Derecho Administrativo Boliviano

Santa Cruz de la Sierra2010

Juan Alberto Martínez Bravo

DERECHOADMINISTRATIVO

BOLIVIANO

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Derechos Reservados Juan Alberto Martínez Bravo, 2010Depósito Legal No.........................Primera edición: junio, 2002Segunda edición: enero, 2010

500 ejemplares

impreso en Editorial EL PAÍS

Cronenbold Nº 6

Telf.: 334 3996 - 333 4104

[email protected]

Impreso en Bolivia - Printed in Bolivia

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Derecho Administrativo Boliviano

A mi esposa Jacqueline y a mis hijos Bruno, Brenda, Juan Pablo y Juan Diego.

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ÍNDICE

INTRODUCCIÓN 13

UNIDAD INOCIONES DE ADMINISTRACIÓN

1. Introducción 172. OrigenyDefinicióndeAdministración 173. ElementosdelprocesodeAdministración 19 3.1. Planificación 19 3.2. Programación 20 3.3. Organización 21 3.4. Dirección 23 3.5. Control 234. ClasesdeAdministración 25

UNIDAD IILAS FUNCIONES PÚBLICAS

1. DelaSeparacióndePoderes 272. ConcepciónOrgánicadelasFuncionesPúblicas 29 2.1. FunciónLegislativa 30 2.2. FunciónJurisdiccional 31 2.3. FunciónAdministrativa 313. ConcepciónMaterialdelasFuncionesPúblicas 32 3.1. FunciónLegislativa 33 3.2. FunciónJurisdiccional 33 3.3. FunciónAdministrativa 334. Concepciónjurídicadelasfuncionespúblicas 34 4.1. FunciónLegislativa 36 4.2. FunciónJurisdiccional 37 4.3. FunciónAdministrativa 385. FunciónAdministrativayDerechoAdministrativo 426. FunciónGubernamentaldelEstado 44

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UNIDAD IIIADMINISTRACIÓN PÚBLICA

1. Definiciones 492. OrganosySujetosEstatales 503. RelacióndelEstadoysusentespúblicos 514. ClasesdeÓrganosAdministrativosySujetosEstatales 525. CaracteresEsencialesdelaFunciónAdministrativa 52

UNIDAD IVDERECHO ADMINISTRATIVO

1. Definición 552. EvolucióndelDerechoAdministrativo 56 2.1. ElEstadodeDerechoyelPrincipiodeLegalidad 573. SumisióndelaAdministraciónalDerecho 57 3.1. SistemaFrancésodeRégimen Administrativo(droit administratif) 58 3.2. SistemaInglésodelrule of law 594. FuentesdelDerechoAdministrativo 61 4.1. ConstituciónPolítica 61 4.2. LeyesFormales 62 4.3. LeyesMateriales 64

UNIDAD VPOTESTADES DE LA ADMINISTRACIÓN

1. Introducción 672. ElEstadocomopersonadeexistencianecesaria 67 2.1. CapacidadPrivada 68 2.2. CapacidadPública 683. ElRégimenExorbitantedelDerechoPrivado 69 3.1. PotestadImperativa 70 3.2. PotestadEjecutiva 71 3.3. PotestadReglamentaria 71

UNIDAD VICOMPETENCIA Y JERARQUÍA ADMINISTRATIVA

1. OrganizaciónAdministrativa 752. CompetenciaAdministrativa 76 2.1. Caracteres 76 2.1.1. Objetividad 76

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2.1.2. Irrenunciabilidad 77 2.1.3. Improrrogabilidad 773. JerarquíaAdministrativa 78 3.1. ElementosEsenciales 79 3.1.1. DeberdeObediencia 79 3.1.2. FacultaddeRevocatoria 80 3.2. AtribucionesyObligacionesquederivan delaJerarquíaAdministrativa 80 3.2.1. Sustitución 81 3.2.2. Delegación 82 3.2.3. Avocación 82

UNIDAD VIIEL ESTADO Y LAS FORMAS DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

1. Introducción 852. ElEstado 853. ElEstadoUnitario 864. ElEstadoFederal 865. ElEstadoRegionalodeAutonomías 876. AutonomíayAutarquía 887. CentralizaciónAdministrativa 908. DesconcentraciónAdministrativa 929. DescentralizaciónAdministrativa 93 9.1. DescentralizaciónAdministrativaInstitucional 93 9.2. DescentralizaciónAdministrativaTerritorial 94

UNIDAD VIIIADMINISTRACIÓN PÚBLICA BOLIVIANA

1. MarcoJurídicoInternoyLegislaciónComparada 952. AdministraciónNacional 97 2.1. Centralizada 97 2.1.1. PresidenciayVicepresidencia 97 2.1.2. MinisteriosdeEstado 98 2.2. Descentralizada 99 2.2.1. EntidadesAutárquicas 99 2.2.2. EmpresasPúblicas 102 2.3. Desconcentrada 103 2.3.1. PrefecturasDepartamentales 103 2.3.2. DelegacionesPresidenciales 104 2.3.3. UnidadesDesconcentradas 105

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3. AdministraciónDepartamentalAutónoma 1064. AdministraciónProvincialAutónoma 1065. AdministraciónMunicipalAutónoma 107 5.1. Centralizada 107 5.2. Descentralizada 108 5.3. Desconcentrada 1096. Reformasconstitucionalesyparticipaciónciudadana 1097. ProcesodeDescentralizaciónAdministrativaenBolivia 111

UNIDAD IXRÉGIMEN DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS

1. Introducción 1152. FuncionariosPúblicos 1153. EmpleadosPúblicos 1184. TiposdeServidoresPúblicos 1225. RégimendeCarreraAdministrativa 123 5.1. MediosdeReclutamientodelEmpleadoPúblico 123 5.2. DerechosdelEmpleadoPúblico 1246. ObligacionesdelosServidoresPúblicos 1247. ProhibicionesdelosServidoresPúblicos 1258. IncompatibilidadesdelosServidoresPúblicos 1259. CausasConstitucionalesdeinelegibilidad encargospúblicos 12610.ConclusióndelejerciciodelaFunciónPública 12711.ResponsabilidadporlaFunciónPública 127 11.1. ResponsabilidadAdministrativa 127 11.2. ResponsabilidadEjecutiva 128 11.3. ResponsabilidadCivil 129 11.4. ResponsabilidadPenal 13212. DelaResponsabilidaddelos profesionalesyabogados 13213. ExencióndeResponsabilidad 133

UNIDAD XEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

1. Introducción 1352. DefiniciónyAlcanceObjetivo 1353. PrincipiosyCaracteresJurídicosdel ProcedimientoAdministrativo 1384. PrincipiosJurídicosSustanciales 138

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4.1. LegalidadObjetiva 139 4.1.1. CaracteresJurídicos 141 4.2. DebidoProceso 141 4.2.1. CaracteresJurídicos 143 4.3. Gratuidad 1445. PrincipiosJurídicosFormales 147 5.1. Oficialidad 147 5.1.1. CaracteresJurídicos 148 5.2. Informalismo 148 5.3. Eficacia 1526. RecursosAdministrativos 155 6.1. ClasificacióndelosRecursosAdministrativos 156 6.2. LaLegitimaciónenlosRecursosAdministrativos 158

UNIDAD XIACTOS ADMINISTRATIVOS

1. Introducción 1632. Apreciaciónconceptual 1643. Elementos 165 3.1. LaCompetencia 165 3.2. ElObjeto 168 3.3. LaCausa 168 3.4. LaFinalidad 169 3.5. LaForma 1694. CaracteresdelActoAdministrativo 1725. TiposdeActosAdministrativos 174 5.1. LaAutorización 174 5.2. ElPermiso 174 5.3. LaAdmisión 175 5.4. Dispensa 175 5.5. Sanciones 176 5.6. LaExpropiación 176 5.7. LaReversión 178 5.8. RegistroyCertificaciones 1786. ValidezyEficaciadelosActosAdministrativos 1797. InvalidezdelActoAdministrativo 180 7.1. NulidadAbsoluta 180 7.2. NulidadRelativa 1818. ExtincióndelosActosAdministrativos 181 8.1. LaCaducidad 182 8.2. LaRevocatoria 1839. EstabilidaddelActoyAccióndeLesividad 184

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UNIDAD XIICONTRATOS ADMINISTRATIVOS

1. Introducción 1892. Definición 1893. NaturalezaJurídica 1904. Elementos 191 4.1. Consentimiento 191 4.2. Objeto 191 4.3. Causa 192 4.4. Finalidad 192 4.5. Forma 1925. DistincióndelContratoPrivado 1936. ClasesdeContratosAdministrativos 193 6.1. ContratodeObraPública 194 6.2. ContratodeConcesióndeObraPública 194 6.3. ContratodeConcesióndeServicioPúblico 196 6.4. ContratodeConcesióndeUsodelDominioPúblico 197 6.5. ContratodeSuministro 204 6.6. ContratodePrestacióndeServicios 205

UNIDAD XIIICONTRATACIONES ADMINISTRATIVAS EN BOLIVIA

1. Introducción 2072. MarcoJurídicoConstitucional 2073. MarcoJurídicoLegal 2084. SubsistemadeContratacióndeBienes, ObrasyServicios 2085. ModalidadesdeContrataciónAdministrativa 209 5.1. ContrataciónMenor 209 5.2. ApoyoNacionalalaProducciónyEmpleo 210 5.3. LicitaciónPública 210 5.4. ContrataciónporExcepción 215 5.5. ContrataciónporDesastresy/oEmergencias 216 5.6. ContrataciónDirecta 216

UNIDAD XIVSISTEMAS DE ADMINISTRACIÓN Y CONTROL, GUBERNAMENTALES

1. FinalidaddelosSistemasdeAdministraciónyControl 2192. Ámbitodeaplicación 220

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3. SistemasdeAdministración 220 3.1. ProgramacióndeOperaciones 220 3.2. OrganizaciónAdministrativa 221 3.3. Presupuesto 221 3.4. AdministracióndePersonal 221 3.5. AdministracióndeBienesyServicios 221 3.6. TesoreríayCréditoPúblico 222 3.7. ContabilidadIntegrada 2224. SistemadeControlGubernamental 2225. ConsideracionessobreelControl GubernamentalenBolivia 223

UNIDAD XVSERVICIOS PÚBLICOS

1. Introducción 2252. OrigenyevolucióndelaNocióndeServicioPúblico 2263. ConcepciónOrgánicayMaterialdelServicioPúblico 2274. Definición 2285. PrincipiosComunes 229 5.1. Regularidad 229 5.2. Generalidad 229 5.3. Continuidad 229 5.4. Uniformidad 2296. ClasesdeServiciosPúblicos 229 6.1. ServiciosPúblicosEsenciales 229 6.2. ServiciosPúblicosNoEsenciales 230 6.3. ServiciosPúblicosPropios 230 6.4. ServiciosPúblicosImpropios 230 6.5. UtiSinguli 230 6.6. UtiUniversi 2307. RégimenConstitucionaldelosServicios PúblicosenBolivia 2348. SituaciónactualdelosEntesReguladoresde ServiciosPúblicosyactividadesestratégicas 234

UNIDAD XVILA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

1. NocióndeResponsabilidad 2382. OrigenyevolucióndelaNociónde ResponsabilidaddelEstado 238

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2.1. IrresponsabilidaddelEstadoy ResponsabilidaddesusAgentes 238 2.2. ResponsabilidaddelEstadopor ActosdeGestión 239 2.3. ResponsabilidaddelEstadopor FunciónAdministrativa 239 2.4. ResponsabilidaddelEstadopor FunciónLegislativa 239 2.5. ResponsabilidaddelEstadopor FunciónJurisdiccional 2403. LaResponsabilidaddelEstadoBoliviano 240

UNIDAD XVIIEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

1. España 2432. Argentina 2443. México 2464. Bolivia 247 4.1. ElProcesoContenciosoyelProceso ContenciosoAdministrativo,enimpugnación decontratosyresolucionesdelPoderEjecutivo 247 4.2. ElProcesoContenciosoTributario,en impugnacióndeactosadministrativos tributariosunilateralesdealcanceparticular 248 4.3. ElProcesoContenciosoAdministrativo, enimpugnacióndeactosadministrativos unilateralesdealcanceparticular 250 4.4. ElProcesoContenciosoAdministrativocomo víadecontroldelegalidaddedecretosy resolucionesdealcancegeneral 251 4.5. ElProcesoContenciosoAdministrativo, enmateriatributariayla JurisprudenciaConstitucional 252 4.6. ElProcesoContenciosoAdministrativo ylaJurisprudenciaConstitucional 2545. LegitimaciónActivaenlaLegislaciónespañola 2566. SituaciónConstitucionalactual 260

BIBLIOGRAFÍA 263

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INTRODUCCIÓN

El presente trabajo, que resulta de apuntes de docenciasegún el programa académico de la asignatura de DerechoAdministrativoenlasFacultadesdeDerechodelaUniversidadPrivadadeSantaCruzdelaSierraydelaUniversidadAutónomaGabrielRenéMoreno,recogepartedelaproducciónteóricadelaCienciadelDerechorespectodeladisciplina,tantonacionalcomo extranjera, y la utiliza como instrumento de explicaciónycomprensiónde la realidad jurídicabolivianaencuantoa laorganización administrativa y el funcionamiento de sus entesestatales,enrelaciónalosadministrados.

Ensucontenido,seseñalandemaneraexpresa,lasdiferentesnormasjurídicasconstitucionales,legalesyreglamentarias,quesustentanlareferidaorganización,yserecurre,enlopertinente,alajurisprudenciaconstitucional.

Comprende diecisiete unidades, predispuestas en ordenlógico secuencial, a objeto de facilitar, la comprensión de sucontenido.

En la Unidad I, desde la Ciencia de la Administración,se analizan las nociones de administración, sus clases, y loselementosde suproceso, aobjetode introducir al lector en lacomprensión de dichos conceptos, antes de estudiarlos desde

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lacienciadelderecho.EnlaUnidadII,seestudialaseparaciónde las funcionespúblicas estatales (legislativa, jurisdiccional yadministrativa), desde las concepciones doctrinales orgánica,material y jurídica, ejemplificándose, las mismas desde laConstitución y el ordenamiento jurídico boliviano vigente,concluyéndose en la relación existente entre la funciónadministrativaestatalyelDerechoAdministrativo.LaUnidadIII,pretendelacomprensióndelaadministraciónpúblicadesdeelpuntodevistaorgánicoyladiferenciaciónjurídicaentrelosentes públicos que la integran. En laUnidad IV, se aborda ladefinicióndelaasignaturayseexplicasuevolución,verificándoselas normas constitucionales, legales y reglamentarias queconforman el Derecho Administrativo boliviano. La UnidadV, tiene por objeto el estudio de las potestades públicas conque actúa la administración estatal para la realización de susfunciones.EnlaUnidadVI,seestudianlosconceptos,caracteresy elementos de la competencia y jerarquía, administrativas, afindecomprenderlasrelacionesentrelosentesdelaestructuraadministrativa. En laUnidadVII, se introduce al lector, en elDerechoConstitucional, enladiferenciaciónconceptualdelostiposdeestados,paraluego,desdeelDerechoAdministrativo,diferenciar los conceptos de centralización, desconcentracióny descentralización, administrativas, y precisar los riesgos deutilizar los mismos en el ámbito político constitucional. Enla Unidad VIII, desde el marco jurídico constitucional, legaly reglamentario vigente y de la legislación comparada, seestudialaorganizacióndelaadministraciónpúblicaboliviana,precisándose las cuatro administraciones públicas territorialesemergentesde la configuracióndel actualEstado autonómico.EnlaUnidadIX,seestudiaelrégimenjurídicodelosservidorespúblicos, diferenciándose a los funcionarios públicos de losempleadospúblicos,yseverificalajurisprudenciaconstitucionalrespectodelacalidaddefuncionarioseventuales,provisorioseinterinos.EnlaUnidadX,apartirdeladoctrina,lalegislacióny la jurisprudencia constitucional, se aborda el estudio delprocedimiento administrativo, sus principios y caracteres, y

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los recursos administrativos como instancia de agotamientodelavíaadministrativa.EnlaUnidadXI,seanalizanlosactosadministrativos,suselementos,caracteres,tipos,condicionesdevalidez,invalidezymediosdeextinción,ydesdeladoctrina,lanormalegalvigenteylajurisprudenciaconstitucional,severificalaestabilidaddelactoadministrativoyalaaccióndelesividad.En la Unidad XII, se estudian los contratos administrativos,su naturaleza jurídica, elementos, y clases, verificándose losbienes del Estado en relación al contrato de concesión de usodel dominio público, y el actual régimen constitucional deconcesionesenBolivia.EnlaUnidadXIII,desdeelmarcojurídicoconstitucional, legal y reglamentario, se aborda el estudio delsubsistemadecontratacióndebienesyserviciosparaelsectorpúblico, precisándose las modalidades de contratación. En laUnidadXIV,yenrelaciónalaUnidadI,seestudianlossistemasdeadministraciónycontrol,gubernamentales.EnlaUnidadXV,se analiza el origen, evolución,definición, principios comunesy clases de servicios públicos, y se incorpora un análisis delrégimen constitucional de los servicios públicos en Bolivia ydelosentesreguladoresdeserviciospúblicosydeactividadesestratégicasdelEstado.EnlaUnidadXVI,seintroduceallectorenelestudiodelaresponsabilidaddelEstadoporsusfuncionesesenciales, en general, y por la función administrativa, enparticular.EnlaUnidadXVII,desdelalegislacióncomparada,seestudiaelprocesocontenciosoadministrativo,suprocedimientoylalegitimaciónactiva,yseefectúaunanálisiscomparativodelproceso contencioso, contencioso administrativo y contenciosotributario,previstosennuestralegislaciónnacional.

Enlaprimeraedición,seincluyeronpropuestasdereformasconstitucionalesy legalesqueviabilicen lamodernizaciónyelfortalecimientodelEstadodeDerechoBoliviano,principalmentereferidasa ladescentralizaciónadministrativa, laparticipaciónciudadana, el procedimiento administrativo, el control fiscal,las concesiones municipales, los servicios públicos y laresponsabilidaddelEstado,queenlapresenteediciónseevalúan

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enlosalcancesdelanuevaConstituciónPolíticadelEstado,de7defebrerode2009ydelasnormasjurídicasquedesdejuniode2002sehanpromulgado.

Enelpropósitodeverificar la asimilaciónde ladoctrinaenelderechopositivovigente,eneldesarrollodelasunidades,enlopertinente,serecurrealaConstituciónPolíticadelEstado,vigentedesdeel7defebrerode2009,laLeyNº2341,de23deabrilde2002,deProcedimientoAdministrativo,vigentedesdeel25deabrilde2003conposterioridadalaprimeraedicióndela presente obra, y asímismo se verifica la jurisprudencia delTribunalConstitucionalBoliviano.

Lapresenteobranotieneotrapretensiónqueconstituirseen un texto básico de consulta para estudiantes, profesores,servidores públicos y administrados en general, pues sindescuidar la rigurosidad técnicaque exige el lenguaje jurídicode la asignatura, ejemplifica con hechos y actos cotidianosel contenido y alcance de las instituciones del DerechoAdministrativoaquíestudiadas.


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UNIDAD INOCIONES DE ADMINISTRACIÓN

1. INTRODUCCIÓN

Antes de definir y caracterizar nuestra disciplina jurídica,desde laCienciadelDerecho, resultade importancia ingresara laCiencia de laAdministración y desde allí precisar ciertasnociones de la administración o funciones administrativas engeneral, que consideradas en un enfoque global para lograrobjetivosconstituyeneldenominadoprocesodeadministraciónoadministrativo,para luegoprocederal análisisdelobjetodeestudiodenuestraasignatura:laAdministraciónPúblicacomoactividad(funciónadministrativa)ycomoestructura(conjuntodeentespúblicos)regidaporelDerecho.

2. ORIGEN Y DEFINICIÓN DE ADMINISTRACIÓN

Etimológicamente lapalabraadministrarprovienede lavozlatina administrare que significa ad = a yministrare = servir,“servira”,locualnossugiereunaactividadalserviciodelosdemás.

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LadoctrinadentrodelaCienciaAdministrativasehaocupadode los orígenes de la administración1, no solo como ciencia odisciplinaacadémica,sinocomoaquelconjuntodeactuacionesquepermitenalcanzarobjetivosdefinesparticularesocolectivos.

Se conviene, que el surgimiento de la administración essimultáneo al procesode socialización, es decir que nopuedeconcebirse la administración antes del hombre en sociedad:cuandolosindividuosintentanlograrmetasaltrabajarengrupo.

Enlaépocaprimitiva,conladivisiónsocialdeltrabajocuandoelhombresededicaalacazaylamujeralcuidadodoméstico,segúnelprofesorbolivianoJulioAlbertoD´avis,seperfilayaconlosnítidoscaracteresde funciónadministrativaencaminadaalbeneficiocolectivoyporendeconstituyeelhechoprimigeniodelaAdministraciónPública.

El pensamiento administrativo está presente desde tiemposinmemorablesyhastabíblicos,taleselcasodeMoisésalliberarasupueblodeldominioegipcioyllevarloalatierraprometida;las contribuciones a la administración por parte de la antiguaChina,losGriegos,losRomanosenlaconstituciónyexpansióndel Imperio; las grandes contribuciones de la Iglesia CatólicaRomana,consideradacomolaorganizaciónformalmásefectivaenlahistoriadelacivilizaciónoccidental;lascontribucionesdelas organizaciones militares y losCameralistas, que fueron ungrupodeadministradorespúblicosydeintelectualesalemanesy austríacos, de los siglos XVI al XVIII, que creían en launiversalidaddelastécnicasdelaadministración.

Entrenosotros,elImperioIncaico,muestrasuexpansiónapartirdeprincipiospropiosdeadministración.

El desplazamiento de municiones, armamento y provisionesdurantelaprimeraysegundaguerramundial,porcitaralgunos

1 D’ AVIS S, Julio Alberto, Curso de Derecho Administrativo - Doctrina General y Legislación Boliviana -, Edit. LETRAS, pág.87, La Paz, 1960; KOONTZ, Harold, O´DONNELL, Cyril y WEIHRICH, Heinz, Administración, Edit. McGraw-Hill, 8ª ed., 3ª edic. en español, ps.26-29, México, 1985; CHIAVENATO, Idalberto, Introducción a la Teoría General de la Administración, Edit. McGraw-Hill, 4ª ed., ps.23-25, 32-33, Bogotá, 1997.

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casos,dancuentadelaexistenciadenocionesdeadministraciónquehanposibilitadodichoscometidos.

Podemos definir a la administración, como el conjunto deactividadeshumanas2 que conobjetivospredeterminadospersiguefinesdeservicioenbeneficiodeparticularesodelcolectivosocial.

Lasnocionesdeadministraciónestánpresentesennuestravidacotidianaynosacompañandesdequenacemoshastaeldeceso,talveznolasaplicamosdemaneraconsciente,sinembargo,nocabeduda,queadministramosrecursoshumanos,materialesyfinancieros,ennuestroshogares,enelbarrioocomunidad,enlaescuela,launiversidad,eltrabajo,laempresa,elEstado.

3. ELEMENTOS DEL PROCESO DE ADMINISTRACIÓN

Aquella actividad humana denominada administración,constituyeunconjuntodepasos,etapasytécnicasqueconformanelllamadoprocesodeadministraciónoadministrativo,asaber:planificación, programación, organización (coordinación),dirección(ejecución)ycontrol.

3.1. PLANIFICACIÓN

Planificar es proyectar, prever anticipadamente losacontecimientosfuturosconelobjetodedisminuirominimizarriesgosyaprovecharoportunidades,identificandolasventajasydesventajasdelaactividadquesepretenderealizarparaalcanzarlosobjetivostrazados.

Es definir los resultados que se pretenden obtener. Laplanificaciónoplaneaciónquesirvedebasealasdemásfuncionesadministrativas, es la determinación previa de acciones quedebenrealizarseparalograrlosobjetivosdefinidos3.

2 Aunque no es propia de los seres humanos, ya que en el mismo reino animal, en la organización de las abejas, hormigas, manadas de osos, aves, encontramos principios básicos de administración.

3 RAMIO MATAS, Carlos, Teoría de la Organización y Administración Pública, Edit. Tecnos, pág.105, Madrid, 1999; CHIAVENATO, Idalberto, ob.cit., pág.249; KOONTZ, Harold., O´DONNELL, Cyril y WEIHRICH, Heinz, ob.cit., pág.110.

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Cabedestacar,quelaplanificación,mismaqueseexpresaenlosplanes,esunprocesointelectualquenosebasaenlaintuiciónoenlasuerte,noconstituyeunmeroejerciciomentalsinoquese sustenta enpronósticos y análisis, productode estudiosdenaturaleza financiera, estadística, contable, jurídica, comercial,cultural,etc.

Antes de iniciar una actividad empresarial, generalmente nosinformamosdelaexperienciaquehantenidootrosemprendedoresenlaproduccióndelamercancíaquepretendemosproducir,elmercadoaquienvadirigida, el régimen impositivoquegravadicha actividad, los mecanismos de importación de materiasprimas para elaborarla, los medios técnicos y legales deexportación.

LaConstituciónPolíticadelEstado,vigentedesdeel7defebrerode2009,ensuArtículo158numeral7,disponequeesatribucióndelaAsambleaLegislativaPlurinacional,antesPoderLegislativo,aprobarelplandedesarrolloeconómicoysocialpresentadoporelÓrganoEjecutivo.

En suArtículo 316, prescribe que la función del Estado en laeconomía, consiste en conducir el proceso de planificacióneconómica y social, ymediante Ley, establecer un sistema deplanificaciónintegralestatal,queincorporeatodaslasentidadesterritoriales.

Por su parte, el Artículo 339 constitucional, señala que losingresos del Estado se invertirán conforme al plan general dedesarrolloeconómicoysocialdelpaís,elPresupuestoGeneraldelEstadoylaLey.

3.2. PROGRAMACIÓN

La Ley 1178, de 20 de julio de 1990, de los Sistemas deAdministración, Fiscalización y Control, Gubernamentales(SAFCO)ensuArtículo6º,establecequeprogramar,estraducirlos objetivos y planes estratégicos en resultados concretos a

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alcanzar en el corto y mediano plazo; en tareas específicas aejecutar; en procedimientos a emplear; en recursos humanos,materialesyfinancierosautilizar,todoelloenfuncióndeltiempoydelespacio.

DeallíqueelPlan,productodelaplanificación,seexpreseenunconjuntodeprogramasyproyectos.

AsíporejemplounPlan,estaríaintegradooexpresadoatravésde programas de vivienda, salud y saneamiento básico, y losproyectosquesonformulacionesmásespecíficasdelprograma,seríanladotacióndeviviendasalascomunidadesasentadasenlaperiferiadelosDepartamentosdelpaísqueformanpartedeláreano tradicional en laexplotacióndehidrocarburos,oa lascomunidades, que por su situación geográfica, se encuentranmás afectadas por las inundaciones o incendios; proyectosde vacunación amenores de cinco años de edad en las zonasperiféricas de la ciudad en las que no se cuenta con serviciospúblicosbásicosdeaguapotableyalcantarillado.

LaConstituciónPolíticadelEstado,ensuArtículo321,establecequeladeterminacióndelgastoydelainversiónpúblicatendrálugar por medio de mecanismos de planificación técnica yejecutivaestatal,y todoproyectode leyque impliquegastosoinversiones para el Estado, deberá establecer la fuente de losrecursos,lamaneradecubrirlosylaformadesuinversión.

Por consiguiente, ningún recurso público del Estado puedeinvertirse sino es previa formulación de planes, programasy proyectos, en los que se establezca de manera concreta losrecursos humanos, materiales y financieros necesarios paraejecutarlos.

3.3. ORGANIZACIÓN

Es una tercera función administrativa, que básicamenteimplicaordenaro sistematizar losdiversos recursoshumanos,financieros ymateriales que forman parte de toda estructura

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administrativa:seapúblicaoprivada,aobjetodequerealicesusfuncionesyalcancesusobjetivostrazados,enformaidóneaytalcualloplanificadoyprogramado.

Implica determinar las actividades y la asignación de tareas,cargos,deberes,atribucionesyobligacionesparaellogrodelosobjetivos.Laorganizaciónseexpresaatravésdelíneasverticalesde orden piramidal (niveles de jerarquía) y horizontales ofuncionalesdebidamentecoordinadas4.

Así,ejemplificando,enlacúspide,encontraremoselDirectorio,Junta de Accionistas o Asamblea, en niveles inferiores: laGerenciaGeneral,luegolasGerenciasoperativas,entreellas,ladeadministraciónyfinanzas,ydependiendodeésta,launidadderecursoshumanos,depresupuesto,decontrataciones.

LaLeyNº1178SAFCO,ensuArtículo7º,señalaqueelSistemadeOrganizaciónAdministrativasedefiniráyajustaráenfuncióndelSistemadeProgramacióndeOperaciones.

La organización administrativa es de suma importancia enlaadministración,yaquea travésde lasnormas jurídicasqueregulan la actividad administrativa, se habrán de asignaratribuciones y obligaciones (competencias administrativas) alasunidadesdelaestructuraadministrativa,comoasímismoseestableceráelgradodesubordinaciónydependencia(jerarquíaadministrativa) entre ellas, el procedimiento de provisión decargosopuestosdetrabajoylosmecanismosderemocióndelpersonal.

LaConstituciónPolíticadelEstado,de7defebrerode2009,enel Título II (Órgano Ejecutivo) y Título IV (Órgano Electoral)desuSegundaParteyenelTítuloI(EstructurayOrganizaciónTerritorialdelEstado)desuTerceraParte,elDecretoSupremoNº 29894 de Estructura organizativa del Poder Ejecutivo delEstadoPlurinacional,de7de febrerode2009, laLeyNº3351,4 FERNANDEZ CH., Lindo, Derecho Administrativo, Edit. G.H., 2ª ed., ps.70 a 72, La Paz - Bolivia,

1989; CHIAVENATO, Idalberto, ob. cit., , ps. 256, 257; KOONTZ, Harold, O´DONNELL, Cyril y WEIHRICH, Heinz, ob. cit., pág.252; RAMIO MATAS, Carlos, ob. cit., pág.106; PEREZ ROSALES, Manuel, Diccionario de Administración, 3ª ed., pág.205, Lima – Perú, 1995.

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de21defebrerode2006,deOrganizacióndelPoderEjecutivo,la Ley Nº 2341, de 23 de abril de 2002, de ProcedimientoAdministrativo,vigentedesdeel25deabrilde2003,laLeyNº2028,de28deoctubrede1999,deMunicipalidades, laLeyNº1654,de28dejuliode1995,deDescentralizaciónAdministrativa,regulanlaorganización(nivelesdejerarquíaysubordinación)yfuncionamiento(competenciasadministrativas)delasunidadesadministrativas que integran la estructura de los ÓrganosEjecutivo y Electoral, de las Autonomías Departamentales,Regionales,Municipales,eIndígenaOriginarioCampesina.

3.4. DIRECCIÓN5

Eslafunciónejecutivacontinuaypermanentequerepresentaelpoderjurídicodeguiarysupervisarlasaccionesdelosrecursoshumanos de todos los niveles de la organización, impartirórdenesyasignarresponsabilidadesparaelcumplimientodelosobjetivosdeterminados.

ImplicalamaterializacióndelosprogramasyproyectosafindealcanzarolograrlosobjetivostrazadosqueoriginaronelPlan.

3.5. CONTROL

Es importante advertir que el control no se sitúa en la últimaetapadelprocesoadministrativosinoqueestápresenteentodasycadaunadelasfasesadministrativasanteriormentereferidas.

Es un proceso cíclico que guía todas las actividades hacia elobjetivo determinado. Es de singular importancia, ya queconstituyeunmecanismodemediciónentre loalcanzadoy loplanificado.

5 CHIAVENATO, Idalberto, ob. cit., pág.260; RAMIO MATAS, Carlos, ob. cit., pág.106; FERNANDEZ CH., Lindo, ob.cit., pág.73.

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Permitesubsanarerroresodeficienciasquesehubierandetectadoen el proceso de administración, como asimismo identificar alos responsables de dichas falencias a objeto de establecer lasresponsabilidadeseimponerlassancionesquecorrespondan.

HenriFayol–citadoporHaroldKoontz–señalaque“elcontrolconsisteenverificarquetodoocurradeacuerdoalplanquesehaya adoptado, a las instrucciones emitidas y a los principiosque hayan sido establecidos. Tiene por objeto señalar lospuntosdébilesyerroresconelobjetoderectificarlosyevitarsurecurrencia.Operasobretodo:cosas,personasyacciones”6.

La Ley Nº 1178 SAFCO, en su Artículo 13º, establece que elControlGubernamentaltendráporobjetivomejorarlaeficienciaenlacaptaciónyusodelosrecursospúblicosyenlasoperacionesdelEstado,ylograrquetodaautoridadyejecutivorindacuentaoportunadelosresultadosdesugestión.

Señalaademás,queelControlGubernamentalseaplicarásobreel funcionamiento de los Sistemas de Administración de losrecursospúblicosyestará integradoporelSistemadeControlInterno: previo y posterior, y el Sistema de Control Externo:Posterior.

Enelsectorpúblico,elcontrolesdemedularimportancia,yennuestropaísseejerceatravésdelórganorectordelcontrolfiscal:laContraloríaGeneraldelEstado(cuyotitularesdesignadoporelPresidentedelEstadoNacional,segúnlodisponeelArtículo172numeral15delaConstitución), lasUnidadesdeAuditoríaInterna en cada entidad estatal dependientes y supervisadasporelÓrganoEjecutivo(Art.15ºLeyNº1178),lasUnidadesdeAuditoríaenlasUnidadesAdministrativasdelÓrganoJudicialy de la Asamblea Legislativa Plurinacional, y las máximasautoridades ejecutivas de cada entidad del Estado, quienessegúnelámbitodesuscompetenciasejercenelcontrolinterno:

6 KOONTZ, Harold, O´DONNELL, Cyril y WEIHRICH, Heinz, ob. cit., ps.610 y 611; CHIAVENATO, Idalberto, ob. cit. , ps. 256, 257; RAMIO MATAS, Carlos, ob. cit., pág.107; FERNANDEZ CH., Lindo, ob. cit., ps.75,76; PEREZ ROSALES, Manuel, ob. cit., pág.81.

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previoyposterioralaejecucióndelasactividadesprogramadas,yelcontrolexternoposterior.

PordisposicióndelArtículo 213Constitucional, laContraloríaGeneraldelEstado,tienecompetenciasparadeterminarindiciosderesponsabilidadadministrativa,ejecutiva,civilypenal.

4. CLASES DE ADMINISTRACIÓN

Los diversos tipos de administración: familiar, educativa,militar,eclesiástica,estatal,puedenseragrupadosendosclases:AdministraciónPúblicayAdministraciónPrivada.

Enesteapartadoprecisaremosalgunasdiferenciasimportantesentreambasadministraciones,apartirdeltitularquelasrealiza,los fines que persiguen y el régimen jurídico que les resultaaplicable.

LaAdministraciónPrivada, secaracterizaporestaracargodepersonasindividualesocolectivasprivadas(sociedadesciviles,asociaciones, fundaciones, sociedades cooperativas, sociedadescomerciales), persiguefinesprivados (lucrativos o no), y estásujetaanormasjurídicasdederechoprivado:civil,cooperativo,comercial, queno les exigenmayores formalidades, en cuantoarequisitosyprocedimientospara laasuncióndecargosenlaorganización administrativa, la captación e inversión de susrecursosmaterialesyfinancieros.

LaAdministraciónPública,encambio,secaracterizaporestaracargodeservidorespúblicos(funcionariosyempleadospúblicos),sujetosaresponsabilidadesadministrativas,ejecutivas,civilesypenales;persiguefinesenbeneficiodelcolectivosocial,deallíque la captación e inversiónde sus recursos está prevista porLey,yseencuentrasujetaanormasjurídicasdederechopúblico:constitucionalyadministrativo.

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UNIDAD IILAS FUNCIONES PÚBLICAS

ElEstado, como sociedad jurídicaypolíticamenteorganizada,está dotado de un elemento constitutivo esencial: el poderpúblico,que se expresaa travésde tres funcionesasignadasaórganosindependientesqueintegraneldenominadogobiernoopoderconstituido.

El único poder del Estado se ejerce a través de las funcionespúblicas:legislativa,jurisdiccionalyadministrativa.

Antes de abordar las definiciones y ejemplos de cada una deellas, es preciso, como antecedente indispensable, referirnossumariamentealapolémicateoríadelaseparacióndepoderesqueconstituyeelgénesisdeaquellas.

1. DE LA SEPARACIÓN DE PODERES

La teoría o doctrina de la separación, división, distribución oequilibriodepoderesesformuladaporCharles de Sécondat Barón de la Bréde y MontesquieuenelcapítuloVI,libroXIdesuobra“Elespíritudelasleyes”escritaen1733ypublicadaen1748.

Teoría,antesexpuestaporAristótelesyJohnLocke,apartirdelestudiodelrégimenconstitucionalinglésylaobservacióndelas

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experienciasgriegasyromanasencontraposicióndelallamadadoctrinadelEstadoMixto,predicadaenInglaterraenlossiglosXVIIyXVIIIquepropugnabaqueelpoderlegislativodebíaestarintegradoporelrey,losnoblesyelpuebloconjuntamente.

Lateoría,constituyeunaobjeciónencontradelaconcentracióndelpoderenunasolapersonauórgano,bajoelfundamento,dequeelejerciciodelpoderilimitadoesabusivoyarbitrario,locualponeenriesgolalibertadylajusticiaquesonvalorespreciadosdetodasociedadorganizada.

Lareferidateoría,contieneuncomponenteoprincipiopolíticobásicoparalaorganizaciónylaseparacióndelosórganos,enlaqueelsubstratosocial-lasrelacionesdepoderentrelanobleza,laaristocraciayelpueblo(monarquía,aristocraciaydemocracia)-essubaseesencial.

Constituyeunagarantíajurídicaparalosciudadanos,alestablecerquecadaórgano(elpoderlegislativo,elpoderejecutivodelascosasrelativasalderechodegentesyelpoderejecutivodelascosasquedependendelderechocivil:poderjudicial)ejerciteunadelastresfuncionespúblicasaobjetodeestablecerunsistemadefrenosycontrapesosenelqueelpodercontrolealpoder,locualgaranticelalibertadpolíticadelciudadano,entendidaéstacomo la tranquilidaddeespírituqueprovienede laopiniónoconcienciaquecadaunotienedesupropiaseguridad1.

Esdeentenderse,queMontesquieu,nosereferíaaunadivisióndelpoderpropiamentedicho,yaqueésteesúnicoeindivisible,sinoalaseparacióndefuncionesenórganosdiferenciados,detalforma,quequiensancioneoproduzcalasleyes,nolasejecute,nilasapliqueoimpartajusticia.

La Constitución Política del Estado, de 7 de febrero de 2009,ensuArtículo12,establecequeelEstadobolivianoorganizay

1 MONTESQUIEU, Del espíritu de las leyes, Edit. Heliástica, 6ª ed., ps.187 a 197, Buenos Aires, 1984; VALLET DE GOYTISOLO, Juan Bms., Montesquieu: Leyes, Gobiernos y Poderes, Edit. Civitas, 1ª ed., ps.357 a 372, Madrid, 1986; DE AGAPITO SERRANO, Rafael, Libertad y División de Poderes, Edit. Tecnos, ps.115 a 121, 148 a 151, Madrid 1989.

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estructurasupoderpúblicoatravésdelosórganoslegislativo,ejecutivo,judicialyelectoral,yenlaindependencia,separación,coordinaciónycooperacióndeestosórganos.

Enrelaciónalórganoelectoralplurinacional,incorporadoporlanuevaConstitución,comouncuartoórganodelpoderpúblicodelEstadoboliviano,espertinenteseñalar,que,conexcepcióndelosjuzgadoselectorales(queformanpartedelórganojudicial)sus competencias son jurídicamente administrativas, tal comosehabrádeprecisaren laconcepción jurídicade las funcionespúblicas.

Sinembargo, lanociónclásicade la teoríade laseparacióndefunciones–acadaórganounafunciónespecífica-nosepresentademaneraradicalymatemática,yaqueelordenamientojurídicofaculta a los órganos legislativo y judicial, que de maneraexcluyente realizan la función legislativa y jurisdiccional,respectivamente, la realización de funciones jurídicamenteadministrativasquealparecerenunaconcepciónradicalseríancompetenciaprivativadelórganoejecutivo,locualexplicaremosexponiendo algunas concepciones respecto de las funcionespúblicas.

Existentresimportantesconcepcionesqueexplicanodefinenlasfuncionesesencialesdelpoderestatal:laorgánicaosubjetiva;lamaterial,objetivaosustancial;ylajurídica,formal,procedimentaloprocesal2.

2 KELSEN, Hans, Teoría General del Derecho y del Estado, Traducción de Eduardo García Maynes, 2ª edición revisada, Imprenta UNAM, ps.304-306, 324-327, México D.F., 1958; CANASI, José, Derecho Administrativo, Vol. I, Parte General, Ediciones Depalma, ps.9-28, Buenos Aires, 1972; LINARES, Juan Francisco, Fundamentos de Derecho Administrativo, Edit. Astrea, ps.39 a 61, Buenos Aires, 1975; DROMI, José Roberto, Derecho Administrativo, Edit. Astrea, T.1., ps.22 a 37, Buenos Aires, 1992; FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, Edit. Porrúa, 32ª ed., ps.28 a 29, 37 a 65, México, 1993; MARTINEZ MORALES, Rafael, Derecho Administrativo, Edit. Harla, 3ª ed., pág.187, México, 1996; CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Edit. Abeledo-Perrot, 5ª ed., ps.77 y ss., Buenos Aires, 1996; GORDILLO, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Edit. Fundación de Derecho Administrativo, 4ª ed., T.1., ps. IX-1 a IX-18, Buenos Aires, 1997; ROTONDO TORNARIA, Felipe, Manual de Derecho Administrativo, Ediciones del Foro, ps.24 a 27, Montevideo, 2000.

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2. CONCEPCIÓN ORGÁNICA DE LAS FUNCIONES PÚBLICAS

Desde la concepción orgánica, que destaca la importancia delórgano que realiza la función, es toda aquella actividad queemanadelórgano legislativo,sinprecisar lanaturalezapropiadelaactividadoelrégimenjurídicoaplicableadichafunción.

2.1. FUNCIÓN LEGISLATIVA

A partir de esta concepción, todas las atribuciones conferidasa la Asamblea Legislativa Plurinacional en el Artículo 158constitucional, constituyen función orgánicamente legislativa,sin distinguir si se trata de una actividad general como lasanciónde leyes, oparticular omeramente administrativa, asítenemos:lasancióndeleyes;laaprobacióndeamnistíaeindultodecretados por el Presidente del Estado; el nombramiento demiembros del Órgano Electoral Plurinacional; la preselecciónde los miembros del Tribunal Constitucional Plurinacional,del Tribunal Supremode Justicia, del TribunalAgroambientaly del Consejo de la Judicatura; la designación del ContralorGeneraldelEstado,deldefensordelPueblo,delFiscalGeneraldelEstado;elcontrolyfiscalizaciónde losórganosdelEstadoy las instituciones públicas; el control y fiscalización de lasempresas públicas, las de capital mixto y toda entidad en laque el Estado tenga participación económica; la autorizaciónde salidade tropasmilitares, armamentoymaterialbélicodelterritoriodelEstado; la autorizaciónexcepcionaldel ingresoytránsito temporal de fuerzas militares extranjeras; la creacióndenuevasunidades territoriales; la ratificaciónde los tratadosinternacionalescelebradosporelEjecutivo.

Serán también actividades orgánicamente legislativas aquellasquerealizanlasCámarasdeDiputadosySenadores,yporendesus unidades administrativas, tales como administración depersonal,bienesyservicios.

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ConlaconstitucióndelEstadoPlurinacionalAutonómico,apartirde la actual Constitución Política del Estado, resultan funciónorgánicamente legislativa, las competencias asignadas al nivelcentraldelEstado,lasAsambleasDepartamentalesAutónomasyConsejosMunicipalesAutónomos,previstasen losArtículos277,283y297a304constitucionales,queseejerzanoexpresenmediante leyes nacionales, departamentales y municipales,respectivamente.

2.2. FUNCIÓN JURISDICCIONAL

Desde la concepción orgánica, función jurisdiccional, estoda aquella actividad que emana del órgano judicial, sinmás consideraciones, a saber: la emisión de fallos: Autosinterlocutorios definitivos, Sentencias, Autos de Vista, AutosSupremos, como así mismo aquellas actividades meramenteadministrativas,talescomolaatribucióndelTribunalSupremode designar, de las ternas presentadas por el Consejo de laMagistratura,alosvocalesdelosTribunalesDepartamentalesde Justicia(Artículo 184 constitucional) y todas aquellasatribuciones establecidas en elArtículo 193de laConstituciónPolítica del Estado, para el Consejo de la Magistratura queconstituyeelórganoadministrativoydisciplinariodelÓrganoJudicial (Artículos178a204constitucionales).De igual forma,son funciones orgánicamente jurisdiccionales aquellas querealizanlasunidadesadministrativasdelTribunalSupremodeJusticia,delTribunalAgroambiental,delTribunalConstitucionalPlurinacional,yde losTribunalesDepartamentalesde Justicia,cuandocontratanpersonaloadquierenbienesyservicios.

2.3. FUNCIÓN ADMINISTRATIVA

Apartir de esta concepción, la función administrativa es todaaquellaactividadgeneraloparticular,unilateralobilateral,queproduceyrealizaelórganoejecutivoylosentesquedependenoestánsupervisadosporéste.

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En consecuencia constituyen función orgánicamenteadministrativa,lascompetenciasasignadasporlaConstituciónPolíticadelEstadoalasUniversidadesPúblicasenelArtículo92;alPresidentedelEstadoencuantoaladeclaratoriadelEstadodeexcepciónenelArtículo137;alPresidentedelEstadoenelArtículo 172; a losMinistros de Estado en elArtículo 175 ; alConsejodelaMagistraturaenelArtículo195;alTribunalSupremoElectoralya losTribunalesDepartamentalesElectoralesen losArtículos205a208;alaContraloríaGeneraldelEstadoenlosArtículos213y217;alaDefensoríadelPuebloenelArtículo222;alMinisterioPúblicoenelArtículo225;alPresidentedelEstadoen cuantoa ladesignacióndelProcuradorGeneraldelEstadoen elArtículo 230; a laProcuraduríaGeneraldelEstado en elArtículo 231; a las FuerzasArmadas del Estado dependientesdelPresidentedelEstadoenlosArtículos243a250;alaPolicíaNacionaldependientedelPresidentedelEstadoenlosArtículos251 a 254; a los Prefectos y Consejeros de DepartamentosDescentralizados en el Artículo 274; al Órgano Ejecutivo deDepartamentosAutónomosenelArtículo279;alosAlcaldesdeGobiernosAutónomosMunicipalesenlosArtículos283a284.

Constituyen función orgánicamente administrativa, lascompetencias contempladas en los Artículos 297 a 304constitucionales, asignadas al nivel central del Estado, a losgobiernos departamentales autónomos y a los gobiernosmunicipales autónomos, que se ejerzan o expresen medianteactos que no sean leyes, como así mismo las competenciasconferidasalasautonomíasindígenasoriginariascampesinas.

3. CONCEPCIÓN MATERIAL DE LAS FUNCIONES PÚBLICAS

Desde la concepción material, que resalta la naturaleza ocaracterísticasparticularesdelaactividad,ynoasíelórganodelcual emanao el régimen jurídicoaplicableadicha función, estodaaquellaactividaddelEstadoquesetraduceeneldictadodenormasgenerales,obligatoriasycoercibles.

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A partir de esta concepción, serán actividades materialmentelegislativas,todasaquellasquesecaractericenporsergeneralesy coercibles, sin importar qué órgano del Estado las realice olasproduzca, así tenemos: las leyesque sanciona laAsambleaLegislativaPlurinacional comoórgano legislativonacional, lasque sancionan las Asambleas Departamentales Autónomas ylos Consejos MunicipalesAutónomos, los decretos supremos,decretos presidenciales, resoluciones supremas, resolucionesmultiministeriales, resoluciones biministeriales, resolucionesministeriales, resoluciones administrativas, resolucionesprefecturales, ordenanzas y resoluciones municipales, decaráctergeneral.


Constituye función materialmente jurisdiccional, toda aquellaactividad o decisión del Estado, de alcance particular, por laque se resuelven controversias con fuerza de verdad legal,independientemente,dequéórganodelEstadoprovengadichaactividad.

Así tenemos: losAutos Supremos,Autos deVista, Sentencias,Autos Definitivos, losActosAdministrativos de las entidadesestatales, que resuelven los recursos de revocatoria, alzada yjerárquico;losactosdelórganolegislativoporlosqueseapruebalaamnistíayelindultodecretadosporelPresidentedelEstado(Art.172numeral14Constitucional).

Atravésdelaactividadmaterialmentejurisdiccionalseresuelvenlascontroversiasocontiendaslegales,yaseaentreparticulares,oentreéstosyelEstado,yentreentidadespúblicas.


Desde esta concepción, funciónmaterialmente administrativa,es toda aquella actividaddelEstado, cualquiera sea el órganoquelarealice,quesecaracterizaporserpermanente,inmediata,

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concreta o particular y eminentemente práctica encaminada asatisfacernecesidadescolectivas.

Apartirdeestaconcepción,se excluyentodas lasactuacionesestatales de alcance general, a saber: los decretos supremosreglamentariosdelasleyessancionadasporelórganolegislativo,las resoluciones supremas yministeriales de carácter general,las Resoluciones administrativas, ordenanzas y resolucionesmunicipales,generales.

Como ejemplos de función materialmente administrativa,tenemos: las actividades de administración de recursoshumanos, materiales y financieros, que realizan las unidadesadministrativas del órgano judicial y del órgano legislativo3,lascertificacionesexpedidasporelRegistrodeDerechosRealesdependientesdelórganojudicial.

En el ámbito del órgano ejecutivo, tenemos, la ejecución deobraspúblicas,laprestacióndeserviciospúblicos,laprovisióno suministro de bienes a la comunidad, las autorizaciones,permisos,concesiones,expropiaciones,reversiones,laexpedicióndetítulosprofesionales,comoasímismolascertificacionesdelRegistroCivildelasPersonas,dependientedelÓrganoElectoralPlurinacional.

4. CONCEPCIÓN JURÍDICA DE LAS FUNCIONES PÚBLICAS

La concepción jurídica, formal o procesal, que explica lasfuncionesdelpoderpúblico,desdeelrégimenjurídicoaplicablealafunción,resultaserlamásaceptadanosóloporladoctrinasinotambiénporlalegislaciónpositiva4,yaqueeselDerechoel

3 En nuestro país, las Cámaras de Diputados y Senadores, se dotan de una estructura administrativa cuyo nivel ejecutivo jerárquico es la Oficialía Mayor de la cual dependen una Secretaría de Cámara y las Direcciones de Asuntos Legislativos, de Recursos Humanos y Administrativa y Financiera, que ejercen competencias jurídicamente administrativas.

4 DROMI, José Roberto, ob.cit., ps.28, 29; GORDILLO, Agustín, ob.cit., ps. IX-13 a IX-18.

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quefinalmentedebeestablecer los límitesdeaquellaprecitadaseparacióndefunciones.

Eslanormaconstitucionalfundamental,lallamadaadelimitarlascompetenciasdecadaunodelosórganosdelpoderpúblicoestatal.

Respecto de la separación de funciones y el régimen jurídicoaplicable, como elemento determinante de distinción de lasfunciones públicas, el Tribunal Constitucional, ahora TribunalConstitucional Plurinacional, en su Sentencia Constitucional0009/2004,de28deenero,expresa:

“conforme enseña la doctrina delDerechoConstitucional,la concepción dogmática de la “división de poderes”, hasidosuperadaenelconstitucionalismocontemporáneoconlaadopcióndelconceptodelaseparacióndefuncionesquesesustentaenlossiguientesprincipios:1)laindependenciade los órganos de poder del Estado; 2) la coordinacióne interrelación de funciones entre los órganos; y 3) elequilibrioentrelosórganosqueseestableceapartirfrenosy contrapesos; ello implica que los diversos órganos depoderdelEstadonodesarrollanúnicayexclusivamentesusfunciónesencial,tambiénparticipaneneldesempeñodelasfuncionesylaboresdelosotrosórganos,enelmarcodelasatribucionesycompetenciasconferidasporelConstituyente,así el Legislativo participa en las labores del Ejecutivoaprobandoelpresupuestogeneraldelanación,oratificandolos tratados internacionales, entre otros; de su parte elEjecutivoparticipaenlaslaboresdelLegislativoatravésdelosmecanismosprevistosen laConstitución, tales como lainiciativalegislativa, lapromulgacióndelaLey,entreotrasactividades.En elmarcode ladoctrina referida existeunacorriente doctrinal que considera que el Poder Ejecutivo,tambiénparticipaenlalaborjurisdiccionalasignadaalPoderJudicial, aunque con las reservas del caso (…), corrientedoctrinal que considera que la labor desempeñada por

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algunos órganos administrativos del Poder Ejecutivo, enejercicio de la potestad administrativa sancionadora quetiene el Estado, constituye una labor jurisdiccional; puestoque la potestad administrativa se traduce normalmenteen la sanción correctiva y disciplinaria para reprimir lasaccionesuomisionesantijurídicas(…)Empero,cabeseñalarque, frente a esa posición doctrinal surge otra corrienteimportante representada por estudiosos del DerechoAdministrativo, tales como Dromi, Fernández Vásquez,entre otros, que consideran que el ejercicio de la potestadadministrativa sancionadora ejercida por algunos órganosdelPoderEjecutivonoesenesenciaunalaborjurisdiccional,sino una labor propiamente administrativa, toda vez que,dada su naturaleza jurídica la potestad administrativasancionadora,sibienesciertoqueasumedosmodalidades:ladisciplinaria(frentealosfuncionariosqueviolanlosdeberesy prohibiciones) y la correccional (por las infracciones delosparticularesalasobligacionesorestriccionesenmateriatributaria,financiera,fiscal,etc.),noesmenosciertoque ladecisión asumidapor el órgano administrativopresenta laformajurídicade“actoadministrativo”quenoesasimilablea una sentencia proferida por la autoridad judicial; puesel acto administrativo es impugnable a través de recursosen sede administrativa, como el revocatorio, jerárquicoo reclamaciones, y revisablepor la vía judicial a travésdeprocesos contenciosos,demaneraque la inmutabilidaddedichasdecisionesesdecarácter formalynomaterial.ParaesesectordoctrinallapotestadjurisdiccionalesprivativadelPoder Judicial,demaneraque losórganos administrativosno ejercen función jurisdiccional, sino asumen actosadministrativoscuyanaturalezajurídicanoesjurisdiccional”.


