Relatoria

DEMOCRACIA,ESTABILIDAD POLÍTICA YSEGURIDAD ALIMENTARIAEN AMÉRICA LATINA

Edición a cargo del Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas (PMA)

Oficina Regional para América Latina y el Caribe y la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales en Chile (FLACSO-

Chile).

Avenida Gailard, Calle Vicente Bonilla

Edificios #124 y #125

Clayton, Ciudad del Saber

Apartado 0819-10751, Zona 6

El Dorado, Panamá

República de Panamá

Tel.: (507)317-3900

Fax :(507)317-3903

Todos los derechos reservados

Primera edición: 2010

Relatores: Lucia Dammert (FLACSO-Chile) y Carlos Guevara Mann (PMA)

Compilación: Lucia Dammert – FLACSO – Chile

Edición y traducción: Carlos Guevara Mann

Dirección general: Pedro Medrano

Coordinación y supervisión: María Eugenia Pino

Revisión: Carol Montenegro

Diseño y diagramación: Jhoram Moya

Fotografías: Carolina Contreras – FLACSO – Chile

RelatoriaDEMOCRACIA,

ESTABILIDAD POLÍTICA YSEGURIDAD ALIMENTARIA

EN AMÉRICA LATINA

PRESENTACIÓN

Una preocupación por la equidad y la justicia social, que es parte del marco democrático,

frecuentemente conduce a la creación—e, idealmente, consolidación—de redes de protección

social. Dichas redes protegen a los sectores más vulnerables de situaciones estructurales e

impactos con potencial para disminuir sus condiciones de vida.

Estos servicios sociales, incluyendo programas de salud materno-infantil, transferencias

condicionadas de alimentos, alimentación escolar y las iniciativas de trabajo por alimentos,

tienen capacidad comprobada para aumentar la seguridad alimentaria y reafirmar el Derecho

a la Alimentación. La necesidad de instituir dichas redes se hace más urgente en situaciones

críticas como la actual donde casi 50 millones de latinoamericanos padecen hambre y circuns-

tancias especialmente complejas en países como Haití o Guatemala donde la precariedad y

vulnerabilidad de la población frente al problema del hambre son generalizadas. En muchos

países, una reducción en las remesas de los migrantes ha expuesto a la vulnerabilidad a un

creciente número de personas. Las redes de protección social no sólo previenen las drásticas

caídas de la situación social y nutricional en estos sectores: también reducen el costo económi-

co que el hambre impone sobre los países menos aventajados.

Por estos motivos, la Oficina Regional para América Latina y el Caribe del Programa Mundial

de Alimentos de las Naciones Unidas (PMA), la Oficina del Programa de las Naciones Uni-

das para el Desarrollo (PNUD) en Chile y la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales

en Chile (FLACSO-Chile), decidieron convocar a una mesa redonda a diversos expertos de

América Latina para examinar los vínculos entre los regímenes democráticos del continente,

la estabilidad política en la región y la seguridad alimentaria.

Este evento se llevó a cabo el día 11 de diciembre de 2009 en las dependencias de FLACSO-

Chile, teniendo por propósito establecer las bases de una agenda de investigación con sólidos

fundamentos metodológicos, de forma que permita avanzar hacia la formulación de una pro-

puesta que ayude a enfrentar los desafíos que la inseguridad alimentaria plantea a la estabili-

dad y la democracia en la región.

Para lograr este objetivo, el evento se organizó en cinco

módulos que fueron moderados por el Dr. Carlos Guevara

Mann, Catedrático de Ciencias Políticas de la Universidad

de Nevada, Reno y Consultor del Programa Mundial de

Alimentos de las Naciones Unidas (PMA) y por Lucía Da-

mmert, Directora del Programa “Seguridad y Ciudadanía”

de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales-Chile

(FLACSO-Chile) y candidata al doctorado en la Universi-

dad de Leiden. Los módulos fueron los siguientes:

Sesión Inaugural:

Objetivos de la Mesa Redonda

Primera sesión:

La Seguridad Alimentaria en América Latina a inicios de la

democratización

Segunda sesión:

Condiciones nutricionales y de pobreza bajo la democracia

Tercera sesión:

Políticas públicas y medidas para promover la Seguridad

Alimentaria

Sesión Final:

Propuestas para una agenda de investigación sobre demo-

cracia, estabilidad política y Seguridad Alimentaria

Entre los principales resultados de la discusión está la afir-

mación de que la relación entre Democracia y Seguridad

Alimentaria ha sido escasamente explorada en la región.

