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Estudios de Derecho Procesal Constitucional Local

David Cienfuegos Salgado


Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma de Guerre-ro. Maestro y Doctor en Derecho con mención honorífica por la UNAM. Diploma de Estudios Avanzados en Derecho Administrati-vo por la Universidad Complutense de Madrid. Especialista en Derecho Constitucional y Ciencia Política por el Centro de Estu-dios Políticos y Constitucionales de Madrid. Se ha desempeñado como Técnico Académico e Investigador de tiempo completo en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM; Profesor-Investigador en la Universidad Autónoma Me-tropolitana, Unidad Cuajimalpa. Ha impartido clases en posgra-dos de la Universidad Autónoma de Sinaloa, Universidad Modelo, Escuela Libre de Derecho de Sinaloa, entre otras. Actualmente es miembro del Sistema Nacional de Investigadores, nivel I. En el Poder Judicial de la Federación ha sido investigador y se-cretario de investigación del Instituto de la Judicatura federal; secretario auxiliar y secretario de estudio y cuenta en el Tribu-nal Electoral. Ha coordinado y compilado diversas obras colectivas, entre otras: Historia constitucional de las entidades federativas mexicanas (Porrúa, 2007); Ideas para fundar la nación mexicana (Porrúa, 2006); Constitucionalismo local (Porrúa, 2005); Marbury contra Madison. Una decisión histórica para la Justicia constitucional (Editora Laguna, 2005). Entre sus obras más recientes destacan: Matemáticas aplicadas al derecho (Porrúa, 2004); El derecho de petición en México (UNAM, 2004); Ensayos sobre el estado de Guerrero (El Colegio de Guerrero, 2005); Políticas y derechos lingüísticos (Porrúa, 2005), e Historia de los derechos humanos (CODEHUM, 2005). En 1997 obtuvo la medalla Ignacio L. Vallarta, otorgada por la Facul-tad de Derecho de la UNAM; en 2003 obtuvo el premio jurídico Al-berto Saavedra Torija, y en 2007 la condecoración Juan Álvarez otorgados por el Gobierno del Estado de Guerrero. Es miembro de la Academia Mexicana para la Educación, el Derecho y la Cul-tura; es presidente de la Fundación Académica Guerrerense; se-cretario de investigación y docencia de El Colegio de Guerrero, y subdirector editorial de la Revista Lex Difusión y Análisis desde 2003.

Índice

Presentación ...................................................................................................................................... 00 Jorge Herrera Delgado Presentación ...................................................................................................................................... 00 Apolonio Betancourt Ruiz

Presentación ...................................................................................................................................... 00 Esmeralda Valles López La defensa constitucional local. A manera de prólogo ................................................. 21 David Cienfuegos Salgado La Justicia constitucional local en México: presupuestos, sistemas y retos ....................................................................................................................................................... 27 César Iván Astudillo Reyes Una propuesta para la Justicia constitucional local en México ................................ 71 David Cienfuegos Salgado El control constitucional en el diseño del Estado federal Estudio sistemático del federalismo judicial en México ............................................... 91 Víctor Manuel Collí Ek


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Régimen constitucional de las entidades federativas ................................................. 121 Pedro Antonio Enríquez Soto Orden constitucional y sistema federal ............................................................................... 155 Rafael Estrada Michel Evaluación de la ley de control constitucional de Tlaxcala ¿esperanza fallida? .................................................................................................................................................... 171 Hugo Gaspar García Domínguez La Justicia constitucional veracruzana en la transformación del nuevo federalismo mexicano .................................................................................................................. 191 Genaro David Góngora Pimentel La función judicial en el control constitucional de las entidades federativas .......................................................................................................................................... 209 Manuel González Oropeza Entre el control constitucional federal y el estatal ........................................................ 231 María Amparo Hernández Chong Cuy Reflexiones sobre los medios de control constitucional en el constitucio-nalismo sinaloense .......................................................................................................................... 247 Francisco Higuera Castro y Jesús Ramírez Millán Justicia social en el horizonte político de los gobiernos de los estados .............. 271 Francisco Martínez Sánchez Medios de control constitucional para la solución de conflictos límitrofes en las entidades federativas ..................................................................................................... 283 César de Jesús Molina Suárez El control constitucional olvidado: Apuntes para una nueva teoría de la anulación ............................................................... 313 Héctor Rivera Estrada

Índice

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Algunos argumentos a favor de la creación de la Sala Constitucional en el Estado de Tabasco .......................................................................................................................... 323 José Alonso Rodríguez Cruz Reflexiones sobre la Justicia constitucional federal y local ...................................... 343 Daniel Solorio Ramírez La Justicia constitucional local en el estado de Nuevo León ...................................... 389 Mauricio Yanome Yesaki

ANEXOS Anexo I Proyecto de Ley de Defensa Constitucional Local del Estado de Querétaro ............................................................................................................................... 415 Anexo II La reforma del Poder Judicial del estado de Jalisco (1994) ............................ 433

Estudios de Derecho Procesal Constitucional local

Impreso en abril de 2008. Talleres de Editora Laguna.

Mil ejemplares.

Presentación

Nuestra Alma Mater por mi conducto, se congratula en presentar a nuestra sociedad en lo general y a nuestra comunidad universitaria de la Universidad Autónoma de Coahuila, en lo particular, un trabqJo colectivo editorial, signado por reconocidos académicos e investigadores de diversas instituciones de educación superior de nuestro país. David Cienfuegos Salgado, coordina esta obra comunitaria titulada: Estudios de Derecno Procesal Constitucional Local, en la que participan además de él, plumas acuCiosas y ávidas de investigar, con la entrega, conocimientos y profundidao de miras que los caracteriza a todOS ellos en el estudio de las ciencias Jurídicas.

Cienfuegos SalgadO, ya es huésped permanente en ésta su casa, ya que en otras ocasiones hemos unloo eSfuerzos para publicar otras obras de su autoría de igual valor y calidad a la que en esta ocasión presentamos.

En el desarrollo de esta obra, encontramos diversos temas a tratar, con la aportación de cada tratadista, con sus peculiaridaoes y puntos oe vista personales; pero ya en el desarrollo de la misma, encontramos una constante de la cual participan todos ellos, y que en el análisis de uno de los autores el maestro César ván Astudillo Reyes, se materializa: ....Se ro generado un movimiento en el que, al centralismo operado POlíticamente por la institución presidencial, se opone, así sea de forma JOutatina, la consolidación del prinCipiO jurídiCo de autonomía constitucional en favor de las mtidadesfederativas.

¡;ste es el fenómeno jurídiCo-POlítiCO que se aborda en este libro: el rescate o ortalecimiento de nuestra soberanía local en todos los niveles y en todas las 1stituciones de derecho pÚbliCO que existen en nuestro modelo federalista mexiano; tenemos que hurgar, averiguar e investigar, todos los faltantes y lagunas ue se dan en tOdOS los órdenes de gobierno municipal y local, para que con el rden federal rescatemos y le demos Vigor y respeto a nuestro derecho procesal :mstitucional local, ya que con esto lograremos darle veracidad y fortaleza a

www.juridicas.unam.mx

nESII'D ft!d!:i alSrr 10 rnexx::ano, no se trata de qUitar algo a alguien, sino dar a ca:Ia c:J,.len k) CJ,Je le corresponde.

Rett.eramos ~tras felicitaciones a nuestros escritores nuéspedes en esta DOra ya citada, especialmente a su coordinador, y les agradecemos que con SU prosa provocativa e ideas innovadoras nos convoquen a una cruzada de estudio e investigación de nuestras instituciones públicas para lograr un camOlo de timón si es necesario o la permanencia del status qua si es conveniente.

Con este festejo cultural que aplaudimos y alentamos, damos un paso más en el trabajo diario que na sostenido esta rectoría, que para nosotros es un nonor presidir y dejar constancia que estamos cumpliendo un cometido que nuestra institución, la Universidad Autónoma de Coanuila, nos mandata.

En elBien FIncamos el Saber

UC. Mario AJDerto ocnoa RNero Rector de la UnIVersidad Autónoma de Coahuíla

Junio de 2008

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La defensa constitucional local

A manera de Prólogo

Es algo notorio que desde hace algunos años el estudio del derecho local ha gene-rado interés en las discusiones académicas y políticas. Ello ha traído aparejado un espectacular crecimiento en las fuentes de consulta sobre la temática y la defi-nición de nuevos intereses y grupos de trabajo, especialmente en el ámbito universitario.

Resulta paradójico que en México, estado federal desde sus orígenes hace casi dos siglos, el estudio del derecho local o mejor dicho, de los derechos locales haya sido completamente soslayado durante tanto tiempo, pues puede afirmarse que durante todo el siglo XIX y la mayor parte del siglo XX no hubo una doctrina sobre el derecho de las entidades federativas, lo que trae consigo también la asevera-ción de que el estudio del modelo federal mexicano experimentó un estanca-miento que se tradujo en un desfase en la concepción del derecho constitucional y administrativo.

Para nadie resulta extraña la mención del federalismo o de la idea del sistema federal, pero pocas veces nos hemos detenido a pensar en los avatares que ha tenido esta idea en el México contemporáneo. Si bien la configuración de un ámbi-to dual de derecho en México tiene su origen en la adopción e instauración del modelo federal en la Constitución de 1824, no será sino hasta fines del siglo XX, cuando se inicie una exploración académica y política de las repercusiones y al-cances de tal decisión fundamental.

El marco normativo de este modelo organizativo parte de la Constitución Políti-ca de los Estados Unidos Mexicanos. En tal sentido los artículos 40 y 41 constitu-cionales señalan la dualidad presente en el orden jurídico al señalar la soberanía de los órganos federados “en todo lo concerniente a su régimen interior”, limitada por los principios de la misma ley fundamental. Amén de ello, en forma explícita la Constitución federal señala en su título quinto (artículos 115 a 122) algunos de los lineamientos para la organización de los poderes públicos locales entre los que se



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incluyen al municipio, los estados federados y el régimen de excepción del Distrito Federal.

Por supuesto, ninguna duda cabe sobre la importancia y trascendencia del de-recho local. Incluso podría hablarse que la búsqueda de un modelo federal más equilibrado, pasará necesariamente por el fortalecimiento de los derechos locales, lo que incluye el régimen de estados y municipios, actores de primer orden en un federalismo renovado. Por ello, el estudio del derecho local de estados y munici-pios requiere de esfuerzos continuados y consensuados, que sirvan de marco referente para la discusión que genere dicho fortalecimiento.

El referente indispensable del estudio del derecho local son las constituciones particulares de las entidades federativas, de las cuales se desprenden los pará-metros de validez de las demás normas del sistema de derecho estadual. Las constituciones locales son los ordenamientos supremos de los estados federa-dos y, siguiendo el mandato de la Constitución federal su contenido se adecua a determinados principios fijados por el pacto federal. El contenido de las constitu-ciones locales no difiere así de la federal: tiene una parte orgánica y una parte dogmática, tal y como lo prescribiera la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano en 1789, al señalar la fórmula de que se carece de Constitución en aquella sociedad que no garantiza los derechos ni determina la separación del poder público. Por supuesto, las constituciones locales también establecen princi-pios generales de la organización estatal y de las diversas relaciones que a su interior se realizan, siempre que se trate de actividades en las que no exista una reserva a favor de la Federación.

No puede dejar de mencionarse que para algunos autores, como Martí Capita-nachi, “las llamadas constituciones políticas locales, no reúnen las características del concepto de Constitución en sentido material. Se trata exclusivamente de leyes que reglamentan las materias que les son reservadas por la Constitución federal, cuyo ámbito no pueden rebasar”.

El conjunto de normas derivado del texto constitucional requiere de mecanis-mos que garanticen su cumplimiento y, sobre todo, su supremacía. En términos generales se ha utilizado el concepto defensa de la Constitución para aludir a ta-les mecanismos. A pesar de ello la idea de que la Constitución es un texto norma-tivo que debe protegerse no es novedosa. El tratamiento que se da en el derecho europeo de la defensa de la Constitución tiene claros antecedentes en los ideales del protoconstitucionalismo francés, cuando Siéyès defendía la distinción entre un control constitucional y un control legal y, en apoyo a lo que aquí se sostiene, señalaba que el primero, el control constitucional, merecía una autoridad superior


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a la del legislador ordinario y a la de los jueces que eran quienes administraban la legalidad. Una afirmación nada ligera si atendemos que es el momento histórico del legislador, que es expresión clara y directa de la voluntad del pueblo, y por tan-to alcanzaba cualidades casi míticas: era omnisapiente y omnipotente.

En las constituciones locales del primer estado federal mexicano encontramos los ejemplos de ese esbozo de defensa constitucional, sea así mediante tibias menciones sobre la importancia del texto fundamental local.

Esta defensa de la Constitución local aparece implícita en el artículo 218 de la Constitución de Coahuila Tejas de 1827, al señalarse en este precepto que “La ob-servancia de la Constitución en todas sus partes es una de las primeras y más sagradas obligaciones de los habitantes del Estado de Coahuila y Texas; de ella no puede dispensarle ni el Congreso ni otra autoridad alguna, y todo coahuiltejano puede reclamar dicha observancia, representando con este objeto al Congreso o al gobierno”. Agregaba dicho texto fundamental, en el siguiente artículo 219, que cualquier infracción de los preceptos constitucionales hacía responsable perso-nalmente a quien la cometiera.

La Constitución de Chiapas, dictada en 1825, también señaló en el capítulo relati-vo a la observancia, interpretación y reforma de la Constitución, semejante dis-positivo: “Art. 126. Todo habitante del estado está obligado a obedecer la Constitu-ción, y todo funcionario al posesionarse de su destino deberá jurar la observancia de la Constitución general, de la particular del estado, leyes de uno y otro gobier-no, y el fiel desempeño de su deberes, en cuyos particulares todos son respon-sables”. El artículo 127 señalaba en forma clara: “El Congreso dispondrá se haga efectiva la responsabilidad de los infractores de la Constitución y leyes”.

Similares disposiciones encontramos en otras constituciones locales. La de Oaxaca hace un llamado de obediencia hacia la Constitución local, señalando en su preámbulo “sed fieles a la Constitución, observadla con escrupulosidad: constan-cia, generosidad, moderación, éstas son las virtudes de la libertad […] No, nunca circunstancias más imperiosas os han convidado a reuniros en un mismo espíritu, y a trabajar de consuno en el establecimiento de la Constitución. En efecto, noso-tros somos hermanos, nosotros somos libres, nosotros tenemos una patria, todos tenemos un mismo deber, el de la sumisión a la Constitución y las leyes: tengamos, pues, un mismo sentimiento, el del amor y la fraternidad”. La Consti-tución de Querétaro señaló en su artículo 261 que todos los habitantes del estado estaban obligados, “bajo la responsabilidad que determinen las leyes, a observar la Constitución en todas sus partes, y ni aun sobre algún artículo podrá el Congre-so dispensar esta obligación”.


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La Constitución de Guanajuato, de 1826, señala en su artículo 221: “La observan-cia de la Constitución es un deber de todo habitante del estado, de que no podrá dispensarlo ni el Congreso mismo”. Asimismo, en el artículo 223 expresa termi-nante: “Toda transgresión que se cometa contra este código fundamental del estado, se reputará por delito grave, exigiéndose al infractor la responsabilidad en que incurra con arreglo a la ley”.

La revisión de las constituciones locales desde el surgimiento del estado federal mexicano dan muestra de una constante preocupación por lograr que la Consti-tución local sea efectivamente un ordenamiento supremo al cual se encuentren sometidos todos los actos de habitantes, ciudadanos y servidores públicos. De ahí que la indagación histórico-documental se encuentre llena de sorpresas, como la que advierten Ferrer MacGregor y González Oropeza al señalar que la Constitu-ción de Morelos, de diciembre de 1878, impulsó y detalló en su articulado por vez primera la ahora conocida institución de la controversia constitucional.

La defensa de la Constitución está así presente, insistimos, en una versión inci-piente, desde el siglo antepasado. Sin embargo, también habrá que coincidir que durante la etapa posterior a la expedición de la Carta Magna federal de 1917, y a pesar del diseño de control constitucional ahí establecido, el arreglo político se privilegió en detrimento de la consolidación de vías jurídicas, especialmente judicia-les, para la solución de tales problemáticas. Lo anterior repercutió en los procesos de evolución de la justicia constitucional local. No en balde la pregunta de González Oropeza y Ferrer Mac-Gregor: ¿En qué momento y por qué perdimos el rumbo de ese control interno de los estados? Y para la cual no se tiene una respuesta, pues como dicen los autores es una pregunta compleja que resta por responder.

Elisur Arteaga intenta una definición del concepto defensa de la Constitución lo-cal, al señalar que por ésta “debe entenderse el cúmulo de principios normativos de naturaleza fundamental que prevén y regulan las instituciones por virtud de las cuales las autoridades y los particulares deben ajustar su actuación a lo que ella dispone, que establecen las vías y acciones por las cuales las autoridades competentes, a petición de parte interesada, anulen o dejen sin efectos los actos o hechos de autoridad que le son contrarios y, eventualmente, las vías e instan-cias por virtud de las cuales se sancione a quien haya actuado contra el texto de una norma de naturaleza suprema en el ámbito local”.

El concepto sigue siendo muy amplio, pues siguiendo la categorización propues-ta arriba, la defensa de la Constitución puede abarcar una o más organizaciones gubernamentales y requerir o no de una vía procesal. De ahí que se utilice el con-cepto Derecho Procesal Constitucional como un concepto más determinado para


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hacer alusión al control de la Constitución en sede jurisdiccional o judicial, aunque en este último caso sin limitar el concepto a lo relativo al Poder Judicial, sino enfa-tizando simplemente que son jueces quienes resuelven los litigios que se den.

Fix Zamudio señala que el Derecho Procesal Constitucional puede ser descrito como la disciplina jurídica situada dentro del campo del Derecho Procesal que se ocupa del estudio sistemático de las instituciones, los procesos y de los órganos por medio de los cuales pueden resolverse los conflictos relativos a los principios, valores y disposiciones fundamentales, con el objeto de reparar las violaciones a los mismos. Ferrer MacGregor Poisott propone una definición al señalar que “el Derecho Procesal Constitucional es la disciplina que se encarga del estudio sis-temático de la jurisdicción, órganos y garantías constitucionales, entendiendo estas últimas como los instrumentos predominantemente de carácter procesal dirigidos a la protección y defensa de los valores, principios y normas de carácter constitucional”.

Este Derecho Procesal Constitucional admite diversas divisiones. Fix Zamudio ha elaborado una completa tipología en la cual aparece incluido el Derecho Procesal Constitucional local. Además el tema del Derecho Procesal Constitucional empieza a tener una amplia producción doctrinal.

Respecto del Derecho Procesal Constitucional local señala Ferrer Mac-Gregor Poisott que “en nuestros días se puede afirmar la configuración de un nuevo sec-tor del Derecho Procesal Constitucional que podemos denominar como local, que comprende el estudio de los distintos instrumentos encaminados a proteger ya no a las constituciones federales o nacionales, sino a los ordenamientos, consti-tuciones o estatutos de los estados, provincias o comunidades autónomas”.

Ya Fix Zamudio había llamado la atención hacia la diversidad de sistemas de jus-ticia constitucional local, al afirmar “que en algunas entidades federativas se atri-buye el conocimiento de estos instrumentos, al menos parcialmente, a una Sala constitucional; en otros, a una Sala superior o al Pleno del Tribunal Superior del estado”, y por cuanto hace a la necesidad de un órgano autónomo, separado del Poder Judicial, “cabe agregar que en ninguno se ha establecido un tribunal consti-tucional especializado en sentido estricto”.

Si la tendencia actual nos lleva a presumir que en los próximos años estaremos ante los primeros tribunales constitucionales, conviene decir que éstos son “órganos supremos constitucionales de única instancia, de carácter permanente, independientes e imparciales, que tienen por función esencial y exclusiva la inter-pretación y defensa jurisdiccional de la Constitución, a través de procedimientos contenciosos constitucionales referentes como núcleo esencial a la constitucio-


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nalidad de normas infraconstitucionales y la distribución vertical y horizontal del poder estatal, agregándose generalmente la protección extraordinaria de los derechos fundamentales, que actúan en base a razonamientos jurídicos y cuyas sentencias tienen valor de cosa juzgada, pudiendo expulsar del ordenamiento jurídico las normas consideradas inconstitucionales”.

Como en otra ocasión, me parece pertinente concluir mis palabras preliminares a esta obra colectiva señalando la necesidad de concebir, como académicos y servidores públicos, el Derecho Procesal Constitucional local o, si se prefiere, la justicia constitucional como el marco institucional que está llamado a desem-peñar un papel relevante en el desarrollo de los derechos locales, nos lleva a la exigencia de que debe ponerse mayor énfasis en la enseñanza jurídica en las en-tidades federativas para contribuir a la formación de quienes serán los jueces constitucionales y de quienes serán los abogados y litigantes ante dichos órga-nos jurisdiccionales.

En este momento de transición y de construcción jurídicas, el compromiso mayor radica en que los profesores aprendamos a pensar el derecho desde una perspectiva mucho más amplia, acorde con las tendencias garantistas que per-mean la discusión jurídica y política, y seamos capaces de concebir organizacio-nes que puedan contribuir a la generación de estabilidad y gobernabilidad para la sociedad mexicana.

Expreso mi agradecimiento a todos los colaboradores de esta obra colectiva. Su empeño y disposición para entregar sus ideas y opiniones en torno al Derecho Procesal Constitucional local, han sido el motor principal en esta travesía que llega a buen puerto. Espero que este libro rinda frutos en la generación de más y mejo-res trabajos que aborden el derecho de las entidades federativas, y especialmen-te, el Derecho Procesal Constitucional local.

Mi agradecimiento a don Enrique Huber Lazo por la disposición mostrada para apoyar la publicación de esta obra colectiva, que nuevamente versa sobre el de-recho local, en el catálogo de la cada vez más prestigiosa Editora Laguna.

David Cienfuegos Salgado México, DF, enero de 2008

César Iván Astudillo Reyes

La justicia constitucional local en México:

Presupuestos, sistemas y problemas∗

I. Nota introductoria El constitucionalismo mexicano se encuentra inmerso en una etapa de profunda renovación. Una de sus vertientes, la referida al derecho constitucional de las en-tidades federativas, ha entrado en una dinámica sin precedentes. El interés por esta rama específica del derecho de la política se debe a múltiples factores. En primer lugar al hecho, por demás evidente, de que los temas torales del derecho constitucional mexicano están siendo sujetos a discusión permanente, producto del reajuste institucional que la transición política mexicana está exigiendo. De igual manera, al dinamismo que en la actualidad presentan los procesos políticos locales, una vez que los bríos democratizadores se han extendido a lo largo y ancho del país. Finalmente, porque la ausencia de una fuerza política dominante, como la que representaba el Partido Revolucionario Institucional, ha generado un movimiento en el que, al centralismo operado políticamente por la institución pre-sidencial, se opone, así sea de forma paulatina, la consolidación del principio jurídi-co de autonomía constitucional en favor de las entidades federativas.

El conjunto de circunstancias apenas apuntadas ha desembocado en un ejerci-cio reflexivo de proporciones mayores en donde se cuestiona la forma de armo-nizar la existencia, en el plano político, de un efectivo pluralismo, y la consolida-ción, en el plano jurídico, de un auténtico sistema jurídico nacional, compuesto por órdenes normativos particulares, autosuficientes y autogarantizados, con ámbi-tos de validez determinados.

La problemática planteada ha potenciado la aparición de un tema central del derecho constitucional de las entidades federativas: El tema de la Justicia constitu-cional local o del Derecho Procesal Constitucional, según la perspectiva científico-

∗ Publicado originalmente en el Boletín Mexicano de Derecho Comparado, No. 115, México, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas, enero-abril, 2006. Actualizado hasta mayo de 2007. Agradezco las ponderadas observaciones que el Dr. Jorge CARPIZO realizó a la primera versión del presente artículo. Las imprecisiones que éste pueda contener son responsabi-lidad exclusivamente mía.



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metodológica desde la que se aborde.1 Tema que, por su importancia y actualidad en función que su objeto y finalidad primordial es dirimir los conflictos que el di-namismo político puede generar en el ámbito local, se ha situado rápidamente como una de las grandes cuestiones a resolver en el futuro inmediato. No debe causar extrañeza, por tanto, que el tema haya despertado rápidamente la curio-sidad intelectual de los académicos2 y el interés de las instituciones que tienen encomendada la tarea de impartir justicia en el ámbito local y federal.3

1 En argumento, FIX-ZAMUDIO, Héctor, La garantía jurisdiccional de la Constitución mexicana. Ensa-yo sobre una estructuración procesal del amparo, México, UNAM, 1955, pp. 57 y ss. Igualmente, GARCÍA BELAÚNDE, Domingo, De la jurisdicción constitucional al Derecho Procesal Constitucional, 2ª ed., Lima, Editora jurídica Grijley, 2000, pp. 53 y ss. HÄBERLE, Peter, “El Derecho Procesal Constitucional como derecho constitucional concretizado frente a la judicatura del Tribunal Federal Constitucional Alemán”, Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional, No. 1, México, Porrúa, 2004, pp. 15 y ss. RUGGERI, Antonio, SPADARO, Antonio, Lineamenti di giustizia costituzionale, Torino, G. Giappichelli Editore, 1998, pp. 7 y ss. 2 El interés de los tratadistas ha crecido en forma importante, evidenciándose en la prolífi-ca producción académica sobre el particular. Dentro de las monografías pioneras sobre el tema, acúdase a: ASTUDILLO REYES, César I., Ensayos de justicia constitucional en cuatro orde-namientos de México. Veracruz, Coahuila, Tlaxcala y Chiapas, México, UNAM-IIJ, 2004. MARTÍNEZ SÁNCHEZ, Francisco, El control interno de las constituciones de los estados de la república mexica-na. Perspectivas de un nuevo federalismo, México, Porrúa, 1998. RODRÍGUEZ VÁZQUEZ, Miguel Ángel, El control de constitucionalidad y el de legalidad en un nuevo esquema federal, México, Centro de Estudios de Ingeniería Política y Constitucional, A.C., 2002. TORRES ESTRADA, Pedro, La autonomía municipal y su garantía constitucional directa de protección. Estudio comparado de los supuestos español y mexicano, México, UNAM-IIJ, 2005. No podemos dejar de anotar que en la tercera edición de FIX-ZAMUDIO, Héctor, Introducción al estudio de la defensa de la Constitución en el ordenamiento mexicano, México, UNAM, 2005, el último capítulo contiene un profundo y riguroso análisis sobre el “Derecho Procesal Constitucional local”. Igualmente, la segunda edición de BRAGE CAMAZANO, Joaquín, La acción de inconstitucionalidad, México, UNAM-IIJ, 2005, pp. 129 y ss. BENITEZ TREVIÑO, Humberto V., La Sala constitucional del Estado de México como expresión del federalismo del siglo XXI, 2ª Ed., México, UNAM-IIJ, 2005; Dentro de los libros colec-tivos destacan: La ciencia del derecho durante el siglo XX, México, UNAM-IIJ, 1998, en donde apa-rece la contribución de CORZO SOSA, Edgar, “La justicia constitucional mexicana a fin de siglo”, p. 225; igualmente, Justicia constitucional local, Eduardo Ferrer Mac-Gregor, Rodolfo Vega Hernández, Coordinadores, México, FUNDAp, 2003, cuyos trabajos se reproducen en el tomo IV de la obra colectiva Derecho Procesal Constitucional, Eduardo Ferrer Mac-Gregor, Co-ordinador, México, 4ª edición, Porrúa, 2003, dentro de los que destacan: FERRER MAC-GREGOR, Eduardo, “La nueva Sala constitucional en el Estado de Veracruz”, pp. 3775 y ss; ARTEAGA NAVA, Elisur, “La Constitución local y su defensa”, p. 3618; GONZÁLEZ BLANCO, Carlos, “Protección constitucional local”, pp. 3807 y ss; FERNANDEZ RODRIGUEZ, José Julio, “La omi-sión legislativa en la Constitución del estado de Veracruz-Llave en el marco de la teoría general de dicho instituto”, pp. 3757 y ss; GUDIÑO PELAYO, José de Jesús, “Los acuerdos plenarios 10/2000 y 5/2001 y el control constitucional local”, pp. 3817 y ss; MARTÍNEZ LAZCA-NO, Alfonso, “Justicia constitucional en Chiapas”, pp. 3837 y ss.; VALENCIA CARMONA, Salva-dor, “La defensa constitucional del municipio mexicano”, pp. 3865 y ss. En el colectivo, Las entidades federativas y el derecho constitucional, Máximo N. Gámiz Parral, Coordinador, México,

La justicia constitucional local en México: Presupuestos, sistemas y problemas

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UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2003, pueden verse los trabajos de RABASA, Emilio O., “La reforma constitucional en los estados”, pp. 157 y ss. URIBE ARZATE, Enrique, “El control constitucional de las entidades federativas”, pp. 447 y ss. En la Memoria del VIII Con-greso Iberoamericano de Derecho Constitucional, puede verse, ASTUDILLO REYES, César I., “Mode-los de justicia constitucional en México”, Derecho constitucional para el siglo XXI. Actas del VIII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Javier Pérez Royo, Joaquín Pablo Urías Martínez, Manuel Carrasco Durán, (Eds.), T. II, Navarra, Thomson Aranzadi, 2006, pp. 4127 y ss. En la misma obra aparece la contribución de FERRER MAC-GREGOR, Eduardo, “Derecho Procesal Constitucional local en México”, pp. 4259 y ss. Es importante igualmente, el colec-tivo Derecho Constitucional. Memoria del Congreso Internacional de Culturas y Sistemas Jurídicos Comparados, Miguel Carbonell, Coordinador, México, UNAM-IIJ, 2004, donde se encuentran los trabajos siguientes: ASTUDILLO REYES, César I., “Reflexiones sobre los sistemas locales de justicia constitucional en México”, pp. 1 y ss.; FERRER MAC-GREGOR, Eduardo, “Derecho Proce-sal Constitucional local (la experiencia en cinco estados 2000-20003), pp. 457 y ss.; URIBE ARZATE, Enrique, “Justicia constitucional federal y local en México”, pp. 839 y ss. Reciente-mente salió la memoria que reune los trabajos de las dos primeras mesas sobre justicia constitucional auspiciadas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Su título es La justicia constitucional en las entidades federativas, Manuel González Oropeza, Eduardo Ferrer Mac-Gregor (Coordinadores), México, Porrúa, 2006. En este libro todos los trabajos se re-fieren a la problemática que venimos abordando. Ahí se encuentra nuestro trabajo, ASTU-DILLO REYES, César I., “Las salas constitucionales en México”, pp. 13 y ss. En el recientísimo colectivo, Las aportaciones de las entidades federativas a la reforma del Estado, Máximo N. Gámiz Parral, José Enrique Rivera Rodríguez, Coordinadores, México, UNAM-Instituto de Investiga-ciones Jurídicas, 2005, se encuentran las aportaciones de LEÓN HERNÁNDEZ, Marco Antonio, “Una Constitución garantista para las entidades”, pp. 191 y ss., PELAYO MÖLER, Carlos María, “Algunas reflexiones y propuestas en torno a la implementación de sistemas de justicia constitucional para la protección de los derechos fundamentales en las entidades federa-tivas en México”, pp. 205 y ss. Igualmente, en el libro Constitucionalismo local, David Cienfue-gos Salgado, Compilador, Porrúa, 2005, se encuentran los trabajos de CARMONA TINOCO, Jorge Ulises, “La problemática de la incorporación y eficacia de los derechos humanos en el constitucionalismo local”, pp. 101 y ss. GUDIÑO PELAYO, José de Jesús, “El control constitu-cional local: una inquietud permanente”, pp. 241 y ss., HERNÁNDEZ CHONG CUY, María Amparo, pp. 303 y ss. RÍOS VEGA, Luis Efrén, “La justicia constitucional local en Coahuila”, pp. 733 y ss., RODRÍGUEZ GARCÍA, Carolina, VICTORIA MONTES, Carmelo Pablo, CAMACHO PÉREZ, Gildardo, “El desarrollo de la justicia constitucional en Sinaloa”, pp. 753 y ss. En revistas especializadas consúltese a ASTUDILLO REYES, César I., “El control de la constitucionalidad en el Estado de Veracruz y las tensiones con el modelo federal de control”, Revista del Instituto de la Judicatu-ra Federal, No. 12, México, 2002, pp. 11 y ss. Del mismo autor, “El sistema mexicano de justicia constitucional. Notas para su definición, a 10 años de la reforma constitucional de 1994”, Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional, No. 4, México, Porrúa, julio-diciembre de 2005, pp. 17 y ss. PALOMEQUE CRUZ, Leticia, “De la tendencia centralizada del amparo jurisdiccional a la justicia constitucional local”, Reforma Judicial. Revista Mexicana de Justicia, No. 4, México, Comisión Nacional de Tribunales Superiores de Justicia-Instituto de Investigacio-nes Jurídicas de la UNAM, 2004, pp. 127 y ss. GARCÍA RICCI, Diego, “Soberanía estatal, Consti-tución local, y justicia constitucional en los estados de la República Mexicana”, Revista Ibe-roamericana de Derecho Procesal Constitucional, No. 5, México, Porrúa, enero-junio de 2006, pp. 109 y ss.


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La primera experiencia de Justicia constitucional local corresponde al Estado de Veracruz en el año 2000. A ella se han incorporado las de Coahuila, Guanajuato y Tlaxcala en 2001, Chiapas en 2002, Quintana Roo en 2003, Nuevo León y el Estado de México en 2004. La “circulación” de estos sistemas, y de algunas de sus técni-cas en particular, parece augurar que en el corto plazo asistiremos a un ejercicio de aceleración en su expansión hacía otros estados, haciendo posible que en el mediano y largo plazo, si todo sigue como hasta ahora, la justicia constitucional local sea una realidad en la totalidad de estados de la República Mexicana, lo que supondría un genuino ejercicio de reivindicación histórica del origen local de la pa-radigmática garantía jurisdiccional de la Constitución mexicana.

A la vista de lo anterior, la presente contribución tiene la finalidad de señalar los presupuestos institucionales, formales y políticos que fundamentan la introduc-ción de la garantía jurisdiccional de la Constitución estatal. Igualmente, en un áni-mo meramente descriptivo, pretendemos señalar cómo se estructuran jurídica-mente los sistemas que ya están positivizados y que, como hemos dicho, suman ocho. Finalmente, apuntamos algunos problemas que, a nuestro juicio, deberán ser discutidos a efecto de lograr respuestas favorables que coadyuven a su con-solidación y les provean de eficiencia.

II. Los “fundamentos” de la justicia constitucional y su aplicación al contexto local

La edificación de un sistema de justicia constitucional presupone una idea clara de los fundamentos sobre los cuales las instituciones de garantía jurídica de la Cons-titución cobran auténtica coherencia y sentido. No tener claros esos presupues-tos, nociones o ideas conduce con frecuencia al establecimiento de mecanismos jurídicos que por carecer de la base teórica que los explique, acaban por conver-

3 La Comisión Nacional de Tribunales Superiores de Justicia de las entidades federativas, a través de la “Declaración de Acapulco: Ignacio Manuel Altamirano”, concluyó la inexorabili-dad de conferir a los órganos de vértice de la judicatura local la categoría de “cortes su-premas estatales” con el objeto de “que todos los asuntos jurisdiccionales del Estado, sean competencia exclusiva de las entidades federativas”. La misma Comisión, a través de la “Declaración de Chiapas: Dr. Belisario Domínguez” ha expresado que “se congratula que en la temática de la Consulta Nacional sobre reforma integral y coherente del Sistema de Impartición de Justicia convocada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se hayan incorporado temas que forman parte de declaratorias de años anteriores, como son, entre otros: creación de salas Constitucionales o Cortes de Casación en los estados”. El texto íntegro de las declaraciones citadas se encuentra en la página web de la Comisión Nacional de Tribunales Superiores de Justicia: www.cntsj.gob.mx Los trabajos de la “Con-sulta Nacional sobre una reforma integral y coherente del sistema de impartición de justi-cia en el Estado mexicano” convocada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación puede verse en Cfr. www.scjn.gob.mx


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tirse en instituciones con un deficiente diseño institucional, no aptos para cumplir con la función que tienen encomendada y que, por consiguiente, difícilmente arraigan en el subsuelo jurídico en el que han sido depositados.

La justicia constitucional como noción clave dentro del apartado de garantías de la Constitución, ha partido históricamente de cinco ideas fundamentales, re-señadas con agudeza por Luther. En primer lugar, las instituciones de la justicia constitucional han nacido a partir de un sistema de relaciones de fidelidad perso-nal dentro del contexto del antiguo régimen. En segundo lugar, las instituciones de la justicia constitucional se han introducido dentro de un determinado sistema de fuentes del derecho. En tercer lugar, la justicia constitucional ha partido de un determinado sistema de agregación de poderes territoriales, donde existe una puntual diferencia entre el centro y la periferia. En cuarto lugar, la justicia consti-tucional ha nacido dentro de un sistema de diferenciación funcional de poderes al interior del Estado. Finalmente, en quinto lugar, la justicia constitucional ha presu-puesto un sistema constitucional caracterizado por instituciones democráticas basadas en el pluralismo de fuerzas políticas y sociales.4

Las ideas sucintamente esbozadas se encuentran presentes en el desarrollo histórico de la justicia constitucional, con independencia del modelo concreto que se haya puesto en práctica para materializar la garantía de la Constitución, de forma que difícilmente puede articularse coherentemente un modelo protector que no las presuponga en su alcance y significación. Para el contexto mexicano, que es el que nos interesa, y en específico para el tema de la justicia constitucio-nal local, es de suma importancia tener conciencia de estos presupuestos, a efecto de instrumentar soluciones coherentes en el plano científico, y eficaces dentro del contexto práctico, puesto que de nada serviría un modelo teóricamen-te consistente si no se acopla a los requerimientos efectivos del entorno en el que se introduce, ni un sistema preocupado por satisfacer exigencias reales, pero diseñado de forma defectuosa.

Intención de este apartado es ver como este conjunto de nociones sobre la justicia constitucional pueden ser empleadas como fundamentos concretos de la justicia constitucional local en México. Con esta intención, y con el objeto de que las condiciones de existencia de cualquier sistema de garantías constitucionales no se pierdan en el limbo de las disquisiciones teóricas, hemos intentado inferir de ellas elementos efectivos que nos ayuden a entender las bases de nuestras insti-

4 Cfr. LUTHER, Jörg, Idee e storie di giustizia costituzionale nell´ottocento, Torino, G. Giappichelli, 1990, pp. 8-17.


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tuciones. Es por ello que preferimos organizar las nociones apuntadas en tres presupuestos, separados fundamentalmente por su conexión inmediata con alguna de las condiciones esbozadas. Desde esta óptica desprendemos en primer lugar, un presupuesto institucional de la justicia constitucional local, enseguida unos presupuestos de tipo formal, y finalmente, unos presupuestos de tipo político.

A. El principio de autonomía como presupuesto institucional de la justicia constitucional local La enunciación constitucional del principio de autonomía en favor de las entidades federativas opera como fundamento de validez para la existencia de uno o varios ordenamientos jurídicos dentro de un sistema jurídico nacional; a su vez, la exis-tencia de dichos ordenamientos se eleva como condición necesaria para el esta-blecimiento de las correspondientes garantías para su protección y defensa. Por ello no puede negarse que el reconocimiento del principio de autonomía actúa como presupuesto institucional de la justicia constitucional en el ámbito local, en la medida en que permite inferir un contexto institucional descentralizado en donde es perfectamente posible distinguir un ámbito de validez central y un ámbito periférico.

Como agudamente ha apuntado Gianinni, el concepto de autonomía es irreduci-ble a un significado unitario, por lo que dentro de su uso actual puede ser mejor definido por la negación de elementos que contienen la idea de límite o de vínculo, que por sus características propias. De este forma, “la autonomía expresa no tanto la independencia, como la no dependencia; no la autodeterminación, sino la no heterodeterminación; no la libertad, sino la no sujeción; no la originariedad, sino la no derivación”.5 Esta idea, que expresa con abstracción y gran amplitud el signi-ficado del término que nos interesa, se comprende de mejor forma si como dice Romano, acudimos a la etimología del concepto; desde esta perspectiva es más fácil inferir que por autonomía se indica subjetivamente la potestad de darse un ordenamiento jurídico;6 es decir, la capacidad de un órgano “no soberano” de es-tablecer normas jurídicas que precisamente por esa característica de no sobe-ranía, se encuentra estrechamente subordinada al sistema de fuentes del dere-cho del que forma parte.

5 GIANNINI, Máximo, Severo., “Autonomia. Teoría generale e diritto pubblico”, Enciclopedia del Diritto, V. IV, Milano, Giuffre, 1959, p. 356. 6 Cfr. ROMANO, Santi, “Autonomia”, Frammenti di un dizionario giuridico, Milano, Giuffré, 1946, pp. 15 y ss.


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La doctrina7 ha sistematizado debidamente los alcances de esta potestad, permitiendo que salgan a la luz las vertientes elementales que conforman su núcleo esencial y que, como tales, han sido incorporadas en algunos instrumen-tos de carácter internacional tendientes al aseguramiento de la institución.8 Las vertientes que de dicha ordenación resultan, enunciadas de forma sintética, son: 1. Normativa o institucional. Característica que permite que los entes autónomos puedan expedir sus propias normas de organización, encontrando su manifesta-ción más tangible en la capacidad de darse su Constitución y establecer desde ella las bases de creación normativa secundaria, esto es, los modos de creación del orden jurídico local. 2. Política. Tendiente a racionalizar los modos de acceso al ejer-cicio del poder político local, regulando de forma minuciosa los criterios de elec-ción de los representantes estatales. 3. Administrativa. Cuyo objeto es establecer el conjunto de servicios públicos que deben ser brindados por el poder estatal con base en el reparto competencial fijado en la Constitución general y precisado en las estatales. 4. Financiera. Que concierne a la competencia impositiva que se reco-noce a los entes federados y de la cual dependerá su capacidad para hacer fren-te a las obligaciones y fines constitucionales.

Desde un punto de vista teórico, el principio de autonomía debe ubicarse en el contexto de una particular forma de Estado. Dentro de un Estado de naturaleza federal su reconocimiento se traduce en la coexistencia de una pluralidad de sis-temas jurídicos en donde uno aparece como el orden jurídico “total” y el resto

7 Entre otros, STERN, Klaus, Derecho del Estado de la República Federal de Alemania, Madrid, Cen-tro de Estudios Constitucionales, 1987, pp. 690 y ss. 8 Los textos que nos aproximan al concepto y contenido de la autonomía son, básicamen-te, instrumentos internacionales de Europa e Iberoamérica que pueden considerarse váli-damente, precursores de un “Derecho constitucional común”. Por un lado, la Carta Europea de Autonomía local, aprobada el 15 de octubre de 1985 y la Carta de Autonomía Municipal Iberoa-mericana, sancionada el 22 de noviembre de 1990. El artículo segundo de la Carta Iberoame-ricana ha subrayado un elemento que hoy debe considerarse de importancia elemental para nuestra realidad; dice el citado documento que “el concepto de autonomía local debe superar los planos teóricos y el universo de las grandes declaraciones para materializarse en una realidad permanente y auténtica que, además de constar en los textos funda-mentales de cada país, sea reconocido como un principio inalterable, como deber de los gobiernos y derecho de los ciudadanos”. Es el artículo tercero, párrafo 1 de la Carta Euro-pea la que define la autonomía local como: “el derecho y la capacidad efectiva de las enti-dades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes”. La norma impone, a su vez, la necesidad de una garantía para la protección de la autonomía. El artí-culo 11 prevé: “Las entidades locales deben disponer de una vía de recurso jurisdiccional a fin de asegurar el libre ejercicio de sus competencias y el respeto a los principios de auto-nomía local consagrados en la Constitución o en la legislación interna”.


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como órdenes jurídicos “parciales”; es decir, donde existen y coexisten un orde-namiento “originario” y otros “derivados”, para usar los términos de Kelsen y Romano9 respectivamente. El ámbito de validez de cada uno está perfectamente delimitado puesto que mientras el ordenamiento originario rige para todo el Esta-do, los derivados tienen vigencia en el ámbito espacial más restringido que co-rresponde a su entidad federativa.

Una de las principales notas características de los ordenamientos jurídicos pe-riféricos es el sentido de “autosuficiencia”. A través de esta noción se busca in-cardinar en la Constitución local el fundamento último de validez de las normas que conforman el ordenamiento jurídico local; es una cualidad por medio de la cual se fundan verdaderos sistemas jurídicos autónomos en donde la Constitución local actúa en calidad de norma de “cierre” del ordenamiento.10 La convivencia de una pluralidad de sistemas normativos autosuficientes no quiere decir que dejen de estar vinculados a un nivel de gobierno y a un ordenamiento superior, que es precisamente el que los “delimita” y que se sobrepone en calidad de coadyuvante y garante de la unidad del Estado.11 La autosuficiencia que parece brindar a estos sistemas el fundamento último de su legitimidad no es absoluta, sino relativa, pues tiene que ceder ante el principio de soberanía tangibilizado en la Constitución general, por virtud del cual la norma de normas se erige como “principio primero de unidad política”.12

La capacidad de “autoorganización” de los entes federados es la primera y la más trascendental de las consecuencias de la consagración del principio de auto-nomía constitucional.13 La amplitud o estrechez de esa autoorganización depende, en buena medida, de la extensión con que se consideren las diferentes “vertien-tes” en las que puede manifestarse, puesto que además de implicar el permiso para la expedición de una Constitución propia, su reconocimiento puede repre-

9 KELSEN, Hans, Teoría general del derecho y del Estado, trad. de Eduardo García Máynez, Méxi-co, UNAM, 1995, p. 361; ROMANO SANTI, El ordenamiento jurídico, traducción de Sebastián y Lo-renzo Martin-Retortillo, Madrid, Instituto de Estudios Políticos, 1963, pp. 244-245. 10 Cfr. PIZZORUSSO, Alessandro, Sistemi giuridici comparati, 2ª Ed., Milano, Giuffre, 1998, pp. 242 y ss. 11 Así, SCHMILL, Ulises, “Fundamentos teóricos de la defensa de la Constitución en un Estado federal”, La defensa de la Constitución, José Ramón Cossío, Luis M. Pérez de Acha, compilado-res, México, Fontamara, 2003, pp. 23 y ss. 12 Esta lectura del concepto de Constitución, en FIORAVANTI, Maurizio, “Costituzione e Stato di diritto”, La Scienza del Diritto Pubblico. Dottrine dello Stato e della Costituzione tra otto e novecen-to, Milano, Giuffrè, T. II, 2001, pp. 575 y ss. 13 FERNÁNDEZ SEGADO, Francisco, El federalismo en América Latina, Cuadernos Constitucionales México-Centroamérica, México, UNAM-Corte de Constitucionalidad de Guatemala, 2003, p. 58.


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sentar el ejercicio de una decisión real a favor de la individuación de los fines últi-mos de la entidad federada, de la estructuración de los poderes estatales y de la asignación a cada uno de esos poderes del deber de cumplimiento concreto de sus fines; en síntesis, puede comprender lo que el gran constitucionalista italiano Temistocle Martines acuñó con el término indirizzo político.14

México, lo sabemos bien, se articula constitucionalmente como un Estado fe-deral, según se estipula expresamente en el artículo 40 de la Constitución de 1917.15 En la misma norma se “reconoce” el principio de autonomía estatal al seña-lar que la República se compone de “estados libres y soberanos en todo lo que concierne a su régimen interior”. El mismo ordenamiento constitucional señala la principal característica de la autonomía constitucional: la capacidad de las entida-des federativas para establecer su propia Constitución y desprender de ella un ordenamiento jurídico autónomo; por ello, el artículo 41 establece que el ejercicio de la soberanía se realiza por medio de los poderes de la Unión, “y por los de los estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectiva-mente establecidos por la presente Constitución federal y las particulares de los estados...”.

A pesar de estas declaraciones, la autonomía reconocida a los entes federados en México no tiene los alcances que posibilite el ensanchamiento de su contenido. Aún cuando teóricamente el texto constitucional resalta que la Federación se compone “de estados libres y soberanos”, la extensión del contenido de la auto-nomía no ha sido explorada a profundidad debido a las “limitaciones” a que se encuentra sometido el ejercicio de los poderes constituyentes estatales por me-dio del texto constitucional mismo, el cual enuncia, recordemos, que los principios expresados en la constituciones estatales “en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del pacto federal”.

Las limitaciones establecidas en la Ley Fundamental tienen asignada una fun-ción consistente en garantizar niveles mínimos de homogeneidad en el entrama-do institucional delineado por las constituciones locales con el objeto de que entre ellas y aquella no exista una diferencia sustancial en lo relativo al modelo de orga-nización política, situación que sería desfavorable a la idea de “unión” o “unidad”

14 Cfr. MARTINES, Temistocle, voz “Indirizzo Politico”, Enciclopedia del Diritto, T. XXI, Milano, Giuffrè, 1971, pp. 134 y ss. 15 Sobre el sistema federal como una de las “decisiones fundamentales” del Estado mexi-cano, acúdase a CARPIZO, Jorge, La Constitución mexicana de 1917, México, UNAM, 1979, pp. 241 y ss. También a FIX-ZAMUDIO, Héctor y VALENCIA CARMONA, Salvador, Derecho constitucional mexicano y comparado, 3ª ed., México, Porrúa-UNAM, 2003, pp. 953 y ss.


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que subyace a la idea federal.16 El inconveniente es que la Constitución mexicana ha sido demasiado detallada en el establecimiento de dichos límites, impidiendo cualquier ejercicio innovador en el contexto local, pues ha constreñido a observar una serie de principios constitucionales comunes referidos a: la forma republica-na de gobierno, el gobierno representativo y democrático, y la autonomía munici-pal, según lo estipula el artículo 115 de la Constitución. El artículo 116 completa el minucioso conjunto de limitaciones al señalar que las entidades deben acoger el principio de división de poderes. Consecuente con esa determinación, la misma norma impone las reglas básicas que deben adoptar para la elección e integración de la tradicional tríada de poderes, estableciendo además los principios y garant-ías a que debe sujetarse la organización electoral. Normas relativas al estableci-miento de tribunales contencioso-administrativos, a las relaciones laborales entre el Estado y sus trabajadores o a los convenios de prestación de servicios públicos entre la Federación y el Estado encuentran cobijo en la misma disposición funda-mental.17 Como es posible apreciar, la autonomía constitucional de las entidades se encuentra constreñida fuertemente por un conjunto de limitaciones que de la mano de la tipología “residual” de nuestro paradigma federal, de acuerdo al artí-culo 124 de la Constitución, enseñan una reducción que hace de nuestro federa-lismo más una ficción que una realidad.

La convivencia de un conjunto de sistemas jurídicos autosuficientes vinculados al respeto de las estipulaciones del pacto constitucional patentiza la mutua impli-cación y alimentación que debe existir entre la teoría de la justicia constitucional y la teoría de las fuentes del derecho,18 en la medida que se hace inexorable, por un lado, el establecimiento de un sistema de garantías de la Constitución general que resguarde la unidad política del Estado; y por el otro, la existencia de siste-mas de garantías locales con el objeto de tutelar la Constitución local. La primera representa una jurisdicción de “nivel” constitucional general por dirigirse a la “ac-tuación” inmediata y directa de las normas constitucionales generales; las otras se elevan como jurisdicciones de “nivel” constitucional particular por destinarse a la tutela directa y efectiva de las normas constitucionales locales, aportándose así los primeros indicios para una oportuna delimitación competencial.19 Se de-

16 Cfr. CÁRDENAS GRACIA, Jaime, “Comentario al artículo 116”, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, México, Porrúa-UNAM-IIJ, 1997, p. 1190. 17 Vid. FIX-ZAMUDIO y VALENCIA CARMONA, Derecho constitucional..., Op. Cit., p. 959. 18 Sobre esta mutua implicación, RUGGERI, Antonio, Fatti e norme nei giudizi sulle leggi e le “me-tamorfosi” dei criteri ordenatori delle fonti, Torino, G. Giappichelli, 1994, pp. 5 y ss. 19 El guardián de la Constitución general es un órgano que no pertenece al ámbito federal ni local en tanto debe tutelar ambos y, en consecuencia, la norma de donde extrae su vali-


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termina de este modo que aparte de la “autosuficiencia”, las constituciones de-ben estar “autogarantizadas”, es decir, contar con mecanismos propios de reso-lución de las controversias surgidas en su seno. El ordenamiento constitucional, desde estas perspectivas, es el único dentro del sistema jurídico que no necesita de un ordenamiento más elevado para garantizar su efectividad. Es un ordena-miento que por su propia naturaleza debe establecer un conjunto de instrumen-tos para su tutela, y los medios para su debida efectividad. Por ello, aparte de norma sustancial que ordena las materias fundamentales del propio ordenamien-to jurídico, es una norma fundamental de garantía que evidencia su manifiesta vocación procesal.

B. Los principios de supremacía y rigidez como presupuestos formales La adopción de los principios de supremacía y rigidez dentro de las constituciones estatales constituye, en el plano formal, la condición necesaria para el encuadra-miento racional y efectivo de sistemas de justicia constitucional local, en la medi-da que sólo una puntual diferenciación dentro del sistema general de las fuentes del derecho hace posible que la norma considerada de mayor jerarquía pueda oponerse jurídicamente a aquellas fuentes de rango menor.

La idea de Constitución como Lex superior, de donde emana históricamente el principio de supremacía, se remonta a los dos supuestos que componen la noción de poder Constituyente. En primer término, al principio democrático de soberanía popular que, en breve, significa que un ordenamiento jurídico se fundamenta en el axioma de que no hay más soberano que el pueblo, de donde emana todo poder; en segundo lugar, al principio liberal que evoca la forma como se ejerce el poder e introduce la idea de limitación del poder, de donde proviene la noción de poder constituido. Son estas dos notas distintivas, encarnadas en los principios de-mocrático y liberal, las que conforman al principio jurídico de la supremacía cons-titucional.20 Como es por todos conocido, el principio de supremacía constitucional quedó definitivamente asentado en el constitucionalismo moderno a partir de la histórica sentencia Marbury versus Madison, dictada por el juez Marshall en 1803, donde se establecieron los fundamentos del axioma en virtud del cual Lex superior derogat legi inferiori.

dez debe encontrarse en un ordenamiento más elevado. Ese ordenamiento no puede ser otro que el constitucional. Cfr. SCHMILL, Ulises, “Fundamentos teóricos de la defensa de la Constitución en un Estado federal”, La defensa de la Constitución, José Ramón Cossío, Luis M. Pérez de Acha, compiladores, México, Fontamara, 2003, p. 25. 20 Cfr. DE VEGA, Pedro, La reforma constitucional y la problemática del Poder Constituyente, Madrid, Técnos, 1985, pp. 38 y ss.


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A efecto de situar en el plano formal a la Constitución como Lex fundamentalis del ordenamiento jurídico, es necesario que dentro de ella se establezca un me-canismo de reforma “más agravado y complejo” de aquel que se utiliza para la reforma de las leyes ordinarias de ese mismo sistema. Este mecanismo, conoci-do por todos como “rigidez constitucional” gracias a la gran aportación teórica de Bryce,21 es el que permite establecer una diferencia jerárquica entre las leyes constitucionales y las leyes ordinarias. Dentro de los esquemas típicamente libe-rales, la rigidez establecía solamente una diferencia de grado dentro del ordena-miento jurídico, pero tras el advenimiento del constitucionalismo de la posguerra la distinción no ha permanecido como una cuestión formal, puesto que la inser-ción de estos mecanismos en la Constitución ya no procede con la intención de establecer una diferencia formal entre normas, sino con el objeto de proteger de forma particular el conjunto de valores y principios acogidos por la Constitución, que por su naturaleza y por el poder del cual emanan se entienden superiores. El cambio de concepción anotado ha permitido que la rigidez represente una garant-ía no sólo a favor de la “institucionalización del derecho” sino en favor de la “posi-tivización de la justicia”.22

En el sistema jurídico mexicano, los presupuestos constitucionales en favor de la supremacía de las constituciones estatales se encuentran igualmente en el artículo 40 constitucional en donde se dispone que el Estado mexicano se compo-ne de “estados libres y soberanos”, en el 41 donde se indica el ejercicio de la sobe-ranía a través de los poderes de los estados, en los términos de sus constitucio-nes respectivas, y en el artículo 116, donde se dispone que corresponde a dichas constituciones la organización de los órganos de poder estatales.23

Dentro de los sistemas jurídicos periféricos de nuestro país, los principios de supremacía y rigidez de las constituciones han aparecido de forma débil al no existir plena conciencia de que ambos atributos son elementos clave para ubicar a la Constitución local como norma primordial dentro del sistema jurídico local, y fijar con ello los presupuestos formales para posibilitar su tutela jurídica por me-dio de específicos mecanismos de defensa. En esto influyó de manera decisiva la

21 Cfr. BRYCE, James, Constituciones flexibles y constituciones rígidas, traducción y estudio pre-liminar de Pablo Lucas Verdú, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1988, in toto. 22 Desde el punto de vista formal, véase a DE OTTO, Ignacio, Derecho Constitucional. Sistema de fuentes, Barcelona, Ariel, 1998, pp. 44 y ss. Desde un ángulo histórico, a FIORAVANTI, Maurizio, Los derechos fundamentales. Apuntes para una historia de las constituciones, Madrid, Trotta, 2001, pp. 97 y ss., 127 y ss. 23 Vid. ARTEAGA “La Constitución local…”, Op. Cit., p. 3618. Igualmente, FERRER MAC-GREGOR, “Derecho procesal …”, Op. Cit., p. 459. Niega el atributo de supremacía de la Constitución estatal, URIBE ARZATE, Enrique, “El control constitucional…”, Op. Cit., p. 447.


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lectura “política” que durante mucho tiempo se dio de la Constitución y de su su-premacía en el ámbito general, entendida simple y llanamente como criterio homogenizador y cohesionador de la ideología dominante.24

No todas las constituciones estatales enuncian un principio de supremacía, sin embargo, allí donde no se formula expresamente, se establece, al menos, el prin-cipio de rigidez constitucional que hace presuponerlo. Dentro de los textos consti-tucionales que han incorporado la inspección de inconstitucionalidad debe decirse que la Constitución de Veracruz, en el artículo 80, título sexto, capítulo primero, denominado “De la supremacía constitucional” dispone: “En el Estado de Veracruz, la Constitución y leyes federales, los tratados internacionales y esta Constitución será la ley suprema”. En Coahuila, el artículo 194 de la Constitución, dentro del título noveno, denominado “De la inviolabilidad y reforma de la Constitución” determina: “El Estado no reconoce más ley fundamental para su gobierno interior, que la pre-sente Constitución y ningún poder ni autoridad, puede dispensar su observancia”. En Guanajuato, el artículo 142, dentro del título décimo primero “De las reformas e inviolabilidad de la Constitución” señala: “Esta Constitución y la Constitución Políti-ca de los Estados Unidos Mexicanos, serán la Ley Suprema del Estado de Guana-juato”. En Tlaxcala, el artículo sexto sentencia: “En el Estado de Tlaxcala, por cuan-to a su régimen interior serán Ley Suprema esta Constitución, las leyes y decre-tos del Congreso del Estado que emanen de ella...”. En Chiapas, el artículo 84 de su Constitución, dentro del título décimo segundo “De la inviolabilidad de la Constitu-ción” estipula: “Esta Constitución es la Ley Fundamental del Estado por lo que se refiere a su régimen interior y nadie podrá ser dispensado de acatar sus precep-tos...”. Quintana Roo, en el artículo séptimo de su Constitución dispone: “La Consti-tución Política de los Estados Unidos Mexicanos y esta Constitución son la Ley Suprema del Estado. Los ordenamientos que de ellas emanen forman la estructu-ra jurídica de Quintana Roo”. Nuevo León, en el artículo 153 de su Constitución, dentro del título XII, “De la supremacía e inviolabilidad de la Constitución” expresa: “Esta Constitución es la Ley Suprema de Estado de Nuevo León, en todo lo concerniente al régimen interior de éste”. Finalmente, el Estado de México, si bien no contiene un enunciado semejante a los aquí apuntados, señala en su artículo tercero lo siguiente: “El Estado de México adopta la forma de gobierno republica-na, representativa y popular. El ejercicio de la autoridad se sujetará a esta Constitución, a las leyes y a los ordenamientos que de una y otras emanen”. Im-

24 Esta noción de Constitución y su representación ideológica es expuesta por COSSÍO DÍAZ, José Ramón, Dogmática Constitucional y Régimen Autoritario, México, Fontamara, 1998, pp. 36 y ss.


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portante es destacar la mención hecha en la primera atribución conferida a la Sala constitucional en el artículo 88 bis: “Garantizar la supremacía y control de esta Constitución”.

Como decíamos líneas atrás, si bien no todas estas constituciones recogen una alusión expresa a su atributo de supremacía, todas establecen un procedi-miento de reformas más agravado que el que disponen para la creación de legis-lación ordinaria de donde puede inferirse tácitamente su superioridad normativa.

En Veracruz, el artículo 84 de su Constitución señala que para acometer a su re-forma es necesaria la votación, en dos periodos de sesiones ordinarios sucesivos, de las dos terceras partes de los miembros del Congreso. Igualmente, será nece-saria la aprobación de la mayoría de los ayuntamientos. En Coahuila, el artículo 196 de su Constitución exige la votación por las dos terceras partes de los diputados presentes y la aprobación de parte de la mayoría de los ayuntamientos. En Guana-juato, el artículo 143 de su Constitución establece la votación del setenta por ciento de los miembros del Congreso y de la mayoría de los ayuntamientos. En Tlaxcala, el artículo 120 de su Constitución estipula que se requiere que el Congreso, por el voto de las dos terceras partes del número total de sus miembros, acuerde las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de los Ayun-tamientos. Adicionalmente, se establece la posibilidad de convocar a una conven-ción constitucional para la aprobación de una nueva Constitución. En Chiapas, el artículo 83 de su Constitución establece la aprobación a discusión del proyecto de reforma de parte de las dos terceras partes de los miembros presentes del Con-greso; después, la aprobación por la mayoría de los ayuntamientos. En Quintana Roo, el artículo 164 de su Constitución exige el voto de las dos terceras partes de la legislatura y la aprobación de la mayoría de los ayuntamientos. En Nuevo León no se contempla la participación de los ayuntamientos en la reforma constitucional, disponiéndose en el artículo 150 de su Constitución la aprobación de la legislatura mediante la votación de las dos terceras partes de sus miembros. En el Estado de México, el artículo 148 de su Constitución exige el voto de las dos terceras partes de la legislatura y la aprobación de la mayoría de los ayuntamientos. Adicional-mente, en el artículo 14 existe la posibilidad de convocar a un referéndum para la reforma parcial o total de la Constitución, a petición de la ciudadanía o a iniciativa del Gobernador.

C. El pluralismo como presupuesto político Si el reconocimiento a nivel constitucional del principio de autonomía, y a nivel es-tatal, de los principios de supremacía y rigidez constitucionales actúan en calidad


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de presupuestos institucionales y formales de la justicia constitucional local, el pluralismo político (o la democracia, si se prefiere un concepto aún más amplio) actúa como su presupuesto político.

La importancia de esta condición refleja la totalidad de sus consecuencias cuando advertimos que la soberanía, fundamento de legitimidad democrática de la Constitución, en otro tiempo expresión puntual de una sociedad homogénea, poco a poco ha venido siendo sustituida por un pluralismo de fuerzas políticas y sociales que requieren de elementales puntos de equilibrio. La Constitución, por este hecho, ha dejado de representar el proyecto colectivo de vida en común y ha pasado a formularse como norma abierta que posibilita la interacción de intereses de una sociedad heterogénea en donde todos los sectores sociales pueden luchar por imprimir al Estado su propia orientación en el ámbito de posibilidades ofrecidas por el compromiso constitucional y donde la tabla de valores constitu-cionales funciona como el verdadero límite que no se puede transgredir.25

Dada la realidad apenas anotada, nadie puede poner en duda que existe una vinculación positiva y una vinculación negativa entre democracia y justicia consti-tucional.26 La primera se evidencia en la medida que la justicia constitucional se considera ya un componente genético de cualquier democracia constitucional hasta el punto de que más de uno duda de la configuración de esta última en au-sencia de un control de conformidad de las leyes a la Constitución.27 La segunda porque, históricamente, la incardinación de sistemas de justicia constitucional se ha dado en lugares que aparecen con menor rating democrático, guiados por la intención de que su adopción coadyuve a la consolidación del régimen constitucio-nal. La democracia, en esta situación, aparece más como supuesto que como presupuesto de la justicia constitucional. La correspondencia anterior podría sin-tetizarse de la siguiente forma: No existe justicia constitucional sin democracia, ni democracia sin justicia constitucional.

25 Esta lectura se encuentra en ZAGREBELSKY, Gustavo, El derecho dúctil. Ley, derechos, justicia, trad. de Marina Gascón, Madrid, Trotta, 4ª edición, 2002, pp. 11 y ss. Igualmente, acúdase a RUGGERI, Antonio, SPADARO, Antonino, Lineamenti di giustizia costituzionale, Torino, G. Giappiche-lli, 2001, pp. 6 y ss. 26 Sobre esta doble vinculación, PÉREZ ROYO, Javier, Tribunal Constitucional y división de poderes, Madrid, Técnos, 1988, pp. 23 y ss.; RUBIO LLORENTE, Francisco, “Seis tesis sobre la jurisdicción constitucional en Europa”, La Forma del Poder. Estudios sobre la Constitución, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1997, pp. 544 y ss. 27 PEGORARO, Lucio, “Clasificaciones y modelos de justicia constitucional en la dinámica de los ordenamientos”, Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional, No. 2, México, Porrúa, 2004, p. 142.


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Por paradójico que pueda parecer, México ofrece un buen ejemplo de la impor-tancia de tomar en cuenta el criterio del “pluralismo” para la debida estructura-ción de un sistema de justicia constitucional. La valoración de los niveles de demo-cratización y el avance del pluralismo político constituyen referentes obligados para comprender la inexorabilidad de incorporar el control constitucional de las leyes; contribuye a decidir si en su establecimiento debe dejarse mayor libertad de configuración al legislador estatal o si debe sujetársele mediante el estableci-miento de bases estrictas de carácter vinculante, y arroja datos relevantes para sopesar la eficiencia de la institución allí donde ya existe.28 Tomando en cuenta lo anterior, la estimación de la justicia constitucional mexicana antes del cambio político experimentado en el año 2000 debe ser una, y la que surge a partir de ese proceso de transición y cae en cascada a las entidades federativas, debe ser necesariamente otra.29

La transición mexicana ha sido una transición “gradual”30 que comenzó en el momento en que a las mujeres se les reconoce el derecho al sufragio. Este pri-mer ajuste confiaría la conducción de la transición a una vía institucionalizada: la reforma electoral. El cambio político de México, por esta singularidad, puede co-nocerse en gran medida, a través de las sucesivas reformas constitucionales al andamiaje electoral de 1963, 1972, 1977, 1986, 1990, 1991, 1993, 1994 y 1996.31 El cono-cimiento de los factores sociales, políticos, económicos y hasta internacionales que las precedieron pueden servir como referente válido para entender los cau-ces de la apertura democrática y la paulatina consolidación del pluralismo. El por-tal de la pluralidad en los órganos representativos inició en la Cámara de Diputa-dos, siguió en los Ayuntamientos, continuó en los congresos locales, trascendió al Senado, arribó a las gubernaturas y concluyó, finalmente, en la Presidencia de la República, la piedra angular hasta entonces de nuestro sistema constitucional.

28 Vid. COSSÍO DÍAZ, José Ramón, “Cuestiones constitucionales. La Suprema Corte de Justicia y la transición democrática”, Este País, 7 de abril de 1997, pp. 62 y ss. 29 Cfr. Para un análisis de la actuación de la Corte en las cuestiones relevantes de nuestro país en el periodo previo al proceso de cambio experimentado en el año 2000, MELGAR ADALID, Mario, “Hacia un auténtico Tribunal Constitucional”, Cuestiones Constitucionales. Revis-ta Mexicana de Derecho Constitucional, México, UNAM, No. 11, julio-diciembre, 2004, pp. 150 y ss. 30 En general, CÁRDENAS GRACIA, Jaime, Transición política y reforma constitucional en México, México, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1994. 31 La reforma fue el conducto para abrir los cauces de la transformación política pero no constituyen la totalidad del cambio democrático en México. Sobre ello Cfr. BECERRA, Ricar-do, SALAZAR, Pedro y WOLDENBERG, José, La mecánica del cambio político en México. Elecciones, partidos y reformas, México, Cal y Arena, 2000, pp. 29 y ss.


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El punto de inflexión generado en el sistema de partidos por virtud de la demo-cratización de los órganos de representación, explica o da una idea del porqué durante décadas el único instrumento defensor de los derechos fundamentales y de la supremacía de la Constitución fue el paradigmático Juicio de Amparo. Dentro de un escenario con un sistema de partidos que encuadraba perfectamente dentro de la clasificación de los “hegemónico-pragmáticos” hecha por Sartori,32 era obvio que los conflictos constitucionales que surgían dentro de un entorno dominado por la “gran familia revolucionaria” tenían en el Presidente de la Repúbli-ca a su árbitro definitivo.33 El mismo fenómeno democratizador enseña por qué, en épocas de clara efervescencia política como las de 1988 y 1994, es donde se acometen los cambios más importantes al Poder Judicial de la Federación con la intención de dotar a la Suprema Corte de Justicia de la Nación de una “identidad” de Tribunal Constitucional, con nuevas atribuciones diseñadas bajo el espíritu de ofrecer mecanismos jurídicos de solución de controversias de naturaleza emi-nentemente política.34

La alternancia política en la Presidencia de la República en el año 2000 ha servido de acicate para el comienzo de una serie de “transiciones periféricas” circunscri-tas al ámbito local. Si bien es verdad, los espacios de gobierno de la oposición ya existían, lo cierto es que no habían generado los cambios estructurales que pre-supone una transición para poder detentar esa denominación. El cambio en la tipología de nuestro sistema de partidos, producto del asentamiento de la plurali-dad política, ha impulsado “gobiernos divididos”35 a nivel federal y local en donde como regla y ya no como excepción, cohabitan políticamente varios partidos políticos en el seno de diferentes órganos de decisión. Ante un panorama en don-de es necesario garantizar el compromiso entre las fuerzas políticas mayorita-rias y minoritarias, la introducción de mecanismos de resolución jurídica de con-

32 Sobre la clasificación de los sistemas de partidos y la ubicación conceptual del caso mexicano Cfr. SARTORI, Giovanni, Partidos y sistemas de partidos, Madrid, Alianza editorial, 2ª edición ampliada, 1997, p. 276 33 Cfr. COSSÍO DÍAZ, Dogmática Constitucional…, Op. Cit., p. 36. Las características del sistema presidencial mexicano pueden observarse en el clásico estudio de CARPIZO, Jorge, El presi-dencialismo mexicano, Madrid, Siglo XXI, 1978. 34 Reproducimos los elementos que nos parecen confirmar el camino de la Corte en búsqueda de su identidad como Tribunal Constitucional en ASTUDILLO REYES, César I., “Mode-los de justicia constitucional en México”, Derecho constitucional para el siglo XXI. Actas del VIII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Javier Pérez Royo, Joaquín Pablo Urías Martínez, Manuel Carrasco Durán, (Eds.), T. II, Navarra, Thomson Aranzadi, 2006, pp. 4127 y ss. Acúdase también a MELGAR ADALID, “Hacia un auténtico...”, Op. Cit., pp. 134 y ss. 35 Cfr. LUJAMBIO, Alonso, El poder compartido, Un ensayo sobre la democratización mexicana, México, Océano, 2000.


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flictos políticos aparece como una necesidad urgente del sistema. En los estados en donde ya existen, lo consecuente es luchar por su consolidación, pues como atinadamente destacó Hans Kelsen, “mientras más se democratizan, más forta-lecido debe ser el control”.36

Aun cuando la consideración exclusiva de los presupuestos institucionales y formales aportan una sólida base teórica y conceptual para la instauración de sistemas locales de justicia constitucional en México, cierto es que la circunstan-cia actual del panorama político mexicano actúa como incentivo para considerar “urgente” la introducción de árbitros del proceso político local en calidad de ver-daderos “guardianes” de cada orden constitucional periférico. Enfatizamos en lo anterior porque existen datos que evidencian una realidad insoslayable que no deja de ser preocupante. Aún con los niveles de democratización que existen en la República mexicana, de las 31 entidades federativas y el Distrito Federal, son úni-camente ocho los estados que han introducido sistemas de justicia constitucional local encaminados a “fiscalizar” el ejercicio del poder.

¿Esto que quiere decir? Básicamente que, desde los datos que la realidad ofre-ce, o bien los legisladores estatales no han valorado en su justa dimensión las conclusiones que se desprenden de los presupuestos institucionales, formales y políticos necesarios para introducir garantías de tutela de la autonomía que la Constitución general reconoce a las entidades federativas, o bien, el rechazo existente se debe a que su introducción significaría ceder cuotas de poder que todavía no son concebibles en algunas latitudes de México, como certeramente ha evidenciado Fix-Fierro.37

III. Los sistemas “periféricos” de justicia constitucional

Los sistemas de justicia constitucional surgidos en las entidades federativas mexicanas, convencionalmente pueden denominarse sistemas “periféricos”, en tanto pertenecen al tercer orden en que se estratifica el ejercicio del poder en el país —después del orden constitucional y del orden federal. Necesario es destacar que hablamos conscientemente de “sistemas”, dado que nuestra aspiración prin-cipal es realizar un ejercicio clasificatorio que tiene como finalidad reconducir los objetos de análisis científico hacia sistemas lógicos, articulados bajo construccio-nes teóricas comunes. Acordes con esta idea, algunas experiencias no son anali-

36 KELSEN, Hans, La garantía jurisdiccional de la Constitución. La justicia constitucional, Trad. Rolan-do Tamayo y Salmorán, México, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2001, p. 99. 37 Acúdase a las Conclusiones y relatorias del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucio-nal, Raúl Márquez Romero, Coord., México, UNAM, 2002, pp. 62-63.


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zadas, en cuanto no constituyen un verdadero sistema, sino simplemente ins-trumentos aislados de defensa constitucional dentro de entornos institucionales propicios para el desempeño de la jurisdicción ordinaria y, por ende, donde la se-paración entre jurisdicciones no es todavía una realidad.38

Con el objeto de acotar el ámbito de estudio, en el presente apartado se des-cribirá la institucionalización jurídica de cada sistema, retratando el órgano al que se le confía la impartición de justicia constitucional con énfasis en algunos ele-mentos del estatuto constitucional de sus miembros, el complejo competencial que tiene confiado y los entes legitimados para activar su funcionamiento.39

A. Veracruz El sistema veracruzano de justicia constitucional40 ha confirmado la tradición mexicana de entregar a los órganos supremos de la organización judicial el ejerci-cio del control de constitucionalidad. Hablando en términos clasificatorios, se in-serta dentro de aquellos sistemas que forman parte del tertium genus configura-

38 Son los casos de Chihuahua, artículo 200 de su Constitución, con una institución similar al Juicio de Amparo; Las controversias constitucionales tienen más arraigo dentro de las consti-tuciones estatales. Existe, por ejemplo, en Campeche, en el artículo 88 de su Constitución; Chihuahua, artículo 109 fracciones XII, XIII y XIV; Colima, artículo 74 fracción VI; Durango, artículo 96 fracción XI, aún cuando su fracción XVII sostiene que es atribución del Tribunal Superior de Justicia defender la Constitución y la soberanía del Estado; Guerrero, artículo 89, fracción V; Hidalgo, artículo 99 fracción XII; Morelos, artículo 99, fracción XIII; Oaxaca, artículo 106, fracción IV; Querétaro, artículo 70 fracción III; Sinaloa, artículo 104 fracción III; Tabasco, artículo 61; y Zacatecas, artículo 100 fracción IV, instaura la Controversia consti-tucional. En el estado de Tabasco se ha incorporado una restringida Acción de Inconstitucio-nalidad, tendiente a analizar la compatibilidad de actos o resoluciones emitidas por los Ca-bildos con la Constitución. El mecanismo se llama Acción de Revisión Municipal y se encuentra previsto en el artículo 65 fracción I, inciso G. 39 Las modalidades estudiadas las tomamos de las notas que tanto Favoreu como Cruz Villalón aportan al respecto. Cfr. FAVOREU, Luis, Los Tribunales Constitucionales, trad. Vicente Villacampa, Barcelona, Ariel, 1994, pp. 27 y ss. CRUZ VILLALÓN, Pedro, La formación del sistema europeo de control de constitucionalidad (1918-1939), Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1987, p. 34. 40 La explicación detallada del modelo veracruzano se puede ver en el capítulo II de ASTUDI-LLO REYES, César I., Ensayos de justicia constitucional en cuatro ordenamientos de México. Vera-cruz, Coahuila, Tlaxcala y Chiapas, México, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2004, pp. 59 y ss. Para el contenido de la reforma y de las causas que la originaron, BERLÍN VA-LENZUELA, Francisco, “Nuevos contenidos constitucionales para el Estado de Veracruz”, Derecho Constitucional Estatal. Estudios históricos, legislativos y teórico-prácticos de los estados de la República Mexicana, De Andrea Sánchez, Francisco José, Coordinador, México, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2000, pp. 461 y ss. Igualmente FERRER MAC-GREGOR, Eduardo, “La nueva Sala constitucional en el Estado de Veracruz”, Derecho Procesal Constitu-cional, T. IV, Eduardo Ferrer Mac-Gregor, coord., México, 3ª edición, Porrúa, 2002, pp. 3775 y ss.


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do por el “modelo de control incidental de constitucionalidad”, cuyo elemento ca-racterizante viene otorgado por la adopción del instrumento que sirve de puente o enlace entre la jurisdicción ordinaria y la constitucional: hablamos de la cuestión de inconstitucionalidad.41

1. Órgano de control. La Constitución de Veracruz —en adelante CV— otorga el ejercicio del control constitucional al órgano encargado de la función judicial dentro del Estado.42 Corresponde al Tribunal Superior de Justicia —TSJV— desem-peñar el papel de guardián del ordenamiento veracruzano. El control se realiza mediante dos de sus órganos: el pleno y la Sala constitucional. Esta decisión pro-duce una estratificación de atribuciones que hacen que el pleno conozca y resuel-va aquellos procesos de naturaleza objetiva, dejando a la Sala aquellos de carácter concreto. La Sala constitucional participa, sin embargo, en la totalidad de ellos, ya que sustancia y formula los proyectos de resolución definitiva que se someten al pleno, conociendo y resolviendo en forma definitiva los demás. De conformidad con el artículo 57 de la CV el pleno se integra con el presidente del TSJV y con los presidentes de cada una de sus salas, a excepción de la electoral. Son ocho, en-tonces, los magistrados que resuelven definitivamente este tipo de cuestiones (artículos 2, 32, 33, 42 de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Veracruz, en adelante LOPJEV43). El artículo 64 estipula claramente que la Sala constitucional se integrará con tres magistrados.

2. Estatuto constitucional de los magistrados. En el nombramiento de los ma-gistrados constitucionales participan conjuntamente los poderes Ejecutivo y Le-gislativo. El Gobernador tiene la facultad de proponer candidatos mientras que el Congreso es quien formalmente los nombra mediante el acuerdo de las dos ter-ceras partes de sus integrantes (artículo 59 de la CV). Los requisitos para ser juez constitucional no distan de aquellos para ser juez ordinario en virtud que los ma-gistrados, al menos los del pleno, cumplen funciones de legalidad y constituciona-lidad. El requisito de la cualificación técnico-jurídica para ocupar el cargo no se es-tipula (artículo 58 de la CV). Lo que sí señala tal prescripción es el régimen de in-compatibilidades para ser magistrado. Los magistrados duran en su encargo diez

41 Para esta clasificación se remite a PEGORARO, Lucio, Lineamenti de giustizia costituzionale comparata, Torino, G. Giappichelli, 1998, p. 27. En español acúdase a su trabajo “La circulación, la recepción y la hibridación de los modelos de justicia constitucional”, Anuario Iberoamerica-no de Justicia Constitucional, No. 6, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2002, p. 401. 42 La reforma constitucional que introdujo la justicia constitucional en Veracruz fue publi-cada en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz, Decreto No. 53, de fecha 3 de febrero de 2000. 43 Publicada en la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado, No. 148, el 26 de julio del 2000.


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años que no son prorrogables (artículo 59 de la CV). Sus percepciones económicas no podrán ser disminuidas durante su encargo (artículo 10 de la LOPJEV). En su calidad de servidores públicos se encuentran sujetos a juicio político y de proce-dencia, y a juicio de responsabilidad de los servidores públicos (Título V de la CV, octavo de la LOPJEV).

3. Ámbito competencial. En el ordenamiento veracruzano se contempla un sis-tema global de defensa constitucional que incorpora ocho institutos protectores. Entre los mecanismos estrictamente procesales de control se encuentran: 1. El juicio de protección de los derechos humanos, 2. El recurso de regularidad consti-tucional de los actos del Ministerio Público, 3. Las controversias constitucionales, 4. Las acciones de inconstitucionalidad, 5. Las acciones por omisión legislativa y, finalmente, 6. Las cuestiones de inconstitucionalidad. Todos ellos se encuentran regulados en el artículo 64 de la CV.

4. Cualificación procesal. Encontrándose en el sistema veracruzano instrumen-tos procesales de control que proceden contra la ley en sí misma, al margen de su aplicación, y también con motivo de ella (el denominado control concreto y abstracto), su ámbito de protección se reconduce a intereses objetivos y subjeti-vos y, por tanto, en su promoción participan órganos del Estado y particulares lesionados en sus derechos fundamentales. Tratándose de los instrumentos que protegen intereses subjetivos, la legitimación corresponde a quien o quienes reci-ban un agravio personal y directo, consecuencia de un acto de autoridad violato-rio de sus derechos fundamentales. Así lo dispone el artículo 64 fracción I de la CV, 6 de la Ley del Juicio de Protección de Derechos Humanos del Estado de Veracruz-Llave,44 reglamentaria de aquel. Lo mismo sucede con el recurso encaminado a la tutela de los derechos fundamentales de los veracruzanos ante una eventual actuación irregular del Ministerio Público local, recogido en el artículo 64 fracción II de la CV. En lo relativo a los instrumentos de tutela objetiva del ordenamiento, los entes legitimados tienen el carácter de autoridades u órganos constitucionales del Estado. Según los artículos 64 y 65 de la CV, las controversias constitucionales pueden ser interpuestas por los municipios, los poderes Ejecutivo y Legislativo. En las acciones de inconstitucionalidad se dota de cualificación procesal al Goberna-dor del Estado y a cuando menos la tercera parte de los miembros del Congreso. Las acciones por omisión legislativa pueden ser activadas por el Gobernador del Estado o por la tercera parte de los ayuntamientos. Finalmente, las cuestiones de inconstitucionalidad pueden ser elevadas por todos los jueces y magistrados del Estado.

44 Publicada en la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado el 5 de julio del 2002.


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B. Coahuila En Coahuila, la reforma constitucional de marzo del 200145 confía el ejercicio de atribuciones de constitucionalidad al Tribunal Superior de Justicia del Estado —TSJCo46 Hay, sin embargo, una notable diferencia entre el caso coahuilense y su similar de Veracruz. Si en principio existe el punto de convergencia descrito, no existe tal similitud en lo concerniente al papel que se dispone en favor de los jue-ces y tribunales investidos con la jurisdicción ordinaria. Si en Veracruz la justicia constitucional aparece organizada en un “sistema unitario”, la característica de Coahuila es la inexistencia de un monopolio del control, existiendo, en consecuen-cia, un sistema “plural” que se abre a la participación en el control de todos los jueces mediante la desaplicación de normas al caso concreto.47 El sistema coahui-lense, en este tenor, tiene mayor similitud con el sistema federal. No conjuga pro-piamente elementos y técnicas de los modelos difuso y concentrado sino que pone en práctica ambos a través de un control difuso ejercido por jueces y tribu-nales —similar al desempeño de los tribunales federales en materia constitucio-nal—, y de un órgano dentro del TSJCo que decide en última instancia procesos constitucionales autónomos, de forma similar a la concentración que a nivel na-cional se confiere a la Suprema Corte de Justicia. En conclusión, pertenece, al igual que la Corte, al quartum genus representado por el “sistema mixto de justicia constitucional”.48

Este sistema sufrió una importante modificación el 21 de junio de 2005, impac-tando básicamente el diseño de las controversias constitucionales y lo relativo a la legitimación procesal y el objeto de control dentro de las acciones de inconsti-tucionalidad.49

1. Órgano de control. El control de la constitucionalidad en Coahuila goza de los atributos de la “concentración” y de la “difusión”. La primera vertiente se unifica

45 Decreto 148 por el que se reforman, adicionan, modifican y derogan diversas disposicio-nes de la Constitución Política del Estado de Coahuila, publicadas en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, No. 23, de 20 de marzo de 2001. 46 La explicación detallada del sistema coahuilense se encuentra en el capítulo III de ASTUDI-LLO REYES, Ensayos de justicia constitucional...Op. Cit., pp. 119 y ss. También GONZÁLEZ BLANCO, Carlos, “Protección constitucional local”, Derecho Procesal Constitucional, T. IV, Eduardo Ferrer Mac-Gregor, coord., México, 3ª edición, Porrúa, 2002, pp. 3807 y ss. 47 La diferencia fundamental entre los sistemas unitarios y los plurales tiene que ver con la operación de los tribunales constitucionales en posición monopolista, o en la concurrencia de otros sujetos en el ejercicio del control. Cfr. PEGORARO, “Clasificaciones y modelos...”, Op. Cit., pp. 154 y ss. 48 PEGORARO, Lineamenti...Op. Cit., pp. 39 y ss. 49 La reforma constitucional de 2005 se publicó en el Periódico Oficial del Estado, decreto 107, número Extraordinario, Tomo LXXXI, Segunda Época, de fecha 21 de junio de 2005.


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en el pleno del TSJCo, al cual el artículo 158 párrafo IV equipara con un Tribunal Constitucional con competencia local.50 La segunda vertiente reconoce la plena participación de todos los jueces integrantes del Poder Judicial en el control de la constitucionalidad de las leyes. Como es obvio, una funciona según los lineamien-tos del control concentrado, en donde la substanciación de un proceso constitu-cional, interpuesto preferentemente por órganos políticos, termina por declarar la constitucionalidad o no de una norma, confinándola, en último caso, a dejar de formar parte del sistema jurídico. La otra, en cambio, permite que cualquier juez desaplique una norma por considerarla inconstitucional dentro de un litigio parti-cular (artículo 158 párrafo III de la CCo). A efecto de racionalizar la actividad de con-trol de los jueces ordinarios, la CCo establece un “recurso de revisión” con el obje-to de que el pleno del TSJCo sea el órgano armonizador de la pluralidad de inter-pretaciones constitucionales.

La CCo no estipula la forma como habrá de integrarse el pleno del TSJCo. Es la Ley Orgánica del Poder Judicial de Coahuila —LOPJCo—51 la que aclara el asunto, dis-poniendo que el Tribunal estará integrado por siete magistrados numerarios y seis supernumerarios. De los trece magistrados, sólo los siete numerarios com-ponen el pleno (artículos 6 y 8 de la LOPJCo). El artículo 9 de la misma ley señala que el pleno funcionará únicamente cuando estén presentes las dos terceras partes de sus miembros. Por ello, bastará la presencia de cinco magistrados para que se instale legalmente y pueda funcionar. Las resoluciones se toman por ma-yoría de votos de los magistrados presentes y, en caso de empate, el presidente tiene voto de calidad.

2. Estatuto constitucional de los magistrados. Para el nombramiento de los jueces constitucionales no se requiere de un perfil especial; más bien se pone el acento en el perfil judicial de los aspirantes (artículos 144 y ss. y en especial el Capítulo II, artículos 148 y ss. de la CCo, 80 de la LOPJCo). Dentro de los mecanismos de nombramiento se incorpora la participación del Consejo de la Judicatura, órga-no al que le corresponde elaborar la lista de candidatos a magistrados que se presenta al Gobernador a efecto de que proceda al nombramiento, previa apro-bación que haga el Congreso en un lapso no mayor a cinco días (artículo 146 de la

50 Así se sostiene en el “Acta constitutiva del Tribunal Superior de Coahuila como Tribunal Constitucional local”, Reforma Judicial. Revista Mexicana de Justicia, México, No. 1, Comisión Nacional de Tribunales Superiores de Justicia de los Estados Unidos Mexicanos, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 2003, pp. 287 y ss. 51 Ley Orgánica cuyas reformas aparecieron en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, el 20 de marzo y el 16 de noviembre del 2001, para adecuar sus contenidos a la reforma consti-tucional.


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CCo, 81 de la LOPJCo). El periodo constitucional de los magistrados es de seis años (artículo 135 CCo). En la vertiente difusa, por autoridades jurisdiccionales para efectos de desaplicación concreta de normas debe entenderse al Tribunal electo-ral, al de lo contencioso administrativo, al de apelación especializado en justicia para adolescentes, al conjunto de tribunales unitarios de distrito, juzgados de primera instancia y juzgados letrados en que se estratifica el ejercicio del Poder Judicial (artículo 135 de la CCo, 2 de la LOPJCo). El nombramiento de los juzgadores corresponde al Consejo de la Judicatura en base a los requisitos y procedimiento señalados para la carrera judicial (artículo 148 de la CCo, 62, 83, 84 y 85 de la LOPJ-Co). Los magistrados y jueces recibirán una remuneración adecuada e irrenuncia-ble, la cual no podrá ser disminuida durante su encargo (artículo 153 de la CCo). En materia de responsabilidades, se encuentran sujetos a juicio político, a juicio de responsabilidad y a responsabilidad penal, para lo cual deberá ejercitarse la res-pectiva declaración de procedencia (artículos 163 a 167 de la CCo).

3. Ámbito competencial. En Coahuila existe un sistema mixto que permite el deslinde teórico entre las atribuciones del juez constitucional y del juez ordinario. No obstante, la Ley de Justicia Constitucional local —LJCECo—,52 expedida en julio de 2005 incorpora un instrumento más que en parte es contradictorio con un modelo que incorpora el control difuso de la constitucionalidad y que es, además, el que caracteriza a los modelos incidentales. Más allá de este debate y dentro de lo que nos interesa, podemos destacar que al pleno del TSJCo, en su calidad de órgano concentrado para la resolución de conflictos constitucionales se le atribu-ye el conocimiento de tres procesos de carácter objetivo y uno más de índole subjetiva. Hablamos de las acciones de inconstitucionalidad, las controversias constitucionales, las cuestiones de inconstitucionalidad y los recursos de revisión constitucional (acúdase a las secciones segunda, tercera y cuarta de la LJCECo). Debe destacarse igualmente que esta reforma ha hecho posible que dentro de las acciones de inconstitucionalidad se puedan impugnar las “omisiones legislativas”. La vertiente difusa de la justicia constitucional coahuilense es competente, dec-íamos líneas atrás, para desaplicar una norma al caso concreto por estimarla en contradicción con la CCo (artículo 158 de la CCo y la sección primera de la LJCECo).

4. Cualificación procesal. La doble naturaleza de los procesos señalados abre, al igual que en la experiencia precedente, una doble legitimación; la de persona direc-tamente interesada en que sus derechos sean protegidos y la de instancia inte-resada en la protección objetiva del ordenamiento. Dentro de las acciones de in-

52 Publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, decreto 419, el martes 12 de julio de 2005.


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constitucionalidad, de conformidad con la reforma de 2005, tienen legitimación procesal el equivalente al diez por ciento de los integrantes de los ayuntamientos o concejos municipales, el Ejecutivo del Estado, el equivalente al diez por ciento de los integrantes del Poder Legislativo, los organismos constitucionales autónomos, el organismo protector de los derechos humanos, en tratándose de normas que vulneren dichos derechos, y los partidos políticos nacionales y estatales (artículo 158 fracción II de la CCo). En las controversias, los poderes Ejecutivo y Legislativo, los municipios y las entidades paraestatales o paramunicipales del Estado (artícu-lo 158 fracción I de la CCo). En el recurso de revisión, la legitimación para su inter-posición corresponde a las partes del litigio desarrollado ante el tribunal a-quo, ámbito judicial donde se suscita el incidente de inconstitucionalidad de una norma. También puede ser activada de oficio.

C. Guanajuato La experiencia guanajuatense se remonta al año 2001 y se establece, curiosa-mente, en el mismo día que la de su similar de Coahuila.53 La justicia constitucional en Guanajuato corresponde al órgano que se encuentra en el vértice de la organi-zación judicial del Estado. En virtud de que la Constitución de Guanajuato —en ade-lante CG— otorga tan altas competencias a un solo órgano, es posible decir que configura una “jurisdicción concentrada” o “sistema unitario”, en tanto subsiste el monopolio del rechazo de la ley inconstitucional, impidiendo que la totalidad de jueces se interesen siquiera en el control de la ley.

1. Órgano de control. De acuerdo con la reforma de la CG de 2001,54 corresponde al Supremo Tribunal de Justicia —STJG— garantizar la observancia de la Constitu-ción (artículo 89, fracción XV). En consonancia con ello, la garantía de la CG se de-posita en un único órgano del Tribunal: el pleno. Sin embargo, a pesar de que el pleno es el guardián de la Constitución, no especifica directamente la CG su inte-gración, señalando únicamente que el STJG se compondrá del número de magis-trados propietarios o supernumerarios que determine el Consejo del Poder Judi-

53 La reforma debe considerarse posterior en el tiempo a la de Coahuila ya que el artículo cuarto transitorio del Decreto de reforma señala textualmente lo siguiente: “La fracción XV del artículo 89, entrará en vigor 180 días posteriores a la fecha de publicación del pre-sente decreto. En ese término se adecuarán las leyes respectivas para establecer la substanciación del procedimiento”. 54 Publicada en el Periódico Oficial del Estado de Guanajuato, el 20 de marzo de 2001. Un análisis de la reforma se encuentra en PALOMEQUE CRUZ, Leticia, “De la tendencia centralizada del amparo jurisdiccional a la justicia constitucional local”, Reforma Judicial, Revista Mexicana de Justicia, No. 4, México, Comisión Nacional de Tribunales Superiores de Justicia-Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 2004, pp. 127 y ss


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cial (artículo 84 de la CG). No queda del todo claro si todos los magistrados o sólo algunos forman el pleno. La duda se despeja con la lectura del artículo 16 de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Guanajuato —LOPJEG.55 Esa norma deter-mina que el pleno se compondrá de los magistrados propietarios que integren el STJG. Los magistrados supernumerarios formarán parte del pleno sólo cuando sustituyan a los magistrados propietarios.

2. Estatuto constitucional de los magistrados. Los magistrados del pleno del STJG son nombrados por el Congreso del Estado de acuerdo con las ternas que, por turnos alternativos, presenten el Gobernador del Estado y el Consejo del Poder Judicial (artículo 87 de la CG). El Consejo es el órgano del Poder Judicial al que se le confieren atribuciones no jurisdiccionales relativas a la carrera judicial, adminis-tración, capacitación y disciplina de sus integrantes (artículo 83 de la CG). Para ser juez constitucional se prefieren a aquellas personas con un perfil judicial; el artícu-lo 86 fracción V de la CG señala que el candidato deberá distinguirse por su hono-rabilidad, competencia y antecedentes en el ejercicio de la profesión jurídica o ser juez de partido y haber satisfecho los requerimientos de la carrera judicial en los términos que establezca la ley. El periodo para el cual son elegidos es de 7 años, pudiendo ser ratificados (el procedimiento de ratificación se encuentra en el Capí-tulo Séptimo de la LOPJEG). Si se da la ratificación, sólo pueden ser removidos me-diante juicio político, juicio de responsabilidad de los servidores públicos y por res-ponsabilidad penal, previo juicio de procedencia (artículo 87 de la CG). No se recono-ce principio de independencia económica, pero si se señala que los magistrados recibirán un haber de retiro en los términos, cuantía y condiciones que señale la Ley.

3. Ámbito competencial. El sistema de justicia constitucional de Guanajuato in-troduce únicamente dos procesos constitucionales para la defensa de su Consti-tución. El primero se establece en el apartado “A” de la fracción XV del artículo 89 de la CG y aparece erróneamente enunciado como controversia “legal”. El aparta-do “B” regula las acciones de inconstitucionalidad. Ambos procesos son instru-mentos de control de naturaleza objetiva, cuyo procedimiento de substanciación se enuncia en la Ley Reglamentaria de la fracción XV de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato en sus títulos segundo y tercero.56

55 Publicada en el Periódico Oficial del Estado de Guanajuato, Decreto 297 del 01 de abril de 1997, reformada el 03 de agosto de 2001. 56 Publicado como Decreto 45 en el Periódico Oficial del Estado de Guanajuato, el 03 de agosto de 2001.


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4. Cualificación procesal. Los dos procesos constitucionales anunciados consti-tuyen mecanismos de control objetivo. Por tanto, los entes legitimados para promoverlos son, básicamente, órganos del Estado de Guanajuato. Si bien los apartados A y B de la fracción XV del citado artículo 89 enuncian qué órganos tie-nen competencia para instaurar cada proceso, la ley reglamentaria clarifica aún más la legitimación. En las controversias tienen el carácter de parte actora, el poder o municipio que promueva la controversia; esto es, los municipios, el Poder Ejecutivo o el Legislativo. Como demandado, el poder o municipio que hubiere emi-tido o promulgado la disposición general o realizado el acto que es objeto de la controversia (artículo 5 de la LR). En las acciones de inconstitucionalidad se admite como promovente únicamente a la tercera parte de los integrantes del Congreso del Estado. En este proceso no existe parte demandada.

D. Tlaxcala El sistema de Tlaxcala57 muestra un acercamiento significativo respecto al sis-tema guanajuatense. La concentración de competencias de control constitucio-nal en un órgano único cierra la puerta a un eventual interés de los jueces ordina-rios en la administración de justicia constitucional. Se alinea, por tanto, con los sistemas que ejercen una jurisdicción concentrada, apareciendo como un “siste-ma unitario” que ejerce el monopolio de la justicia constitucional dentro del orde-namiento de referencia.

1. Órgano de control. La Constitución de Tlaxcala —en adelante CT— mediante su reforma de 200158 determina que la justicia constitucional se suministra a través del Poder Judicial del Estado. Corresponde al Tribunal Superior de Justicia —TSJT— como “órgano supremo”, la substanciación y decisión de los contenciosos consti-tucionales (artículo 79 de la CT, 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial —LOPJET—).59 El funcionamiento del TSJT puede darse en pleno y en salas. Sin embargo, el con-trol constitucional está reservado taxativamente al pleno (artículo 81 de la CT, 25 de la LOPJET, 2 de la Ley de Control Constitucional del Estado de Tlaxcala, —LCCET—).60 El pleno se integra con 14 magistrados (artículo 2O de la LOPJET); em-pero, el quórum para resolver cuestiones de estricta constitucionalidad se cons-

57 La explicación detallada del sistema tlaxcalteca se encuentra en el capítulo IV de ASTUDI-LLO REYES, Ensayos de justicia constitucional...Op. Cit., pp. 177 y ss. 58 Publicada en el Periódico Oficial del Estado, decreto 107, número Extraordinario, Tomo LXXXI, Segunda Época, de fecha 18 de mayo del 2001. 59 Publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado el 10 de enero de 2002. 60 Publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, decreto 137, el 30 de noviembre de 2001.


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tituye con la presencia de 12 magistrados (artículo 81 fracción V, inciso E de la CT). Las resoluciones emitidas se consideran irrecurribles (artículo 81 fracción V, inciso F de la CT).

2. Estatuto constitucional de los magistrados. Los magistrados del TSJET son nombrados por el Congreso del Estado mediante la votación de las dos terceras partes de sus diputados presentes (artículo 84 de la CT). No se advierte participa-ción alguna del Ejecutivo, con la significación que esto tiene para la independencia del órgano en cuestión. Dentro de los requisitos de elegibilidad se advierten dos elementos particulares que no se encuentran presentes en los sistemas anterio-res. El primero se refiere a la existencia de un examen de oposición de los aspi-rantes al cargo; el segundo es el requisito de haber ejercido como “académico”, lo cual da un perfil de alta especialización a los candidatos (artículo 83, fracciones V y X de la CT). Los jueces constitucionales duran en su encargo 6 años (artículo 12 de la LOPJET) y se encuentran sometidos a responsabilidad política, administrati-va, penal y civil (artículo 108 de la CT).

3. Ámbito competencial. La CT establece la competencia genérica del TSJT, mezclando atribuciones de legalidad con atribuciones de constitucionalidad (artí-culo 80 de la CT). El artículo 81 establece las facultades del pleno actuando como “Tribunal de Control Constitucional del Estado”. Sintetizadamente puede decirse que se establecen instrumentos de control de la ley en su aplicación e instrumen-tos de control de la ley al margen de un litigio particular. En lo que se refiere al primero se contempla el juicio de protección constitucional. A lado de él se esta-blecen tres instrumentos de control abstracto de la constitucionalidad represen-tados por las acciones y controversias constitucionales (denominadas juicios de competencia constitucional) y las acciones por omisión legislativa (apartados II a VI del artículo 81 CT, artículos 73 a 88 de la LCCET).

4. Cualificación procesal. La legitimación para interponer el instrumento de tute-la de los derechos fundamentales corresponde a la parte interesada (artículo 65 de la LCCET). En las controversias, la legitimación se otorga al Poder Ejecutivo y Legislativo, y a los ayuntamientos o consejos municipales (artículo 81 fracción II de la CT). En las acciones de inconstitucionalidad que impugnen una norma provenien-te del Congreso del Estado se reconoce al veinticinco por ciento de los diputados que integran el Poder Legislativo, al Procurador de Justicia, a la Comisión Estatal de Derechos Humanos, a la Universidad Autónoma de Tlaxcala y a los partidos políti-cos, tratándose de materia electoral. En cuanto a normas de carácter general expedidas en el ámbito municipal se reconoce la legitimación de los mismos órga-nos pero con algunas variantes. Por ejemplo, se abre al 25% de los munícipes del


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mismo ayuntamiento o consejo municipal, al Gobernador del Estado, a las univer-sidades públicas estatales, al Procurador de Justicia, y al o los diputados pertene-cientes al distrito donde se encuentre el ayuntamiento o consejo en el que se haya expedido la norma impugnada. En lo relativo a las acciones por omisión legis-lativa imputables al Congreso, al Gobernador y a los ayuntamientos o consejos municipales, la legitimación no podría determinarse de manera más extensa, ya que corresponde a “las autoridades estatales y municipales”, y a las “personas residentes en el Estado”, lo que en otros términos indica que existe una verdade-ra acción popular de inconstitucionalidad.

E. Chiapas El sistema chiapaneco de justicia constitucional,61 a diferencia de lo sucedido con los casos de Guanajuato y Tlaxcala, confiere a la totalidad de jueces y magistra-dos del Poder Judicial una participación efectiva dentro del control de constitucio-nalidad de los actos del poder, sólo que a los primeros no les reconoce facultad alguna para desaplicar normas. Configura un sistema que puede incorporarse al tertium genus representado por el “sistema de control incidental” en virtud de que alberga la “cuestión de inconstitucionalidad”. En su origen, la justicia constitucional chiapaneca fue un reflejo de la experiencia veracruzana al concentrar la totalidad de atribuciones de control en un solo órgano y reconocer la participación de todos los jueces en su ejercicio. No obstante, Chiapas ha dado nuevos pasos hacia adelante y puede decirse que es la primera entidad federada que instituye dentro del Poder Judicial un “Tribunal constitucional” bajo esa denominación con-creta, y que organiza la justicia constitucional con un nivel más avanzado de especialización.

La reciente reforma constitucional de mayo de 200762 genera un sistema en donde existe un Tribunal constitucional que concentra la resolución de los contenciosos constitucionales y el monopolio del rechazo de las normas inconsti-tucionales, pero que lejos de lo que pudiera pensarse, no ejerce un monopolio in-terpretativo de la Constitución, pues la actividad hermenéutica se permite a toda la judicatura, introduciéndose con ello un elemento de “democratización” en el sistema.

61 La explicación detallada del modelo chiapaneco se puede ver en el capítulo V de ASTUDILLO REYES, Ensayos de justicia constitucional... Op. Cit., pp. 207 y ss. También, MARTÍNEZ LAZCANO, Alfonso, “Justicia constitucional en Chiapas”, Derecho Procesal Constitucional, T. IV, Eduardo Ferrer Mac-Gregor, coord., México, 3ª edición, Porrúa, 2002, p. 3837. 62 La reforma constitucional fue publicada en el Periódico Oficial del Estado de Chiapas, No. 25, Tomo III, 2ª sección, de fecha 2 de mayo de 2007.


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1. Órgano de control. La Constitución de Chiapas —CCh—, reformada originalmen-te en 200263 otorgó al órgano de mayor jerarquía dentro de la estructura del Po-der Judicial la trascendente tarea de garantizar su supremacía (artículo 51 de la CCh, 7 de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Chiapas —LOPJCh—).64 A diferencia de los sistemas vistos con anterioridad, no era el pleno el que ejercía el control, sino una Sala superior (artículo 50 de la CCh). La Sala superior del Supremo Tribunal de Justicia —STJCh— cuando funcionaba en pleno adquiría el carácter de “Tribunal del Control Constitucional”, según la denominación del artículo 56 párrafo III de la CCh. Se integraba por siete magistrados habilitados para actuar exclusi-vamente en colegio único (artículo 51 de la CCh). Era este órgano el que concentra-ba la administración de justicia constitucional.

La reforma de 2007 cambia este sistema. De conformidad con los reformados artículos 49 y 50 de la CCh, la nueva Magistratura General del Estado —en adelante MGE— se compone, entre otros órganos, con un Tribunal constitucional. Su inte-gración se modifica, pues ahora componen dicho órgano únicamente tres magis-trados. El Tribunal es el órgano máximo de la MGE, por lo cual su presidente tiene la doble función de representar al Tribunal y a la MGE en su conjunto. Funcionará únicamente en pleno y sus decisiones deberán ser tomadas por unanimidad.

2. Estatuto constitucional de los magistrados. Los magistrados del Tribunal constitucional, de acuerdo a la reforma de 2007, son nombrados por el Congreso del Estado o la Comisión permanente, a propuesta del Ejecutivo estatal, mediante el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros, dentro de un plazo que no exceda los siete días hábiles del momento en que fueron recibidas las pro-puestas (artículo 50 de la CCh). El sistema chiapaneco no exige ningún requisito especial para ser magistrado del Tribunal constitucional, en relación a los que se solicitan para la totalidad de los magistrados de la MGE. El artículo 52 de la CCh constriñe a buscar perfiles basados en la vocación judicial. Los magistrados duran en su encargo nueve años (y no siete como se establecía con anterioridad) y no pueden ser designados para un siguiente periodo. La remuneración que perciban no puede ser disminuida durante el tiempo de su gestión (artículo 54 de la CCh). Dentro del régimen de responsabilidades, se encuentran sujetos a juicio político, y a responsabilidad penal y administrativa (Título Noveno, CCh).

63 La reforma constitucional fue publicada en el Periódico Oficial del Estado de Chiapas, No. 137, 2ª sección, Decreto No. 310, de fecha 6 de noviembre de 2002. 64 Publicada en el Decreto No. 002 del Periódico Oficial del Estado de Chiapas, No. 140, de fecha 27 de noviembre de 2002.


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3. Ámbito competencial. El sistema chiapaneco incorpora cuatro procesos constitucionales, siguiendo muy de cerca las directrices que en su momento in-corporó la Constitución de Veracruz. Los cuatro son de naturaleza objetiva y se encomiendan, como ya señalamos, al Tribunal constitucional. Así aparecen la con-troversia constitucional (artículos 56 fracción I de la CCh, 11 fracción II y 12 fracción I de la LOPJCh, 1, 13 a 77 de la Ley de Control Constitucional para el Estado de Chia-pas —LCCECh—),65 la acción de inconstitucionalidad (artículos 56 fracción II de la CCh, 11 fracción I y 12 fracción II de la LOPJCh, 78 a 96 de la LCCECh), la acción por omisión legislativa (artículos 56 fracción III de la CCh, 11 fracción I y 12 fracción III de la LOPJCh, 97 a 110 de la LCCECh) y la cuestión de inconstitucionalidad (artículos 56 fracción IV de la CCh, 11 fracción II y 12 fracción IV de la LOPJCh. La LCCECh inexplica-blemente no regula el procedimiento para ejercitar este último proceso en ningu-no de sus preceptos).

4. Cualificación procesal. El sistema chiapaneco no estatuye mecanismo alguno para la protección de los derechos que la CCh confiere a sus ciudadanos. No exis-te, por ende, institución alguna para la defensa de intereses subjetivos y por ello, los entes legitimados para solicitar la protección de la justicia constitucional son exclusivamente órganos del Estado. Dentro de las controversias constitucionales cuentan con legitimación el Poder Ejecutivo y el Legislativo, a lado de los munici-pios. En las acciones de inconstitucionalidad cuentan con ella, el Gobernador, el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del Congreso, el Fiscal General del Estado y el equivalente al treinta y tres por ciento de los ayuntamien-tos. En las acciones por omisión legislativa se reconoce legitimación al Goberna-dor, a la tercera parte de los miembros del Congreso, a la tercera parte de los ayuntamientos y al 5% de ciudadanos inscritos en el Padrón electoral. Dentro de las cuestiones de inconstitucionalidad se reconoce capacidad para elevarlas a todos los magistrados y jueces del Estado.

F. Quintana Roo La experiencia de Quintana Roo66 presenta rasgos que la acercan al sistema de Veracruz, el primero, recordemos, en inaugurar la escalada de la justicia constitu-cional en las entidades federativas de México. Decimos lo anterior porque existen

65 Publicada en el Decreto No. 003 del Periódico Oficial del Estado de Chiapas, No. 140, de fecha 27 de noviembre de 2002. 66 Sobre el sistema de Quintana Roo, Cfr. FERRER MAC-GREGOR, Eduardo, “Derecho Procesal Constitucional local (la experiencia en cinco estados 2000-20003), Derecho Constitucional. Memoria del Congreso Internacional de Culturas y Sistemas Jurídicos Comparados, Miguel Carbonell, coordinador, México, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2004.


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similitudes entre ellos. La primera semejanza tiene que ver con la institución a la que se le confían las atribuciones de constitucionalidad: en ambas experiencias se confía al órgano de vértice de la organización judicial, esto es, el Tribunal Superior de Justicia. Otra se refiere a la distribución del ejercicio de control en dos órganos: el pleno y una Sala. La diferencia entre dichos sistemas consiste en que, mientras en Quintana Roo el juez ordinario no participa y no se interesa por el control de constitucionalidad, en Veracruz todos los jueces se interesan en el control me-diante la “cuestión de inconstitucionalidad”.

1. Órgano de control. La justicia constitucional en Quintana Roo, por voluntad de la reforma constitucional aprobada en 2003, es una función que compete al Tri-bunal Superior de Justicia del Estado —en adelante TSJEQR.67 Dicha institución, co-mo puede constatarse de la lectura del artículo 97 de la Constitución de Quintana Roo —CQR— aparece como depositaria del Poder Judicial en el Estado. No obstante lo anterior, se ha optado por confiar tan importante función a dos órganos de la misma institución: el pleno y la Sala constitucional. Por ese motivo, es menester señalar cómo se integran ambos órganos. El pleno del TSJQR se integra con un total de 9 magistrados numerarios (artículo 98 de la CQR). Los tres supernumera-rios que integran el Tribunal, de acuerdo con el artículo 10 de la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Quintana Roo —LOPJEQR—68 no participan de las atribuciones en materia de conflictos constitucionales. El artículo 105 de la misma norma determina que, para el cumplimiento de la función de salvaguarda del or-denamiento fundamental, el TSJQR contará con una “Sala constitucional-adminis-trativa”, integrada por un único magistrado numerario.

2. Estatuto constitucional de los magistrados. La CQR señala de forma por de-más enfática que se garantiza la independencia de los magistrados del TSJQR y la de los jueces en el ejercicio de sus funciones (artículo 100). Los magistrados cons-titucionales son designados, previa comparecencia, mediante la votación de las dos terceras partes del Congreso del Estado, a propuesta del Gobernador (artícu-lo 102 de la CQR). Entre los requisitos para ser incluido en la terna no existe ningu-no que se refiera al criterio de la “especialización”. Sólo se señala como cualidad, el haberse distinguido en el ejercicio de la actividad jurídica (artículo 101 antepenúlti-mo párrafo de la CQR). El principio de independencia económica está debidamente acogido al establecerse que los magistrados percibirán una remuneración digna, decorosa e irrenunciable, que no podrá ser disminuida durante el tiempo de su encargo (artículo 100 de la CQR). La duración en el encargo es de 6 años, existiendo

67 Publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado el 24 de octubre de 2003. 68 Publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado el 16 de diciembre de 2003.


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la posibilidad de reelección. Si ésta ocurriere, solamente se podrá privar del cargo a un magistrado de acuerdo con el sistema de responsabilidades que se señala en el Título Octavo de la CQR.

3. Ámbito competencial. Las atribuciones del pleno del TSJQR se encuentran en el artículo 103 de la CQR. Dicho precepto, en su fracción VIII, establece su compe-tencia para conocer tres tipos de contenciosos constitucionales: las controver-sias constitucionales (con excepción de las que se refieran a la materia electoral), las acciones de inconstitucionalidad (con la misma exclusión), y las acciones por omisión legislativa. El artículo 105 de la CQR atribuye a la Sala constitucional-administrativa un conjunto de competencias para que, aparte de substanciar y formular los proyectos de resolución de los tres instrumentos de control abs-tracto arriba señalados, y de aquellos en donde se dirima una contradicción de tesis entre las salas del Tribunal, conozca y resuelva de manera definitiva las con-troversias que se susciten entre los particulares y la administración pública esta-tal. Es decir, al lado de las atribuciones que se le otorgan en materia de contencio-sos constitucionales, la Sala es un órgano de control de la legalidad en materia administrativa y fiscal, tal y como lo reconoce el artículo tercero de la Ley de Jus-ticia Administrativa del Estado de Quintana Roo —LJAEQR.69 Sin embargo, la Sala tiene dos atribuciones que no son de mera legalidad y que la encaminan a la tutela de determinados derechos fundamentales reconocidos en la CQR; este hecho conduce a sostener que la Sala ejerce también un control de constitucionalidad directo, en tanto es competente para conocer los juicios en donde el derecho vulnerado sea el de petición (artículo 105, fracción IV) y para substanciar, en única instancia, las resoluciones del Ministerio Público sobre la reserva de la averiguación previa, el no ejercicio de la acción penal y el sobreseimiento que dicten los jueces en caso de petición de desistimiento formulado por el Ministerio Público (artículo 107 de la CQR). Esta atribución, como es evidente, ha sido importada del modelo de Veracruz.

4. Cualificación procesal. Dejando de lado las atribuciones ordinarias que no inte-resan para efectos de esta contribución, diremos que en Quintana Roo existen tres procesos constitucionales para la defensa objetiva del ordenamiento y dos para la tutela de intereses subjetivos. La legitimación dentro de las controversias constitucionales corresponde a los poderes Ejecutivo y Legislativo, y a los munici-pios (artículo 105 fracción I de la CQR). En las acciones de inconstitucionalidad co-rresponde a cuando menos la tercera parte de los miembros del Congreso del Estado y al Procurador General de Justicia del Estado (fracción II). En las acciones

69 Publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado el 24 de agosto del 2004.


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por omisión legislativa se confiere competencia para poner en marcha la imparti-ción de justicia constitucional al Gobernador del Estado y a los ayuntamientos (fracción III). Dentro de los instrumentos de tutela de intereses subjetivos, la legi-timación corresponde a cualquier particular que se sienta afectado en sus dere-chos por un acto proveniente del Ministerio Público o de alguna autoridad adminis-trativa respecto del derecho de petición.

G. Nuevo León El artículo 94 de la Constitución de Nuevo León de 1917 —en adelante CNL—, refor-mada en 2004,70 señala que corresponde al Poder Judicial la jurisdicción local en materia de control de la constitucionalidad. En este sentido, existe una similitud fundamental entre este sistema y aquellos que configuran sistemas “concentra-dos” y “unitarios”, en donde es un solo órgano el que tiene el monopolio de la de-claración de inconstitucionalidad. Los jueces ordinarios, por tanto, no pueden inte-resarse en el control, al no existir un proceso constitucional que les permita arti-cularse con la jurisdicción constitucional a efecto de depurar el ordenamiento jurídico.

1. Órgano de control. El Tribunal Superior de Justicia de Nuevo León —TSJNL— es el órgano de vértice del Poder Judicial del Estado. Puede funcionar en pleno y en sa-las unitarias y colegiadas. Empero, es facultad exclusiva del pleno conocer de los medios de control de constitucionalidad local (artículo 96 fracción I de la CNL). No explicita la Constitución el número de magistrados que integran el pleno, dejando que sea la ley la que aborde la cuestión. Curioso es observar que lo que si se esta-blece a nivel constitucional es la integración de un órgano menor como el Consejo de la Judicatura (artículo 94 párrafos IV y VII). El artículo 7 de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Nuevo León —LOPJENL—71 establece que el TSJNL se compone de trece magistrados; en consecuencia, el pleno se integra con la totali-dad de ellos y es presidido por aquel que el propio pleno designe (artículo 11).

2. Estatuto constitucional de los magistrados. La designación de los miembros de la magistratura corresponde al Congreso del Estado, mediante la votación de

70 Publicada mediante Decreto No. 100 en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Nuevo León, el 09 de junio de 2004. Hay que señalar que el sistema de justicia constitucional no ha comenzado a funcionar en virtud que el artículo segundo transitorio de dicho Decreto determina: “Las disposiciones referentes a los medios de control constitucional entrarán en vigor una vez que inicie la vigencia de la Ley que reglamente esa materia”. Esa ley todav-ía no existe. 71 Publicada mediante Decreto No. 158 en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Nuevo León, el 08 de febrero de 1999 y reformada el 21 de junio de 2004.


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cuando menos las dos terceras partes de sus miembros. La facultad de proponer a los candidatos (que deberán comparecer de forma previa ante el Congreso) se otorga al titular del Poder Ejecutivo de acuerdo con el artículo 99 de la CNL. No se pide ningún requisito excepcional para ser magistrado; únicamente, poseer título de Licenciado en Derecho expedido con 10 años de antigüedad (artículo 98 fracción III de la CNL). Los magistrados duran en su encargo 10 años, pudiendo ser ratifica-dos para otro periodo igual, previa opinión del Consejo de la Judicatura sobre su desempeño (artículo 94 párrafo IV, 99 párrafo V de la CNL). Son inamovibles dentro del periodo de su encargo y sólo pueden ser removidos por el Congreso del Estado cuando incurran en faltas de probidad u honradez, mala conducta, negligencia en el desempeño de sus labores, sean condenados por sentencia ejecutoriada en juicio de responsabilidad, en los casos que éste proceda, sean jubilados en los términos legales o renuncien a su puesto, acepten desempeñar otro empleo o encargo de la Federación, estados, municipios o de particulares (artículo 100 de la CNL). Los magistrados del TSJNL percibirán una remuneración adecuada e irrenun-ciable que será determinada anualmente por el Congreso del Estado (artículo 103 último párrafo de la CNL).

3. Ámbito competencial. El pleno tiene atribuido el conocimiento de dos proce-sos constitucionales. Ambos se orientan a la defensa objetiva de su ordenamien-to jurídico. Esos procesos están delineados en el artículo 95 fracciones I y II de la CNL, 18 fracción X de la LOPJENL. El primero es la controversia constitucional, incor-porada para impugnar actos de autoridad o normas generales que invadan la competencia garantizada por la CNL; el segundo, la acción de inconstitucionalidad, a través de la cual es posible impugnar normas generales expedidas por el Con-greso o por cualquier ayuntamiento que, en abstracto, violen los derechos fun-damentales de las personas emanados de la CNL, o violen la distribución de com-petencias que en ella se establecen para el Estado y los municipios.

4. Cualificación procesal. Al ser solamente dos los procesos establecidos en el ordenamiento jurídico de Nuevo León y teniendo ambos naturaleza objetiva, se puede inferir que los entes legitimados para promoverlos son autoridades, órga-nos o poderes del Estado. Siguiendo esta idea, la CNL establece que las controver-sias de inconstitucionalidad pueden ser promovidas por el Estado y los municipios, agregando a los poderes u órganos públicos estatales o municipales, pero sin especificar cuáles. En este tenor, tarea de la ley reglamentaria o en su caso de la jurisprudencia será acotar la legitimación dilucidando lo que debe entenderse por poderes u órganos públicos (artículo 95 fracción I de la CNL). Dentro de la acción abstracta de inconstitucionalidad la legitimación corresponde a los diputados,


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tratándose de normas generales expedidas por el Congreso del Estado, y a los regidores, tratándose de normas generales expedidas por su respectivo ayun-tamiento. Igualmente, puede promoverla el Procurador de Justicia del Estado (artículo 95 fracción II de la CNL). H. Estado de México La reforma de la Constitución del Estado de México de julio de 200472 configura la más reciente experiencia de justicia constitucional en las entidades federativas.73 El sistema ahí inaugurado, si se atiende a criterios orgánicos, puede asemejarse a las experiencias de Veracruz y Quintana Roo pues todas incorporan una Sala constitucional. Ahora bien, si se atiende a criterios funcionales tiene mayores similitudes con las experiencias de Guanajuato, Tlaxcala y Nuevo León. Primero, porque confían al Poder Judicial el control de constitucionalidad. Segundo, porque confieren el monopolio de la declaración de inconstitucionalidad a una sola institu-ción de ese poder. Tercero, porque es un solo órgano de esa institución el que imparte justicia constitucional, algo que no sucede en Veracruz y Quintana Roo. Cuarto, porque impiden la participación del juez ordinario en el control, algo que sí permite Veracruz y Chiapas. La diferencia fundamental es que mientras en Gua-najuato, Tlaxcala y Nuevo León la jurisdicción constitucional la ejerce el “pleno”, en el Estado de México la realiza la “Sala constitucional”.

1. Órgano de control. De acuerdo con el artículo 88 bis, fracción I de la Constitu-ción del Estado de México —en adelante CEM— corresponde a la Sala constitucional garantizar su supremacía y control. La Sala constitucional forma parte del Tribu-nal Superior de Justicia del Estado —TSJEM— que se integra, además, con salas colegiadas y unitarias regionales (artículo 88 apartado “a” de la CEM). La particula-ridad de esta experiencia es que la CEM otorga en “exclusiva” a dicha Sala el cono-cimiento de los contenciosos constitucionales. Esta circunstancia es la que aleja este sistema de sus similares de Veracruz y Quintana Roo, que también han in-corporado una Sala constitucional dentro de sus poderes judiciales. Recordemos que en estas dos experiencias las salas solamente substancian pero no resuel-ven los procesos constitucionales de naturaleza objetiva; la Sala mexiquense, en cambio, si está facultada para substanciar y resolver en virtud de que el pleno del TSJEM no se reserva atribución alguna en la materia, teniendo conferidas única-

72 Publicada mediante Decreto No. 52 en “Gaceta del Gobierno”, Periódico Oficial del Gobierno del Estado de México, No. 8, del lunes 12 de julio de 2004. 73 Sobre esta reforma, Benitez Treviño, Humberto V., La Sala constitucional del Estado de Méxi-co como expresión del federalismo del siglo XXI, 2ª edición, México, UNAM-IIJ, 2005.


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mente competencias ordinarias (véase el artículo 95 de la CEM). Como el órgano que nos interesa estudiar es la Sala constitucional, en tanto en ella se agotan los conflictos constitucionales, (ya que los recursos de revisión contra las resolucio-nes emitidas por ella en primera instancia, serán resueltos por la propia Sala, re-quiriendo para su aprobación unanimidad de votos) dejaremos de lado la integra-ción del pleno del TSJEM. La Sala, a tenor de lo dispuesto por el artículo 94 de la CM, se integra con 5 magistrados.

2. Estatuto constitucional de los magistrados. Por extraño que pueda parecer, la CEM es omisa respecto al procedimiento de designación de los magistrados del TSJEM. Es la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de México —LOPJEM—74 la que establece lo que, en lógica pura, debería señalar la Constitución. Estipula el título tercero de dicha norma un procedimiento de designación de los magistrados que se asemeja al establecido en Tlaxcala, en tanto no contempla la participación del Poder Ejecutivo. El artículo 16 dispone que los magistrados del TSJEM y los jueces sean designados por el Consejo de la Judicatura del Estado de México, previo examen de oposición. Inmediatamente después se señala que los nombramien-tos se sujetarán a la aprobación de la Legislatura o de la Diputación Permanente (artículo 17 de la LOPJEM). Dentro de los requisitos para ser designado resalta la fracción III del artículo 91 de la CEM que señala: Haber servido en el Poder Judicial del Estado o tener méritos profesionales y académicos reconocidos. La fracción IV del artículo 30 de la LOPJEM añade: Haber aprobado el examen de oposición. Los magistrados duran en su encargo 15 años y deben ser sustituidos de manera escalonada (artículo 89 de la CEM). Sólo podrán ser privados de sus cargos por la Legislatura del Estado, a petición del Consejo de la Judicatura, por faltas u omisio-nes graves en el desempeño de sus funciones, por mala conducta o por incapaci-dad física o mental (artículo 90 de la CEM).

3. Ámbito competencial. El artículo 88 bis de la CEM establece la competencia de la Sala constitucional. La norma en cuestión establece las coordenadas de base de dos procesos constitucionales. La naturaleza de dichos procesos es objetiva en tanto tienden a tutelar la integridad del ordenamiento jurídico. La fracción II del artículo 88 bis estipula la figura de las controversias constitucionales que se deri-ven de la CEM, con excepción de las que se refieren a la materia electoral. La regu-lación exhaustiva de dicho proceso se encuentra a partir del título segundo de la Ley Reglamentaria del artículo 88 bis de la Constitución Política del Estado libre y soberano de México —LRCEM— aprobada en septiembre de 2004 (artículo 12 y su-

74 Reformada mediante Decreto No. 74, publicado en “Gaceta del Gobierno”, Periódico Oficial del Gobierno del Estado de México, No. 52, el viernes 10 de septiembre de 2004.


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cesivos).75 La fracción III del mencionado precepto constitucional contempla la acción de inconstitucionalidad que puede plantearse frente a leyes, reglamentos estatales o municipales, bandos municipales o decretos de carácter general que se consideren contrarios a la CEM. El título tercero de la LRCEM (artículo 49 y suce-sivos) es el encargado de integrar la norma constitucional, señalando las formas específicas de substanciación de dicho proceso.

4. Cualificación procesal. Dado que los dos procesos constitucionales tienden a la tutela objetiva del ordenamiento, los sujetos legitimados para activar la jurisdic-ción constitucional tienen naturaleza de órganos o poderes del Estado. La legiti-mación activa en las controversias constitucionales la tiene el Estado, el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, los municipios y el Comisionado de los Derechos Humanos (fracción II del artículo 88 bis de la CEM, 12 fracción I de la LRCEM). La legi-timación pasiva se reconoce al Estado, Poder o municipio que hubiere emitido y promulgado la disposición general o realizado el acto que sea objeto de la contro-versia (artículo 12 fracción I de la LRCEM). Como las acciones de inconstitucionali-dad configuran procesos en los cuales no existe parte demandada o legitimación pasiva, tienen competencia para promoverla el Gobernador del Estado, los diputa-dos integrantes de la Legislatura Estatal, cuando estén de acuerdo al menos el treinta y tres por ciento de sus miembros, los ayuntamientos del Estado, cuando tengan la aprobación de cuando menos el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del cabildo y el Comisionado de los Derechos Humanos del Es-tado de México, exclusivamente en materia de derechos humanos (fracción III del artículo 88 bis de la CEM, 50 de la LRCEM).

IV. Algunos problemas pendientes de resolver

En el presente apartado se enuncian algunas cuestiones cuya discusión nos pare-ce trascendental en el futuro inmediato. No son todas, por supuesto. Tampoco se expresan soluciones; básicamente se problematiza para sacar a la luz las que consideramos más importantes.

A. El peligro de fragmentación del control de constitucionalidad Si el principio constitucional de autonomía se concreta en la adopción de una Constitución particular que tiene por finalidad fijar su “alcance y contenido” en el contexto de la soberanía nacional, resulta inexorable adoptar una “garantía de protección” a efecto de que los gobiernos estatales y locales cuenten con meca-

75 Publicada mediante Decreto No. 73 en “Gaceta del Gobierno”, Periódico Oficial del Gobierno del Estado de México, No. 51, del jueves 09 de septiembre de 2004.


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nismos para asegurar la vigencia de los enunciados del pacto político estatal. La garantía en cuestión tiene la función de proteger, en primer término, la institución misma de la “autonomía” dentro del contexto constitucional como categoría abstracta, por decirlo de algún modo; le compete constatar, igualmente, que el desarrollo constitucional estadual no conculque el conjunto de principios constitu-cionales referidos a la autonomía pues son los que permiten inferir su contenido concreto, ya que un escueto desarrollo constitucional en las entidades federadas puede vaciar de significado las cláusulas de la Constitución nacional o, en sentido contrario, las puede ensanchar indebidamente de forma tal que sobrepasen sus límites y actúen como elementos de disgregación, al grado de intentar, en el ex-tremo, convertir la autonomía en soberanía.

Nada tiene de particular, en consecuencia, que la garantía de la autonomía se desenvuelva en un doble nivel. En el “nivel” constitucional general, corresponde al máximo órgano de justicia constitucional inspeccionar que las constituciones estatales recojan el principio de autonomía y que el desarrollo constitucional dado por los constituyentes locales no vacíe de contenido los principios que al respecto formula la Constitución. Como es evidente, el elemento clave para determinar la competencia del guardián es el “parámetro” de enjuiciamiento. En nuestro caso el parámetro está constituido, en primer lugar, por la Constitución Mexicana, pero puede ampliarse a otro conjunto de normas que facilitan a la Corte su labor de inspección, como pueden ser los tratados internacionales, las leyes reglamenta-rias, las leyes orgánicas y las mismas constituciones estatales que desarrollan de modo directo algunos de los preceptos de la Constitución. Cuando esto sucede, es decir, cuando el parámetro se extiende a otras normas, la Constitución actúa en calidad de “parámetro de los parámetros”.76

En el “nivel” constitucional particular, corresponde a los máximos órganos ju-risdiccionales estatales o a tribunales ad hoc, velar porque que el desarrollo consti-tucional del principio de autonomía recogido en las constituciones locales sea res-petado por la totalidad de los detentadores del poder político estatal, tanto en su vertiente horizontal (poderes ejecutivo, legislativo y judicial) como vertical (Estado y municipios). En este nivel, nuevamente el parámetro “Constitución local” apare-ce como elemento determinante de la competencia de los guardianes de la cons-titucionalidad en las entidades.77

76 Acúdase a SPADARO, Antonino, “Dalla costituzione come ‘atto’ (puntuale nel tempo) alla costituzione come ‘processo storico’”, Il parametro nel guidizio di costituzionalità, (a cura di) G. Pitruzzella, F. Teresi, G. Verde, Turín, G. Giappichelli editore, 2000, p. 6. 77 Cfr. ARTEGA, “La Constitución local…”, Op., Cit., pp. 3625 y ss.


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Establecido lo anterior, no deja de asombrar el hecho de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en uso de su reforzada atribución para emitir acuerdos generales conferida por el artículo 94 párrafo VII de la Constitución, haya expedido un conjunto de acuerdos generales78 en los que realmente ha subvertido el sis-tema competencial que constitucionalmente tiene atribuido. Con apoyo en una norma que la autoriza a establecer una división funcional del trabajo en base a la materia, pero que no le permite instaurar “niveles de inconstitucionalidad”, la Cor-te ha dejado de conocer conflictos que entrañan una verdadera cuestión de constitucionalidad por afrontar la vulneración de una norma constitucional gene-ral, pero que considera irrelevante porque la norma infractora es de carácter “local”. La Corte ha procedido de esta manera utilizando un criterio de distinción inadecuado que no se basa en el “parámetro” sino en el “objeto” del proceso; esto es, que para la regulación no considera a la norma constitucional violada sino a la categoría de la ley impugnada.79

En este tenor cabría preguntarse si este modo de proceder no es contradicto-rio con la intención de la Corte de consolidar una “identidad” de Tribunal constitu-cional a efecto de consolidarse como el “único” interprete de la Constitución,80 y sí un argumento como el del “rezago laboral”, frecuentemente invocado para justificarse, es lo suficientemente sólido para ceder parte de su competencia original hacía los tribunales colegiados de circuito.81 Creo que existen serías incon-sistencias en la actitud y los razonamientos de la Corte por lo que sería conve-niente que valorara detenida y adecuadamente su proceder.

78 Entre 1999 y 2003 ha emitido doce acuerdos generales, por ejemplo, el 5 y 6 de 1999, 1, 4, 9 y 10 de 2000, 2, 4 y 5 de 2001, 4/2002, 6 y 8 2003. Una reflexión más profunda sobre ellos en ASTUDILLO REYES, César, “El sistema mexicano de justicia constitucional. Notas para su definición, a 10 años de la reforma constitucional de 1994”, Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional, No. 4, México, Porrúa, julio-diciembre 2005, (en prensa). 79 Ahondamos en este planteamiento, en ASTUDILLO, “Modelos...”, Op. Cit., p. 12. Coincide con él, FERRER MAC-GREGOR, Eduardo, Los tribunales constitucionales en Iberoamerica, México, FUN-DAp, 2002, p. 106. Un estudio pormenorizado sobre la caracterización del parámetro y el objeto del proceso constitucional se encuentra en RUGGERI, Lineamenti…, Op. Cit., pp. 99 y ss. 80 Esta pretensión de la Corte se observa en la pugna que tuvo con el Tribunal Electoral en el año 2000. Ahondamos en ella en ASTUDILLO REYES, “El sistema mexicano…”., Op. Cit. 81 Acúdase a la opinión del Ministro Gudiño, quien señala que con los acuerdos 10 de 2000 y 5/2001 la Corte “instaló las bases para justificar el futuro establecimiento de las cortes estatales de constitucionalidad”. Cfr. Gudiño, “Los acuerdos…”, Op. Cit., p. 3819. No compar-timos la opinión del Ministro en virtud de que los asuntos regulados por ambos acuerdos corresponden al orden constitucional general, siendo competencia directa de la Suprema Corte; su remisión a tribunales inferiores de la organización federal, no sienta base alguna dentro del orden constitucional local, sino únicamente evidencia un desacierto respecto a los ámbitos de validez de los órganos de justicia constitucional.


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Causa igual sorpresa el hecho de que desde la doctrina se establezca la posibili-dad de un “control constitucional local de jurisdicción concurrente” que daría competencia a un órgano local para la protección de la Carta Magna. Tal atribu-ción, de concretarse, vendría a derribar el monopolio de la declaración de inconsti-tucionalidad en manos de la Corte, debilitando su papel de “guardián”, al permitir que cada órgano estatal pueda no sólo interpretar la Constitución general, algo válido en sí mismo, sino desaplicar o anular normas contrarias a ella, según la caracterización concentrada o difusa del sistema. Ambas soluciones, a nuestro juicio, representan ejercicios de fragmentación del control de constitucionalidad que subsisten en la medida en que no existe plena claridad en torno a los márge-nes competenciales de un órgano en relación con los demás. Esta delimitación no resulta fácil, pues implica la previa comprensión del necesario deslinde entre las cuestiones de constitucionalidad y de legalidad por un lado, y entre ámbitos de constitucionalidad anclados en el principio de soberanía y en el de autonomía respectivamente.

B. La homogenización de los sistemas Del somero análisis realizado a los sistemas de justicia constitucional que operan en la realidad mexicana, se desprende una nota característica: no existe homo-geneidad en la sistemática adoptada. Es cierto que como rasgo común se com-parte la naturaleza del órgano de control; órgano eminentemente judicial, cabeza del Poder Judicial del Estado. Fuera de esta nota, su estudio comparado muestra el notorio alejamiento entre ellos en lo que tiene que ver con la estructura orgáni-ca de la institución controladora, sus garantías de independencia y las de sus miembros, las competencias con las que han sido investidos, los entes legitima-dos para poner en marcha su funcionamiento, los actos que son impugnables, las formas mediante las cuales han de resolver, la obligatoriedad de sus resoluciones, etc.82 De importancia fundamental resulta el hecho que sólo en Veracruz y Tlax-cala existe un mecanismo de defensa de los derechos fundamentales reconoci-dos a nivel estatal, aun cuando la Suprema Corte ha establecido que un instru-mento como éste no es incompatible con el Juicio de Amparo.83

82 Para un ejercicio comparado entre cuatro sistemas, Veracruz, Coahuila, Tlaxcala y Chia-pas, que enseña la disparidad de la que hablamos, enviamos a ASTUDILLO REYES, César I., “Reflexiones sobre los sistemas locales de justicia constitucional en México”, Derecho Cons-titucional. Memoria del Congreso Internacional de Culturas y Sistemas Jurídicos Comparados, Miguel Carbonell, coordinador, México, UNAM-IIJ, 2004, pp. 12 y ss. 83 Nos referimos a este asunto en ASTUDILLO REYES, “Reflexiones....”, Op. Cit., pp. 26 y ss.


