedentes en que el acto fue dictado. En los

demás casos se proporcionará al notificado el texto íntegro del acto de que se

trata.".-

La O.N.S.C. señala que también este artículo tiene conexión con los anteriores, al

suprimirse la mención "radiodifusión" y hablarse ahora de "u otro medio", que es

más amplio. Además se agrega una nueva garantía para el administrado, al

optarse por la reproducción integra de la parte dispositiva del acto en notificación,

desplazándose la anterior versión que autorizaba la trascripción parcial de la

decisión.-

PUBLICACIÓN EN EL DIARIO OFICIAL

* Resoluciones

Si la persona a notificar no concurriera espontáneamente a la oficina y se

desconociere su domicilio, se le tendrá por notificado del acto administrativo

mediante su publicación en el Diario Oficial (art. 94 inc. 1).-

La actual redacción del art. 94 dada por el Decreto Nº 420/007 no dice que esa

publicación se hará durante tres días seguidos -


La O.N.S.C. señala que el actual art. 94 adopta una formula más amplia y segura

en caso de notificaciones a personas indeterminadas, mediante el uso de

cualquier medio idóneo. La norma original hablaba de televisoras y radio difusoras

estatales, optándose ahora por una fórmula omnicomprensiva de cualquier

modalidad de difusión masiva, siempre que el medio sea idóneo. Se opta,

además, por abreviar el plazo de las publicaciones de actos dirigidos a personas

cuyo domicilio se desconozca, estableciéndose una única publicación, en lugar de

tres seguidas.-

El art. 94 es un caso de imposibilidad material de notificación personal que

legitima la publicación a los efectos del cómputo del plazo para recurrir.-

En este caso no se practicará la intimación del inc. 3 del art. 91.-

¿Cuál es el contenido de la publicación en el Diario Oficial?. Se reproducirá

íntegramente la parte dispositiva del acto; por lo que la nueva redacción no prevé

la reproducción parcial. La publicación incluirá la expresa mención de la persona

con la que se entienda practicada la diligencia y los antecedentes en que el acto

fue dictado (art. 96 inc. 1 en redacción actual dada por Decreto Nº 420/007).-

¿Cómo se justifican los avisos en el expediente?. Los avisos publicados se

justificarán, recortándolos y pegándolos en una hoja de papel, certificando el

funcionario que haga la agregación: el número, fecha y nombre del diario o

periódico a que pertenecen los avisos (art. 95 inc. 2 y 47).-

El emplazamiento, la citación, las notificaciones e intimaciones a personas

inciertas o grupo indeterminado de personas, podrá además realizarse por

cualquier otro medio idóneo.-

La nueva redacción del artículo 95 dada por el Decreto Nº 420/007 establece que:

“Los emplazamientos, citaciones y notificaciones e intimaciones a que se refiere

este Capítulo, se documentarán mediante copia del documento utilizado y el

correspondiente aviso de recibo en el que deberán constar, necesariamente,

fecha y hora de recepción.

Cuando hayan sido hechas por publicación en el "Diario Oficial", se estará a lo

dispuesto en el artículo 47. Si además se realizó por otro medio, se dejará

también constancia de ello, certificándose el medio utilizado, fecha y contenido del

texto difundido.”.-

En tal sentido, la O.N.S.C. indica que el artículo tiene conexión con el anterior

citado y el propósito es alinear su contenido al nuevo diseño del artículo 94.-

El Decreto Nº 420/007 suprime de los arts. 94 inc. 2 y 96 del Decreto Nº 500/991

la posibilidad de disponer la propalación radial o televisiva a través de las

emisoras estatales.-


* Decretos

El decreto es un acto administrativo de efectos generales, objetivos,

impersonales; es un reglamento del Poder Ejecutivo (arts. 120 y 121).-

La exigencia de su cumplimiento se subordina a su publicidad. Los decretos serán

publicados sin más trámite en el Diario Oficial, siendo numerados y luego

insertados en el Registro Nacional de Leyes y Decretos correspondientes al año

de su fecha y por orden cronológico (arts. 104, 137 y 138).-

El art. 104 permite que “en casos de necesidad o urgencia”, la publicación se

efectúe por medios idóneos para ponerlos en conocimiento del público, sin

perjuicio de realizar igualmente la publicación en el Diario Oficial.-

La falta de publicación no se subsana con la notificación individual del decreto a

