DERECHO

CONSTITUCIONAL

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I N T R O D U C C I O N

En este libro se estudia una parte de la constitución, la que se relaciona con la

organización, el funcionamiento, las facultades, atribuciones y limitaciones de

los poderes y órganos centrales y locales previstos por ella.

Se inicia con el tema Teoría Constitucional y teoría Política, en él se consideran

ciertos temas como soberanía, formas de estado y gobierno, jerarquía de leyes,

división de poderes, orden público, interpretación constitucional y otros, se

presentan en forma elemental, debido a que la obra está destinada a

estudiantes de licenciatura.

En el segundo y tercer modulo se analizan el derecho constitucional estatal y el

municipal, se consideran las normas que aparecen tanto en la constitución

general como en las constituciones y leyes locales, relativas a entidades

federativas y municipios.

Más adelante se desarrolla el tema del poder, considerado como algo real. En

él se estudia la estructura y el funcionamiento de los poderes federales. Se

analizan las facultades, obligaciones y limitaciones de los poderes centrales y

locales en relación con diversas materias. Se parte del supuesto de que,

ordinariamente, una facultad no se atribuye a un poder en forma exclusiva, que,

de una u otra forma, se hace partícipe de ella a otro ente a fin de neutralizar un

excesivo poder, dar lugar a más de un parecer en la adopción de una

determinación delicada, evitar una actuación precipitada, así como buscar

sistemas de vigilancia y de fincamiento de responsabilidad. En esta obra las

diferentes facultades se estudian en sí y con base en el papel que los poderes,

centrales y locales, tienen en ellas.

En las escuelas y facultades de derecho que existen y funcionan en el país no

hay un programa común para la asignatura de derecho constitucional. No

existe, incluso, consenso respecto de su nombre. Quienes la imparten, en

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ejercicio de la libertad de cátedra, considerando ordinariamente ciertas materias

estimadas fundamentales, integran sus temarios de la manera que mas se

ajusta a las circunstancias, necesidades y elementos con que cuentan, existe

ambigüedad sobre este respecto.

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UNIDAD I

TEORÍA CONSTITUCIONAL Y TEORÍA POLÍTICA

INTRODUCCIÓN

El titulo de teoría constitucional comprende, entre otros temas, que es una

constitución, cuáles son sus elementos, que es la soberanía, cual es su función en

el derecho constitucional moderno, las formas de estado, la supremacía

constitucional, la jerarquía de las leyes y la división de poderes. Hay otras

materias que, debiendo ser ubicadas en dicho título, por ser de naturaleza más

particular, por lo común no se consideran ni se incluyen en este, como son el

orden público y el fraude a la ley. Esos y otros temas se desarrollan, en la medida

que lo permite una obra de esta naturaleza, en el titulo mencionado y se hace con

referencia al sistema jurídico mexicano.

La constitución posee ciertos atributos que son propios y exclusivos; estos

la distinguen de otro tipo de normas, si bien es propio de toda ley mandar,

disponer y regular, la constitución, como toda ley, lo hace, pero, por su naturaleza

intrínseca, va mas allá, constituye y funda. Este ir más allá que las restantes leyes

hace que a ese conjunto de normas agrupadas en un texto se le dé el calificativo

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de ley suprema. Se trata, ciertamente, de una forma de ley; no obstante, goza de

notas que la distinguen y sitúan en una posición diferente y elevada.

DEFINICIÓN, CARACTERÍSTICAS Y ELEMENTOS DE LA CONSTITUCIÓN.

Una constitución es un complejo normativo. Es un conjunto de normas

dispuestas sistemáticamente con el propósito de organizar, en nuestro caso, al

estado mexicano. Dichas normas son de jerarquías superiores, permanentes,

escritas, generales y reformables.

La constitución se ha dividido en diversas partes: la de derechos humanos;

algunos autores, utilizando la terminología teológica, la denominan dogmatica

(artículos 10 - 29). A lo largo de la constitución aparecen otros derechos a favor

de los individuos (artículos 129 y 130).

La parte orgánica, relativa a la estructura, el funcionamiento y las facultades

de los poderes centrales y locales (artículos 49-122).

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Una tercera parte es la programática, la que define la naturaleza y las

características del estado mexicano (arts. 39-41).

También se habla de una cuarta parte denominada de derechos sociales

(arts. 27 y 123). La quinta parte, a la que, a falta de un titulo más apropiado, se ha

llamado prevenciones generales, comprende un cumulo extenso de materias de

diferente índole, como ciudadanía, extranjería, supremacía, reformas y

permanencia constitucional.

La normatividad de naturaleza transitoria, que hizo operante la entrada en

vigor de la constitución de 1917, dispuso la derogación de las normas de 1857 que

se Ie opusieran y regula la transición entre una y otra conforma una sexta parte;

en esta sección deben ubicarse los artículos transitorios que acompañan a las

reformas que se hacen a la carta magna. De un tiempo a la fecha esa clase de

normas ha adquirido una particular importancia; por medio de estas se inhibe y se

excluye.

GENERALIDADES DE LA CONSTITUCIÓN.

La constitución rige para todos y para todo dentro del territorio nacional;

nadie, ni nada queda al margen de su función normativa. Todo deriva de ella y

todos Ie deben acatamiento. Es general. Cosa diversa sucede con las

constituciones particulares de los estados; estas solo rigen dentro de la entidad

que las ha emitido; son de alcances limitados a sus respectivos ámbitos

territoriales.

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El que sea general no implica que pueda tener alcances extraterritoriales;

su obligatoriedad es operante solo dentro del territorio nacional. No existe norma

que así lo disponga, pero la limitante se deriva del hecho de que el país vive

dentro de una comunidad de estados soberanos y que, por serlo, están en aptitud

de emitir sus propios sistemas jurídicos.

Dada su característica de ser general, cualquier modificación que se Ie

introduzca obliga a los estados a adecuar sus constituciones a esta, en forma

perentoria. La constitución define la naturaleza y las características de los poderes

centrales y locales.

LA SOBERANÍA.

EI termino soberanía aparece en forma reiterada en la constitución; en el

art. 39 se alude a él en su sentido propio, pero en la actualidad inexistente,

referido a alguien, en su caso el pueblo, que es supremo en lo interior e

independiente en lo exterior; en los arts. 40 y 103, fracción. II, se usa el vocablo en

una acepción impropia, se toma como sinónimo de autonomía, se trata de la

competencia o ámbito de acción de los estados. Existe un tercer uso, también

impropio, cuando se emplea para referirse a las facultades que a cada uno de los

poderes se le ha conferido y cuya existencia prevé la propia constitución.

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EI concepto surgió de una necesidad: En sentido restringido, en su

significado moderno, el término aparece, a fines de 1500, junto con el de Estado,

para indicar plenamente el poder estatal, único y exclusivo sujeto de la política.

Este es el concepto político-jurídico que permite al estado moderno, con su lógica

absolutista interna, afirmarse sobre la organización medieval del poder, basada,

por un lado, sobre los estratos y sobre los estados, y por el otro, sobre las dos

grandes coordenadas universalistas del papado y del imperio: esto se produce

según una exigencia de unificación y de concentración del poder, para realizar en

una sola instancia el mono polio de la fuerza de un determinado territorio y por

sobre una determinada población, y para realizar en el Estado la máxima unidad y

cohesión política.

Debido a los compromisos internacionales contraídos por el estado

mexicano, en Ia actualidad no se explica su existencia, cuando menos en su

acepción de independencia de lo exterior; con ciertas limitantes y algunos afines,

en su aspecto de supremacía o pudiera seguir siendo válido en lo interior en lo

que se refiere a justificar la existencia de la relación sometimiento-obediencia;

sobre este particular debe tenerse en cuenta que, no obstante que en teoría el

estado mexicano es hegemónico en el territorio nacional, ha reconocido

beligerancia a un grupo rebelde, armado, y entablado negociaciones con él; esto,

por el lado que se Ie vea, no es propio de un estado soberano.

DEFINICIÓN DE SOBERANÍA

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Héller sostiene que: "Consiste esta en la capacidad, tanto jurídica como

real, de decidir de manera definitiva y eficaz en todo conflicto que altere la unidad

de la cooperación social-territorial, en caso necesario incluso contra el derecho

positivo y, además, de imponer la decisión a todos los habitantes del territorio."

En teoría, en virtud de lo dispuesto por el art. 133, cabria considerar que el

estado mexicano es soberano; lo es desde el momento en que, gracias a ese

precepto, hay una primada del derecho nacional sobre el internacional.

Para alguien que se inicia en el estudio de la ciencia del derecho, de todas

las opiniones que en relación con el concepto soberanía existen, si entendiera y

adoptara en forma provisional dos o tres ideas que pudieran ser calificadas de

elementales, estaría en posibilidad de entenderlo para los efectos de la

constitución mexicana; estas son las siguientes: un soberano, sea el pueblo, un

monarca, una facción revolucionaria, una asamblea constituyente o una carta

fundamental, es aquel que conforme al derecho es supremo en lo interior e

independiente en lo exterior. A esto se resume el concepto desde el punto de vista

teórico.

EI concepto soberanía puede seguir siendo útil a la teoría del estado y al

derecho constitucional en la medida que se use en su sentido amplio, se prescinda

de su significado etimológico e histórico y se Ie atribuya un papel definitorio en la

forma de ejercer el poder; en ese sentido lo considera Nicola MATTEUCCI:

En sentido amplio el concepto político jurídico sirve para indicar el poder de

mando en última instancia de una sociedad política y, por consiguiente, para

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diferenciar a esta de las otras asociaciones humanas, en cuya organización no

existe tal poder supremo, exclusivo y no derivado. Por lo tanto tal concepto está

estrechamente vinculado al poder político: en efecto la soberanía, pretende ser

una racionalización jurídica del poder, en el sentido de transformar la fuerza en

poder legítimo, el poder de hecho en poder de derecho.

TITULAR DE LA SOBERANÍA

Suponer que existe ese algo que se denomina soberanía, por fuerza lleva a

suponer que también existe un titular de ella, que la posee, la ejerce y

eventualmente puede transmitirla o ser privado de ella. El mismo HELLER afirma:

La soberanía supone, según eso, un sujeto de derecho capaz de voluntad y

de obrar que se impone regularmente a todos los poderes organizados o no, que

existen en el territorio; lo que significa que tiene que ser un poder de ordenación

territorial de carácter supremo y exclusivo. EI Estado es la organización

normalmente más poderosa dentro de su territorio. ... Así, pues, se llama soberano

al poder que crea el derecho, en su caso al constituyente, pero eso es la

organización estatal como un todo.

Dentro del sistema americano, el único titular de la soberanía es el pueblo o

la nación. Este titular originario de la soberanía hizo usa de tal poder cuando se

constituyo en estado jurídicamente organizado. Para ese fin el pueblo soberano

expidió su ley fundamental, llamada Constitución, en la que como materia

estrictamente constitucional, consigno la forma de gobierno, creo los poderes

públicos con sus respectivas facultades y reservo para los individuos cierta zona

inmune a la invasión de las autoridades (los derechos públicos de la persona que

nuestra Constitución llama "garantías individuales"). EI acto de emitir la

constitución significa para el pueblo que la emite un acto de autodeterminación

plena y autentica, que no está estipulado por determinantes jurídicos, extrínsecos

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a la voluntad del propio pueblo. En los regímenes que, como el nuestro, no toleran

la apelación directa al pueblo, el acto de autodeterminación representa la única

oportunidad de que el titular de la soberanía la ejerza en toda su pureza e

integridad.

En el caso mexicano, cuando menos desde el punto de vista histórico, no

se ha dado ese presupuesto estadounidense en relación con el titular temporal de

la soberanía; los hechos demuestran que el fenómeno se dio de otra manera; en

el sistema político mexicano la soberanía formal y material ha sido asumida,

usurpada y ejercida de manera ordinaria por una facción armada triunfante, que ha

impuesto a un constituyente un territorio de organización que previamente ella ha

fijado; las cúpulas de las facciones vencedoras han sido las que han determinado

las formas de estado y gobierno que deben adoptar e instrumentar esas

asambleas constituyentes que eufemísticamente se han denominado soberanas.

Sostener que en el caso mexicano el pueblo ha depositado en forma transitoria su

soberanía en esas asambleas es pasar por alto la realidad. Es admisible la idea

solo en el sentido de que se tome a los revolucionarios o facciones triunfantes

como interpretes auténticos del sentir popular o representantes de aquellos a

quienes han dominado por las armas.

El constituyente de 1824 no fue soberano; estuvo constreñido en su

actuación al voto por el congreso del 12 de junio de 1823, que disponía:

EI soberano Congreso constituyente, en sesión extraordinaria de esta

noche, ha tenido a bien acordar que el gobierno puede proceder a decir a las

provincias estar el voto de su soberanía por el sistema de república federada, y

que no lo ha declarado en virtud de haber decretado se forme convocatoria para

nuevo Congreso que constituya a la Nación.

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EI constituyente de 1824, a pesar de 105 esfuerzos de fray Servando

Teresa de Mier, solo podía establecer como forma de gobierno la federal; no fue

una asamblea soberana.

EI Plan de Ayutla, del 1º de marzo de 1854, que previo la posibilidad de que

se convocara un congreso extraordinario que estudiara y aprobara una nueva

Constitución disponía, en su art. 50. “... el cual se ocupe exclusivamente de

constituir a la Nación bajo la forma de República representativa popular... ". En

virtud de ese postulado no podía optarse por una monarquía ni por un sistema

absoluto, como el adoptado en la última administración del general Antonio López

de Santa Anna. EI constituyente de 1856-1857 no fue una asamblea soberana.

La asamblea constituyente de 1917 no fue soberana; fue convocada solo

para reformar la carta de 1857: "EI Primer Jefe del Ejército Constitucionalista,...

presentara el proyecto de Constitución Reformada,... “disponía el art. 11 de la

convocatoria a elecciones con fecha 15 de septiembre de 1916 firmada por

Venustiano Carranza. En el preámbulo de la carta promulgada el 5 de febrero se

afirmo: "Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que reforma la del

5 de febrero de 1857... "

Ese es el contexto histórico en que han actuado los constituyentes; solo en

un sentido impropio pueden ser llamadas asambleas soberanas aquellas que han

sido convocadas y que han aprobado las diferentes cartas fundamentales que han

estado en Vigor.

Debido a la supremacía de la constitución, que se deriva de su propia

naturaleza y de lo dispuesto en el art. 133, y que, cuando menos en teoría, ningún

compromiso internacional puede estar sobre ella, en ese sentido es válido afirmar

que esta es soberana; esta sobre todos y sobre todo; nada Ie es superior. En ese

orden de ideas también es válido sostener que el pueblo es el titular de la

soberanía, aunque no la pueda ejercer directamente. Cuando menos de manera

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formal y porque así se ha declarado expresamente, aunque la historia niegue ese

supuesto, también han sido soberanas las asambleas constituyentes que se han

convocado y que han aprobado las cartas fundamentales que han estado en vigor.

La misma constitución, al referirse a los estados que conforman la unión

federal, los califica, entre otras cosas, de soberanos; la formula es inapropiada; no

es correcto llamar soberano a quien en su organización y funcionamiento está

supeditado, en virtud de un texto expreso, a alguien superior, en el caso a la

constitución general y en muchas materias, sobre todo en la jurisdiccional, a los

poderes centrales. Gracias a que en el sistema federal existe la posibilidad de que

los estados, mediante sus poderes, se den a sí mismos leyes, las ejecuten y

resuelvan las controversias con fuerza vinculativa, lo correcto es llamarlos

autónomos y a su campo de acción autonomía. EI de la soberanía es, y pudiera

seguir siendo, un concepto teórico difícil de ubicar y hacer; lo real y tangible es el

poder.

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LA DIVISIÓN DE PODERES.

(DIVISIÓN DE PODERES COMO MECANISMO DE DEFENSA)

La constitución establece como principio general el de división de poderes;

así también lo hicieron todas las que la precedieron. Es algo común en el

constitucionalismo moderno. si bien el principio surgió originalmente para permitir

un adecuado ejercicio del poder, pues atendía mas a la idea de división del trabajo

que a permitir la especialización, no puede dejar de reconocerse que quien

legislaba o juzgaba lo hada en nombre del rey, por lo que, a fin de cuentas, seguía

habiendo un monopolio de la actividad dominical. La especialización, con base en

el principio de división de poderes, facilito y perpetuo la concentración del poder.

Lo relativo a la división de poderes, en la teoría y en la práctica, es una

institución que viene desde la antigüedad. Algunos autores clásicos ya hablaban

de esta, quien la descubrió para el mundo moderno no fue LOCKE ni

MONTESQUIEU, el merito corresponde a MAQUIAVELO y, según este, donde el

envía su aplicación pragmática fue en Francia y no Inglaterra. No hay duda de que

LOCKE antecedió a MONTESQUIEU en la exposición de idea; pero hizo algo

más; tal vez con vista al parlamento largo, anoto la idea, que despues

MONTESQUIEU retorno de la necesidad de acortar el tiempo de reunión de las

asambleas legislativas:

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Del poder legislativo, del poder ejecutivo y del poder federativo de la

comunidad política (cap. XII), 143. EI poder legislativo es aquel que tiene el

derecho de señalar como debe emplearse fuerza de la comunidad política y de los

miembros de la misma. No es necesario que el órgano legislativo permanezca

siempre en ejercicio; las leyes están destinadas a ser cumplidas manera

ininterrumpida, y tienen vigencia constante; para hacerlas solo se requiere escaso

tiempo. Además, tampoco es conveniente, pues sería una tentación demasiado

fuerte para la debilidad humana, que tiene tendencia a aferrarse al poder, confiar

la tare a de ejecutar las ley a las mismas personas que tienen la misión de

hacerlas. Ello daría lugar a que eludiesen Ia obediencia a esas mismas leyes

hechas por ellos, o que las redactasen y aplicasen de acuerdo con sus intereses

particulares, llegando por ello a que esos intereses fuesen distintos de los del

resto de la comunidad, cosa contraria a la finalidad de la sociedad y del gobierno.

Por esa razón, en las comunidades políticas bien ordenadas y en que se tiene en

cuenta como es debido el bien de la totalidad de quienes las forman, el poder

legislativo suele ponerse en manos de varias personas; estas, debidamente

reunidas, tienen por sí mismas, o conjuntamente con otras, el poder de hacer

leyes, y una vez promulgadas estas, se separan los legisladores estando ellos

mismos sujetos a ellas. Esto representa para dichos legisladores un motivo

suplementario poderoso para que tengan cuidado de conformarlas al bien público.

En cada Estado hay tres clases de poderes: el poder legislativo, el poder

ejecutivo de las cosas relativas al derecho de gentes, y el poder ejecutivo de las

cosas que dependen del derecho civil.

En virtud del primero, el príncipe o jefe del Estado hace leyes transitorias o

definitivas, o deroga las existentes. Por el segundo, hace la paz o la guerra, envía

y recibe embajadas, establece la seguridad pública y precave las invasiones. Por

el tercero, castiga los delitos y juzga las diferencias entre particulares. se llama a

este ultimo poder judicial, y al otro poder ejecutivo del Estado.

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La libertad política de un ciudadano es la tranquilidad de espíritu que

proviene de la confianza que tiene uno en su seguridad; para que esta libertad

exista, es necesario un gobierno tal, que ningún ciudadano pueda temer a otro.

Cuando el poder legislativo y el poder ejecutivo se reúnen en la misma

persona o el mismo cuerpo, no hay libertad; falta la confianza, porque puede

temerse que el monarca o el senado hagan leyes tiránicas y las ejecuten ellos

mismos tiránicamente.

No hay libertad si el poder de juzgar no está bien deslindado del poder

legislativo y del poder ejecutivo. Si no está separado del poder legislativo, se

podría disponer arbitrariamente de la libertad y la vida de los ciudadanos; como

que el juez seria legislador. Si no está separado del poder ejecutivo, el juez podría

tener la fuerza de un opresor.

Todo se habría perdido si el mismo hombre, la misma corporación de

próceres, la misma asamblea del pueblo ejerciera los tres poderes: el de dictar las

leyes; el de ejecutar resoluciones publicas y el de juzgar los delitos o los pleitos

entre particulares.

EI poder se divide en la práctica a fin de permitir a su titular su ejercicio y

evitarle los inconvenientes que su goce trae aparejado. Esto es lo real, lo que

confirman los hechos; lo demás es simple ilusión y, en el mejor de los casos, solo

teoría.

Otro teórico, como LOCKE y MONTESQUlEU, que pasa por realista y

pragmático, fue HOBBES, el encontraba que el poder es indivisible:

División del poder soberano. Existe una sexta doctrina directa y llanamente

contraria a la esencia de un Estado: según ella el soberano poder puede ser

dividido. Ahora bien, dividir el poder de un Estado no es otra cosa que disolverlo,

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porque los poderes divididos se destruyen mutuamente uno a otro. En virtud de

estas doctrinas, los hombres sostienen principalmente a algunos que haciendo

profesión de las leyes tratan de hacerlas depender de su propia enseñanza, y no

del poder legislativo.

Los teóricos modernos del constitucionalismo consideran que la idea de la

división del poder ya ha sido superada:

Desde entonces, el principio de la separación de poderes pertenece al

bagaje estándar del Estado constitucional. Incluso la más joven colección de

constituciones después de la segunda guerra mundial se mantiene firme en dicho

principio, sin tener en cuenta su superación y anegamiento de la realidad en el

siglo XX. Un simple vistazo a la forma más corriente de gobierno, el

parlamentarismo, hubiera podido convencer a los autores constitucionales de que

el poder Legislativo y el Ejecutivo no están separados ni personal ni

funcionalmente. Los miembros del gobierno son miembros del parlamento; se ha

producido, pues, una integración de estos dos poderes. Sin embargo, es necesario

reconocer que no solo cuenta el hecho de que dogmas arraigados no pueden ser

fácilmente descartados, sino que las razones para actitud conservadora de las

nuevas constituciones yace en las dificultades casi insuperables formular la nueva

conformación del poder en el texto constitucional.

Lo que en realidad significa la así llamada separación de poderes no es, ni

más ni menos que el reconocimiento de que por una parte el Estado tiene que

cumplir determinadas funciones --el problema técnico de la división del trabajo- y

que, por otra, los destinatarios salen beneficiados si estas funciones son

realizadas por diferentes órganos, la libertad es el telos ideológico de la teoría de

la separación de poderes. La separación de poderes no sino la forma clásica de

expresar la necesidad de distribuir y controlar respectivamente el ciclo del poder

político. Lo que corrientemente, aunque erróneamente, se suele designar como la

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separación de los poderes estatales, es en realidad la distribución de

determinadas funciones estatales a diferentes órganos del Estado. EI concepto de

poderes, pese a lo profundamente enraizado que estil, debe ser entendido en este

contexto de una manera meramente figurativa. En la siguiente exposición se

preferirá la expresión separación de las funciones a la de separación de poderes.

Es necesario tener bien claro que el principio de la necesaria separación de

la función estatal según sus diversos elementos sustanciales y su distribución

entre diferentes detentadores, ni es esencial para el ejercicio del poder político, ni

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presenta una verdad evidente válida para todo tiempo. EI descubrimiento o

invención de la teoría de la separación de funciones estuvo determinado por el

tiempo y las circunstancias como una protesta ideológica del liberalismo político

contra el absolutismo monolítico de la monarquía en el siglo XVlI y XVI. Al

demostrar el Leviatán en sus diferentes elementos, el racionalismo liberal quería

destruir el misticismo estatal del absolutismo divino de la monarquía. Este proceso

recibió su cuño específico ante la necesidad ideológica de establecer y proteger la

libertad individual. Solo el liberalismo constitucional identifico la libertad individual

con la separación de "poderes". Queda aclarado por una breve digresión histórica.

Pero a despecho de esas teorías lo cierto es que las constituciones, y entre

ellas Ia mexicana, siguen hablando de división de poderes (arts. 49 y 116).

A decir de MADISON, en el Federalista, el proyecto de constitución de 1787

fue objetado porque en el se violaba “...La máxima de política según la cual los

departamentos legislativo, ejecutivo y judicial deben ser distintos y diferentes.