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Esta realidad se compagina con aquella que nos señala que, de las 31 entidades federativas y el Distrito Federal, son ocho las que han introducido mecanismos de justicia constitucional racionalizados en sistemas. Igualmente, con aquella que nos enseña que al no tener claro los márgenes de actuación del sistema establecido en la Constitución mexicana y de aquellos incardinados en las constituciones loca-les, es difícil avanzar en la instrumentación de mecanismos de articulación entre la “doble jurisdicción constitucional” que dicho fenómeno ha inaugurado.84

¿Qué hacer ante esta disyuntiva? Por un lado, los presupuestos institucionales, formales y políticos a los que nos hemos referido en esta contribución justifican por sí solos la necesidad de implantar guardianes en defensa de la autonomía constitucional de las entidades federativas. El problema es que una cosa es tener el terreno propicio para su introducción y otra muy diferente es que exista la voluntad para hacerlo. Desde estas perspectivas, sabedores que el legislador es-tatal ha reaccionado históricamente a partir de las decisiones concretadas en el entorno de la Constitución general, nos preguntamos sí no sería conveniente apoyarnos en el marco normativo ofrecido por esta norma con el fin de estable-cer un conjunto de bases que racionalicen la adopción de sistemas de justicia constitucional local allí donde faltan, a efecto de reducir el margen de heteroge-neidad entre ellos en aras de la certeza jurídica. Las bases constitucionales por cuya adopción nos decantamos tendrían que incorporarse al artículo 116 constitu-cional mediante una reforma constitucional.85 Este artículo, al dirigirse a señalar los lineamientos fundamentales que racionalizan el ejercicio del poder periférico, es el receptáculo natural para albergar las coordenadas de base sobre las que habrán de erigirse los sistemas locales referidos.

Una operación como ésta tendría tres propósitos principales: 1. Acelerar la adopción de una garantía jurisdiccional de la Constitución local donde no se ha concretado; 2. Acercar u homogeneizar los perfiles de dichos sistemas y, 3. Esta-blecer mecanismos de articulación entre la jurisdicción constitucional nacional y la jurisdicción constitucional local. De igual modo, el detalle o la amplitud de esas ba-ses habrá de depender, como lo hemos anotado en otro lugar, de la idea de Cons-titución que tengamos en mente. Desde estas perspectivas, puede optarse: 1. Por el establecimiento de un “modelo concreto” de justicia constitucional estatal que los legisladores locales tendrán inexorablemente que respetar o, 2. Por la intro-

84 Cfr. Los mecanismos de coordinación que proponemos están en ASTUDILLO REYES, “Re-flexiones....”, Op. Cit., p. 38. 85 Las bases que se proponen se encuentran en ASTUDILLO REYES, “Reflexiones....”, Op. Cit., pp. 38 y ss.


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ducción de “bases abiertas” dentro de las cuales la representación local pueda ejercitar su discrecionalidad política.86

Cuestión aparte es la discusión sobre la posibilidad de fundar auténticos tribu-nales constitucionales estatales al margen de los poderes judiciales. La opción es teóricamente posible pero en un contexto como el mexicano, es de difícil realiza-ción. La falta de claridad sobre los fundamentos y las características esenciales de esta institución, la fuerte influencia que el modelo estadounidense ha ejercido entre nosotros y la progresiva “aclimatación” de la Corte en funciones de consti-tucionalidad, imposibilitan que en el mediano plazo podamos contar con una solu-ción de ese calado. En algunas entidades, específicamente en Veracruz, Quintana Roo, y el Estado de México se ha dispuesto una solución “híbrida” al establecerse una “Sala constitucional” específica dentro del Poder Judicial para el conocimiento concreto de los contenciosos constitucionales.87 En Chiapas, el reciente estable-cimiento de un Tribunal constitucional se ha quedado en el ámbito de las modifi-caciones nominales o semánticas; más que implementarse un órgano de cierre del sistema constitucional al margen del Poder Judicial, lo único que se ha hecho es cambiar la denominación de la anterior Sala superior, modificar su integración y algunos elementos menores del estatuto constitucional de los magistrados. Pero la posición constitucional del órgano sigue siendo la misma.

Los órganos que imparten justicia constitucional local en México, aun cuando algunos se hayan autonombrado “tribunales constitucionales” a todos los efec-tos, (los casos de Coahuila y Tlaxcala, por ejemplo) lejos están de configurarse como tales.88 Es tan confusa la idea que sobre dicho órgano impera en México, que la propia Suprema Corte viene repitiendo con una constancia admirable su calidad de Tribunal Constitucional, cuando en realidad no es sino uno de los órga-nos que imparten justicia constitucional. No cabe duda que esta idea, por la reite-ración a que ha estado sujeta, está entrando cada vez más en la conciencia jurídi-ca nacional, haciendo necesario un esfuerzo doctrinal más decidido que coadyuve a aclarar los conceptos confusos para no seguir bregando sobre un terreno ro-deado de importantes elementos de incertidumbre.89

Éstas y otras son las tareas que aún se tienen pendientes en la discusión académica y sobre las que hay que trabajar para llegar a consensos que puedan

86 Sobre este remitimos a ASTUDILLO REYES, “Modelos…”, Op. Cit., p. 28. 87 Nos detenemos en esta discusión en ASTUDILLO REYES, Ensayos de justicia…, Op. Cit., pp. 125 y ss. 88 Cfr. ASTUDILLO REYES, Ensayos de justicia…, Op. Cit., pp. 125 y 179 y ss. 89 Ampliamos la reflexión en ASTUDILLO REYES, “Las salas constitucionales…”, Op. Cit., pp. 13 y ss


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ofrecer alternativas para un diseño institucional adecuado de los sistemas de garantía de las constituciones estatales de la Republica mexicana.


Una propuesta para la justicia constitucional local en México

I. La justicia constitucional en los estados de la República Las entidades federativas mexicanas están transformando poco a poco el mo-delo federal imperante. Lo hacen desde pequeñas trincheras, con minúsculos avances sobre el terreno minado por una concepción federalista de carácter central, con los desafíos valientes de legislaturas que buscan ir conquistando los derechos elementales que les corresponden como formadoras del ente federal, con concesiones graciosas o urgentes que se dan desde el centro político del país. Una de esas pequeñas trincheras es la justicia constitucional local, de amplia dis-cusión académica en estos días.

Hablar de justicia constitucional o de control constitucional en las entidades fe-derativas es ante todo hablar de federalismo, éste es el que ordena y sujeta los regímenes constitucionales locales, señalando los límites y los alcances que pue-den tener las instituciones locales. Lo hemos visto en las reformas de Veracruz, Tlaxcala, Quintana Roo, Chiapas, Coahuila; se trata de un ámbito de estudio en el cual poco a poco, especialmente en la última década, se ha construido un acervo común del que pueden echar mano los estados a la hora de reformar e innovar su organización política y jurídica. Ese acervo constitucional estadual se incrementa, se generan mayores conocimientos y se incide ampliamente en la toma de deci-siones estaduales. De ahí lo pertinente de tratar la perspectiva de una justicia constitucional en los estados federados mexicanos.

II. Un modelo de reforma constitucional estatal

Sabemos de la experiencia de otros estados de la República que han reformado su texto constitucional y que instauraron sistemas de control constitucional, así pues, lo que a continuación se expondrá no es sino heredero de tales acciones y del pensamiento de notables constitucionalistas mexicanos ocupados e intere-sados en la temática estadual.

De entrada debemos advertir que esta exposición se ciñe al proyecto elabora-do para realizar una reforma integral de la Constitución del estado de Guerrero.1 En dicho proyecto hemos incluido un sistema amplio de control de la constitucio- 1 CIENFUEGOS SALGADO, David y José Gilberto GARZA GRIMALDO, Proyecto de Reforma Integral a la Consti-tución Política del Estado Libre y Soberano de Guerrero, Chilpancingo: El Colegio de Guerrero, 2004.



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nalidad local, basado principalmente en la incorporación de una serie de garantías específicas y la creación de un órgano ad hoc para conocer de las mismas. La idea que pensamos para Guerrero tiene la conveniencia de poder extenderse a los demás estados mexicanos, atendiendo a las particularidades de cada uno de ellos. Por supuesto, es apenas un esbozo que se realiza siguiendo los cánones del vigente constitucionalismo mexicano, puesto que en más de un aspecto hemos entendido que debíamos ir más allá, pero que el articulado constitucional federal nos lo impedía.2

Debe adelantarse que el modelo que proponemos tiene que atender numero-sos rubros, desde la técnica y la redacción legislativo-constitucionales adecuadas hasta un catálogo de derechos humanos, sin olvidar el reconocimiento de la natu-raleza autonómica y la tradición de los estados libres y soberanos, las garantías constitucionales, los órganos autónomos, la diversidad cultural y política, el servi-cio público, por citar algunos. Cuestiones todas que han sido motivo ya de discu-sión académica desde los últimos años del siglo pasado y que no han terminado por encontrar una derrota adecuada que les lleve a buen puerto.

El estado de Guerrero, creado en 1849, tiene apenas 155 años de vida institucio-nal siguiendo su configuración político-constitucional los mandatos de la Constitu-ción Política de los Estados Unidos Mexicanos. En esta centuria y media, se ha modificado su diseño institucional en numerosas ocasiones; desde la primigenia Ley Orgánica Provisional para el Arreglo Interior del Estado Libre y Soberano de Guerrero, de 1850, los guerrerenses hemos estado bajo la égida de cuerpos constitucionales dictados en 1851, 1862, 1874, 1880 y 1917. La Constitución de esta última fecha recibió importantes modificaciones que hicieron necesaria su publicación íntegra en 1950,

2 Señalamos en el documento en cuestión que el ceñirnos al contenido del documento constitucional federal, ha limitado las propuestas en muchas materias: por ejemplo, la incorporación, de la reelección legislativa y de la de munícipes [que, por otra parte, puede salvarse aumentando el tiempo del mandato, tal y como ya sucede en el norte del país, y estableciendo mecanismos adecuados para la revocación de dicho mandato], la supre-macía de los órganos jurisdiccionales locales, el reconocimiento de la facultad territorial del estado, entre algunos puntos por considerar que han sido debatidos ya por constituciona-listas mexicanos y extranjeros y que se constituyen en obstáculos para un federalismo más real y acorde con la naturaleza del Estado mexicano. Además, en el proyecto de re-forma constitucional que se presenta no hemos incorporado instituciones como el Senado local, a pesar de que existen corrientes doctrinales a favor de los mismos, y tampoco hemos considerado conveniente forzar al legislador local a integrar la institución municipal en la Constitución estadual. Se ha hecho caso omiso también de la conveniencia de un Ejecutivo colegiado o de un órgano autónomo en materia de medios o incluso la eliminación de las representaciones proporcionales en el seno del Congreso local, por citar sólo algu-nos de los temas que se debaten en la academia mexicana y que han sido dejados de lado.


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1975 y 1984. Sería prolijo señalar la forma de organización estatal presente en ca-da uno de estos textos constitucionales; sin embargo, resulta necesario mencio-nar que la evolución que se advierte da cuenta de la necesidad de adecuar los contenidos jurídicos y políticos a la realidad que construyen las sociedades.

Más de cien reformas han convertido el texto original en un documento que puede resultar, en diversos aspectos, incoherente, e incluso contradictorio, pero sobre todo en un documento irregular por cuanto las disposiciones no guardan en ocasiones unidad temática y obsoleto por cuanto ha dejado de regular, de mane-ra adecuada o por omisión plena, algunos de los temas de palpitante actualidad política, económica o ambiental. Ello sin contar que dicha asimetría va acompaña-da de evidentes errores de técnica legislativa y de teoría constitucional.

Este escenario originó una demanda específica, sobre todo a partir de los foros de reforma política, para que se hiciera una revisión integral a la Constitución Polí-tica del Estado Libre y Soberano de Guerrero, a efecto de permitir mayor eficacia y eficiencia al aparato estatal en su función de procurar la satisfacción de las necesidades y el respeto de los derechos de los guerrerenses. Esa labor es la que emprendimos y en cuyo marco hemos elaborado un sistema de control de la constitucionalidad que puede ser adaptado, como mencionamos, tanto al estado de Guerrero como a otros estados de la República.

Hemos de señalar que esta visión académica sólo requiere de cierto grado de voluntad entre los actores políticos de las entidades federativas, en especial los estados, a quienes debe suponerse comprometidos con la elaboración de un marco jurídico que propicie el desarrollo de un federalismo real y a la vez ofrezca mecanismos de participación ciudadana y un conjunto de garantías constitucio-nales para los ciudadanos de cada estado. Eventos en los cuales se discutan es-tas propuestas son cada vez más necesarios para promover el tránsito entre el proyecto académico y la realidad político-constitucional.

Para dar un panorama del sistema de control constitucional propuesto para el estado de Guerrero, es menester revisar previamente algunos aspectos centra-les del proyecto elaborado. Creemos pertinente llamar la atención sobre la técni-ca y la redacción empleadas, los derechos humanos y la organización del poder público, antes de abordar el sistema de control constitucional.

1. Técnica y redacción La academia (o la doctrina, según se prefiera) es el espacio propicio para elaborar y discutir temas como el de la justicia constitucional. La doctrina, entendida como las opiniones resultado de la investigación, sistematización e interpretación que


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llevan a cabo los juristas, tiene una enorme trascendencia en los sistemas jurídi-cos, puesto que puede transformarse en fuente formal del derecho cuando una disposición constitucional o legislativa le otorgue tal carácter o, en otras circuns-tancias, y quizás la más importante, cuando el propio juzgador, al interpretar los textos jurídicos, acude a la enseñanza u opinión de los juristas.

Esa labor transformadora exige que la creación constitucional o legal, la que le corresponde a los órganos legislativos, sea desarrollada considerando la realidad social y las posibilidades reales para resolver los problemas que ella conlleva. En el ámbito constitucional, dada la trascendencia de cada decisión fundamental, la conjunción de esfuerzos exige mayor precisión y acabado, se trata de la filigrana de los trabajos que hacen tanto los académicos como los legisladores, llamados éstos entonces constituyentes permanentes. Cada norma constitucional tendrá un amplio desarrollo legal e incluso jurisprudencial, de ahí que se espere que la re-dacción sea clara y precisa. Para lograrlo nada mejor que el debate y la reflexión que pueda suscitarse al interior de los cuerpos académicos, políticos y legislativo-constituyentes, compuestos todos ellos, al final y en teoría, por ciudadanas y ciudadanos concientes y comprometidos. La tarea de titanes que representa el darse una norma constitucional puede leerse, con enorme placer en algunos ca-sos, en las crónicas de los congresos locales mexicanos y en las sesiones de los constituyentes federales de 1856-1857 y de 1916-1917.

El establecimiento de un sistema de control constitucional se presenta así co-mo un intrincado mar de hilos que deben ordenarse para elaborar un tejido pulcro, resistente y atractivo. En el caso particular del proyecto presentado para refor-mar la Constitución guerrerense partimos de una premisa básica: el sistema cons-titucional guerrerense es incongruente, y hasta cierto punto obsoleto. Esta idea, plas-mada en numerosos trabajos desarrollados en los últimos años,3 urgía el análisis

3 Véase por ejemplo: GARZA GRIMALDO, José Gilberto, coord., Derecho constitucional guerrerense, México: H. Congreso del Estado de Guerrero, 2004; GARZA GRIMALDO, José Gilberto, “Constitu-ción guerrerense (una visión histórica-política-constitucional)”, Revista de Divulgación, Chil-pancingo, Gro., no. 92, septiembre de 2004; GARZA GRIMALDO, José Gilberto, “Necesaria refor-ma integral a la Constitución política del estado de Guerrero”, Lex. Difusión y análisis, México, D. F., no. 103, enero de 2004; CALVO BARRERA, Raúl y David CIENFUEGOS SALGADO, La Constitución gue-rrerense. Una visión histórica y político-institucional, México: Editora Laguna, Fundación Acadé-mica Guerrerense, 2003; CIENFUEGOS SALGADO, David, Evolución y vigencia de la Constitución guerre-rense de 1917, México: Editora Laguna, H. Congreso del Estado de Guerrero, 2000; CIENFUEGOS SALGADO, David, coord., Constitución política del estado libre y soberano de Guerrero comentada, 1997; CIENFUEGOS SALGADO, David, comp., Las constituciones del estado de Guerrero, México: Funda-ción Académica Guerrerense, 1996. También puede consultarse GONZÁLEZ OROPEZA, Manuel y David CIENFUEGOS SALGADO, coords., Digesto constitucional mexicano. Las Constituciones de Guerrero, México: H. Congreso del Estado de Guerrero, 1999-2000, 3 t.


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y el debate de la Constitución local al efecto de proponer las reformas necesa-rias. Tras casi dos años de revisión, análisis y discusión, en octubre pasado hemos concluido el proyecto que esperamos sea leído y comentado por quienes tienen más y mejores luces sobre el constitucionalismo estadual.

En la ordenación del sistema constitucional propuesto acudimos lo mismo al derecho que a la teoría del estado contemporáneo, a la filosofía que a la ecología, a la sociología que a la política, puesto que hemos tratado de observar la pro-blemática nacional y local en la búsqueda de escenarios factibles que pudieran guiar algunas de las pautas constitucionales de un nuevo texto que incluyera me-canismos procesales para hacer válida la defensa constitucional.

La Constitución vigente consta de quince títulos y de 126 artículos; la propuesta de reforma integral consiste fundamentalmente en derogar los artículos del 69 al 126 de la Constitución Política vigente en el estado de Guerrero y reformar los artículos 1º al 68, dejando sólo nueve títulos; ello la provee de una nueva estructu-ración que permite que por futuras reformas o adiciones no se altere el articula-do fácilmente.

A tal tenor la técnica y la redacción empleadas viene a romper un poco con la tradicional forma de elaboración de las leyes mexicanas, y sigue otros modelos. Hemos tratado de ser tan claros como lo merece una Constitución para todos los guerrerenses, pues creemos que ningún sacrificio representa ello y en cambio resulta provechoso al grupo social su accesibilidad.

2. Los derechos humanos El modelo hace hincapié en la organización estatal, pero ofrece a priori un catálogo de derechos humanos que resultan ser el cimiento de la idea de control de la constitucionalidad en el estado de Guerrero. A pesar de que la redacción vigente señala la existencia de garantías a cargo del estado, en la realidad no se cuenta con ninguna garantía específica que cumpla con el mandato de que “El poder público del Estado garantiza a sus habitantes el goce de sus derechos”.

El catálogo de derechos humanos resulta importantísimo para el sistema de control constitucional porque se constituye en la materia básica para elaborar una percepción social sobre el alcance de las garantías que la Constitución local provee a los habitantes y ciudadanos guerrerenses. En tal tesitura, el capítulo de derechos humanos forma parte del título denominado “Del fin del Estado y de los derechos humanos”, en el cual se parte de que cualquier estado de derecho con-temporáneo tiene como finalidad la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad. Esta afirmación resulta fundamento vital del concepto de los de-


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rechos humanos y su protección y salvaguardia por el Estado. De ahí que se haya considerado necesario incluir tal principio, así como los valores superiores que entraña el sistema jurídico guerrerense, a saber: la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político. Estos valores serán ejes principales de la labor estatal tan-to en el ámbito legislativo y judicial como en el ámbito administrativo.

Este tema es bastante importante en el proyecto, puesto que el de los dere-chos humanos ha sido un tema sensible para los guerrerenses. La ausencia de normas específicas en el texto constitucional vigente abonaba para la idea de que en Guerrero no existía una cultura de los derechos humanos, ni en la pobla-ción ni entre los servidores públicos. El proyecto reconoce un catálogo de dere-chos humanos que se ve enriquecido con una serie de mandatos que refuerzan la finalidad constitucionalmente reconocida del estado de Guerrero. En efecto, se obliga a las autoridades a generar las condiciones necesarias para que las perso-nas gocen de los derechos reconocidos constitucionalmente; por otra parte, se obliga al ente estatal a investigar y sancionar las violaciones a los derechos humanos cometidos por sus autoridades. De este último mandato se derivan la imprescriptibilidad de las acciones para sancionar delitos de lesa humanidad y violaciones graves a derechos humanos, así como la exclusión de beneficios que puedan conllevar la impunidad. Se reconoce asimismo un principio genérico de reparación del daño causado por la violación de los derechos humanos.

Por cuanto hace al catálogo de derechos humanos, éste posee dos rubros: el primero es el de los derechos individuales, y el segundo, el de los derechos so-ciales.

Dentro de los derechos humanos de carácter individual se incorporan la igual-dad ante la ley y la libertad de acción; la protección de la intimidad, vida privada y familiar, honor, voz e imagen; la libertad de expresión; la integridad física y men-tal; el hábeas corpus; la identidad cultural; la acción popular en defensa de intereses difusos; la acción de cumplimiento; la asociación; la petición; el libre acceso a tribunales y dependencias del estado; la mediación; un ambiente sano y equilibra-do; la presunción de inocencia; la indemnización por error judicial y por permane-cer en prisión más allá del tiempo fijado en la sentencia; la publicidad de los actos administrativos, y el acceso a los archivos y a los registros estatales.

En los derechos humanos de carácter social se comprenden: la protección a la familia; la unión de hecho; la igualdad de los hijos; la adopción; la maternidad y la paternidad; el patrimonio familiar; las acciones en contra de las causas de desin-tegración familiar; el derecho a la ciencia y la tecnología; el derecho a la educación; la protección a la niñez y adultos en plenitud; la protección de los jóvenes; la pro-


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tección de personas con capacidades diferentes; el derecho al deporte y a la re-creación; el derecho a los bosques y ecosistemas, y el derecho al agua.

El reconocimiento de estos derechos habla por sí solo de la importante innova-ción constitucional que tiene el proyecto, a lo que habrá que aunar el señalamien-to de que ninguno de estos derechos excluye otros que, aunque no figuren ex-presamente en ella, son inherentes a la persona humana.

Los mecanismos de protección de los derechos señalados forman parte del sistema de control constitucional, que detallaremos más adelante.

3. La organización del poder público En estricto seguimiento de la tradicional división del poder público, el proyecto presenta los tres grandes órganos: legislativo, ejecutivo y judicial. Sin embargo, siguiendo en mucho la doctrina constitucional contemporánea incluye un título dedicado a los órganos autónomos. En la organización de los poderes tradicionales se observan pocos cambios, de manera especial se advierte una redis- tribución de las facultades, en aras de equilibrar la fortaleza institucional de los poderes distintos al Ejecutivo que había concentrado abundantes facultades y competencias.

La idea de órgano autónomo fue retomada para introducir el eje central del sis-tema de control de constitucionalidad: el órgano encargado de conocer de todos los mecanismos procesales que pueden utilizarse cuando el orden constitucional se estime desconocido o vulnerado. La Corte Constitucional que se propone tiene dicha naturaleza jurídica.

Conviene resaltar que, además de la Corte Constitucional, se han incluido al me-nos seis órganos autónomos: el Instituto Electoral y de Participación Ciudadana, el Órgano de Fiscalización Superior, la Comisión de los Derechos Humanos, el Ministe-rio Público, la Procuraduría Ambiental y la Universidad local.

Conforme a este proyecto, los órganos autónomos contarán con personalidad jurídica y patrimonio propios; tendrán autonomía técnica y presupuestal, y sólo podrán ser fiscalizados presupuestalmente por el Congreso del estado. Los titula-res de los órganos autónomos de Estado serán elegidos por las dos terceras partes de los integrantes del Poder Legislativo, contarán con una edad mínima de 35 años al día de su nombramiento y con título profesional expedido con antigüe-dad mínima de diez años, así como las demás que establezcan las leyes respecti-vas. Esto último por las particularidades que presenta cada órgano.

A pesar de las limitaciones que podrían encontrarse en el diseño constitucional propuesto, creemos que la noción de órgano autónomo irá cobrando mayor


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fuerza en la medida en que el poder público en las entidades federativas vaya equilibrando su distribución competencial.

III. El sistema de control constitucional para Guerrero

Hemos adelantado ya algunos de los aspectos que resultan cruciales para enten-der el sistema de control constitucional imbíbito en el proyecto de reforma cons-titucional para Guerrero. Conviene ahora abordarlo para explicitar los órganos y mecanismos creados para su funcionamiento.

El órgano rector de la justicia constitucional local será la Corte Constitucional. De acuerdo con el proyecto, a ésta corresponde el control de la Constitución y se integra por cinco magistrados.4

Las principales atribuciones que tiene la Corte Constitucional son: a) garantizar la supremacía y el control de la Constitución local mediante su interpreta-ción y la anulación de leyes o decretos contrarios a ella; b) resolver las cuestiones de constitucionalidad que se le planteen por los órganos juris-diccionales locales; c) conocer y resolver del juicio sumario de protección de derechos humanos; d) conocer en última instancia de las resoluciones denegatorias de las acciones de cumplimiento, hábeas corpus y hábeas data; e) conocer y resolver, en instancia única, de las resoluciones del Ministerio Público sobre la reserva de la averiguación previa y el no ejercicio de la acción penal; f) conocer del juicio político como órgano de sentencia cuando los servidores públicos incurran en actos u omisiones que constituyan perjuicio a los intereses públicos fun-damentales y a su correcto despacho; g) declarar la inconstitucionalidad de los entidades de interés público cuando éstas con-travengan los mandatos de esta Constitución, y h) sustanciar los procedimientos en materia de controversias constitucionales, accio-nes de inconstitucionalidad y las acciones por omisión legislativa.

Ahora bien, y a tenor de lo que hemos mencionado como principal atribución de la Corte Constitucional, ¿qué debemos entender por control de la Constitución en

4 Sobre la integración y forma de elección del tribunal constitucional resulta conveniente recordar al jurista alemán Carl SCHMITT, que entre otras sugirió la idea de que el Presidente o el Colegio del órgano de justicia constitucional tuvieran un derecho de propuesta para completar la integración. Véase SCHMITT, Carl, La defensa de la Constitución, Madrid, España: Tecnos, 1998, p. 243. Sobre la organización de los tribunales constitucionales y los requisi-tos que deben reunir sus miembros, en otros sistemas jurídicos, puede revisarse MENA

ADAME, Carlos, La Suprema Corte de Justicia de la Nación como tribunal constitucional, México: Porrúa, 2003, pp. 177-244.


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nuestro país?5 La doctrina se ha referido al tema con la denominación genérica de defensa de la Constitución,6 pero, en general, ha preferido con prolijidad utilizar justicia constitucional,7 o referirse a él como Derecho Procesal Constitucional.8 El fondo del asunto no deja de ser el mismo: el control de la regularidad o conformi-dad de los actos de los poderes constituidos con la Constitución.9 Algunos auto-res han distinguido la defensa de la Constitución como el género y el control de la constitucional como una especie de aquella.10

Fix Zamudio considera que la defensa de la Constitución “está integrada por todos aquellos instrumentos jurídicos y procesales que se han establecido tanto para conservar la normativa constitucional como para prevenir su violación, re-primir su desconocimiento y, lo que es más importante, lograr el desarrollo y la evolución de las propias disposiciones constitucionales en un doble sentido, desde el punto de vista de la Constitución formal a fin de lograr su paulatina adaptación a los cambios de la realidad político-social, y desde el ángulo de la Constitución real, su transformación de acuerdo con las normas programáticas de la propia

5 Véase GONZÁLEZ OROPEZA, Manuel, Los orígenes del control jurisdiccional de la Constitución y de los Derechos Humanos, México: Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 2003. Del mismo autor puede revisarse: Las controversias entre la Constitución y la política, México: UNAM, 1993. 6 En la literatura nacional pueden revisarse: FIX ZAMUDIO, Héctor, Introducción al estudio de la defensa de la Constitución en el ordenamiento mexicano, México: UNAM, 1994; COSSÍO DÍAZ, José Ramón y Luis Manuel PÉREZ DE ACHA, comps., La defensa de la Constitución, México: Fontamara, 1997; CASTILLO DEL VALLE, Alberto del, Defensa jurídica de la Constitución en México (Derecho Procesal Constitucional mexicano), México: Cumorah, 2004. 7 Véase por ejemplo: FIX ZAMUDIO, Héctor, Justicia constitucional, ombudsman y derechos huma-nos, México: Comisión Nacional de Derechos Humanos, 1993; MORALES PAULÍN, Carlos A., Justicia constitucional, México: Porrúa, 2002; ASTUDILLO REYES, César I., Ensayos de justicia constitucional en cuatro ordenamientos de México: Veracruz, Coahuila, Tlaxcala y Chiapas, México: UNAM, 2004; y, sobre el tema que nos convoca, FERRER MAC-GREGOR, Eduardo y Rodolfo VEGA HERNÁNDEZ, Justicia constitucional local, México: FUNDAP, 2003. 8 Por ejemplo una obra clave es la coordinada por Eduardo FERRER MAC-GREGOR, Derecho Proce-sal Constitucional, México: Porrúa, 2001. La edición más reciente consta de cuatro tomos. 9 COVIÁN ANDRADE, Miguel, El control de la constitucionalidad en el derecho comparado, México: Cen-tro de Estudio de Ingeniería Política Constitucional, 2001, p. 25. 10 Al respecto Covián Andrade señala: “La ‘defensa’ de la Constitución pretende conservar el estado de constitucionalidad o la observancia de las normas constitucionales antes de que éstas sean quebrantadas, previniendo este hecho, o una vez que han sido violentadas, destruyendo las consecuencias del acto violatorio. Este último efecto, es decir, la anula-ción del acto anticonstitucional, lo logra precisamente mediante el control de la constitu-cionalidad. Luego, el ‘control’ es un medio de ‘defensa de la Constitución’, entre otros más, o si se quiere una de sus especies. La ‘defensa’ es el género y el ‘control’ es la especie”. Covián Andrade, El control de la constitucionalidad..., Ob. Cit., nota 9, p. 239.


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carta fundamental”.11 Debe agregarse que el egregio maestro distingue dos cate-gorías fundamentales en el concepto genérico de defensa de la Constitución: la primera categoría es la de la protección de la Constitución y la segunda categoría es la de las garantías constitucionales.

Trasladando el concepto al ámbito local, podemos seguir a Elisur Arteaga di-ciendo que por defensa de la Constitución local “debe entenderse el cúmulo de principios normativos de naturaleza fundamental que prevén y regulan las insti-tuciones por virtud de las cuales las autoridades y los particulares deben ajustar su actuación a lo que ella dispone, que establecen las vías y acciones por las cua-les las autoridades competentes, a petición de parte interesada, anulen o dejen sin efectos los actos o hechos de la autoridad que le son contrarios y, eventual-mente, las vías e instancias por virtud de las cuales se sancione a quien haya ac-tuado contra el texto de una norma de naturaleza suprema en el ámbito local”.12

Siguiendo estas directrices en el proyecto puede advertirse un control bastan-te amplio de la Constitución, lo cual busca hacer más patente la fuerza que debe tener en el sistema jurídico local. Esta fortaleza es acorde con la idea kelseniana, al justificar la justicia constitucional, de que una Constitución que carece de la posibilidad de anular los actos que son contrarios a ella no es una Constitución plenamente obligatoria.13 De tal manera que al instituir un sistema de control se logra que las normas contenidas en el texto constitucional guerrerense adquie-ran el carácter de normas coactivas.

En este orden de ideas, la inclusión de un catálogo de derechos da una perspec-tiva garantista, puesto que se reconocen instancias oficiales que garanticen el

11 FIX ZAMUDIO, Héctor, Introducción al estudio de la defensa de la Constitución en el ordenamiento mexicano, México: UNAM, 1994, pp. 16 y 17. 12 ARTEAGA NAVA, Elisur, “La Constitución local y su defensa. Elementos para un teoría del con-trol de la constitucionalidad”, en FERRER MAC-GREGOR, Eduardo y Rodolfo VEGA HERNÁNDEZ, Justicia constitucional local, México: FUNDAP, 2003, p. 14. 13 KELSEN, Hans, “La garantía jurisdiccional de la Constitución (La justicia constitucional)”, en Escritos sobre la democracia y el socialismo, Madrid, España: Debate, 1988, p. 150. Este ensayo apareció en francés en la Revue du Droit Publique et de la Science Politique en France et à l’étranger (XXXV, 1928). La cita completa es: “Una Constitución que carezca de la garantía de la anula-bilidad de los actos inconstitucionales no es una Constitución plenamente obligatoria, en sentido técnico. Aunque en general no se tenga conciencia de ello —porque una teoría jurí-dica dominada por la política no permite esta toma de conciencia— una Constitución en la cual los actos inconstitucionales y, en particular, las leyes inconstitucionales sigan conser-vando su validez —al no ser posible anularlos por su inconstitucionalidad— equivale, desde el punto de vista propiamente jurídico, a poco más que unos buenos deseos desprovistos de fuerza obligatoria. Cualquier ley, cualquier reglamento e incluso cualquier acto jurídico ge-neral realizado por particulares tienen una fuerza jurídica superior a la de la Constitución, a la que todos ellos están, sin embargo, subordinados y de la cual derivan su validez”.


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respeto y el cumplimiento por parte del poder público. La Corte Constitucional es una de ellas, pero no es la única, puesto que dentro del sistema de control constitucional se dan competencias específicas a otros órganos, que veremos más adelante. Además debe recordarse que, con las reservas que merece el con-trol difuso, todos los servidores públicos del estado y de los municipios, antes de entrar al desempeño de sus respectivos cargos o empleos otorgan la protesta de cumplir y hacer cumplir tanto la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como la particular del estado, así como las leyes que de una u otra emanen.

De las competencias reconocidas a la Corte Constitucional nos interesa desta-car las relativas a la cuestión de constitucionalidad, el juicio protector de derechos humanos, la revisión de las resoluciones denegatorias de las acciones de cumpli-miento, hábeas corpus y hábeas data, el juicio político y los procedimientos en materia de controversias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad y las acciones por omisión legislativa.

1. La cuestión de constitucionalidad De acuerdo con el proyecto la Corte Constitucional tendría facultades para resol-ver las cuestiones de constitucionalidad que le planteen los órganos jurisdicciona-les o administrativos del Estado. Estas peticiones tendrían lugar cuando hubiere duda sobre la constitucionalidad o aplicación de una ley local en los procedimien-tos de que tenga conocimiento.14 A diferencia de otros modelos, la idea es no res-tringir el uso de la institución únicamente a los procesos judiciales.

Se ha establecido que dichas peticiones tengan un efecto suspensivo sobre la secuela procedimental de la que se deriva la cuestión y se exige que su desahogo no exceda los sesenta días. Se trata de un supuesto especial que se reconoce

14 Para las características y los antecedentes de esta institución en los sistemas jurídicos europeos, puede consultarse CORZO SOSA, Edgar, La cuestión de inconstitucionalidad, Madrid, España: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1998. Conviene señalar que en Es-paña la institución de la cuestión de inconstitucionalidad se define como la “duda sobre la constitucionalidad de una norma con rango de ley, que los jueces y tribunales pueden plan-tear al Tribunal Constitucional para que se pronuncie sobre la misma. La cuestión puede ser planteada antes de dictar sentencia en un proceso, en relación con una norma de cuya validez dependa el fallo. La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional prevé además la posibilidad de que el propio Tribunal suscite una autocuestión de constitucionalidad cuando estime un recurso de amparo por violación de un derecho fundamental imputable a la aplicación de una ley. De esta forma se consiguen los efectos generales propios de la de-claración de inconstitucionalidad de dicha ley, frente a los efectos inter partes que produce la sentencia dictada en amparo”. Diccionario Espasa jurídico, Madrid, España: Espasa Calpe, 2001, pp. 450-451.


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tratándose de la materia administrativa, donde expresamente se establece que “el término para resolver las peticiones no podrá exceder de treinta días”. En tal caso, el plazo empezará a correr a partir de que se emita la declaración o inter-pretación correspondientes.

El argumento en contra tendría que ver con la posible vulneración del derecho a que los conflictos sometidos ante los tribunales locales se resuelvan de manera pronta. Sin embargo, es evidente que el legislador local deberá establecer meca-nismos que eviten la utilización de este recurso de manera abusiva, tanto por parte de los particulares como de la autoridad.

En casos especiales, la Corte Constitucional podrá solicitar al Congreso del es-tado que opine, en un plazo no mayor de treinta días, sobre la interpretación auténtica de las leyes y decretos que hubiera emitido. Con esta disposición se pretende remitir a la interpretación hecha por el propio legislador, una institución plausible en los sistemas democráticos,15 y que formalmente tiene vigencia en el constitucionalismo mexicano, merced al contenido del artículo 72, inciso f, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece: “En la inter-pretación, reforma o derogación de las leyes o decretos, se observarán los mis-mos trámites establecidos para su formación”.

2. El juicio protector de derechos humanos En el proyecto elaborado, la Corte Constitucional conocería además del juicio su-mario de protección de los derechos humanos, mediante el cual se busca garan-tizar éstos ante el incumplimiento o vulneración por parte de las autoridades. Por ello la necesidad de elaborar un catálogo mínimo de derechos a proteger median-te este mecanismo procesal.

Este juicio tiene como antecedente directo la labor de protección no jurisdiccio-nal encomendada a la Comisión de los Derechos Humanos. La Corte Constitucional se convierte en una especie de segunda instancia, puesto que el juicio sumario inicia con la entrega del expediente cuya recomendación ha incumplido la autori-dad destinataria.

En este sentido, debe advertirse que la labor de la Comisión de los Derechos Humanos presenta bastantes modificaciones en el proyecto, si se considera la organización vigente, así en el cúmulo de competencias destacan: la protección,

15 Véase GONZÁLEZ OROPEZA, Manuel, “El legislador como intérprete constitucional”, en CIENFUEGOS SALGADO, David y otros, coords., Ley orgánica del Poder Legislativo del estado de Guerrero comen-tada, Chilpancingo, Gro.: Instituto de Estudios Parlamentarios “Eduardo Neri”, H. Congreso del Estado de Guerrero, 2003, pp. 11-37.


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defensa, vigilancia, promoción, estudio, educación y difusión de los derechos humanos establecidos en el orden jurídico mexicano y en instrumentos interna-cionales; las acciones de cumplimiento, hábeas corpus y hábeas data, así como la supervisión del cumplimiento de los deberes de la administración estatal y la prestación de los servicios a la ciudadanía.

A ello conviene agregar un hecho novedoso, la Comisión de los Derechos Huma-nos sería competente para “el combate a toda forma de discriminación y exclu-sión, consecuencia de un acto de autoridad o de cualquier persona o grupo social”. Con ello se pretende instaurar ya una medida especial que atienda a la idea de la eficacia de los derechos entre particulares, que ha sido incorporada en otros sis-temas jurídicos con relativo éxito.

La Comisión formulará recomendaciones no vinculatorias, así como denuncias y quejas ante las autoridades respectivas. Será precisamente en el caso de in-cumplimiento de sus recomendaciones por parte de las autoridades destinata-rias cuando deberá hacerlo del conocimiento de la Corte Constitucional para que ésta, en juicio sumario, se pronuncie sobre la obligatoriedad de las mismas.

El procedimiento sería simple: se establecería un plazo determinado para que la autoridad corrigiera su actuación, si no lo hiciere, de manera oficiosa, transcurri-do el plazo la Comisión enviará a la Corte el expediente del que se desprendió la recomendación incumplida. La Corte lo recibiría, daría vista a la autoridad y en un plazo breve decidiría sobre la obligatoriedad de la misma. En los supuestos de desacato a sus resoluciones, la Corte iniciaría un procedimiento sumario de re-moción del servidor público responsable, ello sin que sea óbice el procedimiento, o investigación, que pudiera haberse instaurado ante la agencia del Ministerio Públi-ca radicada en la Comisión y encargada de conocer de toda violación a los dere-chos humanos que se presuma comentan servidores públicos locales.

Las dudas que surgen sobre este procedimiento tienen que ver con la forma-ción del expediente del que se desprenda la recomendación. Ello exige que se pre-vea el carácter técnico y profesional de la Comisión, misma que deberá contar con personal calificado mediante un sistema civil de carrera, que permita eliminar tales dudas. Por otra parte, se cuestiona la naturaleza que adquiere la Comisión con esta innovación, puesto que se presume deja de ser un mecanismo de pro-tección no jurisdiccional. Al respecto conviene señalar que el procedimiento que realiza la Comisión sigue teniendo la misma naturaleza que caracteriza a estos órganos. La Corte únicamente se auxilia con las actuaciones de la Comisión para decidir sobre una cuestión de evidente necesidad, puesto que el articulado consti-tucional pone especial énfasis en la protección de los derechos humanos.


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Queda pendiente la definición de la vía para los supuestos en que la recomenda-ción no sea favorable al interés del ciudadano que alegaba la violación de derechos humanos. Allí no tenemos todavía una opinión consensuada sobre la actuación de la Corte Constitucional.

3. Acciones de cumplimiento, hábeas corpus y hábeas data El cuestionamiento sobre el carácter jurisdiccional o no de la Comisión de los De-rechos Humanos se refuerza cuando se alude a su competencia para conocer de las acciones de cumplimiento, de hábeas corpus y de hábeas data. Conviene ma-tizar estas figuras.

De acuerdo con el proyecto [artículo 2.9], en relación con la acción de cumpli-miento, se prevé que “cualquier ciudadano podrá iniciar una acción de cumplimien-to contra cualquier servidor público o autoridad renuentes a acatar una norma legal o un acto administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de ley”, asi-mismo, “los particulares podrán exigir el cumplimiento de las responsabilidades de la administración pública a través de sus funcionarios y empleados”.

En otra parte de la propuesta de reforma constitucional [artículo 2.6], se esta-blece que “la acción de hábeas corpus16 procede ante el hecho u omisión por parte de cualquier autoridad, servidor público o persona que vulnere o amenace la liber-tad individual o los derechos constitucionales conexos”.

Finalmente, en relación con la figura del hábeas data,17 debe señalarse que el texto constitucional propuesto [artículo 2.18] prevé como derecho de los habitan-tes del estado el acceso a archivos y registros estatales en los siguientes térmi-nos: “Toda persona tiene el derecho de conocer lo que de ella conste en archivos, fichas o cualquier otra forma de registros estatales, y la finalidad a que se dedica esta información, así como a la corrección, rectificación, actualización o supre-

16 Se ha optado por conservar la denominación tradicional de la institución inglesa destina-da a proteger al individuo de las detenciones arbitrarias. Con la expedición del writ of habeas corpus ad subjiciendum, el juzgador ordenaba al carcelero la presentación, ante el tribunal, del encarcelado y la exposición de las razones de la detención, para decretar a continua-ción el enjuiciamiento o la libertad del individuo encarcelado. Hoy día numerosas legislacio-nes nacionales recogen la institución, por la cual se pretende la inmediata puesta a dispo-sición judicial de una persona detenida ilegalmente. 17 El objetivo central de esta figura es la de verificar la exactitud, actualidad y pertinencia de los datos, al efecto de que cesen los datos inexactos, desactualizados, etcétera. Tam-bién se menciona como bien protegido a la intimidad, la vida privada o el honor. Sobre la discusión de la finalidad del hábeas data puede revisarse: GOZAÍNI, Osvaldo Alfredo, La ley argentina de protección de datos personales y habeas data, (núm. 25.326). La defensa de la intimi-dad, el honor y la imagen, en FERRER MAC-GREGOR, Derecho Procesal Constitucional, Ob. Cit., nota 8, pp. 2071-2096.


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sión de dicha información. b) Quedan prohibidos los registros y archivos de filia-ción política, excepto los propios de las autoridades electorales y de los partidos políticos”. También se menciona [artículo 2.3] la protección de la intimidad, vida privada y familiar, honor, voz e imagen, al señalarse que “la ley asegurará el dere-cho a indemnización por el daño material o moral derivado de su violación” y que, también por ley, se “limitará el uso de la informática para garantizar el honor, la intimidad personal y familiar de los individuos y el pleno ejercicio de sus derechos”. Además se reconoce [artículo 2.4] que “quienes se crean afectados por alguna información u opinión tienen derecho a la publicidad, en el mismo medio, de sus defensas, aclaraciones y rectificaciones, en forma gratuita, inmediata y propor-cional”, sin que constituyan “delito o falta las publicaciones que contengan denun-cias, críticas o imputaciones contra funcionarios o empleados públicos por actos efectuados en ejercicio de sus cargos”.

La Comisión realizaría un procedimiento que concluiría también en una reco-mendación no vinculatoria, por lo cual podría ser revisada, si fuera el caso, por la Corte si la autoridad no diera cumplimiento. Esto no entraña ningún problema. Sin embargo, resulta de particular interés revisar la competencia de la Corte para conocer en última instancia de las resoluciones denegatorias de las acciones de cumplimiento, hábeas corpus y hábeas data.

En este caso la Corte revisaría la actuación y decisión de la Comisión de los De-rechos Humanos en los procedimientos surgidos por cualquiera de las acciones mencionadas, cuando el resultado de las mismas hubiere sido considerar impro-cedente o inadmisible la acción intentada por los particulares. De esta manera, la Corte podría ordenar la admisión o revisión de lo actuado por la Comisión a efecto de que se dé trámite a la acción sometida por los particulares a su conocimiento.

4. El juicio político La Corte Constitucional tiene competencia para conocer del juicio político18 como órgano de sentencia cuando los servidores públicos incurran en actos u omisio-nes que constituyan perjuicio a los intereses públicos fundamentales y a su co-rrecto despacho. En este modelo deja de ser un procedimiento de conocimiento exclusivo de la legislatura local, y pasa a ser un procedimiento compartido, por cuanto aquella se convierte en órgano de acusación y la Corte en el órgano de

18 Sobre el juicio político en México pueden consultarse los ensayos de Manuel GONZÁLEZ ORO-

PEZA “El juicio político como medio de protección de la Constitución mexicana”, y de Clemen-te VALDÉS S., “El juicio político”, en FERRER MAC-GREGOR, Derecho Procesal Constitucional, Ob. Cit., nota 8.


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sentencia. Se trata de un esquema novedoso, al menos en Guerrero, que enfatiza el carácter jurídico que tiene dicho procedimiento.

Acorde con tal esquema, el proyecto reconoce [artículo 41.4] que cuando el juicio político se instaure contra miembros de la Corte Constitucional sea otro órgano el que resuelva sobre la acusación. A tal tenor se establece que “el Tribunal Supe-rior de Justicia, en pleno, conocerá del juicio político como órgano de sentencia cuando los magistrados de la Corte Constitucional incurran en actos u omisiones que constituyan perjuicio a los intereses públicos fundamentales y a su correcto despacho. Sus decisiones las tomará por mayoría de sus miembros integrantes”.

Se trata de una responsabilidad compartida entre el Congreso local y la Corte Constitucional. Este esquema pretende dar mayor confiabilidad a la decisión de la legislatura, la cual deberá fundar y motivar exhaustivamente la acusación que pretende elevar ante la Corte Constitucional. Conforme al proyecto [artículo 60] la Corte Constitucional, o el Pleno del Tribunal Superior de Justicia, si es el caso, erigi-da en jurado de sentencia, previo desahogo del proceso respectivo, y con audien-cia del inculpado, resolverá lo procedente. En caso de resultar culpable, se im-pondrá la sanción correspondiente mediante resolución aprobada por la mayoría del número total de sus integrantes. Se prevé que las declaraciones y resolucio-nes del Congreso y de la Corte Constitucional no admitirán recurso alguno.

5. Controversias constitucionales La Corte Constitucional tendrá competencia para conocer de las controversias constitucionales que surjan entre dos o más órganos del poder público del estado; dos o más municipios del estado, y uno o más municipios del estado y uno o más órganos del poder público del estado. No debe olvidarse que las controversias constitucionales son procedimientos para la resolución de conflictos entre órde-nes jurídicos, como son el del estado y el municipal, y entre poderes constituido en cada uno de tales órdenes.

Esta competencia tiene especial conexión con las recomendaciones que ha da-do la Suprema Corte de Justicia de la Nación en algunas de sus criterios jurispru-denciales. De entrada debe señalarse que el artículo 105 de la Constitución federal sólo deja fuera del conocimiento de la Corte Suprema mexicana la posible contro-versia suscitada entre dos municipios de un mismo estado. Esto es así porque se considera que son las constituciones locales las que deben señalan los órganos y mecanismos jurídicos para la solución de las controversias de tal naturaleza.

En principio la idea de un órgano que resuelva los conflictos de competencia constitucional, siguiendo el modelo federal mexicano, se ha atribuido al máximo


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tribunal. Ello llevaría a la idea de que esta atribución correspondería al Tribunal Su-perior de cada entidad. Sin embargo, en otras latitudes se ha demostrado la ven-taja que ofrece la existencia de un órgano especializado para conocer de tales asuntos. De ahí que la Corte Constitucional venga a ser el órgano ad hoc para co-nocer de las controversias constitucionales suscitadas en la interpretación de la división del poder público.

En la actualidad hay una abundante literatura que pueda dar pautas para la organización de los procedimientos para el desahogo de dicha figura procesal constitucional.19

6. Acciones de inconstitucionalidad De acuerdo con el proyecto [artículo 51.1.VII.b], la Corte Constitucional conocerá de las acciones de inconstitucionalidad20 en contra de leyes o decretos que se consi-deren contrarios a la Constitución, y que se ejerciten en cualquier tiempo por cualquier ciudadano. Ésta es también una innovación que se adminicula con la idea de un mayor interés del ciudadano en la cosa pública. La ampliación de la legitima-ción tiene que ver con el reconocimiento de la Constitución como una norma obli-gatoria; de igual manera, el establecer la posibilidad de que en cualquier tiempo pueda interponerse esta acción dota de mayor seguridad al sistema jurídico.

Se prevé que la sentencia de la Corte que declare la inconstitucionalidad de una norma se publicará en el periódico oficial, y que al día siguiente de la publicación, dicha norma queda sin efecto. Se reconoce que no tiene efecto retroactivo la sentencia de la Corte que declare inconstitucional, en todo o en parte, una norma, excepto cuando se trate del orden penal y en beneficio del inculpado.

A sabiendas de que el desarrollo legislativo plantea abundantes dudas, creemos necesario señalar que un mecanismo idóneo para el tratamiento de este tipo de acciones es la tramitación oficiosa por parte del tribunal una vez intentada la acción de inconstitucionalidad por cualquier ciudadano.

7. Acciones por omisión legislativa Finalmente, el proyecto señala [artículo 51.1.VII.c] que la Corte Constitucional cono-cerá de las acciones por omisión legislativa o reglamentaria, cuando se considere

19 Véase, como ejemplo, Arteaga Nava, Elisur, La controversia constitucional, la acción de incons-titucionalidad y la facultad investigadora de la Corte. El caso Tabasco y otros, México: Monte Alto, 1997, y Baltazar Robles, Germán Eduardo, Controversia constitucional y acción de inconstitucio-nalidad, México: Ángel Editor, 2002. 20 Además de los libros mencionados en la nota anterior, véase Brage Camazano, Joaquín, La acción de inconstitucionalidad, México: UNAM, 1998.


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que el Congreso o cualquier órgano del poder público estatal o municipal, con fa-cultades para legislar o reglamentar, no ha aprobado alguna ley, decreto o regla-mento, y que dicha omisión afecte el debido cumplimiento de la Constitución local.

De nueva cuenta se reconoce legitimación a los ciudadanos para intentar esta acción, de ahí que se prevenga que “cualquier ciudadano o servidor público podrá interponer esta acción”.

En este supuesto, la resolución dictada determinará un plazo que comprenda dos periodos de sesiones ordinarias del Congreso del estado, para que éste expi-da la ley o decreto de que trate la omisión, y, en el caso de cualquier otro órgano del poder público o de los municipios, el plazo para dictar la norma respectiva será de tres meses.

Dicha resolución surtirá sus efectos a partir de su publicación en el periódico oficial de la entidad. Si transcurrido el plazo no se atendiera la resolución, la Corte Constitucional dictará las bases a que deberán sujetarse las autoridades, en tan-to se expide dicha ley, decreto o reglamento, y se procederá a la revocación del mandato de la legislatura o autoridad omisa. Aunque esto último plantea serias dudas para la estabilidad política de cualquier sistema, no menos cierto resulta que el fortalecimiento de la Constitución debe fundarse en medidas correctivas o coactivas como las anteriores.

En términos generales, y sobre estas últimas tres figuras, como lo hemos se-ñalado ya, hay una abundante literatura nacional que puede dar luces para el de-sarrollo legislativo adecuado.

IV. Colofón

Instaurar instituciones de justicia constitucional es un reto que enfrentan los estados mexicanos, pero que es una necesidad para consolidar un federalismo renovado. La producción doctrinal, jurídica y política, en la materia da cuenta de tal circunstancia.21 Creemos que los rubros que hemos incorporado en el proyecto de

21 Por ejemplo, Monreal Ávila esboza nueve propuestas específicas que giran en torno a la reforma del federalismo mexicano, y que sintetiza en gran parte el debate que se da so-bre el tema: 1. Redistribución de facultades constitucionales; 2. Nueva Ley de Coordinación Hacendaria; 3. Reelección de representantes populares; partidos políticos regionales y candidaturas independientes; fortalecimiento del Senado; 4. Tribunales estatales de última instancia; amparo local y bicameralismo estatal; 5. Asociación de gobiernos locales; 6. Cuar-to orden de gobierno y reconocimiento de nuevos estados; 7. Modernización administrativa, gobierno electrónico y servicio civil de carrera; 8. Transparencia en la rendición de cuentas; 9. Democracia directa; sistema de ONG’s y sectores de la sociedad civil. Monreal Ávila, Ri-cardo, Origen, evolución y perspectivas del federalismo mexicano, México: Porrúa, UNAM, 2004, pp. 309-319.


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reforma integral a la Constitución guerrerense, pueden ser retomados como modelo a discutir por otras entidades federativas.

En todo caso, a pesar de lo evidente que pudiera resultar, debe advertirse que en estas ideas van implícitas otras muchas, por ejemplo, la exigencia de un servi-cio público profesionalizado, lo que lleva necesariamente al establecimiento de sistemas de carrera civil en las diferentes instituciones y órganos que integran el poder público; se supone también una mayor participación e interés de la ciuda-danía en la cosa pública; implica mayor confianza de esa ciudadanía en las institu-ciones y procedimientos jurídicos; se sobreentienden diversos principios funda-mentales dentro del modelo constitucional adoptado, especialmente a favor de la comunidad; se incrustan en el modelo constitucional preocupaciones de corte ambiental y educativo, por citar algunas. Esto exige que haya una formación cívi-ca de calidad, circunstancia que no se logrará sino en la medida en que el texto constitucional sea accesible a la mayoría de la población. Ello exige que en los es-pacios de discusión académica, que anteceden y siguen a la discusión política, deba enfatizarse el contexto de cualquier propuesta de modificación o reforma a los textos constitucionales.

En todo caso no debe olvidarse, que al arribo del siglo XXI en México estamos apenas discutiendo contenidos que las primigenias constituciones alemanas te- nían en los albores del siglo XIX. Podremos cuestionarnos sobre la forma en que habremos de plantear en los estados federados la defensa de la Constitución, pero lo que no se pone en tela de duda es la necesidad de la misma. Los sistemas judiciales de control de la constitucionalidad, como el que se propone, son apenas un sector de las instituciones de defensa y garantía creadas en los sistemas jurídicos para proteger la Constitución. Quedarse con la idea de que ello es sufi-ciente sería olvidar a Schmitt cuando advierte que “revelaría una superficialidad notoria el hecho de olvidar la limitación extrema que todo lo judicial tiene, y que por encima de esta protección judicial existen otras muchas clases y métodos de garantizar la Constitución”.22

22 SCHMITT, La defensa de la Constitución, Ob. Cit., nota 4, p. 41.

Víctor Manuel Collí Ek

El control constitucional en el diseño del estado federal Estudio sistemático del federalismo judicial en México

I. Introducción 1. Constitución como orden social ha habido desde el momento mismo en que hay sociedad —esa es la tesis fundamental del Maurizio Fioravanti en su texto deno-minado “Constitución desde la antigüedad a nuestros días”—1 pero una vez que se inaugura la época moderna, el concepto de Constitución que en un inicio tenía una significación genérica sufre una reducción y ahora se va a referir exclusivamente a un fenómeno con unas delimitaciones muy marcadas. Ya no será posible la re-ferencia a un ordo naturalis o el nomos o la ya más cercana sentencia de auctoritas non potestas facit legem, que implicaban una cosmovisión diametralmente opuesta a la que tendrá aparición con la erección de la racionalización y antropomorfiza-ción de la realidad cuyo origen más primario será el proceso histórico denominado Ilustración, recordemos que ya el filósofo de Königsberg daba una definición de este: sapere aude!, ten el valor de servirte de tu propia razón.

2. Este nuevo paradigma como tal, significará la mutación total en un doble sen-tido: se cambia todo y el sentido del cambio será total. Ahora bien, este nuevo paradigma, como era de esperarse afectará igualmente a la ciencia jurídica y jurisprudencia, es cuando harán presencia las nuevas teorías como las del indivi-dualismo racionalista y su consecuencia natural, el contrato social, a partir de ahora todo será convenido. Es este momento en donde se empezará a hablar de codificación como norma jurídica que todo lo comprende y todo lo prevé y es en

1 “Haciendo un esfuerzo de síntesis puede decirse que el libro ilustra una serie, histórica-mente definida, de doctrinas constitucionales, es decir, de doctrinas que en distintas épo-cas han tomado la Constitución como objeto propio, entendida ésta como ordenamiento general de las relaciones sociales y políticas (…) en la Edad Moderna (…) la reflexión sobre la Constitución, sobre el ordenamiento general de las relaciones sociales y políticas, encuen-tra grandes novedades, antes desconocidas: los poderes soberanos, en líneas generales titulares exclusivos de los poderes de formación; las revoluciones y el poder constituyen-te; los derechos individuales, que precisamente por medio de la Constitución se quieren garantizar; y, por último, los estados nacionales y las democracias contemporáneas. Y es entonces cuando la doctrina constitucional se formaliza, en el sentido de que deviene disciplina que estudió la Constitución como una norma jurídica escrita, dotada de ciertos caracteres particulares”. FIORAVANTI, Maurizio, “Constitución, de la antigüedad a nuestros días”, Madrid, Trotta, 2001, pp. 11-12. Subrayado nuestro.



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este sentido que el nuevo concepto de Constitución al que ya hacíamos referen-cia, se configurará. La Constitución a la par de las grandes codificaciones civiles y penales, será también un Código, pero su naturaleza será política y al final de cuentas, sus componentes principales —derechos humanos y potestades públi-cas— también serán convenidos, sin dejar de tener presente que los contenidos constitucionales serán los más caros socialmente. Es por esto que desde siem-pre fue una inquietud la búsqueda de los mecanismos idóneos para resguardar tales postulados constitucionales y defenderlos de los posibles ataques. Las “ga-rantías” se irán buscando, pasando por aquellas de naturaleza política, económi-ca, social y, en nuestros tiempos, jurídicas.

3. Desde la famosa sentencia Marbury vs Madison2 se empezó a concebir una garantía que estuviera radicada en un órgano que poseyera en su naturaleza el ser reflexivo e imparcial. Más tarde con la famosa disputa entre Kelsen3 y Schmitt4 se pulirá tal idea, hasta llegar a nuestro tiempo en que la jurisdicción constitucional o los tribunales constitucionales han sido implantados a tal grado que se mira suspicazmente una Constitución que no tuviera implementado un mecanismo de esta naturaleza en su interior.5

4. Al margen de las discusiones que pudiéramos encontrar a favor o en contra de la jurisdicción constitucional,6 otro fenómeno que hemos encontrado es la

2 Se puede ver entre otras fuentes, CIENFUEGOS SALGADO, David (comp), “Marbury contra Madison, Una decisión histórica para la justicia constitucional”, México, Edit. Laguna, 2005. En esta publicación encontramos apuntes de Miguel Carbonell Sánchez, Gerardo Eto Cruz, Clemente Valdés Sánchez pero sobre todo el del doctor Manuel González Oropeza sobre este caso en lo específico. 3 KELSEN, Hans, “¿Quién debe ser el defensor de la Constitución?”, España, Tecnos, 2002. 4 SCHMITT, Carl, “La defensa de la Constitución”, Madrid, Tecnos, 1998. 5 En su ya clásica obra “La formación del Sistema Europeo de Control de Constitucionalidad (1918-1939)”, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1987, Pedro CRUZ VILLALON hace una caracterización del Control Concentrado de Constitucionalidad y después de citar la definición standard de jurisdicción constitucional —propuesta por Mosler en el Coloquio de Heidelberg de 1961— “todo procedimiento judicial destinado a garantizar de modo inmediato la eficacia de la Constitución”, enuncia cuatro elementos fundamentales de éste: Primero, proceso autónomo de constitucionalidad; Segundo, existencia de un único y específico órgano de control; Tercero, eficacia inmediata o general; Cuarto, limitación o restricción del núme-ro de legitimados para instar un proceso de constitucionalidad., pp. 33 y 34. 6 Aquí me gustaría utilizar dos ejemplos: primeramente en la doctrina internacional, especí-ficamente la alemana, podemos recordar las observaciones que a este tema hace el filó-sofo Jürgen Habermas en “Factividad y Validez”, Madrid, Trotta, 1998, página 312, cuando señala: “…la crítica de la jurisdicción y la jurisprudencia constitucional se efectúa siempre en lo que respecta a la distribución de competencias entre el legislador democrático y la administración de justicia; es siempre, por tanto, una disputa en torno al principio de la división de poderes. Pero este problema se plantea de modos distintos según sea el as-

El control constitucional en el diseño del estado federal

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dimensión de la discusión sobre la defensa de la constitucionalidad, especialmente en las repúblicas llamadas federales, se ha dado sobre la Constitución federal, dejando a un lado la discusión sobre la naturaleza y defensa de las constituciones denominadas estaduales.7

5. En este sentido, nuestra república no ha sido la excepción, es sólo hasta el año 2000 con el Estado de Veracruz, en que a nivel constitucional-legislativo se empezará a tomar en cuenta esta dimensión y a partir de ahí en que empezare-mos a ver un boom de preocupación de la doctrina.

Une Constitution à laquelle la garantie de l´annulabilité des actes inconstitutionnels fait défaut, n'est pas pleinement obligatoire, au sens technique (…) Pourquoi tant de précautions, si le normes de la Constitution, bien que presque immodifiables, sont en réalité presque sans force obligatoire?8

pecto desde el que se considere”. Y la segunda referencia, las objeciones que desde me-diados del siglo XIX en México ya se hacía en el mismo tópico que Habermas apunta, es-pecíficamente el Congreso Constituyente de 1857, ya el diputado Ramírez junto con otros de ellos, promulgaba objeciones al depósito del control constitucional en el Poder Judicial, así lo vemos en las discusiones de la sesión del día 28 de octubre de 1856, en ZARCO, Fran-cisco, “Historia del Congreso Constituyente de 1857” publicada en la Colección Clásicos del Derecho editada por el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, 1992, pp. 774, 775. 7 En Alemania el control constitucional estadual, si se quiere con sus vicisitudes, es ya una realidad, lo podemos concluir de la lectura de las propias cartas de los Länder, como de la doctrina: “La creación de los 15 Tribunales constitucionales estaduales (…) como guardia-nes de las Constituciones de los Länder descansa sobre la autonomía constitucional de los Länder. Objeto de control de estos tribunales pueden ser sólo actos basados en la sobe-ranía de los Länder. Por ello, la jurisdicción constitucional de la Federación y la de los Länder existen una al lado de la otra de forma independiente”. LÖSING, Norbert, “La doble jurisdic-ción constitucional en Alemania”, en FERRER MAC-GREGOR, Eduardo y VEGA HERNÁNDEZ, Ro-dolfo, “Justicia constitucional local”, México, FUNDAp, 2002, página 297. Igualmente, en la publicación más reciente (2005) del Maestro Héctor Fix-Zamudio, denominada “Estudio de la Defensa de la Constitución en el Ordenamiento Mexicano” editado conjuntamente por Porrúa y la UNAM, encontramos referencia al Derecho Comparado en esta materia de constitucionalismo estadual, el maestro Fix cita tres países en donde este fenómeno se presenta: Argentina, Brasil e igualmente la República de Alemania, pp. 359-369. 8 Revue du Droit Public et de la Science Politique en France et a L´Étranger, T. XLV, pp. 250-251. Existe una traducción al español en México, editada por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, de Rolando Tamayo y Salmorán, La garantía jurisdiccional de la Consti-tución (La Justicia Constitucional) México, 2001. He aquí el tema de la necesidad de existen-cia de “leyes reglamentarias” para poder ejecutarse los mandatos constitucionales, es éste un tema que causa conmoción en el terreno del derecho constitucional, si la Consti-tución es norma suprema, ¿por qué necesitar de la existencia de leyes secundarias para realizar sus postulados? Esta pregunta ha estado circulando desde los orígenes del consti-tucionalismo en general y del constitucionalismo mexicano en los específico, eso nos deja ver las siguientes palabras: “Desde 1848, el Juicio de Amparo, a pesar de estar claramente establecido en el artículo 25 del Acta de Reformas del año previo, no pudo aplicarse por no existir Ley Reglamentaria que determinara su procedimiento. Esta situación llevó al predi-


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6. Es ésta una reflexión lapidaria sobre todo cuando volteamos a ver la situa-ción real de la constitucionalidad estadual en nuestro país, si tomamos en cuenta que apenas 8 estados contienen lo que denominaremos sistemas con control desarrollado (mismos que podrán defender la Constitución desde diversos ángu-los) y 13 los estados que contienen sistemas de control elemental (básicamente aquel procedimiento referido a los denominados conflictos entre órganos o aque-llos derivados de la división tanto horizontal como vertical del poder).9 El objetivo del presente estudio será un análisis sistemático de la situación de la “Justicia constitucional estadual” en nuestro país, para ambos sistemas mencionados y por último, se harán algunas reflexiones sobre el caso específico de Campeche, donde se ha implantado un procedimiento de control que posee unas caracterís-ticas especiales merecedoras de tales reflexiones.

II. Adopción de los diversos sistemas de control jurisdiccional de la constitucionali-

dad, desde la perspectiva de los órganos facultados 7. El objetivo del presente apartado es realizar un estudio de análisis, desde un ángulo sistemático —lo cual quiere decir de coordinación y comparación o que bajo un esquema de análisis general se realice una abstracción de cada objeto concre-to para poder establecer clasificaciones que comprendan una visión de conjunto— de los diferentes fenómenos relativos al control constitucional, que se han ido introduciendo a los sistemas constitucionales de las entidades federativas de nuestro país.

8. Sabemos que en total son 21 los estados de la República que han implantado, un medio de control de constitucionalidad en sendos textos constitucionales estaduales.10

camento de no aplicar una disposición constitucional por la inexistencia de leyes ordinarias que la reglamentaran quedando así la eficacia de la norma suprema a la condición suspen-siva de la expedición de la legislación Secundaria. En 1887 Matías Romero frente al Senado reiteró este sofisma y, desde entonces, ha servido para cuestionar la aplicación de la Constitución, que se supone es suprema, por la carencia o inactividad de un Poder Legisla-tivo Ordinario”. Manuel GONZÁLEZ OROPEZA, Prólogo al libro “El control interno de las Consti-tuciones de los Estados de la República Mexicana. Perspectiva de un Nuevo Federalismo”, de MARTÍNEZ SÁNCHEZ, Francisco, Porrúa, México, 1998, p. XIII. 9 FIX-ZAMUDIO, Héctor y VALENCIA CARMONA, Salvador, Derecho Constitucional Mexicano y Com-parado, México, Editorial Porrúa-UNAM, 2001, p. 212. 10 Dicho lo anterior, es que podemos afirmar que las entidades federativas que contem-plan el control constitucional en México, pueden ser agrupadas en dos grandes sectores: primeramente existe un grupo con un sistema de control elemental pues sus poderes judi-ciales tienen una facultad de control que se reduce a un solo medio de control, predomi-nantemente aquel referido a resolver los conflictos posibles entre los diversos entes


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9. Para efectos de este estudio, hemos tomado las denominaciones de esa clasificación clásica, pero ahora, con significaciones propias. Es así que podremos hablar de modelos concentrados o difusos, pero igualmente lo podremos hacer de subclasificaciones que partieran de tal esquema general, mismas que estarán siendo empleadas únicamente al fenómeno de las entidades federativas.

10. En el tema de los modelos concentrados, hemos tomado de tal definición sólo la idea misma de la concentración, esto es, la reserva de la facultad. Lo ante-rior se dio por diversas razones: Primeramente, cuando se habla de modelos con-centrados, estamos refiriéndonos a que en nuestras entidades federativas el control constitucional jurisdiccional, será una facultad integrada al Poder Judicial del Estado y no a un órgano ajeno a la división de poderes —esto es en parte, obe-diencia del diseño institucional estatal dado desde la Constitución federal— como originalmente exigiría la concentración en la doctrina clásica; segundo, esta con-centración, como veremos en las subclasificaciones, se podrá referir tanto, al monopolio de los procedimientos de control, como al depósito de la facultad de determinado procedimiento en una autoridad, misma idea que significaría que un procedimiento diverso en el mismo Estado, podría estar depositado en una auto-ridad diferente; tercero, frente a un mismo procedimiento, una autoridad podría estar encargada de sustanciarlo y otra de resolverlo.

11. Hemos podido observar en el estudio de los estados que han declarado for-malmente la adopción de un sistema de control jurisdiccional de su constituciona-lidad, que se presenta, para el estudioso de este fenómeno, un universo rico en posibilidades de desarrollo, altamente complejo en donde somos testigos privile-giados de la gran diversidad de ideas, que circulan en torno a este tema, al interior de los constituyentes estatales.

12. Creemos necesario, para clarificar lo más posible la presente exposición, presentar un cuadro gráfico en donde se describa esquemáticamente la diversi-dad de adopción de modelos de control estatales, antes de proceder a su exposi-ción discursiva.

públicos, tanto los derivados de la distribución vertical como horizontal del poder. Se en-cuentran en este supuesto las siguientes entidades federativas: Baja California Sur, Cam-peche, Colima, Chihuahua, Durango, Guerrero, Hidalgo, Morelos, Oaxaca, Querétaro Arteaga, Sinaloa, Tabasco y Zacatecas; segundo, Veracruz, Coahuila, Tlaxcala, Chiapas, Estado de México, Guanajuato, Quintana Roo, Nuevo León.


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Veracruz 03/02/00 dec 53

Coahuila 20/03/01 dec 148

Tlaxcala 18/05/01 dec 107

Chiapas 06/11/02 dec 310

Estado de Méxi-co

Guana-juato

Quinta-na Roo 28/11/03

Nuevo León

TSJ

Pleno (a. 64,III) 8 mag

TSJ-Pleno (a. 158,4º) 7 mag (a. 136) cuen-ta con un control previo de constitu-cionalidad

TSJ-Pleno (a. 81)

Sala Superior (a. 50, 51, 56)

Sala Consti-tucio-nal(a. 88 Bis) No es una Sala perma-nente

TSJ-Pleno (a. 103)

TSJ-Pleno (a. 103)

TSJ-Pleno (a. 95)

Sala Consti-tucional (a. 64) 3 mag

Demás jueces control difuso (a. 158,3º)

Demás mag. o jueces Cuestión de in-consti-tuciona-lidad (a. 56,IV)

Sala Consti-tucio-nal (a. 105)

Dem. Trib y jueces Consulta (a.64,IV)

Chihuahua Morelos Sinaloa Tabasco Campeche Baja California

Sur TSJ-Pleno (a. 105)

TSJ-Pleno (a. 99)

TSJ-Pleno (a. 104)

TSJ-Pleno (a. 61)

TSJ-Pleno (a. 88, IV)

TSJ-Pleno (a. 125)

Colima Durango Hidalgo Guerrero Oaxaca Queréta-

ro Zacatecas

TSJ (a. 74, IV)

TSJ (a. 96, XI y XVII)

TSJ (a. 99, XII)

TSJ (a. 89, V)

TSJ (a. 106, IV)

PT (a. 70, III)

TSJ-Pleno (a. 100, IV))

a) Modalidades de implantación del sistema concentrado en las entidades federativas. 13. Es así que concebimos un criterio clasificatorio general, el cual a su vez, por la necesidad fenomenológica requiere de la implementación de subclasificaciones. En el criterio clasificatorio general hemos encontrado que en algunos casos la facultad genérica en estudio11 —control jurisdiccional de la constitucionalidad— es una facultad reservada en su totalidad a un solo órgano de autoridad, mientras que en otros casos, nos encontramos frente a una facultad incluyente porque está compartida en dos o más diversos órganos. Procedemos a exponer lo dicho.

11 La llamamos así porque lo importante es observar la facultad de control jurisdiccional de la constitucionalidad en su conjunto, sin hacer mención a alguna manifestación in specie de ésta, ya fuere de acuerdo a los tiempos en que se diere: controles previos o posteriores; o de acuerdo a los medios procedimentales adoptados: constitucionalidad de leyes, de actos o conflictos de atribución entre otros.


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Modelo concentrado reservado. 14. El primer esquema de estos modelos concentrados es aquél que hemos de-nominado reservado ya que —como dijimos— la facultad de control de la constitu-cionalidad pertenece de manera exclusiva a un solo órgano del Tribunal Superior de Justicia de la entidad federativa de que se tratare:

15. Primeramente encontramos el caso en el cual tal facultad genérica está asignada al “Pleno” del Tribunal Superior de Justicia quien es el órgano superior jerárquicamente al interior del Tribunal en cuestión, procurándose así, que la fa-cultad de control jurisdiccional de la constitucionalidad estuviera depositada en un órgano de tales características —ser superior jerárquico— tal modelo lo denomi-namos de facultad simétrica —este diseño lo observamos, entre otros, en los esta-dos de Tlaxcala,12 Guanajuato13 y Chihuahua.

16. En un segundo modelo, la facultad en estudio es depositada en un órgano igualmente dependiente del Tribunal Superior pero no es el Tribunal Pleno, sino es una Sala especializada para la realización de tal labor, al que denominamos de fa-cultad asimétrica —este diseño lo encontramos en el Estado de México.

Reservado Simétrico 17. De los estados que cuentan con un sistema de Justicia constitucional reservado simétrico, como ya dijimos, se encuentran ubicados: Tlaxcala, Guanajuato, Nuevo León14 (estos tres pertenecientes al que hemos denominado sistema de control

12 La reforma constitucional que introdujo el sistema de control constitucional a esta enti-dad federativa, fue publicada en el Periódico Oficial del Estado de Tlaxcala el día 18 de mayo de 2001, bajo el decreto 107. Artículo 81 de la “Constitución Política del Estado Libre y Sobe-rano de Tlaxcala” (CPETlax). Igualmente se expidió la “Ley del Control constitucional del Estado de Tlaxcala” que reglamenta el artículo constitucional. En Tlaxcala existen los si-guientes medios de control: 1. Juicio de protección constitucional; 2. Juicio de competencia constitucional; 3. acciones de inconstitucionalidad. 4. Acciones contra la omisión legislativa. 13 La reforma constitucional que introdujo el sistema de control constitucional a esta enti-dad federativa, fue publicada en el Periódico Oficial del Estado, de fecha 20 de marzo de 2001. Artículo 89 fracción XV de la “Constitución Política para el Estado de Guanajuato” (CPEGto). Igualmente se expidió la “Ley reglamentaria de la fracción XV del artículo 89 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato” publicada el 3 de agosto de 2001. Exis-ten en este Estado los siguientes medios de control: 1. Controversias legales; 2. Acciones de inconstitucionalidad. 14 La reforma constitucional que introdujo el sistema de control constitucional a esta enti-dad federativa, fue publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, número 75, Tomo CXLI, pp. 51-61, de fecha miércoles 9 de junio de 2004, mediante el decreto 100. Artícu-los 94 y 95 de la “Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León” (CPENL). No tiene ley reglamentaria, a pesar de los dispuesto por el artículo segundo transitorio del decreto de reforma constitucional citado que manda lo siguiente: “Las disposiciones refe-


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desarrollado),15 Chihuahua,16 Morelos,17 Sinaloa,18 Tabasco,19 Campeche,20 Baja Califor-nia Sur,21 Colima,22 Durango,23 Hidalgo,24 Oaxaca,25 Querétaro,26 Zacatecas27 y Guerrero28 (todos del que hemos denominados sistema de control elemental).

rentes a los medios de control constitucional entrarán en vigor una vez que inicie la vigen-cia de la Ley que reglamente esa materia” En este Estado existen los siguientes medios de control: 1. Controversias de inconstitucionalidad local; 2. Acción de inconstitucionalidad local. 15Al respecto el maestro Cesar Astudillo Reyes califica a los que nosotros hemos denomi-nado “sistemas con control desarrollado” de “sistemas periféricos” lo cual tiene una doble determinación: por un lado, hace la discriminación de lo que nosotros hemos denominado “sistemas de justicia constitucional con control elemental” dado que no les da las carac-terísticas de sistemas por constar únicamente con un medio de control; y por el otro, a los sistemas periféricos los denomina así, debido a que no se refieren al control de la constitucionalidad federal, sino a lo que el denomina el tercer orden en que se estratifica el ejercicio del poder en el país. En La Justicia Constitucional Local en México. Presupuesto, Sistemas y Problemas, BOLETÍN MEXICANO DE DERECHO COMPARADO, Nueva Serie. Año XXXIX. Número 115 enero-abril 2006., pp. 25 y 26. 16 En Chihuahua no se da una denominación para los procedimientos de control señalados en las fracciones XII, XIII, XIV y XV del artículo 109 constitucional. Se puede decir que las tres primeras fracciones se refieren a resolución de conflictos entre órganos y la fracción XV se refiere a la defensa de los derechos humanos declarados en esa Constitución, común-mente se ha denominado este medio como Recurso o “Amparito” de acuerdo con el léxico utilizado por el Dr. Eduardo Ferrer Mac-Gregor, cuya fuente la podemos encontrar en una publicación de su coordinación con Rodolfo Vega Hernández, “Justicia Constitucional Local”, México, FUNDAp, 2003, página 199. 17 En Morelos tampoco se tiene una denominación al procedimiento de control, lo encon-tramos en el artículo 99 fracciones XII y XIII, y 100 (el cual manda a una ley reglamentaria que no ha sido expedida) constitucionales, tal procedimiento se refiere a los conflictos entre órganos ya no sólo aquellos depositarios del poder, sino se incluyen los denominados “autónomos” tales como: Instituto Morelense de Información Pública y Estadísticas, Insti-tuto Estatal Electoral, Universidad Autónoma del Estado de Morelos. 18 En este Estado, encontramos el procedimiento relativo a conflictos entre órganos, con-templado en el artículo 104 fracción III. La reforma que introdujo esta nueva facultad al Pleno se dio el 27 de enero de 1984. Hay una “Ley Reglamentaria de la fracción III, del artículo 104 de la Constitución Política del Estado de Sinaloa”. 19 En este Estado encontramos dos procedimientos de control: el primero, reglamentado en el artículo 61 constitucional, referente a conflictos entre órganos, pero no tiene regla-mentación secundaria; el segundo, denominado “acción de revisión municipal” en el artículo 65 constitucional, pero además existe una “Ley reglamentaria del artículo 65 fracción I inciso g) de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tabasco” que se refiere a “La posible contradicción entre un acto o disposición de carácter general emitida por el Cabildo con alguna disposición contemplada en la Constitución local” de acuerdo con lo que dispone el artículo 2 de la citada Ley. 20 En el Estado de Campeche, encontramos un procedimiento de control, que se explicará un poco más a detalle en la última parte de este estudio, pero que podemos adelantar se trata de conflictos entre órganos, para tal efecto son dos los ordenamientos jurídicos que lo regulan, por un lado está el texto constitucional, artículo 88, IV reforma publicada el 2 de


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febrero de 2001; y por otro, encontramos la “Ley Reglamentaria de la fracción IV del artícu-lo 88 de la Constitución Política del Estado de Campeche” de fecha 25 de abril de 2001. 21 En este Estado encontramos los “conflictos de límites” que se susciten entre diversas circunscripciones municipales del Estado, en el artículo 125 constitucional, y que en caso de ser contenciosas deberá ser facultad del Tribunal, en este caso, no existe una ley regla-mentaria de esta disposición, lo que no nos deja deducir que se deberá entender por Tri-bunal para poder concluir contundentemente si será exclusivamente el Pleno o será un procedimiento repartido en su desarrollo. 22 En el Estado de Colima encontramos en el artículo 74 fracción VI, un procedimiento de control relativo a conflictos entre órganos, no hay ley reglamentaria. 23 En Estado de Durango se encuentra en la misma hipótesis del Estado de la cita anterior, procedimiento de conflictos entre órganos, contemplado en el artículo 96 fracción XI. 24 Hidalgo en su artículo 99 constitucional fracción XII, contempla el procedimiento relativo a los conflictos entre órganos. 25 Este Estado, se encuentra en la misma hipótesis del Estado de la cita anterior, y lo con-templa en el artículo 106 fracción IV. 26 El Estado de Querétaro posee igualmente el procedimiento de resolución de conflictos entre órganos, pero con la particularidad de que incluye además de las figuras de los otros estados: Poder Legislativo, Ejecutivo y municipios; los organismos constitucionalmente autónomos, artículo 70 fracción III. 27 La reforma constitucional que introdujo el procedimiento comentado se dio el 15 de sep-tiembre de 2000, artículo 66 fracción III, se refiere al procedimiento de conflictos entre órganos con las figuras comunes, tales son conflictos entre: los poderes legislativo y eje-cutivo, algunos de éstos y los municipios, o entre los municipios. 28 Artículo 89, V constitucional, este Estado, al igual que Campeche —como se verá en el apartado específico del caso Campeche, de este Estudio— inspiró la reforma en el texto constitucional federal, pero a diferencia de éste, si hay remisión al artículo 115, acción que no se vio reflejada en la Constitución campechana, por lo que se pudiera afirmar que es el caso más puro de reforma constitucional en una entidad federativa, devenida del manda-to del artículo 115 constitucional federal, ya que se limita a referirse a los incisos c) y d) del 115 constitucional, como supuestos de conflictos.


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18. En Tlaxcala la jurisdicción especializada en conflictos constitucionales co-rresponde al Pleno del Tribunal Superior de Justicia, actuando como Tribunal de Con-trol Constitucional.29 Este tribunal está compuesto de catorce magistrados y re-quiere de un quórum de doce cuando se estén realizando resoluciones que versen sobre normas jurídicas.30 Las resoluciones que declaren procedentes los juicios de competencia constitucional, cuando versen sobre normas jurídicas y las acciones de inconstitucionalidad, con el fin de declarar inválida la norma con efectos gene-rales, deberán de contar cuando menos con el voto aprobatorio de diez magis-trados,31 mismo criterio se deberá usar cuando se tratare de la procedencia de acciones por omisión legislativa.32

19. Tratándose del Estado de Guanajuato no existe la denominación de Tribunal de Control Constitucional33 al Pleno del Tribunal Superior por tanto no adquiere la magistratura constitucional especializada —lo cual no deja de ser una cuestión nominalista que no trasciende a los aspectos fácticos de las facultades otorga-das— pues sólo se enumera el control constitucional como una facultad y obliga-ción más del Supremo Tribunal de Justicia, aunque materialmente conoce de los instrumentos propios de un organismo especializado en conflictos constituciona-les.34 El Pleno está integrado por dieciocho magistrados, siete provenientes de la Sala Penal, diez de la Sala Civil y el Presidente.35

20. En el Estado de Nuevo León el Tribunal Superior de Justicia estará compues-to de trece magistrados,36 el Pleno se integrara a su vez por dicho número de magistrados37 quien tendrá jurisdicción plena para conocer y resolver sobre el control de la constitucionalidad.

29 “El Pleno del Tribunal Superior de Justicia, actuando como Tribunal de Control Constitu-cional del Estado…”. Artículo 81 primer párrafo CPETlax. 30 Artículo 81 fracción V inciso e) ibídem. 31 Artículo 81 fracción V inciso d) ibídem. 32 Artículo 36, párrafo segundo LCCETlax. 33 “Las facultades y obligaciones del Pleno del Supremo Tribunal de Justicia…” Artículo 89 primer párrafo CPEGto. 34 Ver artículo 89 fracción XV, ibídem. La Constitución de ese Estado no señala cuál será la composición del Pleno del Tribunal y la Ley Orgánica respectiva (artículo 16) se limita a seña-lar que se compondrá de los magistrados propietarios que integran el Supremo Tribunal de Justicia. 35 Portal Web del Tribunal Superior de Justicia de Guanajuato: www.poderjudicial-gto.gob. mx/ Se encuentra en el enlace de “directorio”. 36 Artículo 7 Ley Orgánica del Poder Judicial de Nuevo León (LOPJNL). 37 Artículo 11 LOPJNL.


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21. El Estado de Chihuahua igualmente comparte con los estados contemplados en el apartado anterior el modelo de control concentrado encargado al Pleno del Supremo Tribunal de Justicia. El Supremo Tribunal de Justicia, por mandato consti-tucional, está integrado por cuando menos nueve magistrados38 y el Pleno, quien tiene la facultad de Control Constitucional, está conformado por el Presidente y los magistrados al frente de las Salas centrales o regionales.39 Este órgano que está conformado por 16 magistrados (8 civiles y 7 penales)40 adolece igualmente de constituir una sede jurisdiccional como organismo especializado en los conflic-tos constitucionales.41

22. En lo relativo al Estado de Morelos,42 es el Tribunal Superior quien tiene la fa-cultad de resolver sobre las controversias —de acuerdo con la fracción XII del artí-culo 90— relativas a competencias y —de acuerdo con la fracción XIII del citado artículo— de atribución.43 El Tribunal Superior, en términos constitucionales deberá de estar integrado por los magistrados numerarios que se requieran.44 De acuer-do con la Ley Orgánica del Poder Judicial de Morelos, el Pleno deberá de estar inte-grado por los magistrados numerarios que integren las Salas y por el Presiden-te.45 El Tribunal Superior de Justicia está integrado de la siguiente manera: Presi-dencia, 1ª Sala, 2ª Sala, 3ª Sala, Sala Auxiliar y Sala del Tercer Circuito, cada Sala está integrada por tres magistrados.46

23. En el Estado de Sinaloa, el Supremo Tribunal de Justicia está integrado por once magistrados,47 quienes conforman el Pleno,48 y se necesita de la asistencia

38 Artículo 38 Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Chihuahua (LOPJChihua) de acuer-do con este artículo las salas tanto regionales o centrales son salas unitarias y 103 y 105 CPEChihua. 39 Artículo 43 LOPJChihua. 40 Portal Web del Supremo Tribunal de Justicia de Chihuahua: www.stj.gob.mx/organiza.php 41 “Corresponde al Pleno del Supremo Tribunal de Justicia” Artículo 109 primer párrafo CPE-Chihua. 42 Artículos 89 y 99 XII y XIII de la CPEMo. 43 A diferencia de lo que sucede en el supuesto anterior —conflictos de competencia entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo que encuentra su reconocimiento igualmente en la LOPJ-Mo artículo 29, VII— este supuesto no se encuentra contenido dentro de las facultades del Pleno del Tribunal Superior de Justicia, por lo que la única referencia está en el dispositivo constitucional. 44 A parte del texto constitucional, esta disposición la encontramos en el artículo 19 Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Morelos (LOPJMo). 45 Artículo 27 LOPJMo. 46 Portal Web del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Morelos: www.htsjem.gob.mx, se encuentra en el enlace de “Directorio”. 47 Artículo 94 de la CPESin. 48 Artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Sinaloa (LOPJSin).


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de seis para poder sesionar.49 De acuerdo con el texto constitucional, es el Pleno quién tiene la facultad de control constitucional relativo a las controversias tanto de competencias como de atribuciones, las denominamos así ya que la Constitu-ción sinaloense no otorga una denominación propia, sino se dirige a establecer casuísticamente las clasificaciones.50

24. En el Estado de Tabasco es igualmente el Pleno del Tribunal Superior de Jus-ticia quien tiene las facultades de control constitucional,51 éste se encuentra inte-grado por once magistrados.52

25. En el Estado de Campeche, el Tribunal Superior de Justicia funciona en Pleno o en Salas53 y su número está limitado a no menos de diez.54 Es el Pleno del Tribu-nal Superior, quien tiene exclusivamente, la facultad de control constitucional.55

26. En el Estado de Baja California Sur es el Tribunal Superior de Justicia quien puede ejercer una facultad de control,56 el cual está integrado por siete magistrados.57

27. En el Estado de Colima, el Tribunal Superior de Justicia está integrado por no menos de ocho magistrados numerarios, dos suplentes y dos supernumera-

49 Ibidem. 50 Artículo 104, III CPESin. 51 Artículo 61 CPETab y 14,I Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Tabasco (LOPJTab), en donde se faculta al Pleno para conocer de los conflictos entre el o los municipios del Esta-do y los poderes del Estado, y es en el artículo 61 CPETab en donde se faculta al Pleno para conocer del juicio de revisión Municipal. 52 Artículo 55 párrafo 2º CPETab. 53 Artículo 78 CPECam. 54 Artículo 13 LOPJCam. 55 Son dos las fuentes que encontramos para esta facultad: la primera es el artículo 88,IV de la Constitución, en donde se describe una relación de todas las posibilidades de contro-versias que se pueden dar —sin otorgarle un nombre genérico— y la segunda, es la Ley reglamentaria de la fracción IV del artículo 88 de la Constitución Política del Estado de Cam-peche, la cual en su artículo 1º hace una remisión al citado artículo constitucional “ART. 1. EL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL ESTADO CONOCERÁ Y RESOLVERÁ, CON BASE EN LAS DISPOSI-CIONES DE LA PRESENTE LEY, LOS CONFLICTOS A QUE SE REFIERE LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 88 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO. A FALTA DE DISPOSICIÓN EXPRESA, SE ESTARÁ A LAS PREVENCIONES DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS CIVILES DEL ESTADO”. La ley fue publicada com-pletamente en mayúsculas. 56 En este caso, no podemos afirmar que se trate de un control eminentemente constitu-cional, ya que tal facultad está dirigida a dirimir las controversias que se dieren entre di-versas circunscripciones municipales. Es importante señalar que esta facultad está dirigi-da a la fase contenciosa del arreglo de estos conflictos, ya que previamente a esta fase, está contemplada una relativa a “arreglos amistosos” cuya competencia es del Congreso del Estado. Artículo 125 CPEBCSur. 57 Artículo 90, ibídem.


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rios.58 Es el Pleno —integrado por no menos de ocho magistrados numerarios— quien tiene la facultad exclusiva, de control constitucional.59

28. En el Estado de Durango, el Tribunal Superior de Justicia está integrado por 13 magistrados numerarios y 5 supernumerarios,60 pero el Pleno sólo está inte-grado por los numerarios61 y es éste la autoridad quien tiene la facultad de con-trol constitucional en el Estado.62

29. El Estado de Hidalgo igualmente contempla este diseño de control constitu-cional concentrado simétrico, es el Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Esta-do quien tiene la facultad de control constitucional.63 El Pleno está integrado por 13 magistrados.64

30. En el Estado de Oaxaca el Tribunal Superior de Justicia está conformado por el número de magistrados necesarios de acuerdo a las necesidades y a las posibi-lidades del presupuesto,65 en estos momentos lo integran 22 magistrados,66 mismos que integran el Pleno,67 autoridad que concentra el control constitucional de la entidad.68

58 El artículo 68 CPECol, estipula lo relativo a la integración del Tribunal Superior de Justicia pero se limita a decir que el número de los magistrados deberá ser delimitado por la ley orgánica respectiva. En el artículo 6º de la Ley Orgánica del Poder Judicial ya se hace la es-pecificación indicada. 59 Artículo 78, IV CPECol, se refiere a los conflictos tanto de competencia como de atribu-ción, sin darles una denominación específica. Esta fracción hace la delimitación de que tal facultad no se podrá extender cuando se tratare del supuesto de la fracción XX del artí-culo 33 de la misma Constitución. Esa fracción se refiere a una facultad del Congreso del Estado en el supuesto del conflicto de límites entre los municipios. 60 Artículo 91 CPEDur. 61 Artículo 6 Ley Orgánica del Poder Judicial de Durango (LOPJDur). 62 Artículo 96, XI CPEDur y 9, XXI LOPJDur. Se refiere a conflictos de competencia y atribu-ción, igualmente previene sobre la existencia de una ley específica de esta materia, pero aún no se ha integrado al ordenamiento constitucional duranguense. 63 Artículo 99, XII CPEHid y Artículo 10, XXI Ley Orgánica del Poder Judicial de Hidalgo (LOPJHid). 64 Artículos 5 y 7 LOPJHid. 65 Artículo 5 Ley Orgánica del Poder Judicial de Oaxaca (LOPJOax). 66 Un presidente; 4 salas penales de tres magistrados cada una; dos salas civiles con la misma composición; y una Sala familiar igualmente con tres magistrados. Actualmente se encuentran en proyecto la realización de salas regionales —Costa, Istmo, Mixteca, Papa-loapan— Portal Web del Poder Judicial de Oaxaca: www.tribunaloax.gob.mx/idex.php? doc=directorio 67 Artículo 10 LOPJOax. 68 Artículo 106, IV CPEOax.


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31. En el Estado de Querétaro el Tribunal Superior de Justicia está conformado por no menos de 10 magistrados numerarios y 8 supernumerarios,69 pero sólo los primeros integran el Tribunal Pleno,70 quien tiene reservada la facultad de co-nocer sobre las controversias conocidas genéricamente como controversias constitucionales.71

32. En el Estado de Zacatecas el Tribunal Superior de Justicia está integrado por trece magistrados,72 mismos que componen el Pleno, autoridad que concentra la facultad de control constitucionalidad en ese Estado.73

33. Por último el Estado de Guerrero también obedece al diseño que hemos de-nominado de control concentrado simétrico dado que es el órgano superior jerárqui-co —Pleno del Tribunal— quien posee la facultad de control constitucional.74 Recor-demos que el Tribunal Superior se integra por 19 magistrados numerarios y 3 su-pernumerarios.75

Reservado Asimétrico 34. El sistema reservado asimétrico lo encontramos implantado en el Estado de México,76 ya que a pesar de estar constituido el Tribunal Pleno, cuenta con una “Sala Constitucional”77 especializada en control de la constitucionalidad estadual, cabe resaltar que esta Sala no es permanente, sino que se forma por acuerdo del

69 Artículo 66 CPEQuer. Actualmente el Tribunal está compuesto por el presidente y tres salas —Civil, Penal y Electoral— de tres magistrados cada una. Portal Web del Poder Judicial de Querétaro: www.tribunalqro.gob.mx/directorio/jurisdic.html. 70 Artículo 12 Ley Orgánica del Poder Judicial de Querétaro (LOPJQuer). 71 Artículo 70, III CPEQuer. 72 Artículo 95 CPEZac y artículo 9 Ley Orgánica del Poder Judicial de Zacatecas (LOPJZac). 73 Artículo 100, IV CPEZac y artículo 12, II LOPJZac en donde se consignan como “Atribuciones Jurisdiccionales” del Pleno. 74 Artículo 89, V CPEGue. 75 Artículo 82 ibídem. 76 La reforma constitucional que introdujo el sistema de control constitucional a esta enti-dad federativa, fue publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de México, de fecha 12 de julio de 2004, mediante decreto 52. Artículos 88 y 88 bis de la “Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México” (CPEdoMex). Los procedimientos de control que se dan en el Estado de México serán los siguientes (artículo 88 bis), recordemos que por son facultad exclusiva de la Sala Constitucional y no del Pleno, inclusive la fracción I del 88 bis dispone que “corresponde a la Sala Constitucional, garantizar la supremacía y con-trol de esta Constitución”: 1. Aunque no posee un nombre oficial, se refiere a los conflictos entre órganos; 2. Acciones de inconstitucionalidad. 77 “El Ejercicio del Poder Judicial del Estado se deposita en: a) Un órgano colegiado denomi-nado Tribunal Superior de Justicia, el cual funcionará en Pleno, Sala Constitucional, salas Colegiadas y Unitarias Regionales…”. Artículo 88 primer párrafo e inciso a) de la Constitu-ción Política del Estado de México (CPEdoMex).


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Consejo de la Judicatura, de entre los magistrados integrantes del Tribunal Pleno y en cada caso conocido.78 Esta Sala garantiza la supremacía y control de la Consti-tución, conoce y resuelve de los medios de control constitucional.79 La Sala Cons-titucional del Estado de México deberá de estar integrada por cinco magistra-dos.80

Modelo concentrado incluyente. 35. El segundo esquema de los modelos concentrados de control de la constitu-cionalidad es aquél que hemos denominado un modelo incluyente debido a que se distribuye la actividad de control en varios órganos facultados, aunque se puede dar en diversos niveles: primero, existe el caso en el que se otorgan facultades de un medio(s) específico(s) de control sólo a un órgano quien sustancia y resuelve el medio instaurado, a éste lo hemos denominado de facultades exclusivas; segundo, es el caso de los estados que otorgan a un medio determinado actividades coor-dinadas complementarias a diversos órganos de control, por ejemplo pudiendo conocer de la instrucción y la colocación en estado de resolución a un órgano y tomar la decisión a otro, mismo que vamos a llamar de facultades compartidas. En

78 “La Sala Constitucional se integrará cada vez que se requiera; iniciará sus funciones a más tardar tres días después a la fecha de presentación del escrito de demanda en la oficialía de partes común del propio Tribunal y estará en funciones hasta agotar el trámite de los asuntos de su competencia”. Artículo 5 de la Ley Reglamentaria del artículo 88 bis de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México. Igualmente “En ese mismo sentido, es oportuno señalar, que el Consejo de la Judicatura, una vez recibida la demanda, designará a los cinco magistrados que integrarán la “Sala Constitucional” de manera tem-poral, a fin de que conozcan y resuelvan el asunto que les fuere turnado. Asimismo, se refiere en el Proyecto de Decreto adjunto a esta Iniciativa, que el Magistrados Instructor será designado por turno, de quienes integren dicha Sala. Párrafo catorce de la “Exposición de Motivos” del Proyecto de Decreto de la citada Ley. 79 Artículo 88 bis fracción I, II primer párrafo y III primer párrafo CPEdoMex. 80 Artículo 94 ibídem.


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términos generales dentro de estas clasificaciones tenemos a los estados de Veracruz,81 Coahuila,82 Chiapas83 y Quintana Roo.84

36. En el primer supuesto, el de las facultades exclusivas se encuentran los esta-dos de: Veracruz, Coahuila, Chiapas y Quintana Roo.

37. En Veracruz —veintiocho magistrados integran el Tribunal Superior de Justi-

cia,85 nueve el Pleno86 y tres la Sala Constitucional— es el primer caso donde se da esta distribución exclusiva de las facultades para conocer y resolver medios de

81 La reforma constitucional que introdujo el sistema de control constitucional a esta enti-dad federativa, fue publicada en la “Gaceta Oficial” Órgano del Gobierno del Estado de Vera-cruz-Llave. Tomo CLXII, número 24, el día jueves 3 de febrero de 2000, como “Ley número 53 Que reforma y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave”, específicamente nos estamos refiriendo dentro del cuer-po de ese decreto a los artículos 56 fracciones I y II; 64 y 65. (CPEVer). 82La reforma constitucional que introdujo el sistema de control constitucional a esta enti-dad federativa, fue publicada en el Periódico Oficial del Estado de Coahuila de fecha 20 de marzo de 2001, bajo el decreto 148. Artículo 158 de la “Constitución Política del Estado Co-ahuila de Zaragoza” (CPECoah). 83 La reforma constitucional que introdujo el sistema de control constitucional a esta enti-dad federativa, fue publicada en el Periódico Oficial del Estado de Chiapas número 137, de fecha 6 de noviembre de 2002, bajo el decreto 310, artículos 51 y 56 de la “Constitución Política del Estado de Chiapas” (CPEChis). 84 La reforma constitucional que introdujo el sistema de control constitucional a esta enti-dad federativa, fue publicada en el Periódico Oficial del Estado, Tomo III, Época Sexta, núme-ro 25, de fecha 24 de octubre de 2003, mediante decreto 72, artículos 103, 104, 105 y 107 de la “Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Quintana Roo” (CPEQRo). 85 Artículo 32 Ley Orgánica del Poder Judicial de Veracruz (LOPJVer). 86 Artículo 33 LOPJVer. El Pleno se integra por el Presidente y los Presidentes de las otras salas, exceptuando la electoral. De acuerdo con el artículo 42 de la LOPJVer son: una Sala Constitucional, cuatro salas penales, tres salas civiles y una electoral, cada una de las sa-las está compuesta de tres magistrados.


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control de la constitucionalidad a la Sala Constitucional,87 tales medios o procedi-mientos son: el Juicio de Protección de los Derechos Humanos; las resoluciones del Ministerio Público acerca de la reserva de la averiguación previa y el no ejercicio de la acción penal;88 las resoluciones de sobreseimiento que dictan los jueces con motivo de las peticiones de desistimiento formuladas por el Ministerio Público;89 y por último, dar respuesta fundada y motivada a las consultas formuladas por los demás tribunales y jueces del Estado, sobre la constitucionalidad o aplicación de una ley local.90

38. Coahuila es el otro Estado que cuenta con esta categoría de facultades, el Tribunal Superior de Justicia en su carácter de Tribunal Constitucional, integrado

87 Artículo 64 fracciones I, II y IV CPEVer. Artículo 45 LOPJVer. 88 Aunque técnicamente éste no podría ser considerado en strictu sensu un medio de con-trol de la constitucionalidad, dado que, en gran medida, el juicio se elaborará teniendo co-mo marco normativo la legislación ordinaria. Ésta es más bien, una solución a un fenóme-no real al que se enfrentaba principalmente el justiciable, y que tendría que ver más con los postulados de la acción positiva del Estado, provenientes de la idea del Estado social y democrático de derecho; me refiero a que a pesar de estar concedido el acceso a la justi-cia como un derecho de la persona y estar manifestado así ya no sólo en los textos cons-titucionales, sino en las leyes y códigos ordinarios, en el terrero fáctico aún no se podía alcanzar el cabal cumplimiento de esas disposiciones, vulnerando lo manifestado en tales disposiciones ordinarias e indirectamente el derecho fundamental declarado. Es así que el Estado, a través de este instrumento de control se coloca ya no sólo como un simple promotor y defensor sino, como promotor digamos rígido del cumplimiento de tales dis-posiciones. Es un medio de control realmente muy interesante, porque inclusive podría llevar a retractarnos de lo afirmado al inicio de este párrafo y es interesante porque plan-tea un doble papel: por un lado, como ya decíamos, la afirmación de un postulado devenido de la idea del Estado social —misma afirmación que va a generar el medio de control cons-titucional conocido doctrinalmente como acción por omisión legislativa—; y por el otro, signifi-ca un control de segunda generación que enlaza consubstancialmente tres dimensiones indispensables de lo jurídico, creando un trinomio que genera una plenitud que ya quisieran poseer muchas disposiciones jurídicas: validez-positividad-facticidad. La validez es el reco-nocimiento de una norma jurídica hecha por el Estado, la positividad es la observación real y valoración hecha, en este caso, por el Agente de Ministerio Público o el Juez de no permi-tir la realización de algo y la facticidad es la reconsideración de esa instrumentación racional en sentido negativo hecha por tales actores estatales. 89 Es pertinente a este supuesto, la reflexión hecha en la nota anterior. 90 Es claro que aunque en el texto constitucional no le otorga un nombre genérico, aquí se trata de lo que la doctrina ha denominado “Cuestión de Inconstitucionalidad” la cual es un medio de control implantado en el seno de los llamados “modelos concentrados” de una nota democratizadora, porque permite participar, aunque sea en una fase del procedi-miento, esto es la presunción de la inconstitucionalidad ya que ellos no podrían resolver sobre la inconstitucionalidad y por tanto sobre su inaplicación aunque fuere al caso con-creto, a otros actores judiciales diferentes al Tribunal que tiene reservada la facultad de control constitucional.


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por siete magistrados,91 conoce de acciones de inconstitucionalidad92 y contro-versias constitucionales de manera exclusiva93 e igualmente podrá ejercer control previo de constitucionalidad en caso de leyes o decretos.94 Como se verá en el siguiente punto, en este Estado hay instaurado un control difuso de consti-tucionalidad.

39. En el Estado de Chiapas la Sala Superior tiene como una de sus atribuciones garantizar la supremacía y el control de la Constitución estatal.95 Esta Sala sesio-na en pleno y está integrada por siete magistrados,96 bastando la presencia de cinco para poder trabajar. Los procedimientos de control que sustancia y resuel-ve dicha Sala son: controversias constitucionales, acciones de inconstitucionali-dad, acciones por omisión legislativa97 y cuestiones de inconstitucionalidad.

91 Artículos 6 y 8 Ley Orgánica del Poder Judicial de Coahuila (LOPJCoah). 92 Es importante señalar algo respecto de las acciones de inconstitucionalidad o control abstracto de constitucionalidad de normas de carácter general, que aplica a este caso en concreto pero que igualmente trasciende a todos los estados que contemplan este medio de control, lo relativo a la legitimación activa cuando se tratare de miembros del congreso o de los ayuntamientos, en todos ellos, el criterio utilizado para regular esta, siempre fue el porcentual, esto es, no se señaló un número determinado sino se dio una cifra porcen-tual para cubrir, v.gr. deben de ejercitarla en el Congreso del Estado de cada entidad, te-niendo como parámetro la totalidad de los miembros, el: 33% Chiapas, Estado de México, Guanajuato, Quintana Roo y Veracruz; 25% Tlaxcala y; 10% Coahuila; ahora bien, tratándose de Ayuntamientos en el mismo criterio: 33% Chiapas, Estado de México, Tabasco y Guana-juato; y, 25% Tlaxcala, y 10% Coahuila. Recordemos que existe la otra variante en cuanto a la legitimación activa aquella que no supone una regla porcentual, sino un número definido de la denominada por Pizzorusso “minoría ocasional” o coyuntural. Tal es el caso de Espa-ña y Francia quienes solicitan para la procedencia del recurso de inconstitucionalidad en el primer caso la concurrencia de 50 diputados o 50 senadores, artículo 162. 1 a) “a) Para in-terponer el recurso de inconstitucionalidad, el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, cincuenta Diputados, cincuenta Senadores, los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas y, en su caso, las Asambleas de las mismas” y en el caso de Francia —aunque estamos frente a una autoridad que posee un control previo de consti-tucionalidad Conseil constitutionnel— son 60 diputados y 60 senadores también los legitima-dos para ese control previo, artículo 61 segundo párrafo de la Constitución francesa “Aux mêmes fins (ya se ha referido a Les lois organiques y les règlements des assemblées parlemen-taires), les lois peuvent être déférées au Conseil constitutionnel, avant leur promulgation, par le Président de la République, le Premier ministre, le président de l’Assemblée nationale, le président du Sénat ou soixante députés ou soixante sénateurs” Cfr. MONTILLA MARTOS, José A., “Minoría Política. Tribunal Constitucional”, Trotta, Madrid, 2002, pp., 15 y 16. 93 Artículo 158 fracciones I y II de la CPECoah. 94 Artículo 90 de la “Ley de Justicia Constitucional Local para el Estado de Coahuila”. 95 Artículo 51 fracción I CPEChis. 96 Artículo 51 Ibidem. Recordemos también que en Chiapas se expidió la “Ley de Control Constitucional para el Estado de Chiapas”. 97 Este instrumento de control podríamos decir que obedece a una nueva generación de los mismos, ya que se apega a lo que el propio Kelsen habría denominado máxima juridicidad


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de la función estatal u otros autores como Robert Alexy llamaría máxima fuerza jurídica de la norma constitucional o Ricardo Guastini señalaría como fuerza vinculante y aplicación directa de las normas constitucionales. Lo anterior porque la fuerza normativa de la Constitución hace que sus postulados, principalmente los que se refieren a otorgamientos de derechos, por su importancia y trascendencia en el ordenamiento jurídico, deban ser aplicados a pesar de algún impedimento legal, en este caso, la omisión en el lenguaje del legislador. Cfr. Kelsen, Hans ¿Quién debe ser el defensor de la Constitución? Technos, Madrid, 2002. Robert Alexy, Los derechos fundamentales en el Estado Constitucional Democrático y Ricardo Guastini “La “Constitucionalización” del Ordenamiento Jurídico. El caso Italiano, ambos en Neoconstitu-cionalismo (s) Edición de Miguel Carbonell, Edit. Trotta, Madrid, 2003. En este mismo caso debemos atender las siguientes palabras de Miguel Carbonell: “En México es importante reflexionar sobre el tema de la inconstitucionalidad por omisión por razones teóricas (la mejor defensa de la Constitución, la optimización de sus mandatos, el mejoramiento de la efectividad de los derechos fundamentales, etcétera), pero también por razones de co-yuntura política. La experiencia de los denominados “gobiernos divididos” y la escasa tra-dición en materia de rendición de cuentas han generado un pavoroso bloqueo de las activi-dades legislativas y una consecuente falta de legislación sobre muchos supuestos en los que la intermediación legislativa viene exigida de manera clara y contundente por el texto constitucional” presentación del libro de su coordinación “En busca de las normas ausen-tes, ensayos sobre la inconstitucionalidad por omisión”. México, IIJ-UNAM, 2003, página 11. En el ámbito federal, recientemente se ha implementado y sistematizado, por vía de inter-pretación jurisprudencial, este medio de control, tal y como lo podemos observar de la controversia constitucional 14/2005 del municipio de Centro del Estado de Tabasco, bajo la ponencia del Ministro José Ramón Cossío, donde se hace una clasificación de las omisiones en absolutas y relativas e igualmente se clasifica las acciones del Estado tanto aquellas de ejercicio obligatorio como aquellas devenidas del ejercicio potestativo, para luego devenir en cuándo se está frente a una omisión legislativa que debe ser subsanada y cuándo en un caso contrario: “Así, tendremos una omisión legislativa absoluta en competencias de ejercicio obligatorio a cargo del órgano legislativo, cuando ésta tenga una obligación o mandato relativo a la expedición de una ley determinada, y no la haya expedido. Por otro lado, estaremos en presencia de una omisión legislativa relativa en competencias de ejer-cicio obligatorio a cargo del órgano legislativo, cuando éste la emita teniendo la obligación o un mandato relativo a la expedición de cierta ley, pero lo haga de manera incompleta o deficiente. Por omisiones legislativas absolutas en competencias de ejercicio potestativo, podemos comprender aquellas en las que el órgano legislativo decide no actuar, debido a que no hay ningún mandato u obligación que así se lo imponga. En el caso de las omisiones legislativas relativas en competencia de ejercicio potestativo, estaremos ante ellas cuan-do el órgano legislativo decida hacer uso de su competencia potestativa para legislar, pero al emitir la ley, lo haga de manera incompleta o deficiente” Semanario Judicial de la Federa-ción, Novena Época, Tomo XXII, diciembre 2005, Segunda Parte, pp. 2335, 2336. Los últimos criterios jurisprudenciales de nuestro máximo tribunal del país, me refiero a las emitidas en febrero de 2005, son muy esclarecedoras al respecto de su posición respecto de este medio de control constitucional: 1. OMISIONES LEGISLATIVAS. SUS TIPOS. Novena Época Instan-cia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo: XXIII, Febrero de 2006 Tesis: P./J. 11/2006, p. 1527. 2. ÓRGANOS LEGISLATIVOS. TIPOS DE FACULTADES O COMPETEN-CIAS DERIVADAS DEL PRINCIPIO DE DIVISIÓN FUNCIONAL DE PODERES. Novena Época Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo: XXIII, Febrero de 2006 Tesis: P./J. 10/2006, p. 1528. 3. PREDIAL MUNICIPAL. LA OMISIÓN LEGISLATIVA ABSOLUTA DE LOS


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40. En el Estado de Quintana Roo, la Sala Constitucional, está integrada con un solo magistrado.98 Esta Sala Constitucional tiene la facultad de conocer y resolver en única instancia sobre las resoluciones del Ministerio Público acerca de las re-servas de la averiguación previa, el no ejercicio de la acción penal y las resolucio-nes de sobreseimiento que dicten los jueces con motivo de peticiones de desisti-miento que formule el Ministerio Público.99

41. En el segundo supuesto, el de las facultades compartidas, encontramos a los estados de Veracruz y de Quintana Roo.

CONGRESOS LOCALES RESPECTO DEL CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN IMPUESTA EN EL ARTÍCULO QUINTO TRANSITORIO DE LA REFORMA DE 1999, AL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VULNERA TANTO AL CITADO DISPOSITIVO TRANSITORIO COMO AL PROPIO PRECEPTO CONSTITUCIONAL. Novena Época Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo: XXIII, Febrero de 2006 Tesis: P./J. 12/2006, p. 1532. 4. PRINCIPIO DE DIVISIÓN FUNCIONAL DE PODERES. SUS CARACTERÍSTICAS. Novena Época Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo: XXIII, Febrero de 2006 Tesis: P./J. 9/2006, p. 1533. 5. CONTROVERSIAS DENTRO DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. LA PROCEDENCIA DE LAS PREVISTAS EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA RESPEC-TIVA TAMBIÉN SE ACTUALIZA CON MOTIVO DE CONDUCTAS OMISIVAS QUE TRASCIENDAN A LOS PRIN-CIPIOS CONSTITUCIONALES QUE RIGEN LA FUNCIÓN JUDICIAL. Novena Época Instancia: Pleno Fuen-te: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo: XXIII, Febrero de 2006 Tesis: P. X/2006, p. 21. 6. CONGRESO DEL ESTADO DE TLAXCALA. EL INCUMPLIMIENTO DEL MANDATO CONSTI-TUCIONAL EXPRESO IMPUESTO POR EL PODER REFORMADOR DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL EN LOS ARTÍCULOS PRIMERO Y SEGUNDO TRANSITORIOS DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE MIL NOVE-CIENTOS OCHENTA Y SIETE A LOS ARTÍCULOS 17 Y 116, CONFIGURA UNA OMISIÓN LEGISLATIVA ABSO-LUTA. Novena Época Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo: XXIII, Febrero de 2006 Tesis: P./J. 14/2006, p. 1250. 98 Artículo 105 CPEQRo. Esta disposición del Constituyente de Quintana Roo resulta muy atrayente al análisis científico por la presunción de legitimidad de que pudieran estar in-vestidas sus decisiones —propiamente las del Magistrado constitucional— ya que una deci-sión de tal envergadura debiera ser confiada a un órgano colegiado, para permitir la cons-trucción del conocimiento en virtud del intercambio de ideas, lo que no puede ocurrir con un diseño como el de este Estado. 99 Artículo 107 CPEQRo.


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42. Veracruz contempla este diseño cuando se trata de los medios jurisdiccio-

nales de control de la constitucionalidad referentes a: Controversias constitucio-nales, acciones de inconstitucionalidad y acciones por omisión legislativa, ya que es atribución de la Sala Constitucional sustanciar y formular los proyectos de reso-lución definitiva que van a ser sometidos al Pleno, y del Tribunal en Pleno conocerlos y resolverlos.100

43. En Quintana Roo, los medios de control constitucional referentes a contro-versias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad y acciones por omisión legislativa están compartidos entre el Pleno del Tribunal —integrado con nueve Magistrados—101 y la Sala Constitucional, mientras la Sala sustancia y pone en es-tado de resolución, el Pleno resuelve el asunto.102

b) Modelos difusos de Justicia Constitucional. 44. En lo relativo al control difuso,103 encontramos dos casos, cuya diferencia radi-ca en la forma en que es realizado tal control: directa104 o indirectamente105 por el

100 Artículo 64 fracción III y 65 CPEVer. Artículo 38, I, II y III LOPJVer. 101 Artículo 98 CPEQRo. 102 Artículo 103 CPEQRo. 103 Una vez más subrayamos que el empleo de estos conceptos, en modo alguno pretende ser ortodoxo, ni de una apreciación ajustada a las categorías establecidas por la doctrina, ya que de ser así, uno de los dos fenómenos que aquí estamos englobando en el término de difusión (lo relativo a la cuestión de inconstitucionalidad) no debería de estar aquí, por ser un medio de control diseñado en los modelos de control concentrado.


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órgano. En el primero de ellos nos encontramos frente a un auténtico control difuso, ya que es el propio juzgador quien decide sobre la constitucionalidad de la ley o el acto y por tanto es él quién decide aplicarlos o desaplicarlos al caso con-creto, tal es el caso de Coahuila —contemplado en el artículo 158, párrafo terce-ro.106 En el segundo caso, lo denominamos indirecto, debido a que el juzgador tiene la facultad de solicitar una consulta al órgano especializado, respuesta que tendrá 104 Tiene su antecedente más importante en la interpretación hecha, bajo la fórmula per curiam por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el caso Marbury vs. Madison bajo la presidencia del Juez Marshall. En este caso se decidió que eran los jueces quienes debían de proteger a la Constitución y considerarla como la norma suprema. Al respecto del surgi-miento del control constitucional denominado judicial review a través de este caso, es muy pertinente recordar las palabras del Dr. Manuel GONZÁLEZ OROPEZA en su artículo Un juez en problemas: Marbury versus Madison: “Antes de 1800 nadie ponía en duda esta facultad del Poder Judicial, y, paradójicamente, eran los mismos antifederalistas quienes defendían vehementemente esta facultad judicial por razones partidistas. Sin embargo, con el giro que el Poder Judicial tuvo a partir de 1801 bajo el dominio del partido federalista, los republi-canos ensayaron a través de Breckendrige, según hemos visto, el cuestionamiento del judicial review, a través de la teoría de la anulación por parte de las legislaturas de los esta-dos. Marshall quiso aprovechar el caso para dejar sentada claramente esta facultad judi-cial. Para ello, con la candorosidad de sus argumentos manifestó que los tribunales, para poder decidir los asuntos sometidos a su consideración, debían interpretar la ley. Su se-gunda premisa fue que como la Constitución es una ley, la ley suprema, debería aceptarse como conclusión que los tribunales federales deberían ser los intérpretes de la Constitu-ción y, la Suprema Corte, su máximo intérprete” en CIENFUEGOS SALGADO, David (comp) Marbury contra Madison. Una decisión histórica para la justicia constitucional, Editora Laguna y El Colegio de Guerrero, A.C. México, 2005, pp. 90 y 91. 105 En cuanto a esta indirección del control constitucional, nos referimos a la facultad de ejercitar la Cuestión de Inconstitucionalidad, que significa la suspensión del procedimiento ordinario para plantearle al órgano que tiene facultades para controlar la Constitución, una cuestión referente a la constitucionalidad de determinado acto o norma que debe ser conocido en ese momento, y que tal órgano es el único que tiene la facultad para poder hacer esa declaración. Algunos datos indispensables, sobre la “cuestión de inconstituciona-lidad” ya la encontramos en el pensamiento de Kelsen: “Entre varias soluciones posibles pueden indicarse las siguientes: autorizar y obligar a todas las autoridades públicas que al aplicar una norma tengan duda sobre su regularidad, interrumpan el procedimiento en el caso concreto e interpongan ante el Tribunal Constitucional una demanda razonada para examen y anulación eventual de la norma” En el pensamiento Kelseniano tal medio de con-trol se debate sobre la legitimación activa, inclusive llega a vislumbrar la posibilidad de en-tablar una actio popularis, aunque él mismo dice: “No puede, sin embargo, recomendarse esta solución porque entrañaría un peligro muy grande de acciones temerarias y el riesgo de insoportable congestionamiento de procesos” La garantía jurisdiccional de la Constitu-ción. La justicia constitucional., p. 88. 106 “Cuando la Autoridad Jurisdiccional considere en su resolución que una norma, es con-traria a esta Constitución, con base en lo establecido por el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, deberá declarar de oficio su inaplicabilidad para el caso concreto. En este supuesto, el Tribunal superior de Justicia revisará la resolución en los términos que disponga la ley”.


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efectos vinculatorios y deberá de ser aplicada por el juez de la causa, tales son los casos de Veracruz —de acuerdo con el artículo 64 fracción IV de su Constitu-ción—107 y Chiapas —en la fracción IV del artículo 56.108

45. Haciendo una recapitulación de lo anterior, podemos llegar a una conclusión

que presentamos en el siguiente cuadro.

Sistemas de Control Jurisdiccional de la Constitucionalidad en las entidades federativas

Concentrado Difuso Reservado Incluyente a) Directo

Coahuila b) Indirecto Chiapas y Veracruz

a) Simétrico Tlaxcala, Guanajuato, Nuevo León y Chihuahua. b) Asimétrico Estado de México

a) De Facultad Exclusiva Veracruz, Coahuila, Chiapas y Quintana Roo b) De Facultad Compartida Veracruz y Quintana Roo

107 “IV. Dar respuesta fundada y motivada a las peticiones formuladas por los demás tribu-nales y jueces del Estado, cuando tengan duda sobre la constitucionalidad o aplicación de una ley local, en el proceso sobre el cual tengan conocimiento. Las peticiones tendrán efectos suspensivos y deberán ser desahogadas en un plazo no mayor de treinta días naturales, en los términos que disponga la ley”. 108 “IV. A efecto de dar respuesta fundada y motivada a las cuestiones de inconstitucionali-dad formulada por los magistrados o jueces del estado cuando tengan duda sobre la constitucionalidad o aplicación de una ley local, en el proceso sobre el cual tengan conoci-miento, las peticiones deberán ser desahogadas en un plazo no mayor de treinta días”.


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III. El caso de Campeche

a) Introducción 46. En Campeche, como ya se ha ubicado en nuestro modelo de los sistemas de control constitucional, existe uno de naturaleza incipiente o en vías de desarrollo, que merece la atención nuestra.

47. Si recurriéramos un poco a las doctrinas de los grandes pensadores de la cultura universal con el objetivo de poder ser un tanto más claros en lo que que-remos externar, nos sentiríamos compelidos a traer a nuestra memoria la teoría de la tetracausalidad por demás clásica de Aristóteles de Estagira —así, él consi-deró que todos los seres estaban englobados por cuatro causas: final, formal, eficiente y material—, la causa eficiente se refería al movimiento o más exacta-mente expresado, a la razón de ese movimiento y la causa final, al telos o finali-dad pretendida —en este sentido estrictamente hablando podríamos pensar en el objetivo u objeto buscado. Dicho esto nos atreveríamos a indicar que la causa eficiente de la reforma constitucional campechana que introdujo el control sobre los conflictos entre órganos se debió a dos razones: en un primer momento, di-rectamente a un mandato del poder revisor o constituyente permanente federal que a través de la reforma constitucional federal mandaba a las legislaturas es-tatales a la implementación de medios de resolución de conflictos en determina-das hipótesis; en un segundo momento, el poder revisor de la Constitución estatal adoptó este mandato y a su vez lo recondujo a “ampliar la esfera de competen-cia del máximo órgano del Poder Judicial del Estado, el H. Tribunal Superior de Jus-ticia para no sólo conocer de conflictos entre Ayuntamientos o entre éstos y el Ejecutivo, sino también de los que pudieren surgir entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, así como entre entidades paraestatales y paramunicipales”109 y que la causa final de dichas reformas —tanto federal como estatal—110 radicaba en la

109 Exposición de Motivos de la Reforma a la Constitución Política de Campeche presentada el día 13 de diciembre de 2000 en la XXIII Sesión Ordinaria de la LVII Legislatura de Campeche. 110 Aquí hay que señalar que la reforma al artículo 88 fracción IV —donde está la facultad del Pleno de conocer sobre los conflictos entre órganos— se dio dentro de un paquete de reforma constitucional que afectaron directamente a la esfera jurídica del municipio para dotarlo de mayor autonomía, y que a su vez fue el objetivo buscado por la reforma a la Constitución federal. Los demás artículos de la Constitución Campechana que se reforma-ron fueron: 54, XXI y XXII; 66; 102, I; 105 y 107. Mientras que el artículo de la Constitución federal que se reformó y que impulsó la actividad del constituyente revisor campechano fue el 115 en diversas partes: párrafo primero, cuarto y quinto de la fracción I; párrafo segundo y adición de un párrafo tercero y cuarto a la fracción II; reforma al párrafo pri-mero y los incisos a), c), g), h) e i), el párrafo segundo y adición de un párrafo tercero a la


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idea de modificar la situación jurídica del municipio y dotarlo de mayor autonomía y atribuciones “ampliar las facultades que actualmente tienen los municipios en México, y lograr el fortalecimiento municipal”.111

b) Antecedentes, la reforma federal. 48. El 23 de diciembre de 1999 se publicó en el Diario Oficial de la Federación un de-creto para reformar el artículo 115 de la Constitución federal, en dicho decreto se encontró establecido que los estados debían adecuar su marco jurídico para la inclusión de tal reforma, con este objetivo es que se dispuso en el artículo segun-do transitorio que “Los estados deberán adecuar sus constituciones y leyes con-forme a lo dispuesto en este decreto a más tardar en un año a partir de su en-trada en vigor” Cabe mencionar que de acuerdo con el artículo primero transito-rio, la reforma debía entrar en vigor noventa días después de su publicación en el Diario Oficial.

49. El decreto mencionado tuvo su origen en nueve iniciativas presentadas ante el Congreso por diferentes grupos parlamentarios, todas estaban basadas en la idea de que el municipio fuera el eje del desarrollo nacional.112

50. Dentro de los antecedentes a esta reforma encontramos que en el dicta-men de primera lectura realizado por la Cámara de Diputados el 15 de junio de 1999 se pretendió que en el ámbito de gobierno del municipio se ejercieran competen-cias exclusivas a favor del ayuntamiento; lo que suponía la exclusión, no sólo de autoridades intermedias entre el gobierno del Estado y el ayuntamiento, sino de cualquier otro ente, organismo o institución que creado por los poderes federales o estatales sin base constitucional, pretendiera ejercer funciones municipales, con lo que se lograría otorgar mayor autonomía a este ente público. Este espíritu se vio reflejado en la reforma publicada, a través de la fracción I del artículo 115: “Cada municipio será gobernado por un ayuntamiento de elección popular directa (…) La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejer-cerá por el ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado”.

fracción III; reforma a los párrafos segundo y tercero, adición de los párrafos cuarto y quinto a la fracción IV; reforma a las fracciones V y VII. 111 Gaceta parlamentaria de la Cámara de Diputados. Dictamen de primera lectura del 15 de junio de 1999, “Antecedentes”. 112 Relacionadas por la fecha de presentación en la Cámara de Diputados: 1ª 23/10/1997; 2ª 13/11/1997; 3ª 11/12/1997; 4ª 31/03/1998; 5ª 2/04/1998; 6ª 23/04/1998; 7ª 11/12/1998; 8ª 30/04/1999; 9ª 26/05/1999.


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51. Ahora bien, para efectos de la reforma a la Constitución campechana, re-sultó trascendente el nuevo cuarto párrafo de la fracción II del 115, pues es preci-samente de ahí de donde devendría posteriormente aquella reforma, este texto dice: “Las legislaturas estatales emitirán las normas que establezcan los proce-dimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten en-tre los municipios y el gobierno del estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores” Este texto constitucional resulta interesante cuando lo analizamos desde el dictamen de la Comisión de Goberna-ción y Puntos Constitucionales presentado a la Cámara de Diputados el 15 de junio de 1999, puesto que de acuerdo con este dictamen no sólo se pretendía otorgar la facultad a las legislaturas estatales para legislar en materia de resolución de conflictos entre órganos, sino que además primeramente se pretendía que la competencia estuviera radicada en dichas legislaturas y, segundo, coexistieran estos medios de control con la controversia constitucional establecida en el artí-culo 105 y la ley reglamentaria relativa.113

c) Reforma constitucional estatal y emisión de la Ley Reglamentaria. 52. El 12 de diciembre de 2000 los coordinadores de los grupos parlamentarios y de la representación del Partido del Trabajo114 presentaron ante el Congreso del Estado dos iniciativas de reforma al sistema jurídico, la primera de ellas para re-formar diferentes artículos de la Constitución del Estado y la segunda para expe-dir la ley reglamentaria relacionada con dichas reformas.

53. La reforma constitucional estatal, al tener como causa eficiente la citada reforma al 115 constitucional, fue compleja, abarcando los artículos: 54 en sus fracciones XXI (revisión, fiscalización y aprobación de la Cuenta Pública del Estado)

113 Dice el citado dictamen: “…la Comisión considera necesario prever en un nuevo párrafo cuarto de la fracción II en análisis, que las legislaturas estatales establezcan las normas de procedimiento para resolver los conflictos que pudieran surgir entre los gobiernos estata-les y los municipios con motivo de la realización de los actos a que se refieren los incisos b) y d) de la fracción segunda en comento. Para dirimir tales diferencias, el órgano competente será la legislatura estatal correspondiente. Esta previsión desde luego se entiende sin perjuicio del derecho de los gobiernos estatales y de los municipios de acudir en controversia constitucional en los términos del artículo 105 Constitucional y su ley reglamentaria”. http://gaceta.diputados.gob.mx/ 114 Expediente 033/1ºp.o./1º/00, dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales y Gober-nación, y de Fortalecimiento Municipal de fecha 14 de diciembre de 2000 para el caso de la reforma constitucional; y sólo de la primera Comisión citada de fecha 10 de abril del mismo año, para el caso de la iniciativa de creación de la Ley Reglamentaria de la Fracción IV del artículo 88 de la Constitución Política del Estado de Campeche.


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y XXII (revisión, fiscalización y aprobación de la Cuenta Pública de los municipios del Estado); 66 (suplencia de un Gobernador interino o provisional); 88, IV (control de conflictos entre diversos órganos como facultad del Pleno del Tribunal Superior de Justicia); 102 (declaración del ayuntamiento como órgano de gobierno del munici-pio); 105 (funciones y servicios públicos de los municipios) y 107 (determinación de la competencia del Gobierno del Estado y del Municipal).

54. Como ya habíamos citado, el motivo específico de la reforma al 88-IV, fue ir más allá de lo declarado por el mandato constitucional federal y ampliar la esfera de competencia del Pleno del Tribunal, que para evitar faltas en el diseño del sis-tema jurídico campechano, fue igualmente emitida la ley reglamentaria de la cita-da fracción.

55. El 13 de diciembre de 2000 se dieron a conocer ante el Pleno del Congreso del Estado ambas iniciativas. La primera (constitucional) fue discutida y aprobada el 15 de diciembre del mismo año, argumentándose que era necesaria para actuali-zar la Constitución estatal al texto federal (115). El 1º de febrero de 2001 se actuó según lo estipulado en el artículo 131 constitucional campechano, realizándose el cómputo de los votos de los ayuntamientos115 y la declaración de haber sido aprobada la modificación procediéndose a expedir el respectivo decreto, en el Periódico Oficial del Estado de Campeche del día 2 de febrero de 2001, decreto 42.

56. A la segunda iniciativa se le dio trámite en la sesión celebrada el 3 de abril de 2001, emitiéndose votación correspondiente el 24 del mismo mes, mandándose igualmente a publicar dicho decreto, en el Periódico Oficial de fecha del día 25 de abril de 2001, decreto 50.

57. La cuestión de cómo abordar la materia del fenómeno en estudio, siempre presenta un problema metodológico, es así que en este caso, podría comenzar por enunciar las fuentes de las diversas hipótesis de conflictos que el procedi-miento de control en estudio debería y debe estudiar. En un primer momento se

115 La aprobación de los Ayuntamientos se dio de esta manera: Escárcega, Calkiní, 27/12/2000; Candelaria, Hopelchén, Hecelchakán, 28/12/2000; Campeche, 29/12/2000; Ca-lakmul 1/01/2001; Palizada, 3/01/2001; Champotón, 8/01/2001; Tenabo, 9/01/2001; y Cd. Del Carmen, 22/01/2001. No está de más decir que de acuerdo con el artículo 130 de la Consti-tución Campechana, para considerar “modificada” la Constitución se requiere la aproba-ción de dos terceras partes de los diputados presentes en la sesión y la mayoría de los Ayuntamientos. En este caso por la naturaleza de la reforma, se aprobó por los once que conforma el Estado de Campeche. Este artículo constitucional se ha reformado una sola vez desde su texto original del 29 de mayo de 1965, la fecha de la reforma fue 16 de octu-bre de 2001, decreto 87 de la LVII Legislatura del Estado, la diferencia entre el texto original y éste es que se pedía para el cómputo el voto de la mayoría en el Congreso, mientras que ahora se agravó, solicitándose las dos terceras partes del mismo.


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afirma “debería” porque nos estaríamos refiriendo al texto de la Constitución federal que impulsó la reforma constitucional estatal, mismo texto que ya ha sido citado. De acuerdo con este texto, para conocer las diversas hipótesis de conflicto que el procedimiento implementado debiera de conocer o dicho en otro sentido las “fuentes” o “razones” existenciales de tal procedimiento se encuen-tran contemplados en tres apartados distintos del texto constitucional.

58. El citado inciso c) estipula: “Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución”.116

59. El inciso d) señala: “El procedimiento y condiciones para que el gobierno es-tatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio co-rrespondiente, la legislatura estatal considere que el municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes”.

60. Por otro lado, el texto de la Constitución estatal sin hacer referencia alguna al texto federal e igualmente importante sin mencionar la naturaleza de la norma jurídica que se vulneraría, se limita a describir las diferentes posibilidades de con-flicto —que corresponderá resolver al Tribunal Pleno—, a partir de los sujetos, es así que serán entre: a) El Estado y un municipio; b) Un municipio y otro; c) Un muni-cipio y una sección municipal; d) Una sección municipal y otra; e) Los poderes Eje-cutivo y Legislativo del Estado; f) Alguno de los anteriores y una entidad paraesta-tal o paramunicipal; g) Dos entidades paraestatales; h) Dos entidades paramunici-pales; i) Una entidad paraestatal y una paramunicipal.

61. Aquí cabría hacer varias reflexiones: la primera sería la relativa a la naturale-za legal del procedimiento de control mandado desde la Constitución federal a implementar, mediante las legislaturas estatales, al interior de cada entidad fe-derativa, y digo legal porque si se revisan los textos referenciados, el conflicto está circunscrito al que se pueda dar entre el gobierno del Estado y el municipio o entre los municipios, devenidos de una legislación emitida por un órgano estatal, procedimiento que en este entendido no entraría en conflicto con la hipótesis del

116 La fracción III a que hace referencia es relativa a las funciones y servicios públicos a cargo del municipio, tales como: Agua Potable, Alumbrado Público, Mercados y Panteones, etc.; la fracción IV es relativa al régimen hacendario del municipio; y el segundo párrafo de la fracción VII del 116 se refiere a la prestación de servicios o atención de funciones que no son propias del municipio pero que éste puede asumir devenido de la celebración de un convenio entre éste y el Estado. Mismos servicios o funciones que el Estado, mediante la celebración de otro convenio celebrado con la Federación, ha asumido.