todos o parte de los interesados.-


Cajarville ha entendido que es necesaria la notificación de las decisiones fictas de

la Administración para que adquieran firmeza, de lo contrario, quedaría siempre

abierta la posibilidad de su impugnación en vía administrativa y

consiguientemente jurisdiccional.-

Sin embargo, el T.C.A. en oportunidad de considerar la necesidad de la

notificación de la denegatoria ficta de la petición administrativa, no ha compartido

tal postura doctrinaria por considerar que el texto del art. 8 de la Ley Nº 15.869, es

claro en cuanto dice que las peticiones que el titular de un derecho o de un interés

directo, personal y legítimo formule ante cualquier órgano administrativo, se

tendrán por desechadas si la Administración al cabo de 150 días siguientes al de

la presentación no dictó resolución expresa sobre lo pedido; lo cual habilita a la

parte a deducir la pertinente recurrencia administrativa a los efectos del fiel

cumplimiento del requisito fundamental del agotamiento de la vía administrativa

previa.-

El T.C.A. tampoco ha considerado necesario notificar el acto ficto que pone fin a

la vía administrativa, atento a que el art. 9 inc. 2 no prevé la notificación de la

denegatoria ficta que culmina la vía administrativa (Sentencia Nº 517/93).-


Para que el acto administrativo adquiera firmeza (si no se lo recurre en el plazo

que luego se verá) corresponde darlo a conocer en la forma debida; si así no se

procediera, no corre el plazo para recurrir administrativamente.-


¿Cuál es la forma debida de notificar?. El art. 96 en la redacción dada por el

Decreto Nº 420/007 regula tal item, en cuanto establece:

“En las notificaciones por medio de telegrama colacionado con aviso de entrega,

publicación en el Diario Oficial u otro medio, se reproducirá íntegramente la parte

dispositiva del acto. La publicación incluirá la expresa mención de la persona con

la que se entiende practicada la diligencia y de los antecedentes en que el acto

fue dictado.-

En los demás casos se proporcionará al notificado el texto íntegro del acto de

que se trata”.-

Entonces, el inciso 2º nos está diciendo que si al momento de notificar al

interesado en lugar de darle fotocopia de una resolución, se le entregada copia de

la parte dispositiva; estamos ante una notificación errónea o defectuosa ya que al

no contar con la parte expositiva se ignoran los fundamentos de hecho y de

derecho por los que se llegó a decidir de tal o cual manera.-

En virtud de que se desconocen esos motivos o fundamentos, el efecto jurídico

que produce es el señalado en el art. 101: “Las notificaciones defectuosas surtirán

efecto a partir de la fecha en que se haga manifestación expresa en tal sentido

por el interesado o se interponga el recurso pertinente”.-

Se trata de una facultad del interesado de darse por notificado y ejercitar sus

defensas. El mismo espíritu inspira las normas de los arts. 142 inc. 2º y 143.-

ACTO ADMINISTRATIVO QUE ESTÁ EN CONOCIMIENTO EL INTERESADO

Respecto a este tema del conocimiento informal del acto administrativo, el art. 142

inc. 2 establece como principio general que: “Si el acto administrativo no ha sido

notificado personalmente ni publicado en el Diario Oficial, según corresponda, el

interesado podrá recurrirlo en cualquier momento”, y tal previsión se

complementa con el art. 143 del Decreto Nº 500/991, al aclarar el alcance del

principio: “…en ningún caso el conocimiento informal del acto lesivo por parte del

interesado suple a la notificación personal o a la publicación en el Diario Oficial,

según corresponda, por lo que no hace correr el cómputo del plazo para recurrir..-

No obstante, el interesado, si lo estimare del caso, podrá ejercitar sus defensas

jurídicas dándose por notificado”.-

Ejemplo de conocimiento informal de un acto administrativo puede constituirlo el

conocimiento dado por un BOD o Boletín Ministerial, etc..-

Comentando dicha norma Cajarville expresa que el conocimiento informal por el

interesado de un acto administrativo, de procedimiento o final, no suple la

notificación, aunque fuera probado. El art. 143 recoge ese principio, extrayendo la

acertada conclusión de que no hace correr el cómputo del plazo para recurrir.-


Pero ese interesado que ha tomado conocimiento del acto sin haber sido

notificado puede reconocerlo así expresa o implícitamente y darse por notificado;

a ello refieren los arts. 101, 102 inc. 2º y 143. En este caso la notificación se