Dicen que en la estructura del gobierno federal no se ha tenido en cuenta esta

precaución esencial a favor de Ia libertad". Los impugnadores, según el mismo

autor, fundaban su punto de vista MONTESQUIEU. Pero MADISON, aludiendo a

la constitución británica, en la que aquel fundo su punto doctrinario de división de

poderes, encontró: "EI examen más ligero de Constitución británica nos obliga a

percibir que los departamentos legislativo, ejecutivo y judicial de ningún modo se

hallan totalmente separados y diferenciados entre sí" Y al examinar las

constituciones de los estados llega a la conclusión de que”... no ha un solo caso

en que los departamentos del poder se hayan conservado completamente

aislados y distintos.

El mismo MADISON en el cap. XLVIII de El Federalista, sostuvo: “... a no

ser que los departamentos se hallen íntimamente relacionados y articulados que

cada uno tengo injerencia constitucional en los otros, el grado de separación que

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la máxima exige como un gobierno libre no puede nunca mantenerse debidamente

en la práctica" Los principios que regulan las relaciones de interdependencia son

los siguientes:

1.- Los poderes propios de uno de los departamentos no deben ser

administrados completa ni directamente por cualquiera de los otros.

2.- ninguno de los departamentos debe poseer directa o indirectamente,

una influencia preponderante sobre los otros en lo que se refiere a la

administración de sus respectivos poderes.

3.- Deben existir medidas prácticas para que cada uno de los

departamentos pueda defenderse contra las extralimitaciones de los otros.

De esta manera se pretendió alcanzar la independencia e integridad de las

ramas y niveles del gobierno o la capacidad de que cada uno de estos realice su

misión en equilibrio con los otros, a fin de preservar la interdependencia sin la cual

la independencia pueda convertirse en dominación.

La formula división de poderes o funciones que consagra la constitución

apunta a cuatro objetivos principales

1. Atribuir en forma preferente una función a uno de los tres poderes, sin

excluir la posibilidad de que los restantes poderes participen de ella o les sea

atribuida cierta forma de actuar en ella.

2. Permitir la posibilidad de que los poderes se neutralicen unos a los otros.

3. Que se dé entre ellos una forma de colaboración o cooperación de la que

derive la cumplimentación o perfeccionamiento del acto.

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4. Establecer mecanismos en virtud de los cuales uno de los poderes se

defienda de la acción de los otros.

EL PODER LEGISLATIVO

El poder legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un

congreso general que se divide en dos cámaras: una de diputados y otra de

senadores, ambas cámaras tienen el mismo poder puesto que representan

igualmente al pueblo de México. Se llama cámara a cada uno de los grupos

colegisladores, es decir al conjunto de diputados o de senadores electos por el

pueblo para realizar las funciones legislativas que les competen de acuerdo con la

constitución las cámaras deben trabajar conjuntamente por tanto toda la ley que

no sea votada por ambos organismos carece de validez, es un acto jurídico nula,

excepto en los casos en que la constitución les da facultades expresas para actuar

separadamente.

La división del poder legislativo en dos cámaras se llama sistema bicameral

o bicameral tiene como razón de ser funcionamiento de dicho poder ya que

dividido en dos cuerpos estos se equilibran, evitándose que uno de ellos acapare

una gran suma de poder convirtiéndose así en un órgano despótico e

incontrolable. La cámara de diputados se compone de representantes de la nación

electos en su totalidad cada tres años por los ciudadanos mexicanos. Para ser

Diputado se requieren los siguientes requisitos:

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Ser ciudadano mexicano por nacimiento en el ejercicio de sus derechos,

tener 21 años de edad cumplidos el día de la elección, ser originario del estado y

otros más. La cámara de senadores se compone de dos miembros por cada

estado y dos por el distrito federal electos directamente y en su totalidad cada 6

años. Para ser senador se requieren los mismos requisitos que para ser diputado,

excepto el de la edad que es de 30 años cumplidos el día de la elección.

Los senadores y diputados al congreso de la unión no podrán ser reelectos

para el período inmediato pero los senadores y diputados suplentes podrán ser

electos para el período inmediato.

Lo que aprendí es que el poder legislativo se deposita en un congreso

general que se divide en dos cámaras: la de diputados y la de senadores, ambas

cámaras tienen el mismo poder, también el poder legislativos es el que hace las

leyes que rigen a nuestra sociedad.

La experiencia que me dejó es que asistiendo a la casa de justicia aprendo

más y conozco más personas preparadas que nos atendieron muy bien.

El Poder Legislativo Federal

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Cámara de Diputados

Integración:

Cámara de diputados

Cámara de senadores

Comisión permanente

Funcionamiento:

Período ordinario de sesiones y Periodo extraordinario de sesiones

Facultades:

De la cámara de diputados, senadores Del Congreso

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Cámara de Senadores

EL PODER EJECUTIVO

El supremo poder ejecutivo de la unión se deposita en una sola persona

que se denomina PRESIDENTE de los estados unidos mexicanos. El poder

ejecutivo de acuerdo con la constitución está integrado por dos elementos: el

titular del poder o sea el presidente de la república y el conjunto de órganos que

con él elaboran y le están subordinados (secretarías y departamentos). El

presidente de la república que representa a un poder superior el pueblo, se

encarga de ejecutar la ley por eso se llama ejecutivo.

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Esta función del presidente se manifiesta en la forma de la protesta que

debe rendir ante el congreso de la unión al encargarse del poder: "Protesto

guardar y hacer guardar la constitución política de los estados unidos mexicanos y

las leyes que de ella emanen… "

La elección del presidente lo hace el pueblo directamente y en los términos

que disponga la ley electoral. Los requisitos para ser presidente:

ser ciudadano por nacimiento en pleno goce de sus derechos e hijo de

padres mexicanos por nacimiento.

tener treinta y cinco años cumplidos el tiempo de la elección.

haber residido en el país durante todo el año anterior al día de la elección y

otros requisitos más.

El presidente entrará a ejercer su cargo el primero de diciembre y durará 6

años. Según nuestra constitución el presidente puede ser:

o Constitucional

o Interino

o Provisional

o Sustituto

Se llama presidente constitucional a la persona que ha sido electa por el

pueblo para ejercer dicho cargo durante un periodo de seis años. Se dice que el

presidente es interino cuando ha sido nombrado por el congreso constituido en

colegio electoral para sustituir al presidente constitucional en caso de falta

absoluta de este en los primeros años de gobierno. Se llama presidente

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provisional al que nombra la comisión permanente y el presidente sustituto cuando

lo nombra el congreso de la unión. El poder ejecutivo está integrado por el

presidente de la república, los secretarios y el departamento del distrito federal.

Lo que he aprendido de esta investigación es que el poder ejecutivo se

deposita en una sola persona que es el presidente, este es el poder superior el

que regula la ley para que sea aplicado a los que la violan.

La experiencia que me dejó este trabajo es que analice como está integrado

el poder ejecutivo y cuáles son sus funciones y porque gracias a esto asistí a la

casa de la justicia donde atienden muy bien y nos ayudan.

El Poder Ejecutivo Federal

Integración:

El presidente de la República

Las secretarias de estado (17 secretarías)

El departamento del Distrito Federal

Funcionamiento:

Actividades e orden político

Actividades de orden cultural

Actividades de orden material

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Facultades:

Del presidente de la República

De las secretarías de estado

Del departamento del distrito federal

EL PODER JUDICIAL

El poder judicial de la federación se deposita en una suprema corte de

justicia en tribunales colegiados de circuito en tribunales unitarios de circuito en

juzgados de distrito en el jurado popular federal y en los tribunales de orden

común de los estados del distrito y de los territorios federales que actúan como

auxiliares de los anteriores. El poder judicial de la federación tiene especial

importancia en virtud de que por su especial funcionamiento sirve como órgano de

control para otros poderes, el poder judicial controla también al ejecutivo mediante

el juicio de amparo.

27

La suprema corte de justicia de la nación es el supremo tribunal del país, la

suprema corte de justicia se compone de 21 ministros y funciona en pleno o en

salas. De los 21 ministros uno es el presidente de la suprema corte. Para ser

electo ministro de la suprema corte se necesita ser ciudadano mexicano por

nacimiento en pleno ejercicio de sus derechos políticos y civiles no tener más de

65 años de edad ni menos de 35 el día de su nombramiento, posee título

profesional de abogado con antigüedad mínima de 5 años.

Los tribunales unitarios de circuito se compone de un magistrado y del

número de secretario para ser magistrado de circuito se requiere ser mexicano por

nacimiento o en pleno ejercicio de sus derechos mayor de 35 años de ejercicio

profesional en licenciado en derecho, los magistrados de circuito son nombrados

por la suprema corte de justicia de la nación en pleno.

Lo que he aprendido de esta investigación es que el poder judicial de la

federación se deposita en una suprema corte de justicia, el poder judicial controla

a los otros dos poderes, la suprema corte de justicia de las naciones es el

supremo tribunal del país el que resuelve en última instancia las controversias de

carácter jurídico.

La experiencia que me dejó es que gracias a esta investigación asisto

frecuentemente a la casa de justicia donde atienden muy bien y donde colaboran

personas muy importantes.

El poder judicial federal Integración:

Suprema corte de justicia de la nación.

Los juzgados de distrito.

Los tribunales unitarios de circuito los tribunales colegiados de circuito.

El jurado popular federal penal.

La corte funciona en salas administrativo civil del trabajo

28

Funcionamiento:

Los juzgados de distrito a través de un juez.

Los tribunales unitarios de circuito.

Los tribunales colegiados a través de 3 magistrados el colegiado.

El jurado popular federal, a través de un grupo. 

29

ACTIVIDADES

I.- Instrucciones: Escribe en tu cuaderno lo que se te pide.

1.- Realiza mapa conceptual del tema definición, características y elemento de la

constitución.

2.- Describe con tus propias palabras que es la soberanía.

3.- Realiza cuadro sinóptico del tema división de poderes.

4.- Quienes integran el Poder Legislativo.

5.- Quienes integran el Poder Ejecutivo.

6.- Quienes integran el Poder Judicial.

7.- En donde se deposita el Poder Judicial de la Federación.

8.- Como se compone un Tribunal Colegiado de Circuito.

30

Autoevaluación modulo I

1.- Es un conjunto normativo.

A) Constitución Política. B) Código penal. C) Código Civil.

2.- La constitución política se divide en:

A) Orgánica y procedimiento b) Garantías individuales y reglas

c) Dogmatica y orgánica

3.- Las normas de la constitución son:

A) Superior jerárquica B) permanentes c) escritas

d) generales e) reformables

4.- La parte de la constitución en que define la naturaleza y las características del

estado mexicano, algunos autores la llaman.

R= Pragmática.

5.- Fundamento Constitucional de soberanía.

A) Artículo 19 b) artículo 49 c) artículo 39

6.- Titular de la soberanía.

a) Pueblo o nación b) presidente de la república. C) gobernador.

31

7.- Se deposita en un congreso general que se divide en dos cámaras: una de

diputados y otra de senadores, ambas cámaras tienen el mismo poder puesto que

representan igualmente al pueblo de México.

a) Poder ejecutivo b) poder legislativo c) poder judicial.

8.- Se deposita en una sola persona que se denomina PRESIDENTE de los

estados unidos mexicanos

a) Poder ejecutivo b) poder legislativo c) poder judicial.

9.- Se deposita en una suprema corte de justicia en tribunales colegiados de

circuito en tribunales unitarios de circuito en juzgados de distrito en el jurado

popular federal y en los tribunales de orden común de los estados del distrito y de

los territorios federales

a) Poder ejecutivo b) poder legislativo c) poder judicial.

32

Unidad II.

Derecho Constitucional Estatal.

Teoría de la constitución estatal.

En virtud del sistema federal coexisten y tienen jurisdicción sobre las

mismas personas y sobre el mismo territorio dos fuentes de autoridad: una, la

central, a la que tradicionalmente se le ha llamado los poderes federales; y la otra,

las locales que son las que se dan a si misma las entidades a las que la

constitución general denominada estados libres y soberanos. Ambas fuentes de

autoridad conforman la organización política del país y dan como resultado lo que

constitucionalmente se denomina Estados Unidos Mexicanos.

Los dos ordenamientos co-extensos deben su creación y están regulados

en su organización y funcionamiento por un orden normativo superior; la

constitución general y ambos mediante el sistema que la misma establece, les ha

sido confiada la tarea de introducir los cambios que las necesidades de la unión

requieran. Independientemente de lo anterior el orden jurídico central o federal se

conforma con la participación de elementos que representan a los estados en el

congreso de la unión. Aunque la constitución hace referencia a estados libres y

soberanos, también se encarga de facultar a los poderes federales para intervenir

en la vida institucional de las entidades; así mismo establecen prohibiciones

inhibiciones y obligaciones. La función de gobernar, pues ha sido confiada por la

constitución a dos ordenes co-extensos e interrelacionados de idéntica jerarquía,

que realizan una función de co-gobierno; en gran medida subsisten y actúan con

interdependencia.

33

La constitución general y las particulares de los estados tienen mucho en

común. Los elementos teóricos y las instituciones de aquella, se dan en las cartas

locales. Ambas, en diferente nivel y respecto a otras materias, regulan el ejercicio

del poder,

Establecen la naturaleza y la forma de las relaciones de sometimiento

obediencia, enmarcan la actuación de las autoridades e intentan hacer operante el

principio de seguridad jurídica.

Deberes Constitucionales

Por disposición de la constitución general (Art. 76, frac. V, 108,40., 116 y

133), los de la unión deben tener su carta fundamental; pero no solo eso, deben

tener únicamente una. No es posible que los principios esenciales y

fundamentales de un estado estén dispersos en dos o más documentos

fundamentales.

Las Constituciones Locales como reglamentarias de la General

Cuando en un estado, por disposición de quienes hacen o reforman la

constitución política del país, se da el caso de que un congreso asuma las

funciones de constituyente y asimismo, cuando una legislatura, en uso de su

facultad reformadora, introduce y modifica su constitución local, técnicamente está

ejerciendo la facultad de reglamentar, en nivel local, la constitución general, en

virtud de un mandato expreso o implícito que esta existe a su favor. En este caso,

en ejercicio de dicha facultad, los estados están sometidos a los mismos principios

34

que la regulan solo la ejercitan si se ha expedido una constitución general; no se

puede contravenir a esta en la reglamentación; solo puede hacerlo la rama

legislativa estatal; está subordinada a lo dispuesto en la general; debe hacerse

operante y vigente el germen que en la constitución existe respecto a las

instituciones estatales. Con base en el principio de autonomía que regula la

existencia y el funcionamiento de los estados, no hay impedimenta constitucional

para que los legisladores locales, en uso de su facultad constituyente, excedan,

sin contrariarla, a la carta magna general. Los estados no están constreñidos a

establecer como poderes, únicamente los previstos o indicados en la general;

pueden, según sus necesidades, crear cuantos poderes u órganos consideren

indispensables para su desarrollo, atribuirles las facultades y establecerles las

limitaciones que consideren pertinentes, sin invadir el campo natural y propio de

los órganos de existencia obligatoria.

La facultad aludida supone la posibilidad de que los constituyentes estatales

reglamenten, para fines netamente locales, las instituciones previstas en la

constitución general. Así, pueden dictar leyes en virtud de las cuales se hagan

operantes la extradición y la publicación de las leyes federales en los periódicos

oficiales locales, en uso de las facultades que para estos derivan de los arts. 119 y

120.

El último aspecto de dicha facultad reglamentaria es el que se refiere a la

posibilidad que tienen las autoridades locales de proveer todo lo relativo a la

subsistencia de las autoridades locales, la tranquilidad y prosperidad de sus

habitantes y de las instituciones, tanto públicas como privadas, que operan en sus

respectivos territorios.

Función constituyente no originaria

35

La voluntad constituyente local, por no ser originaria y propia de las

entidades federativas no puede ser ejercida en tanto no exista una disposición en

la general que así lo autorice. En el acta y en la constitución de 1824, no obstante

que se da por supuesto que la federación se forma con estados preexistentes (art.

6º. del acta), se dispuso expresamente que "Las constituciones de los Estados no

podrán oponerse a esta acta ni a lo que establezca la Constitución general: por

tanto, no podrán sancionarse hasta la publicación de esta ultima". Esto fue

ratificado implícitamente por la propia constitución de octubre de 1824 (arts. 158,

159, 160 y 161, fracc. II).

36

La constitución de 1857 dio por supuesta la existencia de los estados (art.

43) y de cada uno de estos contaba con una constitución (art. 126). Lo mismo

sucedió en la constitución de 1917 (art. 133). Con base en este precepto, sin

necesidad de autorización orden del primer jefe Carranza, era factible que los

estados, en virtud del principia supremacía constitucional, adecuaran sus cartas al

nuevo marco derivado de la general de la República. No solo eso, estaban

obligados a hacerlo.

Supremacía Constitucional

Aunque no existe norma que así lo disponga en la constitución general, a

las cartas estatales, por su propia naturaleza y cuando están de acuerdo con

aquella, les es inherente y propia la calidad de supremas: todas las leyes de la

entidad, todas las autoridades y derechos de los particulares que establecen, que

de ellas derivan y dimanan su mandamiento y, en fin, todo el sistema normativo a

estas deben obediencia, a pesar de lo contrario que pudieran disponer las leyes

federales y tratados que no estén de acuerdo la constitución general, las leyes,

decretos y convenios locales. La calidad de suprema inherente a una constitución

general o local. Algunas constituciones, como se verá adelante, consignan el

principio en forma expresa. Las que no lo hacen, tampoco lo niegan, simplemente

lo dan por supuesto.

Constituciones Reformables

Tampoco existe una disposición en la constitución general que obligue a los

constituyentes locales a establecer cartas locales susceptibles de ser reformadas.

37

No hay una disposición expresa que prohíba las constituciones pétreas o

irreformables. Sin embargo, del art 39 se desprende, tanto en los niveles general

como local, el principio de cambio; entendiendo este como un derecho constante

que comprende todo: en el nivel nacional, absolutamente todo; en el local, supone

la posibilidad de que se produzcan cuantos cambios se consideren necesarios

siempre que no se contravengan o se deje sin regular alguna posición de la

general. Debe considerarse que en el nivel local, de acuerdo con límites que

marcan las cartas locales, las autoridades competentes pueden introducir cuantas

modificaciones determinen indispensables.

Derecho a la Rebelión

Los estados no pueden establecer a favor de sus ciudadanos o habitantes

el derecho a la rebelión contra sus autoridades, sus constituciones a la posibilidad

de que se recurra violencia como forma de resolver diferencias. La general de la

república supone la existencia de un estado de derecho y conforme a este deben

arreglarse las controversias de las autoridades entre sí, entre estas y los

particulares y de estos entre sí. Cuando el conflicto se presenta entre autoridades

federales y estatales el que resuelve es el pleno de la suprema corte de justicia

(arts. 104, fracc. IV, y 105); cuando el mismo se presenta un estado y otro cuando

el conflicto se da entre los poderes de un estado, puede resolver, si es de

naturaleza política, el senado (art. 76, fracc. VI); y si es de naturaleza

constitucional, el pleno de la corte (art. 105). A las autoridades locales, en relación

con las diferencias que pudieran surgir con sus habitantes, les son aplicables los

principios que derivan de los arts. 80., 90. y 136. Las diferencias entre particulares

se contemplan en los arts. 14 y 17.

38

Constituciones Escritas

Las cartas locales, a pesar de que no exista una disposición expresa que

así lo disponga deben ser escritas. Si bien es una constitución escrita como una

consuetudinaria o no escrita, lo cierto es que, de conformidad con la tradición

jurídica mexicana, que se inicia en 1824, siempre se ha entendido que cuando se

alude a una constitución se trata de un documento hecho en forma deliberada y

total, propuesta, discutida, aprobada y promulgada por órganos competentes.

Existe la posibilidad de que en forma paralela a una carta local haya, con

igual fuerza obligatoria, cierta práctica, determinados precedentes o costumbres

en relación con la actuación de las autoridades; a estos la constitución general no

les da valor alguno ni reconoce la calidad de ley suprema en el nivel local. Por

seguridad jurídica, como se afirma adelante, las autoridades, según la fórmula de

Ihering, están sujetas al yugo de la palabra.

39

Parte Orgánica y Parte Dogmatica

Toda constitución local debe contar con una parte orgánica, esa es la única,

y expresa obligación que, respecto al contenido, deriva de la general de la

república. Puede no tener una declaración de derechos; esto es innecesario

cuando las entidades no aumentan los que otorga aquella. En la parte orgánica

debe desarrollarse al detalle todo el constitucional: hacer operante el principio de

división de poderes, el sistema democrático y representativo; el voto universal y

directo; un estado laico y supremo en su territorio en lo concerniente a las iglesias

que existen en el; reconocer que se es parte inseparable de la federación

mexicana; disponer los procedimientos y sistemas adecuados e indispensables

para hacer que se respeten los derechos que en favor del hombre y del ciudadano

otorga la general de la república.

Competencia de las Autoridades Federales y Locales.

Un sistema federal supone, necesariamente, la existencia de dos fuentes de

autoridad debido a esa circunstancia, una de las funciones de la constitución que

en el caso tiene las características de pacto, es delimitar, es decir, definir campo

de competencia de ambos géneros de autoridades.

40

De las formulas que existen para delimitar el campo de acción y el de los

poderes de los estados, la constitución mexicana se inclino por la adoptada en su

modelo, la carta estadounidense: las facultades que no han sido concebidas a la

federación se entienden reservadas a los estados. Ese es el principio consignado

en el art. 124; es el que debe tomarse en cuenta en toda clase de conflictos que

pudieran presentarse. La fórmula utilizada, cuando menos en el sistema jurídico

mexicano, está muy lejos de ser general y cierta en términos absolutos pero tiene

excepciones tanto para la federación como para los estados; hay materias no

conferidas a la federación, que tampoco corresponden a estos. Se trata solo una

delimitación inicial del campo de acción de los poderes centrales y locales.

De todo el contexto constitucional se desprende que el sistema mexicano

de distribución de competencias es complejo, no descansa únicamente en el

principio general que contiene el art. 124.

El titulo primero, llamado "De las garantías individuales", circunscribe la

acción de las autoridades federales y estatales; también contiene limitaciones al

individuo y normas atribuyen facultades a los poderes.

En lo relativo al derecho del hombre, salvo que exista disposición expresa

en el sentido de que la reglamentación corresponde a los poderes federales,

cuando la constitución utiliza la formula en los términos que establezca la ley (art.

5º, 16, 17, 18, y 28), u otra parecida, esta facultando a los estados para

reglamentarla sin hacer nugatorio el derechos concedido al individuo, en el primer

título de la constitución, las autoridad encuentra fundamento para el ejercicio de

su autoridad.

41

Debido a la abundancia de limitaciones, prohibiciones, obligaciones e

inhibiciones que para las autoridades estatales existen en la constitución, debe

concluirse que su enumeración es limitativa, no enunciativa; son validas,

jurídicamente, solo las que de manera expresa se consignan en la constitución; los

poderes constituidos no pueden pretender ampliarlas por analogía o mayoría de

razón. No hay fundamento para que lo hagan.

Limitaciones

Las limitaciones surgieron, especialmente en Estados Unidos de América,

con el deliberado propósito de eliminar el despotismo, la arbitrariedad, la

adaptación de formulas extrañas, gobierno republicanismo, impedir la secesión o

separación de los estados, que unos estados, por su poder, estuvieran en

posibilidad de eliminar y absorber a estados pequeños. EI camino andado por el

constituyente de Estados Unidos de América, ha sido seguido por el mexicano

que, a los propósitos allá perseguidos, adiciono los de control de las entidades y

sumisión de sus autoridades.

42

EI federalismo mexicano no solo ha circunscrito la actuación de las

autoridades locales también ha restringido la función de su constituyente, en

mucho de lo que se refiere a la estructura orgánica de los poderes locales. Poco

es lo que se ha dejado a la espontaneidad. En la reglamentación se ha llegado

hasta los detalles mínimos.

México, formalmente, ha adoptado el sistema federal con la mayor

regulación; las características que Ie son propias lo hacen diferente de otros

sistemas. Que la constitución deje poco a la discreción de las autoridades

estatales, sobre todo en materias Legislativas, no niega que exista una formula

federal. EI federalismo mexicano, más que carácter legislativo, es un federalismo

administrativo; es una forma de descentralización administrativa. Los estados, más

que autónomos, ejercen funciones ejecutivas de gobierno; su función legislativa

casi ha desaparecido.