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inciso i) fracción primera del artículo 105 constitucional;117 otra reflexión devendría del texto de la Constitución campechana, que al no hacer referencia al artículo 115, ni al marco normativo que pudiera afectarse y generar los conflictos relaciona-dos deja abierta la posibilidad de que tales conflictos generaran un procedimiento de control constitucional o legal. Pero dada la posibilidad de la existencia de un control constitucional, nos cabría la pregunta del futuro de tal procedimiento, especialmente ante la intervención jurisprudencial de la Suprema Corte a través de las denominadas violaciones indirectas a la Constitución federal.118 Una reflexión

117 Esto no implica la imposibilidad de plantear una controversia constitucional por motivo de trasgresión a la constitucionalidad federal —directamente contra el texto del artículo 115 en los supuestos señalados e inclusive al supuesto de la falta de existencia de las men-cionadas leyes, en este caso estaríamos frente al supuesto de las denominadas “omisio-nes legislativas” — por parte de las legislaturas estatales, tanto cuando emitieren normas contrarias a dicho texto constitucional como cuando no emitieren en diversos supuestos —en los términos legales impuestos por la propia reforma o cuando emitiendo las leyes respectivas no se hubieren satisfecho todos los mandatos constitucionales—, tal es el caso por ejemplo de la controversia constitucional resuelta por la Suprema Corte de Justi-cia 80/2004 del municipio de Juárez, Estado de Chihuahua de fecha catorce de julio de 2005, en cuyos Considerandos (sexto) encontramos lo siguiente: “Efectivamente, de una interpretación armónica y sistemática de los preceptos citados, se desprende que la competencia que la Constitución local le otorga al Pleno del Supremo Tribunal de Justicia se circunscribe a resolver las controversias que se susciten entre los municipios y los pode-res Legislativo y Ejecutivo del Estado, pero únicamente por cuanto hace al quebrantamien-to de las normas de carácter local, sin contar, lógicamente con facultades para pronun-ciarse en conflictos que versen sobre violaciones a la Constitución federal. La fracción I, inciso i) del artículo 105 de la Constitución federal hace referencia específica a los conflic-tos que se susciten entre los estados y los municipios sobre la constitucionalidad de sus actos y disposiciones generales, como de aquellos que deberá conocer la Suprema Corte de Justicia de la Nación, lo que hace coherente el artículo 109, fracciones XIII y XIV, de la Constitución local, que se refiere a conflictos entre el Estado, a través de sus poderes Legislativo y Ejecutivo, y los municipios, pero en relación con la Constitución y leyes locales, de lo que se sigue que el Supremo Tribunal de Justicia del Estado de Chihuahua resulta constitucionalmente incompetente para resolver el conflicto planteado al referirse a la constitucionalidad, es decir, al análisis del apego o no a la Constitución federal y no a la local, de actos del Estado en contra del municipio accionante” Semanario Judicial de la Fe-deración, Tomo XXIII, enero 2006, tercera parte, página 2103. 118 Dos jurisprudencias que resultarían dignas de mucha atención se sustentan por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia en este sentido: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA VÍA PRE-VISTA EN LA LEGISLACIÓN LOCAL SÓLO DEBE AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES DIRECTAS E INMEDIATAS A LA CONSTITU-CIÓN FEDERAL, SINO QUE SU TRASGRESIÓN SE HAGA DERIVAR DE LA VULNERACIÓN A NORMAS LOCA-LES., p./J. 136/2001, página 917. Tomo XV, enero de 2002, Semanario Judicial de la Federación, misma tesis que no implica la imposibilidad del recurso a la justicia federal por violaciones directas o indirectas a la Constitución federal, sino sólo a la aplicación del principio de defi-nitividad a las controversias constitucionales. Y la otra tesis de jurisprudencia, CONTROVER-SIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA


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más cabría al observar los sujetos que generaran los conflictos, primero porque rebasa la hipótesis del 115 constitucional —sólo conflictos entre el Gobierno del Estado y el municipio—, rebasa la hipótesis de los conflictos que pudiere compren-der la controversia constitucional federal (que se circunscribiría a conflictos entre el Estado y uno de sus municipios) puesto que ya estaría igualmente el resguardo de las figuras de las entidades paraestatales o paramunicipales y los conflictos que pudieren generarse estando éstas presentes.119

CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONS-TITUCIÓN FEDERAL., p./J.. 98/99, página 703, Tomo X, septiembre de 1999, Semanario Judicial de la Federación, tesis que sí implica el ámbito de aplicación de las controversias constitu-cionales, que debe de cumplir con un principio de definitividad, pero que además implica la facultad de la Corte de conocer de las llamadas “violaciones indirectas” a la Constitución que en el ámbito estatal se podrían denominar “violaciones directas” al texto constitucio-nal estadual. 119 En este sentido resulta ejemplificativo lo que afirma María Amparo Hernández Chong Cuy “En mi opinión, ante este panorama, superar a la desarticulación es una responsabilidad de varios actores, pero sabría si se trata de responsabilidades solidarias o subsidiarias, aun-que se me antoja lo primero. Por una parte, quizá la más fácil de implementar, sería dejar que los medios de control local se ocupen de atender sólo aquellos espacios en los que el control federal no tiene alcance, por ejemplo, el control abstracto de la legislación munici-pal, la posible legitimidad de entidades de la administración paraestatal o los organismos autónomos…”. “Entre el Control constitucional federal y el estatal”, en CIENFUEGOS SALGADO, David y LÓPEZ OLVERA, Miguel Alejandro “Estudios en Homenaje a Don Jorge Fernández Ruiz, Derecho Procesal”, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, 2005, p. 267

Pedro Antonio Enríquez Soto

Régimen constitucional de las entidades federativas

I. Las entidades federativas en el sistema federal mexicano El estado federal es un modelo de organización jurídico-político, donde el poder se encuentra repartido en distintos órdenes de autoridad, cuyas facultades se en-cuentran expresamente enunciadas en la Constitución, a favor de los órganos de poder.

“La concepción institucional del estado federal se fundamenta en la pluralidad de centros de poder soberanos coordinados entre sí; de tal manera que al go-bierno federal, competente respecto de todo el territorio de la Federación, se le confiere una cantidad mínima de poderes indispensables para garantizar la uni-dad política y económica, y a los estados federados, competentes cada uno en su territorio, se le asignan casi siempre los poderes restantes”.1

El federalismo como forma de estado se ubica en un modelo intermedio entre los estados unitarios y confederados; mientras que el estado unitario se carac-teriza por la concentración homogénea e indivisible del poder y las regiones del estado carecen de autonomía o gobierno propio. En la confederación de estados, los integrantes de ésta gozan de soberanía interna y externa, las decisiones to-madas por la confederación no vinculan de forma directa a los gobernados de los estados confederados; sino que se hace necesario primeramente que cada esta-do miembro en ejercicio de su soberanía adopte como propias las decisiones de la confederación. En cambio en el estado federal, los integrantes de la Federación pierden su soberanía externa y transfieren determinadas facultades internas a favor de un poder central, denominado poder federal, reservándose para sí todas aquellas facultades no transferidas a la autoridad federal.2

Lapradelle sostiene que “el Estado federal es más que una persona de derecho público, es una soberanía y por consiguiente un Estado; cada uno de los estados miembros se integra al Estado federal por la totalidad de su territorio; la autori-dad del Estado federal comprende a los asuntos exteriores e interiores, no así la confederación, que sólo se ocupa de los asuntos exteriores; el Estado federal

1 CÁRDENAS GRACIA, Jaime F. “Una Constitución para la democracia” UNAM, México 1996., p. 195. 2 Cfr. TENA RAMÍREZ, Felipe. “Derecho constitucional mexicano”. 33ª edición. Porrúa, México 2000., p. 112.



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ejerce directamente la autoridad sobre todos (los estados miembros); en el Esta-do federal hay una nacionalidad común; en un Estado federal las asociaciones (entidades asociadas —estados—) están unidas, no por un tratado, sino por una Constitución; en el estado federal ningún estado miembro puede abandonar el pacto, lo que no sucede con la confederación, en la que los miembros a le droit de secesión”.3

El origen del estado federal se atribuye a los Estados Unidos de América,4 al eri-girse a su nacimiento bajo este modelo, cuya característica principal se basa en la forma de distribución de competencias que la Constitución confiere a cada una de las partes integrantes de la Federación; esta fórmula se expresa de la forma siguiente: “la Federación sólo puede ejercer las atribuciones que le confiere expre-samente la Constitución y por exclusión todas aquellas no reservadas a aquella se entiende reservadas a favor de los estados federados”.

Esta forma de distribución de competencias en el sistema federal puede ser también a la inversa, es decir, cuando la Constitución no reservó expresamente atribuciones a los estados federados, se entienden reservadas a favor de la Fe-deración,5 en este modelo los poderes residuales no corresponden a los estados integrantes sino a la Federación misma, lo que sin duda puede constituir un inte-resante sistema para transitar de un estado unitario a un estado federal, a efec-to de no romper de tajo con la tradición centralista e iniciar el tránsito hacia el federalismo.

Independientemente del modelo, “el estado federal, como acertadamente es-cribiera Scheuner, es, gracias a su complicada construcción y a su estrecha vin-culación con las cambiantes situaciones históricas, una formación estatal cuya esencia y peculiaridad debe siempre captarse en el caso concreto. Su imagen debe ser construida más bien desde una consideración histórico-pragmática, antes que desde una teoría abstracta”.6

3 Citado por ARMENTA LÓPEZ, Leonel Alejandro. “La forma federal de Estado”, 1ª reimp. UNAM. México 2005., p. 32. 4 Sin pretender explicar a detalle las características y datos históricos del federalismo norteamericano, se hace referencia sólo como forma de entender el federalismo para el caso mexicano. 5 Este sistema de distribución de competencias se le atribuye a Canadá. Cfr. SÁNCHEZ BRIN-GAS, Enrique. “Derecho constitucional” 2ª ed. Porrúa. México 1997., p. 314. 6 FERNÁNDEZ SEGADO, Francisco. “El federalismo en América Latina”, Defensa de la Constitu-ción. Galantismo y controles, libro en reconocimiento al Dr. Germán J. Bidart Campos. Edito-rial Ediar-UNAM, Buenos Aires Argentina, 2003., p. 1167.


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En el sistema federal se procura la coexistencia de dos mandos de poder (uno central y otro local), lo que, ya de por sí, presupone un fraccionamiento del mismo poder que se traduce en una autolimitación per se prescrita por la Constitución.7

En el caso mexicano la doctrina es uniforme al señalar que el federalismo adop-tado por el constituyente de 1824, tiene su origen en el federalismo norteameri-cano, desde luego independientemente de los acontecimientos históricos que motivaron su establecimiento y las peculiaridades propias del caso; el sistema federal mexicano ha sido duramente criticado por su forma de operación, que terminó convirtiéndolo en un federalismo centralizado, dado las amplias faculta-des que los poderes federales se han arrogado para sí en detrimento de las enti-dades federativas.

La fórmula norteamericana de federalismo se plasmó en la Constitución mexi-cana en el artículo 124,8 esto ha permitido a las autoridades federales, a través del Congreso y el monopolio que se ejerció sobre éste por parte del Presidente de la República en los últimos setenta años del siglo XX, generarse una gran cantidad de facultades en detrimento de las autoridades locales.

La existencia del federalismo implica la coexistencia de dos órdenes de autori-dad, la federal y la local. En México a esa primera autoridad comúnmente se le denomina poderes federales y al segundo orden de autoridad generalmente se llama estados libres y soberanos. Ambos espacios de autoridad, deben su origen y competencia a un ordenamiento superior que les da vida, la Constitución.

La autonomía local es una de las características primordiales del estado fede-ral, de esta forma el federalismo encuentra en la autonomía su fortaleza, al per-mitir que las entidades federativas ejecuten actos de gobierno propios que con-tribuyan al fortalecimiento de la Federación.9

En efecto, la autonomía sustituye al concepto soberanía cuya pertenencia in-nata le corresponde en exclusiva al estado federal, la autonomía es a las entida-des federativas lo que la soberanía es al estado federal, porque éstas pueden darse su propia legislación, incluyendo su Constitución, o bien, porque dichas enti-dades participan en la formación de la voluntad nacional o federal.10

En México las entidades federativas han ejercido sus facultades sujetas a la Constitución federal y las normas jurídicas internas creadas en el ámbito de su competencia; sin embargo la autonomía local se ha visto disminuida por la centra-

7 Cfr. ARMENTA LÓPEZ, Leonel Alejandro. Ob. Cit., p. 32. 8 “Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados”. 9 La autonomía local en México se prevé en el artículo 40 constitucional. 10 Cfr. ARMENTA LÓPEZ, Leonel Alejandro. Ob. Cit., p. 75.


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lización del poder político, económico y jurídico ejercido por los órganos del poder federal, que ante la fórmula permitida por el artículo 124 constitucional, ha reduci-do en perjuicio de los estados su ámbito de competencia; la participación de las entidades federativas en el ejercicio de las facultades constitucionales se limita a conformarse con la cada vez más reducida competencia dejada por las autorida-des federales en detrimento del ámbito de actuación natural que le corresponde a los entes locales.11

II. Naturaleza jurídica de las entidades federativas

Las entidades federativas del estado mexicano, son personas, cuyo origen se encuentra en la Constitución Política federal, es el instrumento legal que da vida a las mismas. La existencia constitucional de las entidades federativas se despren-de del artículo 40, que literalmente dice:

“Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, de-mocrática, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta ley fundamental”. Los estados federados mexicanos son entonces entes jurídicos con personali-

dad jurídica propia para ejecutar actos jurídicos derivados de la Constitución fede-ral y de la particular para su régimen interno, al generar con ellos consecuencias de derecho.

Las entidades federativas que integran el estado federal mexicano, se enun-cian en el artículo 43 de la forma siguiente:

“Las partes integrantes de la Federación son los estados de Aguascalientes, Baja Cali-fornia, Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Ta-maulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán, Zacatecas y el Distrito Federal.

Pareciera que de la lectura del artículo 40 de la Constitución federal, literalmen-

te habría que aceptar sin discusión la tesis de la soberanía de las entidades fede-rativas, sin embargo tal interpretación conduciría a afirmar en estricto sentido

11 Los ejemplos son bastos en este sentido, por poner sólo uno, tal es el caso del sistema tributario mexicano, donde la recaudación mayor de los impuestos corresponde a la Fede-ración.


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que los estados federados ejercen funciones soberanas y por consiguiente no admiten la existencia de ningún otro poder superior a su poder interno, lo que llevaría al establecimiento no de una Federación sino de una confederación.

Existe coincidencia entre la doctrina12 e incluso en los propios textos constitu-cionales, al considerar que la soberanía tiene su titularidad original en el pueblo, manifestada a través del poder constituyente al darse su Constitución. Sin em-bargo, una vez que esta voluntad se expresa, el pueblo se desprende de tal titula-ridad y se traslada a un nuevo detentador de ella, el Estado; y para el caso de los estados federales, la soberanía se ve repartida entre el poder federal y las enti-dades federativas, pero todas sujetas a la voluntad popular superior de la Consti-tución federal.13

Tena Ramírez al respecto ha sostenido lo siguiente: “la doctrina suele dar el nombre de “autonomía” a la competencia de que gozan los estados miembros para darse su propias normas, culminantemente su Constitución. Trátese de distinguir así dicha competencia de la “soberanía”, que, aunque también se expre-sa en el acto de darse una Constitución, se diferencia de aquélla por un dato de señaladísima importancia. En efecto; mientras la soberanía consiste, según hemos visto, en la autodeterminación plena, nunca dirigida por determinantes jurídicos extrínsecos a la voluntad del soberano, en cambio la autonomía presu-pone al mismo tiempo una zona de autodeterminación, que es lo propiamente autónomo, y un conjunto de limitaciones y determinaciones jurídicas extrínsecas, que es lo heterónomo. La zona de determinación es impuesta a las constitucio-nes locales por la Constitución federal”.14

En México el propio Poder Judicial de la Federación ha reconocido en la interpre-tación del artículo 40, que la soberanía referida en dicho precepto no es tal, sino, más bien debe ser interpretada como autonomía, así lo constató la tesis aislada dictada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Séptima Época, visible en el volumen 127-132, página 227 del Semanario Judicial de la Federación, que a la le-tra dice:

Leyes locales. Emanan del ejercicio del poder soberano de los estados de la Unión. La Ley Fundamental del país, al consignar la forma de gobierno del pueblo mexicano (artículo 40), señala que ésta es la de una República representativa, democrática, federal, com-

12 Cfr. MARTÍ CAPITANACHI, Luz del Carmen. “Federalismo y regionalismo” en SERNA DE LA GARZA, José María, UNAM, México, 2002, p. 650. 13 Incluso hay autores que sostienen la tesis de la doble soberanía dividida entre la autori-dad central y las entidades locales Cfr. ARMENTA LÓPEZ, Leonel Alejandro. Ob. Cit., p. 74. 14 Ob. Cit., p. 131.


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puesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pe-ro unidos en una Federación establecida según los principios de la propia Constitución y que, al regular el ejercicio del poder soberano (artículo 41), establece que dicho poder se ejerce por medio de los poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los estados en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos res-pectivamente establecidos en la propia Carta Magna y las constituciones particulares de los estados; postulados éstos que indudablemente consagran la autonomía de las entidades federativas en cuanto a su régimen interno, así como el ejercicio soberano del poder local. Por lo tanto, atentas las razones anteriores, resulta incuestionable que la facultad de las legislaturas de los estados para expedir leyes que habrán de regir dentro de sus límites territoriales, emana única y exclusivamente del ejercicio del poder soberano que en cuanto a sus regímenes interiores les es propio; razón por la cual no puede sostenerse válidamente que una ley local encuentre su origen en una delegación de facultades concedida por los poderes federales en favor de los estados, ya que, amén de que constitucionalmente no es posible que los poderes de la Unión deleguen en

favor de los estados facultades que les son propias —salvo los casos previstos en el

artículo 118 de la Carta de Querétaro—, ello se traduciría en una manifiesta contraven-ción del sistema de gobierno y, especialmente, en un evidente atentado a la autonomía de las entidades federativas; atributo que constituye la esencia y la razón de ser del sistema federal. Amparo en revisión 5261/76. “Gas de Huatusco”, S. de R.L. 7 de agosto de 1979. Unanimi-dad de dieciocho votos. Ponente: Jorge Iñárritu. “Así pues, el ejercicio de la soberanía popular se agotó al quedar constituida la

Federación mexicana y de ese modo, las entidades federadas que la constituyen, su potestad legislativa y las llamadas constituciones políticas locales, quedan so-metidas a las disposiciones de esa primera Constitución federal, y en tal virtud, la actividad que realicen aquéllas, incluida la de legislar y darse su “Constitución” no constituye un ejercicio de una potestad soberana, la cual se había agotado y que-dado en estado latente, sino ante el ejercicio de una facultad derivada, que aun-que implica capacidad de darse un conjunto de normas, ello debe ocurrir dentro de los límites señalados por una norma jerárquicamente superior, en resumen, se trata de un derecho de autonomía de las entidades federativas”.15

La característica entonces, primordial de la persona entidad federativa es la autonomía, entendida esta como la facultad concedida por la norma constitucio-nal federal de autogobierno, traducido en la potestad para darse a su vez un régimen de derecho interno, cuyo origen corresponde a la Constitución local o

15 MARTÍ CAPITANACHI, Luz del Carmen. Ob. Cit., p. 654.


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estatal. De ahí que la autonomía, aparezca ligada con el reparto de competencias entre el poder federal y los poderes locales.16

Entonces el término soberano “es para enfatizar que tales atribuciones son de exclusiva competencia de los órganos estatales sin revisión o modificación posi-ble por parte de los poderes federales”.17

III. Fundamentos constitucionales de las entidades federativas

Como se ha dicho, las entidades federativas son entes jurídicos base del federa-lismo, fundan su personalidad en la Constitución federal a la cual sujetan los actos u omisiones, expresión fiel del ejercicio de sus facultades. Así, la Constitución na-cional, dedica en diversos preceptos, atribuciones y responsabilidades a favor de las entidades locales.

Sánchez Bringas18 clasifica al conjunto de ordenamientos constitucionales rela-tivos a los estados federados mexicanos en tres grupos: a) los que se refieren a su existencia y autonomía;19 b) los relativos a las bases de organización20 y c) los que regulan su competencia frente a la Federación.21

Sin pretender abordar el contenido e interpretación de cada uno de los precep-tos constitucionales relativos a las entidades federativas es importante para el objeto del presente estudio el análisis de los artículos 40, 41, 115, 116 y 133.

El artículo 40 constitucional, constituye el precepto fundante del estado mexi-cano, en el se emite la declaratoria del pueblo para constituirse en una república federal, integrada por estados libres y soberanos, con relación a su régimen in-terior, pero unidos en una Federación bajo los principios de cohesión establecidos en la Constitución federal. De esta forma las entidades federativas desde el pun-to de vista formal, participan en la creación del estado mexicano, al cual quedan sujetos bajo el manto supremo de la norma constitucional federal, a la que no podrán oponer sus actos, sino por el contrario sujetar éstos a la conformidad del ordenamiento supremo, la Constitución.

Por su parte el artículo 41 constitucional viene a complementar la formación del estado mexicano y fortalece la importancia de los miembros federados en ese proceso de formación del estado federal, al establecer que la soberanía popular

16 Cfr. ARMENTA LÓPEZ, Leonel Alejandro. Ob. Cit., p. 77. 17 GÁMIZ PARRAL, Máximo N. “Derecho y Doctrina Estatal”, UNAM, México 2000., p. 30. 18 Ob. Cit., pp. 544 y ss. 19 Artículos 40, 41, 43, 44, 45, 46, 48 y 73. 20 Artículos 115 y 116, 105, 76 V y VI, 102 B, 108, 109, 110, 111, 119 y 120. 21 124, 55, 73 IX, 101, 117, 118, 131, 18, 27 VIII, 36 IV, 119, 121, 125, 133, 5o, 28, 71, 97, 123, 132, 4, 26, 104, 130, 21, 135.


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se ejerce por los poderes de la Unión y por los de las entidades federativas en el ámbito de sus respectivas competencias; facultades éstas que se encuentran establecidas en las constituciones tanto federal como local, pero siempre respe-tando el ámbito jerárquico de la primera, es decir el respeto al llamado pacto federal.

La delegación de soberanía popular en los poderes constituidos tanto federal como local se manifiesta en el ejercicio pleno de las atribuciones del ordenamien-to jurídico del Estado; debe ser entendido en su concepción de ejercicio del poder soberano popular trasladado en forma democrática a órganos de representación creados por la propia Constitución, que en el ámbito de sus respectivas compe-tencias ejercen el mandato popular, aplicando la normas jurídicas.

Aun cuando el artículo 41 constitucional, no refiere expresamente el deber de las entidades federativas de crear su propia Constitución, sí presupone su exis-tencia, al considerarla como fuente normativa de la soberanía popular, para el régimen interno de los estados federados. Es ahí donde radica la autonomía pro-piamente dicha, en el sentido literal del término, es decir la autonomía constitu-cional, pues resulta válido aceptar que si un ente de derecho público es capaz de darse su propia norma constitutiva, lógico es que se le deba considerar con el carácter de autónomo.22

Ahora, en cuanto al artículo 115 constitucional, el primer párrafo impone a las entidades federativas la forma de organización política y territorial, al establecer lo siguiente:

Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, re-presentativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: …

Este imperativo del estado federal hacia la forma de organizar el régimen polí-

tico y territorial de las entidades federativas, de ninguna manera violenta el prin-cipio de autonomía estatal, sino que tiene como fin dar homogeneidad al estado y unificación en el reparto de las competencias. Lo que sí debe corresponder regu-lar al ente federado es la organización administrativa y funcional de los munici-pios, porque éstos en el marco del propio artículo 115 constitucional, también

22 Cfr. ARMENTA LÓPEZ, Leonel Alejandro. Ob. Cit., p. 76.


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constituyen otra esfera de poder con competencia para ejercer funciones jurídi-cas dentro del federalismo mexicano.23

Sin embargo, algunos autores consideran que este fraccionamiento constitu-cional de las entidades federativas, en la Constitución, es inexacta, así Tena Ramí-rez sostiene:

Un estado miembro, en su calidad de tal, no puede fraccionarse en municipios para los efectos de organización interna, tanto porque esta organización es distinta y en cierto modo antagónica a la municipal cuanto porque la descentralización burocrática confia-da a los numerosos y variados municipios conduciría al caos. La división territorial de los estados no tiene por base al municipio, sino a ciertas circunspecciones territoriales mucho más extensas llamadas distritos o cantones, cuya área se fija por los órganos centrales de acuerdo con las necesidades de la administración. Esa división territorial se utiliza principalmente para finalidades de orden fiscal y electoral y nada tiene que ver con los municipios. Lo que el precepto quiso instituir, a través de una fórmula imprecisa, fue la libertad del municipio y al mismo tiempo sus vínculos de coordinación con el Estado. Refirámonos a tales dos extremos que la Constitución trata de armonizar, como son la relativa auto-nomía del municipio y su relativa subordinación al Estado.24 Es cuestionable la posición asumida por el constitucionalista mexicano, al afir-

mar que la división territorial de los estados no tiene como base al municipio, sino que sólo se refiere a meras formas de organización para atender cuestiones de orden fiscal o electoral. El municipio no sólo es la base de la división territorial de las entidades federativas, sino que constituye la piedra angular del federalismo mexicano; en el municipio encuentra el estado federal la principal fuente genera-dora de la soberanía popular, incluso una fuerte corriente doctrinal en México sostiene la tesis que el fortalecimiento del federalismo dependerá de la forma en que sea primeramente fortalecido el municipio; “el nuevo federalismo debe ser formulado desde el municipio hacia el poder federal de la nación. Debe ser una formulación teórica y práctica de abajo hacia arriba y no de arriba hacia abajo. De nada sirve fortalecer las entidades federativas frente al poder federal, si éstas son fortalecidas para negar o desconocer la diversidad de centros de decisión

23 En la reforma al artículo 115 constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre de 1999, se reconoció al Ayuntamiento como órgano de gobierno del muni-cipio, lo que vino a fortalecer el carácter de un auténtico poder del sistema federal que al igual que los federales y locales ejercen atribuciones y realizan actos de autoridad deriva-dos de las constituciones federal y local y de las leyes y normas que de ellas emanan. 24 Ob. Cit., pp. 145-146.


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que encierra el territorio particular, si se niegan las diferencias al interior de los estados, y se limita la autonomía y potencialidades de los municipios”.25

Así, el municipio en nada afecta la integración de las entidades federativas y su relación con el estado federal, se trata simplemente del reconocimiento de hecho que el constituyente hizo de una forma de organización política y jurídica preexis-tente en el estado mexicano. Su regulación desde el texto constitucional obedece a un criterio de homogeneidad constitucional para evitar la heterogeneidad dis-crecional en la regulación de los municipios mexicanos al libre arbitrio de las enti-dades federativas, como ya ocurrió en México antes de la vigencia de la Constitu-ción de 1917.26

Por su parte el artículo 116 constitucional está consagrado de forma íntegra a las entidades federativas; en el precepto se establecen las bases de organización política y división tripartita del poder público en los mismos términos que los po-deres federales, en los estados de la república. Esta disposición impone como modelo de estructura del poder estatal el principio de división de poderes en Eje-cutivo, Legislativo y Judicial, principio al que quedan sujetos los estados, para or-ganizar su poder interior.

La Constitución en su carácter de norma suprema del estado federal, instituye los principios fundamentales o rectores que deben ser observados por las enti-dades federadas con el objeto de homogenizar la organización y estructura in-terna de éstos y al mismo tiempo dar unidad de funcionamiento en todas las entidades federativas.

El artículo 116, consagra de forma expresa el deber de las entidades federativas de contar con una Constitución interna, en la que se regule el funcionamiento y organización de los poderes locales, desde luego sujetos a los principios rectores establecidos en la Constitución federal.

Esta previsión constitucional federal de dictar las bases de organización del po-der público en las entidades federativas ha sido cuestionada por algunos autores, apoyando su cuestionamiento con el argumento que tal disposición vulnera el principio de autonomía interna de los entes federados, puesto que la Constitución federal no debe determinar la organización política interna de los integrantes del

25 CÁRDENAS GRACIA, Jaime F. Ob. Cit, p. 222. 26 Recuérdese que la Constitución vigente ha sido la primera en dedicar de forma íntegra un precepto constitucional para establecer las bases de organización del municipio, lo que no ocurrió en su antecesora de 1857, ello trajo a favor de los municipios su resurgimiento y hasta cierto punto el fortalecimiento de sus facultades, aún cuando falta mucho por hacer en esta materia.


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estado federal, por corresponder exclusivamente a los estados determinar en ejercicio de su autonomía la forma de organización interna.

Fernández Segado, ha sostenido que “en Latinoamérica, con excepción de Ar-gentina, las constituciones federales incorporan normas que van más allá de lo que el principio de homogeneidad debe suponer y exigir en un estado federal, inci-diendo sobre aspectos muy puntuales de la organización de los poderes públicos estatales que, por medio de la vertiente autoorganizativa que, entre otros con-tenidos, entraña el principio de autonomía, debieran de quedar sujetos a la propia capacidad decisoria del constituyente estatal, con lo que ello entraña una muy seria devaluación del principio de autonomía”.27

La Constitución de los Estados Unidos, por ejemplo, no determina la forma de organización interna de los estados integrantes de la unión americana.

Establecer principios rectores de organización del poder público local de ninguna forma representa un atropello a la autonomía estatal, por el contrario es una manera de garantizar al gobernado un principio de unidad organizativa de todas las entidades federativas de la Unión, bajo los mismos criterios y parámetros estructurales del poder público. El propio artículo 116 es claro al expresar que los poderes de los estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos con sujeción a los principios señalados en este precepto.

Con esta disposición se deja en plena autonomía a los estados para que en sus respectivas constituciones, puedan crear nuevos órganos de poder interno fuera de los establecidos en los principios rectores señalados en el artículo 116, virtud del principio de autonomía; no hay impedimento para que el constituyente local, ex-ceda sin contrariar a la Carta Magna, creando órganos internos de conformidad con sus necesidades, atribuirles facultades y consignar las limitaciones pertinen-tes, siempre que no se invada el campo natural propio de los órganos de existen-cia obligatoria del artículo 116 constitucional.28

Con relación al artículo 133 constitucional, reviste importancia para el ámbito estatal y particularmente lo referente a la ubicación jerárquica de las constitucio-nes locales. Con independencia, de lo relevante de este precepto por los principios consagrados en él como la supremacía constitucional y el control difuso de la constitucionalidad;29 para los efectos de este apartado es de destacar el papel

27 Ob. Cit., p. 1174. 28 Cfr. CÁRDENAS GRACIA, Jaime. Constitución Política comentada, tomo II 12ª ed. Editorial Porrúa. México 1998., p. 1178. 29 El principio de control difuso de la Constitución, en el estado mexicano no existe en la práctica, así lo ha resuelto la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis P./J.38/2002, al negar que los jueces locales tengan facultades para ejercer el control de la


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que juegan las constituciones locales dentro de la pirámide jerárquica del sistema jurídico mexicano.

Está claro que de la pirámide normativa en el sistema mexicano, desprende del vértice la Constitución federal, luego los tratados internacionales,30 las leyes fe-derales y posteriormente las constituciones locales; éstas tendrán el deber de adecuar sus principios y disposiciones a esa estructura superior de normas para no contrariar su jerarquía y evitar la inconstitucionalidad de la norma estatal.

De este precepto se infiere que las constituciones estatales no sólo están so-metidas a la Constitución federal, al mismo tiempo quedan supeditadas a las le-yes federales y a los tratados internacionales, normas que no pueden contrariar bajo ninguna circunstancia, so pena de decretarse por el Poder Judicial federal la inconstitucionalidad de esos actos. ¿Sin embargo hacia el régimen interior de las entidades federativas las constituciones locales tiene el carácter de supremas?, esta pregunta será respondida en el siguiente apartado.

IV. La Constitución local, norma suprema de la entidad federativa

Se ha asentado que las entidades federativas en su régimen interno son autó-nomas y tal autonomía se materializa mediante la facultad asistida a los poderes constituyentes locales para crear el ordenamiento jurídico interno y dentro de ese conjunto de normas jurídicas sin duda está la facultad de crear su propia Constitución; así lo establece aún cuando no de forma categórica, la Constitución federal. La pregunta entonces es, las constituciones locales para su régimen in-terno tienen el carácter de normas supremas o son simples leyes ordinarias re-glamentarias de la legislación federal, como parte de la pirámide jerárquica.

Primero habrá que dejar en claro qué es la supremacía constitucional. Supremac-ía dice la calidad de suprema, que por ser emanación de la más alta fuente de au-toridad corresponde a la Constitución; en tanto que primacía denota el primer lugar que entre todas las leyes ocupa la Constitución.31

La supremacía de la Constitución aparece como un elemento esencial insepa-rable de la norma fundante básica; de ahí que la Constitución se instituya como la norma de normas que servirá de fundamento superior para los demás ordena-

constitucionalidad, puesto que tal facultad de interpretación y control de la Constitución corresponde en exclusiva a los jueces federales. 30 La Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió la jurisprudencia número LXXVII/99, visible en la página 46 del tomo X, de noviembre de 1999 del Semanario Judicial de la Fede-ración, en la que declaró que los Tratados Internacionales se ubican jerárquicamente por encima de las leyes federales y en un segundo plano de la Constitución federal. 31 TENA RAMÍREZ, Felipe. Ob. Cit., p. 11.


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mientos jurídicos y éstos sostendrán su validez en la medida en que se encuen-tren conforme al texto constitucional. En tal sentido se afirma la supremacía de la Constitución, porque sólo bajo este principio puede darse unidad y cohesión al sistema jurídico de un Estado.32

La supremacía además de dar fundamento y unidad al sistema normativo del Estado, al mismo tiempo, jerarquiza el ordenamiento jurídico, lo que la doctrina ha denominado la pirámide kelseniana; el propio autor sostiene: “El orden jurídico no es un sistema de normas de derecho situadas en un mismo plano, ordenadas equivalentemente, sino una construcción escalonada de diversos estratos de normas jurídicas. Su unidad está configurada por la relación resultante de que la validez de una norma, producida conforme a otra, reposa en esa otra norma, cuya producción a su vez está determinada por otra; un regreso que concluye, a la postre, en la norma fundante básica presupuesta. La norma básica, hipotética en ese sentido, es así el fundamento de validez supremo que funda la unidad de esta relación de producción”.33

Ante la jerarquización kelseniana del ordenamiento jurídico, la norma constitu-yente, por emanar de la voluntad popular de las fuerzas políticas existentes en el Estado, provoca la validez posterior de todo cuanto normas jurídicas y actos de autoridad se originen. Significa que la norma constituyente determina la validez en la aplicación de las normas constituidas y, al hacerlo, sienta las bases para lograr su propia validez.34

Por otra parte, al erigirse la Constitución como norma suprema, se convierte en la cúspide de todo el ordenamiento jurídico y hace fluir el principio de legalidad de los poderes públicos, da seguridad jurídica de los actos de autoridad, da consti-tucionalidad en todas las actuaciones realizadas por los poderes constituidos.35

Es la Constitución la cúspide, que está en el vértice de la pirámide jurídica, y destila hacia todo el ordenamiento jurídico, luego hacia los actos de autoridad, bañando a todos de constitucionalidad en su actuación.

De lo asentado hasta aquí, se puede afirmar que la supremacía constitucional es un principio protector de la Constitución, en el que la norma fundante primaria se convierte en fuente de fuentes, desprendiéndose así todo el sistema jurídico del Estado; jerarquizando el ordenamiento jurídico con unidad y cohesión, ocupan-do la Constitución la cúspide.

32 Cfr. SOTO FLORES, Armando. “Teoría de la Constitución”, Supremacía constitucional. Porrúa México 2003. 33 KELSEN, Hans, Teoría pura del derecho, 8ª ed. Porrúa, México 1995, p. 232. 34 SÁNCHEZ BRINGAS, Enrique. Ob. Cit., p. 190. 35 SOTO FLORES, Armando. Ob. Cit., p. 170.


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Ahora bien, existe en la doctrina constitucional un debate respecto del carácter supremo de las constituciones locales, algunos afirman esa característica consti-tucional y otros niegan el carácter supremo de las constituciones, incluso van más allá, sosteniendo que técnicamente no pueden ser consideradas constitu-ciones en sentido estricto.

Uno de los partidarios de la tesis que niega la existencia de constituciones loca-les, desde el punto de vista formal, es el mexicano Enrique Sánchez Bringas, el constitucionalista sostiene:

La Constitución del estado, es la norma que determina la validez del orden normativo parcial de la entidad federativa, sin embargo, a pesar de su denominación, técnicamen-te no es una Constitución. Carece de los atributos de la norma constituyente porque su validez depende de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, o sea, de que positivice a ésta. Además, conforme a lo dispuesto por el artículo 133 constitucional, las constituciones de los estados se encuentran normativamente sometidas a las le-yes federales y a los tratados internacionales. En consecuencia, las constituciones de los estados no son normas constituyentes, son constituidas porque derivan de la nor-ma básica del estado federal.36 Por su parte Elisur Arteaga Nava, a propósito del tema, sustenta la tesis con-

traria argumentando su posición de la forma siguiente: Aunque no existe a nivel de la Constitución general norma que así lo disponga, a las car-tas estatales, por su propia naturaleza, cuando están de acuerdo con aquella, le es in-herente y propia la calidad de supremas: todas las leyes de la entidad, todas las autori-dades, los derechos de los particulares que ella establecen, de ellas derivan, de ellas di-manan su mandato y, en fin, todo el sistema normativo a ellas deben su obediencia, a pesar de lo que en contrario pudieran disponer las leyes federales y tratados que no estén de acuerdo con la Constitución general, las leyes, decretos y convenios locales. La calidad de suprema es inherente a una Constitución, sea general o local.37

Expuestos los argumentos corresponde abordar su análisis. Toda Constitución

es fuente de fuentes, generadora de todo el sistema jurídico de un estado. A través de la Constitución el estado nace a la vida jurídica, en ella se determinan las estructuras de poder y las formas en que éste se ejerce, pero al mismo tiempo la Constitución ordena verticalmente el sistema jurídico. El complejo normativo de un estado no es un conjunto de normas organizadas horizontalmente y en un

36 Ob. Cit., p. 564. 37 “Derecho constitucional” Editorial Oxford University Press, Harla, México 1997., p. 488.


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mismo plano, por el contrario se agrupan bajo un esquema escalonado en donde unas dependen de otras hasta formar una estructura piramidal donde el vértice de la pirámide le corresponde a la norma de normas, la Constitución.38

Si bien dentro de un estado federal, las partes integrantes de éste han deposi-tado su soberanía en un poder superior, materializado en la Constitución, la que se encargará de estructurar todo cuanto a poder y competencia se refiera en el estado, incluidas las entidades federativas; al mismo tiempo esa norma superior, la Constitución como se ha dicho, deja facultades a los estados federados para que organicen su propio régimen interno y formen su propio orden jurídico esta-tal, pues precisamente, ese conjunto de normas jurídicas internas, requieren a su vez de un orden jerárquico vertical como ocurre con el sistema federal, porque la producción normativa de los estados federados obliga a determinar ese orden, para evitar anarquía en el sistema jurídico local.

Así, las entidades federativas en ejercicio de su autonomía interna, se convier-ten en fuente generadora de normas jurídicas y crean en un primer plano a la Constitución local, desprendiendo de ahí todo el complejo normativo estatal.

Es verdad que el creador de la Constitución local no es un constituyente original, como ocurre con el constituyente federal, la Constitución estatal es creada por los poderes constituidos, que a su vez son instituidos por la Constitución federal. No obstante ello, dicha circunstancia no es suficiente para negarle el carácter de Constitución a las cartas locales.

Es verdad también, que las constituciones locales se convierten en muchos ca-sos en ley reglamentaria de la Constitución federal, pues ésta insta a las cartas locales a reglamentar determinados principios fundamentales consagrados en la federal, pero ello es normal en un estado federal, porque el federalismo implica el reparto de competencias entre los dos órdenes que lo integran la Federación y las entidades federativas. Sin embargo, la Constitución general, sólo establece principios generales a los que se sujetan los estados, pero no prohibe a los mis-mos a exceder dichos principios en el ámbito interno, siempre que no contraríe a la federal; eso es parte de la autonomía estatal.

Si bien, la Constitución general, las leyes federales y los tratados internaciona-les constituyen el ordenamiento supremo de la Unión, en los términos del artículo 133 constitucional, dichas normas atribuyen competencia y deberes que cumplir por parte de las entidades federativas, pero dentro de esas atribuciones se im-pone a los estados el deber de constituir su propia legislación interna. Tal facultad de los estados necesariamente obliga a construir un sistema que ordene la es-

38 Cfr. KELSEN, Hans. Ob. Cit.


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tructura jurídica, haciendo indispensable crear una Constitución interna que homogenice la legislación estatal, para evitar contradicciones e indefinición de la competencia de los órganos de poder local y de sus autoridades.

Por ello las razones fundamentales que justifican la existencia de las constitu-ciones locales, pueden enunciarse de la forma siguiente:

1. Ordenan jerárquicamente el sistema jurídico estatal; 2. Organizan y estructuran el poder público estatal; 3. Definen el ámbito de competencia de las autoridades locales, y por tanto 4. Son normas supremas para el régimen interior de los estados.

El principio de supremacía de las constituciones locales le es inherente por las

premisas anteriores, difícilmente la sola Constitución federal, sería capaz de or-denar jerárquicamente el sistema jurídico interno de cada una de las entidades federativas, por tal razón las cartas constitucionales del orden local tienen el carácter de normas supremas en el interior de cada estado.

En la revisión de los textos constitucionales de las treinta y dos entidades fe-derativas, incluido el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, se advierte que dieciséis de éstas consagran expresamente el principio de supremacía constitu-cional, es decir la mitad exactamente de los estados establecen el principio, mientras que en la otra mitad no se hace referencia al mismo; esta circunstancia de ninguna forma debe ser interpretada en el sentido de negar el carácter de suprema a las constituciones locales, implícitamente la supremacía aparece en los textos constitucionales. Incluso la tendencia ahora en varias entidades fede-rativas, ha sido establecer mecanismos jurisdiccionales protectores del orden constitucional local, precisamente para garantizar la supremacía de las constitu-ciones locales, demostrando así el carácter supremo de las cartas constituciona-les del orden estatal.

Lo anterior se refleja en el siguiente cuadro:


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Entidad Supremacía Artículo constitucional Aguascalientes NO - Baja California NO - Baja California Sur SI 2 Campeche NO - Coahuila SI 158, 194 Colima SI 129 Chiapas SI 56 Chihuahua NO - Durango SI 124 Distrito Federal SI 1 Guanajuato SI 142 Guerrero NO - Hidalgo SI 2 Jalisco NO - Estado de México SI 88 bis Michoacán NO - Morelos NO - Nayarit NO - Nuevo León SI 153 Oaxaca SI 2 Puebla NO - Querétaro NO - Quinta Roo SI 7 San Luís Potosí NO - Sinaloa SI 158 Sonora NO - Tabasco NO - Tamaulipas NO - Tlaxcala SI 79 Veracruz SI 80 Yucatán NO - Zacatecas SI 166 Cuadro comparativo de las entidades federativas que establecen el principio de supremacía constitucional en sus constituciones [Elaboración propia]

V. La justicia constitucional en las entidades federativas

La defensa de la Constitución a través de los jueces locales ha sido uno de los temas pendientes del sistema federal mexicano. Si hablar de justicia constitucio-nal en México resulta aún hoy novedoso, a pesar de estar transcurriendo la pri-mer década de instauración; más novedoso puede resultar el tema de justicia constitucional en el orden local.

Hasta antes del año 2000, las constituciones estatales en México se habían visto como “simples exposiciones de principios políticos que no terminan por vin-


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cular jurídicamente”.39 Las constituciones locales han estado ausentes de ins-trumentos procesales que aseguren el principio de supremacía constitucional del orden normativo interno de cada entidad federativa; es precisamente a partir del año 2000, cuando se inicia un fenómeno interesante de modificación a los textos constitucionales de algunos estados, instaurando instrumentos de control cons-titucional del orden local; Veracruz, primero seguido de cuatro entidades más, constituyen los pioneros en México de la justicia constitucional local.

Una primera interrogante que brota al tema de la justicia constitucional local es la justificación jurídica de la existencia de instrumentos de control del orden cons-titucional de cada estado.

Se ha afirmado en el presente estudio que un sistema federal de estado impli-ca la existencia de dos órdenes de autoridad, una federal y otra local; el ejercicio de autoridad se encuentra delimitado por distintos órdenes normativos, federal y estatal; en cada uno de estos órdenes normativos existe un común denomina-dor, la Constitución. La norma constitucional organiza, estructura y faculta el ejercicio del poder e impone orden y cohesión al ordenamiento jurídico de la Fede-ración y de los estados integrantes. La Constitución está presente entonces, en cada uno de estos órdenes de autoridad, con una característica fundamental, la supremacía.

La existencia de esta delimitación del poder sujeto a la norma constitucional obliga a una coexistencia jurisdiccional de protección de la Constitución tanto en el orden federal como local. “Tomando como presupuesto la naturaleza federal del Estado mexicano y la consecuente estratificación de ordenamientos dotados de autonomía, es axiomático que exista un sistema integral de defensa de la “Constitución total” como la llamó Kelsen y, a la vez, una pluralidad de sistemas para proteger cada ordenamiento dentro de su ámbito de autonomía. Lo anterior provoca que no pueda hablarse de un sistema unitario de justicia constitucional ya que no existe monopolio alguno de control en un solo órgano, administrándose la justicia constitucional a través de una pluralidad de ellos, cada uno bajo una es-fera de validez determinada”.40

Si la propia Constitución federal reconoce la existencia de las constituciones lo-cales, como ejes rectores del sistema jurídico interno de cada estado, es dable afirmar la viabilidad de instrumentos de control jurisdiccional que garanticen la

39 ASTUDILLO REYES, César I. “Ensayos de justicia constitucional en cuatro ordenamientos de México: Veracruz, Coahuila, Tlaxcala y Chiapas”. UNAM, México 2004, p. XXIV. 40 ASTUDILLO REYES, César I. en “Derecho constitucional” Miguel Carbonell, coordinador. Me-moria del Congreso Internacional de Culturas y Sistemas Jurídicos comparados. UNAM, México 2004, p. 30.


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supremacía de la norma fundamental, tanto en el ámbito federal como local. “De ahí que en México la defensa de la Constitución por la vía judicial es un modelo mixto, que debe operar en forma coincidente, complementaria —no simultánea— en el régimen federal y estatal bajo el principio de supremacía constitucional”.41 Son los artículos 40 y 41 de la Constitución federal los que abren la puerta jurídica para la coexistencia de dos sistemas de justicia constitucional uno federal y otro local, al permitir ambos preceptos la existencia de dos normas constitucionales una del orden federal y otra en cada estado federado. Aún cuando ambos preceptos no son categóricos al preceptuar la justicia constitucional local, la sola aceptación de una Constitución local, hace justificable la instauración de ins-trumentos de control constitucional que aseguren la supremacía de la norma estatal.

No obstante la claridad constitucional de permitir la vida de las constituciones estatales, la realidad histórico-jurídica del constitucionalismo local indica la nula actuación de las entidades federativas en instaurar mecanismos de protección constitucional que preserven el principio supremo de la Constitución local.

Ante esta evidencia notable de desatención de las representaciones estatales, obliga a establecer desde el ámbito de la Constitución federal principios rectores sobre los cuales puedan darse los primeros pasos hacia un sistema integral de protección constitucional local.

Héctor Fix Zamudio y José Ramón Cossío han afirmado: “La función jurisdiccio-nal de nuestra época se encuentra sujeta a una profunda revisión en virtud de su creciente complejidad, ya que lo que se había concebido de manera tradicional como una actividad puramente técnica de resolución de conflictos jurídicos, se ha transformado en uno de los servicios públicos esenciales del estado contem-poráneo. En efecto, un conjunto de factores sociales, económicos y culturales ha penetrado en una función que también tiene un sentido político, esto es, con lo relativo a la toma de decisiones esenciales por los órganos del poder, actividad de la que en general estaban excluidos los tribunales”.42

El proceso de democratización que vive México, derivado de la transformación social en todos sus ámbitos, lleva consigo la necesidad de nuevas formas de or-ganización jurídica y al mismo tiempo la exigencia de nuevos mecanismos de pre-servación de derechos personales y un reparto de competencias en el ejercicio del poder que garanticen la funcionalidad del estado mexicano. Las nuevas for-

41 RÍOS, Luis Efrén. En “Justicia Constitucional Local”, Eduardo Ferrer MacGregor y Rodolfo Vega Hernández, coordinadores. Editorial FUNDAP, México 2003, p. 317. 42 “El Poder Judicial en el ordenamiento mexicano”. FCE, México 1996, p. 15.


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mas de competencia electorales en los últimos años ha propiciado el reparto tri-partito de las fuerzas políticas, consolidando cada vez más, una trilogía de parti-dos donde las posibilidades de acceso al poder público son más cerradas; ello da origen, también, a nuevas confrontaciones del poder. El ejercicio del poder ante esta realidad, se hace más cuestionable y al igual vulnerable frente al reparto equilibrado de las preferencias electorales; de ahí el valor incalculable del derecho, como punto de encuentro y resolución de todo conflicto social, generado por es-ta dinámica. La justicia constitucional es parte de ese proceso de transformación social; los aires de democracia requieren reglas claras que garanticen el ejercicio de las libertades políticas.

César Astudillo sostiene: “Existe una vinculación positiva y negativa entre de-mocracia y justicia constitucional. La primera se evidencia en la medida que la justicia constitucional se considera ya un componente genético de cualquier de-mocracia liberal hasta el punto de que más de uno duda de la configuración de esta última en ausencia de controles sobre la conformidad de las leyes a la Cons-titución. La segunda porque, históricamente, la incardinación de sistemas de justi-cia constitucional se ha dado en los lugares con menor rating democrático, guia-dos bajo la intención de que coadyuve a la consolidación del régimen constitucio-nal. La mayoría de las veces comienza por manifestarse la segunda idea, y la pri-mera aparece sólo como consecuencia de un proceso de maduración política”.43

Con independencia de lo anterior, la urgencia inmediata en la agenda legislativa estatal en México debe estar orientada a la instauración de instrumentos garan-tes del orden constitucional local, de lo contrario el ejercicio de la democracia pre-sentará dificultades ante un sistema jurídico en el que la norma constitucional no se encuentra blindada. El paso hacia ese horizonte se ha iniciado, aún cuando len-to, cinco entidades federativas lo han dado.

1. Realidad estatal de la justicia constitucional local El presente apartado tiene por objeto hacer un análisis comparativo de la legisla-ción constitucional de los estados de Veracruz, Coahuila, Tlaxcala, Chiapas y Quin-tana Roo, entidades que han iniciado el camino hacia el garantismo de la supre-macía de las cartas constitucionales locales. Para tal efecto se ha adoptado una metodología analítica que pretende confrontar el puñado de legislaciones de justi-cia constitucional local. El análisis por entidad, se abordará de conformidad con el orden cronológico de vigencia.

43 Ob. Cit., p. 32.


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En primer término se expondrán de forma general las características particu-lares de cada uno de los estados, tomando como elementos de análisis; 1. El mo-delo de control, 2. Los instrumentos jurisdiccionales de protección constitucional, 3. La autoridad constitucional que conoce del proceso y 4. Los sujetos legitimados para accionar los mecanismos de control constitucional. En segundo lugar, se confrontarán entre sí los modelos con el objeto de destacar diferencias y coinci-dencias, para arribar a una conclusión general que permita identificar fortalezas y debilidades de la ingeniería constitucional local. 2. Veracruz La Constitución veracruzana, es el ordenamiento constitucional más reciente en México, el 3 de febrero de 2000 fue publicada en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz, con el número 53. La nueva Constitución veracruzana introdujo figuras jurídicas de vanguardia, convirtiéndose así en pionera de la justicia constitucional local.

2.1. Modelo de control constitucional. La doctrina identifica dos modelos de control constitucional atendiendo a la forma en que se ejercita el control, el control por vía de acción directa y el control por vía de excepción o incidental. En el primer caso, se ejerce como un instrumento de control directo, en donde el plantea-miento de inconstitucionalidad se formula ante el tribunal constitucional como una pretensión principal, por vía de demanda directa. En el modelo de control concreto o por vía de excepción, también llamado incidental, el problema de inconstitucional no aparece como una cuestión principal, sino que surge dentro de un proceso común, en el que al ser resuelto aparece una norma aplicable al caso concreto tachada de inconstitucionalidad, obligando al juzgador a realizar primeramente el examen de constitucionalidad a la norma, por ser relevante para la decisión final; evitando así la aplicación de una norma considerada incons-titucional.44

El modelo de control constitucional instaurado en Veracruz, se muestra a través de un control abstracto o por vía de acción y un control concreto o por vía de excepción; por una parte se ejerce el control abstracto, mediante las acciones de inconstitucionalidad, las controversias constitucionales, la acción por omisión legislativa, el juicio de protección de derechos humanos y el recurso de regularidad constitucional de los actos del Ministerio Público; y al mismo tiempo se identifica

44 Cfr. SAGÜES, Néstor Pedro, “Teoría de la Constitución”, Editorial Astrea. 1ª reimpresión. Argentina 2004., p. 476.


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el modelo de control concreto o por vía de excepción o incidente, a través de la cuestión de inconstitucionalidad.

2.2. Instrumentos jurisdiccionales de protección constitucional. Los mecanismos de control constitucional en la legislación veracruzana se identifican en el artículo 64 de la Constitución de esa entidad. Seis son los instrumentos de defensa constitu-cional del orden local: 1. El juicio de protección de derechos humanos; 2. El recurso de regularidad constitucional de los actos del Ministerio Público; 3. Las acciones de inconstitucionalidad; 4. Las controversias constitucionales; 5. La acción por omi-sión legislativa, y 6. La cuestión de inconstitucionalidad.

2.3. Autoridad constitucional que conoce del proceso. En principio la Constitución de Veracruz, sigue siendo fiel al sistema de impartición de justicia mexicano, al atribuir la competencia de control constitucional al Poder Judicial del estado. El control material de la constitucionalidad se ejerce por el Tribunal Superior de Jus-ticia estatal, dividiéndose la competencia de los asuntos en el Pleno y en la Sala Constitucional. El Pleno conoce del control abstracto de la constitucionalidad, a través de las controversias constitucionales, las acciones de inconstitucionalidad y la acción por omisión legislativa, previa substanciación del procedimiento que realiza la Sala Constitucional.45 Por su parte la Sala Constitucional integrada por tres magistrados tiene competencia para resolver los casos de control concreto, donde hay una afectación directa al gobernado por actos u omisiones inconstitu-cionales; tal es el caso del juicio de protección de derechos humanos, el recurso de regularidad constitucional de los actos del Ministerio Público y la cuestión de inconstitucionalidad.46

2.4. Sujetos legitimados para accionar los mecanismos de control constitucional. La legi-timación activa corresponde a entes particulares y entes públicos, dependiendo del tipo de acción que se ejercite, sea ésta de naturaleza objetiva o subjetiva. En el primer caso corresponde accionar la justicia constitucional al Gobernador del es-tado, al Poder Legislativo, a los municipios, cuando se trata de la acción de incons-titucionalidad, controversias constitucionales y acción por omisión legislativa; cuando verse sobre la cuestión de inconstitucionalidad la legitimación recae en todos los jueces y magistrados del estado.

Tratándose de acciones subjetivas de inconstitucionalidad, éstas son ejercita-das por el gobernado que sufre en su esfera jurídica un agravio personal y directo

45 Artículos 64 y 65, con relación al 56 de la Constitución del estado de Veracruz y 38 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. 46 Artículo 45 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.


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producido por todo acto u omisión emitido por autoridad; en tal supuesto entran el juicio de protección de derechos humanos, y el recurso de regularidad constitu-cional de los actos del Ministerio Público.47

3. Coahuila En el caso del estado de Coahuila, la Constitución Política de 1918 fue reformada en marzo de 2001,48 a efecto de otorgar facultades al Tribunal Superior de Justicia para conocer de una serie de procedimientos de carácter constitucional, así los coahuilenses se suman a la lista de entidades con procesos de justicia constitu-cional local.

Coahuila recoge algunos elementos de la legislación veracruzana, sin embargo existen notables diferencias entre si, de las que se da cuenta de ello en el siguien-te análisis.

3.1. Modelo de control constitucional. El modelo de control que se ejerce en Coahuila es abstracto, se ejercita por vía de acción directa, al establecerse tres procesos de control constitucional: las acciones de inconstitucionalidad, las controversias constitucionales y el juicio de revisión constitucional.49

Agregado a ello, existe un mecanismo de control difuso en vía de excepción, emulando el artículo 133 de la Constitución federal, al facultar a todos los jueces estatales a desaplicar una ley que consideren contraria a la norma constitucional local50. Así, Coahuila establece dos formas de control constitucional una concen-trada y otra difusa; la primera para el caso de control abstracto y la segunda como instrumento general ejercitado por todo órgano jurisdiccional para desapli-car normas consideradas inconstitucionales.

El control difuso de la constitucional se da en vía de excepción o incidental, al facultar a cualquier gobernado, como parte de un proceso jurisdiccional común, impugne ante la misma autoridad que conoce del juicio la constitucionalidad de la norma que se pretende aplicar para resolver su asunto.

El control difuso de la constitucionalidad es uno de los elementos importantes que aporta el estado de Coahuila a la justicia constitucional local.

47 Ver artículo 6 de la Ley de Juicio de Protección de Derechos Humanos del Estado de Vera-cruz-Llave. 48 Véase el decreto 148 por el que se reforman, adicionan, y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política del estado de Coahuila, publicadas en el Periódico Oficial del Go-bierno del Estado el 20 de marzo de 2001. 49 Ver artículo 158, fracciones I y II de la Constitución de Coahuila. 50 Ibidem, párrafo tercero de la Constitución de Coahuila.


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3.2. Instrumentos jurisdiccionales de protección constitucional. Se identifican cuatro mecanismos de control constitucional en Coahuila; las acciones de inconstitucio-nalidad, las controversias constitucionales, el control difuso de la constitucionali-dad ejercido por todos los jueces locales y por último el juicio de revisión constitu-cional, con el fin de racionalizar la actividad de control de los jueces ordinarios, a efecto de armonizar el sistema de interpretaciones constitucionales.51

3.3. Autoridad constitucional que conoce del proceso. De conformidad con el artículo 158 de la Constitución de Coahuila, el Pleno52 del Tribunal Superior de Justicia cono-ce de las acciones de inconstitucionalidad, controversias constitucionales y re-curso de revisión constitucional. En tanto el control difuso es ejercido por todos los jueces y magistrados del estado, al identificar en el conocimiento de los asun-tos de su competencia alguna norma considerada inconstitucional.

3.4. Sujetos legitimados para accionar los mecanismos de control constitucional. De acuerdo con los modelos de control, existe una doble legitimación activa; por un lado el gobernado sujeto a un proceso jurisdiccional principal, interesado en que su controversia se resuelva con base en una norma conforme a la Constitución local; y por otra parte hay una legitimación de órganos del estado facultados para ac-cionar la justicia constitucional local.

En las acciones de inconstitucionalidad, corresponde la facultad al treinta y tres por ciento de los integrantes de los ayuntamientos o consejos municipales; el treinta y tres por ciento de los integrantes del Poder Legislativo y al Gobernador del Estado. Para el caso de las controversias constitucionales la acción compete ejercitarla al Gobernador, al Poder Legislativo y a los municipios del estado, entre los que se suscite el conflicto constitucional. En cambio el recurso de revisión constitucional puede promoverlo la parte en el juicio, afectada por la declaratoria de desaplicación de la norma inconstitucionalidad dictada por el juez que conoce del asunto.

4. Tlaxcala El estado de Tlaxcala es el tercero en instrumentar los mecanismos de control constitucional local; la reforma en esta materia a la Constitución, se publicó el 18 de mayo de 2001. La citada reforma consagra en su artículo 79, que el Poder Judi-cial garantizará la supremacía y control de la Constitución.

51 Cfr. ASTUDILLO REYES, César I. en “Derecho constitucional” . Ob. Cit., p. 8. 52 El Pleno se integra por 7 magistrados y bastará la presencia de 5 para sesionar, en los términos de la Ley Orgánica del Poder Judicial artículos 6, 7, 8 y 9.


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4.1. Modelo de control constitucional. El control constitucional en Tlaxcala se ejerce de las formas abstracta y concreta, ambas ejercitadas a través de una acción directa. “Este modelo se alinea con aquellos que ejercen una jurisdicción concen-trada, apareciendo como un sistema unitario que ejerce el monopolio de la justicia constitucional dentro del ordenamiento de referencia. En este sentido, el modelo tlaxcalteca es el que se acerca más a la configuración de la justicia constitucional originalmente pensada por Kelsen”.53

A diferencia de los modelos de Veracruz y Coahuila, en Tlaxcala no existe un control por vía de excepción.

4.2. Instrumentos jurisdiccionales de protección constitucional. La Constitución tlax-calteca consagra cuatro instrumentos de control constitucional; el juicio de pro-tección constitucional de los derechos fundamentales, las acciones de inconstitu-cionalidad, las controversias constitucionales y la acción de inconstitucionalidad por omisión.54

4.3. Autoridad constitucional que conoce del proceso. El pleno del Tribunal Superior de Justicia del estado de Tlaxcala, actúa como tribunal de control constitucional, en los términos del artículo 81. El pleno se integra por 14 magistrados, bastando la presencia de 12 para resolver asuntos de control constitucional.55 El pleno es el único facultado para substanciar y resolver todos los procesos de control constitucional.

4.4. Sujetos legitimados para accionar los mecanismos de control constitucional. La legi-timación activa para promover el juicio de protección constitucional de los dere-chos fundamentales, corresponde al gobernado que resiente una afectación per-sonal y directa por leyes o actos de autoridad que vulneren los derechos funda-mentales consagrados en la Constitución estatal. En las controversias por com-petencia constitucional, la acción se ejercita por el Poder Legislativo, el Gobernador y los ayuntamientos o consejos municipales. Para el caso de las acciones de in-constitucionalidad se encuentran legitimados, el veinticinco por ciento de los inte-grantes del Poder Legislativo, la Comisión de Derechos Humanos, el Procurador General de Justicia, los partidos políticos tratándose de leyes electorales y lo que representa una innovación, la Universidad Autónoma de Tlaxcala. Para el caso de normas emanadas de los Ayuntamientos, la acción corresponde al veinticinco por ciento de los integrantes del ayuntamiento que emitió la norma; al Gobernador del

53 ASTUDILLO REYES, César I. en “Derecho constitucional”. Ob. Cit., p. 10. 54 Ver artículo 81 de la Constitución Política de Tlaxcala. 55 Véase artículo 25 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 2º de la Ley de Control Constitu-cional, ambas del Estado de Tlaxcala.


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estado; a los diputados cuyo distrito pertenezca al municipio donde se expidió la norma impugnada; al Procurador de Justicia, a la Comisión de Derechos Humanos y a las universidades públicas del estado.

En cuanto a la acción de inconstitucionalidad por omisión, la legitimación corresponde de forma genérica a las autoridades estatales y municipales, pero al mismos tiempo la fracción IV del artículo 81 de la Constitución tlaxcalteca, faculta a todos los residentes del estado como legitimados para accionar este instrumento de control, lo que significa una especie de acción popular de inconsti-tucionalidad.

5. Chiapas

El cuarto estado en instaurar instrumentos de justicia constitucional del orden local fue Chiapas, mediante la reforma a la Constitución publicada en el Periódico Oficial del Estado el 6 de noviembre de 2002.56 Chiapas al igual que Veracruz, consagra el control constitucional a todos los jueces locales, pero no mediante el control difuso existente en Coahuila, sino, por conducto de la cuestión de in-constitucionalidad.

5.1. Modelo de control constitucional. El control constitucional en Chiapas se ejerce en forma abstracta, en vía directa y por vía de excepción. A través de la cuestión de inconstitucionalidad el control se otorga a todos los jueces locales, para que en vía incidental planteen ante la Sala Constitucional, alguna duda de constitucionali-dad al momento de conocer un proceso jurisdiccional ordinario. Pero al mismo tiempo existe un mecanismo de control concentrado ejercido por la Sala Consti-tucional para resolver en única instancia todos los procesos constitucionales.

5.2. Instrumentos jurisdiccionales de protección constitucional. Chiapas establece cuatro procesos de control constitucional abstracto; las controversias constitu-cionales, acciones de inconstitucionalidad, acciones por omisión legislativa y las cuestiones de inconstitucionalidad. A contrario de Veracruz y Tlaxcala en Chia-pas no existe el juicio de protección constitucional por violaciones a los derechos fundamentales.

5.3. Autoridad constitucional que conoce del proceso. A diferencia de los anteriores estados, en Chiapas el conocimiento y resolución de los procesos de control constitucional se ejerce por una Sala Superior del Tribunal Superior de Justicia,57

56 Véase el Decreto número 310 en el Periódico Oficial del Estado de Chiapas. 57 Véase la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Chiapas, publicada en el Periódico Oficial el 27 de noviembre de 2002.


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instituida como Tribunal Constitucional, en los términos del artículo 56, párrafo tercero de la Constitución chiapaneca.

La Sala Superior se integra por 7 magistrados, quienes ejercen de forma con-centrada el control de la constitucionalidad, pero abren la posibilidad para que todos los jueces estatales, puedan interponer el juicio de cuestión de inconstitu-cionalidad, ante la duda de constitucionalidad presentada en el conocimiento de un asunto.

5.4. Sujetos legitimados para accionar los mecanismos de control constitucional. Al no existir el control para la protección de los derechos fundamentales de los gober-nados, éstos no están legitimados para accionar la justicia constitucional local; recayendo la legitimación en órganos del poder público. En las acciones de incons-titucionalidad, compete iniciarlas al Gobernador, el treinta y tres por ciento de los integrantes del Congreso local, el Procurador y el treinta y tres por ciento de los ayuntamientos. Las controversias constitucionales se inician por conducto del Gobernador, el Poder Legislativo y los municipios del estado. En el caso de la omi-sión legislativa la legitimación corresponde al Gobernador, a la tercera parte de los integrantes del Congreso y a la tercera parte de los ayuntamientos.

Por último en cuanto a la cuestión de inconstitucionalidad, se atribuye la legiti-mación a todos los jueces y magistrados del estado.

6. Quintana Roo El caso más reciente de justicia constitucional local es Quintana Roo que en 2003 reformó su Constitución estableciendo mecanismos de control constitucional.58

6.1. Modelo de control constitucional. Quintana Roo, instauró un modelo de control abstracto en vía de ejercicio directa; el cual se resuelve mediante un sistema de control concentrado de justicia constitucional, al facultar de manera exclusiva al Pleno del Tribunal Superior de Justicia para resolver en estos casos.

El control constitucional se erige —en los términos del artículo 104 de la Consti-tución de ese estado— como un medio para mantener la eficacia y vigencia de la Constitución.

6.2. Instrumentos jurisdiccionales de control constitucional. Se consagran tres proce-sos constitucionales; las controversias constitucionales, las acciones de inconsti-tucionalidad y las acciones por omisiones legislativas. Como el mismo caso de Coahuila y Chiapas, en Quintana Roo, tampoco se estableció el juicio constitucional de protección de derechos fundamentales.

58 La reforma fue publicada en el Periódico Oficial del Estado el 28 de noviembre de 2003.


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6.3. Autoridad constitucional que conoce del proceso. En los términos del artículo 103 de la Constitución, corresponde al Tribunal Superior de Justicia de Quintana Roo, resolver los procesos de control constitucional. Sin embargo existe una Sala uni-taria denominada Sala Constitucional y Administrativa, con facultades para subs-tanciar el procedimiento y formular los proyectos de resoluciones que serán so-metidos al Pleno.

6.4. Sujetos legitimados para accionar los mecanismos de control constitucional. Las acciones de inconstitucionalidad, compete iniciarlas cuando menos a la tercera parte de los integrantes del Congreso local y el Procurador. En las controversias constitucionales la capacidad procesal recae en el Gobernador, el Poder Legislativo y los municipios del estado. En el caso de la omisión legislativa la legitimación co-rresponde al Gobernador y a los ayuntamientos del estado.59

7. Confrontación de los sistemas de justicia constitucional local Expuestas las características fundamentales de las distintas legislaciones esta-tales que consagran instrumentos de control constitucional, se puede hacer una primera afirmación, no hay uniformidad en la forma de regular e instrumentar la justicia constitucional local. Si bien es cierto existen algunas coincidencias sobre todo en cuanto a los instrumentos de control, existen también marcadas discre-pancias por lo que ve a la legitimación activa de los sujetos.

Con base en los enunciados característicos de cada entidad federativa, ahora corresponde confrontar los cuatro aspectos utilizados para analizar las legisla-ciones estatales.

Vergottini, sostiene que “la comparación —como método de estudio— además de instrumental para la verificación de las generalizaciones y de servir para otros fines, es un método que permite la adquisición de nuevos conocimientos. En otras palabras: del estudio comparado de ordenamientos o de institutos de distintos ordenamientos surgen elementos indispensables para la ciencia del derecho constitucional”. Y recalca, “la comparación ofrece al investigador la ocasión de efectuar una comprobación de los datos referentes al conocimiento de los orde-namientos examinados”.60

El propósito de comparar en el estudio de las instituciones jurídicas no sólo es identificar sus características particulares, sino confrontarlas, y arribar a un pro-ceso de análisis lógico que permita construir una síntesis conclusiva, de las que

59 Véase artículo 105 de la Constitución Política del Estado de Quintana Roo. 60 DE VERGOTTINI, Giuseppe. Derecho constitucional comparado, trad. HERRERA, Claudia. UNAM, México 2004., p. 5.


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puedan desprenderse elementos críticos para finalmente descubrir un conoci-miento nuevo que no existía antes del análisis comparativo.

El primer problema a resolver para comparar las legislaciones estatales en cuanto a la justicia constitucional, es identificar los criterios de comparación. El propio Vergottini, expresa “el primer problema a afrontar es siempre el de com-probar si las variables objeto de contraste son realmente de la misma clase”.61 “No decimos nada nuevo cuando destacamos que la tarea principal del compara-tista es evidenciar las afinidades y diferencias entre instituciones jurídicas, a fin de evitar la importación inoficiosa de estructuras incompatibles con el subsuelo jurídico en el que pretenden transplantarse. Pero la relevancia de la comparación no es útil únicamente para la fase de elaboración constitucional, sino también para un eventual ejercicio de reelaboración en virtud que sirve de soporte para realizar los ajustes necesarios ahí donde se hayan detectado fallas dentro de los ejercicios de ingeniería constitucional primigenios”.62

En este caso, los datos de identificación para el análisis comparativo, se expre-saron en cuatro puntos sobre los cuales versó el estudio particular de cada una de las legislaciones locales, ellos son: 1. El modelo de control, 2. Los instrumentos jurisdiccionales de protección constitucional, 3. La autoridad constitucional que conoce del proceso, y 4. Los sujetos legitimados para accionar los mecanismos de control constitucional. Ahora corresponde identificar sus puntos de coincidencia y los de disentimiento, para arribar finalmente a un balance concreto de la justicia constitucional local en México.

7.1. En cuanto a los modelos de control constitucional. Veracruz y Chiapas guardan una estrecha similitud en los modelos de control, al ofrecer sus legislaciones un control abstracto en vía de acción principal y directa; y por otra parte un control concreto en vía de excepción incidental, al establecer ambos sistemas la figura de la cuestión de inconstitucionalidad. Por su parte Coahuila contiene algunos de los elementos anteriores, en cuanto al control abstracto; sólo que en esta legisla-ción el control por vía de excepción se da mediante la protección difusa de la constitucionalidad concedida a todos los jueces locales, consistente en la facultad para desaplicar toda norma considerada inconstitucional.

Por su parte Tlaxcala y Quinta Roo, comparten la categoría de modelos abs-tractos de control constitucional en vía directa, en los que el órgano controlador se concentra en uno solo, mediante un sistema concentrado unitario, que radica

61 Ibidem, p. 41 62 ASTUDILLO REYES, César I. en Derecho constitucional, Ob. Cit., p. 16.


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en el Pleno del Tribunal Superior de Justicia, desconociendo facultades a cualquier otro órgano jurisdiccional ordinario.

7.2. En cuanto a los instrumentos jurisdiccionales de protección constitucional. En este sentido, hay una gran disparidad en el número y tipo de instrumentos de control constitucional; mientras que en Veracruz, el pionero de la justicia constitucional, consagra seis procesos constitucionales, cuatro de ellos de defensa objetiva de la Constitución, en el que intervienen órganos del estado y dos de defensa subjetiva, referente a la protección de derechos fundamentales que afectan la esfera indi-vidual del gobernado. En Coahuila se instauran cuatro procesos, dos de naturaleza abstracta y dos de tipo concreto como son el control difuso y el juicio de revisión constitucional, derivado de éste. Por su parte Tlaxcala contiene cuatro instru-mentos de control, tres de ellos de origen abstracto y uno de naturaleza subjeti-va directa, propio del gobernado mediante el juicio de protección constitucional de derechos fundamentales. En el caso de Chiapas cuatro procesos de control y Quintana Roo tres.

Como coincidencia homogénea, en estos estados se encuentran las acciones de inconstitucionalidad y las controversias constitucionales.

La inconstitucionalidad por omisión aparece regulada en cuatro de las cinco en-tidades analizadas, con excepción de Coahuila; mientras que el juicio de protección constitucional de derechos fundamentales sólo es recurrente en Veracruz y Tlaxcala. La cuestión de inconstitucionalidad es instrumento de control, exclusi-vamente en Veracruz y Chiapas. Y como casos únicos de figuras distintas, apare-ce Veracruz con el recurso de regularidad constitucional de los actos del Ministe-rio Público y Coahuila con el sistema de control difuso de la constitucionalidad y su consecuente recurso de revisión constitucional para el efecto de armonizar la interpretación constitucional de los jueces ordinarios, ante un órgano superior.

7.3. En cuanto a la autoridad constitucional que conoce del proceso. En este tópico de comparación existe un común denominador, el Poder Judicial, en todos los esta-dos en estudio conocen a través de sus órganos jurisdiccionales del control cons-titucional local.

El Tribunal Superior de Justicia es el órgano facultado para resolver en definitiva de los procesos constitucionales, en los estados de Tlaxcala, Veracruz, Coahuila y Quintana Roo. En Chiapas resuelve una Sala superior del Tribunal Superior de Justi-cia, a la que la Constitución le da el nombre de Tribunal Constitucional.

Tlaxcala es el típico ejemplo de un modelo de justicia constitucional concentra-da, al atribuir de forma única y exclusiva el control a un solo órgano jurisdiccional. En cambio en Veracruz, además del pleno del Tribunal, funciona una Sala Constitu-


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cional, con facultades para conocer del juicio de protección constitucional de de-rechos humanos, las cuestiones de inconstitucionalidad y el recurso de regulari-dad constitucional de los actos del Ministerio Público. Por su parte Coahuila, con el control difuso de la constitucionalidad, prácticamente convierte a todos los jue-ces ordinarios del estado en garantes de la Constitución, facultados para desapli-car una norma considerada contraria al texto constitucional local.

7.4. En cuanto a los sujetos legitimados para accionar los mecanismos de control. Se identifican dos grupos en tal sentido, los órganos del estado que pueden accionar la justicia constitucional, llámese legisladores, Gobernador, Procurador, ayunta-mientos, universidades, comisión de derechos humanos y jueces ordinarios, en este grupo se encuentran todos los estados que accionan el control constitucio-nal, mediante las acciones de inconstitucionalidad, las controversias constitucio-nales, las cuestiones de inconstitucionalidad, o las acciones de inconstitucionali-dad por omisión.

Otro grupo corresponde a aquel donde los entes legitimados para accionar la justicia constitucional, son los gobernados, dentro de éste destacan las entidades donde existen los juicios de protección constitucional de derechos fundamentales Veracruz y Tlaxcala; sin embargo hay otras acciones constitucionales en las que también el gobernado puede mover la jurisdicción constitucional, tales son los casos de la acción de inconstitucionalidad por omisión en Tlaxcala, o el control difuso en Coahuila; o el recurso de regularidad constitucional de los actos del Mi-nisterio Público en Veracruz.

VI. Hacia donde camina la justicia constitucional local en México

Del recorrido anterior, las evidencias son claras; existe una heterogeneidad en la regulación de las legislaciones estatales sobre el tópico de justicia constitucional, ello puede provocar la desnaturalización de los instrumentos de control de la Constitución local y alentar a otros estados a imitar la tendencia observada en las cinco legislaciones analizadas y por simple moda instaurar, aparentemente, mecanismos de control constitucional en las demás entidades federativas. Sin embargo, es conveniente desde ahora, empezar a establecer bases firmes sobre las cuales deben desprenderse las reglas jurídicas en materia de justicia constitu-cional, a efecto de evitar la disparidad reglamentaria e incongruencia.

Es notorio, como en la medida en que fueron apareciendo instrumentos de control constitucional, desde la primer versión instaurada en Veracruz, las subse-cuentes legislaciones continuaron un proceso de deformación de los controles; ello se nota en el simple dato arrojado en el número de procesos constitucionales,


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mientras que en Veracruz nació con seis procedimientos, Coahuila sólo le imitó con cuatro; hasta llegar al caso más reciente, Quintana Roo, que sólo incluyó tres procedimientos; esta simple evidencia es muestra clara de que tal vez, la instau-ración de juicios constitucionales del orden local, se ha dado en los últimos casos como mera imitación a los veracruzanos, pero no ha existido un debate claro de la importancia que tiene para la entidad federativa y para la Constitución local, contar con mecanismos garantes de la supremacía constitucional estatal. Incluso puede observarse que lejos de presentar una innovación las legislaciones siguien-tes a Veracruz, hay un demérito en ello; el caso concreto del juicio de protección constitucional que sólo fue incluido en la legislación tlaxcalteca, no así en las de-más entidades.

Que hacer entonces, frente a esta realidad. Como evitar que la incorporación de nuevas legislaciones a los temas de justicia constitucional se haga en demérito de la propia protección constitucional. No es sencillo apuntar soluciones totales ante la complejidad del asunto, sin embargo existen algunas ideas en la doctrina mexicana que ya anuncian posibles respuestas. César Astudillo Reyes, plantea una alternativa que la llama “un espacio de centro”,63 que no es otra cosa que la solución desde la Constitución federal y afirma “el paulatino sometimiento y vin-culación de los poderes públicos a sus prescripciones —la Constitución—, la dotan de los niveles de coacción suficientes para constreñir a los poderes reformado-res locales a voltear hacia ese centro, con el objeto de introducir sistemas de justicia constitucional bajo bases que racionalicen su adopción y reduzcan los márgenes de heterogeneidad entre los modelos en aras de la certeza jurídica. El ejercicio de vertebración apuntado, dado su fin armonizador, no podrá dejar de observar aquellos instrumentos para generar la coordinación y colaboración en-tre la doble jurisdicción constitucional producida a efecto de evitar tensiones en-tre sistemas”.64

La tesis de Astudillo es acertada, si la pretensión es homogenizar y uniformar los procesos de control constitucional del orden local, la solución es establecer los principios rectores desde la Constitución federal, a los cuales deben someterse todas las representaciones legislativas estatales. Ahora, sobre qué principios rec-tores debe estructurarse desde la Constitución federal, la justicia local en las en-tidades federativas. El establecimiento de estos ejes rectores, debe hacerse en el propio artículo 116 constitucional, por tratarse del precepto dedicado a estructu-rar la organización interna de los estados integrantes de la Federación mexicana.

63 Cfr. “Derecho constitucional” Ob. Cit. 64 Ibidem, p. 34.


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A continuación se describen algunas ideas a considerar como principios sobre los que debe versar la homogenización de la justicia constitucional:

a) Reconocimiento del principio de supremacía constitucional de las constituciones locales. El prin-cipio fundamental para la existencia de instrumentos de control constitucional, es la supremacía de la Constitución, si la norma no goza de tal atributo, es innecesario pre-tender preservar su vigencia. Del recorrido por las legislaciones estatales se pudo dar cuenta que sólo dieciséis de treinta dos constituciones consagran de forma categórica el principio de supremacía constitucional. Desde la Constitución federal debe reconocer-se textualmente el principio supremo de las normas constitucionales locales, como normas rectoras y homogenizadoras del orden jurídico estatal. b) Un catálogo mínimo de instrumentos de control constitucional. Dentro de este apartado la Constitución federal debe determinar cuando menos un listado de procedimientos constitucionales en el orden estatal, en los que se incluyan invariablemente las acciones de inconstitucionalidad, las controversias constitucionales, la acción de inconstituciona-lidad por omisión, el juicio de protección constitucional de los derechos fundamentales, la cuestión de inconstitucionalidad y el control difuso de la Constitución. c) Determinar el órgano jurisdiccional de control constitucional. Esta atribución debe continuar a cargo de los poderes judiciales de los estados, como órganos del poder local. d) Garantizar la independencia absoluta de los magistrados constitucionales. El control de la constitucionalidad debe ser ejercido por magistrados dotados de total independencia en el ejercicio de la atribución, de lo contrario el control sólo será una simulación. La in-dependencia de los magistrados debe incluir un sistema de nombramiento libre de compromisos políticos y garantías en la estabilidad del cargo. e) Consagrar el principio de definitividad de las resoluciones dictadas por el órgano de control cons-titucional local. Las resoluciones que dicten los tribunales constitucionales del orden esta-tal deben gozar del principio de definitividad, en el que se agote en esta única instancia el conflicto constitucional, siempre y cuando no se haga interpretación o aplicación de la norma constitucional federal. Este principio es vital, porque así se reconocería la auto-nomía y respeto a la justicia local, evitando con ello que el conflicto vaya a parar a la jus-ticia federal. f) Establecer la posibilidad de surtir competencia a favor de la Suprema Corte de Justicia de la Na-ción, en algunos conflictos constitucionales del orden local. Debe dejarse la posibilidad de que a petición del tribunal constitucional local, pueda turnar el conocimiento de un asunto a la Suprema Corte de Justicia, cuando el conflicto de que se trate ponga en grave riesgo la paz o seguridad de la entidad federativa. g) El control difuso de la Constitución federal a cargo de los tribunales constitucionales locales. Una forma de hacer efectivo el derecho consagrado en el artículo 133 de la Constitución fe-deral, a favor de los jueces locales, es concediendo el control difuso a los tribunales constitucionales locales; con ello se lograría controlar de mejor manera la desaplicación


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de leyes contrarias al texto constitucional federal, por un solo órgano local y no por to-dos los jueces locales.

VII. Fuentes de consulta

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2000. VERGOTTINI, Giussepe. Derecho constitucional comparado., Trad. De Herrera Claudia.

UNAM. México. 2004.

Rafael Estrada Michel

Orden constitucional y sistema federal

Para Michael Núñez y su dolida Venezuela

I. Constitución y complejidad En un primer y superficial acercamiento, el nombre de la mesa que nos convoca parecería obligar a cuestionarnos si, en Derecho mexicano, existe un principio semejante a aquel que en la Ley Fundamental de Bonn, artículo 31,1 enuncia que el Derecho federal es superior a los derechos locales (aunque la solución alemana no parece ni la única ni la mejor). Primer y superficial acercamiento, decíamos, pues lo que en realidad requerimos hacer es preguntarnos si es que es necesario hablar de jerarquías normativas para garantizar la vigencia de un Estado consti-tucional y democrático de Derecho en nuestro país.

En mi concepto, la obligación que nos liga en realidad es la de repetir la pregunta de Víctor Ferreres, aunque ahora con referencia al federalismo. Se cuestionaba hace varios años el profesor catalán si en un sistema democrático resulta posible justificar la existencia de la Justicia constitucional, esto es, de la posibilidad de que un grupo de notables declare con efectos generales ilegítima alguna decisión to-mada por los representantes de la voluntad general.2 Resuelta o no la espinosa cuestión, tenemos que hacernos cargo de una paralela y semejante: ¿es posible justificar la existencia de la Justicia constitucional en un régimen federal? En términos quizá más duros, ¿posee legitimidad la decisión político-jurídica de per-mitir que un grupo de eminencias, desde el centro, declare inválidas las determi-naciones de los pueblos que han decidido integrarse en un pacto federativo? ¿Hasta qué punto, por ejemplo, puede la Nación mexicana imponer sus pondera-

1 Precepto del que se desprende el principio de primacía del derecho federal, “conforme a la Constitución sobre el derecho de un Land”. Cfr. HÄBERLE, P., El Estado constitucional, estudio in-troductorio de D. VALADÉS, trad. e índices H. FIX-FIERRO, (IIJ/UNAM, México, 2001), p. 265. Las pri-meras cursivas me pertenecen. Cfr. asimismo ALEXY, R., “Los derechos fundamentales en el Estado constitucional democrático”, en CARBONELL, M., (ed.), Neoconstitucionalismo(s), 3ª ed., (Trotta / UNAM, Madrid, 2006), p. 323, con interesantes conclusiones acerca del precepto y su conexión con el máximo rango en el ordenamiento que le confiere a los derechos fun-damentales contenidos en la ley fundamental. 2 FERRERES, V., “Justicia constitucional y democracia”, en CARBONELL, M. (comp.), Teoría de la Constitución, (Porrúa, México, 2000), p. 247.



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ciones de Derechos Humanos a los habitantes del Distrito Federal en materia de aborto?3

Vayamos por partes. Si culturalmente entendemos al constitucionalismo como integración, y al federalismo como expresión (no única, desde luego) de un plura-lismo que es condición sine quan non del Estado constitucional, llegaremos con cier-ta facilidad a la conclusión de que las frías y reduccionistas jerarquías normativas carecen de sustancia constitucional por cuanto desintegran, en el sentido de Smend, y simplifican lo esencialmente complejo, en el sentido que a la expresión dan un Hespanha, un Häberle o un Zagrebelsky.

Difícil reto al que nos enfrentamos, pues de suyo la Justicia constitucional y el federalismo son, como todas las categorías jurídicas, entidades complejas en tanto que tocantes a los entramados más íntimos de la condición humana. En México el reto se complica aún más dado que nos hemos acostumbrado a ver en el centralismo material que ha acompañado arquetípicamente a nuestro federa-lismo formal una manera de combatir el caciquismo con cierto grado de éxito, olvidándonos de la contribución que el sistema federal, en los primeros tiempos de la República realizó a favor de la integración de lo que comenzaba a ser la Na-ción mexicana,4 apreciando con un talento que hemos echado en falta después, las lecciones del pasado gaditano y primo imperial.

Los federalismos son, en cada tiempo y lugar, distintos, y por ende la Justicia constitucional que los ha de acompañar debe implementarse en forma diversa en cada latitud. La teoría mixta del Estado federal que propone el profesor Häberle5 bien puede llevarnos a conclusiones interesantes en lo que se refiere a la manera más culturalmente mexicana de implementar una Justicia constitucional acorde con nuestra idea de federalismo. Pero primero es necesario ponernos de acuerdo en qué es lo que pluralista y consensualmente queremos entender por sistema fe-deral en México.6 Se trata de una decisión que históricamente ha apelado a fórmulas de compromiso y que, sin embargo, es urgente tomar.

3 La cultura constitucional obliga a comprender que no se trata de imponer, sino de reco-nocer que toda verdad está en el diálogo. 4 Me he ocupado del tema en Monarquía y Nación entre Cádiz y Nueva España, (Porrúa, México, 2006), basándome fundamentalmente en DEL ARENAL FENOCHIO, J., Un modo de ser libres, (El Cole-gio de Michoacán, Zamora, 2002). 5 HÄBERLE, El Estado…, p. 262. 6 La creencia en la existencia de un auténtico modelo federal, del cual el mexicano sería poco menos que una desvirtuación derivada de una imitación extralógica, ha causado no pocas limitaciones a la hora de enfrentar y resolver los problemas derivados de la cons-trucción de un Estado constitucional. El tema de la Justicia constitucional no es el único ejemplo, pero acaso sea el más sensible hoy día.


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El federalismo no ha operado solamente para ralentizar los instintos caciquiles de las oligarquías provincianas. Tal versión, miope y capitalino-céntrica, ha causa-do en mi concepto numerosos rezagos culturales. ¿Por qué no ver en el sistema federal una superación del antipluralista concepto de soberanía, superación gene-radora, por tanto, de una Constitución mixta que no se impone a los vencidos, sean éstos territorios o individuos?7 ¿Por qué no ver en el federalismo la solución que permitió que las provincias dejaran de serlo, esto es, que no se convirtieran en botín para sus vencedores, como quiere la etimología de la palabra misma?

Me parece que el estado que guarda la Historiografía jurídica en estos momen-tos, nos permite acercarnos al tema de la construcción federal y pluralista de México con un poco más de sensatez y frialdad, cualidades de suyo alejadas tanto de la inútil apología como del denuesto visceral. Este país, lo hemos dicho ya muchas veces siguiendo a Del Arenal, nació con una tremenda enfermedad deri-vada de la indefinición político-territorial heredada del Antiguo Régimen. Quien piense en una Nueva España perfectamente centralizada y dispuesta a seguir la voz soberanísima del Virrey se equivoca de cabo a rabo. Hay que ver simplemente la batalla parlamentaria surgida en tierras gaditanas entre regnícolas y provincia-listas mexicanos para darse cuenta de lo plural que resultaba el territorio que después se inventaría Nación.8 Y basta analizar la solución de compromiso a la que se llegó en el Cádiz doceañista, consistente en crear Diputaciones provincia-les y Jefaturas políticas para diversas regiones novohispanas, pero manteniendo en el terreno de los hechos a la figura del otro-yo del Rey español como eje del sistema político del reino mexicano, para comprender que en el horno se coci-naba una guerra de facciones territoriales que bien podría haber terminado con el aborto de la Nación de la que ya para entonces hablaba con soltura el cura Morelos.

Si ni Hidalgo, ni Morelos, ni los constituyentes de Apatzingán supieron aquilatar en todo su valor el problema que representaba el pluralismo regado por un enor-me e indefinido territorio de más de cinco millones de kilómetros cuadrados, serán el Imperio de Iturbide (Imperio es, por definición, unión de entidades territo-riales diferenciadas) y, sobre todo, la República federal de 1824 quienes sabrán neutralizar los peligros de la fórmula dilatoria aprobada en Cádiz y mantener uni-

7 FIORAVANTI, M., Constitución: de la antigüedad a nuestros días, trad. M. MARTÍNEZ NEIRA, (Trotta, Ma-drid, 2001), pp. 30-31. 8 ESTRADA MICHEL, R., “Regnícolas vs. Provincialistas. Un nuevo acercamiento a Cádiz, con espe-cial referencia al reino de la Nueva España”. Historia constitucional. Revista electrónica, Univer-sidad de Oviedo, Centro de Estudios Constitucionales, no. 6, septiembre de 2005. http://hc.rediris.es/06/articulos/html/Numero06.html


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do lo que, por ejemplo en el reino de Guatemala, terminó por ceder a las presiones invertebradoras intendenciales y provinciales. Si la intendencia de Cartago en Cos-ta Rica o la de León de Nicaragua dieron lugar a sendas repúblicas independientes, tanto respecto de Madrid como de México y Guatemala, sólo el compromiso fe-deral basado en el reconocimiento (muy a regañadientes, como quedará demos-trado en 1835, bien es verdad) de la pluralidad en el imaginario territorial, evitó que la República del Anáhuac terminase por lindar con las Repúblicas, por ejemplo, de Guanajuato, San Luis, Veracruz, Yucatán o Chihuahua.

1824 representa un año de talento constitucional en México. Después el abismo y la escasez, quizá, pero no debe perderse de vista que, aunque las intendencias guatemaltecas, con la excepción de Chiapas, dirían adiós, la Federación permitió la unidad y la vertebración de las partes propiamente novohispanas que comenza-ban a formar la Nación mexicana. ¿Hasta qué punto se forzó el compromiso plu-ralista y se perdió la oportunidad de crear un poder central fuerte que, por ejem-plo, hubiese permitido evitar la pérdida de Texas y de los territorios neovizcaínos en la aciaga coyuntura del docenio 1835-1847? ¿Qué tanto la ausencia de una Justi-cia constitucional común a todos los territorios de la Nación, de la que ni Cádiz ni Filadelfia habían dado ejemplo a los constituyentes del veinticuatro, permitió el fracaso del sistema y la erección constitucional, en 1836, de un Supremo Poder Con-servador? ¿Hasta qué punto es incompatible un sistema federativo con el vacío de un centro —llamémosle “nacional”— de toma de decisiones jurídicas en última, definitiva y armonizadora instancia?

Son todas preguntas válidas, y es necesario formularlas acaso hoy más que nunca, pero resulta imprescindible hacerlo con la vista bien colocada en lo que la construcción del Estado federal implicó para la invención de la Nación y para la siempre aplazada erección del Estado constitucional y democrático de Derecho en México. No deja de ser significativo (y no creo que sea atribuible exclusivamen-te a un afán imitativo de lo yanqui) el hecho de que los liberales del cincuenta y siete no titubearan al momento de rescatar lo federal y colocarlo en un rango equivalente respecto de principios tan caros al liberalismo como son el represen-tativo, el nacional y el republicano.

Integración federal que nos costó, en su proceso de consolidación, sangre, su-dor y territorios y que —creo que aquí está el nodo de la cuestión— no se llevó nunca a sus últimas consecuencias por el trauma que en nuestra clase política generaron las desmembraciones del Diecinueve. Así pues, se optó materialmente por la simulación pseudofederativa que ya anunciaba el padre Servando Teresa de Mier en fecha tan temprana como es la correspondiente a su Discurso de las Pro-


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fecías pronunciado en pleno Congreso Constituyente mexicano: 13 de diciembre de 1823.9

La simulación permitió, a un tiempo, llamar “soberanas” a las provincias y des-pojarlas materialmente de cualquier aspiración medianamente autonomista a través de la férrea concentración de potestades en los departamentos ejecutivo y legislativo federales. En situación semejante, ¿para qué tomarse la molestia de dotar a la Nación con una Justicia constitucional realmente sólida y eficaz que sólo serviría para revivir las aspiraciones independentistas que en los turbulentos años del primer Diecinueve estuvieron a punto de costarnos la existencia colecti-va? Creo que esto permite comprender a las claras el surgimiento y la permanen-cia de figuras decimonónicas tan aparentemente respetuosas de las “sobera- nías” estaduales como la constituida por el principio de relatividad de las senten-cias de Amparo que ha pasado a la historia con el apellido de un federalista tímido y moderado: Otero.

Hoy, que la aparente superación del modelo político autoritario, tan caracterís-tico del siglo XX mexicano, ha reabierto las heridas de los localismos burlados y ha potenciado las aspiraciones de las elites estatales, deviene en imperativo cuestionarse acerca de la dialéctica que mueve los hilos de las relaciones —inocultables— entre Justicia constitucional y federalismo o, para ser más preci-sos, entre el Veroconstitucionalismo y un sistema federal que merezca llamarse así. Constituye materia necesaria asimismo el cuestionarse el papel que corres-ponde jugar a la Corte en un entramado de complejidad semejante.

En tanto que hace cristalizar el pluralismo territorial sin olvidarse del principio de la igualdad en droits, “la estructura del Estado federal… es parte integral del Estado constitucional”.10 La aseveración de Häberle, escrita en el contexto de la reunifica-ción alemana, es también aplicable al caso mexicano, como ha pretendido probar el breve recorrido histórico antecedente. La cultura veroconstitucional, si quiere serlo, ha de nutrirse de pluralismo. En la Constitución deben caber todos los indivi-duos, pero también todos los territorios que componen el complejo jurídico-político que llamamos Estado.11

9 ESTRADA MICHEL, R., La teoría constitucional en el “Discurso de las Profecías” de Servando Teresa de Mier, prólogo de D. CIENFUEGOS, (Fundación Académica Guerrerense/El Colegio de Guerrero, Chilpancingo, 2001), p. 82. 10 HÄBERLE, El Estado…, p. 263. 11 Quedaría por analizar si la estructuración estadual no resulta excluyente, en términos constitucionales, de otras realidades territoriales, como son las regiones o las demarca-ciones en las que se hallan establecidos pueblos y comunidades indígenas.


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El sistema federal sirve para alcanzar ideal semejante, pero juega al mismo tiempo un papel de arma de dos filos, por cuanto mal entendido y ayuno de un centro supremo de decisión y armonización puede llevar a la desintegración del propio entramado nacional que es parte vital del constitucionalismo entendido como cultura. Tales son los términos de la sensible dialéctica que no podemos dejar de lado so pena de incurrir en chabacanería y dilación. Cosa distinta es cues-tionarse si es la solución del Tribunal Constitucional, una de tantas posibles, la más adecuada para la generación del centro decisorio y armonizador al que nos hemos referido.

La teoría mixta del Estado federal permite contemplar, en ejercicio comparati-vo, realidades muy distintas entre sí, aunque iluminadoras de la situación ajena. Así, por ejemplo, dado que hemos decidido llamar a nuestras provincias “estados” debemos comprender, como han hecho los alemanes con su República federal, que las provincias tienen “un margen propio de configuración política”12 y que, en consecuencia, los espacios constitucionales de la Nación mexicana y de sus esta-dos coexisten de manera independiente, como sucede con los espacios de la Re-pública alemana y de los Länder.

Esta coexistencia independiente no debe entenderse en un sentido aislacionis-ta y particularista que juegue en contra de la Constitución integradora. La Nación (o la Federación: pasaremos enseguida a este problema terminológico) es la en-cargada de garantizar el orden constitucional que, entre otras cosas, impone una “conducta favorable a la organización federativa (bundesfreundlich) tanto de la Federación frente a las entidades federativas, como de éstas frente a aquellas”.13 Sea quien sea el órgano, departamento o rama del poder público al que se encar-gue esta función de garantía, lo cierto es que la dialéctica de los conceptos vuelve a mostrarnos que, en definitiva, la Justicia constitucional y su acatamiento es manifestación del principio amistoso o leal en el que se funda toda Federación de territorios.

12

HÄBERLE, El Estado..., p. 264. 13 Ibidem. Conducta que, traducida en Bundestreue o fidelidad federal, “limita la discrecionali-dad de la Federación y de los estados en el ejercicio de sus competencias, tanto en el plano vertical como en el horizontal, en aras de los intereses generales del todo”. No existe en el texto fundamental mexicano principio semejante, que en España han llamado “de colabo-ración”. Parece urgente que la Suprema Corte lo desarrolle e incorpore al orden jurídico nacional. La cita en SERNA DE LA GARZA, J.M., “Hacia una visión integral del sistema federal mexicano: descentralización, armonización, unificación y colaboración”, en VALADÉS, D. y CARBONELL, M., (coords.), El proceso constituyente mexicano. A 150 años de la Constitución de 1857 y 90 de la Constitución de 1917, (IIJ/UNAM, México, 2007), p. 808.


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Una lealtad que sólo puede mantenerse, en el terreno de los hechos, cuando existe una media en el nivel de vida de los habitantes de los diversos territorios tal que permita hablar de condiciones de ciudadanía razonablemente equivalen-tes. La homogeneidad en las condiciones socioeconómicas se traduce, sin que deje de ser paradójico, en garantía del pluralismo constitucional. Y es la jurisdicción constitucional la encargada, a través de la tutela de los derechos económicos, sociales y culturales, de generalizarla.

Ahora bien, la lealtad federal de la que la Justicia constitucional es expresión suprema sólo puede darse consistentemente en un ambiente de participación de las entidades federativas en la formación de la voluntad federal (lo que García-Pelayo llamó “relaciones de inordinación”).14 Cabe volver, en esta cuestión, al deve-nir histórico de nuestro país y preguntarnos si la rotura del principio de represen-tación paritaria de los estados en el Senado de la República, lugar per excellentiam de participación estadual en la formación de la voluntad federal, dificulta la crea-ción de una Justicia constitucional común que sea, al mismo tiempo, equitativa e imparcial. El problema se complica si se repara en que es el propio Senado el en-cargado de designar a los ministros de la Suprema Corte. Dado que se trata de una cuestión atinente a lo que hemos denominado cultura constitucional, cabría esperar que con el crecimiento de ésta la voluntad de los estados más importan-tes (sobre todo en términos demográficos y económicos) no se imponga arbitra-riamente a los estados pequeños. Pero hoy por hoy, en nuestras difíciles circuns-tancias, parece claro que debe volverse al sistema de representación estadual paritaria, con la eliminación de los senadores plurinominales, para evitar que la Justicia constitucional panestadual halle contradictores perfectamente prescin-dibles y que, sin embargo, pueden desautorizarla con buenas razones, cuestión esta última la menos deseable para un Tribunal de constitucionalidad.

II. ¿Constitución “total”?

Volvamos a la pregunta original que, si se me permite, parece partir de un equívo-co ya superado por la teoría constitucional, consistente en pretender que existen antinomias o disconformidades entre los ámbitos competenciales pertenecien-tes a los diversos órdenes que conforman al Estado compuesto. El neoconstitu-cionalismo (o mejor, el veroconstitucionalismo) reconoce que los actos de gobier-

14 GARCÍA PELAYO, M., Derecho Constitucional Comparado, introd. M. ARAGÓN, 1ª reimp., (Alianza Edito-rial, Madrid, 2000), p. 239. Las relaciones de inordinación “se manifiestan en la participación de los estados como personalidades autónomas en la formación de la voluntad federal y en la reforma de la Constitución federal”. Cursivas nuestras para destacar un concepto que merecerá nuestra atención en breve.


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no responden a un criterio competencial y no a uno jerárquico del cual tengan que expulsarse los actos antinómicos contrarios al orden supremo y fundamental (en el caso del equívoco, el federal).

La respuesta al criterio competencial significa, entre otras cosas, que el acto de un orden de gobierno prime sobre otros actos en razón de que su expedición se halle en conformidad con la competencia constitucional establecida para emitir tal acto. En otras palabras, la lealtad federal implica el respeto irrestricto por par-te de la Federación a los actos de los órdenes locales siempre que éstos sean conformes con el reparto competencial que establece el orden constitucional. Y es ahí en donde entra en juego la función armonizadora de la Justicia constitucio-nal, puesto que uno de los actos fundamentales de los órdenes estaduales es el acto legislativo.

Pero el acto legislativo local no agota sus posibilidades constitucionales en la mera conformidad competencial o de racionalidad formal, para decirlo en térmi-nos ferrajolianos.15 La dimensión sustancial o material atinente a la validez de las leyes sugiere conformidad con el contenido del orden constitucional, por lo que la tarea armonizadora de la jurisdicción fundamental adquiere relevancia en el tema de los contenidos legislativos, entendiendo a la armonización como aquella dimen-sión de la integración consistente en “el proceso por el cual el derecho local en una entidad determinada se llega a asemejar al derecho de otras entidades federa-das, al tiempo que conserva su identidad propia como derecho local”.16 La armoni-zación se da siempre en el marco del orden constitucional: no se trata de impo-ner las creencias federales a los estados federados, sino de integrarlos dentro de los principios propios de la Constitución, de forma tal que el orden federal no se revela como superior a los órdenes locales, sino que es el orden constitucional el que se sobrepone a ambos con miras a la construcción constante y perpetua de la integración.

Pretender que los órdenes locales se hallan continuamente asediados por el or-den central implica pensar en sistemas federales disfuncionales, en los que el principio federativo es, en cierta forma, impuesto, artificioso y molesto para los estados federados. Una de las importantes consecuencias de la reforma de 1994 en materia de Derecho Procesal Constitucional fue la que permitió que la Corte se hiciera cargo de la garantía efectiva del reparto competencial que, insistimos, se

15 FERRAJOLI, L., Derechos y garantías. La ley del más débil, trad., p. ANDRÉS IBÁÑEZ y A. GREPPI, 2ª ed., (Trotta, Madrid, 2001), pp. 20-25. 16 SERNA, “Hacia una visión…”, p. 798.


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traduce en una mayor integración constitucional de los diversos órdenes de gobierno.

El Tribunal Constitucional es un árbitro que no puede concebirse a sí mismo como defensor de ninguno de los órdenes normativos, sino como garante del Estado constitucional y democrático de Derecho en cuya dimensión pluralista juega, como hemos visto, un papel de extraordinaria relevancia la organización del imaginario político-territorial. Hay que recordar que el reparto competencial se encuentra subordinado al cumplimiento de los fines del Estado constitucional, por lo que el esquema federal se puede considerar una de las cláusulas institucionales de cierre del ordenamiento fundamental. En cierta medida cumple la misma fun-ción que aquella que realiza la cláusula democrática o la cláusula garante del Esta-do social.

La ideología constitucional clásica, que es la atinente al control y moderación del poder con el poder mismo, se ve reflejada así en la configuración federal del Esta-do. Esto es lo que tiene que defender el Tribunal Constitucional, más allá de preocuparse porque las ambiciones particularistas se desboquen o porque el or-den central asfixie a los órdenes locales. La estructura federal es una forma de división del poder público y, como tal, se halla subordinada a la garantía de los derechos fundamentales de las personas, norte último y definitivo de la Justicia constitucional.

Estados, Federación y municipios se hallan igualmente limitados por el orden constitucional, que es el que permite su adecuada integración. La expresión “Constitución federal” es válida si lo que pretende es hacerse cargo del tipo de estructuración territorial que se le da al Estado, pero es absolutamente errónea si quiere referirse al texto como pináculo de un orden normativo federal que se impone a los órdenes locales. El texto constitucional reconoce la existencia de los estados federados y, si como tal los limita, también es cierto que lo hace apelan-do al orden constitucional y no a la supuesta prelacía del orden federal. El Tribunal Constitucional, en suma, no es un Tribunal federal. Por eso precisamente es que se le califica de constitucional.

La Jurisdicción constitucional cumple un papel fundamental cuando se hace cargo de integrar la debida colaboración que debe existir entre los poderes federales y los locales. En ella se encuentra la base de un federalismo cooperati-vo, único en mi concepto capaz de cumplir con los objetivos de un Estado consti-tucional preocupado por la eficaz garantía de su dimensión pluralista. Basta revi-sar los objetivos de instituciones procesales tales como las “controversias cons-titucionales”, potenciadas entre nosotros a raíz de la reforma del noventa y


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cuatro, para comprender que en esta actividad se encuentra con claridad una nueva justificación para la existencia de la Justicia fundamental en los regímenes constitucionales.

De integrar se trata, y nada integra mejor que la efectiva vivencia de los Dere-chos Humanos. Un productivo diálogo entre los tribunales constitucionales y los tribunales federales y locales es la base de la integración constitucional, pues es el instrumento articulador de las garantías fundamentales.17 Del otro lado, no existe mejor potenciador de la desintegración que la perpetuación de las desigualdades regionales. Aquí también la Jurisdicción constitucional tiene mucho que decir en razón de los principios de solidaridad y de homologación, a los que tiene que dotar de vida y efectividad.

Hasta aquí me parece que ha quedado suficientemente explicada la justifica-ción de la existencia de la Justicia constitucional en los sistemas federativos. Pe-ro, ¿son todas las consideraciones anteriores consecuentes con nuestra Historia constitucional?

La Nación mexicana ha sido definida tradicionalmente en términos esencialis-tas que poco han coadyuvado a la defensa de los derechos individuales. Esencia-lismo nacional y fundamentación estatalista de las libertades se han hallado pre-sentes desde Cádiz hasta Querétaro, pasando por los Sentimientos de la Nación, por Apatzingán y por 1824 y 1857. El único intento no esencialista, el de Iguala,18 fracasó con el fracaso del primer Imperio.

Y, sin embargo, el término “Nación” ha llegado hasta nosotros, y acaso algo tenga que decirnos en materia de Justicia constitucional. Considero pertinente recordar, para hacernos cargo de las intenciones presentes en nuestros congre-sos constituyentes, que los nombres generan realidades. En México tenemos un “Poder Judicial de la Federación”, pero también una “Suprema Corte de Justicia de la Nación” cabeza de aquél, mientras que es la “Unión” la que ampara con su Justi-cia al quejoso en los juicios de protección constitucional. Tendríamos que empezar

17 El fenómeno es muy parecido al que se produce entre algunos estados nacionales y las instancias jurídicas supranacionales que los integran. Cfr. FIGUERUELO BURRIEZA, A., Luces y som-bras del tratado constitucional europeo, (Dykinson, Madrid, 2006) y BUSTOS GISBERT, R., La Constitu-ción red: un estudio sobre supraestatalidad y Constitución, prólogo de J.L. CASCAJO, (Instituto Vas-co de Administración Pública, Oñati, 2005). 18 El Plan de Iguala resolvía el problema, delicado como pocos, de la dotación de empleos, estableciendo una absoluta igualdad entre los asiáticos, europeos, americanos y africanos que habitaran la América septentrional. Es lo más cerca que hemos estado de una defini-ción sieyesiana de Nación (la Nación como tercer estado) y, sin embargo, no habrían pasa-do diez años cuando ya se había decretado la expulsión de los españoles de territorio nacional.


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por dotar de significado a los tres conceptos para saber si por ellos pasa también la justificación de la Justicia constitucional en un régimen territorialmente com-puesto como es el nuestro.

De la Nación mexicana sabemos que es una e indivisible (artículo 2 de la Consti-tución de 1917), abierta hasta cierto punto al pluralismo cultural, dueña de todo cuanto hay bajo el cielo y el subsuelo del Anáhuac (artículo 27), representada por los diputados al Congreso de la Unión (artículo 51), pero también protectora de los derechos individuales a través de su brazo, una Suprema Corte de Justicia que es calificada, no lo olvidemos, como propiedad de la Nación.

En 1836, con la Constitución de la Siete Leyes, el principio fue entendido con cierta precisión. En efecto, el Constituyente conservador que requiere un estudio mucho más detenido que el que hasta el momento le hemos dispensado,19 supo estable-cer una suerte de Tribunal Constitucional que aún hoy sorprende, por lo precoz, a propios y extraños. En lo que a la articulación político-territorial se refiere, no es complicado aventurar que tal vez del centralismo de las Siete Leyes nos quedó la impresión de que todo control constitucional en serio, es decir, erga omnes, se traduce en una indebida invasión a los estados.

“Centralistas” ha sido insulto común espetado en contra de los conservadores mexicanos. Valga pues como injuria, pero repárese también en el hecho de que el centralismo de 1836 puede tener las mismas raíces que el esquema de Justicia constitucional propuesto por las propias Bases. Procuraré explicarme postulando una idea: el territorio mediatiza. La reunión de diputaciones provinciales20 que en 1824 se constituyó Nación se hallará llamada con el tiempo a proteger con su “Justicia” (la “Justicia de la Unión”) a los agraviados por la acción pública, en específico la proveniente de las autoridades estaduales. ¿No habrá podido estar idea semejante en las cabezas de quienes concibieron al Supremo Poder Conserva-dor? ¿No se trata, en la mejor línea de Sieyès,21 de constituir unitariamente a la Nación para hacer del tercer estado el garante de la igualdad ya no legal sino constitucional?

19 Salvando, desde luego, el estudio de PANTOJA MORÁN, D., El Supremo Poder Conservador. El diseño institucional en las primeras constituciones mexicanas, (El Colegio de México/El Colegio de Micho-acán, México, 2005). 20 Resulta en este sentido clásica, si bien matizable en algunas afirmaciones, la obra de BENSON, N.L., La diputación provincial y el federalismo mexicano, trad. M. ZAMUDIO, (El Colegio de México/UNAM, México, 1994). 21 El abate Sieyès identificó al tercer estado, esto es, al conjunto de los no privilegiados, con la Nación. SIEYÈS, E., ¿Qué es el Tercer Estado?, introd., y notas de M. LORENTE y L. VÁZQUEZ, (Alianza, Madrid, 1989).


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Así vista, no resulta casual la inclusión de una facultad tan extensa como aque-lla que permitía a los miembros del Supremo Poder declarar “excitados por el Po-der Legislativo, previa iniciativa de alguno de los otros dos poderes” qué es lo que debía entenderse por auténtica voluntad de la Nación “en cualquier caso extraor-dinario en que sea conveniente conocerla” (ley segunda, artículo 12, fracción VIII). Interpretada tan formidable atribución de manera sistemática con el resto de las facultades otorgadas al Supremo, parece clara la concepción de la voluntad nacio-nal como una entidad distinta —y en ocasiones enfrentada— a la voluntad ordina-ria del legislador, con lo que podría considerarse parcialmente superado el primer obstáculo que el legicentrismo opone al surgimiento de una verdadera Justicia constitucional (y, por ende, al surgimiento de una auténtica constitucionalidad). En el México del treinta y seis estaba surgiendo algo muy parecido a los modernos tribunales de constitucionalidad, entidades ajenas a cualquiera de los tres pode-res tradicionales y que, en lo relativo a sus funciones, son “en efecto, Supremos Poderes Conservadores”.22

La pregunta es, hoy y desde un sistema federativo no tan distanciado del cen-tralismo de 1836 como pretende la Historiografía oficial,23 ¿constituye una función del Tribunal constitucional declarar qué es lo que entiende por voluntad de la Na-ción, aun enfrentando a los legisladores estaduales?

El problema, mediando el Diecinueve, radicaba en superar el legicentrismo caci-quil que campeaba en las provincias. La Fórmula Otero surge en buena medida como concesión al estatalismo particularista en un ambiente de retorno al fede-ralismo. Recuérdese que desde 1824 (y el Acta del cuarenta y siete reformaba a la Carta del veinticuatro) surgió entre nosotros el absurdo de llamar soberanos a los estados de la Federación, cuando no hay más soberanía en un Estado constitu-cional que la de los Derechos Humanos.

Entendiendo a la Constitución como integración, parece claro que el principio de relatividad de las sentencias de Amparo inscrito en la tristemente célebre Fórmu-la Otero ni siquiera sirve ya para domeñar cacicazgos locales. Y es aquí en donde el concepto de “Unión” (una unión justiciera, por lo menos en lo que se refiere a las resoluciones de Amparo) adquiere una extraordinaria relevancia y se significa por constituir superación del más limitado de “Federación”.

22 BARRAGÁN BARRAGÁN, J., “Breve comentario sobre las leyes constitucionales de 1836”, en GALEANA, P., (comp.), México y sus constituciones, (AGN/FCE, México, 1996), p. 123. 23 Puesto que ambos sistemas otorgan una centralidad inocultable al concepto de “Nación”.


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La “Unión”, una de las tres garantías que se enarbolaron para alcanzar la Inde-pendencia de nuestro país y para superar los particularismos rampantes en 1821, indica la presencia de un “elemento pactista que puede oponerse perfectamente a la unidad en tanto que encierra actos volitivos de pueblos dispersos que coinci-den en concentrar una voluntad estatal con funciones específicas… aunque re-servándose espacios clave de libertad y autogestión de sus especificidades”.24 En ella está, pues, la clave para entender al críptico “pacto federal”, cuyo manteni-miento garantista se traduce en condición esencial para la conservación de la integridad del Estado-Nación que llamamos México. Mantenimiento garantista, decimos, que institucionalmente debe corresponder a la Justicia constitucional.

En otras palabras: el control de la constitucionalidad de las leyes fundamenta-les locales es indispensable en sitios como nuestro país con un “proyecto suges-tivo de vida en común”, esto es, con una “Nación” en términos de Renán o de Or-tega, si no fracasado sí cuando menos inestable, inseguro, ineficaz, inequitativo y sumamente diferenciado, en cuanto a sus resultados socioeconómicos, entre las diversas regiones y clases sociales en que se divide México. La Justicia constitu-cional es garantía de homologación y, por tanto, de permanencia en la Unión, sin necesidad de mantener concesiones a particularismo alguno. Entendida en sus funciones de integración, es la forma de recuperar, en lo territorial, el ideal no faccionalista de la Constitución de los antiguos, que es, a final de cuentas, el ideal del veroconstitucionalismo.25 Es convertir en proyecto común la vigencia efectiva, omnicomprensiva e incontestada de los derechos fundamentales.

El otro concepto fundamental a ser examinado es el de “Constitución”. ¿Qué es lo que en un régimen federal debemos entender por “Constitución”? ¿Es compati-ble el pluralismo constitucional con la idea de una Constitución “total” o “totaliza-dora” que abarque también a los textos fundamentales de los diversos estados de la Federación? ¿Es “federal” la Constitución o es el ordenamiento constitucional el que establece un sistema federativo?

Son preguntas no exentas de ideologización, pero es posible encontrar solucio-nes también en el sistema de fuentes, sistema que no tiene por qué implicar je-rarquías. En la España de las autonomías, la solución que se ha dado al problema pasa por considerar a los Estatutos de las Comunidades autónomas como partes

24 ERAÑA SÁNCHEZ, M., “El principio federal y la defensa de la constitucionalidad en México”, en TORRES ESTRADA, P., (comp.), Neoconstitucionalismo y Estado de Derecho, (Limusa/ITESM, México, 2006), pp. 72-73. 25 FIORAVANTI, Constitución…; NÚÑEZ TORRES, M., “Nuevas tendencias en el Derecho constitucional del siglo XXI o el regreso de concepciones clásicas del Estado”, en TORRES ESTRADA, (comp.), Neoconstitucionalismo…, pp. 135-170.


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integrantes de la “Constitución total”: “La posición ordinaria del Estatuto respecto de las demás leyes del Estado es de separación estricta. No hay aquí… una rela-ción de jerarquía normativa, sino que el principio de competencia es el que ordena estas relaciones… En este sentido, el Estatuto de autonomía es una norma que sirve de parámetro para medir la constitucionalidad de las demás; integra el de-nominado bloque de la constitucionalidad”.26

Tomando en cuenta que los Estatutos de las Comunidades españolas requieren de la aprobación de las Cortes generales, a través de una Ley orgánica, para inte-grarse al orden jurídico español, podemos pensar que el problema es muy distinto al mexicano y que, en consecuencia, no estamos ante soluciones pensables para un sistema federal como el nuestro. Falacia de evasión, me temo, pues mientras más avanzamos hacia un sistema concentrado de control constitucional más tenemos que preocuparnos por definir qué fuentes jurídicas son las que deben ser conocidas, en exclusiva, por el órgano supremo de la Justicia fundamental.

“El bloque de la constitucionalidad, con independencia de la forma que revisten las distintas normas que en él se integran, es el núcleo esencial de la Constitución del Estado español como Estado compuesto… La heterogeneidad de las normas que lo integran impide incluirlas en el concepto de Constitución que, como concep-to jurídico formal, sólo en parte las engloba, pero su común naturaleza material-mente constitucional hace imposible regatearles, al menos, el adjetivo”.27 La mate-rialidad constitucional de las leyes fundamentales estaduales mexicanas está fuera de toda discusión. Parece más que válido, en consecuencia, cuestionar sus funciones integradoras del ordenamiento constitucional de la Nación.

¿Sirven las constituciones de nuestros estados para medir la validez de las le-yes del Estado mexicano, es decir, cumplen con una función propia del bloque de la constitucionalidad? En buena medida sí, por cuanto en ellas se comprende gran parte de la concreción del pacto federal y, por virtud del juego entre los artículos 73 y 124 constitucionales, un deslinde competencial muy amplio. Además, ninguna de las leyes federales posee fuerza normativa suficiente para modificarlas, mientras que en España “los Estatutos de Autonomía equivalen a las constitucio-nes de los estados miembros de una Federación, cumplen sus mismas funciones y poseen equivalente rango y protección”.28 Así las cosas, nada impide que, en

26 MUÑOZ MACHADO, S., Derecho público de las Comunidades Autónomas, (Civitas, Madrid, 2vv, 1982-1984), p. 290. 27 FAVOREU, L., y RUBIO LLORENTE, F., El bloque de la constitucionalidad, (Universidad de Sevi-lla/Cuadernos Civitas, Madrid, 1991), p. 118. 28 AJA, E., El Estado autonómico. Federalismo y hechos diferenciales, (Alianza editorial, Madrid, 1999), p. 83.


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México, la Suprema Corte de Justicia se haga cargo de analizar la constitucionali-dad de las constituciones locales, para permitir que las salas o cortes constitu-cionales de los estados se preocupen por la constitucionalidad de las leyes esta-duales de segundo grado, tomando como referente el bloque constitucional en un sentido integral. El Amparo, tratándose de derechos fundamentales contenidos en la Constitución general de la República, puede seguir en manos de los tribunales de la Unión, sin detrimento de los juicios de garantías que, para tutelar sus parti-culares regulaciones constitucionales, establezcan las constituciones locales.

La armonización como dimensión de la integración requiere definición de fuen-tes, pero también autocontención por parte del Tribunal constitucional. En un Es-tado compuesto basta, para tener una Justicia constitucional integradora, con que la Corte constitucional conozca de la constitucionalidad de las diversas cons-tituciones estaduales, integrantes como hemos visto del bloque de constituciona-lidad y por tanto indisponibles para el legislador federal pero no para el órgano garante del orden constitucional. ¿Podría quedar el análisis de la legalidad local en las salas constitucionales de los estados? Sí, y en mi concepto ello implicaría una gran capacidad de autolimitación para la Corte que se traduciría en un reconoci-miento generalizado de su amplia auctoritas, alimento indispensable para todo Tribunal de constitucionalidad. Poco a poco la Corte dejaría de ser cabeza de un Poder federal para convertirse en suprema instancia tutelar del ordenamiento constitucional, esto es, del Estado social y democrático de Derecho.29 Un ejemplo perfecto de mutación constitucional.

Concluyo reiterando que el que nos ha ocupado es un tema sumamente com-plejo (y es que el Derecho está hecho de complejidad), que a mi manera de ver no puede resolverse con una visión euclidiana30 del Orden jurídico, que priorice jerar-quías y jerarquice prioridades, sino que requiere la comprensión del ordenamiento constitucional como un orden de integración o, si se quiere, como un orden de cultura.

Y, como no podría ser menos, me veo obligado a terminar con más preguntas complejas y complejizantes: ¿qué hacemos con la segunda parte del artículo 133 constitucional? ¿Hasta qué punto el control difuso de la constitucionalidad es esencial a nuestro tipo de federalismo y, en consecuencia, resulta inocuo todo lo que aquí hemos sostenido? La evasión de la cuestión, en cualquier caso, no es un

29 CÁRDENAS GRACIA, J., “Diez tesis sobre nuestro atraso jurídico”, en TORRES ESTRADA (comp.), Neoconstitucionalismo…, p. 59. 30 El adjetivo, sumamente plástico, lo tomo de Gustavo ZAGREBELSKY en ZAGREBELSKY, G. y MARTINI, C. M., La exigencia de justicia, trad. y presentación de M. CARBONELL, (Minima Trotta, Madrid, 2006), p. 28.


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camino intelectualmente honesto y, lo que es peor, no es un camino ni jurídica ni políticamente viable.

Hugo Gaspar García Domínguez*

Evaluación de la Ley de Control Constitucional de Tlaxcala

¿esperanza fallida?

La mejor garantía de la lealtad de los hombres, es hacer que coincida su deber con sus intereses

Hamilton

I. Planteamiento del problema A través de este trabajo pretendo aportar una visión crítica de textos, hechos jurídicos y de las personas —desde luego, solamente a partir de su posicionamiento de su actividad pública o social— que intervienen en la ingente tarea de la administración de justicia constitucional en Tlaxcala.1

Sería prolijo mencionar el largo camino y los muchos afanes que se han hecho para que hoy día se reconozca a la Justicia constitucional estadual,2 como una materia relevante en muchos sentidos, digna de inspirar la renovación de planes de estudio de las licenciaturas en derecho,3 propicia para el debate político y han sido, también, muchos los retos que se han superado para insertar a la macro justicia en productos legislativos, pero creo que el desafío mayúsculo es la aplica-ción de estas normas, pues en ella convergen el entendimiento de esta novísima rama de la justicia, como la carga ideológica y presión de los grupos de poder. Los

* Catedrático de la Universidad del Valle de Tlaxcala y abogado postulante. 1 Algunos autores denominan esta forma de explicación del derecho, enfoque “eco-sociológico”, al respecto ver González Galván, Jorge Alberto. La construcción del derecho. Métodos y Técnicas de Investigación. IIJ-UNAM. México., pp. 15 y ss. 2 Es cierto que con propiedad muchos estudiosos prefieren utilizar el vocablo de Justicia constitucional local, en aras de no excluir al Distrito Federal, sin embargo, considero que es conveniente acuñar un término especifico que sea indicativo del nivel de las entidades federativas, aún cuando precisamente el Distrito Federal no sea aún reconocido como entidad federativa, pero, desde mi opinión, sí debe tratársele como entidad federativa. Cierto es también que este vocablo no es castellano y se recoge del Portugués, que de manera directa se traduce como una referencia directa a una provincia o gobierno local, para consulta: http://www.wordreference.com/ptes/estadual y diccionario Español-portu- gués, Espasa-Calpe, S.A. Madrid. 2001. 3 En los planes y programas de la Universidad del Valle de Tlaxcala se incluyó primeramente la materia de Derecho Procesal Constitucional, como asignatura cursativa forzosa y en fechas recientes en los de la Universidad Autónoma de Tlaxcala.



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resultados obtenidos en esta pequeña investigación nos arrojan datos contras-tantes entre el objetivo de instituir los medios de control constitucional y la pos-tura de los protagonistas encargados de que ésta funcione, que necesariamente nos hace preguntarnos si efectivamente entre los intereses de los miembros de la judicatura está el respeto a nuestra Carta Magna estadual, y si existe lealtad a la función o a los personajes políticos.

El análisis y discusión en torno preferente de los textos reglamentarios de la Justicia constitucional en las entidades federativas, son precisamente el motivo por el que nos convoca una vez más la Suprema Corte de Justicia, para que me-diante la libre discusión y los comentarios constructivos, lleguemos objetivamen-te a revelar el grado de evolución o involución de esta materia, sin pasar por alto las muy diversas implicaciones sociales, políticas y jurídicas.

Si bien podemos ostentarnos en Tlaxcala de este avance en la Justicia consti-tucional, también dejamos claro que falta un desarrollo más comprometido, la maduración en su trámite y resolución, pero sobretodo su penetración cultural dentro del foro de los litigantes y de la judicatura. Es necesario se perfeccione para que, debido a su efectividad, sea una verdadera alternativa su utilización. Tocante a esto, no está de más añadir que la Justicia constitucional estadual no sólo es perfectible desde el punto de vista técnico-jurídico, sino, además, debe ser perfectible para alcanzar un grado de confianza al gobernado, de tal manera que la justicia estadual llegue a optarse como primera alternativa en lugar de la fede-ral, que ahora ocupa la preferencia de los gobernados tlaxcaltecas.

Este estudio tiende a identificar, pues, las bondades y debilidades de este sis-tema de justicia, que lógicamente nos lleva a preguntarnos, si en verdad hemos contribuido lo necesario para hacerlo eficaz, o si solamente su inclusión es una esperanza fallida en el maremágnum de la ilegalidad y apatía de los servidores públicos.

II. Acercamiento crítico a la Ley de Control Constitucional

del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala

a. Generalidades del control constitucional en Tlaxcala Como la gran mayoría de estudiosos de los aspectos constitucionales y de la te-oría del Estado lo reconocen, la Justicia constitucional estadual, no había sido una materia que tuviera que tenerse presente, en razón de que la hegemonía política en México existente en la mayoría del siglo XX, no permitía el disenso en las deci-siones públicas emanadas del máximo jefe de gobierno y a través de una inter-

Evaluación de la Ley de Control Constitucional de Tlaxcala ¿esperanza fallida?

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mediación regularmente eficaz de dicha figura, se solucionaban los problemas referentes a la gobernabilidad interna de las entidades federativas, y sólo en al-gunos casos, se optó porque fuera el Senado de la República quien asumiera esa intervención4 y respecto de los conflictos entre dos entidades federativas, la Carta Magna federal desde siempre estableció los mecanismos de solución a este tipo de conflictiva, sin que se considerara de urgencia la existencia de una ley reglamentaria.

Con anterioridad sostuve que “La realidad de nuestra entidad federativa, ha cambia-do y hoy día observamos que la alternancia del poder público pone al descubierto la debilidad de los pilares en que sustentan la constitucionalidad local y desde luego, la legalidad de los actos que se derivan de la misma norma”.5

Estas circunstancias que siguen siendo una realidad en nuestra entidad federa-tiva y en otras más, palpables en la conformación cada vez más cotidiana de los gobiernos divididos, los gobiernos compartidos, la alternancia en el poder público en todos sus niveles, la diversidad en la forma de asignar los nombramientos de los servidores públicos y la pluralidad de las ideologías de las personas que inte-gran los órganos políticos, ya no dan certeza de una obediencia a ultranza hacia a un determinado jefe político y ello genera incertidumbre en la actitud y en el ejer-cicio de las responsabilidades públicas, que hacen que podamos sostener, casi sin temor a la equivocación, que exponencialmente se hacen discutibles y recurribles todos los actos de las autoridades.

Dicho de otra manera, estamos presenciando una nueva forma de gobernar y una relación de la sociedad con su gobierno no previstas. Por una parte, la muy evidente circunstancia de no ceñirse a la ley por parte de algunos servidores públicos y buscar invariablemente frente a problemas serios salidas “políticas”, léase fuera de la ley; y por otra parte, una sociedad más participativa y protesta-taria, que busca incesantemente que la autoridad no transgreda sus más ele-mentales derechos. Bajo esa tesitura, se construye la reforma constitucional en los años 2000 y 2001, que entra en vigor el 15 de enero del 2002.6

También debemos señalar que no todos los posibles conflictos jurídicos y políti-cos que pudieran presentarse dentro del gobierno de una entidad federativa tie-nen su solución en este tipo de justicia, como tampoco nos hemos imaginado

4 González Oropeza, Manuel. La intervención federal en la desaparición de poderes. UNAM. 2ª ed. México, 1987. 5 González Oropeza, Manuel y García Domínguez, Hugo Gaspar. Tlaxcala y sus Constitucio-nes. Congreso del Estado de Tlaxcala. México. 1999., p. 37. 6 Publicada el día 18 de mayo de 2001, en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Tlaxcala.


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todas las crisis constitucionales o legales, y que la misma evolución de la organi-zación gubernamental nos permite imaginarnos algunas, por ejemplo, los conflic-tos al interior del Poder Ejecutivo entre titulares de las muy diversas dependen-cias y entidades, la no sumisión a ultranza del Procurador General de Justicia, por no depender su nombramiento del Gobernador, sino del Congreso del Estado, en-tre otras más.

En Tlaxcala, podemos sostener que se establece un sistema de control consti-tucional de órgano concentrado,7 que algunos estudiosos lo inscriben como más cercano a las ideas de Kelsen; pero otros pensamos que puede derivarse en un sistema difuso, si es que se introducen las reformas necesarias a la Ley Orgánica del Poder Judicial y a la Ley de Control constitucional, pues existe la pauta conte-nida en el artículo 79 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala, para que pueda funcionar un control difuso y para claridad del contenido de los numerales invocados transcribo ad pédem literae:

“… El ejercicio del Poder Judicial del Estado se deposita en un Tribunal Superior de Justicia, integrado por las salas Civil, Familiar, Electoral-Administrativa, Laboral-Burocrática y Penal, y en los juzgados civiles, familiares y penales. El Poder Judicial garantizará la supremacía y control de esta Constitución, y estará expedito para impartir justicia de manera pronta, gratuita, completa e imparcial, en los términos, plazos y condi-ciones que fijen las leyes…”.

Por alguna razón que aún desconozco, el legislador ordinario en la Ley Regla-

mentaria del Control Constitucional y la actual Ley Orgánica del Poder Judicial, no incorporó esta tarea a todos los órganos jurisdiccionales, pues de una lectura detenida al numeral de la Carta Magna estadual de Tlaxcala citado, refiere que será el Poder Judicial quien garantizará la supremacía y control de la misma; Esto es, si atendemos al contenido del primer párrafo trascrito, hemos de darnos cuentas que dicho Poder Judicial está integrado por el Pleno del Tribunal Superior de Justicia, sus Salas y Juzgados. Por consecuencia, es permisible que todos esos órganos puedan realizar acciones jurisdiccionales de control constitucional.

En efecto, el artículo 81 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala y la Ley de Control Constitucional y la Ley Orgánica del Poder Judicial, no introducen como una premisa en el desarrollo de la función de todos los órganos jurisdiccionales ordinarios el control constitucional, sino que le señaló esa atribu-ción específicamente al Pleno del Tribunal como órgano de control constitucional, 7 Astudillo Reyes, César I. Ensayos de Justicia constitucional en cuatro ordenamientos de México: Veracruz, Coahuila, Tlaxcala y Chiapas. UNAM. México. 2004., pp. 177 y ss.


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olvidándose que bien pudiera darse por vía incidental a los magistrados y jueces, el estudio de aspectos de constitucionalidad local en los asuntos de la micro-justicia, o bien ajustar sus decisiones a la ley máxima local, pues no habría otra forma para hacer valer algunas garantías constitucionales estaduales, verbigracia: la exclusión en todo proceso de la prueba obtenida ilegalmente o el respeto a los derechos de los menores, etc. Luego entonces, creo que el juzgador ordinario puede desplegar en su función una faceta del control constitucional, sin que pu-diera reñir con las cuatro figuras creadas ex profeso. En efecto, debe legislarse para hacer consecuente la norma reglamentaria con la constitucional, pero sobre todo para evitar contradicciones entre los artículos 79 y 81 de la ley suprema para esta entidad.

En el proceso de definición del control de la constitucionalidad de los actos de las autoridades, según consta en el expediente parlamentario, se debatió la con-veniencia de continuar con otros medios de solución a este tipo de conflictos, optándose por la continuación de los medios de control político a través del Con-greso del Estado, como en el caso de revocación de acuerdos de los ayuntamien-tos o a través del Ejecutivo, por lo que se refiere a conflictos de naturaleza políti-ca que pudieran presentarse entre los poderes Legislativo y Judicial.

Debo dejar anotado que en el Estado de Tlaxcala, existe una profunda tradición por la defensa de los derechos fundamentales y de los medios de solución en problemas constitucionales, por lo que es entendible la preservación de estos medios,8 aun cuando en estricta técnica sólo tuvieron que prevalecer los medios de control jurisdiccionales, aspectos, todos ellos, que se discutieron en la confor-mación de la reforma a que nos hemos venido refiriendo.

Hay que reconocer que el control constitucional estadual es una materia re-ciente en la legislación, y que las constituciones de Veracruz, Coahuila, Tlaxcala y Chiapas, fueron reformadas para introducir diversos instrumentos de control

8 Al respecto no debe pasarse por alto que existe constancia de juicios en defensa de derechos fundamentales desde 1594 ante la Real Audiencia Española, visible en el Archivo Histórico del Estado de Tlaxcala. Histórico, caja 1691, expediente 1, 12 fojas, y que la actual Constitución de 1918 ya establecía la facultad de legislar en medios de defensa de los parti-culares frente actos de autoridad o que incluso, se permitía conforme al artículo transito-rio tercero de este ordenamiento, solicitar consulta al Congreso del Estado su opinión respecto de la aplicación de normas constitucionales, existiendo precedente de ese año que pueden ser consultados en la sección de justicia y gobernación, caja 236, expediente 13, 2 fojas del Archivo Histórico del Estado de Tlaxcala; y en el año 2002, igualmente se promovió este recurso de duda, con motivo de las reformas constitucionales en cuanto al funcionamiento del Poder Judicial.


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constitucional, entre febrero del 2000 y noviembre del 2002,9 es decir, en un pla-zo de distancia menor a los dos años, sin mayor referente nacional que el artículo 105 de la Carta Magna y su ley reglamentaria, que pudieran guiar o inspirar dichos mecanismos, por lo que es explicable que no se hayan introducido medios idénti-cos y de operación similar. Por lo que hace a Tlaxcala, se incorporaron a su Carta Magna 4 instrumentos jurisdiccionales, a saber: 1) El Juicio de Protección Constitu-cional; 2) el Juicio de Competencia Constitucional; 3) La Acción de Inconstitucionali-dad, y 4) La Acción de Omisión Legislativa.

Sólo como dato al margen quisiera comentar que la propuesta inicial de refor-ma integral a esa norma suprema no fue bien recibida por todas las fracciones parlamentarias representadas en la LVI legislatura, pues mientras una —la minoría partidista de idéntica filiación al Gobernador— pensaba que la propuesta obedecía a una forma velada de poner frenos injustificados al titular del Poder Ejecutivo, en contrario, otras fracciones parlamentarias —que era la que tenía mayoría simple— consideraba a la reforma un necesario avance en la transformación jurídica y política de nuestra entidad federativa. Quedó en el tintero, por ejemplo, la auto-nomía de la institución del Ministerio Público, la creación de una consejería jurídica, la incorporación de la justicia de menores al Poder Judicial, la fijación de un porcen-taje determinado del presupuesto de egresos para el Poder Judicial, la consulta de leyes, entre muchas más, que hoy día algunas ya se han incluido a los textos le-gales y otras aún son materia de discusión.

Hoy se considera un acierto haber otorgado legitimación a la Comisión Estatal de los Derechos Humanos y a la Universidad Autónoma de Tlaxcala, para la pro-moción de la acción de inconstitucionalidad, pero en los momentos del diseño de la reforma integral se pensó que era un exceso,10 tal vez porque no fue lo sufi-cientemente explicado en el debate pre-legislativo y plasmado en la iniciativa, ya que la justificación de esa legitimación a la institución de los derechos humanos era otorgar la posibilidad de extender la función protectora de los derechos fun-damentales que eventualmente pudieren quebrantarse en los ordenamientos jurídicos, más aún los llamados derechos difusos, lo que actualmente se ha acep-

9 Gaceta Oficial del Estado de Veracruz del 3 de febrero del 2000; Periódico Oficial del Go-bierno del Estado de Coahuila del 20 de marzo del 2001; Periódico Oficial del Estado de Tlax-cala del 18 de mayo del 2001, y Periódico Oficial del Estado de Chiapas del 6 de noviembre de 2002. 10 Ver intervención de Francisco Venegas Trejo, en el expediente parlamentario de reforma a la Constitución. Citado por García Domínguez, Hugo Gaspar. Ponencia presentada en la primera mesa sobre Justicia constitucional, organizada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Oaxaca, Mex.


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tado a nivel nacional con la adición del inciso “g” de la fracción segunda del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,11 que dota de legi-timación a la Comisión Nacional de Derechos Humanos y a los organismos esta-duales equivalentes, de promover acciones de inconstitucionalidad en tratándose de leyes que puedan vulnerar los referidos derechos fundamentales. Por lo que hace a la legitimación a la Universidad Autónoma de Tlaxcala, esa legitimación se justifica —únicamente desde mi perspectiva— en otorgarles posibilidades de defensa en cuestiones de educación, garantizada ampliamente por nuestra norma su-prema. Nos es ocioso decir que los criterios interpretativos que en su momento lleguen a emitirse, reperfilarán la utilidad de esta legitimación, llevando incluso a su corrección o precisión legislativa.

b. Estructura de la Ley de Control Constitucional de Tlaxcala

La norma que tiene por objeto regular los procedimientos a que se refiere el artículo 81 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala, se llama Ley del Control Constitucional del Estado de Tlaxcala,12 inició su vigencia el día 15 de enero del 2002, se ha reformado una sola vez, consta de 88 artículos y se integra de tres títulos, repartidos de la forma siguiente:

TÍTULO PRIMERO DISPOSICIONES GENERALES Capítulo I Del Objeto y Competencia; Capítulo II De las Formalidades Judiciales e Impedimentos; Capítulo III De los Términos; Capítulo IV De las Notificaciones; Capítulo V De la Legitimación. TÍTULO SEGUNDO PROCESO GENERAL DE LOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL Capítulo I De las Partes;

11 Diario Oficial de la Federación, 14 de septiembre del 2006. g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Cons-titución. Asimismo los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en los estados de la República, en contra de leyes expedidas por las legislaturas locales y la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, en contra de leyes emitidas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. 12 Publicada el 30 de noviembre del 2001, y sus reformas el 1 de septiembre de 2004, en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado.