Desde la concepción jurídica,por laquese resaltael régimenjurídicoaplicable,lafunciónlegislativaestodaaquellaactividad

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del estado que se encuentra regulada por el procedimientolegislativo establecido en la Constitución Política del Estado(Art.163)paralasancióndeleyes.

Sibienundecretosupremo,decaráctergeneral,esmaterialmenteun acto legislativo, jurídicamente no lo es, ya que para laproduccióndedichoactonoseaplicaelprocedimientolegislativoconstitucionalsinoelprocedimientoadministrativoprevistoenelDecretoSupremoNº29894,de7defebrerode2009,deEstructuraorganizativadelPoderEjecutivodelEstadoPlurinacional y laLeyNº3351,de21defebrerode2006,deOrganizacióndelPoderEjecutivo,quenoexigenlas formalidadesque laConstituciónestableceparalasanción,promulgaciónypublicacióndeleyes.

En la actual organización estatal autonómica, resultan actosjurídicamente legislativos, las leyes sancionadas por lasAsambleas Departamentales Autónomas y los ConsejosMunicipalesAutónomos.


La función jurisdiccional, desde la concepción jurídica, esaquella actividad por la cual el Estado resuelve controversiasentre partes con fuerza de verdad legal a través de los juecesy tribunales de carácter independiente e imparcial, creados yreconocidos por la Constitución, y mediante la aplicación delos procedimientos jurisdiccionales judiciales: constitucionales,administrativos,coactivosfiscales,penales,civiles,comerciales,familiares,sociales,laborales,agrarios,tributarios.

Considerando el régimen jurídico aplicable, constituido porel conjunto de normas jurisdiccionales judiciales: Códigossustantivos y adjetivos o procedimentales, son funcionesjurídicamente jurisdiccionales, únicamente los fallos judicialesqueemiteelórgano judicial:AutosSupremos,AutosdeVista,Sentencias,AutosDefinitivos,yenconsecuencia,noconstituyenfunciones jurídicamente jurisdiccionales aquellas, que lo seandesdeelpuntodevistamaterial,talescomolosactosdeamnistía

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e indulto, los actos que resuelven recursos administrativos derevocatoria,dealzaday jerárquico,yaquepara laproducciónde estos actos jurídicos no se aplican las normas procesalesjudicialesantescitadas,sinoelprocedimientoadministrativo.


Deloanterior,yensentidonegativo,podemosdeducir,quelafunciónadministrativaestáintegradaportodaaquellaactividaddel Estado cuya producción no se encuentra regulada por elprocedimiento legislativoconstitucionalpara laproduccióndeleyesoporlasnormasprocesalesoprocedimentalesqueaplicaelórganojudicialparalaemisióndesusfallos.

Funciónjurídicamenteadministrativa,estodaaquellaactividadestatal,generaloparticular,unilateralobilateral,cuyaproducciónse encuentra regulada por el procedimiento administrativo,independientementedelórganoquelaproduzca.

ElProcedimientoAdministrativoBoliviano,seencuentraregladocomonormajurídicamarcoenlaLeyNº2341,de23deabrilde2002,deProcedimientoAdministrativo.

Así tenemos,queson funciones jurídicamenteadministrativas,todas las que realiza el órgano ejecutivo y las entidades quedependen (subordinadas) o están supervisadas (tuición) poréste, lasquerealizan losórganosejecutivosdepartamentalesymunicipales,comoasímismotodaslasactividadesquerealizanlosotrosórganosdelpoderpúblico:legislativo,judicial,electoral,mediantelaaplicacióndelprocedimientoadministrativo.

Respectodelasfuncionesadministrativasdelórganolegislativo,espertinentereferirqueelReglamentoGeneraldelHonorableSenado Nacional, en sus Artículos 208º y 209º, establece queel sistema administrativo tiene la estructura administrativasiguiente: Oficial Mayor, que se constituye en la máximaautoridadejecutivadelsistemaadministrativoyresponsabledelaimplantaciónyaplicacióndelosSistemasAdministrativosyde

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Control,establecidosenelmarcodelaLeyN°1178ysusnormasreglamentarias, así comode la administraciónyprestacióndelosserviciosgeneralesalaCámara,suscomisionesyestructurasdependientes.

El Reglamento, prevé que el Oficial Mayor, estará asistidopor las unidades administrativas, que requiera el adecuadofuncionamientoyaplicacióndelosSistemasdeAdministraciónyControl,asícomoeleficientefuncionamientodelosserviciosgeneralesdelaCámara.

ElArtículo213°(Régimendelosrecursoshumanos),disponequelosfuncionariosdelSenadoNacionaldesempeñaránfuncionesenobservanciaalodispuestoenlaLeyN°1178,deAdministracióny Control Gubernamentales, la Ley N° 2027, del Estatuto delFuncionario Público y el reglamento específico del Sistema deAdministración de Personal del Poder Legislativo. Reconocecomoservidorespúblicos:alpersonaladministrativodecarrerafuncionaria,personaldelibrenombramiento,ypersonalinterino.

ElArtículo217°(Administracióndebienesyservicios),establecequelautilizacióneficazyeficientedelosrecursosdelaCámara,la contratación, manejo y disposición de bienes y servicios,se sujetará a las normas y procedimientos establecidos en elReglamentoEspecíficodelSistemadeAdministracióndeBienesyServiciosdelaLeyN°1178.

Porsuparte,elReglamentoGeneraldelaCámaradeDiputados,ensuArtículo168º,señalaqueelOficialMayoreselresponsableyejecutivodelsistemadeapoyoadministrativodelaCámara,eselresponsableprincipaldelrégimendeadministraciónyservicios.

En suArtículo 169º (unidades), dispone que elOficialMayor,estará asistido de las unidades administrativas siguientes:dirección administrativa y financiera, dirección de recursoshumanos, dirección de redacción, archivo y publicaciones,direccióndeinformática,direccióndeinformaciones,ydireccióndeprotocolo.

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Así mismo, establece que dependientes de la Directiva,funcionaránlasecretaríageneral,laasesoríalegalylaunidaddeauditoríainterna.

En elArtículos 173º, refiere que los funcionarios permanentesde la Cámara, tienen la condición de servidores públicos ycomo tales sehallanbajo el régimenynormasdel SistemadeAdministracióndePersonalparaelsectorpúblico,enelmarcodelaLeyNº1178SAFCO.

A su vez el Artículo 177º, establece que la adquisición,administración,conservaciónydisposicióndebienes,asícomolacontrataciónyprestacióndeserviciosalaCámara,sesujetaránalasnormasyprocedimientosdelSistemadeAdministracióndeBienesyServiciosdelaLeyNº1178.

De lo anterior, se establece inequívocamente, que el órganolegislativo,ademásdelafunciónjurídicamentelegislativa,queessufunciónesencial,tambiénrealizafuncionesjurídicamenteadministrativas.

En relación al órgano ejecutivo, el acto por el que se decretaamnistía e indulto por parte del Presidente del Estado, sibien desde la concepción material es un acto materialmentejurisdiccional;desde la concepción jurídica, constituyeunactojurídicamenteadministrativo.

Enelmismosentido,elactodeamnistíaoindultoaprobadoporelórganolegislativo,sibiendesdelaconcepciónorgánicaesunactoorgánicamente legislativoy,desde laconcepciónmaterial,es un acto materialmente jurisdiccional; desde la concepciónjurídica,constituyeunactojurídicamenteadministrativo.

De igual forma, la designación de funcionarios por partedel órgano judicial, en el casonuestro a cargodelConsejodeJudicatura, si bien desde la concepción orgánica es un actoorgánicamente jurisdiccional; desde la concepción jurídica,constituyeunactojurídicamenteadministrativo.

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Las Cortes Superiores de Distrito, dotadas de estructurasadministrativasintegradasporunaGerenciaGeneraldelacualdependen los Departamentos:Administrativo, Contabilidad yFinanzas,RégimenDisciplinarioyServiciosJudicialesAuxiliares,además de laAsesoría Jurídica a nivel de Staff; dependiendoasuvezdelosdosprimeros, lasdivisionesdeinfraestructura,almacenes y activos fijos, compras y contrataciones, personalyescalafón judicial, contabilidad, tesoreríaypresupuesto,dancuenta de las funciones jurídicamente administrativas querealizaelórganojudicial.

EnrelaciónalÓrganoPlurinacionalElectoral,incorporadocomocuartoórganodelpoderpúblico,apartirdelaConstituciónde7defebrerode2009,cabeseñalar,quepordisposicióndesuArtículo208, realiza las funciones administrativas de organización,administraciónyejecucióndelosprocesoselectoralesyproclamasus resultados, es decir, que realiza funciones jurídicamenteadministrativas,ynounacuartafunciónestatal.

Deigualforma,realizanfuncionesjurídicamenteadministrativas,el Consejo de la Magistratura, que por mandato del Artículo193 constitucional, es la instancia responsable del régimendisciplinario del órgano judicial y de control y fiscalización desumanejoadministrativoyfinanciero;laContraloríaGeneraldelEstado,quesegúnelArtículo213constitucional,eslainstitucióntécnicaqueejerce la funcióndecontrolde laadministracióndelas entidadespúblicasyde aquellas en lasque elEstado tengaparticipación o interés económico, teniendo facultades paradeterminarindiciosderesponsabilidadadministrativa,ejecutiva,civil ypenal; laDefensoríadelPueblo, quepordisposicióndelArtículo 218 constitucional, ejerce competencia en relacióna la actividad administrativa de todo el sector público y a laactividad de las instituciones privadas que presten serviciospúblicos;elMinisterioPúblico,quepormandatodelArtículo225constitucional,defenderálalegalidadylosinteresesdelasociedad

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y ejercerá la acción penal pública; la Procuraduría General delEstado,quesegúnelArtículo229constitucional,eslainstituciónde representación jurídica pública que tiene como atribuciónpromover, defender y precautelar los intereses del Estado; lasFuerzasArmadasdelEstado(Artículo244constitucional)quetienepormisiónfundamentaldefenderyconservarlaindependencia,seguridadyestabilidaddelEstado;laPolicíaBoliviana(Artículo251constitucional)quetienepormisiónladefensadelasociedadylaconservacióndelordenpúblico.

5. FUNCIÓN ADMINISTRATIVA Y DERECHO ADMI-NISTRATIVO

Comosehapodidoadvertir,elórganoejecutivonoeselúnicoque realiza funciones jurídicamente administrativas, comotradicionalmente se ha sostenido a partir de la concepciónorgánica,sinotambiénlosórganoslegislativoyjudicialdelpoderpúblico, quienes además realizan sus exclusivas o privativasfuncionesjurídicamentelegislativasyjurisdiccionales.

Deallíque,comoveremosenlasunidadessiguientes,elDerechoAdministrativo no sólo regula las actividades del órganoejecutivo sino también las actividades del órgano judicial,legislativoyelectoral,queseproducenorealizanenaplicacióndel procedimiento administrativo y que por ende no resultanactividadesjurídicamentejurisdiccionalesylegislativas.

El Estado para cumplir sus fines, requiere recaudar tributos:impuestos, tasas, contribuciones especiales; canalizar créditosexternos; donaciones; contrapartidas, y así prestar serviciospúblicosde salud, aguapotable, educación, transporte; ejecutarobraspúblicas:infraestructuraeducativa,sanitaria,deportiva,vial.Paraelloplanifica,programa,organiza,ejecutaycontrolaelgastooinversiónpública;fijalapolíticaeconómica:monetaria,bancaria,crediticia; formula programas de desarrollo; regula el ejercicio

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delcomercioylaindustria;determinalasrentasypresupuestosnacionales,departamentales,provincialesymunicipales.

Sinoprestaserviciospúblicosoejecutaobrasenformadirectaatravésdesuspropiasdependenciasadministrativas,entoncesregula o reglamenta la prestación y ejecución de losmismos;al regular el comercio y la industria: extiende licencias oautorizacionesypermisos,registraactosdecomercio,registraaloscontribuyentes;aladministrarlosbienesdedominiopúblico,dotayadjudica tierrasagrarias,efectúaconcesiones forestales,concesionalaexplotaciónderiquezasmineralesehidrocarburos,expropiayrevierte.

Para el ejercicio de derechos preestablecidos, por parte de losadministrados: extiende licencias de conducir, pasaportes,certificacionesdel registro civilde laspersonas, certificacionesde derechos reales de propiedad sobre inmuebles y vehículosautomotores.

En los casos de incumplimiento de obligaciones formaleslegalmenteestablecidas,ademásdeexpropiarorevertir,tambiénestablece multas pecuniarias, ordena demoliciones de obrasclandestinasquepuedanponerenriesgo la integridad físicaylavidade laspersonasysusbienes,clausuraestablecimientoscomerciales.

Todoloanteriorconstituyefunciónjurídicamenteadministrativa,yaqueensurealizaciónseaplicaelprocedimientoadministrativo,lo cual nos permite concluir que el Estado, por excelencia, esun ente administrador (de recursos humanos, materiales yfinancieros),másqueunlegisladoruoperadordejusticia.

AllíradicalaimportanciadelDerechoAdministrativo:éstenosacompañadesde el serviciomédicodeparto en el nacimientohastaelserviciopúblicodesepelioeneldeceso.

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6. FUNCIÓN GUBERNAMENTAL DEL ESTADO

Algunostratadistas5, reconocenlaexistenciayhacenreferenciaalaaceptaciónjurisprudencial(Argentina,Italia)deunacuartafuncióndelestado:lallamadafuncióngubernamentalopolítica,queotrosadministrativistasniegan,queesaquellaquesetraducea travésde losdenominadosactospolíticosodegobiernoqueconstituyen actuaciones discrecionales no sujetas a revisiónjudicial que realizan principalmente los órganos ejecutivo ylegislativo6 a objeto dematerializar una norma o principio decarácterconstitucional.

Entreellospodemoscitar:elEstadodeSitio,ladeclaratoriadeguerra,laadmisiónodeportacióndeextranjeros,ladesignacióndeservidorespúblicos(empleadosyfuncionariospúblicos).

ElprofesorMiguelS.Marienhoff7,alprecisarlanociónconceptual,elorigen,fundamentopositivo,ladiscrecionalidad,estructurayalcancesjurídicos,delosactospolíticosodegobierno,establece,quedichosactosnosonunacategoríajurídicaespecíficadiferentealosactosadministrativosyaqueseencuentrannormadosporelmismo régimen jurídico y la diferencia existente entre elloses solodecarácterconceptualy teleológicapor lasfinalidadesdiferentesquepersiguen.

5 Dromi, por encima del criterio trialista tradicional, considera que existe una función gubernamental que se traduce a través de actos políticos o de gobierno. Confr. DROMI, Roberto, ob.cit. ps. 24 a 27; LINARES, Juan Francisco, ob.cit. ps.74 a 76,81, se refiere a la jurisprudencia de la Corte Suprema Argentina que en la justiciabilidad del acto de gobierno no ha sido uniforme. El autor afirma que el acto de gobierno unilateral e individual: institucional y no institucional, es un acto administrativo en sentido objetivo.

6 Ampliar información sobre “Actos de Gobierno” en BIELSA, Rafael, Compendio de Derecho Administrativo, 3ª Edición, Edit. Depalma, ps.37-41, Buenos Aires, 1960; GARRIDO FALLA, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, Vol. I, Parte General, 6ª Edición, Instituto de Estudios Políticos, ps.53-62, 423-427, Madrid, 1973; GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNANDEZ, Tomás Ramón, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Edit. Civitas, ps.397-401, Madrid,1974; RIOS ELIZONDO, Roberto, El Acto de Gobierno, Edit. Porrúa S.A., México 1975; VEDEL, Georges, Derecho Administrativo, Traducción de la 6ª edición francesa por Juan Rincón Jurado, Edit. Aguilar, ps.252-256, Madrid, 1980; MARIA DIEZ, Manuel, Derecho Administrativo, Tomo II, Bibliográfica Omeba, Editores Libreros, ps.410-431, Buenos Aires,1965; DUGUIT, León, Las Transformaciones del Derecho (Público y Privado), traducido del francés por Adolfo Posada y Ramón Jaén, Edit. Heliástica, ps.120-125, Buenos Aires,1975.

7 MARIENHOFF, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, cuarta edición, Edit. Abeledo Perrot, ps.691-735, Buenos Aires, 1993.

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Resaltalaefectivaeinnegableexistenciadeunaactividadpolíticayunaadministrativaacargodelórganoejecutivo.

Marienhoff, auspicia la existencia del acto institucional comocategoríadiferentedelactopolíticoodegobierno,estableciendoqueaqueladiferenciadeesteúltimoresultairrevisableofueradelalcancedelcontroljurisdiccional.

Por su trascendencia, considera actos institucionales, laDeclaracióndeguerra, laIntervenciónFederala lasProvinciasArgentinas, el Estado de Sitio, el nombramiento de ciertosmagistradosjudiciales,lacelebracióndetratadosinternacionalesdepaz,alianza,límites,neutralidad.

Entre los actos políticos o de gobierno, señala el indulto,la expulsión de extranjeros, la prohibición de entrada deextranjeros al país y las medidas adoptadas en el curso deuna guerra nacional contra los respectivos extranjeros, que secaracterizanporproducirefectosdirectosenlaesferajurídicadelosparticularesoadministradosyporenderesultanrevisablesporelórganojurisdiccionalcompetente.

Sin embargo, todas estas actividades se caracterizan por estarnormadas o regladas por el procedimiento administrativo deDerechoAdministrativo(léaseGordillo,ob.,cit.),enconsecuencianosonsinolaexpresióndelafunciónadministrativadelEstado,con la excepción que a diferencia de las demás actuacionesadministrativas, aquellas no pueden ser objetadas por losparticularesnirevisadasenlostribunalesdejusticia,salvoqueno revistan la forma exigida por ley: el estado de excepcióndecretado mediante resolución suprema y no así por decretopresidencialodecretosupremo, ladesignacióndeunservidorpúblicomedianteresoluciónministerialcuandodebíahacérselomediante decreto supremo, la designación de un funcionariopúblico que no cumpla los requisitos exigidos por ley paraocuparelcargo,oelvotoconstructivodecensuraalosalcaldesmunicipales, sin adecuarse al procedimiento administrativo,

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previsto en losArtículos50y51de laLeyNº2028,de28deoctubrede1999,demunicipalidades.

Respecto,alaimpugnabilidaddelosactospolíticosporsuformao procedimiento, el Tribunal Constitucional, en su SentenciaConstitucional1143/2006-R,de15denoviembrede2006,expresa:

“Consecuentemente, la aplicación de la censuraconstructivaconstituyeunadecisiónoactopolíticoquenopuedeserrevisadoporelpropioConcejoMunicipal;ahorabien,ladoctrinareconocelavalidezdelosactospolíticos,loquepersenosonenjuiciablesporquenopuedenserreclamadosjurídicamente,aunqueelprocedimientoparalamanifestacióndelactopolítico,sípuedeserobjetodeanálisislegal.Enestecontexto,lacensuraconstructivaesunactopolíticodecesacióndeunaautoridadyeleccióndeunanueva, queno es susceptiblede revisiónpor elmismo Concejo Municipal, pues de hacerlo, afectaríalos derechos de la nueva autoridad elegida; ademásque esa decisión política siempre dependerá de la solavoluntadde laautoridadfacultadapararealizarelactopolítico,dedondeseconcluyequelamociónconstructivade censura, no tiene vía administrativa ni legal derevisiónorevocatoria,aspectoqueabre lacompetenciaconstitucional a través del recurso de amparo. Esteentendimiento modifica el razonamiento contenido enlaSC695/2006-R,de17de julio,queenuncasosimilaral ahora analizado, declaró la improcedencia porsubsidiariedad(…)lamociónconstructivadecensura,notienevíaadministrativanilegalderevisiónorevocatoriayenconsecuencia correspondeaesteTribunal ingresaraconsiderarelfondodelaproblemática,paraestablecersi lasautoridadesmunicipalesrecurridas,cumplieronacabalidadel trámitedemociónconstructivadecensuraprevisto por el art. 51 de la LM o si por el contrario,cometieron actos ilegales y omisiones indebidas que

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afectenlosderechosfundamentalesdelrecurrenteyqueameritanlatutelaconstitucionalsolicitada”.

Los denominados actos políticos o de gobierno, contienen elmismo fundamento positivo que los actos administrativos encuantoalosrequisitosdesuemisiónyejecución,yaquedebenseremitidosporlaautoridadcompetente,motivadosporcausasdehechoydederecho,conobjetolícito,formaexigidaporleyyfinalidaddeinteréspúblico.

Consideramos, que toda actividad del Estado, que por sunaturaleza propia no pueda ser impugnada en virtud a lainconcurrencia de un derecho lesionado o interés legítimodel particular, puede ser catalogada como actividadpolítica oinstitucional, según el efecto directo o no producido hacia losadministrados, no implicando ello, por el régimen jurídicoaplicable, la existencia de una cuarta función del Estado, sinounaexpresiónespecialdelafunciónadministrativaestatal.

En consecuencia los actos políticos o de gobierno y los actosinstitucionales constituirían actividad especial jurídicamenteadministrativa.

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UNIDAD IIIADMINISTRACIÓN PÚBLICA

1. DEFINICIONES

Existen definiciones de Administración Pública, según seconsidereaéstacomounconjuntoorgánicodeentesestatalesocomounconjuntodeactividades.

Comoactividad,puedeserexplicadaapartirdeunaconcepciónmixta: en tanto objetiva,material o funcional y jurídica, comotoda aquella actividad particular o general, unilateral obilateral del Estado que se producemediante la aplicacióndeprocedimientos administrativos y se encuentra encaminada asatisfacernecesidadescolectivas.

SetratadelamismafunciónadministrativadelEstado,explicadaapartirdeloslímitesqueenlaseparacióndefuncionesestableceelordenamientojurídico.

Comoconjuntoorgánicoocomoestructura1,laAdministraciónPública es una agrupación ordenada de entes: órganos

1 OSORNIO CORRES, Francisco Javier, La Administración Pública en el Mundo, Edit. Grandes Tendencias Políticas Contemporáneas, Primera Edición, ps.4-5, Ciudad Universitaria, México D.F., 1986; MARTINEZ LOPEZ-MUNIZ, José Luís, Introducción al Derecho Administrativo, Edit. Tecnos, ps.83-84, Madrid, 1986; MARTINEZ MORALES, Rafael, ob. cit., pág.38; FERNANDEZ CH., Lindo, ob. cit., pág.107; DE LA VEGA, Julio César, Diccionario Consultor Político, Edit. Librograf, pág.10, Colombia, 1996.

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administrativosysujetosestatales2,dependientesybajotuiciónosupervisióndelosórganosdelpoderpúblico,quetienenasucargolarealizacióndeactividadesjurídicamenteadministrativas.

En el caso boliviano, estaría integrada por todos los entessubordinados(dependientes)yfiscalizados(tuición)porelórganoejecutivo nacional y los órganos ejecutivos departamentales ymunicipales; las unidades administrativas del órgano judicial,legislativoyelectoral;ylosentesqueseencuentrenbajotuicióno supervisión de éstos, que realizan funciones jurídicamenteadministrativas.

2. ÓRGANOS Y SUJETOS ESTATALES

Ambos tipos de entes, integran la llamada administraciónpública,yresultadeimportanciaprecisarsusdiferencias.

Losórganosadministrativos,sonaquellosentesqueseencuentranenrelacióndesupremacíaysubordinación,secaracterizanporser centralizadosydesconcentrados, yno tienenpersonalidadjurídicanipatrimonio,propios.

Tal es el caso de los ministerios de Estado; las prefecturasdepartamentales; las representaciones presidencialesdepartamentales, las direcciones distritales o regionales queen cada Departamento autónomo, representan a las referidasautoridades y direcciones; las unidades administrativasdependientesdelosórganosjudicial,legislativoyelectoral.

Asímismo,sonórganosadministrativos,losentessubordinadoso dependientes de las prefecturas departamentales, y de losórganosejecutivosdepartamentalesautónomos,situadosenlasprovinciasymunicipios.

Los sujetos estatales, en cambio, se caracterizan por ser entescon personalidad jurídica y patrimonio, propios, están sujetosa tuición o supervisión, y son descentralizados institucional oterritorialmente.2 CASSAGNE, Juan Carlos, Ob. Cit., ps, 205-226

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Entreellos,podemoscitar,alasuniversidadespúblicas,elServiciode Impuestos Nacionales, la Aduana Nacional, las empresaspúblicas, laAutoridad de Supervisión del Sistema Financiero(ex Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras), laAgencia Nacional de Hidrocarburos (ex Superintendenciade Hidrocarburos), la Autoridad General y AutoridadesRegionales de Impugnación Tributaria (ex SuperintendenciaTributariaGeneralySuperintendenciasTributariasRegionales,respectivamente),laAutoridadGeneralyRegionalJurisdiccionalAdministrativaMinera.

3. RELACIÓN DEL ESTADO Y SUS ENTES PÚBLICOS

Contrariamentealateoríadelmandato,quesuponíalaexistenciade una relación de personas distintas (Estado mandante yórganomandatario),ladoctrinahadesarrolladoladenominadaTeoría,alemana,delórgano3formuladaporGierkeydefendidaporJellinek,lamismaquesostienequeelEstadoysusórganossonexpresióndeunamismavoluntadorealidad,odeunmismoser, que es la persona jurídica estatal, razón por la cual entreel Estado y sus órganos no puede existir relación alguna demandanteymandatario.

El órgano, es una unidad indivisible, integrado por unelementoobjetivoquecomprendeelconjuntodeatribucionesyobligaciones(competencias)yunelementodecaráctersubjetivoqueeslapersonanaturalofísicaqueseconstituyeensutitular(servidorpúblico).

Entodocaso,setratadeunadoblecapacidaddeactuación:enelcampodelderechopúblicomedianteactosdeimperium,yenelcampodelderechoprivado(civil,comercial)atravésdeactosdegestión.

3 REVILLA QUEZADA, Alfredo, Curso de Derecho Administrativo Boliviano, 2ª Edición, ps.72-73, La Paz – Bolivia, 1958; ROTONDO TORNARIA, Felipe, ob. cit., ps.59-60; CASSAGNE, Juan Carlos, ob.cit., ps.206-207; FERNANDEZ CH., Lindo, ob. cit., ps.150-151; DERMIZAKY PEREDO, Pablo, Derecho Administrativo, Edit. Judicial, ps.39-40., Sucre – Bolivia, 1999.

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4. CLASES DE ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS Y SUJETOS ESTATALES

Segúnseaelelementoquetomemoscomobasedediferenciación,básicamentetenemosórganosysujetosestatales,segúnlanormaqueloscreaysegúnlanaturalezadelasatribucionesquetienenasucargo.

Sonórganosadministrativosysujetosestatales,constitucionalesylegales,aquellosquehansidocreadospornormasdecarácterconstitucional y legal, respectivamente, entre los primerospodemos referir a los Ministerios de Estado, la ContraloríaGeneraldel Estado, elConsejode laMagistratura, el TribunalSupremoElectoral, losTribunalesElectoralesDepartamentales,laDefensoríadelPueblo,elMinisterioPúblico,elConsejodelaMagistratura, la ProcuraduríaGeneral del Estado, las FuerzasArmadas del Estado, la Policía Boliviana; entre los legales,tenemosalosViceministeriosdeEstado,elServiciodeImpuestosNacionales, La Aduana Nacional, el Instituto Nacional deReforma Agraria, las Direcciones Generales de Ministerio,las Direcciones Departamentales y Distritales, Las GerenciasDistritalesyRegionales,lasOficialíasMayoresMunicipales.

Según la naturaleza de sus competencias, los órganos activos,consultivos y de control, son aquellos que se caracterizan porestardotadosdeatribucionesquelepermitentomardecisiones,absolverconsultasyemitiropiniones,yfiscalizar,respectivamente.EntreestosúltimosencontramosprincipalmentealasUnidadesdeAuditoría Internade cada entidad estatal, dependientesdesusmáximasautoridadesejecutivas,yalaContraloríaGeneraldelEstado.

5. CARACTERES ESENCIALES DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA

Lasactuaciones jurídicamenteadministrativasque realizan losórganosysujetosestatales,secaracterizanporgozardelprincipio

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de presunción de legitimidad:conformeaderechoyenprocuradelbeneficiocolectivo.

Envirtudadichapresunción,lasdecisionesadministrativasnorequieren de declaratoria judicial de legitimidad ni tampocopueden ser declaradas nulas de oficio por las autoridadesjurisdiccionales.

Sin embargo, cuando un particular considera afectados susderechos e interesespor los actosde la administración,puedeimpugnar u objetar (impugnabilidad) dichos actos a través delosmecanismoslegalescorrespondientes4, losmismosqueunavezejecutoriadosofirmes,soncoerciblesydebensercumplidosobligatoriamenteporlosparticulares,inclusoconelauxiliodelafuerzapúblicaencasodeobjecionesdehecho.

Toda actuación jurídicamente administrativa de carácterindividual o bilateral, particular o general, es impugnablepor los administrados, con excepciónde los simples actosdeadministraciónydeloshechosadministrativos.

Losactospolíticosodegobiernonopuedenserimpugnadosensu contenidopero sí en su forma cuandono cumplen con lasexigenciasdeley,talcomoloapuntamosenlaUnidadII.

LaLeyNº2341deProcedimientoAdministrativo,ensuArtículo4incisosg),i)yj)yArtículos11,27,32,55,64,66y70,reconocelos principios de legitimidad, impugnabilidad y coercibilidadde los actos administrativos, y considera a éstos como todadeclaración,disposiciónodecisióndelaAdministraciónPública,de alcance general o particular, emitida en el ejercicio de lapotestadadministrativa.

4 La Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, prevé los recursos de revocatoria y jerárquico como instancias de agotamiento de la vía administrativa previa al proceso contencioso administrativo, cuyo procedimiento de éste se encuentra impropiamente normado en el Código de Procedimiento Civil.

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UNIDAD IVDERECHO ADMINISTRATIVO

1. DEFINICIÓN

Con los antecedentes expuestos en las unidades anteriores, esposibleabordaralgunasdefinicionesdenuestradisciplinaquetendránporcontenidoalafunciónadministrativacomoactividadyporendealprocedimientoadministrativo,alaadministraciónpública como estructura, y a los derechos y garantías de losparticularesoadministrados.

Sioptamospor la funciónadministrativa,desde laconcepciónjurídica, como componente esencial de la definición queintentamos, diremos que el Derecho Administrativo es elconjuntodenormasdederechopúblicointernoqueregulantodaactividaddelEstadoproducidaenaplicacióndelProcedimientoAdministrativo.

En sentido negativo, es el conjunto de normas jurídicas queregulantodaactividadestatalquenoseproduceenaplicacióndel procedimiento legislativo constitucional o procedimientojurisdiccionaljudicial.

Es la disciplina jurídica que regula toda actividad estatalque se relacione con los elementos esenciales del proceso deadministración: planificación, programación, organización,dirección,control,sancionesdisciplinariasycorrectivas.

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Si pretendemos una definición que tenga por componenteesencial a la administración pública considerada ésta comoun conjunto orgánico de entes, diremos que el DerechoAdministrativo es el conjunto de normas jurídicas de derechopúblicointernoqueregulanlaorganizaciónyfuncionamientodelosórganosadministrativosysujetosestatales,subordinadosyenrelacióndetuición,respectodelosórganosdelpoderpúblico,ylasrelacionesdeéstosparaconlosadministrados.

Dichodeotromodo,eselconjuntodenormasjurídicasdederechopúblicointernoqueregulanlaorganizaciónyfuncionamientodelaAdministraciónPública.

2. EVOLUCIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Si bien el Derecho Administrativo contemporáneo encuentrasusfundamentosinmediatosenelEstado de Derecho y el principio de legalidad, como consecuencia de un proceso histórico queseiniciaconlaCartaMagnayelBill of Rights ytransitaporlarevolución inglesa, el constitucionalismo estadounidense y larevoluciónfrancesa,yenelIntervencionismo Estatal y el principio de subsidiariedad,estáevidenciadoquesugénesisnosremontaalderechoromanoyalEstadodePolicía1,captandodelprimero,entre otros, los principios de: presunción de legitimidad; deejecutoriedadydejerarquíaadministrativa.

Enlaedadmoderna,delEstadodePolicíaquesecaracterizaporlasupremacíayelpoderilimitadodelpríncipeparaprocurarelordenpúblicoyelbienestarcolectivo(derechodepolicíao ius politiae),porlairresponsabilidaddesusactos(“actosdelpríncipe”que constituyen antecedentes de los primero denominadosactosdeimperioyluegodegobiernooinstitucionales),yporlainexistenciadederechossubjetivos,serecogenlasinstitucionesde la expropiación por utilidad pública y la competenciaadministrativaterritorial.

1 CASSAGNE, Juan Carlos, ob.cit. ps.103 a 106; GORDILLO, Agustín, ob.cit. ps. II-2 a II-8.

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2.1. EL ESTADO DE DERECHO Y EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

Coincidentemente, se sostiene2 que como fundamentosinmediatos y determinantes del Derecho Administrativo esnecesario referirnos al Estado de Derecho y al Intervencionismo Estatalenlagestióndeinteresescolectivosapartirdelprincipiodesubsidiariedad.

ConelEstadodeDerechoseestableceelprincipiodelegalidad,la separación de poderes (funciones) y la consagración de losderechosygarantíasdelaspersonasfrentealosactosdelpoderpúblico.

No es posible la comprensión del Derecho Administrativocontemporáneo antes de la separación de funciones y delreconocimiento de derechos a los administrados frente a losactosdelaadministraciónestatal.

Antesde la revolución francesaydelEstadodeDerecho, queimplicael sometimientode losórganosdelpoderpúblicoa laconstituciónyalasleyesparalarealizacióndelbienestarcomún,elEstadoseencuentrapersonificadoenelmonarcaqueeslegibus solutusquienhacelasleyes,lasejecutaeimpartejusticia,yporlodemásnorindecuentasasussúbditosdesusactos.

3. SUMISIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN AL DERECHO

Como resultado del sometimiento de los órganos del poderpúblicoalaconstituciónyalasleyes,tenemoslasumisióndelaAdministraciónPúblicaalDerecho.

Sin embargo, los procesos de adecuación de las actuacionesadministrativasalasnormasjurídicas,hansidodiferenciados:en

2 CASSAGNE, Juan Carlos, ob.cit. ps.112 a 115, en el mismo sentido confrontar ENTRENA CUESTA, Rafael, Curso de Derecho Administrativo, Edit. Tecnos, I/1 Décima Edición, ps. 44, 48 y 49, Madrid 1993; GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNANDEZ, Tomás-Ramón, ob.cit. Tomo I, ps. 20 y 21; D´AVIS, Julio Alberto, al citar a Zanobini y al profesor colombiano José Joaquín Castro Martínez, ob.cit., ps.88,97; FERNANDEZ, Lindo ob.cit. pág. 111; ROTONDO TORNARIA, Felipe, ob.cit., ps. 10 y 11.

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algunospaíseslasactuacionesadministrativassehansometidoalderechoprivado,yenotrosalderechopúblico.

Dedichosprocesos,hansurgidobásicamentedossistemasquela doctrina ha denominado: el Sistema Francés o de RégimenAdministrativo, y el Sistema Inglés o Rule Of Law, cuyas,característicassedesarrollanacontinuación3:

3.1. SISTEMA FRANCÉS O DE RÉGIMEN ADMINISTRATIVO (droit administratif)

La Administración Pública en el Estado de Derecho que seconfiguraapartirdelaRevoluciónFrancesade1789,seencuentrasometidaalDerechoAdministrativoynoalaleyciviloderechocomún.

LoadministradosseencuentranenciertogradodeinferioridadrespectodelaAdministración,locualsinembargonoconstituyeun desconocimiento del Estado a los derechos y garantías deaquellos,todavezqueelEstadoprecautelainteresescolectivos.

Apartirdelaseparacióndepoderestalycomofueintroducidaen la legislación francesa, las controversias que se suscitan enocasiónde actuaciones administrativas sonde conocimiento ocompetencia de tribunales administrativos independientes delPoderJudicial.

La jurisdiccióncontencioso-administrativaespecial, tienecomoinstanciamáximaelConsejodeEstado.

LaAdministracióngozadeprerrogativasimperativas(potestadimperativaodemando),delprivilegiodeautotutela(privilegiodelaaccióndeoficio)opotestadejecutiva,quelepermiteejecutarporsímismasusactuaciones.

A lo largo del siglo XIX, el sistema francés termina porimplantarseen toda laEuropaContinentalyencadapaís con

3 ENTRENA CUESTA, Rafael, ob.cit. ps. 50-59; GARRIDO FALLA, Fernando, ob.cit. ps. 86-109, 127-137; MARTINEZ LOPEZ-MUÑIZ, José Luis, ob.cit. ps. 128-131.

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sus propias peculiaridades: Alemania (justicia administrativaconfiadaatribunalesadministrativosespecializadosintegradosalPoderJudicial),Italia(lajusticiaadministrativaencomendadaatribunalesadministrativosytribunalesordinarios,segúnsetratede intereses legítimosyderechos subjetivos, respectivamente),España (justicia administrativa encomendada a los tribunalescontencioso-administrativos especializados que forman partedelpoderjudicial.

3.2. SISTEMA INGLÉS O DEL RULE OF LAW

La Administración Pública en el Estado de Derecho que seconfiguraapartirdelaRevoluciónInglesade1688,seencuentrasometidaalderechoprivadooleycomún(common law).

La legalidad de la actividad administrativa es controlada portribunalesordinariosqueformanpartedelpoderjudicial,perolasnormasaplicablesyelprocedimientoaseguirnosonlasmismasque rigen para las controversias entre particulares. Se debediferenciarlasrelacionesdelaAdministraciónylosparticulares,reguladasporelderechoprivadodeaquellas reguladasporelDerechoAdministrativo.

La Administración tiene potestad reglamentaria, y potestadejecutiva para ejecutar por sí misma sus actuacionesadministrativas:privilegiode laaccióndeoficio (privilegiodeautotutela).

AlolargodelsigloXIX,elsistemainglésreducesuámbitodeaplicaciónaInglaterrayalospaísesdehablainglesa.

EnlosEstadosUnidosdeNorteamérica,lasactividadesdeinteréspúblico o de utilidad pública (public utilities) están sometidasa reglamentación administrativa (potestad reglamentariade laadministración) y el control de la actividad administrativa escompetenciadelosTribunalesordinariosdelPoderJudicial.

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EntrenaCuesta,sostieneque“(...)hoyexisteenInglaterraunaseriedenormasqueatribuyenalaAdministraciónprerrogativasdelmismotipodelasqueéstaposeeenlospaísesdelaEuropaContinental.LoqueequivaleaafirmarlaexistenciadelDerechoAdministrativoenaquelpaís(...)Nopuede,portanto,mantenerseenlaactualidadlaexistenciadedossistemasdesometimientodelaAdministración alDerecho, que constituyenúnicamente unsimplerecuerdohistórico(…)”4.

ElprofesorGuidoSantiagoTawil, señalaque “Elprincipiodelegalidad–propiodelEstadodeDerecho-presupone(…),quetodaviolaciónformalomaterialalalegalidadsearectificadaporlapropiaestructuraadministrativaoresultealmenossusceptibledeserimpugnadaantequienestienenasucargoelejerciciodelafunciónjurisdiccional”5.

El profesor Tawil, explica que la jurisdicción contenciosoadministrativa se ha organizado en tres grupos de sistemas,a saber: el sistema administrativo francés o de jurisdicciónadministrativa a través de tribunales administrativos y elConsejo de Estado; los sistemas judicialistas, como el sistemanorteamericanoyelsistemainglés,enlosquelarevisiónjudicialde la actividad administrativa fue otorgada al Poder Judicial;y lossistemasmixtos,comoel italiano,en losquecoexisten lajurisdicción general en sede administrativa y la jurisdicciónespecialensedejudicial6.

Nuestropaísasimilaelsistemajudicial,asílaLeyNº2341,de23deabrilde2002,deProcedimientoAdministrativo,ensuArtículo4 inciso i) expresamente reconoce y establece el principio decontroljudicial,porelqueelPoderJudicialcontrolalaactividaddelaAdministraciónPúblicaconformealaConstituciónPolíticadelEstadoylasnormaslegalesaplicables.

4 ENTRENA CUESTA, Rafael, ob.cit. ps.56 y 58.5 TAWIL, Guido Santiago. Administración y Justicia, Ediciones Depalma, Tomo I, Buenos Aires,

1993, pág. 51.6 TAWIL, Guido Santiago. ob.cit., ps. 54-73.

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Asuvez, elArtículo 70de la referidanorma legal, prevéqueresuelto el recurso jerárquico, el interesado podrá acudir ala impugnación judicial por la vía del proceso contencioso-administrativo,antelaCorteSupremadeJusticia.

El Código Civil boliviano, en susArtículos 775 y 778, normael proceso contencioso aplicable a los contratos, negociacioneso concesiones del Poder Ejecutivo, y el proceso contenciosoadministrativoaplicablealasresolucionesdelPoderEjecutivo,ambosenúnicainstanciaantelaSalaPlenadelaCorteSupremadeJusticia,segúnlodisponeelArtículo55ºatribución10delaLeyNº1455,de18defebrerode1993,deOrganizaciónJudicial.

4. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

En principio, son fuentes del Derecho Administrativo, todaslas fuentes del derecho en general, y específicamente aquellasquenormenelejerciciode la funciónadministrativaestatal, elprocedimiento administrativo, la organización y competenciasde los órganos administrativos y sujetos estatales que formanpartedelaAdministraciónPública,laconductadelosservidorespúblicosque ejercen funciones administrativas, y losderechosygarantíasde los administrados frente a laAdministración, asaber: la Constitución Política del Estado, las leyes formales,las Leyes materiales (decretos y resoluciones), la Costumbre,la jurisprudencia, la doctrina, circulares, instructivos,memorándums,delascuales,nosreferiremosalastresprimeras,porserpartedelordenamientojurídicopositivovigente.

4.1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA

EnlaConstituciónPolíticadelEstadoBoliviano,vigentedesdeel7de febrerode2009,encontramosunaseriedenormasquese refierenalobjetodelDerechoAdministrativo, entre lasquepodemos citar, las referidas: al régimen descentralizado y deautonomías (Art. 1); a la organización del Órgano Ejecutivonacional(Art.165);alasatribucionesdelPresidentedelEstado

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(Art.172);alosMinisteriosdeEstado(Art.175);alConsejodela Magistratura (Art. 193); al Órgano Electoral Plurinacional(Art. 205); a la ContraloríaGeneral del Estado (Art. 213); a laDefensoría del Pueblo (Art. 218); al Ministerio Público (Art.225); a la Procuraduría General del Estado (Art. 229); a losservidorespúblicos(Art.232);alasFuerzasArmadasdelEstado(Art.243);alaPolicíaBoliviana(Art.251);alosDepartamentosdescentralizados (Art. 274) a los órganos ejecutivos de losDepartamentos autónomos (Arts. 277 y 279); a los órganosejecutivosde las regiones autónomas (Art. 281); a los órganosejecutivosde los gobiernosmunicipales autónomos (Art. 283);a las competencias administrativas privativasdel nivel central(Art. 298); a las competencias administrativas compartidasentre el nivel central y las entidades territoriales (Art. 299); alas competencias administrativas exclusivas de los gobiernosdepartamentales autónomos (Art. 300); a las competenciasadministrativas exclusivas de los gobiernos municipalesautónomos (Art. 302); a las competencias administrativasexclusivas de las autonomías indígena originaria campesinas(Art.304);alasempresasyentidadeseconómicasdepropiedadestatal (Art. 309); a la administración estatal de los recursosnaturales(Art.311);alafuncióndelEstadoenlaeconomía(Art.316);alaspolíticaseconómicas(Art.318);alapolíticafiscal(Art.321); a la políticamonetaria (Art. 326); a la política financiera(Art.330);a losbienesy recursosdelEstadoysudistribución(Art.339).

4.2. LEYES FORMALES

Desdelaconcepciónjurídica,sonleyesformalesaquellasquehansidosancionadasypromulgadasdeconformidadaloestablecidoenelprocedimientolegislativoconstitucional.

Entre las leyes formales que norman la organización yfuncionamientodelosentesquerealizanfuncionesjurídicamenteadministrativas, tenemos: laLeyNº 3545,de 28denoviembrede 2006, de Reconducción Comunitaria, modificatoria de la

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LeyNº1715,de18deoctubrede1996,delServicioNacionaldeReformaAgrariaydel InstitutoNacionaldeReformaAgraria;laLeyNº3351,de21de febrerode2006,deOrganizacióndelPoder Ejecutivo, que norma la estructura y competenciasde losMinisterios de Estado; la LeyNº 3058, de 17 demayode 2005,deHidrocarburos; laLeyNº 2492,de 2de agostode2003, Código Tributario Boliviano; la Ley Nº 2341, de 28 deabril de 2002,deProcedimientoAdministrativo, quenorma elProcedimiento Administrativo, aplicable a las actuaciones dela Administración Pública; la Ley Nº 2028, de 28 de octubrede 1999, de Municipalidades, que regula la organización yfuncionamientodelasMunicipalidades;laLeyNº2027,de27deoctubrede1999,delEstatutodelFuncionarioPúblico,queregulalas relaciones de los servidores públicos para con el Estado,estableciendo sus derechos, obligaciones, incompatibilidades,prohibiciones, incentivos, sanciones; la LeyNº 1874, de 22 dejuniode1998,deConcesionesdeObrasPúblicasdeTransporte,paralaconstruccióndecarreterasycaminos;laLeyNº1818,de22dediciembrede1997,delDefensordelPueblo;laLeyNº1817,de22diciembrede1997,delactualConsejodelaJudicatura,queconstituye el órgano administrativo y disciplinario del PoderJudicial,asersustituidoporelConsejodelaMagistratura,creadoporlanuevaConstituciónPolíticadelEstado(Art.193);laLeyNº1717,de17demarzode1997,deMinería;laLeyNº1715,de18deoctubrede1996,delServicioNacionaldeReformaAgraria,quenormalaorganizaciónyfuncionamientodelInstitutoNacionalde ReformaAgraria encargado de la dotación, distribución yreagrupamientodelapropiedadagraria;laLeyNº1700,de12dejuliode1996,Forestal,quenormaelaprovechamientodelosrecursos forestales; la LeyNº 1654, de 28 de julio de 1995, deDescentralización Administrativa, que regula la organizacióny funcionamiento del Poder Ejecutivo a nivel Departamental:PrefecturasyDireccionesDepartamentales; laLeyNº1604,de21dediciembrede1994,deElectricidad;laLeyNº1600,de28de octubre de 1994, del Sistema de Regulación Sectorial, queregula el control de los sectores de electricidad, transporte,

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aguas, telecomunicaciones, minería e hidrocarburos; la LeyNº 1565,de 7de juliode 1994,de ReformaEducativa; laLeyNº1551,de20deabrilde1994,deParticipaciónPopular,quereconoce y establece la participación de organizaciones de lasociedadcivilenelámbitomunicipal,ytransfierecompetencias,recursos económicos e infraestructura a las municipalidadesdel país; la Ley Nº1333, de 27 de abril de 1992, del MedioAmbiente;laLeyNº1178,de20dejuliode1990,delosSistemasdeAdministración, Fiscalización y Control, Gubernamentales,que regula losSistemasdeAdministraciónyControl, aobjetode programación, organización, ejecución y control de lainversióndelosrecursospúblicosyquetodoservidorpúblico,sindistincióndejerarquía,asumaplenaresponsabilidaddesusactos;laLeydeExpropiación,de30dediciembrede1884.

Es pertinente precisar, que las actividades forestales,mineras, tributarias, agrarias, forman parte de la funciónadministrativa del Estado y se producen en aplicación delprocedimiento administrativo general, previsto en la Ley Nº2341deProcedimientoAdministrativo,yenlosprocedimientosadministrativos, específicos, de allí que las normas que lasregulan,seandeDerechoAdministrativo.

Porconsiguiente,resultanactuacionesofuncionesjurídicamenteadministrativas, del Estado: las concesiones, patentes,autorizaciones, permisos, expropiaciones, reversiones, enmateriaminera, forestal,agrariaehidrocarburos; losactosporloscualesseestablezcanobligacionestributarias;lasmultasporincumplimientodedeberesformales,porinfraccionestributarias;las autorizaciones a favor de contribuyentes; la absolución deconsultas tributarias; los recursos de revocatoria, de alzada yjerárquico,queconsignanlasprecitadasnormas.

4.3. LEYES MATERIALES

Considerando la función legislativa, desde la concepciónmaterial,quetomaencuentalanaturalezapropiadelaactividad,tenemos que son leyesmateriales aquellas normas de alcance

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general, obligatorias y coercibles, que emanan de cualquieradelosórganosdelpoderpúblico,taleselcasodelosdecretossupremos, resoluciones supremas, resoluciones ministeriales,resoluciones administrativas, resoluciones prefecturales,ordenanzasyresolucionesmunicipales,decaráctergeneral.

Entreotras,podemoscitarlosdecretossupremosreglamentariosde las leyes formales referidas en el numeral que antecede; elDecretoSupremoNº26115,de16demarzode2001,quenormaelSistemadeAdministracióndePersonal;laResoluciónSupremaNº217055,de15dediciembrede1997,quenormaelSistemadeOrganizaciónAdministrativa;laResoluciónSupremaNº217784,de 26 de agosto de 1996, que regula la Programación deOperacionesparalasentidadesestatales;laResoluciónSupremaNº 217095, de 27 de enero de 1998, que norma el Sistema dePresupuesto;laResoluciónSupremaNº218056,de27deenerode1998,quenormaelSistemadeTesorería;laResoluciónSupremaNº218041,de9defebrerode1998,quenormaelCréditoPúblico;laResoluciónSupremaNº218040,de9defebrerode1998,quenormaelSistemadeContabilidadIntegrada,todosellos:SistemasdeAdministraciónestablecidosporlaLeyNº1178SAFCOparalaprogramaciónyejecucióndelainversiónpública;elDecretoSupremoNº25749,de20deabrilde2000,ReglamentariodelaLey Nº 2027 del Estatuto del Funcionario Público; el DecretoSupremoNº27113,de23dejuliode2003,ReglamentariodelaLeyNº2341deProcedimientoAdministrativo;elDecretoSupremoNº27310,de9deenerode2004,ReglamentariodelaLeyNº2492CódigoTributarioBoliviano;elDecretoSupremoNº29215,de2deagostode2007,ReglamentariodelaLeyNº1715delInstitutoNacional de ReformaAgraria,modificada por la LeyNº 3545de Reconducción Comunitaria; el Decreto SupremoNº 29894,de 7de febrerode 2009, deEstructura organizativadel PoderEjecutivodelEstadoPlurinacional;ElDecretoSupremoNº0071deeliminacióndelasSuperintendencias,GeneralySectoriales;elDecretoSupremoNº0181,de28dejuniode2009,queestablecelasNormasBásicasdelSistemadeAdministracióndeBienesyServicios.

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UNIDAD VPOTESTADES DE LA ADMINISTRACIÓN

1. INTRODUCCIÓN

La característica esencial de laAdministración, es que ésta seencuentra investida de un régimen exorbitante del derechocomúnoprivado,queleproporcionaelDerechoAdministrativoyquelepermiteejercerpotestadesquelasitúanenciertogradodesuperioridadrespectodelosparticularesoadministrados,ensusrelacionesconéstos.

Previamente a referirnos a dichas potestades, es convenienteconfiguraralEstadocomounapersona.

2. EL ESTADO COMO PERSONA DE EXISTENCIA NECESARIA

Lapersonacolectiva,distintaalapersonanaturaloreal,comounaorganizaciónalaqueelEstadolereconocecapacidadjurídicapara adquirir derechos y contraer obligaciones, es susceptiblede clasificarse a suvez en aquellasde existenciaposible: talescomo las sociedades civiles, asociaciones, fundaciones, y lassociedades comerciales: sociedad de responsabilidad limitada,sociedadanónima,sociedadanónimamixta,sociedadcolectiva;

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yenaquellasdeexistencianecesaria,entrelasqueporexcelenciaseencuentraelEstado.

La condición de persona y la personalidad del Estado semanifiesta, cuando éste en el ámbito interno, en el planoextracontractual, asume obligaciones y ejerce facultades: velarpor la salud, educación, vivienda, impone multas, sanciones,imparteórdenes;comoenelplanocontractual,taleselcasodelosderechosyobligacionesqueasumeenloscontratosprivados:conformacióndesociedadesanónimasmixtas,oenloscontratosadministrativos:deejecucióndeobras,concesiones,adquisicióndebienesyservicios.

Sehapolemizadoen ladoctrina tradicionalacercade ladoblepersonalidad del Estado. Sin embargo las corrientes actuales1 se inclinanpor la existenciadeuna solapersonalidad jurídicay doble capacidadde actuación, que por cierto es de ejercicioo de obrar, a saber: una capacidad de derecho privado y unacapacidaddederechopúblico.

2.1. CAPACIDAD PRIVADA

ElEstadoactúaconcapacidaddederechoprivadocuandosusactuaciones se encuentran reguladas por normas de derechoprivado civil o comercial: celebración de contratos para laconstitución de sociedades anónimas mixtas, contratos decomodato,deusufructo.

