Derecho Administrativo Sustantivo x

Carlos Rafael Ceballos Villeda APUNTES SOBRE DERECHO ADMINISTRATIVO (PARTE SUSTANTIVA)

APUNTES SOBRE DERECHO ADMINISTRATIVO

1. LA ADMINISTRACIÓN ESTATAL

1.1. LA ADMINISTRACIÓN COMO CONCEPTO GENERAL

Administración "Es el empleo de la autoridad para organizar, dirigir y controlar a subordinados responsables, con el fin de que todos los servicios que se prestan sean debidamente coordinados"1.

1.1.1. CLASES DE ADMINISTRACIÓN

La administración, de acuerdo al órgano que administra, se clasifica en:

a. Administración Privada.b. Administración Pública.

Administración privada es el proceso de llevar a cabo el trabajo de una entidad u organización cuyos fines son de naturaleza particular o privada.

Administración pública es la actividad de los órganos y entidades estatales, que se lleva a cabo para alcanzar fines públicos generales o comunes, a través de los servicios públicos.

1.2. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

1.2.1. ELEMENTOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Son elementos de la administración pública2:

a. El órgano administrativo.b. La actividad.c. La finalidad.d. El medio.

Órgano administrativo es aquél ente que pertenece a la administración pública y que constituye la vía por medio de la cual se manifiesta la personalidad del Estado.

La actividad se desarrolla a través de la prestación de servicios públicos.3

La finalidad de la administración pública es la realización del bien común o bienestar general de toda la población (ver artículo 1 de la Constitución Política de la República).

1 Reyes Ponce, Agustín; ADMINISTRACIÓN DE EMPRESAS; página 162 Calderón Morales, Hugo Haroldo; DERECHO ADMINISTRATIVO I; páginas 8 y 93 Ídem

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El medio que la administración pública utiliza para el logro del bienestar general o el bien común es el servicio público.3

1.2.2. CLASES DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Las clases de administración pública fundamentales son4:

a. Administración de planificación.b. Administración ejecutiva.c. Administración de control.d. Asesoría.

La administración de planificación consiste en utilizar la autoridad administrativa con una visión futurista que incluye una previsión de las necesidades y sus posibles soluciones (la Secretaría de Planificación, por ejemplo).

Administración ejecutiva es aquella en la cual se ejecuta lo planificado, a través de las decisiones administrativas (el Presidente de la República, los Ministros, por ejemplos).

Administración de control "Es aquella encargada de que las tareas administrativas se realicen de conformidad con las normas establecidas"5 (la Contraloría General de Cuentas, por ejemplo).

La asesoría tiene como finalidad aconsejar al "órgano ejecutivo sobre la conveniencia legal y técnica de las decisiones que tomará quien tiene o ejerce la competencia administrativa"5.

1.2.2.1. LOS DICTÁMENES

Para indicar su postura sobre determinado asunto, los asesores se valen de la emisión de dictámenes.

Los dictámenes son "el ESTUDIO jurídico o técnico sobre un expediente o asunto determinado, el cual es emitido por una persona versada en la materia de que se trate"5.

Al respecto, existen tres clases de dictámenes6:

a. Dictamen facultativo.b. Dictamen obligatorio.c. Dictamen vinculante.

4 Ob. Cit.; páginas 24 y 255 Ídem6 Ob. Cit.; páginas 25 y 26

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El dictamen facultativo consiste en que el administrador queda en libertad de pedirlo, sin que la ley le obligue a hacerlo.

En el dictamen obligatorio, la ley obliga a que el administrador lo requiera, pero no lo obliga a que tome su decisión sobre el contenido del mismo.

En el caso del dictamen vinculante, la ley sí obliga al administrador, no sólo a que lo requiera, sino a que tome su decisión de acuerdo al contenido del mismo (esta clase de dictamen no existe en Guatemala).

1.2.3. PASOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Son cinco los pasos de la administración pública:

a. La planificación.b. La integración.c. La organización.d. La dirección.e. El control.

La planificación consiste "en fijar el curso concreto de la acción que ha de seguirse, estableciendo los principios que habrán de orientarlo, la secuencia de operaciones para realizarlo y las determinaciones de tiempos y de números necesarios para su realización"7.

Integración es la obtención y articulación de los elementos materiales y humanos que la organización y la planificación señalan como necesarios para el adecuado funcionamiento de un organismo social8.

Organización "es la estructuración técnica de las relaciones que deben existir entre las funciones, niveles y actividades de los elementos materiales y humanos de un organismo social, con el fin de lograr su máxima eficiencia dentro de los planes y objetivos señalados"9.

Dirección "es aquel elemento de la administración en que se logra la realización efectiva de todo lo planeado, por medio de la autoridad del administrador, ejercida a base de decisiones, ya sea tomadas directamente, ya con más frecuencia, delegando dicha autoridad y se vigila simultáneamente que se cumpla en la forma adecuada todas las órdenes emitidas"10.

Control "Es la medición de los resultados actuales y pasados, en relación con los esperados, ya sea total o parcial, con el fin de corregir, mejorar y formular nuevos 7 Reyes Ponce, Agustín; Ob. Cit. ; página 1658 Ob. Cit.; página 2569 Ob. Cit.; página 21210 Reyes Ponce, Agustín, citado por Calderón Morales, Hugo Haroldo: Ob. Cit.; página 12

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planes"11. "También implica que las tareas se realicen conforme a las normas establecidas"12.

1.2.3.1. CLASES DE CONTROL

Son clases de control13:

a. El control interno.b. El control directo.c. El control judicial.d. El control constitucional.e. El control parlamentario.f. El control al respeto de los derechos humanos.g. El control del gasto público.

El control interno es el que se realiza dentro de la administración pública, ejercida por órganos superiores sobre sus subordinados (el Presidente sobre los Ministros, por ejemplo).

El control directo lo ejercen los particulares sobre los actos de la administración pública a través de los recursos administrativos.14

Control judicial es el que se ejerce ante los órganos jurisdiccionales, como un medio de control de los órganos administrativos (el Contencioso Administrativo, por ejemplo).

El control constitucional lo ejerce la Corte de Constitucionalidad para que la administración pública no viole las garantías garantizadas por la Constitución Política de la República.

El control parlamentario lo ejerce el Congreso de la República por medio de la interpelación.

El control al respeto de los derechos humanos es ejercido por la Comisión de Derecho Humanos del Congreso de la República y por el Procurador de los Derechos Humanos.

El control del gasto público es ejercido por la Contraloría General de Cuentas (ver del artículo 232 al 234 de la Constitución Política de la República y la Ley del Tribunal y Contraloría de Cuentas).

1.2.3.1.1. EL CONTROL CONSTITUCIONAL (CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD11 Reyes Ponce, Agustín: Ob. Cit.; página 35512 Calderón Morales, Hugo Haroldo; ídem13 Ob. Cit.; páginas 12 a la 2214 Ídem

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La Corte de Constitucionalidad "es un tribunal permanente de jurisdicción privativa, cuya función esencial es la defensa del orden constitucional" (artículo 268 de la Constitución Política de la República).

Se integra con cinco magistrados titulares y cinco suplentes, salvo que conozca recursos de inconstitucionalidad contra de la Corte Suprema de Justicia, el Congreso de la República, el Presidente o el Vicepresidente de la República, en cuyo caso se aumenta a siete magistrados, incorporando por sorteo a dos de los suplentes.

Los magistrados de la Corte de Constitucionalidad se designa de la siguiente forma:

a. Un magistrado por el pleno de la Corte Suprema de Justicia.b. Un magistrado por el pleno del Congreso de la República.c. Un magistrado por el Presidente de la República en Consejo de Ministros.d. Un magistrado por el Consejo Superior Universitario de la USAC.e. Un magistrado por la Asamblea del Colegio de Abogados.

Los magistrados duran en sus funciones por un período de cinco años, pudiendo ser reelectos.

Para ser magistrado de la Corte de Constitucionalidad se requiere:

a. Ser guatemalteco de origen (144 Constitución Política de la República).b. Ser abogado colegiado activo.c. Ser de reconocida honorabilidad (de conducta intachable).d. Tener un mínimo de quince años de graduación profesional.

La Presidencia tiene un año de duración y se rota en forma descendente, iniciando por el magistrado de mayor edad hasta llegar al de menor edad.

Leer del artículo 265 al 272 de la Constitución Política de la República y la Ley de Amparo, Exhibición Personal y Constitucionalidad.

1.2.3.1.2. EL CONTROL AL RESPETO DE LOS DERECHOS HUMANOS

La Comisión de Derechos Humanos del Congreso de la República se integra por un diputado por cada partido político, quienes se encargan de velar por el cumplimiento de los derechos humanos. Para cumplir tal fin, dicha Comisión propone al Congreso tres candidatos para la elección de un Procurador de los Derechos Humanos.

Para ser electo Procurador de los Derechos Humanos se requiere:

a. Ser guatemalteco de origen.

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b. De reconocida honorabilidad.c. Ser abogado colegiado.d. Mayor de cuarenta años de edad.e. Haber desempeñado un período completo como magistrado de la Corte de

Apelaciones o de los Tribunales Colegiados que tengan la misma calidad o haber ejercido la profesión por más de diez años.

Leer del artículo 207 al 216 y del 273 al 275 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

1.3. LA ACTIVIDAD DE GOBIERNO

El gobierno consiste en la conducción de los asuntos políticos para el logro de los fines del Estado.

Por consiguiente, actividades de gobierno son todos los actos de los órganos administrativos tendientes a la realización de los fines del Estado.

Para la toma de decisiones, los órganos administrativos se vales de dos actividades:

a. Actividad discrecional.b. Actividad reglada.

En la actividad discrecional, la ley fija al funcionario determinados parámetros entre los cuales potestativamente debe decidir.

En la actividad reglada, por el contrario, el funcionario no puede decidir más allá de lo que indica la ley.

1.5. PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA

Los principios fundamentales de la función administrativa son:

a. Principio de legalidad.b. Principio de juridicidad.

"Para el Principio de Legalidad lo fundamental es la ley y el Administrador no puede actuar si no existe una norma legal que le otorgue la competencia"15.

El Principio de Juridicidad consiste en "la aplicación del Derecho Estricto en materias políticas y sociales"16. A falta de ley, se pueden aplicar los principios generales o las instituciones doctrinarias.

15 Ob. Cit.; página 2816 Cabanellas, Guillermo; DICCIONARIO DE DERECHO USUAL TOMO II: página 468

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La violación de estos principios, tiene como resultado el abuso de poder o la desviación de poder.

El abuso de poder, abuso de autoridad o abuso de las funciones públicas, "implica que un funcionario público actúa en contra de un administrado extralimitándose en las atribuciones sin tener competencia administrativa, perjudica los derechos e intereses particulares, o por arrogarse poderes y funciones que no le corresponden y con ello exagera las atribuciones y competencias que le están dadas por la ley, así como actuar sin que la ley le confiera atribuciones legales, es decir sin competencia administrativa"17.

La desviación de poder consiste en "El uso y ejercicio de la competencia administrativa con un fin distinto del que le otorga al funcionario la ley"18 y con ello lesiona los derechos e intereses de los particulares.

El órgano contralor de la juridicidad es el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (artículo 221 de la Constitución Política de la República).

17 Calderón Morales, Hugo Haroldo: Ob. Cit.; página 3018 Ídem

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2. DERECHO ADMINISTRATIVO

2.1. DEFINICIÓN

Derecho Administrativo "es el conjunto de principios y de normas de Derecho Público interno, que regula la organización y actividad de la Administración Pública, las relaciones que se dan entre la administración y los particulares, las relaciones interorgánicas y su control"19.

2.2. SISTEMAS DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Los sistemas de Derecho Administrativo son:

a. Sistema Anglosajón.b. Sistema Francés.