La teoría democrática ha avanzado en diversas reflexiones:

sobre las formas de consolidación de la democracia, los de-

rechos ciudadanos, el posible deterioro de aquellos países

que emergen de largos procesos de desarrollo social, así

como aquellos países llamados de postconflicto. Sin em-

bargo, la Seguridad Alimentaria ha quedado rezagada en

esta agenda de investigación. En este entendido, se realizó

una reunión de expertos en ambas temáticas para explorar

la relación entre Democracia y Seguridad Alimentaria y

avanzar en la definición de una agenda de investigación

en la región. El contexto de la reunión está marcado por

la crisis económica aún en marcha y cuyas consecuencias

para los países más vulnerables son aún insospechadas. El

posible aumento de los conflictos sociales tiene una vincu-

lación innegable con las consecuencias de la precariedad

alimentaria y por ende se propone debatir con rigurosidad

sobre sus impactos.

Además, existió consenso sobre la necesidad de abarcar

esta problemática con mayor énfasis y detalle incorporan-

do las diferencias territoriales, los grupos excluidos y el

impacto de la migración, entre otros vectores de análisis

tradicionalmente dejados al margen de la agenda de inves-

tigación. Para esto se requiere empezar por una genera-

ción de índice de calidad de la democracia que identifique

los logros así como los desafíos aún pendientes para lograr

una democracia verdaderamente participativa y con igual-

dad. Paralelamente, se necesita de mejores indicadores

que permitan caracterizar la problemática de la Seguridad

Alimentaria. De esta forma se evitaría la utilización con-

ceptos con múltiples acepciones que dificultan la comuni-

cación y la comparación relativa a esta situación. La falta

de estos marcos explícitos que indiquen la magnitud y

complejidad de ambos procesos, imprime una limitación

clave para avanzar en una agenda de investigación aplica-

da que incida en el diseño, implementación y evaluación

de políticas públicas en la región.

La relatoría del evento estuvo a cargo de Lucía Dammert,

con la asistencia de Tamara Ramos Merino (FLACSO-Chi-

le), correspondiendo a PMA dar seguimiento a la agenda

de investigación propuesta. Dicho seguimiento está a car-

go de María Eugenia Pino, Oficial de Programa del PMA. A

continuación, en este documento se encontrarán las cons-

tataciones que realizaron los expertos sobre la Seguridad

Alimentaria y los regímenes políticos de diversos países,

además de los ejes de análisis y preguntas para una futura

agenda de investigación.

With the purpose of examining the links between food

security, political stability, and democracy, the World

Food Programme Regional Bureau in Latin America and

the Caribbean (WFP-LAC) partnered with the Office of the

United Nations Development Programme in Chile (UNDP-

Chile) and Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales

in Santiago (FLACSO-Chile) to organize a seminar ad-

dressing the possible though yet understudied connections

between these contemporary phenomena.

The round table on “Democracy, Political Stability, and

Food Security in Latin America,” held at the FLACSO-

Chile headquarters in Santiago on 11 December 2009,

brought together government officials, political analysts,

and academics from several Latin American countries,

including Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guate-

mala, Panama, Peru, and Uruguay. Panelists explored the

topic from a multidisciplinary perspective and suggested

avenues for advancement towards a better conceptualiza-

tion of relationships in ways that can help the region’s

democracies effectively confront nutritional and poverty

challenges.

Participants emphasized the need for focusing on govern-

ment effectiveness in democratic regimes. They agreed

on the relevance of this variable in explaining a democ-

racy’s ability to face food insecurity shocks. Particularly, a

democratic government’s capacity to set up efficient social

services, including Mother-and-Child health programmes,

conditional food transfers, school feeding, and food-

for-work initiatives, is crucial in staving off the negative

impacts of drops in migrant remittances and nutritional

emergencies on political stability.

The need for such safety nets becomes more urgent in cri-

sis situations such as the region is currently experiencing.

In many countries, a decline in remittances has exposed

increasing numbers of persons to vulnerability. Safety

nets not only prevent drastic social and nutritional decline

among these populations, but also reduce the economic

cost that hunger imposes on the least-advantaged coun-

tries.

In addition to a focus on social programmes, panelists

agreed that a research agenda on democracy and food

security in Latin America should incorporate, minimally,

adequate measurements of food security, democratic

quality, and other relevant variables; the legal framework

impacting food security and agrarian reform; the role of

various actors, including government officials, interna-

tional donors, the private sector, and NGOs; and the nexus

between the energy and water crises, as well as migratory

flows and remittances, on food security in the region.

As a follow-up on the Santiago round table, in Fall 2010

WFP-LAC and the Latino Research Center at the Univer-

sity of Nevada, Reno (LRC), will hold an academic confer-

ence to examine the connections between food insecurity

and international migration in Latin America and the Ca-

ribbean. Senator Harry Reid, US Senate majority leader,

is expected to participate in the proceedings. Papers given

at the conference will be compiled and published in a spe-

cial edition of Border-Lines, LRC’s peer-reviewed journal.