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Capítulo II De la Demanda y su Contestación; Capítulo III De la Instrucción; Capítulo IV De las Sentencias; Capítulo V De la Ejecución de Sentencias; Capítulo VI De la Suspensión del Acto Reclamado; Capítulo VII De las Improcedencias; Capítulo VIII Del Sobreseimiento; Capítulo IX De los Incidentes; Capítulo X Del Recurso de Revocación. TÍTULO TERCERO PARTICULARIDADES DE LOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL Capítulo I Juicio de Protección Constitucional; Capítulo II Juicio de Competencia Constitucional; Capítulo III Acciones de Inconstitucionalidad; Capítulo IV De la Acción Contra la Omisión Legislativa.

c. Breve descripción de las deficiencias del Control Constitucional del Estado de Tlaxcala Me parece que una ausencia sensible en estas disposiciones es la falta de sanción a las autoridades infractoras de la Carta Magna estadual. Es un poco bordar so-bre lo ya tejido, pero reitero que una norma jurídica para que pueda considerarse perfecta debe traer aparejada una sanción para el infractor, pues si bien es cier-to, que los efectos de los medios de control de la constitucionalidad de los actos de las autoridades es nulificarlo cuando se constate que se ha realizado en con-travención a las normas jurídicas máximas, también es cierto que ello no es sufi-ciente, pues hay casos documentados de servidores públicos que se han aficio-nado a los actos arbitrarios, pero como no existe un castigo en lo particular, no existe un freno eficaz para que ya no se siga violando la ley. Para un servidor, desde la perspectiva de litigante, considero que es impostergable que en esta ley, incluso, en las de carácter federal que tengan como cometido la defensa de la Constitución, exista la facultación a la autoridad revisora de dichos actos, para que al mismo tiempo que se pronuncie respecto de la constitucionalidad o legali-dad de los actos de una autoridad, aplique una sanción para el servidor público infractor.

También detectamos de la actual ley reglamentaria en comento, que en tratándose de actos provenientes del Congreso del Estado y ante un eventual incumplimiento de las ejecutorias dictadas por el Pleno del Tribunal, actuando co-mo órgano de control constitucional, existe la imposibilidad para sancionarlo, pues se considera que la contumacia en estos casos, da pauta a instruir juicio político,


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el cual precisamente se tramita ante esa asamblea soberana. Sin embargo, en algún momento en todo sistema de control constitucional, se presenta esta paradoja.

Igualmente, en materia de sentencias, no existe la posibilidad de dictar las me-didas tendientes a la ejecución directa de las mismas, por lo que creo conveniente que los magistrados, cuando la naturaleza del acto así lo permita, puedan ejecu-tar directamente una sentencia ante la renuencia por parte de los funcionarios violadores de la ley. Sería de efectos positivos que en la Ley de Control Constitu-cional, se incluyera una reminiscencia del artículo 111 de la Ley de Amparo, ya que como está actualmente la ley, concretamente el artículo 40, ante la falta de eje-cución de una sentencia sólo se procede a sancionar al funcionario renuente, pe-ro, por ejemplo, ante la privación ilegal de la libertad, considero que de poco le sirve al afectado que sancionen al funcionario violador, si el quejoso sigue en prisión.

Como lo asenté en líneas anteriores, en Tlaxcala se optó por la preservación del control político, que en algunos casos debería de ser estrictamente jurisdiccional, si es que se decidiere potenciar el control constitucional iniciado en las reformas del 2002, pues aun el Legislativo puede revocar los acuerdos de los ayuntamien-tos o concejos municipales o dirimir controversias entre el ejecutivo y el judicial, es decir, sostener dos formas de control constitucional para aspectos mera-mente jurídicos, es contradictorio e infuncional, por lo que considero se debe de auspiciar uno solo, sin apartarnos que la mediación política, con todo y que en muchos casos se justifica, no siempre está vinculada al control constitucional.

Asimismo, considero que en tratándose de hechos que atenten contra la liber-tad de las personas, la ley de referencia no debería exigir que se agoten los me-dios ordinarios que da el orden jurídico Tlaxcalteca, ni en aquellos en que el acto carezca de la fundamentación y motivación, pues de suyo, estamos en actos de sobrada apariencia ilegal, que por la magnitud del daño que causan a la legalidad y a los intereses de los gobernados, requieren de un estudio directo de su constitu-cionalidad, anulación y en su caso, sanción.

III. Situación de la administración de justicia en Tlaxcala

a. Situación general Si bien no es el punto esencial de esta mesa la administración de justicia general de las entidades federativas, no podemos soslayar que al ser los órganos de con-trol constitucional estadual, parte de ese poder, su consistencia sí impacta e im-porta a esta última. En atención a lo anterior, he decidido incluir un bosquejo de las


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acciones y atribuciones que la Ley Orgánica del Poder Judicial impuso y que no han sido realizadas o ejercidas, pues ello nos llevará al convencimiento que en Tlaxcala, se ha relegado la alta responsabilidad de juzgar de manera completa, imparcial, pronta y expedita, según lo consagrado por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En tanto que en otras latitudes se busca que exista la disposición que reconoz-ca la formación especializada, ya instituida de manera permanente, en el Poder Judicial del estado de tlaxcala contando con dicha prescripción normativa, sim-plemente se ha optado porque no exista escuela judicial, vamos ni aun se ha ini-ciado, que tenga conocimiento, con la planeación de la misma.

Por otro lado, también la ley que organiza al Poder Judicial, establece los meca-nismos para el funcionamiento de la carrera judicial, respecto de lo cual es afren-toso mencionar que no existe reglamento de este mecanismo de medición del desempeño y por lo que hace a los exámenes de oposición, sólo se han practi-cado una sola ocasión para nombrar a dos jueces, existiendo una gama impor-tante de servidores públicos judiciales que simplemente están bajo un esquema no profesiográfico.

No se han instaurado los anales que contengan los precedentes obligatorios que resulta ser en otras palabras la jurisprudencia local, como también mencio-namos que no existe evaluación y seguimiento de la función judicial, tanto en el aspecto procesal como en el personal, gestión y eficiencia, así como tampoco se les ha dotado de los aspectos instrumentales como bibliografía y tecnología suficiente y al alcance de los funcionarios del Poder Judicial. Se han realizado acciones tendientes de dotar de capacitación técnica y jurídica para los funciona-rios que administran justicia, sin embargo, es casuística sin programación y esca-lonamiento para poder sostener que se trata de un esfuerzo académico de trascendencia.

Un punto siempre delicado de tratar es la retribución de los funcionarios judicia-les, que no siempre deja satisfechas todas las aristas inmersas. Mi postura pug-na por una retribución adecuada y suficiente para que la pertenencia a los órga-nos jurisdiccionales proporcione a sus integrantes una forma digna de vivir, sien-do prolijo mencionar los mecanismos para fortalecer la independencia de los juz-gadores como una garantía judicial,13 además de desviarnos del cometido princi-pal. Este tópico se trae a colación en razón de que debe reconocerse en Tlaxcala la insuficiencia presupuestal asignada al Poder Judicial, siendo ésta una de las tan-

13 Ovalle Favela, José, Garantías constitucionales del proceso (artículos 13, 14, 16 y 17 de la Consti-tución Política, México, McGraw-Hill, 1995, 327 pp.


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tas limitantes para el fortalecimiento del mismo. Como un dato al margen, en días pasados el titular del Poder Ejecutivo, sostuvo categóricamente que no habrá una dotación mayor de recursos para el Poder Judicial, no obstante que se aca-ban de crear organismos especializados para la justicia de menores, lo que indu-dablemente menguará la dotación de los recursos necesarios para el funciona-miento de los órganos jurisdiccionales.

En un sentido opuesto al fortalecimiento económico del Poder Judicial, cuando menos en Tlaxcala, encontramos que existe inconformidad de muchos de los servidores públicos del Poder Judicial de Tlaxcala, léase jueces, secretarios, y fun-cionarios menores, que la gran mayoría de los recursos excedentes que son dis-tribuidos a los poderes, en los ajustes de participaciones, sean destinados a bo-nos y compensaciones que no atienden a un sistema genuino de recompensas para los funcionarios esmerados y a los que debiera recompensarse. Si de pronto este comentario se tomara como trivial, habría que recordar que en no pocas ocasiones he escuchado este argumento para que no soliciten dádivas económi-cas, como condición a la realización de las tareas asignadas a dichos funcionarios y abiertamente lo toman como justificante para sus desviaciones éticas.

De acuerdo a los informes de los últimos diez años que los respectivos presi-dentes del Tribunal Superior de Justicia del Estado, han remitido al Congreso del Estado, se revela que no se ha realizado ninguna auditoría de gestión en ninguno de los juzgados, salas y Pleno. En otras palabras, no se ha establecido un meca-nismo ideal para medir la eficiencia y la eficacia de la labor jurisdiccional y, por consecuencia, no existen mecanismos para garantizar que la impartición de la justicia se ajuste al precepto contenido en el numeral 17 constitucional.

Otro de los retos a cumplir es el establecimiento del boletín judicial, previsto en la Ley Orgánica del Poder Judicial vigente, que en su transitorio décimo tercero14 impuso 30 días naturales posteriores a la entrada en vigor para su implementa-ción; a cuatro años del inicio de la vigencia de este ordenamiento no tenemos un medio impreso ni electrónico de comunicaciones oficiales de este Poder.

Sumado a lo anterior, de manera relevante por su ausencia, mencionamos que no existe reglamentación interna del Poder Judicial en su conjunto, necesaria para el legal funcionamiento de los órganos de gobierno y administración, así como de otros necesarios para el desarrollo de la función jurisdiccional, reparto de cargas de trabajo, establecimiento de criterios y la supervisión de esta magnánima ta-rea, no obstante que el artículo tercero transitorio de la Ley Orgánica del Poder

14 Publicada en el Periódico Oficial del Estado de Tlaxcala, el 10 de enero del 2002.


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Judicial,15 establece que dentro de los 45 días naturales a entrada en vigor de la misma, el Tribunal Superior de Justicia expedirá los reglamentos que requiera para su funcionamiento.

b. Situación de la macro-justicia Una parte que en esta mesa no podemos soslayar es la de enunciar cuál es la situación actual de los diversos juicios que a la fecha se han promovido en esta materia a partir de la promulgación de la Ley de Control Constitucional, por lo que me he permitido realizar cuadros concentradores de la información y que mues-tro de la forma siguiente:

2002

JUICIO DE PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL 2 1 DESECHADO Y 1 SIN RESOLVER JUICIO DE COMPETENCIA CONSTITUCIONAL 2 1 DESECHADO Y 1 SIN RESOLVER ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 1 DESECHADO OMISIÓN LEGISLATIVA 0

2003

JUICIO DE PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL 2 1 DESECHADO Y 1 SIN RESOLVER, CON 6 RECURSOS POR RESOLVER

JUICIO DE COMPETENCIA CONSTITUCIONAL 6 2 RESUELTOS, 1 DESECHADO Y 3 EN TRÁMITE, TODOS CON RECURSOS POR RESOLVER.

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 0 OMISIÓN LEGISLATIVA 0

2004

JUICIO DE PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL 1 RESUELTO JUICIO DE COMPETENCIA CONSTITUCIONAL 2 1 DESECHADO Y 1 SIN RESOLVER ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 0 OMISIÓN LEGISLATIVA 3 1 DESECHADO Y 2 SIN RESOLVER

2005

JUICIO DE PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL 2 1 DESECHADO Y 1 SIN RESOLVER JUICIO DE COMPETENCIA CONSTITUCIONAL 5 1 RESUELTO Y 4 SIN RESOLVER, Y 1

RECURSO ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 0 OMISIÓN LEGISLATIVA 0

2006

JUICIO DE PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL 10 PENDIENTES DE RESOLVER, DENTRO DE ELLOS 5 RECURSOS Y 1 INCIDEN-TE.

15 Op. Cit.


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JUICIO DE COMPETENCIA CONSTITUCIONAL 0 ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 0 OMISIÓN LEGISLATIVA 2 PENDIENTES DE RESOLVER.

Los números totales que exponemos a continuación nos brindan la certeza

que no se ha consolidado la Justicia constitucional estadual, pues no se toma co-mo una verdadera alternativa para la solución de los conflictos de constitucionali-dad que se presentan, así como también, de manera evidente, por su número, tampoco justifican la dilación en esta materia.

MEDIOS DE CONTROL CONSTI-

TUCIONAL JUICIOS

TOTALES RESUELTOS SIN RESOLVER RECURSOS

SIN RESOLVER JUICIO DE PROTECCIÓN CONS-TITUCIONAL

17 4 13 6

JUICIO DE COMPETENCIA CONS-TITUCIONAL

15 6 9 4

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONA-LIDAD

1 1 0 0

OMISIÓN LEGISLATIVA 5 1 4 0 TOTALES 38 4 (*) 26 10

Así las cosas, de los datos obtenidos de fuentes oficiales,16 se colige que en

materia de Justicia constitucional en Tlaxcala, se tiene un índice de eficiencia del diez por ciento, y debe puntualizarse que en todos los casos se han irrespetado los términos de tramitación, y en algunos han existido juicios de amparo por vio-laciones al artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, precisamente por dilación en la administración de justicia. Lógico es que sería ex-tremo e injusto afirmar que todos los magistrados que integran el Tribunal Supe-rior de Justicia de Tlaxcala, tienen apatía o desprecio por el cumplimiento de su muy alta responsabilidad de juzgar y en especial de respeto por la defensa de la Constitución local, pues existen magistrados, sobre todo, los cercanos a la aca-demia y que han realizado estudios de posgrado, que por sus actos han demos-trado estar sobradamente arriba de sus correligionarios, sin embargo, hay que reconocerlo, no han podido irradiar su vocación responsable de juzgadores.

16 Dichos datos fueron obtenidos y concentrados de los informes de labores de los respec-tivos presidentes del Tribunal Superior de Justicia, enviados al Congreso del Estado de Tlaxcala, y contrastados con sus libros de gobierno. * Propiamente sólo se han resuelto 4 mediante trámite completo, ya que los restantes 8 son promociones desechadas, que ello lleva implícito el no trámite, por lo que se colige que baja considerablemente los índices de eficiencia en la atención y seguimiento de los mis-mos y justifica la nula confianza en estos mecanismos procesales.


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Es visible en el foro tlaxcalteca, que no todos los miembros del órgano de con-trol constitucional, tienen esa pasión por la aplicación del derecho, pues en algu-nos casos documentados, está evidenciado que su actividad está dada en torno de intereses políticos, como puede inferirse del estudio objetivo de algunos actos, especialmente en materia de incidentes de suspensión. En otras palabras, es in-negable que en casos aislados, pero muy detectables, algunos magistrados, tal vez la minoría, no han optado por el respeto al orden jurídico nacional y tlaxcalte-ca, justificando de mil formas sus actuaciones y alejándose del escrupuloso cum-plimiento de la ley, por ello, estamos de acuerdo con la afirmación que se hiciera en otro foro: “Quien ve en el respeto a las instituciones y en el cumplimiento de la ley una pesada carga o una exigencia moral excesiva, no puede ordenar sus actos al bien común, prefiere dejarlos en la supuesta libertad, que a fuerza de pretender que ignora el orden jurí-dico que le obliga, se cobija bajo el mando de su buena conciencia”.17

Esta circunstancia es de tal magnitud que no ha pasado por alto en diversos esquemas de medición de la acción gubernamental. Por ejemplo: de acuerdo al Índice Nacional para la Competitividad Estatal, se determinó que Tlaxcala, desde 1999 al 2004 ocupa el último lugar en el sistema de derecho confiable y objetivo, que se obtuvo después de analizar el índice de corrupción en el gobierno, la impar-cialidad de los jueces, la poca calidad en la aplicación de la justicia, la eficiencia de las sentencias y de la duración en los procedimientos judiciales.18

Por lo que hace a la encuesta nacional de corrupción y buen gobierno, elaborado por Transparencia Mexicana,19 también de publicación reciente, Tlaxcala de ocupar el lugar número 14 en el año 2002, pasamos al 23 en el 2006 en el índice de corrup-ción, es decir, se acrecentó la percepción negativa de la función pública, incluyen-do la jurisdiccional. De igual manera grave, nos encontramos que el Banco Mundial, en su reporte para el año 2007 publicado en este mes de noviembre, coloca a

17 Tomado de María del Carmen Platas Pacheco. Memoria del Seminario de Argumentación Jurídica. Suprema Corte de Justicia de la Nación. México. 2006., p. 8., quien además cita a Michael Foucault. 18 El estudio fue elaborado en conjunto por el Instituto Mexicano por la Competitividad, la Escuela de Graduados en Administración Pública, el Instituto Tecnológico Autónomo de México, el Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey, el Centro de Investi-gación para el Desarrollo, el Centro de Investigaciones y Desarrollo Económico, el Consejo de Competitividad de Estados Unidos, el Movimiento Brasil Competitivo, el Instituto Simon Frases de Canadá y el Consejo Mesoamericano para la Competitividad, publicado el 26 de septiembre del 2006. www.imco.org.mx. 19 www.transparenciamexicana.org.mx


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Tlaxcala, en el lugar 32 en el ramo de administración de justicia,20 tomando en cuenta el cumplimiento de los plazos procesales, la objetividad en la aplicación del derecho y la eficacia para el cumplimiento de sus sentencias.

Recalco, que los datos que hoy se mencionan, no es un tema que deba disgre-garse de la Justicia constitucional, pues hablando muy claro, la actividad jurisdic-cional hacia particulares y hacia entes públicos, se encuentra inmerso en un todo, cuyas direcciones y suertes no son distintas.

En ello debemos de sostener que tal vez algunos de los factores que han per-mitido que nos encontremos en estos nada honrosos lugares, es que no existe un medio eficaz para la vigilancia de los actos deshonestos y de incumplimiento de las obligaciones que impone el servicio de la administración de justicia. En efec-to, no existe medio posible confiable, por el contrario yo diría, ya que está funcio-nando en el sentido de inhibir todo reclamo de actuar ético, pues de 78 quejas presentadas ante la Comisión de Gobierno Interno y Administración del Tribunal Superior de Justicia, por posibles acciones y omisiones imputables a servidores públicos de ese poder, entre el año 2000 al 2005, sólo 4 de 78 han sido resueltas sancionando al servidor público trasgresor, las demás deliberadamente se han dejado de tramitar o indebidamente se han declarado improcedentes.21

IV. Algunas propuestas para mejorar la Justicia constitucional local en Tlaxcala

a. Transparencia de los juicios y evaluación jurisdiccional Por el alto impacto que revisten las resoluciones en materia de Justicia constitu-cional, sobre todo aquellas que se refieren a las relaciones entre órganos de go-bierno y de la validez de las normas, en la Carta Magna estadual se consagró en el inciso g) de la fracción IV del artículo 81, la obligación de publicar las resoluciones que se dictaran en los mismos, así dicho texto dispone:

“…Todas las resoluciones definitivas del Tribunal, deberán publicarse en el Boletín del Po-der Judicial y en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado; un extracto de las mismas, se publicará en los periódicos de mayor circulación en el Estado…”.

20 Banco Mundial y Corporación Financiera Internacional. Doing Busines en México. Compa-rando la regulación en los 31 estados y el Distrito Federal. México, 2006., p. 33, y www.doingbusines.org 21 Informe de actividades 2004, anexo estadístico 4., p. 50. www.tsjtlaxcala.gob.mx.informe2005.pdf


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En la Ley de Control Constitucional, en el artículo 39 también se dispone la publi-cidad que deba darse a las sentencias dictadas en los procedimientos de Justicia constitucional, y que a continuación transcribo:

“... Dentro de los tres días siguientes de haberse notificado a las partes una sentencia, y en su caso la aclaración de la misma, el Presidente del Tribunal ordenará su publica-ción, así como la de los votos particulares que se hayan formulado, como está previsto en la Constitución del Estado…”.

Además, considero que debe haber una mayor difusión del trámite de este tipo

de procedimientos, pues el propio Tribunal debe, por sí mismo, impulsar la trans-parencia en la función pública, en aras de impregnar en el conocimiento popular, la existencia de estos mecanismos y con ello, de su eficacia, pues aunque suene a quimera en tanto haya transparencia hay confianza de los receptores del servicio de administración de justicia y con ello, también habría compromiso de los juzga-dores, en razón de que la publicidad los expone al reclamo popular.

Desde luego, juzgo conveniente que también deban publicitarse los mecanis-mos de evaluación de los órganos jurisdiccionales, sean ordinarios y con función de control constitucional, pues, sin lugar a dudas, sería por demás saludable que la población pudiera generar opinión directa respecto del funcionamiento eficaz del sistema de justicia.

b. Presupuesto suficiente Como lo reseñé anteriormente, uno de los puntos sensibles en la administración de justicia, es lograr su independencia a través de la asignación de un presupues-to suficiente para el despliegue de todas sus actividades, incluyendo la retribución digna a todo el personal del Poder Judicial.

Abiertamente me he pronunciado porque exista un porcentaje mínimo del total del presupuesto general de egresos del estado, con la finalidad de que se dismi-nuya el efecto de las pretensiones de los otros poderes, máxime que el Judicial, como órgano de control de la constitucionalidad, se puede ver inmerso en un di-lema nada conveniente, ya que puede emitir sentencias que puedan no generar simpatías por los órganos de gobierno encargados de la programación y suminis-tro del gasto público, viéndose reflejado ese desencanto “castigando” a través del endurecimiento presupuestal.

Cuando menos en Tlaxcala, existen opiniones que van en contra de un mayor apoyo económico y una autonomía económica del Poder Judicial, al momento de ejercer el presupuesto, incluso sostienen que debe haber una mayor pulcritud en


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la fiscalización de los recursos públicos, pues al interior del mismo existen serios cuestionamientos de los informes financieros;22 sin soslayar que con motivo de la fiscalización de los recursos públicos en los años de 1998 y 1999, se determinó el desvió de recursos públicos por parte del entonces Presidente del Tribunal Supe-rior de justicia, generándose un procedimiento de juicio político23 y el inicio de una averiguación previa aún por determinar.

Estos hechos que lamentamos muchos, cuando menos en el debate político de nuestra entidad federativa, hacen propicia a la descalificación a toda iniciativa que tenga que ver con el fortalecimiento económico del Poder Judicial.

c. Vocación de juzgar La vocación, según el argentino Osvaldo Loudet, es la inspiración que llama a algún estado, a una tarea específica, a una acción determinada. Es una voz interior que mueve nuestro espíritu para dirigir en un sentido, hacia un horizonte inmediato o lejano. No es la voz que llama a Dios; es la voz que también llama a otras tareas nobles y elevadas.

Estoy sabedor, que es sumamente arriesgado opinar de la judicatura estando fuera de ella como es mi caso, pero aún así considero que, en principio, no hay cosa más necesaria en un juez que una auténtica vocación, ya que ésta conduce a realizar con ímpetu las actividades que elegimos, ya lo decía Eduardo Mallea al afirmar que: “el saber lo que se quiere es la sola triunfante liberación sobre el estado larval del ser, cuando un humano sabe lo que quiere hay en él gozo y acción”.

Por tanto, para la plena eficacia de la impartición de justicia, es necesario que tengamos jueces con vocación, pues ésta es la que finalmente los guiará a ser buenos, siendo importante descollar que como dice Manuel Atienza, “un buen juez

22 Visible en la acta de la Comisión de Gobierno Interno y Administración del Tribunal Supe-rior de Justicia, de fecha 9 de mayo del 2005, en la que algunos de los magistrados inte-grantes de la misma, cuestionaron la ausencia de autorización de gastos, el envío de la cuenta pública sin ser aprobada por dicho órgano colegiado, entre otras anomalías. 23 El procedimiento parlamentario determinó la existencia de responsabilidad política, la separación del cargo público y la inhabilitación del Magistrado que fungió como Presidente del Tribunal Superior. A través de una sentencia de Amparo se revocó la resolución dictada en ese juicio político, porque de acuerdo al contenido del artículo 113 de la Constitución Polí-tica del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala, esta responsabilidad sólo podía exigirse es-tando en el cargo, y habida cuenta que se había dejado el cargo de Presidente, se consi-deró que ya no estaba en ese supuesto, no obstante que sí fungía como magistrado ads-crito a una Sala. La averiguación Previa sigue su curso actualmente y se encuentra pen-diente de dictaminar, pues no hubo pronunciamiento del Tribunal Colegiado de Circuito respecto de la ilegalidad de la auditoría en la que se determinó el desvío de recursos.


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no es sólo quien aplica el Derecho vigente sin incurrir, en el ejercicio de esa actividad, en la comisión de delitos o de faltas sancionables disciplinariamente —quién no es corrupto—, sino quién es capaz de ir ‘más allá’ del cumplimiento de las normas; y por ello, no porque se exija de él —al menos—, normalmente un comportamiento de carácter heroico, sino porque ciertas cualidades que ha de tener un juez —las virtudes judiciales— no podrían plasmarse normativamente, son justamente rasgos de carácter que se forman a través del ejercicio de la profesión, si a su vez, se tiene cierta disposición para ello.24

Desde luego que es algo muy bueno aspirar a tener jueces con vocación, pero, ¿Qué se debe hacer para encontrar a esas personas? En principio, diría yo, elabo-rar un sistema que elimine, o al menos minimice, cuestiones negativas —me refie-ro a los intereses de grupos o de partidos políticos— que influyen en la selección de los magistrados, jueces, secretarios, diligenciarios y hasta servidores de me-nor nivel, para que, eliminadas o reducidas esas cuestiones negativas, se encuen-tre, o se trate de encontrar, el verdadero talento, principalmente entre personas que están en el ejercicio de juzgar, dándole así mayor importancia a la carrera judicial. Desde luego que en esta búsqueda de talento, se debe poner atención en los exámenes de oposición, en el que pueda presentarse cualquier licenciado en derecho, sistemas para reconocer a jueces que, por su actividad sumamente comprometida, sean merecedores de obtener reconocimientos.

Pero, ante la dificultad de encontrar o de seleccionar jueces buenos, ¿Qué se debe hacer? Aquí se me ocurre la necesidad de legislar, bien para forzar a aquellos personajes a realizar lo mejor posible su actividad, o bien, para quitarlos y buscar otros que sí tengan esa disposición. Aquí, es donde entra aquello de que se deben buscar mecanismos legales para sancionar rápida y eficazmente a aquellos juz-gadores que no cumplan con pulcritud su mandato.

Pero no sólo se debe luchar por encontrar jueces con vocación, sino que tam-bién es necesario hacer lo posible por tratar de infundir lo que el iusfilósofo Ma-nuel Atienza Rodríguez llama “virtudes judiciales”. Para esto, puede ser de gran utilidad la escuela judicial que incluso puede servir para seleccionar posibles candi-datos a jueces buenos.

Estoy de acuerdo con el jurista español, en el sentido de que unas materias de suma importancia, son las que tienen que ver con problemas de interpretación, de argumentación o ética jurídica. En palabras del citado filósofo, “…para ser un buen juez no basta conocer el derecho positivo; eso, por sí sólo, no garantiza que se sea capaz de alcanzar soluciones adecuadas y de justificarlas satisfactoriamente. Esto último

24 Atienza Rodríguez, Manuel. Cuestiones Judiciales. Biblioteca de ética, Filosofía del Derecho y Política, #91. México, Fontamara. 2001, pp. 137 y ss.


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requiere no sólo ‘estar al día’ con respecto a los cambios legislativos, conocer la práctica jurisprudencial, algunas disciplinas ‘auxiliares’ (como la criminología), o ciertas técnicas de gestión (como la informática). Se necesita además de todo eso, poseer una extensa cultu-ra general (incluida la cultura de las ‘ciencias’: piénsese, por ejemplo, en los problemas de prueba. Y sobre todo, me parece, una buena formación teórica. Puede sonar a paradoja, pero no hay nada más práctico que la buena teoría; para los jueces: que la buena teoría jurídica. Ahora bien, las disciplinas que constituyen el núcleo de la teoría contemporánea del Derecho están prácticamente ausentes de los programas de formación; yo no he visto al menos que en los mismos se haga mucha referencia a los problemas de interpretación, de argumentación o de ética jurídica…”.

Genaro David Góngora Pimentel

La Justicia constitucional veracruzana en la transformación del nuevo federalismo mexicano

Me da mucho gusto compartir con ustedes este evento que se debe a una de las reformas más relevantes en la historia constitucional de este Estado y también del país. Comenzaré citando la frase de un importante intelectual mexicano:

“El fortalecimiento del federalismo, se funda precisamente reconociendo que el principio de inmediatez, de cercanía, hace que muchas cosas las puedan efectuar mejor los mu-nicipios y los estados que la Federación”.

Me refiero a Don Jesús Reyes Heroles, quien además de haber sido un ilustre

veracruzano, dedicó gran parte de su obra a la creación de diversas propuestas para mejorar la estructura del Estado, el Federalismo y la Democracia en México. Por ello, estimo que para analizar cualquiera de estos temas, es imprescindible aludir —por lo menos— alguna de sus ideas.

Desde esta perspectiva, considero que las reformas hechas a la Constitución del Estado de Veracruz expresaron la necesidad de fortalecer la autonomía de las entidades federativas para participar de manera activa y constante en el desa-rrollo del Estado Mexicano.

La postura centralista que adoptó el gobierno por varias décadas provocó un incipiente desarrollo en diversos sectores de México. Así, los frenos, contrapesos y mutuos controles que concede el sistema federal se mantuvieron aletargados hasta los últimos años del siglo XX.

En este contexto, la tarde hoy la dedicaremos a reflexionar y analizar la esen-cia del nuevo federalismo y sus efectos en México. Asimismo, evaluaremos la trascendencia del tema del constitucionalismo local y su relación con el fortaleci-miento de los poderes judiciales estatales, lo cual se vinculará con las reformas a la Constitución Veracruzana. Finalmente, expondré algunos asuntos relevantes que sobre este tema se han resuelto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.



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Todo lo anterior, servirá para mostrar los beneficios que implica el fortaleci-miento de los tribunales superiores de justicia en lo relativo a la implantación de medios de control constitucional local.

Desde esta postura, a continuación desarrollaremos el primer punto de la pre-sente exposición que lo he identificado como:

I. El nuevo federalismo

Actualmente la concepción del Estado federal ya no se relaciona con la postura clásica de los Estados Unidos de Norteamérica que implicaba una separación en-tre la Federación y los estados.1 De igual forma, la teoría cooperativista del fede-ralismo dejó de ser aplicable parcialmente. Ello, porque los organismos integrantes de este tipo de Estado comenzaron a exigir el reconocimiento de características propias, usos y costumbres, diversidad cultural y derechos de las minorías, sin dejar de pertenecer a la Federación.

Bajo este tenor, surgió la integración de una nueva tendencia que conserva los elementos de cooperación y unificación, pero también mantiene una constante discusión de temas políticos, económicos y culturales que puntualizan la impor-tancia del respeto de las competencias y de la concurrencia de los órganos inte-grantes del Estado federal.2

De la clasificación de algunos estudiosos del tema3 y de la nuestra, estimamos que el nuevo federalismo es un sistema que intenta conciliar la postura clásica con la cooperativa promoviendo:

1. La descentralización; 2. Una mejor distribución de los ingresos; 3. El fortalecimiento de organismos que integran al Estado; 4. El respeto a la clasificación de competencias entre Federación, estados y municipios; 5. El reconocimiento del ámbito de competencia de los órganos autónomos, y 6. Una mejor coordinación entre Poder Judicial federal y local respetuosa de derechos fundamentales que incluyen la diversidad cultural y regional.

El desarrollo de los puntos anteriores no es una labor sencilla. Más aún si to-

mamos en cuenta que en nuestro país existe una pluralidad de individuos que se

1 Cfr. Häberle, Peter, El federalismo y regionalismo como forma estructural del Estado constitucio-nal, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2006, pp. 86-87. 2 Íbidem, p. 88. 3 Cfr. UBIARCO Maldonado, Juan Bruno, El federalismo en México y los problemas sociales del país, México, AEXPOD, 2002, p. 67.


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relacionan en amplios márgenes de desigualdad. En este sentido, considero que un federalismo bien logrado puede conceder herramientas indispensables para solucionar distintos problemas que se presentan en México. No obstante, se tra-ta de una tarea que requiere tiempo y voluntad de los diversos actores que en-carnan las instituciones y organismos que integran al Estado.

Sobre este punto, apenas hace pocos años hemos podido advertir distintas re-formas de los ordenamientos jurídicos de las entidades federativas, lo cual nos indica el nacimiento y desarrollo de una corriente llamada “derecho constitucional local” que busca —entre otros aspectos— la ampliación de derechos fundamentales individuales y sociales y su posible defensa jurídica.4 Esto se debe a que las entidades federativas están madurando la competencia y principios de supremacía, legali-dad e inviolabilidad que les concede la estructura federal del Estado Mexicano. Tal situación es positiva debido a que establece mecanismos de tutela de derechos más accesibles para los gobernados y también propicia la descentralización del poder.

Es pertinente señalar que a partir de este fenómeno, la Suprema Corte de Jus-ticia de la Nación incrementó su compromiso con el pacto federal, al resolver con frecuencia diversos asuntos promovidos por órganos de gobierno que exigen el reconocimiento de sus facultades o reclaman la afectación a su esfera compe-tencial. De esta manera, a través de sus resoluciones y de la reciente interpreta-ción de algunos preceptos de la Constitución general, se está reconociendo la delimitación y alcances de la estructura del Estado federal Mexicano. Un ejemplo de esto lo podemos observar en la tesis 136/2005, cuyo rubro dice: “Estado mexi-cano. Órdenes jurídicos que lo integran”.5

Dicha jurisprudencia deriva de una controversia constitucional promovida por un municipio del Estado de Hidalgo, y realiza una interpretación de varios artículos de la Constitución federal6 para establecer que en el Estado mexicano existen cinco órdenes jurídicos que son: el federal, el local o estatal, el municipal, el del

4 León Hernández Marco Antonio, “Creación de Tribunales Constitucionales Locales”, en Gámiz Parral Máximo y José Enrique Rivera Rodríguez (coords.), Las aportaciones de las enti-dades federativas a la reforma del Estado, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2005, p. 531. 5 Jurisprudencia P./J. 136/2005, Novena Época, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXII, octubre de 2005, página 2062, de rubro: “ESTADO MEXICANO, ÓRDENES JURÍDICOS QUE LO INTEGRAN”. 6 Los artículos interpretados en la tesis son: 1º, 40, 41, primer párrafo, 43, 44, 49, 105, frac-ción I, 115, fracciones I y II, 116, primer y segundo párrafos, 122, primer y segundo párrafos, 124 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


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Distrito Federal y el constitucional. Determinando que este último corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación ya que le compete definir la esfera competencial de tales órdenes jurídicos.

Conviene señalar que la identificación de cada uno de estos órdenes implica el reconocimiento de sus características y estructuras particulares, por ello, si nos referimos al ámbito federal podríamos involucrar el tema de los órganos autó-nomos o lo relativo a las decisiones del Congreso de la Unión, sólo por mencionar unos casos.

Bajo esta postura, podemos considerar que la función de este orden se rela-ciona con prohibiciones, facultades y obligaciones en las competencias de cada uno de los órganos que conforman el pacto federal.7

Una vez mencionado lo anterior, me interesa señalar el tema de la redistribu-ción de la justicia en el nuevo marco del federalismo, debido a que es en este apartado donde la presencia del constitucionalismo local cobra especial impor-tancia. Para ello desarrollaré el siguiente punto relativo a:

II. La trascendencia del tema del constitucionalismo local

y los poderes judiciales estatales Es importante hacernos la siguiente pregunta: ¿cuál debe ser el principal objeto del Estado Mexicano?

La respuesta a lo anterior, supone que la esencia de un Estado que presume ser democrático distribuya el poder proporcionadamente y establezca mecanis-mos de tutela que garanticen el pleno goce de los derechos de los individuos fren-te a las agresiones de la mayoría y del gobierno.8

Esto, porque mientras un Estado proteja y garantice los derechos humanos y fundamentales de sus gobernados, el desarrollo y la calidad de vida se incremen-tan para sus habitantes. Al respecto, considero que los frenos y contrapesos que concede el sistema federal pueden contribuir a lo anterior, ya que las entidades federativas y demás órganos integrantes también se encuentran comprometi-dos a promover el desarrollo y garantía de estos derechos.

De acuerdo con esta apreciación, los mecanismos de tutela de derechos no deben centralizarse o monopolizarse, por el contrario, se debe promover su difu-

7 En este sentido se redactó la Jurisprudencia P./J. 9/2006, Novena Época, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: XXIII, febrero de 2006, página: 1533, de rubro: “PRINCIPIO DE DIVISIÓN FUNCIONAL DE PODERES. SUS CARACTERÍSTICAS”. 8 La idea se sostiene por Dworkin quien expone que los derechos individuales son la esencia de todo sistema jurídico.


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sión e implementación para que el gobernado tenga un fácil acceso al reconoci-miento y goce de sus derechos. Sin embargo, estos mecanismos procesales no deben surgir espontáneamente, ya que se deben tomar en cuenta distintos fac-tores que ofrezcan beneficios y no obstáculos procesales para el gobernado.

Digo esto, porque en los últimos años ha revivido la polémica en los tribunales superiores de los estados sobre el tema del amparo local, ya que algunos secto-res tienen un profundo interés en obtener la autonomía como el caso Argentina o los Estados Unidos de Norteamérica.9

El tema del amparo local no debe proponerse superficialmente ya que sus efectos implican diversas modificaciones dentro de la estructura judicial mexica-na. Por ejemplo: en países como el nuestro, las entidades federativas gozan de autonomía pero pertenecen a un sistema unificado ya que algunas resoluciones y las jurisprudencias de la Suprema Corte de Justicia de la Nación les son obligato-rias. En consecuencia, proponer un amparo local como tal implicaría la imposibili-dad de unificar la jurisprudencia con el agravamiento de la inseguridad jurídica que esto podría arrojar.10 Basta con preguntarnos: ¿Cuántas contradicciones de tesis podrían surgir de esta modificación? ¿Qué autoridad jurisdiccional sería la compe-tente para revisar la impugnación de una sentencia de amparo local, en caso de que ésta fuera revisable? ¿Se abriría otra instancia previa al amparo federal? ¿Cuánto costaría la capacitación y mantenimiento de implementación de esta figura a los poderes judiciales locales?

Lo anterior son sólo algunas cuestiones sobre las posibles consecuencias que este tipo de juicio podría generar bajo el esquema actual de la Constitución fede-ral. Cabe señalar que no desconozco la necesidad de una reforma sustancial con efectos en las jurisdicciones locales, sin embargo, creo que dicha reforma requie-re un estudio exhaustivo y disciplinario que detecte cuáles son los verdaderos problemas que afectan el desarrollo del acceso a la justicia en México.

Las reformas a los medios de control de tutela de derechos no sólo se requie-ren a nivel local, sino también en el federal, toda vez que figuras como el amparo exigen una urgente reforma y actualización.

Pero no todo es oscuro y amargo, no debemos perder de vista que las refor-mas constitucionales de 1987 y 1994 al artículo 116, fracción III, constitucional, esta-

9 Sobre este tema se realizan distintos comentarios por Fix Zamudio, Héctor, “Relación entre los Tribunales Locales y los Tribunales Federales”, en HERNÁNDEZ, Antonio María y Diego Valadés (coords), Estudios sobre federalismo, justicia, democracia y derechos humanos, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2003, p. 104 10 Al respecto se pronunció el Dr. Héctor Fix Zamudio, luego de un detallado estudio de la historia del amparo en México, en la obra citada en el punto que antecede.


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blecieron reglas más precisas para garantizar la independencia de los jueces y magistrados locales y esto generó un vínculo más directo entre las funciones jurisdiccionales locales, las constitucionales estatales y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Es así que actualmente podemos observar que el desarrollo del constituciona-lismo local y los tribunales Superiores de Justicia está mejorando las condiciones jurisdiccionales y las vías de tutela de derechos de sus gobernados.

Como consecuencia, hoy se presenta una fuerte tendencia al desarrollo de controles de constitucionalidad locales y de reformas que crean novedosas me-didas procesales que integran a diversos actores políticos como son los organis-mos autónomos y las comisiones de derechos humanos.

En relación con lo dicho, a continuación expondré el siguiente punto de esta po-nencia que se refiere a:

III. La contribución de la Constitución Veracruzana y su repercusión

en el nuevo constitucionalismo local Como lo señalé en un inicio, las reformas a la Constitución Veracruzana no sólo beneficiaron al Estado, sino al esquema del nuevo federalismo mexicano. Digo esto, porque a partir del año 2000, y con la introducción del control constitucional local por parte de este Estado, se presentó un fuerte movimiento de reformas constitucionales estatales en otras entidades federativas como Coahuila, Tlaxca-la, Chiapas, Guanajuato, sólo por mencionar algunas. El Estado de Chihuahua ya había previsto algunas medidas procesales semejantes, pero fue por las refor-mas constitucionales del Estado de Veracruz en el año 2000, cuando se reconoció expresamente la figura del control constitucional local.

Entre las principales innovaciones que se integraron a partir de las citadas re-formas, se encuentran la creación de la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia, el juicio de protección de derechos humanos, el procedimiento en contra de las resoluciones del Ministerio Público por no ejercitar la acción penal, reservar la averiguación previa o su desistimiento, las controversias constitucio-nales, las acciones de inconstitucionalidad y las acciones por omisión legislativa. Asimismo, la reestructuración constitucional también enriqueció el catálogo de derechos incluyendo el capítulo de los derechos humanos que reconoce expre-samente el derecho a la información y derecho del medio ambiente saludable.11

11 Cfr. Aguirre Moreno, Judith, “Evolución del Derecho Constitucional Veracruzano”, en ANDREA SÁNCHEZ, Francisco (Coord.), Derecho constitucional estatal, México, UNAM, Instituto de Inves-tigaciones Jurídicas, 2001.


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Aunado a ello, esta reforma también reconoció una importante presencia a los órganos autónomos del Estado.

De los distintos medios de control de constitucionalidad local que se integraron en la Constitución Veracruzana, nos llama la atención el relativo a la acción por omisión legislativa, debido a que se trata de una figura procesal que reclama el silencio del legislador y le exige operatividad práctica a los preceptos constitucio-nales que requieren reglamentación. Esto es del todo positivo ya que debemos recordar que el Poder Legislativo es la voz de los gobernados y es también la ex-presión más importante de la soberanía.

Es oportuno mencionar, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación el año pasado publicó una jurisprudencia que se pronuncia sobre el tema de la omisión legislativa y las clasifica en cuatro tipos que son: a) absolutas en competencias de ejercicio obligatorio, b) relativas en competencias de ejercicio obligatorio, c) abso-lutas en competencias de ejercicio potestativo y d) relativas en competencias de ejercicio potestativo.12 Asimismo, el citado tribunal aprobó otra jurisprudencia, en la cual determinó la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad en contra de la omisión del Congreso local.13 Cabe señalar que yo fui disidente en ese criterio, ya que considero que la procedencia de la acción de inconstitucionalidad de la Constitución federal debe ampliarse en estos casos. Las razones las explico en el voto particular que formulé en la acción de inconstitucionalidad 7/2003, y se pue-de consultar en Internet.

No obstante lo anterior, la figura de la acción por omisión legislativa local es de gran importancia debido a que se trata de un procedimiento cuya substanciación únicamente se circunscribe a la entidad federativa que la prevé. Por tanto, adver-timos que en este supuesto la Constitución local prevé un procedimiento que me-jora el ejercicio de la soberanía y la representatividad popular de los habitantes de la entidad federativa, aun cuando no se encuentre expresamente reconocido por la Constitución federal.

12 Jurisprudencia P./J. 11/2006, Novena Época, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIII, febrero de 2006, página 1527, de rubro: “OMISIONES LEGISLATIVAS. SUS TIPOS”. 13 Jurisprudencia P./J. 23/2005, Novena Época, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXI, mayo de 2005, página 781, de rubro: “ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE CONTRA LA OMISIÓN DEL CONGRESO LOCAL DE AJUSTAR LOS ORDENAMIENTOS LEGALES ORGÁNICOS Y SECUNDARIOS DE LA ENTIDAD A LAS DISPOSICIONES DE UN DECRETO POR EL QUE SE MODIFICÓ LA CONSTITUCIÓN ESTATAL”.


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Esto es un ejemplo de las diversas posibilidades legislativas con las que cuentan las constituciones locales para fortalecer su autonomía en coordinación con el sistema federal.

Otra de las innovaciones que se incorporaron en la Constitución Veracruzana, fue el juicio de protección de derechos humanos, el cual a pesar de que se limita a la tutela de aquellos contenidos en su jurisdicción local, significa un gran paso en su desarrollo constitucional.

La tutela de derechos humanos en comento, no debe confundirse con el ampa-ro local porque guarda en sí mismo características propias como la reparación del daño en caso de resultar fundada la violación. Es así que en el año 2000, este juicio dio origen a una de las controversias constitucionales más relevantes en materia de federalismo mexicano y coordinación de la jurisdicción local y federal.

El criterio que derivó de la citada controversia reconoció y legitimó la compe-tencia de la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Ve-racruz para conocer del juicio de protección de derechos humanos. La justifica-ción de dicha determinación se sustentó en el argumento de que no se invade la esfera de la jurisdicción federal, debido a que el citado proceso salvaguarda exclu-sivamente aquéllos derechos reconocidos por el propio ordenamiento local. Asi-mismo, la tesis reconoció sus diferencias con el amparo federal, en el sentido de que éste se encarga de tutelar las garantías reconocidas por la Constitución fe-deral, lo cual escapa de la esfera competencial de los tribunales superiores de justicia.14

Es de este modo, que apreciamos que nuestro marco constitucional actual permite que las entidades federativas establezcan diversos mecanismos de tu-tela de derechos para sus habitantes, lo cual contribuye positivamente al verda-dero desarrollo del Estado Mexicano.

Cabe señalar que la reforma constitucional veracruzana en su capítulo de los derechos humanos, refleja un pleno interés en actualizar el contexto local a un plano jurídico que incluye los demás beneficios contemplados en los diversos ins-

14 Tesis P. XXXIII/2002, Novena Época, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XVI, agosto de 2002, página 903, de rubro: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FACULTAD OTOR-GADA A LA SALA CONSTITUCIONAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL ESTADO DE VERACRUZ-LLAVE PARA CONOCER Y RESOLVER EL JUICIO DE PROTECCIÓN DE DERECHOS HUMANOS, PREVISTO EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE ESA ENTIDAD FEDERATIVA, NO INVADE LA ESFERA DE ATRIBUCIO-NES DE LOS TRIBUNALES DE LA FEDERACIÓN, PUES AQUÉL SE LIMITA A SALVAGUARDAR, EXCLUSIVA-MENTE, LOS DERECHOS HUMANOS QUE ESTABLECE EL PROPIO ORDENAMIENTO LOCAL”.


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trumentos jurídicos protectores de derechos. Así, observamos que la redacción de su artículo 4, menciona lo siguiente:

“Los habitantes del Estado gozarán de todas las garantías y libertades consagradas en la Consti-tución y las leyes federales, los tratados internacionales, esta Constitución y las leyes que de ella emanen; así como aquellos que reconozca el Poder Judicial del Estado, sin distinción alguna de ori-gen, raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política, condición o actividad social (…) Las autorida-des del Estado, en su respectiva esfera de atribuciones, tienen el deber de generar las condiciones necesarias para que las personas gocen de los derechos, así como proteger los que se reserve el pueblo de Veracruz mediante el juicio de protección de derechos humanos… La violación de los mismos implicará la sanción correspondiente y, en su caso, la reparación del daño”.

El contenido del artículo anterior es progresista porque no sólo se limita a es-

tablecer el reconocimiento de los derechos de la Constitución local, sino obliga a sus autoridades a generar las condiciones necesarias para que las personas los gocen. Y, en caso contrario, les ofrece una vía jurisdiccional para que los hagan valer con la respectiva reparación del daño que se hubiere provocado por su viola-ción. No sé ustedes, pero yo considero que el contenido de este precepto es van-guardista porque ofrece un mecanismo de tutela jurisdiccional a sus gobernados en caso de que éstos consideren que se les ha violado algún derecho. Cosa distin-ta, a la labor que tienen las comisiones estatales de derechos humanos, las cuá-les tienen facultades para emitir recomendaciones, pero carecen del elemento de jurisdicción.

Con esto no demerito el trabajo de las Comisiones Estatales de Derechos Humanos, simplemente puntualizo la importancia de que las constituciones loca-les prevean un sistema de tutela con carácter jurisdiccional, ya que ello sí es via-ble dentro del marco constitucional federal vigente. Cosa distinta, al amparo local, que involucra elementos de mayor complejidad, los cuales a mi juicio sí requieren una reestructura y revaloración cuidadosa de la Constitución Política de los Esta-dos Unidos Mexicanos.

Los instrumentos de tutela de derechos humanos en el ámbito local se han convertido en una necesidad real, ya que advertimos que sólo en la Suprema Cor-te de Justicia de la Nación del año 2000 a la fecha se han promovido diversos re-cursos de las comisiones estatales de derechos humanos, asociaciones civiles, organizaciones no gubernamentales y gobernados, que reclaman alguna violación de derechos humanos. Cabe señalar que estos asuntos no cumplen con los requi-sitos procesales que conforman el juicio de amparo, y por ende, se integran como el tipo de asunto denominado varios. A este tipo de casos le podemos añadir di-


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versas controversias, acciones de inconstitucionalidad, recursos de reclamación y amparos en revisión que también se relacionan con este tema. Al respecto, destaca el dato de que la mayoría no resuelve el fondo por distintos motivos co-mo lo es la falta de legitimación de alguna de sus partes. Cabe señalar que sólo estoy mencionando asuntos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya que si consideramos aquellos derivados de juzgados de Distrito o de tribunales Cole-giados, advertimos que el número se incrementa considerablemente.

Los asuntos en comento tienen distintas características que implican proble-mas propios de su región. Por ejemplo, existen asuntos que vienen de estados como Jalisco, Oaxaca, el Distrito Federal, Sonora, Guerrero, Chiapas, Baja California y Morelos, y al no encontrar la vía jurisdiccional correcta para su resolución tienen que ser desechados o remitidos nuevamente al órgano que los envió.

El resultado de lo anterior, es la limitación del acceso a la justicia de los gober-nados, toda vez que existe una inconformidad o posible violación de derechos que no encuentra una solución de fondo dentro del sistema jurisdiccional mexicano.

Sin embargo, como antes se expuso, se advierte que el diseño constitucional federal vigente sí permite estos mecanismos de tutela de derechos humanos con carácter jurisdiccional y ello se avaló por la Suprema Corte de Justicia de la Nación cuando resolvió la controversia constitucional ya mencionada. Por tanto, consideramos que las entidades federativas pueden reforzar a los poderes judi-ciales estatales mediante la instauración de estos mecanismos procesales.

Otro de los puntos que me interesa destacar, es el relativo a la importancia y reconocimiento que la Constitución veracruzana otorga a los organismos autó-nomos como integrantes del orden jurídico estatal. Ello, porque se les reconoce legitimación para iniciar leyes o decretos,15 se dedica un capítulo constitucional para su regulación y también se les atribuye la posible responsabilidad de la viola-ción de derechos humanos reconocidos en el marco jurídico estatal.16

15 Al respecto, el artículo 34 de la Constitución del Estado de Veracruz establece lo siguien-te: “El derecho de iniciar leyes o decretos compete: (…) VI. A los organismos autónomos de Estado, en lo relativo a la materia de su competencia…”. 16 En la parte que interesa, el artículo 64 establece que: “Para el cumplimiento de las atribu-ciones señaladas en las fracciones I y II del artículo 56 de esta Constitución, el Tribunal Superior de Justicia contará con una Sala Constitucional, integrada por tres magistrados, que tendrá competencia para: (…) I. Conocer y resolver, en los términos de la ley respecti-va, del juicio de protección de derechos humanos, por actos o normas de carácter general que conculquen derechos humanos que el pueblo de Veracruz se reserve, provenientes de: (…) a) El Congreso del Estado; b) El Gobernador del Estado, y c) Los titulares de las depen-dencias o entidades de la administración pública estatal, municipal y de los organismos autónomos de Estado.


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La regulación anterior, nos muestra que en lo relativo al tema de los organis-mos autónomos existe un mayor desarrollo a nivel local que federal, ya que otro ejemplo lo encontramos en la Constitución del Estado de Coahuila. Ello, porque concede legitimación a los organismos autónomos estatales en los juicios de con-troversia constitucional y acción de inconstitucionalidad locales. Sobre este pun-to, me interesa comentar que en el esquema federal esta situación no ha sido debidamente analizada y, salvo el caso de la legitimación restringida que tiene la Comisión Nacional de Derechos Humanos en las acciones de inconstitucionalidad, lo cierto es que estos organismos no cuentan con un verdadero reconocimiento como integrantes del orden jurídico nacional.

Tal situación se reflejó en asuntos como la reciente controversia constitucional 150/2006, en la cual se negó legitimación a la citada Comisión para formar parte de este tipo de juicios. Al respecto, yo sostuve un voto particular en el cual princi-palmente expresé que:

1. La solicitud de un órgano constitucional autónomo federal como la Comisión Nacional de Derechos Humanos ameritaba una interpretación primigenia de la norma constitu-cional en lo relativo a las controversias constitucionales. 2. En este momento, existe otro asunto en el cual la demanda promovida por el Institu-to Federal Electoral sí fue admitida. 3. Los órganos constitucionales autónomos tienen papel relevante dentro del sistema de división de poderes dentro del esquema constitucional, y por ello, éste debe ser pre-servado con instrumentos procesales como lo es la controversia constitucional.

Los puntos anteriores, sólo son algunos argumentos que expuse en mi voto,

ya que considero que la división de poderes no debe analizarse desde la postura clásica de la distribución del poder en tres sectores.

En virtud de lo mencionado, podemos considerar que las reformas a la Consti-tución del Estado de Veracruz significan un importante avance en el desarrollo del nuevo federalismo mexicano. Inclusive, a partir de la nueva reestructuración de esta entidad federativa, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha tenido que realizar diversas interpretaciones de la Constitución federal.

Algunas de estas interpretaciones las enunciaré brevemente en la parte final de esta ponencia que se refiere a:


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IV. La Constitución Veracruzana y su interpretación por la Suprema Corte de Justicia:

Además del criterio que legitimó el juicio de protección de derechos humanos y reconoció la constitucionalidad de la Sala Constitucional local, el Estado de Vera-cruz se relaciona con el estudio de otros asuntos sobre federalismo. Tal fue el caso de las acciones de inconstitucionalidad 26, 27 y 28 de 2004, de las cuales derivó la jurisprudencia sobre los límites de la interpretación auténtica.17

En el criterio en comento se determinó entre otros puntos, que dicha interpre-tación no sólo debe tomar en cuenta a las normas que se encuentran en posición horizontal a la interpretada, sino también aquellas relevantes de jerarquía supe-rior o vertical —constituciones federal y local—, y los principios y valores en ellas expresados, establecidos por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Otro asunto fue el relacionado con la controversia constitucional 38/2003, y en él se determino pronunciar el criterio que estableció que si en la demanda de con-troversia se plantean violaciones directas a la Constitución federal, no es necesa-rio agotar el juicio previsto en la Constitución local.18 El estudio de este asunto es importante porque establece un elemento de coordinación entre el Poder Judicial federal y el local ya que reconoce los alcances del recurso local, pero a su vez delimita la esfera competencial de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Existen otros asuntos que nos sirven para mostrar la influencia de la Constitu-ción del Estado de Veracruz en el federalismo mexicano. Tal fue el caso de la con-troversia constitucional 11/2004.

Lo importante de este caso fue la aprobación de tres jurisprudencias que deli-mitaron la constitucionalidad del procedimiento para la creación y delimitación de municipios. Así, tenemos que la primera de ellas19 determinó que de la interpreta-ción de los artículos 115 y 124 de la Constitución, se desprende que la creación de

17 Jurisprudencia P./J. 87/2005, Novena Época, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXII, julio de 2005, página 789, de rubro: “INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DE LA LEY. SUS LÍMITES”. 18 Jurisprudencia P./J. 116/2005, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Novena Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXII, septiembre de 2005, página 893, de rubro: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI EN LA DEMANDA SE PLANTEAN VIOLACIONES DIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, NO ES NECESARIO AGOTAR LA VÍA PREVISTA EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO (ESTADO DE VERACRUZ-LLAVE)”. 19 Nos referimos a la Jurisprudencia P./J. 151/2005, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Novena Época, publicada en el Semanario Judicial de la Fede-ración y su Gaceta, Tomo XXII, diciembre de 2005, página 2298, de rubro: “MUNICIPIOS. RE-QUISITOS CONSTITUCIONALES PARA SU CREACIÓN”.


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un municipio es relevante para los estados ya que constituyen la base de su divi-sión territorial y organización política. Por ello, para crear un nuevo municipio se requiere que la Legislatura local lo haga por la mayoría de las dos terceras partes de sus integrantes, concediendo a los municipios afectados la oportunidad de rendir pruebas y formular alegatos, ajustándose a los lineamientos de las consti-tuciones federal y local.

El segundo de los criterios derivados de la controversia constitucional de refe-rencia se refiere a la garantía de audiencia otorgada a los municipios que hubieren sido afectados.20 Al respecto, se estableció ampliar los efectos del artículo 14 de la Constitución federal, en el sentido de que la garantía de audiencia se respetara por las autoridades competentes cumpliendo con los siguientes requisitos: 1) co-municar a los ayuntamientos correspondientes la existencia de un procedimiento cuya culminación pueda afectar sus intereses; 2) referirles las cuestiones que se tratarán o debatirán en el mismo; 3) darles oportunidad de expresar su opinión al respecto y de presentar pruebas en apoyo de sus afirmaciones, y 4) emitir una resolución final en la que se atiendan cuestiones planteadas por las partes.

Sobre este tema pronuncié un voto particular ya que considero que la creación de los municipios no sólo versa sobre la competencia exclusiva de las legislaturas de los estados, sino que también está en juego el respeto a la autonomía munici-pal y el paradigma del Municipio Libre. Y por ello, la garantía de audiencia tenía que ser más amplia e incluyente.

El último criterio derivado de esta controversia constitucional es muy impor-tante, porque expresó que la creación de un municipio exigía una motivación re-forzada por parte de las autoridades creadoras.21

De esta manera, aún cuando fui disidente en algunos aspectos de este asunto, considero que la ampliación de garantías de motivación reforzada y fundamenta-ción cuando se trate la creación de un municipio es positiva ya que dicho acto es de trascendencia socioeconómica, institucional, política y cultural.

20 Nos referimos a la Jurisprudencia P./J. 152/2005, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Novena Época, publicada en el Semanario Judicial de la Fede-ración y su Gaceta, Tomo XXII, diciembre de 2005, página 2298, de rubro: “MUNICIPIOS. EN EL PROCEDIMIENTO DE EMISIÓN DEL DECRETO QUE LOS CREA DEBE CONCEDERSE EL DERECHO DE AU-DIENCIA A LOS MUNICIPIOS AFECTADOS”. 21 Nos referimos a la Jurisprudencia P./J. 153/2005, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Novena Época, publicada en el Semanario Judicial de la Fede-ración y su Gaceta, Tomo XXII, diciembre de 2005, página 2299, de rubro: “MUNICIPIOS. SU CREACIÓN NO PUEDE EQUIPARARSE A UN ACTO QUE SE VERIFIQUE EXCLUSIVAMENTE EN LOS ÁMBITOS INTERNOS DE GOBIERNO, POR LO QUE ES EXIGIBLE QUE SE APOYE EN UNA MOTIVACIÓN REFORZADA”.


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Por razones de tiempo no menciono otros asuntos relacionados con este im-portante tema. Sin embargo, de todo lo expuesto podemos arribar a las siguien-tes conclusiones:

A) El nuevo federalismo mexicano debe contar con los elementos de: respeto al multi-culturalismo, descentralización, mejor distribución de los ingresos, fortalecimiento de sus órganos integrantes, delimitación de competencias, reconocimiento de sus órga-nos autónomos y, con la coordinación de los poderes judicial local y federal. B) La esencia de un Estado que presume ser democrático, es el respeto de los derechos de sus gobernados. Por tanto, los frenos y contrapesos que concede el sistema federal pueden contribuir a que las entidades federativas y demás órganos integrantes del Es-tado fortalezcan sus mecanismos de tutela y protección de derechos. C) El tema del amparo local implica diversas modificaciones en la estructura judicial mexicana porque generalmente se presenta en los sistemas de control constitucional

difuso. Por ello, su adopción debe analizarse con debido cuidado ya que —entre otros

puntos— implicaría la imposibilidad de unificar la jurisprudencia con el agravamiento de la inseguridad jurídica y además podría generar contradicciones de tesis que recaerían a un órgano judicial federal para su resolución. Además, podría convertirse en una instan-cia previa al amparo federal. D) No quiero decir que esté en contra del desarrollo de los mecanismos de tutela de de-rechos, simplemente, considero que las reformas en este tema tan importante deben tomar en cuenta diversos aspectos para que sean viables y eficaces en nuestro marco jurídico. E) Es tema actual el de una reforma sustancial con efectos en las jurisdicciones locales, sin embargo, creo que dicha reforma requiere un estudio exhaustivo y disciplinario que detecte cuáles son los verdaderos problemas que afectan desarrollo del acceso a la justicia en nuestro país. F) La figura del amparo federal también requiere reformas urgentes que lo adapten al contexto jurídico actual y que eviten su desnaturalización de juicio protector de derechos. G) Actualmente estamos ante una fuerte tendencia positiva de adoptar controles de constitucionalidad locales que integren diversos actores políticos como los organismos autónomos y las comisiones de derechos humanos. H) Las reformas a la Constitución veracruzana no sólo beneficiaron a la entidad federa-tiva, sino al esquema del nuevo federalismo mexicano, debido a que propició un fuerte movimiento de reformas constitucionales estatales que instauraron el control consti-tucional local. I) Los instrumentos de tutela de derechos humanos en el ámbito local se han convertido en una necesidad real, ya que en el ámbito federal se han promovido diversos recursos que involucran problemas con características propias de su región y por ello,


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juicios federales como el amparo no siempre sirven como instrumento procesal para su solución. J) La instauración del juicio de protección de derechos humanos por parte del Estado de Veracruz es una medida razonable que contribuye a una mejor tutela de derechos de los habitantes de esa entidad federativa ya que prevé la reparación del daño. Y, además no impide que el gobernado tenga acceso al control jurisdiccional federal. K) El diseño constitucional mexicano actual sí permite la instauración de mecanismos de tutela de derechos humanos con carácter jurisdiccional y ello lo avaló la Suprema Corte de Justicia cuando resolvió la controversia constitucional que reconoció a las sa-las constitucionales locales. L) La división de poderes no debe analizarse desde la postura clásica de su distribución en tres sectores, debido a que en la actualidad existe una pluralidad de actores políticos que también toman decisiones fundamentales para el país.

Una vez que he mencionado lo anterior, sólo me resta agradecerles su atención

reiterándoles la importancia que tiene que todos tengamos interés en estos temas, ya que no debemos olvidar que si bien el Estado tiene como principal fun-ción la protección de nuestros derechos, también lo es que su desarrollo y pro-greso en mucho depende de la sociedad cooperadora y exigente de su correcta administración.

Tesis y Jurisprudencia citadas

P./J. 136/2005, Novena Época, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justi-cia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXII, octubre de 2005, página 2062, de rubro: “ESTADO MEXICANO, ÓRDENES JURÍDICOS QUE LO INTEGRAN”.

P./J. 9/2006, Novena Época, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: XXIII, febrero de 2006, página: 1533, de rubro: “PRINCIPIO DE DIVISIÓN FUN-CIONAL DE PODERES. SUS CARACTERÍSTICAS”.

P./J. 11/2006, Novena Época, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIII, febrero de 2006, página 1527, de rubro: “OMISIONES LEGISLATIVAS. SUS TIPOS”.

P./J. 23/2005, Novena Época, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXI, mayo de 2005, página 781, de rubro: “ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE CONTRA LA OMISIÓN DEL CONGRESO LOCAL DE AJUSTAR LOS ORDE-


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NAMIENTOS LEGALES ORGÁNICOS Y SECUNDARIOS DE LA ENTIDAD A LAS DISPOSICIONES DE UN DECRETO POR EL QUE SE MODIFICÓ LA CONSTITUCIÓN ESTATAL”.

P. XXXIII/2002, Novena Época, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justi-cia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XVI, agosto de 2002, página 903, de rubro: “CONTROVERSIA CONSTITUCIO-NAL. LA FACULTAD OTORGADA A LA SALA CONSTITUCIONAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL ESTADO DE VERACRUZ-LLAVE PARA CONOCER Y RESOLVER EL JUICIO DE PROTECCIÓN DE DERECHOS HUMANOS, PREVISTO EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE ESA ENTIDAD FEDERATIVA, NO INVADE LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LOS TRIBUNALES DE LA FEDERACIÓN, PUES AQUÉL SE LIMITA A SALVAGUARDAR, EXCLUSIVAMENTE, LOS DE-RECHOS HUMANOS QUE ESTABLECE EL PROPIO ORDENAMIENTO LOCAL”.

P./J. 87/2005, Novena Época, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXII, julio de 2005, página 789, de rubro: “INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DE LA LEY. SUS LÍMITES”.

P./J. 116/2005, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Novena Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXII, septiembre de 2005, página 893, de rubro: “CONTROVERSIA CONSTITU-CIONAL. SI EN LA DEMANDA SE PLANTEAN VIOLACIONES DIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, NO ES NECESARIO AGOTAR LA VÍA PREVISTA EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO (ESTADO DE VERACRUZ-LLAVE)”.

P./J. 151/2005, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Novena Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXII, diciembre de 2005, página 2298, de rubro: “MUNICIPIOS. REQUISITOS CONSTITUCIONALES PARA SU CREACIÓN”.

P./J. 152/2005, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Novena Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXII, diciembre de 2005, página 2298, de rubro: “MUNICIPIOS. EN EL PROCE-DIMIENTO DE EMISIÓN DEL DECRETO QUE LOS CREA DEBE CONCEDERSE EL DERECHO DE AUDIENCIA A LOS MUNICIPIOS AFECTADOS”.

P./J. 153/2005, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Novena Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXII, diciembre de 2005, página 2299, de rubro: “MUNICIPIOS. SU CREACIÓN NO PUEDE EQUIPARARSE A UN ACTO QUE SE VERIFIQUE EXCLUSIVAMENTE EN LOS ÁMBI-TOS INTERNOS DE GOBIERNO, POR LO QUE ES EXIGIBLE QUE SE APOYE EN UNA MOTIVA-CIÓN REFORZADA”.


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Manuel González Oropeza

La función judicial en el control constitucional

de las entidades federativas Distribución de competencias del Federalismo Mexicano

Presentación Antes de abordar el tema de la Justicia constitucional estatal es conveniente repasar el concepto de soberanía que gozan los estados en su régimen interior, a partir de sus orígenes constitucionales, en 1824, año en que se definió este concepto.

El artículo 40 de la Constitución federal vigente establece la forma de gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, por voluntad del pueblo mexicano, como el de una República representativa, democrática, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior. Esta determinación política fundamental que proviene del Acta Constitutiva de la Federación Mexicana de 1824,1 que fue la primera Constitución Mexicana, presenta aún hoy en día una pro-blemática por resolver, pues el significado de “estados libres y soberanos” ha sido, como lo presagiaba Fray Servando Teresa de Mier, poco definido.

Este tema es de fundamental importancia con relación a las elecciones en las entidades federativas, pues su organización y régimen legal está precisamente inmerso en el concepto de régimen interior de los estados; sin embargo, ¿hasta dónde ejercen su soberanía los estados en ese régimen interior y hasta dónde es dable que la Federación intervenga para sentar principios que limitan la soberanía de los estados? Estos dos extremos se unen en un centro que ha sido difícil de identificar. El objetivo del presente ensayo consiste en tratar de dar respuesta a estas preguntas.

La soberanía de los estados no es incondicional, sino que está sujeta a un “régimen interior”, que no se define en la Constitución federal y, que desde el na-cimiento de nuestro país, ha representado el problema de los problemas del fede-ralismo mexicano, como acertadamente lo ha calificado Emilio O. Rabasa.2

1 El artículo 6º del Acta prescribió: “Sus partes integrantes son estados independientes, libres y soberanos, en lo que exclusivamente toque a su administración y gobierno interior, según se detalla en esta Acta y en la Constitución general”. 2 El Pensamiento Político del Constituyente de 1824. UNAM., p. 119.



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Antecedentes y Evolución del Federalismo Como es comúnmente sabido, el sistema federal mexicano fue inspirado en sus inicios por el sistema implantado en los Estados Unidos del Norte y, también en ese país, la soberanía de los estados provocó una guerra civil y una infinidad de precisiones y definiciones legales y políticas que todavía no acaban de construir la tenue línea divisoria entre la soberanía federal y la soberanía local. Lo mismo se puede decir de Canadá que, aunque sin guerras, debate una polémica fundamen-tal sobre la secesión de la provincia de Québec.

Las ideas iniciales sobre este problema se expresaron en el Primer Congreso Continental de los Estados Unidos, donde Thomas Burké; al defender a los estados frente al Congreso de la confederación, y discutir el artículo III3 del proyecto de Artículos de la Confederación, primer documento constitucional de ese país, elabora-do por John Dickinson el 20 de agosto de 1776, consideró que dicha disposición era atentatoria a la soberanía de las colonias o estados, pues se reducía a reconocer-les una débil facultad sobre su régimen interno (internal police powers); por lo que, para evitar que el Congreso Continental se convirtiera en un poder sin control, en detrimento de los poderes retenidos por los estados, propuso una enmienda al proyecto original que, al votarse se aprobó, formando parte del texto definitivo como artículo segundo:

“Cada Estado retiene su soberanía, libertad e independencia, así como toda facultad, competencia o atribución que no esté delegada expresamente a los Estados Unidos por esta confederación, en Congreso reunido”.

A partir de este momento, la discusión sobre el régimen interior de los estados

se definió por exclusión al régimen expreso del gobierno federal. Aunque estos Artículos fueron sustituidos por la vigente Constitución de los Estados Unidos de 1787, y particularmente esta disposición fue modificada por otra que ha sido in-terpretada de manera distinta, a través de la Enmienda Décima, aprobada en 1791,4 que dice:

3 Artículo III. “Cada Colonia deberá retener y disfrutar tanto de sus leyes, derechos y cos-tumbres, como lo juzgue apropiado; así como reservarse para sí misma, la regulación exclusiva y única de su Gobierno en cuanto a su administración interna (internal police), en todas las materias que no deberán interferir con las de los Artículos de la Confederación”. “The Dickinson draft of the Confederation”. Editado por Merril Jensen. The Articles of Confe- deration. An interpretation of the social-constitutional history of the American Revolution 1774-1781. The University of Wisconsin Press. Reimpreso 1976., p. 254. 4 La interpretación se dio en el caso McCulloch v. Maryland (17 US 316) decidido en 1819, por el cual se manifestó que el gobierno federal fue establecido por el pueblo y no por la voluntad

La función judicial en el control constitucional de las entidades federativas

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“Los poderes no delegados a los Estados Unidos por esta Constitución, ni prohibidos por ella a los estados, están reservados a los estados respectivamente, o al pueblo”. La referencia al artículo segundo de los Artículos de la Confederación es obliga-

da, ya que esta disposición histórica muestra una gran similitud con el artículo 124 de la Constitución Mexicana vigente, precisamente por la exigencia de que las facultades de la Federación Mexicana sean expresas, aunque a la Décima Enmien-da, no se menciona la palabra “expresamente”:

“Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los fun-cionarios federales, se entienden reservadas a los estados”.5

Resulta de interés abordar la perspectiva que aporte el artículo segundo de los

Artículos de la Confederación, ya que la similitud con nuestra distribución de com-petencias actual, es notoria. ¿Cuál fue la intención de los constituyentes nortea-mericanos al referirse a las facultades de la confederación y no a la de los esta-

de los estados, expresada a través de un Pacto o Constitución, por lo que así daba res-puesta la Suprema Corte de Justicia a las resoluciones de las legislaturas de Kentucky y Virginia de 1798-1799, que afirmaban que la Unión Federal era un mero producto de los es-tados. The Oxford Companion to the Supreme Court of the United States. Kermit L. Hall, editor. Nueva York. 1992., p. 537. 5 No obstante, habrá que concluir que la delegación expresa a que se refieren los docu-mentos constitucionales difieren en ambos países, pues en los Artículos de la Confedera-ción la delegación expresa es por parte de las colonias o estados, mientras que en nues-tra Constitución, desde el artículo 21 del Acta de Reformas del 21 de mayo de 1847, la dele-gación expresa es por parte de la Constitución y no de los estados. Efectivamente el Acta de Reformas mencionaba en el precepto aludido: “Los poderes de la Unión derivan todos de la Constitución, y se limitan sólo al ejercicio de las facultades expresamente designadas en ella misma, sin que se entiendan permitidas otras por falta de expresa restricción”. Esta diferencia la percibiría José María Iglesias cuando el Congreso Constituyente de 1856-1857 estaba discutiendo el preámbulo de dicha Constitución Mexicana y se entró al debate so-bre si la soberanía de los estados era pre-existente a la formación de la Constitución, como lo sostenía Valentín Gómez Farías, o si, esta soberanía era creación de la misma Constitución, como lo afirmaba Iglesias. Jesús Reyes Heroles. El Liberalismo Mexicano. Tomo Tercero., pp. 398-400. Aún antes del Acta de Reformas, esta distribución de competencias había sido propuesta por la Legislatura de Querétaro al Congreso de la Unión en octubre de 1830, como reforma al entonces artículo 171 de la Constitución de 1824 en los siguientes términos: “Las facultades concedidas a los Supremos Poderes Generales y las restriccio-nes y deberes impuestos a los estados quedan circunscritos a lo que terminantemente se expresa en esta Constitución o en la Acta Constitutiva. La Nación y los estados se re-servan respectivamente la autoridad que no han delegado”. Isidro Montiel y Duarte. Derecho Público Mexicano. Tomo II. Imprenta del Gobierno. México. 1882., p. 291.


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dos “libres, soberanos e independientes”? Creo que, para los Estados Unidos, la respuesta está originalmente en que la soberanía radicaba en los estados, pues de otra manera no era posible hablar de “delegación”, y la tautología de “delega-ción expresa” abundaba sobre esta idea pactista; este error que condujo a teo- rías de la secesión, lo subsanaron con la Guerra Civil. Después se ha rectificado el camino a través de la jurisprudencia que ha enfatizado al pueblo y no tanto a los estados y sus gobiernos, como fuente de la soberanía.6

Aunque durante la colonia, las trece provincias de América conocieron distintas formas de autogobierno y autonomía, otorgadas graciosamente por delegación del Rey, esta concesión de la autoridad central hacia las colonias tenía todas las características políticas y jurídicas de una delegación, igualmente expresa. Con la Independencia, la soberanía tuvo que ser reasumida por el pueblo de cada colonia o provincia que valoró su independencia de manera individual, pero que para con-servarla, se vieron paradójicamente forzados a entrar en una Unión, con la cual querían confirmar su libertad y soberanía, por lo que para formarla tendrían que delegar —expresamente— ciertas facultades.

Esta delegación se contendría en un Pacto constitucional, a efecto de que constara de manera explícita, la delegación de soberanía por parte de los estados originarios. Esta concepción tuvo implicaciones desde la aprobación del Acta de Independencia en ese país.

La declaración de Independencia realizada por el Congreso Continental se vio con recelo por los estados, quienes declararon individualmente su independencia de Inglaterra, por lo que los representantes ante dicho órgano lo hicieron con ins-trucciones precisas de sus estados mandantes, de que una vez realizada ésta, los estados retendrían el pleno control de sus asuntos internos.7

Evolución del Federalismo en México

El Acta Constitutiva de México establece que son los estados los que son libres e independientes de cualquier otra Nación, y no una declaración constitutiva del

6 De esta manera, el caso McCulloch v. Maryland (17 US 316, 1819) se unió al caso de Texas v. White (74 US 700) decidido en 1869, para demostrar que la voluntad unilateral de un Estado como Texas para separarse durante la Guerra de Secesión, de la Unión Federal de los Esta-dos Unidos, a la cual pertenecía desde 1845, no era válida, pues dicha Unión Federal era in-destructible, formada por estados indestructibles, integrada por el pueblo soberano cuya decisión por formar la Unión, no podía ser revocada por la decisión de un gobierno usurpa-dor confederado. Oxford Companion to the Supreme Court of the United States. Op. Cit., p. 869. 7 Jensen. Op. Cit., pp. 117-119.


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Congreso Continental, aunque éste estuviera compuesto por representantes de los estados.

Las múltiples declaraciones de independencia de México fueron redactadas, desde un principio, a nombre de la Nación Mexicana, no al de las provincias en donde se proclamaron; por lo que la soberanía interior de los futuros estados mexicanos sería una consecuencia de la Declaración de Independencia como Na-ción y de sus constituciones resultantes.

Así, históricamente, la creación de los estados fue posterior a la Nación como Estado independiente. El primero de ellos, proclamado a sí mismo Estado, fue el de Nueva Galicia o Xalisco, cuya diputación provincial asumió la categoría de Estado libre, soberano e independiente, el 16 de junio de 1823, pero no con la misma pre-tensión de soberanía que tuvieron las colonias de América del Norte, sino siempre referido como Estado federado con la “gran Nación Mexicana”.8

Por lo tanto, en México, la soberanía estatal no pre-existió a la Constitución, si-no que ésta fue coincidente con el Pacto de las entidades, que con su formación, lograrían la independencia como Nación y, además, el reconocimiento constitutivo de su soberanía. De esta manera, la distribución de competencias al estilo de la confederación de los Estados Unidos, no puede ser interpretada en México de la misma manera en que se hizo en ese país.

Es más, la “gran Nación Mexicana” mantuvo aún antes de su Independencia, la-zos de fraternidad y unión, que no se observan en las antiguas colonias de Améri-ca del Norte, las cuales estuvieron divididas desde los orígenes de su forzada Unión, por innumerables agravios, sobre todo por tierras y límites. En México, aunque de la discusión del Acta Constitutiva se presume que había también cier-tos diferendos entre los nuevos estados, no fueron tan patentes como los de su

8 Timothy E. Anna. Forging México. 1821-1835. University of Nebraska Press., p. 124. Incluso en el caso de Chiapas, que fue el único Estado que abiertamente se adhirió a la Federación Mexi-cana, su adhesión se llevó a cabo mediante dos plebiscitos de acuerdo a la más pura tradi-ción de la soberanía popular, el primero celebrado a raíz de la convocatoria del 16 de di-ciembre de 1823 publicada por orden de su Junta Suprema Gubernativa, y el segundo el 24 de marzo de 1824, mediante la cual se efectuó la consulta de septiembre de 1824 donde dos terceras partes de los distritos en que se dividía votaron por la Unión con México. Para el 4 de octubre de dicho año, la Nación Mexicana había consentido igualmente con la ad-hesión de Chiapas, a través de la Constitución Mexicana. Nettie Lee Benson. The Provincial Deputation in México. Harbinger of Provincial Autonomy, Independence and Federalism. University of Texas Press. 1992., p. 122.


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vecino.9 No obstante, entre las funciones que tendría que desempeñar, el gobier-no federal se constituyó, desde 1824, en un árbitro natural entre los estados.

Por otra parte, la transformación de las provincias en estados fue más uni-forme y homogénea en México que en los Estados Unidos, debido a que las dipu-taciones provinciales de la Constitución de Cádiz de 1812, habían contribuido a for-mar un ambiente político común para esta asunción de nueva categoría. Desde un principio, los estados mexicanos entendieron que su soberanía era sobre su régimen interior, o la administración interna de su gobierno, pero no tuvieron as-piraciones de sobreponer su soberanía a la de la Nación Mexicana, cuyas autori-dades generales la representarían. En otras palabras, la discusión del sistema federal mexicano se caracterizó por un reconocimiento de un gobierno federal supra-estatal, que necesariamente repercutiría en la autonomía de los estados, los cuales nunca pretendieron discutir sus poderes ejercidos para el bienestar general.

Por ello, hacia 1824, en México se entendió mejor la soberanía de los estados que en los Estados Unidos,10 pues como se mencionó nunca se asumió una pre-eminencia de los estados sobre la Federación. Al contrario, se reconoció que la Constitución era el Pacto Constitutivo tanto del reconocimiento de las antiguas provincias en estados libres y soberanos, como de que el gobierno federal o ge-neral, como se aludió en esa época, representaba a la Nación Mexicana.11

9 Las diferencias entre los estados mexicanos y la Federación se agravaron posterior-mente al momento constitutivo de la Unión Federal y se profundizaron con la lucha de facciones políticas, antecedentes de los partidos políticos. Pedro de Alba. Primer Centenario de la Constitución de 1824. Obra conmemorativa publicada por la H. Cámara de Senadores de los Esta-dos Unidos Mexicanos. Talleres Gráficos Soria. 1924., p. 78. Después del centralismo que for-malmente dominó al Virreinato, la Constitución de Cádiz al eliminar la figura del Virrey, ins-tauró las jefaturas políticas en cada una de las seis provincias (México, Nueva Galicia, Yu-catán, San Luis Potosí, Nuevo León y Nueva Vizcaya), con plena independencia una de otra. De esta manera, el sentimiento de independencia fue hacia una metrópoli central, como la de México en la Nueva España. Benson. Op. Cit., pp. 7-8. 10 En la sesión del 9 de junio de 1787, James Madison enfatizó que: “Si vamos a ser conside-rados como Nación, todas las distinciones en estados deben ser abolidas”, refiriéndose a la igualdad entre los estados pequeños y pobres, con los tres grandes que eran Virginia, Massachussetts y Pennsylvania. Esta aseveración refleja además, que la Convención Constituyente guardaba dudas sobre la formación de la Nación estadounidense, punto que jamás fue puesto en duda en México. The Records of the Federal Convention of 1787. Editado por Max Farrand. Volumen I. Yale University Press. Reimpreso en 1987., p. 178. 11 La jurisprudencia contemporánea describe todavía esta equivalencia en los siguientes términos: “NACIÓN, REPRESENTACIÓN DE LA. La Nación no puede ser confundida con una enti-dad federativa, y los funcionarios de un Estado no son los que, por consiguiente la repre-sentan, pues es única y está representada por sus órganos federales, de acuerdo al artí-culo 41 de la Ley Suprema”. SJF. 5ª Época. Tomo LII., p. 71. Amparo Administrativo en revisión


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Al decir de Pedro de Alba, la Constitución de 1824 “estableció un sistema federal más completo que el que tenemos actualmente, porque no se restringían las facultades de los estados en todo lo que se refería a su régimen interior y, en cambio, se les daban prerrogativas, teniendo las legislaturas locales la llave para la elección del Presidente de la República”.12 Poco antes de aprobarse esta Constitu-ción federal, el propio Congreso Constituyente aprobó el decreto del 2 de julio de 1824, en el cual se resume la fórmula sencilla de lo que es el régimen interior: “Que los congresos de los estados pueden dispensar toda clase de leyes, que no sean del resorte general de la Federación”; en esta frase se resume la potestad sobe-rana de legislar por parte de los estados, que ha continuado a lo largo de la histo-ria del federalismo en México.

Efectivamente, la Constitución de 1824 determinó que todas las leyes expedi-das por el Congreso general tuviesen como objeto el mantener la independencia de los estados en lo relativo a su régimen interior, según el artículo 49, fracción III, de dicha Constitución;13 pero, de la misma manera, el artículo 50 de esta Ley Fun-damental estableció la facultad del Congreso General para promover la ilustración y fomentar la prosperidad general del país, sin impedir a los estados la facultad de concurrir en su regulación dentro de su régimen interior. De esta manera, la acción benéfica de los estados y de la Federación concurrían, con sus respectivas leyes, para que, en sus propios ámbitos, se regulasen las mismas materias, si bien bajo la coordinación y supervisión de la Federación, pero sin excluir ni mediati-zar a los estados en sus facultades para atender las materias que fuesen de su mismo interés. Es más, según la redacción de la Constitución referida, se puede deducir que la legislación federal debería dictarse de manera complementaria o subsidiaria a la legislación de los estados; así lo indican las fracciones II del artículo

6656/36. Antonio Ahumada. 5 de abril de 1937. Mayoría de 4 votos. La Constitución y su inter-pretación por el Poder Judicial de la Federación. Suprema Corte de Justicia. Fondo de Cultura Económica. Volumen IV. 1993., pp. 2589-2590. 12 De Alba. Op. Cit., p. 81. 13 Quizá la primera referencia al gobierno interior de las provincias, se encuentra en la Me-moria de Miguel Ramos Arizpe que en 1811 dirigió a las Cortes de Cádiz sobre la situación de las Provincias Internas de Oriente (Coahuila, Nuevo León, Nueva Santander y Texas): “Los vicios del sistema... consisten principalmente en no tener en su interior un gobierno supe-rior, así para lo puramente gubernativo como para lo judicial”. Reyes Heroles. Op. Cit. Tomo I., p. 364. Durante las Intendencias, las provincias habían observado cierta descentralización en lo militar, pero no en lo gubernativo. La Constitución de 1824 había agregado la potestad legislativa al régimen interior, desarrollando las facultades otorgadas a las diputaciones provinciales, y convirtiéndolo así en soberanía.


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4914 y I, II y XXXI del artículo 50,15 en cuyos textos se deduce que el Congreso de la Unión debería tener respeto al régimen interior de los estados y, las leyes federa-les no deberían mezclarse en la administración interior de éstos.

Esta “soberanía” había sido definida aun antes del Primer Congreso Constitu-yente en nuestro país, desde el artículo 2º de la Constitución de Apatzingán de 1814, como la facultad de dictar leyes y establecer la forma de gobierno que más conviniera a los intereses de la sociedad. El artículo 11 de la Constitución de la Insurgencia, asignaba tres atribuciones a la soberanía: la facultad de dictar leyes propiamente dicha, la de hacerlas ejecutar y la de aplicarlas a los casos particulares.

El Acta Constitutiva de la Federación estableció que estas atribuciones deberían contarse en el gobierno particular de los estados, organizado con los tres pode-res. En el artículo 34 del Acta se estableció un principio fundamental:

“La Constitución general y esta Acta garantizan a los estados de la Federación, la forma de gobierno adoptada en la presente Ley y cada Estado queda también comprometido a sostener a toda costa la Unión federal”. Los primeros escritos sobre el sistema federal mexicano, aludieron a que los

estados, aunque soberanos, deberían atender el principio de la Unión federal. De todas las discusiones sobre el federalismo en el primer Congreso Constituyente, la aprobación de los estados como entes “soberanos” fue la más cerrada de to-das, ya que se aprobó por 40 votos contra 28.

La soberanía estatal radica en su Constitución

Durante el siglo XX, la supremacía de la Constitución federal eclipsó la importancia de las constituciones de las entidades federativas de México. Incluso el desarrollo del control de la legalidad fue abundante tanto a nivel federal como estatal y todo un adecuado sistema contencioso-administrativo fue promovido en los estados,

14 “Las leyes y decretos que emanen del Congreso General tendrán por objeto: III. Mantener la independencia de los estados entre sí en lo respectivo a su gobierno interior, según la Acta Constitutiva y esta Constitución”. 15 “Las facultades exclusivas del Congreso General son las siguientes: I. Promover la ilustra-ción (...) sin perjudicar la libertad que tienen las legislaturas para el arreglo de la educación pública en sus respectivos estados. II. Fomentar la prosperidad general, decretando la apertura de caminos y canales o su mejora, sin impedir a los estados la apertura o mejora de los suyos (...). XXXI. Dictar todas las leyes y decretos que sean conducentes para llenar los objetos de que habla el artículo 49, sin mezclarse en la administración interior de los estados”.


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además de tribunales electorales y otros de la misma naturaleza para aplicar eficientemente las leyes ordinarias. Sin embargo, las constituciones de los esta-dos quedaron como dudoso y oscuro reflejo de la Constitución federal, utilizadas sólo para replicar las reformas aprobadas al texto federal y confirmar las mis-mas instituciones de nuestra Ley Suprema.

La función judicial es igualmente importante para caracterizar a la soberanía de los estados en virtud de que la aplicación de las leyes a través de los actos guber-nativos y de los actos jurisdiccionales correspondientes, son producto de las au-toridades electas en ejercicio de dicha soberanía, por lo que son manifestaciones de sus respectivos regímenes interiores. Sin embargo, con la única excepción de la Constitución de Chihuahua de 1921 que, en su artículo 10, estableció el Recurso de Queja para proteger los derechos reconocidos por esa Constitución a los residen-tes en el Estado y, que actualmente es el artículo 200 de la nueva Constitución estatal, ninguna otra ley fundamental de Estado alguno retomó el celo que sus constituciones del siglo XIX observaron para proteger la Carta Fundamental de sus respectivos estados. Incluso, en el caso de Chihuahua, la falta de una ley reglamentaria no ha permitido desarrollar la protección de los derechos de los chihuahuenses.

¿Hasta qué punto es correcto admitir que la ley ordinaria condiciona la entrada en vigor y aplicabilidad de una disposición constitucional? ¿No es acaso la Consti-tución del Estado, la ley suprema de la entidad y, por lo tanto, superior a cualquier deficiencia o inconsistencia de la ley ordinaria? Como la Constitución del Estado es la norma fundadora del sistema jurídico estatal, la que organiza a los poderes de gobierno de la entidad, la que reconoce derechos a sus habitantes y la que fija los principios fundamentales de un Estado, es por lo tanto, la ley suprema de una entidad federativa.

Aunque por mucho tiempo se consideró a las constituciones estatales como leyes reglamentarias de la Constitución federal, no se analizaron las consecuen-cias de esta categoría; simplemente se les asimiló a las leyes federales, aunque éstas no crearan un nuevo orden jurídico como las constituciones estatales, ni desarrollaran un ámbito de competencia propio, como el previsto en la Constitu-ción federal con el abstracto concepto de “régimen interior” de los estados.

Efectivamente, las constituciones estatales complementan, más que regla-mentan, las disposiciones de la Constitución federal, en lo relativo a la soberanía parcial de las entidades federativas. Son leyes constitucionales en el sentido de que complementan los artículos 40 y 124 y, sólo pueden incurrir en inconsistencia o contradicción con la Constitución, en tanto contravengan una prohibición expresa


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de la federal, según se desprende de los artículos 117 y 118, u omitan una prescrip-ción expresa de ésta, como la prevista en el artículo 116 respecto a la no reelección y a la representación proporcional; pero, en lo que respecta al régimen interno de los estados, las constituciones estatales son soberanas y fijan las instituciones más acordes para el Estado respectivo.

Si bien las leyes federales también reglamentan disposiciones expresas en la Constitución, de acuerdo al artículo 124, la competencia de la Federación está ex-puesta en la misma Constitución federal y no pueden las leyes federales exce-derse, sino tan sólo reglamentarla. Así, las constituciones estatales, complemen-tan a la Constitución federal, en tanto que la competencia de lo estatal no está expuesta por aquélla, sino por las constituciones locales. Las facultades reserva-das por la Constitución federal se explicitan en las constituciones estatales, por lo que ellas mismas son las que detallan la competencia de los estados, de la misma manera que la federal hace lo propio con las facultades federales; desde este punto de vista, ambas constituciones son normas fijadoras de competencias y participan de la misma supremacía.

No obstante, no cabe duda que la Constitución federal es la norma fundamen-tal de todo el orden jurídico nacional, tanto por lo que hace, al ser el sustento de validez de las constituciones estatales, como por lo que no hace, al no explicitar las atribuciones estatales o no ampliar las prohibiciones y prescripciones. Pero las constituciones estatales no se equiparan a las leyes federales, por ser ambas derivadas de la federal, ya que éstas no son normas que distribuyen las compe-tencias, sino tan sólo reglamentan las atribuciones prefijadas, mientras que las constituciones estatales detallan las facultades reservadas por la federal a los estados, pero que necesitan ser explicitadas por las constituciones estatales. En efecto, para fijar qué tanto pertenece al régimen interno de los estados, sólo corresponde a los textos fundamentales de las entidades federativas.

Las leyes federales, en contraste, sólo pueden determinar competencias por delegación expresa de la Constitución federal, en aquellas materias concurrentes que exceptúan la regla general de distribución de competencias establecida por el artículo 124. Pero esta situación es excepcional, y estas leyes también participan, en mi opinión, de la naturaleza de leyes constitucionales junto con las constitucio-nes estatales.

Pareciera que todas las leyes son iguales, si éstas reglamentan a la Constitu-ción federal. Desde este punto de vista no existiría una diferencia entre la jerar-quía y funciones de una ley federal que se expide en uso de algunas de las facul-


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tades expresas del artículo 73 de la Constitución federal, con respecto a la Cons-titución del Estado de Veracruz, o de cualquiera otro Estado.

Sin embargo, si se analiza bien, existe una gran diferencia entre ambos orde-namientos. Aunque los dos cuentan con la característica de ser reglamentarios de la Constitución federal; esto sucede porque la Constitución federal, como ley fundamental del Estado federal Mexicano, contiene los ámbitos de competencia de los niveles de gobierno, tanto el federal como el estatal.

Pero la ley federal no crea por sí misma al ámbito federal, sino que más bien reglamenta a una autoridad o a una competencia específica ya creada o prevista en la Constitución federal. Por ello, se le denomina ley secundaria, ya que descan-sa sobre las disposiciones de la ley fundamental. El régimen federal está explícito en el artículo 124 de esa Constitución, por lo que las leyes federales son reglamen-tarias de las facultades que sólo pueden estar en el texto de la misma Constitu-ción federal.

En contraste, una Constitución estatal, sí crea o define por sí misma, a las au-toridades y competencias de un Estado, las cuales no están descritas expresa-mente en la Constitución federal, pues ésta, sólo enuncia, sin describirlas, las fa-cultades reservadas que son competencia de todos los estados del país, lo cual tiene una gran significación para la jerarquía y contenido de las constituciones estatales. Lo anterior es porque el Poder Constituyente federal delegó en los po-deres constituyentes derivados de los estados la facultad de determinar, en ca-da caso, las facultades “reservadas” a los estados y su respectivo régimen interior, otorgando igualmente a los estados la capacidad para organizar a los pode-res de sus estados, según el artículo 116 de la Constitución federal.

La Constitución de un Estado reglamenta así, de manera distinta la ley federal, a las disposiciones de la Constitución federal, pues es ella misma una norma fun-dante de todo el orden jurídico estatal, sobre la cual, otras leyes serán expedidas por el órgano legislativo del Estado, por lo que su jerarquía es de una ley constitu-cional y no una mera ley reglamentaria, como el resto de las leyes federales lo son. De esta manera, las constituciones estatales no son leyes secundarias de la Constitución federal, como las leyes federales, sino son leyes constitucionales complementarias de la Constitución federal, ya que definen el régimen interior de los estados, a que se refiere el artículo 39 de la Constitución federal.

De la misma manera, la Constitución de un Estado representa la soberanía de los estados miembros de la Unión federal. Según los artículos 40 y 41 de la Consti-tución federal, la soberanía nacional reside en los poderes federales, pero como complemento de ella. La soberanía local corresponde a los estados, que resultan


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de la forma de gobierno del país, como una República compuesta de estados li-bres y soberanos. Esta soberanía se materializa en la Constitución del Estado correspondiente, en donde se define su régimen interior.

Entre las leyes federales no hay jerarquía, como tampoco la hay entre las leyes locales. Pero, las constituciones estatales si cuentan con preeminencia respecto de las leyes locales, dentro de su competencia, siendo la Constitución federal la única suprema respecto de todos los ordenamientos del país, según lo prescribe el artículo 133 federal.16

Cualquier conflicto entre una Constitución estatal o sus leyes resultantes y una ley federal se resuelve conforme a la interpretación de la Constitución federal, pues el conflicto de esta especie surge sobre la transgresión, bien en el ámbito de competencia expresa de la Federación o reservada de los estados; en conse-cuencia, no hay jerarquía entre ambas normas, sino que la Constitución federal, es la única que impone su jerarquía.

De la misma manera, se entiende sobre cualquier conflicto entre una ley fede-ral y una ley estatal, ya que una antinomia entre ambas, implica, necesariamente una infracción a la Constitución federal, ya sea por el legislador federal que se excedió en regular una facultad no prevista expresamente en el texto federal, o del estatal que invadió una atribución federal.

A su vez, una ley local no puede contravenir la Constitución del Estado, ya que es su fundamento de validez, al tener previsto su proceso legislativo de creación, así como la materia o competencia que regula la ley secundaria. La Constitución del Estado prescribe igualmente la competencia municipal, al deter-minar cuáles son los municipios en el Estado, o al delegar en una ley orgánica di-cha determinación.

La justicia Constitucional Estatal y la Jurisdicción federal

Tal como lo hemos reiterado, la soberanía de los estados fue definida desde el Congreso Constituyente de 1824, con tres elementos principales que demostra-ran su verdadera autonomía frente a otros ámbitos de poder: 1) Capacidad para legislar en las materias concernientes a su régimen interior; 2) Capacidad para elegir a sus propias autoridades y 3) Capacidad para resolver en definitiva los asuntos de su competencia, sin ingerencia de poderes ajenos a los estatales.

Las dos primeras capacidades han sido satisfechas sin mayor perturbación excepto por las continuas reformas constitucionales que obligan o prohiben a los

16 Para no repetir el término de “Constitución”, en el texto se hará referencia al número del artículo y se definirá si es federal o estatal, si se trata de la Constitución federal o estatal.


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estados a organizarse o a no ejercer determinadas funciones. El Acta de Refor-mas de 1847, de indudable espíritu federalista, estableció sin embargo, el recurso de reclamo en sus artículos 22, 23 y 24, que importó la facultad de anular leyes, tanto federales como estatales, si se encontraban viciadas de “anticonstitucio-nalidad”, lo cual representaba la posibilidad de anular leyes estatales por el Con-greso de la Unión, 17 así como leyes federales por la mayoría de las legislaturas de los estados.

Sin embargo, la última capacidad ha resultado más inestable, pues en nuestra historia constitucional se han adoptado posiciones contradictorias que inducen a considerarla como un principio ambiguo con pros y contras que se neutralizan.

En un principio, el artículo 160 de la Constitución federal de 1824 consagró la ina-tacabilidad de las resoluciones de los tribunales superiores de Justicia de los esta-dos de la siguiente manera:

“El Poder Judicial de cada Estado se ejercerá por los tribunales que establezca o designe la Constitución; y todas las causas civiles o criminales que pertenezcan al conocimiento de estos tribunales, serán fenecidas en ellas hasta su última instancia y ejecución de la última sentencia”. 18 El espíritu federalista que inspiró nuestra primera Constitución federal permeó

durante toda la primera República, llegando incluso a proponerse por la Legislatura de Guanajuato el 5 de marzo de 1827 la obligación para los funcionarios que radica-ran en los estados, desempeñando funciones del Gobierno federal, de prestar juramento de obediencia hacia las constituciones de los mismos estados donde radicaran, en reciprocidad a la obediencia prestada a la Constitución federal por las autoridades estatales. 19

El espíritu de los constituyentes originarios de México fue el de garantizar la in-dependencia del Poder Judicial, lo cual implicaba que las resoluciones de los tribu-nales inferiores fueran respetadas y los tribunales centrales se abstuvieran de

17 Quizás Mariano Otero al consagrar este sistema de anulación de leyes tomó en cuenta la iniciativa de reforma constitucional presentada por la Legislatura del Estado de Veracruz al artículo 161 de la Constitución de 1824, fechada el 2 de diciembre de 1830, mediante la cual se proponía que el Congreso de la Unión al recibir la Constitución y las leyes estatales para su información, procedieran a revisar su constitucionalidad y se pronunciaran en 60 días hábiles sobre su validez. Esta iniciativa fue atemperada y bien complementada en el Acta de Reformas por Otero. Isidro Montiel y Duarte. Derecho Público Mexicano. Tomo II. Imprenta del Gobierno Federal. México. 1882., p. 301. 18 Isidro Montiel y Duarte. Op. Cit. pp. 271-272. 19 Idem., pp. 285-287.


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intervenir en sus resoluciones. Esta tendencia es sorprendente en una etapa cen-tralista, pero la constata Isidro Montiel y Duarte con las siguientes palabras:

“El Poder Judicial tenía todas las condiciones que el derecho público declara indispensa-bles para que haya una completa garantía de su independencia; y en cuanto a los nego-cios cuya primera instancia comenzaba en los juzgados inferiores, para nada tenía que intervenir el Poder Judicial del centro; pero las causas de responsabilidad promovidas contra los magistrados se seguían y terminaban ante la Suprema Corte”.20 La limitación de instancias en todas las constituciones históricas del país, tanto

las federales como las centralistas, muestran la tendencia de respetar las deci-siones de los tribunales estatales o departamentales, según el caso. De esta ma-nera, la Ley Quinta de 1836 se ciñe a este criterio en su artículo 34:

“En cada causa, sea cual fuere su cuantía y naturaleza, no podrá haber más que tres instancias. Una ley fijará el número de las que cada causa deba tener para quedar eje-cutoriada según su naturaleza, entidad y circunstancias”.

Esta sólida organización judicial pretendía no sólo dar seguridad jurídica a los

gobernados otorgando a las decisiones judiciales con fuerza de res judicata, sino también a descentralizar la propia administración de justicia, aun en los periodos centralistas de nuestra forma de gobierno.

El proyecto constitucional de 1842, que transitaba entre el centralismo y el fe-deralismo, obra de José Fernando Ramírez, también previó en su artículo 151:

“Corresponde a los tribunales departamentales, conocer de todos los negocios judicia-les que se instauraren dentro del territorio de su Departamento, hasta última instancia y ejecución de la sentencia”.21 El Acta de Reformas continuó esta prescripción. Nuevamente el reconocido

cronista Montiel y Duarte nos informa:

20 Derecho Público Mexicano. Tomo III. Imprenta del Gobierno Federal. México. 1882., p. VIII. 21 Idem., p. 240. Aun las Bases Orgánicas de 1843 consagraron este mismo principio, por la Junta Nacional Instituyente en sesión del 19 de mayo de 1843: Artículo 46: Habrá en los De-partamentos tribunales superiores de justicia y jueces inferiores. Todos los negocios que comiencen en los juzgados inferiores de un Departamento, terminarán dentro de su terri-torio en todas las instancias. Una ley determinará el modo de suplir las segundas y terce-ras instancias de los departamentos que no pudieren establecer tribunales superiores. Idem. Tomo III., pp. 402, 451.


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“El Poder Judicial de la Federación no extiende su acción a aquellos negocios que están íntimamente ligados con el régimen interior de los estados, y aquí obra de lleno la decla-ración que la Acta de reformas hizo, diciendo: Que los poderes de la Unión derivan todos de la Constitución y se limitan sólo al ejercicio de las facultades expresamente concedi-das en ella misma, sin que se entiendan permitidas otras por falta de expresa restric-ción; y decimos que aquí obra de lleno la regla establecida en el Acta de Reformas”.22

Efectivamente, esta disposición del Acta de Reformas dio origen al artículo

124 de la actual Constitución que determina la regla general de distribución de competencias, con facultadas expresas para la Federación y reservadas para los estados.

Desde la exposición de motivos del Proyecto de Reforma de las Leyes Constitu-cionales de la República Mexicana, redactada el 30 de Junio de 1840, la Comisión Especial de la Cámara de Diputados expuso estas ideas:

“Cuando nosotros hablamos de esta independencia (del Poder Judicial), no la hacemos consistir en el mero hecho, de que el Gobierno en ningún caso tenga que ocuparse de los encargados de administrar justicia, porque esto nada significa, sino que consideramos el objeto saludable, que un legislador puede proponerse en esta medida, cual es el de asegurar la imparcialidad de las sentencias.23 (...) En auxilio de la expedición de ésta, nos ocurrió el pensamiento de que en todos los jui-cios hubiera a lo más dos instancias. (...)24 ¿Y qué remedio habrá, si el tribunal de segunda instancia comete una injusticia, un atentado contra las disposiciones de las leyes? Si se nos dirige esta pregunta, la hacemos también respecto del tribunal de tercera instan-cia; pero deseando consultar el remedio, somos de parecer que se deje expedito el re-curso de nulidad, para el caso de que se falle contra ley expresa. Este recurso fue establecido en la legislación antigua, y muy especialmente aplaudido y re-comendado por los profesores del derecho; y en verdad que no encontramos mayor razón, para que se anule un proceso, por sólo el hecho de que se haya faltado a los trámites del juicio, y no se verifique lo mismo, porque la sentencia se pronuncie contra el tenor expreso de las leyes”. 25

Aunque José Fernando Ramírez apoyó este dictamen, escribió su famoso voto

particular en el cual sugiere por vez primera que la Suprema Corte ejerciera un

22 Idem. Tomo III., p. VI. 23 Idem., pp. 94-95. 24 Idem., p. 96. 25 Idem., p. 98.


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medio de control constitucional sobre la legislación,26 lo cual precisamente se combina con la propuesta del recurso de nulidad mencionado por la mayoría de la Comisión. Aunque su propuesta como la de Otero se parece más a la de una acción de inconstitucionalidad que a un juicio de amparo, es innegable que a partir de ese año de 1840, se unen por primera vez, en mi opinión, el control judi-cial de la constitucionalidad y la exacta aplicación de la ley como una garantía constitucional.

Manuel Crecencio Rejón completó el sistema propuesto por Ramírez, como es bien conocido, en su Proyecto de Constitución para Yucatán de diciembre de 1840, no sólo por prever un control de la constitucionalidad hacia las leyes, sino también para la protección de las garantías individuales. A él corresponde las consecuen-cias de la relatividad de las sentencias incluso para las leyes “anticonstituciona-les”, por lo que realmente se debería denominar el “efecto Rejón” y no el “efecto Otero”:27

“Así es, que aunque según el proyecto, se da al Poder Judicial el derecho de censurar la le-gislación, también se le obliga a ejercerlo de una manera oscura y en casos particulares, ocultando la importancia del ataque a las miras apasionadas de las facciones. Sus sen-tencias pues, como dice muy bien Tocqueville, no tendrán por objeto más que el des-cargar el golpe sobre un interés personal, y la ley se encontrará ofendida por casuali-

26 “Qué remedio más a propósito que ocurrir a una corporación (Suprema Corte de Justi-cia), que puede llamarse esencialmente imparcial, para que pronuncie su fallo sobre la inconstitucionalidad de una ley?” Idem., p. 146. La propuesta fue concretada en los siguientes términos: “Cuando el Supremo Gobierno o la cuarta parte de los diputados, la tercera par-te de los senadores presentes que compongan actualmente sus respectivas cámaras, o la tercera parte de las juntas departamentales reclamen alguna ley como anticonstitucio-nal, decidirá la cuestión la Suprema Corte de Justicia en juicio contencioso”. Idem., p. 150. Mariano Otero rechazó en consecuencia esta propuesta, al otorgar esta facultad tanto al Congreso de la Unión como a la mayoría de las legislaturas de los estados a través del reclamo previsto en los artículos 22 al 24 del Acta de Reformas. 27 Sobre todo porque Otero no contempló expresamente el amparo contra leyes, sino contra actos violatorios de garantías individuales en los artículos referidos en la anterior nota a pie de página. En el proyecto de Constitución de la minoría de 1842, Otero concede ante la Suprema Corte de Justicia la facultad para conocer del reclamo violatorio de las garantías individuales contra cualquier acto de los poderes Ejecutivo o Legislativo de los estados; así como establece que serán las legislaturas por mayoría las que decidieran la inconstitucionalidad de leyes federales, según el artículo 81, fracciones I y II del proyecto. Idem., p. 269. En el Acta de Reformas, Otero cambiaría ligeramente el sistema sustituyendo a la Suprema Corte por el Congreso de la Unión. Ponciano Arriaga desechó este procedi-miento de Otero en la sesión del 28 de octubre de 1856 por haber engendrado conflictos y dificultades que conducían a la anarquía. En sustitución, Arriaga adopta las palabras de Rejón: “Ninguno de estos inconvenientes hay en que la ley mala sucumba parcialmente, de una manera lenta por medio de fallos judiciales”. Idem. Tomo IV., pp. 841-842.


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dad. De todos modos la ley así censurada no quedará destruida: se disminuirá sí su fuerza moral, pero no se suspenderá su efecto material. Sólo perecerá por fin poco a poco y con los golpes redoblados de la jurisprudencia (...)28

De esta manera, el artículo 62 de la Constitución de Yucatán de marzo de 1841

estableció: “Corresponde a este Tribunal reunido: 1º. Amparar en el goce de sus derechos a los que le pidan su protección contra los decretos y leyes de las Legislaturas que sean contra-rias al texto literal de la Constitución, o contra las providencias del Gobernador, cuando en ellas se hubiese infringido el Código Fundamental en los términos expresados; li-mitándose en ambos casos a reparar el agravio en la parte en que la Constitución hubiese sido violada”.

Se ha mencionado también que el amparo fue previsto por vez primera en el

artículo 6º, de la Constitución de Chiapas de 1826. De la misma manera podemos reportar el “amparo” de parte del Poder Judicial de Campeche para proteger los derechos de los habitantes contra actos específicos del Poder Ejecutivo estatal, según la Constitución del Estado de 1861, en su artículo 66, fracción I. Lo mismo se puede decir de Tabasco que, en su Constitución de 1857, estableció el amparo para proteger a sus habitantes en el goce de sus derechos contra las autoridades políticas del Estado, limitándose a reparar el agravio, según lo preceptuado en el artículo 50, fracción I de dicha Constitución. El primer antecedente de la contro-versia constitucional lo encontramos en la Constitución de Morelos y sus refor-mas de 1878, cuando confía a su Tribunal Superior de Justicia la facultad de dirimir controversias entre el Legislativo y el Ejecutivo por leyes o actos que se conside-ren anti-constitucionales, según los artículos 110 y 111 de la Constitución Morelense. El procedimiento debería ser sumario y resolverse en 5 días, se exceptuaban los actos del Congreso estatal referidos al Gran Jurado y al Colegio Electoral, según el artículo 116 y, además, se consignaba que en esta función el tribunal no estaba facultado para “interpretar” la Constitución, sino sólo para aplicarla.

En la sesión del 29 de octubre de 1856 en el Congreso Constituyente, el juicio de amparo se expandió no sólo para atacar la inconstitucionalidad de las leyes, sus-tituyendo a la anulación legislativa de leyes inconstitucionales, sino contra actos de toda autoridad. El diputado Espiridión Moreno de Jalisco manifestó:

28 Idem., p. 158.


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“Es menester también que haya amparo contra las disposiciones inconstitucionales de los estados, y que este amparo sea efectivo y no ilusorio, como lo fue mientras la revi-sión de los decretos de las legislaturas estuvo encomendado al Senado (...) Es necesario que los ciudadanos de los estados, que lo son de la República, encuentren amparo en la autoridad federal, contra las autoridades de los mismos estados, cuando atropellen las garantías individuales o violen la Constitución”.29

Sin embargo, muchos diputados trataban de delimitar el campo de la Federa-

ción con respecto al régimen interior de los estados, de acuerdo a la tradición de mayor duración, según hemos expresado. En apoyo a esta posición tradicional se encontraba la doctrina de Joseph Story, de gran influencia en dicho Constituyen-te, quien al comentar la cláusula de supremacía constitucional de los Estados Uni-dos (artículo VI, párrafo 2º) mencionó:

“De esta supremacía de la Constitución de las leyes y tratados de los estados reunidos resulta para los tribunales federales la obligación de pronunciar la nulidad de los actos del Congreso o de los estados que fueren contrarios a la Constitución federal. Pero es-tos tribunales no tienen el derecho de pronunciar la nulidad de los actos contrarios a las constituciones de los estados, si estos actos no están en oposición con la Constitución federal, este poder pertenece a los tribunales de los mismos estados”.30

A partir de la Constitución de Veracruz aprobada en el año 2000, las constitu-

ciones estatales comenzaron a implementar, de manera sistemática, medidas de protección jurisdiccional de sus normas fundamentales, a través de procedi-mientos que son familiares a la justicia federal y que muchos de ellos, por cierto, se originaron en los estados antes que en la Federación.

De esta manera, la tradición que retoma la Constitución de Veracruz no es una novedad, pero si es una actualización importante de un principio racional que se abandonó en el siglo XX inexplicablemente: consistente en que la Constitución es también una Ley, la Ley Fundamental, que debe protegerse contra cualquier in-fracción, y que toca a los estados el proteger su propia norma fundamental.

El artículo 101 de la Constitución de 1857 previó que los tribunales federales resol-verían toda controversia sobre leyes o actos de cualquier autoridad que violen las garantías individuales, previstas en la Constitución federal, dando así paso a la intervención de la justicia federal sobre tales violaciones por parte de los es-

29 Idem. Tomo IV., pp. 844-845. 30 Joseph Story. Commentaries on the Constitution of the United States. 2 Volúmenes. 3ª edición. Boston. Little, Brown & Company. 1858. Reimpresión por The Lawbook Exchange Ltd. 2001. 2º Volumen., p. 645.


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tados. Desde entonces se ha entendido que cualquier resolución, que afecte las garantías individuales de los tribunales estatales puede ser revisada por los jue-ces federales.

Sin embargo, paradójicamente la forma en que se ha ejercido esta lógica auto-ridad, a través de una jurisdicción exclusiva de los tribunales federales para resol-ver cualquier aspecto de la constitucionalidad federal, con base en la tesis de ju-risprudencia P. /J. 74/99, ha repercutido en la abstinencia de los tribunales estata-les en el control de la constitucionalidad federal, pero ello no implica que no ejer-zan sus obligaciones de proteger sus propias constituciones.

Otras tesis de jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte ha complementado este control por parte de los tribunales federales, mediante la aprobación de ca-sos que presentan violaciones indirectas a la Constitución federal y que, quizá sean más violaciones a las constituciones estatales, como se asienta en la tesis P./J. 4/99 para las acciones de inconstitucionalidad y la tesis P./J. 23/97 por lo que respecta a las controversias constitucionales. La ausencia de medios locales de control constitucional promueven estas intervenciones.

El Libro Blanco de la Administración de Justicia (2006) publicado por la Suprema Corte de Justicia ha señalado que una de las sugerencias para modernizar esta cuestión sería la restricción de hacer procedentes las violaciones indirectas de la manera en que se ha hecho hasta la fecha. Una disposición constitucional, pareci-da a la fracción IX del artículo 107 constitucional vigente podría ensayarse dentro del texto de la Ley de Amparo para que pudiera decir lo siguiente:

“Las resoluciones definitivas de los Tribunales Superiores de Justicia de los estados no admiten re-visión alguna a menos de que decidan sobre la inconstitucionalidad de una ley o acto estableciendo la interpretación directa de un precepto de la Constitución federal”.

La armonización de las facultades constitucionales de los tribunales de la Fede-

ración con la de los estados debe hacerse de una manera tal que el régimen interior de los estados no se afecte por la intervención indiscriminada de la Federa-ción. Por su parte, los tribunales federales deben ser los garantes efectivos de la Constitución federal y para ello, todo acto de autoridad está sometido a su juris-dicción. Una mejor selectividad de los casos que llegan a los tribunales federales que ayuden a formar criterios jurisprudenciales orientadores para los estados, sería lo más conveniente, más que la revisión automática y masiva de todos los casos decididos por los tribunales estatales.


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Avances de la Justicia constitucional estatal La Suprema Corte de Justicia ha logrado avanzar el concepto de independencia de los poderes judiciales estatales durante el año de 2006, particularmente a través de la interpretación del artículo 116 de la Constitución federal, como consecuencia de las diversas controversias constitucionales planteadas que han generado múltiples tesis de jurisprudencia al respecto.

Esta consolidación de los poderes judiciales estatales está complementada por las medidas adoptadas en la Declaración de Jurica de 2005, por lo que el Gobierno federal ha puesto en marcha medidas concretas de fortalecimiento de esta im-portante función, en el ámbito de competencia que la Constitución federal le con-fiere. Toca ahora a los estados, a través de sus propias constituciones, darle con-tenido a su régimen interior y asignarle a su función judicial el fundamental papel del control constitucional interno, ya que el control de la legalidad estatal que ha venido ejerciendo es insuficiente.

Las constituciones de los estados no son antagónicas a la Constitución federal, no sólo por la jerarquía entre ellas, sino por la vocación de complementariedad entre ambos tipos de leyes fundamentales; de tal manera que los mecanismos de protección constitucional existente en la federal deben ser reproducidos en los estados pues de lo contrario las despojaríamos de su supremacía como norma en el régimen jurídico estatal y de su carácter jurídico vinculante. Por ello, hasta el 2006, ya son 20 estados de la República los que han implementado en sus respectivas constituciones diversos mecanismos de control de la constitu-cionalidad.31

Lo anterior es más importante por cuanto que la justicia que se administra en nuestro país, descansa en su inmensa mayoría en las entidades federativas más que en el ámbito federal.

Por lo anterior, en México como en otros países federales, cada Estado debe juzgar por sí mismo qué disposiciones deben estar incluidas en sus respectivas constituciones y cómo debe interpretarlas y aplicarlas, ya que la soberanía de los estados radica principalmente en la capacidad para crear, organizar y distribuir las competencias que les son reservadas por la Constitución federal.32

31 Eduardo Ferrer Mac-Gregor. “La regulación de los mecanismos de control constitucional en las entidades federativas (Esbozo Comparativo)”. En Manuel González Oropeza y Eduar-do Ferrer Mac-Gregor. La Justicia Constitucional en las entidades federativas. Editorial Porrúa. México. 2006., p. 1054. 32 Thomas H. Cooley. The general principles of Constitutional Law in the US of America. Little, Brown & Co. Boston. 1898., p. 384.


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En los Estados Unidos, a pesar de la irreformabilidad pragmática de su Consti-tución federal, las constituciones de las entidades federativas son prolijas, como en México, y se calcula en 5000 las enmiendas totales a las 50 constituciones estatales.33 Ello convierte a los estados en protagonistas importantes del consti-tucionalismo norteamericano y transforma a sus respectivas supremas cortes en tribunales de revisión judicial para todas las iniciativas de reforma constitucio-nal de cada Estado. Siete estados hacen que su Suprema Corte rinda opiniones consultivas sobre la constitucionalidad de las leyes estatales, y sus criterios no son necesariamente los mismos que los sostenidos por la Suprema Corte federal al interpretar la Constitución federal.34

En México, a partir del año 2000, casi un cuarto de las entidades federativas del país, en poco más de cinco años, ha tomado medidas integrales del control cons-titucional interno y cerca del 60% de los estados ha implementado al menos uno de los medios de control constitucional; de esta manera podemos afirmar que la Justicia constitucional estatal es una tendencia apreciable y en pleno desarrollo.

Al robustecer la Justicia constitucional estatal se robustece la jurisdicción fede-ral, pues la complementariedad opera plenamente en esta materia.

33 Alan Tarr. “Introduction”. State Constitutions for the Twentietw-First Century. The Politics of State Constitutional Reform. Alan Tarr y Robert F. Williams editores. Vol. I. State University of New York Press. Nueva York. 2006., p. 2. 34 Alan Tarr. “The Judicial Branco”. State Constitutions. Op. Cit. Vol. II., pp. 91-92.

María Amparo Hernández Chong Cuy

Entre el control constitucional federal y el estatal**

Desde que en el año 2000 el estado de Veracruz se erigió como nuevo paradigma en el discurso federalista al haber incursionado en la creación de un sistema, en todo el sentido de la expresión, de medios de control constitucional estatales, pareciera que en México se despertó, tras un largo sueño, un gigante dormido.

Los legisladores han estado estudiando el tema, viendo cómo incorporarlo en sus respectivas legislaciones o legislando al respecto, ¡cómo podrían quedarse atrás!, divulgando sus federalistas vanguardias, y, particularmente, haciendo no-tar que ya se incorporaron a la usanza del momento.

Pareciera que para estar en forma, hay que estar en el grupo, hay que contar con medios de control constitucional local.

Quizá se considere como tema superado, o incluso caduco, el cuestionamiento acerca de si las constituciones estatales son verdaderamente constituciones, así como el diverso de si la implantación de estos medios es realmente un medio o un fin en sí mismo, y en todo caso, ¿cuál sería el fin último?

Pero a pesar de lo avanzado de la oleada, y más bien precisamente a propósito de ello, creo que vale la pena abrir o reabrir, según sea el caso, algunas discusio-nes cuyo resultado bien podría ser un factor importante que determine la efica-cia de los medios de control constitucional local.

Una clasificación un tanto superficial de la evolución de la Justicia constitucional local, podría consistir en identificar las siguientes etapas:

Una primera y obligada, presumiblemente etiquetable como “histórica”, sería sin lugar a dudas, la estrenada por el propio juicio de amparo, que, como es bien sabido, vio su nacimiento como un medio de control constitucional estatal en el Yucatán del siglo XIX.

Ya en el régimen constitucional vigente en el siglo XX, podríamos identificar una segunda etapa, en la que, con suma discreción y poco o nulo uso, las constitucio-nes estatales preveían alguna que otra figura a través de la cual se podría lograr la tutela de la propia Constitución. Con mayor generalidad, la figura que se pre-

* Versión de la ponencia presentada en la mesa redonda sobre Justicia constitucional local auspiciada por la Casa de la Cultura Jurídica de Oaxaca y el Tribunal Superior de Justicia de ese mismo Estado, celebrado en Oaxaca, Oaxaca, los días 12 y 13 de noviembre de 2004 y publicada en Revista Lex. Difusión y Análisis. noviembre 2004, año IX, número 114, pp. 24-32.



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sentaría sería la de la posibilidad de que un tribunal superior de justicia o la legisla-tura local resolviera conflictos entre municipios o entre poderes estatales; y con especial particularidad, la figura para la protección de derechos fundamentales prevista en Chihuahua1. Sin embargo, tan discreto y poco explorado era el tema del control constitucional como tal, que los medios que existían pasaron décadas inadvertidos, o al menos no identificados como medios de control.

Por otra parte, concediendo con Fix Zamudio, que los organismos protectores de derechos humanos y los medios para exigir responsabilidad política a los servi-dores públicos son medios de control constitucional, la siguiente etapa podría identificarse en algún punto entre 1982 y 1992, toda vez que en esas fechas tuvie-ron lugar las reformas a nivel federal en esas dos materias que condujeron a los estados a legislar en similar sentido.

Un momento difícil de definir temporalmente, pero que se antoja fuerte y serio en los últimos diez años antes del fin de siglo, es la lucha emprendida por diversos actores por fortificar y vigorizar las constituciones estatales a través, entre otras cosas, de la instauración de medios de control local; gesta que se encum-bra en la creación Veracruzana antes mencionada.

A partir de Veracruz, los estados han evolucionado hacia ese paradigma, en mayor o menor medida, algunos creando sistemas de control local, con pluralidad de medios y/o autoridades ad hoc,2 otros en términos atemperados en mayor o menor grado.3 Sin embargo, a pesar de que no puede negarse que todavía son muchos los que no han entrado en esta dinámica, lo cierto es que Veracruz se erige, sin duda, y especialmente a partir del espaldarazo que le dio una Supre-ma Corte dividida cuando ésta se pronunció sobre la validez de la creación de me-dios de control constitucional local,4 en el inicio de una nueva época del constitu-

1 Artículos 109 y 200 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Chihuahua. 2 Chiapas, Coahuila, Estado de México, Guanajuato, Nuevo León, Tlaxcala, Quintana Roo y Veracruz. 3 Chihuahua, Colima, Durango, Guerrero, Hidalgo, Morelos, Oaxaca, Querétaro y Zacatecas. 4 Controversia constitucional 15/2000, promovida por el municipio de la Antigua, Estado de Veracruz, fallada el 9 de mayo de 2002, por unanimidad de 10 votos, excepto por lo que se refiere al reconocimiento de validez del artículo 4°, párrafo tercero (establecimiento del juicio de protección de derechos humanos), que se aprobó por mayoría de seis votos; controversia constitucional 16/2000, promovida por el municipio de Córdoba, Estado de Veracruz, fallada el 9 de mayo de 2002, por unanimidad de 9 votos, excepto por lo que se refiere al recono-cimiento de validez del artículo 4°, párrafo tercero, que se aprobó por mayoría de cinco votos; controversia constitucional 17/2000, promovida por el municipio de Tomatlán, Esta-do de Veracruz, fallada el 9 de mayo de 2002, por unanimidad de 10 votos, excepto por lo que se refiere al reconocimiento de validez del artículo 4°, párrafo tercero, que se aprobó por mayoría de seis votos; y controversia constitucional 18/2000, promovida por el muni-

Entre el control constitucional federal y el estatal

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cionalismo estatal, en que el federalismo judicial toma una carta de presentación distinta.

Entendido en México como la lucha de la justicia estatal frente a la federal para que le devolviese la competencia que originalmente le corresponde, y que, sobre todo, a través del juicio de amparo, le fue mermada —por razones quizá válidas en su momento histórico—, el federalismo judicial encontró un nuevo frente; tomar en serio sus constituciones estatales y crear sus propios medios de control constitucional.

¿Cuál fue en móvil real en este movimiento? ¿Fortalecer la Constitución esta-tal?, ¿crear medios de control estatales para fortalecerse frente a la Federación? No sé, pero tampoco encuentro mucha trascendencia en determinarlo; de cual-quier modo, una cosa lleva a la otra y viceversa.

Ahora, mientras el movimiento continúa entusiastamente en los ámbitos legis-lativos estatales en los que aún no cristaliza o contagiando a los que recién se adentran en la materia, existen elementos ya que permiten advertir cuáles serán algunos de los obstáculos que estas creaciones legislativas tendrán para poder llegar a considerarse instrumentos eficaces y alternativas reales.

Se gesta ya el inicio de una fase en la que los medios de control local tendrán que probar, —ante entusiastas, detractores y escépticos—, cuál es su función jurídica o política en el ordenamiento jurídico y si justifican su propia existencia.

Por supuesto, sería materialmente imposible pretender reconocer todos estos factores de obstáculo, pero sí pueden advertirse algunos escollos que considero, cuando menos, bien merecen una reflexión, por breve que sea.

Como factores que de manera significativa pueden incidir en la eficacia y en el análisis de la justificación de la existencia de los medios de control local, encuen-tro dos: uno de tipo social y otro de corte netamente jurídico, pero quizá menos difícil de superar que el primero.

En junio de 2001 en Hermosillo, Sonora, en el marco de una mesa redonda que versó precisamente sobre control constitucional estatal, convocada por el Insti-tuto de Investigaciones Legislativas del H. Congreso del Estado de Sonora, que en aquella ocasión, creo recordar, celebraba su primer aniversario, manifesté, y lo sigo pensando, por eso lo reitero, que tratándose de medios de control constitu-cional locales, hay un factor ineludible que determina el grado de su poca o mucha utilización: me refiero a las circunstancias culturales y políticas imperantes en las

cipio de Juan Rodríguez Clara, Estado de Veracruz, fallada el 9 de mayo de 2002, por una-nimidad de 10 votos, excepto por lo que se refiere al reconocimiento de validez del artículo 4°, párrafo tercero, que se aprobó por mayoría de seis votos.


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que dicho sistema habrá de desenvolverse, concretamente, al grado de confianza que los posibles demandantes y demandados depositan en la autoridad estatal a la que se atribuirán sendas facultades.

Por ejemplo, si la facultad de controlar la Constitución se atribuye al tribunal superior de justicia, debe ponderarse cuál es el grado de confianza que aquellas entidades que podrán someterse ante ese tribunal sus diferencias tienen en el propio tribunal. ¿Hay esa confianza?, ¿hay un sentimiento de profesionalismo?, ¿de juridicidad sobre politización?, ¿de imparcialidad?, ¿de independencia de pensamiento?

La pregunta sería si realmente las creencias generalizadas de los diferentes actores políticos alcanzan a sustentar un sistema de control local, porque sin ese respaldo, se procurará traducir, como seguramente en muchos casos será posi-ble, esa controversia en una de índole federal, para puentear la instancia local, por más que el legislativo estuviera empeñado en que el conflicto se resolviera en casa. Una especie de “bypass” jurídico para acceder a una instancia que conside-ran más imparcial, o simple y sencillamente imparcial porque, en tanto sale de la arena estatal, no tiene ningún escollo en fallar como resulte que deba ser.

Es cierto que el celo federalista es el predominante, y sin duda el ánimo que im-pera es que lo estatal se quede en el estado porque eso es muy federalista, pero valdría la pena cuestionar si siempre o si sólo en algunos casos, es más ventajoso para los actores políticos de las entidades federativas que los conflictos salgan de la arena en que se presentaron.

Por otra parte, retando la eficacia del control constitucional local, está un fac-tor jurídico, de momento, no tan fácil de superar: ¿cómo articular los medios de control local con los controles federales, de manera que uno no aniquile al otro?

A pesar de que la experiencia es corta, dada la mocedad del tema, los casos que se han presentado permiten trazar ya algunos de los contornos de la problemática.

¿Qué se puede pensar cuando se tiene noticia de que contra la resolución dic-tada en una acción de inconstitucionalidad estatal se presenta una demanda de amparo ante los tribunales federales?, es decir, ¿Cuándo lo resuelto en un medio de control local se impugna a través del ejercicio de un medio de control federal?5

5 Amparo directo 664/2001. Segundo Tribunal Colegiado en materia civil del Séptimo Circuito en Xalapa, Veracruz.


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¿Cuando se promueven ante la Suprema Corte acciones de inconstitucionalidad contra leyes locales, siendo que éstas podrían haber sido impugnadas en la vía del mismo nombre a nivel estatal?6

¿O un juicio de protección de derechos (local) simultáneo a un juicio de amparo?7 ¿O cuando se demanda ante la Corte en controversia constitucional siendo que

esa misma controversia podría haber sido resuelta por la autoridad estatal?8 En lo personal, surge la duda del factor cultural al que antes me referí. Pero haciendo a un lado esas conjeturas, y desde un plano netamente jurídico o

quizá procesal, todo pareciera indicar una desarticulación entre ambas instan-cias, la federal y la estatal, que puede diluir en manos de los poderes en conflicto, particularmente del que acciona, la eficacia de la legislación local en la materia.

Se trata de un problema polifacético. Por una parte, la procedencia de dos ins-tancias iguales, una ante la potestad federal y otra ante la estatal, contra la misma norma o acto; por ejemplo: la elección entre presentar una demanda de amparo local o la tradicional federal, o entre presentar una demanda de contro-versia local o federal, o entre una acción de inconstitucionalidad local o la federal. Pero, por otra parte, y como problema que se arrastra con raíces históricas, la procedencia de la revisión federal contra cualquier decisión que se tome por la instancia judicial estatal.

La omniprescencia, o estará mejor dicho, la “omniprocedencia” del amparo judi-cial siempre estará ahí, constituyendo una oportunidad tentadora para exportar el asunto hacia el aparato federal, porque resulta muy difícil, o quizá hasta artifi-cioso, sustentar hoy por hoy, constitucional, legal o jurisprudencialmente, la im-procedencia del amparo directo contra este tipo de decisiones. El amparo judicial

6 Acción de inconstitucionalidad 31/2000, promovida por el Partido de Acción Nacional, falla-da el 29 de enero de 2001, por unanimidad de 11 votos; Acción de inconstitucionalidad 36/2001, promovida por Diputados integrantes de la Sexagésima Primera Legislatura del Congreso del Estado de Chiapas, fallada el 22 de abril de 2003, por unanimidad de 10 votos; y Acción de inconstitucionalidad 33/2002 y su acumulada 34/2002, promovidas por diputa-dos integrantes de la Quincuagésimo Novena Legislatura del Congreso del Estado de Vera-cruz y Partido Político Nacional Convergencia, falladas el 18 de febrero de 2003, por unani-midad de 10 votos. 7 Así lo expusieron funcionarios del Tribunal Superior de Veracruz en el encuentro en el que se expuso lo aquí plasmado. 8 Controversia constitucional 25/98, promovida por el municipio de Xalapa, Veracruz, falla-da el 23 de marzo de 2000, por unanimidad de 9 votos; controversia constitucional 32/97, promovida por el municipio de Valle de Bravo, Estado de México, fallada el 22 de febrero de 1999, por unanimidad de 9 votos; y controversia constitucional 72/2003, promovida por el municipio de la Magdalena Tlaltelulco, Estado de Tlaxcala, fallada el 14 de abril de 2004, por unanimidad de 4 votos de los integrantes de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justi-cia de la Nación.


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podrá, no obstante estos esfuerzos estatales convertirse, también en este ca-so, en la sombra que inhiba la eficacia de un sector importante del control consti-tucional local.

Si a lo anterior sumamos que desde el célebre “Caso Temixco”9 la controversia constitucional ante la Corte procede para revisar actos, en mi opinión, material-mente jurisdiccionales de los estados, muy a pesar del diverso criterio que señala que no procede la controversia contra resoluciones judiciales,10 la sombra federal parece nuevamente hacerse presente.

Ahora bien, desde otra arista, en aquellos casos en que las instancias se dupli-can, o lo que es igual, cuando existe control local y control federal contra un mis-mo acto (controversia constitucional local y controversia constitucional federal; acción de inconstitucionalidad local y acción de inconstitucionalidad federal, etcé-

9 Controversia constitucional 31/97, promovida por el municipio de Temixco, Morelos, falla-da el 9 de agosto de 1999, por unanimidad de 8 votos. 10 “Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XII, octubre de 2000.Tesis: P./J. 117/2000., p. 1088. CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. NO SON LA VÍA IDÓNEA PARA COMBATIR RESOLUCIONES JURISDICCIONALES, AUN CUANDO SE ALE-GUEN CUESTIONES CONSTITUCIONALES. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de jurisprudencia P./J. 98/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gace-ta, Tomo X, septiembre de 1999, página 703, de rubro: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.”, esta-bleció que si el control constitucional busca dar unidad y cohesión a los órdenes jurídicos, en las relaciones de las entidades u órganos de poder que las conforman, tal situación justifica que una vez que se ha consagrado un medio de control para dirimir conflictos entre dichos entes, debe analizarse todo tipo de violaciones a la Constitución federal, sin importar sus características formales o su relación mediata o inmediata con la Norma Fundamental. Sin embargo, dicha amplitud para ejercitar la acción de controversia consti-tucional, no puede llegar al extremo de considerarla como la vía idónea para controvertir los fundamentos y motivos de una sentencia emitida por un tribunal judicial o administra-tivo, incluso cuando se aleguen cuestiones constitucionales, porque dichos tribunales al dirimir conflictos que han sido sometidos a su conocimiento, ejercen facultades de control jurisdiccional, razón por la cual por este medio no puede plantearse la invalidez de una resolución dictada en un juicio, pues ello lo haría un recurso o ulterior medio de defensa para someter a revisión la misma cuestión litigiosa debatida en el procedimiento natural, además de que en éste no se dirimen conflictos entre los órganos, poderes o entes a que se refieren los artículos 105, fracción I, de la Constitución federal y 10 de la ley reglamenta-ria de la materia, sino que tiene como objeto salvaguardar los intereses de los goberna-dos. Controversia constitucional 16/99. Ayuntamiento del municipio de Hermosillo, Sonora. 8 de agosto de 2000. Once votos. Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Secreta-rio: Pedro Alberto Nava Malagón. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy dos de octubre en curso, aprobó, con el número 117/2000, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a dos de octubre de dos mil”.


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tera), también se ve en riesgo el éxito, si por éxito entendemos eficacia, del con-trol constitucional local.

Existen criterios que coadyuvan a resolver esta cuestión. A nivel legal, tenemos que la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, establece el conocido como “principio de definitividad” de los actos impugnados.

Este principio se ha considerado de contenido un poco más amplio que el que se le atribuye en el juicio de amparo, pues se ha entendido jurisprudencialmente que su alcance no es sólo el tradicional, consistente en que exista un medio que per-mita la modificación o revocación del acto, sino que también comprende aquellos casos en los que se está tramitando éste o que aún no se ha agotado el proce-dimiento dentro del que se dictó, tras el cual adquiere la definitividad que lo hace imperativo.11

La jurisprudencia dictada tanto en controversias constitucionales como accio-nes de inconstitucionalidad, ha establecido que, aún cuando existan medios loca-les para resolver el conflicto, para efectos de la procedencia de la vía, no es nece-sario agotarlos si se hacen valer violaciones a la Constitución federal pues este tipo de violaciones sólo pueden ser atendidas por la Suprema Corte.12

11 ARTÍCULO 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitu-ción federal. “Las controversias constitucionales son improcedentes: …VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto…”. 12 “Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XV, enero de 2002. Tesis: P./J. 136/2001., p. 917. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA VÍA PREVISTA EN LA LEGISLACIÓN LOCAL SÓLO DEBE AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES DIRECTAS E INMEDIATAS A LA CONSTITU-CIÓN FEDERAL, SINO QUE SU TRANSGRESIÓN SE HAGA DERIVAR DE LA VULNERACIÓN A NORMAS LO-CALES. El artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece como causal de improcedencia de las controversias constitucionales, el que no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, principio de definitividad que tratándose de recursos o medios de defensa previstos en las legislaciones locales sólo opera cuando en la demanda no se planteen violaciones directas e inmediatas a la Constitución federal, sino violaciones a la legislación local que, como consecuencia, produzcan la transgresión a normas de la Carta Magna, pues el órgano local a quien se atribuya competencia para conocer del conflicto carece de ella para pronunciarse sobre la vulneración a disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que la interpretación de la Norma Fundamental corresponde dentro de nuestro sistema constitucional, en exclusi-va, al Poder Judicial de la Federación y, concretamente en el caso de controversias consti-tucionales, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Controversia constitucional 6/2001. Ayuntamiento del municipio de Juárez, Chihuahua. 25 de octubre de 2001. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: Juan Díaz Romero y José de Jesús Gudiño Pelayo. Ponente: Mariano Azuela Güitrón. Secretaria: Lourdes Ferrer Mac Gregor Poisot. El Tribunal Pleno, en su sesión


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Sin embargo, a diferencia de lo que sucede en Estados Unidos —que no descar-to sea el modelo al que se aspire—, nuestra Constitución federal es sumamente detallada, tanto en su aspecto dogmático como en el orgánico. Si bien es cierto que, como federalista que es, prevé que en todo aquello que no regule podrán hacerlo los estados, también lo es que, precisamente en virtud de que regula tan-tas cosas, el espectro de posibilidades novedosas a nivel constitucional estatal se ve reducido, y por ende, resultado reducido también el ámbito de exclusividad del control local.