En el Sistema Anglosajón, "no existe un Derecho especial que regule las relaciones entre la Administración Pública y los particulares, sino que estas relaciones son reguladas por el Derecho Común, es decir por el Derecho Civil"20.

En el caso del Sistema Francés, sí hay un Derecho especial que regula las relaciones entre la Administración Pública y los particulares y las que se dan entre las mismas instituciones administrativas21.

2.3. CARACTERÍSTICAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Son características del Derecho Administrativo22:

a. Es un Derecho joven (de reciente creación).b. No ha sido codificado (no hay una ley general sobre la materia).c. Es un Derecho subordinado (a la Constitución y a las leyes constitucionales).d. Es autónomo (aparte de la Constitución y de las leyes constitucionales, está dotado

de autonomía con respecto a otras ramas del Derecho).e. Es cambiante (se renova constantemente).

2.4. RELACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON OTRAS 19 Diez, Manuel María; citado por Calderón Morales, Hugo Haroldo; Ob. Cit.; página 3720 Calderón Morales, Hugo Haroldo; Ob. Cit.; página 3221 Ídem.22 Penagos, Gustavo; CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO; página 103

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DISCIPLINAS JURÍDICAS

2.4.1. RELACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON EL DERECHO CONSTITUCIONAL

El Derecho Administrativo está subordinado al Derecho Constitucional y éste último orienta al primero. El Derecho Administrativo está limitado por el Derecho Constitucional.

2.4.2. RELACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON EL DERECHO PENAL

El Derecho Administrativo se relaciona con el Derecho Penal, dado que el segundo garantiza la existencia y el normal desenvolvimiento de las instituciones administrativas contra los atentados punibles23.

2.4.3. RELACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON EL DERECHO PROCESAL

El Derecho Administrativo se relaciona con el Derecho Procesal por las siguientes circunstancias24:

a. El Derecho Administrativo inspira al Derecho Procesal en sus procedimientos.b. El Derecho Administrativo es una reproducción del Derecho Procesal, algunas

veces.c. El Derecho Procesal Civil es supletorio del Derecho Procesal Administrativo.d. El Derecho Procesal se vale del Derecho Administrativo para la obtención de los

medios personales y materiales para los órganos de administración de justicia.

2.4.4. RELACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON EL DERECHO INTERNACIONAL

"Dentro del Derecho Internacional se regulan muchas actividades relacionadas con la prestación de servicios públicos"25.

2.4.5. RELACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON EL DERECHO

23 Oviedo García, Carlos; DERECHO ADMINISTRATIVO TOMO I; página 5824 Calderón Morales, Hugo Haroldo; Ob. Cit.; página 4225 Ob. Cit.; página 44

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CIVIL

Existen "ocasiones en que es necesario que en algunas situaciones se recurra a normas e instituciones jurídicas que pertenecen al Derecho Civil, para resolver necesidades que a la Administración Pública le son indispensables atender. Por ejemplo se pueden adquirir bienes por medio de la expropiación, que es una institución eminentemente administrativa o por compraventa, que es una institución por naturaleza del Derecho Civil"26.

2.4.6. RELACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON EL DERECHO MERCANTIL

La "Administración interviene en las actividades mercantiles de los particulares para facilitar la circulación comercial, dictándose normas jurídico-administrativas que reglamentan esas actividades"27.

2.5. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Se conoce como fuente del Derecho Administrativo a todo aquello de lo cual surge el Derecho Administrativo.

Las fuentes del Derecho Administrativo son:

a. Las fuentes materiales.b. Las fuentes formales.28

Las fuentes materiales son "principios que en alguna forma inspiran al derecho"29.

Son fuentes formales "las formas jurídicas del derecho administrativo en una comunidad jurídica"30.

En Guatemala, son fuentes formales, según el artículo 2 de la Ley del Organismo Judicial:

a. La legislación.b. La jurisprudencia.c. La costumbre.

2.5.1. CODIFICACIÓN Y RECOPILACIÓN

26 Ob. Cit.; página 4527 Ob. Cit.; página 4628 Penagos, Gustavo; Ob. Cit.; página 12829 Ídem30 Castillo González, Jorge Mario; DERECHO ADMINISTRATIVO; página 95

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La codificación consiste en la creación de una ley que regula una determinada rama de del Derecho. Por ejemplo, el Código Penal.

La recopilación consiste en la unión en "uno o varios tomos de la legislación que se relaciona con una rama de las ciencias jurídicas, por ejemplo, recopilar las leyes, reglamentos y demás disposiciones que se relacionan con el Derecho Administrativo y hacer uno o varios tomos del mismo"31.

2.5.2. NORMAS CONSTITUCIONALES DE DERECHO ADMINISTRATIVO

La Constitución Política de la República y las demás leyes constitucionales son la fuente primordial del Derecho Administrativo.

2.5.3. NORMAS ORDINARIAS DE DERECHO ADMINISTRATIVO

"Para el Derecho Administrativo, la ley es la fuente más importante desde el punto de vista de la COMPETENCIA ADMINISTRATIVA, pues sólo la ley puede otorgarla a los órganos administrativos."32

2.5.4. LA LEGISLACIÓN

Legislación es "el proceso por el cual uno o varios órganos del Estado formulan y promulgan determinadas reglas jurídicas de observancia general, a los que se les da el nombre específico de leyes."33

Son etapas de la legislación:

a. Iniciativa de ley.b. Discusión.c. Aprobación.d. Sanción.e. Publicación.f. Vigencia.

En Guatemala, de acuerdo con el artículo 174 de la Constitución Política de la República, tienen iniciativa para la formación de la ley:

a. Los Diputados al Congreso de la República.b. El Organismo Ejecutivo.c. La Corte Suprema de Justicia.d. La Universidad de San Carlos de Guatemala.e. El Tribunal Supremo Electoral.

31 Calderón Morales, Hugo Haroldo; Ob. Cit.; página 5232 Ob. Cit.; página 5533 García Maynes, Eduardo; INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DEL DERECHO; página 52

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La discusión de una ley se da en tres sesiones celebradas en días diferentes, procediendo a la votación una vez discutida la tercera.

Una vez discutida la ley, el Congreso de la República procede a su aprobación, luego la envía al Organismo Ejecutivo en un plazo no mayor de diez días para la sanción de la misma.

Con la sanción, el Ejecutivo acepta la ley aprobada, pudiendo rechazar la misma a través del veto, para lo cual tiene quince días de recibido el decreto aprobado y en Consejo de Ministros, el Presidente lo devuelve al Congreso con las observaciones correspondientes.

Una vez sancionado el decreto, se da a conocer a quienes deben cumplirla a través de su publicación en el Diario Oficial, debiendo entrar en vigencia dentro de los ocho días siguientes a su publicación, a no ser que el mismo decreto amplíe o disminuya el plazo.

2.5.5. DECRETOS DE EMERGENCIA

Los decretos de emergencia son aquellos que son emitidos por el Presidente de la República, con el refrendo de un Ministro del mismo ramo de que la resolución se refiere, en casos de emergencia notable (ver artículo 183, literal f) de la Constitución Política de la República).

Los decretos de emergencia pueden dictarse en cualquiera de los siguientes casos:

a. Invasión del territorio.b. Perturbación grave de la paz.c. Actividades contra la seguridad del Estado.d. Calamidad pública.

Las medidas que pueden decretarse en estos caso son:

a. Estado de Prevención.b. Estado de Alarma.c. Estado de Calamidad Pública.d. Estado de Sitio.e. Estado de Guerra (lo decreta el Congreso a petición del Ejecutivo).

Para la comprensión de las anteriores medidas, ver Ley de Orden Público.

Los derechos constitucionales que pueden cesar por el decreto de los anteriores estados son:

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a. La libertad de acción.b. Las detenciones legales.c. Los interrogatorios a detenidos y presos.d. La libertad de locomoción.e. El derecho de reunión y manifestación.f. La libertad de emisión del pensamiento.g. El derecho de portación de armas.h. El derecho de huelga de los trabajadores del Estado.

Son requisitos del decreto de emergencia:

a. Los motivos que lo justifiquen.b. Los derechos que no puedan asegurarse.c. El territorio que afecta.d. El tiempo de la vigencia.

Una vez emitido el decreto, el Presidente debe convocar al Congreso de la República para que un término de tres días lo conozca, lo ratifique, lo modifique o lo desapruebe, salvo que estuviere reunido, en cuyo caso deberá conocerlo inmediatamente.

La vigencia del decreto no puede ser superior a los treinta días, salvo que se afronte un estado real de guerra, en cuyo caso no hay limitaciones de tiempo.

2.5.6. DECRETO LEY

Decreto Ley es la "Disposición de carácter legislativo, que sin ser sometido al órgano adecuado, se promulga por el Poder Ejecutivo, en virtud de alguna excepción circunstancial o permanente, previamente determinada... representa un medio abusivo e inconstitucional de que se valen los gobiernos de facto para dictar las normas de que necesitan"34.

2.5.7. REGLAMENTOS

Los reglamentos "son un conjunto sistemático de normas jurídicas destinada a la ejecución de leyes o al ejercicio de atribuciones o facultades consagradas por la Constitución."35

Los reglamentos se clasifican de la forma siguiente:

a. Reglamentos jurídicos.

34 Ossorio, Manuel; DICCIONARIOS DE CIENCIAS JURÍDICAS, POLÍTICAS Y SOCIALES; página 20435 Pacheco G., Máximo; INTRODUCCIÓN AL DERECHO; página 343

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b. Reglamentos administrativos.

Los reglamentos jurídicos son dictados por "el Presidente de la República para el cumplimiento de competencias que la misma ley le otorga"36.

Los reglamentos administrativos "son los emitidos por los órganos administrativos, utilizados normalmente para organizar la administración. Estos reglamentos no necesariamente son derivados de una ley específica."37

2.5.8. PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO

Los principios generales del Derecho, aunque no los mencionan el artículo 2 de la Ley del Organismo Judicial, constituyen una fuente importante para el Derecho Administrativo, por las siguientes características:

a. Tienen fuerza obligatoria para la administración.b. Se aplican supletoriamente.c. Tienen valor propio.d. Son independientes de la jurisprudencia.38

2.5.9. LOS PRECEDENTES ADMINISTRATIVOS

Los precedentes administrativos son las resoluciones de un caso concreto emitidas por un funcionario público, quien se basa en resoluciones emitidas por otro funcionario con anterioridad. No constituyen fuente de Derecho Administrativo.

36 Calderón Morales, Hugo Haroldo; Ob. Cit.; página 6737 Ídem38 Castillo González, Jorge Mario; DERECHO ADMINISTRATIVO; página 150

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3. LA PERSONALIDAD DEL ESTADO

Estado "es la organización política de una sociedad humana establecida en un territorio determinado, bajo un régimen jurídico, con soberanía, órganos de gobierno y que persigue determinados fines."39

La personalidad jurídica del Estado consiste en que éste es una persona jurídica de Derecho Público, regulado por la Constitución y demás leyes administrativas (ver artículo 15 del Código Civil).

3.1. TEORÍAS SOBRE LA PERSONALIDAD DEL ESTADO

Existen dos teorías sobre la personalidad del Estado:

a. Las que niegan que el Estado tenga una personalidad.b. Las que afirman la personalidad del Estado:

El Estado tiene doble personalidad (de Derecho Público y de Derecho Privado). El Estado tiene una personalidad única con doble voluntad (una de Derecho

público y otra de Derecho Privado).40

3.2. VENTAJAS DE SU EXISTENCIA

La personalidad jurídica del Estado tiene las siguientes ventajas:

a. Resuelve el problema de la continuidad y la perpetuidad estatal.b. Explica las relaciones patrimoniales entre la Administración y los administrados.c. Hace posible la configuración jurídica de las relaciones de poder.d. Permite acciones por responsabilidad contractual o extracontractual contra el

Estado.e. Da lugar a la relación jurídico-administrativa.f. Permite que la Administración esté en juicio en nombre propio como demandante y

demandada.41

3.3. CLASES DE PERSONAS JURÍDICAS

Las personas jurídicas se clasifican de la siguiente manera:

a. Personas jurídicas de Derecho Público:b. El Estado.