EXECUTIVE SUMMARY

En años recientes, América Latina ha recibido duros

golpes. La crisis energética ha causado problemas en la

balanza de pagos de los países que dependen de las impor-

taciones de combustible. La crisis financiera ha reducido

la inversión extranjera y los mercados de exportación y ha

ocasionado un descenso en las remesas de los migrantes,

un elemento importante del producto interno bruto de

varios países. El cambio climático ha intensificado los

fenómenos extremos, con consecuencias desastrosas para

las poblaciones vulnerables. En la mayoría de las socieda-

des de la región, la creciente criminalidad se ha convertido

en un tema de seguridad pública.

Estos hechos se agregan a —y agravan— la crisis de los

alimentos, caracterizada por un aumento pronunciado en

los precios, lo que ha tenido un impacto devastador en los

grupos marginados y contiene potencial para desestabili-

zar a las recientes democracias de América Latina. En abril

de 2008, el alza en el precio de los alimentos generó serios

disturbios en Haití, lo que forzó la renuncia del Primer

Ministro Jacques-Edouard Alexis y su gabinete. A princi-

pios de septiembre de 2009, la pérdida de cultivos como

consecuencia de la sequía, que ha afectado la condición

nutricional de miles de familias, condujo al Gobierno de

Guatemala a declarar un estado de “calamidad pública”. A

principios de noviembre de 2009, el Huracán Ida produjo

daños significativos en El Salvador, incluyendo la destruc-

ción a gran escala de cosechas y una emergencia alimenta-

ria. Los costos de la reconstrucción se estiman en al menos

mil millones de dólares1.

En esta coyuntura, es apropiado considerar la relación

entre democracia, estabilidad política y social y seguridad

alimentaria, como una de las necesidades más elementa-

les de toda sociedad. Anteriormente, algunos aspectos de

1. BBC Mundo, “Situación alimentaria en América Latina,” 4 de junio de 2008, http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/business/newsid_7433000/7433723.stm; “Mueren de hambre en Guatemala,” 9 de septiembre de 2009, http://www.bbc.co.uk/mundo/america_latina/2009/09/090909_1128_guatemala_calamidad_np.shtml; “Urgencia alimentaria para El Salvador,” 10 de noviembre de 2009, http://www.bbc.co.uk/mundo/america_latina/2009/11/091110_1829_elsalvador_gtg.shtml; todos descargados el 13 de noviembre de 2009.

MARCO CONCEPTUAL

esta relación han sido analizados por autores como Drèze

y Sen (1989), quienes dieron especial atención a la India

y al África, lo mismo que Jenkins y Scanlan (2001), cuyo

énfasis es en los países menos adelantados2. Los aconteci-

mientos antes aludidos, sin embargo, sugieren la relevan-

cia de examinar este tema en el ámbito latinoamericano.

La Seguridad Alimentaria, según la Declaración de Roma

sobre la Seguridad Alimentaria Mundial de 1996, existe

cuando “todas las personas tienen en todo momento acce-

so físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nu-

tritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus

preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una

vida activa y sana”3. La seguridad alimentaria se vincula

al Derecho a la Alimentación, reconocido en el Derecho

Internacional como un derecho humano esencial4. La

disponibilidad, el acceso y la utilización de los alimentos

son tres componentes principales de la seguridad alimen-

taria. La disponibilidad se refiere a la existencia continua

de suficientes cantidades de alimentos. El acceso guarda

relación con la existencia de suficientes recursos para

obtener alimentos apropiados para una dieta nutritiva. La

utilización se refiere al consumo apropiado, fundamentado

en nociones básicas de nutrición y cuidado, así como agua

y sanidad adecuadas5.

A través de la historia, la exclusión social ha mermado la

seguridad alimentaria en América Latina. La exclusión

social comprende manifestaciones tales como la pobreza,

las profundas desigualdades en el ingreso y la discrimina-

ción. Aún cuando el índice de pobreza ha caído, en el año

2000 este flagelo todavía afectaba a aproximadamente una

cuarta parte de la población de América Latina6.

Una publicación reciente del Banco Mundial explica cómo

el siglo veinte comenzó en la región con un alto nivel de

desigualdad, que se mantuvo a lo largo del siglo. Desde la

década de 1960, el coeficiente de Gini de desigualdad en

América Latina ha permanecido arriba de 0.507. Mediante

la represión de sectores sociales tales como grupos de tra-

bajadores, mujeres, indígenas y afrodescendientes, rígidas

estructuras de clase, sistemas de producción explotadores,

regímenes autoritarios y conflagraciones civiles han con-

tribuido a prolongar la exclusión social.