Este contexto permite que sea relativamente fácil, ante una situación de dupli-cidad de opciones, “federalizar” el conflicto invocando una violación a la Constitu-ción general, y elegir la instancia federal ante la local, con el consecuente desaire —léase ineficacia— del control estatal.

Si a esto se suma también que existen casos, en los que no están legitimados en la vía local algunos sujetos que sí lo están en la federal, se tiene, obviamente, pase directo a la opción federal, cuando la conflictiva pudo haberse atendido lo-calmente de haber mejor articulación entre lo federal y lo estatal. Por ejemplo, en el estado de Veracruz no cuentan con legitimación los partidos políticos locales para promover acciones de inconstitucionalidad, como sí sucede a nivel federal; situación que se ha presentado en la Corte ya en varias ocasiones.13

Pero también existe un criterio que pone en serios problemas el control abs-tracto local de leyes, aun cuando los sujetos legitimados para accionar son los mismos. Me refiero al criterio sostenido el año pasado por el Pleno de la Corte, que señala que para que la vía local deba agotarse, previo o en lugar de la vía fede-ral, es necesario que el medio federal proceda en contra de lo que se resuelva en la instancia local.14 Obviamente, en tratándose de acciones de inconstitucionalidad

privada celebrada hoy seis de diciembre en curso, aprobó, con el número 136/2001, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a seis de diciembre de dos mil uno”. 13 Acción de inconstitucionalidad 31/2000, promovida por el Partido de Acción Nacional, falla-da el 29 de enero de 2001, por unanimidad de 11 votos y Acción de inconstitucionalidad 33/2002 y su acumulada 34/2002, promovidas por diputados integrantes de la Quincuagé-simo Novena Legislatura del Congreso del Estado de Veracruz y Partido Político Nacional Convergencia, falladas el 18 de febrero de 2003, por unanimidad de 10 votos. 14 Acción de inconstitucionalidad 33/2002 y su acumulada 34/2002, promovidas por diputa-dos integrantes de la Quincuagésimo Novena Legislatura del Congreso del Estado de Vera-cruz y Partido Político Nacional Convergencia, falladas el 18 de febrero de 2003, por unani-midad de 10 votos. “Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XVII, marzo de 2003.Tesis: P./J. 5/2003., p. 979. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ESTA-BLECIDA EN LOS ARTÍCULOS 64, FRACCIÓN III, Y 65, FRACCIÓN II, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE VERACRUZ-LLAVE. NO DEBE AGOTARSE PREVIAMENTE A LA ACCIÓN QUE ESTABLECE EL


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eso jamás será posible, por eso mi apreciación muy personal de que la tesis da carpetazo al asunto del control abstracto local; y salpica la posible eficacia del control concreto, pues supone, implícitamente, que sí cabrá controversia sobre controversia.

También para el anecdotario, la Primera Sala de la Suprema Corte, resolvió una controversia intentada por un municipio Tlaxcalteca, que fue sobreseída por no haberse agotado la vía legalmente prevista para el conflicto, que no era otra sino la “competencia constitucional” (figura análoga a la controversia constitucional pero a nivel estatal), por lo que sería de celebrarse que se haya dejada la resolu-ción del caso a la instancia local, pero lamentablemente el sobreseimiento se mo-

ARTÍCULO 105, FRACCIÓN II, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. De lo dispuesto en los artículos 64, fracción III, y 65, fracción II, de la Constitución Política del Estado de Veracruz-Llave, se ad-vierte que compete a la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia del Estado sustanciar los procedimientos en las acciones de inconstitucionalidad que se presenten en contra de leyes o decretos contrarios a la Constitución local, ejercitados por el Gobernador del Estado o cuando menos por la tercera parte de los miembros del Congreso Estatal, así como formular los proyectos de resolución definitiva que someterá al Pleno del citado Tribunal. Sin embargo, si se toma en consideración que para que los sujetos legitimados para promover la acción de inconstitucionalidad establecida en el artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se encuentren obligados a agotar, previamente a esta vía constitucional, algún medio de defensa previsto en las leyes se-cundarias para la solución del conflicto, es presupuesto indispensable que la resolución que en él llegue a dictarse sea susceptible de impugnarse a través de dicho medio de control constitucional, resulta evidente que el citado medio de defensa contemplado en la Consti-tución local no puede constituir una vía que deba agotarse previamente a la acción de inconstitucionalidad que establece la Constitución federal, pues en ésta únicamente puede plantearse la no conformidad de normas de carácter general con la propia Ley Fundamen-tal, pero no así de actos, como lo sería la resolución que llegara a dictar el mencionado Tribunal Superior de Justicia al resolver la acción local. Acción de inconstitucionalidad 33/2002 y su acumulada 34/2002. Diputados integrantes de la Quincuagésimo Novena Legislatura del Congreso del Estado de Veracruz y el Partido Político Nacional Convergencia. 18 de febrero de 2003. Unanimidad de diez votos. Ausente: José Vicente Aguinaco Alemán. Ponente: Genaro David Góngora Pimentel. Secretarios: Pedro Alberto Nava Malagón y Martín Adolfo Santos Pérez. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy trece de marzo en curso, aprobó, con el número 5/2003, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a trece de marzo de dos mil tres.”; véase también las consideraciones vertidas en la acción de inconstitucionalidad 36/2001, promovida por diputados integrantes de la Sexagésimo Primera Legislatura del Congreso del Estado de Chiapas, fallada el 22 de abril de 2003, en la que se desestima como causal de improcedencia la existencia de un medio estatal (chiapaneco) de control abstracto, todavía más radicales.


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tivó porque se habían intentado las dos vías. ¿Qué creencia subyace en semejante intención?15

Las consecuencias de la desarticulación resultan tan evidentes como explica-bles, y es que la Justicia constitucional estatal en México se dio sin una visión de conjunto, más como esfuerzos individuales de los estados ajenos a la Federación. Se legisló en la materia sobre un sistema federal previamente en funciones y aun cuando de pocos años, bien arraigado en el colectivo social. Contrastando de nue-vo el modelo estadounidense, en México se ha venido legislando sobre control local cuando el contexto constitucional federal es muy vasto en opciones de con-trol que tienen un alto grado de accesibilidad. Como para efectos de la reforma al juicio de amparo diría el Ministro Gudiño,16 las cosas se fueron dando sin tener presente que estamos frente a un sistema que debe verse en su conjunto, “the big picture” dirían nuestros vecinos del norte.

El sistema de control constitucional no se reduce a dos esferas irreconciliables o ajenas una a la otra: la federal por un lado y la estatal por el otro, antes bien, ambas son parte de un solo sistema, que tiene por objeto preservar el orden constitucional en general, entendiendo que éste se comprende no sólo por lo es-tatuido por la Constitución federal sino por lo que estatuyen a su vez, con fun-damento en la propia Constitución federal, las constituciones locales.

En mi opinión, ante este panorama, superar la desarticulación es una respon-sabilidad de varios actores, pero no sabría si se trata de responsabilidades solida-rias o subsidiarias, aunque se me antoja lo primero. Por una parte, quizá la más fácil de implementar, sería dejar que los medios de control local se ocupen de atender sólo aquellos espacios en los que el control federal no tiene alcance, por ejemplo, el control abstracto de la legislación municipal, la posible legitimación de entidades de la administración pública paraestatal o los organismos autónomos, hipótesis en la cual el caso de Nuevo León resulta ejemplificativo.17

15 Controversia constitucional 72/2003, promovida por el municipio de la Magdalena Tlalte-lulco, Estado de Tlaxcala, fallada el 14 de abril de 2004, por unanimidad de 4 votos de los integrantes de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 16 GUDIÑO PELAYO, José de Jesús, “La complejidad de la simplificación del amparo. Reflexio-nes en torno a la estructura, alcance y contenido de una nueva Ley de Amparo”, en Inge-niería judicial y reforma del Estado. Preocupaciones, inquietudes, esperanzas…, México, Porrúa, 2003. 17 Reforma a la Constitución Política del Estado de Nuevo León, publicada en el Periódico Oficial del Estado, el 9 de junio de 2004; cfr. ÁRENAS BÁTIZ, Carlos Emilio, Control de la Constitu-cionalidad local en el Estado de Nuevo León (las razones de un modelo prudente), en Manuel Gonzá-lez Oropeza y otro, coords., La Justicia constitucional en las entidades federativas, México: Porr-úa, 2006, pp. 757-779.


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Desde otra trinchera, la Suprema Corte puede aportar también en este renglón con base en su facultad para decidir “la cuestión efectivamente planteada”,18 al margen de la literalidad de los planteamientos que se hagan valer por los promo-ventes, de tal suerte que “desmaquille”, si se me permite la expresión, lo que, encubriendo una irregularidad local, se expresa como una violación a la Constitu-ción federal. Un caso en el que esto se ha hecho, a mi modo de ver, con meridiana y ejemplar nitidez, fue en la controversia constitucional 16/2003, resuelta por la Segunda Sala el 21 de noviembre de 2003, pero curiosamente, la disección efec-tuada no fue para hacer vigente un medio de control constitucional estatal, sino un medio de control de legalidad previsto en la Ley de Coordinación Fiscal del Esta-do.19 Mas no podríamos ser muy entusiastas en esta alternativa por las limitan-tes que nuestro propio contexto constitucional impone, según antes he señalado.

La Corte podría también reconsiderar algunos criterios, entre ellos: el antes se-ñalado respecto a la exigencia de que para que se pueda sobreseer un asunto bajo el principio de definitividad, lo resuelto en el medio local deba ser impugnable por la misma vía a nivel federal; el derivado del caso Temixco, conforme al cual, las violaciones a ordenamientos jurídicos locales son plenamente atendibles por par-te el Tribunal,20 así como los criterios que autorizan, tanto en controversias como

18 ARTÍCULO 39 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitu-ción federal. “Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación corregirá los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y examinará en su conjunto los razonamientos de las partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada”. 19 Controversia constitucional 16/2003, promovida por el municipio de Zapopan, Estado de Jalisco, fallada el 21 de noviembre de 2003, por unanimidad de 5 votos de los integrantes de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 20 Controversia constitucional 31/97, promovida por el municipio de Temixco, Morelos, falla-da el 9 de agosto de 1999, por unanimidad de 8 votos. “Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: X, septiembre de 1999. Tesis: P./J. 98/99., p. 703. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Los poderes Constituyente y Reformador han establecido diversos medios de control de la regularidad constitucional referidos a los órdenes jurídicos federal, estatal y municipal, y del Distrito Federal, entre los que se encuentran las controversias constitucionales, previs-tas en el artículo 105, fracción I, de la Carta Magna, cuya resolución se ha encomendado a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de Tribunal Constitucional. La finalidad primordial de la reforma constitucional, vigente a partir de mil novecientos no-venta y cinco, de fortalecer el federalismo y garantizar la supremacía de la Constitución, consistente en que la actuación de las autoridades se ajuste a lo establecido en aquélla, lleva a apartarse de las tesis que ha venido sosteniendo este Tribunal Pleno, en las que se soslaya el análisis, en controversias constitucionales, de conceptos de invalidez que no guarden una relación directa e inmediata con preceptos o formalidades previstos en la


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acciones de inconstitucionalidad estudiar violaciones indirectas a la Constitución,21 y procurar conciliar entre estos criterios, que tornan porosos y frágiles los de-

Constitución federal, porque si el control constitucional busca dar unidad y cohesión a los órdenes jurídicos descritos, en las relaciones de las entidades u órganos de poder que las conforman, tal situación justifica que una vez que se ha consagrado un medio de control para dirimir conflictos entre dichos entes, dejar de analizar ciertas argumentaciones sólo por sus características formales o su relación mediata o inmediata con la Norma Funda-mental, produciría, en numerosos casos, su ineficacia, impidiendo salvaguardar la armonía y el ejercicio pleno de libertades y atribuciones, por lo que resultaría contrario al propósito señalado, así como al fortalecimiento del federalismo, cerrar la procedencia del citado medio de control por tales interpretaciones técnicas, lo que implícitamente podría autori-zar arbitrariedades, máxime que por la naturaleza total que tiene el orden constitucional, en cuanto tiende a establecer y proteger todo el sistema de un Estado de derecho, su defensa debe ser también integral, independientemente de que pueda tratarse de la parte orgánica o la dogmática de la Norma Suprema, dado que no es posible parcializar este importante control. Controversia constitucional 31/97. Ayuntamiento de Temixco, Morelos. 9 de agosto de 1999. Mayoría de ocho votos. Ausente: José Vicente Aguinaco Alemán. Disi-dentes: José de Jesús Gudiño Pelayo y Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Ponente: Mariano Azue-la Güitrón. Secretario: Humberto Suárez Camacho. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el siete de septiembre del año en curso, aprobó, con el número 98/1999, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a siete de septiembre de mil nove-cientos noventa y nueve”. 21 “Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: IX, febrero de 1999. Tesis: P./J. 4/99., p. 288. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES PRO-CEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE ESTÉN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON LA LEY RECLAMADA. Resulta procedente el estudio del concepto de invalidez invocado en una acción de inconstitucionalidad, si en él se alega contravención al artículo 16 de la Constitu-ción federal, en relación con otras disposiciones, sean de la Constitución local o de leyes secundarias, siempre que estén vinculadas de modo fundamental con el acto o la ley re-clamados, como sucede en el caso en que se invocan transgresiones a disposiciones ordi-narias y de la Constitución local dentro del proceso legislativo que culminó con el ordena-miento combatido que, de ser fundadas, lo invalidarían. Lo anterior es acorde con la finali-dad perseguida en el artículo 105 de la Carta Magna, de someter a la decisión judicial el examen integral de validez de las leyes impugnadas. Acción de inconstitucionalidad 1/98. Diputados integrantes de la XLVII Legislatura del Congreso del Estado de Morelos. 20 de octubre de 1998. Unanimidad de diez votos. Ausente: Juan N. Silva Meza. Ponente: Genaro David Góngora Pimentel. Secretario: Jorge Alberto González Álvarez. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el veintiocho de enero en curso, aprobó, con el número 4/1999, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a veintiocho de enero de mil novecientos noventa y nueve. Nota: El criterio contenido en esta tesis ha sido abandonado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación”. “Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: V, Abril de 1997.Tesis: P./J. 23/97., p. 134. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE ESTÉN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON EL ACTO O LA LEY RECLAMADOS. Resulta procedente el estudio del concepto de invalidez invoca-do en una controversia constitucional, si en él se alega contravención al artículo 16 de la


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más, especialmente el que señala que no procede la controversia constitucional contra actos jurisdiccionales,22 trastocado a su vez por la procedencia de la con-

Constitución federal, en relación con otras disposiciones, sean de la Constitución local o de leyes secundarias, siempre que estén vinculadas de modo fundamental con el acto o la ley reclamados, como sucede en el caso en el que se invocan transgresiones a disposiciones ordinarias y de la Constitución local dentro del proceso legislativo que culminó con el orde-namiento combatido que, de ser fundadas, lo invalidarían. Lo anterior es acorde con la finalidad perseguida en el artículo 105 de la Carta Magna, de someter a la decisión judicial el examen integral de validez de los actos impugnados. Controversia constitucional 6/96. Alfonso Vázquez Reyes y Margarito Solano Díaz, en su carácter de Presidente Municipal y Síndico del municipio de Asunción Cuyotepeji, Distrito de Huajuapam, del Estado de Oaxaca, contra el Gobernador, Secretario General de Gobierno y Congreso Estatal del propio Estado. 10 de febrero de 1997. Unanimidad de diez votos. Ausente: Mariano Azuela Güitrón. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretario: Osmar Armando Cruz Quiroz. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el ocho de abril en curso, aprobó, con el número 23/1997, la tesis juris-prudencial que antecede. México, Distrito Federal, a ocho de abril de mil novecientos noven-ta y siete. Nota: El criterio contenido en esta tesis ha sido superado por el contenido en la tesis P./J. 98/99, publicado en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, septiembre de 1999, página 703, de rubro: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL”. 22 “Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XII, octubre de 2000.Tesis: P./J. 117/2000., p. 1088. CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. NO SON LA VÍA IDÓNEA PARA COMBATIR RESOLUCIONES JURISDICCIONALES, AUN CUANDO SE ALE-GUEN CUESTIONES CONSTITUCIONALES. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de jurisprudencia P./J. 98/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gace-ta, Tomo X, septiembre de 1999, página 703, de rubro: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL”, esta-bleció que si el control constitucional busca dar unidad y cohesión a los órdenes jurídicos, en las relaciones de las entidades u órganos de poder que las conforman, tal situación justifica que una vez que se ha consagrado un medio de control para dirimir conflictos entre dichos entes, debe analizarse todo tipo de violaciones a la Constitución federal, sin importar sus características formales o su relación mediata o inmediata con la Norma Fundamental. Sin embargo, dicha amplitud para ejercitar la acción de controversia consti-tucional, no puede llegar al extremo de considerarla como la vía idónea para controvertir los fundamentos y motivos de una sentencia emitida por un tribunal judicial o administra-tivo, incluso cuando se aleguen cuestiones constitucionales, porque dichos tribunales al dirimir conflictos que han sido sometidos a su conocimiento, ejercen facultades de control jurisdiccional, razón por la cual por este medio no puede plantearse la invalidez de una resolución dictada en un juicio, pues ello lo haría un recurso o ulterior medio de defensa para someter a revisión la misma cuestión litigiosa debatida en el procedimiento natural, además de que en éste no se dirimen conflictos entre los órganos, poderes o entes a que se refieren los artículos 105, fracción I, de la Constitución federal y 10 de la ley reglamenta-ria de la materia, sino que tiene como objeto salvaguardar los intereses de los goberna-dos. Controversia constitucional 16/99. Ayuntamiento del municipio de Hermosillo, Sonora. 8 de agosto de 2000. Once votos. Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Secreta-rio: Pedro Alberto Nava Malagón. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy dos


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troversia contra actos de esta naturaleza cuando no provienen de órganos for-malmente judiciales.23

Por otra parte, la solución no podríamos reducirla a una cuestión de legislación constitucional adjetiva, ya sea federal o estatal, pues ninguna resultaría apta para articular lo desarticulado. Si fuese la legislación estatal la que impusiera la inatacabilidad de lo resuelto en vía de control local, la instancia federal, siguiendo la pauta que siempre ha seguido, sostendría que esa legislación no puede válida-mente imponerle límites a su jurisdicción; vale señalar que a pesar de que varias constituciones estatales,24 prevén expresamente que sus medios de control local son “sin perjuicio” de los establecidos en la Constitución federal, especialmente los artículos 76, fracción VI, 103 y 105 constitucionales, estas disposiciones no re-suelven el problema.

En el plano de la legislación adjetiva federal, existe ya ese principio de definitivi-dad, que, por lo antes dicho, no ha resultado suficiente y tiene muchos vericuetos que, lo hacen poroso en esta materia.

La solución, si fuese meramente legislativa, para ser efectiva, tendría que ser necesariamente la reforma constitucional, pero en ese supuesto, ¿estamos re-almente preparados para cortar de tajo? Interrogante, que se conecta inevita-blemente con la diversa planteada en un inicio, ¿existe un valor entendido —no escrito pero generalizado— entre individuos y actores políticos de que todo, o al menos todo lo que hasta hoy es posible, se quede en los estados? Ojalá fuera así de grande la confianza, pero existen hechos que parecen señalar lo contrario. Si no, ¿cómo explicar los casos en que se duplican las vías en que se litiga, los casos en que tras lo que resuelve la instancia local se acude a lo federal, o los casos en que se encubre de federalista por el actor un juicio que en el fondo es localista?

Mientras no se logre articular la Justicia constitucional con la local, y no se per-ciban como dos partes de un solo sistema, que, como tal, deben engranar bien para que el todo funcione, la Justicia constitucional local, difícilmente podrá dejar

de octubre en curso, aprobó, con el número 117/2000, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a dos de octubre de dos mil”. 23 Se han presentado también muchos casos de actos realizados por legislaturas locales que son materialmente jurisdiccionales, respecto de los cuales tradicionalmente se ha considerado procedente la controversia constitucional. Al respecto, ver GUDIÑO PELAYO, Jesús, Controversia sobre controversia, discusión en torno a los límites de la Suprema Corte, Méxi-co, Porrúa, 2000. 24 Véanse las constituciones de: Chiapas, en su artículo 56; Coahuila, en su artículo 58; Quin-tana Roo, en su artículo 104; Colima, en su artículo 74, fracción VI; y Durango, 96, fracción XI; Querétaro, artículo 70, fracción III (se infiere por la redacción); Zacatecas, en su artículo 100, fracción IV.


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de ser triangulada frente a la federal, en claro detrimento de la accesibilidad de la justicia, pues entre más instancias, más retraso y justicia retrasada es justicia denegada.

El federalismo judicial no sólo es un sistema en el que Federación y estados se distribuyen la jurisdicción; es la búsqueda por un régimen en el que no hay parale-los, sino conjuntos que engranan y que trabajan en concierto para un mismo fin, que es hacer accesible la justicia a quién se ve en la necesidad de pedirla.

Francisco Higuera Castro Jesús Ramírez Millán

Reflexiones sobre los medios de control constitucional en el

constitucionalismo sinaloense

I. Introducción En el debate sobre el constitucionalismo mexicano, cobra cada vez mayor rele-vancia el tema de los medios de control de la constitucionalidad, particularmente en el ámbito de los estados de la República, donde, si bien es cierto, la evolución se ha dado de manera lenta, a la fecha nueve constituciones estaduales contemplan disposiciones relativas a dichos mecanismos de control, es el caso las constitu-ciones de Chiapas, Coahuila, Guanajuato, Morelos, Nuevo León, Quintana Roo, Tlax-cala, Veracruz y el Estado de México.

Sin embargo, todavía falta mucho por recorrer en el tema que nos ocupa y como en otros campos del ámbito local, por desgracia, llegamos tarde a las exi-gencias de los tiempos; es impostergable revertir esta tendencia. Así, aunado a la magra existencia de estudios sistemáticos sobre el contenido de las constitucio-nes locales, existen otros temas que los doctos en la materia no pueden seguir postergando, nos referimos, sólo por citar un ejemplo, a la naturaleza y alcance de dichos instrumentos que norman la vida de la esfera de los gobiernos locales, con relación a la soberanía de las entidades federativas y la Supremacía de la Constitución federal.

Los vacíos y problemas que se derivan de la ausencia de dichos estudios, no deben soslayarse; la alternativa para encontrar soluciones está en construir un debate a la altura de las nuevas circunstancia que la realidad nos impone, ello nos permitiría contar con suficientes elementos para reflexionar, por ejemplo, sobre el alcance de los medios de control de constitucionalidad en las constituciones estaduales, es decir, determinar si éstos son realmente mecanismos de natura-leza constitucional o simplemente herramientas de legalidad.

En este orden de ideas, además de la necesidad de profundizar en los concep-tos de soberanía y autonomía, surge la exigencia de analizar otras categorías que no se pueden abordar por separado como lo son el federalismo y el regiona-lismo, este último entendido por H. W. Perry como una forma de descentraliza-



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ción del poder,1 del cual dependerá si los medios de control de la constitucionalidad estaduales realmente resultan ser mecanismos eficaces, frente a las disposicio-nes de la Constitución federal.

El contenido de nuestro modesto trabajo se limita a presentar breves referen-cias históricas para que, en la medida que la información lo permita, valorar los medios de control que en la actualidad se establecen en la Constitución Política del Estado de Sinaloa; intentamos también, aportar algunas reflexiones de contenido conceptual, que advertimos obligadas para dar marco a las reflexiones que dan sentido al presente ensayo.

II. Control de la constitucionalidad y Derecho Procesal Constitucional

Las teorías que se ocupan de estudiar los mecanismos creados para mantener la integridad de la Constitución, han originado un novedoso e interesante campo de estudio de la ciencia del derecho: el Derecho Procesal Constitucional, donde ocupa un lugar preponderante el análisis de los medios para el control de la cons-titucionalidad.

Al respecto Ernesto Rey Cantor, expresa: Los controles de constitucionalidad y los mecanismos procesales de protección son ga-rantías que el juez constitucional debe viabilizar, a través de procesos constitucionales, para preservar con justicia la supremacía de la Constitución y la protección de los dere-chos humanos.2

Así, es dable afirmar que los mecanismos para el control de la constitucionali-

dad han surgido en el momento mismo en que se tuvo necesidad de someter a escrutinio un acto de autoridad que, habiendo afectado la esfera jurídicamente protegida del gobernado o invadido la competencia de otro poder, contraviene alguna disposición del orden constitucional. En consecuencia, para que dicho acto sea invalidado se debe establecer en la propia Constitución, los mecanismos o medios de control mediante los cuales la autoridad, ejercerá la facultad de velar por la debida observancia de la Constitución; por ello cobra cada vez mayor relevancia para los pueblos la instauración de estados democráticos de corte constitucional.

1 H.W. Perry, Jr. “Federalism and Regionalism”, en Valadés, Diego y otros, coords., Federalis-mo y Regionalismo, México: UNAM, Tribunal Superior de Justicia del Estado de Puebla, 2005, p. 415. 2 REY CANTOR, Ernesto, “Derecho Procesal Constitucional en Colombia”, en Ferrer MacGre-gor, Eduardo, coord., Derecho Procesal Constitucional, México: Porrúa, 2003, pp. 2961-2962.

Reflexiones sobre los medios de control constitucional en el constitucionalismo sinaloense

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Las modalidades de defensa de la Constitución se relacionan con la misma con-cepción organizativa de los poderes públicos y con las normativas específicas de tutela de la Constitución o de los institutos que la caracterizan y con la determi-nación de órganos dotados de funciones de garantía específicas, entre ellas la consistente en confiar a los jueces la tarea de verificar si los actos de las autori-dades se someten a las prescripciones constitucionales.

En tal sentido, se debe atender a la denominación de un Estado, no sólo por el modelo que se pretenda alcanzar, se requiere para conocer de los medios de con-trol de la constitucionalidad, de valorar las diversas formas que se establecen en la Constitución para su defensa.

Existen diversos conceptos utilizados para la disciplina que estudia los medios de control de la constitucionalidad; en un intento por diferenciar al Derecho Pro-cesal Constitucional del Derecho Constitucional Procesal el constitucionalista mexicano Héctor Fix-Zamudio menciona que, a juicio de Domingo García Belaunde, el Derecho Procesal Constitucional y Derecho Constitucional Procesal, como juego de palabras que daría a entender la existencia de dos disciplinas con un mismo objeto.3

No obstante la afirmación consignada con anterioridad, es pertinente consig-nar la existencia de importantes diferencias por cuanto que el Derecho Procesal Constitucional es un sector del Derecho Procesal, mientras que el Constitucional Procesal, corresponde al ámbito del Derecho Constitucional; no poseen el mismo contenido aun cuando tengan su fuente en las normas constitucionales, de tal manera que el Derecho Procesal Constitucional tiene por objeto esencial el aná-lisis de las garantías constitucionales en sentido actual, es decir, los instrumentos predominantemente procesales están dirigidos a la reintegración del orden cons-titucional cuando el mismo ha sido desconocido o violado por los órganos del poder.

El Derecho Constitucional Procesal, por su parte, examina las instituciones pro-cesales desde la perspectiva del Derecho Constitucional, en razón de que las constituciones contemporáneas, especialmente las surgidas en la segunda pos-guerra, han elevado a la jerarquía de normas fundamentales a varias instituciones de carácter procesal.

De conformidad con lo anterior, y tomando como referencia la supremacía constitucional, será atribución y obligación de los jueces en la aplicación de la ley

3 GARCÍA BELAUNDE, Domingo, “De la jurisdicción constitucional al Derecho Procesal Constitu-cional”, en Ferrer MacGregor, Derecho Procesal Constitucional, Ob.Cit., t. I, p. 322.


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vigilar su observancia, lo que ha dado lugar a dos sistemas: el austriaco, también conocido como continental europeo y el americano.

El sistema austriaco se construye sobre la base de que los jueces y tribunales ordinarios no pueden conocer ni decidir cuestiones de inconstitucionalidad, debido a la influencia determinante de Juan Jacobo Rousseau, quien postuló la supremac-ía del órgano legislativo como representante de la voluntad general y de Carlos Luis de Secondat, Barón de Montesquieu, al concebir al juez como un aplicador mecánico de la ley; en este sistema, la tarea de control de constitucionalidad, se encomienda a un órgano especializado denominado Corte o Tribunal Constitucio-nal y se estructura un sistema concentrado, principal, general y constitutivo.

El sistema americano surge en los Estados Unidos de América y predomina en nuestro continente, se concibe a partir de que todos los jueces y tribunales pue-den decidir sobre la constitucionalidad de los actos de autoridad, especialmente las disposiciones legislativas, por lo cual es calificado como difuso, incidental, es-pecial y declarativo.

Es así como, considerándose los antecedentes mencionados, se dice que, en el ordenamiento mexicano se han incorporado elementos del modelo europeo con-tinental y han conducido a la conformación de un tribunal constitucional especiali-zado, aún con la denominación anterior de Suprema Corte de Justicia, a partir de las reformas de 1988 dado que hasta entonces, ésta funcionaba como tribunal de casación, al otorgarle competencia para conocer en última instancia de los juicios de amparo y de otras controversias de carácter estrictamente constitucional, trasladando a los tribunales colegiados de circuito (introducidos en 1951) la decisión de los juicios de amparo en los cuales se plantearan cuestiones de legalidad.

III. Las entidades federativas y el control de constitucionalidad

Como puede advertirse, el estudio del Derecho Procesal Constitucional es comple-jo y la mayoría de sus tópicos deben transitar por la ruta del debate doctrinario, entre otros factores, tenemos que su campo de estudio presenta contenidos y alcances muy amplios, incluso incorporan, como es el relativo a las facultades de investigación del Poder Judicial federal, o bien, las facultades de la Comisión para la defensa de los derechos humanos.

Lo anterior es de obligada consideración al tratar de ubicar esta disciplina en las entidades federativas que ya contemplen mecanismos de protección para sus constituciones. Así por ejemplo, el control de la constitucionalidad en el Estado de Chiapas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 56 de la Constitución de dicha entidad federativa, se manifiesta como un medio de control para mantener


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la eficacia y la actualización democrática de su Constitución, bajo el principio de supremacía constitucional, teniendo como objeto dicho mecanismo de control, el dirimir, de manera definitiva e inatacable, los conflictos constitucionales que sur-jan dentro del ámbito interior del estado.

De conformidad con el contenido del párrafo tercero del precitado artículo de la Constitución chiapaneca, conocerá y resolverá el Pleno de la Sala Superior del Su-premo Tribunal de Justicia en su carácter de Tribunal del Control Constitucional, con excepción de los asuntos electorales, de los medios de control constitucional siguientes: de las controversias constitucionales; de las acciones de inconstitu-cionalidad; de las acciones por omisión legislativa.

Sobre el avance en la materia que nos ocupa, en las entidades federativas, el maestro Fix Zamudio afirma:

Una de las consecuencias del pluralismo que se inició con la reforma federal constitucional de 1988 y que se incrementó de manera paulatina con los cambios de 1995 y 1996, se tradujo también en una modificación, así sea atenuada, del agobiante centralismo político y jurídico de nuestro régi-men federal, transformación que, si bien no ha llegado a establecer un federalismo similar al mode-lo norteamericano, al menos se advierte la tendencia hacia la descentralización que se ha traduci-do en una creciente autonomía de las facultades de las autoridades locales frente a la Federación.4

1. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el principio de supremacía constitucional Como es sabido las constituciones que prevén la defensa constitucional pueden optar entre dos sistemas, atendiendo la naturaleza política o judicial del órgano al cual se le ha encomendado dicha defensa, nuestro sistema se inscribe en aque-llos en los que el control constitucional está conferido al órgano judicial federal, es decir a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través de los medios que la Constitución federal establece.

Con los diversos análisis realizados sobre el contenido de esta disposición, por estudiosos de la materia, se llegaron a obtener elementos para denominar a ésta como la “cláusula de la supremacía constitucional”. Sin embargo, a la luz de lo dis-puesto en el artículo 133 constitucional, en la parte donde se establece que:

4 Fix Zamudio, Héctor, “El Derecho Procesal Constitucional de las entidades federativas en el ordenamiento mexicano. Reflexiones comparativas”, Ponencia general presentada en el I Encuentro sobre Justicia Constitucional en las entidades federativas (poderes judiciales y Amparo local), 1º y 2 Septiembre del 2005, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, México.


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Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las dis-posiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o en las leyes de los estados.

Pareciera crearse una contraposición entre ambas disposiciones, y en conse-

cuencia los estudios realizados al respecto, no hayan podido establecer con la suficiente contundencia las que den tranquilidad a la dogmática en el campo del Derecho Constitucional.

Las disposiciones que se establecen en el mencionado artículo 133 constitucio-nal, han requerido de ser interpretadas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y como resultado de ello, entre otros, ha sido que dicho órgano judicial ha emitido criterios reiterados en cuando que en éste se establecen dos impor-tantes principios, como lo son el de supremacía constitucional y el de jerarquía normativa.

En este orden de ideas, los criterios anteriores han resultado ser de gran relevancia para el derecho y la doctrina constitucional mexicana, pues le han permitido a los estudiosos de este importante campo tan fundamental, explicar la preeminencia de dicha Constitución federal en el sistema jurídico mexicano, esto es, han sido estos criterios utilizados como fundamentos para explicar la supeditación de los órganos de poder público estaduales mediante la confronta-ción con lo establecido en el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Como puede apreciarse, el precitado artículo constitucional dispone que los es-tados que constituyen la República son libres y soberanos, la justificación de esta explicación encuentra sustento en las interpretaciones jurisprudenciales donde ha quedado asentado que la libertad y soberanía de las entidades federativas serán tales en tanto, con su ejercicio, no se vulnere el pacto federal contemplado en este artículo.

De esta manera, el pacto federal se asume como el esquema constitucional por el que las entidades federativas permanecen en unión con la Federación, y que ha sido posible sostenerlo con base en los principios de supremacía constitu-cional y jerarquía normativa.

Es de elemental justicia reconocer el importante rol que en este tema ha des-empeñado la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por lo que es válido afirmar que a través de sus resoluciones se han establecido las bases para que en el sis-tema jurídico mexicano:

a) Las entidades federativas deban sujetar su gobierno, en el ejercicio de sus funciones, a los mandatos de la Carta Magna y, en aquellos casos que las leyes expedidas por las


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legislaturas de los estados resultasen ser contrarias a los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa, entonces deberán predominar las disposiciones de la Ley Fundamental y no las de dichas leyes ordinarias, no obstante que éstas se hubie-sen realizado de conformidad con la Constitución local de la entidad. b) El hecho de que los jueces de cada Estado deban arreglarse a los ordenamientos es-tablecidos por el artículo 133 constitucional —Constitución, leyes federales y tratados in-ternacionales— a pesar de las disposiciones en contrario que pudiera haber en las cons-tituciones o en las leyes locales, haya significado que no se establezcan facultades de control constitucional que les permitan desconocer las leyes emanadas del Congreso local correspondiente.

De conformidad con la interpretación jurisprudencial en comento, en cuanto

que en el artículo 133 de la Constitución federal no se establecen facultades de control constitucional para los jueces estaduales, conocido como control difuso de la Constitución, ha dado como resultado que en México exista un control con-centrado de la constitucionalidad y el cual consiste en que sólo el Poder Judicial de la Federación puede calificar la constitucionalidad de las leyes a través del juicio constitucional de amparo.

Es decir, la autoridad judicial de los tribunales de las entidades federativas no están facultadas para examinar si una ley es constitucional o no, pues de hacerlo resultaría improcedente.

Así lo ha reiterado la Suprema Corte de Justicia de la Nación al aprobar las tesis que ha continuación se transcriben:

Constitucionalidad de las leyes, Examen de la, Improcedente, Por la autoridad judicial común. No existe jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que im-ponga a la autoridad judicial común, por aplicación literal del artículo 133 constitucional, la obligación de calificar la constitucionalidad de las leyes que norman el contenido de sus resoluciones; si bien es cierto que ocasionalmente ha llegado a sustentarse tal tesis, la mayoría de los precedentes se orientan en el sentido de considerar que sólo el Poder Judicial de la Federación puede calificar la constitucionalidad de las leyes a través del jui-cio constitucional de amparo. Constitucionalidad de las leyes, Examen de la, Improcedente por la autoridad judicial común. Conforme a la Constitución federal, no todo órgano judicial es competente para declarar la inconstitucionalidad de una ley, sino solamente el Poder Judicial federal, a través del juicio de amparo, donde la definición de inconstitucionalidad emitido por la au-toridad federal se rodea de una serie de requisitos que tratan de impedir una desorbi-tada actividad del órgano judicial en relación con los demás poderes; aun en el caso del artículo 133 constitucional en relación con el 128, que impone a los Jueces de los estados la obligación de preferir a la Ley Suprema cuando la ley de su Estado la contraría, el pre-


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cepto se ha entendido en relación con el sistema según el cual es únicamente el Poder federal el que puede hacer declaraciones de inconstitucionalidad. Esto es así, porque nuestro derecho público admite implícitamente que, conforme al principio de la división de poderes, el órgano judicial está impedido de intervenir en la calificación de inconstitu-cionalidad de los actos de los otros poderes, a menos que a ese órgano se le otorgue una competencia expresa para ese efecto, como ocurre en la Constitución federal cuando dota al Poder Judicial de la Federación de la facultad de examinar la constitucio-nalidad de los actos de cualquier autoridad.

Como puede verse no existe jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de

la Nación que imponga a la autoridad judicial del ámbito local, por aplicación literal del artículo 133 constitucional, la facultad de calificar la constitucionalidad de las leyes que norman el contenido de sus resoluciones, toda vez que la mayoría de los precedentes se orientan en el sentido de considerar que sólo el Poder Judicial de la Federación puede calificar la constitucionalidad de las leyes, a través del jui-cio constitucional de amparo.

El criterio predominante de la Suprema Corte de Justicia, ha sido considerar que el artículo 133 constitucional no es fuente de facultades de control constitucional para los Jueces del orden común, interpretándolo a la luz del régimen previsto por la propia Carta Magna, esgrimiendo como argumento central el evitar la anarquía en la organización y distribución de competencias de las autoridades estatales.

Es importante advertir, así se ha dicho, que si desde la Constitución de 1857, el contenido del actual artículo 133 de la Constitución de 1917, se reprodujo en esen-cia el artículo 126 de la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica, en este país la disposición tiene una vigencia plena en la medida en que el control constitucional se despliega por la vía de excepción o defensa inicialmente ante cualquier autoridad local y pasa después a la jurisdicción federal a través de re-cursos procesales, que vinculan dentro de un solo proceso, las dos instancias desarrolladas sucesivamente ante las dos jurisdicciones, mientras que en nues-tro sistema jurídico, como ya se mencionó anteriormente, el control constitucio-nal se previene en la vía de acción y se encomienda exclusivamente al Poder Judi-cial de la Federación.

Por lo que hace, específicamente en cuanto a la posibilidad de que los jueces del orden común puedan calificar las leyes o actos de autoridad, bajo la consideración de que resultan violatorios de la Constitución, es inadmisible sostener que, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 133 de la Constitución general de la República, éstos puedan abstenerse de aplicar las leyes locales.


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IV. Orígenes del constitucionalismo sinaloense Un estudio para conocer los orígenes del constitucionalismo sinaloense, es decir, conocer sobre el proceso histórico de la Constitución como ley fundamental y reguladora del poder público en el Estado Libre y Soberano de Sinaloa, tendría que iniciarse con algunas debidas y necesarias aclaraciones, dado que esta entidad federativa, en sus principios, no se conoció con el nombre de Sinaloa y su exten-sión territorial no fue la misma que tiene actualmente, ni sus habitantes fueron los que a la fecha pueden recibir el nombre de sinaloenses.

Es con apoyo en estas aclaraciones, como se podrá entender por qué a la pri-mera Constitución promulgada para esta entidad federativa no se le haya deno-minado con el nombre de Sinaloa y determinar por qué el ámbito espacial que se estableció para la aplicación de sus disposiciones ha sido distinto.

Así se tiene que en el Acta constitutiva de la Federación mexicana de 1824, me-diante la cual se crearon las bases para la organización del sistema federal, al señalarse los estados miembros que constituirían a éste, se hizo referencia a la entidad con la calidad de provincia de Sinaloa para que, en unión de la también provincia de Sonora, se constituyeran en una sola entidad federativa a la que se le denominó: Estado Interno de Occidente.

De igual manera, al establecerse en el Acta mencionada que el territorio del Es-tado Interno de Occidente se integraba con el que le había correspondido a las provincias de Sonora y Sinaloa, con la unión de estas provincias en una sola enti-dad federativa, se dispuso una amplia extensión territorial para el ámbito de la observancia y aplicación de las normas contenidas en la primera Constitución promulgada para este Estado.

Obvio es decir que esta unión territorial, entre otros aspectos, fue motivo de inconformidades y movimientos socio-políticos en la entidad y dio lugar a que el 13 de octubre de 1830 se expidiera el Decreto federal por el que se disponía la sepa-ración de las provincias de Sonora y Sinaloa y para que a partir del 13 de marzo de 1831 se considerara a la entidad, como parte integrante de la Federación, con el nombre de Estado Libre y Soberano de Sinaloa.

Fue así como, con la separación de las provincias de Sonora y Sinaloa y el reco-nocimiento de éstas como estados miembros de la Federación mexicana, se crearon las bases para la organización de sus respectivos gobiernos y tener sus-tento cada Estado para expedir su propia Constitución y para la aplicación de sus normas en su respectivo espacio territorial

El Estado Libre y Soberano de Sinaloa, en el contexto nacional, no sería ajeno a los diversos movimientos políticos que se vivieron en el país, sino al contrario,


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participaría en éstos desde la etapa de federalización inicial, pasando por el cen-tralismo, para volver nuevamente al sistema federal, dando con ello pauta para que en las constituciones que se han promulgado para la organización y funcio-namiento del poder público sinaloense, se hayan reflejado las tendencias e ideo-logías de estos movimientos.

1. Cronología de las constituciones para el Estado de Sinaloa. Las diversas constituciones que han regido a la entidad sinaloense se pueden mencionar, en orden cronológico, mediante la cita de los siguientes documentos:

31 de octubre de 1825. Constitución para el Estado Interno de Occidente, en el que for-maron parte de éste las Provincias de Sonora y Sinaloa. 12 de diciembre de 1831. Primera Constitución para el Estado Libre y Soberano de Sinaloa y a partir de entonces, con la misma denominación para las constituciones que se han expedido en la entidad. Constitución del 31 de enero de 1852 Constitución del 1º de abril de 1861 Constitución del 18 de octubre de 1869 Constitución del 29 de octubre de 1880 Constitución del 21 de septiembre de 1894 Constitución del 25 de agosto de 1917 Constitución del 22 de junio de 1922, actualmente en vigor.

Esta diversidad de constituciones, nueve leyes supremas en menos de un siglo,

en la historia del Estado de Sinaloa como parte integrante de la Federación, le ha permitido afirmar a algunos historiadores, entre otros, como el Maestro José Antonio García Becerra que este fenómeno jurídico:

Refleja de alguna manera la inestabilidad política que se vivió durante el siglo XIX y el proceso de búsqueda hacia la consolidación de instituciones jurídico-constitucionales adecuadas a la realidad sinaloense, búsqueda que no siempre ha sido afortunada.5

El anterior argumento, deberá orientar al estudioso del constitucionalismo si-

naloense para conocer de los factores que han influido en estos documentos y en el desarrollo y evolución de las instituciones del poder público en el Estado de Sinaloa, a la luz de un análisis histórico-político que de sus contenidos se haga.

5 García Becerra, José Antonio, Comentarios a la Constitución política del estado libre y soberano de Sinaloa, 2ª ed., México: Universidad Autónoma de Sinaloa, 1991, p. 15.


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Entre estas instituciones llamará la atención, por lo menos para el interesado en la protección de los derechos fundamentales, las disposiciones que se han establecido para esta materia.

2. Concepto y naturaleza de la Constitución del Estado de Sinaloa La Ley Fundamental para el Estado de Sinaloa, considerándola como objeto de estudio para el Derecho Procesal Constitucional, requeriría de ser definida y, de acuerdo a los lineamientos establecidos por la doctrina constitucional, esta defi-nición pudiera hacerse desde un punto de vista formal o bien de un punto de vista normativo.

En estas condiciones, la Constitución Política del Estado de Sinaloa, del punto de vista formal, pudiendo ser conceptuada como el documento solemne en el cual se establecen las normas fundamentales del Estado de Sinaloa; o bien, desde un punto de vista normativo, como el conjunto de normas jurídicas fundamentales que regulan la es-tructura del Estado de Sinaloa, la determinación y funcionamiento de sus órganos así como la relación de estos órganos entre sí y con los particulares.

Y con los criterios doctrinales, utilizados para la clasificación de las constitucio-nes y en relación con otros criterios de clasificación utilizados para éstas, como lo son aquellos que atienden al carácter “deontológico” de las mismas, la Consti-tución local pudiera considerarse como una Constitución Política real, incidiendo que el espíritu de sus disposiciones aspiran a establecer las bases para la debida convivencia entre gobernantes y gobernados sinaloenses.

Por otra parte, es de mencionarse que aún cuando en los primeros documen-tos constitucionales que se expidieron para el Estado, se establecieron disposi-ciones que han sido consideradas como antecedentes de algunas garantías con-sagradas en la Constitución federal, como resultado del análisis que se realizara con el contenido actual de la Constitución Política del Estado de Sinaloa, se ob-tendría que ésta no coincidiría con el criterio tradicional utilizado para la división de la Constitución en parte dogmática y orgánica.

V. Los principios constitucionales en la Constitución Sinaloense

Otro elementos a valorar, con relación a la naturaleza de la Constitución Política del Estado de Sinaloa, y que deben ser tomados en cuenta para la valoración de los medios de control de la constitucionalidad, son los principios constitucionales, incluidos en ella como cualidades y características que le permiten distinguirse como una ley fundamental y distinta de las demás leyes de la entidad.


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Los principios constitucionales, conocidos con la denominación de principio de supremacía, de reformabilidad, y de inviolabilidad, se localizan en los artículos 158 y 159 de la Constitución sinaloense.

Así se tiene que el estudio de los principios, en los artículos antes mencionados, tendría como finalidad que el análisis que se haga no sea sólo una lectura de sus disposiciones sino que, además, de ello se obtengan elementos bastantes para afirmar la importancia de la Constitución Política del Estado de Sinaloa, como Ley Suprema en el orden jurídico sinaloense y con ello tener bases para la defensa de sus disposiciones al interior de la entidad.

La comprensión de los principios constitucionales, al igual que para la Constitu-ción Política de los Estados Unidos Mexicanos como la Constitución Política del Estado de Sinaloa, tiene trascendental importancia, puesto que, como ya quedó anteriormente expresado, es mediante estos principios como se diferencian las constituciones de las demás leyes.

Por lo que hace al principio de legitimidad, o legitimación como también se llama, no se deriva de disposición expresa en la Constitución Política del Estado de Sina-loa, como tampoco lo tiene en la Constitución federal, y para la comprensión de este principio resultan válidos los argumentos expresados por el constitucionalis-ta mexicano Ignacio Burgoa, quien afirma que el mismo, se fundamenta en la aceptación y cumplimiento de las disposiciones constitucionales por el pueblo, quien es su creador y destinatario.

En cuanto al principio de supremacía en la Constitución sinaloense, de un análi-sis comparativo se tendría que éste presenta grandes diferencias con el principio de supremacía sustentado en el artículo 133 de la Constitución de los Estados Uni-dos Mexicanos.

Entre estas diferencias pueden mencionarse las del ámbito territorial y el de competencia por la materia.

La supremacía de la Constitución federal determina la validez de sus disposicio-nes en el espacio donde puede hacer valer su soberanía así como por las mate-rias que son de su exclusiva competencia, mientras que la supremacía de la Constitución sinaloense se ve limitada a la aplicación de sus disposiciones sólo en el territorio del Estado de Sinaloa y a las materias de su competencia.

Sobra decir que lo anterior ha tenido un gran peso para la eficacia de los me-dios del control de la constitucionalidad a nivel local.


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1. El Artículo 158 de la Constitución local y el principio de supremacía El artículo 158 de la Constitución Política del Estado de Sinaloa, es el sustento jurídi-co para la supremacía de ésta y en él se establece expresamente que esta Cons-titución es la Ley Fundamental.

Sin embargo, conforme al principio de ámbito territorial de la ley, la calidad de fundamental que se establece para esta Constitución se limita al Gobierno interior del Estado, es decir, el imperio de las disposiciones de la Constitución Política del Estado de Sinaloa, está circunscrito solamente al ámbito territorial sinaloense.

El citado principio de ámbito territorial de la ley ha sido uno de los argumentos para afirmar que las disposiciones de la constituciones locales son autónomas y no supremas; sin embargo, con relación a las leyes reglamentarias de la misma y otros ordenamientos secundarios de competencia local, con lo que se integra al orden jurídico sinaloense, puede seguirse afirmando que sus disposiciones son supremas, o en todo caso, fundamentales.

Por otra parte, la negativa expresión nadie podrá estar dispensado de acatar sus preceptos, también contenida en el citado artículo 158, a la luz de la supremacía de la Constitución federal, adquiriría un carácter de obligatoriedad sólo cuando los preceptos de la Constitución local se encuentren acorde a lo establecido en dicha Constitución federal.

La dispensa para no acatar los preceptos de la Constitución Política del Esta- do de Sinaloa, cuando éstos sean contrarios a la Constitución Política de los Esta-dos Unidos Mexicanos, se sustenta en el artículo 133 federal, y que expresa lo siguiente:

Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución leyes y tratados, a pesar de las dis-posiciones en contrario que pueda haber en la constituciones o leyes de los estados.

Es de mencionarse que el principio de supremacía constitucional, o bien de au-

tonomía constitucional si así se le quiere llamar, de la Constitución Política del Es-tado de Sinaloa, a diferencia de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-canos que si los tiene, no cuenta con mecanismos efectivos para su defensa ante actos contrarios a ella, siendo por ello que para la nulificación de estos actos debe recurrir a los órganos judiciales de la Federación.

Lo anterior, ha sido motivo de un interesante debate entre los estudiosos del derecho local y con sus aportaciones están formando criterios para que en cada entidad federativa, además de crear controles sobre los actos de la Constitución local, se instauren tribunales especializados dotados de competencia para resol-ver acciones de inconstitucionalidad.


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Al respecto, resulta conveniente recordar que, si para el órgano creador de la Constitución federal existen limitaciones, razón de más existen limitaciones para el Poder Constituyente que crea la Constitución local, resultando ser una de las principales, precisamente el pacto federal.

La limitación del pacto federal, a la que debe sujetarse la Constitución local, pre-vio estudio comparativo, sirve para actualizar los argumentos del Diego Valadés para determinar la coexistencia de un constitucionalismo originario y un consti-tucionalismo reflejo, en la entidad.

Ejemplo de un análisis comparativo, para el estudio del constitucionalismo origi-nario y sus consecuencias en un constitucionalismo reflejo, podría resultar el párrafo primero del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el que se expresa lo siguiente:

El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

Con lo que en el artículo 19 de la Constitución Política del Estado de Sinaloa, se

establece: El Supremo Gobierno del Estado, se divide para su ejercicio, en tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Obteniéndose, del contenido de este último, una disposición a la que ha debido

sujetarse, en cumplimiento al pacto federal, el Poder Constituyente Sinaloense al crear los órganos para el ejercicio del poder público del Estado de Sinaloa.

2. El Poder Constituyente y los Poderes Constituidos en la Constitución del Estado de Sinaloa El constituyente sinaloense, desde la primera Constitución que creó, instituyó como poderes constituidos, es decir, como órganos con atribuciones y faculta-des para hacer valer las disposiciones establecidas en ésta, a los poderes Ejecuti-vo, Legislativo y Judicial.

Esta decisión, es de suponerse, no fue sólo en observancia a lo dispuesto por la Constitución federal, sino que los integrantes del constituyente sinaloense estu-vieron también inspirados por la importancia y trascendencia de la doctrina que establece los principios de la división del poder público.

La Constitución del Estado de Sinaloa, actualmente, instituye en sus apartados correspondientes, disposiciones para cada uno de los poderes constituidos pero, igualmente, les señala facultades que los lleva a ejercerlas en forma coordinada.


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Así, en el título cuarto de la Constitución local, en su capítulo II se establecen disposiciones relativas al Poder Legislativo, regulando, entre otras, la forma y re-quisitos de elección de sus miembros, su integración y funcionamiento y, princi-palmente, las facultades exclusivas para este poder.

Asimismo, en el capítulo III del título antes mencionado, se señala lo relacionado con el Poder Ejecutivo, regulando su organización y mencionando sus facultades exclusivas, mientras que, en el capítulo IV regula lo relativo al Poder Judicial y tam-bién a sus facultades exclusivas.

Ante lo anterior, habrá de estarse atento a las disposiciones originales que es-tablecían para el Congreso del Estado en materia de protección de los derechos de los ciudadanos e interpretación de la ley y como éstos fueron evolucionando.

VI. Los medios de control de constitucionalidad en la Constitución Política del Estado de Sinaloa

Antecedentes. Entre las disposiciones de las diversas constituciones que han regi-do al Estado de Sinaloa, atendiendo a fin, se pudieran citar algunas que se relacio-nan con la protección de derechos, vigilancia de ordenamientos que se opongan al Estado, o bien sobre la interpretación de la ley.

Así se tiene que, la que pudiera ser considerada como la primera Constitución para el Estado de Sinaloa, al igual que para el Estado de Sonora, en la Constitución Política del Estado Libre de Occidente de 1825 dispone, entre las atribuciones que al Congreso del Estado se le otorgan, las siguientes:

Art. 109. ...... I. Decretar las leyes concernientes a la administración y gobierno interior del Estado en todos sus ramos; interpretarlas, aclararlas, suspenderlas o derogarlas. II. Velar incesantemente sobre la conservación de los derechos civiles y políticos de los habitantes del Estado, y promover por cuantos medios estén a su alcance la prosperi-dad general. XV. Representar al Congreso general de la Unión sobre las leyes, decretos u órdenes ge-nerales que se opongan o perjudiquen a los intereses del Estado.

En tanto que para la Sala tercera de la Corte Judicial —denominación empleada

para el órgano supremo del Poder Judicial— en la fracción II del artículo 279, le es-tablece la facultad para oír las dudas de ley de las otras salas, y si se exige inter-pretarlas, las pasará para su aclaración al Congreso por conducto del gobierno.


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Por lo que hace a la Constitución Política del Estado de Sinaloa de 1831, primera para la entidad con tal denominación, contiene una diversidad de garantías, algu-nas anticipándose a la Constitución federal, y que en el artículo 28 dispone:

Todo ciudadano puede reclamar la observancia de esta Constitución y denunciar sus in-fracciones a la Asamblea Legislativa. Jamás podrá privársele que presente a la misma Asamblea o cualquiera otra autoridad, sus individuales derechos y que exija el cumpli-miento de las leyes que se los garantiza, siendo responsable de sus escritos.

Y mientras que, entre otros, en el artículo 49 dispone que le corresponde a la

Asamblea Legislativa interpretar las leyes, en el artículo 98 expresa que: La Alta Corte de Justicia ni los jueces inferiores pueden mezclarse en el ejercicio de la potestad legisladora, interpretar las leyes o suspender su ejecución, ni usurpar funcio-nes administrativas.

En la Constitución vigente en 1852, incluyéndose diversas garantías individuales,

el artículo 27 recoge lo dispuesto en el anterior artículo 28 e igualmente, en el artículo 47 le reconoce a la Asamblea Legislativa la atribución de interpretar las leyes, así como lo prohibe para el Supremo Tribunal de Justicia y jueces inferiores, en el artículo 95.

En cuanto a la Constitución que rige en 1861, no conteniendo disposiciones ex-presas en materia de garantías individuales, como si lo hicieron las anteriores constituciones, en el artículo 4º dispone:

El Estado de Sinaloa reconoce que los derechos del hombre son el objeto de las institu-ciones sociales, y garantiza en consecuencia el uso y goce de los especificados en la declaración consignada en la Constitución federal.

Siendo interesante, en relación a lo anterior, señalar la disposición que se esta-

blecía en su artículo 6º al tenor siguiente: Esta declaración de derechos no despoja a los habitantes del Estado de los demás que tengan arreglo a los principios de justicia natural.

Por otra parte, ya no vuelve aparecer disposición similar como la que le facul-

taba al ciudadano presentar a la Asamblea o cualquiera otra autoridad, sus indivi-duales derechos y exigir el cumplimiento de las leyes que se los garantizaba. Se continúa facultando al Congreso, en la fracción I del artículo 29, para la interpre-


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tación de la ley sin que, de manera expresa, se le prohiba al Poder Judicial del Estado.

La Constitución de 1870, reconoce los derechos del hombre en los mismos términos que la Constitución de 1862, con sustento en principios de justicia natu-ral (artículos 4º y 7º) mantiene la facultad de Congreso para interpretar la ley al tiempo que en el artículo 74, con tintes de contradicción, se dispone que:

El poder Judicial del Estado juzgará según la Constitución particular del mismo, antes que según sus leyes secundarias. Sin embargo, deberá siempre arreglarse a las leyes que se den exprofeso para interpretar la Constitución.

De la misma manera que las constituciones de 1862 y 1870, la Constitución de

1880, en los artículos 4º y 7º reconoce los derechos del hombre y las bases para una justicia natural.

El Congreso mantiene la atribución de interpretar la ley, así como el Poder Judi-cial en los términos antes mencionados.

En la Constitución de 1894 ya no establece disposiciones en las que, expresa-mente, se reconozcan los derechos del hombre ni impone las bases de una justi-cia natural, lo que sucederá en adelante con las demás constituciones.

En esta Constitución, para el Congreso no se dispone la facultad de interpretar la ley sino el de aclararla y se mantiene, en el artículo 65, la facultad de interpre-tación de la ley por el Poder Judicial.

La Constitución Política del Estado de Sinaloa, vigente en 1917, reconoce las ga-rantías individuales mencionándolas en el artículo 42, así como la prohibición al Congreso para afectarlas y no le concede a éste la facultad de interpretar o acla-rar la ley.

Por lo que hace al Poder Judicial del Estado, en el artículo 77, se incorpora una importante disposición al tenor siguiente:

Corresponde de manera exclusiva al Supremo Tribunal de Justicia, conocer de las con-troversias del orden civil que se susciten entre dos o más municipios del Estado, y entre éste y uno o más municipios.

Esto es, dado que de los datos obtenidos en materia de protección de dere-

chos y vigilancia del orden jurídico en la entidad sólo se hacían en términos decla-rativos, con una disposición de esta naturaleza, para un órgano judicial, ello pudie-ra ser un valioso antecedente como medio de control jurisdiccional y al cual recu-rriremos más delante.


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Finalmente, en la actual Constitución, llamará la atención que se vuelva a incluir la facultad del Congreso del Estado para interpretar la ley mientras que al Supre-mo Tribunal en Pleno, conforme la fracción III del artículo 104, le corresponde:

Conocer y resolver las controversias de cualquier orden que se susciten, entre los po-deres del Estado, entre uno o más poderes del Estado, y los ayuntamientos, o entre éstos entre sí.

Disposición ésta que en relación con lo establecido originalmente, adquiere aún

mayor trascendencia, dado que permite tener mayores elementos y considerar-la como una semilla de los medios de control de constitucionalidad a nivel local.

2. Artículo 104, fracc. III, de la Constitución Política del Estado de Sinaloa Existe así un valioso antecedente en la Constitución local, como en el caso de la controversia constitucional que se menciona en el texto de la fracción III del artí-culo 104 de la Constitución Política del Estado de Sinaloa, dado que dicha fracción dispone que el Pleno del Supremo Tribunal de Justicia del Poder Judicial del Estado conocerá de las controversias que se susciten entre los poderes del Estado, en-tre uno o más poderes del Estado, y los ayuntamientos, o entre éstos entre sí.

En este contexto, con fecha 5 de octubre de 1998, el Ejecutivo del Estado envió al Congreso iniciativa de ley para reglamentar la fracción III en comento y entre los motivos expuestos se mencionaban los argumentos siguientes:

“El interés del Ejecutivo estatal se orienta porque esta disposición constitucional cuente con la normatividad secundaria adecuada para su debida aplicación, así como a cubrir una laguna jurídica legal que existía en materia de controversias que se susciten entre los poderes del Estado, entre uno o más poderes del Estado y los ayuntamientos, o en-tre éstos entre sí. La iniciativa de ley, con la que se estableció un procedimiento simplificado, tiene como objeto el lograr una garantía de seguridad jurídica para las partes, a fin de que sus dis-posiciones sean presencia del Estado de derecho como es la premisa a cumplir en la so-ciedad, para que, ante cualquier conflicto que se presente, exista la normatividad jurídi-ca apropiada que permita resolverlo, con los procedimientos necesarios y la regulación de las diversas hipótesis que se pueden dar, así como la garantía de que la solución de los problemas será dentro del marco jurídico. Esto es, no obstante que las funciones y facultades de los poderes del Estado, de los ayuntamientos y de los demás organismos públicos, se encuentran delimitados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución local y las leyes reglamentarias que de ellas se derivan, sin embargo, presentándose en ocasiones con-


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flictos entre ellos, debería dárseles una respuesta satisfactoria para que se restablez-ca la armonía y colaboración entre los mismos. Sin embargo, es de destacar el hecho de que aún existiendo desde hace aproximada-mente siete años la Ley Reglamentaria de esta fracción, sea por falta de la difusión de este medio de control o por no haber sido todavía valorada en sus alcances, no se tie-nen elementos para determinar casos de su aplicación y mucho menos para valorar su eficacia”.

3. De otros antecedentes constitucionales relacionados con el control de la constitucionali-dad local Tomándose como referencia las características que se han establecido para un Derecho Procesal Constitucional estadual, así como las posibles particularidades del mismo, además de la comentada fracción III del artículo 104, se puede acudir a las disposiciones establecidas en los artículos 77 bis, 109 bis, así como las fraccio-nes I y II del mismo artículo 104, con relación a los artículos 134 y 135, todos de la Constitución Política del Estado de Sinaloa, para determinar la naturaleza de las instituciones establecidas en estos artículos.

a) Artículo 77 bis y la defensa de los derechos humanos en el Estado de Sinaloa Se establece en el artículo 77 bis de la Constitución local que:

Para conocer de las quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrati-va violatorias de los derechos humanos, provenientes de cualquier autoridad o servidor público del Estado o los municipios, con excepción de los del Poder Judicial del Estado, se establece un organismo denominado Comisión Estatal de los Derechos Humanos, con carácter autónomo, personalidad jurídica y patrimonio propio, que tendrá por objeto la protección, observación, promoción, estudio y divulgación de los derechos humanos previstos en nuestro orden jurídico vigente.

Esta Comisión, órgano autónomo y con atribuciones estatales, no es un medio

de carácter jurisdiccional aunque tampoco lo es de carácter político ya que debido a su naturaleza requiere de sustentarse en una filosofía plural e integral.

Por lo que hace a la Comisión, como instrumento para la defensa de la Consti-tución, dado su objeto de protección de derechos fundamentales como son los derechos humanos, la atribución concedida para formular recomendaciones da como resultado que ésta no sea vinculatoria, es decir, no se establece en la Ley un medio eficaz para su cumplimiento.

En cuanto a este rubro, algunos estudiosos consideran que una forma de cumplimiento de la recomendación puede ser su publicación en el informe que el


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Presidente de la Comisión Estatal de Derechos Humanos debe presentar, anual-mente, a los poderes Ejecutivo y Legislativo estatal, sin que exista uniformidad al respecto.

b) Artículo 109 Bis, de la jurisdicción administrativa En este artículo se instituye un control jurisdiccional, donde expresamente se manifiesta que:

Se instituye la Jurisdicción Administrativa para conocer de las controversias que se susciten en relación con la legalidad, y, en su caso, la interpretación, cumplimiento y efectos de los actos, procedimientos y disposiciones de naturaleza administrativa emi-tidos por autoridades del Estado o de los municipios.

Creándose así tribunales administrativos, dotados de plena autonomía para

dictar sus fallos, mismos que sí cuentan con medidas para hacerse efectivos. Esta jurisdicción, como literalmente se lee en dicho artículo, es para conocer de

controversias relacionadas con la legalidad, lo cual no permite considerarlo como un mecanismo de control de la constitucionalidad.

c) Artículo 134. Juicio Político Como un clásico control de la constitucionalidad es considerado el denominado juicio político, sobre todo si se atiende a que está dirigido a fincar la responsabili-dad del servidor público por haber infringido, o no haber observado debidamente disposiciones establecidas en el orden jurídico, particularmente, en la Constitución Política, según sea el caso, federal o estadual.

El juicio político, se realiza con la intervención del Congreso del Estado, erigido en jurado de acusación, y con la participación del Pleno del Supremo Tribunal de Justi-cia quien conoce como jurado de sentencia, es considerado como un medio de control mixto, es decir, intervienen en el procedimiento órganos de naturaleza política y jurisdiccional.

Para esta consideración se tendría que tener en cuenta si el Congreso del Esta-do, al actuar en este juicio adquiere calidad de órgano jurisdiccional, porque enton-ces no sería un medio de control mixto, sino eminentemente jurisdiccional.

Por otra parte, de considerarse mixto, podría ser un juicio biinstancial mientras que, si es tenido por jurisdiccional, resultaría uninstancial. Una solución a lo ante-rior es recordar que no procede recurso legal alguno en contra de la acusación ni de la sentencia del Pleno.


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Finalmente, en tanto que la resolución del Congreso que puede dar lugar, o no, a formular acusación, resulta vinculatoria toda vez que si procediere, el servidor público quedará separado de su cargo; igualmente que el Pleno del Supremo Tribu-nal de Justicia del Estado, constituido en Jurado de Sentencia, dictando una sen-tencia condenatoria impondrá como sanción la destitución del servidor público y su inhabilitación para ocupar cargo, empleo o comisión de cualquier naturaleza en la administración pública.

d) Artículo 135. De la declaratoria de procedencia Establecido el juicio de declaratoria de procedencia, al que se le añade, por la co-misión de delitos, la misma denominación, daría lugar a especulaciones de ser éste un control de constitucionalidad o de legalidad, dado que su finalidad es que el servidor público sea penalmente responsable por los delitos que cometa y en consecuencia su conducta delictuosa sea perseguida y sancionada conforme a las leyes penales.

Ante lo anterior, resultará válido recordar que el juicio de declaratoria de proce-dencia ha estado en relación al término de fuero constitucional, el que ha permiti-do que, principalmente, cargos de elección popular cuenten con una protección para el ejercicio del cargo.

De esta manera, ubicado en el marco de la gobernabilidad que demanda que los titulares de órganos de poder actúen en el cargo, empleo o comisión, en los términos establecidos por la Constitución, este juicio sería de naturaleza de con-trol de la constitucionalidad.

El juicio de declaración de procedencia, es eminentemente político y uninstancial ya que sólo requiere intervención del Congreso del Estado, erigido en jurado de acusación, de que ha lugar a proceder penalmente en contra del servidor público inculpado.

Sin embargo, como excepción y a la luz de lo dispuesto por la fracción II del artí-culo 104, también puede conocer el Pleno del Supremo Tribunal de Justicia del Es-tado, para resolver, como jurado de sentencia, de las acusaciones penales formu-ladas por la Legislatura local en contra del Gobernador del Estado, por la comisión de delitos.

VI. Conclusiones

Primera. En el marco teórico-jurídico, anteriormente analizado, se obtiene que en el control de constitucionalidad y, por tanto, del equilibrio real entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, ha prevalecido como finalidad, la defensa de la supremacía


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constitucional, a partir de concebir a la Constitución como un ordenamiento su-premo con mecanismos mediante los cuales se pueda garantizar a los ciudada-nos y habitantes de una entidad federativa el goce de libertad plena frente al in-debido ejercicio del poder público.

Segunda. Esta prevalencia de la supremacía constitucional ha estado dirigida, principalmente, a la Constitución federal por lo que se hace necesario teorías constitucionales con visión local que se avoquen a determinar el valor del docu-mento, en el que se han plasmado las bases que rigen las relaciones entre gober-nantes y gobernados de la entidades federativas, lo que pudiera hacerse a partir de fortalecer el estudio del Derecho Procesal Constitucional local.

Tercera. Las constituciones que han regido para el Estado de Sinaloa contienen una rica información que aún no ha sido debidamente valorada, pudiéndose citar a manera de ejemplo las disposiciones establecidas, en algunos casos, para la protección de los derechos o garantías individuales así como las facultades de interpretación de la ley que en estos ordenamientos se han establecido.

Cuarta. La vigente Constitución Política del Estado de Sinaloa, con el valioso an-tecedente que constituye lo dispuesto por su artículo 104, fracción III, cuenta con una disposición que no ha sido utilizada y con ello ha evitado que en la entidad se pueda iniciar un medio de control de la constitucionalidad a nivel local lo cual no está acorde con las demandas que presenta realidad jurídica actual.

Quinta. Aún cuando, en la actual Constitución local, existen otro medios de con-trol como lo son la jurisdicción administrativa y la defensa de los derechos huma-nos, además de los juicios políticos y la declaración de procedencia, se requiere avanzar hacia una mejor cultura de la jurisdiccionalidad.

VIII. Fuentes de consulta

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Francisco Martínez Sánchez

Justicia social en el horizonte político

de los gobiernos de los estados

I. Introducción La justicia social como tema prioritario para el desarrollo integral de los estados del país, requiere de manera imprescindible de su análisis, su alcance y la viabilidad de la aplicación de nuevos sistemas legales que permitan eficientar el funciona-miento gubernamental.

Las políticas públicas mientras carezcan de un horizonte en la Constitución lo-cal y en las leyes ordinarias, conducen al desorden financiero y ejercicio capricho-so de quienes ejercen el poder.

Respecto a los recursos que proporciona la Federación para impulsar la justicia social, regularmente se indica, ex profeso, el destino de su aplicación, correspon-diendo a la misma Federación vigilar el exacto cumplimiento del compromiso polí-tico social que deben efectuar las instancias de los gobiernos de los estados.

Educación o desarrollo cultural, fortalecimiento e impulso productivo en el cam-po, son temas prioritarios en la agenda política de los gobiernos de los estados, principalmente en aquellas entidades donde el índice de pobreza y desempleo constituyen el reto de las políticas públicas para abatir este rezago social.

Sin embargo, la adopción de políticas públicas erróneas o el inadecuado ejercicio del presupuesto deben ser materia de revisión. De esta manera, se podría lograr una administración pública honesta y acorde a los intereses de la sociedad; además siempre será importante abrir canales de comunicación para que quie-nes estimen que los actos de la administración pública causan o puedan causar una afectación al interés general, lo puedan discutir y en su caso se haga la co-rrección debida en un sistema de responsabilidades y sanciones.

II. Políticas públicas sujetas a la eficacia del derecho

Es urgente que las políticas públicas1 tengan eficacia social y resultados de cam-bio. Para lograrlo es importante que existan medios de control constitucional que

1 Las políticas públicas son programas de gobierno encaminadas a dar respuestas a las demandas sociales. Estas actividades gubernamentales son producto de un sistema polí-tico que permite poner en acción al gobierno. Las políticas públicas intrínsicamente están encaminadas a propiciar el bienestar social y deben tener siempre un sustento jurídico.



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se puedan ejercer a fin de que la sociedad pueda ser partícipe en la vida institu-cional y se evite cualquier tipo de desvío de recursos, su dispendio o el ejercicio de políticas antijurídicas y contrarias a la esencia democrática y que, como conse-cuencia, impliquen defraudación social o financiera.

El sistema de regulación jurídico-administrativo existente, no es suficiente para el control de los actos de la administración pública estatal o municipal cuando se lesione el interés social.

En efecto, en estos casos entran en discusión derechos colectivos, cuya re-clamación puede corresponder a un conglomerado social que debe manifestarse por la vía del derecho y no con protestas callejeras que bien podrían evitarse me-diante el ejercicio de acciones populares que tengan como fin obtener la correc-ción de los actos de la administración pública.

En la medida en que la sociedad pueda ejercer responsablemente acciones en-caminadas al saneamiento de la administración pública y al fincamiento de res-ponsabilidades, nuestro sistema democrático puede verse fortalecido, puesto que el pueblo advertirá una respuesta jurisdiccional que garantice los derechos colectivos2 y sociales,3 mismos que deben de estar plasmados en las constitu-ciones de los estados.

Abrir espacios jurídicos para que el pueblo se pueda expresar, significa la demo-cratización de instituciones, ejercer el poder con el pueblo mismo. Lo que equivale a una legitimación popular, porque los gobiernos locales que actúen con lealtad democrática serán más fuertes políticamente para gobernar. En cambio, cuando el poder se ejerce de modo despótico y alejado de la democracia, se propician inconformidades sociales que terminan en manifestaciones o tomas de oficinas públicas como formas para presionar a las autoridades a fin de que sean atendi-das sus demandas.

Es preciso que la justicia social sea atendida no sólo por la vía política; que su cumplimiento no quede a la voluntad exclusiva de quien tenga la obligación de atender las demandas sociales y de llevar a cabo los programas de gobierno des-tinados a la solución de problemas sociales, culturales o económicos, sino que

2 Prima facie, el reconociento de colectivos parece legitimar una distribución de derechos basada en criterios de identidad colectiva, razón por la cual se suele considerar que los derechos colectivos son incompatibles con la tradición liberal, obedeciendo mejor a los principios de moralidad comunitaristas. Carbonell Sánchez, Miguel, coord., Diccionario de derecho constitucional, México: UNAM, Porrúa, 2002, p. 155. 3 Derechos Sociales. Prerrogativas I. Prerrogativas y pretensiones de carácter económico, social y cultural, reconocidas al ser humano, individual o colectivamente considerado. Hoy día se les designa generalmente con el término derechos económicos, derechos sociales y culturales. Diccionario jurídico mexicano, México: UNAM, Porrúa, 1987, p. 1068.

Justicia social en el horizonte político de los gobiernos de los estados

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cuando exista incumplimiento por el motivo que sea, se permita la reclamación colectiva y que sea un Tribunal el que resuelva conforme a la Constitución y a las leyes aplicables.

En otro aspecto, la permisión del análisis técnico y jurídico de los proyectos o programas de acción pública, permite que la sociedad pueda convencerse de su viabilidad, eficacia y eficiencia en organizar y ofrecer servicios de bienestar (salud, educación, transporte, comunicaciones), que permitan un mejor desarrollo económico, social y cultural, principalmente de los sectores más empobrecidos o de de grupos colectivos que requieran del impulso gubernamental para propiciar mejores formas de vida.

En el sistema de Democracia Representativa no siempre es suficiente que sean los órganos de representación popular los únicos que deban legitimar los progra-mas de gobierno o las medidas de distribución del gasto público, sino que es de vital importancia que los diversos sectores de la sociedad tengan la oportunidad de análisis y de objeción, puesto que son los que serán los beneficiados o perjudi-cados con motivo de la ejecución o inejecución de cualquier obra pública.

En este sentido la función social del derecho es regular adecuada y racional-mente todas aquéllas políticas públicas encaminadas a producir beneficios socia-les, sin que el control jurídico se convierta en obstáculo para el desenvolvimiento de la gestión gubernamental, ya que la razón de ser de la observancia de la norma jurídica es garantizar el Estado Social de Derecho. Luego debe evitarse que el hiperjuridicismo ahogue cualquier planteamiento no formalista que esté orientado en una dirección legalista, porque debe quedar claro que en un Estado de Derecho, la garantía de los derechos y libertades de los ciudadanos es esencial y, por tanto, el que la acción pública se lleve a cabo con la máxima pulcritud jurídica constituye una necesidad imperiosa.

III. Reconocimiento y tutela jurisdiccional de los derechos colectivos

y derechos sociales Los derechos colectivos deben estimarse específicos porque se refieren a grupos de personas determinadas. En las democracias liberales resaltan las minorías culturales y, la identidad de cada agrupación colectiva se caracteriza por su pro-pia idiosincrasia, misma que se desenvuelve y se desarrolla por la variedad de costumbres, tradiciones y valores propios que se cultivan por la específica colec-tividad. Asimismo, los derechos patrimoniales como fruto de la evolución histórica o de las conquistas sociales y que los distingue de los demás, conforman la esen-cia de los derechos colectivos por cuanto que todos participan en su beneficio. Así


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los grupos étnicos, comuneros o ejidatarios, tienen delimitado el ámbito de sus derechos colectivos en relación con los que asiste a la sociedad en general.

Los derechos colectivos, no siempre son inherentes de manera exclusiva a gru-pos sociales que se distinguen por su origen, raza, religión, etc. sino que también por la complejidad social pueden referirse al conglomerado social aunque mo-mentáneamente se ubican en situaciones de desventaja en relación con otras personas. Se puede señalar como ejemplo a los consumidores quienes compran para consumir y así satisfacer sus necesidades más apremiantes. Para esto los proveedores se encargan de poner en venta todos aquellos productos que las personas requieren para subsistir y el Estado tiene que implementar políticas de control de precios.

Si la mayoría de la población requiere de los productos, como los de primera necesidad, entonces ese gran número de consumidores adquieren derechos co-lectivos consistentes en que el Estado debe decretar medidas encaminadas a evitar el encarecimiento excesivo de los productos porque puede generar crisis económica que afecte la vida familiar. En este caso, surge en la vida social el de-recho de la colectividad a que exista un control de precios de los productos y se proteja al consumidor ante los abusos de los proveedores.

En este sentido el número ilimitado de consumidores, por el solo hecho de serlo, adquieren ipso facto, el derecho colectivo para ser protegidos por el órgano com-petente del Estado, o bien si éste no prevé la medida legal respectiva, se surte la obligación de hacerlo, dado que el deber estatal estriba en proporcionar seguri-dad, orden y paz para la convivencia humana. En suma el Estado, debe procurar justicia entre los gobernados para el desarrollo armónico de la sociedad.

Los derechos colectivos por consecuencia, podemos decir que son de derecho público, forman parte de los de la tercera generación y les asisten a grupos de-terminados de personas que, por tanto, de modo intersubjetivo, como objetivo, comparten circunstancias sociales, económicas y culturales, mismos que al ser reconocidos, requieren del respeto y de la protección más eficaz por los órganos del Estado.

En tanto que a los derechos sociales, hoy en día se les designa generalmente con el término derechos económicos, sociales y culturales. Estos derechos no deben confundirse con los derechos colectivos, porque aquéllos en sentido lato sensu, constituyen un grupo de derechos, distintos tanto de los derechos individuales o civiles, como de los derechos del ciudadano o políticos, y tiende a proteger a la persona humana como integrante de un grupo social. Se trata de prerrogativas o pretensiones económicas, sociales o culturales y se precisan en los artículos 2º,


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3º, 4º, 27, 28 y 123 de la Constitución federal, referidos, respectivamente a los de-rechos de los indígenas, a la educación, a la vivienda, a la salud, a la protección de los pueblos indios, a los derechos de la nación sobre sus recursos, a la proscrip-ción del latifundismo y a la protección del campesino, a la prohibición de monopo-lios y a la tutela del trabajador.4 Regularmente los derechos o garantías sociales son reclamables a título personal, y en cambio los colectivos por su naturaleza comunitarista pueden ser ejercidos de manera colectiva, tal y como sucede en materia agraria en los casos cuando el comisariado ejidal o comunal entabla la acción. Lo mismo sucede en materia laboral cuando es el sindicato quien ejerce la acción. A estos derechos se les ha considerado como garantías sociales, pero en realidad al ser propios de la clase campesina y obrera caen en el campo de los derechos colectivos.

La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la con-tradicción de tesis 201/2004-SS, que aparece en el Semanario Judicial de la Federa-ción y su Gaceta, Tomo XXI, mayo de 2005, rubro: Suspensión en amparo. resulta improcedente respecto de la aplicación de los artículos de la Ley Federal de Pro-tección al Consumidor que obligan a fraccionadores, constructores o promoto-res, a registrar ante la procuraduría respectiva los contratos de compra-venta de casa habitación y de uso temporal de inmuebles mediante el sistema de tiem-po compartido, califica como derechos colectivos los que tienen los consumidores frente a los vendedores de inmuebles para habitación y de uso temporal en el sistema de tiempo compartido. Lo que llama la atención del texto de la ejecutoria es que se utiliza el término de derechos colectivos, que en la doctrina constitucional casi es inusual, porque siempre se hace alusión a garantías sociales. Creemos que es correcto y adecuado decir derechos colectivos, porque como se ha venido expli-cando, estos derechos se refieren a grupos sociales determinados y por ende, tales derechos son específicos, pero sin perder su generalidad por cuanto a la categoría o clase social de que se trate.

En este sentido, es pertinente que se legisle en materia de los derechos colec-tivos en las entidades federativas, acorde a las circunstancias económicas, socia-les, culturales y económicas que representan los diversos grupos sociales que existen en las propias regiones de los estados.

Es de precisarse que estos derechos deben de estar garantizados para su cumplimiento por la vía jurisdiccional; en la actualidad algunos están tuteladas como son los derechos colectivos agrarios, laborales y de los consumidores, pero existe omisión legislativa sobre los derechos de los pueblos indígenas, porque si

4 Ibidem, p. 1068.


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bien en la Constitución federal, se establece la garantía social de los pueblos indí-genas, no menos cierto es que en las entidades federativas, ha quedado en el olvido este tema pese a la marginación que priva en estas comunidades.

El Estado de Oaxaca, adelantándose a la Constitución federal, mediante decreto número 258, publicado en el periódico oficial del Estado, el 6 de junio de 1998, adi-cionó a la Constitución del Estado, el artículo 16, que determina que esta entidad federativa tiene una composición étnica plural, sustentada en la presencia y di-versidad de los pueblos que lo integran. Asimismo, se reconoció el derecho a la libre determinación de los pueblos y comunidades o sea la autonomía de los mis-mos; sin embargo, falta adicionar en la Constitución local los derechos colectivos, garantizarlos por la vía jurisdiccional, y legitimar la acción popular cuando se afec-ten estos derechos:

En materia indígena podemos señalar, entre otros derechos colectivos, los siguientes.

a) Participación en el aprovechamiento y administración de los recursos naturales. b) Derecho a la indemnización de los pueblos y comunidades por la explotación indebida de sus recursos naturales. c) Conservación y respeto a los símbolos y lugares sagrados. d) Respeto y registro a la propiedad intelectual colectiva de los pueblos y comunidades indígenas. e) Conservación y respeto al patrimonio cultural tangible e intangible. f) Conservación y desarrollo de las lenguas autóctonas. g) Conservación y fortalecimiento de la medicina tradicional o ancestral de los pueblos y comunidades indígenas.

Estos derechos son enunciativos y van surgiendo según las características de

cada pueblo o comunidad. Sólo quisimos señalar algunos a manera de ejemplo. Abrir estos espacios políticos y jurídicos en la vida institucional, fortalece la

democracia, porque las minorías o mayorías inconformes estarán en aptitud de discutir por la vía del derecho, de manera eficaz y certera sus diferendos y discrepancias.

Por lo que se refiere a la justicia jurisdiccional, debemos de buscar mayor efica-cia institucional teniendo un control de la Constitución y de la legalidad en el ámbi-to de la política pública.

La escasa credibilidad de lo que representan las instituciones gubernamentales se debe, entre otros motivos, a que se carece de medios idóneos para exigir de


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modo coactivo respuesta a las autoridades encargadas de llevar a cabo políticas públicas con proyectos presupuestados.

Así, respecto al informe que rinden los gobernados de los estados ante el Con-greso, habría que considerar el problema que se presenta cuando no existe apro-bación unánime de la cuenta pública, ya que en tal supuesto, para el caso de que la minoría considerara tener razón en sus objeciones, debe preverse un procedi-miento de impugnación para que lo resuelva el Tribunal Constitucional y así evitar que los diputados inconformes, que representan a una parte de la sociedad, que-den sin la oportunidad de que se escuchen sus planteamientos jurídicos, por lo que, para que haya mayor democracia, es pertinente regular esa circunstancia en las constituciones locales, porque a nivel federal tampoco sería procedente una controversia constitucional, porque no habría conflicto entre poderes.

Lo mismo debería observarse tratándose de las autoridades municipales, quie-nes tienen a su cargo llevar a cabo programas de interés social en sus respecti-vas comunidades, ello para el caso de que los habitantes del lugar no estén convencidos del cumplimiento de las obligaciones políticas y administrativas al respecto.

En este sentido, es impostergable promover el cambio institucional a efecto de transformar la forma del ejercicio del poder, elevando a la categoría de derechos sociales, las políticas públicas presupuestadas, porque son derechos que se han adquirido y por lo mismo, no pueden ser revocados, modificados o tergiversados por las autoridades estatales o municipales que tienen la encomienda de llevarlas a cabo.

Estos derechos sociales pueden provenir del mismo gobierno de los estados, o de los Ayuntamientos, por medio de acuerdos, decretos o de las leyes, por lo que cuando se hagan públicos y principalmente cuando estén considerados en la Ley de Egresos, que apruebe la Cámara de Diputados, la sociedad debe quedar legiti-mada para demandar la violación de sus derechos sociales si pasado el tiempo prudente no se ejerce el presupuesto para los fines autorizados.

La razón para considerar derechos sociales a los proyectos o programas auto-rizados, es porque implican beneficios sociales, culturales y económicos, que cuando se incumplen los beneficiarios quedan desamparados y privados de esos beneficios provenientes de recursos de la misma sociedad, por lo que debe per-mitirse la reclamación respectiva y el órgano de gobierno que resulte obligado debe dar una respuesta positiva.

Los programas de gobierno deben entonces ser reales y no demagógicos o de falsas promesas, porque no se justificaría en un sistema de gobierno contem-


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poráneo, contar en sus leyes con derechos programáticos que queden a su arbi-trio llevarlos a cabo o no. Es preciso entonces, que se produzca un cambio sus-tancial en la normatividad constitucional, considerando como derechos sociales todos aquellos programas que se juzguen benéficos para la comunidad y que fi-nancieramente hayan sido aprobados. Al considerarse como derechos sociales, habría mayor transparencia en la administración pública, porque la posibilidad jurídica de encausar cualquier inconformidad social, evitaría cualquier acto de co-rrupción y se propiciaría con mayor eficacia credibilidad institucional.

Independientemente de lo anterior, es imprescindible considerar otros aspec-tos como derechos sociales: destacamos entre otros temas, los relativos a la protección que se debe de brindar a los campesinos en relación con el precio y la comercialización de los productos de primera necesidad, así como el financia-miento con que pudieran contar para la adquisición de implementos agrícolas, a efecto de incrementar la producción que en los últimos años ha descendido con-siderablemente, debiéndose atender en su caso a los cambios de cultivos en las regiones en que así se requiera por los cambios climáticos, a efecto de fortalecer la producción y combatir la pobreza extrema en algunas comunidades del país. Además, con ciertos incentivos se evitaría el abandono de parcelas por los ejida-tarios o comuneros, así como de los pequeños propietarios, que prefieren emi-grar por lo incosteable que significa ahora la producción agrícola. Es por ello, im-portante instituir nuevos derechos sociales en las constituciones de los estados, a fin de acercar la justicia social a los más marginados.

Debe destacarse que no es suficiente la garantía social a que se refiere el artí-culo 27 de la Constitución federal, porque el problema no es de la tenencia de la tierra, sino el relativo a la producción, consumo, comercialización, y financiamien-to de los productos.

Estos derechos una vez reconocidos en las constituciones podrían ser exigibles para el caso de que exista incumplimiento o vulneración de los mismos por las autoridades.

En cuanto a los derechos difusos, su defensa compete a la sociedad en gene-ral, dado que las diversas organizaciones legalmente reconocidas podrían deman-dar a las mismas autoridades o a terceros cuando se afecte el medio ambiente, el patrimonio histórico o cultural, puesto que en la actualidad no está permitido el ejercicio de la acción popular. Estimamos saludable instituir el medio procesal para que las inconformidades de la sociedad no terminen en simples protestas.

El federalismo debe ser la fuente directa para fortalecer a los gobiernos de los estados, quienes con sus constituciones pueden prever un nuevo horizonte políti-


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co que sea acorde a las exigencias del Estado contemporáneo del siglo XXI, y lo fructífero es la opción constitucional de ejercer todas aquellas facultades que no están reservadas a la Federación y es allí donde se requiere la ingeniería constitu-cional5 para el aprovechamiento pleno del federalismo en beneficio de los estados y del país.

IV. Legitimación popular para la revisión y vigilancia de la administración pública

Es necesario asumir nuevas formas jurídico-políticas con el serio propósito de que dentro de un sistema de pluralismo democrático el ejercicio gubernamental se desarrolle de manera abierta a la participación popular. Esta participación puede enriquecer las políticas públicas mediante señalamientos serios que permitan corregir proyectos equivocados y así lograr mayor eficiencia en la administración pública.

La participación popular de manera organizada, responsable e institucional, sig-nifica el ejercicio democrático que no sólo puede corregir la política gubernamen-tal, sino que puede impedir el dispendio cuando se pretendan llevar a cabo políti-cas públicas que, lejos de producir beneficios, ocasionen daños a la población o a la sociedad.

Para regular este nuevo mecanismo que se propone para el ejercicio del poder político, es totalmente imprescindible que deba de regularse la acción procesal por un órgano jurisdiccional, en vista de que todos los actos de gobierno deben estar sujetos a las leyes y a la Constitución, incluso la observancia en los casos procedentes de los tratados internacionales.

V. Justicia constitucional y tribunal de cuentas

En este nuevo siglo XXI, resulta imprescindible impulsar la Justicia constitucional, promoviendo una Constitución dinámica, reconociendo nuevos derechos sociales

5 El concepto ingeniería constitucional fue introducido por Giovanni Sartori, en su obra de-nominada Ingeniería constitucional comparada. Una investigación de estructuras, incentivos y resul-tados, y al ocuparse del tema de las constituciones señala que las mismas son formas que estructuran y disciplinan los procesos de toma de decisiones de los estados. Las constitu-ciones establecen la manera en que se crearán las normas no deciden ni deben decidir qué debe estar establecido por las normas. Es decir, que las constituciones son ante todo, procedimientos, cuya intención es desarrollar un ejercicio controlado del poder. Concluye este esclarecido constitucionalista cuanto más perdamos la noción de que las constitu-ciones se deben controlar y sostener por incentivos, tanto más deberá reiterarse que la conformación que las constituciones es una tarea semejante a la Ingeniería. Hace un siglo decir ingeniería constitucional habría sido un pleonasmo, pero en la actualidad sólo nos recuerda algo que hemos olvidado.


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a la comunidad, y tutelarlos de manera jurisdiccional, tanto los reconocidos como los adquiridos, ya que de esta manera se podrían lograr importantes objetivos en materia de justicia social.

En la medida en que la Justicia constitucional se cumpla a cabalidad, el sistema de gobierno se verá fortalecido por la voluntad popular, porque una administra-ción pública sustentada en principios democráticos, constitucionales y de legali-dad, propiciará paz y progreso.

Pero para que este escenario político sea viable, no basta la voluntad política de quienes ejercen el poder, sino que es imprescindible la existencia de un Tribunal Constitucional que esté dotado de facultades y competencias para poder revisar los actos que se traduzcan en violación de garantías sociales e individuales, y anu-larlos a fin de que se cumpla con el mandato constitucional o de las leyes ordina-rias aplicables.

AsImismo, el Tribunal Constitucional podría actuar como tribunal de cuentas, tratándose del caso en que una minoría de diputados no estuviere conforme con la aprobación de la cuenta pública y en tal supuesto podría ocurrir por vía de ac-ción ante el tribunal constitucional impugnando la aprobación y expresando los motivos de inconformidad. Lo mismo puede suceder tratándose de la Ley de In-gresos y de Egresos.

La revisión de la cuenta pública por la vía jurisdiccional puede ser una opción que garantice la transparencia de la función pública, la honestidad financiera y el ejer-cicio de políticas públicas benéficas y acordes a los intereses sociales, económi-cos políticos y culturales del pueblo.

El derecho debe ser siempre el fundamento de todos los actos de las autorida-des, pero cuando los órganos de gobierno de las entidades federativas se exce-dan de sus funciones constitucionales infringiendo garantías sociales, derechos colectivos o individuales, debe operar un Tribunal Constitucional para que revise, corrija y conmine a las autoridades a acatar el mandato constitucional.

Es necesaria la transformación del derecho en el país, para responder a los cambios sociales, puesto que no basta pregonar un estado constitucional, si la Constitución misma no contiene los nuevos derechos sociales, acordes a la evolu-ción política, económica, social y cultural de los pueblos de México, por lo que se considera importante que en las constituciones de los estados se introduzca la definición de un estado social de derecho.


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VI. Conclusiones Es impostergable reconocer los derechos sociales en las constituciones de los estados y protegerlos por la vía jurisdiccional, a fin de que no se reduzcan a me-ros enunciados normativos, puesto que en tal hipótesis la sociedad quedaría desamparada en los sistemas gubernamentales autoritarios.

Los derechos sociales se generan por la naturaleza misma o por los fenóme-nos sociales. Así cuando en el orden administrativo se autoriza el ejercicio de cier-tas políticas públicas para la sociedad, pueblos o comunidades, deben considerar-se como derechos sociales adquiridos, sobre todo cuando se advierta que la in-tención fue producir beneficios para la colectividad, por lo que en tal hipótesis el acto administrativo debe considerarse como derecho social y a fin de que no se vulnere, debe permitirse el reclamo popular por la vía jurisdiccional, para evitar manifestaciones que perturben el orden público.

En una sociedad democrática y abierta siempre es conveniente que la adminis-tración pública esté vigilada por la misma sociedad y para tal efecto también de-be permitirse el ejercicio de reclamaciones por la vía jurisdiccional.

La rendición de la cuenta pública, la aprobación de la ley de ingresos y egresos, cuando sea aprobada por la mayoría de los diputados de los congresos de los estados, se debe de implementar la acción de inconformidad que puedan formu-lar la minoría que reúna el porcentaje que debe fijarse, para que pueda ocurrir ante el órgano jurisdiccional competente.

Como consecuencia, se considera pertinente crear el Tribunal Constitucional y de Rendición de Cuentas en los estados, y así dar paso a un nuevo constituciona-lismo que garantice el estado social de derecho, y el ejercicio de una administra-ción pública transparente y eficaz para el beneficio y progreso de los estados.

VII. Fuentes de consulta

BERLÍN VALENZUELA, Francisco, coord., El Estado contemporáneo y su reconstrucción institucional, México: Porrúa, 2002.

CARBONELL SÁNCHEZ, Miguel, coord., Diccionario de derecho constitucional, México: Porrúa, 2002.

Diccionario jurídico mexicano, México: UNAM, Porrúa, 1987. REZZOAGLI, Bruno Ariel, coord., Análisis jurídico, económico y político de la corrupción,

México: Porrúa, 2005.

César de Jesús Molina Suárez

Medios de control constitucional para la solución

de conflictos limítrofes en las entidades federativas

I. La división territorial del país La división de lo que ahora es el territorio nacional, obedeció a que la estructura política, administrativa y jurídica de sus partes integrantes ha sufrido cambios trascendentales partiendo de la época del dominio español hasta la actualidad.

Durante la Colonia, las diferentes entidades, Virreinato de la Nueva España, capi-tanías, intendencias, provincias, quedaban completamente sometidas a los dicta-dos del imperio; en los albores de la independencia, se impusieron las entonces nuevas formas de gobierno de los Estados Unidos de Norteamérica, y la Constitu-ción de 1824 adoptó para México, entre otras características, el sistema republi-cano y federal, categorías que propiciaron en las entidades el desarrollo de una doble conciencia, la de autonomía en su régimen interior y, al mismo tiempo, la de unión nacional a través del pacto federal.

La historia del país demuestra que este sistema republicano y federal, además de representativo y democrático, ha enraizado firmemente como principio cons-titucional, pues pese a que las vicisitudes de la vida nacional han propiciado épocas en que se han impuesto regímenes centralistas o imperiales, siempre se ha vuel-to a aquella estructura que en la actualidad comprende, como partes integrantes de la Federación, treinta y un estados y el Distrito Federal.

Este número de entidades federativas, comparado con el de las partes exis-tentes en épocas anteriores que eran menores en número, revela un crecimiento notable; este incremento puede deducirse del estudio histórico del país; por más que los constituyentes forjadores del primer Estatuto de 1824 trataron de esta-blecer como principios para el reconocimiento de estados nuevos, que no fueran tan grandes que propiciaran la pretensión de independencia, ni tan pequeños que no tuvieran medios para subsistir autónomamente, lo cierto es que en la creación de las entidades estatales no siempre han predominado tales reglas u otras de tipo técnico que dividiera científicamente el territorio, sino que en buena parte se han generado por hondas razones de aglutinamiento e identificación de grupos regionales que datan, inclusive, de la época precortesiana; asimismo, también han provenido de las divisiones de similitudes sociales y culturales, de intereses económicos y aun de coyunturas políticas.



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La división en estados dentro del sistema federal acarrea otra característica que consiste en que no siendo los estados dependientes de un gobierno jerárqui-camente superior, en el sentido en que lo son los departamentos o provincias dentro de un régimen centralista, sino autónomos internamente en los términos establecidos en la Constitución federal, ven redoblado su interés en que se respe-te el perímetro geográfico que delimita el territorio dentro del cual regirán sus leyes.

Por otro lado, los antecedentes históricos del país sobre la delimitación o des-linde geográfico de las entidades políticas integrantes del Estado Mexicano, permiten advertir que a pesar de la importancia que para el sistema de gobierno del país revela la división del territorio nacional en estados, la definición de las fronteras o límites de cada una de las entidades que lo integran, por regla gene-ral, no ha sido resuelta ni en la Constitución vigente ni en los códigos políticos que la precedieron.

La reseña histórica mencionada corrobora la afirmación anterior, pues de ella se advierte que la definición de los límites de las entidades federativas ha sido aplazada por distintos motivos hasta nuestros días aun ante la intención de los constituyentes de dichos códigos fundamentales para que esa cuestión fuera resuelta.

En efecto, por más que el actual artículo 45 de la Constitución federal expre-samente consigna que “los estados de la Federación conservan la extensión y límites que hasta hoy han tenido”, de lo que podría inferirse que existe o existió alguna dis-posición que detalla los límites territoriales de los estados y que sería esa la que conservan o deben conservar, la realidad muestra una circunstancia diferente, toda vez que como ha podido constatarse a través de la evolución histórica ante-dicha, la regla general es que hasta la fecha no existen normas y, por tanto, cer-teza sobre cuál debe ser la extensión y límites de cada uno de los estados, pues a pesar de las promesas de arreglo que los constituyentes hicieron en cada docu-mento supremo históricamente dado en el país, nunca se cumplieron; por ello se explica que al precepto en comento se haya agregado que dichos límites se con-servan “siempre que no haya dificultad en cuanto a éstos”.

A más de lo expuesto, debe recordarse que aunque el artículo 45 constitucional ha sufrido seis reformas, conserva hasta ahora la redacción original que fue aprobada por el Congreso Constituyente de mil novecientos diecisiete en el que fue el artículo 116 (sólo se suprimió la alusión a los Territorios Federales), y que sus orígenes revelan que el constituyente de Querétaro requería definir las partes integrantes del pacto federal tal y como se convenía en el nuevo documento

Medios de control constitucional para la solución de conflictos limítrofes en las entidades federativas

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constitucional, puesto que si el federalismo permanecía como la estructura de la organización política básica de la nueva Constitución, resultaba necesario esta-blecer la forma en que quedaban conformadas sus partes integrantes.

De esa manera, al analizar los antecedentes de dicho artículo 45 constitucional, puede apreciarse que se limitó a crear el marco jurídico para una situación pre-existente, sin abundar en cuáles eran dichas extensiones o límites de los esta-dos, ni establecer criterios uniformes para su fijación, conformándose con remi-tir a una supuesta definición anterior.

Ciertamente, dicho artículo 45 (anterior 116) contempló una fórmula de consen-so político para eludir obstáculos que retardaran la transición constitucional, con lo que tácitamente la nueva Constitución respetaba la autonomía de los es-tados en relación con su extensión y límites, mientras no hubiera diferencias al respecto.

Así, la Constitución se limitó a reconocer la existencia de las partes integrantes de la República y su integridad territorial, sin llevar a cabo una reglamentación específica respecto de los límites.

En efecto, como podrá constatarse, la remisión original que contiene el artículo 45 de la Carta Fundamental casi nunca ha sido resuelta con claridad ni determina-da por una ley y, por tanto, la extensión y límites territoriales de casi todos los estados de la Federación tampoco han sido establecidos.

La historia del país revela también que los creadores de los códigos políticos históricamente dados, aun los de corte centralista y con mayor razón los que simpatizaban con el sistema federal, advirtieron la necesidad de demarcar los linderos de los estados y en casi todos se propugnó porque fuera en las propias leyes fundamentales en donde se definieran sus respectivos límites, pero por diversas razones que atendieron, principalmente, a la falta de estudios técnicos o científicos y a la premura de tiempo, la solución fue pospuesta en la mayoría de las veces.

II. La necesidad de fijar los límites territoriales de las entidades federativas

Como se ha indicado, la intención del Constituyente de Querétaro, heredada de los constituyentes que le precedieron, fue que en la misma Constitución se definie-ran los límites territoriales de las entidades federativas.

Lo anterior encuentra una explicación jurídica que sustenta ese propósito, si se tiene en cuenta que al adoptarse en el país el sistema de gobierno republicano representativo, democrático, y federal, la división del territorio mexicano en es-tados y la consecuente delimitación geográfica de cada uno de éstos, constituye


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uno de los pilares fundamentales que respaldan el sistema de gobierno aludido, de tal manera que la definición de los límites de los estados no se constriñe a un aspecto meramente geográfico, porque en ello inciden una serie de particularida-des que repercuten directamente en la forma de gobierno y en la esfera de com-petencia que la propia Constitución señala para cada uno de los órdenes jurídicos que ella misma establece, lo que justifica que en razón de tales circunstancias el Constituyente pretendiera que fuera dicho Código Político el que originariamente fijara los linderos geográficos de las entidades federativas.

En efecto, la Ley Fundamental del país consigna expresamente la forma de go-bierno del pueblo mexicano y dispone que es la de una República representativa, democrática, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo con-cerniente a su régimen interior, pero unidos en una Federación establecida según los principios de la propia Constitución, y además, al regular el ejercicio del poder soberano establece que dicho poder se ejerce por medio de los poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los estados en lo que toca a sus regímenes interiores, de tal manera que los artículos 1º, 40, 41, primer párrafo, 43, 44, 49, 105, fracción I, 115, fracción I, 116, primero y segundo párrafos, 122, primero y segundo párrafos, 124 y 133, de la Constitución federal, prevén la existencia de cuatro órdenes jurídicos dentro del Estado mexicano, a saber: el federal, el local o estatal (dentro del cual aparece la figura del Municipio Libre), el del Distrito Federal y el constitucional. Cada uno de ellos cuenta con asignaciones competenciales propias que, por lo general, son excluyentes entre sí, contando con autonomía para su ejercicio a cargo de las autoridades correspondientes.

Ahora bien, la propia Constitución federal, como ordenamiento que sirve para dar cohesión y unidad a cada una de las estructuras descritas con antelación, delimita su ámbito espacial de validez; es decir, determina el espacio sobre el que ejercen las funciones de gobierno que el mismo Código Político les asigna como propios de su competencia.

Para demostrar el dominio jerárquico y unificador de los órdenes jurídicos cons-titucional y federal, basta con destacar que el artículo 133 de la Carta Magna de-termina que la Constitución, las Leyes del Congreso de la Unión y los tratados ce-lebrados y que se celebren por el Presidente de la República, serán la Ley Suprema de toda la Unión, y el diverso numeral 49 dispone el principio de división de poderes para el ejercicio de las atribuciones de autoridad en el ámbito federal, desarrollan-do la competencia específica de cada uno de ellos en los artículos subsecuentes, que comprenden hasta el 107, destacando que el ámbito de validez de los actos de


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las autoridades lo es todo el territorio nacional, que abarca las treinta y un enti-dades federativas y el Distrito Federal.

En el orden jurídico del Distrito Federal, se resalta únicamente que el fundamen-to de su autonomía estructural y funcional, en relación con otros órdenes jurídi-cos, es el artículo 122 constitucional, dispositivo que establece las prevenciones correspondientes a la coexistencia de los órganos de gobierno a quienes se en-comienda ejercer el poder político de la entidad, sobre el espacio territorial descri-to en el artículo 44 de la Constitución federal.

Luego, en el orden jurídico de las entidades federativas existen dos esferas dentro de las cuales ejercen sus funciones, a saber: la federal que las enlaza e integra a una entidad superior, y la interna, que desarrollan autónomamente dentro de los lineamientos que convinieron en la norma federal.

En el caso de la esfera de competencia federal, su ámbito de validez no se de-limita territorialmente, porque como se ha dicho, el orden jurídico federal tiene aplicación en todo el espacio que comprende la Nación Mexicana, sino que aquélla se determina por razón de la materia en relación con la cual se ejercen las funcio-nes, según lo dispone el artículo 124 de la Constitución federal, al señalar: “Las facul-tades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales se entienden reservadas a los estados”.

En tanto que en la esfera de competencia de las propias entidades federativas, su ámbito de validez, además de que también se determina por razón de la ma-teria conforme al invocado artículo 124 constitucional, se fija conjuntamente en razón de su territorio, según se desprende de lo dispuesto por el artículo 121, fracciones I y II, de nuestra Ley Fundamental, que dicen:

I. Las leyes de un Estado sólo tendrán efecto en su propio territorio y, por consiguiente, no podrán ser obligatorias fuera de él. II. Los bienes muebles e inmuebles se regirán por la ley del lugar de su ubicación.

Lo anterior, se corrobora, además, por lo dispuesto en diversos textos consti-

tucionales, entre ellos, el 40 al disponer: “Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de estados libres y so-beranos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación esta-blecida según los principios de esta Ley Fundamental” y en el primer párrafo del artículo 41, que dice: “El pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución


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federal y las particulares de los estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del pacto federal”.1

De esa manera, la división del territorio nacional en estados y su delimitación geográfica, como uno de sus elementos constitutivos se traduce en el ámbito espacial de validez de su orden jurídico, sirviendo de base para ejercer su jurisdic-ción, entendiéndose ésta como la facultad de dictar leyes y aplicarlas dentro de dicho territorio.

Conforme a lo anterior, la noción de territorio tiene importantes implicaciones jurídicas, ya que tratándose de las entidades federadas, se traduce en el espacio en el cual el poder público ejercerá su imperio y dominio, esto es, que el poder de imperio de los gobiernos estatales se realiza a través de actos, principalmente legislativos, que sólo tienen eficacia jurídica dentro de su territorio, según lo dis-pone la fracción I del artículo 121 constitucional.

Por lo que se refiere a lo establecido en el artículo 121, fracción II, el dominio rec-tor se ejerce sobre los bienes muebles e inmuebles que se ubiquen dentro del territorio del Estado y que no sean propiedad de la Nación; esta disposición, por tanto, excluye la posibilidad de que un derecho ajeno al local regule los bienes que se encuentren en su territorio al establecer que la única norma aplicable será la local.

De esa manera, al adoptarse en la Carta Magna el sistema republicano, repre-sentativo, democrático y federal, como forma de gobierno para el Estado Mexi-cano, que se compone de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior pero unidos en una Federación, es evidente que tiene un terri-torio que, a su vez, comprende los territorios que corresponden a las entidades federativas, de tal manera que sobre el territorio federal, también llamado nacio-nal según se advierte del artículo 42 constitucional, las autoridades u órganos del Estado federal o de la “Federación” ejercen las funciones legislativas, ejecutivas o administrativas y jurisdiccionales, a través de las cuales se desempeña el poder público y, por tanto, dicho territorio es el ámbito de imperio de este poder; sin embargo, también las entidades federativas despliegan, dentro del espacio terri-torial que a cada una de ellas corresponde, las citadas funciones públicas, de tal suerte que dentro del territorio de las mencionadas entidades se ejercen el poder público federal y el poder público local; dualidad que podría implicar una trastorna-dora interferencia entre ambos si no existiera un principio cardinal sobre el que

1 Véase Tesis publicada en la página 227, Volúmenes 127-132, Séptima Época, Primera Parte, del Semanario Judicial de la Federación. Rubro: “LEYES LOCALES, EMANAN DEL EJERCICIO DEL PODER SOBERANO DE LOS ESTADOS DE LA UNIÓN”.


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se sustenta el sistema competencial entre los órganos federales y los de los estados federados.2

Además, la definición de los linderos geográficos de las entidades federativas que integran el territorio nacional, constituye un aspecto fundamental para la debida cohesión del indicado sistema gubernamental ya que su determinación permite saber no simplemente dónde comienza y acaba el territorio, sino cuál es el espacio geográfico donde se ejercen válidamente las funciones públicas del Estado.

En efecto, para el sistema de gobierno adoptado en el país es necesario y has-ta imperioso que sea determinado el principio y el fin del ámbito espacial de vali-dez del orden jurídico estatal, porque la definición del territorio de los estados de la República, no sólo atiende a una cuestión geográfica, sino que en ello inciden una serie de circunstancias y consecuencias que repercuten directamente en la for-ma de gobierno y en la esfera de competencia que la propia Constitución señala para cada uno de dichos órdenes jurídicos, toda vez que el espacio geográfico de cada uno de éstos se traduce en el ámbito sobre el cual deben ejercer las funcio-nes que la Constitución federal les asigna y sobre el que su respectivo orden jurí-dico tendrá validez, aspecto que revela la importancia que tienen los límites o fronteras del territorio de un Estado federado.

De esa guisa, a pesar de que la división de estados del territorio nacional y su consecuente limitación es una base indispensable en el sistema de gobierno del país, pues a través de ella se delimitan las órbitas competenciales entre las auto-ridades federales y las locales en el desempeño del poder público, el Constituyen-te sólo resolvió expresamente la primera de las aludidas cuestiones; esto es, la relativa a la división de estados y al respecto consignó en su artículo 40, que la República representativa, democrática y federal en que se constituye el pueblo mexicano se compone de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, los cuales explícitamente se enumeran en el artículo 43 de dicho Código Fundamental, detallando así cuáles son los estados que la componen y que son los que se unen para formar una Federación a través del pacto federal; sin embargo, en cuanto a la demarcación territorial o linderos geográficos que debe corresponder a cada una de tales entidades el Constituyente dejó que los

2 Sobre este tema resulta ilustrativa la jurisprudencia P./J. 95/99, del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que aparece publicada en la página setecientos nueve del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, Novena Época, con el rubro “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS DIVERSOS ÓRDENES JURÍDICOS ESTABLECIDOS EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL TIENEN AUTONOMÍA FUNCIONAL Y ASIGNACIONES COMPETENCIALES PROPIAS”.


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poderes constituidos, en ejercicio de las facultades que les fueron otorgadas por él mismo, se ocuparan de dirimir esa cuestión a través de diversos procedimien-tos que también el autor de la Constitución consignó en su obra.

III. La ausencia de legislación limítrofe

Como se ha expuesto, a pesar de que el artículo 45 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que “los estados de la Federación conservan la extensión y límites que hasta hoy han tenido, siempre que no haya dificultad en cuanto a éstos”, no se establece con precisión cuáles son tales linderos territoriales de ca-da entidad federativa y sólo remite dicho precepto constitucional a una supuesta definición anterior.

En efecto, debe rememorarse que los artículos 44, 45, 47, 48 y 49 de la Consti-tución de mil ochocientos cincuenta y siete creaban un mecanismo semejante al del artículo 45 de la Constitución vigente, con la sola diferencia de que aquélla hac-ía una alusión a cada Estado en lo particular. El artículo 44 de aquél documento supremo establecía que los estados de Aguascalientes, Chiapas, Chihuahua, Du-rango, Guerrero, México, Puebla, Querétaro, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas y el terri-torio de Baja California conservarían los límites que tenían en ese entonces. Por lo que correspondía a los estados de Colima, Tlaxcala, Nuevo León y Coahuila (estos últimos en ese entonces un mismo estado), los artículos 45 y 47 los reorganiza-ban ya que o bien habían sido territorios, o para ese momento se componían de lo que habían sido extensiones de antiguos territorios. Finalmente el artículo 48 disponía que los estados de Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Oaxaca, San Luis Po-tosí, Tabasco, Veracruz, Yucatán y Zacatecas recobraban la extensión que habían tenido hasta el treinta y uno de diciembre de mil ochocientos cincuenta y dos, con ciertas precisiones en cuanto a ciertos municipios colindantes unos y otros, es-tablecidas en el artículo 49. En resumen, la cuestión de límites y extensión de los estados tampoco fue resuelto con precisión por el constituyente de mil ocho-cientos cincuenta y siete y, de alguna forma, también remitía a situaciones pre-existentes.

Igual ocurrió con el Proyecto de Constitución Política de dieciséis de junio de mil ochocientos cincuenta y seis, con el Estatuto Orgánico Provisional de la República Mexicana dictado por Comonfort y con las Bases para la Administración de la República suscritas el veintidós de abril de mil ochocientos cincuenta y tres, de corte centralista, que disponían, según se ha visto, en su artículo 3º de la sección tercera, que los estados y departamentos se mantenían conforme a “su antiguo ser y demarcación”, con excepción del partido de Aguascalientes.


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Pero la constante remisión a una situación anterior no terminó, pues los artícu-los 2º y 3º de las Bases de Organización Política de la República Mexicana de dieci-nueve de diciembre de mil ochocientos cuarenta y dos establecían que el territo-rio de la República comprendía lo que anteriormente había sido el virreinato de la Nueva España, la capitanía general de Yucatán, las comandancias de las antiguas provincias internas de Oriente y Occidente, Baja y Alta California y la de Chiapas, y que el número de los departamentos que se formaban, así como sus límites, quedarían definidos por una ley, continuando por el momento como hasta enton-ces habían existido, pero dicha ley nunca se expidió.

Lo mismo sucedió en la Constitución centralista, conocida como las “Siete Le-yes Constitucionales” de mil ochocientos treinta y seis, en cuyo artículo 2° de la Sexta Ley, se dispuso que el Primer Congreso derivado de dicha Constitución haría la división del territorio en departamentos mediante una ley, y que mientras eso ocurría se dividiría provisionalmente el territorio por una ley secundaria, pero di-chas leyes tampoco se promulgaron y los antiguos estados se convirtieron tem-poralmente en los departamentos que la Constitución preveía.

Finalmente, la Constitución de mil ochocientos veinticuatro disponía en su artí-culo 2°, que el territorio de la nación se componía de lo que anteriormente había formado el virreinato de la Nueva España y que una ley constitucional haría la de-marcación de los límites de la Federación una vez que “las circunstancias lo per-mitan”, pero esta ley tampoco se expidió.

Así, la remisión original que contiene el artículo 45 de la Carta Fundamental casi nunca ha sido resuelta con claridad ni determinada por una ley y, por tanto, la extensión y límites territoriales de casi todos los estados de la Federación tam-poco han sido establecidos a detalle.

IV. Vías constitucionales para fijar los límites territoriales

de las entidades federativas Ante la ausencia de fijación de los límites de las entidades federativas, el Poder Constituyente y el Poder Reformador de la Constitución establecieron diversos procedimientos para resolver conflictos limítrofes, los cuales pueden analizarse a partir de dos momentos históricos, a saber:

a) A partir de la Constitución de 1917 y hasta el 8 de diciembre de 2005, y b) A partir del 8 de diciembre de 2005.

En los párrafos siguientes nos ocuparemos del primer momento histórico.


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Las cuestiones relativas a los límites territoriales de las entidades federativas se regularon en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en sus artículos 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48 y el 73, fracción IV, que en su orden decían lo siguiente:

Artículo 42. El territorio nacional comprende: I. El de las partes integrantes de la Federación; II. El de las islas, incluyendo los arrecifes y cayos en los mares adyacentes; III. El de las islas de Guadalupe y las de Revillagigedo situadas en el Océano Pacífico; IV. La plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas, cayos y arrecifes; V. Las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que fija el Derecho In-ternacional y las marítimas interiores; VI. El espacio situado sobre el territorio nacional, con la extensión y modalidades que es-tablezca el propio Derecho Internacional. Artículo 43. Las partes integrantes de la Federación son los estados de Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Du-rango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán, Zacatecas y el Distrito Federal. Artículo. 44. La Ciudad de México es el Distrito Federal, sede de los poderes de la Unión y Capital de los Estados Unidos Mexicanos. Se compondrá del territorio que actualmente tiene y en el caso de que los poderes Federales se trasladen a otro lugar, se erigirá en el Estado del Valle de México con los límites y extensión que le asigne el Congreso General. Artículo. 45. Los Estados de la Federación conservan la extensión y límites que hasta hoy han tenido, siempre que no haya dificultad en cuanto a éstos. Artículo. 46. Los estados pueden arreglar entre sí, por convenios amistosos, sus res-pectivos límites; pero no se llevarán a efecto esos arreglos sin la aprobación del Con-greso de la Unión. Artículo. 47. El Estado de Nayarit tendrá la extensión territorial y límites que comprende actualmente el Territorio de Tepic. Artículo 48. Las islas, los cayos y arrecifes de los mares adyacentes que pertenezcan al territorio nacional, la plataforma continental, los zócalos submarinos de las islas, de los cayos y arrecifes, los mares territoriales, las aguas marítimas interiores y el espacio situado sobre el territorio nacional, dependerán directamente del Gobierno de la Fede-ración, con excepción de aquellas islas sobre las que hasta la fecha hayan ejercido juris-dicción los estados. Artículo 73. El Congreso tiene facultad: ... IV. Para arreglar definitivamente los límites de los estados, terminando las diferencias que entre ellos se susciten sobre las demarcaciones de sus respectivos territorios, menos cuando estas diferencias tengan un carácter contencioso.


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De los preceptos constitucionales transcritos así como del análisis de la evolu-ción histórica y de la interpretación gramatical, sistemática y causal teleológica de dichas disposiciones de la Carta Magna, se advierte que para definir los límites territoriales o linderos geográficos de las entidades federativas que componen la Federación, primeramente debe tenerse presente la aseveración vertida ante-riormente en el sentido de que, por regla general, los límites de las entidades fe-derativas no han sido expresamente determinados ni en la Constitución vigente ni en ninguno de los códigos políticos históricamente dados en el país; sin embar-go, puede advertirse que en todos ellos se destaca la intención del Constituyente para que esa cuestión fuera resuelta en la propia Constitución, pero ante la impo-sibilidad de lograrlo en la mayoría de los casos, el principal remedio constante-mente propuesto fue que el Congreso emitiera una ley en la que se concluyera esa cuestión, lo cual no ha sido cumplido.

Efectivamente, de la reseña histórica que se ha hecho en los párrafos anterio-res, puede evidenciarse con claridad que el común denominador en los documen-tos constitucionales ha sido que ante la imposibilidad del Constituyente fuera el Congreso el que originariamente resolviera en forma definitiva la cuestión de los límites y demarcación territorial de los estados de la República, y aunque ello no se ha realizado, la atribución de dicho poder constituido siguió vigente, aunque ahora, como diremos después se trasladó al Senado de la República.

En efecto, al inquirirse sobre la determinación de todos los factores, elemen-tos, circunstancias, causas o fines que en un momento dado de la vida del Estado Mexicano han originado la proclamación de postulados o principios básicos que forman el contexto esencial de la Constitución federal, se observa lo siguiente:

a) Que aunque casi nunca se ha delimitado expresamente el espacio territorial que co-rresponde a cada Estado de la República, en varias ocasiones el Constituyente de los distintos códigos políticos ha establecido que los límites territoriales se arreglarían por una ley constitucional, la que lógicamente tendría que emanar de un órgano legislativo competente para ello, de tal suerte que si en la mayoría de los casos se señaló al Con-greso como el órgano creador de normas constitucionales, es inconcuso que a éste le corresponde emitir la legislación relativa. b) Que los aludidos Constituyentes, si bien por diversas circunstancias no han señalado en su obra los límites territoriales de todos los estados de la República, sí reflejaron su intención de que fuera un Poder Constituido, por ellos creado, el que inicialmente realiza-ra la demarcación correspondiente pues así se advierte de diversos debates, exposi-ciones y discusiones que se han vertido en torno a la cuestión en comento, como puede constarse, de la sinopsis histórica que al efecto se ha plasmado en esta investigación, de la que ha podido advertirse que en varias ocasiones el Constituyente decidió que se


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pospusiera el arreglo de los límites territoriales de las entidades federativas, encomen-dando esa labor al “siguiente Congreso”, sin que hasta la fecha ninguno se haya ocupa-do de resolver totalmente el tema.

Luego, el señalado propósito del Constituyente se encuentra plasmado en la

Constitución federal vigente, en la que se reitera lo que desde el Acta Constitutiva de la Federación de treinta y uno de enero de mil ochocientos veinticuatro se pre-tendió: que fuera el Congreso el que definiera originariamente los límites territo-riales de las entidades federativas, cuando no se encontraren establecidos en la propia Constitución.

Como ha quedado de manifiesto, existen en la Constitución federal una serie de disposiciones que otorgan a cada uno de los órdenes jurídicos que ella misma es-tablece, un cúmulo de atribuciones que sólo a ellos compete realizar.

Así en el orden jurídico federal, la Carta Magna establece a cargo del Congreso de la Unión determinadas facultades de cuya realización depende la designación de los límites territoriales de las entidades federativas, que sin la intervención de dicho órgano legislativo no podrían efectuarse válidamente por no estar conferi-das a otro órgano o nivel de gobierno y que precisamente en razón de ello se jus-tifica que sea él quien realice el señalamiento originario de los linderos geográficos de los estados que componen el territorio nacional.

En esa tesitura, cuando el constituyente no ha establecido los límites de las en-tidades federativas, uno de los procedimientos constitucionales para lograr ese objetivo, se disponía en el artículo 73, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que decía:

Artículo 73. El Congreso tiene facultad: ... IV. Para arreglar definitivamente los límites de los estados, terminando las diferencias que entre ellos se susciten sobre las demarcaciones de sus respectivos territorios, menos cuando esas diferencias tengan un carácter contencioso. Del precepto constitucional transcrito se advierten las hipótesis jurídicas siguientes:

- Que al Congreso correspondía arreglar definitivamente los límites de los estados. - Que dicho órgano legislativo al arreglar tales linderos está facultado para terminar las diferencias que se susciten entre los estados sobre la demarcación de sus res-pectivos territorios, y - Que el Congreso no estaba facultado para terminar las diferencias aludidas cuando éstas tuvieran un carácter contencioso.


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Con base en las hipótesis anteriores, puede concluirse que atendiendo al senti-do lógico y conceptual de las palabras utilizadas por el Constituyente en la prime-ra parte de la fracción IV del artículo 73 constitucional, el Congreso de la Unión tenía competencia para conformar, ordenar o enmendar, normar o reglar, de manera firme, decisiva o concluyente, las líneas, fronteras o linderos del territorio de las entidades que integran la Federación.

De esa guisa, de la interpretación armónica y sistemática de los artículos 45 y 73, fracción IV, de la Constitución federal, puede válidamente concluirse que preci-samente para dar solución a las vicisitudes anteriormente resaltadas, el Consti-tuyente confirió al Congreso de la Unión la facultad de ordenar las fronteras de las entidades que integran la Federación.

Así, para dar coherencia al contenido del artículo 45 constitucional se requería que el Congreso de la Unión, en uso de la facultad que le confería el artículo 73, fracción IV, del mismo ordenamiento supremo, determinara los límites territoria-les que correspondían a cada entidad federativa, puesto que de esa manera se actualizarán los supuestos normativos que prevé el primero de los dispositivos citados y sin ello no podía tener consistencia en la realidad jurídica, sin que esto signifique que un precepto constitucional esté por encima de otro, sino que el contenido de ambos da unidad y armonía al orden jurídico constitucional.

En efecto, la enunciada facultad otorgada al Congreso de la Unión da cohesión y sentido al contenido del artículo 45 constitucional y éste a su vez al ahora refor-mado 73, fracción IV, por lo siguiente:

- Porque al existir pronunciamiento de dicho órgano legislativo sobre cuáles son los lími-tes territoriales que corresponden a las entidades federativas, se establecería una ba-se cierta, ausente de especulaciones, que permitiría conocer cuáles son los linderos ge-ográficos que deben conservar cada una de ellas. - Porque al referir el artículo 45 que la extensión y límites que pueden conservar los es-tados son los que hasta hoy han tenido, siempre que no exista dificultad en cuanto a ellos, no significa que por el hecho de no existir tales dificultades se tenga certeza so-bre la extensión y límites en comento, sino que ello requiere de un reconocimiento de los mismos que precisamente corresponde otorgar a la propia Constitución o en su ca-so, al Congreso de la Unión en uso de la aludida facultad que la propia Carta Magna le otorga. - Porque la expresión “que hasta hoy han tenido” que se contiene en el artículo 45 consti-tucional cobra aplicación cuando en la Constitución federal, o bien, cuando el Congreso de la Unión ha ordenado los linderos geográficos de las entidades federativas y recono-ce los que han tenido hasta el momento mismo en que se hace dicho reconocimiento.


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- Porque también la expresión “que hasta hoy han tenido”, debe entenderse actualizada permanentemente en el tiempo, esto es, sin sujeción a algún día en específico, sino al momento presente, toda vez que la extensión y límites de las entidades federativas que sean establecidos por la propia Constitución u ordenados por el Congreso de la Unión no se encuentran supeditados a alguna fecha en especial, sino al reconocimiento que de ellos haga dicho documento supremo o el órgano legislativo federal, permane-ciendo en el tiempo y permitiendo que la extensión y límites en comento se conserven hasta en tanto no exista dificultad en cuanto a ellos, en cuyo caso, como se verá, sub-sistirá la resolución que dirima tal conflicto pues así lo permite también la Constitución federal. - Porque no podría establecerse que existen dificultades en la extensión y límites de los estados si no existe una base objetiva que permita determinar cuáles son los linderos que a cada uno debe corresponder, que consiste precisamente en el reconocimiento que de ellos hubiere hecho la Constitución o que en su caso haga el Congreso de la Unión. - Y finalmente porque la existencia de dificultades en la extensión y límites de los esta-dos no significa que los mismos queden indefinidamente indeterminados, toda vez que el orden jurídico de las entidades federativas requiere que sus linderos sean estableci-dos para dar coherencia y unidad al sistema federal de gobierno que la propia Constitu-ción consigna y en función de ello debe existir un órgano que, ante la falta de regulación del Constituyente, determine tales linderos, que en el caso lo es el Congreso de la Unión.

Lo anterior pone de manifiesto que para que los estados de la Federación con-

serven la extensión y límites que hasta hoy han tenido, se precisa que exista un señalamiento expreso de los mismos que permita tener certeza respecto de cuáles deben ser ellos y precisamente ante esa necesidad, cuando no se han pre-cisado en la Carta Fundamental, esta misma prevé que sea el Congreso de la Unión el que inicialmente señale el ámbito de validez espacial del orden jurídico de cada una de las entidades federativas.

En otro orden de ideas, el artículo 46 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone:

Artículo 46. Los estados pueden arreglar entre sí, por convenios amistosos, sus respec-tivos límites; pero no se llevarán a efecto esos arreglos sin la aprobación del Congreso de la Unión.

Aunque conforme al invocado dispositivo los estados tienen la posibilidad de

arreglar sus respectivos límites a través de convenios amistosos, esa facultad se encuentra restringida en diversas circunstancias.

Ciertamente, en primer lugar, debe destacarse que existen en la Constitución federal una serie de disposiciones que se encuentran estrechamente vinculadas


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con las cuestiones limítrofes de las entidades federativas, sobre las cuales se sustentan muchos de los intereses de la Federación que también el Congreso de la Unión está obligado a salvaguardar.

A guisa de ejemplo, puede señalarse que existen diversas zonas del territorio mexicano sobre las cuales los estados de la República no ejercen poder, derechos, jurisdicciones o competencia alguna, porque se encuentran bajo el dominio directo de la Nación, de manera que respecto de esas demarcaciones territoriales las entidades federativas no pueden celebrar convenio alguno porque no ejercen su soberanía y su ámbito espacial de validez se ve en consecuencia limitado toda vez que su regulación corresponde a la esfera federal a través del Congreso de la Unión.

Tal es el caso, verbigracia, de las zonas marinas mexicanas que se regulan en la Ley Federal del Mar, reglamentaria de los párrafos cuarto, quinto, sexto y octavo del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Conforme a la señalada legislación, en muchos de los casos, la demarcación y límites territoriales de aquellas zonas en donde es la Nación la que ejerce poder y dominio, invariablemente involucra la demarcación y límites de las entidades fede-rativas, como es el caso de los estados costeros que inevitablemente limitan entre sí y en alguno de sus lados, con alguna zona marítima mexicana a las que se refiere la reseñada Ley Federal del Mar, de tal suerte que en esa parte limítrofe con una zona del dominio de la Nación, no podrían convenir para arreglar sus lími-tes territoriales, porque por una parte, no ejercen su soberanía sobre esa porción de territorio, por otra, porque al no tener el dominio del mismo no pueden dispo-ner de él y, finalmente, porque las zonas marítimas en comento que sean limítro-fes con el territorio de una entidad federativa son determinadas y delimitadas por la Federación y no por los propios estados.

Otro hecho que pone de manifiesto la restricción de los estados para celebrar entre ellos convenios de límites y que justifica la intervención del Congreso de la Unión, deriva de lo dispuesto en los artículos 27, quinto párrafo y 73, fracción XVII, ambos de la Constitución federal, conforme a los cuales pertenecen a la Nación las aguas de las corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos o indirectos, cuando el cauce de aquéllas en toda su extensión o en parte de ellas, sirva de límite al territorio nacional o a dos entidades federativas; las aguas de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas, estén cruzadas por líneas divisorias de dos o más entidades o entre la República y un país vecino, o cuando el límite de las riberas sirva de lindero entre dos entidades federativas o a la Re-pública con un país vecino, y del segundo precepto constitucional aludido se ad-


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vierte el uso y aprovechamiento de aguas de jurisdicción federal, como son las antes mencionadas, corresponde regularlas al Congreso de la Unión mediante la emisión de leyes que emita al respecto, lo que significa que los estados de la Fe-deración no pueden convenir respecto de sus límites territoriales cuando éstos sean las aguas mencionadas sin observar las disposiciones que al efecto emita o haya emitido el Congreso de la Unión.

Existe otro caso que pone de manifiesto la restricción de los estados para ce-lebrar entre sí convenios sobre sus respectivos límites, que se presenta, como de hecho acontece en el presente asunto, cuando dos entidades limítrofes entre sí, a su vez limitan en el mismo punto territorial con las fronteras del país, de mane-ra tal que como el punto limítrofe entre los estados limita a su vez con una fron-tera internacional, a tales entidades no les corresponde señalar sus linderos ge-ográficos por más que consideren convenir entre ellos sólo en cuanto a su res-pectivo territorio, pues al ser limítrofes también con alguna frontera, dichos lin-deros deben precisarse observando disposiciones de política exterior y tratados internacionales que conforme a los artículos 89, fracción X y 76, fracción I, de la Constitución federal le compete regular al Presidente y al Senado de la República.

Todavía hay otra cuestión que se advierte del artículo 46 constitucional, que consiste en que si bien dicho dispositivo permite el arreglo de los límites territoria-les de las entidades federativas a través de la celebración de convenios amisto-sos que aprobara el Congreso de la Unión (ahora el Senado de la República), ello debe entenderse como una mera posibilidad y no como una regla general; es decir el señalamiento de los linderos geográficos de los estados no depende de la cele-bración de convenios amistosos.

En efecto, puede ocurrir que uno los estados no quiera convenir sobre sus respectivos límites; en ese caso no puede considerarse que sus linderos geográ-ficos queden indefinidamente indeterminados o que no puedan arreglarse si no existe convenio amistoso, toda vez que la demarcación del ámbito espacial de validez del orden jurídico de las entidades federativas no depende de la voluntad de éstas para celebrar tales acuerdos, sino de que se cumpla el orden normativo establecido en la Constitución federal que exige el señalamiento específico del territorio de los estados de la República para dar cohesión y unidad al sistema federal de gobierno que ella misma establece y conforme al cual el orden norma-tivo de los estados sólo tiene validez dentro de su espacio geográfico y no puede ser obligatorio fuera de él, según lo establece el artículo 121, fracción I, de la Ley Fundamental.


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Pues bien, del estudio sistemático de los artículos 46 y 73, fracción IV, constitu-cionales, puede concluirse que el Constituyente otorgó al Congreso de la Unión, como un órgano del gobierno federal al que en la materia que se examina están sometidos los órdenes jurídicos locales, la facultad de establecer los límites terri-toriales de las entidades federativas cuando no se encuentren dispuestos en la propia Carta Magna.

Las consideraciones precedentes ponen de manifiesto, inclusive, que el Consti-tuyente, previendo los acontecimientos que podrían suscitarse sobre la demar-cación de los linderos geográficos de las entidades federativas, respecto de los cuales no podrían convenir entre ellas, otorgó al Congreso de la Unión la compe-tencia de ordenar los señalados límites.

Así por ejemplo, el hecho de que dos estados limiten entre sí y además sean limítrofes con aquellas zonas marinas respecto de las cuales no ejercen soberan-ía, no impide que sus linderos geográficos no puedan señalarse, pues si bien no podrían hacerlo ellos mismos, el Congreso de la Unión sí está facultado para ello sin restricción alguna, toda vez que además de tener competencia para regular lo relativo a las aludidas zonas marítimas en términos del artículo 73, fracciones XIII y XVII, de la Constitución federal, también la tiene para ordenar los límites de las entidades federativas conforme a la fracción IV del propio precepto, sin embargo, con la reforma constitucional de 8 de diciembre de 2005 que referiremos más adelante, esta facultad se atribuyó al Senado de la República.

Además, a través de esa última facultad concedida al Congreso de la Unión, no se deja a la voluntad de los estados el señalamiento de sus respectivos límites, sino que la intervención de dicho órgano legislativo puede operar aun ante la au-sencia de convenios amistosos, toda vez que al ser una exigencia para el sistema federal de gobierno que se determine el ámbito espacial de validez del orden jurí-dico de los estados, la prerrogativa concedida al Congreso no está sujeta al cum-plimiento de condición alguna que no sea la de acatar los preceptos que la propia Constitución consigna; es decir, dicho órgano legislativo está investido de la facul-tad de emitir leyes en los que determine la extensión y límites territoriales de los estados de la República, cuando en la Carta Magna no se dispongan esos linderos.

En otro orden de ideas, el artículo 73, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece:

Artículo 73. El Congreso tiene facultad: ... III. Para formar nuevos estados dentro de los límites de los existentes, siendo necesario al efecto:


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1º. Que la fracción o fracciones que pidan erigirse en estados, cuenten con una población de ciento veinte mil habitantes, por lo menos. 2º. Que se compruebe ante el Congreso que tiene los elementos bastantes para prove-er a su existencia política. 3º. Que sean oídas las legislaturas de los estados de cuyo territorio se trate, sobre la conveniencia o inconveniencia de la erección del nuevo Estado, quedando obligadas a dar su informe dentro de seis meses, contados desde el día en que se les remita la comu-nicación respectiva. 4º. Que igualmente se oiga al Ejecutivo de la Federación, el cual enviará su informe dentro de siete días contados desde la fecha en que le sea pedido. 5º. Que sea votada la erección del nuevo Estado por dos terceras partes de los diputa-dos y senadores presentes en sus respectivas Cámaras. 6º. Que la resolución del Congreso sea ratificada por la mayoría de las legislaturas de los estados, previo examen de la copia del expediente, siempre que hayan dado su consen-timiento las legislaturas de los estados de cuyo territorio se trate. 7º. Si las legislaturas de los estados de cuyo territorio se trate, no hubieren dado su consentimiento, la ratificación de que habla la fracción anterior, deberá ser hecha por las dos terceras partes del total de legislaturas de los demás estados”.

Conforme al dispositivo constitucional transcrito, el Congreso de la Unión tiene

la facultad de formar nuevos estados dentro de los límites de los existentes, siempre que se cumplan los requisitos que el propio precepto establece.