39 Acosta Romero, Miguel; TEORIA GENERAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO; página 3140 Calderón Morales, Hugo Haroldo; Ob. Cit.; páginas 72 y 7441 Dromi, José Roberto; INSTITUCIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO; página 55

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c. El municipio.d. Las empresas estatales y municipales.e. Las sociedades de economía mixta.f. Personas jurídicas de carácter industrial y comercial:g. Las sociedades civiles.h. Las sociedades mercantiles.i. Personas jurídicas de carácter social:j. Las asociaciones con fines no lucrativos.k. Las instituciones cuyo capital tienen como fin social el beneficio colectivo.42

3.4. PERSONALIDAD POLÍTICA DEL ESTADO

"El Estado, en ejercicio de su poder, crea el ordenamiento jurídico coactivo, que otorga al ser político estatal el carácter de persona jurídica"43.

3.4.1. CLASES DE ESTADO

Los más importantes son:

a. Estado absoluto (el poder absoluto se encuentra en el ejercicio del poder público de un rey o monarca).

b. Estado gendarme (su función es mantener el orden público, mediante la vigilancia y la protección de la libertad de los individuos dentro de la ley).

c. Estado de Derecho o constitucional (existen tres poderes interdependientes y coordinados, funcionando con base en una constitución).

3.5. REGÍMENES DE GOBIERNO

Existen dos regímenes de gobierno:

a. El Parlamentarismo.b. El Presidencialismo.

El Parlamentarismo o Sistema Parlamentarista, tiene las características siguientes:

a. División de las funciones generales de gobierno (por un lado el Rey o Monarca, quien ejerce la función política, y por otro lado, un Primer Ministro o Presidente del Consejo de Ministros, quien se encarga de la Administración Pública).

b. Los Ministros de Estado son órganos con competencia administrativa.c. Se da la figura de la interpelación.

42 Calderón Morales, Hugo Haroldo; Ob. Cit.; páginas 7543 Dromi, José Roberto; Ob. Cit.; páginas 54 y 55

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d. La Administración Pública se encuentra a cargo o bajo el control del parlamento.44

El Presidencialismo o Sistema Presidencialista, tiene como características:

a. El Presidente de la República ejerce la función política y la función administrativa.b. Los Secretarios de Estado no son órganos ejecutivos, sino que funcionan como

asesoría del Presidente.c. Los Secretarios son nombrados por el Presidente.d. No se la figura de la interpelación.e. La responsabilidad de los Secretarios es ante el Presidente.45

En el caso de Guatemala, es sistema de gobierno es mixto, por tener características del Sistema Parlamentario y del Sistema Presidencialista, por lo que nuestro sistema es Semiparlamentario y Semipresidencialista.

Se recomienda ver del artículo 152 al 156 de la Constitución Política de la República, en lo que respecta al ejercicio del poder público.

3.6. LA ACTUACIÓN DEL ESTADO

El Estado actúa a través de los órganos administrativos.

"El Organo de una persona de derecho público es la institución que desempeña una o varias personas físicas que gozan de competencia para ejercer una o varias funciones públicas."46

3.6.1. ELEMENTOS DEL ÓRGANO ADMINISTRATIVO

Son elementos del órgano administrativo47:

a. El conjunto de competencias.b. La persona física que titulariza su ejercicio.

Según Calderón Morales, son elementos del órgano administrativo48:

a. Los Administradores o Funcionarios Públicos.b. La competencia (facultades legales de los administradores o funcionarios).c. La actividad material (su fin es alcanzar el bienestar general o bien común).

44 Calderón Morales, Hugo Haroldo; Ob. Cit.; páginas 7845 Ob. Cit.; páginas 7946 Alvarez Gendin, Sabino; TRATADO GENERAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO, TOMO I; páginas 287 y 28847 Dromi, José Roberto; Ob. Cit.; páginas 6248 Calderón Morales, Hugo Haroldo; Ob. Cit.; página 82

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3.6.2. CARACTERÍSTICAS DEL ÓRGANO ADMINISTRATIVO

Son características del órgano administrativo:

a. Es una institución de Derecho Público.b. Es una institución de interés social.c. Es el instrumento del Estado para manifestar su voluntad.d. Necesitan la voluntad de la persona física o funcionario público para poder actuar.

3.6.3. CLASES DE ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS

Los órganos administrativos se clasifican de la forma siguiente49:

a. Por su origen normativo: Órganos constitucionales (emanan de la Constitución). Órganos infraconstitucionales o no constitucionales (derivan de leyes inferiores).

b. Por su composición: Órganos individuales (unipersonales). Órganos colegiados (su titular es un colegio).

c. Por su permanencia: Órganos ordinarios. Órganos extraordinarios (excepcionales o transitorios).

d. Por su jerarquía jurídico-política: Órganos superiores (primarios). Órganos inferiores (secundarios).

e. Por su modo de actuación: Órganos simples (no se integra con otros órganos). Órganos complejos (se integra con otros órganos).

f. De acuerdo con la distribución territorial de competencia: Órganos centrales (su competencia se desarrolla en todo el Estado,

Departamento o Municipio). Órganos locales (su competencia se desarrolla en determinado territorio).

g. De acuerdo con la distribución funcional de competencia: Órganos generales (tienen competencia sobre toda materia). Órganos especiales (tienen competencia sobre una materia especial).

h. Según la actividad administrativa que desarrollan: Órganos activos (forman la voluntad orgánica del Estado). Órganos consultivos (emiten una manifestación de juicio a través de dictámenes

o informes). Órganos de control (fiscalizan la actividad estatal, sus actos y personas).

49 Dromi, José Roberto; Ob. Cit.; páginas 67

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4. LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA

Competencia administrativa es "la cantidad de poderes, facultades, funciones que la Ley le otorga a los órganos administrativos, para que puedan actuar."50

4.1. CARACTERÍSTICAS DE LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA

Las características más importantes de la competencia administrativa son51:

a. Es otorgada por la ley.b. Es irrenunciable.c. Es inderogable (no puede ser derogada por el propio órgano).d. No puede ser cedida (debe ejercerla el órgano que la posee).e. No puede ser ampliada (el órgano no puede ampliarla).f. Es improrrogable (no puede trasladarse un órgano a otro, excepto por avocación o

delegación).

La avocación consiste en que "el órgano superior, sin que medie recurso alguno, atrae hacia sí el asunto pendiente de resolución y que debe ser resuelto por el órgano inferior"52.

Delegación "es el acto procesal por el cual el órgano superior traslada su competencia normal a un órgano inferior en un caso determinado."53.

4.2. ELEMENTOS DE LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA

Los elementos más importantes de la competencia administrativa son:

a. La ley.b. Las potestades, facultades o poderes.c. El órgano administrativo.

4.3. CLASIFICACIÓN DE LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA

De acuerdo con varios autores, la competencia administrativa se clasifica de la siguiente forma:

a. Competencia objetiva o en razón de la materia o contenido (toma en cuenta que se refiera a determinados a asuntos administrativos).

50 Calderón Morales, Hugo Haroldo; Ob. Cit.; página 9751 Diez, Manuel María; DERECHO ADMINISTRATIVO; página 3552 Meza Duarte, Eric; INTRODUCCION AL DERECHO ADMINISTRATIVO GUATEMALTECO; página 8253 Ídem

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b. Competencia territorial (el órgano administrativo tiene limitada su acción a determinado territorio, ya sea nacional, departamental, regional o municipal).

c. Competencia jerárquica o en razón del grado (la ejerce el órgano superior sobre el inferior).

d. Competencia temporal (está limitada por el tiempo).e. Competencia exclusiva (es atribuida a un solo órgano).f. Competencia alternativa o concurrente (deben concurrir determinadas

circunstancias).g. Competencia mixta o compartida (la ejercen vario órganos al mismo tiempo).

4.4. JERARQUÍA ADMINISTRATIVA

Jerarquía administrativa es la relación de subordinación que existe entre órganos superiores e inferiores de una misma competencia administrativa.

4.4.1. CARACTERÍSTICAS DE LA JERARQUÍA ADMINISTRATIVA

Los órganos administrativos pertenecen a una escala jerárquica que tiene las siguientes características54:

a. Es una relación entre órganos.b. El poder jerárquico se da cuando hay descentralización, desconcentración o

delegación.c. La relación se da entre un superior jerárquico con uno inferior.d. Es un poder de manera constante.e. Abarca a todo el órgano inferior.f. Existe el recurso jerárquico por los actos del órgano inferior.

4.4.2. POTESTADES QUE ORIGINA LA JERARQUÍA ADMINISTRATIVA

La jerarquía administrativa origina los siguientes poderes55:

a. Poder de revocación (el órgano superior puede revocar las medidas adoptadas por el órgano inferior).

b. Poder de revisión (el órgano superior puede intervenir en los acuerdos y resoluciones del órgano inferior).

c. Poder de mando (se manifiestan mediante órdenes, circulares e instrucciones).d. Poder disciplinario (el órgano superior puede corregir a los subordinados cuando

hayan cometido faltas).e. Poder de avocación y delegación (el órgano superior puede atraer hacia éste la

competencia del subordinado o delegarla su competencia).

54 Cermesoni, Jorge E.; DERECHO ADMINISTRATIVO; página 12455 Calderón Morales, Hugo Haroldo; Ob. Cit.; páginas 99 a la 101

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4.4.3. CLASES DE JERARQUÍA

La jerarquía se clasifica de la manera siguiente56:

a. Jerarquía común (se da entre órganos cuyas atribuciones comprenden la generalidad de los servicios, por ejemplos, jerarquía nacional y jerarquía municipal).

b. Jerarquía territorial (se da entre órganos que ejercen funciones dentro un territorio determinado).

c. Jerarquía especial (se da entre órganos que cumplen determinados servicios, por ejemplo, la jerarquía militar).

d. Jerarquía burocrática (se refiere a órganos unipersonales o individuales).e. Jerarquía colegiada (se da entre órganos pluripersonales o colegiados).

4.4.4. LA LÍNEA Y EL GRADO

La "línea en la jerarquía administrativa es de COORDINACIÓN y el grado es de SUBORDINACIÓN."57

56 Meza Duarte, Eric; Ob. Cit.; página 8457 Calderón Morales, Hugo Haroldo; Ob. Cit.; página 103

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5. SISTEMAS, TÉCNICAS O FORMAS DE ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

“Los Sistemas de Organización de la Administración Pública, son las formas o el modo de ordenar o de estructurar las partes que integran el Organismo Ejecutivo y las entidades públicas de la Administración Estatal, con la finalidad de lograr la unidad de la acción, dirección y ejecución, evitar la duplicidad de los esfuerzos y alcanzar económicamente, los fines y cumplir las obligaciones del Estado, señalados por la Constitución Política.”58

Entre los sistemas, técnicas o formas de organización de la administración pública, los más importantes son:

a. Centralización o concentración administrativa.b. Desconcentración administrativa.c. Descentralización administrativa.d. Autonomía y autarquía administrativas.

5.1. CENTRALIZACIÓN O CONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA

Centralización o concentración administrativa se da cuando “el conjunto de competencias administrativas se concentran en uno o más órganos superiores de la Administración que reúne las facultades de decisión.”59

El sistema de Guatemala es eminentemente centralizado o concentrado, con tendencias a la descentralización.