2.2. CAPACIDAD PÚBLICA

Sin embargo, cuando el Estado a través de laAdministraciónPública actúa rigiéndose por normas de derecho públicoadministrativo, entonces ejerce capacidad de derecho públicodentrodeesaúnicapersonalidadjurídicaqueposee.1 ALTAMIRA, Pedro Guillermo, Curso de Derecho Administrativo, Edit. Depalma, Edic. Póstuma,

ps.131, Buenos Aires, 1971; DERMIZAKY PEREDO, Pablo, ob.cit. ps. 39-40; GORDILLO, Agustín, ob. cit., ps. III-25 – 26; FRAGA, Gabino, ob. cit., ps.120-121; REVILLA QUEZADA, Alfredo, ob.cit., ps.81-82; CASSAGNE, Juan Carlos, ob. cit., ps.47-48; FAYT, Carlos S, Derecho Político, Edit. Depalma, 7ª Edición, Tomo I, pág.360, Buenos Aires, 1988.

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En el plano extracontractual, actúa con capacidad pública,cuandoimponesancionesadministrativas,ordenademoliciones,extiende certificaciones, autorizaciones, permisos, dispensas,determina adeudos tributarios, dispone expropiaciones,reversiones.

Enlocontractual,dichacapacidadsemanifiesta,cuandosuscribecontratos administrativos: de ejecución de obras públicas, deconcesióndeobraspúblicas,deconcesióndeserviciospúblicos,deadquisicióndebienes,deprestacióndeservicios,deconcesióndebienesdeldominiopúblico.

Al ejercer su capacidad de derecho público lo hace bajo unrégimenexorbitantedederechocomúnqueseexpresaatravésde tres potestades: potestad imperativa o demando, potestadejecutiva,ypotestadreglamentaria.

3. EL RÉGIMEN EXORBITANTE DEL DERECHO PRIVADO2

Eselconjuntodeprerrogativas,poderesopotestadesjurídicas,propias de laAdministración Pública, para el ejercicio de susfuncionesyque se encuentran fuerade laórbitao ámbitodelderecho privado o común, y por ende dentro del ámbito deaccióndelderechopúblicoadministrativo.

Potestades que se expresan en la presunción de legitimidadde las actuaciones administrativas; en las facultades de laAdministración de dictar reglamentos; aplicar sanciones:imponer multas, disponer clausuras de establecimientoscomerciales e industriales, ordenar demoliciones de obrasclandestinas, efectuar expropiaciones, reversiones; ejecutar suspropiasdecisiones(principiodeautotutela)inclusiveconelusodelafuerzapúblicaorganizada(principiodeejecutoriedad).

Sin embargo, ello no implica que las actuaciones de laAdministración sean arbitrarias y desconozcan los derechos

2 CASSAGNE, Juan Carlos, ob. cit., Tomo II, ps.16-24, 119; VEDEL, Georges, ob.cit., ps. 15-16.

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subjetivosdelosparticulares,puesdeserasí,constituiríanunanegacióndelEstadodeDerechoqueconstituyeelfundamentoesencialdelDerechoAdministrativo.

El profesor Cassagne, sostiene que el régimen exorbitante nosólodebeincluirlasprerrogativasestatalessinoaquellos,otrospoderes, que configuran lasgarantías, que elderechopúblico,reconocealosparticulares.

3.1. POTESTAD IMPERATIVA

Denominadatambiénpotestaddemando,expresalacapacidadque tiene la Administración para impartir órdenes y aplicarsanciones:disciplinariasalosservidorespúblicos,ycorrectivasalosadministrados.

En el plano extracontractual, podemos citar: la imposición demultaspecuniarias;lasórdenesdeclausuradeestablecimientoscomerciales por infracciones a normas sanitarias y tributarias;lasórdenesdeparalizaciónydemolicióndeobrasclandestinasedificadassinobservar lasnormasreglamentariaspertinentes;el retiro temporal o indefinido de licencias de conducir; lacancelacióndeautorizacionesypermisos;lasexpropiaciones;lasreversiones;elcontrolqueejerceelenteestatalrespectode lasconcesionesotorgadasalosparticulares.

En el plano contractual (contratos administrativos), dichapotestad, se expresa en las cláusulas exorbitantes, tales como:lafacultaddelaAdministraciónderesolverunilateralmenteelcontratocuandoseencuentraenriesgoelinterésgeneralqueéstaprecautela; la facultad de ordenar aumentos y disminuciones(ius variandi) en los volúmenes de una obra pública durantesu ejecución; la facultad de interpretar unilateralmente lascláusulasdelcontrato; lafacultaddereservarselafiscalizacióndelaejecucióndelcontratoparaestablecerelavancedeobraoprestacióndelservicioaobjetodelpagodelprecioconvenido.

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3.2. POTESTAD EJECUTIVA

Conocidatambiéncomoelprivilegiodelaautotutelaodeaccióndeoficio,consisteen lacapacidadque tiene laAdministracióndeejecutarporsímismasusactuaciones(órdenesqueimparteysancionesqueimpone)sinnecesidadderecurriraotroórganodelpoderpúblico, salvoque la ejecución requiera accionesdeallanamientos de domicilios, embargos, remates de bienes, enlas que pudieran verse afectados, derechos y garantías de losparticulares.

Toda actuación de la Administración, que en principio sepresumelegítima,escoercible,pudiendorecurrirsealauxiliodelafuerzapúblicaparasucumplimientoencasodeobjecionesdehechoporpartedelosadministrados.

LaLeyNº2341deProcedimientoAdministrativo,ensuArtículo4 inciso b), reconoce expresamente el principio de autotutelaalseñalarquelaAdministraciónPúblicadictaactosquetienenefectossobrelosciudadanosypodráejecutar,segúncorresponda,porsímismasuspropiosactos,sinperjuiciodelcontroljudicialposterior.

Porsuparte,elArtículo50(ejecutoriedad)delDecretoSupremoNº 27113, establece que la autoridad administrativa podráejecutar suspropios actos administrativos, a travésdemediosdirectos o indirectos de coerción, cuando el ordenamientojurídico,enformaexpresalefaculteaello.Enlosdemáscasos,laejecucióncoactivaserárequeridaensedejudicial.

3.3. POTESTAD REGLAMENTARIA

Es la capacidad que tiene la Administración, de reglamentarmediantenormasdecaráctergeneraleldictadoyejecucióndelasórdenesqueimparteylassancionesqueimpone.

Los reglamentos, son parte importante de la funciónadministrativadelEstado,yconstituyenactuacionesunilateralesqueproducenefectosgenerales,materialmentelegislativos.

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Ladoctrinahaestablecidolaexistenciadecuatrocategoríasdereglamentosadministrativos33, asaber:reglamentosdeejecuciónlegislativa; reglamentos autónomos4, en materias respecto delas cuales laConstitución le establece al órgano ejecutivo unacompetenciaexclusiva;reglamentosdelegados,cuandoelpoderlegislativofacultaalejecutivoaregularlaejecucióndeunaley;yreglamentosdenecesidadyurgencia,encasosdeunestadodenecesidadsúbita.

Resultan actos reglamentarios, los decretos supremos,decretos presidenciales, resoluciones supremas, resolucionesministeriales, resoluciones administrativas, resolucionesprefecturales,ordenanzasyresolucionesmunicipales.

La potestad reglamentaria, se encuentra reconocida por laConstituciónPolíticadelEstado,ensuArtículo172numeral8,porelquesefacultaalPresidentedelEstado,adictardecretossupremosyresoluciones.

No obstante, las facultades establecidas en el Artículo 172Constitucional,elórganolegislativo,enlasdisposicionesfinalesdelageneralidaddeleyessancionadas,delegaalórganoejecutivolareglamentacióndelasmismas.

LaConstituciónBoliviananoreconocelaexistenciadedecretosleyes, que en otros Estados, por disposición constitucional,constituyenreglamentosdenecesidadyurgencia.

Como expresión de la potestad reglamentaria, cabe tambiénmencionar a los reglamentos de construcción o edificación deviviendas; de expendio y consumo de bebidas alcohólicas; depagodeimpuestosderecaudaciónnacional;defuncionamientodeestablecimientoscomercialeseindustriales;deautorizaciónycontroldeespectáculospúblicos;reglamentosdelprocedimientoexpropiatorio, y de reversión; reglamentos para obtención de

3 3 DIEZ, Horacio Pedro, Reglamentos. Su Impugnación en el Procedimiento Administrativo, Edit. Abeledo – Perrot, ps. 19 a 24, Buenos Aires, 1998.

4 En nuestro país, el decreto de estado de excepción (antes estado de sitio), por parte del Presidente del Estado, según lo disponen los Artículos 137 y 172 numeral 26 de la Constitución.

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permisosparaportararmasdefuego;paratransportarsustanciascontraladas y precursores químicos; para obtener licencias deconducir;reglamentosparaeltransportedebebidasyrefrescosgravadosporimpuestos;reglamentosparaelpagodetributosderecaudaciónmunicipal;paraotorgaciónycontroldeconcesionesa favordeparticulares; para reconocimientode exencionesdeimpuestos;paracontratacionesadministrativasdebienes,obrasyservicios(DecretoSupremoNº0181de28de juniode2009);reglamentos de ejecución de obras públicas; de control en laprestación de servicios públicos: de electricidad, transporte,provisiónde aguapotable, salud, educación, gas domiciliario,telecomunicaciones,correos.

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UNIDAD VICOMPETENCIA Y JERARQUÍA

ADMINISTRATIVA

1. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

EnlaUnidadI,precisamosquelaorganizaciónadministrativaes de esencial importancia como elemento del proceso de laadministración, ya que a través de las normas jurídicas quela regulan, se habrán de asignar atribuciones y obligaciones(competencias) a las unidades componentes de la estructuraadministrativa, como así mismo se establecerá el grado desubordinación y dependencia (jerarquía) entre ellas, y elprocedimientodeprovisiónyremocióndeloscargosopuestosdetrabajo.

LaLeyNº1178SAFCO,ensuArtículo7º,normaelSistemadeOrganizaciónAdministrativa,elmismoquesedefiniráyajustaráenfuncióndelSistemadeProgramacióndeOperaciones.

Asuvez,laResoluciónSupremaNº217055,de15dediciembrede1997,reglamentaelSistemadeOrganizaciónAdministrativa.

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2. COMPETENCIA ADMINISTRATIVA

La competencia administrativa, es el conjunto de atribucionesyobligacionespropiasdelosórganosadministrativosysujetosestatales en el ejercicio de funciones administrativas, que eltitulardelosmismospuedeydebelegalmenteejercer.

LaLeyNº2341deProcedimientoAdministrativo,ensuArtículo5,disponequelosórganosadministrativostendráncompetenciapara conocer y resolver un asunto administrativo cuandoésta emane, derive o resulte expresamente (objetividad) de laConstitución Política del Estado, las leyes y las disposicionesreglamentarias.

Señala además, que la competencia atribuida a un órganoadministrativo es irrenunciable (irrenunciabilidad), inexcusabley de ejercicio obligatorio y sólo (improrrogabilidad) puede serdelegada,sustituidaoavocadaconformealoprevistoendichaLey.

2.1. CARACTERES

Loscaracteresesencialesde lacompetenciaadministrativasonlaobjetividad,lairrenunciabilidadylaimprorrogabilidad11,quecomosepuedeadvertir,hansidodebidamentereconocidosporlaLeyNº2341deProcedimientoAdministrativo.

2.1.1. Objetividad

Implica que la competencia administrativa debe encontrarsefundadaoestablecidaenunanormajurídicademaneraexpresa,yaseaenlaConstituciónPolíticadelEstado,leyesoreglamentos.

LascompetenciasdelÓrganoEjecutivonacional integradoporla Presidencia,Vicepresidencia y losMinisteriosdeEstado, seencuentrannormadasenlaConstituciónPolíticadelEstado,enlaLeyNº3351,de21defebrerode2006,deOrganizacióndelPoder

1 MARIENHOFF, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Quinta Edición, ps.593-595, Buenos Aires, 2000.

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Ejecutivo, y en elDecreto SupremoNº 29894, de 7 de febrerode 2009, de Estructura organizativa del Poder Ejecutivo delEstadoPlurinacional,asícomolascompetenciasdelosprefectosdepartamentales se encuentran establecidas en laLeyNº 1654de DescentralizaciónAdministrativa y sus decretos supremosreglamentarios.

Las competencias de losAlcaldesMunicipales, se encuentrannormadas en la Ley Nº 2028 de Municipalidades, en la LeyNº 1551 de Participación Popular y sus decretos supremosreglamentarios.

Con la actual conformación del Estado autonómico, lascompetencias de los órganos ejecutivos departamentales,regionalesymunicipales,autónomos,seránestablecidasensusrespectivos estatutos autonómicos y cartas orgánicas, segúnloprevistoen losArtículos277,279,281,283en relacióna losArtículos 300 numeral 1 y 302 numeral 1, de la ConstituciónPolíticadelEstado.

2.1.2. Irrenunciabilidad

La competencia administrativa es propia de los órganosadministrativosysujetosestatalesynode lostitularesquelosrepresentan, de allí que estos últimos no puedan excusarse orenunciarasuejercicioobligatorio.

2.1.3. Improrrogabilidad

La improrrogabilidad de la competencia, y no del mandato,implica que la misma, en principio, es intransferible de unente a otro, salvo que una norma constitucional o legal así loautorice: desconcentración administrativa y descentralizaciónadministrativa, o resulte como consecuencia de la relación desubordinación y jerarquía administrativa entre los órganosadministrativos, tal es el caso de la delegación, la avocación,la sustitución, que constituyen excepción al principio de

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improrrogabilidad de la competencia y serán analizadas enunidadessiguientes.

3. JERARQUÍA ADMINISTRATIVA

La jerarquía administrativa, es la relación simultánea desupremacíaysubordinaciónqueexisteentrelosórganosdeunaestructuraadministrativadeterminada.

Los órganos administrativos, en función a las relaciones desupremacía y subordinación, se caracterizan por ser entescentralizados y desconcentrados que no tienen patrimonio nipersonalidadjurídica,propios.

En la actual estructura administrativa del Órgano Ejecutivonacional: los Ministerios de Estado, las RepresentacionesPresidenciales Departamentales y las PrefecturasDepartamentales, son órganos subordinados a la PresidenciadelEstado, así comoen cadaMinisterio, losViceministerios yDireccionesGeneralessonórganossubordinadosalMinistrodeEstado.

En la estructura Administrativa del actual Órgano EjecutivoDepartamental:lasDireccionesoSecretarías,lasSubprefecturasy Corregidurías, son órganos subordinados a la PrefecturaDepartamental,asícomoencadaDirecciónDepartamental, lasJefaturas de Unidad son órganos subordinados al Director oSecretarioDepartamental.

En lo que respecta a los ServiciosNacionales deAduanas, deImpuestosNacionales,lasGerenciasDistritalesyRegionalessonórganossubordinadosasusrespectivasPresidenciasNacionales.

En la estructura administrativa de las Municipalidades, lasOficialías Mayores son órganos subordinados al AlcaldeMunicipal,asícomoencadaOficialía,lasSecretarías,Direccionesy JefaturasdeUnidadsonórganossubordinadosa laOficialíaMayorMunicipal.

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Los Órganos Legislativo y Judicial, también se dotan deestructurasadministrativas integradasporórganosen relacióndesupremacíaysubordinación,talcomosetieneexpuestoenlaconcepciónjurídicadelafunciónadministrativadelEstado.

3.1. ELEMENTOS ESENCIALES

Loselementosesencialesdelajerarquíaadministrativaopoderjerárquico,son:elpoderdemandoysimultáneamenteeldeberdeobediencia;elpoderdevigilanciaylaconsiguientecompetenciadelsuperiorderevocarlosactosdelinferior22.

3.1.1. Deber de obediencia

Implica que el órgano inferior subordinado está obligado acumpliryhacercumplirlasórdenesoresolucionesadoptadasoimpartidasporelórganosuperiorjerárquico.

Sinembargo,nosetratadeunaobedienciaabsolutasinolimitadapor la legalidad, y el subordinadono está obligado a ejecutarodictaractosilegales:contrariosalasnormasconstitucionales,legales,odictadosporelsuperiorsincompetencia,oproduciractosfueradesupropiacompetenciaadministrativa.

ElArtículo122delaConstituciónPolíticadelEstado,estableceelprincipiodecompetencia,aldisponerquesonnuloslosactosdelaspersonasqueusurpenfuncionesquenolescompeten,asícomolosactosdelasqueejercenjurisdicciónopotestadquenoemanadelaley.

LaLeyNº2341deProcedimientoAdministrativo,ensuArtículo35incisoa),establecequesonnulosdeplenoderecholosactosadministrativos que hubiesen sido dictados por autoridadadministrativa sin competencia por razón de lamateria o delterritorio.2 MARIA DIEZ, Manuel, El Deber de Obediencia en la Función Pública, Segunda Edición, Edit.

Valerio Abeledo, ps.7-21, Buenos Aires, 1951; FIORINI, Bartolomé A., Manual de Derecho Administrativo, Primera Parte, Edit. La Ley, ps.135-138, Buenos Aires, 1968; MARTINEZ MARIN, Antonio, Derecho Administrativo, Edit. Tecnos, ps.52-55, Madrid, 1986.

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3.1.2. Facultad de revocatoria

Eslafacultad,queemergedelpoderdevigilanciaocontrol,quetieneelórganosuperiorjerárquicoparadejarsinefecto,parcialo totalmente, los actos emitidos por el órgano administrativoinferior.

Sin embargo, la facultad de revocación no es discrecional, yaque sólo procede por razones de incompetencia, ilegalidad uoportunidad.

Enesesentido,elArtículo51delDecretoSupremoNº27113,de23dejuliode2003,reglamentariodelaLeyNº2341deProcedimientoAdministrativo,disponequeunactoadministrativoindividualqueotorgaoreconoceunderechosubjetivo,unaveznotificado(acto administrativo estable), no podrá ser revocado en sedeadministrativa, salvo, entre otros, que la revocación seaconsecuenciadeunrecursoadministrativo.

A su vez, elArtículo 60, establece que la revocación de oficiode los actos administrativos será dispuesta por la mismaautoridadadministrativaquedictóelacto,siemprequeconservesu competencia, o por la autoridad administrativa superiorcompetente.

3.2. ATRIBUCIONES Y OBLIGACIONES QUE DERIVAN DE LA JERARQUÍA

De las relaciones de supremacía y subordinación entre losórganos de una misma estructura administrativa, se derivanatribuciones y obligaciones (competencias) que constituyenexcepciónalprincipiodeimprorrogabilidaddelacompetenciaadministrativa.

Enesteapartado,haremosreferenciaalasustitución,delegaciónyalaavocación,administrativas.

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3.2.1. Sustitución

Es la facultad, dispuesta por ley y emergente de la relaciónde jerarquía,envirtudde lacual,el titulardelórgano inferiorsustituye temporalmente al titular del órgano superior, en elejerciciodelacompetenciaadministrativa.

Implica que en cada estructura administrativa el titular delórgano inferior está presto y obligado a suplir al titular delórganosuperior.

El profesor Cassagne, señala que “la sustitución se funda, encambio, en las prerrogativas de control que tiene el órganosuperiorsobreel inferioryprocedeensupuestosdedeficienteadministración o abandono de funciones en que incurra elórganoqueessustituido.Lasustituciónconfiguraunaexcepciónalprincipiode la improrrogabilidadde la competencia siendonecesarioqueunanormaexpresalaautorice”3.

ElArtículo8delaLeyNº2341deProcedimientoAdministrativo,disponequelostitularesdelosórganosadministrativos,podránsersustituidostemporalmenteenelejerciciodesusfuncionesencasosdevacancia,ausencia,enfermedad,excusaorecusación.

El Artículo 6 del Decreto Supremo Nº 27113, de 23 de juliode 2003, reglamentario de la Ley Nº 2341 de ProcedimientoAdministrativo,prevéunplazodesustitucióndenoventa (90)días calendario, y establece que el sustituto será el servidorpúblicoqueestablezcaunadisposiciónlegaly,afaltadeésta,elfuncionariodesignadodeacuerdoalajerarquíaadministrativa.

Asítenemos,queelPrefectoDepartamentalpuedesersustituidopor uno de sus Directores o Secretarios Departamentales; elOficial Mayor por alguno de sus Secretarios Municipales; elDirectorRegionaloDistritalporsusSubdirectores;unMinistrodeEstadoporunViceministro.

3 Cassagne, Juan Carlos, ob.cit. pág. 244.

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3.2.2. Delegación

La delegación administrativa interorgánica, “consiste en latransferencia de facultades, por parte del órgano superior alórganoinferior,quepertenecenalacompetenciadelprimero.Setratadeuna técnica transitoriadedistribucióndeatribuciones(…),ellarequiereeldictadodeunanormaquelaautorice(…)”4.

Este tipo de delegación administrativa, a diferencia de laintersubjetiva, entre entes públicos, se presenta en relacionesinterorgánicas que implican relaciones de supremacía ysubordinación:jerarquíaadministrativa.

ElArtículo7delaLeyNº2341deProcedimientoAdministrativo,prevé que las autoridades administrativas puedan delegan elejerciciodesucompetenciaparaconocerdeterminadosasuntosadministrativos, por causa justificada, mediante resoluciónexpresa, motivada y pública, la misma que se efectuaráúnicamentedentrodelaentidadpúblicaasucargo,yeldelegantey delegado serán responsables solidarios por el resultado ydesempeñodelasfunciones,deberesyatribucionesemergentesdelejerciciodeladelegación.

3.2.3. Avocación

La avocación, al igual que la sustitución y la delegación,administrativas, constituye una excepción al principio de laimprorrogabilidad de la competencia administrativa, queconsisteenlafacultaddeltitulardelórganosuperiordeconoceryresolver(avocar)undeterminadoasuntodecompetenciadelórgano inferior. Es un acto por el cual, el superior jerárquicoasumefuncionesquecompetenalórganoinferiorosubordinado.

Ladoctrinaylalegislaciónactualhanestablecido5queporreglageneral,laavocaciónesprocedentesiemprequeunanormademaneraexpresanodispusieralocontrario.4 Cassagne, Juan Carlos, ob. cit., ps. 242-243.5 LINARES, Juan Francisco, Derecho Administrativo, Edit. Astrea, ps.252, 253, Buenos Aires,

1986.; MARIA DIEZ, Manuel, Derecho Administrativo, Tomo II, ob.cit., ps.37,38; CANASI, José, Derecho Administrativo, ob.cit. ps.269, 270; CASSAGNE, Juan Carlos, ob.cit., ps.246-248.

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JoséCanasi,afirmaquemientrasenladelegaciónelprincipioeslanoprorrogabilidad,salvoquelaleyexpresaloautorice,enelcasodelaavocaciónelsuperiorjerárquicoasumecompetenciasdelinferior,salvoqueunaleyexpresamenteseloprohíba.

Asimismo,sesostienequeellanoesprocedente,tratándosedecompetenciasdelórgano inferiorquehansidoestablecidasenfunciónasu idoneidadespecífica.Enconsecuenciael superioren grado no podría avocarse al conocimiento de asuntos decompetenciadelinferiorquehasidoestablecidaenfuncióndesuespecialidad:jurídica,contable,etc.

Noobstante,paraFranciscoLinares,setratadeunprocedimientopoco usado, porque la propia jerarquía permite al superiorindicaralinferiorladecisiónquecreaprocedente.

ElArtículo9delaLeyNº2341deProcedimientoAdministrativo,prescribe que las autoridades administrativas jerárquicaspodrán avocarpara sí la competenciade conocer asuntos quecorrespondan a sus órganos o autoridades administrativasdependientes,yquelamismaserealizarámedianteresoluciónexpresamotivada,públicaycuandoconcurrancircunstanciasdeíndoletécnica,económicaolegalqueasílojustifiquen.

Establece además, que la autoridad administrativa jerárquicaavocante será exclusivamente responsable por el resultado ydesempeñodelasfunciones,deberesyatribucionesemergentesdelaavocación.

En cuanto a la exigencia de resolución expresa motivada ypública, que el superior jerárquico debe cumplir a objeto deavocarlacompetenciadelinferior,elTribunalConstitucional,ensuSentenciaConstitucional0037/2007-R,de31deenero,expresa:

“(…), aún en el supuesto de que se aceptara laposibilidad de que la autoridad recurrida avoque parasí la competencia de los funcionarios del SENAMIG,dada la configuración actual de esa entidad, en la quela Ministra de Gobierno es la máxima autoridad, bajo

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cuyadependenciaseencuentraelServicio,conforme lodeterminaelart.31delDS28631,seconstataque,enelcasoconcreto,nosecumplieronlasexigenciascontenidasenelart.9.IdelaLPA,todavezquelaMinistradeGobiernopronunció directamente la Resolución Ministerialimpugnada, sin avocar la competencia de disponer laexpulsión de extranjeros, concedida a autoridades dejerarquía inferiordelServicioNacionaldeMigración,atravésdeunaResoluciónexpresa,motivadaypública,ymenosjustificósuaccionarenrazonesdeordentécnico,económicoolegal,comoexigeelart.9delaLPA(…)”.

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UNIDAD VIIEL ESTADO Y LAS FORMAS DE ORGANIZACIÓN

ADMINISTRATIVA

1. INTRODUCCIÓN

Antes de referirnos a las formas de organización de laadministración pública, es pertinente transitar el DerechoConstitucionalaobjetodeprecisarlascaracterísticasprincipalesquediferencianalEstadoUnitario,alEstadoFederal,yalEstadodeAutonomías,yestablecerdiferenciasentre la centralizacióny descentralización, políticas, para luego, ya en el ámbitodel Derecho Administrativo, diferenciar los conceptos decentralizaciónydescentralización,administrativas.

2. EL ESTADO

El profesor italiano Giuseppe De Vergottini, define al Estado,como un “ente independiente con fines generales, quecomprende,necesariamente, alpueblo establecido sobre ciertoterritorio,dotadodeunaestructuradegobiernobasadoenuncomplejo homogéneo y autosuficiente de normas que regulanunasociedadyestructuraorganizada”1.

1 DE VERGOTTINI, Giuseppe. Derecho Constitucional Comparado, Segunda Edición, Editorial Espasa Calpe, Madrid, 1985, ps.89-90.

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Apartirdedichadefinición,seestablecenloscuatroelementosconstitutivos del Estado: población, territorio, gobierno yconstitución.

3. EL ESTADO UNITARIO

ElEstadoUnitario,desdeelpuntodevistajurídico,secaracterizaporestardotadodeunaConstituciónalaquesesujetaelordenjurídico estatal; y desde el punto de vista político, en tantoacción de gobierno, se encuentra dotadode un gobierno paratodoel territoriodelEstado,noadmitiéndoseconstitucionesygobiernos,enotrosámbitosterritorialesestatales.

AsíelprofesorM.Prélot,citadoporelprofesorJuanFerrandoBadía, refiere que: “Cuando un Estado posee – dice PRÉLOT–sólouncentrode impulsiónpolíticayunconjuntoúnicodeinstitucionesdegobierno,constituyeunEstadosimpleounitario.Unbuennúmerodeestructuraspolíticasactualesrespondenaestaforma,enlaqueelpoderpertenece,enlatotalidaddesusatributosyfunciones,auntitularqueeslapersonajurídicaestatal.TodoslosindividuoscolocadosbajosusoberaníaobedecenaunsoloPoder,vivenbajoelmismorégimenconstitucionalyestánsujetosaunordenjurídicocomún”2.

Porconsiguiente,elEstadounitarioosimple,quedesdeelpuntode vistapolítico ode gobierno, supone la concentraciónde laactividadgubernamental(legislativo,ejecutivo,judicial)enunasola instancia de gobierno, es comprensivo de centralizaciónpolítica.

4. EL ESTADO FEDERAL

ElEstadoFederal,desdeelpuntodevistajurídico,secaracterizaporestardotadodeunaConstituciónFederalalaquesesujetanlasConstitucionesdelasentidadesfederativasquelointegran;

2 FERRANDO BADÍA, Juan. El Estado Unitario, el Federal y el Estado Autonómico. Editorial Tecnos, 2.a Edición, Madrid, 1986., pág.47.

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ydesdeelpuntodevistapolítico,entantoaccióndegobierno,se encuentra dotado de un gobierno federal y de gobiernosfederativosencadaentidadfederativa.

El profesor Giuseppe De Vergottini, en cuanto a la supuestasoberanía de las entidades federativas que integran el EstadoFederal,señalaque:“ElPoderreconocidoporlasConstitucionesfederalesaloscomponentesdelEstadofederalsecalificasiemprecomo autonomía, aunque a veces seamuy amplia, relacionadaconlasoberaníaestatal”3.

Apartirdelaafirmacióndelprofesoritaliano,seestablecequeelEstadoFederalesunaagrupacióndeentesautónomosenelquelasoberaníaestatallaejerceelEstadoFederal,adiferenciadel Estado Unitario o simple en el que los denominadosentes autónomos no son sino entes descentralizados de tipoinstitucionaloterritorial.

EncuantoalanaturalezajurídicadelEstadoFederal,JuanFerrandoBadía,señalaquePrélotlodefinecomoaquel:“Estadoenelqueseencuentraunapluralidaddeordenamientosconstitucionales,entre los que figura un ordenamiento constitucional superior,alquesesubordinanyenelqueparticipan,losórganosdelosordenamientosinferiores”4.

En consecuencia, desde el punto de vista político, el Estadofederal, que supone una transferencia de competenciasgubernamentales (legislativas, ejecutivas y jurisdiccionales),dispuestapor laConstitución,desdeel ámbito federalgeneralaámbitosterritorialesautónomos,equivaleadescentralizaciónpolítica.

5. EL ESTADO REGIONAL O DE AUTONOMÍAS

SiguiendoalprofesorDeVergottini, en el “Estado regional, laConstituciónestatalprocedeaunreconocimientoyaunagarantía

3 DE VERGOTTINI, Giuseppe, ob. cit., pág.271.4 FERRANDO BADÍA, Juan. ob.cit., pág.92.

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extensivadelasautonomíasterritoriales,pudiendoconfiaralasregionesinclusounacompetencialegislativasemejantealadelparlamento nacional, aunque en el marco de la Constitucióny, por lo regular, de otras leyes estatales. La titularidad de lasoberaníaseconsideraexclusivadelEstadoUnitario”5.

Deloanterior,seestablece,queelEstadoregional,sibiendesdeelpuntodevistapolítico,aligualqueelEstadofederal,suponela transferenciade competenciasgubernamentalesa instanciasautónomasterritoriales(descentralizaciónpolítica)semantienecomoEstadounitariosinllegaraconstituirseenfederal.

Desde el punto de vista jurídico, el Estado regional o deautonomías, al igual que el Estado federal, está dotado deuna Constitución general o nacional, y de Estatutos propios(materialmenteConstituciones),encadaentidadautónoma,quenormansuconstituciónyórganosdegobierno.

Desdeelpuntodevistapolítico,aligualqueelEstadofederal,estádotadodeunGobiernogeneralonacional,ydeGobiernosterritoriales autónomos correspondientes a cada una de susentidades autónomas, que ejercen funciones legislativas,administrativasyjurisdiccionales.

El profesor Juan Ferrando Badía, señala que: “En los Estadosregionalesexisteunordenamientoconstitucional:unúnicotitulardeautonomíaconstitucional;unúnicopoderconstituyente;peropluralidad de fuentes legislativas de igual naturaleza, por sufundamentoyporlaeficaciajurídicadelasleyespromulgadasporlasmismas”6.

6. AUTONOMÍA Y AUTARQUÍA

Enladoctrina,lalegislaciónylajurisprudencia,enelámbitodelderechoconstitucionalyadministrativo,seestablecendiferenciasimportantesentreambosconceptos.

5 DE VERGOTTINI, Giuseppe. ob. cit., pág.275.6 FERRNADO BADÍA, Juan. ob. cit., pág.195.

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Mientras que la autonomía, objeto de estudio del derechoconstitucional, que expresa la descentralización política(categoría política o de gobierno) propia de los Estadosfederales y regionales o de autonomía, implica la potestadoriginaria de auto-normarse; la autarquía, objeto de estudiodel DerechoAdministrativo, que expresa la descentralizaciónadministrativa (categoría administrativa), implica facultad deauto-administrarse.

AsíenlosEstadosfederalesyregionalesodeautonomía,éstossonsoberanos, susentidades federativas,y territorialesautónomas(dotadasdeauténticosórganosdegobierno:legislativo,ejecutivo,judicial) son autónomas, y sus municipalidades: entidadesdescentralizadasoautarquías.

ParaBielsa,VillegasBasavilbaso,Marienhoff,Cassagne,Canasiy Fiorini7 las municipalidades no son entidades autónomassino autárquicas de tipo territorial, al igual que en nuestropaís, lo sostienen Revilla Quezada y Dermizaky, al incluiren dicha categoría a las universidades públicas como entesdescentralizadosdetipoinstitucional.

Respecto del alcance de la expresión autarquía, la SentenciaConstitucional0037/2005,de17dejunio,expresa:

“(…)elConstituyentehaotorgadoalÓrganoLegislativo,lapotestaddeejercerfiscalizaciónsobre:a)lasentidadesautónomas, que conforme las normasprevistas por losarts.200y185delaCPEsonlosgobiernosmunicipalesylasuniversidadespúblicas;b)lasentidadesautárquicasysemiautárquicas,queporantonomasiasonintegrantesdelPoderEjecutivo,yaqueenelDerechoPolíticoseentiendepor autarquía la descentralización administrativa, portanto, cuando la norma analizada señala este tipo deentidades,seestárefiriendoaaquellasquesonpartedelPoderEjecutivo,peroquefuncionanbajounrégimendedescentralizaciónadministrativa(…)”.

7 CREO BAY, Horacio D., El Derecho Administrativo Argentino, Hoy, “Los Conceptos de Autonomía y Autarquía”, Edit. Ciencias de la Administración, pág.161, Buenos Aires, 1996.

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Con la estructuración del actual EstadoAutonómico, a partirde laConstituciónPolíticadelEstadovigente,de7de febrerode2009,lasentidadesmunicipales,transitandeunrégimendedescentralización administrativa territorial a entes autónomospropiamente dichos, según lo dispone el Artículo 283constitucionalporelqueseasignancompetenciaslegislativasalosgobiernosmunicipalesautónomos.

Conloantesanotadoyadvirtiendodeantemanoquesondistintaslasconnotacionesdeutilizarambosconceptosenelplanopolíticoyadministrativo8,pasaremosadefiniryadiferenciarloqueesla centralización, la desconcentración y la descentralización,administrativas.

7. CENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA

Tanto en el plano político como en el administrativo, lacentralizaciónessinónimodeconcentracióndecompetenciasofunciones.

Así tenemos que la centralización administrativa es laconcentración de toda la actividad administrativa importanteenelórganoadministrativocentral:órganoejecutivogeneralonacionaldelEstado.

Sinembargo,lacentralizaciónadministrativanosepresentaenformaabsolutasinocomounacaracterísticaestataldemayoromenorgrado,yaqueenlaadministraciónpúblicadelosEstados,también coexisten formas de organización administrativa,desconcentradasydescentralizadas.

La centralización administrativa, tampoco es exclusiva de losEstados unitarios, ya que en las entidades federativas de losEstadosfederalesyenlasentidadesterritorialesautónomasde

8 Respecto de las diferencias entre centralización y descentralización, políticas, aquí precisadas, ampliar en ASBUN, Jorge, Derecho Constitucional General, Edición Universidad Privada de Santa Cruz de la Sierra UPSA, Primera Edición, ps.72-74, Santa Cruz, 1996; URENDA DÍAZ, Juan Carlos, La Descentralización Deficiente, Edit. Urenda Abogados, ps.21-23, Santa Cruz, 1999.

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losEstadosregionalesodeautonomía,losgobiernosautónomos,centralizan la actividad administrativa importante, en susrespectivosámbitosterritoriales.

Enelcaso,delEstadoautonómicoespañol,podemosreferirnosalaLey7/2004,de28dediciembre,deOrganizaciónyRégimenJurídicodelaAdministraciónPúblicadelaComunidadAutónomadelaRegióndeMurcia,dictadaporsuAsambleaRegional,quereconoceunaadministracióncentralintegradaporelPresidente,Vicepresidente y Consejerías de la Comunidad Autónoma,dependiendo de estas últimas, las secretarías generales,secretarías autonómicas, direcciones generales, vicesecretaríasy subdirecciones, que al igual que la administración públicageneral,centraliza lasprincipales funcionesadministrativasdelacomunidad.

A su vez, en el Estado federal argentino, se reconoce laadministración pública provincial, que al igual que laadministración pública nacional o federal, en su jurisdicciónterritorial,centralizalasfuncionesadministrativasimportantes.

Enelcasoboliviano,pordisposiciónconstitucional ylegal9eselÓrganoEjecutivoNacional,a travésdesusMinisteriosydelaContraloríaGeneraldelEstado,quienejercelasfuncionesdeplanificación,programación, organización,direccióny control,gubernamentales.

Así mismo, a partir del reconocimiento constitucional deautonomías, en los ámbitos territoriales departamentales,provinciales y municipales, autónomos, serán los órganosejecutivos correspondientes, quiénes tenga a su cargo lasfunciones antes referidas, según lo dispongan los Estatutos yCartasAutonómicas.

9 Artículo 172 atribuciones 10, 11 y 15 y Artículos 175 y 213 de la Constitución Política del Estado. Artículo 4 de la Ley Nº 3351 de 21 de febrero de 2006, de Organización del Poder Ejecutivo. Artículos 46 y 52 del Decreto Supremo Nº 29894, de 7 de febrero de 2009, de Estructura Organizativa del Poder Ejecutivo Plurinacional, respecto de las competencias del Ministerio de Planificación y del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas..

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8. DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA

Al igual que la sustitución, la avocación, la delegación yla descentralización, administrativas, la desconcentraciónadministrativa constituye una excepción al principio de laimprorrogabilidaddelacompetencia.

Es la transferencia definitiva de competencias del órganoadministrativosuperioralórganoinferior.

Adiferenciadeladelegación,queestransitoria,requieredeunaleyquedemaneraexpresaasíloautorice.

Enladesconcentraciónadministrativa,elórganosuperiorabdicadesuresponsabilidadporlosactosdeltitulardelórganoinferior,respectodelascompetenciastransferidasaéste.

Un evidente ejemplo de desconcentración administrativa enBolivia,esladenominadaLeyNº1654,de28dejuliode1995,deDescentralizaciónAdministrativa,porlacualsetransfiereny delegan, definitivamente, competencias administrativasno privativas del Poder Ejecutivo Nacional a las PrefecturasDepartamentales, que, no obstante el proceso democráticode selección del Prefecto Departamental, para su designaciónpor parte del Presidente de laRepública, constituyen órganosdependientesosubordinadosaaquél.

Al igual que en la delegación, se trata de transferencia decompetenciasenrelacionesinterorgánicas.

ComoyaapuntamosenlaUnidadIII,losórganossecaracterizanpor ser entes subordinados o dependientes, sin patrimonioy personalidad jurídica, propios, que en diversos puntos delterritorioestatalrepresentanalórganoadministrativosuperior.

En los entes descentralizados (sujetos estatales) también sepresentaladesconcentraciónadministrativa,cuandodelórganosuperiordeaquellossetransfierendefinitivamentecompetenciasaórganosinferioresterritoriales,taleselcasodelasGerenciasDistritales que en cada Departamento del país representan al

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ServiciodeImpuestosNacionales,odelasGerenciasRegionalesquerepresentanalaAduanaNacional.

9. DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA

Es la transferencia definitiva de competencias administrativasdelórganoadministrativocentrala sujetosestatales:entesconpersonalidad jurídica y patrimonio, propios, no dependientesni subordinados a dicho órgano sino en relación de tuición ocontrol.

A diferencia de la delegación y la desconcentración,administrativas,nosepresentaen relaciones interorgánicasyaque la competencia es transferida de órgano administrativo asujetoestatalynodeórganoaórgano.

Es importante advertir que ésta forma de organización no espropiade losEstados federales, a raízde sudescentralizaciónpolítica, ya que en un Estado unitario, tal el caso boliviano –antesdelaactualConstituciónPolíticadelEstadoPlurinacional-,aligualqueenlasentidadesfederativasdeunEstadofederal,juntoalosórganoscentralesydesconcentrados,coexistenentesosujetosdescentralizadosdetipoinstitucionalyterritorial.

Con la configuración del actual Estado unitario Autonómicoboliviano,lacoexistenciadeórganoscentralesydesconcentrados,conentesdescentralizadosdecarácternacional,departamentalymunicipal,esmásqueevidente.

9.1. DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA INSTITUCIONAL

Consisteenlacreacióndeentesosujetosestatalesquerealicenfuncionesadministrativasespecíficasdeserviciosodecarácterrentable.

De servicios, en el ámbito de la educación, salud, cultura,deportes, investigación, estadística, desarrollo, fomento; y decarácterrentableenelámbitofinanciero,industrial,servicios.

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Lossujetosrentables,quesedenominanempresaspúblicas,secaracterizanporteneruncapitalpropioafectadoalaentidadyestarsujetosaunrégimendederechoprivado:civilycomercial,encuantoalasactividadespropiasdelrubro,yaunrégimendederechopúblicoconstitucionalyadministrativoencuantoa ladesignaciónonombramientodesusdirectoresoejecutivosyalaresponsabilidadporelejerciciodefuncionespúblicas.

Los sujetos de servicios no rentables, denominados entidadesautárquicas, se caracterizan por tener personalidad jurídica ypatrimonio,propios,yestarregidosporunrégimendederechopúblicoconstitucionalyadministrativo.

9.2. DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA TERRITORIAL

Consisteenlacreacióndeentesosujetosestatalesqueadiferenciade las entidades autárquicas y empresas públicas, realizanactividadesadministrativasgenéricasodediversaíndoleenunacircunscripciónterritorialdeterminada.

Pertenecen a este tipo de administración, las actualesmunicipalidades,enlosalcancesdelArtículo3delaLeyNº2028,demunicipalidades.

Noobstante,conlaconfiguracióndelactualEstadoautonómico,según lo dispone la nuevaConstitución de 7 febrero de 2009,son expresión de descentralización administrativa territorial:lasentidadesadministrativasdelosgobiernosdepartamentales,provincialesymunicipales,autónomos,querealicen funcionesadministrativas genéricas en cada circunscripción territorial, ytenganpersonalidadjurídicaypatrimonio,propios.

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UNIDAD VIIIADMINISTRACIÓN PÚBLICA BOLIVIANA

1. MARCO JURÍDICO INTERNO Y LEGISLACIÓN COMPARADA

La organización de la administración pública boliviana, seencuentranormadapor laConstituciónPolíticadelEstado,de7 de febrero de 2009, en cuanto a la organización del órganoejecutivo nacional, y los órganos ejecutivos departamentales,regionalesymunicipales, autónomos;porelDecretoSupremoNº 29894, de 7 de febrero de 2009, de estructura organizativadel Poder Ejecutivo del Estado Plurinacional; la LeyNº 3351,de21defebrerode2006,deOrganizacióndelPoderEjecutivoNacional;laLeyNº2341,de23deabrilde2002,deProcedimientoAdministrativo; la LeyNº 2028, de 28 de octubre de 1999, deMunicipalidades, y laLeyNº 1654,de 28de juliode 1995,deDescentralizaciónAdministrativa.

Del marco constitucional, legal y reglamentario referido seestablecequelaAdministraciónPúblicaboliviana,seencuentraestructurada en cuatro ámbitos: la Administración Nacional:Central, Descentralizada y Desconcentrada; laAdministraciónDepartamental Autónoma: Central, Descentralizada yDesconcentrada; la Administración Regional Autónoma y; la

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AdministraciónMunicipalAutónoma:Central,DescentralizadayDesconcentrada.EnelEstadoautonómicoespañol,laLey6/1997,de14deabril,delasCortesGenerales(órganolegislativonacionalogeneral),normalaOrganizaciónyFuncionamientodelaAdministraciónGeneral del Estado, integrada por la administracióncentral: ministerios, subsecretarías y servicios comunes; laadministración desconcentrada: delegaciones de gobierno enlascomunidadesautónomas,subdelegacionesenlasprovinciasydireccionesinsularesdelaadministracióngeneraldelEstado;la administración descentralizada: organismos públicos derégimendedescentralizaciónfuncional:organismosautónomos,entidadespúblicasempresarialesyagenciasestatales.

A su vez, la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de laAsambleaRegionaldelaComunidadAutónomadelaRegióndeMurcia,normalaOrganizaciónyelRégimenJurídicodesuAdministraciónPública, integrada por la administración central: Presidente,Vicepresidente y Consejerías de la Comunidad Autónoma,dependiendo de estas últimas, las secretarías generales,secretarías autonómicas, direcciones generales, vicesecretaríasy subdirecciones; administración descentralizada: organismospúblicosderégimendedescentralizaciónfuncional:organismosautónomosyentidadespúblicasempresariales.

LaconformacióndelactualEstadoautonómicoboliviano,suponelanecesidaddeunaLeydelaAsambleaLegislativaPlurinacional,de organización y funcionamiento de la AdministraciónPública Nacional; Ley o Decreto de la Asamblea LegislativaDepartamental, de la Administración Pública DepartamentalAutónoma;LeyoDecretodelaAsambleaLegislativaProvincial,de laAdministraciónPúblicaProvincialAutónoma;DecretouOrdenanzadelConcejoMunicipal,delaAdministraciónPúblicaMunicipal.

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2. ADMINISTRACIÓN NACIONAL

Laintegranórganosadministrativosysujetosestatalesdecarácternacional,yescentralizada,desconcentradaydescentralizada,asaber: el Órgano Ejecutivo Nacional, la Procuraduría Generaldel Estado, el Consejo de la Magistratura, la Defensoría delPueblo,laContraloríaGeneraldelEstado,elMinisterioPúblico,las entidades autárquicas nacionales, las empresas públicasnacionales, las Prefecturas Departamentales, las DelegacionesPresidencialesdepartamentales, lasUnidadesDesconcentradasdeMinisterios de Estado, y lasUnidadesDesconcentradas deentidadesautárquicasyempresaspúblicasnacionales.

2.1. CENTRALIZADA

LaAdministraciónNacionalCentralizada la integraelÓrganoEjecutivoNacionalconformadoporlaPresidenciadelEstado,laVicepresidenciadelEstado,ylosMinisteriosdeEstado.

LascompetenciasdelnivelcentraldelEstado,estánestablecidasenlosArtículos298y299delaConstituciónPolíticadelEstado.

2.1.1. Presidencia y Vicepresidencia

El Presidente del Estado Plurinacional, por disposición delArtículo 172 constitucional, dirige la administración pública,administralasrentasydecretasuinversión,nombraalContralorGeneral del Estado, a los Presidentes de empresas públicas,designaalComandanteenJefedelasFuerzasArmadasyalosComandantesdelasFuerzasArmadas,designaalComandanteGeneraldelaPolicía,designaalosMinistrosdeEstado,designaalProcuradorGeneraldelEstado, ejerce elmandodeCapitánGeneral de las FuerzasArmadas, ejerce la autoridadmáximadel Servicio Boliviano deReformaAgraria y otorga títulos dedistribuciónyredistribucióndetierras.

El Artículo 166 constitucional, establece que el Presidente yVicepresidente del Estado, serán elegidos mediante sufragio

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universal, directo y secreto, por el cincuenta por ciento (50%)másunodelosvotosválidosoporunmínimodelcuarentaporciento(40%)delosvotosválidosconunadiferenciadealmenosdiezporciento(10%)enrelaciónconlasegundacandidatura,oensegundavueltapormayoríadevotos,encasodequeningunadelascandidaturascumplalascondicionesdescritas.

Ejercensusfuncionesporunperiododecincoañosypuedenserreelegidosporunasolavezdemaneracontinua.

2.1.2. Ministerios de Estado

Los Ministerios de Estado tienen a su cargo la gestión de laAdministración Pública en el ramo correspondiente, según lodisponeelArtículo175numeral3,constitucional.

El Decreto Supremo Nº 29894, de 7 de febrero de 2009,de estructura organizativa del Poder Ejecutivo del EstadoPlurinacional, establece los Ministerios de Estado, siguientes:de Relaciones Exteriores, de la Presidencia, de TransparenciaInstitucional y Lucha Contra la Corrupción, de Autonomía,de Gobierno, de Defensa, de Defensa Legal del Estado, dePlanificacióndelDesarrollo,deEconomíayFinanzasPúblicas,deHidrocarburosyEnergía,deDesarrolloProductivoyEconomíaPlural, de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, deminería yMetalurgia,deJusticia,deTrabajo,EmpleoyPrevisiónSocial,deSaludyDeportes,deMedioAmbienteyAgua,deEducación,deDesarrolloRuralyTierras,yMinisteriodeCulturas.

En el parágrafo II de suArtículo 13, faculta al Presidente delEstadoPlurinacional,atravésdeDecretoPresidencial,designarhastados (2)Ministras (os)SinCarteraparadesarrollar tareasespecíficas.

LosMinisterios,estándotadosdeunaestructuraintegradaporViceministerios,DireccionesGeneralesyJefaturasdeUnidad.

LosMinistrosdeEstadosondesignadosyremovidosdelcargopor el Presidente del EstadomedianteDecreto Presidencial, y

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son responsablesde los actosdeadministraciónadoptados ensus respectivas carteras y solidariamente por las decisionesadoptadasoacordadasenConsejodeMinistros.

Los Viceministros son designados y removidos del cargo porelPresidentedelaRepúblicamedianteResoluciónSuprema.Asuvez, elMinistrodeEstadomedianteResoluciónMinisterialdesignayremuevedelcargoalDirectorGeneraldeMinisterio.

Los jefes de unidad, serán incorporados de acuerdo con losprocedimientosestablecidosenlasNormasdeAdministracióndePersonal,segúnlodisponeelArtículo127delDecretoSupremoNº29894,de7defebrerode2009.

Con la promulgación de LeyNº 1990, de 28 de julio de 1999,y la Ley Nº 2166, de 22 de diciembre de 2000, los ServiciosNacionales,deAduanasydeImpuestosInternos(ahoraserviciodeimpuestosnacionales),dejandeserórganosadministrativosdependientes delMinisterio de Hacienda y se constituyen enentidades autárquicas o descentralizadas de derecho público(sujetos estatales) bajo tuición de dicho Ministerio (ahora deeconomíayfinanzaspúblicas).

2.2. DESCENTRALIZADA

Seencuentraintegradaporentesnacionalesdescentralizadosdenaturalezainstitucional:deservicios,ydecarácterrentable.

2.2.1. Entidades Autárquicas

Secaracterizanporrealizaractividadesespecíficasdeservicios,no rentables, y poseer personalidad jurídica y patrimonio,propios.

Entre las entidades autárquicas, podemos citar: el InstitutoNacionaldeEstadística(INE);elInstitutoNacionaldeReformaAgraria (INRA); laAcademiaNacional deCiencias de Bolivia(ANC); la Administradora Boliviana de Carreteras (ABC); el

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Servicio de Impuestos Nacionales (SIN); la Aduana Nacional(AN);elServiciodeEncauzamientodeAguasyRegularizacióndel Río Piraí (SEARPI); el Centro de Investigación AgrícolaTropical (CIAT); el Centro de Investigación y DesarrolloAcuícola Boliviano (CIDAB); Instituto Nacional deCooperativas (INALCO); el Fondo Nacional de DesarrolloForestal (FONABOSQUE); el InstitutoNacionalde InnovaciónAgropecuaria y Forestal (INIAF); el FondodeDesarrolloparapueblosindígenasoriginariosycomunidades(FDPPIOYCC);laCajaNacionaldeSalud(CNS),laCajaPetroleradeSalud(CPS);laCajaBancariaEstataldeSalud(CBS),laCajadeSaluddelaBancaPrivada, laCajadeSaluddel ServicioNacionaldeCaminosyRamasAnexas(CSSNCRA),elSeguroIntegraldeSalud(SINEC),los Seguros Sociales Universitarios, el Instituto Nacional deSegurosenSalud(INASES)elInstitutoBolivianodelaCeguera(IBC),el InstitutoBolivianodelDeporte, laEducaciónFísicayla Recreación (IBDEFR), el Instituto Nacional de LaboratoriosdeSalud(INLASA),elInstitutoNacionaldeSaludOcupacional(INSO), el Instituto Nacional de Salud Pública (INSP), lasUniversidades Públicas; la Administración de Aeropuertos yServiciosAuxiliaresalaNavegaciónAérea(AASANA);elComitéOlímpicoBoliviano(COB),elInstitutoBolivianodeMetrología(IBMETRO), el Servicio Nacional de Registro y Control deComercio deMinerales yMetales (SENARECOM), el ServicioNacionaldeDefensaPública(SENADEP),laUnidaddeAnálisisde Políticas Sociales y Económicas de Desarrollo Productivo(UDAPE), el FondodeDesarrollodel SistemaFinancieroydeApoyo al Sector Productivo (FONDESIF), el Fondo NacionaldeDesarrolloRegional(FNDR),elDirectorioÚnicodeFondos(DUF), el Servicio Nacional del Riego (SENARI), el InstitutoBoliviano de Ciencia y TecnologíaNuclear (IBTEN), el FondoNacional de Inversión Productiva y Social (FPS), la Unidadde Productividad y Competitividad (UPC), la Autoridad deSupervisión del Sistema Financiero (ex Superintendencia deBancosyEntidadesFinancieras), laAutoridaddeFiscalizacióny Control de Agua Potable y Saneamiento AAPS (ex

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Superintendencia de Saneamiento Básico), la Autoridad deFiscalización y Control de BosquesABT (ex SuperintendenciaForestal), laAutoridadNacionaldeFiscalizaciónyControldeTelecomunicaciones y Transporte ATT (ex Superintendenciade Telecomunicaciones y ex Superintendencia de Transporte),la Agencia Nacional de Hidrocarburos1 (ex Superintendenciade Hidrocarburos), la Autoridad General y AutoridadesRegionales de Impugnación Tributaria (ex SuperintendenciaTributariaGeneralySuperintendenciasTributariasRegionales),laAutoridadGeneral yRegional jurisdiccionalAdministrativaMinera, el Servicio Nacional de Aerofotogrametría (SNAF),el ServicioNacional deHidrografíaNaval (SNHN),Comandode Ingeniería del Ejército (CO-ING), Servicio Geodésico deMapas (SE-GEOMAP), Corporación del Seguro Social Militar(COSSMIL), Secretaría Ejecutiva de la PL-480 (PL-480), laLotería Nacional de Beneficencia y Salubridad (LONABOL),el Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo (FONADAL), elServicio Nacional de Meteorología e Hidrología (SENAMHI),laAdministracióndeServiciosPortuarios–Bolivia (ASP-B),elCentrodePromociónBolivia(CEPROBOL),elConsejoNacionaldeViviendaPolicial(COVIPOL),elMuseoNacionaldeHistoriaNatural (MNHN), La Orquesta Sinfónica Nacional (OSN), elConservatorio Nacional de Música (CONAMU), el ConsejoNacional delCine (CONACINE), elObservatorioNacional dela Calidad Educativa (OCE), la Escuela Militar de Ingeniería(EMI), la Corporación Gestora del ProyectoABAPO-IZOZOG(CORGEPAI),elConsejoNacionaldelaPersonaconDiscapacidad(CONALPEDIS), el Fondode Inversiónpara elDeporte (FID),elCentrodeAbastecimientoySuministrosdeSalud (CEASS),

1 El Decreto Supremo Nº 0071 El Decreto Supremo Nº 0071, de 9 de abril de 2009, de desarrollo del Decreto Supremo Nº 29894, de 7 de febrero de 2009, crea las Autoridades de Fiscalización y Control Social en los sectores de: Trasporte y telecomunicaciones; Agua Potable y Saneamiento Básico; Electricidad; Bosques y Tierras; Pensiones; y Empresas; determina su estructura organizativa; define competencias y atribuciones, y establece el proceso de extinción de las superintendencias generales y sectoriales. Además, regula el proceso de transferencia de las funciones, atribuciones y competencias de la Superintendencia del Servicio Civil al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, y el cambio de denominación de la Superintendencia General de Minas y las Superintendencias Regionales de Minas.