Como se observa, el primer presupuesto que exige el precepto constitucional transcrito es que el nuevo Estado se forme dentro de los límites de los existen-tes, por lo que para que en principio sea procedente la formación de un nuevo Estado es menester que se sepa cuáles son los límites de los estados existentes y de ahí determinar dentro de cuáles se formará la nueva entidad, pero además, de darse ese supuesto, tendría que asignarse al nuevo Estado un territorio que tendría que quedar delimitado, y en todo caso, no podría ser aplicable lo dispuesto en el artículo 45 constitucional que se refiere a la extensión y límites que hasta hoy han tenido los estados, ya que al tratarse de una nueva entidad, lógicamente no podría concebirse que previamente hubiere tenido alguna extensión y límites de su territorio.

Precisamente en atención a esas vicisitudes, el Constituyente otorgó al Con-greso de la Unión (ahora al Senado de la República) la facultad de arreglar los lími-tes de los estados, puesto que en el caso referido podría válidamente señalar cuáles serían los límites de los estados en los que se crearía uno nuevo, cuál sería el territorio de éste, cuáles sus límites y cuáles los linderos de los que a su vez serían limítrofes con la nueva entidad y para ello necesariamente tendría que


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hacer uso tanto de la facultad que le concede la fracción III del artículo 73 consti-tucional como de la que le otorga la diversa fracción IV del mismo dispositivo.

Como corolario del análisis histórico, gramatical y sistemático de la primera de las hipótesis señaladas que se advierten del artículo 73, fracción IV, constitucional, puede establecerse como primer presupuesto del procedimiento político para fijar los límites de las entidades federativas, que el Constituyente quiso que cuan-do no se encontraren establecidos los límites de un Estado en la propia Carta Magna, fuera el Congreso de la Unión el facultado para señalar originariamente los linderos geográficos de los estados de la Federación, otorgándole para ello la fa-cultad de arreglar definitivamente los límites de los estados.

Ahora bien, la existencia de diferencias limítrofes entre estados no es un pre-supuesto indispensable para que el Congreso ordene definitivamente las fronte-ras territoriales de las entidades federativas, toda vez que, como ha quedado expuesto en los párrafos precedentes, lo que el Constituyente quiso fue incluir en la Constitución federal los linderos geográficos que debían corresponder a cada Estado, pero como por diversas circunstancias no lo hizo en la mayoría de los casos, estableció que cuando en dicha Ley Fundamental no se hubieren estableci-do tales cuestiones limítrofes, esa tarea debía estar a cargo del Congreso de la Unión sin mayores restricciones que las que con su actuación se respetara el orden jurídico constitucional.

En virtud de lo anterior debe entenderse que la facultad del Congreso para arreglar definitivamente los límites de los estados, cuando no se encuentran pre-cisados en la Constitución federal, no dependía de que entre ellos existan o no diferencias sobre la demarcación de sus respectivos territorios, sino de la nece-sidad que el orden jurídico constitucional exigiera para dar cohesión y unidad al sistema federal de gobierno que la Carta Magna establecía.

Estimar lo contrario podría llevar a la consideración de que para que el Congreso arreglar definitivamente los límites de los estados era necesario que entre ellos se susciten las señaladas diferencias; empero, ello no debe interpretarse de esa forma, porque si la división de estados y su consecuente delimitación geográfica es uno de los pilares fundamentales que sustentan el sistema federal de gobier-no que la Carta Magna establece en virtud de que con ello se conoce con certeza dónde empieza y donde acaba el ámbito espacial de validez del orden jurídico de los estados que componen la Federación, puede válidamente concluirse que la actuación del Congreso cumple un carácter de convalidación y garantía federal en que se vigila que las leyes y actos de un Estado sólo tengan efecto en el espacio geográfico que le corresponde y que por lo mismo no depende de que entre tales


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entidades existan o no diferencias sobre la demarcación de sus respectivos te-rritorios, de tal manera que al Congreso de la Unión le está autorizado arreglar los límites territoriales de los estados con independencia de que entre éstos existan o no diferencias.

En esa tesitura, lo que el Constituyente quiso al establecer la facultad del Con-greso para terminar las diferencias en comento, fue que éstas se concluyeran, en caso de que existieran, al mismo tiempo en que dicho órgano legislativo arre-glara definitivamente los linderos y no que la existencia de tales diferencias de-terminara la actuación del Congreso para efectuar dicho arreglo.

Conforme a lo expuesto puede destacarse que siempre que el Congreso terminara las diferencias que se susciten entre los estados sobre la demarcación de sus respectivos territorios lo haría arreglando definitivamente los límites de los mismos, pero no en todos los casos en que el Congreso arreglara los lími-tes de dichas entidades federativas terminaría las diferencias que entre ellas se susciten.

Lo anterior se corrobora si se toma en consideración que no todas las diferen-cias suscitadas entre las entidades federativas son susceptibles de dirimirse por el Congreso de la Unión, pues conforme a la última parte del artículo 73, fracción IV, constitucional, que se refiere a la tercera hipótesis que se advierte de dicho numeral, a ese órgano legislativo sólo le está autorizado acabar con las discre-pancias aludidas cuando no tengan carácter contencioso, toda vez que el invoca-do precepto dice “menos cuando estas diferencias tengan carácter contencioso”, de tal manera que no es necesario que el Congreso resuelva las diferencias suscitadas entre los estados para que pueda ordenar sus límites porque tratándose de las que tengan carácter contencioso no podrán ser terminadas por dicho órgano legislativo.

En conclusión, la facultad del Congreso para arreglar definitivamente los límites de los estados y la de terminar las diferencias que entre ellos se susciten sobre la demarcación de sus respectivos territorios, son cuestiones diferentes aunque vinculadas entre sí, toda vez que mientras en la primera sólo a dicho órgano legis-lativo le está autorizado ordenar los linderos geográficos de las entidades federa-tivas cuando no se hubieren señalado en la Constitución federal y sin mayores restricciones que las anotadas anteriormente, la segunda no siempre depende del señalamiento que se haga de los indicados límites territoriales puesto que estará supeditada a que las diferencias suscitadas no tengan un carácter con-tencioso, de suerte que si tienen esa característica el Congreso sólo puede arre-glar los límites pero no concluir las referidas diferencias.


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En conclusión, el procedimiento político para ordenar los linderos geográficos de las entidades federativas consiste en que cuando en la Constitución no se en-cuentren precisados los límites territoriales de los estados, el Congreso de la Unión, en uso de la facultad que el Constituyente le otorgó en el artículo 73, frac-ción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, emita leyes o disposiciones de carácter general en los que determine la extensión y linderos de los estados de la República, con las que inclusive se terminen las diferencias que entre ellos se susciten sobre la demarcación de sus respectivos territorios, pu-diendo realizarlo de oficio o a solicitud de alguna de las entidades y sólo se en-cuentra restringido a no terminar tales diferencias cuando después de haberse pronunciado sobre el ámbito espacial que debe corresponder a cada entidad exis-tan entre ellas discrepancias sobre la demarcación efectuada, puesto que en ese caso, tales diferencias serán contenciosas y no podrán resolverse por ese órga-no legislativo, tal como en el caso acontece según se ha explicado anteriormente y se detallará en los párrafos siguientes.

Por otro lado, en lo que concierne a la reforma constitucional de ocho de di-ciembre de dos mil cinco, conviene precisar el contenido de los artículos de la Car-ta Magna que fueron reformados:

Artículo 46. Las entidades federativas pueden arreglar entre sí por convenios amisto-sos, sus respectivos límites, pero no se llevarán a efectos esos arreglos sin la aproba-ción de la Cámara de Senadores. A falta de acuerdo cualquiera de las partes podrá acudir ante la Cámara de Senadores, quien actuará en términos del artículo 76 fracción XI de esta Constitución. Las resoluciones del Senado en la materia serán definitivas e inatacables. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, podrá conocer a través de controversia constitucional a instancia de parte interesada de los conflictos derivados de la ejecución del correspon-diente decreto de la Cámara de Senadores”. Artículo 73. El Congreso tiene facultad: Fracción IV. Derogada. Artículo 76. Son facultades exclusivas del Senado: Fracción X. Autorizar mediante decreto aprobado por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, los convenios amistosos que sobre sus respectivos límites celebren las entidades federativas. XI. Resolver de manera definitiva los conflictos sobre límites territoriales de las entida-des federativas que así lo soliciten, mediante decreto aprobado por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes. XII. Las demás que en la misma Constitución le atribuya.


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Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá en los términos que se-ñale la Ley Reglamentaria de los asuntos siguientes: Fracción I. De las controversias constitucionales que con excepción de las que se refie-ren a la materia electoral y a lo establecido en el artículo 46 de esta Constitución se susciten entre...

Como puede observarse, la reforma constitucional de referencia atiende a dos

cuestiones fundamentales, la primera, que en lugar de atribuir al Congreso de la Unión las facultades para designar los límites territoriales de la entidades federa-tivas se confiere esa facultad a la Cámara de Senadores, pero conservando bási-camente el mismo esquema, es más, el Poder Reformador de la Constitución pasó por alto en esa reforma diversas cuestiones que siguen correspondiendo al Congreso de la Unión y que son complementarias de la facultad que ahora delegó a la Cámara de Senadores, por ejemplo, la facultad de establecer los límites terri-toriales de los estados que colindan con el mar o con una frontera internacional. Tales circunstancias en un momento dado sin duda alguna crearán un conflicto de competencia constitucional entre la Cámara de Senadores y el Congreso de la Unión que no previó el Constituyente Reformador en la modificación a la Carta Magna en comento.

La segunda cuestión elemental que se desprende de la mencionada reforma, atiende a que se reconoce que en última instancia es la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la que, en vía de controversia constitucional, resuelva aquellos con-flictos entre el Senado de la República y una entidad federativa sobre sus límites territoriales, como a continuación se expone en el apartado siguiente.

VI. La controversia constitucional como última instancia para resolver conflictos

limítrofes entre entidades federativas El más Alto Tribunal ha sostenido que de la evolución legislativa que en diversos textos constitucionales ha tenido el medio de control constitucional denominado controversia constitucional, se pueden apreciar las siguientes etapas:

1. En una primera etapa, se concibió la controversia constitucional, sólo para resolver las que se presentaren entre un Estado y otro. 2. En una segunda etapa, se contemplan además de las antes mencionadas, aquellas que pudiesen suscitarse entre los poderes de un mismo Estado y las que se suscitaran entre la Federación y uno o más estados. 3. En un tercer periodo, a las anteriores, se suman los supuestos relativos a aquellas que se pudieren suscitar entre dos o más estados y el Distrito Federal y, las que se susciten entre órganos de gobierno del Distrito Federal.


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4. En la actualidad, el artículo 105, fracción I, de la Constitución federal amplía los supues-tos mencionados en el numeral anterior, para incluir a los municipios, al Poder Ejecutivo, al Congreso de la Unión, a cualquiera de sus cámaras y, en su caso, a la Comisión Permanente.

Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, también ha sostenido,

que la finalidad perseguida por el legislador no sólo ha sido la de dar una respuesta a los diversos conflictos que en el devenir histórico se plantearon, primero, entre los órganos locales, después, entre éstos y los federales, posteriormente, entre aquéllos y los municipios y, finalmente, los que pudiesen presentarse entre los propios órganos del Gobierno del Distrito Federal o entre éstos y los antes men-cionados; sino también el de establecer un instrumento procesal de carácter constitucional que pudiere ser accionable por alguno de los órganos antes men-cionados por virtud de un acto que estimen vulnere su esfera competencial; de tal manera que la figura de la controversia busca dar respuesta y una solución jurídica a todos los conflictos que puedan surgir entre los diversos entes públicos y, claro está, dicha solución será la de subordinar la totalidad de los actos del poder público a la Constitución.

En esa tesitura, se ha destacado que la tutela jurídica de las controversias constitucionales, conforme a su evolución legislativa, radica, de manera principal pero no única en proteger el ámbito de atribuciones que la Constitución federal establece para los órganos del Estado que expresamente menciona su artículo 105, fracción I, como lo son, de manera genérica: la Federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal, el Poder Ejecutivo federal, el Congreso de la Unión, cualquiera de sus cámaras o, en su caso, la Comisión Permanente, los poderes de una misma entidad federada y, por último, los órganos de gobierno del Distrito Federal.

Conforme a lo narrado, la razón de ser de ese medio de control radica en que en el sistema constitucional del Estado federal, donde coexisten los órdenes jurí-dicos aludidos, el ordenamiento que debe darles unidad y cohesión es la propia Constitución. De este modo, el orden jurídico constitucional se erige como un or-den total, al extender su validez y eficacia normativa de una manera absoluta sobre los órdenes jurídicos parciales.

De esa guisa, el cometido del más Alto Tribunal del país al resolver controver-sias constitucionales, consiste en preservar los dos principios que sustentan las relacio-nes jurídicas y políticas de los órdenes jurídicos señalados con anterioridad, a saber, salva-guardar el federalismo y la supremacía constitucional.


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Por todo lo expresado, se concluye que la Suprema Corte de Justicia tiene el deber de vigilar celosamente a través de los diferentes medios de control de rango constitucional, como lo es la controversia constitucional, que el orden supremo que la Constitución previe-ne no sea vulnerado.

No obstante lo anterior, por lo que se refiere a las controversias constituciona-les que tratan de conflictos limítrofes entre entidades federativas, debe desta-carse lo siguiente:

Los artículos 94, 103, 104, 105, 106 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen las bases fundamentales sobre las que se sustenta la función principal de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; esto es, la jurisdiccional.

De la interpretación sistemática de los aludidos preceptos puede evidenciarse que la Suprema Corte de Justicia de la Nación es un órgano jurisdiccional al que la Carta Magna atribuye, entre otras funciones, la del control constitucional de las leyes y los actos de autoridad, vigila que las autoridades administrativas y legisla-tivas actúen dentro del cuadro de competencias y con apego al marco que la propia Constitución les señala, de la que además es su intérprete en última instancia.

Así, al desplegar dicha función jurisdiccional, la Suprema Corte no puede legal-mente tener intervención sobre el asunto que se le plantea si éste no se encuen-tra comprendido dentro de los artículos 103 a 107 de la Constitución federal, que como se ha dicho, fijan la jurisdicción y competencia de ese Alto Tribunal, por ello, no le está permitido dictar resoluciones de carácter general si no es en los estric-tos términos fijados por las normas constitucionales; esto es, la labor de la Su-prema Corte, por antonomasia, consiste en resolver controversias, contencio-nes, litigios, pero carece de facultades para hacer declaraciones abstractas so-bre alguna materia, pues su criterio sólo puede quedar expuesto en las ejecuto-rias que sobre asuntos determinados tenga que dictar.

Pues bien, ni los preceptos citados ni ningún otro de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, atribuye a la Suprema Corte de Justicia de la Na-ción la facultad de deslindar, a priori, el territorio de cada una de la entidades que integran la Federación; esto es, no es el órgano de gobierno encargado de esta-blecer originariamente el ámbito espacial de validez del orden jurídico de los esta-dos mediante el arreglo de sus límites.

Sin embargo, aunque es cierto que la Constitución federal no establece a cargo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación la facultad de establecer los linderos de los estados, sí le otorga competencia para juzgar las leyes y los actos que relacionados con esa cuestión sean susceptibles de quebrantar los principios y


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fundamentos que la propia Carta Fundamental establece y que como consecuen-cia de dicha labor, pueda concluir las diferencias limítrofes que en vía contenciosa sean cometidas a su análisis.

En ese contexto, tratándose de cuestiones limítrofes entre los estados de la Federación el control constitucional de los aludidos actos o leyes encuentra como presupuesto fundamental para que la Suprema Corte de Justicia determine en controversia constitucional los límites que deben corresponder a cada entidad federativa, que previamente hayan sido fijados por una autoridad política.

Lo anterior es en tal tenor, porque si bien la Suprema Corte de Justicia de la Nación no tiene facultades para arreglar los límites de los estados, sí la tiene para conocer de los actos y normas que se impugnen por considerar que se violan o se desconocen los establecidos, pero si no existe dicho presupuesto, resultará materialmente imposible que el juzgador resuelva sobre la demarcación, puesto que carecerá de una norma que le sirva de punto de referencia para cotejar las leyes o actos impugnados violatorios de límites y, por tanto, del orden jurídico constitucional.

Sobre este aspecto se estima oportuno reiterar que aunque la Constitución federal prevé en su artículo 45 que los estados conservarán la extensión y límites que hasta hoy han tenido, como se ha expuesto, no existe certeza respecto de cuáles son esos límites, de manera que si no se encuentran detallados por el órgano a quien le corresponde hacerlo, el juzgador no podrá constatar si las leyes o actos impugnados efectivamente infringen los límites que la Constitución auto-riza a conservar a los estados de la Federación.

Dentro de este presupuesto se encuentra la facultad del Senado de la República para terminar las diferencias que se susciten entre los estados sobre la demar-cación de sus respectivos territorios cuando ya habiendo norma constitucional o legal, tales diferencias tengan carácter contencioso, pues al revestir esta cuali-dad, la forma de resolverlas será ante esta Suprema Corte de Justicia de la Na-ción a través de la controversia constitucional que establece el artículo 105, frac-ción I, inciso d), de la Ley Fundamental.

Ciertamente, el carácter contencioso de las diferencias que se susciten entre los estados sobre la demarcación de sus respectivos territorios, debe estable-cerse sobre una base objetiva que se determina cuando el Constituyente o en su caso el Senado de la República, ordena los linderos que deben corresponder a cada entidad y que a pesar de eso subsisten entre ellas discrepancias o desavenencias que dicho órgano legislativo no puede dirimir, precisamente porque ya existe de su parte un pronunciamiento al respecto.


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De otra forma, resultaría materialmente imposible que la Suprema Corte dicta-ra una sentencia en relación con límites estatales, toda vez que este Alto Tribunal debe partir de que ya existen marcados esos límites, de que ya existe certeza de cuáles deben conservar los estados, para con ello determinar si los actos o nor-mas que se impugnan por violentarlos o desconocerlos se ajustan a lo previsto en el Código Fundamental del país.

De esa guisa, una vez que el Constituyente o el Senado señala los límites de los estados, como presupuesto fundamental para acudir a la controversia constitu-cional, la inconformidad de un Estado en contra de otro, por leyes o actos que impliquen incumplimiento o desconocimiento del deslinde fijado podrá válidamente someterse a análisis constitucional en la vía de controversia (artículo 105, fracción I, inciso d), constitucional).

En todos los casos anteriores, como ya existe una norma constitucional, una ley o cuerpo normativo que determina los límites de los estados, la intervención de la Suprema Corte de Justicia de la Nación consistirá en resolver si aquellos u otros actos o normas posteriores se ajustan al orden jurídico constitucional y, por ende, decidirá el conflicto limítrofe verificando los linderos que a cada entidad deben corresponder, con apego a los que señala la Constitución, la ley federal correspondiente, o el convenio de los estados aprobado por el Senado.

Conforme a lo expuesto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través de la controversia constitucional, dicta sentencias, dirime conflictos, contiendas o litigios que pueden derivar en la declaración de invalidez, aun para efectos, de normas y de actos positivos, omisivos o negativos, pero no le está autorizado marcar linderos de las entidades federativas, a menos que existan tales presu-puestos, por lo que como premisa fundamental debe verificar primero si en algu-na norma, constitucional o legal, se designaron los linderos geográficos de las entidades federativas para con ello verificar si las normas generales o actos im-pugnados en dicho medio de control son o no atentatorias del ámbito espacial o geográfico de validez que dicha Norma Fundamental establezca.

Como primer presupuesto del procedimiento judicial debe destacarse que corre a cargo de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación y opera sólo de manera excepcional y bajo el cumplimiento de determinadas circunstancias que a conti-nuación se exponen:

Como se ha indicado en el considerando décimo primero de esta ejecutoria, los artículos 94, 103, 104, 105, 106 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es-tablecen las bases fundamentales sobre las que se sustenta la función principal de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; esto es, la jurisdiccional.


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En el contenido de los aludidos preceptos constitucionales puede evidenciarse que este Alto Tribunal es un órgano jurisdiccional al que la Carta Magna atribuye, entre otras funciones, la del control constitucional de las leyes y los actos de autoridad, vigila que los poderes Ejecutivo y Legislativo actúen dentro del cuadro de competencias y con apego al marco que la propia Constitución les señala, de la que además es su intérprete en última instancia.

Al desplegar dicha función jurisdiccional, la Suprema Corte no puede legalmente tener intervención sobre el asunto que se le plantea si éste no se encuentra comprendido en la Constitución federal que fija la jurisdicción y competencia de este Alto Tribunal; por ello no le está permitido dictar resoluciones de carácter general si no es en los términos fijados por las normas constitucionales; esto es, la labor de la Suprema Corte, por antonomasia, consiste en resolver controver-sias, contenciones, litigios, pero carece de facultades para legislar sobre alguna materia, pues su criterio sólo puede quedar expuesto en las ejecutorias que so-bre asuntos determinados tenga que dictar.

A las anteriores precisiones, debe agregarse el hecho de que ni los preceptos citados, ni ningún otro de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, atribuye a la Suprema Corte de Justicia de la Nación la facultad de arreglar límites, ni de deslindar el territorio de cada una de la entidades que integran la Federación; no es el órgano de gobierno encargado de establecer el ámbito espacial de validez del orden jurídico de los estados mediante el “arreglo” de sus límites.

Pero si bien es cierto que la Constitución federal no establece a cargo de la Su-prema Corte de Justicia de la Nación la facultad de arreglar los linderos de los es-tados, sí le otorga competencia para juzgar las leyes y los actos que relacionados con esa cuestión sean susceptibles de quebrantar los principios y fundamentos que la propia Carta Fundamental establece.

Dentro de los instrumentos o medios de control constitucional de los aludidos actos o leyes se encuentra la controversia constitucional a que se refiere el artí-culo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que tratándose de cuestiones limítrofes entre los estados de la Federación opera de la siguiente manera:

I. Cuando el constituyente o en su caso el senado ya han determinado los límites que deben corresponder a cada entidad federativa El presupuesto fundamental para que la Suprema Corte de Justicia determine en controversia constitucional los límites que deben corresponder a cada entidad federativa, consiste en que ya se encuentren precisados en la Constitución fede-


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ral o en que el Senado de la República, a quien como ya se dijo, el Constituyente facultó para arreglar los límites de los estados, a través de una ley o cuerpo normativo, haya señalado los linderos de las entidades.

En efecto, si bien a la Suprema Corte de Justicia de la Nación no le está autori-zado arreglar los límites de los estados, sí tiene competencia para conocer de los actos y normas que se impugnen por considerar que se violan o se desconocen los establecidos, pero si no existe dicho presupuesto, resultará materialmente imposible que el juzgador resuelva sobre la demarcación, puesto que carecerá de una norma que le sirva de punto de referencia para cotejar las leyes o actos im-pugnados violatorios de límites.

Sobre este aspecto se estima oportuno reiterar que aunque la Constitución federal prevé en su artículo 45 que los estados conservarán la extensión y límites que hasta hoy han tenido, como se ha expuesto, no existe certeza respecto de cuáles son esos límites, de manera que si no se encuentran detallados por el órgano a quien le corresponde hacerlo, el juzgador no podrá constatar si las leyes o actos impugnados efectivamente infringen los límites que la Constitución auto-riza a conservar a los estados de la Federación.

De esa guisa, una vez que la Constitución Establece los linderos o que el Senado arregla los límites de los estados, como presupuesto fundamental para acudir a la controversia constitucional, pueden suscitarse múltiples hipótesis de conten-ción directamente relacionadas con los conflictos limítrofes, los que, sin preten-der agotarse en esta ejecutoria, podrían ser, entre otros, los siguientes:

1. La inconformidad de un Estado en contra de actos o normas de otro Estado que des-conocen o vulneran los límites establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, (artículo 105, fracción I, inciso d), constitucional). 2. La inconformidad de un Estado o de ambos en contra de la decisión delimitadora del Senado de la República, (artículo 105, fracción I, inciso a), constitucional). 3. La inconformidad de un Estado o de ambos en contra de la indebida ejecución de la resolución por la que el Senado de la República determinó sus respectivos límites, (artí-culo 105, fracción I, inciso a), constitucional). 4. La inconformidad de un Estado tercero en contra de la resolución del Senado o de su ejecución, (artículo 105, fracción I, inciso a), constitucional). 5. La inconformidad de un Estado en contra del que fue su contraparte, por leyes o ac-tos que impliquen incumplimiento o desconocimiento del deslinde fijado por el Senado de la República, (artículo 105, fracción I, inciso d), constitucional).

Debe agregarse a lo anterior, que dentro del presupuesto que se viene anali-

zando, en el sentido de que exista pronunciamiento del Senado de la República


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sobre los límites de las entidades federativas, se encuentra también aquél que emana de la facultad que le concede el artículo 46 constitucional para aprobar los convenios amistosos que se celebren entre los estados para arreglar sus res-pectivos límites, toda vez que, como se ha dicho, de existir la convalidación de tales acuerdos, se crea una base objetiva sobre la que este Alto Tribunal pueda juzgar los actos o normas que contravengan lo dispuesto en la Constitución federal.

Así, en el presupuesto de que el Congreso haya aprobado los convenios referi-dos, existirán también múltiples casos que podrán someterse al análisis consti-tucional a través del procedimiento previsto en el artículo 105, fracción I, de la Ley Fundamental, los que verbigracia, podrían ser los siguientes:

1. La inconformidad de un Estado o de ambos, cuando ya convinieron, en contra de reso-lución del Senado de la República que haya decidido no aprobar el convenio respectivo en los términos pactados por las propias entidades, (artículo 105, fracción I, inciso a), constitucional). 2. En contra de uno de los estados por negarse a la ejecución de un convenio de límites aprobado por el Senado de la República (artículo 105, fracción I, inciso d), constitucional). 3. La inconformidad de un Estado tercero en contra de la resolución del Senado de la Re-pública que aprobó un convenio de límites entre otras entidades, (artículo 105, fracción I, inciso a), constitucional). 4. La inconformidad de un Estado tercero en contra de la ejecución de la resolución del Senado que haya aprobado un convenio de límites celebrado entre otras entidades, (artículo 105, fracción I, inciso a), constitucional). 5. La inconformidad de uno de los estados en contra de aquel con quien celebró un con-venio de límites aprobado por el Senado, por un acto o norma posterior que violente o desconozca los linderos acordados y aprobados, (artículo 105, fracción I, inciso d), constitucional).

En todos los casos anteriores, como ya existe una ley o cuerpo normativo

que determina los límites de los estados, la intervención de la Suprema Corte de Justicia de la Nación consistirá en resolver si aquellos u otros actos o normas posteriores se ajustan al orden jurídico constitucional y, por ende, decidirá el con-flicto limítrofe disipando las dudas sobre los linderos que a cada entidad deben corresponder.


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II. Cuando ni la Constitución ni el Congreso de la Unión han determinado los límites que deben corresponder a cada entidad federativa Cuando ni la Constitución ni el Senado hayan establecido la línea divisoria entre los estados, el procedimiento judicial que establece el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puede operar, aunque indi-rectamente, entre otros supuestos, en los siguientes:

1. En contra de la negativa Senado a pronunciarse sobre la aprobación de un convenio amistoso celebrado por los estados, (artículo 105, fracción I, inciso a), constitucional). 2. En contra de la negativa del Senado a iniciar el procedimiento para arreglar las diferencias de límites a solicitud de un Estado, (artículo 105, fracción I, inciso a), consti-tucional). 3. En contra de la negativa del Senado para atender la solicitud que un Estado le formula para que sean determinados sus límites territoriales, (artículo 105, fracción I, inciso a), constitucional).

Conforme a lo expuesto, es posible concluir que, como se ha destacado en el

considerando decimoprimero de este fallo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través de la controversia constitucional, dicta sentencias, dirime con-flictos, contiendas o litigios que pueden derivar en la declaración de invalidez, aun para efectos, de normas y de actos positivos, omisivos o negativos, pero no le está autorizado marcar linderos de las entidades federativas si no existen ta-les presupuestos, máxime que para ello la Constitución federal expresamente consigna esa atribución a un órgano diferente que es el Congreso de la Unión, el que lo puede realizar aprobando convenios amistosos celebrados entre los estados, atendiendo a la solicitud de uno o más de éstos o bien, señalándolos oficiosamente.

Héctor Rivera Estrada

El control constitucional olvidado:

Apuntes para una nueva teoría de la anulación

México requiere de un control de la constitucionalidad eficiente que respete la supremacía constitucional sobre las cada vez más sofisticadas maneras de eva-dirla; para ello es necesario recuperar experiencias pasadas que nuestro país ensayó, así como actualizarlas, aclarándolas en su significado original, con base en las denominadas decisiones políticas fundamentales, entendidas como la creación y organización de las instituciones que le dan vida al Estado Mexicano: república, federalismo y democracia, entre otras.

El significado original del control constitucional mexicano tuvo sus orígenes en el control político, organizado a través de procedimientos constitucionales, ejerci-do por el propio Congreso de la Unión o por derivaciones de éste, como fue el de-nominado Consejo de Gobierno. Como ejemplo, encontramos el artículo 165 de la Constitución de 1824, el cual confió en el Congreso de la Unión la facultad de resol-ver cualquier duda sobre el significado de la Constitución, así como de juzgar a cualquier funcionario que la infringiera, mediante juicio político, después de haber sido investigado por el Consejo de Gobierno, integrado por un senador de cada Estado, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 116, fracción I de la misma Constitución. De igual manera, la Constitución de 1824 en su artículo 166 otorgaba exclusiva competencia a las legislaturas de los estados para hacer observaciones y plantear reformas a la Constitución.

El papel que jugaba el Congreso de la Unión en el control constitucional se ha perdido en las subsecuentes versiones de la Constitución Mexicana, aunque to-davía aparece facultado para interpretar genéricamente la ley, según lo dispone el inciso f) del artículo 72 constitucional, así como interpretarla mediante el pro-cedimiento del juicio político previsto en el título cuarto, y por supuesto, regla-mentar la Constitución a través de la expedición de las leyes secundarias perti-nentes, establecidas expresamente en el artículo 73 y en otras partes de nuestra Ley Fundamental.

De la misma manera, las legislaturas de las entidades federativas han perdido su vigor y presencia en la formación de la voluntad federal, pues en la original Constitución de 1824, a éstas se les encargaba con exclusividad, no sólo las re-



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formas al texto de la Constitución federal, sino elegir a los dos candidatos a la Presidencia de la Republica (artículo 79), a los senadores de la República (artículo 33), a los ministros de la Suprema Corte y al Procurador General de la República (artículo 127), así como, presentar iniciativas de leyes y decretos de la Federación al Congreso de la Unión (artículo 52 fracción II).

Además de las progresivas reformas constitucionales que desde 1921 se han emprendido sin tregua en nuestro país, para ampliar y facilitar las expansivas facultades del Poder Ejecutivo federal, las asambleas legislativas, tanto la federal como las estatales, se han visto disminuidas en sus capacidades políticas para representar a la población, con la prohibición de reelección inmediata, lo cual ha repercutido en la dificultad para construir carreras parlamentarias, y de la inte-gración profesional, independiente y responsable de los congresos mexicanos.

No obstante, los anteriores vicios a cuestas de las asambleas legislativas, des-de 1963 se ha ido perfilando la vida democrática del país con formas de represen-tación política más reales que han perfeccionado la composición de los poderes legislativos; la creciente y compleja pluralidad se ha ido consolidando dentro de un sistema de partidos, mismo que ha modificado el sistema político, de un monolíti-co e intransigente sistema presidencial caracterizado por el autoritarismo y arti-culado mediante la mayoría congresional de un solo partido, al México de hoy de-finido por la lucha democrática electoral y la existencia de gobiernos divididos, donde el titular del Poder Ejecutivo es de un partido político, mientras que la ma-yoría del Congreso corresponde a miembros de la oposición partidista. Por eso, parece incongruente que a pesar de los avances democráticos ocurridos en la integración y renovación de los poderes legislativos, federales y estatales, sea en esos espacios de representación política donde menos facultades trascendentes para el país se ejerzan, comenzando por el control constitucional.

El control jurisdiccional se ha consolidado en un largo proceso de más de 150 años; fue el segundo de los medios de control empleados para vigilar y aplicar la Constitución contra leyes y actos que le fueran contrarios. Debemos hacer notar y no olvidar, que la función jurisdiccional en un país como el nuestro de derecho codificado, posee restricciones que lo limitan frente a los países que fueron sus modelos en el establecimiento de la denominada revisión judicial y que se con-cretó en nuestro juicio de amparo. Los supuestos de la legitimación procesal re-ducen a esta función judicial en el acceso de los intereses difusos o colectivos, cuyo daño no sea personal ni directo; y los efectos de las sentencias son siempre inter partes, por lo que no son efectivas tratándose de leyes inconstitucionales, ya que se refieren sólo a las partes en cuestión.

El control constitucional olvidado: Apuntes para una nueva teoría de la anulación

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Crear un control jurisdiccional de la Constitución, al estilo de los países del com-mon law no ha sido posible en las reformas pasadas del Poder Judicial, ni en las que se plantean a partir del proyecto del año 2000, mediante una nueva Ley de Ampa-ro, donde se contempla una declaratoria general de inconstitucionalidad y de in-terpretación. Lo anterior demuestra que las soluciones jurisprudenciales deben ser formalizadas con soluciones legislativas, pues de esa forma accedería de manera concurrente, con la intervención de los poderes constituidos y, por su-puesto, con la participación del denominado constituyente permanente, el Imperio de la Ley.

Aun con la avanzada reforma constitucional de 1994, continúa la complejidad a la que se enfrenta nuestro sistema para reconocer la capacidad de la función judicial para acordar resoluciones con efectos erga omnes, más aún, cuando la propia Suprema Corte de Justicia ha señalado que: “La jurisprudencia de la Corte no es ni tiene propiamente los caracteres de la ley, ni respecto de ella pueden aplicarse exactamente los mismos principios, entre ellos, el de no retroactividad, porque según la Ley de Amparo, la jurisprudencia sólo es obligatoria para los jueces de distrito, pero nunca puede entenderse que tenga el carácter de ley para las partes” (amparo di-recto 6822/60, Juan Vázquez Cohen, 7 de julio de 1961, sexta época, vol. XLIX, p. 60); en un afán de reiterar su carácter judicial, se ha sostenido que al sentar jurispru-dencia no se llevan a cabo funciones legisladoras puesto que, en los casos que se le presentan, no obra como cuerpo legislador, sino como intérprete de la ley, por lo que debe concretarse a la interpretación jurídica de los preceptos establecidos por el Poder Legislativo. Parece evidente el reconocimiento que hace el máximo tribunal del país sobre la función del Poder Legislativo como única fuente directa de la creación de leyes. En contraste, la Constitución Mexicana todavía prevé la capacidad del Congreso para interpretar leyes mediante el mismo procedimiento de su creación, a través del inciso f) del artículo 72.

Si bien Mariano Otero fue el promotor del amparo en el ámbito federal y sus postulados se encuentran vigentes, de acuerdo al celebre artículo 25 del Acta de Reformas (1847), en la historia de las instituciones jurídicas ha pasado desapercibi-da la aportación de Otero en materia de inconstitucionalidad de leyes, pues si es verdad que recoge la relatividad de las sentencias de amparo contra actos del Poder Legislativo, parece dudoso que el sentido original del amparo hubiese sido contra todo tipo de leyes o decretos de los poderes legislativos, sino que, en nuestra opinión, sólo se refirió a aquellos que tuvieran un contenido administrati-vo e individualizado.


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Otero plasmó en los artículos 22 y 23 del Acta de Reformas los medios legislati-vos para anular leyes inconstitucionales, en sus dos vertientes: leyes federales y leyes estatales. Para las leyes locales estableció en el artículo 22: “Toda ley de los estados que ataque la Constitución o las leyes generales, será declarada nula por el Congreso, pero esta declaración sólo podrá ser iniciada en la Cámara de Sena-dores”. Mientras que en el artículo 23 estableció: “Si dentro de un mes de publica-da una ley del Congreso General fuera reclamada como anticonstitucional, o por el Presidente, de acuerdo con su ministerio, o por 10 diputados, o 6 senadores, o 3 legislaturas, la Suprema Corte ante la que se hará el reclamo, someterá la ley al examen de las legislaturas, las que dentro de 3 meses, y precisamente en un mismo día, darán su voto”.

Si estos dos artículos establecieron dos reclamos ante las asambleas legislati-vas para juzgar de la inconstitucionalidad de las leyes, y aquí lo importante de recurrir a los datos históricos que permiten vincular la creación legislativa con los actos jurídico-legislativos a regular, ¿Qué sentido tiene el artículo 25 del Acta, que faculta a los tribunales federales para proteger a cualquier habitante de la Re-pública en el ejercicio de sus derechos, contra todo ataque del Poder Legislativo? Nuestra respuesta es que Otero no se equivocó, como la doctrina moderna repi-te, al instaurar el juicio de amparo como el medio idóneo contra leyes inconstitu-cionales, o anticonstitucionales como nuestro autor lo refería, sino que el amparo procedía, en el Acta de Reformas, sólo contra leyes, decretos o resoluciones de los poderes legislativos que tuvieran un contenido individualizado, como eran los decretos sobre pensiones, contratos de obra pública, concesiones, patentes de invención, derechos de autor, revalidación de estudios y títulos, así como otros de contenido administrativo, pero formalmente legislativos.

Estos decretos y leyes individualizados fueron comunes durante el siglo XIX, cuando las facultades del Congreso eran amplias y su supervisión sobre los actos del Poder Ejecutivo era normal. Al respecto habría que recordar que el Consejo de Gobierno bajo la Constitución de 1824 se componía de senadores, pero sus funcio-nes eran fundamentalmente administrativas, aprobando los actos de mayor importancia del Ejecutivo. La Constitución de 1857 amplió estas facultades admi-nistrativas de los congresos y generó la crítica de autores como Daniel Cosío Vi-llegas, quien explicó el rezago legislativo del Congreso de la Unión y la morosidad para expedir los códigos necesarios para el país, por preferir ejercer con prioridad múltiples funciones administrativas.

Estos dos artículos del Acta de Reformas que estuvieron vigentes durante el azaroso periodo de diez años, de 1847 a 1857, con un intervalo durante la última


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dictadura de Santa Anna de 1853 a 1855, seguramente se aplicaron en nuestro país de manera errática; lo importante es que reflejan el verdadero sentido del pen-samiento de Otero respecto al control constitucional y a las leyes contrarias a la Constitución; si nos apegamos a ciertos principios de lógica jurídico-política y de control interorgánico, no era el amparo, como control jurisdiccional, el encargado de enfrentar las leyes inconstitucionales, sino el reclamo ante las legislaturas, aparece como el medio para resolver la condición de las leyes, con la derogación o abrogación de la norma inconstitucional, siguiendo un procedimiento legislativo y no jurisdiccional.

El principio de que las leyes no pueden ser derogadas o reformadas más que por otras leyes, es uno de los principios fundamentales del derecho codificado de nuestro país; proviene desde la Constitución de Cádiz, en cuyo artículo 153 se es-tableció: “Las leyes se derogan con las mismas formalidades y por los mismos trámites que se establezcan”; y que se repite en todas las subsecuentes consti-tuciones, ya mexicanas, hasta la vigente. De esta manera, la regla de la revisión judicial de que una resolución de esta naturaleza puede derogar una ley es incon-gruente, aunque dicha derogación se encuentre legitimada por la inconstituciona-lidad de la ley, como también es incongruente con el legado de Otero, el cual previó en los artículos 22 y 23 del Acta de Reformas diversos reclamos legislativos, no jurisdiccionales, para derogar la ley inconstitucional, no para suspenderla en el caso concreto de un juicio de amparo, cuya finalidad se encuentra claramente señalada.

En el sistema de Derecho Civil o codificado, la ley es interpretada primariamen-te por el mismo legislador, tal como la antigua Constitución de Cádiz lo estableció y la Constitución actual lo repite: Los congresos son los intérpretes de la ley. La jurisprudencia, como interpretación de la Constitución, está sometida a las moda-lidades que la ley le determina; en la actualidad, la interpretación constitucional o legal que lleva a cabo el Poder Judicial de la Federación está constreñida a una ob-servancia de los propios tribunales, sin extenderse en sus efectos a las demás autoridades, como lo habíamos señalado anteriormente. Al respecto, la lectura del artículo 14 constitucional es significativa cuando establece en su último párra-fo que en los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deberá ser conforme a la letra o a la interpretación jurídica de la ley, y a falta de ésta, se fundará en los principios generales del Derecho.

Claramente lo observamos, la interpretación jurídica es limitada y, desde el principio de la jurisprudencia, la Suprema Corte ha definido que no puede obrar como cuerpo legislador, sino tan sólo como intérprete, sin despegarse de los


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principios generales que la propia legislación mantiene (Semanario Judicial de la Federación. 5ª Época. Tomo LVI. p. 1351). Con esta tradición a cuestas, ¿Cómo es posible que unas decisiones del Poder Judicial de la Federación puedan anular y dejar sin vigencia las leyes que considere inconstitucionales? Para ello, habría que emprender una gran reforma constitucional y no sólo reformar la Ley de Amparo. Por estas razones y otras más, resulta pertinente analizar, sin detrimento de los avances que en la administración de justicia se han establecido, la posibilidad de implementar un control legislativo de la constitucionalidad, rescatando el pensa-miento de Mariano Otero, que viene a ser uno de los mejores exponentes del constitucionalismo mexicano.

La práctica de la función judicial referida al control constitucional de las leyes, sobrepasa el campo legítimo de los tribunales; su actividad se concentra en la ejecución de la decisión política que emana del órgano establecido para ello, es decir, el Congreso; de ahí que, el control de la constitucionalidad debe ser control político, de otra forma, si los tribunales ejercen ese control, se apartan de su naturaleza como ejecutores de la decisión política para convertirse en un poder superior a los otros. La actividad de los jueces consiste en vigilar la aplicación justa de las normas que tutelan derechos individuales frente a la actividad de la administración pública o, incluso, de las lagunas o antinomias propias de cualquier legislación.

Habíamos manifestado que el Poder Legislativo cuenta igualmente con la capa-cidad de interpretar, tanto la Constitución como las leyes, con mayor investidura y tradición que el propio Poder Judicial, debido a que nuestro sistema se basa en principios donde el legislador es el auténtico intérprete. En 1964, el entonces sena-dor Andrés Serra Rojas, explicó con motivo de un dictamen, que el Congreso de la Unión interpreta la Constitución a través de las leyes reglamentarias que expide, así como interpreta las leyes, a través de las reformas o derogaciones que hace de las mismas. Ya Otero, fiel a esta tradición legal, propia del derecho codificado, contempló como función de las asambleas legislativas del país, la de analizar y decidir sobre la constitucionalidad de las leyes, para declararlas en consecuencia, con efectos generales.

La propuesta de Otero proviene probablemente de la experiencia de los Esta-dos Unidos de Norteamérica, que conoció a través de Alexis de Tocqueville. James Madison, denominado el Padre de la Constitución de ese país, elaboró en 1799, un Reporte dirigido a la Asamblea General del Estado de Virginia, la cual había aproba-do una resolución concerniente a la constitucionalidad de las Leyes de Extranjería y Sedición aprobadas en 1798.


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En dicha Resolución, la Asamblea Legislativa de Virginia había aprobado en su punto tercero la consideración de que los poderes del Gobierno federal eran limi-tados, pues según el pacto federal, sus facultades son delegadas por los estados, los cuales son partes fundantes de dicho pacto. Madison que fue constituyente en Filadelfia en 1787, así como cronista de la Convención Constituyente, aseveró en su reporte, que los poderes no otorgados a la Federación fueron retenidos por los estados, tal como fuera explicitado en la Enmienda X que dice: Los poderes no delegados a los Estados Unidos por esta Constitución, ni prohibidos por ella a los estados, están reservados a los respectivos estados, o al pueblo.

De esta manera, Madison concluye en su reporte de 1799, que la Federación sólo puede ejercer constitucionalmente los poderes otorgados por los estados, por lo que corresponde a ellos apreciar cuándo una ley federal ha sido expedida en con-travención a la delegación hecha, sobre todo cuando esa contravención ha sido deliberada, palpable y peligrosa, como en el caso de las leyes de Extranjería y Se-dición donde se infringen derechos de los extranjeros.

Pero en un país con tradición anglosajona, con énfasis en la creación judicial del derecho, Madison se pregunta si la facultad de apreciar las violaciones al pacto federal, por parte de los estados, no pondría en peligro la facultad del Poder Judi-cial de ser el único expositor de la interpretación constitucional.

Madison responde con dos argumentos: 1º. Que la usurpación de poderes cons-titucionales por el gobierno federal no siempre puede ser revisada por el Poder Judicial, pues como el Ministro y comentarista constitucional Joseph Story expli-caría en su obra (1833), cada poder es un intérprete de la Constitución al ejercer sus funciones, de esta manera, el Poder Legislativo interpreta la Constitución al expedir leyes y decretos reglamentarios. Como se puede apreciar, fue ésta la visión que sostuvo Andrés Serra Rojas como senador de la Republica en 1964, con motivo de una resolución sobre ratificación de nombramientos del Ejército y la Armada; y 2º. Que siendo el Poder Judicial parte del gobierno federal, no está exento de sobrepasar sus propias facultades, por lo que el intérprete final en esta materia deberían ser los estados, aquellos que son partes fundantes del pacto federal, pues si bien el Poder Judicial es el supremo intérprete de la Consti-tución, lo es, según Madison, respecto de los demás poderes de la Unión, pero no respecto de los estados partes del pacto federal, ya que para esos efectos, el Poder Judicial federal es una parte del gobierno con poderes delegados. En este punto, Story mostraría su desacuerdo y propondría que fuera el propio pueblo quien decidiera la infracción constitucional mediante su voto en las elecciones y el


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cambio de representantes en el Congreso, o mediante el juicio político al Presiden-te o a los jueces federales infractores.

De cualquier manera, ambos puntos de vista contradictorios nos muestran que los fundadores del control constitucional tanto en Estados Unidos de Norte-américa, a través de Madison y Story, como en México, con Otero, no descarta-ron el control político de la constitucionalidad ejercido por el proceso electoral a través del órgano representativo por antonomasia que lo son las asambleas legislativas.

Las anteriores consideraciones no son especulaciones o anécdotas, sino que nos muestran una intencionalidad que se ha tergiversado con el paso del tiempo, asumiendo que México es idéntico a los Estados Unidos de Norteamérica y que a pesar de no contar con una tradición inmemorial de interpretación judicial amplia y radical, nos hemos circunscrito al juicio de amparo como único medio para el control constitucional, olvidando que nuestra tradición de derecho codificado nos obliga a considerar otros medios, igual de eficaces, como lo es la “Teoría de la Anulación de las Leyes por las asambleas legislativas”. La interpretación jurídica reconocida por el artículo 14 constitucional fue una innovación en la Constitución de 1917, pero sigue atada a la letra de la ley y a los principios generales del Derecho previstos en la misma, de tal manera, que el legislador sigue siendo constitucio-nalmente el intérprete de la norma, tal como está previsto en las constituciones Mexicanas desde sus orígenes. La misma jurisprudencia reconocida en la Consti-tución está sujeta a las modalidades que la ley le consigne.

Por ello, resulta oportuno considerar que además del desarrollo que pueda to-mar el juicio de amparo, México requiere de un cambio estructural para poder reconocer las amplias facultades de anulación que el stare decisis o la fuerza del precedente, cobra en los países del Common Law, por lo que resulta más natural y oportuno para nuestro país volver a sus raíces de Derecho Civil, y desarrollar una nueva Teoría de la Anulación de Leyes, de la manera en que Otero la plasmó en el Acta de Reformas, fortaleciendo así a los poderes legislativos, fundamentos de nuestra democracia. El fortalecimiento de las asambleas legislativas es por igual el fortalecimiento de los procesos electorales, característica que no poseen los poderes judiciales. Así, un poder que no ha sido nombrado democráticamente y que goza de inamovilidad, tiene la posibilidad de abusar del poder al frustrar o anu-lar la decisión política de los otros dos poderes constituidos tradicionales que sí han sido electos y son controlados, de alguna forma, por el pueblo. Más aún, el constante empeño institucional por apartar al más alto tribunal del país de la con-taminación que en sí contienen los procesos en donde se conjunta la política y los


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intereses nacionales, lleva un alto grado de certeza de que, tarde o temprano, la confianza lograda por el Poder Judicial de la Federación decaiga por emitir fallos en donde lo político es el factor de decisión.

La pluralidad ha hecho madurar a los congresos y su integración se encuentra cada vez más capacitada para decidir las graves cuestiones que implican los pro-blemas de constitucionalidad. Si no tenemos confianza en las asambleas legislati-vas de nuestro país, ¿Cómo es que les confiamos el proceso de reforma consti-tucional?, ¿Cómo les encargamos el procedimiento de responsabilidad política por infracciones a la Constitución?, ¿Cómo, por fin, les confiamos la ratificación de los ministros y magistrados de la Nación?

Las críticas que sufrieron las ideas de Madison en los Estados Unidos por con-ducir a la secesión de los estados, fueron disipadas con su actuación como Presi-dente de ese país, así como por la negociación de Henry Clay en el Congreso fede-ral frente a la anulación de las tarifas decretada por la Legislatura de Carolina del Sur en 1833.

Otero superó la versión de Madison, pues en lugar de reconocer que un Estado, por sí mismo, pudiera anular una ley federal expedida en nombre de la Nación, contempló que tendría que ser la mayoría de estados los que decidieran, con la mayoría de su población a través de sus representantes en las respectivas legislaturas, la suerte de una ley federal que infringiera gravemente las faculta-des delegadas. Además de que nuestro país no reconoce la Secesión, sino que ha considerado a la Unión como una decisión fundamental, consideramos que los estados fundantes del pacto federal deben decidir la inconstitucionalidad de una ley federal, por la mayoría de sus legislaturas, así como el Congreso de la Unión como representante de la Nación, debería decidir la constitucionalidad de una ley local, con resoluciones de efectos generales en ambos casos, anulando la ley en cuestión.

De esta manera, seguiría el juicio de amparo sin desnaturalizarlo con sus efec-tos particulares para el quejoso, declarando inconstitucional la ley contraria a la Ley Fundamental, pero sin efectos generales. De la misma manera, la controver-sia constitucional continuaría para resolver los conflictos entre uno de los inte-grantes del pacto federal, así como la acción de inconstitucionalidad para una fracción de las asambleas legislativas que deseen controvertir la constitucionali-dad de una norma recién aprobada.

Un nuevo recurso de nulidad debe contemplarse en la esfera de nuestros me-dios de control constitucional, que sea capaz de anular las leyes contrarias a la


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Constitución federal, decidido por el Congreso de la Unión si es una ley local, o por la mayoría de las legislaturas de los estados si es una ley federal.

Para el caso de la ley federal, podría seguirse en parte el procedimiento del Acta de Reformas, donde tres legislaturas estatales sometieran a la Suprema Corte de Justicia el recurso, para que ésta con su dictamen lo consultara a las demás legislaturas de los estados, incluida la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, y en un plazo perentorio se resolviera por ellas, sometiendo su resolución a la decla-ración pertinente de la Suprema Corte. Si la mayoría de dichas legislaturas consi-deran a la ley federal inconstitucional, la Suprema Corte declararía con efectos generales la nulidad de la ley federal.

Si la ley atacada fuera una ley local, el recurso se sometería ante el Congreso de la Unión, por el Tribunal Superior de Justicia correspondiente u otros órganos legitimados con su dictamen respectivo, cuando para esos efectos hubieran acu-dido por los menos el o los ayuntamientos que representaran el 10 por ciento de la población del Estado. El recurso se turnaría a la Comisión de Puntos Constitucio-nales la cual dictaminaría en un plazo previsto en la ley, para ser resuelto por el pleno como una ley de anulación.

Se podría prever igualmente, que la Suprema Corte de Justicia al momento de aprobar una tesis firme de jurisprudencia, respecto de la inconstitucionalidad de una ley federal, tendría obligatoriamente que someterla a la mayoría de las legis-laturas para seguir el procedimiento de anulación de oficio. Si fuera la jurispruden-cia relativa a una ley local, se remitiría igualmente al Congreso de la Unión para agotar de oficio el procedimiento de anulación.

Con este nuevo mecanismo de control constitucional, se dejarían a salvo todos los demás procedimientos constitucionales, incluyendo los que las constituciones estatales desarrollaran para el control interno de sus constituciones; además se lograría un fortalecimiento evidente de los poderes legislativos, con total res-peto de los poderes judiciales, los cuales tendrían en algunos aspectos una inter-vención en la anulación de las leyes, y se rescataría la valiosa tradición del derecho codificado donde las leyes se anulan por representantes del pueblo, en bien del federalismo.

José Alonso Rodríguez Cruz

Algunos argumentos a favor de la creación

de la Sala Constitucional en el Estado de Tabasco

I. Introducción Ante la falta de consolidación de una Justicia constitucional local, en Tabasco, los problemas de constitucionalidad se han trasladado para su resolución ante el Poder Judicial federal, dejando entrever los nuevos signos de una transición silen-ciosa apenas perceptible, entre el dejar atrás las tesis que consideraban a las constituciones locales y federal, como programas políticos, tesis que poco a poco pierde terreno para dar paso a una concepción como norma jurídica vinculante para gobernantes y gobernados.

Esa transición de una Constitución como programa político a una concepción como norma jurídica vinculante, queda de manifiesto en virtud de que los últimos diez años en Tabasco, los conflictos políticos importantes se han convertido en controversias jurídicas de carácter constitucional, en la que se acude ante la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, para que emita una resolución definitiva e inatacable.1

Como dato estadístico relevante se menciona que mientras que con anteriori-dad a 1995, ningún órgano de poder acudió en vía de controversia constitucional a la H. Suprema Corte, de 1995 a la presente fecha se han interpuesto 23 acciones de este tipo, destacándose que tres de ellas se interpusieron en 2004, en 2005 se presentaron cuatro y a el mes de octubre de 2006, se interpusieron trece de ellas, evidenciando el paulatino cambio de concepción y el fortalecimiento en Ta-basco de la citada tesis en el sentido de que tanto la Constitución federal como local, no pueden reducirse a meros programas políticos, sino que por el contrario, porque son verdaderas normas jurídicas de máxima jerarquía, se acude ante la jurisdicción constitucional para logra su cumplimiento ante una eventual violación.

1 Para mayor referencia se cita que ante la H. Suprema Corte, han acudido el Poder ejecuti-vo y legislativo local o diversos municipios de la entidad, en vía de controversia constitu-cional sustanciándose a la fecha las identificadas bajo los números de expediente 11/1995, 33/1997, 32/2001, 52/2004, 68/2004, 78/2004, 11/2005, 12/2005, 14/2005, 39/2005, 7/2006, 16/2006, 17/2006, 19/2006, 22/2006, 23/2006, 24/2006, 29/2006, 33/2006, 34/2006, 35/2006, 36/2006 y 135/2006.



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De lo hasta aquí señalado se pone de manifiesto que ha sido el Poder Judicial federal, quien hasta ahora, ha marcado con el conocimiento y resolución de las controversias Constitucionales vinculadas al Estado de Tabasco, la conducción de este proceso de transición siendo una tarea pendiente la construcción y desarro-llo de una jurisdicción constitucional local propia.

Esta tendencia de acudir ante el Poder Judicial federal vía controversia consti-tucional para dar fin a un conflicto entre poderes en la entidad, si bien resulta la vía más recurrente, tiene al menos dos implicaciones no deseables: La primera, ligada a los efectos del centralismo judicial a favor del Poder Judicial federal, y la segunda implicación se relaciona con el retardo en la emisión de una solución a los conflicto constitucionales locales.

Respecto a los efectos negativos del centralismos judicial en tratándose de controversias constitucionales, son dignas de tomar en cuenta las consideracio-nes vertidas por el Ministro José de Jesús Gudiño Pelayo, en diversos votos parti-culares, publicados en su libro Controversia sobre Controversia.2

En lo tocante a las implicaciones negativas que tiene que ver con el retardo de la resolución de los conflictos constitucionales locales, cuando se recurre ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, basta señalar en vía de ejemplo el caso del nombramiento del titular del Órgano Superior de Fiscalización del Congreso del Estado de Tabasco, cuya pugna por el nombramiento de su titular dio origen a un decreto de nombramiento, un decreto de abrogación de tal nombramiento, un veto del gobernador por este decreto abrogatorio, una controversia constitucio-nal interpuesta por el Poder Legislativo local, en contra del veto del gobernador y actualmente a una controversia constitucional interpuesta por el Gobernador, conflicto en los que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha intervenido, mas sin embargo a pesar de que ha trascurrido casi seis años de pugna, ni con la in-tervención de la Corte, se ha podido resolver el fondo de este problema constitu-cional local.3

Expresado lo anterior y con el objeto de retomar esta importante cuestión, se esbozan algunos de los lineamientos centrales para superar tal situación en la entidad.

2 Gudiño Pelayo, José de Jesús, “Controversia sobre Controversia”, México, ed. Porrúa, 2001. 3 Las consideraciones e implicaciones de este caso se encuentran en la ejecutoria dictada en fecha 23 de mayo de 2005, por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la contro-versia constitucional No. 52/2004 y en la controversia constitucional No. 39/2005, misma que a octubre de 2006, se encuentraba pendiente de resolución.

Algunos argumentos a favor de la creación de la Sala Constitucional en el Estado de Tabasco

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II. Antecedentes y marco constitucional local vigente Como un primer antecedente de instituciones locales defensoras de la Carta Magna local, lo encontramos en la Constitución de Tabasco de 1825, misma que confería al Poder Ejecutivo a través del Gobernador del Estado, la facultad de ser el órgano protector de la constitucionalidad local.4 Cabe señalar que el cumpli-miento de tal responsabilidad era considerada de gran importancia, al grado de que su incumplimiento por parte del Primer Gobernador de Tabasco, Agustín Ruiz de la Peña, le valió ser depuesto de su empleo de Gobernador.5 Mención especial merece la atribución que confería el artículo 90 fracción XII, en relación con el artí-culo 118 inciso 4, de la comentada Constitución local de 1825, en la que se establecía un instrumento de control preventivo de constitucionalidad, al facultar al Gober-nador del Estado, con la consulta al Consejo de Gobierno, para objetar sobre la ley o decreto del Congreso del Estado, antes de su promulgación. Otro instrumento contemplado en la analizada Carta Magna local, lo constituía el recurso de duda, previsto en el artículo 218, en el que en forma exclusiva se le otorgaba competen-cia al Congreso local, para resolver las dudas que ocurran sobre la inteligencia de algún precepto constitucional, siendo dicho instrumento, análogo a la actual insti-tución relativa a las cuestiones constitucionales, previstas al menos en las cons-tituciones de los estados de Veracruz, Tlaxcala y Chiapas.

Por otra parte, es pertinente destacar que del análisis de la Constitución local de 1857, se desprende que la protección de dicha Carta Magna se llevaba a cabo por los tres poderes del Estado: en términos del artículo 37 fracción I, de la Consti-tución local de 1857, dejaba en claro que era facultad de la Diputación Permanente, la de velar sobre la observancia de la Constitución del Estado y de las leyes, quien en caso de conocer de alguna infracción a las mismas, lo hacia del conocimiento del Congreso, que en términos de sus atribuciones podía declarar la formación de causa a altos funcionarios, para sancionar la violación al orden constitucional o legal del Estado (Art. 35 fracción XVI). En otro orden, cabe destacar que le corres-pondía al Poder Ejecutivo, dar reglamentos y órdenes para el mejor cumplimiento de la Constitución y las Leyes del Estado y al Poder Judicial, le estaba atribuido conocer y resolver vía jurisdiccional, de la vulneración de los derechos de los ta-basqueños, ello a través del referido amparo local(Art. 50 inciso 1º).

4 En efecto en su artículo 90 fracción V, expresaba textual que era atribución del Poder Ejecutivo: “Cuidar del cumplimiento de la Constitución y leyes, formando para su ejecución los necesarios reglamentos”. 5 Respecto a este caso ver: Ortiz Ortiz, Martín (Coordinador), Historia del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Tabasco 1824-1920, México, Universidad Juárez Autónoma de Ta-basco-Gobierno del Estado-Poder Judicial del Estado de Tabasco, 1994, pp. 127 y 128.


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En cuanto al marco constitucional vigente, comenzaremos por señalar que la actual Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tabasco, establece un bosquejo de dos acciones constitucionales locales importantes a destacar.

La primera acción bien pudiera denominarse controversia constitucional local, y se encuentra acotada por lo señalado en el artículo 61 de la Carta Magna Tabas-queña en vigor, el cual reza: “Son facultades del Tribunal Superior de Justicia, fun-cionando en pleno, dirimir los conflictos de carácter jurídico que surjan entre los municipios y cualquiera de los otros dos poderes del Estado y las demás que le confieren las leyes”. El segundo instrumento se denomina acción de revisión mu-nicipal, y se precisa en el artículo 65 fracción I, inciso g), de la Constitución local en vigor, el cual en forma textual señala lo siguiente: “El ejercicio de la acción de revi-sión municipal, la cual tendrá por objeto plantear ante el Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado, la posible contradicción entre un acto o disposición de carácter general emitida por el cabildo con alguna disposición contemplada en la Constitución local; dicha acción de revisión municipal, podrá ejercitarse dentro de los treinta días siguientes a la fecha en que se efectúe el acto o entre en vigor la disposición impugnada y sólo podrá ser promovida, por el equivalente, al treinta y tres por ciento o más, de los integrantes del cabildo,6 del que haya emanado la disposición impugnada. En los términos de la ley reglamentaria”.

De los preceptos citados se puede concluir lo siguiente: a) Por lo que respecta a las acciones del tipo de las controversias constitucionales locales, así como en tratándose de la acciones de revisión municipal, el órgano competente para co-nocer y resolver en única instancia es el Pleno del H. Tribunal Superior de Justicia del Estado de Tabasco. b) Cabe señalar que para la tramitación de la controversia constitucional local a que se hace referencia, no resulta un obstáculo insalvable el hecho de que hasta la presente fecha no exista una legislación reglamentaria que determine con precisión el procedimiento a seguir para sustanciar la controversia

6 Este requisito de procedibilidad es criticable, ello en virtud de que la acción de revisión municipal es planteada como un instrumento procesal para la defensa de las minorías en el cabildo del ayuntamiento, ante los acuerdos de mayoría cuando esta mayoría violente la Constitución local, y conservando en cada cabildo municipal, la oposición garantizada de solamente dos regidores de representación proporcional, con tal porcentaje, menor al dos por ciento del cabildo, y ante la exigencia del porcentaje previsto en el artículo 3 de refe-rencia, las minorías se encuentran en un total estado de indefensión, porque aun que existe esta acción analizada, su ejercicio le está vedado por un requisito de procedibilidad, que como minoría no puede cubrir. Una verdadera acción a favor de minorías en el cabildo debiera legitimar a cualquier regidor miembro de este órgano colegiado, para intentar la acción de revisión municipal, desapareciendo la regla de porcentaje del 33% que actualmen-te se prevé.


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antes señalada, pues hasta en tanto se emita dicha norma jurídica, en términos de la fracción VI, del artículo 19, de la vigente Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Tabasco, el Presidente del Tribunal Superior de Justicia, tiene la facultad y la obligación de tramitar los asuntos de competencia del Pleno, verbigracia, el caso de la controversia constitucional local analizada, hasta dejarla en estado de resolución, rigiéndose dicha tramitación por las reglas del juicio ordinario civil, en lo que le sea aplicable, mientras tanto se emita la ley reglamentaria correspondien-te, que señale su tramitación especial, ello en términos del artículo 203 del vigente Código de Procedimientos Civiles para el Estado Libre y Soberano de Tabasco.7 c) En cuanto a la acción de revisión municipal, en fecha 1 de noviembre de 2003, se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Tabasco, en su suplemento 6381, la Ley Reglamentaria del artículo 65, fracción I, inciso G), de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tabasco, destacando de dicha norma reglamentaria las siguientes cuestiones: el ejercicio de la acción de revisión municipal, tendrá por objeto plantear ante el Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado, la posible contradicción entre un acto o disposición de carácter general, emitida por el Ca-bildo con alguna disposición contemplada en la Constitución local (artículo 2º); en cuanto a la legitimación activa fue conferida al equivalente del treinta y tres por ciento o más de los integrantes del Cabildo Municipal, del que haya emanado el acto o la disposición impugnada (artículo 3º); pueden ser parte como actor el treinta y tres por ciento o más de los regidores miembros del Cabildo Municipal, que haya emitido el acto o disposición de carácter general impugnado, la autori-dad responsable, que será el Cabildo Municipal y el Procurador General de Justicia del Estado (artículo 12); en cuanto al término para ejercitar la acción, será de treinta días, contados a partir del día siguiente a la fecha en que se efectúe el acto o entre en vigor la disposición que se reclame(artículo 18); La demanda de-berá presentarse ante el Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Ta-basco, cuyo magistrado presidente al recibirla, la turnará a un magistrado que tendrá el carácter de instructor y le dará el trámite correspondiente, hasta po-nerlo en estado de resolución (artículo 21); y será el Pleno del Tribunal quien apro-

7 Este procedimiento de tramitación fue explicitado por el Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Tabasco, al resolver el caso del conflicto jurídico 1/2005, planteado por el municipio de Centro, Tabasco, en contra del Poder Ejecutivo, mismo que fue desechado de plano por existir una causal de improcedencia. En su demanda el municipio de Centro, equívocamente pretendía combatir una sentencia dictada por el H. Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, aduciendo que dicho tribunal contencioso, perte-necía al Poder Ejecutivo del Estado, por lo que en tal sentido le era permisible el plantea-miento de un Conflicto Jurídico o controversia constitucional local.


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bará en su caso el proyecto de sentencia presentado por el magistrado instruc-tor (artículo 26).

Sin embargo a pesar de lo genérico de los preceptos constitucionales locales específicamente en relación con la controversia constitucional, en ellos se contie-ne en esencia la base sobre la cual debe operar una reforma fundamental en tor-no a la consolidación de un sistema integral de control y defensa de la constitu-cionalidad local en Tabasco, a continuación se expresan algunas ideas para abo-nar este debate.

III. Elementos básicos para una reforma Constitucional en el Estado de Tabasco

Como un presupuesto indispensable para la instauración de la regularidad consti-tucional en el Estado de Tabasco, se hace necesario establecer de manera pun-tual en el texto Constitucional, un apartado que detalle los derechos humanos en el ámbito local, en las que se desarrollen notoriamente los derechos que la Consti-tución general de la República, reconoce en sus primeros 29 artículos, para que con posterioridad a ello se justifique la creación del instrumento idóneo de pro-tección y defensa de dichos derechos humanos en el ámbito local.8

Por otra parte, resulta imperativo, efectuar una reforma a los artículos en los cuales se contienen las facultades de los órganos de poder locales como son: municipios, Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial, y los organismos autónomos, para dar sentido a la instauración de instrumentos tales como los juicios de competencia constitucional.

Es claro que la operatividad en los hechos y la eficacia de los instrumentos de Derecho Procesal Constitucional local que se creen en el Estado, se encuentra supeditada a los presupuestos antes citados y es ahí donde se requiere un traba-jo legislativo previo, verbigracia la que efectúe una Comisión Técnica Especializada de académicos y de abogados destacados, en diversos foros que en su caso se realicen en el Estado de Tabasco, la cual concluya con la formulación del antepro-yecto de iniciativa de reforma constitucional local, lo que garantizaría un trabajo serio y daría la legitimación necesaria a la misma, evitando a toda costa refor-mas irreflexivas, al vapor, alejándose del recurrente e indeseable fenómeno de la clonación legislativa.9

8 Un análisis del estado actual del tema puede consultarse en: Carmona Tinoco, Jorge Uli-ses; “La problemática de la incorporación y la eficacia de los derechos humanos en el constitucionalismo local”, en: Cienfuegos Salgado, David (Compilador), Constitucionalismo Local, México, ed. Porrúa, 2005, pp. 101-128. 9 En torno al fenómeno de la clonación legislativa puede consultarse a: Hernández Chong Cuy, Maria Amparo; “¿Legislar o clonar? Una invitación a la reflexión legislativa en torno a la


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Entre tanto, y para abonar este debate que se encuentra pendiente en la enti-dad, se expresan algunos argumentos en torno a este objetivo, centrándonos especialmente en la creación de una Sala Constitucional:

Si bien en la Constitución de Tabasco, el órgano competente para resolver problemas de conflictos constitucionalidad local, es el Pleno del Tribunal Superior de Justicia, por razo-nes de especialización puede crearse en una primera etapa, una Sala que conozca ex-clusivamente de la materia constitucional, ello es posible en virtud de que la Constitu-ción federal vigente no contiene ninguna prescripción en lo relativo a la estructura que debe tener el Poder Judicial de una entidad federativa, por lo que éstas gozan de una amplia autonomía para establecer y organizar a sus propios tribunales que lo integra-ran, fijando su órbita de atribuciones con todas aquellas cuestiones de carácter juris-diccional que expresamente no le están conferidas a los órganos judiciales de la Federa-ción.

En ese sentido, es claro que no existe impedimento jurídico constitucional para

que un Estado de la República, en uso de sus facultades residuales establezca en su Carta local, una Sala Constitucional perteneciente al H. Tribunal Superior de Jus-ticia. Han seguido esta tendencia con sus respectivas variantes, los estados de Veracruz,10 Quintana Roo y Estado de México.11

Dentro de las posibles objeciones que pudieran surgir para la realización de una reforma local que cree una Sala Constitucional, interesan destacar dos de ellas: las objeciones de tipo financiaras que tienen que ver con cuestiones de carácter presupuestal y las objeciones de diseño constitucional, que tienen que ver con la idea de que ante la existencia de una Justicia constitucional federal, es innecesa-ria la existencia de una Justicia constitucional local.

En cuanto a las objeciones de tipo financiero-presupuestal que pudieran surgir a la Creación de una Sala Constitucional en Tabasco, resulta orientador la solución tomada en la Constitución Política del Estado de México, en la cual se establece que la Sala Constitucional se integrará por cinco magistrados del Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado de México, designados por el Consejo de la Judica-tura de la referida entidad, y se integrará cada vez que se requiera, iniciando sus funciones a más tardar al tercer día de haberse presentado alguna escrito de

introducción de medios de control constitucional local”, en: Cienfuegos Salgado, David (Compilador), Constitucionalismo Local, México, ed. Porrúa, 2005, pp. 303-312. 10 En torno al tema ver a: FIX-ZAMUDIO, Héctor, Estudios de la defensa de la Constitución en el ordenamiento mexicano, 2ª ed. México, Porrúa, 2005, pp 375 y 376. 11 Al respecto ver a: BENITEZ TREVIÑO, Humberto B., La Sala Constitucional del Estado de México como expresión del federalismo mexicano, México, UNAM, 2005.


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demanda y agotará sus funciones al resolver dicha demanda, reintegrándose al Pleno, ello tal y como se señala en los artículos 3º, 4º y 5º de la vigente Ley Regla-mentaria del Artículo 88 Bis de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, esta solución implementada en el Estado de México, bien puede ser tomada en consideración para el Estado de Tabasco, con la intención de que en una primera etapa, el Poder Judicial local, pudiera cumplir con las funciones de defensor de la regularidad constitucional, con el mismo presupuesto asignado al citado poder, sin necesidad de aumentar el numero de magistrados que actual-mente integran el Tribunal Superior de Justicia de la Entidad, evitando mayores cargos al erario público. En una segunda etapa, dependiendo de la cantidad de asuntos que reciba esta eventual Sala, pudiera constituirse como una Sala per-manente.

En cuanto a la objeciones de diseño Constitucional, en el sentido de que ante la existencia de una Justicia constitucional federal, resulta innecesaria la Justicia constitucional local, ésta puede sintetizarse básicamente bajo el argumento, de que la instancia local constituiría una duplicidad de acciones en detrimento de los accionantes que tendrían que agotar previamente el recurso local, para finalmen-te interponer su acción ante la instancia federal, para obtener una resolución definitiva e inatacable. La anterior objeción constituye uno de los escollos a salvar de mayor importancia para toda entidad federativa que desee implementar se-riamente un sistema de Justicia constitucional local, e incluso tal objeción repre-senta para los estados de la República como Veracruz, Tlaxcala, Chiapas, Coahuila, Chihuahua, Quintana Roo, Nuevo León, Guanajuato, entre otros, que tiene tales instituciones de control constitucional, un problema latente a superar, para que la Justicia constitucional no se convierta en una justicia de paso.

La objeción de diseño Constitucional, antes citada, en el fondo entraña un cues-tionamiento de mayor profundidad, que bien puede plantearse como sigue: ¿Pue-de un órgano de control constitucional en una entidad federativa dictar resolucio-nes definitivas e inatacables?, más aun si a tal pregunta se respondiera en senti-do afirmativo, surge la interrogante en torno a: ¿cuáles pudieran ser los medios de control constitucional local en cuyo caso, una entidad federativa tendría la última palabra?, y finalmente habría que responder a los cuestionamientos de: ¿cuáles serian algunas de las implicaciones de esta Justicia constitucional local?

Los cuestionamientos antes citados están directamente ligados con las com-petencias y facultades que se le asignen en el caso propuesto a la Sala Constitu-cional para Tabasco, la cual se limitaría a resolver problemas de estricta constitu-cionalidad local y ante cualquier planteamiento de violaciones directas a la Consti-


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tución general de la República, deberán ser desechadas de plano, ello para estar en concordancia con los criterios emitidos por nuestra Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los que se adjudica el monopolio para conocer y resolver cuestio-nes en las cuales el parámetro de control sea la Constitución federal.12

Aunado a lo anterior también debe estimarse que sería conveniente que la Sala Constitucional propuesta, limitara su competencia respecto al conocimiento de problemas entre órganos de poderes locales cuando se traten de controversias en donde se afecten sus derechos patrimoniales, porque tal competencia abriría la puerta para que las resoluciones que en definitiva dictara dicho órgano de con-trol, pudieran ser combatidas vía juicio de amparo, caso de excepción en el que un órgano de poder o un municipio, puede acudir como parte quejosa, ante un tribu-nal judicial federal,13 por lo que de preverse una causal de improcedencia en ese sentido, se cerraría la vía del juicio de amparo, ante los tribunales federales, evi-tando con ello que sean éstos, los que dictaran la última palabra en materia de Justicia constitucional local.

De lo anterior y retomando la primera pregunta en torno a si: ¿Puede un órga-no de control constitucional en una entidad federativa dictar resoluciones inata-cables? Una respuesta prudente sería: En sentido afirmativo, para ello se hace necesario el establecimiento de las causales de improcedencia respecto a las violaciones directas a la Constitución federal y en temas de afectación de los derechos patrimoniales respecto de los órganos de poder; en cuya caso estaría-mos ante mayores posibilidades de que las resoluciones emitidas, por el garante de la constitucionalidad local, sean inatacables, por las razones técnicas antes señaladas.

Tratándose de la segunda cuestión planteada relativa a: ¿Cuáles pudieran ser los medios de control constitucional local en cuyo caso, una entidad federativa tendría la última palabra?, una primera aproximación a la cuestión planteada implícitamente entraña la aceptación de que pueden incorporarse dentro de los

12 Vinculados a los criterios aducidos se cita en vía de ejemplo la tesis de jurisprudencia aprobada bajo el rubro: CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES ENTRE UN ESTADO Y UNO DE SUS MUNICIPIOS. A LA SUPREMA CORTE SÓLO COMPETE CONOCER DE LAS QUE SE PLANTEEN CON MOTIVO DE VIOLACIONES A DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES DEL ORDEN FEDERAL, localizable en el Sema-nario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, T. XI, abril de 2000, tesis P./J. 30/2000, p. 812, materia: constitucional, jurisprudencia. 13 Véase: entre otras la Tesis aislada, Materia(s): Administrativa, Novena Época, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: XIX, marzo de 2004, Tesis: X.1o.20 A, p. 1515, bajo el rubro: AMPARO. ES IMPROCEDENTE CUANDO LO PROMUEVE UNA AUTORIDAD POR ACTOS QUE AFECTEN LOS INTERESES QUE TUTELA COMO ENTE PÚBLICO.


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modelos de Justicia constitucional local especialmente para el Estado de Tabasco, un sinnúmero de medios de control, pero de esa multiplicidad nos interesa desta-car todos aquellos instrumentos en cuyo caso, las resoluciones que hipotética-mente pudiera dictar el órgano garante de la constitucionalidad, no pudieran ser recurridas en vía de controversia constitucional o de acción de Inconstitucionali-dad o vía juicio de amparo ante el Poder Judicial federal.

En este sentido resulta pertinente acotar la jurisdicción constitucional local identificando las materias en las cuales puede tener un desarrollo innovador sin la intervención como ulterior instancia del Poder Judicial federal.

La primera restricción como se ha señalado con anterioridad, sería el circuns-cribir el modelo a los problemas exclusivos de violaciones a la Constitución local, desechando cualquier problema que se planteara respecto a violaciones vincula-das a la Constitución federal. Esta primera restricción obedece a los criterios que se han hecho referencia con antelación, mismos que han sido definidos por la Suprema Corte de la Nación respecto a la competencia exclusiva que se ha adju-dicado vía interpretación en torno al control judicial de la Carta Magna, criterios que aun que resultan cuestionables, mientras no opere un cambio en los mismos, obligan a su cabal acatamiento.

El segundo acotamiento sería excluir de los problemas de constitucionalidad lo-cal, los conflictos generados entre autoridades en cuestiones que versen sobre su actuación como sujetos de derecho privado reclamando la afectación de modo directo a sus derechos patrimoniales. El citado acotamiento resulta obligado en virtud de que es de explorado derecho que de no existir tal limitante, cualquier autoridad legitimada al acudir ante el órgano de control constitucional local, ante el eventual planteamiento de conflictos en los que la autoridad actúa sin imperio como sujeto del derecho privado, en el cual se encuentre en juego su patrimonio, le otorgaría el interés jurídico necesario para recurrir a la eventual resolución final del juicio, vía acción de amparo.

El tercer acotamiento tiene que ver con no otorgar legitimación para acudir an-te el órgano de control constitucional local a los gobernados como personas físi-cas. La anterior consideración tiene que ver con el hecho irrefutable de que de otorgar legitimación a los gobernados como personas físicas, éstos podrían im-pugnar vía juicio de amparo, ante los juzgados y tribunales del Poder Judicial de la Federación, la actuación del órgano de control constitucional.

Precisando lo anterior, si bien existe la conveniencia de no legitimar a los go-bernados en el sentido apuntado, tal acotamiento no significa que las entidades federativas implícita y dócilmente acepten que la interpretación y defensa de los


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derechos individuales contenidos en sus constituciones locales, tengan como futuro exclusivo el que les marquen los tribunales federales, y sea a través del juicio de amparo los que se encarguen del desarrollo constitucional de tales dere-chos fundamentales.

Por el contrario, las entidades federativas deben tomar una actitud activa e in-novadora, fincando la defensa de los derechos humanos en los estados, por vías de acciones cuya materia sean la defensa de los interés o derechos colectivos o difusos, respecto de los cuales nuestra institución nacional del juicio de amparo, en sus más de 150 años de evolución constitucional, prácticamente ha cerrado toda posibilidad de desarrollo.

En este sentido en el ámbito de los derechos colectivos o difusos, las entidades tienen expedita la vía para desarrollar instrumentos de protección de los dere-chos humanos que las mismas se reserven y plasmen en sus constituciones lo-cales. Explorar estas posibilidades de desarrollo en el derecho constitucional local, resulta de fundamental importancia. Si en sus orígenes el juicio de amparo fue impulsado decididamente por las entidades federativas, hasta consolidarse como una institución nacional de gran valía, congruente con ello, no sería exagerado sentenciar que es en los estados de la Federación, el lugar idóneo donde existe una posibilidad real de surgimiento y desarrollo de los derechos colectivos y difu-sos, el cual probada su utilidad estaría en posibilidad de convertirse en una insti-tución con vigencia nacional.

IV. Posibles facultades y competencias de la Sala Constitucional

que se propone para Tabasco En los párrafos que anteceden se han expuesto algunas de las consideraciones dignas de tomar en consideración en el diseño de la Sala Constitucional que se propone crear dentro de la estructura del Tribunal Superior de Justicia de Tabas-co, sin embrago, en este apartado se clarifican sus atribuciones.

Esta Sala conocerá de la materia Constitucional, siendo pertinente destacar que a diferencia de la Justicia constitucional instaurada en Veracruz, en donde el control constitucional local se encuentra dividido entre el Pleno del Tribunal y la Sala Constitucional, se propone crear en Tabasco una Sala sobre la cual recaiga la atribución de conocer y resolver como órgano especializado y terminal, los asun-tos constitucionales de su competencia, evitando bifurcaciones que no resultan lógicas.14

14 Al respecto se sigue la opinión del Dr. Ferrer Mac-Gregor, expuesta en: Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, “Derecho Procesal Constitucional local (la experiencia en cinco estados 2000-


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Dentro de las atribuciones que pudieran asignarse a la Sala Constitucional pro-puesta se pueden considerar las siguientes:

a) Garantizar la regularidad constitucional local mediante la interpretación y la anulación de actos u omisiones, leyes o decretos, reglamentos, bandos, contrarios a la Carta Magna de la entidad. b) Resolver las cuestiones constitucionales que le sean planteadas. c) Decidir sobre las acciones de revisión de los procedimientos de reforma a la Consti-tución del Estado. d) Decidir sobre las acciones de revisión de los procedimientos de designación de ciertos altos cargos públicos, que implique la colaboración de los poderes locales. e) Conocer y resolver los juicios de protección de los medios de participación ciudadana, los juicios de competencia constitucional, las acciones de inconstitucionalidad, de las ac-ciones por omisión legislativas, las acciones de revisión municipal y el Juicio de Protec-ción de los interese colectivos y difusos. f) Conocer y resolver las quejas contra las resoluciones del Ministerio Público, en las que se ordene la reserva de una averiguación previa, o el no ejercicio de la acción penal. g) Conocer y resolver los Juicio de Protección de los interese colectivos y difusos.

De las competencias propuestas como atribuciones para la Sala Constitucional,

resulta pertinente realizar las siguientes anotaciones: En tratándose de la acción de revisión de los procedimientos de reforma a la

Constitución de Estado, este instrumento tiene como objeto, el velar porque las reformas que se efectúen al texto constitucional local, se realicen con estricto apego al procedimiento señalado en la misma.

Por lo que corresponde a la acción de revisión de los procedimientos de desig-nación de ciertos altos cargos públicos en los cuales para su nombramiento re-quieren cumplir a cabalidad de un procedimiento específicamente señalado en la Constitución del Estado, en los que se prevén la colaboración entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, en el nombramiento del los magistrados del Tribunal Electo-ral del Estado, Procurador General de Justicia del Estado, el titular del Órgano Su-perior de Fiscalización del Congreso del Estado, de los magistrados del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, los magistrados del Tribunal de Concilia-ción y Arbitraje del Estado de Tabasco, Presidente de la Comisión de Derechos Humanos del Estado, y los consejeros electorales que conforman el Instituto Elec-toral y de Participación Ciudadana de Tabasco. Esta acción podría ejercitarse bajo

2003)”, en CARBONELL, Miguel (Coordinador), Derecho Constitucional. Memorias del Congreso Internacional de Culturas y Sistemas Comparados, México, UNAM, 2004, pp. 470 y 471.


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dos hipótesis, la primera para que, efectuado un nombramiento de un funcionario público, de los enumerados con antelación, se verifique la constitucionalidad del procedimiento seguido para su designación. La segunda hipótesis de procedencia de la acción, tendría lugar ante la eventual omisión del Poder Ejecutivo, para pro-poner al Poder Legislativo, a los funcionarios dentro de los cuales deba recaer el nombramiento del nuevo funcionario público, ello ante el vencimiento del periodo para el cual fueron nombrados los funcionarios salientes.15

En relación con los juicios de competencia constitucional, su finalidad sería la defensa y protección de la parte orgánica de la Constitución local, particularmen-te en lo relativo a la distribución de facultades que correspondan a cada poder local o municipio u organismo constitucionalmente autónomo, legitimando a sus titulares, para protegerse, ante un eventual conflicto de invasión de competen-cias.

Por lo que toca a la acción de Inconstitucionalidad local, su finalidad sería la de-terminación de la regularidad de la constitucionalidad local respecto de las nor-mas generales que en su caso emitan el Poder Legislativo local o el Poder Ejecutivo local, legitimándose en cada caso concreto a los siguientes sujetos: a) Cuando la norma general la emita el Poder Legislativo, la legitimación la tendría en primer término, cualquiera de los coordinadores de las fracciones parlamentarias que conformen la legislatura en funciones, con independencia del porcentaje de re-presentación legislativa que conserve en el Congreso local; en segundo término los municipios o consejos municipales, cuando la norma general en cuestión se rela-cione con sus atribuciones. Por otra parte en tercer término, se otorgaría legitima-ción activa al Poder Ejecutivo local, cancelándole a dicho sujeto la institución del veto. Finalmente se legitimaría en cuarto lugar a los organismos constitucional-mente autónomos, cuando la norma general en cuestión se relacione con sus atribuciones; b) Cuando la norma general sea emitida por el Poder Ejecutivo local, la legitimación la tendría en primer término, cualquiera de los coordinadores de las fracciones parlamentarias que conformen la legislatura en funciones, con inde-pendencia del porcentaje de representación legislativa que conserve en el Congre-

15 El respecto se menciona que en el Estado de Tabasco a octubre de 2006, los magistra-dos del Tribunal de Conciliación y Arbitraje así como los magistrados integrantes del Tribu-nal de lo Contencioso Administrativo, se les venció el periodo para el cual fueron designa-dos por el Congreso local, y ante la omisión absoluta del Ejecutivo del Estado, de iniciar el procedimiento de designación para nuevos magistrados, y más aún, ante la falta de un instrumento que sancione esta violación, se debilita la fuerza normativa de la Carta Magna local. El establecimiento del Instrumento propuesto, sería un medio de protección y defen-sa de los procedimientos de designación de ciertos altos cargos públicos previstos en la Constitución del Estado.


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so local; en segundo término los municipios o consejos municipales, cuando la nor-ma general en cuestión se relacione con sus atribuciones. Finalmente se legiti-maría en tercer lugar a los organismos constitucionalmente autónomos, cuando la norma general en cuestión se relacione con sus atribuciones.

Por lo que toca a el juicio de protección de los Medios de Participación Ciudada-na, se propone otorgar, expresas facultad a la Sala Constitucional para decidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la conformidad con la Consti-tución local, de la convocatoria a un plebiscito o referéndum estatal o municipal, sólo por vicios en el procedimiento de su formación. Asimismo se propone otor-garle competencia para decidir, con posterioridad al pronunciamiento popular en un plebiscito o referéndum estatal o municipal, sobre la conformidad con la Cons-titución local, sólo por vicios en el procedimiento de su formación.

En tratándose de la omisión legislativa, la finalidad de este recurso será la emi-sión de una sentencia de carácter declarativa en la cual se resuelva sobre si la omisión reclamada afecta en forma directa la norma constitucional local. La fina-lidad de este instrumento será velar porque el Poder Legislativo, no sea omiso en el ejercicio de las facultades que la Constitución local les otorgue.

Respecto de las cuestiones de constitucionalidad, la materia central de este instrumento será dar respuesta fundada y motivada a las peticiones formuladas por los demás tribunales y jueces del Estado, cuando tengan duda sobre la consti-tucionalidad o aplicación de una ley local, en el proceso sobre el cual tengan cono-cimiento.

En tanto que el juicio de protección de los intereses colectivos y difusos, en ésta materia como se ha hecho mención con antelación, las entidades tienen expedita la vía para desarrollar instrumentos de protección de los derechos humanos vinculados a los interese colectivos y difusos, que las mismas se reser-ven y plasmen en sus constituciones locales.

V. ¿Cuáles serían algunas de las implicaciones de esta Justicia constitucional local? En este apartado nos interesa reflexionar en torno a dos posibles implicaciones del sistema propuesto, la primera implicación, sería el surgimiento del modelo de la doble jurisdicción en materia de constitucionalidad en el Estado de Tabasco y la segunda sería la transición del Poder Judicial del Estado de Tabasco, de poder au-sente a guardián de la regularidad constitucional local.


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a) El surgimiento de la doble jurisdicción en materia constitucional Comenzaremos por apuntar la premisa básica en torno a que nuestra organiza-ción judicial en México se encuentra vinculada al modelo conocido como de doble jurisdicción, el cual bien pudiera sintetizarse como la existencia de dos jerarquías judiciales completas e independientes: La de los tribunales federales y la de los tribunales estatales; lo que implica que en principio poseen competencias diferen-tes y propias, en la cual los asuntos que conoce pueden iniciarse y concluirse en ella, y sólo en contadas excepciones existe alguna intervención de una jurisdicción en la otra.

La creación del referido modelo de la doble jurisdicción en México tiene su ante-cedente inmediato en el artículo 18 del Acta Constitutiva de la Federación aproba-da el 24 de enero de 1824, precepto cuyo contenido versaba que: “La Federación deposita el ejercicio del Poder Judicial en una Corte Suprema de Justicia y en los tribunales que establecerán en cada estado; reservándose demarcar en la Cons-titución las facultades de esta Suprema Corte”.

Por su parte en la Constitución federal de los Estados Unidos Mexicanos del 4 de octubre de 1824, en el artículo 123, se estableció que: “El Poder Judicial de la Fe-deración residirá en una Corte Suprema de Justicia, en los tribunales de circuitos y en los juzgados de distrito”; en otro apartado de dicha Carta Magna, en el artí-culo 160, disponía de manera categórica: “El Poder Judicial de cada estado se ejer-cerá por los tribunales que establezca o designe la Constitución, y todas las cau-sas civiles o criminales que pertenezcan al conocimiento de estos tribunales, serán fenecidas en ellos hasta su última instancia y ejecución de la última sen-tencia”.

Respecto a la Carta federal de 1857 de nuestro país, ésta adoptó también el principio de la doble jurisdicción, pero sin incluirse en el texto lo dispuesto en el artículo 160 de la Constitución de 1824, antes citado, señalándose expresamente las facultades de los tribunales federales, particularmente en sus artículos del 97 al 100; y por otra parte se dejó a las entidades federativas la regulación y organi-zación de los tribunales locales.

El panorama hasta aquí apuntado, se vio trastocado con la instauración en nuestra Carta Magna del juicio de amparo, particularmente en materia jurisdiccio-nal, el mismo que influyó de manera decisiva sobre la centralización de la jerarquía judicial a favor de los tribunales federales.

Este fenómeno de centralización respecto del Poder Judicial a favor de los tri-bunales federales, propiciado por la institución del amparo, ha reavivado dentro de las entidades federativas la convicción de retornar al modelo de la doble juris-


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dicción en los términos en los que fue establecida originalmente en la Carta Mag-na de 1824.

Al respecto es claro que la implementación de la analizada doble jurisdicción en torno a las controversias judiciales entre particulares misma que conocen y re-suelven en primera instancia los tribunales estatales y en una segunda instancia los tribunales federales, a través del juicio de amparo Directo, sólo será posible mediante una reforma a la actual Constitución general de la República, en la que se limite en su caso la procedencia del juicio de garantías, cambio que en el corto plazo es poco probable.

Por otra parte resulta paradójico, que el modelo de la doble jurisdicción respec-to del control de la constitucionalidad local, esté plenamente vigente, y depende exclusivamente de las entidades federativas su implementación, ejercicio y desa-rrollo.

Llegado a este punto es dable dejar en claro que con el establecimiento de la Justicia constitucional local, y en particular con el modelo delineado en estas re-flexiones para el Estado de Tabasco, lo que se pretende no es crear una jurisdic-ción constitucional de paso, ni mucho menos pretender rivalizar con las faculta-des otorgada a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por nuestra Carta Mag-na federal, en materia de máximo Interprete en materia de constitucionalidad. Lo que se sostiene es algo distinto, se propone que los estados se ocupen del con-trol local, en aquellos espacios en los que el control federal no tiene acceso y pre-cisamente porque en estos espacios, la Justicia constitucional federal, no tiene acceso, es en estos espacios constitucionales donde las entidades federativas, pueden dictar resoluciones definitivas e inatacables, sin que ello implique puntos de tensión entre jurisdicciones federales y locales, pues las entidades federativas, sólo cubrirán un espacio constitucional al que hoy por hoy, al Poder Judicial fede-ral, le es inaccesible. En este sentido debe ser entendida la construcción de una jurisdicción constitucional local, con competencias propias y diferentes, a la ins-tancia federal, eliminando cualquier tensión entre jurisdicción federal versus juris-dicción local, entendiendo que lo conveniente es abonar el camino que nos con-duzca a la construcción de un federalismo judicial cooperativo, en el que en mate-ria de control constitucional, las entidades federativas, particularmente los pode-res judiciales locales, cooperen con el Poder Judicial federal, impartiendo justicia en


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materia constitucional local, en aquellos espacios en donde el Poder Judicial fede-ral, no tiene alcance.16

b) El Poder Judicial del Estado de Tabasco: de poder ausente a guardián último de la consti-tucionalidad local La segunda implicación que traería consigo la implementación de la Justicia cons-titucional en el Estado de Tabasco, en los términos propuesto, sería que la misma, daría mayor fortaleza al Poder Judicial local, al asignarle la competencia de guar-dián último de la regularidad constitucional en la entidad.

La conveniencia para que la legislatura local y los municipios, asignen tan impor-tante atribución a un poder como el Judicial, tradicionalmente ocupado entre otras cosas para resolver conflictos entre particulares, es que los tribunales judi-ciales, constituyen una alternativa jurisdiccional a la problemática que encierra el ejercicio del poder en una entidad federativa.

En efecto Tabasco, es un Estado de composición política plural, por ende la po-sibilidad de que continúen surgiendo conflictos de intereses entre los órganos de poder, es cada vez mayor y a mayor litigiosidad, debe haber mayores cauces para resolverlos, so pena de vivir condenado a ser rehén de todo aquel que posea la suficiente fuerza para violentar impunemente el marco constitucional local.

En este sentido subyace en este paradigma, la necesidad de erigir a un órgano capaz de fungir como estabilizador por excelencia del ejercicio del poder político en el Estado, cuyo interés, sea el velar por la defensa de la constitucionalidad.

Habilitar al Poder Judicial local, para que los órganos del poder público de la enti-dad puedan acudir a la justicia para resolver lo que a través de los mecanismos de diálogo y la negociación no logren dirimir, constituye una alternativa siempre la-tente.

La decisión política del Poder Legislativo y de los municipios en Tabasco, para facultar al Poder Judicial como guardián último de la constitucionalidad local, ace-lerará el proceso de transición hacia una nueva constitucionalidad en la entidad.

Una nueva constitucionalidad en la cual la Carta Magna local, deje de verse como instrumento del poder para convertirse en norma jurídica para el control del ejer-cicio del poder público.

Sin lugar a dudas, la decisión política que en su oportunidad tome la Legislatura y los municipios, respecto a si ha lugar a reformar la Constitución de Tabasco,

16 Notas personales tomadas del Diplomado en Derecho Constitucional Estatal, impartido por el Dr. Manuel González Oropeza, a invitación del Poder Judicial del Estado de Tabasco, impartido durante los meses de abril a mayo de 2004.


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tomando en consideración los elementos básicos precisados con antelación, rei-vindicará al Poder Judicial, del papel marginal en la solución de conflictos políticos, para transitar de poder ausente a garante último de las normas constitucionales en Tabasco.

VI. Reflexiones finales

Es a través del establecimiento de órganos y medios facultados para velar por la regularidad de la constitucionalidad local con las características esbozadas para el Estado de Tabasco en este trazado, en donde existe la posibilidad del ejercicio de una jurisdicción completa e independiente de los tribunales judiciales estatales, en la cual los asuntos que conozcan puedan iniciarse y concluirse en ellos, y sólo en contadas excepciones exista alguna intervención de la jurisdicción de los tribu-nales federales.

Sin lugar a dudas el resurgimiento del modelo de la doble jurisdicción se encuen-tra vinculado a los cambios que las entidades federativas continúen realizando en su respectivo marco constitucional local, para llenar ese vació hasta ahora exis-tente en diversos estados de la República, respecto a la falta de control jurisdic-cional de la regularidad constitucional interna.

La implementación y desarrollo paulatino de la Justicia constitucional local, dará prestigio necesario a los poderes judiciales locales, para estar en aptitud de en-frentar con éxito reformas constitucionales más profundas.

En este sentido, las entidades federativas que transiten con éxito en hacerse cargo de la solución de sus problemas constitucionales internos, gozarán de la suficiente credibilidad, para enfrentar nuevos retos a favor del federalismo judi-cial, verbigracia la creación de cortes estatales, o tribunales constitucionales es-tatales, o cualquier otro paradigma viable, que redunde en una mejor administra-ción e impartición de justicia en el ámbito local.

Sin lugar a dudas, ese floreciente Derecho Procesal Constitucional local será ob-jeto de ajustes y reajustes, pero existe la franca convicción de que buena parte del futuro del federalismo judicial debe construirse con la aportación de las enti-dades federativas.

Los estados de la República que por diversas razones no transiten hacia este nuevo paradigma, abdican al ejercicio pleno de su espacio constitucional, mismo, que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, les reconoce.

El camino recorrido por los estados de la Republica, que hasta ahora han incur-sionado en la jurisdicción constitucional local, bastan para afirmar categórica-


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mente que la otra gran reforma judicial, la de las entidades de la Federación, ha empezado a construirse.

Finalmente expresamos nuestros votos a favor de que el Estado Libre y Sobe-rano de Tabasco, en un futuro cercano, consolide una reforma constitucional integral. Sirvan las reflexiones vertidas en este artículo, para orientar el debate pendiente en la entidad sobre este importante tópico.

VII. Fuentes consultadas

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BENITEZ TREVIÑO, Humberto B., La Sala Constitucional del Estado de México como expre-sión del federalismo mexicano, México, UNAM, 2005.

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constitucional)”, en: Realidad Jurídica, Volumen 3, No. 1, México, Facultad de De-recho, Campus Mexicali, Universidad Autónoma de Baja California, 2004. Registro electrónico: http://realidadjuridica.uabc.mx/realidad/volumen3.htm

http://realidadjuridica.uabc.mx/realidad/volumen3.htm�

Daniel Solorio Ramírez

Reflexiones sobre la Justicia constitucional federal y local

I: Nuestra Justicia constitucional En México los conceptos control constitucional y Justicia constitucional son casi inse-parables. Con una sola excepción (la acción abstracta de inconstitucionalidad de nor-mas generales) la función judicial se ejerce sólo en, y con motivo de, litigios inter-partes en los términos que siguen:

A través del juicio de amparo, con base en los artículos 103 y 107 de la Constitución na-cional, los jueces federales de primera instancia (de distrito) resuelven todos los litigios de interés individual contra actos de autoridad, ya individualizados, ya de carácter ge-neral, que involucran un problema de interpretación constitucional por violación de ga-rantías individuales. Contra las sentencias de los jueces federales (de distrito) procede un recurso de revisión que permite llevar el caso a un tribunal de circuito (colegiado) que resuelve con autoridad terminal, o excepcionalmente a la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Conforme al artículo 105 de la propia Constitución nacional, la Suprema Corte de Justicia conoce en única instancia de dos tipos de acciones: 1. La controversia entre poderes públicos por inconstitucionalidad de sus actos de carácter general o particular, y 2. La acción abstracta contra leyes u otras normas generales tildadas de inconstitucionales. La reforma constitucional de 1996 creó un novedoso Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, al que corresponde ser última autoridad en todos los litigios electora-les del orden federal, estatal y municipal a través de diversos instrumentos procesales.

Este joven tribunal, al poco tiempo de instalado y de propia autoridad intentó

ejercer un control difuso de la validez constitucional de las leyes electorales en los litigios sometidos a su autoridad. Esta audacia resultó insoportable para la Su-prema Corte de Justicia de la Nación, que en la primera oportunidad dictaminó con fuerza obligatoria que dicho tribunal carece de toda competencia para ejercer facultades de control constitucional de leyes en los litigios ordinarios sometidos a su potestad.1

1 Afirmo que el criterio de ese Tribunal resultó insoportable para la SCJN porque en la pri-mera oportunidad lo echó abajo. En la segunda parte de este trabajo se aborda este punto bajo el rubro: Otra lamentable tesis jurisprudencial.



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1. El control en la letra de la Constitución En la letra de la Constitución mexicana (y sólo en la letra) conviven tanto el control concentrado como el control difuso de la constitucionalidad, es decir, nuestro texto supremo recogió una parte del sistema europeo y otra del estadunidense en los términos que siguen:

Un control concentrado, a cargo únicamente de los jueces federales que conocen del juicio de amparo en su gran multiplicidad de aplicaciones; también de las acciones de inconsti-tucionalidad de normas generales; de las controversias constitucionales entre poderes públicos; del juicio de revisión constitucional electoral contra resoluciones de los tribuna-les estatales y del juicio de protección de los derechos políticos del ciudadano, todo esto con base en los artículos 103 y 107 por lo que hace al juicio de amparo, 105 por lo que hace a las acciones y controversias referidas y 99 en lo que se refiere a la materia electoral. Un control difuso o por vía de excepción, previsto por el artículo 133 de la Constitución nacio-nal, a cargo de los jueces de los estados, y por extensión a cargo de todo juez, dentro de cualquier controversia inter-partes.

Ahora bien, a pesar de que la Constitución estableció un doble sistema, en

nuestras prácticas judiciales el único que funciona es el control a cargo exclusi-vamente de los jueces federales, en tanto que el control que deben ejercer los jueces de los estados en todos los litigios sometidos a su autoridad ha sido letra muerta, lo que por un lado se explica en función de la tradicional inercia y el esca-so desarrollo de la justicia a cargo de las entidades federativas, y por otro en función de que la jurisprudencia de la SCJN prácticamente ha aniquilado este últi-mo tipo de control. Erróneamente el alto tribunal ha considerado que ambos sis-temas son incompatibles, inadvirtiendo que por el contrario pueden convivir sin colisiones y con provecho para el sistema jurídico.

La jurisprudencia ha dicho que a pesar del artículo 133 los jueces estatales care-cen de toda facultad para decidir si las leyes que deben aplicar en los litigios so-metidos a su potestad son o no contrarias a la Constitución. Ondulante por mu-chos años, ese criterio fue convertido en obligatorio en 1999, a contra-corriente, precisamente en esta época cuyo principal signo es la apertura y la pluralidad. La Corte, según veremos, ha definido este punto en sentido contrario al que aconse-ja la historia.

2. Descentralización vs. centralismo de la justicia Todavía más extraño es (bueno, ni tan extraño, ya que así lo ha condicionado nuestro arraigado centralismo) que los propios jueces de los estados siguen negándose (sal-


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vo casos de verdadera excepción) a ejercer la alta autoridad que les otorga la Ley Suprema. Resignados a actuar bajo una jurisdicción vigilada, supervisada por los jueces federales, pocas veces defienden su autoridad en beneficio de la población que demanda justicia.2

¿Por qué los jueces de los estados tradicionalmente han sostenido ser incompetentes para conocer cuestiones de constitucionalidad planteadas por las partes en las contro-versias ordinarias sometidas a su potestad? ¿Por qué no les importa faltar a los principios de congruencia y exhaustividad de los fallos judiciales que pronuncian, omitiendo esa parte sustancial de la controversia?3 ¿Por qué la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha propiciado este grave obstáculo para el desarrollo de la justicia de los estados? ¿Por qué, en un incomprensible afán centralizador la Corte también cercenó de tajo la sensata y útil facultad de controlar la constitucionalidad de las leyes electorales que con muy buen juicio se auto-atribuyó el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación?4

Todo esto es verdaderamente extraño; quizá la explicación deba ser buscada

en nuestras raíces históricas, en las profundidades centralistas, en los atavismos del alma nacional. Y es que como veremos, en México han convivido persistente-mente las tendencias centralizantes y las corrientes descentralizadotas de la

2 En octubre de 1994 fue celebrado el XVIII Congreso Nacional de Tribunales Superiores de Justicia de los Estados Unidos Mexicanos, que culminó en una magna Declaración de Queréta-ro en cuyos puntos resolutivos pidieron la desaparición del amparo directo en materia civil y se dolieron de haberse convertido en meros maquiladores de expedientes judiciales en que los jueces federales dicen la última palabra. Al cabo del tiempo lo que parecía iniciar una época de activismo judicial en los estados vino a quedar en nada. Nadie se ocupó de su lastimera petición. (Memoria del XVIII Congreso Nacional de Tribunales Superiores de Justicia, edita-do por el Instituto de Especialización del Poder Judicial del Estado de Querétaro, edición especial). 3 No deja de ser penoso para la justicia estatal que los magistrados de los tribunales supe-riores que participaron en el proceso de elaboración del proyecto para una nueva Ley de Amparo (1999-2000) lo más que aportaron es su solicitud de que no se les impongan plazos cortos ni multas elevadas por sus demoras en el cumplimiento de las órdenes de los jue-ces federales. Así se desprende de las memorias de la serie de eventos que organizó la Suprema Corte en diversos lugares del territorio nacional para consultar la opinión de los juristas del país sobre su proyecto para una nueva Ley de Amparo. 4 El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación muy pronto advirtió la imperiosa necesidad de impartir justicia completa en los litigios electorales sometidos a su potestad, y sin reparo alguno (tal como a veces procede también la SCJN) se atribuyó a sí mismo la facul-tad de inaplicar en los procedimientos ordinarios las leyes electorales contrarias a la Cons-titución, pero la Corte le arrebató esa facultad tan necesaria, con lo que, produjo una gra-ve mutilación al sistema de justicia electoral.


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vida pública. Han prevalecido las primeras pero hemos tenido épocas en que las segundas con gran esfuerzo han intentado prevalecer.

2.1. La tendencia descentralizadora Bajo la presidencia de Ignacio L. Vallarta, en 1881, la SCJN estableció que conforme al 126 de la Constitución de 1857 (133 de la actual) los jueces estatales no sólo están facultados, sino que además tienen el deber inexcusable de ajustar sus actos a la Constitución nacional, por encima de lo que disponga cualquiera otra ley. Siguiendo la doctrina que en 1803 estableciera el célebre John Marshall (Marbury vs. Madison) la Corte mexicana estableció hace más de ciento veinte años: “... según el artículo 126 es la Ley Suprema a la que deben arreglarse los jueces de cada Estado a pesar de las dispo-siciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los estados: que tal conducta no puede ser subversiva o anárquica porque si un juez funda una resolución en la anticonstitucionalidad de la ley que la parte pretende se aplique, ésta tiene entre otros el recurso de apelación para que el superior enmiende o corrija el error en que haya ocurrido el inferior, y si la ejecutoria es favorable al apelante, queda expedito el derecho de quien se sienta agraviado, para interponer el recurso de amparo, sin que por tales emergencias sea lícito decir que la administración de justicia se convertiría en un caos, pues no lo es que los jueces obren con independencia dentro de la orbita de sus atribuciones, aun cuando sus fallos sean reprobados por quien corresponda... porque los jueces no sólo tienen el derecho, sino la estricta obligación de obsequiar preferentemente los preceptos constitucionales, cuando las órdenes que se les comuniquen sean contrarias a esos preceptos”.5

Esta tendencia descentralizadora no quedó como un mero recuerdo del siglo XIX, sino que trascendió al siglo XX. Durante la 5ª Época de la jurisprudencia mexi-cana alcanzó gran celebridad un proyecto de sentencia redactado por Gabino Fraga, ministro presidente de la 2ª Sala de la Suprema Corte (amparo en revisión 4072/41, Compañía Telefónica de Sabinas, Coahuila, S.A.) al interpretar que conforme a los artículos 128 y 133 de la Constitución no sólo los jueces, sino inclusive el Poder Ejecutivo estaban obligados a resolver sobre constitucionalidad de las leyes que rigen su propia actividad. Dijo el prestigiado administrativista: “... la jurisprudencia establecida por esta Suprema Corte sostiene que en los recursos ordinarios no se pueden plantear cuestiones que versen sobre inconstitucionalidad de leyes, pues este linaje de problemas sólo puede ser tratado en el juicio de garantías. Esta Sala considera errónea la

5 Justo Prieto vs. Supremo Tribunal de Justicia de Chihuahua; el quejoso, asesor de un juez estatal, reclamó la responsabilidad que le fue impuesta por haber aconsejado al juez inapli-car una ley estatal, considerada contraria a la Constitución nacional. (Vallarta Luis, Cuestio-nes Constitucionales, tomo III, Porrúa, pp. 427 y s.s.).


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jurisprudencia anterior y estima que debe ser modificada... lejos de justificarse la intrascen-dencia de los... artículos 128 y 133 constitucionales se hace indispensable recurrir a ellos por ser aplicaciones del principio de supremacía constitucional que se ha hecho valer en este fallo... para afirmar la posibilidad de que el Ejecutivo se aparte de la aplicación de las leyes inconstitucionales y dé preferencia absoluta al cumplimiento de la Constitución... luego si el Ejecutivo no solamente puede, sino que está obligado a ajustarse preferentemente a los mandatos de la Ley Suprema, el Tribunal Fiscal... tiene que tener indudablemente la misma posibilidad y la misma obligación... todas las consideraciones que preceden demuestran la necesidad de modificar la tesis que hasta época reciente vino sustentando la Suprema Corte... reconociendo a las autoridades ... la obligación de apartar la aplicación de la ley se-cundaria cuando en concepto de ellas violen la Constitución... nunca podrá llamarse anárqui-ca una tesis fundada en la Ley Suprema, que sostenga como base fundamental para el mantenimiento del orden y del equilibrio constitucionales, que la Constitución se respete diaria y normalmente sin necesidad de que para todos los casos intervenga el Poder Judicial federal... en consecuencia, al negarse la Sala responsable (del tribunal fiscal de la Federación) a estudiar el concepto de inconstitucionalidad del artículo 182 de la ley aduanal, violó en per-juicio de la quejosa los artículos 14, 16 y 17 constitucionales. Debe pues concederse el amparo para el efecto de que la autoridad responsable pronuncie nueva sentencia y estudie esa cuestión”.6

Fue demasiado lejos el célebre administrativista y ministro de la SCJN Gabino Fraga. Autorizar que el Poder Ejecutivo juzgue por sí y ante sí la validez de las leyes relacionadas con los asuntos que le competen, para decidir por sí mismo si las obedece o no, implicaría en México un autoritarismo mayor al que ha ejercido tradicionalmente dicho poder. Se impone discordar de esta doctrina judicial que podría conducirnos al incrementó del despotismo ejecutivo. Pero cosa muy distin-ta ocurre cuando se trata del Poder Judicial, porque los jueces no proceden de oficio, sino única y exclusivamente a petición de parte; los jueces no resuelven sino controversias, litigios inter-partes y no pueden obrar sino a través del proce-so judicial, bajo las garantías de audiencia y legalidad. Así, el riesgo de despotismo judicial no es mayor que el existente en todos los procesos judiciales. No se ve problema alguno si la Corte levanta el obstáculo jurisprudencial que impide a todos los jueces, a quienes se dirige el artículo 133, ejercer su deber ineludible de inaplicar las leyes inconstitucionales a petición de parte y bajo las formas del proceso judi-cial, es decir, con audiencia de las partes interesadas.

6 Ver Gudiño Pelayo José de Jesús, Introducción al Amparo Mexicano, Noriega Editores, ITESO, México, 1999, pp. 379 y s.s.


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También durante la 5ª época la jurisprudencia de la SCJN admitió la eficacia del 133 en por lo menos tres ejecutorias muy conocidas:

“... CONSTITUCIÓN, IMPERIO DE LA. Sobre todas las leyes y sobre todas las circulares, debe prevalecer siempre el imperio de la Carta Magna, y cuantas leyes secundarias se opongan a lo dispuesto en ella, no deben ser obedecidas por autoridad alguna (Semanario Judicial de la Federación, Tomo IV, pág. 878 Quinta época). “...CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY. De conformidad con el artículo 133 de la Constitución federal, todos los jueces de la República tienen la obligación de sujetar sus fallos a los dictados de la misma a pe-sar de las disposiciones que en contrario pudieran existir en las otras leyes secundarias, y siendo así resultaría ilógico y antijurídico pretender que cumplieran con esa obligación si no tuvieran a la vez la facultad correlativa de discernir si las leyes que rigen los actos materia de la contienda, se ajustan o no al Código Supremo de la República cuando esa cuestión forma parte del debate, ya que de aceptarse la tesis contraria, sería imponer a los jueces una obligación, sin darles los medios necesarios para que pudieran cumplirla. (Semanario Judicial de la Federación, Tomo LXI, pág. 644, Quinta época).

Pero no fueron estas resoluciones las únicas en que los tribunales federales

reconocieron el control constitucional por los jueces estatales. También han dicho que tratándose de disposiciones manifiestamente contrarias a la Constitución las autoridades comunes deberán abstenerse de aplicarlas:

“... CONSTITUCIÓN, SU APLICACIÓN POR PARTE DE LAS AUTORIDADES DEL FUERO COMÚN CUANDO SE ENCUEN-TRA CONTRAVENIDA POR UNA LEY ORDINARIA. Si bien es verdad que las autoridades judiciales del fuero común no pueden hacer una declaración de inconstitucionalidad de la ley, sí están obligadas a apli-car en primer término la Constitución federal en acatamiento del principio de supremacía que es-tatuye el artículo 133 de la propia Carta Magna, cuando el precepto de la ley ordinaria contraviene directamente y de modo manifiesto, una disposición expresa del pacto federal”. Amparo directo 6098/55. Fernando Cásares y Cásares Jr. y otro. 22 de febrero de 1960. Cinco votos. Ponente: Ma-nuel Rivera Silva.

Esta tesis es lo suficientemente oscura y ambigua para dejar en el aire la cues-

tión fundamental: ¿cuándo estamos ante una inconstitucionalidad manifiesta? ¿Es la inconstitucionalidad algo que puede medirse gradualmente? No obstante la tesis deja clara la intención de no monopolizar la interpretación de la Constitución nacional.


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La misma doctrina de la inconstitucional manifiesta se encuentra en otros pre-cedentes judiciales.7 También la Corte ha sostenido que las salas del Tribunal Fiscal de la Federación pueden decidir conforme al artículo 133 de la Carta Magna si las leyes en que se apoyan los actos impugnados son o no constitucionales;8 que independientemente de lo que dispongan las leyes relativas, las autoridades ad-ministrativas tienen el deber de ajustar sus actos a la Carta Magna;9 que cual-quier tribunal puede anular los actos administrativos que, con independencia de lo que establezca la ley secundaria, no cumplieron las formalidades esenciales del procedimiento;10 que si ante un tribunal de apelación se agrega violación a precep-tos constitucionales en vía de agravios, el tribunal tiene el deber de reparar esas violaciones si las estima fundadas;11 y que los tribunales pueden abstenerse de aplicar leyes cuya inconstitucionalidad se advierta sin necesidad de una interpre-tación de ambos textos, como sería la que estableciera la pena de mutilación prohibida explícitamente por el artículo 22 de la Constitución;12 y otros criterios que de convertirse en jurisprudencia habrían propiciado que los jueces de los es-tados ya hubieran desarrollado la cultura del Estado constitucional, en cuya virtud el juez aplica la ley, sí, pero también y principalmente aplica la Constitución.

Tendríamos, de haber sido así las cosas, un sistema más abierto, menos anti-democrático, en que todos los jueces y abogados podríamos participar en el con-trol jurídico de las leyes.13 Al llegar los litigios a los tribunales de amparo, irían enri-quecidos con los argumentos de validez constitucional planteados por los aboga-

7 Cuarta Sala de la SCJN, 5ª Época, SJF, tomo XLVI, amparo en revisión 5172/35, noviembre de 1935, bajo el rubro: Leyes, facultades de las autoridades para declararlas anticonstitu-cionales. OJO. La de Zúñiga: 8 Segunda Sala SCJN, 5ª Época, SJF, tomo LXXII, amparo en revisión 1908/41, Ortiz Rubio Pas-cual, abril de 1942, bajo el rubro: Constitucionalidad de las leyes, competencia del tribunal fiscal para examinarla y estatuir sobre ella. 9 Segunda Sala, amparo revisión 2336/40, 5ª Época relator Gabino Fraga, SJF 1917-1975, bajo el rubro: Amparo contra la inconstitucionalidad de algunos preceptos de una ley. Esta tesis se relaciona con la jurisprudencia 112, SJF, 5ª Época, tomo LXXIII. 10 Segunda Sala SCJN, amparos en revisión 2125/59 y 5752/61; revisiones fiscales 47/61, 210/63 y 415/61. Tercera Sala amparo directo 4559/70, SJF, 7ª Época, volumen 32. 11 Tercera Sala amparo directo 4559/70, SJF, 7ª Época, volumen 32. 12 Primer tribunal Colegiado en materia administrativa del primer circuito; amparo directo 477/71, ponente Guillermo Guzmán Orozco, 7ª Época, SJF, tomo 38. 13 La calidad de un sistema de justicia no depende únicamente de la aptitud ni de la actitud de los tribunales, sino de la calidad de los abogados que ejercen ante ellos. Sin éstos, aqué-llos muy poco pueden hacer en beneficio de la población y de la calidad de sus propias decisiones.


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dos y resueltos por los jueces estatales. Nuestro debate jurídico habría alcanzado un mejor nivel; ya no estaríamos discutiendo únicamente cuestiones de mera legalidad secundaria, sino puntos de derecho de mayor trascendencia, pues como asienta un reputado profesor español “... es difícil, encontrar un problema jurídico me-dianamente serio que carezca de alguna relevancia constitucional”. 14

2.2. La tendencia centralizadora y las tesis 73/99 y 74/99 Con algunos vaivenes en la jurisprudencia mexicana ha prevalecido la tendencia a impedir que los jueces de los estados (y por ende a todos los abogados que litigan ante ellos) ejerzan la facultad que les concede la Constitución para salvaguardar la vali-dez constitucional de las leyes, e interpretar la norma suprema.15 Ha prevalecido la desconfianza frente a la justicia estatal. La misma desconfianza que a finales del siglo XIX provocó que los jueces federales se convirtieran en revisores de todos los fallos dictados por todos los tribunales de los estados, en todos los litigios del orden estatal. En su versión moderna esa desconfianza hizo que en 1999, después de múltiples titubeos jurisprudenciales, pasando sobre el texto expreso del artí-culo 133 de la Constitución, la Corte dejara excluidos a los jueces de los estados del sistema de Justicia constitucional. Aunque el precepto impone a esos jueces el deber de preferir la norma suprema por encima de toda ley o acto que le sea repugnante, la jurisprudencia prefirió mantener en manos de los jueces federales un monopolio que no prevé la Constitución. En sesión plenaria de 14 de julio de 1999 la Suprema Corte emitió dos tesis jurisprudenciales derogatorias del artículo 133. Me refiero a las tesis 73/99 y 74/99 que a la letra dicen:

“... CONTROL JUDICIAL DE LA CONSTITUCIÓN. ES ATRIBUCIÓN EXCLUSIVA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERA-CIÓN. La supremacía constitucional se configura como un principio consustancial del sistema jurídi-co-político mexicano, que descansa en la expresión primaria de la soberanía en la expedición de la Constitución, y que por ello se coloca a ésta por encima de todas las leyes y de todas las autorida-

14 Prieto Sanchís Luis; Neoconstitucionalismo y Ponderación Judicial, en la obra editada bajo la coordinación de Miguel Carbonell, Neoconstitucionalismo (s), Trotta, España, 2001, p. 130. 15 En 1968 fue derogado el artículo 162 de la Ley de Amparo, que, como una interesante y útil curiosidad jurídica, tenía previsto que en los juicios ordinarios ante los jueces comunes, las partes podían plantear incidentes de inconstitucionalidad por violaciones procesales. El juez del conocimiento debía resolver la cuestión constitucional en disputa, sin perjuicio de que a través de los medios ordinarios de impugnación su decisión fuese revisada con posteriori-dad. A la figura procesal se le denominaba amparoide o incidente de reparación constitucional. Inspirada claramente en el sistema de control por vía de excepción que prevé el artículo 133 de la Constitución nacional, esa disposición fue suprimida sin mayor explicación. Supon-go que al legislador le dio por ejercer un alarde de nacionalismo y de pureza del sistema en que únicamente los jueces federales resuelven sobre constitucionalidad.


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des, de ahí que las actuaciones de éstas deben ajustarse estrictamente a las disposiciones de aquélla. En este sentido, más que una facultad, la supremacía constitucional impone a toda autori-dad el deber de ajustar a los preceptos fundamentales, los actos desplegados en ejercicio de sus atribuciones. Por tanto, si bien es cierto que los tres poderes de la Unión deben observar la Ley Su-prema, no puede afirmarse que por esta razón, las autoridades puedan, por sí y ante sí, en el ejer-cicio de funciones materialmente jurisdiccionales, examinar la constitucionalidad de sus propios actos o de los ajenos, toda vez que, al respecto, la propia Constitución consagra, en sus artículos 103 y 107, un medio de defensa ex profeso, por vía de acción, como es el juicio de amparo y lo en-comienda, en exclusiva, al Poder Judicial de la Federación, sentando las bases de su procedencia y tramitación...”. “... CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS GENERALES. NO LO AUTORIZA EL ARTÍCULO 133 DE LA CONSTITUCIÓN. El texto expreso del artículo 133 de la Constitución federal previene que “Los Jueces de cada estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados a pesar de las disposi-ciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los estados”. En dicho senti-do literal llegó a pronunciarse la Suprema Corte de Justicia; sin embargo, la postura sustentada con posterioridad por este Alto Tribunal, de manera predominante, ha sido en otro sentido, to-mando en cuenta una interpretación sistemática del precepto y los principios que conforman nuestra Constitución. En efecto, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que el artí-culo 133 constitucional, no es fuente de facultades de control constitucional para las autoridades que ejercen funciones materialmente jurisdiccionales, respecto de actos ajenos, como son las le-yes emanadas del propio Congreso, ni de sus propias actuaciones, que les permitan desconocer unos y otros, pues dicho precepto debe ser interpretado a la luz del régimen previsto por la propia Carta Magna para ese efecto... “ A.R. 1878/93; A.R. 1954/95; A.D.R.912/98; A.D.R. 913/98 y A.D.R. 914/98...”.

Así de escuetas, breves, inexplicadas e inexplicables son las tesis derogatorias

del artículo 133 de la Constitución nacional. Pero no son éstas las únicas resolucio-nes dictadas en la materia. Veamos a continuación otra de fecha posterior que a pesar de mantener la tendencia de sus precedentes, abre no obstante una puer-tecilla por la que se puede filtrar el control de la constitucionalidad por los jueces de los estados. Veamos:

“...SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y ORDEN JERÁRQUICO FORMATIVO. PRINCIPIOS DE. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL QUE LOS CONTIENE. En el mencionado precepto constitucional no se consagra garantía individual alguna, sino que se establecen los principios de supremacía constitu-cional y jerarquía formativa, por los cuales la Constitución federal y las leyes que de ella emanen, así como los tratados celebrados con potencias extranjeras, hechos por el Presidente de la Re-pública con aprobación del Senado, constituyen la Ley Suprema de toda la Unión, debiendo los jue-ces de cada Estado arreglarse a dichos ordenamientos, a pesar de las disposiciones en contrario que pudiera haber en las constituciones o en las leyes locales, pues independientemente de que conforme a lo dispuesto en el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-nos, los estados que constituyen la República son libres y soberanos, dicha libertad y soberanía se


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refiere a los asuntos concernientes a su régimen interno, en tanto no se vulnere el pacto federal, porque deben permanecer en unión con la Federación según los principios de la Ley Fundamental, por lo que deberán sujetar su gobierno, en el ejercicio de sus funciones, a los mandatos de la Carta Magna, de manera que si las leyes expedidas por las legislaturas de los estados resultan contra-rias a los preceptos constitucionales, deben predominar las disposiciones del Código Supremo y no las de esas leyes ordinarias, aun cuando procedan de acuerdo con la Constitución local correspon-diente, pero sin que ello entrañe a favor de las autoridades que ejercen funciones materialmente jurisdiccionales, facultades de control constitucional que les permitan desconocer las leyes ema-nadas del Congreso local correspondiente, pues el artículo 133 constitucional debe ser interpretado a la luz del régimen previsto por la propia Carta Magna para ese efecto. “(Amparo en revisión 2119/99. Francisco Tomás Ramírez. 29 de noviembre de 2000. Cinco votos. Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Secretaria: Leticia Flores Díaz).

Aunque esta tesis ratifica el criterio de que los jueces de los estados no están

autorizados por el artículo 133 de la Constitución nacional para inaplicar leyes es-tatales bajo el argumento de inconstitucionalidad, tampoco impide que las consti-tuciones de los estados otorguen a sus jueces esa autorización. Por esta vía pu-diera iniciarse un control jurídico de la validez constitucional de las leyes en el ámbito de la justicia interna de las entidades federativas, sin perjuicio de las atri-buciones que imponen a los jueces de amparo y a la SCJN conforme a la Constitu-ción federal.

Vayamos ahora al análisis minucioso de las tesis jurisprudenciales pre-insertas: La primera de estas tesis (73/99) reafirma el principio de supremacía constitucional que obliga a todas las autoridades del país, pero inmediatamente después niega toda posibi-lidad de que dicho principio sea cumplido en los procedimientos ordinarios a cargo de autoridades judiciales. Como si el artículo 133 no existiera, esta tesis invoca únicamente la vía del juicio de am-paro a cargo exclusivamente de los jueces federales. La tesis 74/99 hace invocación expresa del artículo 133 y reconoce que anteriormente la Suprema Corte interpretó que dicho precepto autoriza que los jueces de los estados ejerzan el control constitucional de las leyes materia de los procesos de su propia com-petencia, pero a continuación afirma que “la postura sostenida con posterioridad y de manera predominante” ha negado dicha facultad tomando en cuenta “una interpreta-ción sistemática y los principios que conforman nuestra Constitución”. Y sin explicar cuál es entonces el contenido del 133, esta tesis simplemente niega que sea fuente de facultades para que los jueces controlen la validez constitucional de las leyes materia de los procesos ordinarios que ante ellos se ventilan. En la base de estas dos tesis no hay argumentos sino dogmas. Entran en contradicción con los diversos criterios jurisprudenciales que han sostenido que cuando dos precep-


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tos constitucionales entran en contradicción aparente, ambos deben ser interpretados de tal manera que ninguno quede anulado, sino que los dos tengan aplicación y conteni-do práctico.

Estas tesis parecen prohibir que el 133 diga lo que dice. Más que decisiones jurí-

dicas, son actos de fuerza, excluyentes, monopólicas, centralistas, ajenas a la madurez democrática que demanda la actual sociedad mexicana. Pugnan con lo esencial del sistema federal que supone la existencia de estados libres y sobera-nos en todo lo concerniente a su régimen interior. Desconocen la capacidad (y el poder constitucional) de los jueces de los estados para pronunciarse sobre la vali-dez de las leyes y atentan contra el régimen federativo que cada día merece ma-yor relevancia para encauzar la vida nacional.

Lejos de convencer estas tesis decidieron vencer. Aunque en otras épocas la SCJN ha reconocido las facultades de los jueces estatales, en 1999 se limitó a “cambiar de postura” e imponer un criterio derogatorio de la norma supuesta-mente interpretada. Afirma que una nueva interpretación le llevó a concluir que la parte relativa del 133 no tiene significado alguno, inadvirtiendo que la justicia de los estados tiene mucho que dar en beneficio de la sociedad mexicana actual. Ha olvidado que los jueces, tal como dice el ministro Góngora Pimentel, tienen que leer la Constitución como mexicanos de esta época, cuyos signos de pluralidad están por todos lados.16

3. Génesis, evolución e involución del artículo 133 de la Constitución nacional. Este polémico precepto ha sido menospreciado por el tradicional centralismo que ha imperado. Felipe Tena Ramírez, el constitucionalista por excelencia del siglo XX mexicano, autor del texto que más ha influido en la cultura constitucional de los juristas mexicanos (y en alguna época ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación), afirmó que el 133 es un precepto extraño a nuestro sistema de control constitucional que, en su decir, había encomendado única y exclusivamente a los jueces federales la protección del orden jurídico superior. Su tesis fue adoptada por el alto tribunal. Lo más que tan ilustre profesor concedió es que el 133 autoriza

16 Genaro Góngora Pimentel, ministro de la Suprema Corte, al explicar su doctrina del “juez justicia viva” ha sostenido que: “...El derecho escrito y la jurisprudencia y los precedentes son impotentes para encuadrar toda la vida social que constantemente se renueva. Los jueces que ac-tualmente vivimos no podemos leer la Constitución... más que como mexicanos actuales. Así como es imposible que el legislador prevea todos los casos... tampoco es posible ni conveniente aplicar para la solución de los nuevos problemas las viejas y antiguas jurisprudencias...”. (Introducción al Estudio del Juicio de Amparo, Porrúa, México, 1989, p. 18).


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que los jueces estatales se aparten de las leyes federales contrarias a la Consti-tución, y apliquen preferentemente las leyes estatales acordes con dicho orde-namiento supremo.17 La opinión de este ilustre profesor nos hace advertir que en México el centralismo no es un asunto puramente político. También echó hondas raíces en el ámbito académico, pues no es lo mismo reflexionar sobre derecho constitucional desde los cubículos de la SCJN o de la UNAM, que hacerlo desde una universidad estatal o desde un cargo judicial del orden estatal. Las visiones son distintas, inexorablemente.

Pero veamos la gestación parlamentaria del artículo 133 a fin de tener una opi-nión clara de sus alcances. El numeral consta de dos partes a saber:

La primera contiene el conocido principio de supremacía constitucional en cuya virtud todo acto contrario a la Constitución carece de toda eficacia jurídica. La segunda contiene el mandato dirigido a los jueces estatales (y por mayoría de razón a todo otro juez) de ajustar sus decisiones a la Constitución nacional, por encima de cual-quiera otra norma que la contravenga.

El precepto no nació en la Constitución de 1917 sino en la de 1857, cuyo artículo

126 era idéntico al actual. En los debates del Constituyente de 1857 no aparece explicación alguna que revele la intención con que fue incluido en la norma supre-ma. Es claro, no obstante, que fue tomado de la Constitución estadunidense, cu-yo artículo VI contiene un párrafo segundo que dice:

“Esta Constitución y las leyes de los Estados Unidos que se expidan con arreglo a ella y todos los tratados celebrados o que se celebren bajo la autoridad de los Estados Unidos, serán la Ley Su-prema del país; y los jueces de cada Estado estarán por lo tanto obligados a observarlos sin consi-deración de ninguna cosa en contrario en la Constitución o las leyes de cualquier Estado”. 18

Cuando Venustiano Carranza, Primer Jefe del Ejercito Constitucionalista, pre-

sentó al Congreso Constituyente, reunido en Querétaro en 1916, su proyecto de reformas a la Constitución de 1857 (proyecto del que finalmente salió una nueva Consti- 17 “... Para hacer a un lado la ley local, el juez tendría que apreciar la constitucionalidad de un acto ajeno, como es dicha ley, expresión de la voluntad de la Legislatura del Estado... que... tiene la presunción de ser constitucional, y dicha presunción sólo puede destruirse cuan-do... por sentencia del poder Judicial Federal... el juez ordinario... debe aplicar la ley, sin juzgar de su constitucionalidad... El texto del artículo 133 parece atribuir al juez común... faculta-des de discriminación constitucional... el artículo 133 es, por cualquier lado que se le consi-dere, un precepto oscuro, incongruente y dislocador de nuestro sistema. 18 Traducción tomada de Marbury vs Madison, una Decisión Histórica para la Justicia Constitucional, Cienfuegos Salgado, David, (compilador) ed. Laguna, México 2005, p. 253.


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tución) no aparecía referencia alguna al texto del anterior artículo 126, pero la Co-misión de Constitución decidió incluirlo en su dictamen. La parte relativa no deja espacio a duda en cuanto a la intención del Constituyente:

“... la ley americana en un precepto análogo hace uso de la expresión enérgica, diciendo que leyes como éstas son la Ley Suprema de la tierra. Así es entre nosotros también, y el artículo... además de esa grandiosa declaración constituye la salvaguarda del pacto federal, y su lugar preferente respecto de las constituciones locales, pues autoriza a los jueces a ceñirse a aquél, a pesar de dis-posiciones en contrario que pueda haber en éstas... la Comisión ha recogido el artículo y se ha permitido incluirlo..”.19

Fue así que en su 62ª sesión ordinaria, el Congreso Constituyente de 1917 aprobó

el numeral 133 en los términos que siguen: “Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados hechos o que se hicieren por el presidente de la República, con aprobación del Congreso, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o le-yes de los estados”.

El precepto fue posteriormente reformado en 1934 (D.O.F. 18-enero) pero única-

mente para asentar que los tratados no son “hechos” sino “celebrados” por el presidente y que no requieren aprobación del Congreso, sino únicamente del Se-nado, pero la última parte del precepto permanece intocada.

Esta génesis parlamentaria revela que el creador de la Constitución (por hipóte-sis teórica el pueblo mismo a través de sus diputados constituyentes reunidos en Queréta-ro) quiso no sólo facultar, sino imponer a todos los jueces el deber de cumplir y hacer cumplir la Constitución por encima de toda otra norma que le sea repug-nante, sin exigir un sistema especializado de control constitucional. Vislumbró que no hay obstáculo sensato para considerar que dicha función no pueda llevarse a cabo y con eficacia en los procesos ordinarios sometidos a la potestad de los jueces. El propio Kelsen afirmó años después la compatibilidad de ambos sistemas al sostener que no existe la disyuntiva necesaria de escoger un control concen-

19 Diario de los Debates del Congreso Constituyente 1916-1917, edición de la Secretaría de Gobernación, Tomo II, México, 1960, p. 1218.


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trado puro, o uno por vía de excepción o difuso también en puridad, porque am-bos sistemas pueden convivir sin oposición entre ellos.20

4. Los jueces de la SCJN contra sí mismos Las discusiones académicas sobre el control constitucional por los jueces estata-les despiertan en México encendidos debates. En el mismísimo seno de la Supre-ma Corte algunos ministros se pronuncian abiertamente en pro de autorizar el control que establece el artículo 133, (como si les fuera permitido prohibir lo que autori-za la Constitución) pero al fallar deciden lo contrario. Su opinión personal suele ir contra el sentido de sus propios fallos. Afirman que los jueces de los estados de-ben ejercer esas facultades, pero extrañamente se abstienen de al menos for-mular votos particulares en ese sentido. Así ocurre verbigracia con el ministro (hoy jubilado) Juventino Castro y Castro:

“... es una realidad que el artículo 133 obliga a todo funcionario (todo juez, diría yo) a cumplir la Cons-titución... y abstenerse de aplicar disposiciones que le sean contrarias... yo creo que sí pueden convivir perfectamente el 133 con el 103 y el 107; no le veo el choque...”.21

En la misma sesión el ministro José de Jesús Gudiño Pelayo se manifestó parti-

dario abierto de que los jueces de los estados ejerzan sus atribuciones constitu-cionales en la materia, es decir, de la descentralización judicial. No obstante, por respeto a la institucionalidad formuló su ponencia bajo el criterio excluyente de la SCJN y dejó asentado que en lo personal no acepta dicho criterio:

20 “... Puede existir un órgano especial establecido para ese fin, por ejemplo un tribunal especial, el llamado “tribunal constitucional” o bien el control de la constitucionalidad de las leyes, la llamada “re-visión judicial” puede encomendarse a los tribunales ordinarios y especialmente a la Suprema Corte. El órgano revisor puede estar facultado para abolir completamente la ley inconstitucional, de manera que no pueda ser ya aplicada por ningún otro órgano. Si un tribunal ordinario es competente para verificar la constitucionalidad de una ley, únicamente puede estar facultado para negarse a aplicarla en el caso concreto si considera que es inconstitucional, en tanto que otros órganos permanecen obligados a aplicar el precepto. (Kelsen, Hans, Teoría General del Derecho y del Estado, UNAM, México, 1979, pp. 186 y 187). 21 Sesión de 19 de mayo de 1995, al resolver el amparo en revisión 1878/93, María Alcocer Viuda de Gil vs. Primer Tribunal Unitario de Circuito con residencia en Coahuila, bajo la po-nencia del ministro Jesús Gudiño Pelayo. Este último, para sujetarse al criterio de la SCJN presentó un proyecto que negaba las facultades de los jueces estatales, pero en los deba-tes expresó estar dispuesto a votar contra su propio proyecto, con tal de lograr que el pleno cambiara su criterio y adoptara uno más acorde con el texto del 133., Op. Cit. Tomada de la trascripción contenida en las pp. 422 a 438 de “Introducción al Amparo Mexicano “de José de Jesús Gudiño Pelayo, Noriega editores, México, 1999.