5.1.1. CARACTERÍSTICAS DE LA CENTRALIZACIÓN O CONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA

Son características de la centralización administrativa:

a. Existe un superior jerárquico.b. Hay relación de subordinación.c. Se manifiestan los poderes de la jerarquía administrativa.d. Los órganos inferiores ejecutan las órdenes sin mayor poder de decisión de carácter

político.

58 Godínez Bolaños, Rafael, citado por Calderón Morales, Hugo Haroldo; Ob. Cit.; página 10659 Dromi, José Roberto; Ob. Cit.; página 432

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5.1.2. ELEMENTOS DE LA CENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA

Los elementos más importantes de la centralización son:

a. La unidad de mando.b. La jerarquía.c. El control.d. La potestad de revisión.e. La facultad de decidir la competencia.

5.1.3. VENTAJAS DE LA CENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA

Son ventajas de la centralización administrativa:

a. El órgano superior asegura el control político.b. El control de las actuaciones de los subordinados.c. Los procedimientos administrativos son uniformes.d. Se logra prestar los servicios públicos en forma económica.e. El control y fiscalización sobre la actividad administrativa.f. Las políticas administrativas son uniformes.

5.1.4. DESVENTAJAS DE LA CENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA

Son desventajas de la descentralización administrativa:

a. Hay centralismo burocrático.b. La administración se torna ineficiente.c. Las peticiones planteadas por los particulares deben seguir un largo trámite.d. La inconveniencia en países con territorios extensos.

5.2. DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA

Desconcentración administrativa es “una forma de organización administrativa, en la cual se otorga al órgano desconcentrado determinadas facultades de decisión limitadas y un manejo autónomo de su presupuesto o de su patrimonio, sin dejar de existir el nexo de jerarquía.”60

60 Acosta Romero, Miguel; Ob. Cit.; página 87

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5.2.1. CARACTERÍSTICAS DE LA DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA

Las características más importantes de la desconcentración administrativa son61:

a. El otorgamiento de determinadas facultades de decisión limitadas al órgano desconcentrado.

b. El manejo autónomo del presupuesto o patrimonio del órgano desconcentrado.c. No deja de existir el nexo de jerarquía.d. Autonomía técnica del órgano desconcentrado.e. El órgano desconcentrado depende del órgano central.

5.2.2. VENTAJAS DE LA DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA

La desconcentración administrativa tiene las siguientes ventajas:

a. La acción administrativa es más rápida y flexible.b. La acción administrativa se acerca a los particulares.c. Aumenta el espíritu de responsabilidad.d. El sistema facilita las actividades.e. Se conserva la unidad del poder público.f. El servicio público mejora y es más económico.

5.2.3. DESVENTAJAS DE LA DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA

Son desventajas de la desconcentración administrativa62:

a. Los funcionarios principales de los órganos desconcentrados, tienden a prestar el servicio y a resolver con favoritismo político.

b. Se aumenta la burocracia.c. El servicio es ineficiente por incapacidad técnica.d. Se utiliza el recurso del Estado para satisfacer fines de partidos políticos.

5.3. DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA

La descentralización administrativa consiste en “crear un órgano administrativo, dotándolo de personalidad jurídica y otorgándole independencia en cuanto a funciones de carácter técnico y científico, pero con ciertos controles del estado.”63

5.3.1. CARACTERÍSTICAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN 61 Ídem62 Godínez Bolaños, Rafael; LOS SISTEMAS DE ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA; página 8663 Calderón Morales, Hugo Haroldo; Ob. Cit.; página 129

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ADMINISTRATIVA

Son características de la descentralización administrativa64:

a. Transferencia de poderes de decisión.b. La creación de una persona jurídica distinta del Estado.c. La persona jurídica creada es de Derecho Público.d. El control sobre los entes descentralizados.

5.3.2. VENTAJAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA

Son ventajas de la descentralización administrativa65:

a. Se descongestiona la administración central.b. El servicio se moderniza.c. El patrimonio se utiliza con cierto criterio económico.d. Se erradica el empirismo.e. Se aleja el espectro de la influencia político partidista.

5.3.3. DESVENTAJAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA

La descentralización administrativa tiene los siguientes inconvenientes:

a. Se crea un desorden de la administración pública.b. Un crecimiento exagerado de la burocracia.c. No existe una planificación adecuada de estas entidades.

La descentralización administrativa equivale a lo que se conoce como autarquía.

5.3.4. CLASES DE DESCENTRALIZACIÓN

La clasificación más común es la siguiente:

a. Descentralización territorial o por región.b. Descentralización por servicio o institucional.c. Descentralización por colaboración.

5.4. AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA

64 Meza Duarte, Eric; Ob. Cit.; página 8865 Godínez Bolaños, Rafael; Ob. Cit.; página 6

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La autonomía administrativa consiste en que los entes autónomos tienen su propia ley y se rigen por ella, tienen facultad de actuar en forma independiente y de darse sus propias instituciones que los regirán, así como de autofinanciarse sin necesidad de recurrir al Presupuesto General del Estado.66

5.5. ENTIDADES DESCENTRALIZADAS Y AUTÓNOMAS EN LA LEGISLACIÓN GUATEMALTECA

En Guatemala, para la creación de entidades descentralizadas y autónomas se necesita del voto favorable de las dos terceras partes del total de Diputados del Congreso de la República (artículo 134 de la Constitución Política de la República).

Las entidades descentralizadas y autónomas que hay en Guatemala son:

a. El Instituto Guatemalteco de Seguridad Social.b. La Universidad de San Carlos de Guatemala.c. Los Municipios.d. Las regiones y los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural.

5.5.1. INSTITUTO GUATEMALTECO DE SEGURIDAD SOCIAL

El Instituto Guatemalteco de Seguridad Social –IGGS-, tiene su fundamento en el artículo 100 de la Constitución Política de la República y en el Decreto 295 del Congreso de la República (Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social).

Los órganos del IGSS son:

a. La Junta Directiva (tiene el mayor grado jerárquico).b. La Gerencia (órgano ejecutivo de la organización).c. El Consejo Técnico (grupo de asesores con funciones consultivas).

La Junta Directiva se integra por:

a. Un propietario y un suplente nombrados por el Presidente de la República.b. Un propietario y un suplente nombrados por la Junta Monetaria del Banco de

Guatemala.c. Un propietario y un suplente nombrados por el Consejo Superior Universitario.d. Un propietario y un suplente nombrados por el Colegio de Médicos y Cirujanos.e. Un propietario y un suplente nombrados por las asociaciones o sindicatos

patronales.

66 Calderón Morales, Hugo Haroldo; Ob. Cit.; página 127

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f. Un propietario y un suplente nombrados por las asociaciones o sindicatos de trabajadores.

La Gerencia por su lado, se integra por:

a. Un Gerente, quien es el titular de la misma, nombrado por el Presidente de la República.

b. Uno o más subgerentes, nombrados por el Presidente de la República.

5.5.2. UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA

La Universidad de San Carlos de Guatemala está regulada por los artículos del 82 al 90 de la Constitución Política de la República de Guatemala y por su Ley Orgánica.

Su gobierno corresponde al Consejo Superior Universitario, el cual se integra por:

a. El rector, quien lo preside.b. Los decanos de las facultades.c. Un representante de cada Colegio Profesional de los egresados de la USAC.d. Un catedrático titular de cada facultad.e. Un estudiante por cada facultad.

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6. LA RELACIÓN FUNCIONAL

Relación funcional es “El vínculo jurídico-laboral que une al Estado con los particulares que pasan a formar parte del servicio civil desde el momento que inician en el ejercicio del cargo, hasta la entrega del mismo.”

6.1. CARACTERÍSTICAS DE LA RELACIÓN FUNCIONAL

Son características del servicio civil:

a. Es un acto administrativo de nombramiento o investidura.b. Concurren la voluntad del Estado y la del particular.c. Todos los derechos y obligaciones se encuentran previamente establecidos en la

ley.67

6.2. SISTEMAS DE INGRESO AL SERVICIO CIVIL

Entre los sistemas de ingreso al servicio civil se pueden mencionar:

a. Sistema de ingreso libre (cualquier ciudadano puede ingresar).b. Sistema de ingreso por elección (se ingresa a través de un examen de oposición).c. Sistema de ingreso mixto (todos los ciudadanos pueden ingresar al servicio civil,

siempre que demuestren sus capacidades para el ejercicio del cargo, mediante examen).

6.3. FUNCIONARIOS PÚBLICOS

Son funcionarios públicos aquellos que realizan una actividad administrativa de carácter civil.

6.3.1. DESIGNACIÓN DE FUNCIONARIOS

Entre los sistemas para la designación de funcionarios se mencionan:

a. Ingreso por elección (deben ser elegidos).b. Ingreso por nombramiento (lo nombra el superior jerárquico):

Nombramiento discrecional (el superior jerárquico sólo observa los requisitos que deban cumplirse).

Nombramiento condicionado (el superior elige entre varios candidatos). Nombramiento reservado (toma en cuenta la carrera administrativa).

67 Ob. Cit.; página 135

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Ingreso por contrato (contratación de profesionales y técnicos).

6.3.2 CLASES DE FUNCIONARIOS

Entre la clasificación de los funcionarios se encuentran:

a. Funcionarios públicos superiores (gobiernan y toman decisiones).b. Funcionarios públicos intermedios (coordinan y controlan los planes, programas y

proyectos de la administración pública).c. Funcionarios públicos menores (trabajadores o empleados del Estado).68

6.3.3. DERECHOS DE LOS FUNCIONARIOS

Son derechos de los funcionarios públicos:

a. La estabilidad laboral.b. Derecho a la carrera administrativa.c. Derecho de defensa en caso de medidas disciplinarias.d. Descansos semanales.e. Asuetos de ley.f. Goce de vacaciones.g. Permisos especiales.h. Ventajas económicas y viáticos.i. Derecho al régimen de seguridad social.j. Derecho a la jubilación.k. Derecho a la recreación.l. Derecho de huelga.69

6.3.4. OBLIGACIONES DE LOS FUNCIONARIOS

Son obligaciones de los funcionarios:

a. Ejercer su competencia personalmente.b. Respeto y obediencia al superior jerárquico.c. Fidelidad al Estado y a la Constitución Política de la República.d. Imparcial en sus decisiones.e. Contribuir a la seguridad pública.f. Oposición a las órdenes ilegales.70

68 Godínez Bolaños, Rafael; LA RELACION FUNCIONAL; página 169 Ob. Cit.; página 370 Ídem

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6.3.5. RESPONSABILIDADES POLÍTICAS DE LOS FUNCIONARIOS

La responsabilidad política surge de las decisiones que tomen los funcionarios y se establece a través del control parlamentario, interpelación de Ministros y la concurrencia de los funcionarios al Congreso de la República.

6.3.6. RESPONSABILIDADES JURÍDICAS DE LOS FUNCIONARIOS

La responsabilidad jurídica surge cuando los funcionarios públicos infringen normas legales o dejan de cumplirlas.

Las responsabilidades jurídicas pueden ser:

a. De tipo civil.b. De tipo penal.c. De tipo administrativo.

La responsabilidad civil surge cuando los funcionarios, en ejercicio de sus cargos, causan daños y perjuicios a los particulares, quienes deducen las responsabilidades de los funcionarios a través del Juicio Sumario de Responsabilidades, sin perjuicio de la responsabilidad solidaria del Estado (artículo 155 de la Constitución Política de la República).

La responsabilidad penal surge cuando los funcionarios en el ejercicio de sus cargos, incurren en la comisión de determinados delitos.

La responsabilidad administrativa surge cuando el superior jerárquico sanciona al inferior, quien ha incurrido en faltas contra la administración (ver artículo 74 de la Ley de Servicio Civil).