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elFondoMinerodeInversión(FOMIN),elComplejoIndustrialde los Recursos Evaporíticos del Salar deUyuni (CIRESU), laOficinaTécnicadelosRíosPilcomayoyBermejo(OTRB-PB),laFundaciónCultural del BancoCentral de Bolivia (FC-BCB), elServicioNacionaldePropiedadIntelectual(SENAPI),elServicioNacional para la Sostenibilidad de Servicios en SaneamientoBásico (SENASBA), la Dirección General de ComunicaciónSocial,elServicioNacionaldePatrimoniodelEstado(SENAPE),elServicioNacionaldeÁreasProtegidas(SERNAP),elServicioNacional del Sistema de Reparto SENASIR, el RegistroÚnicoparalaAdministraciónTributariaMunicipal(RUAT),elServicioNacional de Verificación de Exportaciones (SENAVEX), elServicioNacional de Telecomunicaciones Rurales (SENATER),el Servicio al Mejoramiento de la Navegación Amazónica(SEMENA), el Servicio Nacional de Geología y Técnico deMinas (SERGEOTECMIN), , el Servicio Nacional de SanidadAgropecuariaeInocuidadAlimentaría(SENASAG).

2.2.2. Empresas Públicas

Se caracterizan por ser entes descentralizados institucionalesque realizan actividades rentables de servicios, industriales yfinancieras.

Entre las empresas públicas, podemos citar: la Empresade Correos de Bolivia (ECOBOL); la Empresa NacionalAutomotriz;BOLIVIATV,exEmpresaNacionaldeTelevisiónBoliviana(ENTB);elBancoCentraldeBolivia(BCB),TransporteAéreo Boliviano (TAB), la Empresa Naviera Boliviana(ENABOL), la Corporación Minera de Bolivia (COMIBOL),Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) y sussubsidiarias YPFB-Chaco, YPFB-Andina, YPFB-Transporte,YPFB-Logística y YPFB-Refinación, la Empresa Nacional deElectricidad (ENDE), la EmpresaMetalúrgica Vinto (VINTO),la Empresa Nacional de Ferrocarriles (ENFE) residual, laEmpresaBolivianadeAlmendrayDerivados(EBA),laempresa

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Cartones de Bolivia (CARTONBOL), la Corporación de lasFuerzas Armadas para el Desarrollo Nacional (COFADENA),la empresa Boliviana de Aviación (BoA), la empresa públicaCementosdeBolivia(ECEBOL),laempresaAzúcardeBolivia-Bermejo (AZUCARBOL-Bermejo), la empresa Papeles deBolivia (PAPELBOL), DepósitosAduaneros Bolivianos (DAB),laEmpresaSiderúrgicadelMutún(ESM),laempresadeApoyoa la Producción de Alimentos (EMAPA), la Empresa MineraHuanuni,laEmpresadeComercialización(EDCO),laempresaLácteosdeBolivia(LACTEOSBOL),elComplejoAgroindustrialBuena Vista (CABV), banco de Desarrollo Productivo (BDP),AgenciaBolivianadeInformación(ABII),RadioPatriaNueva,laempresaVíasBolivia,laEmpresaMisicuni(MISICUNI).

PordisposicióndelArtículo172numeral15delaConstituciónPolítica del Estado, es atribución del Presidente del Estado,de entre las ternas propuestas por la Asamblea LegislativaPlurinacional,ladesignacióndelPresidentedelBancoCentraldeBoliviaydelosPresidentesdeentidadesdefuncióneconómicaysocialenlascualesintervieneelEstado.

2.3. DESCONCENTRADA

La Administración nacional centralizada y descentralizada,se desconcentra territorialmente en el ámbito departamental,provincial,municipalycantonal.

En el ámbito departamental, la Administración nacionalcentralizada,seexpresaatravésdelasPrefecturasDepartamentales,las Delegaciones Presidenciales Departamentales, y lasUnidadesAdministrativasDesconcentradasdependientesdelosMinisteriosdeEstadoydelosentesdescentralizadosdecarácternacional.

2.3.1. Prefecturas Departamentales

El Poder Ejecutivo, en el ámbito departamental, se encuentraintegradoporlaPrefecturayelConsejoDepartamental.

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LaLeyN°3015,de8deabrilde2005,autorizóalaCorteNacionalElectoralllevaracaboelprocesodeelecciónparalaseleccióndePrefectos(as)Departamentalesmediantevotouniversaldirecto,libre,obligatorioysecreto.

Posteriormente,laLeyN°3090,de6dejuliode2005,realizólainterpretación delArtículo 109 de la Constitución Política delEstado de 1967, disponiendo que la designación presidencialdelosPrefectosdeDepartamentoserealizaráprecedidadeunproceso de selección por voto universal y directo por simplemayoría.

Porconsiguiente,ynoobstanteelprocesodeselección,resultaevidente que siendo el Prefecto Departamental, designadopor el Presidentede la República, laPrefectura esunórganodesconcentradodeaquél.

LaPrefecturaesunórganoquerealizafuncionesadministrativasgenéricas o de diversa índole, integrado por el Prefecto y losDirectoresySecretariosDepartamentales.

El Consejo Departamental, integrado por Consejerosrepresentantesdecadaunade lasProvinciasenquesedivideel Departamento, es un ente administrativo consultivo y decontrolde lasactuacionesdelPrefecto sin facultaddeadoptardeterminacionesvinculantesalPrefecto.

Las Subprefecturas y Corregidurías, son DelegacionesPrefecturales,enelámbitoregionalycantonal,respectivamente.

Con la configuración del actual Estado autonómico boliviano,losDepartamentos que no adopten la autonomía como formade organización política y administrativa, mantendrán susprefecturas como órganos administrativos desconcentradosdependientesdelórganoejecutivonacional.

2.3.2. Delegaciones Presidenciales

El Decreto Supremo Nº 29894, de 7 de febrero de 2009,de estructura organizativa del Poder Ejecutivo del Estado

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Plurinacional,ensusArtículos6ºy7º,establecequeelórganoejecutivonacional, cuenta conuna representaciónPresidencialenlosDepartamentosparaatenderasuntosespecíficosyporuntiempodeterminado.

2.3.3. Unidades Desconcentradas

Son órganos dependientes de los Ministerios de Estado y delos entes descentralizados de carácter nacional (entidadesautárquicas y empresas públicas, nacionales), que tienen a sucargo la realizaciónde actividades administrativas específicas,yaseandeserviciosodecarácterrentable.

Entre los órganos desconcentrados de Ministerios de Estado,podemos citar: las Direcciones Departamentales de Trabajo,dependientes del Ministerio de Trabajo; las DireccionesDistritales de Migración, dependientes del Ministerio deGobierno, lasDireccionesDepartamentales deAutonomías; elRegistro Internacional Boliviano de Buques (RIBB); CONOCEBOLIVIA;PROBOLIVIA;PROMUEVEBOLIVIA;ProgramadeApoyo a la Pequeña ProducciónMinera (APEMIN); Casas deJusticia;ServiciodeAtenciónyProtecciónalaVictima(SEDAVI);ServicioIntegradodeJusticiaPlurinacional(SIJPLU);CentrodeAbastecimientoySuministros(CEASS);ProgramaNacionaldeCambiosClimáticos;ProgramaNacionaldePostAlfabetización;FondoNacionaldeDesarrolloAlternativo(FONADAL).

Así mismo, tenemos órganos desconcentrados de entidadesautárquicas de carácter nacional: las Gerencias Distritalesdel Servicio de Impuestos Nacionales (SIN), las GerenciasRegionales de la Aduana Nacional (AN), las DireccionesDistritales del Instituto Nacional de Estadística (INE); lasDireccionesDepartamentalesdelInstitutoNacionaldeReformaAgraria(INRA);lasDireccionesRegionalesdelaAdministracióndeAeropuertos y ServiciosAuxiliares a la NavegaciónAérea(AASANA).

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Entre las empresas públicas, podemos señalar: las GerenciasRegionales o Departamentales de la Empresa de Correos deBolivia (ECOBOL), las Gerencias Regionales de YacimientosPetrolíferosFiscalesBolivianos(YPFB).

3. ADMINISTRACIÓN DEPARTAMENTAL AUTÓNOMA

Con la incorporación constitucional de los gobiernosdepartamentalesautónomos(Art.277),surgelaAdministracióndepartamental autónoma, que en el ámbito de su jurisdicciónserácentralizada,descentralizadaydesconcentrada.

ElArtículo279delaConstituciónPolíticadelEstado,estableceque el órgano ejecutivo departamental está dirigido por laGobernadoraoGobernador,encondicióndemáximaautoridadejecutiva.

En tal sentido, laAdministración departamental centralizada,comprenderá el órgano ejecutivo departamental autónomointegrado por el Gobernador y sus órganos administrativosdependientes:secretariosodirectoresdepartamentales.

La Administración departamental descentralizada, estaráintegrada por las entidades autárquicas y empresas públicas,queseancreadasporlosGobiernosdepartamentalesautónomos.

La Administración departamental desconcentrada, seintegrará por las unidades territoriales desconcentradas: delórgano ejecutivo departamental, de las entidades autárquicasdepartamentales y empresaspúblicasdepartamentales, que sesitúenenlasprovincias,municipiosycantones.

4. ADMINISTRACIÓN PROVINCIAL AUTÓNOMA

Con la incorporación y reconocimiento constitucional (Art.280) de los gobiernos provinciales autónomos, se configura laAdministración provincial autónoma, que en el ámbito de sujurisdicciónserácentralizada,descentralizadaydesconcentrada.

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ElArtículo281delaConstituciónPolíticadelEstado,establecequeelgobiernoprovincialautónomoestaráconstituidoporunaAsamblearegionalyunórganoejecutivo.

En tal sentido, la Administración regional centralizada,comprenderáelórganoejecutivoregionalautónomo,integradopor su titular y los órganos administrativos dependientes:secretariosodirectoresregionales.

LaAdministraciónregionaldescentralizada,estaráintegradaporlasentidadesautárquicasyempresaspúblicas,queseancreadasporlosGobiernosregionalesautónomos.

La Administración regional desconcentrada, se integrará porlasunidadesterritorialesdesconcentradas:delórganoejecutivoregional, de las entidades autárquicas regionales y empresaspúblicasregionales,quesesitúenenlosmunicipiosycantones.

5. ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL AUTÓNOMA

Con el reconocimiento constitucional (Art. 283) de facultadeslegislativas a los Consejos Municipales, las Municipalidades(alcaldía y concejo municipal) dejan de ser entidadesdescentralizadas de tipo territorial y se constituyen enentes autónomos, dotados de órgano ejecutivo y legislativo,municipales.

LaAdministraciónMunicipalAutónoma, está constituida porórganos administrativos, entidades autárquicas, empresaspúblicas,yunidadesdesconcentradas.

5.1. CENTRALIZADA

La Administración municipal centralizada, comprende laAlcaldía Municipal, integrada por el Alcalde Municipal ysus Oficiales Mayores, Secretarios y Directores Municipales,designadosyremovidosdesucargoporelAlcalde.

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LaConstituciónPolíticadelEstadovigente,noestablecedemaneraexpresaelprocedimientodeeleccióndelAlcaldeMunicipal,sinembargode losArtículos 283 a 286 constitucionales, se infiereque serán elegidos mediante sufragio universal conforme alaCartaOrgánicaMunicipaly laLeyMarcodeAutonomíasyDescentralización.

El parágrafo II delArtículo 285 constitucional, dispone que elperíododemandatode lasmáximasautoridadesejecutivasdelosgobiernosautónomos,esdecincoaños,ypodránserreelectasdemaneracontinuaporunasolavez.

5.2. DESCENTRALIZADA

La Administración municipal descentralizada, está integradaporlasentidadesautárquicasyempresaspúblicasmunicipales.

Entre las entidades autárquicasmunicipales, podemos referir:lasCasasMunicipalesdeCultura, losZoológicosMunicipales,yentre lasempresas,podemoscitar: laEmpresaMunicipaldeAsfaltosyVíasdeLaPaz(EMAVIAS),laEmpresaLocaldeAguaPotableyAlcantarilladodeSucre(ELAPAS),laAdministraciónAutónomaparaObrasSanitariasdePotosí(AAPOS),laEmpresaMunicipaldeAseoUrbanodePotosí(EMAP),elServicioLocalde Acueductos y Alcantarillado de Oruro (SeLA), el ServicioAutónomo Municipal de Agua Potable y Alcantarillado dela Paz (SAMAPA ), el Servicio Municipal de Agua Potable yAlcantarilladodeCochabamba(SEMAPA),laEmpresaMunicipaldeAseodeSantaCruz(EMACRUZ).

ElArtículo111delaLeyNº2028,de28deoctubrede1999,deMunicipalidades, facultaa losgobiernosmunicipales,a“crear,constituir,disolveroparticipar en empresas,para la ejecuciónde obras, prestación de servicios o explotaciones municipalescon recursos públicos, siempre y cuando éstas no puedan serprestadasmediante administración privada o correspondan alSistemadeRegulaciónSectorial”.

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5.3. DESCONCENTRADA

La Administración municipal desconcentrada, comprende lasunidades territoriales desconcentradas del órgano ejecutivomunicipal,delasentidadesautárquicasmunicipalesyempresaspúblicasmunicipales,quesesitúenenlosDistritosMunicipalesyCantones.

6. REFORMAS CONSTITUCIONALES Y PARTICI-PACIÓN CIUDADANA

LasprevisionesestablecidasenlaConstituciónPolíticadelEstadode1967reformadaen1994yen2004,vigentehastael7defebrerode2009,encuantoa laeleccióndelPresidente,VicepresidenteyAlcaldesMunicipales,encasoqueenlaseleccionesgeneralesy municipales ninguna de las fórmulas obtuviera la mayoríaabsoluta en sufragios válidos, generaban la conformación decoalicionespartidariascongresales,coyunturales,quemediatizanlaparticipacióndelaciudadanía,limitadaasufragarynoaelegirasusgobernantes.

Desde la apertura democrática en 1982 y hasta la elecciónPresidencialde 18dediciembrede 2005, enque el Presidenteelecto se unge con el cincuenta y cuatro por ciento (54%) delelectorado,ningúnpartidopolíticooagrupaciónciudadana,enuna elección presidencial, había obtenido lamayoría absolutade sufragios válidos del electorado, salvo experiencias a nivelmunicipal,comoelcasodelosAlcaldeselectosdelasciudadescapitalesdelosDepartamentosdeCochabamba,TarijayPotosí,enlaseleccionesmunicipalesdelaño1997.

LaeleccióndelosAlcaldesmunicipalesenelConcejoMunicipal,torna inviable la concurrencia de frenos y contrapesos entreel Concejo y la Alcaldía, ya que el Ejecutivo Municipal quese conforma a partir de la correlación de fuerzas partidariasen el órgano deliberadamente, no habrá de ser efectivamentefiscalizadoycensuradoporelórganodelcualemergesuelección.

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Hasta antes del 18 de diciembre de 2005, resultaba pertinenteefectuar reformas constitucionales que asegurasen unaparticipaciónciudadanamásefectivatantoenlapresentacióndecandidatoscomoenlaelecciónmisma.

En ese sentido, en la primera edición del presente trabajo,se propuso que la elección del Presidente, Vicepresidente yAlcaldes Municipales sea por simple mayoría de sufragiosválidos,puesunasegundavueltanoseríaloaconsejable,yaqueello demandaría un costo importante en recursos financieros,humanosymateriales.

La actual Constitución, en su Artículo 166, prevé que seráelegidalacandidaturaaPresidenteyVicepresidentedelEstadoPlurinacional, que haya reunido el cincuenta por ciento (50%)másunodelosvotosválidosoquehayaobtenidounmínimodelcuarentaporciento(40%)delosvotosválidos,conunadiferenciadealmenosdiez(10%)enrelaciónconlasegundacandidatura;y en caso de que ninguna de las candidaturas cumpla estascondiciones se realizará una segunda vuelta electoral entrelasdoscandidaturasmásvotadas,enelplazodesesentadías,proclamándoselaquehayaobtenidolamayoríadevotos.

El dispositivo constitucional referido, modifica la exigenciadelcincuentaporciento(50%)másuno,eliminalaposibilidadde elección en el congreso, prevista en el Artículo 90 de laConstituciónde1967reformadahastajuliode2005,eincorporalasegundavueltaelectoral.

La ciudadanía debía tener mayores opciones al momento deelegir,nosóloenelcómosinoenelquiénoaquiénes,deallíqueeranecesariodejardeladolaelecciónmediantelistascompletasen circunscripciones plurinominales y dar paso a la elecciónuninominal:inicialmentedediputadosyconcejalesmunicipales,comopartedeunprocesodereformasaseguirprofundizando.

Se planteó la posibilidad de que cada concejal sea elegido yrepresenteaundistritodeterminado,dentrode la jurisdicción

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municipal,yasílosvecinosdecadadistritomunicipalestaríandebidamenterepresentadosenelórganodeliberante.

Se propuso reflexionar acerca de la necesidad de que laciudadanía no solo pueda manifestarse a través de lospartidospolíticos en cuanto a lapresentaciónde candidatos aPresidente, Vicepresidente, Senadores, Diputados, Alcaldes yConcejalesMunicipales,sinotambiénpuedahacerloapartirdela sociedad civil organizada en organizaciones territoriales debase: Comunidades Indígenas y campesinas, juntas vecinales,organizaciones cívicas y gremiales, y otras, que aseguren unamayor y auténtica participación ciudadana en los procesoselectoralesdelpaís.

La Ley Nº 2631, de 20 de febrero de 2004, de reformas a laConstitución Política del Estado de 1967 reformada en 1994,incorporó en el Artículo 61 constitucional, la postulaciónde candidatos a diputados directamente por agrupacionesciudadanasy/opueblosindígenas.

7. PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN ADMINIS-TRATIVA EN BOLIVIA

Siendo la descentralización administrativa la transferenciadefinitiva de competencias administrativas (atribuciones yobligaciones) de un órgano administrativo central (órganoejecutivo) a un ente con personalidad jurídica y patrimonio,propios, y no dependiente de dicho órgano, resulta evidenteque la denominada Ley Nº 1654, de 28 de julio de 1995, deDescentralización Administrativa, no es sino una ley dedesconcentraciónadministrativayaqueestablecelatransferenciay la delegación de competencias de un órgano administrativosuperior(órganoejecutivonacional)aunórganoinferioryporendesubordinado:laPrefecturaDepartamental.

Esimportanterecordar,queconlaLeyNº1544,de21demarzode 1994, de Capitalización de las empresas estatales, se inicia

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un retrocesoenelprocesodedescentralizaciónadministrativa(iniciadoenladécadadel70),conlaexclusióndelasempresaspúblicas de la administración descentralizada nacional, yse continúa con la promulgación de la denominada Ley deDescentralizaciónAdministrativa,queenrigorteóricodoctrinales de desconcentración, al eliminarse las CorporacionesRegionalesdeDesarrolloqueconstituíanentesdescentralizadosterritorialmentequegenerabansuspropiosrecursosatravésdeempresaspúblicasregionales.

Proceso de descentralización administrativa que se restituyeo reinstaura, en el ámbito municipal, con la Ley Nº 1551, de20 de abril de 1994, de Participación Popular, por la que sedispuso la municipalización de todo el territorio nacional,se constituyó municipalidades y municipios en cada secciónde provincia y ciudades capitales de Departamento, y setransfirieron competencias administrativas (descentralizaciónadministrativa),infraestructurayrecursos,delórganoejecutivonacionalalasmunicipalidades,enmateriasdesalud,educación,cultura,deportes,caminosvecinalesymicroriego.

Afindedestacarelcrecimientodemunicipiosenelpaís,apartirde la LeyNº 1551 de Participación Popular, cabe señalar quesegúnelclasificadorinstitucionaldelPresupuestoGeneralparalaGestión2009,delViceministeriodePresupuestoyContaduríadelMinisteriodeEconomíayFinanzasPúblicas, en losnueve(9) Departamentos del país, existen trescientos veintisiete(327)municipalidades, en relación a las trescientos once (311)reportadas en 2001 y a las diez (10)municipalidades en 1993,antesdelaLeyNº1551,de21demarzode1994,deParticipaciónPopular.

En las conclusiones del taller preparatorio cruceño de lo quefue el DialogoNacional II (2000), se señaló que era necesariauna descentralización política y la elección del Prefecto delDepartamento.

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NoobstanteelprocesodeseleccióndispuestoporlaLeyN°3090,de6dejuliode2005,paralaposteriordesignacióndelPrefectoDepartamental,elqueésteseadesignadoporelPresidentedelaRepública-ahoradelEstadoPlurinacional-,ratificaelcarácterdeórganosubordinadodelaPrefecturaDepartamental.

En ese escenario se consideró oportuno que las regalías ypresupuestosdepartamentalesparalaejecucióndeobraspúblicassean administrados por las municipalidades; que se actualiceel censo poblacional a objeto de la distribución tributaria;que la partida de salarios del magisterio, salud, educación ydeportes,seaadministradadirectamenteporlasalcaldías,comoasimismolacontratacióndelpersonaldedichossectores;quelafijacióndetarifascomoeltransportepúblicodepasajerosylasmatrículas escolares esté a cargo de los concejosmunicipales;quelaprestacióndelosserviciospúblicosdeenergíaeléctrica,suministrodeaguapotableyalcantarilladoseasupervisadoporunorganismomunicipalespecializado,deprotecciónalusuario,yladesconcentracióndistritaldealgunasdependenciasdelentedescentralizadomunicipal,talescomoCasadeCultura,ControldeTierras, Intendencia,ControldeServiciosPúblicos,Centrosde Salud, Catastro, Plan Regulador, Recaudación de Tributos,RegistrodeVehículos,Supervisióndelrecojodebasura,aobjetode hacer más efectiva y directa la gestión administrativa enbeneficiodelosvecinos.

En consideración al carácter de órganos dependientes de lasprefecturas departamentales, se planteó que sus funcionesdebíangirarentornoalaejecucióndepolíticasdegobierno,deseguridadpúblicaciudadanayconservacióndelordenpúblicoyalaformulaciónyejecucióndeproyectosdedesarrolloregional,deimportancia,yaseamedianteautogestiónoencoordinaciónconlosmunicipios.

Se propuso la eliminación de la concurrencia simultánea decompetenciasentrelasmunicipalidadesylasprefecturasafindeevitarduplicidaddeesfuerzosyrecursos,yquelosineficientes

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consejos departamentales, por inexistencia de decisionesvinculantes al Prefecto, debían eliminarse y desplazarse a lasprovinciasenlasquecoordinenlaboresconlasmunicipalidades.

Con la configuración del actual Estado autonómico, losdepartamentos que no opten por la forma de organizaciónautónoma,mantendrán susprefecturasdepartamentales comoórganos administrativos desconcentrados del órgano ejecutivonacional, sin embargo aquellas que opten por la autonomíadepartamental(queincluyeladescentralizaciónadministrativa)se dotarán de una administración departamental propia confacultadesparacrearyadministrarsuspropiosrecursos,segúnlas competencias establecidas en losArtículos 299 y 300 de laConstituciónvigente.

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UNIDAD IXRÉGIMEN DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS

1. INTRODUCCIÓN

Enlapresenteunidadnosreferiremosalaspersonasindividualesde existencia real que, como trabajadores del Estado, sonservidores públicos y tienen a su cargo la realización defunciones jurídicamenteadministrativasconfinesdeservicioalacolectividad.

Ladoctrinahaestablecidodiferenciasentreempleadospúblicosy funcionarios públicos1, tomando como base de distinción:la designación o elección de los mismos, la permanencia otemporalidad en el cargo, el poder de decisión y simplesfacultadesdeejecución,elgocederentasdevejez,yfinalmenteelcarácterrepresentativoonodelservidorpúblicoensurelaciónexternaovinculaciónalinteriordelaadministración.

2. FUNCIONARIOS PÚBLICOS

AdherimoslaopinióndelprofesorRafaelBielsa(cit.porFraga),ensentidoqueelfuncionariopúblicoensucalidaddetitulardelaentidadestatal,ensurelaciónexterna,asumelarepresentación

1 FRAGA, Gabino, ob.cit. ps. 128 a 130; DERMIZAKY, Pablo, ob.cit. ps. 170 a 171; REVILLA QUEZADA, Alfredo, ob. cit. ps. 217 a 220; CANASI, José, ob. cit. ps. 531 a 532.

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de la misma, en tanto que el empleado público sólo es unauxiliarymeroejecutordelasdecisionesadoptadasdentrodelaadministración.

Sin embargo, vía la delegación o desconcentración,administrativas, tenemos servidores públicos que representana la entidad estatal, en una circunscripción territorial menor(regional,departamental,provincial)alageneralonacionalencuyoámbitoejercesusfuncioneseltitulargeneraldelareferidaentidad,deallíqueseanecesariorecurriraotroelementomásde distinción, a saber: la no sujeción al régimen de carreraadministrativa.

La Ley Nº 2027, del Estatuto del Funcionario Público(entendiéndose del servidor público: funcionario y empleadopúblico),ensuArtículo5,clasificaalosservidorespúblicosenfuncionarios electos, funcionarios designados, funcionarios delibre nombramiento, funcionarios de carrera administrativa yfuncionariosinterinos.

De lo anterior, y considerando la no sujeción a la carreraadministrativa, se infiere que sólo los funcionarios de carreraadministrativaylosfuncionariosinterinos,nosonfuncionariospúblicos.

En tal sentido, resultan funcionarios públicos, aquellosservidores públicos que representan a la entidad pública ensurelaciónexterna,quenoestánsujetosalrégimendecarreraadministrativa,yquepuedenserelectos,designadosodelibrenombramiento,yestánsujetosalEstatutodelServidorPúblico,en cuanto a las obligaciones, derechos e incompatibilidadesy régimen de responsabilidades por el ejercicio de la funciónpública.

LaLeyNº2027,de20deabrilde2000,delEstatutodelFuncionarioPúblico(LEFP),ensuArtículo75yelDecretoSupremoNº25749de20deabrilde2000,reglamentario,ensuArtículo34,establecenque lacarreraadministrativaseaplicaráa loscargospúblicos,

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delasentidadespúblicas,comprendidosdesdesucuartoniveljerárquico,inclusive,enlíneaascendente.

ElArtículo127delDecretoSupremoNº29894,de7defebrerode 2009, de Estructura Organizativa del Poder Ejecutivo delEstadoPlurinacional,establecequelosMinistrosdeEstadosonnombradosporDecretoPresidencial;losViceministros,medianteResolución Suprema; los Directores Generales, medianteResoluciónMinisterial,ylosJefesdeUnidadseránincorporadosdeacuerdoconlosprocedimientosestablecidosenlasNormasdeAdministracióndePersonal.

Porsuparte,elArtículo13delDecretoSupremoNº26115,de16demarzode2001,queregulalasnormasbásicasdelsistemade administración de personal, dispone que, considerando lajerarquíadentrodelaestructuraorganizativadelaentidad,lospuestosdetrabajoseclasificaránentrescategorías:laSuperior,conformadaporelprimerysegundoniveldepuestos,yenlaquese encuentran los funcionarios electos ydesignados señaladosenlaLeyNº2027delEstatutodelFuncionarioPúblico(LEFP);laEjecutiva, conformadaporel tercerniveldepuestos, alquecorresponden los funcionarios de libre nombramiento, y elcuartoniveldepuestos,alquecorrespondeelmáximoniveldelacarreraadministrativaestablecidaenlaLEFP;ylaOperativa,conformadadesdeelquintoaloctavoniveldepuestos,yenlaqueseencuentran los funcionariosdecarreraadministrativaycomprenden losnivelesdeprofesional, técnico-administrativo,auxiliarydeservicios,enformadescendente.

Por consiguiente, son funcionarios públicos, entre otros, elPresidentedelEstado,losMinistrosdeEstado,losViceministros,losDirectoresGeneralesdeMinisterio,losDirectoresGeneraleso Presidentes de entidades autárquicas y empresas públicasnacionales, los Directores Distritales o Departamentalesde dependencias Ministeriales, los Directores, Gerentes oAdministradores Regionales o Distritales de las entidadesautárquicas y empresas públicas nacionales, los Prefectos

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Departamentales, Subprefectos Provinciales, CorregidoresCantonales, Alcaldes Municipales, Concejales Municipales,Consejeros Departamentales, los Rectores de UniversidadesPúblicas.

3. EMPLEADOS PÚBLICOS

Son las personas individuales, que realizan funcionesprofesionales,técnico-administrativas,auxiliaresydeservicios,yseencuentransujetosalrégimendecarreraadministrativa.

ElArtículo 5 de la LeyNº 2027, del Estatuto del FuncionarioPúblico, reconoce como servidores públicos de carrera, y porende con calidad de empleados públicos, a los funcionariospúblicosdecarreraadministrativa.

ElArtículo233delaConstituciónPolíticadelEstado,señalaquelosservidorespúblicosformanpartedelacarreraadministrativa,exceptoaquellaspersonasquedesempeñencargoselectivos,losdesignadosylosdelibrenombramiento.

Del dispositivo constitucional referido, se establece que losservidores públicos de carrera administrativa o empleadospúblicosnosonelectos,designadosodelibrenombramiento.

Se incorporana la funciónpúblicaa travésde losmecanismospropios de la carrera administrativa: convocatoria o concursopúblico de selección; ejercen funciones eminentementeadministrativas; no están sometidos a la legislación laboral encuantoabeneficiossociales(desahucio,indemnización);ejercenfuncionesportiempoindeterminado,yparasuretiroodespidoestánsujetosaprocedimientoadministrativoprevio;aligualquelos funcionariospúblicos, se encuentran sometidos alEstatutodel Funcionario Público, en cuanto a obligaciones, derechos,prohibiciones e incompatibilidades, y consiguientemente alrégimenderesponsabilidadesporlafunciónpública.

En relación al régimen jurídico contractual aplicable a laspersonas que en forma eventual ymediante contrato, prestan

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servicioalEstado,yqueporendetienecalidaddefuncionariosdecarreraoempleadospúblicos,elTribunalConstitucional,ensuSentenciaConstitucional0765/2007-R,de25deseptiembrede2007,expresa:

“Ahora bien, en cuanto a otras personas que prestanserviciosalEstado,lanormaprevistaporelart.6delEFPdispone:“NoestánsometidosalpresenteEstatutonialaLeyGeneraldelTrabajo,aquellaspersonasque,concaráctereventual o para la prestaciónde servicios específicos oespecializados, se vinculen contractualmente con unaentidad pública, estando sus derechos y obligacionesreguladosenelrespectivocontratoyordenamientolegalaplicableycuyosprocedimientos,requisitos,condicionesy formas de contratación se regulan por las NormasBásicas del Sistema de Administración de Bienes yServicios”.

Delasnormaslegalesreferidas,seconcluyequeaquellaspersonas que presten servicios al Estado en formaeventual y a través de un contrato suscrito con unaentidadpúblicaseencuentransujetosaloreguladoenelmismocontratoyalodispuestoporlasNormasBásicasdeAdministración de Personal, categoría en la que seencuentraelrecurrentepuestoqueprestósusserviciosenelPASA,enbaseauncontratodeprestacióndeserviciosdeGerenciaNacional del PASA, suscrito el 2 de enerode 2007 (…), lo que significa que se encuentra dentrode loscontratosquepuedencelebrarsedeacuerdoa lodispuestoporelart.18.IIinc.e)numeral5delDS26115,sobre Normas Básicas de Administración de Personal,quedisponeexpresamentelosiguiente:“Paraelcasodepersonal eventual, la relación de trabajo se establecerámedianteelrespectivocontrato,suscritoentrelaentidadyelservidorpúblicocontratado”;porloqueelrecurrentejurídicamentenoestásujetoalEstatutodelFuncionarioPúblicoalnoserunfuncionariodecarrera,tampocoestá

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sujetoalasnormasdelaLeyGeneraldelTrabajoporquealtratarsedeunaentidadpública,delaadministracióncentral,ningunapersonaquetengarelacióndeprestaciónde servicios con lamismapuede ingresar al ámbitoderegulaciónestaúltimaLey,comoeselcasodelrecurrente;por lo tanto, como ya se ha dicho, está sujeto a lasregulacionesdelmismocontratodelcualesparteydelasNormasBásicasdeAdministracióndePersonal.

III.3.Conforme como se tiene ya señalado, que elrecurrente no es un funcionario de carrera, por endeno tenía posibilidad de hacer uso de los recursos derevocatoria y jerárquico que están contemplados paradichos funcionarios, tampoco se encuentra sujeto a lasregulacionesdelaLeyGeneraldelTrabajo,porloquenopodría declararse la improcedencia del recurso porquesupuestamentenoagotóesasvías,loquesignificaqueelprincipiodesubsidiariedadencuantoaesasvíasnoesaplicableenelpresentecaso”.

En relación a los funcionarios provisorios, que según elArtículo71 de la Ley Nº 2027, asumen tal condición al encontrarsedesempeñando funciones en cargos correspondientes a lacarrera administrativa y no se hayan incorporado mediantelosmecanismospropiosdelacarreraadministrativaonoseanconsideradosfuncionariosdecarreraenlosalcancesdelArtículo70delareferidanormalegal,elTribunalConstitucional,ensuSentencia Constitucional 0453/2007-R, de 6 de junio de 2007,expresa:

“III.2.En el casode autos, conforme reconoce el propiorecurrente en sumemorial de demanda, desempeñabafunciones en la Prefectura del Departamento deChuquisacaencalidaddefuncionarioprovisorio,yaquenoaccedióalcargoatravésdeunprocesodereclutamientoyseleccióndepersonal,medianteconvocatoria, talcualexigenlasNormasBásicasdelSistemadeAdministraciónde Personal (NBSAP) aprobadas mediante DS 26115

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de 16 de marzo de 2001, sino que fue nombradodirectamenteporelPrefectodeentonces;demaneraqueal no ser un funcionario de carrera, no puede exigir elreconocimientodelosderechosprevistosparaestaclasedefuncionarios,puestoqueencontrándosedentrodelaclasificacióndefuncionarioprovisorioconformealart.71delEFP,nogozadelderechoalaestabilidadlaboralquereclamayqueseencuentraprevistoporelart.7.IIinc.a)delEFP,reservadosóloparalosfuncionariosdecarrera;de manera que el Prefecto ahora recurrido, al haberleagradecido sus servicios enel cargoquedesempeñaba,no ha incurrido en acto ilegal alguno que vulnere losderechosinvocados”.

Encuantoalaasimilacióndelosfuncionarios interinosalrégimenjurídicodelosfuncionarios provisorios,elTribunalConstitucionalen suSentenciaConstitucional0901/2005-R,de4deagostode2005,expresa:

“III.3.Enelcasodeexamen,seestablece,queelrecurrentemediante memorando SPC/MEMO/DIR-117/2004,de 1 de septiembre, fue designado para desempeñarfuncionesenelSEPCAM,enelcargode“AdministrativoII (encargado SAE - mantenimiento de equipos),” enforma“Adinterin”porel lapsode89días,designaciónquefueefectuadaporelDirectorTécnicodelSEPCAM,con la facultad que le asiste en virtud del art. 7 inc. i)del DS 25366, y luego de haber desempeñado dichasfuncionesporellapsodeochodías,lainstituciónaludidamediante memorando SPC/MEMO/DIR-123/2004, de 9de septiembre, le agradeciópor sus serviciosprestadosa la InstituciónCaminera,poniendofinde esa formaala relación de dependencia entre la Administración yel funcionario, haciendouso de la atribución conferidaporelmismoinc. i)delanormalegalantescitada(…).De lo referido precedentemente, se concluye que elrecurrente no accedió al cargo de “Administrativo II”

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en el SEPCAM,mediante un proceso de reclutamientoyseleccióndepersonal,esdecir,medianteconvocatoriacualexigeelart.18.2,delDS26115(NormasBásicasdelSistema de Administración de Personal), sino que fuedesignadodirectamenteporelentoncesDirectorTécnicoa.i.delSEPCAM;demaneraquealnoserunfuncionariode carrera calidadquees laque sedebeacreditarparaexigirlasgarantíasprevistasenelart.7.IIdelEFP,yporelcontrario,alencontrarsedentrode laclasificacióndefuncionariopúblicoprovisoriopreceptuadoporelart.71delEFP;nogozade losderechosdeestabilidadlaboralqueprevéelEstatutodelFuncionarioPúblico,reservadossólopara los funcionariosde carreradeacuerdoal art.7.IIinc.a)deltantasvecesreferidoEstatuto(…)”.

4. TIPOS DE SERVIDORES PÚBLICOS

Los servidores públicos, por su investidura, se clasifican enservidoresdederecho,dehechoyusurpadores.

Losprimerossecaracterizanporhabersidodesignadosoelegidosconformealasnormasconstitucionalesolegalesqueestablecenlosrequisitosparalaprovisióndesusrespectivoscargos.

Los servidores de hecho, son quienes en su designación oelecciónnohancumplidoconlosrequisitoslegalesexigidosparalaprovisióndelcargoosibienenprincipiohansidodesignadosoelegidosaligualquelosservidoresdederecho,sehantornadode hecho al cesar en sus cargos y haber seguido ejerciendofunciones.

Son servidores usurpadores, aquellos que sin dejar de serfuncionariosoempleadospúblicosasumenousurpanfuncionesquenolescompeten.ElArtículo122constitucional,establecequesonnuloslosactosdelaspersonasqueusurpenfuncionesquenolescompeten,asícomolosactosdelasqueejercenjurisdicciónopotestadquenoemanedelaley.

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5. RÉGIMEN DE CARRERA ADMINISTRATIVA

Constituye el conjunto de normas constitucionales, legalesy reglamentarias, que para el ejercicio de funciones públicasadministrativas, regula el reclutamiento, selección, evaluación,movilidad,promoción,permanencia,capacitación,incentivosyretirodelpersonal.

LaCarreraAdministrativa,enBolivia,seencuentraestablecidaenelArtículo233delaConstituciónPolíticadelEstado,enlaLeyNº2027delEstatutodelFuncionarioPúblicoysuDecretoSupremoNº25749reglamentario,enelDecretoSupremoNº26115,de16demarzode2001,yenlaLeyNº2028demunicipalidades.

5.1. MEDIOS DE RECLUTAMIENTO DEL EMPLEA-DO PÚBLICO

Sonlosmecanismosestablecidosporlanormaparalaseleccióneingresodelaspersonasalrégimendelacarreraadministrativa.

LaConstituciónPolíticadelEstadoensuArtículo234,refiriéndosea la generalidad de servidores públicos, sean funcionarios oempleados públicos, señala que para acceder al desempeñode funciones públicas, se requiere contar con la nacionalidadboliviana, sermayordeedad,habercumplidocon losdeberesmilitares, no tener pliego de cargo ejecutoriado, ni sentenciacondenatoria ejecutoriada en materia penal, pendientes decumplimiento,noestarcomprendidoenloscasosdeprohibiciónydeincompatibilidadestablecidosenlaConstitución(Arts.236y239),estarinscritaoinscritoenelpadrónelectoral,yhablaralmenosdosidiomasoficialesdelpaís.

PorsupartelaLeyNº2027delEstatutodelFuncionarioPúblico,ensusArtículos23y24,establecequelosprocesosdereclutamientodepersonaldecarreraadministrativaenlasentidadespúblicas,deberán ser realizados mediante convocatorias internas yexternas, y considerando la capacidad, idoneidad, aptitud yantecedenteslaboralesypersonalesdelospostulantes.

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5.2. DERECHOS DEL EMPLEADO PÚBLICO

ElEstatutodelFuncionarioPúblico,ensuArtículo7,establecequesonderechosdelosempleadospúblicososervidorespúblicosdecarrera: la estabilidad laboral o inamovilidad, la capacitación yperfeccionamientotécnicooprofesional,elascensoopromoción,ladeclaratoriaencomisióndetrabajoodeestudios,lasprestacionesdelaseguridadsocialdecortoylargoplazo.

6. OBLIGACIONES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS

La Constitución Política del Estado, en sus Artículos 235 y237, establecequesonobligacionesde los servidorespúblicos:cumplir con la Constitución y las leyes; cumplir con susresponsabilidadesde acuerdo con losprincipiosde la funciónpública (Art. 232 constitucional): legitimidad, imparcialidad,publicidad, compromiso e interés social, ética, transparencia,igualdad, competencia, eficiencia, calidad, calidez,honestidad,responsabilidad y resultados; prestar declaración jurada debienes y rentas antes, durante y después del ejercicio delcargo; rendir cuentas sobre las responsabilidades económicas,políticas,técnicasyadministrativasenelejerciciodelafunciónpública;respetaryprotegerlosbienesdelEstado,yabstenersedeutilizarlosparafines electoralesyotros ajenos a la funciónpública; inventariar y custodiar los documentos propios de lafunción pública; guardar secreto respecto a las informacionesreservadas.

LaLeydelEstatutodelFuncionarioPúblico, en suArtículo8,establecequesondeberesdelosservidorespúblicos:conocerycumplirlasdisposicionesquerigenlafunciónpúblicaenBolivia;desarrollarsusfuncionesconpuntualidad,celeridad,economía,probidad y legalidad; respetar la jerarquía administrativa;mantener reserva sobre información establecida comoconfidencial;velarporlaconservacióndelosbienesdepropiedaddel Estado; declarar bajo juramento su situación patrimonialantesdeasumirelcargo.

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7. PROHIBICIONES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS

LaConstituciónPolíticadelEstado,ensuArtículo236,disponeque son prohibiciones para el ejercicio de la función pública:desempeñar simultáneamente más de un cargo públicoremuneradoatiempocompleto;actuarcuandosusinteresesentrenenconflictocon losde laentidaddondeprestansus servicios,y celebrar contratos o realizar negocios con laAdministraciónPública,directa, indirectamenteoen representaciónde tercerapersona;nombrarenlafunciónpúblicaapersonasconlascualestengan parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad ysegundodeafinidad.

ElEstatutodelFuncionarioPúblico,ensuArtículo9,establecequelosservidorespúblicosestánprohibidosde:ejerceratribucionesajenasasucompetencia;realizaractividadespolíticaspartidariasydeinterésparticulardurantelajornadalaboral;recibirdádivasoventajasparahaceronohaceralgorelativoasus funciones;utilizarbienespúblicosenobjetivospolíticosoparticulares.

8. INCOMPATIBILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚ-BLICOS

LaConstituciónPolíticadelEstado, en suArtículo239, señalaque es incompatible con el ejercicio de la función pública: laadquisición o arrendamiento de bienes públicos a nombredel servidorpúblico, ode terceraspersonas; la celebracióndecontratosadministrativosolaobtencióndeotraclasedeventajaspersonalesdelEstado;elejercicioprofesionalcomoempleados,apoderados, asesores, gestores de entidades, sociedades oempresasquetenganrelacióncontractualconelEstado.

ElArtículo 11de la Leydel Estatutodel Funcionario Público,prescribe que los servidores públicos están sujetos a lasincompatibilidades siguientes: ejercitar más de una actividadremunerada en la Administración Pública; realizar negocioso celebrar contratos relacionados con el desempeño de sus

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funciones o tareas; para los funcionarios de carrera, ejercerfuncionesen lamismaentidad, cuandoexistaunavinculaciónmatrimonial o grado de parentesco hasta segundo grado deconsanguinidadysegundodeafinidad,exceptolosfuncionariosde la carrera docente del servicio de educación pública, deservicios de salud en el área rural, y del servicio exterior; losdocentes universitarios, losmaestros del magisterio fiscal, losprofesionalesmédicosyparamédicosdelserviciodesalud,asícomolaspersonasquerealicenactividadesculturales,artísticas,podrán cumplir con funciones remuneradas en diversasentidadesdelaAdministraciónPública,siemprequemantengansucompatibilidadhoraria.

9. CAUSAS CONSTITUCIONALES DE INELEGIBILI-DAD EN CARGOS PÚBLICOS

ElArtículo238delaConstituciónPolíticadelEstado,estableceque no podrán acceder a cargos públicos electivos aquellaspersonasqueincurranenlascausalesdeinelegibilidadsiguientes:quienes ocuparon u ocupen cargos directivos de empresas ocorporacionesquetengancontratosoconveniosconelEstado,ynohayan renunciadoalmenos tresmesesantes aldíade laelección;quieneshayanocupadocargosdirectivosdeempresasextranjeras transnacionales que tengan contratos o convenioscon el Estado, y no hayan renunciado al menos cinco añosantesaldíadelaelección;quienesocupencargoselectivos,dedesignaciónodelibrenombramiento,quenohayanrenunciadoaéste,almenostresmesesantesaldíadelaelección,exceptoelPresidenteyelVicepresidentedelaRepública;losmiembrosdelasFuerzasArmadasydelaPolicíaBolivianaenservicioactivoquenohayanrenunciadoalmenostresmesesantesaldíadelaelección;losministrosdecualquiercultoreligiosoquenohayanrenunciadoalmenostresmesesantesaldíadelaelección.

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10. CONCLUSIÓN DEL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

El ejercicio de la función pública, concluye, por vencimientodel mandato, tratándose de servidores públicos elegidos; porrenuncia voluntaria; por destitución como resultado de unprocesodisciplinarioporresponsabilidadporlafunciónpúblicaoproceso judicialconsentenciacondenatoriaejecutoriada;porsupresióndelcargo;porinvalidezomuerte;porjubilación.

11. RESPONSABILIDAD POR LA FUNCIÓN PÚBLICA

LaLeyNº1178delosSistemasdeAdministración,FiscalizaciónyControl,Gubernamentales(SAFCO),establececuatrotiposderesponsabilidadesparalosservidorespúblicosporelejerciciodelafunciónpúblicaenBolivia.

11.1. RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA

El Artículo 29 de la Ley Nº 1178 SAFCO, establece que laresponsabilidadesadministrativa, cuando laacciónuomisióncontraviene el ordenamiento jurídico administrativo y lasnormasqueregulanlaconductafuncionaria.

A suvezelArtículo14delDecretoSupremoNº23318-Ade3de noviembre de 1992 Reglamento de la Responsabilidad porla Función Pública, modificado por el Artículo 1 del DecretoSupremo Nº 26237, de 29 de junio de 2001, señala que elordenamientojurídicoadministrativoaqueserefiereelArtículo29 de la Ley Nº 1178, está constituido por las disposicioneslegales atinentes a laAdministración Pública y vigentes en elpaísalmomentoenqueserealizóelactouomisión.Respectodelasnormasqueregulanlaconductafuncionaria,señalaquesonaquellas generales establecidas en el Estatuto del FuncionarioPúblicoyotrasleyes,lasquedicteelórganorectorcompetenteolasentidadescabezasdesector,lasdelejercicioprofesionalen

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el sector público, así como los códigos o reglamentosde éticaprofesional,ylasnormasespecíficasemitidasporcadaentidad.

Sonsujetosdeestaresponsabilidadlosservidoresyex-servidorespúblicos,ylaacciónparaatribuirla,prescribealosdos(2)añosdecometidalacontravención.

Es facultad del Controlador General del Estado, emitir eldictamen de responsabilidad administrativa en base a losinformesdeauditoríainternaoexterna,ysedeterminaporunprocesointernodelaentidad.

Segúnlagravedaddelafalta,seaplicanlassancionesde:multa,suspensióntemporalodestitución.Enelcasodelosex-servidorespúblicosseaplicaaefectosdedejarconstanciayregistrodelaresponsabilidadenlaContraloríaGeneral.

11.2. RESPONSABILIDAD EJECUTIVA

El Artículo 30 de la Ley Nº 1178 SAFCO, establece que laresponsabilidadesejecutiva,cuando:laautoridadoejecutivodelaentidadnorindacuentadelosobjetivosaquesedestinaronlosrecursospúblicosquelefueronconfiadosylaformayresultadodesuaplicación;noenvíealaContraloríacopiadeloscontratossuscritos,dentroloscincodíasdehabersidoperfeccionados;nopresente a la Contraloría los estados financieros de la gestiónanterior junto con las notas que correspondieren y el informedel auditor interno; no respete la independenciade la unidaddeauditoríainternaylaimparcialidadycalidadprofesionaldesutrabajo;seencuentrequelasdeficienciasonegligenciadelagestión ejecutiva sonde talmagnitudquenopermiten lograr,dentrodelascircunstanciasexistentes,resultadosrazonablesentérminosdeeficacia,eficienciayeconomía,procediendoenestecaso,lasuspensiónodestitucióndelprincipalejecutivo.

Son sujetos pasibles de responsabilidad ejecutiva, el máximoejecutivo(individualocolegiado)delaentidad,yasímismolos

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ex-ejecutivosoex-directoresafinesdedejarconstanciayregistrodesuresponsabilidadenlaContraloríaGeneral.

La finalidad del dictamen de responsabilidad ejecutiva, cuyaatribuciónesdelContralorGeneral,esladefortalecerlacapacidadgerencial de los administradores, promover la transparencia ylograrqueelpersonaljerárquicorespondapúblicamenteporlosbeneficiosobtenidosparalasociedad.

Laacciónparaatribuirla,prescribeenelplazodedos(2)añosdeconcluidalagestióndelmáximoejecutivo.

11.3. RESPONSABILIDAD CIVIL

El Artículo 31 de la Ley Nº 1178 SAFCO, establece que laresponsabilidadescivil,cuandolaacciónuomisióndelservidorpúblicoode laspersonasnaturales o jurídicasprivadas causedaño al Estado valuable en dinero: uso indebido de bienes,serviciosyrecursos,beneficioindebidoconrecursospúblicosodañosalpatrimoniodelEstadoydesusentidades.

Eldictamenporelqueseatribuyeresponsabilidadcivil,queesunaopinión técnica jurídica emitidapor elContralorGeneral,tieneporfinalidadquelaentidadrequieraalresponsableelpagodelpresuntodañoyqueinicielaacciónlegalquecorresponda.

ElArtículo47ºdelaLeyNº1178SAFCO,de20dejuliode1990,crealajurisdiccióncoactivafiscalparaelconocimientodetodaslas demandas que se interpongan con ocasiónde los actos delosservidorespúblicos,delosdistintosentesdederechopúblicoo de las personas naturales o jurídicas privadas que hayansuscritocontratosadministrativosconelEstado,porlascualessedeterminenresponsabilidadescivilesdefinidasenelartículo31ºdelareferidanormalegal.

Defineademáscomocontratosadministrativos,aquellosqueserefierenacontratacióndeobras,provisióndemateriales,bienesyserviciosyotrosdesimilarnaturaleza.

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Asuvez, elArtículo157ºde laLeyNº1455,de18de febrerode 1993, de Organización Judicial, confiere competencia alos Juzgados en Materia Administrativa, Coactiva Fiscal yTributaria,paraconocerydecidir, enprimera instancia,de lascausascontenciosa-fiscalesqueporobligacionesconelEstado,sus instituciones y organismos, entidades descentralizadas,municipalidades y empresas públicas, sean promovidas ademandas de esas entidades, constituyendo base de dichasdemandas,losinformesdeauditoríaemitidosporlaContraloríaGeneraly los informesdeauditoría interna, según loprevé elArtículo 3ºdelDecretoLeyNº 14933, de 29de septiembrede1977,elevadoarangodeLey,porLeyNº1178SAFCO,de20dejuliode1990.

Respectode la fuerzacoactivayel carácterdeopinión técnicajurídicadelDictamenderesponsabilidadcivildelaContraloríaGeneral, la Sentencia Constitucional 1591/2005-R, de 9 dediciembre,expresa:

“(…)Ahorabien,convieneprecisarqueelresultadofinaldeunaauditoriagubernamentalesundictamen,elcualpuedeencontrarindiciosderesponsabilidaddedistintanaturaleza,asíseacivil,penaloadministrativa;empero,ladeterminacióndelaexistenciaonodelaresponsabilidadcorresponde al órgano correspondiente, así en caso deque el dictamendelContralorGeneral de laRepúblicaidentifique responsabilidad penal, corresponderá a lasautoridades jurisdiccionalesdeterminarlapormediodeunprocesopenal;deigualforma,cuandoseidentifiquenindicios de responsabilidad civil, corresponde a unproceso coactivo fiscal su determinación, siendo eldictamen de responsabilidad civil emitido por elContralor General de la República sólo una pruebasusceptibledeserdesvirtuada,asísehamanifestadoelÓrgano Jurisdiccional ordinario, pues en ese sentido elAuto Supremo 200 - Coactivo Fiscal, de 20 de julio de2005, emitidopor la Sala Social yAdministrativade la

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Corte Suprema de Justicia, ha establecido la siguientedoctrinajurisprudencial:“Siendoútilenestepuntodejarestablecido que, si bien es cierto que los Informes deAuditoríaelaboradosporlaContraloríayaprobadosporel ContralorGeneral de la República, tienen la calidadde instrumento con fuerza coactiva suficiente parapromoverlaaccióncoactivafiscal,conformeprevieneelart.3delProcedimientoCoactivoFiscalelevadoarangodeLeyporel art. 52de laLey1178deAdministraciónyControlGubernamental, tambiénesevidentequesonopiniones técnico-jurídicas que no constituyen normasni verdades jurídicas inamovibles, como erróneamenteentiendeelrecurrente,porloque,sometidasalprocesocoactivofiscaladmitenpruebaencontrario”.Delmismomodo, la doctrina jurisprudencial que emana de lalabor jurisdiccionalde laCorteSupremade Justicia,haestablecido que en el proceso coactivo fiscal se puedeingresar al análisis de los indicios encontrados por undictamenderesponsabilidadcivil,yencasodeidentificarunaindebidaoerróneaaplicacióndelasnormaslegalesoenlacompulsadelapruebaeneldictamen,éstepodráquedarsinefectoalguno;asíentreotros, losAASS:116de4deoctubrede1997delaSalaSocial-1;277de22deoctubrede1997delaSalaSocial-1;174de29deoctubrede1997delaSalaSocial-1;y168de12deenerode1998dictadoporlaSalaSocial-1”.