Por estos motivos, a partir de finales de la década del

setenta y hasta principios de la década del noventa, la de-

mocratización de la mayoría de los países de la región creó

nuevas esperanzas de que la inclusión política a través

de la democracia conduciría a una inclusión social más

amplia, mayor seguridad alimentaria y un efectivo ejerci-

cio del Derecho a la Alimentación para todos. La demo-

cracia es el régimen político cuyos dirigentes son elegidos

a través de elecciones libres y justas, en las que la mayoría

de la población adulta tiene el derecho de votar y optar

por cargos públicos. Como sistema político basado en el

estado de derecho y los derechos humanos, se espera de la

democracia que promueva el ejercicio de derechos codifi-

cados, como el Derecho a la Alimentación. En general, los

derechos ofrecen a los individuos oportunidades para or-

ganizarse, movilizarse y ejercer presión para obtener me-

jores condiciones de vida8. La democracia propugna por

la incorporación de todo el cuerpo ciudadano, a través de

representantes elegidos o esquemas de participación, en

los procesos de toma de decisiones sobre políticas públicas

y asignación de recursos. Se espera que la aplicación de

dichos procedimientos produzca mayor inclusión social.

2. Jean Drèze and Amartya Sen, Hunger and Public Action (New York: Oxford University Press, 1989); J. Craig Jenkins y Stephen J. Scanlan, “Food Security in Less Developed Countries, 1970 to 1990,” American Socio-logical Review 66 (5): 718-44.

3. Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), “Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial”, Cumbre Mundial sobre la Alimentación, 13-17 de noviembre de 1996, www.fao.org/DOCREP/003/W3613S/W3613S00.HTm.

4. En muchos casos, el Derecho a la Alimentación se considera parte del Derecho a la Vida, protegido bajo el Art. 3 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 y el Art. 6 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos de 1966. Otros instrumentos internacionales que garantizan el Derecho a la Alimentación incluyen el Art. 11 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966; el Art. 12 de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer de 1979; los artículos 24 y 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño de 1989; y el Art. 12 del Proto-colo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Protocolo de San Salvador) sobre “Derecho a la Alimentación”.

5. World Health Organization (WHO), “Glossary of Globalization, Trade and Health Terms: Food Security,” http://www.who.int/trade/glossary/story028/en/ , descargado el 11 de noviembre de 2009.6. Guillermo E. Perry, J. Humberto López y William F. Maloney, “Chapter 1: From Vicious to Virtuous Circles,” en Guillermo E. Perry, Omar S. Arias, J. Humberto López, William F. Maloney y Luis Servén, Poverty Reduc-

tion and Growth: Virtuous and Vicious Circles (Washington, D.C.: The World Bank, 2006), pág.2,http://siteresources.worldbank.org/EXTLACOFFICEOFCE/Resources/870892-1139877599088/virtuous_circles1_com-plete.pdf , descargado el 11 de noviembre de 2009.

7. J. Humberto López, “Chapter 3: How Did We Get Here?,” en Guillermo E. Perry, Omar S. Arias, J. Humberto López, William F. Maloney y Luis Servén, Poverty Reduction and Growth: Virtuous and Vicious Circles (Washington, D.C.: The World Bank, 2006), págs. 53-54, http://siteresources.worldbank.org/EXTLACOFFICEOFCE/Resources/870892-1139877599088/virtuous_circles1_complete.pdf , descargado el 11 de noviembre de 2009.

8. David Altman y Rossana Castiglioni, “Democratic Quality and Human Development in Latin America: 1970-2001,” Canadian Journal of Political Science 42:2 (June 2009): 297-319, http://www.icp.puc.cl/daltman/in-dex_archivos/Altman-2009-CJPS%2042%20(2)%20(con%20Castiglioni).pdf , descargado el 13 de noviembre de 2009.

RELATORÍA

En el marco de problemas de seguridad generalizados en la región, junto con insospechadas consecuencias de la crisis

económica y democracias aún débiles, la importancia de la Seguridad Alimentaria toma un rol cada vez más relevante,

especialmente en algunos países de la región.

La Seguridad Alimentaria está entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio propuestos por Naciones Unidas y por ende se

coloca en la agenda de trabajo de múltiples instituciones del sistema, así como en el trabajo de los gobiernos del mundo,

especialmente en América Latina. En este sentido, la crisis económica se estima que tendrá un efecto directo, ya que algu-

nos países que se pensaba que podrían alcanzar las metas, ahora no lograrán hacerlo. Algunos países requerirían creci-

mientos sostenidos del Producto Interno Bruto hasta por lo menos el año 2015 para retomar la senda previa a la crisis y la

región contará con por lo menos 9 millones de nuevos pobres el año 2010, estimaciones que dejan una sensación de impo-

tencia en el diseño del camino a seguir tanto para salir de la crisis como para retomar una ruta de crecimiento y logro de

los objetivos propuestos. En América Latina, más de 53 millones de personas sufren hambre diariamente, lo que evidencia

un crecimiento relevante respecto al año 2008. Adicionalmente más de 9 millones de niños presentan desnutrición cróni-

ca, con las consecuencias que esta situación implica para el desarrollo de los países. Pero la situación en algunos casos es

aún más compleja, cuando se analiza, por ejemplo, que en Guatemala aproximadamente la mitad de la población infantil

padece de hambre.