6.4. CARRERA ADMINISTRATIVA

Carrera administrativa es “el derecho que tienen todos los funcionarios públicos de pasar a desempeñar un puesto de grado clase superior, por capacidad, conocimiento y experiencia dentro de la función administrativa.”71

6.5. ANÁLISIS DEL MARCO LEGAL DEL SERVICIO CIVIL EN GUATEMALA

En Guatemala, el Servicio Civil está regulado por la Ley de Servicio Civil y por otras leyes, como la Ley de Salarios, Ley Orgánica del Presupuesto, Ley de Clases Pasivas,

71 Calderón Morales, Hugo Haroldo; Ob. Cit.; página 139

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Ley de Aguinaldos, Ley de Bonificaciones, Ley de Sindicalización y Huelga (Ver además, del artículo 107 al 117 de la Constitución Política de la República).

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7. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Acto administrativo es “toda declaración de voluntad de un órgano público actuando dentro de una función administrativa y con un fin administrativo, y que produce efectos jurídicos, concretos o generales.”72

7.1. CARACTERÍSTICAS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Son características del acto administrativo73:

a. La presunción de legitimidad (suposición de que el acto fue emitido conforme a Derecho).

b. Ejecutoriedad (posibilidad de ejecución).c. Revocabilidad (puede ser revocada por el órgano superior).d. Irretroactividad (no tiene efecto retroactivo).e. Unilateralidad (no se requiere la voluntad del particular).

7.2. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Son elementos del acto administrativo74:

a. Elementos de forma: El Sujeto u órgano competente. La manifestación externa de voluntad administrativa. El objeto. La capacidad. Las Cláusulas accesorias. La Finalidad o fin.

b. Elementos de fondo: La forma de la declaración del acto administrativo:

La constancia o razón escrita del acto. El lugar y la fecha. El órgano o entidad que lo emite. Identificación del expediente. Firma y sello de los responsables. Constancia de notificación al interesado.

La forma del procedimiento para su emisión.

72 Flamenco y Cotero, José; TEORÍA DEL ACTO ADMINISTRATIVO”; página 3473 Ob. Cit.; página 3874 Calderón Morales, Hugo Haroldo; Ob. Cit.; página 154

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7.3. CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Los actos administrativos, para su estudio, se clasifican de la forma siguiente:

a. Atendiendo a su contenido: Actos imperativos (contienen una prohibición y provocan en los administrativos

una determinada conducta; ejemplo: el cumplimiento de medidas sanitarias). Actos conformadores (crean, modifican o suprimen una relación jurídica con los

administrados; ejemplo: las licencias). Actos declarativos (llevan implícito declaraciones; por ejemplo: el reconocimiento

de la calidad de vecino). Actos regístrales (indican el asiento de determinadas particularidades en los

registros; por ejemplo: las certificaciones del Registro Civil). Actos de requerimiento del interesado (sólo tienen lugar previa solicitud de los

administrados; por ejemplo: solicitud de licencias).b. Por las personas que afecta:

Actos internos (surten efectos en la esfera de la administración). Actos externos (trascienden hacia los particulares).

c. Por el órgano que los dicta: Actos simples (emana del ejercicio de una competencia administrativa). Actos complejos (se forman por el concurso de varias competencias).

d. Por los efectos del acto: Actos limitativos (contienen prohibiciones, también se les llama imperativos). Actos de ampliación (aumenta la esfera de los derechos de los particulares; por

ejemplo: ampliar un plazo).e. Por la concurrencia de elementos:

Actos válidos o perfectos (contiene todos los elementos de fondo y de forma necesarios).

Actos viciados o imperfectos (adolecen de algún elemento de forma o de fondo).75

f. Por su fundamento legal: Actos reglados (se fundamentan en preceptos legales imperativos). Actos discrecionales (la ley deja a la administración un poder libre de

apreciación para decidir).

7.4. LOS HECHOS ADMINISTRATIVOS

Hecho administrativo es aquel acontecimiento que puede producir o no efectos, sin se exprese la voluntad de la administración.

7.5. EL PROCESO ECONÓMICO COACTIVO

75 Ob. Cit.; páginas de la 154 a la 158

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“Cuando los particulares, que son los sujetos pasivos de los impuestos, arbitrios, tasas, contribuciones, multas, etc., se rehusan al pago de las mismas, que por mandato legal están obligados, la administración pública se ve en la necesidad de cobrar en una forma coercitiva dicho pago, acudiendo a un órgano jurisdiccional, que se denomina Juzgado de lo Económico Coactivo.

El Proceso Económico Coactivo entonces, es un medio por el cual Estado cobra sus adeudos que los particulares tienen con éste, los que deben ser líquidos, exigibles, de plazo vencido y preestablecidos legalmente a favor de la administración pública.”

El Proceso Económico Coactivo se encuentra regulado en la Ley Orgánica del Tribunal y Contraloría de Cuentas y en el Código Tributario.

Para iniciar el proceso económico coactivo es necesario la existencia de un título ejecutivo que consista en un fallo condenatorio de cuentas, multas o demora en obligaciones tributarias.

Para el planteamiento de la demanda se deben reunir los requisitos establecidos en el artículo 61 del Código Procesal Civil y Mercantil, debiendo acompañar el título ejecutivo con el que se demuestra el adeudo.

7.6. LA INACCIÓN ADMINISTRATIVA

La inacción administrativa consiste en que la administración pública no resuelve los expedientes puestos a su conocimiento y de los cuales está obligado a resolver.

7.6.1. LA MORA Y EL RETARDO ADMINISTRATIVOS

La mora administrativa y el retardo administrativos consisten en que la administración pública no resuelve los expedientes iniciados de oficio o que no cumple con el procedimiento administrativo, los cuales han sido puestos a su conocimiento y de los que está obligado a resolver.

7.6.2. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO

El silencio administrativo consiste en que el órgano administrativo dotado de competencia administrativa, no resuelve las peticiones o las impugnaciones de los administrados en término de treinta días.

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8. EL CONTROL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

8.1. EL CONTROL PARLAMENTARIO SOBRE LOS ACTOS DE GOBIERNO

"El control parlamentario es una figura jurídica, que consiste en el control que ejerce el Parlamento sobre los actos de los funcionarios públicos, a través de la invitación, citación o de la Interpelación de Ministros de Estado."76

8.1.1. INTERPELACIÓN O JUICIO POLÍTICO

"La interpelación, es la figura jurídico-política, mediante la cual el parlamento controla los actos y las políticas administrativas del Primer Ministro o Presidente del Consejo de Ministros y los Ministros de Estado."77

En Guatemala, la figura de la interpelación se da en el caso de los Ministros de Estado únicamente (ver de artículo 165 inciso j al 167 de la Constitución Política de la República).

El procedimiento de la interpelación se da de la forma siguiente (ver página 36):

76 Ob. Cit.; página 18177 Ídem

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Termina el trámite Respuestas satisfactorias

Citación a Ministro (s) No puede ausentarse Interpelación Respuestasde Estado (no más de del país ni excusarse ante el no

4 a la vez) de responder Congreso satisfactorias

Ministro presenta su No emite el voto Trámite ante Solicitud dedimisión el Congreso de voto de

Inmediatamente Emite el voto la República desconfianza

Presidente de la No menos de la Misma sesión No menos deRepública la acepta mayoría absoluta del o en las dos 4 Diputados

o no la acepta total de Diputados siguientes

Presidente Considera Interpelado acude No se ratifica Finaliza elen Consejo de al Congreso dentro el voto trámite

Ministros que los actos | de 8 días a partir deCensurables se ajustan la emisión del voto Ampliación Se ratifica el

a conveniencia nacional | de falta de de la voto por las y a política de gobierno | confianza interpelación 2/3 partes

Se tiene por Se tiene porInterpelado no asiste separado del cargo separado del

dentro del término e inhabilitado por no cargo almenos de 6 meses Ministro

Además de la Constitución Política de la República, ver Ley Orgánica y de Régimen Interior del Congreso de la República en lo que respecta a las sesiones del mismo.

8.1.2. LA CITACIÓN

La citación consiste en "que los Ministros de Estado y todos los funcionarios y empleados públicos están obligados a acudir al Congreso de la República, cuando éste, sus comisiones o bloques legislativos lo consideren necesario, a efecto de aclarar algunas situaciones relacionadas con los negocios o con las competencias que ejercen los funcionarios o empleados públicos."78

8.2. EL CONTROL ADMINISTRATIVO

El control administrativo se desarrolla dentro de la misma administración pública.

El control administrativo se da de la forma siguiente:

a. Control de oficio o jerárquico (lo ejerce el superior jerárquico sobre el inferior).


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b. Control a petición de parte o directo(lo ejercen los particulares sobre los actos de la administración a través de los medios de impugnación).

c. Control técnico (lo realizan órganos especializados de la administración pública sobre órganos administrativos con competencia; por ejemplo: la Contraloría General de Cuentas).

8.3. EL CONTROL JUDICIAL DE LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN

El control judicial de los actos de la administración se desarrolla a través del Proceso de lo Contencioso Administrativo y el Proceso de Amparo.

8.3.1. EL PROCESO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

El “Recurso de lo Contencioso Administrativo, que es un verdadero proceso de conocimiento, es un medio de control que tienen los particulares o administrados, para oponerse a las decisiones, resoluciones o actos de los órganos administrativos, una vez agotada la vía administrativa.”79 (Ver artículo 221 de la Constitución Política de la República).


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9. LOS SERVICIOS PÚBLICOS

Servicios públicos son “El conjunto de actividades que desarrolla el Estado en forma directa o indirecta, con la finalidad de satisfacer necesidades sociales, atendiendo a la población, por imperativo constitucional a cambio de pago de impuestos, tasas y demás atribuciones que pagan los administrados.”80

9.1. ELEMENTOS DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS

Son elementos de los servicios públicos:

a. La actividad del Estado en beneficio de los particulares.b. La satisfacción de necesidades sociales.c. La prestación continua.d. La organización pública para lograr tal fin.e. El pago por su prestación.

9.2. CARACTERÍSTICAS DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS

Las características más relevantes de los servicios públicos son:

a. La generalidad (se dirigen a toda la población).b. La regularidad (se prestan de acuerdo a normas legales).c. La continuidad (se prestan sin interrupciones).d. La obligatoriedad (el Estado tiene la obligación de prestarlos).e. Tiene fines lucrativos.

9.3. CLASES DE SERVICIOS PÚBLICOS

Una de las clasificaciones más importantes de los servicios públicos es la siguiente81:

a. Por el ente que los presta: Servicios públicos directos (los organiza y mantiene el Estado a través de sus

dependencias y entidades). Servicios públicos indirectos (los prestan los particulares mediante

autorizaciones y concesiones otorgadas por el Estado).b. Por su importancia:

Servicios públicos esenciales (no pueden dejar de prestarse por ser vitales para el ser humano).

80 Godínez Bolaños, Rafael; LOS SERVICIOS PÚBLICOS; página 581 Ob. Cit.; página 4

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Servicios públicos no esenciales o discrecionales (pueden dejar de prestarse sin que esto afecte a la población).

c. Por su continuidad: Servicios públicos permanentes (no se pueden interrumpir). Servicios públicos no permanentes (se prestan accidentalmente o en casos de

emergencia).d. Por su ámbito territorial:

Servicios públicos nacionales (se prestan en todo el territorio nacional). Servicios públicos regionales (se prestan en una determinada región). Servicios públicos departamentales (se prestan en un determinado

departamento). Servicios públicos municipales (se prestan dentro de un municipio).

9.4. LOS SERVICIOS SOCIALES

“Los servicios sociales tienen por objeto mejorar condiciones de vida, generalmente en el ámbito de la salud y la previsión social, los cuales persiguen fines de asistencia lo que significa que no son lucrativos”.82

9.5. EMPRESAS DE ECONOMÍA MIXTA

Las empresas de economía mixta consisten en que el Estado y los particulares se asocian en sociedades mercantiles, para la prestación de determinados servicios públicos.