Elresarcimientodeldañoeconómiconoliberaalservidoroex-servidorpúblicodelaresponsabilidadadministrativa,ejecutivaopenal,silahubiere.

Si bien la Ley Nº 1178 SAFCO, en su Artículo 40, disponeque las acciones judiciales y obligaciones emergentes de laresponsabilidadcivil,prescribenendiez(10)añoscomputablesapartirdeldíadel hechoqueda lugar a la acciónodesde laúltima actuación procesal, la nueva Constitución Política delEstado,de7defebrerode2009,ensuArtículo324,reincorpora

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la imprescriptibilidad (anterior a laLey SAFCO), al establecerquenoprescribiránlasdeudaspordañoseconómicoscausadosalEstado,yquesesuponeaplicableapartirdel7defebrerode2009,noteniendocarácterretroactivo.

11.4. RESPONSABILIDAD PENAL

El Artículo 34 de la Ley Nº 1178 SAFCO, establece que laresponsabilidadespenal,cuandolaacciónuomisióndelservidorpúblicoydelosparticulares,seencuentratipificadaenelCódigoPenal.

El Código Penal Boliviano texto ordenado por Ley Nº 1768,de 18 de marzo de 1997, en su libro segundo parte especialTítuloIItipificalosdelitoscontralafunciónpública:peculado,peculadoculposo,malversación,cohechopasivo,uso indebidode influencias, beneficios en razón del cargo, omisión dedeclaración de bienes y rentas, negociaciones incompatiblescon el ejercicio de funciones públicas, concusión, exacciones,resoluciones contrarias a la Constitución y a las Leyes,incumplimientodedeberes,denegacióndeauxilio,abandonodecargo,nombramientosilegales.

Por su parte, el Artículo 112 constitucional, establece que losdelitos cometidos por servidores públicos que atenten contraelpatrimoniodelEstadoy causengravedañoeconómico, sonimprescriptiblesynoadmitenrégimendeinmunidad.

12. DE LA RESPONSABILIDAD DE LOS PROFESIO-NALES Y ABOGADOS

El Artículo 38 de la Ley Nº 1178 SAFCO, establece que losprofesionalesydemásservidorespúblicossonresponsablesporlosinformesydocumentosquesuscriban,ytambiénlosabogadosporelpatrociniolegaldelsectorpúblicocuandolatramitacióndelacausalarealicenconviciosprocedimentalesocuandolosrecursossedeclarenimprocedentesporaspectosformales.

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13. EXENCIÓN DE RESPONSABILIDAD

ElArtículo33delaLeyNº1178SAFCO,eximederesponsabilidadadministrativa, ejecutiva y civil, al servidor público cuandose pruebe que la decisión fue adoptada en procura demayorbeneficioyenresguardodelosbienesdelaentidad,dentrodelosriesgospropiosdelaoperaciónylascircunstanciasimperantesalmomentodeladecisión,ocuandosituacionesdefuerzamayorincidieronenelresultadodelaoperación.

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UNIDAD XEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y LOS

RECURSOS ADMINISTRATIVOS

1. INTRODUCCIÓN

Como hemos visto en unidades anteriores, las actuaciones dela administraciónpública necesariamentedeben regirsepor elprincipiodelegitimidad:adecuarsealalegalidadobjetivaynocontrariarderechossubjetivospúblicos.

EntalsentidoresultaimperiosoquelosEstadosdeDerechosedotendenormasjurídicasqueregulenlapreparación,emisióneimpugnacióndelasactuacionesdelaAdministración.

2. DEFINICIÓN Y ALCANCE OBJETIVO

Para el profesor Roberto Dromi, en el ProcedimientoAdministrativo, “se distinguen dos etapas procedimentales:unaprimera,de formaciónde lavoluntadadministrativa, tantode origen unilateral o bilateral, como de efectos individualeso generales; y otra de fiscalización, control e impugnación, quecomienza cuando laprimera concluye.Laparticipaciónde losadministradostienelugarenlosdosmomentos.Enlaprimera

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porvíadevistas, peticiones, observaciones,etc.,yenlasegundaporvíadereclamaciones y recursos administrativos”1.

A fin de precisar la naturaleza jurídica del procedimientoadministrativo tributario y del proceso contencioso tributario,el Tribunal Constitucional, en su Sentencia Constitucional0009/2004,de28deenero,expresa:

“Conforme enseña la doctrina, de manera general, elprocedimientoeselconjuntodeactosrealizadosantelaautoridad administrativa, por parte del administrado,tendientesaobtenereldictadodeunactoadministrativo.Encambioelprocesoeselconjuntodeactosrecíprocamentecoordinadosentresí,conformeareglaspreestablecidas,quetienenporfindecidirunacontroversiaentrepartes(litigio), por una autoridad imparcial e independiente(juez)medianteunadecisiónosentenciaconfuerzalegal(cosajuzgada)”.

ElProcedimientoAdministrativo,eselconjuntodeformalidadesy requisitos que la Administración Pública debe observar enla formación,modificación y extinción de sus declaraciones ydecisionesadministrativas.

AsícomolaConstituciónPolíticadelEstadoensuArtículo163,establece elProcedimiento Legislativo que elÓrganoLegislativodebe observar para la sanción de Leyes, es decir para larealización de la Función Legislativa del Estado; y los Códigosde Procedimientos Civil, Penal, Laboral, Código de Familia,Ley General del Trabajo, Código Tributario, Ley del TribunalConstitucional,etc.,establecenelProcedimiento Procesal, según la materia,queelÓrganoJudicialdebeobservarparalaemisióndesusfallos,esdecirparalarealizacióndelaFunción Jurisdiccional del Estado; de igual forma, existennormas jurídicas específicasque norman el Procedimiento Administrativo que debe serobservadoporlosentespúblicosparalarealizacióndelaFunción Administrativa Estatal.1 DROMI, Roberto. El Procedimiento Administrativo. Editorial de Ciencia y Cultura Ciudad

Argentina, Buenos Aires, 1999, pág.31.

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ElProcedimientoAdministrativoBoliviano,seencuentraregladocomonormajurídicamarcoenlaLeyNº2341,de23deabrilde2002,deProcedimientoAdministrativo,yporespecialidadsegúnlamateria,entodaslasnormasjurídicaslegalesyreglamentariasdelordenjurídicointernoqueregulenlaactividadadministrativadelEstado (funciónadministrativa) en laqueno se aplique elProcedimientoLegislativoConstitucionaly losProcedimientosJurisdiccionales Judiciales (función legislativa y jurisdiccional,respectivamente),asaber,entreotras:laLeydeOrganizacióndelPoderEjecutivo,elCódigoTributarioBoliviano,laLeyGeneraldeAduanas, la Ley Forestal, la Ley deHidrocarburos, la LeydeMinería, laLeydel InstitutoNacionaldeReformaAgraria,laLeydeMunicipalidades, laLeydeParticipaciónPopular, laLeydeDescentralizaciónAdministrativa,laLeydelServiciodeImpuestosNacionales,laLeydelosSistemasdeAdministración,Fiscalización y Control, Gubernamentales (SAFCO), la Leydel Estatuto del Funcionario Público, la Ley del Sistema deRegulaciónSectorial.

Enrelaciónalalcanceobjetivodelprocedimientoadministrativo,elprofesorDromi,señalaque“lasreglasdelprocedimientosonaplicables a todas las formas jurídicas delobraradministrativoynosóloalactoadministrativo,comotradicionalmentesehahecho,y comprenden tanto la etapa constitutiva (de preparación yformación),comolaetapaimpugnativa(recursivaoreclamativa)de la voluntad administrativa exteriorizada por cualquiera delasformasofigurasjurídicasdelafunciónadministrativa:acto,simple,acto,contrato,hechoyreglamentoadministrativo”2.

Porconsiguiente,tantoelactoadministrativocomoelcontratoadministrativo, se encuentran sujetos al procedimientoadministrativo.

Sibien,laLeyNº2341deProcedimientoAdministrativo,ensuArtículo 1 (objetode la ley) señala que la ley tienepor objetoestablecer las normas que regulan la actividad administrativa

2 DROMI, Roberto, El Procedimiento Administrativo, ob. cit. pág. 138.

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del sector público, (que comprende actos, reglamentos ycontratos) en su contenido se circunscribea los reglamentosyactosadministrativos,definiendoaéstosúltimosensuArtículo27, como toda declaración de alcance general (reglamentos) oparticular(actoadministrativopropiamentedicho)queproduceefectosjurídicossobreeladministrado.

El procedimiento administrativo para la celebración de contratosadministrativos,seencuentranormadoenelDecretoSupremoNº0181,de28dejuniode2009,NormasBásicasdelSistemadeAdministracióndeBienesyServicios,paraelsectorpúblico(NB-SABS).

3. PRINCIPIOS Y CARACTERES JURÍDICOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Ladoctrinaylalegislaciónhandesarrolladounaseriedeprincipiosy caracteres que informan al procedimiento administrativo ytienenpor finalidad el resguardode la legalidad objetiva y laproteccióndelosderechossubjetivosdelosadministrados,enlatramitacióndelasactuacionesadministrativasdelEstado.

El profesor Roberto Dromi, en su obra el procedimientoadministrativo3 precisa la existencia de principios jurídicossustanciales, de rango constitucional, y principios jurídicosformales,denaturaleza legalo reglamentaria,queconstituyenpautasdirectricesquejustificansufinalidadypautasprocesalescomplementariasatravésdelascualesseinstrumentanaquellas,de los cuales resultan o derivan las notas características ocaracteresdelprocedimientoadministrativo.

4. PRINCIPIOS JURIDICOS SUSTANCIALES

Comoreferimosenelpárrafoanterior,sonprincipiosdejerarquíaconstitucional que justifican la finalidad del procedimientoadministrativo.

3 DROMI, Roberto, El Procedimiento Administrativo, ob. cit., ps..59-160.

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Garantizanlalegalidaddelprocedimientoylaparticipacióndelosadministradosenlaformación,emisióneimpugnacióndelasactuacionesadministrativasdelEstado.

4.1. LEGALIDAD OBJETIVA

Implica que toda actuación administrativa como expresión dela función administrativa del Estado, debe estar subordinadaa normas jurídicas constitucionales, legales o reglamentariaspreexistentesyexternasalprocedimientoadministrativo.

El principio sustancial de legalidad objetiva exige que lasactuacionesadministrativasobservenlajerarquíadelasnormasjurídicas,laigualdaddelosadministradosfrenteaaquellasyelcontroljudicialdedichasactuaciones.

El referido principio se encuentra reconocido en nuestraConstitución,ensuArtículo122,quedisponelanulidaddelosactosdelaspersonasqueusurpenfuncionesquenolescompeten,asícomolosactosdelasqueejercenjurisdicciónopotestadquenoemanedelaley.

El Artículo 410 Constitucional, establece la supremacía de laConstituciónPolíticadelEstadoysuaplicaciónpreferente,alostratadosinternacionales,leyesnacionales,estatutosautonómicos,cartasorgánicasyelrestodelegislacióndepartamental,municipaleindígena,ylosdecretos,reglamentosydemásresolucionesdelosórganosejecutivoscorrespondientes.

Por su parte el Artículo 14 de la Constitución, reconoce ygarantizalaigualdadjurídicadetodoserhumano,sindistincióndeningunanaturaleza.

ElArtículo 4 incisos c) y g) de la LeyNº 2341, de 23 de abrilde 2002, de Procedimiento Administrativo, establece quela actividad administrativa se regirá por los principios desometimientoalaley,delegalidadypresuncióndelegitimidad,por los que la Administración Pública regirá sus actos con

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sometimientoplenoalaley,asegurandoalosadministradoseldebidoproceso,presumiéndoselegítimassusactuaciones,salvoexpresadeclaraciónjudicialencontrario.

En relación a los principios de la actividad administrativa,y específicamente del principio de legalidad en el ámbitoadministrativo, el Tribunal Constitucional, en su SentenciaConstitucional1464/2004-R,de13deseptiembre,expresa:

“(…)Elprincipiodelegalidadenelámbitoadministrativo,implicaelsometimientodelaAdministraciónalderecho,para garantizar la situación jurídica de los particularesfrentealaactividadadministrativa;enconsecuencia,lasautoridadesadministrativasdebenactuarensujeciónalaConstitución,alaleyyalderecho,dentrodelasfacultadesquelesestánatribuidasydeacuerdoalosfinesquelesfueron conferidos. Este principio está reconocido en elart.4inc.c)delaLeydeProcedimientoAdministrativo(LPA)queseñala:“LaAdministraciónPúblicaregirásusactosconsometimientoplenoalaley,asegurandoalosadministradoseldebidoproceso”;estoimplica,además,quelosactosdelaAdministraciónpuedenserobjetodecontroljudicial(víacontenciosaadministrativa),comoloreconoceelart.4inc.i)delaLPA,alestablecerque“ElPoderJudicial,controlalaactividaddelaAdministraciónPúblicaconformealaConstituciónPolíticadelEstadoylasnormaslegalesaplicables”(…)Otrosignodelprincipiode sometimiento de la administración al derecho estáreferido a que la administración no puede sustraersedelprocedimientopreestablecido,sinoquedebesujetarsuactuaciónyelde laspartesensucaso,a loprevistoenlanormaqueregulaelcasoencuestión.Conformeaesto, laLeydeProcedimientoAdministrativoensuart.2 establece que: “I LaAdministración Pública ajustarátodassusactuacionesa lasdisposicionesde lapresenteLey”.

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4.1.1. Caracteres Jurídicos

Del principio de legalidad objetiva, derivan sus caracteres deadministrativo, actuando la administración en ejercicio de lafunciónadministrativadelEstado;funcional e integral,aplicableatodalafunciónmaterialmenteadministrativaprovenientedecualquieradelosórganosdegobierno;interno y externo,porsuaplicaciónalasrelacionesintra-administración,dentrodecadaentidad estatal que realice funciones administrativas, comoextra-administraciónen relacióna losadministradosafectadosporlasdecisionesadministrativas.

4.2. DEBIDO PROCESO

Principio que garantiza que el administrado habrá de seroído, que se le permitirá ofrecer y producir pruebas antes dela emisión del acto, e impugnarlo a través de los recursos yprocesosadministrativos,ensedeadministrativaojurisdiccional,respectivamente.

LaConstituciónPolíticadelEstado,ensusArtículos116,117y119,garantizaalaspersonaslapresuncióndeinocencia,eldebidoproceso,elderechoinviolablealadefensayaserjuzgadasporautoridadjurisdiccionalcompetente,independienteeimparcialestablecidaconanterioridadalhechodelacausa.

ElArtículo16delaLeyNº2341deProcedimientoAdministrativo,aunquenodeformaexpresa,reconoceelprincipiodedefensa,alseñalar que laspersonas en su relación con laAdministraciónPública, tienenderecho a conocer el estadodelprocedimientoenqueseanparte,aformularalegacionesypresentarpruebas,aexigirquelasactuacionesserealicendentrodelostérminosyplazosdelprocedimiento.

Asímismo,ensusArtículos11,56,64,66y70,laLeyNº2341,reconoceelderechodelosadministradosainterponerrecursosadministrativos de revocatoria y jerárquico contra toda clasederesolucióndecarácterdefinitivo,yacudiralaimpugnación

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judicialpor lavíadelprocesocontenciosoadministrativo;estoúltimo, en concordancia con el inciso i) del Artículo 4, quereconoceelprincipiodecontroljudicialdelasactividadesdelaAdministraciónPública.

Asuvez,elArtículo32delDecretoSupremoNº27113,de23dejuliode2003,reglamentariodelaLeyNº2341deProcedimientoAdministrativo, establece que se considera requisito esencialprevio a la emisióndel acto administrativo: eldebidoprocesoo garantía de defensa, cuando estén comprometidos derechossubjetivosointereseslegítimos.

Respecto del debido proceso, comprensivo del debidoprocedimientoadministrativo,elTribunalConstitucional,ensuSentenciaConstitucional0589/2007-R,de11dejulio,expresa:

“(…) A mayor abundamiento, se debe señalar quetambién a resultado lesionada la garantía del debidoprocedimientoadministrativo,queestáimplícitoenlasnormasdelart.16.IVdelaCPEqueconsagranelderechoaldebidoproceso judicial, siendo extensible su alcancea losprocedimientos administrativos;pues esdeberdetodas las autoridades del Estado respetar las normaslegalesqueregulanlosprocedimientosparaelejerciciodesusfunciones,yaquecuandonolohacen,estánactuandoalmargendeldebidoproceso,comoenelcasopresente”.

En relación al derecho a la defensa en el procedimientoadministrativo, el Tribunal Constitucional, en su SentenciaConstitucional0024/2005,de11deabril,expresa:

“(…) Respecto al derecho de defensaenelprocedimientoadministrativo,ladoctrinareconoceque al igual que la defensa en juicio, consagradaconstitucionalmente, es también un derecho aplicableal procedimiento administrativo, comprendiendo losderechos: a) a seroído;b) aofreceryproducirprueba;c)aunadecisiónfundada;yd)aimpugnarladecisión;razonamiento coincidente con el expresado por la

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jurisprudencia constitucional que, en la SC 1670/2004-R, de 14 de octubre, estableció la siguiente doctrinajurisprudencial“(...)esnecesarioestablecer losalcancesdel derecho a la defensa reclamado por la recurrente,sobre el cual este Tribunal Constitucional, en la SC1534/2003-R,de30deoctubremanifestóquees la: ‘(...)potestad inviolable del individuo a ser escuchado enjuiciopresentando laspruebasqueestimeconvenientesensudescargo,haciendousoefectivodelosrecursosquelaleylefranquea.Asimismo,implicalaobservanciadelconjuntoderequisitosdecadainstanciaprocesalen lasmismas condiciones conquien loprocesa, afindequelas personas puedan defenderse adecuadamente antecualquier tipo de acto emanado del Estado que puedaafectar sus derechos.’; interpretación constitucional, delaqueseextraequeelderechoaladefensaalcanzaalossiguientes ámbitos: i) el derecho a ser escuchado en elproceso;ii)elderechoapresentarprueba;iii)elderechoahacerusodelosrecursos;yiv)elderechoalaobservanciadelosrequisitosdecadainstanciaprocesal”.


Del principio del debido proceso derivan los caracteres decontradictorio, por la controversia entre la administración ylos particulares o de éstos entre sí; preliminar por la revisiónjudicial posterior de las decisiones administrativas; público por la publicidad de las actuaciones: vista de expedientes,préstamoycopiasdelasactuaciones,notificaciones;constitutivo e impugnativo, o de preparación y emisión de las decisionesadministrativasysuconsiguienteimpugnaciónporpartedelosadministradosatravésdelosrecursosyprocesosadministrativos;resolutorio, por cuanto mediante su aplicación, de manerapositiva(exteriorizacióndelavoluntadadministrativaatravésde un determinado acto administrativo) o negativa (silencioadministrativoconsideradocomounactopresunto)sedecidenoresuelvensituacionesjurídicassubjetivas.

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En relación al carácter preliminar del procedimientoadministrativo, el inciso i) del Artículo 4 de la Ley Nº 2341de Procedimiento Administrativo, reconoce expresamente elprincipiodecontroljudicialdelaactividaddelaAdministraciónPública, y específicamente en su Artículo 70, dispone queresuelto el Recurso Jerárquico, el interesado podrá acudir ala impugnación judicial por la vía del proceso contenciosoadministrativo.

Respecto del carácter resolutorio del procedimientoadministrativo, los Artículos 17 y 52 de la Ley Nº 2341 deProcedimientoAdministrativo,disponenquelaAdministraciónPública está obligada a dictar resolución expresa en todoslos procedimientos administrativos, y que éstos deberánnecesariamente concluir con la emisión de una resoluciónadministrativaquedeclarelaaceptaciónorechazototaloparcialdelapretensióndeladministrado.

4.3. GRATUIDAD

Poresteprincipio,laaplicacióndelprocedimientoadministrativonodemandaráelpagodecostas,tasasotributosquecoartenlaparticipación efectiva de los administrados en condiciones deigualdadfrentealaAdministración.

LaLeyNº2341deProcedimientoAdministrativo,ensuArtículo4incisoo),reconoceexpresamenteelprincipiodegratuidad,porelquelosparticularessóloestaránobligadosarealizarprestacionespersonalesopatrimonialesafavordelaAdministraciónPública,cuandolaleyonormajurídicaexpresamentelosestablezca.

En el sentidode la excepción contenida en elArtículo 4de laLeyNº 2341, el Decreto SupremoNº 0181, de 28 de junio de2009,NormasBásicasdelSistemadeAdministracióndeBienesy Servicios, para el sector público (NB-SABS), en suArtículo95 en cuanto a los requisitos para la presentación del recurso

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administrativo de impugnación, establece que el recurrenteadjuntará una garantía que deberá expresar su carácter derenovable,irrevocableydeejecucióninmediata,quedeacuerdocon su elección, podrá ser: Boleta de Garantía y Boleta deGarantíaaPrimerRequerimiento,emitidaafavordelaentidadconvocante, en la moneda establecida para la contratación yconvigenciadetreinta(30)díascalendariodesdelafechadelainterposicióndelRecursoAdministrativodeImpugnación.

Respecto del principio de gratuidad, y sus excepciones, en elprocedimientoadministrativo,elTribunalConstitucional,ensuSentenciaConstitucional0024/2005,de11deabril,expresa:

“(…) El principio de gratuidad previsto para laadministración de justicia, es aplicable también alprocedimiento administrativo, así lo establecen lasnormasprevistasporelart.4inc.o)delaLPA,“Principiode gratuidad: Los particulares sólo estarán obligadosa realizar prestaciones personales o patrimoniales afavor de la Administración Pública, cuando la Ley onorma jurídica expresamente lo establezca”, de lo quese infiere que en la previsión normativa del principiode gratuidad se establece la excepción, vale decir laposibilidaddequeseobliguealadministradoarealizaruna prestación patrimonial, reconociendo en formaimplícitalanaturalezajurídicadelprincipiodegratuidad,el que si bien constituye una condición esencial en laadministracióndejusticia,ellonosignificaqueelEstadodebecargarlasexpensas,ycostosqueresultenentodoslos procesos sean estos judiciales o administrativos(…) La excepción señalada, o sea la posibilidad deimponer requisitos o condicionamientos dentro de unprocedimiento administrativo, tiene su fundamento enque, por unaparte, se aplica a las emergenciasdeunalicitaciónpúblicadestinadaalaadquisicióndebienesyserviciosporelEstadoenlasmejorescondicionesposiblesyel trámitenoesté reatadoa impugnacionesdilatorias

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promovidas de mala fe que de admitírselas, simple yllanamente, darían lugar a una negativa proliferaciónde las mismas, desvirtuando la naturaleza y objetivosdeunalicitación.Porotraparte,losproponentes,dentrodeunalicitación,concurrena lamismasometiéndoseasus términos y regulaciones establecidos previamentey conocen de antemano las contingencias de ordenpatrimonial quepuedendarse, como en el caso que seexamina(…)Loquenospermiteconcluirquesibienesciertoqueelprincipiodegratuidadesunmediodeaccesoefectivo a la justicia gratuita, éste tiene las excepcionesprecedentemente desarrolladas, por lo que, aplicandoel anterior razonamiento al caso de autos se debeentenderquelaparteinteresadaatiempodeinterponerla impugnación tendrá que presentar la garantía queasegurelaseriedaddesurecurso.Ademásdelasrazonesde índole constitucional existen razones legales, en lasqueelmencionadoprincipiotienesuscondicionamientos,derivadosdeotropostuladofundamentalcomoeseldelaprevalenciadelinteréscomún;alrespectocabedestacarque el principio de gratuidad, está vinculado a que lajusticia esté al alcance de todos es decir sea efectivo elderechofundamentalalaigualdad.Esasíquelamayoríade las legislaciones delmundo contemplan la condenaencostasusualmenteaquienhasidovencidoenjuicio,asícomoenlosprocesosdecontrataciónseestableceunasanciónaquiennohasidofavorecidoconlaimpugnación;asítenemosenColombialaLey80de1993(Octubre28)“EstatutoGeneraldeContratacióndelaAdministraciónPública”, en suart. 22.5dice ”DELA IMPUGNACIÓNDE LA CLASIFICACIÓN Y CALIFICACIÓN. Por otrolado en laArgentina tenemos laDisposición 297/03 dela Administración Federal de Ingresos Públicos de 11dejuniode2003,queenart.53alreferirsealosrecursosnos remite a las impugnaciones, al analizar los textos

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de ambas tenemos que el espíritude ellas se encuadraplenamentealoprevistoenelart.81.IV.incs.a)yb)delasNBSABS.Demanera que la garantía prestada parahacerusodelrecursodeimpugnacióneinclusoelcobrodeella,suponealgunaserogacioneseconómicassinqueellocomprometaelprincipiodelagratuidad”.

5. PRINCIPIOS JURIDICOS FORMALES

SiguiendoaDromi,tenemosquelosprincipiosjurídicosformalesconstituyen pautas procesales o adjetivas que viabilizan laaplicación efectiva de los principios jurídicos sustanciales delprocedimientoadministrativo.

5.1. OFICIALIDAD

LaAdministraciónPública,aúnen loscasosde inactividaddeparte de los administrados o de desistimiento, tiene el deberde impulsar de oficio el procedimiento, como así mismo deaveriguareinvestigarlaverdadmaterialuobjetivamasalládelaverdadformalqueexpresenlaspruebaspresentadasporlosparticulares.

LaLeyNº2341deProcedimientoAdministrativo,ensuArtículo4incisosd)yn),expresamentereconocelosprincipiosdeverdadmaterial y de oficialidad, al establecer que laAdministraciónPúblicainvestigarálaverdadmaterialenoposiciónalaverdadformal que rige el procedimiento civil, y que está obligada aimpulsarelprocedimientoentodoslostramitesenlosquemedieinteréspúblico.

ElArtículo46delaLeyNº2341,establecequeelprocedimientoadministrativo se impulsarádeoficioen todas susetapasy setramitarádeacuerdoconlosprincipiosestablecidosenlaley.

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Del principio jurídico de oficialidad, deriva su carácter deinstructorio o inquisitivo, como un deber de las autoridadesadministrativasparalaadopcióndesusdecisiones.

5.2. INFORMALISMO

Implicaque aladministradose ledebeexentarodispensar laobservanciaocumplimientodeciertosrequisitosoformalidadesnoesencialesyquebienpuedencumplirseposteriormente.

Este principio traduce la regla jurídica in dubio pro actione en virtudalacual,laformalidadadministrativailimitadanoprivealosadministradosdelejerciciodesusderechossubjetivos.

LaLeyNº2341deProcedimientoAdministrativo,ensuArtículo4incisol)expresamentereconoceelprincipiodeinformalismo,porelcual,laobservanciadeexigenciasformalesnoesencialespor parte del administrado, que puedan ser cumplidasposteriormente,podránserexcusadasyellonointerrumpiráelprocedimientoadministrativo.

Sobreelprincipiode informalismo,elTribunalConstitucional,en su Sentencia Constitucional 0642/2003-R, de 8 demayo de2003,expresa:

“Que,sibienelrecurrentenoplanteóelrecursocorrectoderevocatoriayensucasoel jerárquico,hapresentado“recursodeapelación”,(…)elprincipiodeinformalismoconsisteenlaexcusacióndelaobservanciadeexigenciasformalesnoesencialesyquepuedencumplirsedespués,por ejemplo la errónea calificación del recurso (JuanFrancisco Linares, Derecho Administrativo, EditorialAstrea, pág. 348); la excusación referida, debe serinterpretadasiempreafavordelinteresadooadministrado,puestraducelareglajurídicaindubioproactione,osea,delainterpretaciónmasfavorablealejercicioalderechoalaacción,paraasegurar,másalládelasdificultadesde

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índoleformal,unadecisiónsobreelfondodelacuestiónobjetodelprocedimiento.Porconsiguienteenvirtudaeseprincipio de informalismo, la autoridad administrativapodrá interpretar el recurso no de acuerdo a la letradelescrito, sinoconformea la intencióndel recurrente,corrigiendoequivocacionesformalesdelosadministrados(Roberto Dromi, El Procedimiento Administrativo yDerecho Administrativo, ambos Ediciones CiudadArgentina, págs. 78-79 y 846, respectivamente) (…),en coherencia al principio de informalismo, se tiene alprincipiode favorabilidad, entendidopor esteTribunalenSC136/2003-R,ensentidodeque“...elintérpreteestáobligadoaoptarporaquelentendimientointerpretativoquedesarrolledemejorformayconlamayorefectividad,los derechos, principios y valores que consagran elorden constitucional”; de acuerdo al sentido de ambosprincipios(informalismoyfavorabilidad),conlafinalidaddegarantizareldebidoprocesoyderechodedefensadeladministradoodequienseencuentrasiendoprocesado,el ordenamiento administrativo permite a la autoridadadministrativa realizar una interpretación favorable alprocesado,corrigiendoesasequivocacionesformalesenlas que incurrió quien está siendo administrado (…), asuvez,esteTribunalconlafacultadinterpretativaquelereconoceelart.4delaLey1836,enunasituaciónsimilara la presente entendió: “... que el recurrente actuó sinasesoramiento profesional, por error o precipitación.Quehabiéndosepresentadoel recursoen tiempohábil,correspondealórganopertinenteconoceryresolverenelfondolareclamaciónplanteada;teniendoencuentaquelasegundainstancia,cuandocorresponde,esunderechoreconocidoennuestralegislaciónydemanerauniversal.QueprocedeelrecursodeAmparoparacorregirerroresu omisiones que no puedan ser corregidos medianterecursosordinariosysiemprequenohayaotromedioorecursopara laprotección inmediatadesusderechosy

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garantíascomoloestablece la jurisprudencianacional”,Auto Constitucional 286/1999-R, de 28 de octubre(…)Que, igualmente en SC 512/2003-R, de 16de abril,expresó: “... la garantía del debido proceso no estáinstituidaparasalvaguardarelritualismoprocesal,sinopara garantizar que el mismo se desarrolle revestidode lasgarantíasesenciales ...envirtuddelprincipiode“informalismo” del DerechoAdministrativo (junto conlosdeoficiliadadyeficacia)-queexcusaaladministradodelaobservanciadelasexigenciasformalesnoesenciales-...” (…) Que, por consiguiente, la impugnación delrecurrentebienpuedeserreconducidaporlaautoridadadministrativacorrespondiente,enelmarcodelprincipiodeinformalismoreferido”.

En un caso en el que los recurrentes accionaron los recursosen forma errónea y ante una autoridad que no correspondía,el Tribunal Constitucional, en su Sentencia Constitucional0022/2004–R,de7deenero,expresó:

“los recurrentes, solicitaron que el Alcalde emita unaresolución respecto de su solicitud, presentando enforma equivocada ante una instancia incompetentecomoeselConcejoMunicipal,el30de juliodelmismoaño, “Recurso de Revocatoria, bajo alternativa deRecursoJerárquico”,(inclusoensumemorialdeamparo,mencionan que interpusieron el “Recurso Jerárquicode Revocatoria” que es inexistente en nuestras normasprocesales administrativas), éste recurso sobre la basedel mencionado principio de informalismo, pudieraasimilarsealrecursojerárquico,porloqueluegodehaberdeclinadocompetenciaelConcejo,elAsesordelaalcaldía,emitióinformelegalensentidodequenocorrespondíaresolver el recurso por ser extemporáneo, siendo locorrectoquealestar formuladoelrecurso,seordene laremisióndetodoslosantecedentesalaSuperintendenciade ServicioCivil, paraque ésta con jurisdicciónpropiadefinaloquecorrespondaenesteasunto”.

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La SentenciaConstitucional 1206/2006-R, de 30 de noviembre,refiriendo la asimilación del principio de informalismo porla jurisprudencia constitucional a través de las SentenciasConstitucionales0642/2003-R,de8demayo,y0022/2004-R,de7deenero,expresa:

“(…) Los antecedentes jurisprudenciales reseñados sonilustrativos de que en el procedimiento administrativorige el principio de informalismo, que excluye de esteprocedimientolaexigenciaderequisitosformales;desuconsagraciónenlaLeydeProcedimientoAdministrativoylajurisprudenciadeesteTribunalConstitucional,puedenexpresarse, con carácter enunciativo y no limitativo,las siguientes aplicaciones prácticas del principio deinformalismo: i) no es preciso calificar jurídicamentelas peticiones; ii) los recursos pueden ser calificadoserróneamente, pero han de interpretarse conforme laintencióndelrecurrente,ynosegúnlaletradelosescritos;iii) la administración tiene la obligación de corregirevidentes equivocaciones formales; iv) la equivocacióndel destinatario tampoco afecta la procedencia de lapeticiónodelrecurso;yv)sinoconstalanotificacióndelacto impugnadodebeentendersequeel recusohasidointerpuesto en término (…)Con referencia al principiodeinformalismo,esnecesariotambiéndejarestablecidoqueésterigeafavordeladministrado,porlacondicióntécnicadeciertasagencias,órganosylaboresquecumplelaadministraciónpública,loquelositúaeninferioridaddecondicionesensurelaciónconelEstado,porellonorigeafavordelaadministración,estandomásbienéstaobligada al cumplimiento de todas las formalidadesestablecidasporlasnormasaplicablesasurelaciónconlaspersonas”(…)Delajurisprudenciaglosada,seextrae,comoaplicacionesprácticasdelprincipiodeinformalismo,quelaadministracióntienelaobligacióndecorregirlasequivocaciones formales del administrado; así, cuandoéste se equivoque en el destinatario de un recurso

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administrativo, la administración tiene la obligacióndecorregireseerror formaly remitirel recursoante laautoridadquelecorrespondetramitarlo;deigualforma,aúncuandoexistaunaequivocaciónenladenominacióndel recurso, la autoridad encargada de tramitarlodebe resolverlo en el fondo, ya que lo materialmenteimportanteenunprocedimientoadministrativonoeselcumplimientodelasformalidades,sinolabúsquedadelaverdadmaterial,asícomolavigenciadelosderechosdelaspersonas;detalmodoque,cuandounadministradodemuestre su inconformidad con lo resuelto por unaautoridad administrativa y reclama esa decisión,debe siempre razonarse que lo que está haciendo eladministrado es impugnar la resolución por que no laacepta;enconsecuencia,lasautoridadesdebenconsiderarese cuestionamiento por medio de las vías recursivasprevistas, seanante lamismaautoridad (revocatoria) oanteelsuperior(jerárquico),víasquepuedentenerotradenominación,peroquesiempreimplicanlaposibilidaddelarevisióndelactoadministrativo”.

5.3. EFICACIA

Alreferirsealprincipiojurídicoformaldeeficacia,Dromi,señalaquecomoconsecuenciadedichoprincipio,“seimponenreglasdeceleridad,sencillezyeconomíaprocesal”4.

Establece además, que: “los principios jurídicos son comunesen cualquiera de las etapas procedimentales. Es incorrectoafirmar que son dos procedimientos distintos. Son dos etapas de unprocedimientoúnico conun solo régimen jurídico, aunquese distinganmomentos y a las etapas se las llame de distintomodo:deconstituciónydeimpugnación,deprimergradoydesegundogrado”5.

4 DROMI, Roberto. ob. cit., pág. 79.5 DROMI, Roberto. ob. cit., pág.112.

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El profesor Allan R. Brewer-Carías, señala que: “Comoconsecuencia del principio de la eficacia, el principio de laeconomía procedimental también informa el procedimientoadministrativo, a los efectos de que el cumplimiento del finpropuesto,se logreconelmenorcostoy en la forma más rápida posible”6.

Señalaademás,que:“Delprincipiodelaeconomíaprocedimental,también deriva todo el régimen regulador de las instanciasadministrativasde revisión, a los efectosdeque,por ejemplo,existansólodosinstanciasderevisión:laquecorrespondealaautoridadquedictaelactoylaquecorrespondeaunaautoridadsuperior que lo revise; siendo contrarios al principio de economía procesal aquellos procedimientos administrativos que establezcan una larga cadena de recursos en vía administrativa”7.

El principio jurídico de eficacia incluye la abreviación deplazos,laflexibilidadprobatoria,launificaciónderecursosyelestablecimientodelasreglasdelsilencioadministrativoencuantoasunaturalezajurídicayefectosrespectodelosadministrados.

ElArtículo4incisosj)yk)delaLeyNº2341deProcedimientoAdministrativo,reconocelosprincipiosdeeficaciayeconomía,simplicidady celeridad, al establecer, que todoprocedimientoadministrativo debe lograr su finalidad, evitando dilacionesindebidas, y que los procedimientos administrativos sedesarrollarán con economía, simplicidady celeridad, evitandorealizacióndetrámites,formalismosodiligenciasinnecesarias.

A su vez, en el Artículo 17, establece la obligación de laAdministraciónPúblicade resolverexpresamenteen todos losprocedimientos,yseñalalosefectosdelsilencioadministrativo.

Respectodelprincipiodeeficaciaenlaactividadadministrativaysurelaciónconelprincipiodeseguridadjurídica,elTribunalConstitucional, en suSentenciaConstitucional0764/2007-R,de25deseptiembre,expresa:6 BREWER-CARÍAS, Allan R. Principios del Procedimiento Administrativo en América Latina,

Primera Edición, Editorial Legis, Colombia, 2003, pág.51. 7 BREWER-CARÍAS, Allan R., ob. cit., pág.51-52.

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“(…) En efecto, dentro de esos principios querigen la actividad administrativa se encuentranel principio de eficacia, bajo cuyo orden todoprocedimiento administrativo debe lograr su finalidad,evitando dilaciones indebidas. Asimismo, bajo elprincipio de economía, simplicidad y celeridad, losprocedimientos administrativos se desarrollarán coneconomía,simplicidadyceleridad,evitandolarealizaciónde trámites, formalismosodiligencias innecesarias (…)En otro orden, la indicada disposición legal en su art.16configuralosderechosdelaspersonasensurelacióncon la administración pública, estableciendo entreellos, el derecho: “b) a iniciar el procedimiento comotitulardederechossubjetivose intereses legítimos; (…)h) a obtener una respuesta fundada y motivada a laspeticionesysolicitudesqueformulen;i)aexigirquelasactuaciones se realicendentrode los términosyplazosde procedimiento. En coherencia con estos derechos,surge laobligaciónde laAdministraciónde resolver loplanteadoosolicitadoporlapersonatitulardelderechoo interés legítimo, conforme puede desprenderse delo dispuesto en el art. 17 de la Ley de ProcedimientoAdministrativo(LPA),cuandoestableceensuparágrafoI que “La Administración Pública está obligada adictar resolución expresa en todos los procedimientos,cualquieraqueseasuformadeiniciación.Estaobligaciónde laadministraciónpúblicaaseguraaladministradoacontar con una resolución que definirá y resolverá susituación mediante la aplicación objetiva de la ley. Detal forma la administraciónpública se encuentra sujetaa proporcionar ese grado de certidumbre que todapersona en su relación con la administración públicatiene derecho, constituyéndose la seguridad jurídicaen el principio rector de toda actividad administrativa,cuya observancia resulta de cumplimiento obligatorio,por cuanto toda solicitud lleva implícito el deber de la

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administración para con el administrado de dictar unaresoluciónqueresuelvaydefinasusituaciónjurídica”.

6. RECURSOS ADMINISTRATIVOS

ManuelOsorio, ensuDiccionariodeCienciasJurídicas,Políticasy Sociales, señala que se denominaRecursoAdministrativo, acadaunodelosquelosparticularespuedeninterponercontralasresolucionesadministrativasyantelospropiosorganismosdelaAdministración.Talescomoeldereposiciónoreconsideraciónyeljerárquico,queseinterponendentrodelavíaadministrativay hasta agotar la misma para luego proseguir con el trámitecontenciosoadministrativo.

ParaelprofesorCassagne,“elrecursoestodaimpugnaciónentérminodeunactoadministrativooreglamentoconelfindequeserevoque,modifiqueoseasaneado”8.

El profesor Rubén Correa Freitas, señala que “para que hayaun recurso administrativo, es necesario que haya un actoadministrativocontrarioalaConstituciónoalasleyes,decretosoreglamentosoésteseainconvenienteoinoportuno”9.

PorsuparteelprofesorRobertoDromi,señalaqueel“recurso”ensuconceptogeneral,eselmedioporelcualseacudeaunjuezoaotraautoridadconunademandaopeticiónparaquesearesuelta,yensentidorestringido,esunremedioadministrativoespecíficoporelqueseimpugnansolamenteactosadministrativosaobjetodedefenderderechossubjetivosointereseslegítimos”10.

Elprofesorargentino,refierequeelrecursoadministrativotieneporfinalidadimpugnarunactoadministrativo,dando lugar a un procedimiento en sede administrativa,afindequeselelorevoqueomodifiqueconelobjetoderestablecerelDerechosubjetivoointeréslegítimolesionadopordichoacto.

8 CASSAGNE, Juan Carlos. ob. cit. T. II, ps. 381 – 382.9 CORREA FREITAS, Rubén. Manual de Derecho de la Función Pública, Ediciones Fundación

de Cultura Universitaria, Montevideo, 1998, pág. 262.10 DROMI, Roberto. El Procedimiento Administrativo, pág. 254.

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Para el profesor Allan R. Brewer-Carías: “La garantía porexcelencia del derecho a la defensa, es el derecho de losinteresadosaimpugnaroatacar,ensedeadministrativa,losactosadministrativos emanados como resultado del procedimientoadministrativo.Ellopermiteelejercicio,porlaAdministración,delcontrolinternosobresusactosadministrativos”11.

ElprofesorDromi,refierequelaimpugnaciónadministrativayel agotamientode la vía administrativa son requisitos previosparalaimpugnaciónjudicialdelactoadministrativoatravésdelprocesocontenciosoadministrativo.

El profesor Allan R. Brewer-Carías, concibe el principio delagotamientode lavía administrativa, que enmuchos casos seconvierte enunobstáculoprocesal a la tutela judicial efectiva:“como un privilegio de la Administración de poder decir laúltimapalabrasobreelasunto,antesdequeselleveelactoalarevisiónantelajurisdiccióncontencioso-administrativa”12.

Siguiendoalautor:“SetratadeunprivilegiodelaAdministración,de poder revisar sus actos administrativos, antes de que sesometanacontroljudicial”13.

6.1. CLASIFICACIÓN DE LOS RECURSOS ADMI-NISTRATIVOS

El profesor Dromi, señala, entre otros, como recursosadministrativos en el derecho positivo argentino14, el dereconsideración: denominado también de oposición, resposición, revocación o revocatoria, que se interpone ante la mismaautoridadquedictóelactoadministrativo;eldeapelación:queseinterponeporanteelórganoinmediatosuperioralqueemitióel acto impugnado, en tanto autoridad superior intermediaen laestructuraadministrativaa laqueperteneceelemisor;el

11 BREWER-CARÍAS, Allan R., ob.cit., pág.303.12 BREWER-CARÍAS, Allan R. ob.cit., pág.285.13 BREWER-CARÍAS, Allan R., ob. cit, pág.286.14 DROMI, Roberto, El Procedimiento Administrativo. ob. cit., ps..261-280.

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jerárquico:queseinterponeanteelórganoadministrativosuperiordel órgano que dicto el acto; el de alzada: que procede contraactosdeentidadesdescentralizadas,entidadesautárquicasodeempresasdelEstado.

ElprofesorBrewer-Carías, apartirdel estudiode los recursosadministrativosenAméricaLatina,clasificaaéstosentresclases:eldereconsideración,eljerárquicoyelderevisión15.

El recurso de reconsideración, denominado también, dereposiciónoderevocatoria,queinterponeeladministradoantelamismaautoridadadministrativaaobjetodequeéstareconsideresudecisiónylamodifiqueorevoque.

El recurso jerárquico, que interpone el administrado ante elsuperiorjerárquicodelaautoridadadministrativaqueemitióelactoadministrativoimpugnado,aobjetodequeaquél,haciendouso de sus facultades de dirección y control, propias de lasrelacionesdejerarquíaysubordinación,lomodifiqueorevoque.

El recurso de revisión, que interpone el administrado ante elmismosuperiorjerárquico,contraunactoadministrativofirme,irrecurrible o inimpugnable, por causales específicas previstasenlaley.

Ennuestralegislación,losrecursosadministrativosseencuentranprevistos en las normas jurídicas siguientes:Decreto SupremoNº0071,de9deabrilde2009,decreacióndeentesreguladoresde servicios públicos y actividades estratégicas estatales, ensusArtículos10y11;DecretoSupremoN°0181,de28dejuniode 2009, Normas Básicas del Sistema de Administración deBienesyServicios,ensusArtículos90a104;LeyN°2492,de2deagostode2003,CódigoTributarioBoliviano,Artículos143ºy 144º;LeyNº2341,de23deabrilde2002,deProcedimientoAdministrativo, vigente desde el 25 de abril de 2003, en susArtículos 64 y 66; LeyNº 2027, de 27de octubrede 1999, delEstatutodelFuncionarioPúblico,Artículos66y67;LeyN°2028,

15 BREWER-CARÍAS, Allan R., ob.cit., pág.305.

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de28deoctubrede1999,deMunicipalidades,Artículos140y141;LeyN°1715,de18deoctubrede1996,delServicioNacionaldeReformaAgraria,Artículo28;LeyN°1700,de12dejuliode1996,Forestal,Artículos43,44y45;LeyNº1632,de5dejuliode1995,deTelecomunicaciones,Artículo15;LeyN°1600,de28deoctubrede1994,delSistemadeRegulaciónSectorial (SIRESE),Artículos22y23;LeyNº1333,de27deabrilde1992,delMedioAmbiente,ensuArtículo101.

LaLeyNº2341deProcedimientoAdministrativo,ensusArtículos64 y 66, prevé los recursos administrativos de revocatoria yjerárquico, disponiendo que el primero se interpone por elinteresado ante la autoridad administrativa que pronunció laresoluciónimpugnada,dentrodelplazodediezdíassiguientesasunotificación,yeljerárquico,contralaresoluciónqueresuelvaelrecursoderevocatoria,antelamismaautoridadparaanteelsuperiorjerárquico,dentrodelmismoplazo.

EnsuArtículo70,establecequeresuelvoelrecurso jerárquico,elinteresadopodráacudiralaimpugnaciónjudicialporlavíadelproceso contencioso administrativo ante laCorte SupremadeJusticia.

La Ley Nº 2492, de 2 de agosto de 2003, Código TributarioBoliviano, en sus Artículos 143 y 144, prevé los recursosadministrativosdealzadayjerárquico,que,adiferenciadelosrecursosderevocatoriayjerárquicoqueseinterponenalinteriordelaentidadadministrativaqueproduceelactoadministrativoimpugnado, se interponen ante la SuperintendenciaTributariaRegionalyGeneral,respectivamente.

6.2. LA LEGITIMACIÓN EN LOS RECURSOS ADMI-NISTRATIVOS

En todo recurso administrativo, al igual que en todo procesojurisdiccional, necesariamente intervienen dos sujetos: elrecurrenteodemandante,yelrecurridoodemandado.

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ElprofesorIñigoSanzRubiales,señalaquelalegitimación:“Esla aptitudpara ser parte enunproceso concreto.Así como lacapacidad–tambiénllamadalegitimatio ad processum–implicalaaptitudgenéricadeserparteencualquierproceso(…)”16.

Para el profesor Brewer-Carías, la legitimación activa para lainterposicióndelosrecursosadministrativos,estáreservadaalosinteresadosquetenganuninteréspersonal,legítimoydirecto17.

ElprofesorDromi,señalaque:“Entodorecursointervienendossujetos:laAdministración pública,quedecideoresuelveelrecursoy el particular-administrado,queinterponeelrecurso”18.

En cuanto a los administrados interesados que intervienenen el procedimiento administrativo, elArtículo 3 del Decreto1759/72 Reglamentario de la Ley 19549 de ProcedimientosAdministrativos, de Argentina, señala que: “El trámiteadministrativopodráiniciarsedeoficiooapeticióndecualquierpersona física o jurídica, pública o privada, que invoque underechosubjetivoouninteréslegítimo;éstasseránconsideradasparteinteresadaenelprocedimientoadministrativo(…)”.

Deigualforma,elArtículo11(acciónlegítimadeladministrado)de la Ley Nº 2341, de 23 de abril de 2002, de ProcedimientoAdministrativo boliviano, atribuye calidad de administradointeresado, a toda persona individual o colectiva, pública oprivada,cuyoderechosubjetivoointeréslegítimoseveaafectadoporunaactuaciónadministrativa.

ElDecreto1759/72,ReglamentariodelaLey19549,NacionaldeProcedimientosAdministrativos, deArgentina, en suArtículo74, establece que: “los recursos administrativos podrán serdeducidosporquienesaleguenunderechosubjetivoouninteréslegitimo. Los organismos administrativos subordinados porrelaciónjerárquicanopodránrecurrirlosactosdelsuperior;los

16 SANZ RUBIALES, Iñigo. El Contencioso Interadministrativo. Editorial Marcial Pons. Madrid, 1993. pág.163.

17 BREWER-CARÍAS, Allan R., ob. cit., pág.315.18 DROMI, Roberto. El Procedimiento Administrativo. ob. cit., pág.257.

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agentesdelaAdministraciónpodránhacerloendefensadeunderechopropio.LosentesautárquicosnopodránrecurriractosadministrativosdeotrosdeigualcarácternidelaAdministracióncentral,sinperjuiciodeprocuraralrespectounpronunciamientodelMinisterioencuyaesferacomúnactúenodelPoderejecutivo,segúnelcaso”.

En el mismo sentido, la Ley Nº 2341, de ProcedimientoAdministrativo,ensuArtículo56(procedenciade losrecursosadministrativos),prevéque los recursosprocedencontraactosdefinitivosque,acriteriodelosinteresados,afecten,lesionenopudierencausarperjuicioasusderechossubjetivoso intereseslegítimos.

Por su parte, el Artículo 117 del Decreto Supremo Nº 27113,de 23 de julio de 2003, Reglamentario de la Ley Nº 2341 deProcedimiento Administrativo, dispone que los recursos sólopodránserdeducidosporquienesinvoquenunderechosubjetivoointeréslegítimolesionados,demaneraactualoinminenteysefundamentaránenrazonesdeilegitimidadporviciosdenulidadoanulabilidad.

De lo anterior, se infiere que las personas públicas, al igualque laspersonasprivadas,podrán invocarderechossubjetivoso intereses legítimos en la tramitación del procedimientoadministrativoyenlainterposiciónderecursosadministrativos.

ElArtículo56delaLeyNº2341deProcedimientoAdministrativo,no establece limitaciones al ejercicio de la legitimación activa,comorazonablementelohaceelArtículo74delDecreto1759/72,argentino.

ConlaconstitucióndelaactualEstadoautonómicoboliviano,serápertinentequelaLeydeProcedimientoAdministrativo,establezcalimitacionesa la legitimaciónactivade losentespúblicosparala interposición de los recursos administrativos, considerandolanuevaconformacióndelaAdministraciónPúblicaboliviana:administración pública nacional, administración pública

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departamental autónoma, administración pública provincialautónoma,administraciónpúblicamunicipalautónoma.

Enestesentido,enlanuevaLeydeProcedimientoAdministrativo,seríanimpugnablesmedianterecursosadministrativos,losactosdeunaadministraciónpública,porpartedeotraadministraciónpúblicadiferente,ynoalinteriordeellas,portratarsedeactosde órganos administrativos y sujetos estatales de la mismaadministración.

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UNIDAD XIACTOS ADMINISTRATIVOS

1. INTRODUCCIÓN

La función administrativa del Estado se expresa a través de:declaraciones unilaterales de alcance general denominadasReglamentos Administrativos, que producen efectos directos;declaraciones unilaterales internas dentro de la propiaadministraciónqueproducenefectosindirectosomediatosparalosparticulares,denominadosSimplesActosdelaAdministración,quenoson impugnables;declaracionesunilateralesdealcanceparticular que constituyen los Actos Administrativos, queproducen efectos directos; declaraciones bilaterales de alcanceparticular denominadas Contratos Administrativos y; de losHechosAdministrativos que son actuaciones materiales de laadministraciónquesetraducenatravésdeoperacionestécnicasofísicasnoimpugnables.

EnlapresenteUnidadnosreferiremosespecíficamentealosActosAdministrativos,para locualdesarrollaremoselmarcoteóricoenelqueprecisaremossuconcepto,elementos,caracteres,clasesy sus formas de extinción, vía los recursos administrativos yjurisdiccionalesjudicialesestablecidosenlalegislaciónboliviana.

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2. APRECIACIÓN CONCEPTUAL

Se sostiene que la expresión surgió después de la RevoluciónFrancesayqueantiguamente estosactos se llamabanactosdereyodelfisco.

ElprofesorManuelMaríaDíez,refierequeelprimertextolegalqueempleóestaexpresióneslaleyfrancesadel16deagostode1790.

ElprofesorRobertoDromi,definealactoadministrativo“comotodadeclaraciónunilateralefectuadaenelejerciciodelafunciónadministrativa, que produce efectos jurídicos individuales enformadirecta”1.

De esta definición, resultan excluidos los simples actos dela administración, por sus efectos indirectos; los contratosadministrativos y los reglamentos, por la bilateralidad y elalcancegeneral,respectivamente.