perfecciona con una actividad exclusivamente del interesado, que no tiene que

consistir en una declaración formal, sino que puede estar contenida en el ejercicio

de defensas o interposición de recursos. La fecha de la notificación será la de la

declaración expresa, ejercicio de defensas o interposición de recursos, salvo que

el propio interesado reconozca otra fecha como la de conocimiento del acto.-

MODELOS DE NOTIFICACIONES

El acto de la notificación se registra en el expediente mediante una constancia

que es, en esencia, una pequeña acta que contiene la mención del lugar y de la

fecha de la diligencia, el nombre del funcionario interviniente y del notificado (es

conveniente indicar también, en su caso, y para evitar dudas, el domicilio o lugar

en que se realizó la notificación), qué es lo que se comunica (mencionando que

se entrega copia de la resolución o la trascripción de la misma), la constancia de

haberse cumplido y las firmas de la persona a la que se le notifica, y del

notificador.-

Daremos ahora modelos de notificaciones con su fórmula completa de

notificaciones personales en la oficina.-


NOTIFICACIÓN PERSONAL EN LA OFICINA

(arts. 91, 92, 96 inciso 2º)

Se presenta en ella la persona a notificarse; se notifica y firma la diligencia:

OFICINA………..

(Sello de la Oficina)

Montevideo,

En el día de la fecha, notifico al Sr.…….. la resolución Nº…., de …. Oficina

(Expediente

Nº…. de tal Unidad Ejecutora); cuya fotocopia se entrega, y firma para

constancia.-

NOTIFICADO: NOTIFICADOR:

Firma Grado

C/Firma Firma

Céd. Id. Nº C/Firma


SITUACIÓN DEL ART. 99, IMPOSIBILIDAD DE FIRMAR

Si el interesado expresa que no sabe firmar o está impedido de firmar,

porque, por ejemplo, se hirió la mano derecha con la que firma o no puede ver,

etc., se deja constancia de ello, siendo conveniente dar lectura del acto a notificar,

y podrá firmar un testigo (mayor de edad, capaz) por el notificado (autorizante). El

Decreto Nº 500/991 no exige que se estampe impresión dígito pulgar, ni testigo

pero puede llegar a ser una buena práctica.-

OFICINA………..


Montevideo,

En el día de la fecha, al proceder a notificar al Sr.…….. la resolución Nº…., de …

Oficina (Expediente Nº…. de tal UE); expresa que no sabe firmar (o hallarse

impedido de firmar), y enterado de su contenido, autoriza a rubricar la notificación

a la Sra. ….., C.I. ..…., domiciliada en…., a quien entrego fotocopia de la

resolución y firma para constancia.-

NOTIFICADO: (Autorizado) NOTIFICADOR:

Firma Grado

C/Firma Firma



SITUACIÓN DEL ART. 99, NEGATIVA A FIRMAR

OFICINA………..


Montevideo,

En el día de la fecha, al proceder a notificar en la Oficina al Sr. …….. la resolución

Nº…., de esta Oficina, recaída en el Expediente Nº…., de tal Unidad Ejecutora

(cuya copia se adjunta o se transcribe); y habiéndose negado a firmar, lo hago

constar a sus efectos.-

Y firman el funcionario encargado del trámite y su jerarca inmediato.-

NOTIFICADOR ENCARGADO, JEFE, etc.

Firma Grado

C/Firma Firma



SITUACIÓN DEL ART. 93, NOTIFICACIÓN FICTA DE RESOLUCIONES QUE

NO SEAN DEL ART. 91,

Veamos un modelo de la constancia que debe dejarse en el expediente sobre

vencimiento de nota (notificación ficta, art. 93), para la cual, también se suele

hacer uso de sellos de goma.-

OFICINA………..