Todos estos indicadores corresponden a un continente

democrático. Un continente que realiza elecciones prác-

ticamente en todos los países, sin que esta situación haya

implicado un cambio radical en las precariedades eviden-

ciadas anteriormente. Se puede afirmar entonces que

estabilidad política en el proceso de consolidación demo-

crática es un elemento necesario pero no suficiente para

enfrentar el problema de la Seguridad Alimentaria en la

región. Especialmente relevante es la situación en países

postconflicto, donde se esperaba que uno de los principa-

les beneficios de la construcción de la paz fuera terminar

con la extrema pobreza, la hambruna, entre otros proble-

mas que actualmente enfrenta la población. ¿Será que la

construcción de la paz puso especial énfasis en la arqui-

tectura institucional dejando para una agenda de mediano

y largo plazo las dimensiones sociales? Sin duda Haití es

un caso emblemático de cómo se puede avanzar (o retro-

ceder) en la construcción de paz con agenda institucional,

política y social. De igual forma, en diversos países de

Centro América la ayuda social se concentra en momentos

de crisis profunda, pero una vez superada la emergencia

los niveles de inversión en protección social disminuyen.

La promesa de la democracia se ha tornado limitada, lo

que puede estar vinculado con procesos fuertes de migra-

ción9 (y por ende abandono de la esperanza en el sistema)

y de conflicto o violencia10 (y por ende enfrentamiento al

sistema).

Otro aspecto más relevante que lo mencionado es que

América Latina es un continente productor de alimentos,

con países que poseen altos niveles de exportación a otras

partes del mundo. Situación que evidencia en la región que

el hambre se vincula a un tema de distribución y desigual-

dad más que a una limitada estructura de desarrollo agrí-

cola. En este punto surge una segunda interrogante: ¿Los

gobiernos deben invertir en brindar acceso a alimentos

nutritivos para la población o invertir en el desarrollo de

una industria agrícola nacional? Dilema que en muchos

casos no ha sido abordado con información empírica, de

forma que permita sustentar si es una elección dicotómica

9. En America Latina habita el 8% de la población mundial, pero representa el 13% de la población migrante, de los cuales la mayoría busca destino en los Estados Unidos de Norteamérica. Organización Internacional para las Migraciones, World Migration Report 2008.

10.Cabe resaltar que América Latina y el Caribe es la segunda región más violenta del mundo según el Informe Mundial de Violencia de la Organización Mundial de la Salud del año 2002.

o si se vislumbran caminos colaborativos. Diversos países

han avanzado en programas intermedios que fortalecen

pequeñas y medianas empresas que brindan capacidad de

abastecimiento a poblaciones tradicionalmente margina-

das pero mucho es el espacio que queda por avanzar en

esta materia.

Ciertamente, la inseguridad alimentaria está embolsada,

situándose en lugares específicos y afectando a la pobla-

ción marginada, lo que ocurre independiente de la exis-

tencia de un tipo de régimen particular. En democracia,

se esperaría que la inversión en Desarrollo Humano para

un futuro en igualdad de oportunidades fuera mayor,

sin embargo no se pude olvidar que estamos frente a un

continente democrático pero esencialmente normativo. Es

decir, se pone el énfasis en la presencia de procesos elec-

cionarios más que en el efectivo desarrollo de los derechos

y deberes de la ciudadanía.

Estos temas fueron transversales al debate propiciado en

la Mesa Redonda, convergiendo en aspectos epistemológi-

cos y prácticos. El primer gran acuerdo es que la Seguri-

dad Alimentaria es multifactorial y que requiere mayores

niveles de conceptualización para poder caracterizarla con

la generación de indicadores propios, y así poder compa-

rar la situación entre diversos países de la región. Por otro

lado, la definición de democracia11 también es múltiple y si

bien se ha centrado en la realización de elecciones de for-

ma periódica, existen muchos otros elementos cualitativos

que permiten caracterizarla de mejor forma.