La Ley Nº 2341, de ProcedimientoAdministrativo, difiriendodelmarco conceptual señalado, en sudefinición legaldeActoAdministrativoescomprensivadelosactosadministrativosydelosreglamentosadministrativos,asíensuArtículo27,consideraacto administrativo, toda declaración, disposición o decisiónde la administración pública, de alcance general o particular,emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada odiscrecional, cumpliendo con los requisitos y formalidades deley,queproduceefectosjurídicossobreeladministrado.

LosArtículos33,34y35delDecretoSupremoNº27113,de23dejuliode2003,reglamentariodelaLeyNº2341deProcedimientoAdministrativo, corroborando la definición legal de actoadministrativo,refierenquelosactosadministrativosdealcancegeneral producirán sus efectos a partir del día siguiente hábilal de su publicación, y los actos administrativos de alcance

1 DROMI, José Roberto, El Acto Administrativo, Instituto de Estudios de Administración Local, pág.14, Madrid, 1985. En el mismo sentido OLIVERA TORO, Jorge, Manual de Derecho Administrativo, Cuarta edición, Edit. Porrúa, ps.143-151, México, 1976.

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individualproduciránsusefectosapartirdeldíasiguientehábilaldesunotificaciónalosinteresados.

3. ELEMENTOS

Ladoctrina2,reconocecomoelementosdelactoadministrativo:lacompetencia,elobjeto,lacausa,laformaylafinalidad.

LaLeyNº2341deProcedimientoAdministrativo,ensuArtículo28,expresamente reconocecomoelementosesencialesdelactoadministrativo, los siguientes: competencia, causa, objeto,procedimiento,fundamentoyfinalidad.

Loselementosdelactoadministrativo,tantosubjetivoscomoobjetivosyformales,seresumenen:

3.1. LA COMPETENCIA

Eselconjuntodeatribucionesyobligacionesqueunaautoridadpuedeydebelegalmenteejercerparamanifestarunilateralmenteuna decisión que produce efectos jurídicos subjetivosdeterminadosenlaesferajurídicadelosadministrados.

Esunilateralporquenorequieredelaconcurrenciadelavoluntaddeladministradodestinatarioparaperfeccionarse.

ElArtículo122delaConstituciónPolíticadelEstado,establecequesonnuloslosactosdelaspersonasqueusurpenfuncionesque no les competen, así como los actos de las que ejercenjurisdicciónopotestadquenoemanedelaley.

LaLeyNº2341deProcedimientoAdministrativo,ensuArtículo5(competenciadelossujetospúblicos),disponequelosórganosadministrativos tendrán competencia para conocer y resolverun asunto administrativo cuando ésta emane, derive o resulte

2 MARIENHOFF, Miguel S. ob.cit., Cuarta edición, ps.284-309; DROMI, José Roberto, El Acto Administrativo, ob.cit. ps.33-75; SERRA ROJAS, Andrés, Derecho Administrativo, primer curso, Vigésima edición, Edit. Porrúa, ps.255-271, México, 1999.

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expresamente (objetividad) de la Constitución Política delEstado,lasleyesylasdisposicionesreglamentarias.

Señala además, que la competencia atribuida a un órganoadministrativoesirrenunciable(irrenunciabilidad),inexcusableydeejercicioobligatorioysólo(excepciónalaimprorrogabilidad)puedeserdelegada,sustituidaoavocadaconformealoprevistoendichaLey.

Porsuparte,elArtículo25(competencia)delDecretoSupremoNº 27113, reglamentario de la Ley Nº 2341 de ProcedimientoAdministrativo,señalaqueelactoadministrativodebeemanardeunórganoqueejerzalasatribucionesquelefueronconferidasporelordenamiento jurídicoenrazóndelamateria,territorio,tiempoy/ogrado.

El inciso a) del Artículo 35 (nulidad del acto administrativo)de laLeyNº 2341,prevéque sonnulosdeplenoderecho, losactosadministrativosdictadosporautoridadadministrativasincompetenciaporrazóndelamateriaodelterritorio.

Respecto del medio procesal jurisdiccional, para lograr ladeclaratoria de nulidad del acto, el Artículo 79 de la Ley Nº1836,de1deabrilde1998,delTribunalConstitucional,estableceque procede el recurso directo de nulidad contra todo acto oresolucióndequienusurpe funcionesqueno le competen, asícomocontralosactosdequienejerzajurisdicciónopotestadquenoemanedelaley,procediendotambiéncontralasresolucionesdictadas o actos realizados por autoridad judicial que estésuspendidadesusfuncionesohubierecesado.

LaConstituciónPolíticadelEstado,ensuArtículo202numeral12,reconoce competencia alTribunalConstitucionalPlurinacionalparaconoceryresolverlosrecursosdirectosdenulidad.

ElArtículo81delaLeyNº1836,disponequeelrecursodirectode nulidad se interpondrá dentro del plazo de treinta días,computableapartirdelaejecucióndelactoodelanotificaciónconlaresoluciónimpugnada,pudiendoserrechazadocuandocarezca

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manifiestamente de fundamento jurídico, según lo previene elparágrafoIIIdelArtículo82delareferidanormalegal.

ElTribunalConstitucional,respectoalrecursodirectodenulidadyelrequisitodefundamentojurídicoconstitucional,enelAutoConstitucional180/2005-CA,de28deabril,expresa:

“SibienesteTribunalhaestablecidoensujurisprudenciaqueelrecursodirectodenulidadconstituyeunagarantíadeaplicacióngeneralcontra todos los“(...)actosde losque usurpen funciones que no les competen así comolosactosde losqueejerzan jurisdicciónopotestadqueno emane de la ley” (…); sin embargo, ello no debeentendersequetalprotecciónconstitucionalseaaplicableasupuestasinfraccionesaldebidoproceso,encualquierade las formas en que tales infracciones pudieranproducirse en los procesos judiciales o administrativosen curso,no sóloporque lasmismas tienen losmediosde impugnación que las normas procesales pertinentesdispensanaloslitigantesparalograrlareparacióndesusderechossupuestamenteviolados,sinoquelaratiolegisdelartículo31delaCPE,esladedotaralciudadanodeunmediodeimpugnacióndirecto(deaccesoinmediato)en los supuestos antes mencionados, no así para losvinculados a las lesiones al debido proceso; y sólo endefectodeéstospodráocurriralatutelaquebrindaelart.19delaCPE,quecomolohaestablecidolajurisprudenciade este Tribunal, otorga protección contra los actosilegales lesivos de derechos y garantías fundamentalescomoelderechoa ladefensaen juicioy lagarantíadeldebido proceso, en toda clase de procesos judiciales oadministrativosynoasíalatutelaquebrindaelrecursodirecto de nulidad (…) En consecuencia, al carecermanifiestamente de fundamento jurídico-constitucionalquedéméritoaunaresoluciónsobreelfondodelasuntoplanteado, dado que la jurisdicción constitucional nopuedeoperarcomounmecanismodeprotecciónparalelo

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alosmediosdedefensajudicialoadministrativaquelaley dispensa a los ciudadanos, dentro de los procesosjudicialesoadministrativosencurso,elpresenterecursosehalladentrodeloscasosderechazoestablecidosporelart.82.IIIdelaLTC,concordanteconelart.33.Idelamismanormajurídica”.

3.2. EL OBJETO

Constituyeelcontenidoomateriadelactoadministrativo,quea decir deOlivera Toro, puede ser facultativo, limitativo y demanifestacionesdereconocimiento(decogniciónsegúnDromi).Estesiempredeberáserlícito,posibleydeterminado.

Elincisoc)delArtículo28delaLeyNº2341deProcedimientoAdministrativo,señalaqueelobjetodelactoadministrativodebesercierto,lícitoymaterialmenteposible.

ElArtículo28(objetodelactoadministrativo)delDecretoSupremoNº 27113 reglamentario de la Ley Nº 2341 de ProcedimientoAdministrativo,señalaqueelobjetodelactoadministrativoesladecisión,certificaciónojuiciodevalorsobrelamateriasujetaaconocimientodelórganoadministrativo.

Elincisob)delArtículo35delaLeyNº2341,establecequesonnulosdeplenoderecho,losactosadministrativosquecarezcandeobjetooelmismoseailícitooimposible.

3.3. LA CAUSA

Eselconjuntodehechosyantecedentesqueexistenalmomentooatiempodeemitirseelacto.

La circunstancia que justifica en cada caso que un actoadministrativosedicte.

Elpresupuestodehechoydederechodelacto.Lacausaeselporquédelaemisióndelacto.

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Es elmotivo o razón particular por el cual la administración,emiteelacto.

Elincisob)delArtículo28delaLeyNº2341deProcedimientoAdministrativo,establecequelacausadeberásustentarseenloshechos y antecedentes que le sirvande causa y en el derechoaplicable.

El Artículo 31 (motivación del acto administrativo) delDecreto Supremo Nº 27113 reglamentario de la Ley Nº 2341de Procedimiento Administrativo, dispone que la motivaciónexpresará sucintamente los antecedentes y circunstancias queresulten del expediente, y consignará las razones de hecho ydederechoquejustificaneldictadodelacto,individualizarálanorma aplicada, y valorará las pruebas determinantes para ladecisión.

3.4. LA FINALIDAD

Resultaserelfindeinteréscolectivoqueconlaemisióndelactosepersigueoprecautela.

Mientraslacausaeselporqué,lafinalidadeselparaqué.

El fin generalmente, precautela la salubridad, la seguridad ytranquilidad,públicas:elementosdelordenpúblico.

Elincisof)delArtículo28delaLeyNº2341deProcedimientoAdministrativo,prescribequelafinalidaddeberácumplirseconlosfinesprevistosenelordenamientojurídico.

3.5. LA FORMA

Explicaelmodoomaneradecómoseexteriorizaosedaaconocerlavoluntadadministrativa.

Aunque la doctrina ha establecido la existencia de actosadministrativos que pueden expresarse a través de signos oseñales,comolasdetránsito,porprincipiogeneral,precautelando

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la seguridad jurídica del administrado, el acto administrativodebe constar o instrumentarse por escrito, fechado y suscritopor el titular del órgano, y ser debidamente notificado a sudestinatario.

DelcontenidodelosArtículos22a25,29a34y52delaLeyNº2341deProcedimientoAdministrativo,seestablecequelosactosadministrativosdebenconstarporescrito.

Al respecto, elArtículo 29 (formadel acto administrativo)delDecreto Supremo Nº 27113 reglamentario de la Ley Nº 2341,expresamentedisponeque el acto administrativo se expresarápor escrito y consignará: lugar, fecha y número de emisión,mencióndelórganooentidaddequienemana,expresiónclarayprecisadelcontenidodelavoluntadadministrativa,motivaciónenloshechosyelderecho,individualizaciónyfirmadelservidorpúblicointerviniente.

No obstante, y amanera de excepción, que confirma la regla,elparágrafo IIdelArtículo29delDecretoSupremoNº27113,señalaquepodráprescindirsedelaformaescritacuando:setratedeactoscuyosefectosseagotenenelmomentodesuemisión,setratedeórdenesverbalesocuestionesordinariasyderutina,cuandolavoluntadadministrativaseexterioricepormediodeseñalesosignos.

Elincisoc)delArtículo35(nulidaddelactoadministrativo)delaLeyNº2341,establecequesonnulosdeplenoderecho,losactosadministrativosquehubiesensidodictadosprescindiendototaloabsolutamentedelprocedimientolegalmenteestablecido.

A modo de ejemplificar los elementos esenciales del actoadministrativoenelcontenidohipotéticodeunactoadministrativoespecífico, podemos señalar una resolución administrativamunicipaldeclausuradeestablecimientocomercial.

LaemisiónresultaríadecompetenciadelaAlcaldíaMunicipal.

Suobjetoeslaclausuradelestablecimiento.

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Lacausaoseaelmotivodehechoydederecho,eventualmenteseríaelestadoinsalubredelmismo(hecho)ylascontravencionesalasnormasreglamentariasenmateriadesalud(derecho).

Laforma,seríaescritayconformealprocedimientoadministrativomunicipaldelicenciasdefuncionamiento.

Lafinalidadsería:precautelarlasalubridadpública(elementodelordenpúblico).

En una hipotética resolución administrativa de retiro ocancelacióndelicenciadeconducir.

Lacompetencia resultaríadelaUnidadOperativadeTránsitodependientedelaPolicíaBoliviana.

Elobjeto,eselretirodelalicenciadeconducir.

La causa sería el eventual estado de ebriedad (hecho) delconductoryporendelascontravenciones(derecho)alcódigodetránsitovigente.

Laforma,seríaescritayconformealprocedimientoadministrativodeotorgacióndelicenciasdeconducir.

La finalidadsería:precautelar la seguridadpública (elementodelordenpúblico).

Enunhipotéticopermisoparaportararmasdefuego.

La competencia resultaría ser de la Fuerza Especial de LuchaContraelCrimen(FELCC)dependientedelaPolicíaBoliviana.

Elobjetoeselpermisoparaelusodearmasdefuego.

Lacausahipotéticasería laseguridadpersonalporrazonesdeamenazas(hecho)oelejerciciodecargosofuncionesjudicialesopolicialesyelderechoalaseguridad(derecho)reconocidoporlaconstitución.

Laforma,seríaescritayconformealprocedimientoadministrativodeotorgacióndepermisosparaportararmasdefuego.

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La finalidad sería: precautelar la seguridad y tranquilidad,públicas(elementosdelordenpúblico).

Comosepodráadvertir,delosejemplosformuladosytalcomose precisó en el apartado 3.4., la finalidad siempre precautelaalguno de los componentes del orden público: salubridad,tranquilidadyseguridad,públicas.

4. CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Siguiendo al profesor Dromi (el acto administrativo), soncaracteres jurídicos esenciales del acto administrativo: lalegitimidad, en cuanto a la presunción de su validez; laejecutividad,porsuobligatoriedadyexigibilidadapartirdesunotificación; la ejecutoriedad, por su ejecución administrativaa cargo de la misma entidad administrativa que lo emite(principio de autotutela);laestabilidad,encuantoalaprohibiciónde revocación en sede administrativa de los actos que crean,reconocenodeclaranderechossubjetivos,unaveznotificadosaladministrado;laimpugnabilidad,porcuantosonrecurriblesensedeadministrativayjurisdiccional.

Enprincipio, los actos administrativos sepresumen legítimos,por ser dictados en el ejercicio de la función administrativaencaminadaagestionarinteresescolectivos.

LaLeyNº2341deProcedimientoAdministrativo,enelincisog)desuArtículo4,reconoceexpresamenteelprincipiodelegalidadydepresuncióndelegitimidad,alseñalarquelasactuacionesdelaAdministraciónPúblicaporestarsometidasplenamentealaLey,sepresumenlegítimas,salvoexpresadeclaraciónjudicialencontrario.

EnsuArtículo32(validezyeficaciadelosactosadministrativos),establecequelosactosdelaAdministraciónPúblicasepresumenválidosyproducenefectosdesde la fechade sunotificaciónopublicación.

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No obstante, el administrado que se creyere afectado en susderechos subjetivos, puede impugnarlos en vía administrativao promover la declaratoria de nulidad en sede jurisdiccionaljudicial.

En el mismo sentido, el Artículo 48 (legitimidad del actoadministrativo)delDecretoSupremoNº27113reglamentariodelaLeyNº2341deProcedimientoAdministrativo,disponequeel acto administrativo se presume válido mientras la nulidaddelmismo no sea declarada en sede administrativamedianteresoluciónfirmeoensedejudicialmediantesentenciapasadaenautoridaddecosajuzgada.

En relación a los principios de la actividad administrativa, yespecíficamente del principio de presunción de legitimidad,el Tribunal Constitucional, en su Sentencia Constitucional1464/2004-R,de13deseptiembre,expresa:

“(…) Según este principio, las actuaciones de laAdministración Pública se presumen legítimas, salvoexpresa declaración judicial en contrario [art. 4 inc.g) de la LPA]). La presunción de legitimidad del actoadministrativo,comolahaestablecidolaSentenciaantesaludida,“…sefundaenlarazonablesuposicióndequeelactorespondeyseajustaalasnormasprevistasenelordenamientojurídicovigenteatiempodeserasumidoelactoodictadalaresolución,esdecir,cuentacontodosloselementosnecesariosparaproducirefectosjurídicos,porloqueelactoadministrativoeslegítimoconrelacióna la Ley y válido con relación a las consecuencias quepuedaproducir.Ladoctrinaenseñaqueel fundamentode lapresunciónde legitimidad radicaen lasgarantíassubjetivas y objetivas que preceden a la emanaciónde los actos administrativos, que se manifiesta en elprocedimientoquesedebeseguirparalaformacióndelacto administrativo, que debe observar las reglas deldebidoproceso,quecomprendeelderechodelparticular

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de ser oídoy en consecuencia exponer la razónde suspretensionesyudefensa”.

Un carácter esencial del acto administrativo, además de lapresunción de legitimidad y la impugnabilidad, es el deunilateralidad.

5. TIPOS DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

El profesor Jorge Olivera Toro3 refiere la existencia de actosadministrativosquepor su contenido se clasifican en aquellosque aumentan las facultades de los administrados, los quelimitanaquellasylosdemanifestacionesdereconocimiento.

5.1. LA AUTORIZACIÓN

Esaquel,quefacultaaladministradoelejerciciodeunderechopre-existente.

Tal es el caso de una licencia de funcionamiento de unestablecimiento comercial para el ejercicio del derecho alcomercio;lalicenciadeconducirparaelejerciciodelaslibertadesde locomoción; la autorizaciónde edificación,para el ejerciciodelderechodepropiedad.

5.2. EL PERMISO

Aunque algunos autores, entre ellos Olivera Toro, consideranla autorización y el permiso o licencia como sinónimos, nosadherimosaladistinciónquerealiza Dromi,cuandoseñalaqueelpermisoesunactoquefacultaaunapersonaelejerciciodeunderecho,enprincipioprohibidoporelordenpúblico.

Es una exención especial respecto de una prohibición general(portacióndearmas,ventadebebidasalcohólicas,permisoparavendedoresambulantes,paralacolocacióndepropagandasenvíaspúblicas,paraelcierredevíaspúblicas).

3 Ob. cit., ps.183-184.

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ElprofesorDromi,sostienequedichoactotienesufundamentoen el poder de policía, crea una situación jurídica individualcondicionada al cumplimiento de la ley, se otorga en calidadde intuito personae, es revocable sin derecho a resarcimiento(precario),caducaporincumplimientodeleyysuotorgamientodependedeladiscrecionalidadadministrativa.

Mientras que el permiso puede hacerse valer frente a losadministrados, la autorización sólo es oponible a la propiaadministración.

5.3. LA ADMISIÓN

Esaquel,quepreviocumplimientodeciertosrequisitos,incorporaaladministradoaunaactividaddeinteréspúblicoinvistiéndolodeunadeterminadasituaciónjurídicageneralypre–establecida.

Es el caso del diploma de bachiller y título profesional comomediosdeadmisiónainstitucionesdeenseñanzayorganizacionesprofesionales.

5.4. DISPENSA

Es aquel, que exime o exonera el cumplimiento de unaobligaciónconsignadaenunanormadecaráctergeneral(legaloreglamentaria),taleselcasodeladispensadelaprestacióndelserviciomilitar,delaexencióntributariadelpagodelImpuestoa lasUtilidadesde lasEmpresas (IUE), exencióndelpagodelImpuestoa laPropiedaddeBienes Inmuebles (IPBI),exencióndel pagode patentesmunicipales: para las organizaciones sinfinesdelucroquepordisposicióndesusestatutosnodistribuyansusutilidades entre sus asociados, y en casodedisolución supatrimonio sea transferido a entidades de igual objeto o seandonadasainstitucionespúblicas.

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5.5. SANCIONES

Constituyen la consecuencia punitiva que impone laadministraciónpúblicaenvíaadministrativaaraízdeinfraccionesalordenamientojurídicoadministrativo.

Es el caso de recargos,multas, intereses, decomiso, clausuras,inhabilitación, retiro de permisos y licencias, paralización ydemolicióndeobras,declaratoriadecaducidadenlasconcesionesdeexplotacióndebienesdedominiopúblicoodeprestacióndeserviciospúblicosdecompetenciaestatal.

5.6. LA EXPROPIACIÓN

Constituye un acto traslativo de derecho por el cual laadministraciónpública,porrazonesdeutilidadpública,imponecoactivamente al particular la privación parcial o total de supropiedad,previopagodeunaindemnizaciónjusta.

LaConstituciónPolíticadelEstado,ensuArtículo57,disponeque la expropiación de la propiedad privada individual ocolectiva,seimpondráporcausadenecesidadoutilidadpública,calificadaconformeconlaleyypreviaindemnizaciónjusta.

EnsuArtículo401parágrafo II, señalaque laexpropiacióndelatierraprocederáporcausadenecesidadyutilidadpública,ypreviopagodeunaindemnizaciónjusta.

Sibien,elArtículo57constitucional,adiferenciadelArtículo22delaConstituciónde1967,noestableceelincumplimientodelafunciónsocial,comocausaldeexpropiación;delcontenidodelArtículo56constitucional,seinfierelaposibilidadconstitucionalparaello,alreconocerseelderechodetodapersonaalapropiedadprivada,siemprequeéstacumplaunafunciónsocial.

LaLeyNº2028,deMunicipalidades,ensuArtículo122,dentrode las limitaciones al derecho de propiedad privada, facultaa las municipalidades a efectuar expropiaciones, dentro delámbito de su jurisdicción, previa declaratoria de necesidad y

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utilidadpúblicaypreviopagodeindemnizaciónjusta,medianteOrdenanza Municipal aprobada por dos tercios de votos delConcejoMunicipal.

EnsuArtículo125(términoparalaexpropiación),disponequeencasodenoefectivizarselaordenanzamunicipalquedeclarólanecesidadyutilidadpública,paralaexpropiación,enunplazonomayorados(2)añosdesdesupublicación,dichaordenanzaperderávigenciaylaventaforzosaquedarásinefecto.

Respectodelaprescripciónylasgarantíasdeltitulardelderechopropietariodelbienexpropiado,elTribunalConstitucional,ensu Sentencia Constitucional 1671/2003-R, de 21 de noviembre,expresa:

“(…)Concarácterprevioalanálisisdelaproblemáticaplanteada por el recurrente cabe señalar que laexpropiaciónesuninstitutooprocedimientodederechopúblico mediante el cual el Estado, por razones denecesidadyutilidadpúblicao cuando lapropiedadnocumple una función social, priva coactivamente a unparticular de la titularidad de un bien obligándolo atransferir del dominio privado al dominio público lapropiedad sobre el bien, previo cumplimiento de unprocedimientoespecíficoyelconsiguientepagodeunaindemnización(…)Deloreferidoseinfiereque,sibienesciertoque,enelmarcodelanuevaconcepciónsobrelosalcancesdelosderechosfundamentales,elConstituyenteha determinado una limitación al ejercicio del derechoa la propiedad privada, que se opera a través de laexpropiación,noesmenosciertoque,paralaaplicaciónde esa limitación, ha establecido garantías a favor deltitulardelderecho limitado, lasquesepuedenresumiren lo siguiente: a) la expropiación sólo se realizaráprevia declaración solemne de la necesidad y utilidadpública, determinada por autoridad competente; b) elprocedimiento se someterá a las disposiciones legales

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previamente establecidas; y c) la cesión del derechopropietario, así como la ocupación pública del bienexpropiado,sólosematerializarápreviopagodelajustaindemnización”.

5.7. LA REVERSIÓN

Es el acto traslativo de derecho por el cual la administraciónpública, retrotrae al dominiopúblico los bienes adjudicados alosparticulares,sinindemnizaciónalguna.

ElArtículo401delaConstituciónPolíticadelEstado,disponequeelincumplimientodelafuncióneconómico-socialolatenencialatifundistadelatierra,serácausaldereversiónylatierrapasaráadominioypropiedaddelpuebloboliviano.

ElArtículo51delaLeyNº1715,de18deoctubrede1996,delServicioNacionaldeReformaAgrariaydel InstitutoNacionaldeReformaAgraria(INRA),modificadoporelArtículo28delaLeyNº3545deReconducciónComunitaria,de28denoviembrede 2006, establece que serán revertidas al dominio originariode la Nación sin indemnización alguna, las tierras cuyo usoperjudiqueelinteréscolectivocalificadopordichaley.

A su vez, elArtículo 52de la LeyNº 1715,modificadopor elArtículo 29 de la LeyNº 3545 de Reconducción Comunitaria,establecequeescausaldereversión,el incumplimientototaloparcialdelaFunciónEconómicoSocial.

5.8. REGISTRO Y CERTIFICACIONES

Eselactoporel cual laadministraciónafirma laexistenciadeundeterminadoactoohecho jurídico(registrodelestadocivildelaspersonas,delregistrodederechosreales,delregistrodecomercio,delregistrodecontribuyentes).

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6. VALIDEZ Y EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINIS-TRATIVOS

Ladoctrinaseñalaqueunactoadministrativoesválidocuandoha nacido de acuerdo al ordenamiento jurídico vigente, osea conforme a las formalidades exigidas por las normas delprocedimientoadministrativo.

Entantoque,unactoválidoseráeficazenlamedidaquehayasidoobjetodeladebidapublicidadasudestinatario,afindequetomeconocimientodelmismoy,sieselcaso,puedaejercitarelderechodeimpugnación.

Laeficaciadelactoimplicasuejecutoriedad,queconsisteenlapotestaddelaadministracióndeejecutarelmismo,conelauxiliodelafuerzapúblicasiespreciso,cuandoencuentraresistenciadehechodepartedeladministrado.

A decir del profesor Marienhoff, un acto administrativo esperfectocuandoesválidoyeficaz.

LaLeyNº2341deProcedimientoAdministrativo,ensuArtículo32(validezyeficaciadelosactosadministrativos),establecequelos actos de laAdministración Pública se presumen válidos yproducenefectosdesdelafechadesunotificaciónopublicación.

ElArtículo49(exigibilidaddelactoadministrativo)delDecretoSupremoNº 27113 reglamentario de la Ley Nº 2341, disponeque el acto administrativo es obligatorio y exigible a partirdeldíasiguientehábilaldesunotificaciónopublicación,y lainterposiciónde recursos administrativos o acciones judicialesnosuspenderálaejecucióndelactoadministrativoimpugnado,salvorazonesdeinteréspúblicooparaevitargraveperjuicioalsolicitante.

Porsuparte,elArtículo50(ejecutoriedad)delDecretoSupremoNº 27113, establece que la autoridad administrativa podráejecutar suspropios actos administrativos, a travésdemediosdirectos o indirectos de coerción, cuando el ordenamiento

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jurídico,enformaexpresalefaculteaello.Enlosdemáscasos,laejecucióncoactivaserárequeridaensedejudicial.

7. INVALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Noobstante,quelosactosadministrativosgozandelapresunciónde legitimidad como anotamos anteriormente, pueden sinembargo, en su formación, adolecer de irregularidades, viciosodefectospor la inconcurrenciade cualesquiera elementosdefondoyforma,configurándoseirregularesodefectuososyporendeinexistentesonulososusceptiblesdeanulabilidad.

La doctrina, a fin de explicar la invalidez de los actosadministrativos, ha recurrido permanentemente a la nulidady anulabilidadde los actos en el derechoprivado, quepor sunaturaleza son de difícil aplicación en el campo del derechopúblicoadministrativo.

Al respecto, Olivera Toro, Serra Rojas, Gabino Fraga, EntrenaCuesta, José Canasi, Manuel María Díez, Pablo Dermizaky,LindoFernández,AlfredoRevillaQuezada, se refieren al actonulo(nulidadabsoluta)yalactoanulable(nulidadrelativa).

7.1. NULIDAD ABSOLUTA

Seafirmaqueresultaimpropialaexpresióndeinexistenciadelacto,puesnopodríamosreferirnosaunactoinexistentequeensuformaciónnohacumplidoconlosrequisitosdecompetenciayobjeto,necesariosparasunacimientocomoactoadministrativo.

En tal sentido, al parecer esmás conveniente referirse al actonulooalanulidadabsolutacomounadelasformasdeinvalidezdelactoadministrativoqueadolecedeunviciosustancial.

Tal es el caso de los actos dictados en franca usurpaciónde competencias, que a la luz del Artículo 122 de nuestraConstitución, son nulos (nulidad absoluta), y en concordanciacon aquél, elArtículo 35 (nulidad del acto administrativo) dela Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, señala que

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el acto administrativo es nulo de pleno derecho por razonesde incompetencia de la autoridad que lo emitió, por carecerdeobjetooesteseailícitooimposibledecumplir,porhabersedictadoprescindiendodelprocedimientoadministrativooporsercontrarioalaConstituciónPolíticadelEstado.

7.2. NULIDAD RELATIVA

Aunqueadiferenciadelanulidadabsoluta,ladoctrinanoseñalacausas específicas, y se sostiene que existe nulidad relativa,cuandoenlaformacióndelactoadministrativosehanpresentadoviciosdeformasubsanablesoanulables.

ElArtículo36 (anulabilidaddelactoadministrativo)de laLeyNº2341deProcedimientoAdministrativo,prescribequeseránanulables los actos administrativos que incurran en cualquierinfraccióndelordenamiento jurídicodistintaa lasprevistasenelArtículo25(nulidaddelactoadministrativo),ysiemprequeporeldefectodeforma,elactocarezcadelosrequisitosformalesindispensablesparaalcanzarsufinodélugaralaindefensióndelosinteresados.

Asuvez,elArtículo37delaLeyNº2341,señalaquelosactosanulablespuedenserconvalidados,saneadosorectificadosporlamismaautoridadadministrativaquedictóelacto,subsanandolosviciosdequeadolezca.

LosparágrafosIIyIVdelosArtículos35y36,respectivamente,delaLeyNº2341,establecenquelasnulidadesylasanulabilidades,podrán invocarseúnicamentemediante la interposiciónde losrecursos administrativosde revocatoria y jerárquico, previstosenlosArtículos64y66delareferidanormalegal.

8. EXTINCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Laextincióndelactoadministrativoimplicasuretirodelmundojurídico,seaporviciosodefectosconcomitantesasunacimientooporrazonessobrevinientes.

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En el primer caso, se denomina extinción por causas deilegitimidad y en el segundo, por causas de oportunidad oinconveniencia.

Son medios de extinción de los actos administrativos, lacaducidadylarenunciaporcausasatribuiblesaladministrado,ylarevocaciónylaanulaciónporcausasnoimputablesaaquel.

LosArtículos57(extincióndeplenoderecho),58(extinciónporcaducidad), 59 (extinción por revocación) y 61 (extinción porcaducidad)delDecretoSupremoNº27113reglamentariodelaLey Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, disponen quelos actos administrativos se extinguen por: cumplimiento delobjeto; imposibilidad de hecho sobreviniente para cumplir suobjeto; expiración del plazo para el cumplimiento del objeto;acaecimientodeunacondiciónresolutoria;renunciaexpresadesutitularmanifestadaporescrito;revocatoria,porviciosexistentesalmomentodesuemisiónoporrazonesdeoportunidadparalamejorsatisfaccióndelinteréspúblicocomprometido;caducidad,confundamentoenelincumplimientoporpartedeladministradodelasobligacionesesencialesqueelactoimpone.

8.1. LA CADUCIDAD

El acto administrativo deja de producir efectos jurídicos porcausasquelesonimputablesaladministrado.

Eselcasodelacaducidaddelaconcesióncuandoelbeneficiariono ha hecho uso de ella en el tiempo que establece la ley oincumplelasobligacionesqueestableceésta.

Ennuestropaís,lacaducidaddelasconcesiones,serigeporlaLey deMinería, Ley Forestal, Ley del Sistema de RegulaciónSectorial.

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8.2. LA REVOCATORIA

Esunactoadministrativounilateralquetieneporobjetoeliminarlosefectosdelactoimpugnado,yenprincipiodebeserdictadoporelórganoqueemitiódichoacto.

Procedecontraactos regularese irregulares,esdecirválidoseinválidos,porrazonesdeilegitimidaduoportunidad.

Por ilegitimidad, cuando sean contrarios al ordenamientojurídicoexistenteoporincompetenciadelórganoqueemitióoprodujoelacto.

Por oportunidad, cuando las condiciones materiales quesustentaron la emisión del acto a ser revocado, hubierancambiado.

Al respecto, el profesor Gabino Fraga, sostiene que el actooportunopuedeposteriormentetornarseinoportuno,porqueelinteréspúblicocambiaconfrecuencia,detalmaneraquecuandoelcambioocurre,elactooriginalnosirveyaparasatisfacerloyaúnpuedellegaracontrariarlo.

Eselcasohipotéticodeunaautorizaciónparaelfuncionamientodeuncentronocturnocuandoporrazonesdecambiodeusodesuelo y la correspondienteplanificaciónde establecimientodecentroseducativosenlazona,sedebedejarsinefecto.

Deigualforma,eselcasohipotéticodelaautorizaciónparaelfuncionamientodeuncentrodeabastecimientodecombustibleoparaconstruccióndevivienda,cuandoluegodelaemisióndelactosehaestablecidolanecesidaddeunaeropuertoenlazona.

Algosimilarsucede,tratándosedeautorizacionesparaelejerciciodelcomercioenmercados,cuandoelreordenamientovehicularyel interéspúblicodemandanel trasladodedichomercadoaotrazona,locualsignificadejarsinefectoelactoadministrativo.

Nuestralegislación,estableceelrecursoderevocatoriacomounmediodedefensadelosadministradosfrentealasactuacionesdelaadministración.

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El recurso, se interpone en sede administrativa ante lamismaautoridadqueprodujoelacto impugnado,seguidoderecursojerárquicoanteelsuperiorengrado,encasodenegativa.

ElArtículo56delaLeyNº2341deProcedimientoAdministrativo,establecequelosrecursosadministrativosprocedencontratodaclasederesolucióndecarácterdefinitivoqueponganfinaunaactuación administrativa o actos administrativos que tengancarácterequivalente, siemprequedichosactosadministrativosacriteriosdelosinteresadosafecten,lesionenopudierencausarperjuicioasusderechossubjetivosointereseslegítimos.

Losactosadministrativos,nosólopuedenrevocarseapeticióndeladministrado,sinodeoficioporpartedelaautoridademisoraodel superior engrado en el pleno ejerciciode las facultadesque emergen de los elementos esenciales de la jerarquíaadministrativa.

9. ESTABILIDAD DEL ACTO Y ACCIÓN DE LESIVIDAD

El acto administrativo, tiene el carácter de estable, es decir,inextinguible en sede administrativa e impugnable en sedejurisdiccional.

El Artículo 51 (estabilidad del acto administrativo) delDecreto Supremo Nº 27113 reglamentario de la Ley Nº2341 de Procedimiento Administrativo, dispone que el actoadministrativo individual, firme en sede administrativa(consentido por el administrado), que otorga o reconoce underechoaladministrado,podráser impugnadoanteelórganojudicialcompetenteporelórganoadministrativoqueloemitióo el superior jerárquico, cuando esté afectado de vicios y seacontrarioauninteréspúblicoactualyconcreto.

Enrelaciónalavalidezyestabilidaddelosactosadministrativos,el Tribunal Constitucional, en su Sentencia Constitucional1464/2004-R,de13deseptiembre,expresa:

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“(…)Deacuerdoalasnormastranscritas,tantolanulidadcomo la anulabilidad de los actos administrativos,sólo pueden ser invocadas mediante la interposiciónde los recursos administrativos previstos en la ley ydentro del plazo por ella establecido; en consecuencia,en virtud a los principios de legalidad, presunción delegitimidad, y buena fe, no esposible que fuerade losrecursos y del término previsto por ley se anulen losactosadministrativos,aúncuandosealeguenerroresdeprocedimiento cometidospor lapropia administración,pues la Ley, en defensa del particular, ha establecidoexpresamente los mecanismos que se deben utilizarpara corregir la equivocación; por ende, fuera delprocedimiento previsto y los recursos señalados porla ley, un mismo órgano no podrá anular su propioacto administrativo (conocido en ladoctrina comoactopropio),porcuantounavezdefinidaunacontroversiayemitidalaResolución,éstaingresaaltráficojurídicoyporlo tantoyanoestábajo lacompetenciade laautoridadqueladictó,sinoalacomunidad,comolohareconocidoesteTribunalenlaSC1173/2003-R,de19deagosto(…)loseñaladoprecedentemente,esaplicabletambiénparalos casos de revocatoria,modificación o sustitución delosactosadministrativospropiosquecrean, reconoceodeclaranunderechosubjetivo,yaqueéstossólopuedenser revocados cuando se utilizaron oportunamente losrecursosque franquea la ley,ocuandoelactobeneficiealadministrado(…)Ahorabien,noobstanteloanotadoprecedente, es criterio general de la doctrina queexistenactosquepuedenser revocadospor razonesdeoportunidad,conelobjetivodesatisfacer lasexigenciasdeinteréspúblico,casoenelquelaAdministraciónestáobligadaaindemnizaralparticular;encambio,hayotrosquenogozandeestabilidady,porlomismo,puedenserrevocadosporlaAdministración,porrazonesdeutilidadpública, no siendo indemnizables, salvo cuando ha

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existidoculpaadministrativaocuandolaAdministraciónharealizadounaincorrectavaloracióndelinteréspúblico.Son actos administrativos inestables, por ejemplo,los permisos concedidos por la Administración, cuyavigenciayrevocatoriadependerádeladiscrecionalidaddelaAdministración,apreciandosiestáonodeacuerdoconelinteréspúblico”.

Sinembargo, laAdministraciónPública,nopuedeverseatadaa sus propias decisiones cuando éstas por más que creen,reconozcan o declaren derechos subjetivos, sean o resultenmanifiestamenteirregulares.

Deallí que ladoctrinay la legislación,han creadoel institutode la acciónde lesividad,paraque laAdministraciónPública,precautelando el interés público, recurra a la autoridadjurisdiccionalcompetenteaobjetodequeseanuleelactoirregularolesivoquehaproducidoderechosafavordeladministrado.

El Artículo 51 (estabilidad del acto administrativo) delDecreto Supremo Nº 27113 reglamentario de la Ley Nº 2341de Procedimiento Administrativo, no señala expresamentela acción de lesividad como vía para la revocación de actosadministrativosestables,sinembargoellaseinfiere,alreferirqueelactoadministrativoindividual,firmeensedeadministrativa,que otorga o reconoce un derecho al administrado, podrá serimpugnado ante el órgano judicial competente por el órganoadministrativo que lo emitió o el superior jerárquico, cuandoestéafectadodeviciosyseacontrarioauninteréspúblicoactualy concreto.

ParaelprofesorRobertoDromi,laaccióndelesividades:“una acción procesal administrativa hábil para que la Administración impugne, ante el órgano judicial competente, un acto administrativo irrevocable”4.

4 DROMI, José Roberto. El acto administrativo, ob. cit., pág.121.

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Se tratadeunproceso judicial,quese iniciapreviadeclaratoria de lesividad y a demanda contencioso administrativa de laAdministración Pública, quien ejerce excepcionalmentelegitimación activa,aobjetodequelaautoridadjurisdiccionaldejesinefectooanuleelactoadministrativolesivoalosinteresesdelaAdministracióny/odelacolectividad.

ParaelprofesorPabloTinajeroDelgado,ladeclaratoria de lesividad es:“Un acto administrativo inimpugnable, que contiene la expresión de voluntad del órgano administrativo competente, mediante el cual se procura el retiro del mundo jurídico, de un acto cuyos efectos benefician a un particular (por lo que no tiene la disponibilidad de sus efectos), y que lesiona los intereses públicos”5.

Es pertinente resaltar, que en la acción de lesividad, es laAdministración Pública la que, en el proceso contenciosoadministrativo,excepcionalmenteejercelalegitimaciónactivayeladministradolalegitimaciónpasiva.

Laaccióndelesividad,requiereconcarácterpreviodeunactoadministrativodiscrecionaldedeclaraciónunilateraldelesividadalinteréspúblicodelactoadministrativoirrevocable,queresultatal,porproducirderechos subjetivosa favordel administradoque resultan indisponibles para la entidad pública declarante,debiendoéstarecurrirainstanciasjurisdiccionalesparasulegalanulación.

5 TINAJERO DELGADO, Pablo. La acción de lesividad. Tesis Doctoral publicada por la Biblioteca de Jurisprudencia de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador. Ecuador, 1998, pág.47.

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UNIDAD XIICONTRATOS ADMINISTRATIVOS

1. INTRODUCCIÓN

Una de las características principales de la AdministraciónPública,essucomplejidad,configuradaporlamultiplicidaddeoperaciones que realiza en base a la significativa cantidad deplanes,programasyproyectostrazados,enlosqueseinvierteelmayorporcentajedelpresupuestodelanación.Deallí,queparalaejecucióndeloplanificadoyprogramado, laadministraciónestatalseconstituyaenelprincipaladquirentedeobras,bienesyservicios.

El principio de legalidad, exige el establecimiento de normasjurídicas especiales que regulen la formación de la voluntadestatal en la celebración de contratos para la adquisición debienes y servicios, en el entendido de precautelar la eficienteadministracióneinversióndelosrecursospúblicosenbeneficiodelacomunidad.

2. DEFINICIÓN

El contrato administrativo, esun acuerdodevoluntades entrela administración y los particulares, que produce efectosjurídicossubjetivos,cuyaformaciónsesujetaalprocedimiento

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administrativo, contiene cláusulas exorbitantes del derechoprivado, y tiene por finalidad la satisfacción de necesidadespúblicas.

ElArtículo 5 inciso j) delDecreto SupremoNº 0181, de 28dejunio de 2009,NormasBásicas del SistemadeAdministraciónde Bienes y Servicios para el sector público, que establece elprocedimiento administrativo para la contratación de bienes,obras y servicios, define al contrato administrativo como el“Instrumento legal de naturaleza administrativa que regula larelacióncontractualentrelaentidadcontratanteyelproveedorocontratista,estableciendoderechos,obligacionesycondicionesparalaprovisióndebienes,construccióndeobras,prestacióndeserviciosgeneralesoserviciosdeconsultoría”.

3. NATURALEZA JURÍDICA1

Estamos frente a una institución jurídica que se caracterizaporlaintervencióndeórganospúblicosque,enelejerciciodelpoderdeimperiodelEstado(potestadimperativaodemando)y en resguardo de los intereses del colectivo social, actúanprivilegiadamenteensuperioridaddecondicionesrespectoalaspersonasprivadas.

En tal sentido, considerando la intervenciónde entespúblicosen ejercicio de la función administrativa del Estado, loscontratos administrativos al igual que los actos y reglamentosadministrativos se encuentran sujetos al procedimientoadministrativo.

Al respecto, el profesor Dromi, considerando al contratoadministrativocomounade las formas jurídicasde la funciónadministrativa, señala que “(…) corresponde aplicar en lacontratación administrativa las normas del procedimiento

1 ACOSTA ROMERO, Miguel, Derecho Administrativo Especial, Vol. I, Tercera edición, Edit. Porrúa, ps.631-638, México, 1998; OLIVERA TORO, Jorge, Manual de Derecho Administrativo, Cuarta edición, Edit. Porrúa, ps.257-264, México, 1976.

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administrativo. Más aún, el procedimiento de contrataciónadministrativaespartedelprocedimientoadministrativo”2.

Sunaturaleza jurídicapropia, y que lodiferenciadel contratoprivado, es que su formación o preparación se sujeta a unprocedimiento administrativo especial de contratación, ycontienecláusulasexorbitantesdelderechoprivado,establecidasunilateralmenteporlaadministración,aobjetodeprecautelarelfinpúblicoquepersigue.

4. ELEMENTOS

De la definición de contrato administrativo, se establecen suscincoelementosesenciales:elconsentimiento,elobjeto,lacausa,laformayelfin.

4.1. CONSENTIMIENTO

Constituyelaexteriorizaciónomanifestacióndelavoluntaddeaceptacióndelaspartes.

Elentepúblicodebetenerplenacompetenciaparacontratar,yelparticular,individualocolectivoprivado,debeserplenamentecapazparaasumirderechosycontraerobligaciones.

4.2. OBJETO

Constituye el contenidodel acuerdobilateral y lo integran lasprestacionesyelbien.

Puede ser de prestación de servicios, de provisión de bienes,de concesión de obras, de concesión de servicios públicos, deejecucióndeobras,deconcesióndeusodeldominiopúblico.

2 DROMI, Roberto, El Procedimiento Administrativo, pág. 146.

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4.3. CAUSA

Eselmotivoparticularporelcual laadministracióncelebraelcontrato.

Aligualqueenelactoadministrativo,laintegranelementosdehechoydederecho.

4.4. FINALIDAD

Aligualqueenlosactosadministrativosytodaslasactuacionesde laAdministración engeneral, constituye elfinpúblicoquecon la suscripción y ejecución del contrato administrativo sepersigue.

4.5. FORMA

Eslamaneraomodoparticulardecomoseexpresaoinstrumentaelcontrato,esdecir,elcómoseexteriorizaenelmundojurídico.

Ennuestralegislación,loscontratosadministrativosseexpresanporescritodebidamentesuscritosporautoridadcompetente,yprotocolizadosanteNotaríadeHaciendaodeFePública,segúnlacuantíaymodalidaddecontratación.

Así mismo, la forma implica el procedimiento administrativoqueestablecelasformalidadesparalacontratacióndebienesyserviciosparalasentidadesestatales.

Estas formalidadespueden serprecontractuales: convocatoriaspúblicas, pliego de condiciones; concomitantes: cláusulas delcontratoadministrativo;posteriores:protocolizaciónyremisióndecopiasalórganorectordelsistemadecontrolgubernamental.

Ennuestropaís,elDecretoSupremoNº0181,de28dejuniode2009,NormasBásicasdelSistemadeAdministracióndeBienesyServicios,estableceelprocedimientoadministrativoqueregulalasformalidadesdecontratación,paraelsectorpúblico.

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5. DISTINCIÓN DEL CONTRATO PRIVADO

El contrato administrativo se diferencia del contrato privado,principalmente,enlossiguientesaspectos:

En lo que respecta a las normas jurídicas que los regulan, elcontratoadministrativoserigepornormasdederechopúblicoadministrativo,actuandolaadministraciónenelejerciciodesuspotestades demando, ejecutiva y reglamentaria; y el contratoprivado, se regula por normas de derecho privado, civil ocomercial.

El contrato administrativo, es resultante de la sujeción de laentidad pública y del particular contratante, al procedimientoadministrativo especial de contrataciones, que no es exigenciaparalasuscripcióndeuncontratoprivado,puesenéstelaspartesnorequierencumplirconformalidadespreviasdecontratación.

El contrato administrativo, contiene cláusulas exorbitantesdelderechoprivado, como lasdel ius variandi yde resoluciónunilateraldelcontrato,inadmisiblesenelcontratoprivado,porlasqueelentepúblicosesitúaenciertogradodesuperioridadrespectodelparticularcontratante,aobjetodeprecautelarelfinpúblicoquepersigue.

Elcontratoadministrativo,persigueunfinpúblicodesatisfacciónde necesidades colectivas, que no es finalidad del contratoprivado.

6. CLASES DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

Los contratos administrativos, pueden clasificarse en: contratodeobrapública,contratodeconcesióndeobrapública,contratode concesiónde serviciopúblico, contratodeusodeldominiopúblico, contrato de suministro y contrato de prestación deservicios.

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6.1. CONTRATO DE OBRA PÚBLICA

Esaquelenvirtuddelcualunapersona individualocolectivaprivada,seobligaaejecutarorealizarunaobrapúblicaacambiodelprecioquelaadministraciónseobligaapagar.

ElArtículo5incisobb)delDecretoSupremoNº0181delasNB-SABS,define a las obras como“aquellos trabajos relacionadoscon la construcción, reconstrucción, demolición, reparación,instalación,ampliación,remodelación,adecuación,restauración,conservación, mantenimiento, modificación o renovación deedificios,estructuras,carreteras,puentesoinstalaciones,tendidode gasoductos, oleoductos, instalaciones eléctricas,montaje engeneral,perforacióndepozosdeagua,asícomolapreparaciónylimpiezadelterreno,laexcavación,laedificaciónyotros”.

Deloanteriorseestablece,queelcontratodeobrapública,nosólo es para la construcción o edificación de obras públicas,sino también para reparaciones, remodelaciones, e incluso,demolicionesdeobras.

6.2. CONTRATO DE CONCESIÓN DE OBRA PÚBLICA

ElprofesorGuillermoE.Fanelli,citandoalosprofesoresMiguelS.MarienhoffyRodolfoC.Barra,señalaquelaconcesióndeobrapúblicaesuncontratoadministrativoquepermitelarealizaciónde un trabajo público, sin que sea el comitente quien tengaque abonarlo, consistente en la construcción, o conservación,modificación,mantenimiento,deunaobrayaexistente3.

Esaquelenvirtuddelcual,laadministraciónpública,enformatemporal,concedeaunapersonaindividualocolectivaprivadala facultadde explotar una obra pública ejecutada por cuentayriesgodeésta,acambiodelastasasopeajesquelosusuariosdebenpagarporlautilizacióndelamismaolascontribuciones

3 FANELLI, Guillermo E. La Concesión de Obra Pública, Editorial Ciencias de la Administración, primera edición, Buenos Aires, noviembre 1989, pág.13.

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demejorasalasqueseencuentranobligadoslospropietariosdeinmueblesaledañosalaobra.

ElArtículo5incisoe)delDecretoSupremoNº0181delasNB-SABS,definealaconcesiónadministrativacomo“unaformadecontrataciónentreunaentidadpúblicayunapersonanaturalojurídica,paraelusodeunbiendedominiopúblicoolaprestacióndeunserviciopúblicoporuntiempolimitadoacambiodeunacontraprestación;excluyendolosbienesyserviciosquenoseansusceptibles de concesión por disposición de la ConstituciónPolíticadelEstadoolaLey”.

La norma reglamentaria, bien podría estarse refiriendo alcontratodeconcesióndeobrapúblicaque,luegodeconstruidala obradedominiopúblico (calles, avenidas, puentes), facultaal concesionario al uso o aprovechamiento de lamisma, perotambién podría referirse al contrato de concesión de uso deldominiopúblico,comoliteralmenteloexpresa.

Por consiguiente, y a objetodeprecisar sudefinición legal, espertinente recurrir a la Ley Nº 1874, de 22 de junio de 1998,General de Concesiones de Obras Públicas de Transporte,que norma la licitación, otorgación, contratación, desarrollo,modificaciónytérminodelasConcesionesdedeObrasPúblicasdeTransporte,lamismaqueensuArtículo3definealaconcesiónde obra pública de transporte, como aquella que se contratasobre cualquierbien inmuebleque seaobjetode construcción,mejoramiento, rehabilitación, reparación, mantenimiento,operaciónoexplotación,quesedestineacualquieractividaddetransporte vial, ferroviario, aéreo, fluvial o lacustre, incluidossuspuertosylosaeropuertososóloterminalesdepasajerosy/ocarga, de unos y otros, a cambiode la concesión temporal dela explotacióndel servicio quepresta al público, incluidos losbienesdedominiopúblico,fiscalesomunicipales,destinadosadesarrollarlasobrasprincipalesysusáreasdeservicio.

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La norma legal, prevé, que en las obras, que se otorguen ycontraten en concesión, se puedan incluir el uso del subsueloy losderechosde construcciónenel espacio sobrebienesdeldominio público, sean fiscales, prefecturales o municipales,destinadosaellas.

6.3. CONTRATO DE CONCESIÓN DE SERVICIO PÚBLICO

ElprofesorJorgeSarmientoGarcía,lodefinecomo“elcontratoen la funciónadministrativaenvirtuddel cualunenteestatalencomiendaodelegaaunapersona,temporalmente,laejecucióndeunserviciopúblico,otorgándoleelejerciciodeciertapotestadparaasegurarsufuncionamiento,efectuándoselaexplotaciónacostayriesgodelconcesionario,bajolavigilanciaycontroldelenteconcedente”4.

Esaquelenvirtuddelcual,laadministraciónpública,enformatemporal,concedeaunapersonaindividualocolectivaprivada,lafacultaddeprestarunserviciopúblicodetitularidadestatalacambiodelastasasquelosusuariosdebenpagar.

La concesiónde serviciopúblico, al igual que la concesióndeobrapública,seencuentraprevistaenelArtículo5incisoe)delDecretoSupremoNº0181delasNB-SABS.

ElArtículo 20 de la Constitución Política del Estado, de 7 defebrerode2009,establecequelosserviciospúblicosbásicosdeagua potable y alcantarillado, no son objeto de concesión niprivatizaciónyestánsujetosarégimendelicenciasyregistros,conformealey.

4 SARMIENTO GARCÍA, Jorge. Concesión de Servicios Públicos, Edit. Ciudad Argentina, pág. 83, Buenos Aires, 1999.

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6.4. CONTRATO DE CONCESIÓN DE USO DEL DOMINIO PÚBLICO

ElprofesorOsvaldoA.F.Pritz,respectodelaconcesión,señalaque “la mayoría acepta clasificar en tres categorías: a) obrapública, b) servicio público y c) uso del dominio público.Las demás concesiones con nombre propio (sepulturas encementerios,aguas,minera,etc.)deberíanincluirseenalgunadeesasespecies”5.

El profesor Jorge Luís Salomoni, respecto de la concesióndel dominio público, señala: “Se ha definido a la concesiónadministrativa de dominio público como un título jurídicomediante el que la Administración otorga a un particularun derecho real, consistente en usar y aprovechar, de formaexcluyente, bienes de dominio público en beneficio de laactividad del particular y de la colectividad. Ese derecho realse califica de administrativo, y por tal se entiende el derechorealcuyoobjetosoncosasdeldominiopúblico.Treselementosintegranladefinición:primero,queexistaunauténticoderechosubjetivo;segundo,queelderechoseareal,esdecirquerecaigansobrecosas,ytercero,queelobjetodelmismoseaunbiendeldominiopúblico”6.

Deladefiniciónanterior,seinfierequeporelcontratodeconcesióndeusodeldominiopúblico,elconcesionarioadquiereelderechodeusoespecial,excluyenteoprivativodelbiendominialobjetodelaconcesión(porejemplo,elusooaprovechamientoespecialdedeterminadascuadrículasohectáreasdeconcesiónmineraoforestal,respectivamente).