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“... no comparto el criterio de la Corte en que se funda el proyecto y quiero recordar ... la interesan-te y profunda crítica que el ministro Mariano Azuela Rivera ha hecho a esta jurisprudencia que in-terpreta que solamente el Poder Judicial federal puede declarar la inconstitucionalidad de una ley... debe cambiar la interpretación... para abrir la posibilidad del control difuso de las leyes en México, porque se llega al absurdo de que si un juez declara inconstitucional una ley, se le reprende, se con-cede el amparo para que aplique esa ley; después la parte a quién perjudicó esa aplicación se viene al amparo, y entonces procede porque la ley es inconstitucional. Esto distorsiona todo un sistema de justicia congruente. Como lo dice el maestro Azuela ambos sistemas de ninguna manera se excluyen, más bien se complementan... aunque parezca irónico y paradójico con gusto votaré en contra de los fundamentos de mi propio proyecto en cuanto hace a la interpretación del artículo 133...”.22

Pero es muy preocupante que el ministro Gudiño Pelayo parece estar cambian-

do de criterio para sostener el centralismo que la Corte ha hecho suyo. En una ponencia desarrollada en noviembre de 2004 en la Casa de la Cultura Jurídica de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Oaxaca23 afirmó que:

“... de ser un partidario a ultranza de la procedencia del control difuso en nuestro sistema consti-tucional, adopté una postura mucho más moderada y cercana, aunque sin coincidir en aspectos sustanciales, con la sustentada con la reciente jurisprudencia de la Corte, ... expongo precisiones, matices y distinciones ... imprescindibles para un adecuado planteamiento y solución...”.

La transcripción revela que hay razones para estar preocupados por el cambio

de orientación del juez Gudiño, el más abierto partidario de la descentralización de nuestro sistema en favor del desarrollo pleno de la justicia de los estados.24

Por su parte el ministro Aguirre Anguiano de manera muy extraña opinó que para la aplicación del artículo 133 por los jueces de los estados es necesario que previamente se expida una ley reglamentaria, y que mientras no exista dicha ley el precepto es letra muerta:

“... hace falta una ley instrumental...reglamentaria del 133... pues en otros países, en España por ejemplo existe... una ley que lo que hace es producir envíos rápidos y cortos al tribunal, para que en

22 Idem. 23 “Lo Confuso del Control Difuso de la Constitución;” ponencia presentada en el Seminario sobre Control Constitucional en las entidades federativas, Oaxaca, 11 y 12 de noviembre de 2004. 24 En los fallos de la Corte en que ha sido ponente y en los votos particulares que emite, hay razones suficientes para considerar que por varios años este juez ha sido cabeza de una corriente de pensamiento claramente perfilada a favor de la soberanía interior de las entidades federativas.


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forma muy breve se pronuncie sobre la constitucionalidad de la norma ordinaria en entredicho... hasta la fecha sólo el Poder Judicial federal.. puede interpretar la constitucionalidad de la otras leyes..”.25

En la misma sesión resolutiva del amparo en revisión 1878/93 el ministro Maria-

no Azuela sostuvo un criterio exageradamente conservador y monopólico en cuanto al control constitucional:

“...en México el Poder Judicial federal y el pleno como último interprete, son los únicos que pueden decir genuinamente lo que dice la Constitución... no es posible que un juez del fuero común, que un juez de distrito actuando en un juicio ordinario puedan pronunciarse sobre aquello que está reser-vado a un tribunal constitucional... en el momento en que aceptemos un control difuso de la Cons-titución, ... todos los jueces de todos los lugares de la República podrán estar diciendo lo que dice la Constitución... y tenemos lo que yo llamaría una bomba de tiempo... es atractivo cuando uno da una conferencia, cuando escribe un ensayo jurídico,... ¡ah! Pero cuando está uno con la responsabi-lidad de velar por el orden constitucional, ve uno que ese control difuso está hecho para hombres santos, sabios, grandiosos juristas... reconozco la sabiduría de la Corte...”.26

Genaro Góngora Pimentel, destacado miembro de la SCJN, en el mismo debate

se mostró abiertamente partidario de reconocer que los jueces estatales tienen plenas facultades para el control constitucional de las leyes, e invocando una idea festiva que expresó alguna vez el jurista jalisciense Luis G. Salceda:

“... el juez local según el multicitado 133 está obligado a verificar el contraste de la ley y dar prefe-rencia a la que corresponda al orden superior... la Suprema Corte es tan celosa defensora de la Constitución que prohibe a las demás autoridades que cumplan con ella; primero tienen que violarla para que luego venga el Poder Judicial federal a desfacer el entuerto... éste es el sistema seguido en todos esos precedentes... lo que ha dicho el señor ministro Gudiño Pelayo y lo que ha dicho el señor ministro Castro y Castro me impresiona, me parece claro ...”.27

En su turno el ministro Castro y Castro (jubilado en diciembre de 2003) se mostró

igualmente dispuesto a reconocer que la Constitución concede a los jueces esta-tales facultades plenas para el control de la constitucionalidad de las leyes aplica-bles a los litigios sometidos a su autoridad:

25 Tomada también del debate relativo al amparo en revisión 1878/93, María Alcocer Vda. de Gil vs. Primer Tribunal Unitario de Circuito en Coahuila. 26 Idem. 27 Idem.


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“...si frente a un asunto ordinario un juez tiene que optar por una disposición que le es obligatoria, pero que desde que hizo la protesta dijo que no aplicaría si en su concepto era inconstitucional,... yo creo que pueden convivir perfectamente el 133 con el 103 y 107, no le veo el choque...”.28

Pero ninguno de los ministros partidarios de que los jueces estatales ejerzan

sus facultades de control constitucional han expresado ni tan siquiera votos par-ticulares que apunten la posibilidad de que la Corte pudiera renovar su anquilosado criterio excluyente y monopólico. Extrañamente se limitan a opinar en favor de dicha institución, pero no van más allá. Algo extraño ocurre en el Alto Tribunal, que mantiene en la inhibición total a la justicia de los estados.

5. Una aplicación práctica de ésta jurisprudencia. Para quien no tenga experiencia práctica en el ejercicio de la abogacía en México quizá no resulte muy clara la trascendencia de rescatar esta facultad del juez ordinario, por lo que, a fin de dar una idea más o menos clara de lo que significa en las prácticas judiciales mexicanas la aplicación de esta jurisprudencia centrali-zante, sigamos paso por paso, tiempo por tiempo, un caso real, debidamente documentado:

a) En septiembre de 1992 una persona demandó a la Universidad Autónoma de Baja California en juicio reivindicatorio por la entrega de un inmueble. El juez de primera instancia emplazó a la UABC, y ésta, al contestar la demanda opuso ante el juez ordinario de lo civil una excepción de inconstitucionalidad del Código de Pro-cedimientos Civiles que servía de base al proceso. Dicho código, dijo la demandada, era inconstitucional porque su texto no había sido publicado en el periódico oficial.

b) En mayo de 1994 (casi dos años después) el juez de primera instancia pronunció su fallo, omitiendo fallar la excepción de inconstitucionalidad, en los términos que siguen: “... la excepción de naturaleza constitucional a que alude el pasivo, este juzgador omite su estudio porque no le compete conocer de violaciones a las garantías individuales, ya que tal actividad está reservada exclusivamente a los tribunales federales de conformi-dad con los artículos 103 de la Constitución ... y 1º de la Ley de Amparo...”.

c) La Universidad apeló del fallo y en vía de agravios sostuvo ante el superior que el juez violó los principios de congruencia y exhaustividad de los fallos judicia-les porque omitió el estudio de la excepción de inconstitucionalidad de la ley im-pugnada, omisión que le hizo incurrir en violación al artículo 133 de la Constitución nacional. Al negarse a resolver la excepción de inconstitucionalidad sometida a su

28 Idem.


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potestad, el juez también violó el principio de justicia completa que prevé el artícu-lo 17 de la misma Constitución del país, afirmó la apelante.

d) En septiembre de 1994 la Segunda Sala del Tribunal Superior de Justicia de Baja California resolvió el recurso de apelación (toca civil 904/94) y para no operar en la orfandad plena se apoyó en la tesis vertida en 1935 por la Segunda Sala de la SCJN, SJF, Quinta Época, tomo XLIV, pág. 2042 que dice: LEYES DE LOS ESTADOS CONTRARIA A LOS PRECEPTOS CONSTITUCIONALES. Es cierto que el artículo 133... dispone que los jueces de cada Estado aplicarán sus preceptos, de ella, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los estados; pero para saber, a ciencia cierta, si una disposición de las leyes de los estados es contraria a los preceptos constitucionales, se requiere que previamente, así se haya resuelto por tribunales competentes, que no pueden ser otros que los tribunales de la Federación...”. Con ese apoyo declaró que el juez obró correctamente al negarse a resolver dicha cuestión de inconstituciona-lidad: “... no asiste la razón a la apelante, cuenta habida que su argumento estriba en afir-mar que conforme al artículo 133 ... el a quo tenía obligación de examinar la inconstitucionali-dad del Código de Procedimientos Civiles en que se apoyó el juicio seguido en su contra... el juez obró con recto criterio al determinar que no le compete conocer de violaciones de garantías individuales... porque esa actividad está reservada exclusivamente a los tribuna-les federales... la declaración de inconstitucionalidad del código... no era competencia del juez ... se requiere que previamente lo resuelvan los tribunales de la Federación y por ende el agravio es inoperante...”.

e) Insatisfecha la Universidad acudió a los tribunales federales (amparo directo 630/94) y en 21 de febrero de 1995 el Primer Tribunal Colegiado del XV Circuito se apresuró a proteger su exclusividad en el ejercicio del poder de interpretación constitucional; resolvió que tanto el juez de primera instancia como el tribunal de apelación del orden estatal hicieron lo correcto al negarse a ejercer las facultades que prevé el artículo 133: “... son ineficaces los conceptos de violación ... porque aún cuan-do es verdad que el artículo 133... contiene lo que doctrinariamente se denomina control difuso de la constitucionalidad... sin embargo también lo es que para ello es necesario que exista una ley secundaria contraria a la Constitución, pero tal contradicción debe ser de modo directo y manifiesto, presupuestos que no acontecen en el caso a estudio, a virtud de que el Código de Procedimientos... de ninguna manera puede conceptuarse como con-trario en forma directa y manifiesta a la Carta Magna... por otra parte no basta que exista esa contradicción de manera directa y manifiesta... para que los jueces de los estados en acatamiento al principio de supremacía constitucional, arreglen las leyes secundarias a la citada Carta Magna,... calificarla de inconstitucional es facultad de que carecen ... por ser exclusiva del Poder Judicial de la Federación...”.


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f) Contra ese fallo la Universidad promovió recurso de revisión en marzo de 1995, y casi dos años después, a fines de enero de 1996, el Pleno de la SCJN pro-nunció su fallo definitivo que sin entrar al análisis del proceder de los tribunales que anteriormente habían conocido del caso, se limitó a ir al fondo del asunto y concedió el amparo por considerar que la ley que sirvió de base al juzgamiento en primera y segunda instancia era inconstitucional. En lo conducente el fallo de la Corte dice:

“... es fundado el concepto de violación en virtud de que al restablecerse la vigencia un código ... sin publicar su texto ni precisar sus datos de identificación y publicación de las reformas y adiciones de que fue objeto se violan las garantías de seguridad y certeza jurídicas al colocarse en estado de indefensión a la quejosa... la inconstitucionalidad ... abarca no sólo a tales reformas y adiciones sino también al código en su integridad... lo que deriva no sólo de la imprecisión del decreto legislativo ... sino también de la imprecisión del texto del código... debe revocarse la sentencia y otorgarse el amparo ... contra ... la Segunda Sala del Tribunal Superior... la Justicia de la Unión ampara y protege ...”.

g) Para cumplir el fallo de amparo, en marzo de 1996 la Segunda Sala del Tribunal

Superior de Baja California pronunció una nueva sentencia que en lo conducente dice:

“... con base en la ejecutoria de la Suprema Corte de Justicia de la Nación... es procedente analizar los agravios expresados por la quejosa Universidad Autónoma de Baja California. Ahora bien, to-mando en cuenta la excepción de inconstitucionalidad de la ley quien impuso en primera instancia... resulta que ... efectivamente son fundados los agravios... en virtud de que el a quo, al resolver en su sentencia un procedimiento regido por un código ... sin que se publicara su texto ni se precisaran los datos de identificación y publicación ... el a quo no pudo resolve … con base en un código que no podía aplicarse por el desconocimiento del referido cuerpo de leyes... lo que deja a la quejosa en un estado de indefensión por la inconstitucionalidad... del código ... se revoca la sentencia ... dictada por el Juez Mixto de Primera Instancia del Partido Judicial de Tecate, Baja California y en su lugar dicta otra para quedar como sigue: PRIMERO: Ha sido procedente la excepción de inconstitucionali-dad planteada por la Universidad Autónoma de Baja California...”.

Tuvieron que transcurrir casi cuatro años para que la Universidad, demandada

en juicio ordinario ante los tribunales comunes de Baja California, pudiera lograr una primera y única declaratoria de inconstitucionalidad de una ley notoriamente viciada. Esa ley, no obstante su inconstitucionalidad manifiesta, dio lugar a una condena que los jueces (en primera instancia y en apelación) impusieron a la quejosa. Impedidos para cumplir lo esencial de su deber judicial, el juez de primera instancia


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de Tecate y el Tribunal Superior de Justicia de Baja California tuvieron que some-terse a una ley inconstitucional, sin siquiera entrar al análisis de la argumentación expresada por la Universidad impugnante de esa ley.

Desposeídos de su propia capacidad-deber de salvaguardar el principio de cons-titucionalidad de sus propios actos, también olvidaron los principios de congruencia y exhaustividad de los fallos judiciales y del principio de justicia completa que prevé el artículo 17 de la Constitución nacional. Una parte fundamental de esta contro-versia sometida a la potestad de los tribunales de Baja California (precisamente la parte que determinó el resultado final del litigio), quedó fuera de la cercenada jurisdic-ción de dichos tribunales, que así, carecen de facultades:

Para decidir con apego al principio de constitucionalidad que protestaron cumplir cuando tomaron protesta del cargo. Para resolver con apego al principio de exhaustividad que les exige no dejar punto algu-no de la controversia fuera de la resolución. Para ajustar sus fallos al principio de congruencia que les exige resolver precisamente con apego a los argumentos de las partes. Para impartir la justicia completa que prevé el artículo 17 de la Constitución nacional.

6. La calidad de los fallos judiciales Aunque al ventilarse el litigio a que se refiere el punto anterior todavía no existía la tesis jurisprudencial 74/99, la declaratoria ya se veía venir y los jueces estatales ya estaban entrenados para sostener por cuenta propia esta anodina forma de impartir justicia en que todo mundo sale perdiendo:

Pierden los justiciables porque tiene que transcurrir muchísimo tiempo, y sortear una cauda de procedimientos judiciales, antes de obtener una declaración judicial de que una ley es o no inconstitucional. Pierden los jueces de los estados porque su autoridad quedó reducida a ser jueces infe-riores de mera legalidad, condenados a aplicar, sin juicio crítico alguno, leyes contrarias a la Constitución, es decir, leyes contrarias al derecho válido. Los jueces federales pierden por partida doble: pierden cuando actúan como jueces de mera legalidad porque en esos casos se encuentran en las mismas condiciones que los jueces estatales; y también pierden cuando obran en nombre de la Constitución porque se ven constreñidos a examinar los conflictos de constitucionalidad por vez primera, in novo, sin un pronunciamiento previo de los jueces estatales sobre el punto jurídico cons-titucional en debate. En lugar de hacer su estudio para confirmar o revocar el criterio de los jueces ordinarios, (lo que permitiría una reflexión más profunda y completa) tienen que partir de cero, con las desventajas inherentes.


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Este sistema ha provocado un incremento sin freno a la carga de trabajo de los jueces federales, porque nadie más que ellos está autorizado para resolver sobre constitucionalidad. En todos los litigios que envuelven un problema de este tipo obligados a empezar desde cero. Los jueces por cuyas manos pasó el asunto con anterioridad no pudieron aportar argumento alguno que sirviera de base a los jueces federales para emprender su propio estudio. Se los prohibe la jurisprudencia.

La tesis 74/99 no constituye sólo una violación al 133. Es toda una actitud ante el derecho, al que así, se le priva de la vitalidad que pudiera impregnarle el talento de los jueces estatales, hoy forzados a abdicar de su deber fundamental de decir el derecho válido en cuanto a su fondo, es decir, el derecho acorde con la Constitu-ción.29 Así, los jueces estatales mantienen un bajo nivel profesional que compar-ten con los abogados que litigan ante ellos, lo que explica la escasa calidad, la in-trascendencia de sus resoluciones, cuya eficacia depende de que sean o no ava-ladas por los tribunales de amparo. A través de esta tesis la Corte mexicana ha implantado un centralismo carente de toda justificación.30

29 En Marbury vs. Madison, 1804, el juez John Marshall dejó escrito que es de la esencia del deber judicial decir cuál es la ley, refiriéndose a la necesidad de que los jueces juzguen con-forme a la ley, pero cuando ésta se encuentra en conflicto con la Constitución deben pre-ferir la norma suprema, pues una ley que la contraviene, por ese solo hecho deja de ser ley. 30 En torno a estos puntos el argentino Daniel E. Herrendorf al referirse a la justicia mexi-cana dice: “...En realidad, me sorprendía la larvada y minúscula capacidad del Poder Judicial de ese país, situación que si bien no puede sustraerse del dominio férreo del Estado por un poderoso grupo político que lo controla hace casi setenta años, tampoco deja de estar vinculada con la escasa vitali-dad jurídica del país. El contrapunto de comparación inmediata era los Estados Unidos, cuya proximi-dad geográfica lograba un fenómeno extrañísimo: muy frecuentemente nos visitaban en la Universi-dad catedráticos norteamericanos que hablaban de un Poder Judicial extraordinariamente capacita-do, y que los estudiantes creían entre imposible y fantástico. En ese punto intenté repasar qué pasa con los jueces en nuestro continente, y qué clase de cosas creen que hacen. Respecto de México, no dejaba de sorprenderme que el país que fue cuna del amparo judicial se resignara a un elenco de jue-ces tan desvitalizado. Pero el hechizo se deshizo rápido. En efecto: Toda circunstancia de investiga-ción concluía rápidamente en que el amparo contra sentencias nació en México debido a la necesidad de contar con una instancia judicial superior que pudiera revisar sentencias falladas por jueces infe-riores considerados, invariablemente, incapaces. Para mí, en todo caso, era un ejemplo más de cómo la necesidad política se convierte en derecho un poco a la fuerza. El amparo se me presentaba ahora como una deslealtad, nacida para detener a los jueces y no para fortalecer a la magistratura, que estaba —y permanece— recelada. Esta desconfianza tuvo raíces históricas. Durante la dominación española, la administración de justicia conocía dos sedes: México y Guadalajara, asientos de los dos Reales Audiencias. La Corte Suprema de Justicia vino a reemplazar, con la Constitución de 1824, a ambas y al Supremo Consejo de Indias. No obstante el régimen federal establecido entonces, subsis-tió un ejercicio centralista de la justicia, que tenía además razones muy prácticas: había muy pocos abogados y residían en las ciudades “judiciales” mencionadas: Guadalajara y México. Por este motivo,


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7. Lo que no explicó la Corte Suprema La tesis 74/99 interpretó el artículo 133 mediante un acto de fuerza. Más bien di-cho no lo interpretó sino lo acalló. Enmudeció a los jueces de los estados en un punto fundamental, inherente a la descentralización de nuestro sistema jurídico, olvidando que la garantía de acceso a la jurisdicción que prevé el artículo 17 de la Constitución exige que la justicia no sea un monopolio, ni materia de procedimien-tos alambicados que inexorablemente deba transitar quien tenga necesidad de salvaguardar sus derechos. Olvidó que el acceso a la justicia completa, imparcial y sin trabas sólo se logra si todos los jueces están autorizados para salvaguardar el derecho de manera completa en cualquier procedimiento judicial. En sustancia la tesis incurre en los errores que siguen:

Dice que el 133 no prevé un control constitucional a cargo de los jueces estatales, pero omite decir qué es entonces lo que dispone dicho precepto, cuya letra no deja espacio a duda. Niega que sea fuente de facultades para el control constitucional de las leyes, pero guarda silencio en cuanto a su significación, porque alguna debe tener; dice lo que no, pero calla lo que sí. Sin argumento alguno, y sin justificar su cambio de criterio, descalifica sus propias tesis jurisprudenciales emitidas durante la 5ª época en las que admitió lo que ahora niega. Desborda los límites competenciales de nuestro más Alto Tribunal, pues nada le autori-za a silenciar preceptos constitucionales.

8. Una tesis antifederalista Esta tesis olvidó que nuestra Constitución establece un sistema federativo; que los estados miembros del pacto federal poseen soberanía plena en lo concernien-te a su régimen interior; que la constitucionalidad de las leyes cuya aplicación co-rresponde a los jueces de los estados es al menos en primera instancia un asunto propio del régimen interior de cada entidad federativa, y que como enseña Luis Prieto Sanchís las constituciones garantistas (como la mexicana) suponen que su cumplimiento puede exigirse sin mayores complejidades, a través de los proce-

los tribunales de provincias fueron cubiertos por jueces legos que no siempre tenían la preparación suficiente para la impartición de justicia; incluso, no era requisito ser abogado para ocupar un minis-terio en la propia Corte Suprema, sino simplemente “estar instruido en la ciencia del Derecho” de acuerdo a la Constitución de 1824... el juez se ha convertido en un funcionario dócil, domestica-do por el sistema de gobierno. El poder descubrió que podía ejercer su grave dominio sobre las agencias judiciales que han sido enseñadas a no salirse de ciertos cánones estrechos fijados por la ley... los jueces, atentos solamente a sistemas rígidos y estrechos de dere-cho, no tienen ninguna facultad creadora. El Poder de los Jueces, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1994, pp. 11, 12 y 37.


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dimientos jurisdiccionales establecidos para la protección ordinaria de los dere-chos. Empeñarse en mantener un sistema excluyente en que sólo cierto tipo de jueces, y mediante ciertos procedimientos específicos pueden resolver proble-mas constitucionales, es inadvertir que las sociedades democráticas requieren opciones múltiples para desahogar sus controversias en el marco del derecho. Veamos lo que dice Prieto Sanchís:

“...los sistemas concentrados... representan un residuo de otra época y de otra concepción de las cosas, en particular de aquélla época y de aquella concepción (kelseniana) que hurtaba el conoci-miento de la Constitución a los jueces ordinarios, justamente por considerar que aquélla no era una verdadera fuente del derecho, sino una fuente de las fuentes, cuyos conflictos habían de diri-mirse ante un órgano especialísimo con un rostro mitad político y mitad judicial. Pero si la Consti-tución es una norma de la que nacen derechos y obligaciones en las más diversas esferas de rela-ción jurídica, su conocimiento no puede quedar cercenado para la jurisdicción ordinaria, por más que la existencia de un Tribunal Constitucional imponga complejas y tensas fórmulas de armoni-zación...”.31

La Corte mexicana debiera advertir que la justicia a la que denominamos “cons-

titucional” no es un asunto para iniciados, sino parte de la justicia que requiere la vida cotidiana. Es un aspecto fundamental del sistema de justicia al que todo ciu-dadano y todo juez deben tener acceso sin restricciones. La protección constitu-cional debe estar al alcance del ciudadano común y del juez ordinario, pues no son sino:

“...normas ordenadoras de la realidad que los jueces ordinarios pueden y deben utilizar como parámetros fundamentales de sus decisiones. Desde luego las decisiones del legislador siguen vin-culando al juez, pero sólo a través de una interpretación constitucional que efectúa este último”.32

9. Otra lamentable jurisprudencia En otra muestra de celo excesivo, y con el ánimo al menos aparente de consoli-dar el monopolio del control constitucional a través de procedimientos especiali-zados, la SCJN también aniquiló el control difuso de la constitucionalidad de las leyes que por creación judicial, y con gran esfuerzo de interpretación constitucio-nal ya estaba ejerciendo el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. La facultad no era explícita en el texto de la norma, pero sí estaba implícita en la naturaleza de las cosas que se juzgan en los procesos judiciales electorales.

31 Prieto Sanchís, opus cit., pp. 127 y s.s. 32 Ibidem, pp. 130 y 131.


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Haciendo un verdadero malabarismo para esquivar la aparente prohibición esta-blecida por el 105 de la Constitución, el Trife había asumido una saludable compe-tencia para decidir, a petición de parte, si las leyes materia del debate eran o no contrarias a la Constitución. Veamos la laberíntica argumentación que aparece en la parte conducente de la tesis de que se trata:

“... TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. TIENE FACULTADES PARA DETERMINAR LA INAPLICABILIDAD DE LEYES SECUNDARIAS. CUANDO ÉSTAS SE OPONGAN A DISPOSICIONES CONSTITUCIONA-LES.”. De una interpretación teleológica, sistemática y funcional de los diferentes artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que contienen las bases fundamentales rec-toras de la jurisdicción electoral, se desprende que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Fede-ración está facultado por la Carta Magna para decidir el conflicto de normas que en su caso se presente, y determinar que no se apliquen a actos o resoluciones combatidos por los medios de impugnación que corresponden a su jurisdicción y competencia los preceptos de leyes secunda-rias que se invoquen o puedan servir para fundarlos, cuando tales preceptos se oponen a las dis-posiciones constitucionales; esto con el único objeto de que los actos o resoluciones impugnados en cada proceso jurisdiccional de su conocimiento se ajusten a los lineamientos de la Ley Funda-mental y se aparten de cualquier norma, principio o lineamiento que se les oponga, pero sin hacer declaración general o particular en los puntos resolutivos, sobre inconstitucionalidad de las nor-mas desaplicadas, sino limitándose únicamente a confirmar, revocar o modificar los actos o reso-luciones concretamente reclamados en el proceso jurisdiccional de que se trata. (ojo: aquí adoptó la fórmula Otero, propia del juicio de amparo). La interpretación señalada lleva a tal conclusión, pues en el proceso legislativo del que surgió el decreto de reformas constitucionales publicado en el Diario Oficial de la Federación el 22 de agosto de 1996, se pone de manifiesto la vo-luntad evidente del órgano revisor de la Constitución de establecer un sistema integral de justicia electoral, con el objeto de que todas las leyes, actos y resoluciones electorales se sujeten, invaria-blemente a lo dispuesto en la Carta Magna, para lo cual se fijó la distribución competencial del con-tenido total de ese sistema integral de control de constitucionalidad, entre la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Tribunal Electoral, sistema que finalmente quedó recogido en los términos pretendidos, pues para la impugnación de leyes como objeto único y directo de la pretensión, por considerarlas inconstitucionales, se concedió la acción de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el artículo 105, fracción II, y respecto de los actos y resoluciones en materia electoral, la jurisdicción para el control de su constitucionalidad se confirió al Tribunal Electoral, cuando se combaten a través de los medios de impugnación de su conocimiento, como se advierte de los artículos 41, fracción IV, 99 y 116 fracción IV de la Ley Fundamental; y en este su-puesto la única forma en que el Tribunal Electoral puede cumplir plenamente con la voluntad seña-lada, consiste en examinar los dos aspectos que pueden originar la inconstitucionalidad de los ac-tos y resoluciones: la posible contravención de disposiciones constitucionales por leyes que las au-toridades electorales apliquen a deban aplicar directamente, y el examen de las violaciones que sirvan de sustento a los actos o resoluciones que deriven de leyes aplicadas que no se encuentren en oposición con normas fundamentales. No constituye obstáculo a lo anterior la previsión conte-


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nida en el artículo 105, fracción II, constitucional, en el sentido de que “la única vía para plantear la no conformidad de leyes electorales a la Constitución es la prevista en este artículo”, que prima facie, podría implicar una prohibición del análisis de la oposición de leyes secundarias a la Constitución en algún proceso diverso a la acción de inconstitucionalidad, dado que esa apariencia se desvanece, (sí claro: se desvanece si el Tribunal así lo quiere) si se ve el contenido del precepto en relación con los fines perseguidos con el sistema del control de la constitucionalidad que se analiza, cuyo análisis conduce a concluir válidamente que el verdadero alcance de la limitación en comento es otro, y se encuentra en concordancia con las demás disposiciones del ordenamiento supremo y con los fines perseguidos por éstas, a la vez permite la plena satisfacción de los fines perseguidos con la institución, y la interpretación estriba en que el imperativo de que “la única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución” sólo significa (ojo: aquí se erige el Tribunal en intérprete de la Constitución) que los ordenamientos legislativos no pueden ser objeto directo de una acción de anulación en una sentencia, sino exclusivamente en la vía específi-ca de la acción de inconstitucionalidad, lo cual no riñe con reconocerle al Tribunal Electoral la facul-tad de desaplicar a los actos y resoluciones combatidos, en los medios de impugnación de su co-nocimiento, las leyes que se encuentren en oposición con las disposiciones constitucionales, en los términos y con los lineamientos conducentes para superar un conflicto de normas, como lo hace cualquier juez o tribunal (bueno, no cualquiera: los jueces de los estados por ningún motivo lo hacen a pesar de que el 133 les ordena hacerlo) y cuando enfrenta un conflicto semejante en la decisión jurisdiccional de un caso concreto, y la intelección en este sentido armoniza perfec-tamente con todas las partes del sistema constitucional establecido. Esto se ve robustecido con lo previsto en el párrafo quinto del artículo 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque dada la distribución de competencias del sistema íntegro de justicia electoral, el supuesto en que se ubica la previsión constitucional que se analiza, respecto a la hipótesis de que este tribunal sustente una tesis sobre inconstitucionalidad de un acto o resolución y que la Suprema Corte sostenga un criterio contrario en algún asunto de su jurisdicción y competencia, únicamente se podría presentar para que surtiera efectos la regla en el caso de que, habiéndose promovido una acción de inconstitucionalidad en contra de una ley electoral, el Pleno la desestima-ra y declarara la validez de la norma, y que por otro lado, con motivo de la aplicación de esa norma para fundar un acto o resolución, se promoviera un medio de impugnación en el que se invocara la oposición de la misma norma a la Carta Magna, y el Tribunal Electoral considerara que sí se actuali-za dicha oposición, ante lo cual cabría hacer la denuncia de contradicción de tesis prevista en el mandamiento comentado. También cobra mayor fuerza el criterio, si se toma en cuenta que el le-gislador ordinario comprendió cabalmente los elementos del sistema integral de control de consti-tucionalidad de referencia, al expedir la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos mexicanos, al no incluir en sus artículos 43 y 73 al Tri-bunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, entre las autoridades a las que obligan las razo-nes contenidas en los considerandos que funden los resolutivos de las sentencias aprobadas por cuando menos ocho votos en las controversias constitucionales y en las acciones de inconstitu-cionalidad, pues esto revela que dicho legislador le quedó claro (bueno, al que le quedó claro fue al Tribunal, no al legislador) que el Tribunal Electoral puede sostener criterios diferentes en ejer-


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cicio de sus facultades constitucionales de control de la constitucionalidad de actos y resoluciones electorales. SALA SUPERIOR. S3EL 018/98. JUICIO DE REVISION CONSTITUCIONAL. SUP-JRC-033/98. PARTIDO FRENTE CIVICO. 16 DE JULIO DE 1998. UNANIMIDAD DE 4 VOTOS. PONENTE: LEONEL CASTILLO GONZALEZ. AU-SENTES. ELOY FUENTES CERDA, ALFONSINA BERTA NAVARRO HIDALGO Y MAURO MIGUEL REYES ZAPATA. TRANSCRIBIR

Pero al resolver la contradicción 2/2000 el Pleno de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación, en sesión de 23 de mayo de 2002 dictaminó en tono admonitorio: “... Se debe reiterar la obligatoriedad en todos sus términos de las jurisprudencias de este alto tri-bunal antes relacionadas, para la Sala Superior y Salas Regionales del Tribunal Electoral, las que de-berán en el futuro abstenerse de efectuar pronunciamiento alguno sobre la inconstitucionalidad de leyes, aun cuando se pretenda realizarlo so pretexto de buscar su inaplicación; así como de in-currir nuevamente en inobservancia a la jurisprudencia que establezca la Suprema Corte de Justi-cia de la Nación. Se sigue igualmente de lo anterior, que las tesis que se han sustentado por el Tri-bunal Electoral del Poder Judicial de la Federación o que llegaran a sustentarse sobre inconstitucio-nalidad de leyes electorales, no pueden ser consideradas como jurisprudencias y por ello no existe obligación alguna de acatarlas...”.

Esta infortunada tesis (un regaño a los magistrados del TRIFE) dejó un gran vacío en

la justicia electoral. Implícitamente condenó a los ciudadanos y tribunales a some-terse a leyes cuya validez no pueden controvertir porque no existe otra vía jurídi-ca para plantear esa controversia. Cerró las puertas a toda posibilidad de impug-narlas en los procedimientos en que se aplican al sostener que la única vía para combatir las leyes electorales es ante la SCJN, en la vía de acción de inconstitu-cionalidad, que sólo procede in abstracto, dentro de los treinta días siguientes a la vigencia de las leyes. Así, estas leyes no pueden ser impugnadas con motivo de sus actos de aplicación. Este criterio apoyado en una interpretación letrista del artículo 105 de la Constitución es impráctico e ineficiente. Dejó un injustificado vacío que impide la defensa jurídica. Eso no es hacer justicia, sino denegarla.33

33 Peter Bauer, socio director de la consultoría Estrategia Total escribió al publicarse este fallo: “... dicen los ministros que el control constitucional es “concentrado” y que reside sólo en ellos y en los tribunales inferiores del Poder Judicial cuando actúan en juicio de amparo. ¿Dónde está la dispo-sición constitucional que fundamenta esto? Más bien existe un artículo que expresamente contradi-ce la resolución de la Corte: el 133 que establece ―como copia del sistema norteamericano― el con-trol difuso de la constitucionalidad de las leyes que puede realizar cualquier juez. Necesitamos un sistema pleno, que funcione siempre, y que proteja efectivamente la supremacía de la Constitución sobre todo lo demás. De eso se trata el Estado de Derecho...” Milenio Diario, domingo 26 de mayo de 2002.


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10. Una tarea para abogados Cuando en México los abogados, los juristas, los profesores universitarios logre-mos que nuestros jueces estatales adviertan la trascendencia de la función de Estado a que han ¿renunciado?, y que les sea devuelta la jurisdicción de que inde-bidamente se les ha privado, podrán incursionar en el estudio y resolución de los problemas jurídicos de fondo y llegaremos a la conclusión de que sólo necesita-mos jueces de derecho. Advertiremos que la distinción entre jueces de legalidad y jueces de constitucionalidad es un artificio muy poco útil, cuya aplicación no bene-ficia a nuestro sistema jurídico. Legalidad y constitucionalidad son conceptos par-ciales de un binomio que sólo puede operar completo.34 Podríamos recuperar el sentido de aquélla antigua expresión de Alexis de Tocqueville: “... el juez americano aplica la ley, sí, pero también y preferentemente aplica la Constitución...”.35

Cuando esto logremos recuperaremos el principio de supremacía constitucio-nal, que será materia de cualquier procedimiento, ante cualquier juez ordinario, sin perjuicio de las impugnaciones jurídicas que procedan. Advertiremos que la injustificada separación entre jueces constitucionales y jueces ordinarios compli-ca innecesariamente nuestro sistema de justicia y minimiza a unos jueces frente a otros. Podremos decir, siguiendo a Luigi Ferrajoli que: “... la sujeción del juez a la ley ya no es, como en el viejo paradigma positivista, sujeción a la letra de la ley cualquiera

34 Rolando Tamayo y Salmorán, en su trabajo “Interpretación Constitucional, la Falacia de la Interpretación Cualitativa” ha dicho con meridiana claridad que la interpretación constitu-cional no es cualitativamente distinta de la interpretación de las leyes ordinarias o de otros materiales jurídicos. En el fondo se trata en todo caso de interpretación jurídica. Veamos algunos párrafos: “...la dogmática constitucional considera que la Constitución es diferen-te de las otras normas jurídicas en atención al contenido... en razón de que... dice cosas diferentes... en razón de que es elaborada por el Constituyente, en tanto que la ley es hecha por el legislador... los actos constituyentes son parte del orden jurídico y son derecho con el mismo título que los demás momentos del sistema. El Constituyente es... un punto de partida de un orden jurídico... el constitu-cionalismo tradicional insiste en que la Constitución es esencialmente diferente (cualitativamente) de los demás materiales jurídicos (es ideario, es fuerza, es luz) de ahí que sostengan que los métodos de interpretación de la Constitución deben ser diferentes a los demás métodos de interpretación jurídi-ca. Esto claramente es una falacia...” (Interpretación Jurídica y Decisión Judicial, obra compilada por Rodolfo Vázquez, editada por Doctrina Política Contemporánea, Fontamará, México, 1998, pp. 121 a 123.) 35 “En la Democracia en América” el célebre autor se refería al concepto básico en cuya virtud ley ordinaria y Constitución no son sino dos partes del binomio inseparable que es el derecho válido, pues la primera no tiene valor jurídico sino cuando está de acuerdo con la segunda.


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que fuere su significado, sino sujeción a la ley en cuanto válida, es decir, coherente con la Constitución...”.36

II. El camino es transitable

La justicia de los estados tiene capacidad suficiente para desarrollar en beneficio de la población su facultad de ejercer el control constitucional sin perjuicio de que sus decisiones sean revisadas, para confirmarlas o invalidarlas, por lo jueces fe-derales a través de las vías que corresponda. De que se puede se puede, pues aunque la mayor responsabilidad por esta inacción (¿inanición?) corre por cuenta de los jueces de los estados (por negarse sistemáticamente a ejercer el poder de inter-pretación que les concede el artículo 133) de pronto se encienden los faros de la reno-vación. Aunque Baja California es una entidad federativa muy rezagada en lo con-cerniente a la vida pública, no obstante ha generado al menos tres interesantes resoluciones:

1. Primer caso: resolución sobre inconstitucionalidad de una ley dentro de un proceso penal En el proceso penal 610/99, el Juez Segundo de lo Penal del Partido Judicial de Mexicali encontró que la defensa había formulado conclusiones de inconstitucio-nalidad del artículo 233 del Código Penal (encubrimiento por receptación culposa) por considerarlo contrario a la garantía de exacta aplicación de la ley penal. El juez pudo omitir esos argumentos y decir en su sentencia que el defensor debía plan-tear tan extrañas alegaciones ante los jueces federales, pero siguiendo las tesis de Marshall y Tocqueville optó por asumir “... la esencia del deber judicial”. Leamos algunos párrafos relevantes de este insólito caso. Dijo el defensor en su pliego de conclusiones:

“ … INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 233 DEL CÓDIGO PENAL. Sólo en caso de que el juzgado estime acreditado el cuerpo del delito y la responsabilidad de mi defenso, antes de condenar examinará los argumentos de inconstitucionalidad a que este capítulo se contrae. Al estimarlos fundados de-cidirá no aplicar el 233, porque dicho precepto pugna con la dogmática penal cuyos principios bási-cos se encuentran en el artículo 14 de la Constitución nacional. Según se sabe, está prohibido impo-ner penas no decretadas en una ley exactamente aplicable a los hechos. Este principio constitu-cional no prevé sólo una garantía de legalidad exigible a los jueces para que apliquen las leyes con exactitud a los hechos, sino además una garantía exigible al legislador penal, consistente en crear leyes susceptibles de aplicación exacta. Los tipos penales deben estar concebidos de tal manera que no propicien ambigüedades, vaguedades, imprecisiones, inexactitudes; al crearlos el legislador

36 Ferrajoli, Luigi; Derechos y Garantías, La Ley del Más Débil; editorial Trotta, Madrid, 2001, p. 26.


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debe describir con precisión los elementos materiales del injusto… (…) … II. Bajo estas premisas admitidas por tirios y troyanos, es ineludible concluir que el legislador violó la dogmática penal cuando redactó el artículo 233. Veamos los elementos materiales del delito materia de la acusa-ción: 1º. Que alguien previamente haya robado una cosa. 2º. Que un tercero, sin ánimo de lucro, haya recibido dicha cosa en venta o prenda. 3º. Que la ausencia de “animus lucrandi” derive de la falta de conocimiento de que la cosa era robada, o de no haber puesto “… el cuidado necesario…” para asegurarse de que su enajenante tenía derecho para disponer de la cosa. El precepto, como se ad-vierte, encierra un conflicto gramatical y conceptual: exige que la falta de “animus lucrandi” sea una consecuencia de ignorar que la cosa era robada. Esa incoherencia es lo que gramaticalmente dice la ley; esa es la primera hipótesis; la segunda: que la falta de animus lucrandi sea consecuencia de no haber puesto “…el cuidado necesario…” para asegurarse (¿adquirir un seguro?), de la proce-dencia legítima de la cosa. Eso dice la ley, ni más ni menos. Un examen mesurado del tipo hace ver que no describe una conducta susceptible de aplicación exacta. Bien puede ocurrir que un sujeto adquiera una cosa robada, pero lo haga tomando previamente algunas precauciones que hagan suponer que puso el cuidado necesario para asegurarse que su enajenante podía disponer de la cosa … (…) … III. Ahora bien, ¿cuáles son los “… cuidados necesarios …” de que habla el legislador? Los que aconseje el sentido común, los normales, los ordinarios, los que cualquier persona no es-pecializada podría tomar, pero esto bien puede ser objetado bajo el argumento nada despreciable de que los cuidados necesarios varían según la naturaleza de la cosa. El lenguaje del legislador no significa lo mismo al adquirir una bicicleta, una canica, un trompo o un cigarrillo, que cuando se tra-ta de un aeroplano, un barco, una residencia o un paquete de cédulas hipotecarias. Convertir en delito lo multívoco es chocar con la dogmática penal; es convertir en delincuente a quien adquiere un reloj que le ofrece un viejo amigo, o una simple bicicleta callejera, como ocurrió a Solorio Reyes. Esa ley no puede ser aplicada exactamente; su proteica naturaleza impide un criterio uniforme que satisfaga las exigencias de la dogmática penal. IV. Mi defenso no puede ser condenado por hechos que lo dejarían en total indefensión. Condenarlo por una ley ambigua, imprecisa, vaga, pro-teica, multiforme, es la indefensión misma. Una ley así, no permite cumplir la garantía constitucio-nal de aplicación exacta a los hechos. Por lo anterior pido que Su Señoría en ejercicio de las faculta-des que le conceden los artículos 14, 16 y 133 de la Constitución, deje sin aplicación al caso lo que prevé el artículo 233 del Código Penal, por respeto a la garantía constitucional de exacta aplicación de la ley. La Suprema Corte ha reconocido las facultades que para el control constitucional tienen los jueces estatales, y si no las hubiere reconocido, eso no podría impedir que Su Señoría ejerza las facultades que directamente le concede el artículo 133 de la Constitucional nacional…”.

Ante estas conclusiones de inconstitucionalidad, en sentencia de 4 de mayo de

1999 el juez asumió la competencia que prevé el 133 de la Constitución nacional: “... COMPETENCIA DE ESTE JUZGADO. Estos argumentos de inconstitucionalidad expresados por la de-fensa forman parte de la controversia, por lo que el juzgado no puede eludirlos, so pena de inob-servar lo esencial de sus deberes jurisdiccionales, pues en términos de los artículos 14, 16 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los numerales 7º, 56, 57, 58 y


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59 de la Constitución Política de Baja California, y 59 fracción VI, 289, 291 y 292 del Código de Proce-dimientos Penales, los tribunales deben resolver todos los conflictos sometidos a su jurisdicción, sin que haya base jurídica para omitir las cuestiones de inconstitucionalidad. Esto no implica invadir las atribuciones de los tribunales de la Federación, sino ceñirse al principio de supremacía constitu-cional, lo que ya han reconocido dichos tribunales en los fallos que a continuación se invocan: (y aquí transcribe algunos interesantes criterios emitidos por jueces federales). También se han pronunciado en favor del control difuso algunos funcionarios del Poder Judicial de la Federación a titulo personal. Los ministros Genaro David Góngora Pimentel, José de Jesús Gudiño Pelayo y Ju-ventino Castro y Castro, en diversos foros han expresado que los jueces de los Estados no pueden eludir válidamente el deber que les impone el artículo 133, y que esto no pugna con el juicio de am-paro, cuyo conocimiento corresponde a los jueces federales. Victorino Rojas Rivera, Juez de Distri-to en Campeche, en un trabajo publicado por ABZ, ejemplar 85, págs. 2, 3, 4 y 5, primera quincena de 1999, escribió: “… ¿Están facultados los jueces de los estados para anteponer la ley fundamental sobre la Constitución y ley locales? La respuesta es afirmativa, pues esa fue la intención del Cons-tituyente no sólo de 1917 sino desde el de 1857, sin que con ella pueda establecerse una dislocación del sistema jurídico mexicano ni una invasión en la esfera competencial del Poder Judicial de la Fe-deración, en lo referente a la declaración de inconstitucionalidad de leyes. Esto es posible porque aun cuando la Corte ha rechazado con insistencia el control difuso de la constitucionalidad, en lo que coinciden numerosos tratadistas de Derecho Constitucional, no impide que en la exclusividad del control constitucional que ejercen los tribunales de la Federación coexista uno subsidiario que ejercen los jueces de los estados cuando consideren la contravención de la Carta Magna por una Constitución particular o por una ley local, pues por el principio de supremacía constitucional es-tarán autorizados para apartarse de éstas y ajustar su acto de autoridad a la ley fundamental; principio de supremacía constitucional que más que una facultad constituye un imperativo a fin de salvaguardar el pacto federal…. Estas tesis, además de las transcritas en el pliego de conclusiones del defensor de Solorio Reyes, sirven de apoyo a la facultad-deber que tiene este Juzgado para di-lucidar problemas de inconstitucionalidad como el implicado en el presente sumario. En tal virtud este Juzgado asume la facultad que le otorga directamente el artículo 133 de la Carta fundamen-tal, vinculada estrechamente con la garantía individual de jurisdicción plena y completa que prevén los numerales 14, 16, 17 y 116 del mismo ordenamiento supremo, vinculados también con los artícu-los 56, 57, 58 y 59 de la Constitución del Estado y 59 fracción VI del Código de Procedimientos Pena-les, y en ejercicio de esa facultad-deber, este juzgado entra al análisis y resolución del diferendo constitucional planteado por la defensa de Solorio Reyes, en los términos del considerando siguien-te… (…) …”.

Una vez que fundó y motivó su competencia constitucional, entró al fondo del

asunto como si fuera un juez de distrito fallando un juicio de amparo, y resolvió: “..II. RESOLUCION DE LA CUESTIÓN CONSTITUCIONAL PLANTEADA POR LA DEFENSA. Siendo competente este juzgado para resolver cuestiones constitucionales, en ejercicio de dichas facultades determina que los argumentos de inconstitucionalidad planteados por la defensa de Solorio Reyes son infun-


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dados. No es jurídicamente correcto afirmar que la descripción que se contiene en el artículo 233 del Código Penal del Estado sea contraria al artículo 14 Constitucional por inobservancia del principio de tipicidad, como afirma la defensa. El legislador estatal, al crear la disposición secundaria que la defensa tilda de inconstitucional, observó el citado principio al establecer una conducta constituti-va del delito de encubrimiento por receptación culposa, pues estimó como tal la conducta de aquella persona que reciba en venta o prenda, y sin ánimo de lucro, una cosa robada, por no poner el cuidado necesario y no tomar precaución alguna de que quien le transmitió la cosa tenía la facul-tad de disposición de la misma; concepto en el que aparecen todos y cada uno de los elementos que informan al tipo, pues en el contenido substancial de éste aparecen todos los elementos de la teoría pentatómica del delito, a saber: conducta o hecho, tipicidad, antijuricidad, culpabilidad y pu-nibilidad, por lo que dogmáticamente cumplió el legislador local con el principio de tipicidad inmerso en el segundo párrafo del artículo 14 constitucional. Consecuentemente, no pugna el contenido de dicha descripción típica con la garantía que en materia penal se contiene en el segundo párrafo del artículo 14 Constitucional, relativo a la garantía de la exacta aplicación de la ley en materia penal, pues el acto de aplicación es propio de la autoridad jurisdiccional, en ejercicio de las atribuciones competenciales y legales que le hayan sido otorgadas, pues la función del legislador al estimar de-terminada conducta como delictuosa, es la de establecer los diversos elementos materiales, sub-jetivos, normativos o valorativos que en su caso estime necesarios para conformar el delito, y será función de la autoridad judicial, sujeta a un recto y prudente criterio objetivo, el de interpretar los elementos que se contienen en la descripción típica establecida por el legislador, para su exac-ta aplicación al caso específico, creando la norma individualizada correspondiente. Si bien es cierto no es de lo más afortunada la redacción del precepto secundario impugnado, también lo es que de ello no se infiere que sea inconstitucional… (…) … En tal virtud debemos considerar que no obliga el artículo 14 Constitucional al legislador ordinario a definir cada uno de los elementos constitutivos del delito, como lo afirma la defensa en relación “al cuidado necesario” que se contiene en la redac-ción del artículo 233 del Código Penal del Estado, pues el sentido de ese elemento de carácter valo-rativo será materia de interpretación a cargo del órgano decisor con motivo de la aplicación del ti-po al caso concreto , sin que sea extraño el empleo de expresiones de tal linaje por el legislador or-dinario en el campo del Derecho Penal … (…) … En tal virtud este Juzgado estima que no le asiste la razón al defensor, ni aparece justificada la inconstitucionalidad que endereza contra el artículo 233 del Código Penal del Estado, conservando éste su pleno vigor jurídico para ser aplicado …”.

Este fallo no tiene paralelo en la justicia de los estados porque entró al análisis

de la constitucionalidad de un precepto del Código penal, y sentó un precedente. Pero si bien el juez obró con apego a la Constitución al asumir plenamente sus facultades, a juicio del defensor se equivocó al juzgar el fondo, lo que dio lugar a un recurso de apelación. Así apareció en escena el Tribunal Superior de Justicia de Baja California, siempre tan prudente, tan conservador, tan extremadamente sumiso a los precedentes federales; siempre tan negado a toda innovación jurídi-ca. En su momento la 3ª Sala (toca penal 1132/99) prefirió “re-encauzar” tan extraño


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proceso judicial; hizo a un lado todos los argumentos de inconstitucionalidad, cerró los ojos a los agravios de la defensa… ¡y absolvió al reo bajo el argumento falaz de no estar integrado el cuerpo del delito!

La Sala de apelación frustró así, un caso que pudo haber llegado a la SCJN. Pudo al menos haber confirmado las facultades de control constitucional con sólo en-trar al fondo de los agravios expresados contra la de primer grado, lo que habría dado lugar a que por la vía de amparo directo en grado de revisión (o en ejercicio de la facultad discrecional de atracción) el caso pudiera llegar a la Corte, que así habría tenido una oportunidad real de examinar el ejercicio del control constitucional por jueces estatales. Jamás ha tenido uno así, la pobre. Siempre ha tenido que resol-ver in abstracto este punto de nuestro derecho constitucional, porque nunca los jueces estatales no suelen resolver algo tan sencillo, tan simple, y a la vez tan relevante para la consolidación de nuestro sistema jurídico.. ¡Hasta el reo absuelto quedó furioso con el Tribunal Superior por esa absolución!

2. Segundo caso: una interpretación directa de la fracción octava del artículo 20 de la Cons-titución nacional En la causa penal 430/2000 (Rodrigo Ceceña Meza y otros) el mismo juez encontró que al formular conclusiones el defensor invocó la fracción VIII del artículo 20 de la Constitución nacional y que pedía sobreseer bajo los argumentos que siguen:

“... con apoyo en la fracción VIII del artículo 20 de la Constitución nacional, 7º de la Constitución Políti-ca del Estado, 1º, 2º, 3º, 8º, 60º, 224 y 304 del Código de Procedimientos Penales de Baja California, por haber transcurrido (con enorme exceso) el periodo máximo de un año que para juzgar conce-de a Su Señoría el orden jurídico vigente, en el momento de pronunciar el fallo se declare: a) Que en la especie se ha extinguido la jurisdicción, y que ese honorable juzgado se encuentra impedido para resolver el fondo de la acusación planteada en mi contra por el Ministerio Público. b) Se decrete el sobreseimiento de este proceso penal. c) Se decrete mi libertad inmediata y absoluta y se ordene cancelar la garantía que tengo otorgada para el disfrute de mi libertad provisional. CONSIDERACIO-NES FÁCTICAS Y JURÍDICAS. PRIMERO. En 11 de octubre de 2000 fui declarado formalmente preso por Su Señoría, quien me estimó presunto responsable de los delitos de cohecho y abuso de autoridad. Han transcurrido casi dos años y medio desde que el proceso fue iniciado, sin que a la fecha exista un pronunciamiento sobre mi responsabilidad penal. SEGUNDO. Durante todo ese tiempo he estado bajo la potestad de ese juzgado; mi libertad ha estado restringida en detrimento de mis derechos constitucionales; he tenido que estarme reportando cada semana, y durante todo ese tiempo he tenido que soportar (injustificadamente) el desprestigio derivado de estar sometido a un proceso penal que se ha prolongado mucho más allá del periodo que de consuno establecen las constitu-ciones nacional y local, así como las leyes ordinarias que rigen la conducta de los jueces penales. TERCERO. Si la Constitución y las leyes secundarias han concedido un plazo máximo de un año para


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juzgar a un individuo, dicha prescripción no es una mera declaración teórica, sino que tiene implica-ciones jurídico-prácticas fundamentales. Significa que si bien los jueces penales están dotados de jurisdicción, es decir, están investidos de la facultad de juzgar la conducta de los individuos en el ámbito de lo penal, dicha potestad no es ni absoluta, ni ilimitada, ni se puede ejercer en cualquier tiempo, sino precisamente dentro de los límites constitucionales. CUARTO. En lo que al tiempo se refiere la Constitución es demasiado clara para dudar de su contenido. La fracción VIII del artículo 20 de la Carta federal dispone... La única excepción a este mandato superior se da en el caso de que el propio reo solicite ampliación del plazo para su defensa, hipótesis que en la especie no se surte porque yo no solicité, ni mayor plazo de prueba, ni mayor plazo para el juzgamiento. En la es-pecie transcurrió más del doble del tiempo que prevé la Constitución, sin que yo hubiere sido juz-gado. QUINTO. Pero no es únicamente la Constitución la que impone el periodo de un año para juzgar penalmente a un individuo. La misma disposición se ha trasladado al Código de Procedimientos Pe-nales de Baja California, cuyo artículo 8º redujo aún más el plazo para el juzgamiento; impuso al juz-gador el deber de pronunciar el fallo dentro de un periodo de nueve meses, lo que revela una inten-ción clara del legislador: El plazo de un año no se refiere únicamente al pronunciamiento del fallo de primera instancia, sino que también incluye el trámite del recurso de apelación, en su caso. Vea-mos: “... ART. 1º. El indiciado gozará de los derechos que otorga la Constitución... y podrá ejercerlos desde el momento en que se inicie una averiguación... hasta la terminación del procedimiento...”. “ART. 2º. ... Todo individuo tiene derecho a ser juzgado dentro del plazo señalado constitucional-mente...”. “ART. 3º. El derecho de defensa es inviolable en todo grado y estado de los procedimien-tos penales...”. “ART. 8º. Ningún proceso deberá prolongarse por más de un año...”. “... La sentencia de primera instancia se dictará dentro de los nueve meses de dictado el auto de formal prisión...”. “... En segunda instancia... se resolverá en un plazo máximo de dos meses si se impugna un auto, y en tres meses cuando se trate de sentencia...”. SEXTO. Conforme a los artículos 14 y 16 de la Consti-tución nacional el cumplimiento de la legalidad tiene el rango de garantía individual, por lo que Su Señoría tuvo en todo tiempo, durante este proceso, el deber de juzgarme dentro de los plazos constitucionales, pero ese deber fue incumplido, en detrimento de mis garantías individuales de le-galidad, fundamentación y motivación. Si a lo anterior agregamos el abierto desacato al plazo constitucional que prevé la fracción VIII del artículo 20 en consulta, vinculado éste con las normas secundarias transcritas en el punto anterior, es claro que la jurisdicción de ese juzgado quedó jurí-dicamente extinguida al transcurrir un año desde que el auto de formal prisión fue pronunciado (nueve meses, según el artículo 8º del enjuiciamiento penal local) sin que se haya dictado el fallo que decida sobre mi responsabilidad penal. SÉPTIMO. No ignoro que en otros casos los tribunales han resuelto que el solo transcurso de los plazos legales concedidos a la autoridad para realizar un de-terminado acto, o tomar una determinada decisión, no extingue las facultades de dicha autoridad, que sigue facultada aunque el plazo legal haya transcurrido con exceso, lo que no por ser cierto es menos antijurídico. Pero dichos criterios se refieren a materias ajenas a lo penal. Veamos algunos precedentes: a) En el juicio de amparo 468/95 (Enrique Pelayo Torres vs Juez Primero de lo Civil de Mexicali) el Segundo Tribunal Colegiado del XV Circuito resolvió que si el Presidente de la República expidió el decreto que transformó a Bancomer S.N.C., en Bancomer S.A. fuera del periodo de un año que le concedió el artículo 7º transitorio de la Ley de Instituciones de Crédito, debe entenderse que:


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“... el Ejecutivo federal ya no se encontraba investido de la facultad que le otorgó el Congreso de la Unión a través del referido... transitorio...”. “... cuando el presidente ... expidió el decreto que se re-clama en el presente juicio de garantías... ya habían transcurrido más de 270 días después de que cesaron sus facultades... de donde se sigue que al ser así, es obligado concluir que el decreto... im-porta violaciones a las garantías individuales... en cuya reparación es preciso concederle el ampa-ro...”. Y si bien es cierto que este criterio jurisprudencial quedó finalmente invalidado por la Supre-ma Corte (contradicción de tesis 33/96 y tesis de jurisprudencia 56/97 y 57/97) también lo es que no se trataba de materia penal, sino de materia administrativa. OCTAVO. En el ámbito del Derecho Penal y del derecho de procedimientos penales las garantías individuales tienen el más alto rango jurídico. Es en materia penal donde se ha impuesto el principio de la aplicación estricta de la ley. Por encima de la facultad de castigar están los principios libertarios de inocencia que derivan de nues-tra Constitución. NOVENO. b) También es cierto que en materia electoral se ha llegado a resolver que si la autoridad no ejerce sus facultades dentro de los plazos legales, éstas no se extinguen, pues la autoridad puede ejercerlas fuera de los plazos legales. Así lo resolvió, verbigracia, la Sala Su-perior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en el juicio de revisión constitucional promovido por el Partido de Baja California contra actos del Consejo Estatal Electoral (SUP-JRC-095/2002) pero nuevamente destaquémoslo: no se trataba de materia penal, sino de materia electoral. Los principios de ésta, no son aplicables a aquélla. DÉCIMO. Conforme a los artículos 1º, 2º, 3º, 8º, 60 y 284 del Código de Procedimientos Penales la sentencia tiene que ser dictada dentro de nueve meses a partir del auto de formal prisión, lo que revela que al legislador ordinario le pareció excesivo el plazo de un año que prevé la Constitución nacional y decidió otorgar una mayor pro-tección a la libertad personal restringiendo implícitamente la facultad punitiva del Estado-Juez. Veamos: Conforme al artículo 304 del enjuiciamiento penal procede el sobreseimiento... “... cuando se demuestre que la pretensión punitiva está legalmente extinguida...”, ... y conforme al artículo 307 del mismo ordenamiento, al sobreseer se decretará la libertad absoluta del procesado, lo que en la especie estoy pidiendo se determine. FACULTADES DEL JUZGADO PARA TOMAR LA DETERMINACIÓN QUE SOLICITO. Conforme al artículo 133 de la Constitución nacional... “...los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución... a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los estados...” “... lo que implica que ese juzgado está facultado para apli-car la norma constitucional con total independencia de lo que digan las leyes locales. Pero en la es-pecie el problema jurídico es mucho más simple porque la ley estatal (por mayoría de razón) pugna con el mandato constitucional. El ejercicio de esta facultad en la especie no implica juzgar sobre la validez de una norma secundaria, sino simplemente aplicar de manera directa la Constitución, re-forzada por las leyes secundarias pre-invocadas...”. “...Tratándose de un problema de garantías in-dividuales que el legislador ordinario trasladó a nuestro derecho procesal penal ordinario, no hay duda de que su señoría tiene el deber jurídico de declarar que en la especie se extinguió la jurisdic-ción cuando transcurrió más de un año sin que se pronunciara la sentencia de fondo. El Estado-Juez es el primer obligado a sujetarse a la norma fundamental, pero además a las normas secun-darias que coinciden plenamente con aquélla, y aún más, protegen más ampliamente la libertad personal...”.


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Ante este planteamiento que involucra una interpretación directa de un precepto constitucional, el juez asumió su propia competencia en los términos siguientes:

“...I. COMPETENCIA CONSTITUCIONAL. Previo a la resolución de la controversia substancial planteada por el agente del Ministerio Público, atentos por una parte, a la obligación que a este juzgado le im-pone el segundo párrafo del artículo 133 de la Constitución general de la República, y por la otra, a la impuesta por el artículo 24 del Código Penal del Estado en relación con el ordinal 59 de la normativi-dad procesal, es procedente abordar si en el particular se encuentra prescrita la potestad jurídica para resolver el fondo de la acusación planteada por el agente del Ministerio Público, como lo alega el coprocesado José Rodrigo Ceceña Meza. - - ... La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reco-nocido mediante algunas ejecutorias, facultades que para el control constitucional tienen los jue-ces estatales, facultades que además, expresamente derivan del artículo 133 de la Constitución general, como consecuencia de la teoría de la correlatividad del derecho... La facultad para abordar problemas de constitucionalidad y atenerse primariamente para su resolución a los mandatos que impone la Constitución general de la República, deriva además de los artículos 59 fracción IV, 291 y 292 del Código de Procedimientos Penales del Estado, así como de los artículos 14, 16 y desde luego del artículo 133 de la Constitución en relación con los artículos 7º, 56, 57, 58 y 59 de la Consti-tución local, normativos de cuya interpretación sistemática, se deduce sin género de duda, el de-ber que tienen los tribunales de resolver todos los conflictos sometidos a su jurisdicción, sin que haya base jurídica para no abordar cuestiones de constitucionalidad, examen que desde luego no implica invasión a las atribuciones de los tribunales federales, sino ceñirse al principio de supre-

macía constitucional... Se considera, pues, que el control constitucional principal ―que se ejerce por vía de amparo, o mediante el ejercicio de las acciones de inconstitucionalidad y sobre contro-

versias constitucionales― se diferencia del subsidiario ―que se ejerce por el principio de supre-

macía constitucional― en el objetivo de uno y otro, aún cuando ambos coinciden el de salvaguardia de la Constitución federal , pues el del primero lo es no sólo la declaración de inconstitucionalidad de la ley o del acto de autoridad, sino el de resarcir al quejoso en el goce de sus garantías violadas, y en el segundo, lo constituye el de evitar la infracción de las mismas. Esta gran diferencia en la que no ha reparado la Corte en la interpretación del artículo 133 constitucional ni varios constitu-cionalistas, y conforme a la cual coexisten en teoría y en la práctica tanto el control constitucional que ejercen los Tribunales de la Federación como el que ejercen los jueces de los estados, sin que uno excluya al otro, más bien éste complementa a aquél. ... Estas tesis y otras de parecido linaje sirven de apoyo para sustentar la facultad-deber que tiene este juzgado para dilucidar problemas como el planteado por José Rodrigo Ceceña Meza y en tal virtud asume la facultad prevista direc-tamente por el artículo 133 de la Constitución fundamental, vinculada estrechamente con la ga-rantía individual de plena y completa jurisdicción que prevén los ordinales 14, 16 y 116 del propio códi-go político, relacionada con los numerales 56, 57, 58 y 59 de la Constitución del Estado y 59 fraccio-nes V y VI de la legislación procesal, por lo que en ejercicio de esa facultad-deber así como atentos al principio de exhaustividad que entre otros debe observar todo pronunciamiento judicial, este juzgado se encuentra obligado a examinar la cuestión planteada por el citado procesado ...


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Ya asumida su propia competencia entró al fondo de la cuestión constitucional sometida a su po-testad jurisdiccional: “... II. RESOLUCIÓN DE LA CUESTION CONSTITUCIONAL PLANTEADA. Resultan infundados los alegatos for-mulados por José Rodrigo Ceceña Meza . ... Afirma en vía de excepción, que en el caso concreto se encuentra prescrita la potestad judicial para resolver el fondo de la cuestión planteada por el agente del Ministerio Público y que por ende, debe decretarse el sobreseimiento del proceso y consecuentemente su libertad absoluta, en virtud de que no fue fallada la causa dentro del plazo previsto por la fracción VIII del artículo 20 de la Constitución general de la República, conculcando su garantía de brevedad constitucional. ... Si bien es cierto, como lo alega el acusado que la causa no fue fallada dentro del plazo previsto por la fracción del referido normativo constitucional, también lo es, que de ello no se sigue, como lo afirma Ceceña Meza que se encuentre prescrita la potestad judicial para definir la antijuridicidad o no de los hechos, toda vez que la Constitución no prevé que en la hipótesis apuntada, sea esa la consecuencia jurídica por inobservancia del plazo, pues si hubiese sido esa la intención del constituyente expresamente la hubiera declarado como en algu-nas ocasiones la propia Constitución lo establece, en caso de que incumplan las autoridades con las obligaciones que les impone una garantía, como en el caso de que se viole la prevista en el artí-culo 19 cuya infracción trae aparejada la libertad del acusado o en el caso de que se obtenga una declaración del acusado como consecuencia de una incomunicación, o sin asistencia del defensor, hipótesis éstas en las que tal declaración carece de pleno derecho de efectos jurídicos, pero en el caso específico no establece que una vez concluido el plazo, deba cesar la potestad judicial, por lo que no puede afirmarse que en el caso concreto se encuentre prescrita la facultad para examinar el fondo de la litis planteada, máxime que la facultad-deber que corresponde al Estado para san-cionar las conductas antisociales, no puede incluirse dentro de aquellas que puedan ser sujetas a prescripción por tratarse de una facultad soberana; admitir lo contrario, implicaría que se despo-jara de esa facultad-deber, en detrimento de la sociedad que se encuentra interesada en que a través del imperium estatal sean sancionadas aquellas conductas que la trastocan para el efecto de que no queden impunes... “... En mérito de lo expuesto, ... se R E S U E L V E ... PRIMERO. VIGENCIA DE LA POTESTAD JUDICIAL. Resulta infundada la excepción constitucional planteada por la defensa de José Rodrigo Ceceña Meza, y por consiguiente vigente la potestad judicial para resolver el fondo de la litis criminal... SEGUNDO. PROCEDENCIA PARCIAL DE LA ACCIÓN PENAL... es infundada por lo que se re-fiere a José Rodrigo Ceceña Meza, y por ende, se absuelve a dicho acusado de los hechos que le atribuyó el agente del Ministerio Público...”.

La sentencia absolutoria impidió que este caso continuara su marcha; el Minis-

terio Público no apeló y el fallo causó ejecutoria. Así, lamentablemente para el sis-tema jurídico (pero afortunadamente para el reo) tampoco este caso pudo llegar a la Suprema Corte.


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3. Tercer caso: Una interpretación directa de las “penas inusitadas y trascendentales” que prevé el artículo 22 de la Constitución nacional. Una vez que fue cumplida la condena que le fue impuesta en la causa penal 745/97, el sentenciado (Juventino Ibáñez Avendaño) promovió ante el Juez Segundo de lo Penal, por la vía de un incidente no especificado, la destrucción de la ficha signalética que le fue impuesta con motivo el proceso. Su razonamiento fue muy sencillo: si ya cumplí la condena no hay razón jurídica para que permanentemente me persiga el estigma de la ficha que me fue impuesta. El Juez resolvió en su momento lo que sigue:

“...SENTENCIA INTERLOCUTORIA:--- Mexicali, Baja California, a dos de marzo de dos mil cinco. - - VISTOS para resolver interlocutoriamente los autos del incidente no especificado de destrucción de ficha signalética y antecedentes penales, promovido por el sentenciado dentro de la causa penal núme-ro 745/97, .... resulta ... fundado ... aún cuando para ello sea necesario suplir la argumentación en que se sustenta, atentos a lo dispuesto por el artículo 24 del Código Penal del Estado, por vía de in-terpretación teleológica. Aún cuando es verdad que conforme al artículo 279 del Código procesal del Estado, debe identificarse al procesado dentro del procedimiento que se le instruye... también lo es, que una vez que sea absuelto o en su caso... haya cumplido la pena impuesta, sería injusto... que se le condenara a llevar toda su vida ese estigma. La finalidad que se persigue al identificar administrativamente al procesado una vez dictado el auto de formal procesamiento o de sujeción a proceso, no justifica el daño social que se causa a una persona que fue procesada por un delito, cuando es absuelta o cuando cumplió con la sentencia impuesta, ya que su permanencia, máxime que no fue declarada en sentencia como pena propiamente dicha, causa a quien la padece grave daño social, toda vez que tiene innegablemente un efecto estigmatizante, ya que ataca en forma directa la honra y la fama del identificado, cuya secuela trasciende negativamente en su esfera jurídica. Ciertamente, la honra y la fama son valores muy apreciados para el ser humano. Miguel de Cervantes Saavedra, en su famosa obra “El Quijote de la Mancha”, sobre el particular expresó: “Por la honra, como por la libertad, se puede y debe aventurar la vida, porque el deshonor y el cautiverio son los males mayores que puede padecer el ser humano”. En proverbios 22, se dice que: “vale más tener buena fama y reputación, que abundancia de oro y plata” (Biblia “Dios habla hoy”), So-ciedades Biblicas Unidad Segunda Edición. Corea. 1988. pág. 599”. En el Libro de Eclesiastés, capítulo 7, versículo 1, leemos que: “vale más la buena fama que el buen perfume” (criterio que se contiene en el voto minoritario formulado por los ministros Genaro David Góngora Pimentel, José de Jesús Gudiño Pelayo, Guillermo I. Ortiz Mayagoitia y Juan N. Silva Meza en el amparo en revisión número 649/97, promovido por José Antonio Rodríguez Núñez y fallado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión pública de 13 de octubre de 1997). No hay duda que quien es identifi-cado queda inhabilitado socialmente de hecho, como así lo hace ver el incidentista, para ocupar cargos privados ya que se convierte de ipso en un ciudadano de segunda clase, por eso una vez cumplida la pena impuesta en sentencia, como consecuencia de la conducta activa u omisiva, do-losa o culposa, que le fue imputada penalmente y que originó el procedimiento respectivo, deben


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también estar atentos a los principios de justicia inmersos en nuestro sistema constitucional desaparecer aquellas consecuencias generadas con motivo del actuar antijurídico, entre ellas, la identificación como los antecedentes de las oficinas policiacas. Admitir la permanencia de la identi-ficación y de los antecedentes penales en casos como el que nos ocupa, en que el sentenciado ha cumplido con todas las consecuencias que le fueron impuestas por la autoridad judicial en la sen-tencia que le fue dictada, es soslayar que el ser humano es por naturaleza un ser sociable, como así lo anotaba, entre otros filósofos de la antigüedad, Aristóteles y que los bienes que integran su patrimonio moral dependen del concepto que de él tenga la sociedad. ¿Qué acarrea la afectación de la honra y la fama para una persona? indudablemente que el descrédito y el desprecio público por ello la identificación estigmatiza, y se lesiona la relación del identificado para con los demás miembros de la sociedad; restringe o disminuye su capacidad jurídica de adquirir y contraer obli-gaciones; le impide y limita desenvolverse con normalidad en la sociedad y es claro que transgrede el derecho de la persona de contratar, puesto que ya no será digno de confianza, de trabajar, so-bre todo en épocas de crisis económicas como en la actual en la que abundan los desempleados, ya que nadie quiere contratar a quien ha estado envuelto en cuestiones judiciales penales aún cuando haya resultado absuelto; y si lo que sobra son personas sin empleo, es claro que se elegirá a quien no tenga “antecedentes penales”. Lo anterior es desde luego injusto para quien padece una situación de esta naturaleza, sobre todo en las hipótesis en que resulte absuelto o cuando se trate de delitos de mínima relevancia penal por ser mínimo el daño causado a la colectividad o fi-nalmente, en la hipótesis en que ha cumplido con la sentencia para resarcir como miembro de la colectividad el daño a ésta y con la finalidad de reinsertarse nuevamente a la misma. Mantener in-definidamente la identificación administrativa y los antecedentes penales de quien ha sido sujeto a proceso cuando ya cumplió con la sentencia impuesta, además de ser contrario a las garantías de seguridad jurídica que derivan del sistema constitucional a favor del sentenciado y que acoge nuestra legislación procesal secundaria, orientados a la protección de su debilidad personal, es marginarlo socialmente al grado de que prácticamente se le obstaculiza en el desempeño de cual-quier trabajo, porque es visto con recelo y desconfianza, máxime que es costumbre y práctica cotidiana en nuestro medio laboral, que al solicitar empleo, uno de los requisitos a cubrir es preci-samente el de presentar un certificado de no antecedentes penales, documento en el que apare-cen todos los datos, huellas y fotografías, no obstante que el titular del certificado, en un proceso penal, haya sido, como ya se ha dicho, absuelto, que haya cumplido la pena o en su caso, que no obstante que no la haya cumplido, se encuentre prescrita como todas aquellas consecuencias que se generaron con motivo de su imposición en el proceso a que haya estado sometido; cuestión última que es ajena al estudio que hoy nos ocupa. Por regla general no se podría confiar, por ejem-plo, un asunto de contenido patrimonial a un abogado que apareciera en una ficha signaletica co-mo probable responsable de un delito de robo, fraude o abuso de confianza, independientemente que resultara absuelto de las imputaciones que motivaron el proceso y la consecuente identifica-ción. Por ello, es evidente que la sola existencia de la ficha signalética es suficiente para producir consecuencias negativas al identificado. Lo anterior se puntualiza mediante el ejemplo, porque el terreno laboral es de suma importancia, pues es precisamente en el trabajo donde descansa la economía de un hogar; del trabajo dependen el sostenimiento de la familia en todas sus necesida-


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des, como inclusive así se reconoce en diversas legislaciones especiales. Por estas razones que son hechos notorios y que no requieren de prueba, atentos a lo dispuesto por el artículo 154 del código procesal, es por lo que la permanencia de la identificación y del antecedente penal causan daños irreparables al identificado, y por ello, la identificación ordenada al dictarse el auto de bien preso o de sujeción a proceso, por razones de seguridad jurídica para el justiciable y de carácter axiológico, que no son ajenas al Derecho Penal sustantivo y adjetivo, deben destruirse en los casos en que la sentencia haya sido observada. Por otra parte, si bien la identificación no es técnica y formalmente, conforme al catálogo previsto por el artículo 25 del Código Penal una pena, y que por tal razón, de carácter formal, no haya sido decretado como tal en la sentencia, materialmente sí participa de las características de pena infamante y trascendental, ya que permite afectar tanto el honor del procesado como el de sus allegados. Las penas trascendentales son aquellas que re-basan el carácter trascendental que éstas deben tener y cuyos efectos gravosos por tanto, no recaen sólo en el condenado sino también en otras personas, en tanto que las penas infamantes son aquellas que atentan contra el honor, la reputación del decoro y provocan, deshonra, des-crédito y desprestigio. El honor de una persona es un bien objetivo que hace que ésta sea merece-dora de admiración y de confianza. El honor se gesta y crece en las relaciones sociales, la obser-vancia de sus deberes jurídicos y morales lo configura, la reputación se entiende como la fama y el crédito de que goza una persona. Por un lado se aprecia en la opinión generalizada que de una per-sona se tiene, en el medio social de donde se desenvuelve, y por el otro en lo sobresaliente o exito-sa que sea dicha persona; el decoro se integra por el honor, pureza, honestidad, recato, honra, es-timación y se basa en el principio de que a toda persona se le debe considerar como honorable y merecedora de respeto, lo cual constituye una regla aceptada colectivamente en el trato social. De lo anterior se sigue que la permanencia de la identificación administrativa repercute necesa-riamente en el honor, en la reputación o en el decoro del identificado causándole un daño de carác-ter social que no en pocas ocasiones trasciende a sus más allegados, particularmente a su familia directa, entiéndase, esposa e hijos que participan también de la deshonra que provoca la ficha. Pa-ra quien ha sido sometido a proceso, la identificación constituye una marca, un estigma, y es mo-tivo de innumerables dificultades para conseguir trabajo o de ser aceptado como un sujeto nor-mal, y por ello, no puede quedar ad perpetuam, en los casos en que la sentencia impuesta ha sido cumplida; no hay razón legal para mantener vigente indefinidamente el antecedente, ya que tal criterio riñe con la institución de la prescripción. Finalmente, conforme al artículo 18 de la Constitu-ción general de la República, cuya observancia es obligada para resolver la cuestión incidental que nos ocupa, dada su jerarquía formativa dentro de nuestro sistema positivo, el trabajo , la capaci-tación para el mismo y la educación, son los medios para lograr la reinserción del sentenciado a la sociedad, por lo cual la permanencia indefinida o ad perpetuam de la ficha y de los antecedentes penales, es incongruente con el designio constitucional que se establece en el citado ordinal, ya que de hecho dificulta gravemente para el identificado obtener trabajo, por lo que la permanencia de la identificación constituye un hecho que dificulta gravemente su reinserción social a la fuente laboral, ya que es visto con “olor a maldad”, según criterio que se expresa en el invocado voto mi-noritario, por lo cual la permanencia del antecedente no es congruente con las bases en que se sustenta el sistema de readaptación social consagrado en la Constitución política, relativas al tra-


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bajo y la educación; tal reinserción no podría lograrse de mantenerse de manera indefinida la iden-tificada como los antecedentes penales. Consecuentes con los razonamientos expuestos, resulta operante y por tanto fundado el incidente de destrucción de ficha signaletica y antecedentes pe-nales que promueve el sentenciado Juventino Ibáñez Avendaño, por lo que una vez que cause eje-cutoria la presente interlocutoria, destrúyase en audiencia pública y con asistencia de las partes, la ficha signalética que aparece en los autos del principal de la causa número 745/97 y gírese asi-mismo oficio al director de Ejecución de Sentencias en el Estado, para que remitan a este juzgado el original y/o antecedentes penales obrantes en sus archivos a nombre del sentenciado Juventino Ibáñez Avendaño, con motivo de la citada causa o en su caso, para que cancelen el o los que apa-rezcan registrados en tales dependencias a nombre del citado sentenciado. En mérito de las con-sideraciones expuestas y con fundamento en lo dispuesto por los artículos 14, 16, 18 y 22 de la Constitución general de la República, 24 y 25 del Código Penal del Estado, 279 y 411 del instrumental de la materia ... se resuelve: Resulta operante y por lo tanto fundado el incidente no especificado de destrucción de ficha y antecedentes penales,... una vez que cause ejecutoria la presente inter-locutoria requiérase ... al Director de la cárcel pública, así como al director de Ejecución de Senten-cias ... que remitan a este juzgado el original y/o antecedentes penales obrantes en sus archivos a nombre del incidentista Juventino Ibáñez Avendaño, con motivo de la causa penal número 745/97,..., para que en su oportunidad y en audiencia pública con asistencia de las partes se proce-da a su destrucción ... Así, interlocutoriamente lo resolvió y firma ... Juan Salvador Morones Pichar-do, juez Segundo de lo Penal, por ante su secretario de acuerdos, ... que autoriza y da fe”.

Este caso es una clara muestra de una interpretación directa de la Constitu-

ción nacional en lo concerniente a uno de sus aspectos básicos, como es el de los derechos fundamentales. Esta interpretación la llevó a cabo por un juez de prime-ra instancia de lo penal. El indiciado no hubo de recurrir a los tribunales de amparo para algo tan sustanciosamente sencillo, como es la protección de los derechos humanos reconocidos por el orden jurídico nacional.

4. Cuarto caso: inconstitucionalidad de un precepto transitorio de una Constitución del Es-tado de Coahuila Por sentencia de 28 de marzo de 2002 (juicio electoral 01/2002) el Pleno del Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado de Coahuila declaró la inaplicación de una norma transitoria de la Constitución política local, por considerarla contraria a la Constitución nacional. Veamos:

“... este Tribunal Electoral es un tribunal de constitucionalidad y de legalidad en materia político-electoral, según lo previsto en los artículos 41, 124, 128 y 133 de la Constitución general de la Repúbli-ca... este modelo de justicia fortalece nuestro estado humanista, social y democrático de derecho ... como directriz fundamental para determinar la irregularidad, vigencia, validez, eficacia y actuali-zación democrática de nuestra ley constitucional... como norma jurídica plena que tiene una serie


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de contenidos, valores y principios que limitan y vinculan al poder público... luego entonces por la vía del autocontrol constitucional (también llamado control difuso) el Tribunal Electoral del Poder Judi-cial del Estado puede interpretar la norma constitucional para determinar si en un caso concreto una norma o acto debe ser desaplicado o invalidado por ir en contra de la supremacía constitucio-nal... este Tribunal puede conocer de cuestiones de constitucionalidad y por tanto en el caso con-creto la norma transitoria no debe entenderse como un obstáculo ... este Tribunal declara la inapli-cabilidad de la norma constitucional local por ir en contra de la garantía de acceso a la justicia elec-toral a que se refieren los artículos 14, 17, 41, 124 y 116 de la Constitución política de los E.U.M. ... más aún cuando en forma expresa el artículo 133 de la Constitución establece que los jueces de cada Estado se arreglarán a la Ley Suprema de toda la Unión, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los estados. En este caso una norma constitu-cional transitoria local va en contra de la supremacía constitucional, al negar el acceso a la justicia electoral en los estados y por tanto debe preferirse la norma fundamental para resolver este asunto...”.

5. Inconstitucionalidad de una ley estatal por contradecir a la Constitución del orden estatal Con posterioridad a la fecha en que la SCJN dejó al Tribunal Electoral del Poder Judi-cial de la Federación sin facultades para el control de las leyes contrarias a la Constitución federal, dicho Tribunal se las ingenió para practicar por lo menos control constitucional del orden estatal. Veamos este interesante precedente:

“CONFLICTO ENTRE UNA DISPOSICIÓN LEGAL LOCAL Y LA CONSTITUCIÓN DE LA RESPECTIVA ENTIDAD FEDERA-TIVA. EN EL ÁMBITO NACIONAL, SU SOLUCIÓN CONSTITUYE CONTROL DE LA LEGALIDAD Y NO DE LA CONSTITU-CIONALIDAD. Cuando en una entidad federativa se presenta un conflicto normativo entre una dispo-sición legal local y una constitucional de la respectiva entidad federativa, el mismo debe resolverse a favor de esta última, atendiendo al principio general de derecho de que ante la contradicción de normas generales debe atenderse a la de mayor jerarquía y, en caso de ser de igual jerarquía, se estará a lo mandado en la norma especial, en el entendido de que la solución al conflicto de nor-mas, no significa, en manera alguna, que la norma legal quede excluida del sistema, porque, para ello, el único mecanismo constitucionalmente establecido, es la acción de inconstitucionalidad, cu-ya competencia recae en la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en términos de lo dispuesto en la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Lo anterior es así, porque la solución de un conflicto normativo, entre lo dispuesto en una Constitución de una entidad federativa y una ley loca, cuando una autoridad local emite un acto concreto de aplicación, debe considerarse como control de la legalidad y no de la constitucionalidad, toda vez que este último supone la confrontación o cotejo de la norma jurídica en que se basa el acto de autoridad, con las normas y principios contenidos en la Constitución federal. En esa virtud, el control de la le-galidad de los actos y resoluciones en materia electoral corresponde tanto a los órganos jurisdic-cionales y competencias, atendiendo a lo dispuesto en los artículos 41, párrafo segundo, fracción IV, y 116, párrafo segundo, fracción IV, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puesto que los medios de impugnación en materia electora, entre otros objetos, tiene


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el de garantizar que dichos actos y resoluciones se sujeten invariablemente al principio de legali-dad. En este sentido, un tribunal electoral de una entidad federativa tiene atribuciones que le de-vienen desde la Constitución federal, para revisar la legalidad de los actos y resoluciones electora-les, como sucede cuando determina si la decisión de una autoridad electoral vulnera la Constitu-ción local al estar apoyada en una norma legal local que se encuentra en contravención con aqué-lla. Asimismo, la revisión que la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación haga de las decisiones de un órgano jurisdiccional electoral local, sería un control de la legalidad, porque la solución de un conflicto entre normas de carácter local, atendiendo la jerarquía de las mismas, en manera alguna implica un pronunciamiento sobre la inconstitucionalidad de una ley, en tanto que en ningún momento se estaría confrontando ésta con la Constitución federal…” (Juicio de revisión constitucional electoral. SUP-JRC-026/2003 y acumulado. Partido Acción Nacional. 6 de junio de 2003. Unanimidad de votos,. Ponente: José de Jesús Orozco Henríquez. Secretario: Arman-do I. Maitret Hernández. Juicio de revisión constitucional electoral. SUPO-JRC-166/2003 y acumula-dos. Partido Acción Nacional. 26 de junio de 2003. Unanimidad de votos. Ponente: Mauro Miguel Re-yes Zapata. Secretario: Armando Cruz Espinoza. Sala Superior, tesis S3EL006/2004. Compilación oficial de jurisprudencia y tesis relevantes 1997-2005, página 449-451.

Este criterio del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación —que ha

venido sosteniendo en muchos otros casos—constituye un caso claro de control constitucional de leyes del orden estatal, por considerar que éstas pugnan con la Constitución de la propia entidad federativa. Aunque pudorosamente el Tribunal asienta que no está ejerciendo control constitucional, dicha afirmación es un mero eufemismo. Toda decisión de inaplicación de una ley bajo el argumento de inconstitucionalidad federal o estatal es conceptualmente un control constitu-cional.

He aquí cinco casos claros de control constitucional ejercido, los primeros cua-tro por jueces estatales y el quinto por un tribunal federal. El primero versa sobre inconstitucionalidad del precepto ordinario que prevé el delito de encubrimiento por receptación culposa; el segundo sobre interpretación directa de la fracción VIII del artículo 20 de la Constitución nacional; el tercero sobre interpretación directa de los artículos 16 y 22 de la misma Constitución; el cuarto sobre la invalidez consti-tucional de una norma electoral contenida en la Constitución de Coahuila y el quin-to sobre invalidez de normas estatales por contradecir a la Constitución estatal. Dadas las circunstancias de estos casos, de no haber ejercido el control constitu-cional los jueces estatales, tampoco lo habrían podido hacer los jueces federales. Estos casos no habrían llegado hasta esas cumbres del sistema jurídico.37

37 tres primeros casos fueron resueltos por Juan Salvador Morones Pichardo, juez 2º de lo Penal del Partido Judicial de Mexicali, B.C. y el último por los magistrados Elena Treviño Ramírez, José Rodríguez Esparza y Daniel García Nájera, integrantes del Tribunal Electoral


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Si los abogados y juristas mexicanos logramos que los tribunales de los esta-dos asuman sus potestades constitucionales, la justicia ordinaria o del fuero común, pasará a ser justicia a secas, sin que entre ésta y la justicia federal haya más diferencia que la derivada de la calidad de los fallos que dicten sus jueces. Nos estaremos acercando al discurso que hoy constantemente se escucha en labios de ministros de la Corte y consejeros de la Judicatura federal: “...si en México el siglo XIX fue el siglo del Poder Legislativo; si el XX fue el siglo del Poder Ejecutivo; el siglo XXI será el siglo de los jueces...”.

Pero hace falta que previamente todos los jueces sean jueces completos, ca-paces de resolver íntegramente las controversias sometidas a su autoridad, tal como impone el 17 de la Constitución nacional, y fijar el contenido del derecho. Es-to, que es la esencia del trabajo judicial, debe llevarse a cabo por todos los jueces y no únicamente los federales.

III. Las dramáticas consecuencias prácticas del centralismo en la tendencia

reformadora de las constituciones de los estados Con posterioridad al año 1999 en que fueron aprobadas por la SCJN las tesis 73/99 y 74/99, varios estados miembros de la Federación mexicana han reformado sus constituciones en busca de dar cauce a la pluralidad política, hoy consustancial a la sociedad mexicana. Cuando los reformadores llegan al punto relacionado con la Justicia constitucional, necesariamente tienen que plantearse varias preguntas:

¿Debemos resignarnos a la pérdida definitiva de las facultades de control constitucional que nos concede el artículo 133 de la Constitución federal? ¿Podemos prever en las constituciones estatales que los jueces de esta entidad fede-rativa ejerzan esas facultades? ¿Debemos aceptar resignadamente que la interpretación de la Constitución nacional quede exclusivamente en manos de los jueces federales, o tiene sentido dar la batalla en el plano constitucional para rescatar esa facultad tan importante?

Según la respuesta que los reformadores (poderes constituyentes permanentes

de los estados) han dado a estas preguntas es el modelo y la tendencia que han ido adoptando en lo concerniente a la Justicia constitucional. Algunos, claramente resignados, han optado por crear únicamente sistemas de control de sus propias constituciones estatales, muy poco útiles en la práctica porque éstos son todavía

del Poder Judicial del Estado de Coahuila. Los cuatro son casos de un auténtico control de la constitucionalidad por parte de tribunales estatales.


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ordenamientos con muy escaso contenido sustancial.38 Otros han dejado la puer-ta abierta para, por vía de interpretación, asumir que sus jueces pueden controlar no sólo la constitucionalidad estatal, sino también la nacional cuando resuelven los litigios ordinarios sometidos a su potestad jurisdiccional. El mejor ejemplo de este modelo es el que adoptó la Constitución del Estado de Coahuila de Zaragoza, (pe-riódico oficial de 20 de marzo de 2001) cuyo título V, capítulo IV, denominado “La Justi-cia constitucional local” tiene un artículo 158 que en su parte relativa dice:

“... Cuando la autoridad jurisdiccional considere en su resolución que una norma es contraria a esta Constitución, con base en lo establecido por el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos deberá declarar de oficio su inaplicabilidad para el caso concreto. En ese supues-to el Tribunal Superior de Justicia podrá revisar la resolución en los términos que disponga la ley...”.

La referencia al artículo 133 de la Constitución nacional no deja mucho espacio

para dudar de que en el fondo este precepto es un intento por rescatar la facul-tad de controlar también la constitucionalidad nacional. Esa norma no obstante, en nada impide la procedencia de las impugnaciones ante los jueces federales. La experiencia todavía es muy poca, por lo que en el futuro próximo se podrá cono-cer el alcance real de estos nuevos dispositivos.

La corriente que ha predominado es la de reformar las constituciones estata-les únicamente para que los jueces de la entidad federativa controlen la constitu-cionalidad interna.39 En la práctica de la justicia mexicana esta tendencia no pare-ce tener un gran futuro. Se corre el peligro de que la Justicia constitucional de las entidades federativas se convierta en un mero trámite. Por encima de los tribu-nales constitucionales de los estados estarán ubicados invariablemente los jue-ces federales a través de los tribunales de amparo, o directamente la propia SCJN a través de sus facultades para operar mediante las controversias y acciones de inconstitucionalidad nacional que establece el artículo 105. Por esta vía muy poco se logrará en favor del desarrollo y el fortalecimiento de la justicia de los estados.

38 Más de setenta años de dominio de un partido hegemónico (PRI), produjeron una inercia legislativa difícil de superar. Las constituciones de los estados fueron reformadas por años y años sólo para reflejar en el ámbito interno las mismas decisiones adoptadas por el Constituyente permanente federal. Las constituciones estatales son mero reflejo de la Constitución del país, tan llena de minuciosidades, al grado de dejar muy poco espacio a la creatividad estatal. 39 Más de quince entidades federativas han reformado ya sus constituciones del año 2005 a la fecha. Salvo Coahuila en los términos acabados de apuntar, han omitido las referen-cias al artículo 133 de la Constitución nacional. Los inhibe una especie de temor reverencial a la jurisprudencia de la SCJN.


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IV. A modo de conclusiones 1. En la letra de la Constitución mexicana conviven un sistema de control concen-trado de la constitucionalidad, a cargo de jueces federales, y uno de control difu-so a cargo de los jueces de los estados, y por extensión a cargo de todo juez dentro de cualquier procedimiento judicial. No son excluyentes, sino complemen-tarios, no obstante, el escaso desarrollo que en México han podido alcanzar los sistemas estatales de justicia se debe (entre otras razones) a que los jueces de los estados se encuentran casi totalmente relevados de su responsabilidad, pues la justicia federal no sólo revisa todas sus resoluciones; además les impide ejercer a plenitud sus facultades constitucionales.

2. La justicia que llamamos “constitucional” no es, en manera alguna, un tipo de justicia distinta, ni de mayor calidad, ni de mayor trascendencia que la justicia que hemos dado en llamar “ordinaria”. Ambas son expresiones del deber que tienen los jueces —todos los jueces— de resolver con apego al derecho válido los litigios sometidos a su potestad jurisdiccional.

3. Las tesis jurisprudenciales 73/99, 74/99 y 2/2000 privan a la población del de-recho a recibir justicia completa en los asuntos que competen a los jueces de los estados. No hay razón jurídica, ni política, ni de ningún otro tipo, que justifique que la SCJN cierre las puertas a la facultad-deber que tienen todos lo jueces de decir el derecho conforme a la carta fundamental. Al impedir que los jueces estatales ejerzan una facultad inherente a su función jurisdiccional, la SCJN les obliga a violar los principios de congruencia y exhaustividad de sus propios fallos y a faltar a la protesta que rindieron al tomar posesión de sus cargos.40 Les obliga a violentar las normas básicas del sistema federativo que prevén los artículos 40 y 41 de la Constitución, al impedir que los jueces estatales ejerzan las facultades propias de la soberanía interior que a los poderes públicos de las entidades federativas otor-ga el pacto federal.

4. No deja de ser extraño que la SCJN, que tantas muestras de apertura ha da-do a partir de su nueva integración en 1995, se muestre tan conservadora en este punto fundamental de nuestro sistema judicial, faltando a su deber de impulsar el desarrollo de la justicia más cercana a los justiciables.

40 Al resolver el caso Marbury vs. Madison se preguntaba el juez Marshall: ¿Por qué se haría jurar a un juez cumplir sus deberes conforme a la Constitución... si tal Constitución no constituye una regla para el desempeño de sus funciones, si para él es un libro cerrado que no puede examinar? (González Oropeza, Manuel, Los Orígenes del Control Jurisdiccional Constitución y los derechos Humanos, editado por la Comisión Nacional de los Derechos Huma-nos, 2003, p. 132.)


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5. El ejercicio pleno de sus facultades por los jueces de los estados, no sólo permitirá el desarrollo profesional de dichos jueces; también hará que los gobier-nos estatales se interesen por destinar más recursos públicos a la superación de los problemas atávicos que padece la justicia ordinaria. La fuerza histórica, jurídi-ca, política, cultural e inclusive emocional del juicio de amparo mexicano (y de los jueces federales) no debe obstaculizar el desarrollo de otras opciones capaces de consolidar a nuestro sistema de justicia, aprovechando el talento de centenares (miles) de jueces que ejercen la jurisdicción en las entidades federativas.

6. Sin abogados persistentes no hay buenos jueces; quienes ejercemos el dere-cho ante los jueces estatales debemos invocar constantemente la autoridad del artículo 133 siempre que en los procesos ordinarios aparezcan cuestiones de in-constitucionalidad. Aún no sabemos qué dirá la Corte cuando le lleguen, impugna-dos, los fallos de tribunales estatales que ejercieron, con tino o sin él, su facultad de control constitucional. Hasta hoy la pasividad de la justicia estatal ha impedido que lleguen este tipo de casos a la SCJN.

7. Las resoluciones de excepción citadas en este trabajo ponen en relieve que los jueces estatales pueden transitar con eficiencia la vía del control constitucio-nal, sin perjuicio de que sus decisiones sean revisadas oportunamente por los tribunales federales, siempre que involucren una cuestión de constitucionalidad nacional.

8. El siglo de los jueces (de que hoy hablan los ministros de la Corte y los consejeros de la judicatura federal) sólo llegará cuando todos los jueces asuman la responsabilidad constitucional que les corresponde; mientras tanto los estatales están condena-dos a muy escaso desarrollo.

Mauricio Yanome Yesaki

La Justicia constitucional local en el estado de Nuevo León

Una utopía por negligencia del legislador ordinario

“…en las entidades federativas en donde se carece de Tribunales Constitucionales Locales, se presenta el serio problema de la violación que se da al artículo 17 de la Constitución federal, porque no habiendo tribu-nales con competencia para resolver conflictos cuan-do existan violaciones a la Constitución local, se pone en riesgo la estabilidad política, por falta de una admi-nistración de Justicia constitucional.”

Francisco Martínez Sánchez

I. Exordio El objetivo de este ensayo es analizar el Decreto número 100 publicado el día 09 de junio de 2004, en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León, mediante el cual se reformó por modificación los artículos 15 párrafo segundo, 16 párrafo segundo, 17 párrafo cuarto, 63 fracción XLVIII, 87 párrafos cuarto y sexto, 94 párrafos prime-ro, cuarto, octavo, noveno, décimo, décimo primero, décimo segundo y décimo cuarto, 95, 96, 97, 99 párrafo cuarto, sexto y séptimo, 100 párrafo segundo, 101 párrafo segundo, 103 segundo párrafo, 152, 153 y del nombre del título XII, así como por adición de un quinto párrafo al artículo 16 de la Constitución estadual.

Dicha reforma dio cabida a lo que en la doctrina se denomina: “Justicia consti-tucional local” al incorporarse en el artículo 95 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León los medios de control constitucional como lo son: la controversia de inconstitucionalidad local y la acción de inconstitucionalidad local.

El primero se utiliza para impugnar actos de autoridad o normas generales que invadan una competencia constitucional destinada a otro poder u órgano estatal o municipal, con excepción del Poder Judicial del Estado, al ser éste el encargado de dirimir la controversia planteada.

La finalidad del segundo es impugnar normas generales expedidas por el Congreso o por cualquier ayuntamiento que en abstracto violen derechos funda-mentales de las personas o la distribución de competencias que se establecen



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para el Estado o los municipios o para los poderes u órganos públicos estatales o municipales.

Con lo anterior, a primera vista, el Poder Judicial del Estado de Nuevo León, se ha transformado para configurarse como garante del control constitucional local por medio del Tribunal Superior de Justicia, sin embargo, a pesar de lo loable de la reforma en comento, la misma resulta ser ineficaz e incompleta ya que el órgano jurisdiccional estadual, tendrá jurisdicción plena para conocer y resolver los me-dios de control de la constitucionalidad local en los términos de la ley reglamenta-ria, la cual al día de hoy no ha sido expedida; en consecuencia, la Justicia constitu-cional local en esta entidad federativa se encuentra únicamente establecida en la Constitución Política del Estado de Nuevo León, dando como resultado la inoperan-cia de la defensa de la Constitución local al no tener eficacia jurídica tales medios de control constitucional.

En consecuencia, la finalidad de este trabajo, lo es, exponer las consecuencias de la ausencia de la ley reglamentaria del artículo 95 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, que se requiere para ver completada la eficacia de los medios de control constitucional y salvaguardar con ello la vigencia de la Constitución estadual.

De igual manera, hacer un llamado al Poder Legislativo estatal para que a la bre-vedad dé el debido cumplimiento al artículo segundo transitorio del decreto núme-ro 100 publicado en el Periódico Oficial del Estado en fecha 09 de junio de 2004, que ordena la expedición de la ley reglamentaria del nuevo contenido del artículo 95 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, para estar en aptitud de contar con los medios de control constitucional local en esta entidad federativa, que por mandato de la Constitución estadual deben existir para salvaguardar la debida distribución de competencias que la misma determina.

Ahora bien, para comprender con exactitud la problemática que se aborda en este ensayo, se requiere en primer término, realizar un breve análisis de la figura de la inconstitucionalidad por omisión y su regulación en México; en segundo lugar, acudir al proceso legislativo de la reforma constitucional estatal en estudio, para vislumbrar aunque someramente, la intención del legislador en la creación de lo que la doctrina denomina: “Justicia constitucional local” en el Estado de Nuevo León y estar en posibilidad de determinar lo que se debe hacer para lograr tener efectivamente una verdadera defensa de la Constitución local.


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II. La inconstitucionalidad por omisión y su regulación en México La inconstitucionalidad por omisión, se define como “la falta de desarrollo por parte del Poder Legislativo, durante un tiempo excesivamente largo, de aquellas normas constitucionales de obligatorio y concreto desarrollo, de forma tal que se impide su eficaz aplicación”.1 Para comprender la definición apuntada, se requiere analizar sus elementos.

La falta de desarrollo —siguiendo las ideas expuestas por José Julio Fernández Rodríguez— abarca no sólo la total ausencia de legislación en ese punto conflicti-vo, sino también la presencia de una normativa parcial. Esta última puede hacer alusión a una realidad dual: a una regulación que se olvida de alguna parte inescin-dible de esa materia o a una que trata parcialmente a sus destinatarios, con la consiguiente vulneración del principio de igualdad. En todos estos supuestos se está ante un no actuar que, aún cuando tiene el carácter de decisión política, tie-ne consecuencias jurídicas.

La inconstitucionalidad se configura cuando se suscitan los siguientes supues-tos: la inactividad del legislador, un periodo temporal excesivo, la falta de elabora-ción de preceptos de obligatorio y concreto desarrollo, los encargos del legislador y la ineficacia de la norma constitucional.

El primero se refiere que, al ser el Poder Legislativo el encargado de emanar normas con rango de ley que desenvuelvan los preceptos constitucionales que requieran tal proceder, es decir, posee total legitimidad para llevar a cabo el desa-rrollo de las disposiciones constitucionales dado que es elegido directamente por el pueblo mediante el voto popular; en consecuencia, no tiene sentido tratar de determinar si la inactividad del legislador es consciente o inconsciente, o sea, vo-luntaria o no, en virtud de que su importancia se limita a la responsabilidad política en que pudieran incurrir tras un proceso de individualización.

El segundo se encuentra íntimamente ligado con el anterior, ya que la inactivi-dad debe conectarse con un periodo excesivamente prolongado y toda vez que éste último elemento es de sumo relativo, permite modulaciones, por lo que que-da en manos del órgano competente determinar si ha transcurrido o no ese tiempo, teniendo presente las diversas circunstancias que existan en el caso concreto, las cuales pueden ser de variada naturaleza, ya que los preceptos constitucionales que necesitan desarrollo no contemplan regularmente plazos

1 Fernández Rodríguez, José Julio. “Aproximación al concepto de inconstitucionalidad por omisión”, en Miguel Carbonell (Coord.) En busca de las normas ausentes. Ensayos sobre la incons-titucionalidad por omisión. México, Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM, 2003., p. 29.


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perentorios en los que deban actuar los poderes constituidos, sino que conceden libertad a éstos para llevar a cabo su proyecto jurídico-político.

Por tanto, la necesidad de desarrollo y las circunstancias que lo retardan no son intereses equivalentes que tengan que ser ponderados en una situación ex-clusivamente política, sino que en virtud de las exigencias del derecho, la necesi-dad de desarrollo es el principio y el retraso en el desarrollo lo es la excepción, en consecuencia, si la excepción pretende imponerse necesita justificación.

Los encargos del legislador constituyen el tercer elemento de la inconstitucio-nalidad y consisten en que, al ser la norma constitucional de eficacia limitada, dada la previsión explícita o implícita en ella contenida, resulta de obligatorio y concreto desarrollo para que cobre eficacia plena, o sea, son normas incompletas y que requieren para su eficacia la interpositio legislatoris. Expresado en otros términos: la articulación técnica respecto al modo de presentarse el precepto, produce que nazca una obligación de hacer que pesa sobre el legislador en virtud de su misma formulación; es decir, existe una vinculación entre los poderes cons-tituidos respecto a dotar de eficacia plena a tales normas.

En consecuencia, la presencia de un encargo del legislador para que se produz-ca una omisión inconstitucional es esencial porque una omisión tendrá relevancia jurídica sólo cuando exista un precepto jurídico que establezca una conducta y precisamente dicha omisión lesione tal precepto. La omisión pasa así, de un “no hacer nada” a un “no hacer algo”, siendo ese algo lo que espera el orden jurídico y se fundamenta en la no realización esperada debida, de manera que el centro de toda discusión acerca del problema de la omisión del legislador es el encargo constitucional, que resulta vinculante.

La ineficacia de la norma constitucional constituye el último elemento de la in-constitucionalidad y es la consecuencia de todo lo anterior: la existencia de unas normas del texto fundamental que requieren interpositio legislatoris, unida a la de-jación del órgano encargado de tal interpositio trae como resultado la falta de efi-cacia de aquellas normas o una eficacia minorada.

Para finalizar esta sección del apartado, cabe señalar que no hay que confundir eficacia con validez de la norma constitucional, ya que son conceptos totalmente distintos y no interdependientes ya que el primero consiste en la conformidad o adecuación de la conducta de los destinatarios con lo que la norma prescribe; es decir, se refiere exclusivamente al cumplimiento real de derecho en el seno de la sociedad, en tanto que la validez está en función de la competencia del órgano que la dicta, el procedimiento que se sigue y la materia regulada.


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Por otra parte, la figura de la omisión legislativa en México en el ámbito federal no se encuentra regulada normativamente, sin embargo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación lo aplicó por vez primera al resolver la controversia constitu-cional 46/2002, planteada por el municipio de San Pedro Garza García, Nuevo León, porque —siguiendo lo expuesto por Carlos Francisco Cisneros Ramos—2 el Congre-so del Estado incurrió en “la omisión en la expedición de las disposiciones legales en ma-teria municipal sobre las bases del procedimiento administrativo, incluyendo medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre la administración pública municipal y los particulares”, que fue lo que constituyó el objeto de la demanda.

En esta ocasión no interesa, exponer las razones que tomaron en considera-ción los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para decidir en el debate ocurrido en la sesión pública en la cual se discutió el proyecto de resolu-ción de la controversia constitucional de trato, sino más bien, señalar las conse-cuencias de tal determinación: se conminó al legislativo ordinario de Nuevo León a dejar de ser negligente y procediera a la expedición de los ordenamientos jurídicos a los que hace referencia el artículo 115 constitucional y como no actúa en los tiempos concedidos por el Constituyente Permanente, le señaló el plazo respecti-vo de acuerdo con los periodos de sesiones previstos en la Constitución Política del Estado de Nuevo León y en la Ley Orgánica del Poder Legislativo de esa entidad federativa, respetando la autonomía de éste.

Lo anterior sentó el cambio de criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Na-ción acerca de la figura de la “omisión legislativa”, ya que a partir de ahora a través de la controversia constitucional se encuentra facultado para conocer de la “inconstitucionalidad por omisión”, lo que se traduce en que el referido órgano judicial supremo es un auténtico garante de la defensa de la Constitución, al per-mitírsele mediante dicho medio de control constitucional ser el vehículo que res-guarde el debido cumplimiento de los principios de supremacía constitucional, federalismo y división de poderes.

Ahora bien, respecto del cumplimiento dado a la sentencia de la controversia constitucional 46/2002, emitida el día 10 de marzo de 2005 por parte del Poder Legislativo estadual, es de apuntar que la Suprema Corte de Justicia de la Nación pasó por alto el proceso complicado de reforma constitucional establecido en los artículos 148 a 152 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, por lo que resulta materialmente imposible su cumplimiento en el plazo concedido en la

2 Cisneros Ramos, Carlos Francisco. “Controversia constitucional y la negligencia del legis-lador ante un mandato constitucional. El caso Nuevo León”. C.C. 46/2002. Revista Nuestra Democracia, Num. 5, Enero de 2006., pp. 61-69.


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misma, ya que se requieren de dos periodos de sesiones para tal efecto, no obs-tante, ello no impide al Congreso del Estado de Nuevo León haber cumplido al día de hoy con lo ordenado en la referida sentencia, pues ya han transcurrido más de dos periodos de sesiones.

En cambio, en las entidades federativas el Estado de Veracruz, por señalar un ejemplo, reformó integralmente su Constitución Política en el año 2000, trayendo consigo, cambios sustanciales en las atribuciones del Poder Judicial, ya que se propuso que dicho órgano jurisdiccional garantizara la supremacía de la Constitu-ción local a través de los medios de control constitucional siguientes: la contro-versia constitucional, la acción de inconstitucionalidad y la acción por omisión le-gislativa. Respecto de este último, se señaló en la exposición de motivos de ma-nera literal lo siguiente:

“…El tercer y último procedimiento es el denominado acción por omisión legislativa que, a partir del estudio constitucional comparado, se propone introducir en nuestro orden legal, como una forma adicional de mantener y sostener el principio de Supremacía Constitucional, a través del otorgamiento del derecho de acción en esta materia al Go-bernador del Estado o cuando menos a la tercera parte de los ayuntamientos, cuando alguno de éstos considere que el Congreso haya sido omiso en la elaboración y expedi-ción de alguna ley o decreto, y que precisamente dicha carencia, al menoscabar la vi-gencia íntegra y cabal de la Constitución, afecte su debido cumplimiento en la vida común de los poderes y ciudadanos veracruzanos. Así, una vez declarada la omisión, el Tribunal Superior de Justicia lo comunicará inmedia-tamente al Presidente del Congreso y Gobernador del Estado, para que “en un plazo que comprenda dos periodos de sesiones ordinarias, el Congreso expida la ley o decreto de que se trate”. Si no se hiciere así, el Tribunal Superior de Justicia podrá dictar las bases a que deba sujetarse la autoridad ejecutora, en tanto se expide el ordenamiento de que se trate”.

Para una mejor comprensión de lo hasta aquí expuesto, se estima oportuno

transcribir los artículos 56, 64 y 65 de la Constitución Política del Estado de Vera-cruz, los cuales a la letra disponen:

Artículo 56. El Poder Judicial del Estado tendrá las siguientes atribuciones: I. Garantizar la supremacía y control de esta Constitución mediante su interpretación y anular las leyes o decretos contrarios a ella, II. Proteger y salvaguardar los derechos humanos que el pueblo de Veracruz se reserve, mediante el juicio de protección correspondiente; III. Interpretar y aplicar las leyes del fuero común y las federales en jurisdicción concu-rrente;


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IV. Resolver las impugnaciones que se presenten en las elecciones de Gobernador, de di-putados al Congreso del Estado y de los ayuntamientos; así como los demás recursos que señale la ley de la materia, teniendo sus resoluciones el carácter de definitivas; V. Realizar el cómputo final y, en su caso, la declaración de validez de la elección de Go-bernador, y la de Gobernador electo del candidato que hubiere obtenido el mayor núme-ro de sufragios, ordenando su publicación en la Gaceta Oficial del Estado; VI. Dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública estatal o municipal, y los particulares; VII. Resolver las controversias laborales que se susciten entre los poderes Judicial o Le-gislativo y sus trabajadores, así como entre la administración pública estatal y munici-pal con sus empleados, en los términos que fije la ley; VIII. Tramitar y resolver, mediante los procedimientos que señale la ley, los asuntos de los menores infractores; IX. Dictar las medidas procedentes para que la administración de justicia sea pronta, expedita y completa; X. Conocer del juicio político como órgano de sentencia, cuando los servidores públicos incurran en actos u omisiones que constituyan perjuicio a los intereses públicos fun-damentales y a su correcto despacho; (REFORMADA, G.O. 18 DE MARZO DE 2003) XI. Conocer, en los términos que fije la ley respectiva, de los juicios de responsabilidad ci-vil derivada del ejercicio del cargo, que se instauren a instancia de parte agraviada o de sus causahabientes, en contra de magistrados, consejeros, Procurador General de Jus-ticia, secretarios de despacho, y demás servidores públicos de los poderes Ejecutivo y Judicial; XII. Determinar y publicar los precedentes obligatorios, sustentados en cinco resolucio-nes consecutivas en el mismo sentido en la materia, que vinculen a todas las autorida-des del Estado, en los términos que señale la ley; XIII. Resolver los conflictos de competencia que surjan entre los tribunales y juzgados; XIV. Adscribir a los magistrados a las salas correspondientes, y XV. Las demás atribuciones que le señale esta Constitución y la ley.

SECCIÓN PRIMERA DEL CONTROL CONSTITUCIONAL

Artículo 64. Para el cumplimiento de las atribuciones señaladas en las fracciones I y II del artículo 56 de esta Constitución, el Tribunal Superior de Justicia contará con una Sala Constitucional, integrada por tres magistrados, que tendrá competencia para: I. Conocer y resolver, en los términos de la ley respectiva, del juicio de protección de de-rechos humanos, por actos o normas de carácter general que conculquen derechos humanos que el pueblo de Veracruz se reserve, provenientes de: a) El Congreso del Estado;


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b) El Gobernador del Estado, y c) Los titulares de las dependencias o entidades de la administración pública estatal, municipal y de los organismos autónomos de Estado; II. Conocer y resolver, en instancia única, de las resoluciones del Ministerio Público sobre la reserva de la averiguación previa, el no ejercicio de la acción penal y las resoluciones de sobreseimiento que dicten los jueces con motivo de las peticiones de desistimiento que formule el Ministerio Público; III. Sustanciar los procedimientos en materia de controversias constitucionales, accio-nes de inconstitucionalidad y las acciones por omisión legislativa, y formular los proyec-tos de resolución definitiva que se sometan al pleno del Tribunal Superior de Justicia; IV. Dar respuesta fundada y motivada a las peticiones formuladas por los demás tribu-nales y jueces del Estado, cuando tengan duda sobre la constitucionalidad o aplicación de una ley local, en el proceso sobre el cual tengan conocimiento. Las peticiones tendrán efectos suspensivos y deberán ser desahogadas en un plazo no mayor de treinta días naturales, en los términos que disponga la ley. Artículo 65. El pleno del Tribunal Superior de Justicia conocerá, en los términos que esta-blezca la ley, de los asuntos siguientes. I. De las controversias constitucionales que surjan entre: a) Dos o más municipios; b) Uno o más municipios y el Poder Ejecutivo o el Legislativo, y c) El Poder Ejecutivo y el Legislativo. Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los poderes Eje-cutivo, Legislativo, o de los municipios, y la resolución del Pleno del Tribunal Superior de Justicia las declare inconstitucionales, ésta tendrá efectos generales cuando hubiere sido aprobada por las dos terceras partes de sus miembros, y surtirá efectos a partir de su publicación en la Gaceta Oficial del Estado; II. De las acciones de inconstitucionalidad en contra de leyes o decretos que se conside-ren contrarios a esta Constitución, y que se ejerciten dentro de los treinta días siguien-tes a su promulgación y publicación por: a) El Gobernador del Estado, o b) Cuando menos la tercera parte de los miembros del Congreso. Las resoluciones dictadas tendrán efectos generales cuando hubieren sido aprobadas por las dos terceras partes de los miembros del pleno del Tribunal Superior de Justicia, y surtirán efectos a partir de su publicación en la Gaceta Oficial del Estado, sin poder apli-carse retroactivamente excepto cuando se trate de asuntos del orden penal y en be-neficio del inculpado; III. De las acciones por omisión legislativa, cuando se considere que el Congreso no ha aprobado alguna ley o decreto y que dicha omisión afecte el debido cumplimiento de es-ta Constitución, que interponga: a) El Gobernador del Estado, o


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b) Cuando menos la tercera parte de los ayuntamientos. La omisión legislativa surtirá sus efectos a partir de su publicación en la Gaceta Oficial del Estado. En dicha resolución se determinará un plazo que comprenda dos periodos de sesiones ordinarias del Congreso del Estado, para que éste expida la ley o decreto de que se trate la omisión. Si transcurrido este plazo no se atendiere la resolución, el Tri-bunal Superior de Justicia dictará las bases a que deban sujetarse las autoridades, en tanto se expide dicha ley o decreto.

De lo anterior se concluye que, al encontrarse establecidos los medios de con-

trol constitucional local en la Constitución Política del Estado de Veracruz, en con-comitancia con la Ley Orgánica del Poder Judicial de esa entidad federativa que regula el procedimiento de los mismos, la supremacía, eficacia y vigencia de la norma fundante estadual en cita, se encuentra resguardada debidamente y no como acontece hasta ahora en el Estado de Nuevo León, en donde la defensa de esa Constitución, se halla en suspenso en tanto el Congreso del Estado expida la Ley Reglamentaria del artículo 95 constitucional como se verá en el apartado siguiente.

III. El proceso legislativo para la incorporación de los medios de control

constitucional local en el Estado de Nuevo León Antes de iniciar a exponer el contenido de este apartado, me encuentro obligado a explicar —aunque someramente— el procedimiento especial o complicado de reforma constitucional establecido en los artículos 148 a 152 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, a fin de evitar confusiones futuras al desarrollar el mismo.

Dichos numerales señalan que en cualquier tiempo puede ser reformada la Constitución estadual, pero para ello, las que se propongan, para ser admitidas, necesitarán el voto de la mayoría de los miembros presentes en el Congreso.

Asimismo, admitida la propuesta, se tomarán en consideración las adiciones o reformas y se publicarán y circularán profusamente con extracto de la discusión y no podrán ser votadas antes del inmediato periodo de sesiones.3 Ya en la sesión respectiva, cumplido el requisito de la publicación, será necesario contar con el voto de las dos terceras partes, cuando menos, de los diputados que integran la Legislatura.

3 Lo que se busca con el requisito de que no pueden ser votadas antes del inmediato pe-riodo de sesiones, es que entre la admisión a discusión y su votación exista la debida re-flexión del texto que se dictamina, en consecuencia, para la modificación de la norma fundante local se requieren dos periodos de sesiones de la Legislatura.


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Sin embargo, en el caso que nos ocupa, se recurrió a un periodo legislativo ex-traordinario que permitió en un lapso de tres meses reformar la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, para incorporar entre otras cosas, los medios de control de constitucionalidad local y cumplir con la exigencia establecida en su artículo 149.

Una vez señalado lo anterior, cabe mencionar que el día 23 de abril de 2004, el Gobernador Constitucional del Estado de Nuevo León, presentó al H. Congreso de esta entidad federativa la iniciativa de decreto que reforma la Constitución Políti-ca del Estado de Nuevo León y la Ley Orgánica del Poder Judicial del mismo Estado. En la exposición de motivos se lee en la parte conducente lo que a continuación se transcribe:

“La Iniciativa que se presenta en esta ocasión, comprende la Constitución Política del Es-tado y la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado, en virtud de tratarse de ordena-mientos rectores, el primero como Ley Suprema en Nuevo León y el segundo como dis-positivo orgánico máximo del Poder Judicial local. Se encuentran propuestas que de ser aprobadas por esa H. Legislatura, serán la base de algunas nuevas leyes tales como la que regule los medios de control de la constitucionalidad local…

A fin de facilitar el análisis de este documento, se hace una exposición de moti-

vos en primer término acerca de los temas que comprende la propuesta y poste-riormente se hace una explicación particular de las reformas al articulado.

Los temas principales que comprende la iniciativa están enfocados a: - Salvaguardar la vigencia de la Constitución local, mediante la incorporación de la acción de controversia de inconstitucionalidad local y de la acción de inconstitucionalidad local. - Fortalecer la función del Tribunal Superior de Justicia, a través del establecimiento de una facultad para su Pleno, consistente en la creación de salas colegiadas. - Fortalecer el Consejo de la Judicatura, mediante la asignación de mayores atribuciones. - Dar competencia al Tribunal Superior de Justicia, como instancia revisora de los laudos en materia laboral de los servidores públicos. - Especializar la atención de los asuntos civiles y mercantiles en el Poder Judicial, me-diante la creación de Juzgados y Salas Mercantiles. - Impulsar el acceso a una justicia no controversial, a través de los medios alternos de solución de conflictos. - Salvaguardar la vigencia de la Constitución local, mediante la incorporación de la acción de controversia de inconstitucionalidad local y de la acción de inconstitucionalidad local.


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Defender la vigencia de la Constitución de Nuevo León, declarando la invalidez de cualquier ley o acto de autoridad que la contraríe, actualmente sólo puede hacer-se en ciertos casos por el Poder Judicial de la Federación. Esto es, los derechos fundamentales del individuo que directamente emanan de la Constitución local, así como las normas que en ésta se establecen en materia de régimen orgánico y distribución de competencias entre las autoridades públicas de la entidad, aunque debieran estar garantizados por nuestro Estado, no se cumple con ese cometido. Esta laguna jurídica que impide consolidar soberanamente el Estado Constitucional de Derecho en la entidad, se propone colmarla incorporando en la Constitución estatal las bases fundamentales de los siguientes medios de control de la consti-tucionalidad local: las controversias de inconstitucionalidad y las acciones de in-constitucionalidad.

A través de la controversia de inconstitucionalidad podrá solicitarse al Tribunal Superior de Justicia del Estado, la invalidación de toda norma general o acto de autoridad, proveniente de los poderes y órganos públicos, estatales o municipa-les, que invada el ámbito de competencia que la Constitución Política del Estado de Nuevo León establece para cualquiera otro de esos poderes y órganos públicos, o del Estado de Nuevo León o de cualquiera de sus municipios. Esta controversia sólo podrán promoverla la entidad, poder y órgano público, titular del ámbito de competencia invadido, con excepción del propio Poder Judicial del Estado, que pre-cisamente se convertiría en titular jurisdiccional para resolver los conflictos jurídi-cos surgidos entre las autoridades públicas locales.

La acción de inconstitucionalidad, por su parte, se propone como medio judicial para obtener la anulación con efectos “erga omnes” de toda norma general, pro-veniente del Congreso o de cualquier ayuntamiento en la entidad, que sea contra-ria a la Constitución del Estado. Esta acción se inscribe dentro de los denominados medios “abstractos” de control de la constitucionalidad, ya que los sujetos legiti-mados para promoverla, no son los directamente agraviados con la norma irre-gular, sino a los que bien cabe reconocerles el carácter de vigilantes genéricos de la constitucionalidad de las normas generales contenidas en las leyes estatales o los reglamentos y bandos municipales. En la iniciativa se propone como sujetos legitimados para intentar las (sic) acción de inconstitucionalidad local, al Procura-dor General de Justicia del Estado y sobre todo a los propios legisladores que inte-gran el Congreso y a los regidores integrantes de los ayuntamientos. Obviamente que esta acción no podrá promoverla la mayoría que hubiera consentido y apro-bado la norma general inconstitucional, sino siempre una minoría legislativa, lo cual impide que una fracción o coalición legislativa mayoritaria utilice su fuerza


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para transgredir las normas de la Constitución estatal, que serán seguramente vigiladas con celo por su oposición política que, aunque minoritaria, contraría con la poderosa arma de la acción de inconstitucionalidad.

Para determinar al órgano judicial competente para resolver los medios de con-trol de la constitucionalidad en el Estado, se tomaron varios aspectos, entre otros, los siguientes: que tal autoridad fuera de la máxima jerarquía judicial, en correspondencia con la máxima jerarquía jurídica de las normas constitucionales que salvaguarda; que el órgano fuera de integración colegiada, para evitar que recaiga en una persona el gran poder jurídico-político inherente en el control cons-titucional; que la gran relevancia del órgano y de la función a su cargo, no provo-cara sin embargo, una aplicación ineficiente de los recursos económicos. Esto último, particularmente considerando que en otras entidades federativas del país, en donde se ha incorporado el control constitucional local, la carga inicial de trabajo reportado en esta materia, no ha sido suficiente para justificar la crea-ción de un órgano con competencia exclusiva y especializada en la materia. Por esto, en la iniciativa se propone que la competencia para resolver los medios de control de la constitucionalidad local, se otorgue al Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado.

La conveniencia de los sistemas de control de la constitucionalidad en general, ha quedado comprobada de forma manifiesta en nuestro país, a partir de la in-corporación en 1994, de las controversias y acciones de inconstitucionalidad pre-vistas en el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-nos. Ahora bien, respecto a las ventajas específicas que se obtienen para el Esta-do de Nuevo León, con la incorporación de un sistema de control de la constitu-cionalidad estatal se encuentran el fortalecimiento de la soberanía estatal y el avance del federalismo en materia judicial, que se logran en la medida en que el Estado de Nuevo León, a través de su Poder Judicial, queda facultado para resol-ver, con carácter definitivo e inatacable, los conflictos jurídicos entre autoridades públicas, en los que se hagan valer exclusivamente violaciones a la Constitución o las leyes del Estado.

Otra ventaja del sistema de medios de control de la constitucionalidad local que en esta iniciativa se propone, es que tiene un objeto más amplio y mayor número de sujetos legitimados, en comparación con el control constitucional previsto en la Constitución federal. Esto debido a que el ámbito estatal permitiría impugnar inclusive normas generales provenientes de ayuntamientos, así como dirimir con-flictos por invasión de competencias en los que estén involucrados órganos cons-titucionalmente autónomos o de la administración pública paraestatal o paramu-


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nicipal. Además, se otorga legitimación para promover las acciones de inconstitu-cionalidad, a fracciones minoritarias de cinco legisladores, o de dos o tres regido-res, así como al Procurador de Justicia del Estado.

La iniciativa respeta plenamente la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justi-cia de la Nación, toda vez que el sistema de control de la constitucionalidad local que propone, es exclusivamente para la salvaguarda de los derechos fundamen-tales y ámbitos competenciales que directamente emanan de la Constitución Política del Estado de Nuevo León. Por tanto, las normas generales o actos de autoridad, provenientes de los poderes públicos, estatales y municipales, que vio-len la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, deberán seguir siendo materia de los medios de control constitucional que en la propia Constitución fe-deral se establecen. El sistema nacional de control “concentrado” de la constitu-cionalidad, cuyo conocimiento y resolución corresponde en forma “privativa” al Poder Judicial de la Federación, no impide a los estados establecer medios judicia-les para la defensa de los derechos del gobernado que tengan su origen directo en la máxima estatal, así como de las normas de ésta que establecen la estruc-tura, integración y atribuciones, de los poderes y los principales órganos públicos del Estado.

No se omite mencionar, que el sistema de control de la constitucionalidad local que se propone, se ha diseñado procurando sea sencillo, accesible y efectivo, con el propósito inmediato de que logre penetrar y consolidarse en el foro local, y con el deseo de que en el futuro próximo evolucione incorporando nuevas figuras y modalidades que amplíen su cobertura…

A continuación se comentan las reformas propuestas a cada artículo:

Constitución Política del Estado de Nuevo León … Artículo 94. Se propone dar atribuciones adicionales al Poder Judicial en materia de con-trol de la constitucionalidad estatal y como revisora en asuntos de carácter laboral de servidores públicos del Estado y municipios de Nuevo León. También se propone dar al Tribunal Superior de Justicia la potestad de colegiar las salas, lo que permitirá una mejor calidad en las decisiones, enriquecidas con variados puntos de vista y experiencias, disminuyendo la posibilidad de posturas parciales. En este sentido, se sugiere señalar que las Salas Colegiadas preferentemente cono-cerán de apelaciones de sentencias definitivas y se da libertad para que de acuerdo a las disposiciones presupuestarias y a las necesidades del servicio, el Pleno de dicho Tri-bunal pueda acordar el número y la conformación de las salas, con apego a lo estableci-do en la Ley Orgánica del Poder Judicial.


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En virtud de las nuevas materias que se proponen pueda conocer el Poder Judicial, se sugiere señalar que el Tribunal Superior de Justicia formará salas competentes en ma-teria laboral de servidores públicos, además de la civil familiar y penal. También se re-comienda señalar que podrá formar Salas en materia mercantil, lo anterior, acorde con la propuesta que se presenta para separar formalmente en órganos diferentes la atención de los asuntos civiles y mercantiles. Finalmente se sugiere establecer que las Salas podrán tener competencia especializada en una materia o competencia mixta, según lo determine para cada una el Pleno del Tribunal Superior de Justicia, de acuerdo a criterios como especialización o volumen de trabajo, entre otros. En lo que respecta al fortalecimiento del Consejo de la Judicatura, y de manera acorde con la unificación de su Presidencia en la del Tribunal Superior de Justicia, se propone que el Consejo asuma las facultades de administración del presupuesto integral del Po-der Judicial. Tal como en el Poder Judicial federal, se propone que el Presidente del Tribunal Superior de Justicia sea el Presidente del Consejo de la Judicatura, manteniéndose el número ac-tual de integrantes de este Consejo, los cuales serán nombrados como hasta ahora, uno por el Titular del Ejecutivo y otro por el Congreso del Estado, lo cual implica que el Pleno del Tribunal Superior de Justicia ya no designará un consejero, sino que directa-mente se considerará como tal al Presidente de ese Tribunal, quien también lo será del Consejo mencionado. En este sentido, se propone eliminar el párrafo referente a la elección, duración en el cargo y prohibición de reelección del Presidente del Consejo de la Judicatura. En relación con lo anterior, se exceptúa al Presidente del Tribunal Superior de Justicia de la restricción establecida en este artículo, la cual señala “Los funcionarios del Poder Ju-dicial del Estado no podrán ser Consejeros de la Judicatura, salvo si se separan del cargo cien días naturales antes de su elección o designación”. Con el fin de evitar divisiones al interior del Consejo de la Judicatura, se propone señalar que los consejeros no representan a quien lo designa, por lo que su función deberán desarrollarla con imparcialidad e independencia. En cuanto a la duración del cargo del Consejero de la Judicatura, se mantiene la de cinco años vigente en la actualidad, sin embargo se propone precisar que lo anterior no será aplicable a su Presidente, en virtud de que el cargo de Presidente del Tribunal Superior de Justicia sólo es por dos años. Con el propósito de dar más flexibilidad en la operación, así como una respuesta más ágil a las necesidades del servicio que se presta en los juzgados de primera instancia y en los juzgados menores, se sugiere señalar que los jueces a cargo de los mismos podrán ser especializados en una materia o mixtos. Artículo 95. Acorde a lo que se comentó con anterioridad, al exponer los temas principa-les sobre los que se sugiere reformar la Constitución del Estado, en el presente artículo se propone establecer los medios de control constitucional que como un primer paso


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hacia un federalismo judicial, se sugiere sean incorporados dentro del máximo ordena-miento de nuestra entidad. En este sentido, se propone considerar que el Tribunal Superior de Justicia tenga jurisdicción plena para conocer y resolver en los términos que señale la ley reglamenta-ria, que al efecto se propondrá también como consecuencia de estas reformas legislativas, sobre los medios de control de la constitucionalidad local que se detallan a continuación. 1. Controversia de inconstitucionalidad local: Actos reclamados: actos de autoridad o normas generales que invadan su competencia garantizada por la Constitución del Estado, y que provengan de otro diverso poder u órgano estatal municipal. No será procedente contra actos del Poder Judicial. Parte actora: Estado, municipios, poderes u órganos públicos estatales o municipales. El Poder Judicial no podrá ser parte actora. 2. Acción de inconstitucionalidad local: Actos reclamados: normas generales expedidas por el Congreso o un ayuntamiento, que en abstracto violen los derechos fundamentales de las personas emanados de es-ta Constitución, o violen la distribución de competencias que en esta Constitución se establecen para el Estado y los municipios, o para cualquiera de los poderes u órganos públicos estatales o municipales. Parte actora: tratándose de normas generales expedidas por el Congreso, podrán promoverla al menos cinco de los diputados integrantes de éste, y tratándose de nor-mas generales dictadas por un ayuntamiento, podrán promoverla al menos dos de los regidores del respectivo ayuntamiento, o al menos tres regidores del mismo tratándo-se de ayuntamientos integrados con quince o más regidores. Esta acción también podrá promoverla el Procurador General de Justicia del Estado. Finalmente se propone establecer que las sentencias dictadas para resolver estos me-dios de control constitucional, que declaren inconstitucional una norma general, tendrán efectos generales en todo el Estado, a partir de la fecha que en la propia sentencia lo ordene y deberán publicarse en el Periódico Oficial del Estado. Artículo 96. Acorde a las reformas comentadas con anterioridad, en el artículo que es-tablece las atribuciones del Tribunal Superior de Justicia se sugiere: Dar competencia para resolver los medios de control constitucional;…”.

Por su parte, a la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales del H. Con-

greso del Estado, le fue turnado para su estudio y dictamen la iniciativa antes apuntada, llevándose a cabo la primera vuelta el día 27 de abril de 2004 y aprobándose el mismo por mayoría de votos de la siguiente manera: 24 a favor, 6 en contra y 1 abstención.

En dicho dictamen se expresó por cuanto hace a la parte que interesa en este estudio, en el capítulo de consideraciones lo que a continuación se expone:


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“De la lectura de la iniciativa que se dictamina se desprende que la misma comprende reformas tanto a la Constitución Política local como a la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Nuevo León, y en virtud del procedimiento especial que se establece para las reformas a nuestra Ley Fundamental local en los artículos 148, 149 y 150 de la misma, los integrantes de esta Comisión hemos determinado que las mismas se dictaminen por separado. Primeramente, en cuanto a las reformas a la Constitución Política del Estado de Nuevo León, los integrantes de esta Comisión de Dictamen Legislativo consideramos lo siguiente: ….en relación a las reformas planteadas al artículo 94, coincidimos con el autor de la ini-ciativa a fin de otorgar atribuciones adicionales al Poder Judicial, tanto en materia de control constitucional en el ámbito estatal como revisora en los asuntos de carácter laboral de servidores públicos del Estado y municipios de Nuevo León. … En cuanto a la propuesta de reforma al artículo 95, consideramos que la misma es de aprobarse, a fin de establecer los medios de control constitucional como lo son la ac-ción de inconstitucionalidad y la controversia de inconstitucionalidad en el ámbito local, de forma semejante a como se encuentran establecidos en el fuero federal; precep-tuando primeramente en cuanto a la controversia de inconstitucionalidad local, que los actos reclamados sean aquellos actos de autoridad o normas generales que invadan su competencia garantizada por la Constitución del Estado, y que provengan de otro di-verso poder u órgano estatal municipal, no siendo procedente contra actos del Poder Judicial, y que la parte legitimada para ejercer el derecho de acción en dicha materia se-an el Estado, los municipios, los poderes u órganos públicos estatales o municipales, ex-ceptuando al Poder Judicial, en virtud de que el mismo es quien resuelve, y es principio general de derecho que no podría ser juez y parte a la vez. Y estableciendo de igual forma en cuanto a la acción de inconstitucionalidad local, que los actos reclamados que puedan ser objeto de la misma sean las normas generales expedidas por el Congreso o un ayuntamiento, que en abstracto violen los derechos fundamentales de las personas emanados de esta Constitución, o violen la distribución de competencias que en esta Constitución se establecen para el Estado y los municipios, o para cualquiera de los po-deres u órganos públicos estatales o municipales, y legitimando con el derecho de ac-ción para emprender la citada acción legal, tratándose de normas generales expedidas por el Congreso, al menos cinco de los diputados integrantes de éste, y tratándose de normas generales dictadas por un ayuntamiento, al menos dos de los regidores del respectivo ayuntamiento, o al menos tres regidores del mismo tratándose de ayunta-mientos integrados con quince o más regidores, pudiendo promoverla también el Pro-curador General de Justicia del Estado. En este sentido, consideramos que tal como se propone en la iniciativa de mérito, sea el Tribunal Superior de Justicia quien tenga jurisdicción plena para conocer y resolver en los términos que señale la ley reglamentaria, sobre dichos medios de control de la cons-


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titucionalidad local, en virtud de que las mismas tienen por objeto precisamente la pro-tección de la constitucionalidad, es decir, de las normas establecidas en nuestro máxi-mo ordenamiento legal en el Estado, y por tanto, deben ser estudiadas y resueltas también por la máxima autoridad judicial en el mismo, sobretodo tomando en cuenta que sus decisiones serían también tomadas de manera colegiada, con las bondades que lo mismo representa. En lo tocante a las reformas planteadas al artículo 96 coincidimos con el autor de la ini-ciativa en el sentido de establecer, dentro de las atribuciones del Tribunal Superior de Justicia, las de tener competencia para resolver los medios de control constitucional; para conocer en grado de revisión de los asuntos mercantiles que le remitan los Juzga-dos, así como los asuntos en materia laboral de servidores públicos, que le remitan los tribunales de arbitraje; para acordar el número y la integración colegiada o unitaria de las salas, así como la adscripción de los magistrados; para expedir y modificar toda cla-se de reglamentos que sean necesarios para el cumplimiento de las funciones del per-sonal del Tribunal; para presentar iniciativas relacionadas con la administración de justi-cia y la organización del propio Tribunal; para emitir lineamientos y criterios generales de interpretación de las leyes del Estado en las materias competencia del Poder Judicial, los cuales serán de observancia obligatoria en los juzgados y salas, lo anterior a fin de estar acorde con las modificaciones mencionadas con anterioridad…”.

El H. Congreso del Estado conoció el 02 de junio de 2004, en segunda vuelta

el dictamen con proyecto de decreto presentado ante el Pleno del Poder Legis- lativo en fecha 27 de abril de 2004 para su aprobación definitiva, el cual se aprobó por mayoría de votos de la siguiente manera: 31 a favor, 11 en contra y 0 abstenciones.