Una de las notas características del federalismo, y que justifican su

adopción en países con gran extensión territorial, es que permite el desarrollo

espontaneo de las instituciones políticas y sociales locales. No es necesario

esperar autorización del centro para que tanto habitantes como autoridades de los

estados; mientras menos regulación respecto a su estructura y forma de actuar se

haga en la constitución general, será mejor para estimular el desarrollo sano y

autónomo. En el nivel constitucional más que hablar de estructura y

43

funcionamiento, lo que procede es establecer las prohibiciones y limitaciones más

indispensables y una que otra prevención general respecto del gobierno local. En

la constitución de estados de Unidos de América las referencias a los estados son

escasas, no llegan a 80, lo que, aunado a un espíritu local de autonomía, ha

permitido un desarrollo político con independencia y con escasos y lentos signos

de sumisión a los poderes centrales.

Contrariamente a lo que sucede en Estados Unidos de América, el

constituyente mexicano, con sus excesivas prevenciones relativas a la estructura,

funcionamiento, limitaciones y prohibiciones a los estados, ha impedido e impide

que el país goce de las ventajas que un verdadero sistema autónomo pudiera

traer. Un análisis superficial del texto, demuestra que en la constitución

actualmente en vigor existen más de 300 disposiciones, en virtud de las cuales se

circunscribe tanto el campo de acción los constituyentes locales como la actividad

de las autoridades locales. La provincia inhibida para desarrollarse sanamente. EI

federalismo mexicano actual solo permite Ia uniformidad; condena la heterodoxia;

ya no existen esos renuevos políticos provincianos que abundaron en el siglo

pasado.

44

El nuevo marco jurídico existente, más que fortalecer, tiende a debilitar a las

entidades. Mas que introducir novedades para estimular un determinado sentido

del desarrollo lo que debió haberse hecho fue simplificar el marco jurídico

existente y dejar que los estados, con ciertas limitaciones generales, se

organizaran de la manera que estimaran más conveniente para sus intereses.

Las ideas anteriores, obviamente, se ubican en el marco constitucional

ideal, doctrinal, más no en el marco de la práctica del poder. Todo gobernante

procura, de una u otra forma, de hecho, acabar aunque no formalmente, con

fuentes de poder local que pudieran cuestionar su hegemonía, salvo que exista

una tradición arraigada, de la que la ciudadanía tenga conciencia de su valer, un

gobernante, en un breve lapso, terminara eliminando los focos de oposición, que

pudiera encontrar en su territorio. Solo se conservan las formas, con lo que se

desarma a la mayoría, que no tiene conciencia de lo que perdió, y se neutraliza a

la minoría, que procura la subsistencia real de las formas autónomas.

En toda sociedad existen dos tendencias: una que procura concentrar en un

reducido número de personas y en una sola metrópoli el mayor poder posible; esta

tendencia, en general, es lenta, pacifica, imperceptible; no es común que vaya

acompañada de violencia, generalizada; también en toda sociedad existe la

tendencia opuesta; es normal que cuando excesiva concentración de función

paraliza a un estado o se ha menguado seriamente el campo de acción de los

particulares, estos procuren la descentralización; a falta de otra vía efectiva se

recurre a la violencia. Una vez alcanzado el triunfo se intenta poner fuera del

alcance de las autoridades centrales las conquistas, estableciéndolas en una

45

constitución rígida. No es exagerado decir que la nueva centralización se inicia el

mismo día en que la constitución es jurada o expedida. La historia política del país

es, en gran parte, relación de los movimientos centralizadores y

descentralizadores.

LA JURISPRUDENCIA

Una de las tareas más importantes de la suprema corte de Justicia es crear

la jurisprudencia. La jurisprudencia es la enseñanza que dimana de la práctica de

las sentencias de los tribunales superiores y cuando los ministros los resuelven los

casos que se someten a su consideración ya sea la forma en que debe

interpretarse la ley.

46

Cuando existen cinco de estos criterios iguales se crea la jurisprudencia,

misma que obliga a todos los jueces del país (tanto federales como de las

entidades federativas) a aplicar la república o del distrito federal, senador o

diputado federal ni gobernador de algún estado durante un año previo a su

designación. El senado elige a los ministros de entre los candidatos que les

proponga el presidente de la república durante 15 años en su cargo.

La suprema corte de justicia reconoce el hecho inobjetable tanto dentro de

la doctrina como de la interpretación jurisprudencial. Los tratados internacionales

se ubican jerárquicamente por encima de las leyes federales y en un segundo

plano respeto de la constitución federal es la norma fundamental " es la ley

suprema de toda la unión " la objeción es superada por el hecho de que las leyes

deben emanar de la constitución y ser aprobadas por un órgano constituido como

lo es el congreso de la unión. La suprema corte de justicia considera que los

tratados internacionales se encuentran en un segundo plano inmediatamente de la

debajo de la ley fundamental y por encima del derecho federal y el local.

47

De lo que he aprendido en esta investigación es que la jurisprudencia es

muy importante para la sociedad porque de esta manera se hacen justicias justas

a las personas que cometen delitos, si no hay jurisprudencia no hubiera justicia y

la sociedad sería un desorden.

La experiencia que me dejó es que así tuve la oportunidad de entrar por

primera vez al Tribunal Superior de Justicia que cuenta con una biblioteca bien

ordenada que nos permite conseguir mucha información de la materia de Derecho.

LAS LEGISLATURAS ESTATALES.

La función legislativa, entendida en su sentido amplio, genérico y lato, en el

sistema constitucional mexicano tiene una triple manifestación:

La primera, de carácter fundamental relacionada con la expedición y

reforma de la carta magna, mediante dos vías, constituyente original, y otra, la

combinación de órganos prevista en el artículo 135

La segunda, de carácter ordinario, y en forma excepcional extraordinario,

que es la que se confía a los órganos federales -congreso de la unión y presidente

de la república circunscrita a las materias que en forma expresa les ha confiado la

constitución.

La tercera también es de naturaleza ordinaria, hablando en términos

amplios, carácter genérico y residual se ha reservado a la autoridad legislativa

estatal y una doble manifestación: fundamental en el nivel local y ordinario.

48

Todas esas manifestaciones están previstas en la constitución general; la

orgánica, doble aspecto, federal y local, son limitadas, circunscritas y

dependientes. La descrita en la formula: "EI Poder Legislativo de los Estados

Unidos Mexicanos esta en un Congreso General,... “del art. 50; la estatal está

dispuesta en el art. 116: publico de los estados se dividirá, para su ejercicio, en

Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

49

Actividades modulo II

1.- Realiza mapa conceptual del tema teoría de la constitución estatal.

2.- Realiza cuadro comparativo del tema Competencia de las autoridades

federales y locales.

3.- Extraer ideas principales del tema la Jurisprudencia.

4.- Realiza cuadro sinópico del tema de legislaturas estatales.

5.- Cuantas sentencias hacen una jurisprudencia.

50

Autoevaluación modulo II

1.- Fuentes de autoridad que rigen al territorio mexicano.

R= poder legislativo y estados.

2.- Enseña la práctica de las sentencias de los tribunales superiores y cuando los

ministros los resuelven los casos que se someten a sus consideraciones e

interpreta la ley.

R= jurisprudencia.

3.- De cuantas partes se compone la Constitución.

R= de dos.

4.- Cuales son las dos partes en que compone la Constitución.

R= dogmatica y orgánica.

5.- En donde está el Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos?

R= En un Congreso General.

51

Unidad III.

DERECHO CONSTITUCIONAL MUNICIPAL.

TERRITORIO.

Se denomina territorio (de la palabra "terra", que significa tierra) a un área

definida (incluyendo tierras y aguas) a menudo considerada posesión de una

persona, organización, institución, animal, estado o país subdividido.

En las constituciones de los estados se establece una enumeración de los

municipio que los integran; esto es común; a esa enumeración, junto con los

procedimientos para crear nuevos municipios fusionarlos y desaparecerlos, a

imitación de lo que se ha hecho a nivel federal.

Todo municipio cuenta con un territorio; éste puede ser reducido o

extenso; sus dimensiones estarán determinadas por su número en un estado;

son extensos.

El territorio es el ámbito de validez del complejo normativo que,

mediante bandos de policía y buen gobierno y otros instrumentos, emite un

ayuntamiento o consejo municipal; sus límites marcan el fin de la competencia

de esta autoridad administrativa así como de sus órganos, y el inicio de una

diversa perteneciente a otro municipio.

52

Los Municipios y sus Límites

Los límites de los municipios están determinados con mayor o menor

precisión; ésa es la regla general; son menos los casos en que hay conflictos

entre ellos por tal razón. En principio para hacer la definición primitiva se

recurrió a diferentes medios; que proporcionaron las bases objetivas

operantes. Finalmente, hubo que recurrir a elementos técnicos de topografía

para lograrlo.

Los electos que se tomaron en cuenta en su principio fueron: las cartas

de población, los títulos de los adelantados y de su función que se otorgaron

durante la colonia. En estados en una amplia población indígena, se tomo

como cierto lo relacionado con cada una de las comunidades: lengua,

cacicazgos, tributos, encomiendas y repartos de tierra. Hubo un criterio

adicional, determinante en muchos casos, que fue el eclesiástico, pues se

considero la jurisdicción de las parroquias y diócesis, al igual que otros

electos, el fiscal, el de mercados y plazas que se reconocían como naturales

o propias, además de la geografía, incluidos caminos, ríos y montañas que

permitían o impedían la comunicación.

53

Determinación de límites

Corresponde a los poderes locales intervenir en la definición de los

límites de municipios que existen en sus respectivos territorios. Esta facultad

les corresponde aun cuando no exista norma expresa que así lo determine;

gozan de la facultad genérica y amplia que deriva del arto 124; pueden actuar

en todas las materias que no correspondan a la federación o que no les estén

prohibidas o negadas, que tengan que ver con la organización política de las

entidades.

En algunas entidades la autorización para hacerlo se deriva de una

regla “corresponde a la legislatura: ... Dictar todas las leyes necesarias para

el funcionamiento de los Municipios" (art. 70, fracc. V de la constitución de

Morelos). En otras posiciones específicas: "Son facultades del Congreso:

Resolver las cuestiones de límites entre los municipios del Estado..." (Art. 64

de la constitución del estado de México), en Guerrero existe una norma

precisa sobre la materia: "Los municipios conservaran la extensión territorial y

límites que les señala la Ley de División Territorial en vigor... (Art. 3 de la Ley

Orgánica Municipal).

54

La facultad que corresponde a las legislaturas respecto a los limites

nunca se agota; esto es cierto aun en los casos en que la determinación se

haya realizado con la mayor precisión y a fin de que perdure. Es un hecho

que las mojoneras, las marcas o señalamientos pueden ser destruidos por la

acción voluntaria o involuntaria del hombre así como por la naturaleza. Un río

utilizado como lindero puede cambiar su curso y alterar los territorios de dos

o más municipios. Tales hechos o fenómenos pueden dar lugar a problemas

de límites donde no los había.

La resolución de esa clase de diferendos, en general, se confía a las

legislaturas de los estados, sobre todo cuando existe una vía preliminar de

entendimiento entre los ayuntamientos de los municipios en conflicto; no

puede descartarse la posibilidad de que el pleno del tribunal superior de

justicia de cada uno de los estados sea competente para resolver con fuerza

vinculativa y en única instancia; en las entidades es la única autoridad

judicial, de todas las que actúan, que tiene facultades genéricas, amplias y no

limitadas. En el art. 7º. De la Ley Orgánica Municipal, Guerrero se da un tipo

de solución: los ayuntamientos respectivos nombran, comisiones que

estudien y dictaminen; lo que resuelvan debe someterse a la consideración

de la legislatura, y ésta, previa consulta al gobernador, soluciona lo

conducente. El peso de las negociaciones se hace recaer en las autoridades

municipales, éstas solucionan sus problemas. No puede afirmarse que la

intervención de legislatura sea un mero formalismo; es un acto que tiene dos

etapas, y para que valido es preciso agotar ambas. No puede suplirse de otra

manera, pues no es suficiente el total, absoluto y libre consentimiento de las

55

partes. Tampoco puede dejar de oírse al gobernador; pero la legislatura, una

vez recibido su punto de vista, puede actuar tomándolo en cuenta o no.

La intervención que se confiere a la legislatura se encamina a evitar

que se lesiones a una de las partes en conflicto por error o dolo de los

ayuntamientos contratantes. La fórmula está inspirada en el actual art. 46

constitucional. Por otra parte, en el articulo 64 fracc. XI, de la constitución de

Chihuahua se confiere la facultad de resolver ese tipo de conflictos a la

legislatura; no se alude a un trámite especial. En Tamaulipas la resolución se

asigna a los ayuntamientos; se da intervención a la legislatura cuando estos

no llegan a un acuerdo (art. 58, fracc. XXVIII de la constitución local). En

Veracruz sigue un método parecido al de Guerrero (art. 30. de la Ley

Orgánica del Municipio Libre).

El nivel federal existen dos vías para solucionar los conflictos de

límites entre los estados: una, a la que ya se hizo referencia, establecida en

el art. 46, que supone un acuerdo previo entre las partes en conflicto y que da

intervención al congreso de la unión; la otra la dispuesta en los arts. 104,

fracc. IV, y 105 constitucionales, que opera cuando no fue posible un arreglo

56

amistoso entre las partes, que atribuye a la suprema corte de justicia de la

nación, actuando en pleno, la facultad de dirimir, con fuerza vinculativa y en

única instancia, el diferendo. Por una u otra vías se da solución definitiva al

problema.

Es factible que los municipios en conflicto no lleguen a un acuerdo; en

estos casos, con o sin fundamento legal, es el gobernador quien de hecho los

aviene y resuelve el diferendo nada puede oponerse a su voluntad.

Cuando el diferendo por límites se da en forma de controversia, la

solución le corresponde al tribunal superior de justicia. Puede realizarlo aun

en los casos en que no exista texto expreso que así lo determine: todas las

facultades que no se han concedido a los funcionarios federales, están

reservadas a los estados; en éstos, los únicos que gozan de las facultades

residuales a las que alude el art. 124 constitucional son los tres poderes en

que se ha dividido la función pública en las entidades: legislatura, gobernador

y tribunal superior de justicia; que los órganos restantes, no obstante existir

por disposición constitucional, como el jurado de sentencia local, las juntas

locales de conciliación y los tribunales, administrativos no gozan de una

competencia general y amplia; su campo de trabajo es expreso y circunscrito.

57

PREVENCIONES GENERALES

Artículo 124

ARTICULO 124. LAS FACULTADES QUE NO ESTAN EXPRESAMENTE CONCEDIDAS POR ESTA CONSTITUCION A LOS FUNCIONARIOS FEDERALES, SE ENTIENDEN RESERVADAS A LOS ESTADOS.

.

El tribunal superior, cuando se enumeran sus facultades, concluye el

listado con una fórmula que dice: "Las demás que les confieren las leyes."

Con base en lo anterior, el tribunal indicado, actuando en pleno, es el

competente para conocer de estas materias. Ante este deben recurrir las

partes, presentar sus puntos de vista, ofrecer pruebas y alegar en única

instancia, es el que debe resolver; su sentencia es obligatoria para las partes

en conflicto; tiene el carácter de cosa juzgada.

58

Los poderes de los estados deben adelantarse a este tipo de

problemas; está de por medio la tranquilidad pública. Se suscitan, por lo

común, debido al uso, disfrute y aprovechamiento de tierras, aguas y

bosques.

Creación de nuevos Municipios.

El número de municipios en un estado no es inalterable. No existe

fundamento legal para que los que se crearon o reconocieron en la

constitución original de una entidad para la eternidad. Jurídicamente es

factible aumentar o disminuir su número.

Hay vías para hacerlo; no obstante, en algunas se observan

ciertas incongruencias. En Chihuahua la constitución no enumera los

municipios en que se divide su territorio, la lista no es parte de la constitución.

Por lo tanto, sin recurrir al procedimiento riguroso de reformas que establece

el artículo 202, que da intervención a dos legislaturas distintas e inmediatas,

puede aumentarse o disminuirse su número; debe observarse el

procedimiento que determina la fracc. XII del artículo 64 de la constitución

local. Lo mismo sucede en Tamaulipas (art. 58, fracc. LII de su constitución).

59

La constitución de Guerrero enumera los municipios que lo integran

(art. 5º.); el art. 125, que consagra el principio de rigidez constitucional,

establece un procedimiento detallado y especial para introducir

modificaciones a aquéllos: se precisan limitaciones al derecho de iniciar se

exige el voto aprobatorio de las dos terceras partes del congreso y se

requiere el consentimiento de las dos terceras partes de los ayuntamientos.

No obstante que crea un municipio nuevo implica una modificación a la

constitución, pues se adiciona la lista ya existente, para hacerlo no se

observan los requisitos del art. 125 antes citado; la erección se alcanza con la

intervención de la legislatura y del gobernador (art. 47, fracc. XIII de la

constitución), cuando se reúnen ciertos requisitos y previa que se dé a los

ayuntamientos de los municipios afectados (art. 40. de la Ley orgánica

Municipal). Lo mismo se observa en Morelos (arts. 40., fracc. XI, 110 Y 147

de constitución). En estos casos las constituciones se hacen relativamente

flexibles.

60

En las constituciones o en las leyes, en garantía de la integridad de los

municipios y con el fin de evitar incurrir en decisiones precipitadas, se

enumeran ciertas condiciones que es preciso reunir para llevar adelante la

erección. Es común que quienes lo soliciten sean los interesados, es decir,

que los habitantes que residan en el territorio que pretende constituirse en un

nuevo municipio, sean quienes pidan la erección siempre que reúnan los

suficientes elementos para garantizar la subsistencia política y económica de

la nueva división territorial; en algunos casos se exige que determinado

número de habitantes sepa leer y escribir (art. 40., inc. e) de la Ley Orgánica

Municipal de estado de Guerrero). No debe peligrar la subsistencia de los

municipios afectados con la erección.

61

Los procedimientos que al respecto existen tuvieron como modelo

seguir el consignado en la fracc. III del art. 73 de la constitución, que regula lo

relativo a un sistema para reformar la constitución general, el más estricto,

que tiene que ver con la formación de nuevos estados dentro de los límites

de los ya existentes.

Fusión y Desaparición de Municipios

Cuando los municipios no cuentan con los elementos humanos y

recursos para proveer la subsistencia política y económica pueden fusionarse

o, llegado el caso, desaparecer. En el primer supuesto es la legislatura la que

determinará qué lugar será la cabecera municipal, en el segundo, la misma

establecerá a cuál de los municipios existentes se agrega el territorio

desaparecido.

62

Estas dos posibilidades deben manejarse con prudencia; un

tratamiento impolítico pudiera traer aparejados actos de rebeldía o

desobediencia. Se trata de asuntos en los que no es factible improvisar. Es

más prudente condescender; aun a costa de ineficiencias, conviene

mantener las autoridades propias y naturales; no desaparecerlas.

Los Municipios y las Subdivisiones Territoriales

El territorio de un municipio es susceptible de poseer subdivisiones

interiores. Que se lleve a cabo de una u otra manera lo determinará el

número de habitantes y lo dilatado o reducido del ámbito geográfico.

Generalmente al lugar en donde tiene su asiento el ayuntamiento se

denomina cabecera municipal o municipalidades. En Tamaulipas existen,

además, delegaciones, subdelegaciones, secciones y manzanas (art. 12 del

Código Municipal). En Chihuahua existen secciones y comisarías de policía

(art. 90. del Código Municipal). En Morelos, a esas subdivisiones y se les

denomina secciones municipales, cuando se trata de zonas urbanas, y

ayudantías municipales, en los poblados foráneos (art. 115, fracc. VIII de la

constitución).

63

Capital del Estado Definitiva o Transitoria

Cabecera de un ayuntamiento sirva de capital permanente de un

estado tiene diversas implicaciones jurídicas y políticas; se aludirá sólo a las

primeras: en principio, por disposición constitucional, al gobernador del

estado corresponde el mando de las fuerzas públicas de los municipios en

donde resida habitual o transitoriamente (art. 115, fracc. VII).

Los bienes inmuebles y muebles propiedad del gobierno del estado no

son susceptibles de ser gravados por los ayuntamientos de los municipios

donde se ubiquen, sea la capital o en sitio diverso en el estado.

Al Gobernador le compete presidir las ceremonias, actos solemnes y

festividades en la capital del estado; en este sentido desplaza a los

ayuntamientos.

64

El congreso local puede cambiar, transitoria o permanentemente, el

lugar de residencia de los poderes del estado, sin que los ayuntamientos

tengan base legal para oponerse.

65

LA PERSONALIDAD.

Los municipios, desde el antiguo derecho español, han sido sujetos de

derechos y obligaciones; han tenido patrimonio propio: rentas, contribuciones,

bienes muebles e incluso, y eso fue frecuente todavía a principios de este siglo,

semovientes. Han contado un órgano deliberativo que los administra: los

ayuntamientos; y con representantes legales: alcaldes, síndicos, procuradores o

síndicos procuradores. Han gozado de; personalidad jurídica (arts. 309 y 321 de la

Constitución de Cádiz).

Durante la vigencia de la constitución de 1824 siguieron gozando de

patrimonio tuvieron obligaciones y derechos; contaron con representantes legales

(arts. 146, 149, 150 y 158 de la constitución de Guanajuato del 14 de abril de

1826; arts. 181,193, y 195 de la constitución del entonces estado de Occidente,

del 2 de noviembre de 1825)

En las constituciones estatales emitidas durante la vigencia de la carta

magna de 1857, los municipios conservaron la posibilidad de ser objeto de

derechos, facultades y obligaciones. Sin embargo, se dio una variante; a los

66

ayuntamientos, en algunos casos, se les asignó el papel de ser cuerpos

meramente deliberantes (art. 80 de la Constitución de Coahuila, del 31 de mayo

de 1869, y art. 125 de la constitución de Querétaro, enero de 1869). En el art. 43

del Código Civil de 1870, que regulaba lo relativo a las personas morales, no se

aludía expresamente a los municipios, tampoco a la federación y a los estados,

pues quedaron contemplados en la fórmula: "llámense personas morales las

asociaciones ó corporaciones, temporales ó perpetuas, fundadas con algún fin ó

por algún motivo de utilidad pública y particular juntamente, que en sus relaciones

civiles representan una entidad jurídica."

En el Código Civil para el Distrito Federal y Territorio de la Baja California

de 1884, se reconoció expresamente a los municipios como personas morales:

"Art. 38 son personas morales y con tal carácter tienen entidad jurídica: La Nación,

los estados y los Municipios..."

67

En el proyecto que presentó el primer jefe Carranza no se aludía al tema de

la personalidad de los municipios. Fue la segunda comisión de la constitución la

que, en la sesión vespertina correspondiente al 20 de enero de 1917, acogiendo

ciertas ideas con en diversas iniciativas, propuso al constituyente hacer ese

reconocimiento en el nivel constitucional que, como se ha visto, ya existía en las

constituciones locales, leyes secundarias y en la práctica; no obstante, en el

dictamen los miembros de la comisión se atribuyeron la originalidad de la idea " ha

inclinado a ésta a proponer las tres reglas que intercala en el art. 115 y que se

refieren al otorgamiento de personalidad jurídica para que puedan contratar,

adquirir, defenderse, etc.". El dictamen de la comisión y el proyecto

correspondiente se discutió en la sesión nocturna relativa al 24 de enero de 1917;

finalmente se aprobaron en la sesión vespertina del 25 de enero.

En la actualidad, en acatamiento del mandato constitucional, las cartas

68

fundamentales de los estados consignan como principio expreso el

reconocimiento de la personalidad jurídica de los ayuntamientos (art. 92 de la

constitución de Guerrero; art. 114, de la constitución de Veracruz).

Que los municipios gocen de personalidad tiene diversas implicaciones:

poseen un patrimonio, les corresponden un número extenso de facultades, tienen

derechos y obligaciones y son sujetos de responsabilidad. Que en el art. 25 del

Código Civil del Distrito federal, que aparece, detalles más o menos, en los

códigos civiles de los estados, se les reconozca el carácter de personas morales,

tiene todas esas implicaciones. Pueden ser citados a juicio, ser condenados y

tener que cumplir con las sentencias.