La Constitución Política del Estado, de 2 de febrero de 1967,reformada al 6 de juliode 2005, en suArtículo 136, reconocíacomo bienes nacionales dominiales, de dominio originario

5 PRITZ, Osvaldo. “La concesión de servicio público”, en la obra colectiva “El Derecho Administrativo Argentino, Hoy”, Buenos Aires, 1996, pág.230.

6 Salomoni, Jorge Luis, Uso del dominio público: “uso común, permisos, concesiones: la prescripción” Organización administrativa, función pública y dominio público.- RAP. 2005, Argentina, pág. 947.

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delEstado,ademásdelosbienesalosquelaLeylesdieraesacalidad,alsuelo,alsubsuelocontodassusriquezasnaturales,lasaguaslacustres,fluvialesymedicinales,asícomoloselementosyfuerzasfísicassusceptiblesdeaprovechamiento.

En el parágrafo II del referido artículo, señalaba que la Leyestableceríalascondicionesdeestedominio,asícomolasdesuconcesiónyadjudicaciónalosparticulares.

LaSentenciaConstitucional0055/2006,de28de juniode2006,siguiendo el entendimiento de la Sentencia Constitucional0019/2005,de7demarzode2005,ycontrastandoladoctrinadelDerechoAdministrativoconlodispuestoenelArtículo136delaConstituciónde1967,clasificalosbienesdelEstado:enbienesdominiales o indisponibles del dominio público del Estado, ybienes dominicales o disponibles del patrimonio privado delEstado7,alexpresar:

“De otro lado resulta importante señalar que, según ladoctrina del Derecho Administrativo, los bienes delEstadoseclasificanen:a)Bienesdominiales,aquellosqueintegranelpatrimoniopúblico indisponibledelEstado,los que devienen del dominio original de la Nación ytienensu fundamentoen la soberaníadelEstado;dadasus características son inalienables, inembargables,imprescriptiblesynosusceptiblesdepropiedadprivada,esdecir, intransferibles.Dentrodeestegruposeubicanlos bienes de dominio público aéreo, los de dominiopúblicomarítimo,losdedominiopúblicoterrestre,dentrodeesteúltimogrupodebienesseubicandeterminadasriquezas nacionales de carácter estratégico como losminerales, o los hidrocarburos; las riquezas históricas

7 En la doctrina y la legislación comparada, se utiliza el término demanio para referirse al dominio público en su conjunto: terrestre, aéreo, lacustre-fluvial, marítimo, aéreo; y demaniales o diminicales para referirse a los bienes del dominio público sujetos a régimen de uso común: general o especial, y de uso privativo, y el término patrimonial para referirse a los bienes del patrimonio privado del Estado. Al respecto, consultar MOSTAJO MACHICADO, Max, Apuntes para la Reinvención del Derecho Administrativo Boliviano, 1ra. Edición, La Paz, 2003, ps.251 a 273.

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yculturalesdelEstado.b)Bienesdominicales,aquellosque integran el patrimonio privado del Estado, por lomismo son prescriptibles, embargables y disponibles,esdecir, susceptiblesde sustraccióndeldestinodeusopúblicoparaqueingresealdominioprivado,porlotantosontransferiblessegúnlosmecanismosyprocedimientosprevistospor laConstitucióny las leyes.Enestegrupode bienes se encuentra los bienes inmuebles, muebles,enseresquesonocupadosyutilizadosporlosórganosdelpodercentral,regionalogobiernoslocalesautónomos,lasentidadesdescentralizadas,autónomas,autárquicasylasempresasestatales.Dentrodeesa clasificación,algunosEstados constituyen una categoría especial de bienesque, por ser importancia estratégica para su desarrolloeconómico,oportenerunvalorhistórico,seconstituyanenintangibles, inalienablese inviolables,bienesqueloscatalogancomo“PatrimonioNacional”o“PatrimoniodelaNación”.

EnelcasodelEstadoboliviano,delasnormasprevistasporlosarts.136,137,138,139y59.7ªdelaCPEseinfierequeelConstituyente,siguiendo loscriteriosdoctrinalesantes referidos, ha definido que el Estado posee dosclases de bienes: a) los bienes de dominio público(bienesdominiales),algunosdeloscualesformanpartedel Patrimonio de laNación; y b) los bienes sujetos alrégimenjurídicoprivado(bienesdominicales)”(…)”.

LaactualConstitución,de7defebrerode2009,ensuArtículo348 (recursos naturales), en relación a las riquezas naturalesnacionalesdecarácterestratégicocomopartedelgrupodebienesdominialesindisponibles,establecequesonrecursosnaturales:losmineralesen todossusestados, loshidrocarburos,elagua,elaire,el sueloyel subsuelo, losbosques, labiodiversidad,elespectroelectromagnéticoytodosaquelloselementosyfuerzasfísicas susceptibles de aprovechamiento, siendo de carácterestratégicoydeinteréspúblicoparaeldesarrollodelpaís.

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ElArtículo 351 constitucional, dispone que el Estado asumiráel control y la dirección sobre la exploración, explotación,industrialización, transporte y comercialización de losrecursos naturales estratégicos a través de entidades públicas,cooperativasocomunitarias,lasquepodránasuvezcontratarempresas privadas y constituir empresasmixtas, pudiendo elEstadosuscribircontratosdeasociaciónconpersonasjurídicas,bolivianasoextranjeras,paraelaprovechamientodelosrecursosnaturales.

Apartirdelreferidoartículo351,laConstituciónvigente,eliminala posibilidad de concesiones de uso y aprovechamiento debienesdominialesindisponibles:recursosnaturalesestratégicos(minerales,hidrocarburos,hídricos,forestales,energéticos).

AsíenelArtículo362(hidrocarburos),seautorizaaYacimientosPetrolíferosFiscalesBolivianos,suscribircontratos,bajorégimende prestación de servicios, con empresas públicas, mixtas oprivadas, bolivianas o extranjeras, para que dichas empresas,a su nombre y en su representación, realicen determinadasactividadesdelacadenaproductivaacambiodeunaretribuciónopagoporsusservicios.

De igual forma, el Artículo 370 (minería y metalurgia)constitucional,establecequeelEstadootorgaráderechosminerosentodalacadenaproductiva,suscribirácontratosminerosconpersonasindividualesycolectivas.

A su vez, el Artículo 373 (recursos hídricos) dispone quelos recursos hídricos en todos sus estados, superficiales ysubterráneos, constituyen recursos estratégicos que no seránconcesionadosyestánsujetosaunrégimendelicencias,registrosyautorizaciones.

ElArtículo378(energía)constitucional,disponeque lacadenaproductivaenergéticaensusetapasdegeneración,transporteydistribución,noseráconcesionada,siendosudesarrollofacultadprivativa del Estado a través de empresas públicas, mixtas,

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institucionessinfinesdelucro,cooperativas,empresasprivadasyempresascomunitariasysociales.

Enelmismosentido,ladisposicióntransitoriaoctava,establecequeenelplazodeunañodesdelaeleccióndelórganoejecutivoydelórganolegislativo(6dediciembrede2009),lasconcesionessobre recursos naturales, electricidad, telecomunicaciones yservicios básicos deberán adecuarse al nuevo ordenamientojurídico,yenelmismoplazosedejaránsinefectolasconcesionesmineras de minerales metálicos y no metálicos, evaporíticos,salares, azufreras y otros concedidas en las reservas fiscalesdel territorio boliviano, como así mismo las concesionesminerasotorgadasa lasempresasnacionalesyextranjerasconanterioridadal7defebrerode2009,debiendoadecuarseatravésdeloscontratosmineros.

El demanio o dominio público, terrestre, además del subsueloy los recursos naturales estratégicos, comprende los bienesadheridosalsuelo,destinadosalusopúblico,oalaprestacióndeunserviciopúblico,comoequivalentedefunciónadministrativaengeneral.

Así, elRealDecreto 1372/1986,de 13de junio,ReglamentodeBienesdelasEntidadesLocalesespañolas,clasificalosbienesdedichasentidades,enbienes de dominio público y bienes patrimoniales.

Los primeros de uso público o de servicio público, de carácterinalienable, inembargable e imprescriptible, y los segundos,aquellosbienesquenoestándestinadosalusopúblicooafectadosaalgúnserviciopúblico.

Entrelosbienesdedominiopúblicodeusopúblicolocal,señala:loscaminos,plazas,calles,paseos,parques,aguasdefuentesyestanques,puentesydemásobraspúblicasdeaprovechamientooutilizacióngenerales.

Entelosbienesdedominiopúblicodeserviciopúblicolocal,señalaa losdestinadosal cumplimientode losfinesde las entidades

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locales, tales como palacios provinciales, edificios, mataderos,mercados,hospitales,hospicios,museos,escuelas,cementerios,piscinasy camposdedeporte,y engeneral cualesquieraotrosbienes directamente destinados a la prestación de serviciospúblicosoadministrativos.

EnsusArtículos75,76y77,disponequeenlautilizacióndelosbienesdedominiopúblico(deusopúblicoodeserviciopúblico),seconsideraráuso común:elcorrespondientepor iguala todoslos ciudadanos indistintamente, demodo que el uso de unosno impida el de los demás interesados, y se estimará general:cuando no concurran circunstancias singulares y se ejercerálibremente,yseestimaráespecial:siconcurrierancircunstanciassingularesporlapeligrosidad, intensidaddelusoocualquieraotrasemejante,ysesujetaráalicencia.

AsímismoenlosreferidosartículosyenelArtículo78,disponequeen lautilizaciónde losbienesdedominiopúblico(deusopúblico o de servicio público), se considerará uso privativo, elconstituidoporlaocupacióndeunaporcióndeldominiopúblico,de modo que limite o excluya la utilización por los demásinteresadosydichousoestarásujetoaconcesiónadministrativa.

El uso común especial, que opera en casos de peligrosidad ointensidad del uso o cualquiera otra semejante, no requierede concesión administrativa, como en eluso privativo, sino depermisos administrativos que por su naturaleza son precarios y revocables unilateralmente, tal es el caso, de los permisosde conducir, para circular por determinadas carreteras oautopistas,segúnlacapacidaddecargapermitida,parainstalarinfraestructuraprovisionalenplazas,parques,aceras,opartedelasvíaspúblicas.

El uso común especial,adiferenciadeluso privativo,noexcluyealosdemásinteresadosenelusodelbien,manteniendoéstesucalidaddebienpúblicodeusocomúngeneralparaelqueestádestinado,

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porloqueelusocomún especialdebesersiemprecompatibleconelusodelbienporpartedelosdemásadministrados.

En el ámbito municipal boliviano, la Ley Nº 2028, de 28 deoctubrede1999,deMunicipalidades,ensuArtículo84(bienesmunicipales)clasificalosbienesmunicipales:enbienes de dominio público, bienes sujetos a régimen jurídico privado, y bienes derégimenmancomunados.

Losdedominio público,resultanserlosdeuso público o de servicio público,asírefiriéndosealosprimeros,ensuArtículo85(bienesdedominiopúblico),señalaquecomprendenaldominiopúblicomunicipal: lascalles,aceras,cordones,avenidas,pasosanivel,puentes,pasarelas,pasajes,caminosvecinales,túnelesydemásvíasde tránsito,plazas,parques,bosquesdeclaradospúblicos,y otras áreas verdes y espacios destinados al esparcimientocolectivo.

En relación a los de servicio público, y aplicando la facultadconferida por el Artículo 136 de la Constitución de 1967,de atribuir a determinados bienes la calidad de bienes dedominiopúblico,ensuArtículo86(bienesdedominiopúblicoy patrimonio institucional), establece que son también bienesdedominiopúblico, todos aquellos inmueblesdestinados a laadministraciónmunicipalyalaprestacióndeunserviciopúblicomunicipal,asícomoaquellosbienesinmueblestransferidosporlaLeydeParticipaciónPopular,ydisponeque suenajenaciónse tramitará ante el Poder Legislativo, ello en cumplimientodel Artículo 59 atribución 7ª constitucional, que facultaba alPoderLegislativo,autorizarlaenajenacióndebienesnacionales,departamentales,municipales,universitariosydetodoslosqueseandedominiopúblico.

Encuantoalosbienes patrimoniales,elArtículo89(bienessujetosa régimen privado) de la LeyNº 2028, señala que son bienespatrimonialesmunicipales, sujetosa régimen jurídicoprivado,losquenoestándestinadosalaprestacióndeunserviciopúblicoyquesonadministradosconformealosprincipiosdelderecho

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privado: el activo de las empresas municipales, las acciones,bonos, otros títulos valores, e inmuebles, cuya enajenación,al igualque losbienesseñaladoenelArtículo86,se tramitaráanteelPoderLegislativo,segúnelArtículo59atribución7ªdela Constitución anterior. Estos bienes son los que la sentenciaconstitucionalglosadadenominabienes dominicales.

La norma legal municipal, en su Artículo 87 (concesiones),establecequeelGobiernoMunicipal,podráotorgarconcesionesde uso y disfrute de bienes de dominio público, con carácterestrictamentetemporal,lascualesnopodránexcederdetreinta(30)años,deacuerdoconunreglamentoespecial.

Esdeentendersequetalconcesióndeusodeldominiopúblico,aligualqueenlalegislaciónespañola,recaerásobreunaporcióndelbiendominial o demanial cuyo uso será privativo yexcluyenteporpartedelconcesionario,demodoquelimiteoexcluyasuusoalosdemásinteresados.

En la situación constitucional y legal actual, lamunicipalidadpodrá concesionar el uso y disfrute de los bienes dominiales o demaniales referidosen losArtículos85y86de laLeyNº2028demunicipalidades,enlamedidaquenoconstituyenrecursosnaturalesestratégicos,ysiemprequeeluso privativoyexcluyenteseadeunaparteoporcióndedichosbienes.

6.5. CONTRATO DE SUMINISTRO

Llamadotambiéncontratodeadquisiciónoprovisióndebienesmuebles.

Es aquel en virtud del cual una persona privada se obligaa suministrar a cambio de un precio, bienes en favor de laadministración pública, sean destinados a su utilización porpartedelasentidadesestatales(vehículos,máquinasdeescribir,fotocopiadoras, material de escritorio, etc.), como para serdestinadosalusodelacolectividad(luminarias).

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Si bien el contrato de suministro, es básicamente de bienesmuebles, el Decreto SupremoNº 0181 de lasNB-SABS, en suArtículo 5 inciso b), amplía su alcance a bienes inmuebles yserviciosaccesorios,aldefiniralosbienesobjetodecontratacióncomo“lascosasmaterialeseinmaterialesquepuedenserobjetode derecho, sean muebles, inmuebles, incluyendo de maneraenunciativaynolimitativa,bienesdeconsumo,fungiblesynofungibles,corpóreosoincorpóreos,bienesdecambio,materiasprimas,productos terminadososemiterminados,maquinarias,herramientas,equipos,otrosenestadosólido,liquidoogaseoso,asícomolosserviciosaccesoriosalsuministrodeéstos,siemprequeelvalordelosserviciosnoexcedaaldelospropiosbienes”.

6.6. CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS

Esaquelporelcual,unapersonaindividualocolectivaprivada,seobligaalaprestacióndeunservicioacambiodeunprecioquelaentidadpúblicaseobligaapagar.

ElDecretoSupremoNº0181delasNB-SABS,ensuArtículo5incisosoo),pp),qq), rr)y ss) clasificaa los serviciosobjetodecontrataciónen:serviciosgeneralesrecurrentes(losquerequierelaentidaddemaneaininterrumpidaparasufuncionamiento);losserviciosdeconsultoría(paradiseñodeproyectos,asesoramiento,auditoría, desarrollo de sistemas, investigaciones, supervisióntécnica y otros servicios profesionales); los servicios generalesdeprovisióncontinua(limpieza,vigilancia),ylosdeprovisióndiscontinua (courrier, servicio de fotocopias, publicidad,transportes,publicaciones,impresión).

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UNIDAD XIIICONTRATACIONES ADMINISTRATIVAS EN

BOLIVIA

1. INTRODUCCIÓN

Nuestropaís,aligualquetodoEstadodeDerecho,poseenormasjurídicasqueregulanlacontrataciónadministrativadebienesyserviciosparaelsectorpúblico,enelpropósitodeadministrare invertiren formaeficiente losrecursosdelcolectivosocial,ytraducirlosenmejorescondicionesdevidaparalapoblación.

2. MARCO JURÍDICO CONSTITUCIONAL

LaConstituciónPolíticadelEstado,ensuArtículo339,estableceque los ingresos del Estado se invertirán conforme al plangeneraldedesarrolloeconómicoysocialdelpaís,elPresupuestoGeneraldelEstadoylaLey.

El Estado, a través del órgano ejecutivo, planifica, programa,organiza,ejecutaycontrola(ContraloríaGeneraldelEstado)lacaptación, administración e inversiónde los recursos públicosparaeldesarrolloeconómicodelpaísensuconjunto.

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De allí que se requiera de normas legales de desarrolloconstitucional,queestablezcanelprocedimientoadministrativoparalacontratacióndebienesyserviciosparaelsectorpúblico.

3. MARCO JURÍDICO LEGAL

LaLeyNº1178delosSistemasdeAdministración,Fiscalizacióny Control, Gubernamentales (SAFCO), en su Artículo 1ºestablece los sistemas de administración y fiscalización quelas entidades públicas deben aplicar en la programación,organización, ejecución y control, de los recursos del Estadoparaelcumplimientodelaspolíticas,programas,prestacióndeserviciosylosproyectosdelsectorpúblico.

Entre los sistemas de administración que requiere para laejecucióndelasactividadesprogramadasde laadministraciónpública (Art.2°)seencuentraelSistemadeAdministracióndeBienes y Servicios, cuyo órgano rector (Art. 22°), es el actualMinisteriodeEconomíayFinanzasPúblicas.Sistemaintegradoporelsubsistemadecontratacióndebienesyserviciosparaelsectorpúblico(Art.10°).

A fin de reglamentar el Sistema deAdministración de BienesyServiciosparaelsectorpúblico,elórganoejecutivo,emiteelDecretoSupremoNº0181,de28dejuniode2009,NormasBásicasdelSistemadeAdministracióndeBienesyServicios(NB-SABS),queensuArtículo12normaelSubsistemadeContratacióndebienes,obrasyservicios.

4. SUBSISTEMA DE CONTRATACIÓN DE BIENES, OBRAS Y SERVICIOS

ElArtículo12delDecretoSupremoNº0181NB-SABS,definealSubsistemadeContratacióndeBienes,ObrasyServicios,comoelconjuntointerrelacionadodeprincipios,elementos jurídicos,técnicosyadministrativos,queregulanelprocesodecontratacióndebienes,obras,serviciosgeneralesyserviciosdeconsultoría.

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Comprende el procedimiento administrativo de contrataciónde bienes, obras y servicios, que norma la programación delas contrataciones; modalidades de contratación; pliego decondiciones;convocatoria;presentación,aperturaycalificaciónde propuestas; adjudicación y suscripción de contratosadministrativosparalaadquisicióndebienesyserviciosparaelsectorpúblico, comoasimismoestablece losmedios legalesdeimpugnacióndelasdecisionesadministrativas.

5. MODALIDADES DE CONTRATACIÓN ADMINIS-TRATIVA.

ElArtículo13delDecretoSupremoNº0181NB-SABS,establecelas seis modalidades de contratación y cuantías siguientes:ContrataciónmenordeBs.1aBs.20.000;ApoyoNacionala laProducción y Empleo de Bs. 20.001 a Bs. 1.000.000; LicitaciónPúblicadeBs. 1.000.001adelante;ContrataciónporExcepción,sinlímitedemonto;ContrataciónporDesastresy/oEmergencias,sinlímitedemonto;ContrataciónDirectadeBienesyServicios,sinlímitedemonto.

5.1. CONTRATACIÓN MENOR

Es lamodalidaddecontratacióndeterminadaporunacuantíade Bs. 1 hasta Bs. 20.000, cuyas condiciones deberán serreglamentadas por cada entidad pública en su ReglamentoEspecíficodelSistemadeAdministracióndeBienesyServicios(RE-SABS),segúnlodisponeelArtículo54delDecretoSupremoNº0181.

Esta modalidad no requiere cotizaciones ni propuestas; nose sujetará a plazos; los bienes y servicios contratados debenreunircondicionesdecalidadparacumplirconefectividadlosfinesparalosquesonrequeridos;debeefectuarseconsiderandocriteriosdeeconomíaparalaobtencióndelosmejorespreciosdemercadoyatravésdeaccionesinmediatas,ágilesyoportunas.

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5.2. APOYO NACIONAL A LA PRODUCCIÓN Y EMPLEO (ANPE)

Es lamodalidaddecontratacióndeterminadaporunacuantíadeBs.20.001aBs.1.000.000,quesegúnelArtículo56delDecretoSupremoNº0181,serealizarámediantesolicituddecotizacioneso propuestas, publicando elDocumento Base deContratación(DBC)enelSistemadeContratacionesEstatales(SICOES)yenlaMesadePartes,quedeacuerdoalincisot)delArtículo5,eselespacioubicadoenelingresoprincipaldelaentidadpública,con el rótulo visible que lo identifique, en el cual se publicanelProgramaAnualdeContrataciones (PAC), lasconvocatoriasvigentesylasresolucionesimpugnables.

El Artículo 58 del Decreto Supremo Nº 0181, establece elprocedimientoadministrativodecontratación,integradoporlasetapassiguientes:a)Elaboracióndelasespecificacionestécnicasotérminosdereferencia,delasolicituddecontratación,delDBCydelaautorizacióndeliniciodelproceso;b)Publicacióndelaconvocatoria;c)Actividadesadministrativasopcionalesprevistasalapresentacióndepropuestas:ConsultasEscritas,InspecciónPrevia,ReuniónInformativadeAclaración;d)Aperturapúblicay lecturadepreciosofertados;e)Evaluaciónenactocontinuo,de cotizaciones o propuestas presentadas y elaboración deInforme de Evaluación y Recomendación de Adjudicación oDeclaratoriaDesierta; f)Convocatoriaa todos losproponentesque presentaron propuestas, cuando se requiera la aclaraciónde una omás propuestas; g) Elaboración de la Resolución deAdjudicación o Declaratoria Desierta, cuando corresponda;h)notificación;i)SuscripcióndecontratooemisióndeOrdendeCompra;j)Recepción.

5.3. LICITACIÓN PÚBLICA

EslamodalidaddecontratacióndeterminadaporunacuantíadeBs.1.000.001adelante,permitiendolaparticipacióndeunnúmero

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indeterminadodeproponentesinteresadosenlaadjudicacióndecontratosadministrativosdebienes,obrasyservicios.

ElArtículo 60 del Decreto SupremoNº 0181, dispone que lascontratacionesmayoresaBs.40.000.000,seefectuaránmedianteconvocatoriapúblicainternacional.

El Artículo 62 del Decreto Supremo Nº 0181, establece elprocedimiento administrativo de contratación, integrado porlas etapas siguientes: a) Elaboración de las especificacionestécnicasotérminosdereferencia,delasolicituddecontratación,del DBC y de la autorización del inicio del proceso; b)Publicación de la convocatoria; c)Actividades administrativasprevias a la presentación de propuestas: ConsultasEscritas, Reunión de Aclaración, Inspección Previa, cuandocorresponda; d) Aprobación del DBC con las enmiendas, siexistieran;e)Notificación;f)Aperturapúblicaylecturadepreciosofertados; g) Evaluación en acto continuo, de cotizaciones opropuestaspresentadasyelaboracióndeInformedeEvaluacióny Recomendación deAdjudicación oDeclaratoria Desierta; h)Convocatoria a todos los proponentes que presentaronpropuestas, cuando se requiera la aclaración de una o máspropuestas; i)Elaboraciónde laResolucióndeAdjudicaciónoDeclaratoriaDesierta;j)notificación;k)Concertacióndemejorescondiciones técnicas, cuando corresponda; l) Suscripción decontrato;m)Recepción.

Enrelaciónasucalidaddeprocedimientoadministrativo,delalicitaciónpública,comosunaturalezajurídicapropia,elTribunalConstitucional,ensuSentenciaConstitucional0024/2005,de11deabril,expresa:

“(…) Naturaleza de la Licitación Pública (…)La licitación pública es una forma de procedimientoadministrativo a seguir por el que unaentidadpúblicainvitaalosinteresadosenlapresentaciónde propuestas para la provisión de bienes y serviciosrequeridosporunaentidad,paraquesujetándosea las

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basesdadas en el pliegode condiciones, presenten suspropuestas (…) Cuando hablamos del régimen legalde la contrataciónnos estamos refiriendoprecisamenteaunode los sistemas establecido en laLeySAFCO, esporelloqueenelprocesodecontrataciónseaplicanlosprincipiosdadosenestasNormas,comoserdelabuenafe,delatransparencia,eficacia,eficienciayeconomicidad;principiosquealconstituirseenelmarcodelaccionardelservidorpúblico buscan combatir la corrupción, esporello que podemos decir que este sistema permitirá laselecciónobjetivadeloscontratistasqueendefinitivanosllevaa laconclusióndequeestaúltimadevienededosaspectos,deunapartelafavorabilidaddelofrecimientoy,deotra,laconcesióndelosfinesquesebuscanconlacelebraciónyejecucióndelcontrato.Elrégimenjurídicoaplicableaesteprocesodecontrataciónyalcontratoquese adjudique en virtud delmismo, es el previsto en elpliegodecondiciones,queobviamentedebesujetarsealanormativavigenteen lamateria.Estaexigencia tienefundamento,entantoqueelaportedeladocumentaciónexigida en los pliegos de condiciones permitirá, alcontratante, contar durante la etapa de evaluación delas ofertas con la información suficiente para lograr laverificacióndelosdatosaportadosporlosproponentes,que tienen incidenciaen lacomparaciónobjetivade lasofertas,comoloeslarelativaalaexperienciaquehabilitaoinhabilitaalosproponentes(…)Enesesentido,comoprimeraconclusión,sedebeafirmarquelacontrataciónde bienes y servicios por parte del Estado es unprocedimientoadministrativo;porello,convieneconocerlascaracterísticasqueladoctrinaleotorga”.

Encuantoaladistincióndelalicitaciónpública,comoconjuntode actos previos y separables del contrato administrativo,el Tribunal Constitucional, en su Sentencia Constitucional0789/2007-R,de2deoctubre,expresa:

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“(…)EnladoctrinadelDerechoAdministrativoyenlaconfiguraciónsustantivayadjetivadelactoadministrativoen Bolivia, es posible identificar actos administrativospreviosautónomos,dentrodelprocedimientoquetieneporobjetolafirmadeuncontratoadministrativo;dichosactos se denominan “actos separables”, por constituiractos administrativos por sí mismos; así al respecto,la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional en laSC1207/2006-Rde30denoviembre,hamanifestado losiguiente: “(…) la doctrina denominada de los ‘actosseparables; es decir, que ciertos actos administrativosquenodanporconcluidoelprocedimientodelicitación,perosirvenparaconcluirunaetapadelmismo,puedentambién ser cuestionados por medio del recurso deimpugnación; tal supuesto es posible porque los actosseparables constituyen decisiones unilaterales de laadministraciónenlasetapasprecontractuales,nosiendode contenidobilateral comoespropiode los contratos,sinoautónomosounilateralesdelaentidadcontratante;los actos separables impugnables deben ser actosadministrativosdecisoriosenelsentidotécnicojurídico,porquelossimplesactosdelaadministración,meramentepreparatorios,nopuedenserobjetodeimpugnación”(…)Del razonamiento citado, así como de la comprensióndoctrinaldelactoseparable,sededucequeéstossonactosadministrativosqueadquierenesacualidadaúncuandosonpreparativosopreviosdeotroactoqueeslafirmadeuncontratoadministrativo,porlanecesidaddeprotegeraloferenteenunprocesodelicitación,pueslalicitaciónnoesuncontrato,niunacto,sinoesunconjuntodeactos,unprocedimientoadministrativoespecialquetienequeverconlaformacióndelvínculojurídicoyconlaformadecelebrarloscontratosadministrativos;así,aceptándosela separación del contrato de los actos administrativospreviosquecontribuyenasuconstituciónyseconfiereindividualidadyautonomíajurídicaaesosactosseparables

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delprocedimientolicitatoriopreparatoriodelavoluntadcontractual, será mas amplia la protección jurídicade los oferentes; ya que posibilita la impugnabilidaddirecta de éstos actos preparatorios, por todos losoferentes, durante la sustanciación del procedimientoprecontractual y aundespuésde celebrado el contrato,atravésdelosrecursosadministrativosprevistosporlasnormasprocedimentalesadministrativasqueregulanlalicitación (…) Un razonamiento contrario, y afirmarsequelosactosintegrantesdelprocedimientolicitatorionoson separables, ni autónomos, ni independientes entresí, sino que se encuentran incorporados al contrato demanera unitaria, restringiría la protección jurídica delos oferentes, pues sólo será impugnable el contrato,no sus actos preparatorios, o preliminares; por ellosolamente laspartes contratantes, o sea el entepúblicolicitante y el adjudicatario (no los demás oferentes),estaríanlegitimadosparaimpugnarlo(…)Unasegundaconclusióndelascaracterísticasdelosactosseparables,esque,alserconsideradosactosadministrativosautónomos,tienen todas las características del acto administrativo,queconformealasnormasdelart.32delaLPA,sondevalidezyeficacia,produciendoefectosjurídicosdesdesunotificación”.

Respecto de la impugnación de los actos separables en elprocedimiento administrativo de licitación pública, el DecretoSupremoNº0181,de28de juniode2009,NormasBásicasdelSistema deAdministración de Bienes y Ser vicios (NB-SABS),en su Artículo 90 (procedencia del recurso administrativode impugnación), dispone que el Recurso Administrativode Impugnación, en la licitación pública, procede contra laResolución que aprueba el Documento Base de Contratación(DBC), la Resolución deAdjudicación y contra la Resoluciónde Declaratoria Desierta, siempre que las mismas afecten,lesionenopuedancausarperjuicioa los legítimos interesesde

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los proponentes, no procediendo dicho recurso contra actosde carácter preparatorio, mero trámite, incluyendo informes,dictámenesoinspecciones,nicontraningúnotroactooResoluciónquenoseanlosexpresamenteseñaladosenelreferidoartículo.

5.4. CONTRATACIÓN POR EXCEPCIÓN

Es lamodalidadde contrataciónquenoestádeterminadaporcuantía sino por la naturaleza de los bienes, obras y serviciosa ser contratados, y requiere de autorización previamedianteresoluciónadministrativaexpresa.

El Artículo 65 del Decreto Supremo Nº 0181 NB-SABS, parala contratación por excepción, entre otras, establece única yexclusivamentelascausalessiguientes:a)Cuandosetratedeunúnicoproveedor;b)Cuandosetratedeunúnicoconsultorconlaexperienciaoespecializaciónrequerida;c)Cuandosehayaresueltoelcontratoporlascausalesestablecidasenelmismo;d)Cuandosetratedecompradesemovientesporselección;e)Cuandosetratedecompradealimentosfrescosyperecederos;f)Cuandosetratedeadquisicióndeobrasdearte;g)Cuandosetratedeadquisición de armamento, equipos y sistemas de comando,controlycomunicacionesporelMinisteriodeDefensaparalasFuerzasArmadasypor elMinisteriodeGobierno;h)Cuandosetratedeadquisicióndealimentosparalatropapolicialydelas FuerzasArmadas, cuando la primera convocatoria para laadquisiciónde estos bieneshubiera sidodeclaradadesierta; i)Cuando se trate de contratación de profesionales abogados; j)Cuandounaconvocatoriainternacional,hubiesesidodeclaradadesiertaporsegundavez;k)Cuandounaconvocatorianacional,hubiesesidodeclaradadesiertaporterceravez.

El Artículo 66 del Decreto Supremo Nº 0181, dispone quecada entidad deberá desarrollar procedimientos para efectuarestas contrataciones a través de acciones inmediatas, ágiles yoportunas, y una vez suscrito el contrato, se deberá presentarla informaciónde la contratación a laContraloríaGeneral del

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Estado,debiendoregistrarselaContrataciónporExcepciónenelSICOES,cuandoelmontoseamayoraBs.20.000.

5.5. CONTRATACIÓN POR DESASTRES Y/O EMERGENCIAS

Es la modalidad de contratación, sin límite de monto, quepermite a las entidades públicas contratar bienes y servicios,única y exclusivamente para enfrentar los desastres y/oemergencias nacionales, departamentales y municipales,declaradasconformealaLeyNº2140,de25deoctubrede2000,para la Reducción de Riesgos y Atención de Desastres, cuyoprocedimiento administrativo deberá ser reglamentado por laMáximaAutoridadEjecutiva(MAE)decadaentidad,segúnloestablecen losArtículos 67 y 69delDecreto SupremoNº 0181NB-SABS.

5.6. CONTRATACIÓN DIRECTA

Es la modalidad de contratación, que sin límite de monto,permite la contratación directa de bienes y servicios, única yexclusivamente por las causales señaladas en el Artículo 72delDecretoSupremoNº0181NB-SABS:a)CuandosetratedebienescontarifasúnicasyreguladasporelEstado;b)Cuandose trate de servicios públicos; c) Cuando se trate de mediosde comunicación; d) Cuando se trate de arrendamiento deinmueblesparafuncionamientodecentroseducativosodesalud,porrazonesdefuerzamayorocasofortuitoafindegarantizarlacontinuidaddelservicio;e)Cuandosetratedearrendamientode inmuebles para funcionamiento de oficinas de entidadespúblicas;f)Cuandosetratedeadquisicióndepasajesaéreosdeaerolíneasenrutasnacionales;g)Cuandosetratedesuscripciónamedios de comunicación escrita o electrónica; h)Cuando setrate de adquisición de repuestos del proveedor, cuando serequierapreservarlagarantíayconsiguientecalidaddelequipoy/omaquinaria;i)Cuandosetratedetransporteparalatropade

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laPolicíaBolivianaydelasFuerzasArmadas,paraenfrentarlasemergenciasdeseguridadpúblicadelEstado;j)CuandosetratedebienesyservicioslocalesparaMunicipalidadesconelevadosíndices de pobreza; k) Cuando se trate de bienes y serviciosprovistospor empresaspúblicasnacionales odeparticipaciónestatalmayoritaria.

ElArtículo73delDecretoSupremoNº0181NB-SABS,estableceque el procedimiento administrativo de contratación directadeberá ser reglamentado por cada entidad pública en suReglamentoEspecíficodelSistemadeAdministracióndeBienesyServicios(RE-SABS),debiendopresentarlainformacióndelacontrataciónalaContraloríaGeneraldelEstado,yregistrarenelSistemadeContratacionesEstatales(SICOES)aquellaqueseamayoraBs.20.000.

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UNIDAD XIVSISTEMAS DE ADMINISTRACIÓN Y

CONTROL GUBERNAMENTALES

El Estado boliviano, a objeto de establecer mecanismos quele permita a sus entes estatales administrar debidamente losdiversosrecursoshumanos,materialesyfinancieros,eneseafándegestionarinteresesdelacolectividad,hadispuestomediantelaLeyNº1178(SAFCO)la implementacióndelosSistemasdeAdministración, Fiscalización y Control, Gubernamentalespara todas las entidades centralizadas, desconcentradas ydescentralizadasdelsectorpúblico.

1. FINALIDAD DE LOS SISTEMAS DE ADMINIS-TRACIÓN Y CONTROL

Lafinalidadesencialdelaaplicacióndeestossistemas,esquelaAdministraciónPúblicaprograme,organice,ejecuteycontrolelacaptaciónyelusoeficientedelosrecursospúblicos,ylograrquetodo servidor público sin distinciónde jerarquía asumaplenaresponsabilidadporsusactos,nosóloenrelaciónalosobjetivosa los que fueron destinados los recursos, sino también a losresultadosdesuaplicación.

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2. ÁMBITO DE APLICACIÓN

DelArtículo3delaLeyNº1178,seinfierequelossistemasdeadministración y control, se aplican a toda laAdministraciónPública, sin excepción: órgano ejecutivo nacional, órganosejecutivos autónomos, unidades administrativas del órganolegislativonacionalydelosórganoslegislativosydeliberantesautónomos, unidades administrativas del órgano judicial,entidades autárquicas o descentralizadas de tipo institucional,empresas públicas, sociedades de participación estatalmayoritaria,ConsejodelaMagistratura,DefensoríadelPueblo,MinisterioPúblico,ContraloríaGeneraldelEstado,ProcuraduríaGeneral del Estado, órgano electoral (excepto los juzgadoselectorales),BancoCentraldeBolivia,PolicíaBoliviana,FuerzasArmadasdelEstado.

3. SISTEMAS DE ADMINISTRACIÓN

La Ley SAFCO, establece siete Sistemas de Administraciónpara la programación, organización y ejecución de lasactividadesestatalesplanificadas:programacióndeoperaciones,organización administrativa, presupuesto, administraciónde personal, administración de bienes y servicios, tesorería ycréditopúblicoycontabilidadintegrada,cuyoórganorectoreselMinisteriodeEconomíayFinanzasPúblicas.

3.1. PROGRAMACIÓN DE OPERACIONES

Este Sistema traduce los objetivos y planes de cada entidadestatalenrelacióna losSistemasNacionalesdePlanificacióneInversiónPública,enresultadosconcretosaalcanzarenelcorto,medianoylargoplazo;entareasconcretasarealizar;enrecursoshumanos,materialesyfinancierosautilizar.

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3.2. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

Establece,enfunciónalSistemadeProgramacióndeOperaciones,la organización básica de laAdministración Pública Nacionaly los mecanismos de centralización, desconcentración ydescentralizaciónenlaejecucióndelaspolíticasdegobiernoyelmanejodelosSistemasdeAdministración.

Este Sistema ha sido reglamentado mediante ResoluciónSupremaNº17055,de15dediciembrede1997.

3.3. PRESUPUESTO

Traduce en montos o cifras concretas la programación deoperacionescomoasimismolasfuentesdelosrecursosfinancierospara cada gestión anual y su asignación a los requerimientosmonetarios. Es la expresión numérica de las operaciones yactividadesprogramadas.

3.4. ADMINISTRACIÓN DE PERSONAL

Este Sistema determina los puestos de trabajo efectivamentenecesarios, los requisitos y mecanismos para proveerlos,implementa regímenes de evaluación y procedimientos pararetirodelosservidorespúblicos.

Se encuentra regulado por la Resolución SupremaNº 217064,de15dediciembrede1997,y laLeyNº2027delEstatutodelFuncionarioPúblico.

3.5. ADMINISTRACIÓN DE BIENES Y SERVICIOS

ElSistemadeAdministracióndeBienesyServicios,seencuentraregulado por el Decreto Supremo Nº 0181, de 28 de juniode 2009, Normas Básicas del Sistema de Administración deBienesyServicios(NB-SABS)queestablecelasmodalidadesdecontratacióndebienes,obrasyservicios,elmanejooconservaciónyladisposicióndelosbienesadquiridosporelsectorpúblico.

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3.6. TESORERIA Y CRÉDITO PÚBLICO

Este Sistema,maneja los ingresos, el financiamiento o créditopúblicoyprogramaloscompromisos,obligacionesypagosparaejecutarelpresupuestodegastos.

3.7. CONTABILIDAD INTEGRADA

Incorpora las transacciones presupuestarias, financieras ypatrimoniales en un sistema común, oportuno y confiable,destinoyfuentedelosdatosexpresadosentérminosmonetarios.

Genera información confiable y oportuna para la toma dedecisiones de la Administración Central y cada una de lasentidades estatales en base a los estados financieros y nofinancieros.

4. SISTEMA DE CONTROL GUBERNAMENTAL

A fin de controlar la gestión del sector público, el controlgubernamentalseencuentra integradoporelcontrol internoyelcontrolexterno.

ElcontrolInterno,esaquelqueseaplicaorealizaentodasycadaunadelasentidadesestatalesyesprevioyposterior.

Previo, en sentido que se aplica antes de la ejecución de lasoperaciones programadas y está a cargo de todos y cadauno de los servidores públicos que participan en el procesoadministrativo,yPosterior,cuandoyalasactividadeshansidoejecutadasomaterializadas,yestáacargodelmáximoejecutivoydelaUnidaddeAuditoríaInternadecadaentidadestatal.

Enrelaciónalcontrolexterno,elArtículo217delaConstituciónPolítica del Estado, establece que la Contraloría General delEstado,seráresponsabledelasupervisiónydelcontrolexternoposteriordelasentidadespúblicasydeaquellasenlasquetengaparticipaciónointeréseconómicoelEstado,yquelasupervisióny fiscalización se realizará así mismo sobre la adquisición,

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manejoydisposicióndebienesyserviciosestratégicosparaelinteréscolectivo.

5. CONSIDERACIONES SOBRE EL CONTROL GUBER-NAMENTAL EN BOLIVIA

LaConstituciónPolíticadelEstado,de7defebrerode2009,ensusArtículos214y172numeral15,introduceunamodificaciónimportante en la relación del Contralor General del Estado yelPresidentedelEstadoPlurinacional,ensentidoqueaquélesnombradoporéste,deunaternadesignadapordosterciosdevotosdelospresentesdelaAsambleaLegislativaPlurinacional,requiriéndose convocatoria pública previa, y calificación decapacidadprofesionalyméritosatravésdeconcursopúblico.

Ello tendría que traducirse en un control gubernamentalmásefectivo, toda vez que a diferencia de la Constitución Políticaanterior,elContraloryanodependedelPresidentedelEstadoy es fiscalizado por el órgano legislativo, al estar obligado apresentarcadaañoa laAsambleaLegislativaPlurinacionaluninformesobresulabordefiscalizacióndelsectorpúblico,segúnloprevéelArtículo217delaConstituciónPolíticadelEstado.Enelnuevoescenarioconstitucional,resultapertinenterevisarla subordinación de las Unidades de Auditoría Interna a lasmáximasautoridadesejecutivas(MAEs)decadaentidadestatal,según lo dispone el Artículo 15 de la Ley Nº 1178 SAFCO,lo cual pone en riesgo la imparcialidady objetividad con quedebenactuardichasunidadesde control,yasímismosehacenecesarioreplantearelactualcontrolexternoposterioracargodelaContraloría.

En ese sentido, en la primera edición del presente trabajo, sepropusoqueelContralorGeneraldelaRepúblicadependadelCongreso Nacional, y que las Unidades deAuditoría InternadependandelaContraloríaGeneraldelaRepúblicayéstaasuvezrealiceuncontrolconcomitanteoconcurrente,ynoasíposterior,cuandoyalasactividadeshansidoejecutadasyenmuchoscasosnoesposibleencontrarysancionaralosresponsables.

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UNIDAD XVSERVICIOS PUBLICOS

1. INTRODUCCIÓN

Eltemaqueabordaremosenestaunidadnoresultadesconocidopara el lector, pues aunque no nos hubiésemos, hasta ahora,formuladooplanteadounadefinicióndeloqueesunserviciopúblico,sindudaquetenemosnocionesclarasdeloqueesunservicio público y hasta podemos señalar ejemplos concretosde éstos: servicio de salud, educación, suministro de energíaeléctrica,suministrodeaguapotable,transporte,serviciopostalocorreos,telecomunicaciones,suministrodegasdomiciliario.

Estoesasí,yaquedesdequenacemos,cuandoanuestrasmadreslasasisteunmédico,enel transcursodenuestravida,yhastaquefallecemos,hacemosusodeunaextensagamadeserviciospúblicos.

Frentea lamultiplicidaddenecesidadesque tiene la sociedadcivil,elEstadoconstantementevienebuscandoydesarrollandolos mecanismos para satisfacerlas (educación, salud,comunicaciones, transporte, energía eléctrica, agua potable...)sea en forma directa por medio de sus propios órganos ysujetos estatales o indirectamente a través de concesionarios,como asimismo regulando y controlando los servicios que

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los particulares prestan para la satisfacción de las referidasnecesidades.

2. ORIGEN Y EVOLUCIÓN DE LA NOCIÓN DE SERVI-CIO PÚBLICO

La noción de servicio público tal como la concebimos en laactualidad no es la misma noción que se formuló o concibiódesdeunprincipio.

LanocióntienesusorígenesenlacunadelDerechoAdministrativo,Francia, a fines del sigloXIX a partir de la jurisprudencia delTribunal deConflictos y delConsejo de Estado, como criteriofundamental para delimitar el ámbito de competencia de lostribunales ordinarios dependientes del poder judicial y de lostribunalesadministrativos.

SecitaelfalloAgnes Blanco1pronunciadoenFranciael08defebrerode1873:alhabersidounajovenatropelladaporunvehículodepropiedaddeunaempresaestataldetabaco,suspadresaobjetodelograrunaindemnizaciónrecurrenaltribunalcivilquienasuvezplanteóelasuntoanteelTribunaldeConflictosaobjetodeestablecer la competenciadel tribunalquedebíadeconocer lacausa.

ElTribunalresolvióquetodavezqueelaccidenteseprodujoencircunstanciasdelaprestación de un servicio público,elcasodebíaserdeconocimientodelostribunalesadministrativosynoasídelostribunalesordinarios.

Esimportanteseñalarquecondichoprecedente,nosólosurgela noción de Servicio Público, sino que el Estado advierte lanecesidaddedotarsedenormasjurídicasespecíficasqueregulenla función administrativa estatal (Derecho Administrativo),surgiendo además la responsabilidad del Estado por funciónadministrativailegítima(faltadeservicio).

1 MARTINEZ MORALES, Rafael, ob.cit. ps.244-2455.

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El profesor HéctorMairal,22 señala que el servicio público enprincipio se define de manera restringida como la actividadadministrativaque satisfaceunanecesidadgeneralpara luegoconcebirse,enunadefiniciónmásamplia,queelserviciopúblicoesaquellaactividadquesatisfaceunanecesidadgeneral.

En consecuencia toda actividaddelEstado sea administrativa,jurisdiccionalolegislativa,eraconsideradaserviciopúblico.

ParaelprofesorRafaelBielsa3,elDerechoAdministrativoes“elconjuntodenormaspositivasydeprincipiosdederechopúblicodeaplicaciónconcretaa la instituciónyfuncionamientode losserviciospúblicos(...)”

LeónDuguit, fundadorde l’ecole du service public, sostuvoquela noción de servicio público debería sustituir la noción desoberaníacomorazóndeserdelEstado,concibiendoaéstecomounacooperacióndeserviciospúblicosynocomounaautoridadquemanda.4.

3. CONCEPCIÓN ORGÁNICA Y MATERIAL DEL SERVICIO PÚBLICO5

EnlaevolucióndelanocióndelserviciopúblicoenFrancia,sepuedenprecisaro identificardoscriteriosoconcepcionesparadefinirlo:laorgánicaylamaterial.

ElprofesorMartínezMorales,citandoeinterpretandoaFrancisPaul Benoit, advierte que durante el periodo comprendidoentre1800y1940predominóenFrancialaconcepciónorgánicade identificar comofinalidad esencialde toda la actividaddelestado:laprestacióndeserviciospúblicos.

Apartirde1940,conlaaparicióndelosColegiosProfesionalesque tienena sucargoel controly reglamentacióndel ejercicio

2 MAIRAL, Héctor, “El Servicio Público” en El Derecho Argentino, Hoy, Edit. Ciencias de la Administración, pág. 143, Argentina,1996.

3 Citado por DERMIZAKY PEREDO, Pablo., ob.cit. pág.29.4 Citado por MARIENHOFF, Miguel S. , ob.cit., Cuarta edición, Tomo II, ps.57.5 MARTINEZ MORALES, Rafael, ob.cit. ps.245-246.

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profesional, que hasta entonces era de competencia de losórganosadministrativosdelestado,delaconcepciónorgánicadeserviciopúblicosetransitaalaconcepciónmaterial,enlaquenoseanalizaodefinealserviciopúblicoporelórganoqueloprestasinoapartirdesunaturalezajurídicapropiacomounaactividaddelEstadoodelosparticularesconcaracteresespeciales.

A partir del criterio material, se concibe al servicio públicoindependientemente de quién sea el sujeto que lo preste: elEstadoolosparticulares.

En la actualidad, es preciso encontrar en el régimen jurídicoaplicableadichaactividadelfundamentoparaladefinicióndeloquedebemosentender,demaneramásomenosuniforme,porserviciopúblico.

4. DEFINICIÓN

Conscientedeladificultaddeintentarunadefiniciónaceptablede una de las instituciones más importantes del DerechoAdministrativo y nopretendiendo abstraermede las nocionesconceptualesformuladasporladoctrinasinomásbienbuscandoextraer de ellas sus elementos esenciales, podemos decir queserviciopúblicoestodaactividaddelestadoodelosparticularesque para la satisfacción de necesidades colectivas se realizamedianteprestacionesindividualizadasenformaininterrumpidabajo un régimen jurídico que impone obligatoriedad deprestación.

Siguiendo al profesor Héctor Mairal, convenimos que laobligatoriedad en la realización de la actividad constituye elcriteriodistintivoparacaracterizaralserviciopúblico.

Sinduda,eslalegislaciónlaquedeberáestablecercuándounaactividadescaracterizadacomoserviciopúblico,yasímismolaobligatoriedadensuprestación.

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5. PRINCIPIOS COMUNES

Ladoctrinaalcaracterizarel serviciopúblicohaestablecido laexistenciadecaracteresoprincipioscomunesquenecesariamenteconcurren en las definiciones que sobre el mismo se hanformulado.

5.1. REGULARIDAD

La actividad caracterizada como servicio público debeestar normada por un régimen jurídico de derecho públicoadministrativoque le imponga obligatoriedadenlaprestación.

5.2. GENERALIDAD

El servicio público es una actividad dirigida a todos losparticularesengeneralsindistincióndeningunanaturaleza,ysesustentaenelprincipiodeigualdad.

5.3. CONTINUIDAD

El servicio público debe ser prestado de manera continua eininterrumpida.

5.4. UNIFORMIDAD

Loscostosotasasenlaprestacióndeserviciospúblicosdebenserigualesparatodoslosusuarios.

6. CLASES DE SERVICIOS PÚBLICOS6

6.1. SERVICIOS PÚBLICOS ESENCIALES

Son aquellos que resultan de vital importancia para la vidahumana:serviciodesalud,desuministrodeaguapotable.

6 MARIENHOFF., Miguel S., ob.cit., Cuarta edición, Tomo II, ps.123-128.

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6.2. SERVICIOS PÚBLICOS NO ESENCIALES

Son aquellos que no resultan ser de vital importancia para lavidahumana:transportepúblico,telecomunicaciones,correos.

6.3. SERVICIOS PÚBLICOS PROPIOS

Clasificación formulada por el profesor italiano Arnaldo deValles.

Son aquellos servicios prestados directamente por el Estadopormediode suspropias instituciones o entidades o a travésde licenciatariosyconcesionarios,yen losque la titularidadopublicatio siguesiendodelEstado.

6.4. SERVICIOS PÚBLICOS IMPROPIOS

Son aquellos prestados por los particulares, previa otorgacióndeautorizacionesporpartedelEstado,ybajolasupervisiónydeéste.NosondeexclusividaddelEstado,alencontrarseenlaesferaeconómicadelosparticulares.

6.5. UTI SINGULI

Aquellosquesondeusosingularoparticularyenconsecuenciatienen destinatarios determinados, cuyas tasas son pagadasporelmismousuarioalmomentodeutilizarelservicio:saludy educación en centros privados, telecomunicaciones, correoso servicio postal, transporte, suministro de agua potable,suministrodeenergíaeléctrica.

6.6. UTI UNIVERSI

Sonaquellosdeusogeneralcondestinatarios indeterminados,y que son pagados mediante los tributos de carácter general(impuestos): servicio de educación, salud, alumbrado público(esteúltimonoeselcasoboliviano).

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7. RÉGIMEN CONSTITUCIONAL DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS EN BOLIVIA

ElArtículo 20 de la Constitución Política del Estado, de 7 defebrero de 2009, reconoce como servicios públicos básicos,la provisión de agua potable, el servicio de alcantarillado, elsuministrodeelectricidad,elsuministrodegasdomiciliario,elservicio postal o correos, y el servicio de telecomunicaciones,yensusArtículos35y76,losserviciospúblicosdesaludydetransporte.

El referidoArtículo 20, estableceque laprovisiónde serviciosbásicos, de agua potable, alcantarillado, electricidad, gasdomiciliario, postal y telecomunicaciones, debe responder alos criterios de universalidad, responsabilidad, accesibilidad,continuidad, calidad, eficiencia, eficacia, tarifas equitativas ycoberturanecesaria;conparticipaciónycontrolsocial.

Incorpora los principios comunes que informan los serviciospúblicos,alreconocerquelaprovisióndeserviciosdeberespondera los criteriosdeuniversalidad (generalidad), responsabilidad,accesibilidad, (continuidad), calidad, eficiencia, eficacia, tarifasequitativas(uniformidad)ycoberturanecesaria.

EnsuArtículo18,disponequeelsistemaúnicodesalud,sebasaenlosprincipiosdesolidaridad,eficienciaycorresponsabilidadysedesarrollamediantepolíticaspúblicasentodoslosnivelesdegobierno.

LeatribuyealEstadolatitularidadopublicatiode losserviciospúblicos básicos, al disponer que es de su responsabilidadla provisión de los servicios básicos (agua potable,alcantarillado, electricidad, gas domiciliario, servicio postaly telecomunicaciones) a través de entidades públicas, mixtas,cooperativasocomunitarias,yprevéquelosserviciospúblicosdeelectricidad,gasdomiciliarioy telecomunicaciones,puedanprestarsemediantecontratosconlaempresaprivada.

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Respectodelosserviciosbásicosdeaguapotableyalcantarillado,cuyatitularidadasumeelEstado,establecequenosonobjetodeconcesiónniprivatizaciónyestánsujetosarégimendelicenciasyregistros,conformealey(regularidad).

Aunque esta precisión constitucional, pareciera contradictoriaconlaanterior,yaqueporunladohabilitaalascooperativasylasentidadescomunitarias,ambasdelordenprivado,aprestarserviciosdeaguapotableyalcantarillado,yporotro,establecequedichosserviciosnosonobjetodeprivatizaciónsinodelicencia,esdeentendersequeresultaríacomplementaria,ensentidoqueelEstadoasumeparasí la titularidad (publicatio, publificación o reserva)delosmismos,ylosoperadoresprivadospodránprestardichosserviciospúblicos,previalicenciaotorgadaporaquél.