Asimismo, se acordó que en la Seguridad Alimentaria influ

yen por un lado factores coyunturales y, por otro, factores

estructurales, por lo cual deben organizarse las propuestas

para el corto y largo plazo. También se coincidió en que se

debe generar conciencia de lo importante que es la Seguri-

dad Alimentaria, ya que en ella se articulan aspectos políti-

cos y técnicos que inciden en la coordinación y cohesión

de las políticas de Seguridad Alimentaria (fondos mone-

tarios en conjunto, mandatos y acuerdos comunes a nivel

ministerial, internacional y nacional). En este sentido, es

importante realizar un seguimiento de los acuerdos mun-

diales suscritos por los países y realizar los cambios legales

pertinentes que estabilicen los avances implementados.

11. A pesar de esta problemática, se han desarrollado algunas herramientas que provienen de la Ciencia Política como el “Polity IV Proyect”, que provee una clasificación mundial de regímenes políticos desde 1800 sobre la base de los elementos autocráticos y democráticos presentes en dichos regímenes. Los puntajes oscilan entre -10 (altamente autocrático) y 10 (altamente democrático). Como instrumento para el análisis político, “Polity IV” goza de amplia aceptación en los círculos universitarios. No obstante, esta forma de definir la democracia, no contemplaría aspectos como la calidad de la democracia, representación y participación de distintos sectores de la sociedad civil, distribución de recursos, etc., que son aspectos principalmente vinculados a la calidad de la democracia. Véase Monty G. Marshall y Keith Jaggers, “Polity IV Project, Political Regime Characteristics and Transitions, 1800-2008,” http://www.systemicpeace.org/inscr/inscr.htm, descargado el 11 de noviembre de 2009.

El debate realizado giró en torno a seis ejes temáticos prin-

cipales que se vinculan y retroalimentan constantemente:

1. FRAGILIDAD ESTATAL Y CALIDAD DE LA

DEMOCRACIA

La democracia no es suficiente para asegurar inclusión y

derechos ciudadanos. Diversos ejemplos muestran que los

sistemas democráticos deben sortear diferentes problemas

que van desde la definición de prioridades hasta la capaci-

dad real de ejecución de políticas para lograr estos obje-

tivos. Ciertamente, en el marco de un Estado frágil, sin

poder evidente o limitado en su capacidad de ejecución,

son pocas las iniciativas que se pueden desarrollar para

mejorar la calidad de vida de los más necesitados. Desde

esta perspectiva la democracia, como ejercicio electoral, no

es una panacea sino más bien un requisito inicial de con-

texto para poder implementar políticas públicas eficaces,

eficientes y justas que permitan el ejercicio ciudadano.

Así, el centro del debate está en la calidad de la democra-

cia y las capacidades sociales para avanzar en agendas

que ponen el acento en la inclusión y la protección social.

Específicamente se puede mencionar que en la región más

de 30 países han experimentado desórdenes y conflictos a

raíz de la crisis alimentaria, lo que refleja su fragilidad. Es

necesario que estas democracias reflejen protección social

y derechos. Cuando la gente comienza a darse cuenta que

tiene Derechos y que deben y pueden exigirlos, aparecen

los conflictos, ya que el mismo Estado promueve el ejerci-

cio de los Derechos, pero no tiene las capacidades suficien-

tes para responder a esas demandas. De esta forma, los

derechos se transforman en un deber ser vacío que genera

descontentos.

Ahora bien, la capacidad estatal tampoco se vincula direc-

tamente con el tipo de régimen político. Hay democracias

y dictaduras con Estados más o menos sólidos en la región

lo que pone énfasis en una agenda de trabajo centrada en

la capacidad estatal para resolver adecuadamente las nece-

sidades de la población. Por ende, es clave poner el acento

en las políticas públicas y su efectividad antes que debates

normativos sobre la democracia que pueden ser impor-

tantes, pero no aportan al marco de trabajo centrado en la

necesidad de enfrentar la problemática de la inseguridad

alimentaria en la región.

2. CRISIS ECONÓMICA Y LIMITACIONES EN LAS

POLÍTICAS PÚBLICAS ORIENTADAS A SUPERAR

LA POBREZA

Los avances en la lucha contra la pobreza son aún limita-

dos en la región. Los logros de las últimas décadas, tales

como la reducción de la población pobre, son incipientes

y débiles ante crisis económicas que pueden traerlos de

vuelta a la pobreza con rapidez. Sin embargo, la pobreza

no es necesariamente un factor de inestabilidad política ni

falta de legitimidad del régimen, sino más bien parte de un

contexto donde las políticas de largo plazo serán aquéllas

que puedan resolverla.

Al parecer, las políticas desarrolladas para disminuir la

pobreza no han tenido el éxito esperado, quedando un es-

pacio gris de análisis que necesita ser revisado y así poder

entender cómo diseñar e implementar mejor este tipo de

iniciativas. De hecho, parecería que en muchos países de

la región el énfasis no ha estado en mejorar la calidad de

las políticas, sino más bien en la fundación de una infraes-

tructura política e institucional que permita la continuidad

del régimen.