9.6. ESTABLECIMIENTOS DE UTILIDAD PÚBLICA

Los establecimientos de utilidad pública son aquellas entidades que sin formar parte de la administración pública, prestan determinados servicios de interés social.

9.7. NACIONALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y DE LAS EMPRESAS ESTATALES

La nacionalización de los servicios públicos y de las empresas estatales consiste en “la incorporación a la nación de todos los bienes y medios de producción, o de una parte de ellos, sustrayéndolos de la actividad o quizás más propiamente de la propiedad de los particulares.”83

82 Calderón Morales, Hugo Haroldo; Ob. Cit.; página 20783 Ossorio, Manuel; Ob. Cit.; página 479

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9.8. PRIVATIZACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y DE LAS EMPRESAS ESTATALES

La privatización consiste en que el Estado traslada a los particulares la prestación de un servicio público o de una empresa estatal.

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10. LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

El contrato administrativo es la “declaración de voluntad del Estado, a través de sus órganos centralizados y entidades autónomas y descentralizadas, con una persona individual o colectiva, privada o pública, nacional o internacional, con el compromiso del primero de pagar honorarios o un precio por la actividad, servicio o bien, que le presta el contratante, bajo las condiciones establecidas en las leyes de orden público y sometidos en caso de conflicto o incumplimiento a la jurisdicción privativa de lo contencioso administrativo.”84

Para llegar a la contratación administrativa, las leyes especiales imponen determinados procedimientos, las que son distintas de las leyes de índole civil o mercantil (ver Ley de Contrataciones del Estado).

10.1. CARACTERÍSTICAS DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

Son características de los contratos administrativos85:

a. Preferencia del Estado (el Estado impone sus condiciones).b. Exorbitación de sus cláusulas (contienen cláusulas de Derecho Privado).c. Principios especiales (el Derecho Público prevalece sobre el Derecho Privado).d. Jurisdicción especial (los conflictos derivados de su cumplimiento o interpretación

son sometidos al conocimiento del Tribunal de lo Contencioso Administrativo).

10.2. ELEMENTOS DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

Los elementos más importantes de los contratos administrativos son86:

a. Los sujetos (el Estado y sus entidades y una persona privada).b. La manifestación de voluntad de los sujetos.c. Se refiere a hechos lícitos, ciertos y determinados, relacionados con la gestión

patrimonial del Estado.d. Consta por escrito con o sin intervención notarial, según lo disponga la ley.

10.3. PRINCIPIOS DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

Los principios más importantes del contrato administrativo son los siguientes87:

a. Igualdad del Estado frente a los particulares.84 Godínez Bolaños, Rafael; LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS; página 885 Ob. Cit.; página 686 Calderón Morales, Hugo Haroldo; Ob. Cit.; páginas 216 y 21787 Ob. Cit.; página 217

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b. Manifestación de voluntad.c. No alterar el Orden Público.d. Cumplimiento de formalidades.e. Cumplimiento de procedimientos.f. Debe ir dirigido al cumplimiento de las finalidades del Estado.

10.4. CLASES DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

Una de las clasificaciones de los contratos administrativos es la siguiente88:

a. Contrato de obra pública (se dirigen a la construcción, modificación, reconstrucción o mantenimiento de una obra pública):

b. Contrato de suministros (a través de éste el Estado obtiene bienes, muebles, materiales de oficina, etc.).

c. Contrato de servicios públicos (el Estado encomienda a particulares la prestación de servicios públicos).

d. Contrato de servicios la Estado (un particular presta algún servicio al Estado).e. Contrato de consultoría profesional (empresas especializadas en consultorías,

profesionales y técnicos prestan al Estado un servicio especial).f. Explotación y exploración de recursos no renovables (otorga a personas

individuales o jurídicas la explotación y la exploración de hidrocarburos).

10.5. TEORÍA DE LA IMPREVISIÓN

La Teoría de la Imprevisión consiste en la concurrencia de acontecimientos imprevisibles y extraños a las partes, los cuales dificultan al contratista el cumplimiento del contrato, ante lo que el Estado compensa las pérdidas sufridas como consecuencia de los acontecimientos anormales.

10.6. EXTINCIÓN DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

La extinción de los contratos administrativos consiste la terminación o conclusión de las condiciones pactadas dentro del mismo.

10.6.1. CLASES DE EXTINCIÓN

La extinción de los contratos administrativos puede ser:

a. Extinción normal (el contrato termina por el cumplimiento de las condiciones pactadas).


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b. Extinción anormal (el contrato no termina por el cumplimiento de las condiciones pactadas).

Algunas de las causas para la extinción anormal son89:

a. Por cumplimiento de su objeto antes del plazo contractual.b. Por incumplimiento de su objeto vencido el plazo.c. Por incumplimiento del contratante.d. Por incumplimiento del contratista.e. Por rescisión bilateral del contrato.f. Por rescisión unilateral del contrato.g. Por imposibilidad material de terminar la obra, servicio o entrega de bienes.h. Por imposibilidad de realizar el pago de la obra, servicio o bienes por parte del

Estado.


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11. EL ORGANISMO EJECUTIVO

El Organismo Ejecutivo está integrado por:

a. La Presidencia de la República.b. La Vicepresidencia de la República.c. Los Ministerios.d. Las Secretarías de la Presidencia.e. Las Comisiones y Comités Temporales.f. Los Gabinetes Específicos.g. Las demás dependencias que administrativa o jerárquicamente dependen de la

Presidencia de la República.

El Organismo Ejecutivo está regulado por la Constitución Política de la República (del artículo 182 al 202) y por la Ley del Organismo Ejecutivo.

11.1. LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA

La Presidencia de la República es la suprema organización político administrativa del Organismo Ejecutivo, es la organización fundamental del Estado de Derecho, encabezado por el Presidente de la República. En cuanto al origen del cargo no puede precisarse pero se cree que al igual que la República, surgió en oposición al cargo del Rey. En el sistema democrático y republicano, el cargo se ejerce por elección popular, temporalmente por un período improrrogable, que en Guatemala es de cuatro años.90

Su regulación legal se encuentra del artículo 182 al 189 de la Constitución Política de la República y en los artículos 6, 7 y 16 de la Ley del Organismo Ejecutivo.

11.1.1. SISTEMAS DE SUSTITUCIÓN DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

Los sistemas de sustitución del Presidente de la República se pueden resumir de la siguiente forma:

a. Por elección democrática y popular.b. Por ausencia temporal o absoluta del Presidente de la República, lo sustituye el

Vicepresidente.c. Si la ausencia absoluta fuere del Presidente y del Vicepresidente a la vez, el

Congreso de la República debe designar a la persona que concluya el período constitucional con el voto de las dos terceras partes y después de tomar posesión la persona designada, ésta envía la terna para que el Congreso designe al Vicepresidente.

90 Bolaños Parada, Oscar Edmundo; APUNTES DE CLASE

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11.1.2. EL GABINETE PRESIDENCIAL

El Gabinete Presidencial lo constituyen los múltiples funcionarios que el Presidente nombra para el ejercicio de su mandato constitucional y en estos se encuentran los Organos Asesores, los Secretarios de la Presidencia, los Ministros y Viceministros de Estado y demás funcionarios dependientes de la Presidencia.91

11.1.3. EL CONSEJO DE MINISTROS

"El Consejo de Ministros es un órgano administrativo especial colegiado, dentro del cual se dictan las políticas generales del Presidente de la República, en forma conjunta con el Vicepresidente de la República y la totalidad de los Ministros de Estado, de conformidad con el artículo 195 de la Constitución Política de la República"91.

11.2. LA VICEPRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA

"El Vicepresidente de la República, es un funcionario que se ha creado exclusivamente para sustitución del Presidente de la República en forma temporal o definitiva y para representar al Presidente, en actos protocolarios, pues la existencia de este funcionario es para que el Ejecutivo no se quede acéfalo por alguna ausencia temporal o definitiva del Titular"92.

Su regulación legal la encontramos en del artículo 184 al 186 y del 189 al 192 de la Constitución Política de la República y en los artículos 7 y 16 de la Ley del Organismo Ejecutivo.

En caso de ausencia temporal o absoluta del Vicepresidente de la República, éste no tiene quien lo sustituya. Durante la ausencia temporal, el cargo queda vacante, mientras que durante la ausencia absoluta, el Presidente de la República debe enviar la terna al Congreso de la República para que éste le designe al Vicepresidente.

11.3. LOS MINISTERIOS DE ESTADO

Los Ministerios de Estado son órganos ejecutivos (porque ejercen competencia), unipersonales (los dirige una sola persona, el Ministro) y centralizados (porque dependen directamente del Presidente de la República por competencia y del Vicepresidente por coordinación).93

91 Calderón Morales, Hugo Haroldo; DERECHO ADMINISTRATIVO II; página 1792 Ob. Cit.; página 1893 Ob. Cit.; página 30

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Se encuentran regulados del artículo 193 al 201 de la Constitución Política de la República y en los artículos 5, 16, 17, del 19 al 40 y 49 de la Ley del Organismo Ejecutivo.

Para crear, modificar o suprimir un Ministerio de Estado, es necesario reformar la Ley del Organismo Ejecutivo.

Los Ministerios existentes en Guatemala son:

a. Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación.b. Ministerio de Comunicaciones, Transporte, Obras Públicas y Vivienda.c. Ministerio de Cultura y Deportes.d. Ministerio de Economía.e. Ministerio de Educación.f. Ministerio de Energía y Minas.g. Ministerio de Finanzas Públicas.h. Ministerio de Gobernación.i. Ministerio de la Defensa Nacional.j. Ministerio de Relaciones Exteriores.k. Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social.l. Ministerio de Trabajo y Previsión Social.

11.4. SECRETARÍAS DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA

Las Secretarías de la Presidencia son dependencias de apoyo a las funciones del Presidente de la República. Su regulación legal la encontramos en el artículo 202 de la Constitución Política de la República y artículos del 8 al 15, 50 y 52 de la Ley del Organismo Ejecutivo.

Son órganos que no ejercen competencia, razón por la cual no ocupan un lugar dentro de la jerarquía administrativa.

Las Secretarías de la Presidencia reguladas en Guatemala son:

a. Secretaría General de la Presidencia.b. Secretaría Privada de la Presidencia.c. Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia.d. Secretaría de Comunicación Social de la Presidencia.e. Secretaría de Análisis Estratégico de la Presidencia.f. Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia.g. Secretaría de la Presidencia para la Paz.

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11.5. LAS DIRECCIONES GENERALES

"Las Direcciones Generales, son órganos CENTRALIZADOS, UNIPERSONALES Y TECNICO-ADMINISTRATIVOS, que dependen directamente del Ministro y Viceministro de Estado"94.

Están reguladas en cada una de las leyes específicas de los Ministerios de Estado.


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12. ENTIDADES Y ÓRGANOS DE CONSULTA Y DE CONTROL POLÍTICOJURÍDICO

12.1. ENTIDADES Y ÓRGANOS DE CONSULTA

“Las Entidades y órganos de consulta son aquellos encargados de aconsejar, asesorar u opinar sobre los procedimientos, resoluciones y actos que la administración ejecutiva debe emitir.”95

Las clases de consulta más importante son:

a. Consulta jurídica (se realiza a través de Abogados).b. Consulta técnica (se realiza a personas versadas en materias especializadas de la

ciencia y la técnica).c. Consulta política (se encargan de aconsejar a personas que ejercen funciones

políticas).

El órgano de consulta jurídica del Estado es la Procuraduría General de la Nación (ver Decreto 512 y Decreto 40-94, del Congreso de la República).