Montevideo,

Habiendo transcurrido tres días hábiles sin que……..haya concurrido a notificarse

de la resolución ….., se le da por notificada. Conste.-

(o)

En el día de hoy venció el término de tres días hábiles para que…….concurriera a

la Oficina a notificarse de la resolución…... Conste.-

NOTIFICADOR:

Grado

Firma


NOTIFICACIÓN PERSONAL EN EL DOMICILIO

El principio es la notificación personal en la oficina. Ahora bien, considero que si

bien la versión original del art. 91del Decreto Nº 500/991 fue modificada por el

Decreto Nº 420/007, suprimiendo la figura del “funcionario comisionado”,

igualmente se puede acudir a dicho mecanismo en virtud de que el actual art. 91

establece en su inciso final que “Sin perjuicio de lo dispuesto, cuando no fuere

posible realizar las notificación en la oficina de las resoluciones que culminen el

procedimiento y las que la autoridad disponga expresamente que así se haga, la

misma se practicará a domicilio por telegrama colacionado certificado con aviso

de entrega, carta certificada con aviso de retoro o por cualquier otro medio idóneo

que proporcione certeza en cuanto a la efectiva realización de la diligencia”.-

En este sentido entiendo que si no hay posibilidad de realizar la notificación, se

puede acudir a la figura del funcionario comisionado -como medio idóneo-, que

además cuenta con el principio de veracidad o certeza de lo actuado por

funcionarios públicos, salvo prueba en contrario; figura que además en nada varía

de los notificadores del Poder Judicial.-

Ahora modelos por el que se dispone la notificación por funcionario comisionado

así como de fórmulas completas de notificaciones a domicilio de las resoluciones

mencionadas en el inciso 1º del art. 91, con las modificaciones del Decreto Nº

420/007.-

VISTA: Al Agente de 2ª Clase……., por el término de diez días hábiles.

Notifíquesele mediante funcionario comisionado en el domicilio constituido a

Fs…, calle……; quedando el expediente de manifiesto en esta Oficina, conforme

a lo dispuesto por el art 91, siguientes y concordantes del Decreto Nº 500/991.-

DIRECTOR, JEFE, ENCARGADO, etc.-

Firma

C/Firma

Una vez dispuesta tal comisión, el funcionario encargado deberá practicar la

notificación teniendo presente las diversas hipótesis que prevía el citado art 91.-


Supongamos que el notificador encuentra al interesado, lo notifica, y éste accede

a firmar.-

CEDULON

OFICINA………..


Montevideo,

En el día de la fecha, me constituyo en el domicilio del Sr.……, sito en……, por

comisión del Sr…., para notificarle la resolución Nº…. de tal Oficina, recaída en el

Expediente Nº…., de tal UE, cuya fotocopia se entrega, y firma para constancia.-


Firma Grado

C/Firma Firma


Ahora, supongamos que el notificador halla a la persona a notificar, pero está

impedida de hacerlo o no sabe firmar:

CEDULÓN

OFICINA………..


Montevideo,

En el día de la fecha, me constituyo en el domicilio del Sr….… , sito en …, por

comisión del Sr.….., a fin de notificar la resolución Nº….de (tal oficina) recaída en


el expediente Nº….; de tal UE, pero habiendo expresado que no sabe firmar (o

hallarse impedido de firmar), lo hago constar a sus efectos, entregando la copia

correspondiente y enterándole su contenido; autorizó a firmar la notificación a …..,

C.I. ..…., domiciliado en…., quien firma para constancia.-


Firma Grado

C/Firma Firma


Si la parte no quiere firmar la notificación, se procederá:

CEDULÓN

OFICINA………..


Montevideo,

En el día de la fecha, me constituyo en el domicilio del Sr. …….. , sito en …, por

comisión del Sr….., a fin de notificar la resolución Nº….de (tal oficina) recaída en

el Expediente Nº…; y al resistirse a firmar, lo hago constar a sus efectos; dejando

cedulón (con trascripción de la resolución o con copia de la resolución) en lugar

visible (por debajo de la puerta, etc.).-

Y firman el funcionario encargado del trámite y su jerarca inmediato.-

Puede ocurrir que no se encuentre en su domicilio la persona a notificar; se le

deja un cedulón con trascripción de la resolución o su copia, que se entrega a la

persona de la casa que recibe al notificador (que, como en los casos anteriores,

puede firmar, negarse a hacerlo, no saber o estar impedido):


CEDULÓN

OFICINA………..