3. POLÍTICAS PÚBLICAS ¿EN EL CENTRO DE LA

AGENDA?

Es así como se llegó al consenso que la agenda de investi-

gación debería poner el acento en las políticas públicas, su

capacidad de generar cambios sustanciales en un contexto

determinado y la necesidad de fortalecer las capacidades

técnicas y políticas para su correcto desarrollo. Es cada

vez más evidente que para enfrentar el problema de la

inseguridad alimentaria se requieren políticas públicas

en diferentes ámbitos, que van desde la regulación de los

mercados de tierra, el uso del suelo, las políticas de lucha

contra la pobreza y la indigencia, programas de salud, de

protección social y cobertura educativa, hasta políticas

de relaciones exteriores apropiadas que fortalezcan una

mejor distribución de los alimentos y acuerdos internacio-

nales que beneficien a la población en general.

Ahora bien, donde no se llegó a acuerdo, es en la perti-

nencia de un enfoque de políticas universales o focalizadas

en la temática, proponiéndose que es clave revisar ejem-

plos exitosos y conflictivos de desarrollo en la región para

empezar con procesos de aprendizaje. Un segundo punto

de discusión fue la necesidad de generar políticas de corte

local que permitan enfrentar el problema de forma des-

centralizada o, por otro lado, una perspectiva integradora

a nivel nacional e interagencial, pero coordinada a nivel

central. Finalmente se estableció un contrapunto sobre la

pertinencia y eficacia de los programas de transferencias

condicionadas, que si bien han sido exitosos en algunos

contextos como Brasil, Uruguay y México, han demostrado

limitaciones en otros ámbitos del accionar gubernamental,

como en Guatemala, donde la política ha sido elogiada,

pero no cuenta con los recursos para obtener los avances

esperados.

4. SISTEMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN

AMÉRICA LATINA

Las diferencias mencionadas previamente se contraponen

al acuerdo general de los asistentes sobre la necesidad de

instalar los programas de protección social en el centro

de la agenda gubernamental en la región, notando que en

América Latina uno de los aspectos pendientes es conse-

guir estabilidad social e implementar redes de protección

social. Especialmente por que las políticas que de mejor

forma contribuirían a la erradicación de la pobreza (y por

ende la erradicación del hambre) son aquéllas relaciona-

das con la infancia y la cobertura de protección social de

los más vulnerables.

Pero ¿es posible proponer sistemas de protección social en

todos los países de la región? Es más que evidente que en

la mayoría de países, la capacidad estatal vinculada a los

recursos económicos, materiales y humanos se encuentra

limitada. Además, también existe la limitación de la férrea

voluntad política necesaria para diseñar, implementar y

mantener un sistema de estas características.

Queda por estudiar cómo avanzar en sistemas de pro-

tección que involucren diversas áreas gubernamentales

e instalen la lucha contra el hambre en el centro de su

preocupación. La difusión y centralidad de la agenda

medioambiental es un ejemplo importante en la definición

de agendas, de la cual se pueden aprender estrategias de

posicionamiento programático y temático en el mediano

plazo.

5. SITUACIÓN DE LA SEGURIDAD

ALIMENTARIA

Los participantes coincidieron que en Latinoamérica

existe una profunda ruptura entre las estructuras demo-

cráticas y el modelo económico. Esta situación se refleja

en la fuerte segmentación de las sociedades del continente,

la permanencia de los grupos de pobreza (pobreza crónica)

y el rezago en derechos humanos, económicos, sociales y

culturales. Por otro lado, existen deficiencias en la calidad

de la democracia y del Estado, lo que en algunos países

ha incidido en un débil manejo del poder e instituciones

deficientes.

En términos de la Seguridad Alimentaria, la FAO afirma

que los precios de los alimentos han subido nuevamente

en el 2009. El Índice de precios mantuvo una media de

168 puntos en noviembre de 2009, la más alta desde sep-

tiembre de 2008. Antes de su nivel récord de 2007/08,

el índice nunca excedía 120 puntos, y durante la mayor

parte del tiempo se encontraba por debajo de 100 puntos.

En diversos países, los precios superaron los niveles ya

altos del 2008, o se encuentran todavía en niveles récord,

creando dificultades a millones de personas12.