En dicho dictamen se expresó, por cuanto hace a la parte que interesa en este estudio, en el capítulo de consideraciones lo que a continuación se expone:

“En sentido general, las reformas aprobadas para su apertura a discusión cumplen con diversos propósitos y objetivos, encaminados a conseguir una mejoría en el sistema de procuración e impartición de justicia en Nuevo León. Se trata de un proceso gradual, que involucra diversos cuerpos normativos, y que tendrá como finalidad última, el mejoramiento del sistema de justicia de nuestro Esta-do, el cual da inicio con la aprobación de las reformas sometidas a nuestra considera-ción, y que darán soporte constitucional a los diversos cambios y mejoramientos que se pretenden realizar a nuestro marco jurídico vigente. Las reformas que ahora se estudian para su aprobación en definitiva respetan el mar-co federal, y si bien fortalecen las instituciones de nuestro Estado y el respeto y aplica-ción de nuestra Constitución Política local, las mismas no van más allá de las determi-


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naciones que establece la Ley Suprema de la República, respetando desde luego el pacto federal. Si bien las reformas que se ponen ahora a nuestra consideración buscan una mejoría substancial en el sistema judicial de nuestra entidad, las mismas no dejan de lado la rea-lidad económica de nuestro Estado, ya que ese es un elemento que no puede dejar de considerarse, ya que las reformas podrían ser sumamente bondadosas, pero inaplica-bles al no existir los recursos que pudieran darles sustento, cuestión que no sucede en la propuesta que ahora analizamos, ya que en la misma se tomó en cuenta también di-cho elemento. … Por otra parte, consideramos de suma trascendencia el establecimiento en nuestra Constitución de los medios de control de la constitucionalidad local. Lo anterior en virtud de que nuestra Constitución establece tanto la organización y funcionamiento de nuestro Estado, como entidad parte del pacto federal, pero autó-noma en su régimen interior, así como los diversos derechos reconocidos al pueblo, por lo que se hace necesario garantizar, de alguna forma, el respeto, apego y observancia de la misma en nuestro régimen interior. Por ello, los integrantes de esta Comisión dictaminadora consideramos que debe ser aprobada la reforma relativa a establecer los medios de control de la constitucionalidad local, a fin de lograr que los derechos contenidos en la misma tengan verdadera obser-vancia y exista la forma de hacerlos valer en caso de que los mismos no fueran respe-tados,… Por otra parte, en el numeral 95, coincidimos con el establecimiento de los medios de control de la constitucionalidad, siendo éstos la controversia de inconstitucionalidad lo-cal y la acción de inconstitucionalidad local, pero modificando en esta última lo relativo al número de diputados o regidores en su caso que estarían legitimados para interponer-las, estableciendo en su lugar que éstos lo harán en los términos y número de promo-ventes que determine la ley reglamentaria. De igual forma, en el párrafo último de dicho artículo, en relación a los efectos generales que surtirán las sentencias en dichos medios de control de la constitucionalidad, consi-deramos oportuno establecer que esto se realice cuando sean votadas por mayoría calificada que determine la ley reglamentaria,…respecto a que dichos temas pueden ser abordados en la ley reglamentaria; asimismo se decidió en el interior de la Comisión que deberá surtir efectos a partir de la fecha de su publicación en el Periódico Oficial del Es-tado o en la fecha posterior a la misma que la propia sentencia señale, a fin de no dejar la posibilidad de que surta efectos aun antes de su publicación en el Periódico Oficial del estado, si así se determinare en la sentencia, como pudiera darse con el texto vigente, ya que al surtir la misma efectos generales, ésta debe hacerse del conocimiento gene-ral a través del medio oficial en el Estado. …”.


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Finalmente, mediante oficio número 201-LXX-2004 de fecha 02 de junio de 2004, emitido por el Congreso del Estado, se solicitó al Gobernador Constitucional del Estado, la publicación en el Órgano Oficial del Estado, el Decreto número 100, expe-dido por el Poder Legislativo estadual, siendo publicado en el Periódico Oficial del Estado el día 09 del mismo mes y año, quedando redactados los artículos 94, 95 y 96, —los cuales contienen lo que la doctrina denomina: “Justicia constitucional local”— de la siguiente manera:

TITULO VI

DEL PODER JUDICIAL

ARTÍCULO 94. Al Poder Judicial corresponde la jurisdicción local en las materias de control de la constitucionalidad local, civil, familiar, penal y de adolescentes infractores. También garantizará la vigencia de las normas de la Constitución y leyes federales, en las mate-rias en que éstas autoricen la jurisdicción concurrente. El ejercicio del Poder Judicial se deposita en un Tribunal Superior de Justicia, en Juzgados de Primera Instancia y en Juzgados Menores, y se expresará a través de funcionarios y auxiliares en los términos que establezcan esta Constitución y las Leyes. En el Poder Judicial habrá un Consejo de la Judicatura del Estado, el cual tendrá las atri-buciones que le señalen esta Constitución y las Leyes. El Tribunal Superior de Justicia funcionará en Pleno, en Salas Colegiadas y en Salas Unita-rias y se regirá en la forma que señale la Ley Orgánica del Poder Judicial. Tendrá el número de magistrados que determine la Ley, quienes durarán hasta veinte años en su encargo. El Pleno del Tribunal Superior de Justicia estará integrado por los magistrados y funcio-nará con el quórum que establezca la Ley. Las Sesiones del Pleno serán públicas y, por excepción, secretas en los casos en que así lo exijan la moral y el interés público. El Presidente del Tribunal Superior de Justicia será un Magistrado que no integrará Sala. Será electo por el Pleno y durará en su encargo dos años sin reelección inmediata. La vigilancia y disciplina del Poder Judicial se realizará en los términos que determine la Ley. La administración del Poder Judicial estará a cargo del Pleno del Consejo de la Judicatura. El Consejo de la Judicatura del Estado se compondrá por tres Consejeros, de los cuales uno será el Presidente del Tribunal Superior de Justicia, otro será designado por el Titular del Poder Ejecutivo, y otro por el Congreso del Estado, mediante voto aprobatorio se-creto de, al menos, la mitad más uno de sus integrantes. El presidente del Tribunal Superior de Justicia también será el presidente del Consejo de la Judicatura y permanecerá en este cargo durante el tiempo que tenga el carácter de Presidente de dicho Tribunal, sin recibir remuneración adicional por el desempeño de es-ta función.


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Las personas que sean consideradas para ser consejeros de la Judicatura deberán haberse distinguido por su honestidad, capacidad y aptitud profesional para el desem-peño de la función. Los funcionarios del Poder Judicial del Estado, excepto el Presidente del Tribunal Superior de Justicia, no podrán ser Consejeros de la Judicatura, salvo si se separan del cargo cien días naturales antes de su elección o designación. Los Consejeros de la Judicatura del Estado no representan a quienes los designa, por lo que ejercerá su función con independencia e imparcialidad. Salvo el Presidente del conse-jo, los demás consejeros durarán en su cargo cinco años improrrogables y serán susti-tuidos de manera escalonada. El Consejo de la Judicatura del Estado funcionará en Pleno o en Comisiones. El Pleno se-sionará con la presencia de su Presidente y de, al menos, otro de sus integrantes. Los Jueces serán necesarios para el despacho pronto y expedito de los asuntos de su competencia. ARTÍCULO 95. El Tribunal Superior de Justicia tendrá jurisdicción plena para conocer y re-solver, en los términos que señale la Ley reglamentaria, de los siguientes medios de control de la constitucionalidad local: I. De la controversia de inconstitucionalidad local, que podrá promover el Estado y muni-cipios, así como los poderes u órganos públicos estatales o municipales, para impugnar actos de autoridad o normas generales que invadan su competencia garantizada por esta Constitución, y que provengan de otro diverso poder u órgano estatal o muni-cipal. El Poder Judicial del Estado no podrá ser parte actora ni demandada en estas controversias. II. De la acción de inconstitucionalidad local para impugnar normas generales expedidas por el Congreso o por cualquier ayuntamiento, que en abstracto violen los derechos fundamentales de las personas emanados de esta Constitución, o violen la distribución de competencias que en esta Constitución se establecen para el Estado y los munici-pios, o para cualquiera de los poderes u órganos públicos estatales o municipales. Esta acción de inconstitucionalidad podrá ser promovida por los diputados, tratándose de normas generales expedidas por el Congreso del Estado, y por los regidores tratándose de normas generales expedidas por su respectivo ayuntamiento, en los términos que determine la Ley reglamentaria. Esta acción también podrá promoverla el Procurador de Justicia del Estado. Las sentencias dictadas para resolver una controversia de inconstitucionalidad local o una acción de inconstitucionalidad local, que declaren inconstitucional una norma gene-ral, tendrán efectos generales en todo el Estado cuando sean votados por la mayoría calificada que determine la ley reglamentaria, a partir de la fecha en que sean publica-das en el Periódico Oficial del Estado o de la fecha posterior a la publicación que la propia sentencia ordene. ARTÍCULO 96. Corresponde al Tribunal Superior de Justicia:


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I. Resolver en Pleno las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad; II. A través de las Salas, conocer en grado de revisión de los negocios civiles, familiares, penales, de adolescentes infractores o de jurisdicción concurrente, que le remitan los Jueces; III. Elegir en Pleno, cada dos años, al Presidente del Tribunal Superior de Justicia, confor-me lo determine la Ley; IV. Determinar en Pleno, el número de las Salas, su integración colegiada y unitaria, su especialidad y la adscripción de los magistrados; V. Conocer en Tribunal Pleno para resolver en definitiva, a instancia de parte interesada, de los magistrados o de los Jueces, qué tesis debe prevalecer cuando las Salas del Tri-bunal sustenten criterios contradictorios al resolver los recursos de su competencia, las cuales serán de observancia obligatoria en las Salas y Juzgados; VI. En Pleno, dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre las Salas, y en-tre los juzgados, de acuerdo a lo que establezca la Ley; VII. En Pleno, expedir y modificar su reglamento interno para el cumplimiento de las fa-cultades de los servidores públicos del Tribunal Superior de Justicia; VIII. Presentar ante el Congreso del Estado, las iniciativas de leyes que estime pertinen-tes, relacionadas con la administración de justicia y la organización y funcionamiento del Poder Judicial; IX. Conocer en Tribunal Pleno, erigido en Jurado de Sentencia, de la responsabilidad de los servidores públicos a que alude el título VII de esta Constitución; X. Acordar y autorizar las licencias de los magistrados; XI. En Pleno, expedir los acuerdos necesarios para el mejor ejercicio de sus funciones; XII. Examinar los informes que mensualmente deberán remitirle los Juzgados, acerca de los negocios pendientes y de los despachados; XIII. En Pleno, acordar lo necesario para la implementación de dispositivos electrónicos necesarios para la realización de la función jurisdiccional; y XIV. Las demás facultades que las leyes le otorguen.

De la lectura íntegra de los artículos antes transcritos, se advierte claramente

que la Justicia constitucional del Estado de Nuevo León está debidamente esta-blecida en la Constitución estadual, pero a la vez resulta incompleta e ineficaz, pues al depender de la expedición de una ley posterior por parte del Congreso del Estado, sea ésta reglamentaria o no, la eficacia de la norma constitucional local se encuentra supeditada a la misma.

Por lo anterior, se estima conveniente analizar las consecuencias de la omisión legislativa producida por la negligencia o dejadez del Congreso del Estado de Nuevo León, ante un mandato constitucional.


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IV. Devenir de la Justicia constitucional local ante la negligencia del legislador ordinario a un mandato constitucional

El artículo segundo transitorio del decreto número 100, que reforma la Constitu-ción Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, publicado en el Periódico Oficial del Estado el día 09 de junio de 2004, establece que:

Las disposiciones referentes a los medios de control constitucional entrarán en vigor una vez que inicie la vigencia de la Ley que reglamente esa materia.

La condición suspensiva antes apuntada, hace que los medios de control cons-

titucional establecidos en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, pierdan su eficacia y retarda el inicio de la Justicia constitucional local en esta entidad federativa en detrimento de la defensa de la Constitución esta-dual, máxime cuando no se señala un plazo perentorio determinado por el propio Constituyente permanente para la expedir la misma.

Sin embargo, lo anterior no es óbice para que el Congreso estadual elabore y expida la ley reglamentaria del artículo 95 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, ya que la ausencia de un plazo en el decreto de reforma de trato no se traduce en libertad para dejar de cumplir con un mandato constitucional, con-figurándose así una omisión legislativa, la cual debe subsanarse a la brevedad posible a través de la elaboración y expedición de la ley de mérito por parte del Congreso del Estado de Nuevo León, mediante el procedimiento complicado de reforma constitucional establecido en los numerales 148 a 153 de la Constitución estadual, al tener el carácter de norma constitucional, toda vez que la doctrina del legislador soberano está superada en el constitucionalismo contemporáneo.

En consecuencia, ante la omisión legislativa en cita, se está en presencia de una arbitrariedad e irresponsabilidad del legislador ordinario, particularmente del Con-greso del Estado de Nuevo León, al no hacer lo ordenado por el Constituyente permanente, máxime cuando ya han transcurrido a la fecha más de cinco perio-dos ordinarios de sesiones, sin contar los extraordinarios, lo que conlleva a con-cluir que se está en presencia de una negligencia del legislador, la cual puede ser corregida a través de los medios de control constitucional establecidos en el ámbito federal, a falta de una regulación estadual.

Por lo anterior, si lo que el Constituyente permanente local buscaba era esta-blecer lo que la doctrina denomina: “Justicia constitucional local” en la entidad federativa, lo logró parcialmente, ya que la eficacia de la norma constitucional reformada, la dejó en suspenso hasta que se elabore y exista en la vida jurídica la ley reglamentaria del artículo 95 constitucional, misma que al no encontrarse


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expedida al día de hoy, la vigencia de la Constitución Política del Estado Libre y So-berano de Nuevo León está pendiente. De esta guisa, resulta que la supremacía de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, es una tarea pendiente del Con-greso del Estado, como se expone en el apartado siguiente.

V. Una tarea pendiente: la supremacía de la Constitución local

Adicionalmente a todo lo antes expuesto, se estima que, para lograr una verda-dera defensa de Constitución estadual se requiere que la misma provea los me-dios de control constitucional necesarios para tal efecto, sin embargo, con la re-forma realizada a través de la expedición del Decreto número 100 publicado el 09 de junio de 2004 en el Periódico Oficial del Estado, ésta quedó inconclusa ya que al limitarse al establecimiento de la controversia de inconstitucionalidad local y la acción de inconstitucionalidad local, —sin tomar en cuenta su falta de eficacia— si bien se avanzó en esta materia, también lo es que al no regular la figura de la omisión legislativa local no están completos los medios de control constitucional.

Por ende, a manera de conclusión se señalan las siguientes precisiones: Primera: En el dictamen en primera vuelta de la iniciativa de trato, la cual fue aprobada el día 27 de abril de 2004, se concluyó que la reforma propuesta tomó en consideración el factor económico, por lo que resta la voluntad política para la elaboración y expedi-ción de la ley reglamentaria del artículo 95 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, en virtud de que como acontece con todo cambio normativo, existen dos facto-res determinantes para lograrlo: por una parte, recursos presupuestales y por el otro, el consenso político de los tres titulares en los que se distribuye el poder público. Segunda: Otro de los avances de la citada reforma, lo constituye la facultad del Tribunal Superior de Justicia de esta entidad federativa para presentar ante el Congreso del Es-tado iniciativas de leyes relacionadas con la administración de justicia y la organización y funcionamiento del Poder Judicial, por lo que a falta de la ley reglamentaria del artículo 95 de la Constitución estadual, dicho órgano de poder se encuentra investido de atribu-ciones para elaborar la iniciativa respectiva y coadyuvar con el Poder Legislativo en la consecución de la supremacía de la Constitución Política del Estado de Nuevo León. Tercera: Se considera necesario hacer patente que, al día de hoy no existe en el seno del Poder Legislativo estadual ninguna iniciativa ni proyecto de ley que busque remediar la omisión legislativa producida con la omisión en la expedición de la ley reglamentaria del artículo 95 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León. Cuarta: Por todo lo anterior, se requiere una nueva reforma constitucional para incluir la figura de la acción por omisión legislativa local como un medio de control constitucional adicional, el cual permita a los poderes públicos estatales como municipales, así como a los ciudadanos conminar al Poder Legislativo estadual a hacer lo que justifica su exis-


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tencia dentro del pacto social: elaborar y expedir las leyes que la entidad federativa re-quiere para una convivencia armónica y pacífica.

Anexo I Proyecto de Ley de Defensa Constitucional Local

del Estado de Querétaro

Santiago de Querétaro, Qro., a 4 de Septiembre de 2007.

ASUNTO: Se presenta Iniciativa QUINCUAGÉSIMO QUINTA LEGISLATURA DEL ESTADO DE QUERÉTARO PRESENTE Lic. Isaac Jiménez Herrera, diputado del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, de la Quincuagésimo Quinta Legislatura, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 33 fracción 11 y 40 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Querétaro Arteaga; 145 de Ley Orgánica del Poder Legislativo del Es-tado de Querétaro; y

CONSIDERANDOS

I. Planteamiento general Las constituciones locales son normas que permiten desarrollar el ámbito de competencias otorgadas por la Constitución federal a los poderes locales y a los municipios. En tal sentido, se erigen como normas fundamentales del orden jurídi-co interno de cada entidad.

En tanto texto normativo prescriptivo, la Constitución del Estado Libre y Sobe-rano de Querétaro Arteaga aspira a su aplicación por todas las autoridades y a su respeto por todas las personas. No puede ser de otra forma si realmente se quiere asumir como una norma fundamental del sistema jurídico queretano.

Desde luego, existen diversos mecanismos que tienden a su aplicación. Encon-tramos por ejemplo medios preventivos, como la protesta de su cumplimiento que deben hacer los funcionarios públicos; también algunos medios sancionado-res como las responsabilidades administrativa, civil y penal de los funcionarios públicos. De igual forma, se cuenta con diversos instrumentos y órganos públicos encargados de la aplicación de algunos mandatos constitucionales, especialmente en materia de información pública y derechos humanos.

Sin embargo, no se cuenta en Querétaro con un sistema de defensa del apar-tado orgánico de la Constitución local. Esto es, las competencias constitucionales otorgadas a las autoridades no cuentan con una auténtica garantía, entendida esta como los mecanismos jurídicos que garantizan su respeto cuando preten-dan ser violentados por una autoridad.

Desde luego, esta omisión resulta de graves consecuencias. Implica que una importantísima porción de la máxima ley local no tiene procedimientos que la hagan realidad cuando sea inobservada por acción u omisión. Peor aún, el artículo



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setenta de la carta local establece como atribución del Pleno del Tribunal Superior de Justicia:

III. Procesar y sentenciar los litigios que no sean competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o el Senado de la República y que surjan entre:

a) Poder Ejecutivo y Legislatura del Estado; b) Poder Ejecutivo o Legislatura del Estado con algún organismo constitucional

autónomo; c) Municipios del Estado con organismos constitucionales autónomos, el Poder

Ejecutivo o Legislatura del Estado; y d) Los municipios del Estado. Por lo que se establece el derecho de diversos órganos públicos de recurrir an-

te el máximo órgano jurisdiccional para la resolución de controversias que puedan existir entre los mismos; sin embargo, no existe ley reglamentaria de la fracción transcrita, conduciéndose a una grave situación, dado que, según lo contemplado en la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado, los jueces no pueden negarse a conocer de los asuntos que sean su competencia, bajo responsabilidad; pero tampoco pueden procesar los litigios de forma distinta a la prevista por la ley, también amenazados de incurrir en responsabilidad. Sin embargo, no hay ley reglamentaria.

Desde luego, los asuntos de la defensa constitucional orgánica han tomado mayor peso en la actualidad debido a la pluralidad política que vive nuestro estado. La composición plural del mosaico político queretano exige encontrar medios de solución de controversias dentro del marco jurídico, pues no puede ya confiarse su resolución a mecanismos políticos al margen del derecho, ni confiar en que nunca se presentarán controversias entre órganos de poder.

Si la Constitución local realmente se considera como una norma rectora de la creación jurídica prescriptiva de la entidad, entonces se debe contar con los pro-cedimientos que lo lleven a la realidad.

Es posible que algunos consideren ocioso regular la materia procesal constitu-cional, con el pretexto de que al momento no se han presentado conflictos que requieran su atención mediante la regulación de la misma. En primer lugar, debe-mos considerar que justamente la ausencia actual de dichos conflictos permite legislar sin que la norma se presuma con una intención política determinada. En segundo lugar, no debemos olvidar que han existido en nuestra historia conflictos entre ejecutivo y legislativo, o entre municipios del estado por asuntos de térmi-nos municipales, que han tenido que ser resueltos mediante la negociación políti-ca, que por un lado no es tan fácil cuando reina la pluralidad política y partidaria, y por otro puede estar sujeta a consideraciones no necesariamente legales.

Otras opiniones podrán sostener que, dado que se cuenta con las acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales a nivel federal, es ocioso regular medios de control locales. Esta apreciación es errada porque parte del supuesto de que la Constitución local puede (y debe, lo que es peor) ser tutelada por autoridades distintas de las locales, lo que implica una abdicación total de la autonomía de que goza Querétaro como entidad; además de que ignora los lími-tes propios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Proyecto de Ley de Defensa Constitucional Local del Estado de Querétaro

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En el campo del derecho constitucional local comparado, es una realidad que, desde el año 2000, el tema de la Justicia constitucional local ha tenido un gran desarrollo tanto en lo legislativo como en lo doctrinal. Entidades como Veracruz, Durango, Tlaxcala, Tabasco, Campeche, Estado de México, entre otras, han esta-blecido normas locales de control constitucional. Cada entidad ha atendido a su realidad para establecer las normas que consideren pertinentes.

Así, tenemos procesos para la defensa de las garantías individuales locales, otros que atienden a la omisión constitucional, a la consulta de constitucionalidad, etc.; en algunos casos se crean salas constitucionales con plena jurisdicción o con competencias acotadas; a veces se otorga la competencia de sentenciar al Pleno de los tribunales locales. Varias son las posibilidades y los mecanismos utilizados.

Desde luego los legisladores se han servido de la copiosa producción doctrinal que existe. En el ámbito internacional, no se puede dejar a un lado los trabajos señeros de Hans Kelsen, ni su planteamiento de la Constitución como un texto plenamente obligatorio. Tampoco podemos dejar a un lado los planteamientos teóricos que asumen a las constituciones como un conjunto no sólo de normas, sino también de principios y directrices políticas, como planteó en un inicio Ronald Dworkin.

En el plano legislativo internacional, tenemos la experiencia tanto de las nacio-nes europeas como de América latina, que tanto en el ámbito de lo nacional como de lo local han abordado el tema.

Nuestro país cuenta, desde la reforma de 1994 a la justicia federal, con impor-tantes mecanismos de defensa de la Constitución nacional, como son las contro-versias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad. Se ha tejido tam-bién un entramado de opiniones doctrinales de autores muy respetados. Entre otros, podemos encontrar a Héctor Fix-Zamudio, Juventino V. Castro, Elizur Ar-teaga Nava; en el ámbito de la defensa constitucional local, destacan los nombres de Manuel González Oropeza y David Cienfuegos Salgado.

Desde luego, esta propuesta se estructura a partir de un ejercicio de investiga-ción y comparación entre las normas y las opiniones doctrinarias. No pretende establecer una propuesta ideal, sino un texto real, que atienda a las carac-terísticas jurídicas de nuestra entidad. No se trata de un “código tipo”, ejercicio doctrinal de mucho provecho, sino de una norma que aspira a su plena validez y eficacia.

Así, se ha elaborado partiendo del supuesto de respetar el texto actual de la Constitución local, sin proponer para nada su reforma o modificación. Debe verse, pues, como una norma ajustada a la realidad de su tiempo, que desde luego podrá ser mejorada conforme la experiencia de su propia aplicación lo sugiera.

II. Principales características. La presente ley se divide en dos títulos. El primero de ellos contempla las normas comunes a los medios de control constitucional. El segundo regula en lo particular cada medio de controlo, también llamados, de defensa constitucional.

El espíritu que informa a la ley se basa en varios supuestos. El primero, un pro-cedimiento ágil y rápido; lo cual es una necesidad derivada de la naturaleza propia


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de los litigios que se procesarán con las nuevas disposiciones, pues hablamos del enfrentamiento entre máximas autoridades locales por la constitucionalidad de sus actos, situación que puede desde luego afectar la vida de las personas. Así pues, no se puede pensar en un procedimiento lento y largo.

Esta idea se plasma en diversas formas. Por ejemplo, en el establecimiento de todos los días y horas como hábiles, situación que a manera de ejemplo, ya suce-de en el derecho procesal electoral. En otro apartado muy importante, encon-tramos reflejado este apartado en el mecanismo de supletoriedad, pues se esta-blece en primer lugar a la legislación procesal administrativa, antes que a la legis-lación procesal civil.

Lo anterior requiere una explicación. El derecho comparado nos marca que en varias entidades que cuentan con leyes de Justicia constitucional local, la supleto-riedad es a favor de los códigos procesales civiles. Sin embargo, si atendemos a la finalidad y estructura de dichas legislaciones, nos encontramos con procedimien-tos diseñados para resolver conflictos de derecho privado entre particulares; en el derecho procesal constitucional orgánico nos enfrentamos a la necesidad de resolver litigios entre autoridades, con un contenido claramente de derecho públi-co. Por lo mismo, resulta más acorde con su naturaleza establecer una supleto-riedad a favor de la legislación procesal administrativa, que está pensada desde luego para la resolución de conflictos de derecho público.

La necesidad de un proceso rápido se plasma también en los plazos cortos que establece esa ley.

Un punto fundamental es el establecimiento de principios de interpretación. Es-to porque la interpretación constitucional requiere una guía diferente de la inter-pretación de las normas del derecho civil o del penal, y es necesario dejar claro cuáles son dichos principios.

No se fijaron los principios interpretativos de una forma caprichosa. Son pro-ducto de la naturaleza propia de los litigios constitucionales, y se han desarrollado a lo largo de un amplio esfuerzo doctrinario y jurisprudencial. Se enuncian también principios que tienden a la función de los procesos, como el respeto al ámbito competencial; y a cuestiones procesales, como el impulso oficioso y la preclusión.

Como las partes de un proceso constitucional pueden tener su legal residencia en el interior de la entidad, se tiene que prever un mecanismo extraordinario para la presentación de las demandas. Así, se establecen dos mecanismos, el primero y común en la legislación procesal constitucional, la remisión de la demanda me-diante correo certificado. El segundo consiste en la presentación de la demanda ante el juez del lugar, ya sea de primera instancia o municipal.

Este nuevo mecanismo parte de dos supuestos. El primero es que los juzgados deben mantener guardias o personal autorizado para recibir escritos de término aun después de cerradas sus oficinas, lo que no sucede necesariamente en las oficinas de correos. El segundo es que en cada cabecera municipal existe, al me-nos, un juzgado municipal; así, tenemos una mayor posibilidad para la presenta-ción de la demanda en el último día, no como premio a una autoridad indolente, sino como la posibilidad de procesar un litigio constitucional.


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Se prohibe expresamente el desistimiento de la demanda. Esto atiende a que estamos ante medios de defensa constitucional, esto es, de derechos no dispo-nibles ni personalísimos, por lo que no puede haber posibilidad de desistimiento.

Una de las situaciones que, en la práctica en diversas áreas procesales, provo-ca mayores dilaciones y contratiempos en el proceso es el mecanismo de notifi-cación. En ocasiones las partes se ocultan, niegan su domicilio, o incluso autorida-des que se niegan a recibir las notificaciones que les son dirigidas; por tanto se ha establecido el principio de reducir al máximo las notificaciones personales, par-tiendo de que, una vez que las partes han comparecido a juicio, es su responsabi-lidad estar al tanto de su desarrollo, vigilando constantemente las notificaciones que por lista se hagan.

Se divide el proceso en tres partes, instrucción, sentencia y ejecución. En la primera, que abarca desde la demanda hasta el proyecto de sentencia, encon-tramos un Magistrado Instructor, encargado de dirigir el proceso hasta dejarlo en estado de resolución. Concluido lo anterior, la sentencia es atribución del Pleno del Tribunal y la ejecución del Presidente del mismo.

Resulta de sobremanera importante el tema de la sentencia y su ejecución. Se establecen los elementos mínimos que debe contener, pero esto se hace no en cuanto a formalismos, sino con elementos tendientes a hacer plenamente efec-tiva su ejecución mediante el establecimiento claro de sus efectos y los actos a realizar. También se estatuye la necesidad de expresar los argumentos en que la misma se fundamente, ya que si bien dicha obligación se deriva del deber de mo-tivar las sentencias, resulta particularmente insustituible en el caso de la argu-mentación de asuntos constitucionales.

Las reglas de ejecución de sentencia son fundamentales para garantizar que lo resuelto quede en el papen y no en la realidad. Se erige al Presidente del Tribunal Superior en el encargado de vigilar los actos de las autoridades que tiendan a rea-lizar lo ordenado en la sentencia, y se establece un mecanismo de denuncia de incumplimiento, así como la posibilidad de un plazo de gracia. Sin embargo, las disposiciones legislativas son muy claras en cuanto a la responsabilidad en que puede incurrir la autoridad omisa, así como el otorgamiento de facultades al Pre-sidente del Tribunal a efecto de que, frente a una autoridad indolente, rebelde y omisiva, dicte las medidas necesarias para que se ejecute la sentencia.

Por la complejidad de las sentencias constitucionales, se faculta al Tribunal para que fije plazos en los que la autoridad condenada informe sobre el cumpli-miento parcial o total de la sentencia; lo que permitirá un mejor seguimiento de su ejecución.

Se dota al juzgador de una amplia suplencia de la queja. Esto tiene su razón de ser en el hecho de que se trata de procesos constitucionales, y que debe prevale-cer siempre la Constitución por encima de la pericia de las partes en litigio. A nadie se puede afectar, jurídicamente, por aplicar la máxima norma local aún en su-plencia de una queja deficiente.

Desde luego, se regulan las normas relativas a las pruebas, incidentes y recur-sos. En el primer caso, se busca fortalecer al juez como director del proceso, tan-to para decidir la admisión de pruebas como para ordenar aquellas que considere


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necesarias para formar su opinión; en el segundo se establece un procedimiento ágil que, con excepción de la suspensión, debe fallarse en la sentencia definitiva a efecto de no entorpecer el proceso. Por último, respecto de recursos, se legisla un único recurso de trámite sencillo y ágil, acorde con el espíritu de economía procesal y celeridad que fundamenta a esta ley.

Existe la posibilidad de determinar la suspensión de la norma o acto de autori-dad impugnado, fijándose los extremos que se deben acreditar para que dicha suspensión sea procedente. En el caso de la omisión, cuando se acrediten tam-bién dichos requisitos, el juez podrá dictar medidas a efecto de subsanarla de forma temporal y sujeta a la resolución final del asunto.

Como una forma de ilustrar el criterio de las autoridades, así como de contri-buir al desarrollo del derecho constitucional local en la práctica, se otorga al Tribu-nal Superior de Justicia la posibilidad de fijar jurisprudencia en materia constitu-cional. Cabe recordar que ya cuenta la Sala Electoral de dicho órgano con una fa-cultad similar, justamente en la resolución de conflictos electorales.

Los medios de control constitucional, o también llamados procesos constitu-cionales, que contempla esta ley son dos: controversia constitucional de compe-tencia y acción por omisión constitucional. Se contemplan estos medios dado que, por un lado, son suficientes para resolver la mayor parte de los litigios cons-titucionales entre autoridades, y por otro, su establecimiento no requiere una reforma a la Constitución local.

Existen diversos mecanismos a nivel nacional en otras entidades, es cierto, pe-ro no se trata de copiar lo que se encuentra en otras entidades, ni de seguir una moda o imponer nuevas tendencias. El trabajo legislativo no debe buscar la inno-vación o el cambio como un fin, sino la regulación efectiva de la convivencia social. Así, esta ley busca adecuarse a nuestra realidad más allá de modelos ideales o aspiraciones doctrinarias. Desde luego, como ya se expresó, la práctica podrá recomendar la inclusión de otros mecanismos y la reforma de diversos ordena-mientos, pero al momento se estima que lo establecido en este cuerpo es sufi-ciente para resolver los problemas planteados.

La controversia de competencia es un procedimiento que resuelve conflictos por normas, tales como leyes o reglamentos; o por actos que invaden el ámbito de competencia de otra autoridad. La invasión de competencias bien puede ser en lo territorial o en lo material, y se estima que este mecanismo procesal es idóneo para conocerlos y resolverlos.

En el caso de una controversia planteada por el Ejecutivo estatal en contra de una ley, será un requisito de procedibilidad el que haya agotado el procedimiento de observación previsto por la máxima ley local. Esto porque, entre otras funcio-nes, dicho mecanismo sirve para que el Ejecutivo alerte al Legislativo sobre la po-sible inconstitucionalidad de una ley aprobada. Como apoyo, podemos citar la si-guiente jurisprudencia sobre controversias constitucionales a nivel nacional que contiene el mismo principio:

No. Registro: 189,992 Jurisprudencia


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Materia(s): Constitucional Novena Época Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XIII, abril de 2001 Tesis: P./J. 55/2001 Página: 924 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL PROMOVIDA POR EL GOBERNADOR DE UN ESTADO EN CONTRA DE UN DECRETO DENTRO DE CUYO PROCESO LEGISLATIVO NO HIZO VALER EL DERECHO DE VETO. ES IMPROCEDENTE POR NO AGOTAR LA VÍA LEGALMENTE PREVISTA PARA LA SOLUCIÓN DEL CON-FLICTO, AsÍ COMO POR CONSENTIMIENTO. El ejercicio de la facultad que tiene el gobernador de un Estado para objetar, dentro del proceso legislativo, el decreto que le envía el Congreso local para su sanción, promulga-ción y publicación, conocida como derecho de veto, expresa su desaprobación y falta de consentimiento con el decreto por vicios de inconstitucionalidad, por defectos o por ser inconveniente. Ahora bien, si el gobernador ejerce dicha facultad y, pese a ello, el Congreso insiste en su posición, aquél debe promulgar la ley y ordenar su publicación, pero ello por la fuerza de las normas constitucionales y legales, mas no por su consen-timiento, lo cual lo legítima para promover la controversia constitucional en contra de la ley que se vio obligado a promulgar; pero si en su oportunidad no hace valer el derecho de veto, tal omisión implica su plena aprobación y consentimiento respecto al contenido del decreto proveniente del Legislativo, de modo que por tales razones la controversia constitucional que pretendiera promover sería improcedente en términos de lo dis-puesto en las fracciones VI y VIII del artículo 19, esta última en relación con el artículo 10, fracción 11, ambos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y 11 del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tanto porque el actor no agotó la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, como porque consintió los actos dentro del proceso legislativo. Controversia constitucional 21/2000. Poder Ejecutivo del Estado de México. 15 de febrero de 2001. Once votos. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretario: Pedro Alberto Nava Malagón. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy veintinueve de marzo en curso, aprobó, con el número 55/2001, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a veintinueve de marzo de dos mil uno.

La acción por omisión tiene lugar cuando una autoridad está dotada de una

atribución que, sin embargo, no ha sido reglamentada por otra autoridad y por tanto no puede ejercerse. Así, nos encontramos con que existe la competencia pero no los medios jurídicos para desarrollarla.

En este caso, la sentencia tendrá por efecto que la autoridad competente emita la regulación jurídica faltante, ya sea una ley o un reglamento. En caso de omisión, el Tribunal podrá dictar reglas a que el ejercicio de dicha facultad deba sujetarse.

Lo anterior puede parecer una intromisión indebida del Poder Judicial en los ámbitos de otros poderes o autoridades. Pero no debemos olvidar, en primer lugar, que la Constitución local debe ser plenamente vigente y no estar sujeta al capricho o la omisión de las autoridades; en segundo lugar, que las sentencias otorgarán a la parte que perdió un plazo adecuado para subsanar la omisión; y


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por último, que es sumamente grave que una atribución constitucional no se ejerza por culpa de una autoridad omisiva.

Como conclusión, se busca con esta ley subsanar la falta de regulación que hasta la fecha ha tenido la fracción 111 del artículo 70 de la Constitución local. Más aún, se pretende dar la base para la solución de conflictos jurídicos entre las máximas autoridades locales cuando los mismos se refieran a cuestiones de constitucionalidad. Pero, sobre todo, se busca establecer la garantía jurídica de que la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Querétaro es una nor-ma plenamente obligatoria.

LEY DE DEFENSA CONSTITUCIONAL LOCAL DEL ESTADO DE QUERÉTARO

TÍTULO PRIMERO DISPOSICIONES COMUNES

Capítulo Primero

Disposiciones generales Artículo 1. La presente Ley es reglamentaria del artículo 70, fracción 11, de la Cons-titución Política del Estado Libre y Soberano de Querétaro Arteaga. Es de orden público su aplicación y de observancia obligatoria. Artículo 2. Es objeto de esta ley la resolución de los litigios que surjan entre:

I. Poder Ejecutivo y Legislatura del Estado; II. Poder Ejecutivo o Legislatura del Estado con algún organismo constitucional

autónomo; y III. Municipios del Estado con organismos constitucionales autónomos, el Poder

Ejecutivo o Legislatura del Estado. Artículo 3. Es competente para resolver los asuntos señalados en el artículo ante-rior el Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado. Artículo 4. En los procesos y sentencias de los litigios a que se refiere esta ley, el juzgador atenderá a los siguientes principios:

I. Interpretación conforme a la Constitución: Todas las normas que deban inter-pretarse para la resolución del litigio, ya sea de fondo o adjetivas, deberán inter-pretarse de forma que su sentido sea acorde con las normas de grado superior, especialmente en el caso de la Constitución del Estado. En el caso de sentenciar, sólo podrá determinarse una norma como inconstitucional cuando no sea posible encontrar una interpretación de la misma acorde con la Constitución.

II. Maximización de los derechos fundamentales: En los casos a decidir, se de-berá buscar siempre la máxima amplitud jurídica de los derechos fundamentales.

III. Respeto a los ámbitos competenciales: El juzgador deberá respetar el ámbito de competencias otorgado por el orden jurídico a las autoridades.


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IV. Impulso procesal: Los plazos procesales precluyen por su simple cumplimien-to. Es responsabilidad del juzgador el conducir el proceso a lo largo de cada una de sus etapas. Artículo 5. Las actuaciones procesales deberán reunir los siguientes requisitos:

I. Estar escritas en idioma español; II. Contar con la firma de las partes o del juzgador y el Secretario General de

Acuerdos del Tribunal; III. En el caso del juzgador, obligatoriamente deberán contar con la debida fun-

damentación y motivación, mediante la cita de la norma exactamente aplicable al caso y la argumentación que sostenga la decisión tomada.

Las partes podrán obtener copia simple de cualquier pieza de autos, sin necesi-dad de petición por escrito. Artículo 6. Las promociones deberán ser presentadas por las partes en la Oficialía de Partes del Tribunal Superior de Justicia.

En el caso de la demanda, si se trata del último día para su presentación y la actora no tiene su domicilio oficial en la ciudad de Santiago de Querétaro, podrá presentarla ante el juez de primera instancia o, en caso de que no exista, el juez municipal de su residencia.

El juez ante el que se presente la demanda no podrá negarse a recibirla bajo ningún concepto, extenderá la constancia respectiva y remitirá mediante la mensajería interna dicha demanda al Presidente del Tribunal Superior de Justicia.

En caso de que la actora, siendo el último día para la presentación de la deman-da, no recurra al juez del lugar, podrá remitirla al Presidente del Tribunal Superior de Justicia por correo en pieza certificada. Artículo 7. En materia de procesos constitucionales todos los días y horas serán hábiles, sin necesidad de que se habiliten mediante auto. Artículo 8. Las partes serán representadas por el funcionario facultado en las leyes que las rijan, sin que se acepte ningún otro tipo de representación. Podrán nombrar delegados para que participen en las diligencias, mediante promoción oportunamente presentada, debiendo contar los delegados con título legalmente expedido en el área del derecho y contar con cédula registrada en la Secretaría del Tribunal Superior de Justicia.

La personalidad se acreditará mediante el documento público idóneo para cada caso, que deberá exhibirse en original o copia certificada.

Podrán las partes autorizar personas para consultar los autos y recibir notifi-caciones. Artículo 9. Las partes, por el simple hecho de comparecer a JUICIO, tienen la obliga-ción de imponerse de los autos y recibir en su domicilio las notificaciones perso-nales. Los acuerdos y decretos judiciales se notificarán de la siguiente forma:


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I. Personal, mediante el Actuario en el domicilio de las partes y en un plazo no mayor a dos días a contar desde el dictado de la determinación, únicamente en el caso de la sentencias y autos que contengan un apercibimiento.

II. Por lista y al día siguiente de su dictado, cualquier otro auto. Artículo 10. El emplazamiento deberá ser hecho por conducto del Actuario en el domicilio oficial de la demandada, levantando constancia de la misma. Artículo 11. Los autos y resoluciones judiciales causan efectos el día de su publica-ción, empezando a correr los plazos al día hábil siguiente. Artículo 12. Los plazos procesales precluyen por el simple transcurso del tiempo. No se requiere promoción alguna ni declaración judicial de su preclusión. Artículo 13. Cuando no se fije un plazo expreso en esta Ley, el juzgador podrá fijarlo entre tres y diez días, fundando y motivando su determinación. Artículo 14. Las partes, así como cualquier autoridad o particular, estarán obliga-das a prestar el apoyo necesario al juzgador para la aplicación de esta ley. Artículo 15. Para el cumplimiento de sus determinaciones, el juzgador podrá utilizar las siguientes medidas de apremio:

I. Amonestación, con anotación en el expediente del funcionario; II. Multa hasta por cien días del salario integral del funcionario, o en caso de un

particular, en días del salario mínimo profesional más alto en el Estado; III. Arresto hasta por cuarenta y ocho horas; y IV. Denuncia ante el Ministerio Público cuando la conducta, independientemente

de su autor, pueda constituir un delito.

Artículo 16. El desahogo del proceso será competencia del Magistrado instructor que por turno corresponda. Será el encargado de conducir el proceso hasta la presentación del proyecto de sentencia. Artículo 17. En los procesos constitucionales no habrá desistimiento. Artículo 18. Los procesos constitucionales se seguirán siempre conforme a esta Ley.

Existiendo la institución pero no estando completamente regulada, se aplicara: I. Ley de Enjuiciamiento de lo Contencioso Administrativo; y II. Código de Procedimientos Civiles para el Estado.

Capítulo Segundo

Demanda y contestación Artículo 19. La demanda deberá contener:


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I. Nombre y domicilio del actor, así como de su representante legal; II. Nombre y domicilio de la autoridad demandada; III. Narración sucinta de los hechos pertinentes; IV. Norma o acto impugnado, indicando la fecha de publicación o conocimiento

del mismo. En su caso, señalamiento de la atribución constitucional V. Argumentos que sostengan la inconstitucionalidad de la norma, acto u omi-

sión impugnado; y VI. Pruebas que se ofrezcan.

Artículo 20. La contestación de la demanda deberá presentarse dentro de los quince días posteriores a que haya surtido efectos el emplazamiento, y deberá contener:

I. Respuesta a los hechos de la demanda, sosteniendo en su caso la constitu-cionalidad de la norma o acto, o la inexistencia de la omisión; y

II. Las pruebas que se ofrezcan.

Artículo 21. En caso de plantearse, la reconvención y su contestación se trami-tarán en la forma señalada en los artículos anteriores.

Capítulo Tercero Improcedencia y Sobreseimiento

Artículo 22. Los procesos constitucionales serán improcedentes en los siguientes casos:

I. Cuando sean promovidos por quien carezca de legitimidad para hacerlo; II. Cuando se promuevan contra actos originados por personas que no pueden

ser parte de un proceso constitucional; III. Cuando se promuevan contra actos impugnables en una controversia cons-

titucional o acción de inconstitucionalidad; y IV. Cuando se promuevan fuera de los plazos legales para hacerlo.

Artículo 23. El juzgador deberá dictar el sobreseimiento de la causa en los siguien-tes casos:

I. Se acredite la existencia de una causa de improcedencia; II. No se pruebe la existencia de la norma, acto u omisión impugnada; III. El acto o norma causa del proceso sean derogados o revocados, o se subsa-

ne la omisión impugnada.

Capítulo Cuarto Disposiciones comunes en materia de pruebas

Artículo 24. Son admisibles en los procesos constitucionales las pruebas docu-mentales y la confesión que se desprenda de los escritos de las autoridades. Nunca se admitirá la prueba de posiciones.


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Artículo 25. El momento oportuno para el ofrecimiento de pruebas será en la de-manda o su contestación, sin que puedan ofrecerse posteriormente más que en los casos que autoriza esta Ley.

Las pruebas deberán ofrecerse señalando los hechos o afirmaciones que ex-presamente tiendan a probar. Artículo 26. Hasta antes del dictado de la sentencia, el juzgador podrá ordenar la práctica de cualquier diligencia que considere necesaria para conocer la verdad de los hechos. Artículo 27. El juzgador admitirá aquellas pruebas que resulten pertinentes para la resolución del litigio. No admitirá las que busquen acreditar hechos evidentes, aceptados o confesados, ni las que prueben hechos no controvertidos. Artículo 28. El juzgador ordenará las medidas pertinentes para la preparación de las pruebas que así lo requieran, determinando las obligaciones que en tal materia recaerán sobre las partes. Artículo 29. En el caso de que las partes deban exhibir en el proceso documentos que no tengan en su poder y no se encuentren en archivos públicos, podrán solici-tar que el juzgador las requiera a su poseedor o encargado de su guarda, siempre que la parte interesada acredite haberlas solicitado previamente con al menos cinco días hábiles.

Capítulo Quinto Disposiciones comunes en materia de alegatos y sentencia

Artículo 30. Concluida la etapa probatoria, las partes podrán presentar por escrito sus alegatos.

Terminado el periodo de alegatos, la sentencia deberá dictarse en un máximo de treinta días. Artículo 31. El proyecto de sentencia deberá ser elaborado por el Magistrado Ins-tructor, quien lo presentará al Pleno del Tribunal Superior de Justicia para su acep-tación o rechazo.

El proyecto se presentará y discutirá en la sesión de pleno más inmediata pos-terior a su elaboración, pudiéndose convocar a una sesión extraordinaria si las circunstancias del caso lo ameritan. Discutido el proyecto de sentencia, se vo-tará, aprobándose como tal con el voto de la mayoría simple de los magistrados presentes.

En caso de rechazo, se nombrará un nuevo magistrado instructor para que presente un nuevo proyecto, que deberá discutirse dentro del plazo señalado en el artículo anterior.


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Artículo 32. En las sentencias se deberá de fijar con la mayor claridad posible lo siguiente:

I. Fundamentos de derecho; II. Argumentos que justifiquen el fallo, expresados de la forma más completa y

clara posible, vinculando la norma aplicable con las pruebas rendidas; III. Declaración de la nulidad del acto o ley impugnada o de la existencia de una

omisión inconstitucional; IV. Efectos de la sentencia, cuidando en fijar los plazos para el cumplimiento de

la misma, así como las bases a que deberán sujetarse los actos que deban reali-zarse en su ejecución y las autoridades encargadas de hacerlo. Artículo 33. Existirá suplencia de la queja respecto de cualquier escrito de parte, así como en los argumentos acerca de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma, acto u omisión impugnada. Artículo 34. Además de su notificación personal, la sentencia deberá publicarse íntegramente en el Periódico Oficial del Estado “La Sombra de Arteaga”. Artículo 35. Las sentencias tendrán plenos efectos jurídicos, para las partes, a partir de su notificación, y para todas las demás personas a partir de su publica-ción oficial. Artículo 36. El juzgador, en la sentencia, fijará los plazos para ejecutarla. Para hacerlo, considerará los siguientes elementos:

I. Afectaciones a las partes y los particulares. II. Número de autoridades que deberán ejecutarlas. III. Complejidad de la ejecución de la sentencia.

Artículo 37. El plazo para la ejecución de sentencia podrá fijarse en un periodo de hasta ciento noventa días hábiles. Artículo 38. Dentro de los cinco días posteriores al dictado de la sentencia, la parte condenada podrá solicitar al Tribunal la ampliación del plazo para la ejecución, ex-plicando los argumentos en que se base.

En tal caso, se dará visa por cinco días a la contraria, a efecto de que manifies-te lo que a su derecho convenga. Hecho lo anterior, o transcurrido el plazo, se dictará por el Pleno del Tribunal la resolución en que se resuelva lo conducente. Artículo 39. La ejecución de sentencia es de orden público. El Presidente del Tribunal Superior de Justicia vigilará bajo su más estricta responsabilidad el cumplimiento de todas las sentencias de los procesos objeto de esta ley. Artículo 40. En la sentencia podrán fijarse plazos o términos en los cuales la parte condenada informe sobre la ejecución en trámite o total de la sentencia.


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En todo momento, de considerarlo pertinente, el Presidente del Tribunal Superior de Justicia podrá solicitar a cualquier autoridad encargada de la ejecución de sen-tencia, que informe sobre el trámite de la misma. Artículo 41. La parte que obtuvo puede denunciar la inejecución de sentencia, mis-ma que se tramitará conforme las reglas de los incidentes. Acreditada la inejecu-ción total o parcial, el Presidente del Tribunal Superior de Justicia dictará resolu-ción en la que ordene los actos o abstenciones inmediatas a realizar para la eje-cución de la sentencia, y denunciará ante los órganos competentes por la res-ponsabilidad política, administrativa o penal en que haya incurrido la autoridad condenada.

Capítulo Sexto Disposiciones comunes en materia de incidentes

Artículo 42. Los incidentes con motivo de los procesos constitucionales locales, con excepción del de suspensión, no retrasarán en ningún caso el proceso, de-biéndose fallar en sentencia. Artículo 43. Los incidentes se tramitarán mediante un escrito de cada parte, en el que se ofrecerán también las pruebas. Artículo 44. El juzgador, recibida la demanda incidental, contará con tres días para admitirla o rechazarla. Admitida, correrá traslado a la contraria, quien deberá contestar en un plazo de cinco días.

Contestado el incidente o trascurrido el plazo para hacerlo, el juzgador dictará auto en que admita las pruebas, ordenará la preparación de las que lo requieran y, en su caso, ordenará que las pruebas se desahoguen en la audiencia de pruebas del juicio. Artículo 45. El incidente de suspensión se tramitará en los términos de los artícu-los anteriores. Será procedente cuando el juzgador estime que, de no concederse, se acreditan cualquiera de los siguientes extremos:

I. Se afecte gravemente la prestación de un servicio público; II. Se ponga en riesgo la solvencia económica de un área de gobierno; III. Se afecten derechos fundamentales de las personas. No podrá concederse suspensión en contra de leyes, pero si en contra de re-

glamentos, acuerdos y actos de autoridad. Artículo 46. Cuando la abstención de la autoridad conduzca a los supuestos des-critos en cualquiera de las tres fracciones del artículo anterior, el juzgador podrá decretar las provisiones necesarias para evitarlos. Artículo 47. La suspensión podrá ser dictada de oficio por el juzgador cuando es-time pertinente la existencia de los supuestos previstos en el artículo 45.


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Artículo 48. En caso de que las pruebas admitidas en el incidente de suspensión requieran fecha para su desahogo, la misma será fijada en el auto que las admita. Dicha audiencia deberá realizarse en un plazo máximo de cinco días. Artículo 49. En la audiencia prevista en el caso anterior, o en el mismo auto en que se admitan las pruebas si éstas no requieren desahogo, el juzgador citará para alegatos por un periodo común de dos días. Transcurrido el mismo, sin necesidad de citación para sentencia, la resolución incidental deberá dictarse en un máximo de cinco días.

Capítulo Séptimo Recursos

Artículo 50. Contra las determinaciones de trámite dictadas en el curso de un proceso constitucional, en el incidente de suspensión o en ejecución de la sen-tencia, procederá el recurso de revisión, que será resuelto por el Magistrado Instructor.

El recurso se tramitará por escrito, mediante petición hecha por la recurrente, vista a la contraria por tres días y resolución en tres días.

Cuando se impugne una determinación tomada por el Presidente del Tribunal Superior de Justicia, la resolución del recurso competerá al Pleno del mismo. Artículo 51. Contra la sentencia definitiva no cabe recurso alguno.

Capítulo Octavo Jurisprudencia

Artículo 52. En materia de control constitucional, el Pleno del Tribunal Superior de Justicia podrá establecer jurisprudencia obligatoria para el mismo. Ésta se consti-tuirá con tres casos de contenido análogo resueltos en el mismo sentido. Artículo 53. El Pleno del Tribunal Superior podrá modificar su propia jurisprudencia cuando concurra el voto favorable de al menos dos terceras partes de sus inte-grantes numerarios. Artículo 54. La jurisprudencia en materia de interpretación de la Constitución local deberá ser publicada en el medio y forma que acuerde el Pleno del Tribunal Supe-rior, por lo menos cada dos años.


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TÍTULO SEGUNDO MEDIOS DE CONTROL CONSTITUICONAL LOCAL

Capítulo Primero Tipos de medios

Artículo 55. Los medios de control constitucional contemplados en esta ley son los siguientes: I. Controversia constitucional de competencia; II. Acción por omisión constitucional. Artículo 56. Queda fuera de esta ley la regulación de otros medios de defensa constitucional local, tales como los procedimientos ante la Comisión Estatal de Derechos Humanos, el Juicio Político, la Declaración de Procedencia y los procedi-mientos de responsabilidad de los funcionarios públicos. Artículo 57. El objetivo de todos los medios de control constitucional local es la prevalencia de las normas secundarias y principios de la Constitución local por encima de las normas secundarias y actos de autoridad.

Capítulo Segundo Controversia constitucional de competencia

Artículo 58. La controversia constitucional de competencia sirve para controvertir actos y normas generales secundarias emitidas por un poder de la entidad, un ayuntamiento o un organismo constitucional autónomo cuando afecten las atri-buciones concedidas en la Constitución local a otro poder, ayuntamiento u orga-nismo constitucional autónomo. Artículo 59. El plazo para el ejercicio de la controversia será de quince días hábiles que se contarán de la forma siguiente:

I. A partir del día siguiente de la publicación de la norma o acto en el Periódico Oficial del Estado La Sombra de Arteaga; y

II. A partir de que la actora tuvo conocimiento de la norma o acto, cuando no se haya publicado en el Periódico Oficial del Estado. Artículo 60. Siempre que la controversia sea planteada por el Poder Ejecutivo en contra de una ley, deberá acreditarse que su titular ejerció el derecho de veto, requisito sin el cual deberá ser considerada improcedente.

En la controversia constitucional el Ejecutivo podrá plantear argumentos diver-sos de los expresados en el veto. Artículo 61. Podrán solicitarse informes a autoridades o particulares sobre algún hecho o afirmación, debiendo en tal caso realizarse el requerimiento por conduc-


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to del juzgador e integrando las solicitudes de todas las partes a la petición de informe. Artículo 62. En el caso de prueba pericial, la misma se desahogará en atención a los cuestionarios que formulen las partes oportunamente. La prueba estará a cargo del perito nombrado por el juzgador y por los asociados de las partes, en caso de que los nombren.

Los peritos deberán estar registrados ante la Secretaría General de Acuerdos del Tribunal Superior de Justicia del Estado. Sólo en caso de que no haya peritos registrados en la ciencia o arte que se requiera, el juzgador podrá admitir peritos no registrados.

El perito nombrado por el juzgador deberá excusarse en los casos previstos por el Código de Procedimientos Civiles. En caso de no hacerlo, podrá ser recusado por las partes. Artículo 63. Será admisible también la prueba testimonial, desahogándose la mis-ma mediante interrogatorio por escrito o verbal que hagan las partes a los testi-gos, mismos que serán protestados de decir verdad y separados para el desaho-go de la misma. Artículo 64. Con excepción de las documentales, las pruebas admitidas se des-ahogarán en una audiencia, misma que estará presidida indefectiblemente por el juzgador. Se desahogarán primero las pruebas ofrecidas por el actor y después las del demandado. Artículo 65. La sentencia de las controversias constitucionales, cuando determi-nen la procedencia de la acción, contendrán una declaración de inconstitucionali-dad general.

Capítulo Tercero Acción por Omisión Constitucional

Artículo 66. La acción por omisión constitucional procede a petición del poder, ayuntamiento u organismo constitucional autónomo que, teniendo otorgada una atribución en la Constitución local, no pueda ejercitarla por falta de regulación debida a otro poder, ayuntamiento u órgano constitucional autónomo.

La acción por omisión constitucional procederá también cuando la omisión con-sista en la no regulación por un poder, ayuntamiento u organismo constitucional, de una atribución otorgada en la Constitución federal, cuando la falta de regula-ción haga imposible el ejercicio de dicha atribución. Artículo 67. La acción por omisión podrá plantearse en cualquier momento, mien-tras subsista dicha omisión.


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Artículo 68. La acción por omisión constitucional no admitirá otro medio de prueba que la documental y la confesión que se derive de los escritos de las partes. Artículo 69. La sentencia de la acción por omisión constitucional, en caso de que la decrete procedente, contendrá, además de lo contemplado en el artículo 32 de esta ley:

I. El plazo para que la autoridad condenada emita la regulación necesaria para subsanar la omisión constitucional; y

II. En su caso, las reglas a la que se deba de sujetar la regulación que deba dic-tarse en ejecución de la sentencia. Dichas reglas sólo deberán ser relativas a los contenidos jurídicos que deberán observarse, sin hacer referencia o contener consideraciones de tipo político.

Artículo 70. Pasado el plazo concedido a la autoridad para que emita la regulación correspondiente, sin que la misma se realice ni se encuentre en vías de ejecución, por única vez el Tribunal Superior de Justicia otorgará un plazo de hasta treinta días hábiles a la autoridad condenada a efecto de que ejecute plena y completa-mente la sentencia. Artículo 71. En caso de que agotado el plazo extraordinario concedido a la autori-dad no se encuentre cumplida la sentencia, sin perjuicio de la responsabilidad en que la misma incurra, el Pleno del Tribunal Superior de Justicia dictará la regulación a que deba sujetarse el ejercicio de la atribución reconocida en sentencia.

Dicha regulación será aplicable hasta en tanto el órgano encargado competen-te para establecerla no lo haga.

ARTÍCULOS TRANSITORIOS PRIMERO. La presente ley entra en vigor a los treinta días de su publicación el Pe-riódico Oficial del Estado “La Sombra de Arteaga”. SEGUNDO. Para la impugnación que tenga por objeto normas o actos anteriores a la vigencia de esta ley, se concede por única ocasión un plazo de quince días a contar de la entrada en vigor de esta.

ATENTAMENTE INTEGRANTE DEL GRUPO PARLAMENTARIO DE ACCiÓN NACIONAL

DIP. ISAAC JIMÉNEZ HERRERA

Anexo II La reforma del Poder Judicial del estado de Jalisco (1994)

José Barragán Barragán* Miguel Bazdresch Parada Efraín González L. Morfín

I. Aspectos generales

En un Estado de Derecho, la mejor defensa de los Derechos Humanos no puede ser otra más que la defensa impartida por el Poder Judicial, es decir a través de un sistema jurisdiccional de pleno conocimiento, exactamente tal como lo es el Poder Judicial federal en su jurisdicción de amparo o del juicio de amparo entre nosotros.

Todos hemos oído alguna vez decir que el juicio de amparo mexicano es la me-jor garantía que existe en el mundo para proteger a los particulares frente a los poderes públicos. Entre los abogados, lo mismo que entre los jueces y los estu-diantes en las facultades y escuelas de derecho existe esta misma convicción sobre las bondades del juicio de amparo federal mexicano.

En teoría, o en abstracto, sin duda el juicio de amparo federal es una magnífica institución. En la práctica, en la realidad de todos los días ese juicio de amparo resultó ser ya insuficiente, porque a pesar de su existencia y a pesar de hallarse relativamente cerca de nosotros, las violaciones a los Derechos Humanos, no sólo no se han frenado, sino que inclusive estas violaciones se han agravado y se han multiplicado. Entre otras razones, por considerar que el juicio de amparo resulta-ba insuficiente, se creó en 1990 la Comisión Nacional de Derechos Humanos y en 1992 se reformó el artículo 102 de la Constitución federal para que también hubie-ra en cada Estado esta clase de organismos protectores.

Pues bien, desde el punto de vista general, tomando en cuenta el ámbito fede-ral y el estatal, una buena medida para proteger los Derechos Humanos hubiera sido aquélla que se hubiera podido hacer sobre este mismo juicio de amparo, para aumentar su eficacia hasta lograr acabar definitivamente con la impunidad y las violaciones a dichos derechos.

Sin embargo, como ya sabemos, las reformas que se han hecho, no tomaron en cuenta para nada la materia del juicio de amparo. De manera que, en la prácti-ca, el juicio de amparo federal sigue resultando una medida de protección insufi-ciente. Por este motivo, en este documento se propone introducir, en materia de régimen interior del Estado, lo que podría denominarse juicio de amparo local, lo cual implicaría una adecuada reforma a todo el Poder Judicial del Estado, de ma-nera que se incluya expresamente la figura del Defensor del Pueblo, según lo va-mos a explicar a continuación.

* Este apartado apareció en el Libro Blanco de los Derechos Humanos en Jalisco, publicado en 1994 por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad de Guadalajara.



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II. Del juicio de amparo local Nosotros estamos sugiriendo la necesidad de establecer un juicio de amparo, que sirva de medio de protección en materia de Derechos Humanos.

Para conocer de las quejas interpuestas por esta vía del juicio de amparo, se sugiere una reforma al artículo 40 de la Constitución, a fin de habilitar al Supremo Tribunal de Justicia, a los Juzgados de Primera Instancia, a los Jueces Menores y Jueces de Paz, que constituyen el sistema de administración de justicia en el Estado.

De esta manera estaríamos aprovechando el sistema jurisdiccional del Estado tal como ahora existe, tomando en cuenta que este sistema nos ofrece una ma-yor cobertura territorial, de manera que los habitantes tendrían siempre muy cerca de sus personas o de sus domicilios a un juez, ante quien solicitarle la debi-da protección y amparo.

La materia objeto de protección no es otra más que la relativa a los Derechos Humanos, sin excepción de ninguna clase, entendidos en los términos que lo es-tamos proponiendo nosotros mismos en este documento como la primera propuesta.

El procedimiento deberá ser extremadamente sencillo, regido por los principios de economía procesal, el impulso oficial, la suplencia de la queja, el de la publicidad, etcétera, a fin de que el juez de amparo pudiera estar realmente en posibilidad de tomar de inmediato todas las medidas necesarias para impartir la protección oportuna que se le pidiera en cada caso.

La demanda de amparo o la interposición de la queja podrá hacerla el agraviado, sus familiares, sus vecinos y amigos, o podrá hacerla cualquier otra persona, en nombre del agraviado, que tuviere conocimiento de las violaciones cometidas. Los diversos organismos civiles de protección de Derechos Humanos estarán habilita-dos igualmente para solicitar la correspondiente protección en aquéllos casos en que los particulares les pidieran su colaboración, así como en aquéllos otros casos de violaciones de Derechos Humanos de los cuales tuvieran conocimiento.

A través de este juicio de amparo de Derechos Humanos, el quejoso no sólo irá buscando el desagravio, sino que además demandará la investigación de los hechos para que los responsables sean castigados ejemplarmente conforme a la Constitución.

Asimismo, el particular demandará ante el juez de amparo la estimación de los daños causados, para que se haga el correspondiente pronunciamiento según corresponda en derecho, y se condene al responsable de la violación a los Dere-chos Humanos y consecuentemente responsable de los daños causados, para que sean reparados y resarcidos de tales daños.

Como ya es tradicional en esta materia, la resolución del juez tiene efectos na-da más respecto de las partes en el proceso, es decir tiene carácter particular.

La sugerencia para habilitar al Poder Judicial del Estado a fin de que conozca por medio de juicios de amparo de las violaciones a los Derechos Humanos, es la pro-puesta de mayor trascendencia de todas las recomendaciones que se hacen en este documento, juntamente con la sugerencia de afectar el funcionamiento del Ministerio Público, tal como lo hemos explicado en páginas anteriores.

La reforma del Poder Judicial del estado de Jalisco (1994)

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III. El tribunal constitucional Formando parte de la reforma al Poder Judicial del Estado, y para complementar el sistema de protección, se sugiere la creación de un Tribunal Constitucional, si-guiendo para ello los ejemplos, muy numerosos y de reconocido prestigio, que ya existen en otros ordenamientos jurídicos.

Para este propósito será indispensable reformar el artículo 39 de la Constitu-ción vigente en el Estado, a fin de incorporar, por un lado, un enunciado que ex-prese con propiedad la unidad intrínseca que es inherente al Poder Judicial, así como las diferentes funciones a él encomendadas; pero, por otro lado, y como una función muy singular de las encomendadas al Poder Judicial, estaría la función de constitucionalidad, encargada a el correspondiente Tribunal Constitucional.

Como su nombre indica, este Tribunal deberá conocer de todos y cada uno de los supuestos de inconstitucionalidad derivados o provenientes del Poder Legisla-tivo o Congreso; del Poder Ejecutivo y poderes municipales; así como del mismo Poder Judicial del Estado, cuando éste o sus jurisdicciones conozcan de materias ordinarias a ellas encomendadas y en el curso de un juicio se plantee una Cuestión de Inconstitucionalidad.

En este caso, estaríamos frente a un Tribunal de nueva creación, compuesto de 5 ministros, más los respectivos suplentes. Para la formación del mismo, se sugiere que la primera vez sean nombrados por el Congreso del Estado y que, en lo sucesivo las provisiones se hagan por medio de concursos de oposición entre licenciados en derecho, que sean mayores de 35 años, gocen de buen nombre y prestigio reconocido por la comunidad y sean seleccionados entre magistrados, jueces, ministerios públicos, catedráticos y profesionales del derecho, que tengan a bien someterse a esta clase de concursos de oposición.

La función fundamental de este Tribunal es la de limitarse a examinar si los ac-tos impugnados ante él son o no constitucionales y a hacer la declaración expre-sa y formal que corresponda. En estos casos, la declaración de inconstitucionali-dad que haga tendrá un carácter general o universal, invalidando un precepto par-ticular, o la disposición entera de que se trate. Asimismo, la declaración de incons-titucionalidad producirá la nulidad absoluta y de pleno derecho del precepto o la disposición afectada.

Para ello se prevé la existencia de tres vías de acceso a esta jurisdicción: una es la del Recurso de Inconstitucionalidad; otra es la vía del Planteamiento de un Incidente o Cuestión de Inconstitucionalidad, dentro de los juicios; y la tercera vía es la del ocurso para plantear todo tipo de controversias constitucionales, que puedan suscitarse entre los diversos poderes, incluidas las instancias municipa-les, del Estado. A) El Recurso de Inconstitucionalidad El Recurso de Inconstitucionalidad procedería en contra de leyes y actos con fuerza de ley o de carácter general, emanados del Congreso. Podrán impugnarse a partir del día mismo de su publicación oficial. La legitimación activa para poder formular esta impugnación se reserva al Defensor del Pueblo, al Procurador Gene-ral, a la Universidad de Guadalajara en materia educativa; al Consejo Estatal en


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materia de ecología y problemas urbanos relacionados con la ecología; al Consejo Asesor del Defensor del Pueblo y a los Cabildos municipales.

Para la sustentación de este Recurso, se prevé una formalidad muy simple, rápida y expedita. Durante ella, se corre traslado de la impugnación al Congreso, para que éste designe una persona que en su nombre acuda ante el Tribunal para su defensa; después el Tribunal contará con un breve plazo, flexible, pero que no podrá exceder de un mes, para dictar su sentencia.

La característica de esta sentencia y de todas las que dictará este Tribunal es la de tener efectos de anulación generales. Las leyes o actos declarados inconsti-tucionales serán nulos de pleno derecho y no podrán ser aplicados por ninguna autoridad o poder público del Estado, sin incurrir en grave responsabilidad por violar la Constitución.

Dicho Recurso de Inconstitucionalidad igualmente procederá en contra de dis-posiciones jurídicas emanadas del Poder Ejecutivo del Estado que tengan fuerza de ley o sean de carácter general. En este caso, el traslado de la impugnación se hará al propio Poder Ejecutivo para que se persone en tiempo y forma ante el Tribunal y pueda exponerle lo que más convenga a sus intereses.

Algo parecido sucederá cuando el Recurso de Inconstitucionalidad se interponga en contra de actos o disposiciones jurídicas emanadas de las autoridades munici-pales, cuando éstas tengan fuerza de ley o sean de carácter general. Ahora, en este supuesto, el traslado de la impugnación se hará a la autoridad municipal que haya emitido dicho acto, para los mismos efectos de que comparezca y pueda defender sus intereses ante el Tribunal. Los Cabildos que hayan dictado el acuerdo que se impugna, o hayan tomado parte en la elaboración de la disposición impug-nada, no tendrán la legitimación activa para impugnarla, como es natural. B) La Cuestión de Inconstitucionalidad La Cuestión o Incidente de Inconstitucionalidad es una medida que se incorpora a un juicio formal y se le configura como un incidente del mismo. Por tanto, se pre-sentará durante el término que fije la ley respectiva para emitir la correspondien-te sentencia, fallo o laudo, de que se trate.

Dicho Incidente podrá ser planteado de oficio por el juez o tribunal, cuando éste encuentre que un precepto o una norma que va a ser tomada como fundamento del fallo o resolución, es o pueda ser inconstitucional. Lo hará para salvar su res-ponsabilidad por aplicar normas inconstitucionales, o por causar daños y perjui-cios, si se produjeran, por dicha aplicación inconstitucional.

Asimismo podrá promover este Incidente el Defensor del Pueblo, por medio de sus abogados, de oficio o a petición de parte agraviada, así como el Ministerio Público. Las partes involucradas en el juicio solamente podrán promover esta Cuestión o Incidente cuando para ello cuenten con la opinión favorable del Defen-sor del Pueblo o del Ministerio Público.

Esta clase de cuestiones se interpondrán ante el Tribunal Constitucional, a don-de se remitirá el escrito que plantee dicha Cuestión, así como las partes principa-les de los autos a fin de que el Tribunal pueda formarse una idea completa del planteamiento y resuelva lo conducente.


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En estos supuestos, el Tribunal se limitará nada más a examinar si dicha norma o precepto involucrado resulta o no inconstitucional. Su fallo será definitivo, tendrá efectos de anulación, si fuere el caso, de carácter general, de manera que la norma o precepto declarado nulo no podrá aplicarse ni en el juicio en el que se hizo el planteamiento, ni en ningún otro caso, precisamente por ser inconstitucio-nal.

Cabe aclarar que esta clase de cuestiones proceden aun en la tramitación de los juicios de amparo por violaciones a los Derechos Humanos, siempre en mate-ria de régimen local.

C) Las controversias constitucionales Las Cuestiones Constitucionales que puedan suscitarse entre los poderes del Es-tado, incluidos los poderes municipales, no es la última materia de que conocerá el Tribunal Constitucional, y se llevarán a cabo mediante un procedimiento sencillo y rápido, limitándose el Tribunal al examen de la constitucionalidad de la cuestión plateada, y resolverá lo conducente, de manera definitiva y concluyente. D) Otras facultades Además de las tres facultades ya descritas, se previene la conveniencia de que el Tribunal Constitucional cuente con algunas otras, de naturaleza más bien admi-nistrativa, a fin de proveer lo necesario para su régimen interior, como la facultad de elaborar su propio presupuesto, nombrar al personal técnico y administrativo indispensable y reglamentar su funcionamiento interno.

En nuestra opinión cada uno de los puntos hasta ahora propuestos como par-tes de la reforma al Poder Judicial del Estado, son puntos perfectamente viables. Esto es, se trata de una reforma legal que no atenta contra el texto de la Consti-tución federal.

IV. Creación de un defensor del pueblo adscrito al Poder Judicial

Originalmente las resoluciones de los juicios de amparo contemplaban un doble pronunciamiento: por un lado venía la declaración de protección y amparo, tal como ahora mismo hace la justicia federal; y, por otro lado se procedía a la con-signación de la autoridad responsable, así llamada por haber violado la Constitu-ción en perjuicio del quejoso. He aquí la forma en que la Suprema Corte, en una resolución de 15 de enero de 1881, formulaba esta segunda declaratoria:

“1° Se confirma en todas sus partes la sentencia pronunciada... 2º Se consigna al tribunal competente, al Jefe Político del Centro y al alcaide de la cárcel de Querétaro para que se averigüe la responsabilidad en que hubieren incurrido con mo-tivo de los maltratamientos que ha sufrido Francisca Olvera en la prisión”.

Este es el verdadero juicio de amparo. Mejor dicho, este juicio de amparo efecti-

vamente se constituía en la mejor defensa de todas, en el instrumento más idó-neo para proteger el orden legal establecido y, en particular, para la salvaguarda de los Derechos Humanos. La justicia federal del siglo pasado impartía una verda-


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dera protección, porque se castigaba a la autoridad responsable. Durante todo este siglo esa misma justicia se limita a impartir una protección, sin haber hecho jamás ningún pronunciamiento sobre la responsabilidad en que incurre toda aque-lla autoridad que viola la Constitución en perjuicio de las garantías individuales. Y, como ya lo hemos señalado, el Ministerio Público federal permanece mudo y jamás ha ejercido ninguna acción de persecución por esta clase de ilícitos, no obstante que, por regla general, de oficio se le corre traslado del expediente respectivo.

Pues bien, para hacer un correcto planteamiento del juicio de amparo, en mate-ria de régimen interior del Estado, y, sobre todo para introducir esa necesaria afectación al Ministerio Público, según ya lo hemos expuesto, consideramos abso-lutamente indispensable crear una figura para que haga las veces de Ministerio Público en todos aquellos casos, en los que concurra esa incompatibilidad de in-tereses, actualmente encomendados a dicho Ministerio Público.

Nosotros proponemos que a este funcionario se le denomine Defensor del Pueblo, que esté adscrito al Poder Judicial del Estado, en los mismos términos en que está adscrito el Fiscal español; pero que se mantenga independiente y libre en su organización y funcionamiento; que cuente con el número de abogados nece-sario para un eficaz desempeño de sus funciones; que la primera vez pueda ser nombrado por el Congreso del Estado de entre aquellos abogados y juristas que reúnan los mismos requisitos que se piden para el Comisionado, y que, en lo suce-sivo, se establezca el sistema de oposición para su ingreso, en los mismos térmi-nos en que en este mismo documento se sugiere respecto de los miembros del Poder Judicial del Estado.

Además de la función señalada, al Defensor del Pueblo se le debe habilitar para que pueda coadyuvar como parte procesal, a solicitud del propio quejoso, tanto en los juicios de amparo del orden federal, como en los juicios de amparo del or-den estatal, para que sean eficaces las demandas de amparo y, en especial, soli-cite que se castigue y se ejerza la acción penal correspondiente en contra de quienes violen la Constitución en perjuicio de los Derechos Humanos.

V. Sobre la articulación de estas propuestas

Quienes firmamos este documento, estamos convencidos de la viabilidad de cada una de estas propuestas. A continuación, a modo de ejemplo, ofrecemos una forma en que podría plasmarse dicha articulación. En primer lugar, habría que llevar a cabo la correspondiente reforma constitucional; en segundo lugar, habría que expedir varias leyes para desarrollar los puntos fundamentales de la reforma constitucional que se sugiere. La articulación que nosotros recomendamos sería la siguiente:


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A) Puntos particulares de la reforma constitucional

Capítulo III

Sección Primera

Del Territorio y de los Habitantes del Estado

Artículo 3. 1 (...) 2. Son Jaliscienses los nacidos dentro del territorio del Estado, así como los naci-dos de padre o madre jalisciense.

3. Los Jaliscienses son mayores de edad a los dieciocho años. 4. Todos los habitantes del Estado gozarán de los derechos humanos y garan-

tías reconocidas en esta Constitución. 5. Asimismo deberán cumplir con las diversas obligaciones que en cada caso

procedan, conforme a la Constitución.

Sección Segunda: De los Derechos Humanos:

Artículo 4. (...) Punto 1 1. Toda persona gozará de las garantías, derechos y libertades que se reconozcan en la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, en los tratados, pactos y convenciones internacionales suscritos por México y en esta Constitución.

2. Toda persona tiene derecho a hacer lo que la ley no prohibe, de manera que no podrá ser perseguida ni molestada por sus opiniones o por actos que no impli-quen infracción a la misma. Tampoco está obligada a obedecer órdenes que no están basadas en ley o no sean emitidas conforme a ella.

3. La ley no tendrá efectos retroactivos en perjuicio de la persona. 4. Los derechos, las libertades y las demás garantías individuales serán inter-

pretados, acatados y aplicados por los poderes públicos del Estado conforme a la Declaración Universal de los Derechos Humanos, y tratados, pactos y convencio-nes internacionales de la materia inscritos por México.

Punto 2 1, Todos los seres humanos son iguales en dignidad y derechos ante la ley y se prohibe toda clase de discriminaciones por razón de nacimiento, raza, sexo, reli-gión, partido político, opinión o cualquiera otra circunstancia personal, familiar, política o social.

2. La ley, que es igual para todos, deberá ser aplicada por los poderes públicos con imparcialidad, tomando en cuenta los valores y los principios superiores que sirven de fundamento al ordenamiento jurídico del Estado, como son la libertad, la justicia, la democracia, la igualdad y el pluralismo


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Punto 3 1. Todos tienen derecho a la vida y a la integridad física y moral. Se garantiza el derecho el honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen.

2. Nadie, bajo ninguna circunstancia y por ningún motivo a pretexto, puede ser sometido a tortura, penas o tratos inhumanos o degradantes.

3. La ley protege la vida, desde la concepción. 4. Queda abolida la pena de muerte en el Estado, salvo los casos previstos por

las leyes militares en tiempos de guerra legalmente declarada por el Congreso de la Unión.

5. Los poderes Públicos del Estado, vigilarán que se respete este derecho y cas-tigarán todo abuso, especialmente o se trate de niños y de ancianos. Y supervi-sarán frecuentemente los centros hospitalarios, hospicios, centros de rehabilita-ción, cárceles y demás lugares en los que las personas puedan ser agraviadas en su integridad física y moral.

6. La ley limitará el uso de la informática para proteger el honor y la intimidad personal y familiar y el pleno ejercicio de los demás derechos.

Punto 4 1. La Constitución protege la libertad ideológica, religiosa y de culto de los indivi-duos y las comunidades sin más limitaciones, en sus manifestaciones, que las estrictamente necesarias para el mantenimiento y la salvaguarda del orden público.

2. Nadie puede ser obligado a declarar sobre su ideología, religión o creencias. 3. Los poderes públicos del Estado tendrán en cuenta las creencias religiosas

del pueblo de Jalisco y mantendrán las consiguientes relaciones de respeto y cooperación.

Punto 5 1. Se protege el secreto de las comunicaciones y, en especial, de las postales, tele-gráficas y telefónicas, salvo los casos afectados por una resolución judicial. Punto 6 1. Toda persona tiene el derecho a elegir libremente el lugar de su residencia.

2. Igualmente tiene derecho a transitar y circular libremente por el territorio del Estado, a entrar y salir de él, sometiéndose a la reglamentación legal correspon-diente en materia de transportación, circulación y tránsito de vehículos y demás normas de orden público que se expidan con apego a esta Constitución.

3. Estos derechos no podrán ser limitados por motivos políticos o ideológicos.

Punto 7 1. Se garantiza y se protege el derecho a expresar y difundir libremente los pen-samientos, ideas y opiniones por medio de la palabra, el escrito o cualesquiera otros medios de reproducción.


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2. Se protege el derecho a la producción y creación literaria, artística, técnica y científica.

3. Toda persona tiene derecho a comunicar o recibir libre la información veraz por cualquier medio de difusión. Igualmente tiene derecho al libre acceso a la información oficial, salvo en los casos en que por ley expresa se limite dicho acceso.

4. Se prohibe a los poderes públicos limitar o restringir estos derechos median-te cualquier tipo de censura previa. Dichos poderes protegerán a los particulares de las represalias, aun indirectas, que puedan realizarse contra quienes hagan libre uso de estas libertades.

5. Estos derechos y libertades tienen su límite en el respeto a los derechos y li-bertades reconocidas por esta Constitución a las demás personas, a la familia, y a los grupos sociales.

6. Solamente podrá acordarse el secuestro de publicaciones, grabaciones y otros medios de información en virtud de una resolución judicial.

7. La ley regulará la publicidad, sometiéndola a los principios de la verdad y la exactitud, y subordinándola al respecto de la dignidad de la persona, especialmen-te tratándose del empleo de la imagen, de la figura de los niños, de la juventud en general y de la mujer.

Los espacios recreativos y de diversión infantil de los medios masivos de co-municación deberán hacer una precisa y marcada diferenciación entre la diver-sión y los productos o los productores que patrocinen dichos programas de di-versión, para garantizar la no inducción al consumismo.

Punto 8 1. Garantiza y protege la inviolabilidad del domicilio, así como de todos los papeles, bienes muebles y toda clase de pertenencias existentes en él.

2. Queda estrictamente prohibido a toda autoridad penetrar o intentar pene-trar en el domicilio de los particulares, salvo en el único supuesto en que exista y se lleve consigo copia certificada auténtica de la orden judicial correspondiente, debidamente requisitada en los términos del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Y en este solo supuesto, los agentes de la auto-ridad se limitarán a realizar lo ordenado por el Juez, estándoles terminantemente prohibido hacerlo de manera que se violen o se cometan otros agravios contra derechos legítimos o reconocidos por esta Constitución, de los que responderán civil y penalmente.

3. Incurrirán en esta responsabilidad, los agentes o las personas que directa-mente hayan realizado los actos de agravio, los comandantes o jefes de grupo que hayan ido al frente de la acción, así como los superiores que hayan dado la orden de allanamiento, incluyendo a los superiores que sin dar la orden expresa-mente, la insinúen, la permitan o la toleren.

Se entiende que la permiten o toleran cuando no realizan los actos necesarios para impedir dicho agravio, teniendo conocimiento de los propósitos de realizarlo.

4. Los vehículos de toda clase se consideran como una extensión del domicilio de las personas y gozan de la misma inviolabilidad.


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Ningún elemento de la policía de tránsito podrá detener a un vehículo, salvo que haya incurrido en una infracción o haya cometido algún delito penal flagrante. Tampoco están autorizados para recoger la licencia de conducir y los demás pa-peles y documentos del vehículo cuando se trate de licencias expedidas por las autoridades del Estado.

Sin embargo los particulares conductores y propietarios deberán aceptar las molestias que, para su revisión, puedan causarles las autoridades competentes, de conformidad con las leyes de la materia. El abuso de la autoridad en estas re-visiones será igualmente objeto de responsabilidad y será castigado por la autori-dad competente.

Punto 9 1. Se protege el derecho de reunión pacífica y sin armas. El ejercicio de este dere-cho no necesita de autorización previa. Sin embargo, cuando se trate de reunio-nes en lugares de tránsito intenso y manifestaciones, se deberá dar comunica-ción previa a la autoridad para que tome las providencias necesarias a fin de cola-borar a mantener el orden público y el libre tránsito en la medida de lo posible.

2. El ejercicio de este derecho sólo podrá ser prohibido por la autoridad cuando existan razones fundadas de alteración del orden público, con riesgo para las personas y para sus bienes.

Punto 10 1. Se reconoce el derecho de asociación, en los términos de las diversas leyes que lo regulen. Sólo se prohiben las asociaciones que persigan fines o utilicen medios tipificados como delitos. Asimismo se prohiben las asociaciones secretas y las de carácter paramilitar. Punto 11 1. Los habitantes del Estado tienen el derecho de petición individual o colectiva, por escrito, de forma respetuosa. Este derecho se ejercerá ante cualquier autoridad, la cual deberá dar contestación precisamente a dicha petición en un término no mayor de 15 días.

Pasado dicho término, el interesado o los interesados podrán acudir a la vía del juicio de amparo de régimen interior, así como podrán ponerlo en conocimiento del Defensor del Pueblo a través de la queja correspondiente.

Asimismo podrá acudir a hacer valer sus derechos ante la autoridad compe-tente cuando no reciba la respuesta a su petición en el término indicado o cuando dicha respuesta sea de carácter negativo y con ella reciban o se sigan agravios a sus derechos.

Punto 12 1. Se protege el derecho de propiedad así como la posesión en los términos de la legislación en vigor que regula sus diversas especies o clases, de manera que na-die podrá ser privado de esta clase de derechos, sino mediante el correspondien-te juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se hayan


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cumplido o se cumplan con todas las formalidades esenciales del procedimiento conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.

Se admite la expropiación por causa justificada de utilidad pública o interés so-cial, mediante la previa y correspondiente indemnización, determinada en valores económicos comerciales, actualizados al momento de realizarse dicho pago.

2. La obligación de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos se esta-blecerá en cada caso tomando en cuenta la capacidad económica de los sujetos, personas físicas y personas morales, mediante la implantación de un sistema tributario justo y equitativo, inspirado en los principios de la igualdad y la progresi-vidad sin que, en ningún caso, dicho sistema impositivo se convierta en una acción confiscatoria.

Los poderes públicos harán una asignación equitativa de éstos recursos hacendarios y su programación y ejecución responderán a criterios de eficiencia y de economía. Las asignaciones se harán de manera formal, por medio de una ley o por medio de los decretos y órdenes escritas que en cada caso corres-pondan.

3. Sólo por medio de una ley, o con fundamento en ella, podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público.

4. Se prohiben las multas excesivas, que serán todas aquellas que no se aco-moden a lo establecido en el artículo 21 de La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

5. Quedan prohibidos los mandamientos de las autoridades administrativas de carácter confiscatorio, por adeudos fiscales, hacendarios o de la Seguridad Social o por cualesquiera otras clases de adeudos o pretextos. Las autoridades acree-doras, así como las autoridades ejecutoras, deberán en cada caso reducir sus pretensiones a las formalidades legales correspondientes.

Se prohibe el establecimiento de contribuciones, impuestos y demás derechos sobre las casas de habitación, así como se prohibe el cobro por servicios de agua, alcantarillado, alumbrado público y recolección de basura, que tengan carácter confiscatorio para las personas que viven en extrema pobreza. Se entiende que es confiscatoria una carga hacendaria cuando el sujeto obligado a pagarla carece objetivamente de recursos económicos, no digamos para hacer dicho pago, sino inclusive para sobrevivir con el mínimo decoro posible.

En los casos en que alguna persona o familia se encuentre en condiciones de extrema pobreza, le serán condonados y cancelados todos los adeudos que tu-viere en su contra de carácter hacendario, así como por los servicios de alcantari-llado, agua y demás servicios municipales o estatales.

Para hacer valer este derecho se acudirá al juicio de amparo del régimen interior del Estado a fin de invalidar las leyes y demás disposiciones jurídicas que ten-gan este carácter confiscatorio, pudiendo el quejoso auxiliarse del Defensor del Pueblo.

6. Los poderes públicos del Estado están obligados a realizar aquéllas gestiones que sean necesarias y pertinentes ante las instancias federales que correspon-dan a fin de que la riqueza generada en el Estado y gravada por el sistema de contribuciones del orden federal, sea reasignada de nueva cuenta y de manera


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justa y equitativa para cubrir los servicios públicos fundamentales del propio Estado.

Punto 13 1. Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos.

2. Queda prohibido a los jueces crear o producir casos o situaciones de indefen-sión. Ningún tribunal de última instancia podrá negar dicha tutela en el caso en que la cuestión le sea sometida a su conocimiento.

3. Todos tienen derecho a ser juzgados por el juez ordinario predeterminado por la ley, a la defensa y a la asistencia de abogados, a un proceso público en el que se guarden todas las medidas de garantía procesal, a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, a no confesarse culpables y a la presunción de inocencia.

Toda autoridad tiene la obligación de respetar y hacer valer este derecho de la presunción de inocencia, de manera que están obligados a apreciarla de oficio en cada caso, bajo responsabilidad personal.

La Ley regulará los casos en que, por razones de parentesco o de secreto pro-fesional, no se estará en la obligación declarar hechos presuntamente delictivos.

Punto 14 1. Los ciudadanos del Estado tienen derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos en los procesos electorales correspondientes y a hacer uso o ejercicio de las demás prerrogati-vas políticas y de carácter electoral reconocidas por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

2. Igualmente tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funcio-nes y cargos públicos.

3. El ejercicio de estos derechos sólo estará sujeto al cumplimiento de los requi-sitos que, para cada caso, prevea esta Constitución o las leyes de la materia.

Para poder garantizar el libre acceso a los cargos públicos se implantará el ser-vicio civil de carrera. Este servicio se regirá por los principios del ingreso por medio de concursos de oposición abiertos; el de la jerarquía o de escalafón; el de la in-amovilidad o permanencia, salvo los casos de responsabilidad deducida o probada ante la autoridad competente; y el de un salario remunerador acorde con el nivel jerárquico y las responsabilidades propias del cargo.

El personal civil de carrera será responsable del buen funcionamiento del cargo o de los servicios que le sean encomendados y está obligado a guardar y a que se guarde en su área el principio de la legalidad.

La ley determinará, de manera clara y enumerativa, los cargos que por ser de estricta naturaleza política, quedan fuera de este sistema de acceso por concur-sos de oposición.


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Punto 15 1. Todos los actos de la administración son públicos. Los interesados tienen dere-cho a obtener, en cualquier tiempo, informes, copias, reproducciones y certifica-ciones que soliciten y la exhibición de los expedientes que deseen consultar, salvo que se trate de asuntos calificados de reservados con apego a las leyes que re-gulen estas materias.

2. Toda persona tiene el derecho de conocer lo que de ella conste en archivos, fichas o cualquier otra forma de registros estatales, y la finalidad a que se dedica esta información así como a la corrección, rectificación y actualización. Quedan prohibidos los registros y archivos de filiación política, excepto aquellos que se elaboren para el desarrollo de los procesos electorales y la formación de los par-tidos políticos.

Punto 16 1. Ninguna persona puede ser detenida o presa sino por causa de delito o falta y en virtud de orden librada con apego a la ley por autoridad judicial competente. Se exceptúan los casos de flagrante delito o falta. Los detenidos deberán ser pues-tos a disposición de la autoridad judicial competente en un plazo que no exceda de seis horas, y no podrán quedar sujetos a ninguna otra autoridad.

Se prohiben las detenciones que tengan por objeto la simple investigación, o que estén fundadas en cualesquiera otros pretextos.

El funcionario o agente de la autoridad que infrinja lo dispuesto en este artículo será sancionado conforme a la ley, y los jueces de oficio, lo pondrán en conoci-miento del Ministerio Público correspondiente o del Defensor del Pueblo para que se haga efectiva dicha sanción.

2. Toda persona detenida deberá ser notificada inmediatamente, en forma verbal y por escrito, de la causa que motivó su detención, de la autoridad que la ordenó y del lugar en el que permanecerá. La misma notificación deberá hacerse por el medio más rápido a la persona que el detenido designe y la autoridad será responsable de la efectividad de la notificación.

3. Todo detenido deberá ser informado inmediatamente de sus derechos en forma que le sean comprensibles, especialmente para que pueda proveerse de un defensor, el cual podrá estar presente en todas las diligencias policiales y judi-ciales. El detenido no podrá ser obligado a declarar sino ante autoridad judicial competente.

4. Ninguna detención podrá exceder del término de tres días sin que se justifi-que con un auto de formal prisión en el se expresarán: el delito que se imputa al acusado; los elementos que constituyen aquél; lugar, tiempo y circunstancias de su comisión; el fundamento legal expreso, que enuncie el mandato quebrantado o las obligaciones incumplidas; y los datos que arroje la averiguación previa, los que deben ser bastantes para comprobar el cuerpo del delito y hacer probable la res-ponsabilidad del acusado.

Se prohiben las detenciones que tengan por objeto la simple investigación, o que estén fundadas en cualesquiera otros pretextos.


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El funcionario o agente de la autoridad que infrinja lo dispuesto en este artículo será sancionado conforme a la ley, y los jueces de oficio, lo pondrán en conoci-miento del Ministerio Público correspondiente o del Defensor del Pueblo para que se haga efectiva dicha sanción.

2. Toda persona detenida deberá ser notificada inmediatamente, en forma verbal y por escrito, de la causa que motivó su detención, de la autoridad que la ordenó y del lugar en el que permanecerá. La misma notificación deberá hacerse por el medio más rápido a la persona que el detenido designe y la autoridad será responsable de la efectividad de la notificación.

3. Todo detenido deberá ser informado inmediatamente de sus derechos en forma que le sean comprensibles, especialmente para que pueda proveerse de un defensor, el cual podrá estar presente en todas las diligencias policiales y judi-ciales. El detenido no podrá ser obligado a declarar sino ante autoridad judicial competente.

4. Ninguna detención podrá exceder del término de tres días sin que se justifi-que con un auto de formal prisión en el cual se expresarán: el delito que se imputa al acusado; los elementos que constituyen aquél; lugar, tiempo y circunstancias de su comisión; el fundamento legal expreso, que enuncie el mandato quebranta-do o las obligaciones incumplidas; y los datos que arroje la averiguación previa, los que deben ser bastantes para comprobar el cuerpo del delito y hacer probable la responsabilidad del acusado.

La infracción de esta disposición hace responsable personalmente a la autori-dad que ordene la detención o la consienta, a quienes la ejecuten, estando todos obligados, además de sufrir las penas a que se hagan acreedores, a indemnizar de daños y perjuicios al agraviado. Estos daños, aun los de carácter moral, serán determinados mediante criterios económicos debidamente actualizados al mo-mento en que se efectúe el pago.

5. El interrogatorio extrajudicial carece de valor probatorio. En consecuencia pa-ra que las diligencias de los interrogatorios surtan efectos probatorios deberán practicarse en presencia de la autoridad judicial competente.

6. Las personas aprehendidas por la autoridad no podrán ser conducidas a lu-gares de detención, arresto o prisión diferentes a los que están legal y pública-mente destinados al efecto. Los centros de detención, arresto o prisión provisio-nal serán distintos de aquellos en que han de cumplirse las condenas.

Se prohibe la detención o el confinamiento de personas en lugares distintos de los legalmente destinados para ello, bajo responsabilidad personal.

La autoridad y sus agentes, que violen lo dispuesto en el presente artículo, serán personalmente responsables.

7. Ninguna persona podrá ser detenida por falta e infracciones a los reglamen-tos gubernativos y de policía sino en los casos en que expresamente esté autori-zada dicha detención. Cuando en estos casos sea detenida una persona, será puesta en presencia de la autoridad competente en el término máximo de una hora.


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8. La defensa de la persona y sus derechos son inviolables. Nadie podrá ser condenado ni privado de sus derechos, sin haber sido citado, oído y vencido en proceso legal ante juez o tribunal competente y preestablecido.

Ninguna persona puede ser juzgada por tribunales especiales o secretos, ni por procedimientos que no estén preestablecidos legalmente.

9. No podrá dictarse auto de prisión sin que preceda información de haberse cometido un delito y sin que concurran motivos racionales suficientes para creer que la persona detenida lo ha cometido o participado en él.

Las autoridades policiales deberán de oficio abstenerse e impedirán que los de-tenidos sean presentados ante los medios de comunicación social, fuera de las instancias públicas del proceso.

10. Toda persona es inocente, mientras no se le haya declarado responsable ju-dicialmente, en sentencia debidamente ejecutoriada.

El detenido, el ofendido, el Ministerio Público, el Defensor del Pueblo y los aboga-dos que hayan sido designados por los interesados, en forma verbal o escrita, tienen derecho de conocer personalmente todas las actuaciones, documentos y diligencias penales, sin reserva alguna y en forma inmediata.

11. Todos los lugares de detención o confinamiento de personas, sujetas a pre-sunta responsabilidad en los términos de esta Constitución, deben ser del cono-cimiento público y serán habilitados y reconocidos por la autoridad judicial compe-tente. Sin este requisito el lugar será calificado de clandestino.

12. Se prohiben los lugares de detención y las cárceles clandestinas. Ninguna corporación pública o privada, ni ninguna guardia, ni siquiera la autoridad militar en tiempo de paz podrá detener o confinar a personas civiles en otros lugares que no sean los previamente establecidos conforme a la ley. La violación de este artí-culo constituye el delito de detención arbitraria y será castigado con todo el rigor de la ley, incluida la condena a indemnizar económicamente a los agraviados, en los términos que sea planteado por el agraviado, oído el Defensor del Pueblo.

13. En cada lugar de detención o confinamiento deberá llevarse un libro oficial para el registro de ingresos y salidas. Este libro tiene carácter público y estará al alcance de toda persona, sin excepción.

En dicho libro deberán registrarse, sin omitir a ninguna persona, el ingreso de los detenidos, indicando la hora, los datos personales de identificación, así como los datos de identificación de los agentes que lo están entregando y la orden correspondiente.

Cuando se trate de casos de flagrante delito se hará notar esta circunstancia, en el entendido de que el presunto responsable deberá ser puesto a disposición del juez dentro del término constitucional.

14. Es responsabilidad del encargado del lugar de detención el cuidar que no in-grese ninguna persona que no sea la indicada por la orden del juez, o que no sea detenida por flagrante delito. Tampoco permitirá que los detenidos permanezcan más tiempo del establecido por la Constitución, de manera que cuando a un dete-nido esté por cumplírsele dicho plazo, de inmediato lo pondrá ante el juez corres-pondiente. La infracción de estas normas constituyen el delito de detención arbi-


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traria, y el Defensor del Pueblo hará que se haga efectiva la responsabilidad co-rrespondiente ante la autoridad competente.

Punto 17 1. El sistema penitenciario debe tender a la readaptación social y a la reeducación de los reclusos y cumplir, en el tratamiento de los mismos, con las siguientes normas mínimas.

I. La cárcel no es una pena, sino el lugar en donde se cumplen las penas impues-tas por la autoridad competente.

II. Las condiciones generales de la cárcel deberán ser iguales para todas las per-sonas que hayan merecido igual consideración y tratamiento penitenciario por parte de la autoridad judicial competente.

III. Los reclusos deben ser tratados como seres humanos; no deben ser discri-minados por motivo alguno, ni podrán infligírseles tratos crueles, torturas físicas, morales, psíquicas, coacciones o molestias, trabajos incompatibles con su estado físico, acciones denigrantes, o hacerlos víctimas de exacciones, ni ser sometidos a experimentos científicos.

IV. Deben cumplir las penas en los lugares destinados para el efecto. Los cen-tros penales son de carácter civil y su personal será especializado no militar.

V. Tienen derecho a comunicarse, cuando lo soliciten, con sus familiares, abo-gado defensor, asistente religioso o médico, y, en su caso, con el representante diplomático o consular de su nacionalidad, así como con el Defensor del Pueblo.

VI. Tienen derecho a que el Supremo Tribunal Superior de Justicia, a través del magistrado o magistrados que para el efecto se designe, así como del Procura-dor General de Justicia y del Defensor del Pueblo, realice las visitas generales de cárceles, según lo establezcan las leyes, a fin de cerciorarse de que no se violan los derechos humanos y, en todo caso, para dar audiencia a quienes lo soliciten.

VII. Los reos sujetos a la jurisdicción del Estado tendrán el derecho de estar re-cluidos en sistemas penitenciarios independientes de los sistemas que el Gobierno federal establezca para los reos de dicha jurisdicción federal.

2. Los menores de edad que transgredan la ley son inimputables. Su tratamien-to debe estar orientado hacia una educación integral propia para la niñez y la juventud.

Los menores cuya conducta viole la ley penal, serán atendidos por instituciones y personal especializado. Por ningún motivo pueden ser recluidos en centros pe-nales o de detención destinados para adultos. Una ley específica regulará esta materia.

La edad para determinar la imputabilidad penal a las personas podrá variarse, tomando en cuenta las circunstancias del entorno social y político, en un momen-to dado, sin embargo, se procurará que esta edad, por cuya virtud se hace ple-namente responsable a una persona por su actos penados por la ley, coincida con la edad requerida para el ejercicio pleno de sus derechos políticos, de tal manera que la persona que es considerada plenamente responsable para efectos pena-les, sea igualmente considerada plenamente responsable y capaz para ejercer con plenitud sus derechos políticos.


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Punto 18 Se reconoce acción popular para denunciar y para constituirse en parte acusado-ra cuando se trate de violaciones a la Constitución y a los Derechos Humanos. Dichas violaciones constituyen ilícitos de carácter penal, los cuales darán lugar no sólo a deducir la correspondiente responsabilidad penal, sino también a la respec-tiva indemnización por daños y perjuicios causados. Estos daños serán determi-nados por la autoridad judicial competente en términos económicos, incluidos los daños morales, tomando en cuenta valores y criterios autorizados al momento de hacerse el pago.

Los interesados podrán acudir por sí, o por su representante legal ante la auto-ridad competente.

Cuando la denuncia sea interpuesta ante la autoridad judicial, ésta correrá tras-lado al Ministerio Público para que realice las actuaciones que el caso amerite, dando aviso al Defensor del Pueblo para los efectos legales a que haya lugar.

En general, cuando los ministerios públicos no cumplan con la diligencia y efica-cia debidas con sus obligaciones legales de investigar y perseguir los delitos, el Defensor del Pueblo podrá hacer sus veces, sustituyéndolos, siempre que se tra-te de violaciones a los derechos humanos, presumiendo que son casos en los que existe o puede existir incompatibilidad, oposición o conflicto de intereses, que impiden actuar debidamente a dichos ministerio públicos.

Punto 19 1. Se reconoce el derecho de libre y fácil acceso de todos los habitantes del Estado a la educación escolar, en todos sus niveles y clases, y a la cultura en general. Se reconoce la libertad de enseñanza.

2. El Estado y los municipios, conforme al artículo 3º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, asumen la obligación de prestar los servicios inherentes a la educación escolarizada con puntualidad, eficiencia y calidad, ga-rantizando que efectivamente sean de libre y fácil acceso por parte de toda la población.

3. Estos servicios son públicos y están favorecidos por el interés social. 4. Para que todo el pueblo tenga acceso libre y fácil a los sistemas de educación

escolar, estos servicios impartidos por el Estado y los municipios serán gratuitos en todos sus grados y clases, esto es, la educación oficial, será cubierta por el erario público.

5. El Estado se reserva el derecho para el reconocimiento y el otorgamiento de los títulos académicos con validez oficial, así como el otorgamiento de las respec-tivas licencias o patentes para su ejercicio, conforme lo disponga la ley.

6. Los particulares gozan de libertad plena para colaborar con el Estado y los municipios en toda clase de actividades de educación escolarizada, en todos sus niveles. Sin embargo, para la validez oficial de los estudios y carreras que impar-tan, deberán cumplir los requisitos que la ley establezca.

7. La Universidad de Guadalajara es la Universidad del Estado; es una institución pública, que gozará de las máximas prerrogativas legales, que le permitan cumplir


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cabalmente no sólo con los fines que le son propios, sino también con el encargo recibido del Estado de crear, favorecer y desarrollar los sistemas de educación superior oficial en el Estado, como mejor convenga.

8. El Congreso del Estado vigilará que la Universidad de Guadalajara cuente siem-pre con los recursos necesarios para su funcionamiento; contribuirá a buscarle, por medio de las medidas legales que corresponda, fuentes alternativas de finan-ciamiento y vigilará la correcta aplicación de sus recursos.

Punto 20 1. Todos tienen derecho a gozar y a disfrutar de un medio ambiente adecuado y sano para el desarrollo de la persona, y todos tienen el deber de conservarlo y de evitar que pueda deteriorarse o contaminarse.

2. Los poderes públicos del Estado y los municipios velarán por la utilización ra-cional de todos los recursos naturales con el fin de salvaguardar el medio am-biente y mejorar la calidad de la vida, así como de emprender las acciones que sean necesarias para restaurar dicho medio ambiente cuando fuere perturbado, auxiliándose de los particulares.

3. Se reconoce el derecho a toda persona para que sea protegida por el Estado en casos de desastres naturales o en casos en que sufran daños y perjuicios por desastres o calamidades por causas humanas. En estos supuestos, los poderes públicos atenderán a la población afectada en sus necesidades, de acuerdo a las circunstancias y a sus posibilidades.

El Estado dispondrá la creación de un sistema estatal de protección civil y lo do-tará de los recursos necesarios para prevenir desastres ecológicos, para valorar toda clase de riesgos ecológicos, con amplias facultades que le permita salva-guardar plenamente el interés público que corresponde a esta materia ecológica.

4. Los poderes públicos del Estado y de los municipios, de conformidad con las atribuciones que les confiere la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-canos, además de fijar y determinar con toda oportunidad y antelación el uso y destino del suelo, tanto en las áreas urbanas como en aquéllas áreas destinadas para futuras urbanizaciones, determinarán áreas especiales que se denominarán de reserva ecológica y que tendrán el carácter de parques públicos y serán inalie-nables, inembargables, y no podrá, una vez que se haya tomado el acuerdo res-pectivo, cambiárseles este destino de áreas de reserva ecológica, a menos que la autoridad competente señale nuevas reservas que cumplan con los fines de aquellas y se cuente además con la autorización previa del Consejo Estatal de Ecología.

5. La ley que regule esta materia sancionará los abusos que se cometan en perjuicio del medio ambiente, así como en perjuicio de las áreas de reserva ecoló-gica establecidas.

Punto 21 1. Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. Los poderes públicos del Estado y de los municipios organizarán la materia de salud pública a través de sistemas y medidas de prevención así como de prestaciones y de servicios, que


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sean necesarios; fomentarán la educación sanitaria, la educación física y el de-porte. Especialmente cuidará de la atención preventiva, tratamiento, rehabilita-ción e integración de los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, prestando la atención especializada que corresponda y los protegerán para que puedan gozar de los derechos humanos que se reconocen en esta Constitución.

2. Los establecimientos oficiales así como las clínicas y los consultorios de par-ticulares tienen la obligación ineludible de atender a todas aquellas personas que se presenten a los mismos en situación de emergencia, de manera que habrá responsabilidad por la falta oportuna de atención, lo mismo que por los descuidos o la negligencia en que pudieran incurrir. Las personas que estén en condiciones de extrema pobreza recibirán esta atención sin ninguna discriminación y sin car-go alguno. Los particulares harán la estimación de los gastos correspondientes a los servicios que les hayan prestado y podrán deducirlos del pago de toda clase de contribuciones, impuestos, derechos y tasas de carácter estatal o municipal, para resarcirse de lo gastado en la atención de esta clase de personas en situa-ción de extrema pobreza.

Punto 22 1. Todos tienen el derecho a gozar y disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos están obligados a promover las condiciones necesarias para que este derecho se haga efectivo, regulando la utilización del suelo bajo el princi-pio del interés social inherente a este derecho.

2. Se declara de interés social las acciones de los particulares que tengan por objeto la construcción de viviendas propias o destinadas para ser habitadas por sus familias en lo particular, de manera que queda prohibido gravar estas accio-nes con impuestos, derechos, tasas y demás contribuciones, cualquiera que sea su denominación o su naturaleza. La ley ordinaria propiciará y fomentará esta clase de acciones entre los particulares otorgando todo tipo de facilidades en materia de carácter administrativo de manera que los permisos, las licencias y las autorizaciones serán gratuitas en la medida de lo posible, y, en todo caso, los derechos que se deban cobrar por cada uno de estos conceptos se fijarán to-mando en cuenta el costo real del servicio de que se trate.

Punto 23 1. Los poderes públicos del Estado y de los municipios organizarán los servicios de asistencia pública que correspondan, para atender a las clases más necesitadas de manera que los beneficios de estos servicios lleguen oportuna y efectivamen-te a sus destinatarios.

2. Se prohiben todas aquellas acciones encaminadas a reprimir, o a gravar me-diante cuotas o contribuciones especiales las actividades de las clases más nece-sitadas en procuración del sustento mínimo indispensable para su sobrevivencia. Las autoridades procurarán darles los espacios más convenientes para el desa-rrollo de estas actividades y reprimirán los abusos de que sean víctimas. Espe-cialmente cuidarán los poderes públicos de la niñez desamparada.


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Punto 24 1. Los derechos reconocidos por esta Constitución solamente podrán suspender-se en los supuestos de emergencia grave, estado de excepción o de sitio, por tiempo limitado y para la salvaguarda del interés público y social que se haya visto amenazado o afectado.

2. La suspensión deberá hacerse mediante una ley o una declaratoria formal del Congreso del Estado. En los supuestos de emergencia grave que no permitan esperar la declaratoria del Congreso del Estado, la autoridad gubernativa compe-tente hará dicha declaratoria, bajo su responsabilidad, dando cuenta inmediata a dicho Congreso, quien tomará las medidas pertinentes.

Título Tercero

Capítulo III

De las facultades del Congreso Artículo 23. Son facultades del Congreso: 1. Legislar en todas las ramas del régimen interior del Estado, y ejecutar actos sobre materias que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la propia Constitución del Estado encomienden al Congreso del Estado, incluida la materia de Derechos Humanos.

(…) XVIII. A) Nombrar y remover libremente a los servidores públicos dependientes de su

Secretaría y de la Contaduría Mayor de Hacienda. B) Nombrar al Comisionado encargado de velar por los Derechos Humanos en el

ámbito de la administración pública del Estado, así como en el ámbito de las ad-ministraciones públicas de carácter municipal. Este nombramiento se llevará a cabo conforme a las normas establecidas en esta Constitución.

C) Intervenir en los demás nombramientos de servidores públicos, según las previsiones de esta misma Constitución.

Titulo Sexto Del Poder Judicial

Capítulo Único

Artículo 39. 1. La potestad de aplicar las leyes en las causas litigiosas, en toda clase de materias de régimen interior del Estado, incluidas las funciones relativas al conocimiento de la Constitucionalidad y la legalidad de las disposiciones jurídicas y de los actos en general de los servidores públicos, pertenece exclusivamente a los tribunales que en esta Constitución se establecen.

2. El Poder Judicial del Estado, para su ejercicio, se encomienda a los siguientes tribunales, instancias jurisdiccionales, juzgados y jueces:

I. Al Tribunal Constitucional.


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II. Al Supremo Tribunal de Justicia, Jueces de Primera Instancia, Jueces Menores, Jueces de Paz y Jurados.

III. La función jurisdiccional para resolver las controversias entre el Estado, los municipios, los Organismos descentralizados y Empresas de participación mayo-ritaria de ambos con sus servicios, en materia laboral, estará a cargo del Tribunal de Arbitraje y Escalafón.

IV. La función jurisdiccional en materia administrativa, incluyendo la fiscal, es-tará a cargo del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado.

3. Se crea la Institución del Defensor del Pueblo como un organismo público, jerárquicamente organizado, adscrito al Poder Judicial del Estado, pero con inde-pendencia en sus actuaciones.

Gozará de presupuesto propio, el cual se anexará con el presupuesto que ela-bore el Tribunal Constitucional y el presupuesto del mismo Supremo Tribunal de Justicia, para que, por conducto del Ejecutivo Estatal, se integre en el presupuesto general de egresos del Estado y sea aprobado oportunamente por el Congreso.

La persona que vaya a presidir este organismo se denominará Defensor del Pueblo, quien estará asistido por el número de visitadores, abogados defensores y demás personal técnico y administrativo que sea necesario según lo disponga su ley orgánica.

El Defensor del Pueblo será nombrado por el Congreso del Estado de entre los ciudadanos que reúnan los siguientes requisitos: que no desempeñe ni haya de- sempeñado en los últimos cinco años anteriores a su nombramiento funciones de dirigencia o militancia activa en algún partido político, sindicato, o cualquier otra agrupación laboral o patronal, y sea mayor de 35 años.

Los mismos requisitos se exigirán para los visitadores. Los abogados, que serán adscritos de acuerdo con la jerarquía judicial, a los distintos tribunales, ins-tancias jurisdiccionales, juzgados de primera instancia, juzgados menores y juz-gados de paz, serán seleccionados mediante concurso de oposición abierta de entre magistrados, jueces, ministerios públicos, abogados en ejercicio, maestros y catedráticos que reúnan los requisitos establecidos por la ley.

El Defensor del Pueblo estará obligado a vigilar la observancia de la legalidad y muy especialmente el respeto de los Derechos Humanos. Para ello estará facul-tado para constituirse en parte en todos los juicios de todas las instancias juris-diccionales del Poder Judicial del Estado, por medio de su cuerpo de abogados, cuando esté involucrado el interés de la sociedad, y, a petición del agraviado, en los juicios que promueva en materia de violaciones a los Derechos Humanos.

Asimismo queda habilitado por ministerio de ley para coadyuvar y constituirse en representante del quejoso en los juicios de amparo federal a fin de asistirlo técnicamente y, en todo caso, ejercer las acciones pertinentes para que se haga efectiva la responsabilidad de la autoridad que haya violado dichas garantías del quejoso.

Estará facultado también para suplir al Ministerio Público en todos aquellos su-puestos en que exista o se presente incompatibilidad, oposición o conflicto entre los intereses encomendados para su tutela a la Procuraduría General de Justicia del Estado, es decir, el interés de la sociedad representado por los Ministerios


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Públicos, y el del Ejecutivo del Estado, cuyo asesor es el Procurador General. En estos casos, los servidores públicos adscritos a la Procuraduría General, así como a cualquier otra dependencia, estarán obligados bajo responsabilidad oficial a obe-decer y a colaborar con el Defensor del Pueblo en funciones de Ministerio Público.

Artículo 40. 1. El Supremo Tribunal de Justicia funcionará en Acuerdo Pleno o en Salas, con el número de magistrados que fije la Ley, y le corresponden las siguien-tes atribuciones:

I. Conocer de todas las controversias del orden criminal, civil y de lo familiar, II. Resolver los conflictos de competencia que se susciten entre los tribunales a

que se refiere el artículo anterior; III. Formular su Reglamento Interior; IV. Nombrar a los Jueces, o promover su nombramiento según lo disponga la

ley. V. Permitir que se proceda criminalmente contra los Jueces; VI. Conceder licencias a los Jueces para que se separen de sus cargos y admitir

las renuncias de los mismos; VII. Conceder licencias a los magistrados, hasta por dos meses, para que se se-

paren del ejercicio de sus funciones, y llamar a los Suplentes por el orden que crea conveniente, y

VIII. Nombrar y remover, en la forma que determinen las leyes, a los demás servidores públicos del Poder Judicial.

2. El Supremo Tribunal de Justicia del Estado, los Jueces de Primera Instancia, los Jueces menores y los Jueces de paz, además de las facultades de que ya go-zan, estarán habilitados para el conocimiento de los juicios de amparo que se in-terpongan contra actos violatorios de Derechos Humanos. Este conocimiento será desarrollado mediante un procedimiento breve y sencillo, en los términos que lo disponga la ley que al respecto se dicte.

3. Asimismo conocerán, según lo determine la ley, de los supuestos de respon-sabilidad de los servidores públicos por violaciones a la Constitución, a los dere-chos, garantías individuales y libertades constitucionales.

4. En todos los supuestos en que los actos impugnados constituyen ilícitos por la misma violación a la Constitución, la autoridad judicial dará aviso expreso al Mi-nisterio Público así como al Defensor del Pueblo para que ejerzan la correspon-diente acción de responsabilidad.

5. En todo caso, la autoridad judicial que tenga conocimiento de estos ilícitos, si son de su competencia por razón de la materia, procederá a la consignación de la autoridad que resulte culpable, condenándola a las penas que establezca la ley, así como al resarcimiento de daños y perjuicios, valuados con criterios actualizados por el mismo juez o por los peritos que corresponda.

6. Los tribunales y en su caso los jueces están obligados a efectuar positiva-mente, sin excusa alguna, las visitas de cárceles que ordenen las leyes. Para ello, se recomienda la separación de los presos sujetos a su jurisdicción, quienes de-berán cumplir sus condenas en cárceles y sistemas penitenciarios diferentes de las cárceles y sistema penitenciario de la Federación o de otros estados, a fin de


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asumir plena responsabilidad sobre la Dirección de las Cárceles y la situación per-sonal de cada recluso.

Artículo Transitorio

Se considera de interés social la transformación y reforma del Poder Judicial del Estado de acuerdo con los principios de profesionalización; ingreso por concurso de oposición abierto; inamovilidad y permanencia; independencia efectiva, presu-puesto propio, aprobado por el Congreso, y responsabilidad.

El Ejecutivo del Estado promoverá esta reforma en un término inaplazable de dos años.

B) Anteproyecto de Ley del Tribunal Constitucional

Capítulo primero

Principios generales Artículo 1. El Tribunal Constitucional, como intérprete de la Constitución, es independiente de los demás órganos constitucionales y está sólo sometido a la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, a las leyes federales y a los trata-dos internacionales suscritos por México, cuando estén conformes con dicha Constitución.

Las leyes y tratados internacionales que hayan sido o que fueren declarados inconstitucionales por la justicia federal, no podrán aplicarse en el Estado por nin-guna autoridad sin incurrir en el ilícito de violaciones a la Constitución, en aquella precisa parte, artículo, norma o precepto que haya sido objeto de dicha declara-ción de inconstitucionalidad.

El Tribunal Constitucional asimismo estará subordinado a la Constitución del Es-tado y a esta ley.

Artículo 2. El Tribunal Constitucional está integrado por cinco ministros, los cuales, a su vez, tendrán su suplente cada uno.

La primera vez serán electos por el Congreso del Estado de entre una lista de personas que reúnan los requisitos señalados en esta ley. Dicha lista contendrá por lo menos quince nombres y será propuesta por el Gobernador.

Posteriormente, las bajas que hubiere serán cubiertas mediante concurso de oposición interno entre los suplentes. Y las vacantes de éstos serán cubiertas mediante el correspondiente concurso de oposición abierto entre las personas que reúnan los requisitos establecidos en esta ley.

Artículo 3. Los ministros del Tribunal y sus respectivos suplentes gozarán de in-amovilidad y permanencia definitiva. Solamente por causa de responsabilidad, legalmente probada ante el Congreso del Estado, podrán ser suspendidos o de-puestos de sus cargos.


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Percibirán un salario digno y remunerador, el cual será aprobado y, en su caso, actualizado, por el Congreso del Estado, a propuesta del mismo Tribunal, con car-go al presupuesto general de egresos del Estado.

Artículo 4. Para ser ministro del Tribunal Constitucional se requiere:

I. Ser mayor de 35 años el día de la promoción; II. Ser Licenciado en Derecho; III. Haberse distinguido por su desempeño en la carrera judicial federal o estatal;

o en el ejercicio de la profesión de abogado; o como catedrático, defensor del pueblo o Ministerio Público;

IV. Gozar de buen nombre y prestigio en la comunidad; V. Superar las pruebas de la oposición correspondiente.

Artículo 5. El Tribunal Constitucional funcionará en pleno. Los acuerdos se tomarán por mayoría simple de votos. El quórum del Tribunal, para que las votaciones sean legales, será siempre de cinco ministros; en caso de que fuere necesario para completar el quórum, se podrán suplir las faltas de hasta dos ministros por cada sesión llamando con la antelación debida a su respectivo suplente.

El Tribunal Constitucional tendrá un Presidente, electo por sus propios miem-bros que tengan el carácter de ministros propietarios. El Presidente durará tres años en su cargo, pudiendo ser reelecto por una sola vez. Toca al Presidente del Tribunal Constitucional proveer en la esfera administrativa, conforme al regla-mento que el mismo Tribunal apruebe.

Artículo 6. Son facultades del Tribunal Constitucional, además de las que le señalan la Constitución y esta ley, las siguientes:

I. Conocer del recurso de inconstitucionalidad que se interponga contra leyes, disposiciones jurídicas o actos que tengan fuerza de ley, o carácter general;

II. Conocer de las cuestiones de inconstitucionalidad que se le puedan plantear en los términos de esta ley;

III. Resolver los conflictos constitucionales que puedan suscitarse entre los po-deres públicos del Estado, incluidos los poderes municipales;

IV. Formar su propio presupuesto; V. Cubrir las vacantes que se presentaren, mediante los sistemas legalmente

establecidos; VI. Expedir el reglamento o los reglamentos que sean necesarios para el mejor

desempeño de sus funciones; Artículo 7. El Tribunal Constitucional contará con presupuesto propio, el cual

será aprobado cada año por el Congreso del Estado, tomando en cuenta la pro-puesta de egresos generales que presente el Ejecutivo estatal.


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Capítulo segundo Del recurso de inconstitucionalidad

Artículo 8. El recurso de inconstitucionalidad de las leyes, las disposiciones jurídicas o actos que tengan fuerza de ley o sean de carácter general procederá a partir de su publicación oficial. Artículo 9. Están legitimados para promover este recurso:

I. El Defensor del Pueblo; II. Los cabildos municipales, previo acuerdo favorable al respecto, por medio de

la persona que en dicho acuerdo se habilite y con tal que no se trate de actos propios.

III. La Universidad de Guadalajara en materia educativa; IV. El Consejo Estatal de Ecología; V. Los pueblos o comunidades indígenas.

Artículo 10. Admitida a trámite la demanda, se correrá traslado a la autoridad que haya emitido el acto, para que nombre en el término de diez días un representan-te que pueda deducir ante el Tribunal lo que más convenga en su defensa.

La acreditación del representante así como la formulación de sus alegatos de-berán hacerse en el término de diez días y transcurrido este plazo, el Tribunal contará con otros diez días para dictar su resolución, la cual será fundada y mo-tivada. En casos especiales, el propio Tribunal podrá ampliar el plazo para dictar su resolución, sin que en ningún supuesto exceda de treinta días el término total para dictar dicha resolución.

Artículo 11. La sentencia que se dicte tendrá el valor de cosa juzgada vinculará ne-cesariamente a todos los poderes y a todos los servidores públicos del Estado. Sus efectos son generales. Las leyes, las disposiciones jurídicas, o los actos decla-rados contrarios a la Constitución por el Tribunal serán nulos de pleno derecho. Artículo 12. Recibido el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad, se correrá traslado a la autoridad de donde haya emanado la norma objeto del plan-teamiento, así como al Defensor del Pueblo y al Procurador, cuando no sean ellos los promoventes, para que se apersonen en el procedimiento y formulen lo que tengan a bien en un plazo de diez días, pasado el cual, el Tribunal Constitucional resolverá lo conducente dentro del plazo de otros diez días; puede ampliarse este plazo, sin que exceda los treinta días en total. Artículo 13. El conocimiento del Tribunal Constitucional se circunscribe al examen de la constitucionalidad de la norma jurídica o acto que es objeto de impugnación.

Sus resoluciones producen efectos de cosa juzgada y vinculan necesariamente a todos los poderes y servidores públicos del Estado. Las normas que hayan sido declaradas inconstitucionales serán nulas de pleno derecho; su aplicación o ejecu-


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ción posterior a dicha declaración importa responsabilidad personal, la cual se hará efectiva de oficio por el Defensor del Pueblo o a instancia de parte agraviada.

La declaración de inconstitucionalidad de una norma que haya sido aplicada por los jueces, tribunales o instancias jurisdiccionales, es suficiente prueba de que se violó la Constitución y de que, por tanto, se cometió este ilícito, para todos los efectos de responsabilidad a que haya lugar.

Artículo 14. Las sentencias dictadas en estos supuestos tienen valor de cosa juz-gada, vinculan necesariamente a los poderes públicos del Estado, así como a to-dos sus servidores públicos; producen efectos generales y las normas declaradas inconstitucionales serán nulas de pleno derecho.

Capítulo tercero Las cuestiones de inconstitucionalidad

Artículo 15. Los tribunales, instancias jurisdiccionales y todos los jueces están obli-gados a aplicar la ley correctamente y abstenerse, bajo responsabilidad personal, de aplicar leyes y normas que hayan sido declaradas inconstitucionales, tanto por el Poder Judicial federal cuanto por el Tribunal Constitucional del Estado.

Cuando al tener que aplicar un precepto o una norma al caso particular de que estén conociendo aprecien que dicha ley o norma resulta o puede resultar incons-titucional, de oficio plantearán esta cuestión ante el Tribunal Constitucional del Estado, quien hará la declaratoria correspondiente.

Esta cuestión es procedente aun en los juicios de amparo de Derechos Humanos.

Artículo 16. Además del juez o tribunal, están habilitados para plantear el incidente o cuestión de inconstitucionalidad el Defensor del Pueblo, el Ministerio Público o las partes, cuando cuenten con la opinión favorable de cualquiera de los representan-tes sociales aquí mencionados. Artículo 17. La cuestión de inconstitucionalidad deberá ser planteada una vez que haya terminado el procedimiento, pero dentro del término previsto para dictar el fallo; este término queda suspendido hasta en tanto se reciba la resolución del Tribunal Constitucional.

En el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad se deberá precisar la norma de que se trata, así como el precepto de la Constitución que se puede vio-lar, si se aplicara dicha norma y acompañará su escrito de los autos y alegatos del juicio.

Artículo 18. La resolución o declaratoria que al respecto haga el Tribunal Constitu-cional será firme y tendrá el carácter de cosa juzgada y efectos generales.

La ley, norma o precepto involucrado, que haya sido declarado inconstitucional, será nulo de pleno derecho.


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Capítulo Cuarto Los conflictos constitucionales

Artículo 19. El Tribunal Constitucional conocerá de todos aquellos conflictos de carácter constitucional que se susciten entre los poderes del Estado, entre los poderes del Estado y los poderes municipales, o los poderes de un municipio con los de otros municipios, por medio de procedimientos breves y sencillos, en los que se planteará y se resolverá el aspecto constitucional de la controversia.

C) Anteproyecto de Ley de Amparo Estatal

Capítulo Primero

Principios generales Artículo 1. La jurisdicción de amparo compete al Tribunal Constitucional, al Supremo Tribunal de Justicia, a los Jueces de primera instancia, Jueces Menores y Jueces de Paz. Artículo 2. Corresponde a las instancias de esta jurisdicción velar por la observan-cia y exacta aplicación de la Constitución y el respeto a los derechos humanos. Artículo 3. Los derechos humanos son materia favorecida por el interés social, de manera que la autoridad de amparo está obligada a recibir toda demanda y, en su caso, oír toda queja por violación de derechos humanos; examinarla y determinar si efectivamente se produjo dicha violación, así como a tomar todas las providen-cias que estime necesarias para restablecer el orden legal conculcado y sa-tisfacer la legítima pretensión del agraviado.

Tratándose de supuestos de violaciones a la libertad física de las personas y su integridad personal, exigirá de inmediato que la autoridad responsable, o la auto-ridad que tenga detenida a la persona, la traigan físicamente a su presencia y la ponga a su disposición a fin de resolver lo conducente.

Artículo 4. Los tribunales y los jueces, en colaboración con el Ministerio Público y, en su caso, con el Defensor del Pueblo precisarán todos los elementos del ilícito cometido para los efectos de determinar y apreciar si hubo o no culpabilidad. En caso afirmativo, procederán de oficio a la consignación de quien resultare culpable.

En los supuestos en que sólo haya lugar a la reparación de daños y perjuicios, el Defensor del Pueblo, de acuerdo con el agraviado fijará el monto de la indemniza-ción y el juez resolverá sobre su procedencia.

Artículo 5. Los Juicios de Amparo son sumarísimos y se rigen por el principio del impulso oficial y la suplencia a cargo de la autoridad de amparo, el Ministerio Públi-co y el Defensor del Pueblo. Incluso cuando el particular se desistiera, dichas auto-


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ridades examinarán el supuesto para sólo los efectos de castigar el ilícito de la violación a la Constitución.

El juicio de amparo tiene por objeto examinar si se produjo o no la violación re-clamada, precisar los elementos del ilícito, reparar los agravios causados y casti-gar a quien resulte culpable.

Las resoluciones de amparo se limitarán a declarar que el acto reclamado es o no contrario a la Constitución para reponer las cosas al estado anterior en que se encontraban antes del acto. Tratándose de actos consumados, se hará la misma declaración y los pronunciamientos que correspondan respecto a la responsabili-dad del autor de los agravios del demandante.

Artículo 6. En los términos de la habilitación constitucional, se establece el recurso de amparo ante la justicia ordinaria integrada por el Supremo Tribunal de Justicia, los juzgados de primera instancia, jueces menores y jueces de paz, para solicitar protección y amparo eficaz y, en su caso, la reparación de los perjuicios y daños causados determinada en valores económicos actualizados y por la vía más rápi-da y expedita, en materia de garantías individuales, derechos y libertades reco-nocidos por la Constitución.

Artículo 7. Procede el recurso de amparo contra todo acto o situación de hecho, realizado o provocado por la actividad o la omisión de cualquier servidor público del Estado, así como por cualquier otro organismo, institución, o entidad en general, que actúe a nombre del Estado; lo mismo que por el normal o anormal funciona-miento de los servicios públicos, estén o no concesionados, autorizados o bajo licencia de cualquier clase, que lesionen a los particulares, personas físicas indivi-duales, familias, grupos sociales, comunidades indígenas, o poblaciones indígenas, con violaciones de garantías individuales, los derechos y las libertades reconocidas en la Constitución.

Artículo 8. Gozan de legitimación para promover el recurso de amparo en materia de derechos humanos:

I. Los agraviados, sus familiares, amigos o vecinos; II. El Defensor del Pueblo, de oficio o a petición de parte; III. Los organismos defensores de los derechos humanos; IV. Tratándose de derechos políticos, además de los particulares agraviados,

podrán promover el recurso de amparo también los partidos políticos; V. Las comunidades rurales y los pueblos indígenas.

Artículo 9. Esta clase de juicios gozan de preferencia sobre cualquier otro negocio. Para la interposición de la demanda así como para su tramitación todos los días del año son hábiles. Tienen el carácter de sumarísimo: y se rigen por el principio del impulso oficial y la suplencia de la queja en todo aquello en que se afecte la legalidad y el interés de la sociedad.


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Artículo 10. En materia de juicios de amparo por violaciones a los derechos huma-nos, todos los servidores públicos están obligados a colaborar y a prestar el auxi-lio que les sea solicitado por el juez o el tribunal de amparo correspondiente.

Las órdenes y mandamientos de la autoridad de amparo deberán ser obedeci-das y acatadas de inmediato por los servidores públicos a quienes vayan dirigidos, sin oponer resistencia ni disculpa alguna y aun contra órdenes expresas de carácter gubernativo que pudieran dictarse en sentido contrario.

El incumplimiento de dichas órdenes y mandamientos y la omisión de los actos positivamente señalados como de obligatoria realización, importa responsabilidad personal, la cual se perseguirá y se hará efectiva por el Defensor del Pueblo ante la autoridad competente.

Artículo 11. Tratándose de juicios de amparo en materia de derechos humanos, el Supremo Tribunal de Justicia del Estado conocerá:

I. En una única instancia: de las demandas de amparo que se interpongan contra actos:

1 Del Congreso del Estado, aun aquellos que emanen de sus comisiones y afec-ten garantías, derechos y libertades de un particular;

2. Del Gobernador del Estado; 3. De los Secretarios de Estado; II. En segunda instancia, conocerá de los recursos de revisión que se interpon-

gan en contra de las resoluciones de los jueces de primera instancia, jueces me-nores y jueces de paz, siempre en materia de juicios de amparo por violación de los derechos humanos.

Artículo 12. Los jueces de primera instancia, los jueces menores y los jueces de paz conocerán, en primera instancia, de las demandas que se interpongan contra actos de todos los demás servidores públicos, de carácter estatal y municipal, sin excepción alguna.

En estos casos, los particulares interpondrán su demanda ante el juzgado más próximo a su domicilio, o ante el más próximo al lugar de los hechos; o ante el de su preferencia.

Artículo 13. La demanda de amparo podrá hacerse por escrito o mediante la com-parecencia personal ante el juez de amparo, el cual la formalizará en todo caso por escrito. En ella se indicarán las generales del promotor, así como las del o los agraviados y las demás circunstancias necesarias, a juicio del juez, para poder otorgar el amparo correspondiente. El juez de oficio está obligado, cuando viere que se involucra el interés de la sociedad, a integrar el expediente, para lo cual recabará la colaboración del Defensor del Pueblo, del Ministerio Público, así como de cualesquiera otros servidores públicos.

Solamente se podrán sobreseer o desechar las demandas notoriamente in-fundadas. Cuando se trate de hechos consumados, la demanda prosperará para los efectos de precisar la responsabilidad a que hubiere lugar, así como para fijar la indemnización correspondiente.


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Artículo 14. Admitida la demanda, el juez o tribunal lo pondrá en conocimiento de la autoridad o servidor público, contra cuyos actos se esté interponiendo, no sólo para que cumpla la obligación legal de dar contestación al informe correspondien-te, sino también para que se dé por notificado personalmente para todos los efectos legales, especialmente respecto de la responsabilidad oficial en que puede haber incurrido y respecto de la obligación de resarcir de daños y perjuicios cau-sados al quejoso.

La autoridad involucrada tiene veinticuatro horas, como máximo, para compa-recer en forma y para contestar, en todo caso, el informe solicitado. El juez fijará un plazo menor, o lo podrá ampliar, tomando en cuenta la distancia que exista y el tiempo que se demore en poner del conocimiento de la autoridad dicha demanda.

Para estos casos, los servidores públicos recibirán las comunicaciones oficiales en el lugar en donde estén desempeñando su encargo oficial.

Vencido el plazo, cuando no se hubiere dado o no se hubiere recibido el informe, el juez tomará todas las providencias necesarias a fin de otorgarle al quejoso la protección demandada, de manera inmediata y eficaz, y podrá decretar inclusive la suspensión de la ejecución del acto reclamado.

Artículo 15. Una vez que se haya recibido el informe de la autoridad señalada como responsable, el juez lo comunicará al Defensor del Pueblo así como al Ministerio Público, fijándoles la fecha para la audiencia constitucional, la cual deberá llevarse a cabo dentro de los diez días hábiles siguientes, en presencia del quejoso o de su representante legal, del Defensor del Pueblo, del Ministerio Público y de la autori-dad señalada como responsable.

En esta audiencia, la autoridad señalada como responsable podrá comparecer personalmente, por medio de su representante legal; e inclusive podrá dispensar-se de comparecer, pero se le apercibirá en el sentido de que de las actuaciones pueden resultar en su contra cargos por la ilicitud del acto cometido, aun de carácter penal. Este apercibimiento se hará en el escrito por medio del cual sea citado a comparecer en dicha audiencia.

Pasada la audiencia, el juez dictará su resolución en un plazo no mayor de diez días.

Artículo 16. En casos especiales, cuando el acto reclamado sea notoriamente arbi-trario y las circunstancias del mismo lo permitan, habiendo oído al Defensor del Pueblo y al Ministerio Público, concentrando las actuaciones, dictará la resolución que corresponda sin atenerse a ningún término o plazo.

En estos supuestos el juez, en persona, podrá comunicarse verbalmente con la autoridad señalada como responsable, y verbalmente le comunicará que rinda su informe y lo citará para la celebración de la audiencia, pasada la cual podrá dictar su fallo sin más dilación.


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Artículo 17. Las sentencias de amparo en materia de derechos humanos serán motivadas y fundadas. En ellas el juez o tribunal deberá pronunciarse expresamente:

I. Sobre la validez del acto reclamado o su ilicitud; II. Sobre la procedencia o improcedencia del otorgamiento del amparo y la pro-

tección demandada; III. Sobre la procedencia o improcedencia de la responsabilidad por el ilícito co-

metido, así como por los daños causados al quejoso. Esta resolución será firme y podrá ser recurrida para revisión, dentro de los

tres días hábiles siguientes, ante el Supremo Tribunal de Justicia, por el quejoso, por la autoridad considerada como responsable, por terceros perjudicados si los hubiere, por el Defensor del Pueblo o por el Ministerio Público.

Artículo 18. Si del examen realizado para el esclarecimiento de los hechos resultare que el acto reclamado es lícito de plano, sobre todo cuando dicho acto ilícito se encuentre tipificado como delito o falta en las leyes penales, de oficio, el Ministe-rio Público que haya tenido conocimiento por el traslado de la demanda que se le haya hecho; el Defensor del Pueblo, en su caso, ejercerán las acciones pertinentes a fin de que dicho ilícito sea perseguido y castigado por la autoridad competente.

Cuando el juez que conoce de la demanda de amparo, sea al mismo tiempo au-toridad competente para conocer del ilícito cometido lo emplazará de oficio en forma para que responda del mismo.

Artículo 19. El quejoso que haya sufrido daños y perjuicios como consecuencia de la violación de sus garantías, derechos y libertades, tiene derecho a ser indemniza-do económicamente, como parte de la reparación y demanda de amparo.

El monto de estos daños y perjuicios serán determinados mediante un proce-dimiento especial, por el mismo juez que conoce de la demanda de amparo. Para ello abrirá un expediente por separado, en donde se haga constar la pretensión del quejoso, la opinión del Defensor del Pueblo, así como la del Ministerio Público y la de la propia autoridad considerada responsable. Si hubiere opiniones discrepantes, la autoridad considerada responsable, por un lado, y el quejoso, asistido por el Defensor del Pueblo, por otro, nombrarán un perito que evalúe dichos daños y perjuicios, y el juez resolverá lo conducente.

Los daños y perjuicios, aun los de carácter moral, deberán ser estimados en términos económicos, usando criterios actualizados de manera que el monto definitivo constituya una verdadera reparación de dichos perjuicios y daños.

Artículo 20. Cuando una autoridad o un servidor público dé lugar a una demanda de amparo con motivo del ejercicio de sus funciones, cargo o servicio, el Estado, el municipio o la entidad pública, será solidariamente responsable por los daños y perjuicios que se causaren. El que pague puede repetir contra el autor de los da-ños y perjuicios lo que haya pagado.


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También serán solidariamente responsables el Estado y el municipio en los su-puestos en que las obras o servicios públicos están bajo concesión o licencias y se produzcan dichos daños y perjuicios.

Artículo 21. Para la eficaz ejecución de lo resuelto en las sentencias de amparo, el juez o Tribunal tomará todas las medidas que conduzcan a su cumplimiento. Para tales efectos, deberá librar órdenes y mandamientos a autoridades, servidores públicos o personas, que resulten estar obligadas a dar cumplimiento a dicha sentencia.

La desobediencia, el desacato o la resistencia por parte de las autoridades, funcionarios, servidores públicos o personas obligadas, será constitutivo del delito penal correspondiente, y el Ministerio Público o en su defecto el Defensor del Pue-blo que lo supla, procederá a ejercer las acciones penales que correspondan para castigarlos.

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