Montevideo,

En el día de la fecha, me constituyo en el domicilio del Sr. …….. , sito en …, por

comisión del Sr….., a fin de notificar la resolución Nº…..de tal ficina recaída en el

Expediente Nº….., de tal Unidad Ejecutora; y, como no lo hallé, le dejé un cedulón

a una persona que dijo ser de la casa y llamarse Juan Pérez, C.I. Nº…,

entregándole fotocopia de dicha resolución, y firma la presente para constancia,

en lugar y fecha arriba indicados, un original y copia del mismo tenor literal.-


Firma Grado

C/Firma Firma


(o “quien se negó a firmar” etc.); de lo que dejo constancia.-

NOTIFICADOR: Firma

Finalmente, también es posible que el notificador no halle en el domicilio a

notificar a persona alguna, lo que es explicable porque estas diligencias se

cumplen en horas hábiles, en las que la mayor parte de las personas concurren a

sus tareas. Se deja, entonces, el cedulón bajo la puerta de entrada o en lugar

visible y seguro de la finca (antiguamente en la órbita judicial, se fijaba con lacre o

chinchetas, lo que ha caído en desuso). La constancia diría, más o menos, así:


CEDULÓN

OFICINA………..


Montevideo,

En el día de la fecha, me constituyo en el domicilio de la Sra…., calle…. Nº….,

por comisión del Sr….., para notificarle la resolución Nº….. de tal oficina recaída

en el Expediente Nº..…, de tal UE, por comisión de…….; y como no hallé a

persona alguna, dejé un cedulón con trascripción de la citada resolución (o copia),

en lugar visible de la finca, lo que hago constar a sus efectos.-

NOTIFICADOR: Firma

Cuando se debe realizar una notificación a domicilio es conveniente que el

funcionario encargado de practicarla posea un texto que contemple más de una

de las situaciones que eventualmente puedan ocurrir al momento de realizar la

notificación, o considere que así pudieran acontecer según información

proporcionado o por la actitud asumida por el interesado en el procedimiento, etc..

Dicho texto diría algo así:

CEDULÓN

OFICINA………..


Montevideo,

En el día de la fecha, me constituyo en el domicilio del Sr.……, sito en……, por

comisión del Sr…., para notificarle la resolución Nº…. de tal Oficina, recaída en el

Expediente Nº…., de tal UE, cuya fotocopia se entrega, y firma para constancia.-

Y como no se ha encontrado en dicho domicilio a persona alguna, se deja cedulón

y fotocopia de la citada resolución (o cedulón con trascripción de la citada


resolución) en lugar visible (por debajo de la puerta, etc.); lo que hago constar a

los efectos previstos por el art. 91 del Decreto Nº 500/991 de 27.9.991.-


Firma Grado

C/Firma Firma


NOTIFICACIÓN POR TELEGRAMA COLACIONADO CERTIFICADO

CON AVISO DE ENTREGA

Veamos un modelo de notificación por telegrama, prescindiendo de algunos datos

consignados en el formulario de ANTEL:

CATEGORIA: TCCPC

DESTINATARIO: Agente de 2ª Clase…..

DIRECCION: Colonia Nº ……Apto.……….

DESTINO: Montevideo

TEXTO: COLACIONESE. JEFATURA DE POLICIA DE MONTEVIDEO, OFICINA

DE INFORMACIONES SUMARIAS (Carlos Quijano 1316 Planta Baja).-

NOTIFICASE: Vista de expediente sumarial Nº….(Expediente Nº… ) por el

término de 10 (diez) días hábiles; quedando el mismo de manifiesto en esta

Oficina. Grado y nombre del Secretario.-

FIRMA DEL REMITENTE:

Domicilio:

C. Identidad: Telef.:


PUBLICACIÓN EN EL DIARIO OFICIAL

Veamos un modelo de emplazamiento en el Diario Oficial, que se hará por una

sola vez, y no por tres seguidas, como lo disponía la redacción primigenia del

Decreto Nº 500/991.-

MINISTERIOS

MINISTERIO DEL INTERIOR

JEFATURA DE POLICIA DE MONTEVIDEO

OFICINA DE INFORMACIONES SUMARIAS

Se emplaza al Agente de 2ª Clase…, Cédula de identidad Nº…, a que

comparezca dentro del tercer día hábil a partir del siguiente de la última

publicación a la Oficina …….. (sita en ……), en el horario de ….a…..; a notificarse

del inicio de l Sumario que se le sigue, Nº 70/12, dispuesto por Resolución

Jefaturial de fecha…., (Expediente Nº…), por “Inasistencias al servicio”; y

asimismo a la audiencia a celebrarse en esta Oficina el día…a la hora…, a la cual

podrá concurrir asistido de Abogado; bajo apercibimiento de tenérsele por

notificado de ambas resoluciones. Cita: El Instructor de Sumarios. Comisario

Inspector…..….-

En los ejemplares del “Diario Oficial” pueden hallarse ejemplos de la mayor parte

de los emplazamientos, para consultar en caso necesario.-

Toda vez que haya que justificar la publicación de avisos, éstos se recortarán y

pegarán en una hoja de papel, certificando el funcionario que haga la agregación:

el número, fecha y nombre del diario o periódico a que pertenecen los avisos (art.