12.1.2. LAS ASESORÍAS

Las asesorías pueden ser de dos formas:

a. Asesorías técnicas (emiten opinión en lo relativo a las distintas disciplinas de la ciencia y de la técnica).

b. Asesorías jurídicas (emite opinión sobre aspectos legales).

Estas asesorías se desarrollan a través del dictamen, ya sea éste obligatorio, facultativo o vinculante (ver páginas 2 y 3 de esta compilación respecto a los dictámenes).

12.2. ENTIDADES Y ÓRGANOS DE CONTROL POLÍTICO Y JURÍDICO

Las entidades y órganos de control se encargan de velar “que los órganos de la administración pública basen su actuación apegados a las normas y así garantizar a los administrados, medios que permitan, a través de órganos especiales, el control de la legalidad, juridicidad y constitucionalidad de los actos y resoluciones.”95

Son órganos de control:


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a. La Contraloría General de Cuentas de la Nación (ver artículo 232 de la Constitución Política de la República y la Ley del Tribunal y Contraloría de Cuentas).

b. La Comisión de Derechos Humanos del Congreso de la República (ver página 6 de esta compilación respecto a la Comisión de Derechos Humanos).

c. La Procuraduría de Derechos Humanos (ver página 6 de esta compilación respecto al Procurador de los Derechos Humanos).

d. La Corte de Constitucionalidad (ver página 5 de esta compilación respecto a la Corte de Constitucionalidad).

e. El Tribunal Supremo Electoral (ver artículo 223 de la Constitución Política de la República y la Ley Electoral y de Partidos Políticos).

f. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo (ver artículo 221 de la Constitución Política de la República y la Ley de lo Contencioso Administrativo).

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13. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA REGIONAL Y LOCAL EN GUATEMALA

13.1. REGIONALIZACIÓN

La regionalización consiste en delimitar el territorio de uno o más departamentos que reúnan similares condiciones geográficas, económicas y sociales, con el objeto de efectuar acciones de gobierno en las que junto o subsidiariamente con la administración pública participen sectores organizados con la población.

En Guatemala, la regionalización se encuentra regulada en los artículos 224 al 226, 228 al 231 de la Constitución Política de la República y en la Ley Preliminar de Regionalización y su Reglamento.

13.1.1. LAS REGIONES ADMINISTRATIVAS

De acuerdo con el artículo 3o. de la Ley Preliminar de Regionalización, las regiones establecidas en Guatemala son:

I. Región Metropolitana, integrada por el Departamento de Guatemala.II. Región Norte, integrada por los Departamentos de Alta Verapaz y Baja Verapaz.III. Región Nororiente, integrada por los Departamentos de Izabal, Chiquimula,

Zacapa y El Progreso.IV. Región Suroriente, integrada por los Departamentos de Jutiapa, Jalapa y Santa

Rosa.V. Región Central, integrada por los Departamentos de Chimaltenango,

Sacatepéquez y Escuintla.VI. Región Suroccidente, integrada por los Departamentos de San Marcos,

Quetzaltenango, Totonicapán, Sololá, Retalhuleu y Suchitepéquez.VII. Región Noroccidente, integrada por los Departamentos de Huehuetenango y

Quiché.VIII. Región Petén, integrada por el Departamento de El Petén.

13.1.2. EL SISTEMA DE CONSEJOS DE DESARROLLO URBANO Y RURAL

“El Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural es una estructura creada para asegurar, promover y garantizar la participación de la población en la identificación de problemas, solución y ejecución de programas y proyectos de desarrollo.”96

El Sistema está conformado por los siguientes órganos:

a. Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural.


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b. Consejo Regional de Desarrollo Urbano y Rural.c. Consejo Departamental de Desarrollo Urbano y Rural.d. Consejo Municipal de Desarrollo Urbano y Rural.

Los órganos del Sistema tienen la obligación de reunirse ordinariamente en los siguientes períodos:

a. El Consejo Nacional, cada 90 días.b. El Consejo Regional, cada 60 días.c. Los Consejos Departamental y Municipal, cada 30 días.

13.1.2.1. CONSEJO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO Y RURAL

El Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural, es el “órgano superior del Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, encargado de organizar y coordinar a la Administración Pública, formular las políticas de desarrollo urbano y rural y del ordenamiento territorial.”97

Se integra de la siguiente manera:

a. El Presidente de la República, quien lo coordina.b. El Vicepresidente de la República.c. Los Ministros que el Presidente considere necesarios.d. El funcionario de mayor jerarquía del Organo de Planificación del Estado, quien

actúa como Secretario.e. Los Coordinadores Regionales.f. Un Alcalde representante por cada región.g. Un representante por las organizaciones cooperativas del país.h. Un representante por las asociaciones industriales, agropecuarias comerciales y

financieras del país.i. Un representante por las organizaciones de trabajadores del país.j. Un representante por las organizaciones no gubernamentales de desarrollo que

operen en el país.k. Un representante de la Universidad de San Carlos de Guatemala.l. Un representante de las universidades privadas del país.

Son funciones del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural:

a. Organizar y coordinar la Administración Pública.b. Formular las políticas de desarrollo urbano y rural, así como las de ordenamiento

territorial.c. Promover el desarrollo económico, social y cultural del país.d. Promover la participación efectiva de la población en la identificación y solución de

los problemas.


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e. Promover y coordinar el sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural.f. Evaluar periódicamente la ejecución de los planes y programas nacionales de

desarrollo.g. Velar porque se realice la organización y coordinación de la Administración Pública.h. Promover la descentralización y desconcentración de la Administración Pública.

Ver artículo 225 de la Constitución Política de la República y Ley Preliminar de Regionalización y su Reglamento.

13.1.2.2. CONSEJO REGIONAL DE DESARROLLO URBANO Y RURAL

El Consejo Regional de Desarrollo Urbano y Rural, es el órgano del Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, encargado de organizar y coordinar a la Administración Pública, formular las políticas de desarrollo urbano y rural en determinada Región de la República.

Dicho Consejo se encuentra integrado de la manera siguiente:

a. El Coordinador Regional, quien lo preside en representación del Presidente de la República.

b. El Gobernador de cada uno de los Departamentos que integran la Región.c. Un Alcalde, como representante de las Corporaciones Municipales por cada uno de

los Departamentos que integran la Región.d. El jefe de la oficina regional del Organo de Planificación del Estado, quien actúa

como Secretario.e. Un representante de los Ministerios que el Presidente de la República considere

necesarios.f. Dos representantes por las cooperativas de primer grado de la Región, domiciliados

y residentes en el área.g. Dos representantes por las asociaciones industriales agropecuarias, comerciales y

financieras que operen en la Región.h. Dos representantes por las organizaciones de trabajadores que operen en la

Región.i. Dos representantes por las organizaciones no gubernamentales de desarrollo que

trabajen en la Región.

Son funciones de los Consejos Regionales de Desarrollo Urbano y Rural:

a. Promover el desarrollo económico, social y cultural de la Región.b. Promover la participación efectiva de la población en la identificación y solución de

sus problemas.c. Promover y coordinar los Consejos Departamentales que integran la Región.d. Proponer planes, programas y proyectos de desarrollo para su Región.e. Establecer las necesidades de financiamiento para la ejecución de los planes y

programas de desarrollo de su Región.

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f. Evaluar periódicamente la ejecución de los planes, programas y proyectos de desarrollo de su Región.

g. Efectuar el seguimiento de los programas y proyectos de desarrollo de su Región.h. Presentar al Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural sus necesidades,

cuando éstas no puedan ser resueltas a nivel regional.i. Gestionar los recursos financieros que correspondan a los programas y proyectos

de desarrollo de la Región.j. Velar por la eficiencia de la Administración Pública en su jurisdicción.


13.1.2.3. CONSEJO DEPARTAMENTAL DE DESARROLLO URBANO Y RURAL

El Consejo Departamental de Desarrollo Urbano y Rural, es el órgano del Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, encargado de organizar y coordinar a la Administración Pública y formular las políticas de desarrollo urbano y rural en determinado Departamento de la República.

Este Consejo se integra por:

a. El Gobernador Departamental, quien lo preside.b. Los Alcaldes Municipales del Departamento.c. El jefe de la oficina departamental del Organismo de Planificación del Estado, quien

actúa como Secretario.d. Un representante de los Ministros que el Presidente de la República considere

necesarios.e. Dos representantes de las cooperativas de primer grado del Departamento,

domiciliados y residentes en el mismo.f. Dos representantes de las asociaciones industriales, agropecuarias, comerciales y

financieras del Departamento.g. Dos representantes por las organizaciones de trabajadores del Departamento.h. Dos representantes por las organizaciones no gubernamentales de desarrollo que

trabajen en el Departamento.i. Los secretarios departamentales de los partidos políticos legalmente inscritos, con

voz pero sin voto.

Tiene las siguientes funciones:

a. Promover el desarrollo económico, social y cultural del Departamento.b. Promover la participación efectiva de la población en la identificación y solución de

sus problemas.c. Promover planes, programas y proyectos de desarrollo para su Departamento.

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d. Establecer las necesidades de financiamiento para la ejecución de los planes y programas de desarrollo de su Departamento.

e. Evaluar periódicamente la ejecución de los planes, programas y proyectos de desarrollo de su Departamento.

f. Efectuar el seguimiento de los programas y proyectos de desarrollo de su Departamento.

g. Presentar al Consejo Regional de Desarrollo Urbano y Rural sus necesidades, cuando éstas no puedan ser resueltas a nivel Departamental.

h. Gestionar los recursos financieros que correspondan a los programas y proyectos de desarrollo del Departamento.

i. Velar por la eficiencia de la Administración Pública en su jurisdicción.


13.1.2.3. CONSEJO MUNICIPAL DE DESARROLLO URBANO Y RURAL

El Consejo Municipal de Desarrollo Urbano y Rural, es el órgano del Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, encargado de organizar y coordinar a la Administración Pública y formular las políticas de desarrollo urbano y rural en determinado Municipio de la República.

Se integra por:

a. El Alcalde Municipal.b. Los demás miembros de la Concejo Municipal.

Tiene las siguientes funciones:

a. Promover el desarrollo económico, social y cultural del Municipio.b. La elaboración, aprobación y ejecución de planes de desarrollo urbano y rural de la

localidad, en coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo.c. Promover la participación del vecino en la identificación de las necesidades locales,

la formulación de propuestas de solución y su priorización en la ejecución.d. El desarrollo de una conciencia colectiva de participación en los diversos estratos

políticos y administrativos.e. Identificar e inventariar las necesidades del Municipio y determinar las prioridades

correspondientes para la formulación de planes, programas y proyectos.f. Proponer al Consejo Departamental de Desarrollo las necesidades de cooperación

para la ejecución de programas y proyectos cuando éstos no puedan ser resueltos con sus propios recursos.

g. Las otras funciones inherentes a la autonomía del Municipio o que se deriven de la aplicación de otras leyes.

Ver Ley Preliminar de Regionalización y su Reglamento.

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13.2. LAS GOBERNACIONES DEPARTAMENTALES

Las Gobernaciones Departamentales se encuentran reguladas en el artículo 227 de la Constitución Política de la República y del artículo 41 al 48 de la Ley del Organismo Ejecutivo.

13.3. ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL

La Administración Municipal se encuentra regulada los artículos 224, del 253 al 262 de la Constitución Política de la República, Código Municipal, Ley Preliminar de Regionalización y su Reglamento y otras leyes conexas.

13.3.1. EL MUNICIPIO

“Municipio es el conjunto de personas individuales que, caracterizadas primordialmente por sus relaciones permanentes de vecindad y asentadas en determinado territorio, están organizadas en institución de derecho público, para realizar el bien común de todos los habitantes de su distrito.” (Artículo 1 del Código Municipal).

Los Municipios gozan de autonomía y se integran por “los siguientes elementos básicos:

a. El territorio;b. La población;c. La autoridad;d. La organización comunitaria;e. La capacidad económica.” (Artículo 4 del Código Municipal).