En este entendido, no resulta pertinente la limitaciónconstitucionalparaqueelEstadopuedaconcesionarlosserviciospúblicosbásicosdesuministrodeaguapotableyalcantarillado,ya que en la concesiónde serviciopúblico, tampocohabrádeperder la titularidad o publicatio de dichos servicios, pues laexistenciadepublicatioeselfundamentodelaconcesión,yporlodemás,elefectoeselmismo(prestacióndelservicioacargodeunoperadorprivado,aligualqueenelcasodecooperativaslicenciatarias),yentodocaso,porlascaracterísticaspropiasdelcontrato de concesión de servicio público, podrían obtenersemayoresventajasafavordelosusuarios.

Los referidos servicios públicos básicos, por disposiciónconstitucional, se constituyen en servicios públicos propios, todavez que respecto a ellos el Estado se reserva la titularidad opublicatio, excluyéndolos del ámbito de la economía de losparticulares, pudiendo conferir a estos últimos su prestación,previa otorgación de licencias a cooperativas y entidadescomunitarias, y suscripción de contratos administrativos conempresasprivadas.

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En sus Artículos 36 y 38, establece el acceso gratuito de lapoblaciónalserviciopúblicodesalud,yelcontrolestataldelaprestacióndeserviciospúblicosyprivadosdesalud,aregularsemedianteley(principioderegularidadyobligatoriedad)ycuyaprestacióndebeefectuarse en forma ininterrumpida (principiodecontinuidad).

Por disposición constitucional, y a diferencia de los serviciospúblicosbásicosdeaguapotable,alcantarillado,electricidad,gasdomiciliario,postal y telecomunicaciones, el serviciopúblicode salud se constituye en servicio público impropio, y como talpodráestaracargodelosparticulares,previaautorización,ysuprestaciónsujetaacontrolestatal.

Enrelaciónalasconcesionesdeserviciospúblicosyaotorgadaspor el Estado, la disposición transitoria octava constitucional,establecequeenelplazodeunañodesdelaeleccióndelórganoejecutivoydelórganolegislativo(6dediciembrede2009),lasconcesiones sobre electricidad, telecomunicaciones y serviciosbásicosdeberánadecuarsealnuevoordenamientojurídico,yquelamigracióndelasconcesionesaunnuevorégimenjurídicoenningúncasosupondrádesconocimientodederechosadquiridos.

Esdeinterpretarse,queal6dediciembrede2010,losoperadoresprivados concesionarios de los servicios públicos básicos deaguapotable,alcantarillado,electricidadytelecomunicaciones,básicamentecooperativas,paracontinuarconlaprestacióndelosmismos,debenhabersustituidosuscontratosadministrativosdeconcesióndeserviciopúblico,porlalicencia,queconstituye“unactoadministrativounilateral constitutivodederechosa títuloprecario”7,yqueporendepuedeserrevocadoporrazonesdeoportunidad.

7 SARMIENTO GARCÍA, Jorge. ob. cit., pág.76.

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8. SITUACIÓN ACTUAL DE LOS ENTES REGULADORES DE SERVICIOS PÚBLICOS Y DE ACTIVIDADES ESTRATÉGICAS

ElDecretoSupremoNº29894,de7defebrerode2009,extinguetodas lassuperintendenciasdelsistemaderegulaciónsectorial(SIRESE), del Sistema de Regulación de recursos naturalesrenovables (SIRENARE), la Superintendencia de Empresas, laSuperintendenciaGeneraldelSistemadeRegulaciónFinanciera(SIREFI)ylaSuperintendenciadeServicioCivil.

DisponeelcambiodedenominacióndelaSuperintendenciadeBancosyEntidadesFinancieras(SBEF)poreldeAutoridaddeSupervisióndelSistemaFinanciero(ASF),delaSuperintendenciadeHidrocarburosporeldeAgenciaNacionaldeHidrocarburos,delassuperintendencias,General,yregionalesdeminasporeldeDirecciónGeneralJurisdiccionalAdministrativadeMinasydireccionesregionales,respectivamente,ydelaSuperintendenciaGeneralTributariaylasSuperintendenciasTributariasRegionalespor el de Autoridad General de Impugnación Tributaria yAutoridadesRegionalesdeImpugnaciónTributaria.

A su vez el Decreto SupremoNº 0071, de 9 de abril de 2009,de desarrollo del Decreto SupremoNº 29894, de 7 de febrerode 2009, en sus Artículos 3, 5 y 7, dispuso la creación de laAutoridaddeFiscalizaciónyControldeTelecomunicacionesyTransportes (ATT),de laAutoridaddeFiscalizaciónyControlSocial de Agua Potable y Saneamiento Básico (AAPS), de laAutoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques yTierra(ABT),delaAutoridaddeFiscalizaciónyControlSocialdePensiones (AP),de laAutoridaddeFiscalizaciónyControlSocialdeElectricidad (AE),de laAutoridaddeFiscalizaciónyControlSocialdeEmpresas(AEMP),comoinstitucionespúblicastécnicas y operativas, con personalidad jurídica y patrimonio,propios,independenciaadministrativa,financiera,legalytécnica(entidades autárquicas), a la cabeza de un Director EjecutivodesignadoporelPresidentedelEstadoPlurinacionalmedianteResoluciónSuprema.

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EnaplicacióndelArtículo137delDecretoSupremoNº29894,en suArtículo 34 dispone la extinciónde la Superintendenciade Pensiones, Valores y Seguros (SPVS) y la transferencia desus competencias en materia de pensiones a laAutoridad deFiscalización yControl Social de Pensiones (AP) y enmateriadevaloresy seguros a laAutoridaddeSupervisiónyControldel Sistema Financiero (antes Superintendencia de Bancos yEntidadesFinancierasSBEF),ysuscompetenciasenmateriadeReparto,alMinisteriodeEconomíayFinanzasPúblicas.ElArtículo 54, modifica elArtículo 140 del Decreto SupremoNº 29894, y establece el cambio de denominación de lasSuperintendencias General y Regionales de Minas por el deAutoridadGeneralJurisdiccionalMinerayAutoridadRegionalJurisdiccionalAdministrativaMinera,respectivamente.EnsuArtículo55,modificaelArtículo139delDecretoSupremoNº 29894, y extingue la Superintendencia del ServicioCivil, ytransfieresuscompetenciasalMinisteriodeTrabajo,EmpleoyPrevisiónsocial.De las normas reglamentarias expuestas, se establece que laSuperintendenciadeHidrocarburoscambiasudenominaciónporeldeAgenciaNacionaldeHidrocarburos; laSuperintendenciaGeneral deMinas, por el deAutoridadGeneral JurisdiccionalMinera; las Superintendencias Regionales de Minas, por elde Autoridades Regionales Jurisdiccionales AdministrativasMineras,yenloquerespectaalaextincióndelosdemásentesreguladores, creados por la LeyNº 1600, de 28 de octubre de1994,delSistemadeRegulaciónSectorial (telecomunicaciones,electricidad,hidrocarburos,transportes,aguas),LeyNº1700,de12dejuliode1996,ForestalquecreaelSistemadeRegulaciónde Recursos Naturales Renovables (SIRENARE) y Ley Nº2427, de 28denoviembrede 2002, del BONOSOLque crea elSistema de Regulación Financiera (SIREFI); a excepción de laSuperintendenciaGeneraldelSIREFI,delSIRESEySIRENARE,y la Superintendencia de Servicio Civil (que efectivamenteson eliminadas), no es sino un cambio en su denominación,yaque laSuperintendenciadeBancosyEntidadesFinancieras

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(SBEF) se mantiene como Autoridad de Supervisión delSistemaFinanciero(ASF)yasumelascompetenciasenmateriade valores y seguros de la Superintendencia de Pensiones,ValoresySeguros; laSuperintendenciadeTelecomunicacionesy la Superintendencia de Transportes, permanecen comoAutoridaddeFiscalizaciónyControldeTelecomunicacionesyTransportes(ATT);laSuperintendenciadeAguaySaneamientoBásico, se mantiene como Autoridad de Fiscalización yControlSocialdeAguaPotableySaneamientoBásico (AAPS);la Superintendencia Forestal y la Superintendencia Agraria,permanecencomoAutoridaddeFiscalizaciónyControlSocialde Bosques y Tierra (ABT); la Superintendencia de Pensiones,continúa como Autoridad de Fiscalización y Control Socialde Pensiones (AP); la Superintendencia de Electricidad, semantienecomoAutoridaddeFiscalizaciónyControlSocialdeElectricidad (AE); la Superintendencia de Empresas, continúacomoAutoridaddeFiscalizaciónyControlSocialdeEmpresas(AEMP),ycadaunadelasinstitucionesautárquicascitadas,aligual que suspredecesoras, según lodispone expresamente elDecretoSupremoNº0071,de9deabrilde2009,ejerceránsuscompetenciasconformealasnormaslegalessectorialesvigentes,asaber:LeyNº3058,de17demayode2005,deHidrocarburos;LeyNº1717,de17demarzode1997,deMinería;LeyNº1488,de16deabrilde1993,deBancosyEntidadesFinancieras;LeyNº1732,de29denoviembrede1996,dePensiones,LeyNº3785,de23denoviembrede2007,dePensiónMínimayLeyNº3791,de28denoviembrede2007,delaRentaUniversaldeVejez;LeyNº1632,de5dejuliode1995,deTelecomunicacionesyTransportes;LeyNº2066,de11deabrilde2000,dePrestaciónyUtilizacióndeAguaPotableyAlcantarilladoSanitarioyLeyNº2878,de8deoctubrede2004,dePromociónyApoyoalSectorRiego;LeyNº1700,de12dejuliode1996,ForestalyLeyNº1715,de18deoctubrede1996,delServicioNacionaldeReformaAgraria,LeyNº3545,de28denoviembrede2006demodificaciónalaLeyNº1715,deReconduccióndelaReformaAgraria;LeyNº1604,de21dediciembrede2004,deElectricidad;LeyNº2427,de28denoviembrede2002,delBonoSolidario(BONOSOL).

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UNIDAD XVILA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

LamayoríadelosautoresdeDerechoAdministrativotrataneltema de la responsabilidad de los servidores públicos por losdañosocasionados alpatrimoniodel estado,perootros, comoelprofesorCassagne,dedicanunanálisisobjetivoyorientadorsobrelaresponsabilidaddelentepúblicoynodesusagentes.

Si el Estado es una persona colectiva dotada de personalidadjurídicaquelepermiteasumirderechosycontraerobligaciones,resultarazonablepensarquecuandoatravésdesusinstitucionesprovoca un daño moral o material a los particulares, debaresarcirlo.

LaresponsabilidadpatrimonialdelEstado,específicamenteporlafunciónadministrativaquerealiza,noesunainstituciónquedebaabordarseoestudiarseapartirdelasreglasyfundamentospropiosdelderechocivilenmateriaderesarcimientodedañosentreparticularessinodelderechopúblicoadministrativoalserresultantedelasrelacionesentrelaAdministraciónenelejerciciodesuspotestadesylosparticularesencalidaddeadministrados.

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1. NOCIÓN DE RESPONSABILIDAD

El principio general del derecho, exige que todo aquel queprovocaoinfiereundañoaotroestáobligadoasuresarcimientooindemnización.

Deesteprincipionopuedeabstraerse laAdministracióncomounapersonamásdentrodelEstadodeDerecho.

2. ORIGEN Y EVOLUCIÓN DE LA NOCIÓN DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO1

Siguiendo al profesor Juan Carlos Cassagne, tenemos que lanociónderesponsabilidaddelEstadoaligualqueladeserviciopúblico, ha sido el resultado de una larga evolución en lajurisprudenciadelTribunaldeConflictosyelConsejodeEstadoFrancés.

2.1. IRRESPONSABILIDAD DEL ESTADO Y RES-PONSABILIDAD DE SUS AGENTES

Si bien con la Revolución Francesa se configura el Estado deDerechoqueimplicaelsometimientodelosórganosdelpoderpúblicoalaConstitución,elEstadoaligualqueenelabsolutismo,siguesiendoirresponsable.

La soberanía resulta incompatible con la responsabilidad delEstadoantesussúbditos,yaquesiesresponsabledesusactosfrenteaellosentoncesdejadesersoberano.

El profesor Leon Duguit, es el precursor de la tesis de lairresponsabilidad del estado, en esta etapa, por su calidad desoberanoenrelaciónasussúbditos.

ConlaDeclaracióndelosDerechosdelHombreydelCiudadanode1789ylaConstituciónFrancesade1791enlaqueseestablecelaresponsabilidaddelosagentesdelestadooservidorespúblicos,

1 CASSAGNE, Juan Carlos., ob.cit. ps.265 y ss.

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se iniciaelprocesoquehabrádeculminarcon lanociónde laresponsabilidaddelEstado.

2.2. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR ACTOS DE GESTIÓN

Enestaetapa,surgelallamadaresponsabilidaddelEstado,peroúnicamentepor actosprivadosodegestión,que es cuandoelEstadoy laAdministración actúan sometiéndose a normasdederechoprivado.

EllonoconstituyeunavancesignificativoyaquenoresultaríarazonablequeelEstadoalactuarenlasmismascondicionesquelos particulares en sujeción a normas de derecho privado, norespondaporlosdañosocasionadosaéstos.

2.3. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR FUN-CIÓN ADMINISTRATIVA

Posteriormente, con el fallo Agnes Blanco en 1873 aparece enFrancialaresponsabilidaddelEstadoporfunciónadministrativailegítimaodefectuosa.

ApartirdeaquíelEstadoasumeplenaresponsabilidadporlosdañosocasionadosalosparticularesporelejerciciodefuncionesadministrativasy comienzaaconfigurarse laresponsabilidaddelmismoporsusotrasdosfuncionesesenciales:lalegislativayjurisdiccional.

2.4. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR FUN-CIÓN LEGISLATIVA

Enelaño1938enFrancia,unasociedad,alaquemedianteunaleyseleprohibiófabricarunacremaabasealecheconelobjetodefavoreceralaindustrialechera,obtuvodelEstadoresarcimientodedañosyperjuiciosalconsiderarelConsejodeEstados,quelacremanoeraunproductonocivoalasalud.

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2.5. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR FUN-CIÓN JURISDICCIONAL

En 1956 en Francia, el Consejo de Estado estableció laresponsabilidad de los tribunales y jueces por funciónjurisdiccionalirregularoilegítimaenloscasosdesentenciaporerror.

3. LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO BOLIVIANO

LaConstitución Política del Estado vigente, a diferencia de laConstituciónde1967,ensuArtículo8,declaraqueelEstadosesustentaenlosvaloresdeunidad,igualdad,inclusión,dignidad,libertad,solidaridad,reciprocidad,respeto,complementariedad,armonía, transparencia,equilibrio, igualdaddeoportunidades,equidadsocialydegéneroenlaparticipación,bienestarcomún,responsabilidad,justiciasocial,distribuciónyredistribucióndelosproductosybienessociales,paravivirbien.

EnelparágrafoIIdesuArtículo113,expresamenteseñalaqueencasoqueelEstadoseacondenadoalareparaciónpatrimonialdedañosyperjuicios,deberáinterponerlaacciónderepeticióncontralaautoridadoservidorpúblicoresponsabledelaacciónuomisiónqueprovocóeldaño.

A partir del referido dispositivo jurídico, se reconoce yconstitucionaliza la responsabilidad patrimonial del Estadoboliviano y el consiguiente resarcimiento de daños a losadministrados.

Asímismo,existereconocimientoimplícito,enlaconsagracióndelderechoalapropiedadprivada(Art.56)ylaigualdadantelascargasfiscales(Art.323),yalsustentarseEstadobolivianoenelvalorderesponsabilidad(Art.8),corresponderáalalegislacióndesarrollar el contenidode la responsabilidadpatrimonial delEstadoporelejerciciodesusfuncionespúblicasesenciales.

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Al respecto, el profesor César Chávez, señala que “fundar eldeberdereparardelEstadoenlaLeyFundamentalesavanzardecididamenteenlaconstruccióndeunateoríaunitariayes,atodas luces, ubicar el problema en elmarco normativo que lecorresponde”2

Encuantoanormas infraconstitucionales, laLeyOrgánicadeMunicipalidadesde1985,ensusArtículos116y117,reconocíalaresponsabilidaddelmunicipioporlosdañosocasionadosalosvecinos,sinembargolaactualLeyNº2028deMunicipalidades,de28deoctubrede1999,promueveunretrocesoenmateriaderesponsabilidaddelaAdministraciónMunicipal,yaquenosolosehanderogadolosreferidosartículos,sinoqueenelTítuloVIreferentealosderechosyobligacionesdelosvecinos,seexplicitaunadesigualdadderesponsabilidades,alestablecerlaobligacióndelparticularderesponderdelosdañosyperjuicioscausadosalacolectividadporelusoirresponsableeilegaldesupropiedadprivadaindividualocolectiva.

Porsuparte,elArtículo32ºdelaLeyNº1178,de20dejuliode1990,delosSistemasdeAdministración,FiscalizaciónyControl,Gubernamentales,aligualqueelArtículo113delaConstituciónactual, expresamente reconoce la responsabilidad de laAdministración, al señalar que “la entidad estatal condenadajudicialmentealpagodedañosyperjuiciosafavordeentidadespúblicasodeterceros,repetiráelpagocontralaautoridadqueresultare responsable de los actos o hechos quemotivaron lasanción”.

Cuando los órganos administrativos y sujetos estatales en elejerciciodefuncionesadministrativasinfierenundañoprevistoenlalegislación,comoeselcasodelaexpropiación(actividadlegítima)onoprevistoporella(actuaciónilegítima)eselEstadocomopersonadotadodepersonalidadjurídicaquiendebeasumirlaindemnizaciónoresarcimiento,elloindependientementeque

2 CHAVEZ, César. “El Deber de Reparación del Estado en la Delegación Transestructural de Cometidos” en Revista Argentina del Régimen de la Administración Pública, Editorial Ciencias de la Administración, Año XIX Nº 224, Buenos Aires, 1997, pág.12.

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luegoésterepitaelpagoalosservidorespúblicosquedemaneradirectaprovocaroneldaño,talcomoloestableceacertadamenteelArtículo32ºde laLeyNº1178,ahorarecogidopor lanuevaConstituciónPolíticadelEstado.

Resulta evidente, que existe daño por función administrativadeficiente,cuandoelMunicipionoconcluyeunaobrapúblicaenlosplazosestablecidosenloscontratosoprevistosenlalegislaciónyconelloocasionadañosalaeconomíadelosparticularesqueposeenestablecimientoscomercialesenlazonadeconstrucción.

Existe daño cuando en un hospital público municipal falleceun usuario por negligencia del personalmédico o auxiliar deenfermería.

Habrá daño por actividad administrativa ilegítima cuando lapoblación enferma a causa del consumo de alimentos que ensu elaboración ymanipulación no siguieron normas legales yreglamentariasdesaludporfaltadecontrol(omisión)delenteencargadodeprecautelarlasalubridadpública.

Lo anterior, no pretende que los particulares vía accionesjudiciales, legítimaspor cierto, disminuyan considerablementelos recursos económicos del estado a partir del cobro deindemnizaciones, sino que la Administración realice susfuncionesconmayoreficienciaycuidadoprecautelandosiemprelosderechose interesesde losadministradosque justifican suexistencia.

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UNIDAD XVIIEL PROCESO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO

El proceso contencioso administrativo, constituye la víajurisdiccionaldecontroldelosactosdelaadministraciónpública,enelquelaspartes,enigualdaddecondiciones,anteautoridadimparcial, hacen prevalecer sus derechos y pretensiones, eimpugnanlasresolucionesjudiciales.

Antes de referirnos al Contencioso Administrativo boliviano,nosparecepertinenterevisarelcontenciosoadministrativoenlalegislaciónespañola,argentinaymexicana,aobjetodeverificarsi el procedimiento de aquel resulta uniforme al que se haconfiguradoenestospaíses.

1. ESPAÑA

La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la JurisdicciónContencioso-Administrativa española, norma el recursocontenciosoadministrativoenlaspretensionesquesededuzcanen relación con la actuación de lasAdministraciones Públicassujetas al DerechoAdministrativo (General del Estado, de lasComunidades Autónomas, de las entidades que integran laAdministraciónLocal,delasentidadesdederechopúblicoque

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seandependientesoesténvinculadasalEstado,lasComunidadesAutónomasolasEntidadesLocales)asímismoenrelaciónalosactosydisposicionesenmateriadepersonal,administraciónygestiónpatrimonial, sujetosalderechopúblico,adoptadosporlosórganoscompetentesdelCongreso,delSenado,delTribunalConstitucional,delTribunaldeCuentas,delDefensordelPueblo,delasAsambleasLegislativasdelasComunidadesAutónomasydelasinstitucionesautonómicasanálogasalTribunaldeCuentasyalDefensordelPueblo,losactosydisposicionesdelConsejoGeneraldelPoder Judicialy laactividadadministrativade losórganosdelGobiernodelosJuzgadosyTribunales,yenrelaciónalasactuacionesdelaAdministraciónelectoral.

El recurso contencioso administrativo, procede en laspretensiones relativas a contratos administrativos, actos depreparaciónyadjudicacióndecontratosadministrativosdelasAdministraciones públicas, actos administrativos de control ofiscalizacióndictadosporlaAdministraciónconcedente,respectodelosdictadosporlosconcesionariosdelosserviciospúblicos,encasosderesponsabilidadpatrimonialdelasAdministracionespúblicas.

El Procedimiento contencioso-administrativo, establecelas etapas procesales siguientes: presentación del recurso,emplazamientoaldemandado,admisióndelrecurso,demanda,medidascautelares,contestación,alegacionesprevias,pruebas,conclusiones, sentencia, recurso de súplica, recurso ordinariode apelación, recursode casación, recursode casaciónpara launificacióndedoctrina,recursodecasacióneninterésdelaley,recursoderevisión.

2. ARGENTINA

LaLey12.008,vigentedesdeel1dejuniode1999,delaProvinciadeBuenosAires,normaelprocesocontenciosoadministrativoenloscasosoriginadosporlaactuaciónuomisióndelosórganosde la Provincia, los Municipios y los entes descentralizados,

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en el ejercicio de funciones administrativas y regidas por elDerechoAdministrativo,encontroversiasquetenganporobjetola impugnaciónde actos administrativosde alcanceparticularo general, ordenanzas municipales, las que se susciten entreprestadores de servicios públicos o concesionarios de obraspúblicas y usuarios, las que versen sobre la responsabilidadpatrimonialdelaProvincia,losMunicipiosylosentespúblicosestatales,lasrelacionadasconlaaplicacióndetributosprovincialesomunicipales,lasrelativasaloscontratosadministrativos.

LaLeyestableceunprocedimientojudicialenelquelaspartesdebenprobarsuspretensiones,asaber:demanda,subsanaciónde defectos, contestación, excepciones (de incompetencia deltribunal, de impersonería del demandante o del demandado,de litispendencia, de defecto legal en el modo de proponerla demanda, de cosa juzgada, de transacción, conciliación ydesistimientodelderecho,defaltadelegitimaciónparaobrareneldemandanteoeneldemandado,deprescripción),reconvención,medidascautelares,contracautela,eventualsuspensióndelactoadministrativoimpugnado,determinacióndeloshechosydelaprueba, período procesal probatorio, formulación de alegatos,sentencia,recursodeaclaratoria,recursodereposición,recursode reconsideración, recursode apelación, sentencia en recursodeapelación,recursosextraordinarios.

La Ley Nº 189, de 13 de mayo de 1999, Código ContenciosoAdministrativoyTributariodelaCiudadAutónomadeBuenosAires,normaelprocedimientojudicialdelascausascontenciosoadministrativas cuando se trate de actos administrativosdefinitivos de alcance particular, actos administrativos dealcancegeneral,delasautoridadesadministrativasdelaCiudaddeBuenosAires, específicamentede laadministraciónpúblicacentralizada,desconcentradaydescentralizada,comoasímismodelosórganoslegislativoyjudicialdelaCiudaddeBuenosAires,enejerciciodelafunciónadministrativaylosentespúblicosnoestatalesencuantoejerzanpotestadespúblicasotorgadasporley.

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La Ley establece un procedimiento que comprende lasetapas procesales siguientes: demanda, excepciones previas(inadmisibilidad de la instancia, falta de personería, defectolegalenelmododeproponerlademanda,litispendencia,cosajuzgada, transacción, conciliación y desistimiento del derecho,prescripción, arraigo) contestación, reconvención, rebeldía,medidas precautorias, incidentes, eventual suspensión de laejecución del acto administrativo impugnado, fijación de loshechos y de la prueba, período probatorio, formulación dealegatos,sentencia,recursodereposición,recursodeaclaratoria,recursodeapelación.

3. MÉXICO

LaLeyFederaldeProcedimientoContenciosoAdministrativo,deMéxico,de1dediciembrede2005,modificadaendiciembrede2006,regulalosjuicioscontenciososadministrativosfederalesquesepromuevananteelTribunalFederalde JusticiaFiscalyAdministrativa, en contra de las resoluciones administrativasdefinitivas que establece la Ley Orgánica del TribunalFederal de Justicia Fiscal yAdministrativa, y contra los actosadministrativos, Decretos y Acuerdos de carácter general,diversosalosReglamentos.

ElProcedimiento,prevélasetapaspropiasdeunprocesojudicialdehecho,enquelasparteshabrándeprobarsuspretensiones,a saber: demanda, contestación, medidas cautelares, eventualsuspensióndelaejecucióndelactoadministrativoimpugnado,incidentes (de incompetencia, de acumulación de juicios, denulidaddenotificaciones,derecusación,dereposicióndeautos),períodoprocesalprobatorio,formulacióndealegatos,sentencia,recursodereclamación,recursoderevisión.

AsuvezlaLeydelTribunaldeloContenciosoAdministrativodelDistritoFederalmexicano,de21dediciembrede1995,quenormaelprocedimientodelosjuicioscontenciososadministrativosque

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sepromuevanantedichotribunal,establece lasetapaspropiasdeunprocesojudicialdehecho,asaber:demanda,contestación,eventualsuspensióndelaejecucióndelactoimpugnado,períodoprocesalprobatorio,improcedenciaysobreseimiento,audienciade desahogo de pruebas ofrecidas, formulación de alegatos,sentencia,recursodereclamación,recursoderevisión.

4. BOLIVIA

Nuestro país, no dispone de una Ley de la JurisdicciónContencioso-AdministrativayTributaria,parael conocimientoy resolución de las demandas emergentes de la actividadadministrativaytributariaestatal.

4.1. El Proceso Contencioso y el Proceso Contencioso Administrativo, en impugnación de contratos y resoluciones del Poder Ejecutivo

LaanteriorConstituciónde1967reformadaa juliode2005,ensuArtículo118ºatribución7a., respectode lasatribucionesdela Corte Suprema de Justicia, estableció dos tipos de causascontenciosas:lasqueresultendeloscontratos,negociacionesyconcesiones del Poder Ejecutivo (Presidente de laRepública yMinistrosdeEstado,segúnelArtículo85constitucional),y lasquedierenlugarlasresolucionesdelmismo,esdecirresolucionesde alcance general, a saber: decretos supremos, resolucionessupremas,resolucionesministeriales.

Enesesentido,yantelaausenciadeunanormalegalespecíficade la jurisdicción contencioso-administrativa, el Código deProcedimientoCivil,de6deagostode1975,ensusArtículos775y778,normaelprocedimientodelprocesocontenciosoresultantedeloscontratos,negociacionesyconcesionesdelPoderEjecutivo,yelprocedimientodelprocesocontenciosoadministrativoaquedieren lugar susdecretosy resoluciones supremas, encasodeexistiroposiciónentreelinteréspúblicoyelprivadoylesionesalderechoprivadodelapersona,yporsupartelaLeyNº1455,

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de18defebrerode1993,deOrganizaciónJudicial,ensuArtículo55ºnumeral10,leatribuyealaCorteSupremadeJusticiaenSalaPlena,elconocimientodedichosprocesos.

Al normarse el proceso contencioso y el proceso contenciosoadministrativo, en el Código de ProcedimientoCivil Boliviano,que exige el agotamiento previo de la vía administrativa, seestableció su procedencia únicamente en contra de los actosbilaterales (Art. 775) y decretos supremos y resolucionessupremas, del Poder Ejecutivo (Art. 779), debiendo tramitarseenlavíaordinariadehechoodepuroderecho(Art.777),ydepuroderecho(Art.781),respectivamente,antelaSalaPlenadelaCorteSupremadeJusticia.

Toda vez que por disposición constitucional y legal, ambascausas contenciosas, sonde competenciade laCorte SupremadeJusticiaenSalaPlena,ynodelosJuecesyCortesSuperioresdeDistrito,losprocesoscontenciososaplicablesadichascausas,son de conocimiento y resolución en única instancia ante elmáximo tribunal de justicia, y no disponen de una segundainstancia de revisión jurisdiccional, como la generalidad delos procesos ordinarios del orden interno civil, laboral, social,familiar, tributario, como tampoco consultan las instancias deapelación y revisión, que consignan los procesos contenciososadministrativosdelalegislacióncomparadaanalizada.

4.2. El Proceso Contencioso Tributario, en impugnación de actos administrativos tributarios unilaterales de alcance particular

LaLeyNº1340,de28demayode1992,CódigoTributario,queen su Artículo 182º crea la jurisdicción contencioso-tributariaparaelconocimientode lasdemandasquese interponganconocasióndelosactosdelaadministraciónodelosdistintosentesde derecho público por los cuales se determinen tributos engeneral, así como de las relaciones jurídicas emergentes de laaplicacióndedecretosynormastributariasengeneral,estableció

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unprocedimientocontenciosotributarioanteelTribunalFiscalde la Nación y la Corte Suprema de Justicia, que contempla:demanda,subsanacióndedemanda,suspensióndelaejecucióndel acto impugnado, contestación, excepciones procesalesdilatorias(faltadepersonalidadenelactor,faltadepersoneríaen el representante del actor, litispendencia, obscuridad enla demanda, falta de competencia del tribunal), excepcionesprocesalesperentorias(vencimientodelplazoparapresentaciónde lademanda, cosa juzgada, reconocimientodecrédito sobrela obligación objeto de la demanda, acogimiento a la opciónde recurso administrativo de revocatoria, incidentes, medidasprecautorias, término probatorio, alegatos en conclusiones,sentencia en primera instancia, recurso de apelación, recursoextraordinariodenulidad,recursoextraordinariodecompulsa.

La Ley Nº 1455, de 18 de febrero de 1993, de OrganizaciónJudicial,ensuArtículo300ºdispusolaeliminacióndelTribunalFiscal, previsto en elArtículos 185ºde laLeyNº 1340CódigoTributario, y en suArtículo 157º B) 1, atribuyó competencia alos JuzgadosAdministrativos,CoactivosFiscalesyTributarios,paraelconocimientoyresolución,enprimerainstancia,delosprocesos contencioso-tributarios por demandas originadas enlosactosquedeterminentributosyengeneral,delasrelacionesjurídicasemergentesdeaplicacióndelasleyestributarias.

Eneseorden,lareferidaLeyNº1455,deOrganizaciónJudicial,en su Artículo 109º numeral 1) atribuyó competencias a lasSalas Sociales yAdministrativas, el conocimiento en gradodeapelación de las sentencias de primera instancia de los juecesadministrativos, coactivos fiscales y tributarios, en las causascontencioso-fiscales y contencioso-tributarias, y en suArtículo60ºnumeral1)facultaalaSalaSocial,MinerayAdministrativadelaCorteSupremadeJusticia,aconocerenrecursodenulidadocasación,losautosdevistadictadosporlasCortesSuperioresdeDistrito,encausasadministrativas, sociales,mineras, coactivasfiscalesytributarias.

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Como se podrá advertir, el proceso contencioso tributarioregulado por la Ley Nº 1340 Código Tributario, con lasmodificacionesintroducidasporlaLeyNº1455deOrganizaciónJudicial, a diferencia del proceso contencioso y del procesocontencioso administrativo, normados impropiamente en elCódigodeProcedimientoCivil, constituyeunproceso judicialordinarioenelquelaspartestienenderechoaproducirpruebas,a objetar la del contrario, y ejercen el derecho a la segundainstanciaatravésdelosrecursosdeapelaciónydenulidad.

4.3. El Proceso Contencioso Administrativo, en impugnación de actos administrativos unilaterales de alcance particular

Posteriormente, el contencioso administrativo, no solo esaplicablea loscontratos,y resolucionesdealcancegeneraldelPoder Ejecutivo (Presidencia y Ministerios de Estado), sinotambién a los actos administrativos de carácter particular deentidades públicas que no integran la administración centraldelPoderEjecutivo,asílodisponenlosArtículos141ºy142ºdelaLeyNº1488,de16deabrilde1993,deBancosyEntidadesFinancieras;elArtículo23delaLeyNº1600,de28deoctubrede1994,delSistemadeRegulaciónSectorial (telecomunicaciones,electricidad, hidrocarburos, transportes, aguas); elArtículo 45de laLeyNº1700,de12de juliode1996,Forestal; elArtículo28 de la LeyNº 1715, de 18 de octubre de 1996, del InstitutoNacionaldeReformaAgraria;elArtículo66,delaLeyNº2027,de27deoctubrede1999,delEstatutodelFuncionarioPúblico;elArtículo143delaLeyNº2028,de28deoctubrede1999,deMunicipalidades;elArtículo70delaLeyNº2341,de23deabrilde2002,deProcedimientoAdministrativo.

Sinembargo,elprocedimientoaplicable,siguesiendoelmismoqueparalosdecretosyresolucionesdelPoderEjecutivo,previstoenlosArtículos778a781delCódigodeProcedimientoCivil,esdecir,anteelmáximotribunaldejusticia,sinposibilidaddeetapaprobatoriaysinsegundainstanciaderevisiónjurisdiccional.

• 251 •


A objeto de descongestionar la labor de la Corte Suprema deJusticia en Sala Plena respecto de las demandas contencioso-administrativas, el Artículo 10 de la Ley Nº 3324 de 18 deenerode 2006 que incorporó el numeral 22 en elArtículo 103(atribucionesdeSalaPlena)delaLeyNº1455deOrganizaciónJudicial, y atribuyó competencia a las Cortes Superiores deDistritoenSalaPlena,paraelconocimientoyresolucióndelosprocesos contencioso-administrativos señalados en la Ley deMunicipalidades,correspondientesalosMunicipiosdetodoelDepartamentooDistritoJudicial.

A partir de esta modificación, las demandas contencioso-administrativas en contra de resoluciones y ordenanzasmunicipales, no son más de conocimiento y resolución de laCorte Suprema de Justicia, en Sala Plena, y se trasladan a lasCortes Superiores deDistrito en Sala Plena,manteniéndose elprocedimiento previsto en losArtículos 778 a 781 del CódigodeProcedimientoCivil, enúnica instancia antedicho tribunaljudicial,sinrecursoulteriordeapelación,casaciónonulidad.

4.4. El Proceso Contencioso Administrativo como vía de control de legalidad de decretos y resoluciones de alcance general

Siguiendo con nuestra revisión del proceso contenciosoadministrativo,notributario,tenemosquelaLeyNº1979,de24demayode1999,ensuArtículoSexto,dispusolaaplicacióndelos procesos contenciosos administrativos, por las autoridadesjudiciales competentes, cuando se impugnen decretos yresolucionesqueseconsiderenilegalesporsuoposiciónaunanorma superior, salvo que la contradicción acusada se refierademaneradirectaaunaomásdisposicionesdelaConstituciónPolíticadelEstado,encuyocasoseaplicaránlosprocedimientos,constitucionales regulados en la Ley N° 1836 del TribunalConstitucional.

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A partir de esta ley, el contencioso administrativo, no solo seaccionaencasodeoposiciónentreelinteréspúblicoyelprivadoy por lesiones o perjuicio al derecho privado de la persona,como lo establece elArtículo 778 (procedencia)delCódigodeProcedimiento Civil, sino también como un mecanismo decontroldelegalidaddedecretosyresoluciones.

4.5. El Proceso Contencioso Administrativo, en materia tributaria y la Jurisprudencia Constitucional

Con lapublicaciónde laLeyNº2492,de2deagostode2003,CódigoTributarioBoliviano,queeliminaelprocesocontenciosotributario e incorpora el proceso contencioso administrativo,se inaugura el debate respecto de la constitucionalidad o nodelproceso contenciosoadministrativo,principalmentepor suaplicaciónalascontroversiasentrelaAdministraciónTributariay los Contribuyentes, en ocasión de los actos administrativostributarios de determinación de obligaciones tributarias eimposicióndesanciones.

El Tribunal Constitucional, mediante Sentencia Constitucional0009/2004, de 28 de enero, emergente del Recurso Directo oAbstractode Inconstitucionalidaddel1deseptiembrede2003porelque, entreotros, sedemanda la inconstitucionalidaddelosArtículos 143º, 144º y 147º referidos alRecursodeAlzada,JerárquicoyProcesoContenciosoAdministrativoante laCorteSupremadeJusticia,respectivamente,delaLeyNo.2492CódigoTributarioBolivianodel2deagostode2003,declaró,entreotros,la inconstitucionalidaddelosArtículos131ºy147ºreferidosalProcesoContenciosoAdministrativoenmateriatributaria.

En entendimiento del Tribunal Constitucional, la supresiónde la impugnación judicial del acto administrativo tributariomedianteelProcesoContenciosoTributario,lesionalagarantíaconstitucional(derechohumano)delDebidoProceso,todavezqueelProcesoContenciosoAdministrativoesunavíadepuroderechoenúnicainstanciadecontroldelegalidaddelactoadministrativo

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tributario,entantoqueelProcesoContenciosoTributarioesunaprocesodehechoenunavíadeimpugnacióndirectayalternativaa los ProcedimientosAdministrativos Tributarios que tiene sufundamentoenelderechodecontradiccióndelcontribuyente,aseroídoenigualdaddecondiciones,adefenderse,alegar,probareinterponerlosrecursosquelaleyprocesalprevea.

LaSentenciaConstitucional0009/2004,aldiferenciarelprocesocontenciosoadministrativoyelprocesocontenciosotributario1,yatribuirlealaprimerolacalidaddevíadecontroldelegalidad,yalsegundo,caracterizarlocomounavíadeimpugnacióndirectay controversial que admite los recursosprocesales previstos yporendelasegundainstancia,expresa:

“Al respecto cabeaclararqueel fundamentoexpresadopor el Presidente del CongresoNacional, en el alegatopresentadoafavordelaLeyimpugnada,noesatendible,toda vez que el proceso contencioso administrativoprevistoporelart.131,dadasunaturaleza jurídica,noreemplaza al proceso contencioso – tributario, el que,comosetienereferidoprecedentemente,difieredeaquélen su naturaleza jurídica, su finalidad y objetivo, asícomo en su propia configuración procesal; pues entretanto aquél es una vía de control de legalidad, éste esunavíadeimpugnacióndirectaycontroversialdelactoadministrativotributario,elprimeroesunaquerequieredel agotamiento de las instancias administrativas,el segundo es una vía directa y alternativa a losprocedimientos administrativos tributarios; mientrasaquélsetramitacomounprocesodepuroderechoyenúnicainstancia,éstesetramitacomounprocesodehechoadmitiendo los recursos previstos en el ordenamiento

1 Por efectos de la Sentencia Constitucional 0076/2004, el procedimiento del proceso contencioso tributario previsto en la abrogada Ley Nº 1340, es restituido definitivamente el 2 de agosto de 2005, y es el que actualmente se aplica en los procesos contenciosos tributarios, de conocimiento de los Jueces Administrativos, Coactivos Fiscales y Tributarios, Salas Sociales y Administrativas de las Cortes Superiores de Distrito, y Sala Social y Administrativa de la Corte Suprema de Justicia.

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procesal. En ese orden, las normas previstas por elart. 147 de la Ley impugnada, que son concordantes yconexasconelart.131,tambiénsonincompatiblesconlaConstitución,conformesetienereferidoyfundamentadoprecedentemente”.

4.6. El Proceso Contencioso Administrativo y la Jurisprudencia Constitucional

Sinembargo,noobstantededeclarareidentificar,enlaSentencia0009/2004, la inconstitucionalidad del proceso contenciosoadministrativoenmateriatributaria(Art.131LeyNº2492CódigoTributarioBoliviano),porlasviolacionesaldebidoproceso,faltadeetapadeproduccióndepruebas,yademásporlaausenciaderecursosprocesales judiciales (apelación, casación), elTribunalConstitucional no efectúa precisiones doctrinales, respecto delproceso contencioso y contencioso administrativo previstos enlosArtículos775y778delCódigodeProcedimientoCivil,delproceso contencioso administrativo previsto en el Artículo 55ºnumeral10de laLeyNº1455deOrganizaciónJudicial;en losArtículos141ºy142ºdelaLeyNº1488,de16deabrilde1993,deBancosyEntidadesFinancieras;enelArtículo23de laLeyNº 1600,de 28deoctubrede 1994,del SistemadeRegulaciónSectorial (telecomunicaciones, electricidad, hidrocarburos,transportes,aguas); enelArtículo45de laLeyNº1700,de12de juliode1996,Forestal; enelArtículo28de laLeyNº1715,de 18 de octubre de 1996, del Instituto Nacional de ReformaAgraria;enelArtículo66,delaLeyNº2027,de27deoctubrede1999,delEstatutodelFuncionarioPúblico;elArtículo143delaLeyNº2028,de28deoctubrede1999,deMunicipalidades;enelArtículo70de laLeyNº2341,de23deabrilde2002,deProcedimiento Administrativo, cuyo procedimiento aplicableresultaserelmismoqueenmateriatributaria(segundopárrafodelArt.131LeyNº2492CódigoTributarioBoliviano),esdecir,elprocedimientojudicialconsignadoenlosArtículos778a781delCódigodeProcedimientoCivilvigente.

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En relación al derecho a la segunda instancia, como elementodeldebidoproceso,elTribunalConstitucionalensuSentenciaConstitucional0022/2006,de18deabril,de2006,expresa:

“Al respecto, corresponde señalar que uno delos elementos que compone el debido proceso esel derecho a la segunda instancia consagrado ennormas internacionales que conforman el bloque deconstitucionalidad,comolaConvenciónAmericanasobreDerechos Humanos, integrada a la legislación internamedianteLey1430,de11defebrerode1993,queen lanorma de su art. 8.2 inc. h) dispone que toda personatiene“Derechoderecurrirdel falloante juezotribunalsuperior”, garantía judicial que al ser parte del debidoproceso,seconstituyeenirrenunciableparalaspersonas,pues,sobrelabasedelafalibilidadhumana,constituyelagarantíadeque la imposicióndeunasanciónpuedaser revisada, para enmendar los errores de hecho y dederechoquepudieronhabersecometido,yqueencasode ser imposible su revisiónpuedenocasionardaño yafectarlosderechosdelaspersonas.

Enelcasoconcretoenanálisis,lasnormascuestionadas,establecen un procesamiento administrativo en únicainstancia,parasancionaralosfuncionariosdelaPolicíaNacionalqueinfrinjanelrégimendisciplinarioycometanlasfaltascalificadascomograves,previstasenelinc.”D”delart.6delReglamentodeFaltasDisciplinariasy susSancionesde laPolicíaNacional, estipulandode formaexpresaquelosfallosdelTribunalDisciplinarioSuperiorsondefinitivoseinapelables,loquevulneraelderechoaunasegundainstancia,queespartedeundebidoproceso;por tanto, dichas normas cuestionadas vulneran elderechoaldebidoprocesoconsagradoporelart.16delaCPE,porloquedebenserdeclaradasinconstitucionalesyexpulsadasdelReglamentodeFaltasDisciplinariasysus

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Sanciones de la Policía Nacional; empero, correspondeaclararqueenelcasodelinc.a)delart.31,sólodebenserexpulsadasdelordenamientojurídicolafrase“enúnicainstancia”, subsistiendo el resto de dicha norma, quedebeserentendidacomolaatribucióndelacompetenciade procesar y sancionar a los miembros de la PolicíaNacional,concedidaalTribunalDisciplinarioSuperior”.

5. LA LEGITIMACIÓN ACTIVA EN LA LEGISLACIÓN ESPAÑOLA

Lalegitimaciónactivaenelprocesocontenciosoadministrativo,es la capacidad que se tiene para ser parte en calidad dedemandante.

La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la JurisdicciónContencioso Administrativa española, en su Artículo 1 encuanto al ámbito de aplicación, dispone que los Juzgados yTribunales del orden contencioso administrativo conocerándelaspretensionesquesededuzcanenrelaciónconlaactuacióndelasAdministracionesPúblicassujetasalDerechoAdministrativo,y al efecto clasifica a éstas en: Administración General delEstado, Administraciones de las Comunidades Autónomas,Entidadesque integran laAdministraciónLocal (ciudades conestatutosdeautonomía),EntidadesdeDerechoPúblicoqueseandependientes o estén vinculadas al Estado, las ComunidadesAutónomasolasEntidadesLocales.

Según el Artículo 6, el orden jurisdiccional contenciosoadministrativo se halla integrado por los Juzgados delo Contencioso Administrativo, Juzgados Centrales delo Contencioso Administrativo, Salas de lo ContenciosoAdministrativodelosTribunalesSuperioresdeJusticia,SaladeloContenciosoAdministrativodelaAudienciaNacionalySaladeloContenciosoAdministrativodelTribunalSupremo.

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En cuanto a la legitimación activapara la interposiciónde losrecursos ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, elArtículo19expresamentedisponeque:

“1. Están legitimados ante el orden jurisdiccionalcontencioso-administrativo:

a. Laspersonasfísicasojurídicasqueostentenunderechoointeréslegítimo.

b. Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y gruposyentidadesaqueserefiereelartículo18queresultenafectadosoesténlegalmentehabilitadosparaladefensadelosderechoseintereseslegítimoscolectivos.

c. La Administración del Estado, cuando ostente underechoo interés legítimo,para impugnar losactosydisposicionesdelaAdministracióndelasComunidadesAutónomasyde losOrganismospúblicosvinculadosa éstas, así como los de las Entidades locales, deconformidad con lo dispuesto en la legislación derégimenlocal,ylosdecualquierotraentidadpúblicanosometidaasufiscalización.

d. LaAdministración de las Comunidades Autónomas,para impugnar los actos y disposiciones queafecten al ámbito de su autonomía, emanados dela Administración del Estado y de cualquier otraAdministraciónuOrganismopúblico,asícomolosdelasEntidadeslocales,deconformidadconlodispuestoenlalegislaciónderégimenlocal.

e. Las Entidades locales territoriales, para impugnarlos actosydisposicionesque afecten al ámbitode suautonomía, emanados de las Administraciones delEstado y de las ComunidadesAutónomas, así como

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losdeOrganismospúblicosconpersonalidadjurídicapropiavinculadosaunayotrasolosdeotrasEntidadeslocales.

f. ElMinisterioFiscalparaintervenirenlosprocesosquedeterminelaLey.

g. Las Entidades de Derecho público con personalidadjurídicapropiavinculadasodependientesdecualquierade las Administraciones públicas para impugnar losactosodisposicionesqueafectenalámbitodesusfines.

2. La Administración autora de un acto está legitimadapara impugnarlo ante este orden jurisdiccional, previasudeclaraciónde lesividadparael interéspúblicoen lostérminosestablecidosporlaLey”.

De lo anterior, se establece que la legislación administrativaespañola, reconoce legitimación activa para la interposiciónde la demanda contencioso-administrativa a las personasfísicas o jurídicas que ostenten un derecho subjetivo o interéslegítimo, y a las entidades de las Administraciones jurídicay territorialmente distintas que caracterizan la organizaciónpolíticayadministrativadelEstadoautonómicoespañol,deallíqueelArtículo20delaLey,establezcaquenopuedeninterponerrecurso contencioso administrativo contra la actividad deuna Administración Pública, los órganos de la misma y losmiembros de sus órganos colegiados, salvo que una ley loautoriceexpresamente,comoasimismolasentidadesdeDerechoPúblicoqueseandependientesoesténvinculadasalEstado,lasComunidadesAutónomasolasEntidadesLocales,respectodelaactividaddelaAdministracióndelaquedependan.

El profesor Manuel Morón Palomino, en su estudio sobreaproximación al régimen de las partes en la nueva Ley de laJurisdicciónContencioso-Administrativa española, respecto deloslitigiosentreadministracionessegúnloestableceelArtículo

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19,yrefiriéndosealincisoc)señalaque:“Aquíelderechoointerésfundantedelalegitimaciónsedeterminaporlavulneracióndelanormasobrerepartodecompetenciasestablecidoydesarrolladopormenorizadamenteenlosartículos148y149delaConstitución;infracciónquepuedahabersecometidoporalgunaComunidadAutónoma o por cualquier organismo de lo señalados en elprecepto…”2.

Seguidamente,comentandoelincisod)refiereque:“Lanorma,en lo esencial, viene a coincidir con la del anterior apartado,salvoenlorelativoalaíndoledelaslegitimacionesyalsupuestoautorizantedelejerciciodelapretensión.Encuantoalaíndoledelaslegitimacionesesdeobservarqueéstasapareceninvertidasen su posicionamiento, es decir, se confiere la legitimaciónactiva a laAdministración de las ComunidadesAutónomas ylapasivaalEstadoydemásorganismospúblicosexpresamentemencionados”3.

Finalmente,respectodelincisoe),señalaque:“Aquítambiénnosencontramos en la hipótesis de la interferencia competencial.Consecuentemente, la reflexión formulada en torno a los dosapartados anteriores del precepto,mutatis mutandis, puede seraplicableahora”4.

Respecto de la legitimaciónpasiva, el profesor FranciscoRuizRisueño, sostiene que: “La legitimación pasiva o para serparte demandada en el proceso corresponde necesariamentea una Administración Pública, por cuanto que la actuaciónde lasmismas constituye el objeto y razónde ser del procesocontencioso-administrativo.SinactuaciónadministrativasujetaalDerechoAdministrativonohayprocesoposible.Porello,ydemodogeneral, laLey(art.21.1.a)considerapartedemandadaa

2 MORÓN PALOMINO, Manuel. Aproximación al Régimen de las Partes en la Nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Obra colectiva La Nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Estudio y Aplicación Práctica de la Ley 29/1998. Editorial Colex, Madrid, 1999, pág.266.

3 MORON PALOMINO, Manuel, ob., cit., pág.266.4 MORON PALOMINO, Manuel, ob., cit., pág.266.

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lasAdministracionesPúblicasocualesquieradelosOrganismosmencionadosenelart.1.3.deestaLeycontracuyaactividadsedirijaelrecurso”5

Finalmente,elArtículo43,disponequecuandolaAdministraciónautora de algún acto pretenda demanda su anulación ante laJurisdicción Contencioso Administrativa, deberá previamentedeclararlolesivoalinteréspúblico.

6. SITUACIÓN CONSTITUCIONAL ACTUAL

La Constitución Bolivia vigente, de 7 de febrero de 2009, noatribuye al Tribunal Supremo de Justicia, competencia parael conocimiento y resolución de los procesos contenciosos,abriendolaposibilidadquelanormalegalpertinentereconfigureel procedimiento del proceso contencioso administrativoboliviano,yloadecúealadoctrina,alalegislacióncomparadayalactualprocedimientodelprocesocontenciosotributario,comoproceso ordinario de hecho o de puro derecho, que consigneperíodoprocesalprobatorio,consulteelprincipiodelasegundainstancia jurisdiccional,y seapliqueademandascontencioso-administrativas, incluyendo las tributarias, en relación a actosadministrativosunilateralesdealcanceparticular, resolucionesde alcance general, contratos administrativos, procedimientosde contrataciones públicas, actos administrativos establesdeclaradoslesivosalinteréspúblico,actividadadministrativadelosórganosjudicialylegislativo.

Respectoalderechoalasegundainstanciajurisdiccionaljudicial,la actual Constitución Política del Estado, en suArtículo 180parágrafo II, reconoce y garantiza expresamente el principiode impugnación en los procesos judiciales, con lo que estaríadispuesta y garantizada, desde el orden constitucional, laaplicacióndelasegundainstanciaenlosprocesoscontenciososresultantesdelafunciónadministrativaestatal.5 RUIZ RISUEÑO, Francisco. El Proceso Contencioso-Administrativo. Ley 29/1998, de 13

de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Editorial Colex, 4.a Edición actualizada. Madrid, 2000, pág.193.

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Alafecha,enlaCámaradeSenadores,conInformeNº007/08-09, de 25 de junio de 2008, de recomendación de aprobaciónde la Comisión de Constitución, Justicia, Policía Judicial,MinisterioPúblico,DerechosHumanosyRégimenElectoral,delSenadoNacional,setieneunproyectodeleydelajurisdiccióncontencioso-administrativaytributaria,queconsultaladoctrina,la legislación comparada, la jurisprudencia constitucionalen relación al proceso contencioso en materia tributaria, y elprocedimientodelprocesocontenciosotributario.

El proyecto de ley, en su Artículo 5 señala que la demandacontencioso-administrativa es admisible contra loshechos administrativos, los actos administrativos, losactos administrativos declarados lesivos, los reglamentosadministrativos, los contratos administrativos, y estableceun procedimiento judicial contencioso administrativo quecomprendelasetapasprocesalessiguientes:demanda,medidasprecautorias,eventualsuspensióndelaactuaciónadministrativaimpugnada, subsanación o rechazo de demanda, admisiónde demanda, contestación, calificación del proceso, sentencia,recursodereposición,recursodeapelación,recursodecasación.

En cuanto a la legitimación activa, y ya coincidiendo con lalegislación de Estados autonómicos o federales, dotados dedistintasadministracionespúblicas,ensuArtículo18,disponequeestaránlegitimadosparainterponerdemandaenlajurisdiccióncontencioso-administrativa: las personas naturales o jurídicasprivadasquehubiesensidoafectadasensuderechosubjetivoointeréslegítimo;lossujetospasivosotercerosresponsablesdelaobligacióntributaria; laadministraciónpúblicaautoradeactoslesivos al interés público; la administración pública respectode cualquier conflicto derivado de los contratos que celebre;lasentidadesautónomasydescentralizadasquehubiesensidoafectadas en su derecho subjetivo o interés legítimo por laactuacióndeotraadministraciónpública.

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