69

Órganos de representación

Los municipios, como personas morales que son, deben contar con órganos

que los representen. No puede haber en forma permanente personalidad sin

representación; las faltas temporales son admisibles; los sistemas de suplencia

que en materia de organización municipal existen, tienden a impedir vacíos en la

función de procuración. Una persona moral sin representación es inadmisible; es

contrario a las razones que existen para extender ese carácter a entes diferentes

de los seres humanos.

70

México, en la época colonial y durante muchos años, la representación de

las villas y ciudades recaía en personas que en forma ex - profesa se nombraban

y se denominaban procuradores; algunos de ellos eran generales; otros

especiales. No siempre se trataba de miembros del ayuntamiento. En la

Constitución de Cádiz al representante se le denomino procurador síndico,

funcionario que era parte del ayuntamiento, era de elección popular y permanecía

en su encargo un año. La denominación se respetó en las primeras constituciones

estatales expedidas durante la vigencia de la constitución de 1824: síndico

procurador; o simplemente procurador. Una terminología similar se observa en

algunas constituciones locales emitidas durante la vigencia de la constitución

federal de 1857. En la constitución de 1917 se utiliza la denominación síndico art.

115. Fracc I, párr. 2), con lo que coinciden las cartas de Morelos (art. 115, fracc. III

y de Guerrero (art. 95). En algunas constituciones locales se sigue utilizando la

denominación síndico procurador (art. 150 de la del estado de México).

En Chihuahua, cuando menos en 1985, no existía la figura del síndico, el

ayuntamiento se integraba sólo por el presidente municipal y los regidores (art.

126 de la constitución); en ese estado la representación del ayuntamiento recaía

en el presidente municipal, así lo disponía el artículo 126 del Código Municipal

71

para el Estado, en el que se determinaban las facultades y obligaciones de ese

funcionario: " Representar al Municipio ante los tribunales con todas las facultades

de un apoderado general; nombrar asesores y delegados y otorgar poderes

generales y especiales para pleitos y cobranzas. "

Por lo general, no existe impedimento legal para que el ayuntamiento

acuerde nombrar, a fin de que lo represente y realice ciertos actos, a una persona

que no sea miembro de éste; sí lo hay para nombrar como apoderado general a

quien no sea parte integrante; sería desvirtuar las funciones del síndico o

representante ordinario su papel de representante no puede eludirse.

Limites de Representación

Quien representa a un ayuntamiento no es un apoderado general con todo

tipo de facultades; si bien representa a una persona moral con derechos y

obligaciones cuando lo hace, actúa en función de tres principios: uno, es el

ejecutor de los acuerdos del ayuntamiento ante los tribunales, demás autoridades

y particulares; dos, puede hacerlo en el ámbito de la competencia que le asigna la

ley, y tres, carece de facultades salvo, autorización expresa de la legislatura o de

72

su ayuntamiento, respectiva para realizar actos de dominio o para comprometer

económicamente al municipio.

Los ayuntamientos no pueden enajenar o gravar sus bienes inmuebles sin

autorización, permiso o licencia de la legislatura local; en algunos casos se

determina que la enajenación deberá hacerse en subasta pública.

Además se prohíbe a los ayuntamientos arrendar o dar en posesión bienes

del municipio, sin que sean muebles o inmuebles. A las legislaturas se les ha

asignado un papel general de vigilancia, supervisión, control, y de auditor de los

ayuntamientos.

Existe la posibilidad de que, a pesar de la prohibición, se intenten

celebrarse actos traslativos de dominio. Ningún notario público puede protocolizar

y autorizar actos de esa naturaleza; son nulos por ser contrarios a un principio de

la constitución local o una prohibición absoluta. Independientemente de la

responsabilidad penal, administrativa, política y civil en que pudieran incurrir sus

autores.

Existe otra limitante adicional que aparece por lo común en las leyes de los

estados. Los órganos que representan a los municipios y a los ayuntamientos

73

pueden hacerlo, únicamente en los límites de la entidad federativa en que se

establecen; si bien los municipios tienen personalidad en todo el territorio nacional

e, incluso, en el extranjero sus órganos ordinarios de representación carecen de

capacidad para actuar en estos niveles. "El estado asume la representación

jurídica del Municipio en todos los asuntos que deban tratarse y resolverse fuera

del territorio del mismo Estado", norma que tiene como complemento el art. 89, en

el que se consignan las obligaciones y facultades del gobernador: "XXII. Asumir la

representación política y jurídica del Municipio para los efectos del artículo 17 de

esta Constitución." La representación de los municipios en todos los asuntos

relacionados con la federación y con las demás entidades federativas,

corresponde al Ejecutivo del Estado."

La limitante tiene razones de ser: proteger a los municipios; impedir que los

ayuntamientos se obliguen más allá de lo que es política y financieramente

aceptable; evitar que un estado se vea comprometido en virtud de actos

inadecuados de los ayuntamientos o de sus órganos; impedir que los

representantes municipales rebasen políticamente a los poderes de los estados,

en concreto al gobernador.

Existe otro tipo de limitaciones; a los órganos de representación de los

ayuntamiento les es aplicable la prohibición relativa contenida en el art. 117, fracc.

VIII, de la constitución: no pueden contraer, directa o indirectamente, obligaciones

o empréstitos con gobiernos de otras naciones o con personas extranjeras, que

deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.

En los sistemas jurídicos de los estados se observan otro tipo de

limitaciones. En Veracruz: "El síndico no puede desistirse, transigir,

74

comprometerse en árbitros, o hacer sesión de bienes, salvo autorización expresa

que en cada caso le otorgue el Ayuntamiento, dispone el art. 40 de la Ley

Orgánica del Municipio Libre.

Es de suponerse que la función de representar que se deposita, según los

casos, en los presidentes municipales y síndicos, es indelegable e intransferible.

Cuando entre las diferentes opciones que se le presentan por los partidos

políticos, la ciudadanía opta una, es porque considera que sus integrantes son

idóneos para gobernar y defender los intereses del municipio. Al elegir una planilla

entre varias, implícitamente están rechazando todas, salvo una. En tal virtud,

cuando un representante electo nombra un delegado o un apoderado general y

permanente, desvirtúa la voluntad ciudadana que le ha confiado a él, por sus

características personales, la función de hacerlo.

No hay inconveniente para que el síndico nombre personas a fin de que

reciban notificaciones o recojan documentos en su nombre; no se trata de

sustitución de la función, la posibilidad de delegar o de otorgar poderes se da

preferentemente en dos supuestos, cuando no existe la figura del síndico, como

sucede en Chihuahua, en el que la función de procurar recae en el presidente

municipal, y que éste, por sus múltiples ocupaciones, no puede atender

adecuadamente la de representar; y, el otro caso, cuando se trata de un municipio

con mucha población y un territorio extenso, de tal manera que un sindico sea

incapaz de atender todos los negocios que se le presentan.

75

Es el secretario del ayuntamiento quien debe certificar el acto de

delegación, el otorgamiento del poder y sus revocaciones. Se trata de un fedatario

público; no es necesario a los notarios públicos o escribanos.

Inicio de la función representativa

La gestión del procurador municipal se inicia al asumir el cargo respectivo;

la protesta que rinden los miembros de un ayuntamiento es el acto formal en virtud

del cual da comienzo la responsabilidad; éste es el principio válido en todos los

casos, se trate de ayuntamientos de elección popular o de consejos que nombran

las legislaturas de los estados.

76

No son la elección, la expedición de la constancia de mayoría ni la

designación por parte del legislativo local los que marcan el inicio de una gestión;

sólo lo son la protesta y la toma de posesión. De conformidad con el art. 128 de la

constitución, todo funcionario público, antes de tomar posesión de su cargo, debe

protestar guardar la constitución y las leyes que de ésta emanan; se trata de un

acto previo inexcusable no puede haber toma de posesión sin rendir aquélla.

El secretario del ayuntamiento, en ejercicio de su función certificadora, debe

hacer constar los dos actos: el de la protesta y el de asumir el cargo, así como

expedir cuantas constancias sean necesarias para acreditar estos actos.

Forma de acreditar el carácter de representante

Dar fe, certificar, es una función que corresponde al estado mexicano:

federación, estados y municipios; lo que sus órganos actúan tiene la presunción

de legalidad y certeza; los documentos en que constan tienen la característica de

ser públicos y validos ante todo tipo de autoridades y particulares. No requiere la

autorización de ningún notario, escribano o fedatario, ni de que sean ratificados. El

estado mexicano, en los términos de ley, puede permitir que ciertos particulares

asuman la función fedataria que le corresponde; cuando esto sucede, quien

recibe autorización para ello no actúa nombre propio, lo hace en representación de

aquél.

77

En los ayuntamientos, la función de fedatario recae en los secretarios; a

éstos, en la antigüedad, se les denominó escribanos. Ellos se encargan de dar fe

de las sesiones, los ayuntamientos y de los acuerdos que toman; con su firma

autorizan las actas respectivas; expiden cuantas constancias sean necesarias, a

fin de autentificar los acuerdos, la integración de los ayuntamientos y los

nombramientos que hagan de personas ajenas a ellos. Un síndico que concurre a

un juicio ante los tribunales, acredita su personalidad con la certificación que al

efecto expida el secretario del ayuntamiento que se asienta su carácter, el alcance

de sus facultades y las limitaciones de su representación. En estos casos, la

certificación es necesaria porque las leyes procesales, por lo común, exigen que

quien actúa en juicio acredite su personalidad. Se tendrá que hacer en todos los

casos en que así lo exija la ley. Los presidentes municipales, no obstante ser

pública y notoria la posesión del cargo, cuando concurran con tal carácter y en

representación del municipio a juicio, están obligados a acreditar su personalidad.

No será necesario acreditar el carácter de presidente municipal o síndico

cuando no exista norma que así lo requiera. Es aplicable al caso el principio

general de que se trata de un acto público y notorio, respecto del cual se

entiende que todos los habitantes del municipio están enterados. Debido a que

78

es obligación del secretario de los ayuntamientos notificar a los poderes del

estado la integración de los órganos municipales principio, tampoco se requerirá

acreditar personalidad ante éstos en las diferentes gestiones, promociones o

solicitudes que formulen o presenten.

Los particulares que no sean habitantes de un municipio y que estén fuera

de él, pueden exigir que se les acredite la personalidad y los límites de la

representación.

Las certificaciones emitidas por los secretarios de los ayuntamientos son

valederas en todo el territorio nacional, a pesar de que no las otorgan los poderes

de un estado, se trata de actos públicos que se incluyen en la fórmula genérica

consignada en el Artículo 121 Constitucional. Que tengan validez en todo el

territorio nacional no implica que los órganos de representación de los

ayuntamientos puedan hacerlo en cualquier parte de la república, deben atenderse

las limitaciones a la representación que antena aludieron.

Fin de la representación

79

Si hay función hay representación; ésta cesa cuando termina aquélla, sea

en forma provisional o definitiva. Concluye necesaria y definitivamente cuando

vence el plazo para el que fue electo el síndico, es declarado desaparecido su

ayuntamiento o es revocado su cargo por la legislatura de su estado; se suspende

la representación cuando media una licencia debidamente autorizada o todo el

ayuntamiento o concretamente el síndico son suspendidos.

Seguir actuando, no obstante haber cesado definitiva o temporalmente en

su cargo, implica una violación a la ley; en general se tipifica como delito.

80

ÓRGANOS MUNICIPALES

Antecedentes

Los órganos del municipio español que se trasplantaron en México,

variaban según la categoría que se le reconocía a la población:

Si hubiera de ser ciudad metropolitana, tenga un juez con título y nombre de

adelantado, gobernador o alcalde mayor, corregidor o alcalde ordinario, que tenga

la jurisdicción insolada, y, juntamente con el regimiento, tenga la administración de

la república, tres oficiales de la real hacienda, doce regidores, dos fieles

ejecutores, dos jurados de cada parroquia, un procurador, general, un escribano

de consejo, dos escribanos públicos, uno de minas y registros, un pregonero

mayor, un corredor de lonja; dos porteros; y, si diocesana o sufragánea, ocho

regidores y los demás dichos oficiales perpetuos; para las villas y lugares alcalde

ordinario, cuatro regidores, un alguacil, un escribano del consejo, y uno público, un

mayordomo.

Independientemente de esas autoridades que por disposición expresa

debían existir las poblaciones de la Nueva España, había otro tipo de órganos.

81

Órganos diversos

En España, durante la edad media, hubo funcionarios que ejercían

autoridad en demarcaciones territoriales que incluían más de una población, villa o

ciudad; los más conocidos eran los marqueses, en que eran señores de una

marca o territorio fronterizo, indispensable, sobre todo, en los tiempos de la

reconquista. Hubo también merinos, que eran jueces con jurisdicción amplia,

delegada del rey, en un territorio. Hubo sexmos, que eran divisiones territoriales

que comprendía cierto número de pueblos asociados para la administración

política inferior, a quien se le atribuia un conjunto de funciones se denominaba

sexmero o jefe político. A esos funcionarios, por diferentes leyes emitidas entre

1425 y 1465, se les permitía entrar en las juntas de los ayuntamientos o consejos

junto con los integrantes de esto: alcaldes, regidores, escribanos y justicias.

Los Jefes Políticos

82

El jefe político es de origen español. Para la señora María Moliner se

trataba de “Nombre equivalente antiguamente al de “gobernador civil”. “El que

tenía el mando superior de una provincia en la parte gubernativa, como ahora el

gobernador civil”, afirma el Diccionario de la lengua Española. En la terminología

constitucional aparece por primera vez en la carta de Cádiz: “Para el gobierno

interior de los pueblos habrá ayuntamientos, compuestos del alcalde o alcaldes,

los regidores y el procurador sindico, y presidido por el jefe político, donde lo

hubiere, y en su defecto por el alcalde o el primer nombrado entre estos, si hubiera

dos”, disponía el art. 309 de la constitución de 1812; esta, en lo concerniente al

gobierno de las provincias, establecía la existencia de jefes superiores a quienes

se dotaba de facultades ejecutivas y de representación. En la carta federal de

1824 no se aludió a esa institución, aunque sus funciones recayeron en los

caciques, líderes militares y terratenientes. Surgieron de nueva cuenta, por

razones obvia, en la constitución de 1836: debido que había desaparecido el

sistema federal, era indispensable proveer de ciertos apoyos a los gobernantes

de los departamentos; se crearon los perfectos, funcionarios nombrados por los

gobernadores, confirmados por el gobierno federal, que pertenecía cuatro años y

que podían ser reelectos (art. 19 de la misma ley).

83

Militares Caciques Líderes Terratenientes

Con un fundamento constitucional dudoso subsistieron durante 1836-1856.

Se les volvió a mencionar en el Estatuto Provisional de la República Mexicana

del 15 de mayo de 1856 expedido por don Ignacio Comonform: las atribuciones

obligaciones de los jefes políticos serán las mismas que se han señalado a los

gobernadores disponía el artículo 120 en ese mismo documento, los artículo 122

y 123 aludían a la figura de los jefes políticos.

Durante la vigencia de la constitución de 1857, aunque no se establecieron de

manera expresa, existieron y fueron uno de los instrumentos en que se apoyaron

las diferentes administraciones locales para gobernar y controlar a la población;

los abusos de los jefes políticos fueron reiterados, graves y de toda índole. Se les

critico y censuro; en el programa del partido liberal se proponía su supresión

(artículo 45).

El Licenciado Rabasa los alude con frecuencia, critica su actuación, a base

de insinuaciones, en sus novelas y abiertamente en las constituciones y la

dictadura. Cronológicamente, la primera alusión se ubica en su novela La bola,

que publico en 1887.

84

En los jefes políticos recaía un cumulo vasto de facultades, obligaciones,

responsabilidades y honores de toda clase: ponían, controlaban y quitaban a los

presidentes municipales; neutralizaban a los comandantes de la guardia nacional,

sometían de grado o por la fuerza a los caciques; en su nombramiento dependían

del gobernador del estado; presidian los paseos o desfiles patrios, portando la

bandera; su duración era indefinida, dependiendo de la voluntad de quien los

nombraba y, como premio o castigo se les hacia diputados a los congresos

locales; algunos jefes políticos llegaron a ser diputados federales. Sobre ellos

ejercían cierta autoridad moral los curas. En su obra La guerra de tres años narra

que Santos Camacho, jefe político de El Salado, por haber obrado alocadamente

y puesto en prisión al cura y al santo patrono del pueblo, fue cesado, se le

ascendió al grado de capitán primero de la guardia nacional del estado.

En 1912, en La constitución y la dictadura, el licenciado Rabasa estudio la

organización local; cuando formulo sus consideraciones respecto al papel que se

le asigno en la organización del país: “Por debajo del Gobierno están los jefes

políticos; que como simples agentes suyos, no hacen sino cumplir sus ordenes y

servir para que la autoridad que representan tengan medios inmediatos de acción

y centralización.” Después de analizar los pros y los contras de una verdadera

autonomía municipal, afirma: “La supresión de las jefaturas políticas podrá

extinguir la presión personal de que se acusa a esta institución, cargada de los

vicios que adquirió cuando su acción eficaz fue necesaria contra un estado de

85

perpetua rebelión; pero no influirá para reducir el absoluto y directo dominio que el

poder local ejerce en todos los ramos del gobierno del Estado y que va hasta las

minucias más recónditas si así le place.”

El constituyente de 1917 los suprimió: “Cada municipio será administrado

por un ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad

intermedia entre este y el gobierno del Estado” (artículo 115, fracción. I).

BANDOS MUNICIPALES Y CONVENIOS ENTRE ESTADOS

Y MUNICIPIOS.

A los cuerpos normativos que emanaban de los ayuntamientos, para

distinguirlos de las leyes que provenían de las cortes, se les denomino ordenanzas

u ordenanzas municipales; se trataba y se trata de resoluciones administrativas

completas y sistemáticas que adoptan y emiten órganos colegiados, en la órbita

de su competencia, que tienen carácter imperativo, regulan la convivencia de los

habitantes de un municipio y en el nivel poblaciones establecen el marco

complementario indispensable que define las relaciones entre gobernados y

gobernantes.

86

Ante la carencia de órganos informativos regulares, durante mucho tiempo

se dieron a conocer a los interesados a grito vivo, dándoles lectura en lugares

estratégicos y concurridos de las poblaciones, mediante bandos solemnes u

ordinarios; con el transcurso de los años y la repetición de los actos, el nombre del

instrumento del medio, se utilizo como sinónimo de la materia, de la esencia. Por

eso en la actualidad a esos complejos normativos se les denomina bandos o

bandos de policía y buen gobierno.

Fue costumbre, también, fijar su texto en los estrados de la casa municipal,

de los juzgados, demás edificios públicos y templos, en ellos estaba a la vista de

los habitantes. Se trato de otra forma de hacer pública una ordenanza; esto fue

común y usual.

Los bandos de policía y un buen gobierno en emisión, alcances, materias y

aplicaciones están sujetas a ciertos principios que, en general, no se consignan en

las constituciones locales ni en las leyes emanadas del órgano legislativo; estos

principios son los siguientes:

87

Se trata de un complejo normativo, que aunque aplicable en una

circunscripción territorial limitada, tiene la característica de ser general, abstracto y

no es particular ni concreto. No obstante emanar de una autoridad que actúa solo

en forma transitoria, en la práctica de los bandos de gobierno tiene la

característica de ser permanentes y estables. Al igual que la ley, simplemente por

economía de esfuerzos, siguen en vigor en forma indeterminada mientras no sean

derogados expresa o tácitamente por una autoridad competente, que puede ser un

ayuntamiento posterior o la legislatura del estado respectivo que mediante una ley

contradiga o este en contraposición a estos; el principio anterior es válido a pesar

de que algunos estados se circunscriba su vigencia a la duración del mandato de

un ayuntamiento; los bandos emitidos por el saliente seguirán en vigor; una vía

para solucionar posibles impugnaciones seria que el ayuntamiento entrante, como

un acto inicial, declare validos y vigentes los bandos, reglamentos y disposiciones

que los sustituyan.

Convenios entre estados y municipios.

88

Los convenios que pueden celebrar los estados y sus municipios, en

principios, pudieran sujetarse a las siguientes bases: La legislatura local, en

ejercicio de su facultad reguladora de la organización y funcionamiento de los

municipios, esta facultad igualmente para establecer, mediante una ley, las bases

según las cuales puedan celebrarse los convenios entre el gobernador y los

ayuntamientos.

De las tres actividades respecto de las cuales la federación y los estados

pueden celebrar convenios, que son: el ejercicio de funciones federales, la

ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos, los estados

pueden celebrar convenios con sus ayuntamientos respecto de la primera y última

actividad, más no en lo que atañe a la ejecución y operación de obras; esta

actividad solo podrá desempeñarla el poder ejecutivo local.

La naturaleza de las actividades que pueden confiarse a los ayuntamientos

siempre es ejecutiva; no incluye las materias legislativa y judicial.

Si bien la intervención que se establece en el párrafo 2 del artículo 115 se

refiere a materias competencia de la federación que se confían a los estados y

que estos, así mismo, las delegación a los municipios, no existe impedimento legal

para que los ayuntamientos, mediante los convenios respectivos, el ejercicio de

ciertas funciones que son propias el ejecutivo.

89

Pueden ser objeto de convenios exclusivamente las facultades del ejecutivo

local, pero cuando menos en el nivel de la constitución general, no es factible que

lo municipios cedan, mediante los mismos actos, facultades que le son propias. La

celebración de los convenios es potestativa tanto para el gobernador del estado

como para los ayuntamientos.

En los convenios que celebre la federación con los estados, y que estos,

asimismo, mediante convenios cedan a los municipios, la federación, como titular

originario de las facultades cedidas, puede reservarse expresamente el derecho

de rescindir, cuando considere que la actividad no se está realizando debida o

adecuadamente, pudiendo hacer efectivo tal derecho directamente sobre las

autoridades estatales municipales. No existe impedimento legal para que la

federación reclame al municipio la rescisión por incumplimiento, no obstante no

ser parte, ya que se trate de una actividad de la que aquella es titular. Para evitar

lo que en derecho procesal se denomina falta de interés, la federación, al celebrar

con los estados un convenio, debe exigir que se incluya una clausula en virtud de

la cual los estados, en los convenios que celebren con los municipios, reconozcan

tal titularidad y el derecho a rescindir, sin contar con la mediación o intervención

del estado.

90

Respecto de la competencia para conocer de posibles reclamaciones por

incumplimiento de convenios celebrados entre los estados y los municipios, si está

de por medio de una materia constitucional, operan las siguientes bases:

a) Si la reclamación es entre la federación y los municipios, el competente

será el pleno de la suprema corte artículo 105, fracción. I, inc. b

b) Si la reclamación es entre la federación y un estado, el competente para

conocer es el pleno de la suprema corte de justicia de la nación artículo 104,

fracción. IV, y 105, fracción. I, inc. a).

En el caso de existir conflictos entre la federación y los municipios que no

sean de índole constitucional, por no existir un principio expreso que diga lo

contrario, opera la regla general que se concluye del artículo 104, fracción. III: de

todas las controversias en que la federación es parte conocen los tribunales

federales. La jurisdicción de los jueces de distrito normalmente en materias

ordinarias es original, y la de los tribunales colegiados y unitarios es derivada, en

revisión o apelación. Deben conocer de las controversias entre la federación y los

municipios de los jueces de distritos. Esa regla es válida salvo en el caso de que

exista una atribución expresa a favor de alguien, por ejemplo, del pleno, como

cuando se trata de los casos determinados en el art. 105 de la constitución. Los

municipios gozan de personalidad jurídica (art. 115, fracc.II).

91

Tribunal federal tribunal colegiado

En relación con los convenios, si el conflicto se presenta entre el

gobernador y un municipio, Por lo general se confía su resolución a la legislatura

legal (Guanajuato, constitución, artículo 63, fracción. V, y artículo 7º. De la ley

Orgánica municipal; Baja california, artículo 27, fracción. XXIII; Coahuila, artículo

4º. De la ley Orgánica de la administración pública municipal; Campeche, artículo

54, fracción XX; Morelos, artículo artículo 9º. De la ley orgánica municipal). Si hay

de por medio un asunto de constitucionalidad, conoce el pleno de la corte (artículo

105, fracción. I).