13.3.1.1. PROCESO DE CREACIÓN DE LOS MUNICIPIOS La creación de un municipio requiere:

a. Que el número de habitantes sea mayor de diez mil.b. Que pueda asignársele un territorio proporcional a su población.c. Que el territorio que se le asigne no perjudique los recursos naturales y financieros

esenciales para la existencia del municipio que resulta afectado.d. Que exista infraestructura física y social básica.e. Que existan fuentes de ingreso de naturaleza constante y el dictamen técnico del

Instituto de Fomento Municipal de que éstos serán suficientes.

Para la creación de un municipio, debe cumplirse con el siguiente procedimiento:

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a. Solicitud de creación firmada o signada con huella digital, de por lo menos el diez por ciento de ciudadanos en ejercicio de sus derechos, residentes en los lugares donde se pretenda su establecimiento y vecinos inscritos del municipio o municipios afectados, presentada ante la Gobernación departamental jurisdiccional o la de aquel en que esté la mayor parte del territorio afectado.

b. Dentro de un término no mayor de treinta días, el Gobernador corre audiencia a las municipalidades afectadas o interesadas y a la gobernación o gobernaciones de los departamentos perjudicados. Dentro de dicho término, ordena la investigación correspondiente.

c. Evacuada la audiencia agotadas las investigaciones, el Gobernador emite opinión y eleva las actuaciones al Ministerio de Gobernación.

d. El Ministerio de Gobernación dentro de un plazo de seis meses, verifica todo lo actuado ante Gobernación departamental.

e. Vencido el plazo, el Ministerio de Gobernación envía el expediente al Congreso de la República.

f. El Congreso de la República somete a procedimiento consultivo de las poblaciones del municipio o departamento afectados.

g. El Congreso aprueba el Decreto de creación del municipio.

13.3.1.2. EL DISTRITO MUNICIPAL

“Distrito municipal es la circunscripción territorial a la que se extiende la jurisdicción de una Municipalidad” (artículo 11 del Código Municipal).

13.3.2. LA MUNICIPALIDAD

“Municipalidad es la corporación autónoma integrada por el Alcalde y por los Síndicos y Concejales, todos electos directa y popularmente en cada municipio, de conformidad con la ley de la materia, que ejerce el gobierno y la administración de los intereses del municipio. Tiene su sede en la cabecera del distrito municipal, y es el órgano superior deliberante y de decisión de los asuntos municipales.” (Artículo 6 del Código Municipal).

“Guatemala, cuenta con el sistema de gobierno de democracia representativa, porque sus órganos son designados por medio de sufragio, en donde quedan representados todos los sectores de su población”98.

13.3.3. EL CONCEJO MUNICIPAL


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El Concejo Municipal equivale a Municipalidad, según el artículo 6 del Código Municipal, lo cual constituye lo que antiguamente se le llamaba Corporación Municipal (ver artículos 254 de la Constitución Política de la República y Código Municipal).

13.3.4. EL ALCALDE MUNICIPAL

“El Alcalde preside y representa a la Municipalidad, es el personero legal de la misma, miembro constitucional del Consejo Departamental respectivo y presidente del Concejo Municipal de desarrollo, sin perjuicio de la representación específica que se atribuye al síndico. Es además, el órgano ejecutivo del gobierno y administración municipal y jefe de los mismos.” (Artículo 60 del Código Municipal).

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14. POLICÍA ADMINISTRATIVA

"Policía Administrativa es el medio coercitivo, por el cual se manifiesta el poder público de la administración, a través del Estado, limita los derechos, libertades y de propiedad, en beneficio del bienestar general o bien común a través de la amenaza y de la coacción (la sanción administrativa)."99

14.1. CARACTERÍSTICAS DE LA POLICÍA ADMINISTRATIVA

Son características de la policía administrativa100:

a. Deben emanar de un órgano competente.b. Para lograr su cumplimiento, puede autorizar el uso de la fuerza pública.c. Deben ser concretas y precisas.d. Pueden ser revocadas de oficio por el órgano que las emite.e. Las órdenes deben ser notificadas o publicadas, de lo contrario no hay obligación

de cumplirlas.f. Normal y usualmente son escritas.g. En caso de emergencia pueden ser verbales, pero se deja constancia o razón

escrita de su expedición y cumplimiento.

14.2. MEDIOS DE POLICÍA ADMINISTRATIVA

Los medios de policía más importantes son101:

a. Medios formales o generales (se dirigen a toda la colectividad): Reglamentos de Policía (normas jurídicas que dicta el Organismo Ejecutivo).

También se les llama reglamentos de aplicación. Se fundamenta el artículo 183, literales a y e de la Constitución Política de la República).

Ordenanzas de Policía (disposiciones que dicta el Organismo Ejecutivo y otras entidades competentes para una región, departamento, municipio o localidad).

b. Medios materiales o individuales (aplicación de la coacción administrativa a casos concretos, a personas individuales o colectivas): Licencias, autorizaciones o permisos de policía (permiten el ejercicio limitado de

un derecho). Prohibiciones o limitaciones de policía (no permiten que determinadas personas

realicen determinadas actividades).

99 Ob. Cit.; página 142100 Godínez Bolaños; EL INTERVENCIONISMO ESTATAL; página 4101 Ob. Cit.; páginas 2 y 3

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15. INTERVENCIONISMO ESTATAL

15.1. EL INTERVENCIONISMO ESTATAL EN LA PROPIEDAD PRIVADA

El Estado puede intervenir en la propiedad privada de las siguientes maneras:

a. Expropiación.b. Nacionalización.c. Confiscación.d. Servidumbres administrativas.e. Restricciones administrativas.

15.1.1. EXPROPIACIÓN

Expropiación es el desapoderamiento o privación de la propiedad de un particular, realizada por el Estado a cambio de una indemnización previa, con la condición de que se efectúe por causa de utilidad pública o interés preferente y que esté calificada por la ley.

Su regulación legal la encontramos en los artículos 39 y 40 de la Constitución Política de la República y en la Ley de Expropiación.

15.1.2. NACIONALIZACIÓN

La nacionalización consiste en que el Estado incorpora a la Nación todos aquellos bienes y medios de producción, sustrayéndolos de la propiedad de los particulares. Se da normalmente en los países socialistas.

15.1.3. CONFISCACIÓN

La confiscación consiste en la privación de la propiedad particular por razones fiscales y sin ninguna indemnización. En Guatemala, las multas confiscatorias están prohibidas (ver artículo 41 de la Constitución Política de la República).

15.1.4. SERVIDUMBRES ADMINISTRATIVAS

Servidumbres administrativas son "Limitaciones legales que consisten en una carga real que grava un inmueble privado, por razones de utilidad pública. Es una obligación real que pesa sobre un inmueble de propiedad privada por razones de

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utilidad pública o beneficio de la colectividad"102. (ver artículos 752, 757, 760, 763, 777, 778, 794, 796, 797 del Código Civil y del 69 al 71 de la Ley de Minería).

15.1.5. RESTRICCIONES ADMINISTRATIVAS

Las restricciones administrativas "Son limitaciones generales, constantes y actuales que por motivos de interés público, se le imponen al propietario de la propiedad particular, como condiciones legales para el ejercicio de las facultades que le genera ese derecho"102. Por ejemplo: La prohibición de modificar los inmuebles que están catalogados como monumentos históricos.

15.2. LA DESINCORPORACIÓN DE BIENES

El Estado puede desincorporar sus bienes a través de la privatización, la cual consiste en que un bien estatal deja de tener tal calidad, para pasar a ser un bien de propiedad privada.


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16. RÉGIMEN PATRIMONIAL DEL ESTADO

16.1. LOS BIENES DEL ESTADO

"El patrimonio estatal, se integra por los bienes de toda clase que están a disposición de un Organo Administrativo, para que sirvan a los fines administrativos."103

Los bienes del Estado pueden ser:

a. De uso común o público. b. De uso privado, privativo o de uso no común. Ver artículo 121 de la Constitución

Política de la República y del 456 al 459 y del 460 al 462 del Código Civil.

Los bienes de uso privativo son aquellos que la Administración utiliza para el cumplimiento de sus fines, pero que no están a disposición de los particulares. Ejemplo: Los edificios estatales.

Los bienes de uso común o público están a disposición de todos los particulares o a determinado grupo de éstos. Ejemplo: las carreteras.

16.1.1. CARACTERÍSTICAS DE LOS BIENES DEL ESTADO

Son características de los bienes del Estado104:

a. Son inalienables (no se pueden enajenar mientras pertenezcan al dominio público y sean bienes nacionales de uso común).

b. Son imprescriptibles (nunca prescriben).c. Se encuentran exentas de pago de impuestos.d. Están sujetas a leyes especiales y subsidiarias del Código Civil.e. El traspaso de los bienes del dominio público de uso común, al patrimonio del

Estado o de los municipios, debe hacerse mediante los procedimientos de ley.

16.1.2. ELEMENTOS DE LOS BIENES DEL ESTADO

Son elementos de los bienes del Estado104:

a. El Estado y sus entidades descentralizadas y autónomas, como titulares del derecho real de propiedad.

b. Los bienes en sí.16.2. EL DOMINIO DE LAS AGUAS O DOMINIO FLUVIAL

103 Calderón Morales, Hugo Haroldo; Ob. Cit. ; página 160104 Ob. Cit.; página 162

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El dominio de las aguas o dominio fluvial consiste en que los ríos, arroyos y todo curso de agua que corra dentro del territorio de un Estado, que lo atraviese o le sirva de límite, son propiedad del mismo, constituyéndose como bienes de dominio público, inalienables e imprescriptibles.

El dominio de las aguas se encuentra regulado en los artículos 127 y 128 de la Constitución Política de la República, del 579 al 588 del Código Civil, así como en otras leyes especiales. No existe una ley específica que regule en régimen de aguas.

16.3. EL DOMINIO DEL SUBSUELO

El dominio del subsuelo consiste en que todos aquellos recursos no renovables que se encuentren debajo de la porción de superficie terrestre del Estado, pertenecen al mismo.

Son elementos del dominio del subsuelo:

a. El Estado.b. Los recursos no renovables que se encuentren en el subsuelo.

Tiene las siguientes características105:

a. Es un bien propiedad del Estado.b. Es imprescriptible.c. Puede ser objeto de exploración y explotación.d. Son recursos no renovables.

16.3.1. CLASIFICACIONES

"Dos actividades se desarrollan dentro de lo que es el subsuelo:

a. Hidrocarburos.b. Minas."106

Son hidrocarburos, los compuestos de carbono e hidrógeno que se encuentran en la superficie o en el subsuelo, cualquiera que sea su estado físico. Se encuentran regulados por la Ley de Hidrocarburos.

Son minas, los lugares donde se realizan actividades de exploración y explotación de minerales. Se regulan por la Ley de Minería.16.4. ADQUISICIÓN Y DISPOSICIÓN DE BIENES DEL ESTADO

105 Ob. Cit.; página 169106 Ob. Cit.; página 170

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Cuando se habla de adquisición y disposición de bienes del Estado, se refiere específicamente a la forma o los procedimientos para adquirir y disponer de los mismos.

Tanto la adquisición, como la disposición de bienes del Estado se encuentran reguladas en la Ley de Contrataciones del Estado.

16.4.1. AFECTACIÓN Y DESAFECTACIÓN DE BIENES DEL ESTADO

"La afectación significa la sujeción de una propiedad al régimen especial de dominio público, por la utilidad pública a que la misma se destina."107

"La desafectación se da cuando la administración pública, saca de sus inventarios los bienes de su propiedad y los traslada, por los procedimientos establecidos en la ley, a propiedad de los particulares"108.

107 Ob. Cit.; página 193108 Ob. Cit.; página 194

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