95 inc. 2 y 47).-

Fs.

Diario Oficial Nº…de fecha…

Firma del funcionario


RÉGIMEN DE LOS PLAZOS ADMINISTRATIVOS

1) Generalidades

Íntimamente vinculado con el tema de las notificaciones administrativas, se

encuentra el de los plazos administrativos.-

El tiempo tiene influencia respecto a los actos procesales desde un doble punto

de vista: Primero, la necesidad de determinar períodos de tiempo para la

realización de tales actos y segundo, la determinación de límites temporales para

la realización de cada acto procesal en particular.-

En materia de plazos la norma general la constituye el art. 110 que en su actual

redacción dada por el Decreto Nº 420/007 establece la obligación de respetar los

plazos al decir que: “Los términos y plazos señalados en este reglamento obligan

por igual y sin necesidad de apremio a las autoridades y funcionarios

competentes para la instrucción de los asuntos y a los interesados en los mismos.

Su inobservancia por parte de los funcionarios intervinientes determina la

responsabilidad consiguiente, pasible de sanción disciplinaria, en caso de que el

Jerarca entienda que la demora ha sido injustificada”.-


Los plazos reglamentarios se cuentan siempre a partir del día siguiente a aquél

en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate (art.

112).-

El Decreto N° 500/991 distingue como se computan los plazos reglamentarios

según se trate de plazos fijados en días, en meses o en años.-

Respecto de los plazos que se señalan por días, se entiende que éstos son

hábiles (art. 113 inc. 1).-

Si el plazo se fija en meses, éstos se computarán de fecha a fecha. Si en el mes

del vencimiento no hubiere día equivalente a aquél en que comienza el cómputo

se entenderá que el plazo expira el último día del mes (art. 113 inc. 3).-

Si el plazo se fija en años, se entenderán naturales en todo caso (art. 113 inc. 3).-

El art. 111 establece que tratándose de plazos de origen reglamentario, -esto es,

que no fueren impuestos por una norma constitucional o legal- la Administración

podrá conceder a petición de los interesados una prórroga de los mismos, si las

circunstancias lo ameritan y con ello no se perjudican derechos de terceros.-


Si la Administración no se expidiera sobre la solicitud de la prórroga en el plazo de

tres días, se reputará concedida.-

Podrá solicitarse prórroga por una sola vez y en ningún caso ésta excederá de la

mitad del plazo original.-

Los plazos vencen en el último momento hábil del horario de la oficina del día

respectivo. Los términos o plazos administrativos que vencieren en día feriado se

extenderán hasta el día hábil inmediato siguiente (art. 114).-

El Decreto N° 500/991, en varias de sus disposiciones refiere concretamente a los

plazos que deben ser cumplidos ya por la Administración o por el administrado:


Plazo para instruir y resolver una petición

Toda autoridad administrativa está obligada a decidir sobre cualquier petición que

le formule el titular de un interés legítimo en la ejecución de un determinado acto

administrativo, previo los trámites que correspondan para la debida instrucción del

asunto, dentro del término de ciento veinte días a contar de la fecha de

cumplimiento del último acto que ordene la ley o el reglamento aplicable. Se

entenderá desechada la petición si la autoridad no resolviera dentro del término

indicado. En ningún caso el vencimiento de este plazo exime a la

autoridad correspondiente de su obligación de pronunciarse expresamente sobre

el fondo del asunto. (art. 106 Decreto Nº 500/991).-

Los trámites para la debida instrucción del asunto, a los que se refiere el artículo

anterior, deberán cumplirse en el caso de las peticiones, dentro del término de

treinta días contados a partir de día siguiente a la fecha en que se formuló la

petición. (art. 107).-

Las peticiones que el titular de un derecho o de un interés directo, personal y

legítimo formule ante cualquier órgano administrativo, se tendrán por desechadas

si al cabo de ciento cincuenta días siguientes al de su presentación no se dictó

resolución expresa sobre lo pedido.

El vencimiento de dicho plazo no exime al órgano de su obligación de

pronunciarse expresamente sobre el fondo del asunto.