Tal parece que se estima que los conflictos que pueden darse entre el

ejecutivo y los ayuntamientos, por lo general, tienen el carácter de políticos, esa

pudiera ser la razón por lo que su resolución se confíe a un órgano colegiado

como la legislatura local. Pero surge la pregunta: ¿En qué caso de que la facultad

de resolver los conflictos no se atribuya a un poder determinado, a quien

corresponda hacerlo? La respuesta pudiera ser asignar la facultad al poder judicial

local, concretamente al tribunal superior actuando en pleno. La rama judicial tiene

jurisdicción sobre todas las materias cuya resolución no se atribuya a alguien en

particular.

92

De conformidad con la constitución, los municipios gozan de personalidad

jurídica. No se establece ninguna limitación a esta. No obstante, la representación

de los municipios, en sus tratos con la federación la tiene el gobernador del estado

respectivo, situación que no es del todo clara (Morelos, artículo 7º. De la ley

Orgánica municipal). En virtud de lo dispuesto el artículo 6º. De la ley Orgánica

de la administración pública municipal de Coahuila, en controversias o asuntos

con la federación u otras entidades federativas, los municipios son representados

por el ejecutivo del estado, salvo que manifiesten expresamente lo contrario. Esa

es la regla general, excepto en los casos de controversias constitucionales, en que

pueden ocurrir los municipios de manera directa a la corte, sin la mediación del

gobernador. Para determinar quien representara a los municipios deberá

atenderse a lo que determine la ley Orgánica municipal respectiva; por regla

general, la representación recae en el presidente municipal y en los síndicos. En

todo caso, deberán observarse los requerimientos que en cada ley existe para

permitir la celebración de convenios y lo acordado por el ayuntamiento respectivo.

No existe la posibilidad constitucional de que la federación celebre

directamente un convenio con un municipio respecto de determinada actividad. La

constitución contempla como única posibilidad la que se sigue por mediación de

los gobiernos de los estados.

En el artículo 115, fracción. IV, inciso a), segundo párrafo, se dispone la

existencia de un convenio específico: aquel en virtud del cual el gobernador de un

estado se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la

administración de contribuciones sobre bienes inmuebles. La celebración de estos

93

convenios también es potestativa tanto para los municipios como para el

gobernador. Pero que los municipios deleguen la administración de esos fondos

no implica que el gobernador pueda disponer de ellos para fines diversos o fuera

del municipio.

Para regular lo relativo a los convenios entre los estados y los municipios, la

legislatura local puede elaborar una ley especifica que los contemplen o bien

pudiera agregar un capitulo a la Ley Orgánica Municipal; esta última solución

pudiera tener como ventaja concentrar en un documento todas las disposiciones

relativas a la organización y el funcionamiento de los municipios.

94

SUSPENSIÓN Y DESAPARICIÓN DE AYUNTAMIENTOS

Antecedentes

Con la reforma de 1983 se introdujeron en la constitución las figuras de la

suspensión de ayuntamientos, la desaparición de estos y la revocación del

mandato de algunos de sus miembros. Se elevo a rango constitucional una forma

de intromisión de los poderes locales, concretamente de la legislatura y el

gobernador, en la vida de los municipios.

Se llevo al nivel estatal la interpretación errónea que durante muchos años

se hizo de la fracción. V del artículo 76 constitucional; errónea, porque ni el

senado ni la comisión permanente estaban facultadas para desaparecer a los

poderes de los estados, no obstante, en forma reiterada lo hicieron respecto de

todos los gobernantes que se mostraron insumisos o que cayeron en desgracia

antes los poderes del centro.

Los autores de la reforma, en la exposición de motivos que precedió a la

iniciativa correspondiente, razonaron su innovación de la siguiente manera:

95

En la fracción I, recogiendo los principios electorales que se consignan en el

actual texto constitucional, se apoya y robusteces la estructura política de los

ayuntamientos, consignando bases genéricas para sus funcionamientos y

requisitos indispensables para la suspensión, declaración de desaparición de

poderes municipales o revocación del mandato a los miembros de los

ayuntamientos.

Nos alentó para esta proposición el deseo de generalizar sistemas

existentes en la mayor parte de las constituciones de los estados y al mismo

tiempo preservar a las instituciones municipales de injerencias o interpretaciones

en sus mandatos directamente por el pueblo, pretendiendo consagrar en lo

fundamental un principio de seguridad jurídica que responda a la necesidad de

hacer cada vez más efectiva la autonomía política de los municipios, sin alterar,

por otra parte, la esencia de nuestro federalismo.

Cabe destacar, como principal innovación de esta fracción, la obligada

instauración de un previo procedimiento con derecho de defensa para los

afectados, ajustados a requisitos legales, antes de interferir sobre el mandato que

los ayuntamientos ejercen por decisión del pueblo a través del sufragio directo o

dicho sea en otras palabras, el establecimiento de la garantía de audiencia para la

observancia en el caso de los principios de seguridad jurídica y de legalidad.

96

Así, también se pretende inducir a las entidades federativas, para que en

sus constituciones locales y leyes relativas, señale con toda precisión cuales

deben ser las causas graves que pueda ameritar el desconocimiento de los

poderes municipales o de los miembros de los ayuntamientos, y en otro aspecto,

la adecuada instrumentación de los procedimientos y requisitos que deban

cubrirse para la toma de tan trascendente decisión.

En su oportunidad, el entonces secretario de gobernación reitero ante la

cámara de senadores tales razones, y lo mismo hicieron los legisladores que

dictaminaron en la iniciativa.

De lo anterior surgen, de inicio, la siguientes interrogantes: (Era verdad que

para 1983 existía en las constituciones de la mayor parte de los estados las

instituciones de la desaparición y suspensión de ayuntamientos o revocación del

mandato de alguno de sus miembros) ¿Es cierto que con esa injerencia que se dio

a las legislaturas se respeta la decisión del pueblo al elegir a sus ayuntamientos?

¿Las precauciones elevadas a rango constitucional son suficientes para obligar a

los estados a establecer causas ciertas para adoptar tan drástica determinación?

¿El derecho de audiencia, con todo lo que significa, que realmente garantizado

con las providencias adoptadas en la fracción I artículo 115? Por último, ¿con la

97

reforma no se altero la esencia del federalismo mexicano? Caben otras

interrogantes, pero las anteriores pudieran ser las más importantes. Para dar

respuesta a cada una se impone un examen amplio y minucioso de las

constituciones estatales, de sus leyes Orgánicas municipales y de la realidad

política mexicana.

SUSPENSIÓN Y DESAPARICIÓN DE AYUNTAMIENTOS.

La legislatura local, en ejercicio de su facultad de intervenir en la vida de los

municipios, tiene dos posibilidades generales: suspender o desaparecer; a una u

otra se recurre tomando en cuenta la gravedad y las características de los

problemas a los que se enfrenta un ayuntamiento.

La suspensión implica privar, en forma temporal, a todo un ayuntamiento o

a alguno de sus miembros del ejercicio de sus cargos. El acto de la legislatura no

trae aparejada la pérdida definitiva de los mismos, se trata de una sanción

relativamente leve que se aplica en los casos de faltas graves. Su duración no

puede exceder del término del mandato; hacerlo implicaría de hecho una

verdadera desaparición. En lo jurídico no puede ser tan prolongada que incluya la

mayor parte del periodo para el que fueron electos el ayuntamiento o alguno de

sus integrantes. El municipio suspendido sigue siendo titular de la fundación; solo

se le ha privado en forma transitoria de su ejercicio. No puede volver a este

mientras no transcurra el plazo fijado por la legislatura. Sus miembros tienen

derecho a retornar a sus puestos una vez que ha terminado la suspensión. Lo que

98

es más, están obligados a regresar a ellos con base en lo que dispone la fracción

V del artículo 36 de la constitución general.

El acto de la legislatura al mismo tiempo que suspende del ejercicio del

cargo, dispensa del cumplimiento de una obligación. Una situación diferente se

presente cuando hay de por medio una licencia por tiempo indeterminado, pues el

municipio puede renunciar en cualquier momento a esta y reasumir sus funciones.

La suspensión es una especie de sanción; debe aplicarse a quienes son

responsables de los actos u omisiones graves en que incurran en el desempeño

de sus encargos; por lo tanto, es obvio que cuando se trata de una resolución

colegiada emitida y legalmente por un ayuntamiento, deben ser sancionados solo

los responsables de esta, mas no los que salvaron su voto, y mucho menos los

que se opusieran de manera abierta, votando en su contra. Eso explica la

circunstancia de que en la constitución general, en la fracción I del artículo 115, se

dispone la posibilidad de que la legislatura desaparezca a todo un ayuntamiento o

a alguno de sus miembros. Cuando el acto de la legislatura es general, sin hacer

distinción entre culpable e inocente, es violatorio de la constitución el atentado es

mayúsculo si se toma en cuenta que, por lo general las constituciones, en algunos

casos, o las leyes secundarias, en otros, en la mayoría de los puestos dan el

carácter de inatacables a los actos que en ejercicio de esta facultad emitan las

legislaturas de los estados (artículo 133 de la Ley Orgánica del Municipio Libre de

Veracruz).

99

Si bien es de advertirse que en general se ha sostenido que no procede el

juicio de amparo cuando se trata de derechos políticos, y que en forma reiterada

se ha considerado como uno de estos el ejercicio de una función pública, no

puede dejar de reconocerse que el hecho de que la suspensión se maneje como

una sanción, implica la posibilidad de que el municipio sancionado pueda recurrir a

esta cuando considere ser inocente y tenga elementos para acreditar este

extremo.

La desaparición es una pena mayor: implica la pérdida definitiva y total del

cargo. En este caso, los suplentes o los consejos municipales nombrados asumen

sus mandatos en forma definitiva y concluyen el periodo. Para ambos tipos de

funcionarios opera la prohibición relativa de no reelección dispuesta en el párrafo

segundo de la fracción. I del artículo 115 constitucional. La legislatura desaparece

a los titulares de la función, no a esta.

En el fondo se trata de una variante del juicio político; el jurado de

sentencia, tanto en el nivel federal como local, puede sancionar al inculpado con la

destitución y la inhabilitación. En el procedimiento de desaparición, la legislatura,

de hecho, destituye a una autoridad municipal cuando la encuentra culpable;

existe solo una variante: no puede inhabilitar; el destituido puede, en cualquier

100

momento, optar por el ejercicio de un puesto diverso de la administración pública

federal o local.

El decreto de la legislatura, en virtud del cual suspende o desaparece aun

ayuntamiento, puede surtir sus efectos y ser notificado a los efectos de dos

maneras: una, mediante su inserción en la gaceta o periódico oficial y personal

haga a los legisladores, y la otra, mediante la comunicación que en forma oficial y

personal haga a los afectados el secretariado, el oficial mayor o funcionario

habilitado, autorizado por l ley o por la legislatura local. Mientras que por uno u

otro medio no se haga la notificación correspondiente, no hay privación del cargo,

sus titulares no pueden abandonarlo ni incurre en usurpación de funciones por

seguir en el.

ACTIVIDADES MODULO III

I.- Realiza en tu cuaderno las siguientes actividades:

1.- Cuales son los limites de nuestro estado?

101

2.- Cuales son los limites de tu municipio?

3.- Quienes intervienen en la definición de los limites de los municipios?

4.- A quien corresponde la autorización para hacer una determinación de limites?

5.- Cuales son las dos vías para solucionar los conflictos de límites entre estados?

102

AUTOEVALUACIÓN MODULO III

I.- Subraya la respuesta correcta.

1.- Que entiendes por derecho constitucional municipal?

2.- Que es territorio?

3.- Como están determinados los limites de los municipios?

4.- Que es entiendes por determinación de limites?

5.- De que nos habla el artículo 124 Constitucional?

6.- Que entiendes por cosa juzgada?

7.- Para qué sirve la creación de nuevos municipios?

8.- Que entiendes por fusión y desaparición de municipios?

9.- Como se le denomina al lugar en donde tiene su asiento el municipio?

10.- Que entiendes por personalidad del municipio?

103

Unidad IV.

FACULTADES DE LOS PODERES FEDERALES Y ESTATALES.

FACULTADES DE LOS PODERES EN RELACIÓN CON

LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES.

La constitución prevé la posibilidad de ser reformada. A ese efecto,

reconoce dos opciones. Una teoría: “El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable

derecho de alterar o modificar su forma de gobierno. “ (Artículo 39); la otra, real, la

prevista en el artículo 135, que es la que ha servido de fundamento a la crecida

acción reformadora por la que se ha alterado el texto original de 1917. Al estar

regulada solo una de las dos alternativas, ambas se manifiesta por la última vía.

El artículo 135 establece un procedimiento para hacer reformas, y

determinar cuáles son los órganos competentes para realizarlas. La constitución

no es un documento inalterable; pero, a la vez, al hacer intervenir a diferentes

cuerpos, sus autores quisieron que no tuviera la flexibilidad de cambio concedida a

las leyes ordinarias.

Respecto a la revisión, existieron dos posibilidades: una, establecer que las

reformas las verificara un ente diverso de los establecidos, el cual normalmente

reforma, pero no gobierna, recurrir a los órganos constituidos, tanto el nivel federal

104

como en el local y, que en virtud de su acción sucesiva e independiente, se lograra

al mismo efecto. Los autores de la constitución, siguiendo en parte el modelo

estadounidense, optaron por la última posibilidad; por ello designaron como revisor

a una combinación de órganos: el congreso de la unión y las legislaturas de los

estados.

En relación con este asunto, es conveniente decir de la redacción del

artículo 135 es afectuosa; entre otras razones por cuanto se adule a dos de las

formas en virtud de las cuales se pueden introducir modificaciones: la de reformar

y la de adicionar; no se le hace referencia al termino supresión. El defecto

quedaría subsanado con el hecho de establecer “la presente constitución puede

ser formada…”. El término reforma es genérico y comprende tres especies: las

reformas propiamente dichas, las adiciones y las supresiones.

La constitución fue parte en lo que se refiere a la forma de actuar de los

poderes y sus facultades, ya que se limita establecer cuáles son los órganos que

intervienen y la mayoría que se requiere. No dispone mas, ni era necesario. Basta

aplicar principio regulan las acciones de cada uno de los órganos. La practican en

un solo sentido que ha sido constantemente informe desde 1874.

Iniciativa de una reforma constitucional.

105

No hay una norma que determine quienes son los titulares del derecho para

iniciar una reforma a la constitución y que establezcan los requisitos al fin de

hacerlo. Ello es innecesario.

Es aplicable el artículo 71. Lo pueden realizar los presidentes de la

república, los diputados y senadores en sus respectivas cámaras y las legislaturas

de los estados. En el sistema constitucional mexicano es el presidente de la

república quien normalmente lo hace; por esto es conveniente analizar su papel en

esta etapa y en las subsecuentes. El presidente de la república, en lo que atañe a

la actuación normal del congreso de la unión, goza de cuatro tipos de facultades:

la iniciativa (art. 71, fracc. 1). El veto art. 72, incs. A), b) y c); la de ilustrar a la

asamblea por conducto del secretariado respectivo (art. 93), y la promulgación

que, en el caso, se reduce a publicación (art. 89, fracc. 1). No existe impedimento

constitucional para que, con excepción del veto, ejercite tales facultades, también

en lo que se refiere a al actuación del congreso en su función reformadora.

Técnicamente, el veto es improcedente puesto que, como es sabido, para

superarlo se requieren las dos terceras partes de los legisladores presentes en

sus respectivas cámaras; y como para obtener la aprobación de una reforma se

debe reunir cuando menos tal mínimo, se puede afirmar que el veto ha sido

superado de antemano. Existe impedimento lógico para el veto. En derecho sigue

en vigor el principio de economía.

106

Para reformar los autores del artículo 135 recurrieron a órganos

constituidos. Estos se atienen, salvo disposición expresa en contrario, a los

principios generales que regulan su particular funcionamiento. Es decir, los

autores del artículo en mención no establecieron órganos especiales ni reglas

excepcionales. Aunque el artículo 71, fraccion1, habla de que el derecho de iniciar

leyes o decretos compete al presidente de la república y una reforma a la

constitución no puede ser técnicamente estimada como ley ni como decreto, lo

cierto es que dicho precepto adopta el termino ley en su acepción amplia, lata:

norma general y abstracta. No aceptarlo así significaría que constitucionalmente

nadie, comprendiendo a las legislaturas de los estados, tendría facultad para

iniciar una reforma a la constitución. No existe disposición que faculte a una

legislatura local a promover una reforma constitucional. Negar el derecho de

iniciativa sería negar, asimismo, la obligación que tienen los secretarios de ilustrar

al congreso y, lo que es más grave, no existiría poder alguno que este facultado,

expresa o implícitamente, para hacer la promulgación de una reforma a la

constitución. La constitución reconoce que esta es una facultad que compete en

forma exclusiva al presidente de la república. La publicación pueda hacerla el

congreso solo en forma excepcional y eso en razón de que existe texto expreso:

cuando emite su propia ley orgánica (artículo 70); pero no existe fundamento para

que lo haga en otros casos. Es obvio que la facultad no la poseen la rama judicial

ni las legislaturas de los de estados. De aceptar se que en lo relativo a iniciativas

no es aplicable el artículo 71, significaría volver nugatoria en todo sentido lo

actuado en función del artículo 135 por los restantes poderes.

107

El art. 89 dispone que el presidente de la república debe promulgar las leyes

que expida el congreso de la unión, y no comprende en forma expresa las

reformas a la constitución, las reformas a las leyes y los decretos. La constitución

no confía tal tarea a órgano alguno, por lo mismo, de no aceptarse el anterior

punto de vista, no habría poder facultado para hacerlo; sostener esto sería una

aberración jurídica.

El razonamiento anterior es lógico; no obstante, conviene invocar otros de

diversa naturaleza. Don León Guzmán ---- un excepcional y valiente jurista del

siglo pasado----, como gobernador de Guanajuato fue uno de los que se

opusieron, y por esa razón fue destituido, a que la constitución de 1857 fuera

nombrada al margen del artículo 127, como se proponía hacerlo la administración

del presidente Juárez. El licenciado Guzmán fue miembro del constituyente de

1856-1857; incluso fue secretario de la comisión de constitución. No obstante su

juventud, fue un influyente miembro de dicha asamblea, lo que es más, él fue el

responsable de que en la carta de 1857 hubiera desaparecido el senado. En

pocas palabras, León Guzmán es una voz interpretativa casi oficial. Pues bien en

un opúsculo que publico en 1870, precisamente para analizar lo relativo a las

reformas constitucionales en virtud de las cuales se restableció el senado, de

manera expresa dijo lo siguiente: “El ejecutivo tiene derecho constitucional de

iniciativa. Tal derecho es absoluto y por lo mismo, debe extenderse a la reformas

108

de la constitución. Este punto es claro… “León Guzmán no puede ser tildado de

complaciente con el sistema.

León Guzman

Don Ignacio L. Vallarta, al igual que don León Guzmán, fue miembro de la

asamblea constituyente de 1856-1857; aunque en ella no desempeño en papel

sobresaliente, lo cierto es que paso a la historia como un digno presidente de la

suprema corte de justicia de la nación. En tal puesto demostró su sapiencia

jurídica e independencia política. Pues bien, como miembro del gabinete redacto y

propuso para aprobación del consejo de ministro en 1877, el proyecto de reforma

en virtud de las cuales se excluía al presidente de la corte como suplente del

presidente de la república. Vallarta en ningún momento considero que, con base

en una prohibición o limitación tasita, el presidente de la república estuviera

impedido para iniciar proyectos de reforma a la constitución.

Ignacio L. Vallarta

El presidente Comonfort, a instancias de don Manuel Doblado, en

noviembre de 1857, a escasos meses de haberse promulgado la constitución,

considero la posibilidad de iniciar ante el congreso de la unión diferentes reformas

a la misma. Estando vivos casi todos los autores de la constitución, muchos de

ellos ingobernables en materia de manifestación de ideas, era de suponerse que si

109

su propósito hubiera sido negar al presidente el derecho de iniciativa, abría

surgido alguna señal de protesta ante una violación tan grosera; no la hubo; el

propio Comonfort, en su Manifiesto a la nación del 19 de diciembre de 1857, en el

que justifica su autogolpe de estado, dice lo siguiente:

Comonfot

Lo que es más, en el manifiesto del 17 de diciembre de 1857, firmado por

67 de los miembros del congreso de la unión, se reconoce expresamente el

derecho de iniciativa que respecto a reformas a la constitución consideraban que

asistía al presidente de la república “dispuesta a hacer a la carta fundamental las

reformas que la opinión pública demandara, a esperado las iniciativas que con

repetición le anunciara el Ejecutivo, para ocuparse de su despacho con

preferencia…”

Todos coinciden en que el presidente de la república puede iniciar reformas

a la constitución; no hay una sola voz discordante. No hubo quien negara tal

facultad. Esa es la idea que maneja Lerdo de Tejada en la circular de 14 de agosto

que se acompaño a la convocatoria a elecciones. En el constituyente de 17 no

hubo una palabra de crítica respecto de abuso o violaciones de parte de los

presidentes de la república que actuaron durante la vigencia de la constitución de

1857, en relación con el derecho de iniciativa; no se resolvió nada respecto a

poner fin a un abuso en tal sentido.

110

Lerdo de Tejada

Si su parte del supuesto de que existe un poder constituyente, lo que es

inadmisible con base en los textos legales, de que los Órganos que intervienen en

la función reformadora de la carta magna al hacerlo se fusionan en uno y pierden

su individualidad, seria valido afirmar que una iniciativa de reformas, sin importar

la naturaleza de la materia, puede ser presentada indistintamente ante cualquier

de las dos cámaras. Las limitaciones existentes al respecto no operarían sobre un

poder supranacional.

Poder Supranacional

Pero si, como se afirma, la facultad de reforma es una forma como se

manifiesta la actividad legislativa ordinaria, solo que reforzada, es lógico concluir

que la prevención contenida en el artículo 72, inciso h): “la formación de las leyes

o decretos puede comenzar indistintamente en cualquiera de las dos cámaras, con

excepción de los proyectos que versaren sobre empréstitos, contribuciones o

impuestos, o sobre reclutamientos de tropas, todos los cuales deberán discutirse

primero en la cámara de diputados”; es aplicable aun a los casos en que se

conoce de una iniciativa de reforma a la constitución sobre dichas materias. Esto

pudiera ser inobjetable a primera vista; pero la cuestión es que salvo en raras

ocasiones, como en el caso de las reformas introducidas al artículo 73, fracción.

XXIX y artículo 131, se promueven reformas que tengan relación con algo que

111

técnicamente pudiera denominarse contribuciones o impuestos; en los demás

casos, como en el de las reformas introducidas en 1982 al artículo 115, fracción III,

en que, aunque se alude a cuestiones financieras, no se trata propiamente e una

contribución. En efecto, teniendo en cuenta el trasfondo que informa al inciso h),

en cuanto a que lo que la norma pretende es que todo lo que afecte a los

habitantes en sus personas o graves en sus patrimonios, debe comenzar en la

cámara en la que tradicionalmente estuvieron los representantes de la población:

la de diputados; pero este principio no es aplicable cuando simplemente se aluda

a la facultad recaudadora. Este pudiera ser el principio correcto.

Reclutamiento de Tropas

Dado que a la fecha los tribunales federales no han tenido oportunidad de

pronunciarse al respecto; en observancia del principio de seguridad, lo

aconsejable seria que toda iniciativa de reformas que versara sobre las tres

materias, se presentara ante la cámara de diputados. En materias fundamentales

nunca se deben correr riesgos.

Anteriormente se han hecho dos afirmaciones: una, que se desarrolla más

adelante, proclama que en México no existe un poder constituyente o un

constituyente permanente, que la facultad reformatoria de la carta magna es solo

112

una parte del quehacer legislativo confiado al congreso de la unión; la otra,

consecuencia de lo anterior y que se desprende del artículo 71, que la facultad de

iniciar una reforma constitucional compete, en principio, sin excluir a otros titulares,

a los diputados, senadores, presidente de la república y legislaturas de los

estados.