La decisión expresa o ficta sobre la petición, podrá ser impugnada de conformidad

con las disposiciones vigentes.

Cuando el peticionario sea titular de un derecho subjetivo contra la

Administración, la denegatoria expresa o ficta no obstará al ejercicio de las

acciones tendientes a hacer valer aquel derecho (art. 108).-


Los plazos señalados precedentemente se cuentan por días corridos y se

computan sin interrupción, y si vencen en día feriado se extenderán hasta el día

háb9il inmediato siguiente. El plazo de que disponen las autoridades

administrativas para resolver las peticiones se suspenderá solamente durante la

Semana de Turismo (art. 109).-

Plazo para el dictado de providencias de mero trámite

Las providencias de trámite, deberán dictarse en el término máximo de tres días a

contar del siguiente al de la recepción del documento o expediente por el órgano

respectivo (art. 115).-.

Plazo para el dictado cumplimiento de diligencias o actuaciones ordenadas

Las diligencias o actuaciones ordenadas se cumplirán dentro del plazo

máximo de cinco días, el que se podrá ampliar, a solicitud fundada del

funcionario, por cinco días más (art. 115).-

Control de los plazos reglamentarios

Respecto al control en el cumplimiento de los plazos establecidos, el art. 83

dispone que los jefes o funcionarios que tengan a su cargo el despacho de

asuntos serán directamente responsables por la tramitación, debiendo adoptar las

medidas oportunas para que no sufran retraso.-

Asimismo, el art. 84 establece que en cualquier etapa de la sustanciación el

interesado podrá reclamar contra los defectos de tramitación y, en especial, los

que supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados u

omisión de trámite, que puedan subsanarse antes de la resolución definitiva del

asunto; el art. 116 dispone que los jefes o encargados de las dependencias y

oficinas, deberán fiscalizar si se han cumplido los términos y plazos señalados. Si

comprobara su incumplimiento por parte del funcionario actuante, deberán dar

cuenta al jerarca de quien dependan para que sanciones la omisión. Al

funcionario a quien por primera vez se le compruebe esta omisión, se le

sancionará con la anotación del hecho mismo en su legajo personal. La

reiteración dará lugar a sanciones más graves que se graduarán teniendo en

cuenta la medida en que la falta se haya reiterado y el lapso de la demora.

La omisión en la fiscalización será sancionada de la misma manera y en las

mismas condiciones señaladas precedentemente”.-


El art. 163 establece que se considerará falta grave el retardo o la omisión de las

providencias del trámite o de la omisión de los informes, diligencias o

asesoramientos ordenados en punto al trámite de los recursos administrativos.-


Los días son hábiles o inhábiles según funcionen o no en ellos las oficinas de la

Administración Pública (art. 113 inc. 1).-

Cajarville señalado que serán “inhábiles” aquellos días en que las oficinas no

funcionen normalmente en virtud de una norma que así lo disponga o por

circunstancias de hechos, así como que la referencia no debe entenderse hecha a

las oficinas de la Administración Pública en general, sino a aquéllas en que el

trámite debe realizarse.-

También señala que debe entenderse por “día feriado” a “día inhábil”,

incluyéndose los “feriados” legales y los días en que las oficinas públicas no

funcionen en virtud del descanso semanal o por cualquier otra causa.-

Debe entenderse por “día hábil” aquél en que la oficina abre normalmente

durante todo el horario habitual.-

Son “horas hábiles” las correspondientes al funcionamiento de la respectiva

oficina de la Administración.-

TERMINACIÓN DEL TRÁMITE


El trámite termina normalmente con el dictado de una resolución administrativa y

su notificación. En cambio, se admiten el desistimiento y la renuncia del

interesado como modos extraordinarios de terminación del trámite; regulados en

el Capítulo VII, art. 86 a 88.-

El art. 87 regula como puede hacerse tanto el desistimiento como la renuncia, y el

art. 88 prevé la actitud que debe tomar la Administración cuando un administrado

desiste de su petición o renuncia a su derecho, así como sus efectos.-

En el procedimiento administrativo siempre está eventualmente comprometido el

interés público. Por eso la Administración debe impulsarlo de oficio, sin perjuicio

de la impulsión que puedan darle los interesados (art. 2 ap. c, 56, 83 y 89).-

De ahí que el desistimiento de su petición por el peticionario que ha iniciado el

procedimiento, o aun la renuncia a su derecho, no clausuren necesariamente el

procedimiento administrativo, que se continuará de oficio siempre que en él


aparezca comprometido el interés general, hasta el dictado de la decisión sobre el

fondo que corresponda (art. 88 inc. 2).-

Pero si ocurre que no existe ninguna razón de interés general en la continuación

del trámite, y todos los peticionarios desisten de su petición o renuncian al

derecho que han invocado en el procedimiento, la Administración aceptará de

plano el desistimiento o la renuncia y declarará concluido el procedimiento (art.