Con base en o textos fundamentales, o anterior tiene, entre otras, las

consecuencias siguientes:

Que sobre estos titulares de la facultad de iniciar recae preferentemente

la responsabilidad de proponer reformas a la constitución. Lo dicho no

excluye la posibilidad de que una reforma a la carta magna la promueva

un titular diferente; como sucedería en el caso de la solicitud de admisión

de un nuevo estado a la unión federal mexicana, en los términos del

artículo 73, fracción I, solo puede darse a petición de los habitantes del

territorio que pretenda anexarse; ellos, al momento de formular su

solicitud, son extranjeros.

Que en el caso de los diputados y senadores la iniciativa puede provenir

de uno o más de ellos en sus respectivas cámaras; no existe

impedimento legal para que la iniciativa la suscriban todos los diputados

o senadores, pero hacerlo va contra el sentido de las normas que

113

regulan el proceso legislativo, que prevén la necesidad de que en el

recinto de las cámaras, en forma pública, siguiendo un orden, se hable a

favor y en contra de una iniciativa y que sea solo mediante ese

movimiento dialectico como se llegue a un consenso.

Los diputados pueden ejercer su facultad de iniciar solo en su respectiva

cámara; lo mismo sucede con los senadores. La razón de la limitante es

simple: que el congreso de la unión este compuesto por dos cámaras, y que

ellas tenga una conformación diferente, es con el fin de que la discusión de

las leyes y decretos se enriquezca con la participación o concursos de

pareceres diferentes, expresados en momentos y en circunstancias

distintos; eso es lo que persigue la normatividad del artículo 72. De esa

manera, los diputados no pueden ejercer su facultad de iniciar ante la

cámara de senadores ni estos en la de diputados.

Senadores y diputados no pueden presentar iniciativas de manera conjunta,

ante cualquiera de las cámaras que integran el congreso de la unión;

hacerlo es atender contra el principio que regula la existencia y

funcionamientos de dos cámaras, que supone que las leyes son el

resultado de un consenso logrado entre ellas en forma separada, sucesiva

e independiente.

114

Las iniciativas tampoco pueden presentarse en forma conjunta por

diputados, senadores y el presidente de la república. Hacerlo implica

atentar contra el principio de división de poderes y los principios,

constitucionales y legales, que regulan el proceso legislativo, que exigen

una discusión sucesiva, separada e independiente de ambas cámaras, y

que solo permiten la injerencia del presidente de la república en

determinados supuestos, como son la iniciativa, que él debe ejercer por sí

mismo, la información e ilustración que deben rendir y prestar los

secretarios, el veto y la promulgación. Cuando se presenta y da curso a una

iniciativa conjunta, implica un consenso al margen de los principios que

regulan el proceso legislativo y la promulgación de las leyes.

FACULTADES DE LOS PODERES EN LO RELATIVO A

RELACIONES EXTERIORES.

La constitución, en forma expresa, establece una puerta de acceso al

exterior: el presidente de la república; los restantes poderes federales carecen de

competencia en esa materia. La intervención que se da al senado se limita a

aprobar o reprobar, en lo interior, el resultado de las negociaciones diplomáticas

115

de aquél cuando éstas han derivado en tratados o convenciones; en

consecuencia, no tiene la función de consultoría de la que goza la cámara alta de

Estados Unidos de América. A los tribunales federales les compete, llegado el

caso, y como asunto doméstico, declarar, con efectos limitados, la

inconstitucionalidad de dichos tratados y convenciones. Al legislativo, como tal, le

corresponde, sin estar claro el fundamento constitucional, reglamentar tales

documentos, cuando las materias en ellos consideradas son de la atribución de los

poderes federales. A los poderes de los estados, por disposición constitucional

expresa, les está vedado comprometerse con el exterior (artículo 117, fracción. 1);

lo que es más: no tienen existencia en el nivel internacional.

Hay razón para esta parquedad de contactos: los compromisos que pueden

adquirirse con potencias extranjeras, para utilizar la terminología constitucional,

son serios, duraderos y peligrosos; se impone la uniformidad de criterio,

conocimiento, patriotismo y previsión al negociarlos y contraerlos.

Las disposiciones constitucionales que se refieren a las relaciones

exteriores son escasas (artículos 15, 18, 76, fracción 1; 89, fracción X; 104,

fracción 1 y 133). No hay más. Lo demás es poner en juego los principios que

regulan la organización y el funcionamiento de los poderes previstos en la

constitución.

116

Titular de la facultad de celebrar tratados y convenios.

Jurídicamente el titular de la facultad para celebrar tratados y convenciones

es el presidente de la república; nadie más goza de ella. A él le compete

determinar el momento, las condiciones los medios para iniciar y realizar las

negociaciones diplomáticas y él es el único que puede solicitar al senado la

ratificación de un tratado y en su caso, por los conductos previstos por la ley y el

derecho internacional, denunciarlo y rescindirlo. Quienes intervienen en las

negociaciones diplomáticas acatan sus instrucciones y actúan como sus

representantes.

Quien actúa como plenipotenciario, técnicamente no lo hace como

delegado, no está de por medio la figura de la delegación; no asume una

competencia, simplemente sigue y acata las instrucciones, precisas o no, que ha

recibido. Tampoco se da la figura de la representación, propia del derecho político;

un plenipotenciario no puede equiparse a un diputado o senador; si bien de ellos

se dice que representan a sus electores, lo cierto es que pueden actuar sin

indicaciones de éstos y, frecuentemente, cuando están de por medio los intereses

de la nación, pueden obrar en contra de la opinión de quienes votaron en su favor

y los llevaron a ocupar un cargo; por actuar así no pueden ser removidos del cargo

ni anulado, desaprobado o rechazado lo que hubieren actuado.

117

Plenipotenciario

Desde el punto de vista constitucional el plenipotenciario es un negociador,

que en sus tratos con sus homólogos de otras potencias, simplemente acata

instrucciones recibidas.

Nombramiento de ministros, agentes diplomático y cónsules generales

Es facultad privativa del presidente de la república designar a quien

represente permanentemente o transitoriamente, al país ante potencias

extranjeras y organismos internacionales. Nombrar ministros, agentes

diplomáticos, cónsules y demás personal de las embajadas, delegaciones o

representaciones. El secretario de relaciones exteriores es un ejecutor de las

órdenes presidenciales, con su refrendo hace acatables aquéllas. Quien nombra

puede, asimismo, ascender, remover e, incluso, destituir; en ninguna de estas tres

actividades requiere el consentimiento de alguien para hacerlas válidas.

118

La constitución por lo que atañe ministros, agentes diplomáticos y cónsules

generales, exige la aprobación (artículo 89, fracción III) o ratificación (artículo 76,

fracción III) del senado; sin una intervención no hay nombramiento. Es el concurso

de ambas voluntades lo que da existencia a ese acto jurídico. La protesta a que

alude el artículo 128 es un formalismo complementario.

La facultades del presidente para hacer nombramientos es amplia, pero no

irrestricta; los nombramientos pueden recaer en persona de su confianza que

gocen del atributo de idoneidad, a juicio del senado. El congreso de la unión, con

fundamento en el art. 34. Puede determinar cuáles son las cualidades que deben

reunir los candidatos que se sometan a la ratificación de los senados: la de la

organización del cuerpo diplomático y la del cuerpo consular mexicano, a las que

alude la fracción XX del artículo 73 constitucional.

Las características que debe poseer el candidato son de índole personal:

nacionalidad, ciudadana y preparación. No deben referirse a otro tipo de materias;

no puede exigirse que el candidato preste sus servicios a la secretaria de

relaciones exteriores o a otra dependencia federal; esa secretaria no puede ser

considerada, por la ley o de hecho el único canal de comunicación del presidente

con el exterior. No existe fundamento jurídico que justifique sostener ese punto de

vista. El presidente en ejercicio de su facultad, puede recurrir y nombrar a

elementos de su administración o ajenos a ella.

Es cosa establecida que el presidente actuará normalmente en la política

exterior a través del departamento de Estado. Desde un punto de vista

119

constitucional, sin embargo, no está limitado a actuar a través del Departamento.

Puesto que el documento básico dispone que el supremo funcionario sea el único

órgano de la nación en sus negociaciones con otras potencias, puede actuar

mediante agentes que él considere adecuados, aunque estén fuera del servicio

diplomático normal.

Las leyes a que alude la fracción XX del artículo 73 son orgánicas; se

limitan a regular el funcionamiento de los cuerpos diplomáticos y consulares. No

son leyes reglamentarias de la facultad del presidente de la república para

negociar tratados.

Ratificación de ministros, agentes diplomáticos y cónsules generales

Compete al senado aprobar los nombramientos de ministros, agentes

diplomáticos y cónsules generales (artículo 89, fracción. III); para ello debe contar

con el voto aprobatorio de más de la mitad de los miembros presentes. En sus

recesos se confía esta función a la comisión permanente (artículo 79, fracción VII).

Esta intervención, que es ajena a un sistema de equilibrio de poderes, tiene una

explicación: es un formalismo que se cubre indefectiblemente sin importar quién

sea el nombrado y cuál sea el órgano ratificador. Se trata de una función

pendiente de ser ejercida por el órgano encomendado de neutralizar la acción del

ejecutivo. La intervención asignada a la comisión permanente no apareció en el

texto original de 1857; tampoco en el original de 1917. Fue obra de la

administración de Calles; estuvo encaminada a fortalecer al ejecutivo y a evadir un

posible contrapeso por parte del senado. La función ratificadora ha sido

desvirtuada.

Para que haya nombramiento se requiere que previamente haya habido

ratificación. La coincidencia de las dos voluntades y la protesta respectiva es lo

120

que hace jurídicamente válida la designación. No lo será cuando la propuesta sea

rechazada. El presidente de la república no puede insistir en un nombramiento no

aprobado; no puede hacerla cuando menos durante el mismo periodo de sesiones

y mientras las circunstancias que motivaron la resolución del senado no hayan

cambiado. El mismo presidente no puede vetar la resolución correspondiente: se

trata de un acto negativo de una sola de las cámaras o de la comisión

permanente; el veto sólo procede por lo que atañe a actos del congreso de la

unión.

Por mandato constitucional se requiere el consentimiento del senado en lo

que concierne a todo aquel servidor público que haya de representar al país ante

otra nación u organismo internacional; no importa su rango, clase o naturaleza de

la misión; así comprende a ministros, agentes diplomáticos y cónsules generales

(artículo 89, fracción III). No requerirán ratificación aquellos servidores públicos

que desempeñen labores administrativas, como los cónsules comunes y

corrientes y el personal administrativo de las embajadas y consulados.

La facultad de nombrar a quien represente al país corresponde al

presidente de la república, y dado que los representantes pueden comprometer al

país y contraer obligaciones, no hay ninguna duda de que para que surta efecto su

designación, se requiere el consentimiento del senado o de la comisión

permanente.

La facultad de aprobar o ratificar los nombramientos de ministros y agentes

diplomáticos que haga el presidente de la república es amplia; no se limita

únicamente a aquellos que provienen directamente de la secretaría de relaciones

exteriores, no hay dispensa de hacerlo, en lo que atañe a negociadores ante

organismos internacionales y otros estados, por el hecho de que no pertenezcan a

esa secretaría o que actúen en forma confidencial, en lo que respecta a materias

121

económicas en general y monetarias en particular. En síntesis, comprende todo

tipo de representantes que actúen en nombre del estado mexicano; no importan

las materias objeto de sus negociaciones. Es de aclararse también, que deben ser

sometidos a la aprobación del senado no sólo los tratados y convenciones

diplomáticas celebrados por los conductos oficiales, sino también todos aquellos

compromisos que, formal o informalmente, celebren dichos agentes. Lo que la

norma persigue es evitar que el presidente de la república contraiga compromisos

a espaldas de la nación; éstos pueden ser de índole política, consular, cultural o

económica.

El senado debe emitir su resolución, aprobatoria o negativa, en las

condiciones y dentro de los términos que marcan tanto la ley orgánica como el

Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General. En teoría, este

asunto no amerita un trámite especial. El senado puede requerir la presencia de la

persona propuesta para interrogarla, cuantas veces lo estime necesario. Tanto el

presidente de la república, en general, como la secretaria de relaciones exteriores,

en particular, deben proporcionar cuanta información les sea solicitada.

Finalmente, la aprobación o ratificación puede ser negada; se trata de una facultad

discrecional. Es factible que la emisión del acuerdo respectivo se suspenda

indefinidamente; no hay vía para obligar a la cámara alta a resolver de una u otra

forma.

Una vez que el senado ha emitido una resolución, se agota su función en lo

que se refiere al nombramiento particular. No puede revocarla. Los senadores no

gozan del derecho de iniciativa en esta materia; están sujetos a la acción del

presidente de la república; es el único titular de la facultad de proponer. Lo más

que pueden hacer es congelar la notificación de la resolución adoptada.

122

El presidente de la república sólo puede proponer personas que reúnan los

requisitos que exige la ley. Cuando no es así, pueden presentarse diversas

hipótesis: una, que las comisiones permanentes emitan un dictamen reprobatorio;

otra, que ordenen el archivo de la iniciativa; si por algún descuido la propuesta

llega al pleno, éste debe rechazarla; si aun mediando esta circunstancia

finalmente es aprobada por el pleno, y si quien es nombrado acepta el cargo, a

pesar de que sabe que no reúne los requisitos, éste incurre en responsabilidad

penal (artículo 214, fracción 1, del Código Penal para el Distrito Federan). Ni el

presidente ni el senado incurren en responsabilidad penal; no hay vía para que

ella les fuera exigible.

Facultad de celebrar tratados y convenciones y su reglamentación

No existía una ley que reglamentara el ejercicio de la facultad de negociar y

concluir tratados y convenciones prevista en los artículos. 76, fracción 1, y 89,

fracción X. Por muchas razones la misma no había sido expedida, no obstante,

desde 1824, en los documentos fundamentales se ha venido facultando a esos

órganos para intervenir en esa materia, se trata de una materia no susceptible de

ser reglamentada; cualquier intento podría menoscabar o poner en peligro el

elemento de discrecionalidad, prudencia, oportunidad e idoneidad necesarios para

llevar adelante las negociaciones diplomáticas o influir negativamente en su

resultado final, que son los tratados y las convenciones; y, para el, caso de que se

hiciera, existiría el peligro de que el presidente pasara por alto, es decir no

acatara, los principios legales que intentaran reglamentar su actuación.

En Estados Unidos de América se ha sostenido: "El Presidente por sí solo

está habilitado para desempeñar un papel afirmativo en las relaciones exteriores:

actuar como órgano de intercambio entre Estados Unidos y las demás naciones.

Suya es, inevitablemente, la iniciativa en las relaciones exteriores -una iniciativa

123

que posee sin ninguna restricción Constituyente dividieron el campo de las

relaciones exteriores entre el Presidente y, el Congreso.

En el sistema constitucional mexicano, si bien el papel del presidente de la

república, es menos amplio que el asignado a su homólogo de Estados Unidos de

América, ya que está obligado a observar lo que se ha denominado principios que

regulan la política exterior mexicana, contenidos principalmente en la fracción X

del artículo 89, y a tener en cuenta lo que disponen los artículos 15 y 133

constitucionales, no puede dejar de reconocerse que, a pesar de ello, sigue

gozando de un amplio campo de acción en la materia.

En el constituyente de 1856-1857, el diputado Joaquín Ruiz, propuso que

se facultara expresamente al congreso para emitir las bases de la celebración de

tratados, convenios y convenciones por parte del presidente de la república; la

propuesta fue impugnada Francisco Zarco y Guillermo Prieto; y no fue aprobada

por la asamblea.

No existe una norma que en forma expresa faculte al congreso de la unión

para expedir una ley de esa naturaleza. Una lectura minuciosa del artículo 73, en

el cual se enumeran en forma sistemática las facultades del órgano legislativo, da

por resultado que no se encuentra, directa o indirectamente, principio que haga

suponer tal autorización. En el resto de la constitución no existe texto que de

manera expresa lo faculte para hacerlo.

El congreso de la unión goza de la facultad de reglamentar la constitución;

pero ella no es amplia, irrestricta y exclusiva. La reglamentación de la carta magna

es una atribución que les ha sido confiada tanto al congreso de la unión como a

las legislaturas de los estados; cuando, por ejemplo, en los artículos 30., fracción

VIII, 4º, 5º, 7º. y 18 se dispone que se emitan leyes sobre las materias previstas en

124

esos artículos lo pueden hacer válida e indistintamente lo mismo el órgano

legislativo federal que las legislaturas estatales. Esta posibilidad no sólo se da por

lo que atañe a los derechos humanos, comprende todas las materias en las que

se recurre a las fórmulas:

Conforme a la ley, de acuerdo con la ley, en los términos de ley, las leyes

dispondrán; cuando en el artículo 35, fracción II, se utiliza la fórmula: "...teniendo

las calidades que establezca la ley", se está previendo la posibilidad de que tanto

el congreso como las legislaturas emitan leyes electorales; situación idéntica se

observa en el párrafo tercero del artículo 130. En forma excepcional también

puede hacerlo el presidente de la república (art. 27). Es evidente que la

reglamentación de la constitución no corresponde de manera exclusiva al órgano

legislativo federal, aunque hay materias en e hacerlo en forma privativa, a pesar

de que no exista texto expreso que así mine, por ejemplo, en el último párrafo de

la fracción VII del art. 27 constitucional ahora reformado; si bien es cierto que se

determinaba: "La ley fijará el procedimiento breve...", no hay ninguna duda de que

se trata de una facultad que sólo podía ejercer el congreso de la unión, puesto que

se aludía a facultades de los poderes federales de resolver asuntos de límites

relativos a terrenos comunales. En otros casos la exclusividad deriva de un texto

expreso.

El constituyente haya recurrido a las fórmulas ya citadas: conforme a la ley,

de acuerdo con la ley, etc., significa, técnicamente, que sólo es factible la

reglamentación cuando aparecen dichas fórmulas; esa posibilidad está negada

cuando ellas no existen.

Tratándose de derechos humanos es muy factible que su reglamentación

derive en restricciones no autorizadas por la constitución. Cuando no se alude a

su reglamentación por la ley, se está frente a un derecho irrestricto. Lo mismo

125

puede afirmarse respecto a los derechos del ciudadano (arts. 35, 36, 37 y 38).

Para que el congreso de la unión pudiera emitir una Ley Orgánica de la

Administración Pública Federal, se considero que era preciso un texto expreso que

lo autorizara (art. 90).

Hay un elemento más que impide la expedición de una ley reglamentaria de

la materia; como se mencionó, el presidente de la república goza de un amplio

campo de acción en lo relativo a relaciones exteriores y, salvo las limitaciones

impuestas en la constitución, ya han sido citadas, nadie puede agregar otras. Al fin

y al cabo, reglamentar deriva en restringir, en limitar más allá de lo que lo hace el

texto fundamental.

Ratificación de Tratados y convenciones

El proceso legislativo, que comprende la organización y el funcionamiento

de las comisiones, las lecturas previas, la regulación de las discusiones y los

debates, las votaciones por una parte; y por otra, el sistema de dos cámaras con

actuaciones independientes y sucesivas; sistemas de información a los que

pueden acceder los legisladores, y, finalmente, el veto persiguen evitar

precipitaciones en la elaboración de las leyes, la consumación de actos

inconstitucionales, impolíticos o inadecuados; todas esas providencias tienden a

procurar que el acto legislativo sea adecuado, correcto, oportuno y exento vicios y

defectos. Al fin y al cabo se trata de actos que tendrán las características de ser

generales, permanentes y obligatorios.

126

Los tratados, de conformidad con el artículo 133, cuando están de acuerdo

con la constitución, son ley suprema o, como se dice en Estados Unidos de

América, son ley de la tierra; son obligatorios como cualquier acto legislativo

ordinario emanado del congreso en ese país, dado que en su aprobación

interviene solamente el senado, la tarea de elaborarlo no ha quedado

absolutamente bajo su control, ya que si bien puede aconsejar en la etapa de

formulación, el ejecutivo no está constreñido a seguir las recomendaciones que e

se le hagan, y como la cámara colegisladora, la de representantes, formalmente

no interviene, en consecuencia, no ejerce su función equilibradora, por tanto, se

exige que la aprobación de un tratado se haga contando con el voto aprobatorio

de por lo menos las dos terceras partes de los senadores presentes en la sesión.

Esto es explicable: se prescindió del sistema de equilibrio de dos cámaras

en una materia tan delicada; pero, en cambio, se adoptó esa providencia que

compensó la omisión, es operante en un sistema político bipartidista, en razón de

lo cual es difícil que una las dos facciones alcance a reunir más de las dos

terceras partes de los escaños en la cámara alta. Para que un tratado sea

aprobado se deben vencer no sólo los obstáculos que existen por lo que atañe a

su posible inconstitucionalidad, inconveniencias e inoportunas de índole política y

económica; también debe vencer el espíritu de partido necesariamente se da en

todo sistema democrático; en esa virtud, cuando finalmente senado aprueba un

tratado, puede afirmarse que no encierra ningún vicio grave, que correcto desde

cualquier punto de vista. Los opositores al tratado cumplen la función impedir; de

hecho son ellos los que vetan la actuación del presidente de la república. En esta

materia los papeles se invierten: la dinámica del proceso queda a cargo del

ejecutivo; y suspender y objetar, a cargo del senado. La función equilibradora de la

cámara alta se afianza en forma adicional a las leyes y los principios que regulan

el funcionamiento de la cámara, sus comités y, también, a algo que parece

intrascendente, pero que tiene un peso real: lo que se conoce como filibusterismo;

127

los senadores que se opongan a la aprobación de un tratado pueden hacer uso de

la palabra sin límite de tiempo; ni el reglamento ni la presidencia o el pleno están

en posibilidad de impedirlo. Ante esta actitud se opta, en los más de los casos, por

no insistir en incluir en el orden del día lo relativo al estudio y aprobación del

asunto que pudiera dar lugar a esa práctica. Finalmente está la corte que, aunque

no lo haya hecho hasta la fecha, cuenta con la facultad de declarar

inconstitucional un tratado.

México se carece de la mayor parte de esos elementos que neutralizan una

mala negociación del ejecutivo; le faltan providencias propias y confiables; el

sistema se presta más a que se aprueben tratados precipitados, inconvenientes,

poco serios, irresponsables y peligrosos. El país, para su seguridad, más se ha

atenido a su suerte y a la buena voluntad de su contraparte y, frecuentemente, a la

del senado estadounidense. Ello ha dado a que se celebren y, en algunos casos,

ratifiquen tratados y convenciones riesgosos constitucionales, a que no se hagan

las reservas procedentes ni se invoque la cláusula. No existe la posibilidad de que

una minoría neutralice la acción del ejecutivo en lteria. Al no existir una norma que

disponga que un tratado debe ser ratificado mayoría especial, se aplica la regla

general: el senado adopta su determinación en esta materia por mayoría de votos.

La constitución toma los términos ratificación y aprobación como sinónimos;

gramaticalmente no lo son; existe una sutil diferencia entre ambos; ratificar es

confirmar la validez o verdad de algo dicho anteriormente, de una promesa, de un

contrato, un tratado aprobar, es expresar a alguien conformidad con cierta cosa:

decir que está bien. El término más apropiado es ratificar. Finalmente, es el

senado el que, con su consentimiento le confiere valor jurídico a lo actuado por el

presidente de la república; mientras aquel no se emita no hay tratado, se trata de

un acto imperfecto.

128

En la constitución original de 1857 ameritaban ratificación del congreso los

tratados, las convenciones y los convenios que se conocen como ejecutivos

(artículo 72, fracción XIII). Aunque con las reformas de 1874 desapareció el

término convenios, no hay elementos que hagan suponer que se haya querido

cambiar el sistema original de ratificación de todo aquello que comprometiera en el

nivel internacional.

La publicación debe comprender el texto íntegro del tratado en español, las

reservas, el decreto de ratificación del senado y la orden de que se cumpla emitida

por el presidente de la república. Cuando de los términos del documento se

desprenda que sólo existe una versión oficial en un idioma diferente del español,

deberá incluirse el texto original, junto con su traducción; aquél constituirá la

medida de las obligaciones para las partes.

Fecha de entrada en vigor en lo interior la determinará el presidente de la

república; en todo caso deberá respetar la vocatio legis.

Cumplimiento de un tratado

En el nivel interno la tarea de cumplimentar los tratados corresponde a los

poderes federales; en algunos casos, cuando ellos comprenden materias de

naturaleza Local, también pueden hacerlo los poderes de los estados. Cada uno

debe hacerlo dentro de la esfera de su competencia y de acuerdo con la clase de

funciones que les han sido asignadas. No puede afirmarse que la

cumplimentación, con todo lo que el término significa, sea algo que sólo le

competa al presidente de la república.

El congreso de la unión lo hace cuando aprueba los actos: leyes o decretos

indispensables para hacer ejecutables los tratados en el nivel interno, siempre que

se trate de materias que por disposición constitucional le correspondan a los

129

poderes federales. No puede ir más allá. Un tratado no puede alterar la

distribución de competencias que deriva de la carta magna. Puede reglamentar un

tratado cuando en él se regulen o contemplen materias confiadas a los poderes

federales.

La facultad cumplimentadora también recae en el presidente de la

república; solo puede hacerlo en los casos en que se comprendan materias que la

constitución le confié a la federación. No puede reglamentar directamente los

tratados; quien debe hacerlo es el congreso de la unión. Esta intervención es la

que da fundamento a su actuación. Se trataría de una ley susceptible de ser

llevada al detalle con base en lo dispuesto por la fracción I del artículo 89

constitucional. Sin esa intervención carecería de la facultad de hacerlo. Ejecuta un

tratado cuando presenta iniciativas ante el congreso en relación con él; cuando

ordena su publicación, manda que sus agentes lo apliquen, y lo impone, como

norma, a la población.

Por disposición constitucional expresa, los tribunales de la federación son

competentes para resolver controversias que se susciten con respecto al

cumplimiento de tratados (art. 104, fracc. 1); el texto respectivo es deficiente;

alude a controversia del orden civil o criminal; no comprende otro tipo de materias,

como la administración laboral, pues constituyen otro tipo de negocios que llegan

a su conocimiento y respecto de los que existe regulación constitucional expresa.

Se trata de un anacronismo que aún no se ha eliminado. En la constitución original

de 1857 (art. 97,) se facultó a los tribunales de la federación para conocer de las

controversias de orden civil o criminal que se suscitaran a consecuencia de los

tratados celebrados las potencias extranjeras. En el siglo pasado, las relaciones

laborales eran parte del derecho civil; los contratos de prestación de servicios y de

trabajo eran regulados por el Código Civil. La actividad del estado también era

130

regulada en parte por el mismo código; el derecho administrativo tenía escasas

manifestaciones, la doctrina era incipiente.

El principio constitucional que alude a los tribunales administrativos data de

1946. En ese contexto quedan dos opciones: o al precepto se da una

interpretación progresiva, en virtud de la que se comprenda dentro del concepto

de orden civil todo tipo de materias, como sucedía en la fecha en que se redacto o

se opta porque no exista tribunal competente para conocer de dichas materias. La

aplicación jurisdiccional de los tratados debe corresponder a los jueces de distrito

sin importar aquéllos excedan los ámbitos civil y penal.

Los poderes de los estados también están obligados a dar cumplimiento a

los tratados internacionales; lo deben hacer, y esto en forma exclusiva, cuando en

ellos se regulen materias que por disposición constitucional les corresponden. En

estos casos, la facultad de reglamentarlos compete a las legislaturas locales; no

hacerlo o hacerlo en forma incompleta, deficiente o extemporánea expone a los

legisladores locales a una responsabilidad exigible teóricamente ante el jurado de

sentencia.

La reglamentación de los tratados que versen sobre materias confiadas a

los estados corresponder a los gobernadores de éstos; no pueden hacerlo

directamente; sólo en ejercer esa facultad cuando su legislatura, mediante una ley,

ha intervenido; enlaces no reglamenta a aquél, se limita a hacerlo por lo que atañe

a la ley. Del artículo 124 desprende que pueden aplicarlos dentro del ámbito

administrativo.

Los jueces de los estados, en materia de controversias suscitados con

motivo de un tratado, gozan de una doble competencia: pueden aplicar los

tratados, sin importar que regulen materias federales, ya que existe texto expreso

131

que así los autoriza (art. 104, fracc. I); también están facultados para aplicar los

tratados cuando en ellos se regulen materias que en razón del pacto federal,

concretamente con fundamento en el art. 124, son de la competencia de los

poderes locales. Cuando se habla de jueces de los estados se alude a los que

forman parte del tribunal superior de justicia.

Las autoridades municipales pueden hacerlo cuando así lo autoricen sus

leyes y el tratado verse sobre alguna materia de las que conocen los

ayuntamientos.

Terminación de los tratados

Independientemente de las causas en virtud de las que pueden darse por

concluidos los tratados, expresamente previstas en su texto, que estén

relacionadas con su incumplimiento o que sean reguladas por el derecho

internacional, sobre todo por la Convención de Viena, es oportuno considerar el

aspecto constitucional de los mecanismos que existen en el estado mexicano para

hacer cesar un tratado y sus efectos.

Los textos constitucionales no aluden expresamente a la terminación de un

tratado; no se determina quién puede hacerlo ni el procedimiento a seguir. Esa ha

sido la regla desde 1824. Técnicamente, quien está autorizado para celebrar,

también lo está para rescindir o denunciar: el presidente de la república. Para que

lo haga no se requiere el consentimiento del senado. La intervención de éste es

necesaria cuando se celebran, por cuando todo tratado implica contraer

compromisos. Rescindirlos se traduce, normalmente en la terminación de las

obligaciones que para las partes derivaban del tratado. Esto supone un acuerdo,

previo o posterior, de los firmantes. La rescisión por incumplimiento puede dar

origen a responsabilidades.

132

Desde la perspectiva constitucional, independientemente de las causas

previstas por el derecho internacional, los tratados pueden concluir:

Por haber vencido el plazo fijado para su vigencia o cubierto las

condiciones fijadas.

haberse aprobado una reforma a la constitución que contradiga los

términos tratado; incluso cuando se ha expedido una ley federal que

contradiga lo pactado por un tratado celebrado con anterioridad; debido a

que son actos de idéntico valor, se aplica al el principio de que la ley

posterior deroga a la anterior. En estricto derecho existe la posibilidad de

que una ley local dé lugar a que un tratado sea denunciado; esto puede

ser así cuando aquélla está de acuerdo con la constitución, y el

compromiso internacional.

La cámara de diputados, en ejercicio de su facultad de aprobar el

presupuesto, puede obligar al ejecutivo a denunciar un tratado, mediante la

fórmula de no asignar los fondos necesarios para lograr su cumplimiento.

Un tratado debe ser denunciado cuando los tribunales federales, en ejercicio

de su facultad controladora, lo declaren inconstitucional. En los casos anteriores,

el presidente de la república, por los conductos diplomáticos ordinarios, puede y

debe denunciar un tratado.

Teóricamente no existe la posibilidad de celebrar tratados perpetuos, para la

eternidad; aun en aquellos que no sujetos a plazo y que se supone que siguen en

vigor en forma permanente, existe de modo implícito, la posibilidad de rescisión.

Ningún derecho puede permitir que una generación, mediante leyes o tratados,

133

pueda atar en forma permanente los destinos de las que le sucedan. Es función de

aquél prever más la posibilidad de cambio que dejar como única opción una vía

violenta.

Publicación de los tratados

Los tratados se publican, no se promulgan. Dado que ellos son celebrados por

el presidente de la república y sus agentes, no es menester que él certifique su

existencia y su regular celebración. Es necesaria la promulgación cuando se trata

de leyes y decretos, debido a que se está frente a actos de un poder distinto: el

legislativo; entonces dichos actos son susceptibles de ser vetados.

En la fracc. I del art. 89 se faculta al presidente de la república para promulgar

las leyes que expida el congreso de la unión, pero no se le faculta a fin de publicar

tratados. No existe norma fundamental que le atribuya esa función. El art. 120

faculta a los gobernadores de los estados para publicar las leyes federales, pero

no alude a los tratados; por lo mismo, su función se circunscribe a dichos

documentos jurídicos sin comprender entre otros, los decretos y los tratados.

El fundamento legal para que el presidente de la república publique los tratados

se encuentra en las facultades implícitas previstas en la fracc. XXX del art. 73: si el

presidente de la república está facultado para celebrar tratados, y éstos, de

conformidad con el art. 133, son ley suprema, es decir, tienen el carácter de

obligatorios, deben ser acatados por los habitantes del país y aplicados por las

autoridades competentes; ante esa circunstancia, el congreso de la unión, en uso

de sus facultades implícitas al emitir la Ley del Diario Oficial de la Federación y

Gacetas Gubernamental han previsto lo siguiente:

"Art. 30. Serán materia de publicación en el Diario Oficial de la Federación:

134

IV. Los tratados celebrados por el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos."

Los tratados, en los más de los casos, son documentos de observancia general,

por lo mismo, para ser obligatorios, requieren de su publicación oficial previa; sin

esa publicación, que debe ser en el Diario Oficial de la Federación, no son

imponibles a la población general: "Las leyes, reglamentos, circulares o

cualesquiera otras disposiciones de observancia general, obligan y surten sus

efectos tres días después de su publicación en el periódico Oficial", dispone el art.

30 del Código Civil.

Al respecto cabe afirmar lo siguiente:

Que un tratado internacional, haya sido o no publicado en el Diario Oficial de la

Federación, obliga a los agentes federales, siempre que ellos conozcan su texto.

Esto es así la simple orden del presidente de la república en el sentido de que lo

obedezcan.

Por lo que atañe a los particulares, la única forma de que se presuma que

es de su conocimiento un tratado internacional y, por lo mismo, los obligue, es

mediante su inserción en el Diario Oficial de la Federación; mientras esto no se

haga, a pesar de que existan en el mercado varias versiones, particulares u

oficiales de su texto, no es oponible ni obligatorio para ellos; por esto, las

autoridades competentes no pueden exigir su cumplimiento.

Si existe alguna variante entre el texto del tratado firmado y el publicado,

debe estarse a los términos de éste, en tanto no se haga la respectiva fe de

erratas, independientemente de que no corresponda a lo pactado por las partes

contratantes; sólo el texto publicado se entiende que es el conocido y, por tanto, el

obligatorio. Existe la presunción jurídica de que todo lo publicado en el Diario

Oficial corresponde fielmente a los textos recibidos para su publicación; esa

135

presunción desaparece sólo mediante una fe de erratas que haga el director o

responsable del Diario Oficial con base en el texto auténtico.

Un tratado internacional es un documento íntegro; por ello debe procurarse

que su publicación sea en un solo acto; cuando no sea así, porque la publicación

se haga mediante entregas, entrará en vigor únicamente cuando la publicación

haya sido total; no le pretenderse su entrada en vigor en forma parcial.

Las enmiendas a los tratados deben ser, asimismo, publicadas para que

obliguen a los particulares. En la publicación se deberá tener la precaución de

identificar el documento al que enmiendan o corrigen.

Frecuentemente los tratados van acompañados de anexos y reservas que

permitan su interpretación y aplicación, y que limitan sus alcances; ellos deben

también publicarse junto con el texto principal. Esto es obvio, quienes lo aplican,

autoridades administrativas o judiciales, y eventualmente los habitantes del país a

quienes afecta, deben conocer con exactitud el alcance de las obligaciones y los

derechos que de ellos derivan.

Aplicación de los tratados

La constitución faculta expresamente al presidente de la república a

celebrar tratados y convenciones; también lo faculta para dirigir y conducir la

política exterior (art. 89, fracc. X); pero no existe norma expresa que lo autorice

para aplicarlos; no lo hace la fracc. I del art. 89; ella sólo lo autoriza a ejecutar las

leyes que expida el congreso.

Suficiente para negarle la posibilidad de aplicarlos el arto 124 y el hecho de

que, en acatamiento al principio de legalidad, a él le corresponden únicamente las

136

facultades enumeradas; las restantes las tienen negadas. Tratándose de

autoridades, cuando la constitución otorga, lo hace lo máximo, empero lo no

otorgado está prohibido; no es factible ampliar el campo de acción.

Un enunciado de esa naturaleza es demasiado drástico, implicaría que su

aplicación quedaría confiada a las autoridades de los estados y que los poderes

federales estarían sujetos a la voluntad de ellos en materia tan delicada. No es

sostenible un punto de vista de esa naturaleza, a pesar de que la deficiencia de la

constitución lleve a ese extremo.

Fundan un punto de vista diferente, con algunas limitaciones derivadas de

la naturaleza del sistema federal, la doctrina de las facultades implícitas: si el

presidente de la república tiene la facultad expresa de celebrar tratados y la de

dirigir y conducir la política exterior, implícitamente tiene la facultad de ejecutar los

tratados y las convenciones que celebre. El congreso debe hacer ese

reconocimiento en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

La constitución, por lo que atañe al presidente de la república, dispone que

éste facultado y obligado a promulgar y ejecutar las leyes del congreso de la

unión; en lo se refiere a los gobernadores de los estados (art. 120), los faculta y

obliga a publicar, y a hacer cumplir las leyes federales, que no es lo mismo. Utiliza

términos diferentes;

Cumplir y ejecutar son dos conceptos que, aunque afines, tienen un

significado notablemente diferente; entre ambos hay una diferencia semántica

sutil, que los constituyentes, consciente o inconscientemente, consignaron.

Ejecutar, en el contexto constitucional es poner en obra una ley o un decreto; en

cambio, cumplir es, en ese mismo contexto con hacer lo que se debe o lo que se

está obligado; aquí más que una actitud activa, que es lo que caracteriza aquélla,

137

lo que se observa es una actitud pasiva, si bien se hace algo ello es en virtud de

un imperativo que no permite una iniciativa propia; los gobernadores de los

estados no pueden reglamentar las leyes del congreso de la unión.

Que los gobernadores de los estados tengan que aplicar esa clase de

tratados implica necesariamente que es a ellos a quienes les corresponde la

facultad de reglamentarlos sólo quien asume la función de ejecutarlos puede

proveer lo relativo a la mejor y mas oportuna forma de llevarlos a la práctica.

La facultad reglamentaria se ejerce por una autoridad ejecutiva, ya sea el

presidente de la de la república o el gobernador de un estado, sólo con base en

una ley; para que ejerza en relación con un tratado se requiere la previa

intervención del congreso de la unión o de las legislaturas de los estados.

Jurídicamente no existe fundamento para su poner que la autoridad ejecutiva

pueda reglamentar de manera directa un tratado

Competencia judicial y tratados

Los tribunales, federales y locales, gozan de competencia para conocer de

las controversias del orden civil o criminal que se susciten, entre otros conceptos,

con motivo del cumplimiento y la aplicación de los tratados internacionales (art.

104, fracc. I).

La competencia de esos tribunales es privativa. Adolecen del vicio de

inconstitucionalidad todas las disposiciones que existan en los tratados en virtud

de los que se atribuya competencia para conocer de las referidas controversias a

paneles, árbitros o tribunales internacionales.

138

Los Jueces, federales y locales, aplican los tratados con arreglo a sus leyes

procesales; esto es especialmente importante por lo que atañe a los jueces de los

estados, ya que no obstante que en la fracc. I del arto 104 constitucional se les

faculta para aplicar las leyes federales y los tratados, lo deben hacer con sujeción

a sus normas procesales, ellas son compatibles con su organización judicial.

Los casos en que un tratado regule exclusivamente materias que la

constitución ha confiado a los estados, a pesar de lo que dispone la fracc. I del art.

104, los jueces locales pueden conocer de las controversias que con motivo del

cumplimiento y aplicación de él se susciten; en este supuesto no opera la limitante

establecida por esa norma. No es dable ninguna autoridad, en el caso al

presidente de la república y al senado, que mediante un tratado altere la

distribución de competencias que entre los jueces federales y locales hace la

constitución; si por alguna razón fueren incluidas materias confiadas a los estados

en esos documentos de naturaleza internacional, no por ese hecho los jueces

federales adquieren una competencia amplia, y los locales una restringida; no es

factible que mediante un acto de valor secundario se altere el mandato

constitucional, que es de naturaleza fundamental; en ese supuesto, la

competencia de ellos es genérica, sin que se aplique en tal caso la limitante

derivada del art. 104, fracc. 1.

Una interpretación estricta del citado precepto indica que la competencia de

tales juntas se circunscribe a la aplicación exclusivamente de las leyes del trabajo,

por lo que cuando en un tratado se regulan materias laborales, no por ese hecho

su puesta en práctica deben hacerla las indicadas juntas, sino que ésta le

corresponde, de acuerdo con el art. 104, fracc. I, a los jueces dependientes del

tribunal superior de justicia. Las juntas locales son de competencia limitada.

139

C) Facultades de los poderes en relación con la suspensión de

garantías y las facultades extraordinarias.

140

EL JUICIO POLÍTICO.

El juicio político (también llamado acusación constitucional o acusación

en juicio político) es un proceso de orden constitucional, cuya finalidad es hacer

efectivo el principio de responsabilidad de los servidores o funcionarios públicos,

particularmente de los más altos cargos o autoridades, tales como Jefes de

Estado, Jefes de Gobierno, ministros, magistrados de los tribunales superiores de

justicia, generales o almirantes de las Fuerzas Armadas, que se realiza ante el

Parlamento o Congreso. La condena o declaración de culpabilidad del acusado

puede ocasionar su destitución e incluso su inhabilitación para funciones similares.

En cualquier caso, la sanción depende de la constitución del país, y puede tener

efectos meramente políticos.

Es típico de los sistemas presidencialistas latinoamericanos y su origen está

vinculado al impeachment de Derecho anglosajón y al juicio de residencia de

Derecho indiano.

Antecedentes históricos

Sus antecedentes históricos se remontan al año de 1641, en una época

muy difícil, cuando el Parlamento de Inglaterra promovió un juicio a Thomas W.

Stanford, que desempeñaba entonces el cargo de Ministro de la Corona, durante

los continuos enfrentamientos de ésta con el Parlamento Inglés.

Este juicio, según la historia, mereció la atención de los juristas en aquel

tiempo por la novedad en el procedimiento, y más tarde se incorporó a las normas

y costumbres inglesas hasta formar parte en la lucha por la supremacía política

entre el Parlamento y la Corona, siendo esa figura objeto de profundos estudios

hasta constituir un juicio especial dentro de las Leyes Inglesas.

141

Más tarde, como era de esperarse, ese procedimiento se reflejó y se incluyó

en la Constitución Norteamericana de 1787, entrando a Francia donde también fue

estudiado, resultando así que el origen histórico del juicio político fue inglés, su

lucubración teórica francesa y su aplicación práctica norteamericana.

La estructura del juicio político se incorporó luego a la Constitución

Norteamericana de 1787, como un modelo para los demás países.

Ese procedimiento dio lugar a la integración del sistema, que fue expuesto

por Alexander Hamilton en el periódico El Federalista, número 65, cuyo autor

manifiesto que la finalidad de ese juicio era la separación del servidor público y no

la sanción penal de un acto indebido.

Alexis D. Tocqueville explica con bastante claridad la naturaleza política

del sistema, agregando el comentario que ese hecho resultaba menos hostil a la

división de poderes del sistema europeo.

Desde entonces se tuvo en cuenta que la aplicación de sanciones penales

corresponde a la autoridad judicial y que el origen de esas sanciones son de

carácter exclusivamente político, ya que en sentido contrario se violaría el

precepto de que a nadie se le puede sancionar dos veces por el mismo acto.

El procedimiento a seguir en un juicio político en nuestro país se regula por

la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos, de la que haremos una

explicación necesaria para conocimiento de nuestros lectores.

El Juicio Político en la Constitución Federal

La Constitución Política Federal de 1917, en su Título Cuarto, como ley

fundamental del país, organiza y regula los actos y las relaciones humanas del

Estado Mexicano.

142

El Título Cuarto de nuestra Carta Magna se integra con los artículos 108,

109, 110, 111, 112, 113 y 114, que se relacionan cuidadosamente con la finalidad

de explicar y clasificar las diversas responsabilidades de los servidores públicos

en el ejercicio de sus funciones, aunque en el caso, por falta de tiempo, sólo

estudiaremos la responsabilidad derivada del Juicio Político.

De los artículos enumerados en el párrafo que antecede, sólo será objeto

de nuestro estudio el citado Artículo 110, por tener éste en su redacción todos los

elementos necesarios para el planteamiento y examen de los fundamentos que

integran jurídicamente el juicio político, que en el caso, no se dan.

Con la finalidad de ofrecer una imagen del artículo 110 de la Constitución

Mexicana, voy a reproducir en parte el texto actualizado de esa norma, como

sigue:

Sujetos del Juicio Político.

"Artículo 110. constitucional- Podrán ser sujetos de juicio político los

Senadores, los Diputados al Congreso de la Unión, los Ministros de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, los Consejeros de la Judicatura Federal, los

Secretarios del Despacho, los Jefes de Departamento Administrativo, los

Diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno del Distrito

Federal, el Procurador General de la República, el Procurador General de Justicia

del Distrito Federal, los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, los

Magistrados y Jueces del Fuero Común del Distrito Federal; el Consejero o

Presidente, los Consejeros Electorales y el Secretario Ejecutivo del Instituto

Federal Electoral; los Magistrados del Tribunal Electoral; los Directores Generales

y sus equivalentes de los Organismos Descentralizados, empresas de

participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas, y

fideicomisos públicos".

143

El segundo párrafo del mencionado artículo, reza así:

"Los Gobernadores de los Estados, Diputados Locales, Magistrados de los

Tribunales Superiores de Justicia Locales y, en su caso, los miembros de los

Consejos de las Judicaturas Locales, sólo podrán ser sujetos de juicio político, en

los términos de este título, por violaciones graves a esta Constitución y a las leyes

federales que de ella emanen, así como por el manejo indebido de fondos y

recursos federales, pero en este caso, la resolución será únicamente declarativa y

se comunicará a las legislaturas locales para que, en ejercicio de sus atribuciones,

procedan como corresponda"

Reformas del Artículo 110 constitucional

El texto original del Artículo 110 en cita fue reformado, para quedar como se

encuentra ahora, en las fechas siguientes: 28 de diciembre de 1982; la segunda

adición el 10 de agosto de 1987; la tercera el 31 de diciembre de 1994, y la última

el 22 de agosto de 1996, y es oportuno señalar que el referido artículo, como lo

establece el distinguido constitucionalista don Jesús Orozco Henríquez, tiene

estrecha relación con los demás, que forman parte del Título Cuarto de la

Constitución, y de una manera particular con el Artículo 108, que define quiénes

deben considerarse como servidores públicos para los efectos de las

responsabilidades consiguientes; con el Artículo 109, que regula las diversas

clases de responsabilidades de los servidores públicos; con el 111, que consigna

los requisitos para la declaración de procedencia de la acción penal en contra de

aquellos servidores públicos que, durante el tiempo del ejercicio de sus cargos,

estén provistos de cierta inmunidad procesal, y con el 114, que regula los plazos

en que prescriben las diversas responsabilidades.

Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos

144

Se compone de 90 artículos, distribuidos en cuatro Títulos y cuatro

Transitorios; el decreto fue expedido el 8 de diciembre de 1995 y publicado en el

Diario Oficial del Gobierno Federal el 12 del mismo mes y año.

Como se sabe, en los términos del Artículo 1º de la ley, ésta tiene por

objeto reglamentar el Titulo Cuarto constitucional, que comprende diversos

aspectos del tema que se estudia.

Para los efectos de este estudio sólo nos referimos al Título Segundo que

se denomina "Procedimientos ante el Congreso de la Unión en materia de Juicio

Político".

Causales del juicio político

Son las violaciones graves a la Constitución y a las leyes federales que de

ella emanen, así como el uso indebido de fondos o recursos federales, limitándose

los interesados a esa clasificación constitucional, porque fuera de ella no se

integraría el juicio político.

Responsabilidad penal

De esa norma también se desprende que, en el caso de que el denunciante

no lograre probar los elementos de su denuncia, podrá incurrir en un acto

delictuoso.