86, 87 y 88).-

La renuncia del derecho o el desistimiento de una petición afecta sólo al que la

formuló. No afecta a otros interesados que hubieran presentado ese escrito de

petición con el desistente o renunciante.-

Sin embargo, si durante la tramitación han comparecido terceros interesados, no

se declarará concluido de plano el procedimiento, sino que se les dará vista del

desistimiento por el plazo de diez días, y la clausura sólo se dispondrá si en ese

lapso no instaran a su continuación (art. 88). Aun si se hubieran clausurado los

procedimientos, podrán proseguirse si más tarde pero en tiempo útil esos terceros

interesados solicitaran su continuación hasta el dictado de la decisión sobre el

fondo (art. 2 ap. f y 9: Principio del informalismo a favor del administrado).-


El art. 89 refiere a la paralización del trámite por culpa del administrado por un

término de treinta días, en cuyo caso la Administración intimará su comparecencia

en un plazo prudencial. Si el administrado comparece antes de dictarse

resolución, tomará intervención en el estado en que se encuentre el

procedimiento.

En caso omiso, y si no media causa justificada, la Administración lo hará constar,

y podrá continuar el procedimiento hasta dictar resolución.-

Cuando la inactividad del interesado impida a la Administración continuar la

sustanciación del expediente, vencidos los treinta días mencionados, se

pronunciará sin más trámite sobre el fondo del asunto, de acuerdo con los

elementos de juicio que obren en autos.-


Como dijimos supra, se autoriza copiar fotográficamente o microfilmar

expedientes y demás documentos archivados en todas las dependencias del

Estado y Organismos Públicos, teniendo dichas copias igual validez que los

antecedentes originales debidamente autenticados por las Direcciones de las

respectivas Oficinas.-


También se autoriza la destrucción de los documentos originales cuando

ello sea indispensable, según las normas reglamentarias vigentes o a dictarse

(art. 90).-

COMUNICACIONES ENTRE DEPENDENCIAS

El Decreto 500/991 distingue entre las comunicaciones a otros organismos y las

notificaciones a los administrados.-

Las comunicaciones escritas entre reparticiones de la Administración, pueden

realizarse de dos maneras:

1) Por las formas tradicionales de comunicación previstas en el art. 31 (oficio,

circular, memorando y carta); o

2) Por transmisión a distancia, por medios electrónicos (art. 32).-

* El oficio es el documento que se utiliza cuando el órgano actuante deba dar

conocimiento de sus resoluciones a otro órgano o formularle alguna petición para

el cumplimiento de diligencias del procedimiento. Debe numerarse y registrarse

por la respectiva unidad de administración documental.-

* La circular es el documento que se usa para poner en conocimiento de los

funcionarios órdenes o instrucciones de servicio, así como noticias o

informaciones de carácter general. Se identifica por número correlativo anual,

asignado por la unidad emisora y se archivará en la correspondiente unidad de

administración documental.-

* El memorando se emplea para las instrucciones y comunicaciones directas del

jerarca a un subordinado, o para la producción de información del subordinado a

su jerarca, o para la comunicación en general entre las unidades. Los memorando

se identifican por un número correlativo anual signado por el emisor. El receptor

guardará el original y la copia de la contestación que hubiere emitido en forma

escrita o a través de otro medio de comunicación.-

* Toda otra comunicación escrita no contemplada en este artículo se hará por

carta.-

La documentación emergente de la transmisión a distancia, por medios

electrónicos, entre dependencias oficiales, constituirá, de por sí, documentación

auténtica y hará plena fe a todos sus efectos en cuanto a la existencia del original

transmitido.

El que voluntariamente transmitiere a distancia entre dependencias oficiales un

texto del que resulte un documento infiel, incurrirá en los delitos previstos por los

artículos 236 a 239 del Código Penal, según corresponda. (Ley 16.002 de 25 de

noviembre de 1988, arts. 129 y 130).-

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