Texto del Artículo 116 constitucional

El texto del Artículo 116 constitucional, para detenido examen, lo transcribo

a continuación:

"Artículo 116.- El Poder Público de los Estados se dividirá para su ejercicio,

en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos

145

Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un

solo individuo.

"Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de

cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:

"I.- Los Gobernadores de los Estados no podrán durar en su encargo más

de seis años.

"La elección de los Gobernadores de los Estados y de las Legislaturas

Locales será directa, y en los términos que dispongan las leyes electorales

respectivas".

"Los Gobernadores de los Estados, cuyo origen sea la elección popular,

ordinaria o extraordinaria, en ningún caso y por ningún motivo podrán volver a

ocupar ese cargo, ni aún con el carácter de interinos, provisionales, sustitutos o

encargados del despacho.

"Nunca podrán ser electos para el periodo inmediato:

"a) El Gobernador sustituto constitucional, o el designado para concluir el

período en caso de falta absoluta del constitucional, aún cuando tenga distinta

denominación;

"b) El Gobernador interino, el provisional o el ciudadano que, bajo

cualquiera denominación, supla las faltas temporales del Gobernador, siempre que

desempeñe el cargo los dos últimos años del período.

"Sólo podrá ser Gobernador constitucional de un Estado, un ciudadano

mexicano, por nacimiento y nativo de él, o con residencia efectiva no menor de

cinco años inmediatamente anteriores al día de la elección."

146

Improcedencia del Juicio Político por

delitos electorales

Con base en la doctrina y en el Derecho Constitucional, los llamados delitos

electorales no pueden ser base para el Juicio Político, no sólo por falta de

pruebas, sino también porque esa causa penal desde su origen está excluida del

Juicio Político, ya que esos ilícitos sólo tienen lugar el mismo día de las

elecciones, y no antes, ni después, conforme a los artículos del 403 al 413 del

Código Penal Federal.

Si se trata de aportar más datos, podemos recurrir al estudio del autor de

este análisis, que se titula "Trayectoria histórica del principio de no reelección en

México de 1813 a 1998", en el que se relacionan detenidamente las diversas

constituciones, con el comentario en cada una de ellas.

Con base en lo anterior, considero que el actual Gobernador del Estado no

viola ninguna garantía constitucional, porque se encuentra en el ejercicio legal de

sus funciones y que el Juicio iniciado en su contra debe ser declarado

improcedente por las diversas razones apuntadas.

147

FACULTADES DEL CONGRESO DE LA NACIÓN

Es el Congreso quién tiene asignada la tarea de determinar si los

funcionarios públicos del Poder Ejecutivo y los jueces que integran la Corte

Suprema de Justicia de la Nación desempeñan sus funciones correctamente.

El instrumento mediante el cual el Poder Legislativo lleva adelante ese

control es el llamado juicio político.

Así lo dispone la Constitución Nacional, en su artículo. 53 en la parte que

dice que es la Cámara de Diputados la que:

“ ejerce el derecho de acusar ante el senado al presidente, vicepresidente,

al jefe de gabinete de ministros y a los miembros de la Corte suprema, en las

causas de responsabilidad que se intenten contra ellos, por mal desempeño o por

delitos en ejercicio de sus funciones, o por crímenes comunes, después de haber

conocido de ellos y declarado haber lugar a la formación de la causa por la

mayoría de las dos terceras partes de sus miembros presentes."

El artículo. 59 asigna al Senado de la Nación la tarea:

" juzgar en juicio político a los acusados por la Cámara de Diputados,

debiendo sus miembros prestar juramento para este acto. Cuando el acusado sea

el presidente de la Nación el Senado será presidido por el presidente de la Corte

Suprema. Ninguno será  declarado culpable si no a mayoría de los dos tercios de

los miembros presentes."

Por último el artículo 60 dispone que:

“Su fallo no tendrá más efecto que destituir al acusado, y aún declararle

incapaz de ocupar ningún empleo de honor, de confianza o a sueldo de la Nación.

148

Pero la parte condenada quedará, no obstante sujeta a acusación, juicio y castigo

conforme a las leyes ante los tribunales ordinarios."

PROCEDIMIENTO

Las normas que regulan el procedimiento del juicio político se hallan

contenidas en la Constitución Nacional, en el reglamento interno de cada Cámara

del Congreso y los reglamentos internos de las respectivas comisiones

Se pueden diferenciar dos etapas dentro del procedimiento establecidos

para el juicio político.

•PRIMER ETAPA

La primera etapa consiste en el estudio de las denuncias presentadas,

determinar si reúnen las condiciones objetivas y subjetivas del caso planteada y

con ello decidir si se inicia lo que se conoce como etapa informativa (apertura del

sumario)

Denuncias

Los pedidos y denuncia de juicio político que se presentan ante la Cámara

de Diputados se giran a la comisión de juicio político para su estudio.

Quiénes pueden denunciar

Cualquier funcionario o ciudadano que considere que algunos de los funcionarios

que establece el artículo 53 de la CN ha incurrido en mal desempeño de sus

funciones o en la posible comisión de un delito esta facultado a efectuar la

pertinente denuncia.

Requisitos de la denuncia

149

El reglamento interno de la Comisión de Juicio Político de la Cámara de Diputados

de la Nación dispone en su artículo 7 que:

Toda denuncia o solicitud de Juicio Político se recibirá en la Comisión de Juicio

Político.

         El escrito en que se promueva deberá contener:

         a) Datos personales, acreditar identidad, indicar el domicilio real y fijar un

domicilio especial dentro de los límites de la Capital Federal,

         b) relación circunstanciada de los hechos en que se fundamenta, enunciado

sucintamente el derecho aplicable al caso

         c) Pruebas en que se sustente, debiendo acompañarse la documentación o

indicando su contenido y el archivo u oficina publica donde se encontraren los

originales, para el caso de no disponerse materialmente de ellos".

 Análisis de las denuncias

Una vez presentada la denuncia, el presidente de la Comisión analizará si

están acreditadas las condiciones objetivas y subjetivas para la procedencia del

Juicio Político.

Esto constituye en los hechos un análisis previo de la denuncia, basado en

las condiciones objetivas y subjetivas del caso, que realiza el presidente de la

Comisión junto con los asesores de ella.

Apertura. Etapa Informativa.

El artículo 12 del reglamento interno, de la cámara de Diputados, dispone que:

150

"si del estudio previo del expediente surgieran indicios ciertos y semiplena

prueba de causales graves que hagan a la procedencia del juicio político, se

procederá a abrir la instancia, mediante sustanciación del sumario, pudiéndose

adoptar entre otras medidas

a) Realizar inspecciones oculares y labrar actas, a cuyo efecto podrán

encomendarse las mismas a miembros de la comisión,

b) Citar a testigos y tomar declaraciones y pedir ratificaciones o aclaraciones

de hechos  denunciados.

c) En caso de denuncia contra un magistrado judicial, se podrá solicitar

informe al órgano  judicial de superintendencia y al respectivo colegio de

abogados y/ o asociación profesional, acerca del concepto personal y profesional

que gozare el denunciado.

d) Cualquier otra medida que resultare idónea para la causa.

Si los elementos de convicción son suficientes a juicio de la comisión "se

abre la causa a prueba" y comienza lo que se llama el proceso informativo de la

denuncia.

Respecto de las facultades a que se refiere el art. 12 del reglamento, son

meramente enunciativas, como este mismo lo expresa.

El artículo 13 del reglamento Interno contempla la citación al acusado para

que haga su descargo, lo cual constituye la aplicación a este proceso (de carácter

político) de las garantías constitucionales del debido proceso y el derecho de

defensa.

Si se hace lugar al pedido, las actuaciones pasarán al plenario de la

Cámara, acompañadas de un anexo con todos los antecedentes.

•SEGUNDA ETAPA

151

La segunda sobre la base de las pruebas obtenidas durante la

sustanciación del sumario consiste en la confección de un dictamen que le permita

a la Cámara de Diputados decidir si formulará la pertinente acusación ante el

Senado de la Nación

Acusación

Esta etapa solo puede ser efectuada por la Honorable Cámara de

Diputados, pues se trata de una facultad que le está reservada en forma exclusiva

a la Cámara baja.

El artículo 53 de la Constitución Nacional dispone que:

 “solo ella (Cámara de Diputados) ejerce el derecho de acusar ante el

Senado al Presidente"

 Quórum necesario para acusar

 La doctrina tradicional sostiene que para que la Cámara de Diputados

pueda acusar ante el senado hace falta una mayoría calificada de las dos terceras

partes de sus miembros presentes.

Senado

Juramento de los senadores

El art. 59 de la Constitución Nacional, dice:

“Al senado corresponde juzgar en juicio político a los acusados por la

cámara de Diputados, debiendo sus miembros prestar juramento para este acto".

Características del enjuiciamiento

152

La potestad con que cuenta el senado para llevar adelante el enjuiciamiento

político de los funcionarios comprendidos en el art. 53 de la ley fundamental tiene

características especiales a saber.

Atribuciones propias

Las atribuciones del senado son propias, pues las recibe directamente de la

Constitución (artículo 59).No es factible ningún tipo de delegación

Competencia originaria

El Senado entiende en forma directa, desde el momento en que la comisión

acusadora de Diputados formula ante la cámara alta el pedido de destitución de un

funcionario determinado. Es un cuerpo político, no un tribunal de segunda

instancia.

Proceso Contradictorio

Las posiciones contradictorias están representadas, de un lado, por la

comisión acusadora de Diputados, que acusa ante el Senado por las causales de

mal desempeño, delito en el ejercicio de la función y crímenes comunes, y por el

otro la defensa del acusado (artículo 2 del reglamento del Senado), quienes

tratarán de sostener que el desempeño de las funciones fue correcto y normal.

Función limitada

La tarea del senado se limita a lo dispuesto por el art. 60 de la Constitución

Nacional, esto es, la destitución del acusado, e incluso a declararlo incapaz de

ocupar ningún empleo de honor, de confianza o a sueldo de la nación, cuando

corresponda. No podrá imponer penas, pues su función es de naturaleza política,

y no judicial.

153

Por lo tanto, el fin del juicio político es remover al funcionario del cargo que

ostenta. Independientemente de las acciones posteriores (juicios penales y civiles)

que se realicen con posterioridad a la remoción del mismo.

E) La declaración de procedencia.

F) Teoría general del control de la constitucionalidad.

LA DECLARACIÓN DE PROCEDENCIA.

DEFINICION

La declaración de procedencia es un acto político, administrativo, de

contenido penal, procesal, irrenunciable, transitorio y revocable, competencia de la

cámara de diputados, que tiene por objeto poner a un servidor público a

disposición de las autoridades judiciales, a fin de que sea juzgado exclusivamente

por el o los delitos cometidos durante el desempeño de su encargo y que la

declaración precisa.

La definición contiene los elementos que derivan de la constitución y de las

leyes secundarias en torno a la figura de la declaración de procedencia.

CARACTERISTICAS DE LA DELCARACION. NATURALEZA JURIDICA

El acto que emite la cámara de diputados o las legislaturas de los estados no

es una sentencia en el sentido procesal del concepto; aunque en este debe

prevalecer el principio de congruencia que caracteriza a aquéllas. Técnicamente,

154

la cámara no juzga hechos con base en las normas legales, se limita a emitir una

declaración de oportunidad

De acuerdo con los hechos y la probable responsabilidad; no prejuzga de una

culpabilidad, solo resuelve si el servidor público queda o no a disposición de un

juez para que lo juzgue respecto de delitos que determina de manera expresa.

La resolución que emite la cámara de diputados, ya sea en el sentido

negativo o positivo, no puede considerarse, procesalmente hablando, una

sentencia; la constitución se encarga de precisar su naturaleza: una resolución

declarativa, sin más fuerza que la de poner al servidor público a disposición del

ministerio público o del juez. No obstante, tanto la comisión instructora que redacta

el proyecto de resolución como la cámara que lo aprueba están obligadas a

razonar y fundar su punto de vista; deben establecer la existencia del delito, la

probable responsabilidad del acusado y la subsistencia del fuero. Para estar en

posibilidad de emitir tal juicio deben observarse los lineamientos establecidos en

la Ley Federal de Responsabilidades; en lo que esta sea omisa se aplicará, como

ley supletoria, el Código Federal de Procedimientos Penales (art. 45 de la Ley de

Responsabilidades).

La declaración se limita a poner a disposición de las autoridades judiciales

al servidor público, únicamente en lo que concierne al conocimiento del delito

objeto del requerimiento. El diputado, senador, secretario, ministro o jefe de

departamento, aunque sujeto a proceso, sigue siendo tal. Existe la posibilidad real,

cuando se trata de un nombramiento sujeto a la exclusiva discrecionalidad del

presidente de la república, de que éste, debido a la probable responsabilidad del

servidor público sujeto a proceso, opte por removerlo; esto jurídicamente es

posible, pero mientras no lo haga, la persona sujeta a proceso debe seguir

estimándose un servidor público de los enumerados en el artículo 111

constitucional

155

Que la cámara de diputados pretenda dar efectos generales a una

declaración de procedencia, es renunciar al derecho de calificar, en cada caso, si

tras una acusación penal existe o no el propósito de doblegar a un poder o de

ejercer una venganza. Los privilegios para las cámaras y para los legisladores,

son irrenunciables. El privilegio acompaña a la función mientras esta se

desempeñe. En lo que se refiere a los funcionarios enumerados en el art.111, no

hay función sin privilegio; mientras el texto actual esté en vigor, el privilegio no

puede desaparecer o hacerse nugatorio por renuncia voluntaria de su titular o por

negligencia de los encargos en cada cámara de su defensa.

El artículo 111. Párrafo sexto, dispone que la declaración de procedencia es

inatacable; aunque lo diga la carta magna, es una verdad a medias. Una

resolución de tal naturaleza será, en principio, firme, cuando haya sido dictada

conforme a la constitución y leyes que de esta emanan. Será atacable cuando

exista una violación a las garantías individuales, ya sean de índole procesal o

formal: cuando no se reúna la mayoría requerida, cuando es la de senadores y no

la de diputados la que emita; cuando la declaración de procedencia se dicte sin

mediar denuncia de particular o del ministerio público o cuando se violen las leyes

que rigen el procedimiento. Los tribunales federales, en defensa de la constitución,

deberían ver con menos respeto las decisiones de la cámara de diputados. En

otros países, no obstante existir el principio de firmeza de las resoluciones de

procedencia, no han tenido empacho en intervenir cuando han estimado que

existen irregularidades; han obligado a la cámara competente a dictar nueva

resolución, de conformidad con los principios constitucionales; una declaración de

la cámara de diputados, a pesar del principio de firmeza, no es suficiente para

eliminar los derechos de defensa y audiencia. Los denunciantes, cuando la

cámara emite una declaración negativa, tienen expedida la misma vía de

impugnación, cuando ha existido algún tipo de irregularidades en el proceso.

156

LA DECLARACION COMO UN ACTO ADMINISTRATIVO DE CONTENIDO

PENAL.

En ejercicio de las facultades que les confiere la constitución, el congreso

de la unión o alguna de las cámaras pueden realizar actos de diferente índole. Se

estima que la función legislativa es algo que le corresponde en forma exclusiva al

congreso, actuando las cámaras en forma separada y sucesiva; cada una pueden

realizar actos que tienen el carácter de generales. El senado realiza funciones

judiciales, cuando juzga a un servidor público en los términos del art. 110;

funciones administrativas, cuando ratifica un nombramiento (arts. 76, fracción 11,

89, fracciones 111 y 1V, y 96); la misma cámara realiza un acto administrativo

cuando, con base en un hecho, con fundamento en la fracción V del art 76,

declara que es llegado el caso de designar gobernador provisional a una entidad

que ha perdido todos sus poderes.

La cámara de diputados, cuando emite una declaración de procedencia,

realiza un acto materialmente administrativo. La autorización en general ---dice

Manzini--- el acto administrativo con que la autoridad competente previa

valorización de la oportunidad o utilidad de lo que se pide en orden al interés

público que debe tutelar, quita el impedimento opuesto por una norma jurídica al

cumplimiento de ciertos actos jurídicos o al ejercicio de una determinada actividad

material.

LA DECLARACION DE PROCEDENCIA COMO UN ACTO PROCESAL

La declaración de procedencia, aunque de índole constitucional, emitida por

razones políticas y de oportunidad, también es un acto materialmente procesal. En

157

virtud de ésta se remueve el obstáculo que impide la actuación de la autoridad

judicial competente.

LA DECLARACION DE PROCEDENCIA COMO FACULTAD EXCLUSIVA DE LA

CAMARA DE DIPUTADOS.

En lo que atañe a los diputados, la declaración de procedencia, con base en

el antejuicio que establece la Ley de Responsabilidades, existe lo que pudiera

denominarse un proceso ante sus pares; no sucede lo mismo con los senadores ni

con los servidores públicos restantes que menciona el art. 111. En otros países

existe la posibilidad de que cada cámara emita la resolución de desafuero

respecto a sus miembros (artículo 62 de la constitución argentina, artículo 68 de la

constitución italiana). Desde 1874 es facultad exclusiva de la cámara de diputados

resolver respecto al desafuero de los altos funcionarios; sobre esta materia, al

igual que con la hacendaria, el constituyente mexicano estimó que es una

actividad en la que tiene interés especial el pueblo, a ello obedece que esa

cámara tuviera un papel muy especial en tales actividades, pues se estimaba que

en ésta se interpretaba el sentir popular.

En la constitución de 1857 la facultad de desaforar le correspondió al

congreso de la unión formado por una sola cámara, la de diputados. Mediante las

modificaciones al artículo 104 realizadas en 1874, los diputados siguieron

conservando tal facultad.

En la constitución de 1824, al igual que en algunos sistemas europeos, la

facultad de desaforar a los diputados y senadores les correspondía a sus

respectivas cámaras (artículo 43).

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FUNCIONARIOS PUBLICOS SUJETOS DE LA DECLARACION DE

PROCEDENCIA.

El artículo 111 establece principios de excepción; las normas que

determinan una excepción, así como las que establecen privilegios, deben

interpretarse en forma restrictiva; no son susceptibles de ampliarse a otros casos

por analogía ni por mayoría de razón. La enumeración que hace es limitativa. Así,

solo son sujetos de la acción de la cámara: los diputados, senadores al congreso

de la unión ministros de la suprema corte de justicia, magistrados de la sala

superior del tribunal electoral, los consejeros de la judicatura federal, los

secretarios de despacho, los jefes de departamento administrativo, diputados a la

asamblea y jefe de gobierno del Distrito Federal, los procuradores generales de la

república y del Distrito Federal, consejeros del presidente y consejeros electorales

del consejo general del instituto federal electoral, gobernadores estatales,

diputados locales, magistrados de los tribunales superiores de justicia de los

estados y miembros de los consejos de las judicaturas locales.

En lo que se refiere al presidente de la república existe un procedimiento

especial.

APROBACION DE LA DECLARACION

En el texto derogado se exigía que la declaración de procedencia fuera

aprobada por mayoría Absoluta del número total de miembros de la cámara de

diputados, circunstancia irregular que dio lugar a que don Felipe Tena Ramírez

comentara: “…en los casos de los arts. 109 y 111 se suplantan en realidad la

voluntad de los representantes ausentes, cuyos votos se computan indebidamente

como negativo. ““(…) el resultado es que los que votan por la afirmativa lo hacen

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frente a los presentes que votan en contra y frente a todos los ausentes, quienes

por virtud de la ficción de la ley votan tácitamente por la negativa. “ Más adelante

afirma: “(…) pero el cómputo sobre el número total de los integrantes de la

Cámara y no solamente sobre el número de los presentes, es una innovación

inadmisible e inexplicable de la Constitución de 17 (…) que produce en este caso

la siguiente consecuencia: la suerte de los funcionarios no se decide por la

voluntad real de la Cámara expresada por el voto de los presentes, sino la

voluntad presunta de la misma, completada por el voto de los ausentes”.

En virtud de las reformas de 1982, lo relativo a la mayoría requerida tomó el

cauce correcto, se requiere mayoría absoluta de los miembros presentes en la

sesión. Por tratarse de una disyuntiva, se exige que sea mayoría absoluta y no

relativa, como sería en el caso de que hubiera más de dos proposiciones.

Pero más que prevalecer la razón del doctrinario, predominó el punto de

vista práctico de un grupo gobernante que en todo momento pretende conservar el

estado de cosas y no correr riesgos innecesarios ante una eventual

democratización del país. La oposición

Cuenta con un número amplio de diputados. El control del grupo

gobernante sobre la actuación de la cámara de diputados se vería seriamente

amenazado en el caso de que contando escasamente con una simple mayoría, no

pudiera sacarse adelante una declaración de procedencia, en el caso de que la

oposición votara en forma unánime por la negativa. Existen 500 diputados, el

quórum se integra con 251 diputados; en un hipotético caso de que asistieran a la

sesión sólo 101 diputados del partido oficial y 100 de los partidos de oposición,

con el anterior texto hubiera sido imposible una declaración de procedencia. Era

necesario hacer inocua a la oposición. Esa fue la razón del cambio, no la opinión

de la doctrina. El siguiente paso a seguir, en el caso de que la oposición llegara a

adquirir demasiada fuerza en la cámara de diputados, con toda seguridad, será

privarla de la facultad de hacer la declaración y pasarla a la de senadores. Lo

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anterior, es preciso insistir, es solo en un marco teórico, ya que en la práctica, en

el único caso de declaración que se ha dado con posterioridad a la introducción de

la institución de los diputados de representación proporcional, tanto los diputados

del partido oficial como los de la oposición se alinearon en un solo sentido, sin

hacer valer el derecho que tenían a disentir y oponerse a un acto inconstitucional.

Eso pone en evidencia la naturaleza política de la determinación.

INDULTO Y SERVIDORES PUBLICOS

Para un político caído en desgracia, sobre todo cuando se trata de quien

fue objeto de una declaración de procedencia, las cosas no se presentan sencillas.

Por una parte, es obvio que difícilmente los diputados aprobarán una declaración

por sí mismos, sin recibir las indicaciones debidas. Por no existir el aliento

indispensable, cualquier solicitud que se haga no pasará de ser una mera

escaramuza; la solicitud no llegará, incluso, a la comisión instructora.

Todo cambia cuando existe el deliberado propósito de hundirlo. Todas las

puertas se sierran incluidas las de la prisión. Un servidor público desaforado no

puede alcanzar la gracia del indulto. La facultad de indultar compete al presidente

de la república en el ámbito federal, y a los gobernadores de los estados en el

ámbito local. La facultad de que gozan es general y amplia. No pueden ejercerla

cuando existe texto expreso que lo prohíba .Este existe por lo que hace a las

resoluciones que dicten los jueces federales y los locales (artículo 111, séptimo

párrafo).

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ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE

MODULO IV

I.- En tu cuaderno contesta correctamente lo que se te indica.

1.- Cuales son las funciones del Congreso del Estado.

2.- Que función tienen los legisladores.

3.- Quienes son los que realizan reformas a la constitución.

4.- Por qué consideras que le hacen reformas a la constitución.

5.- Que son las legislaturas.

6.-Porque se da una Iniciativa de Reforma.

7.- Cual es el fundamento constitucional que faculta al presidente de la república para llevar a cabo una Iniciativa de Ley.

8.- Que fundamento legal faculta al Presidente de la República, para promulgar las leyes que expida el Congreso del Estado.

AUTOEVALUACION

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MODULO IV

Contesta correctamente lo que se te pide.

1.- Cuales son las facultades de los Poderes en relación con las reformas Constitucionales?

2.- Que son las Leyes Ordinarias?

3.- Que entiendes por Iniciativa de reforma constitucional?

4.- Quien fue Comonfort?

5.- Cuales son las facultades de los Poderes en lo relativo a Relaciones Exteriores?

6.- Quien es el titular de la facultad para celebrar tratados y convenios?

7.- Que es un Ministro?

8.- Cuales son sus funciones de los Ministros?

9.- A quien corresponde la tarea de cumplimentar los tratados?

10.- Que entiendes por publicación de los tratados?

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11.- Que es un juicio político?

12.- Cuando se da un Juicio Político?

13.- Quien debe iniciar un Juicio Político?

14.- Porque se inicia un Juicio Político?

15.- A quien se le inicia un Juicio Político?

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