Los participantes describen América Latina como un con-

tinente diferenciado regionalmente, con relaciones bilate-

rales que incentivan –o algunas veces merman– el comer-

cio, y con grupos sociales movilizados ante la vulneración

de sus derechos (como es el caso de Bolivia). Junto con

esta situación, coincidieron en que las poblaciones indíge-

nas y afro descendientes están entre las más afectadas por

la pobreza, pudiendo establecerse una correlación entre la

población afectada por desastres naturales, la población

indígena o afro descendiente y los pobres. No obstante,

existe una disminución progresiva de desnutrición infantil,

sobre todo en países como Bolivia y Honduras, donde no

necesariamente existe una democracia bien evaluada. En

este sentido, se instalan dos ejes de análisis (a) Seguridad

Alimentaria y Políticas Públicas (cómo afecta al problema

de forma independiente del tipo de gobierno) y (b) Pobre-

za, Seguridad Alimentaria y Crecimiento económico (re-

flexionar sobre esta relación y sus posibles consecuencias).

6. EXTERNALIDADES DE LA COOPERACIÓN

INTERNACIONAL

La cooperación internacional no ha sido especialmente

funcional para un esquema de trabajo que busque enfren-

tar el problema del hambre en la región. Muchas veces

la ayuda se concentra en periodos de emergencia o crisis

(generalmente vinculadas con catástrofes naturales) y se

caracteriza por su limitado impacto en el largo plazo. La

12. Según el Índice de precios de la FAO. Ver Centro de Prensa de FAO: http://www.fao.org/news/story/es/item/38112/icode/

elaboración de agendas nacionales necesita de un esque-

ma donde la cooperación no sólo está interesada en la

solución de problemas contingentes, sino también en el

fortalecimiento de las políticas públicas.

Si bien ayuda a resolver problemas en el corto plazo esta

situación tiene externalidades negativas, ya que genera de-

pendencias innecesarias con el apoyo internacional y debi-

lita posibles estructuras internas de prevención y control

de problemas, pudiendo incluso incentivar la dependencia.

Esta situación reconoce la necesidad de fortalecer los

mecanismos de cooperación, interrelación y generación

de agendas complementarias de ayuda entre los diversos

organismos donantes, así como los gobiernos de un deter-

minado país o región.

HACIA UNA AGENDADE TRABAJOPresumiendo que las consecuencias sociales más críticas se evidenciarán a partir del año 2011, la Agenda

Pública debe orientarse por los siguientes objetivos:

1. Implementar políticas públicas que inicien desde el embarazo, centrándose en la relación madre-hijo.

2. Promulgar leyes basadas en los acuerdos hemisféricos y mundiales sobre Seguridad Alimentaria para

así darle estabilidad a la política pública.

3. Posicionar a la Seguridad Alimentaria en una agenda de derechos.

4. Posicionar a la Seguridad Alimentaria en la agenda internacional.

5. Estabilizar los recursos asignados a las políticas asociadas a la Seguridad Alimentaria.

6. Convencer a los actores implicados de lo positivo de invertir en Protección Social y Seguridad Alimen-

taria.

7. Incentivar el desarrollo de la economía de los países latinoamericanos y sus mercados alimentarios,

implementando mecanismos de protección al desarrollo agrícola, especialmente en los países más

pobres.

8. Generar reformas sociales profundas: reformas fiscales.

9. Crear condiciones mínimas de dignidad humana.

Para el logro de los objetivos mencionados, es necesario conocer cómo se han desenvuelto ciertas situa-

ciones en el continente. Los participantes de la Mesa Redonda coincidieron en la necesidad de generar

investigaciones vinculadas a diversas temáticas, planteadas a continuación como preguntas guía para la

investigación según el área indicada:

MEDICIONES

• ¿De qué forma se mide la Seguridad Alimentaria en los distintos países y por los distintos organismos

internacionales? ¿Cómo se podrían hacer comparables estas formas de medición? ¿Cuál es la mejor

forma de medir la Seguridad Alimentaria?

• ¿Cuáles son los costos que no resolver los problemas asociados a la Seguridad Alimentaria? (Recordar

que aumentan las cargas para el Estado)

• ¿Cuáles son los sistemas de alerta temprana que indican que puede venir una crisis en la Seguridad

Alimentaria?

• ¿Cuál es la calidad democrática de los Estados en América Latina? ¿Qué otras formas de medir la cali-

dad de la democracia podrían aplicarse a los Estados de América Latina?

NORMATIVAS

• ¿Cuáles son las leyes sobre Seguridad Alimentaria

que existen en los diversos países de América Latina?

(Desarrollo de un estudio comparativo). ¿Cómo mo-

tivar a los gobiernos para que legislen y así tener una

política alimentaria sustentable en el tiempo? (pensar

una propuesta por medio de las Agencias de Naciones

Unidas) .

• ¿De qué forma ha influido la Reforma Agraria en los

países latinoamericanos como fuente de Seguridad

Alimentaria? (Principalmente como estudio compara-

tivo o estudio de casos. Por ejemplo Cuba y Costa Rica,

donde ambos países tienen porcentajes similares de

desnutrición crónica, pero el primero con un cuestio-

nado sistema de gobierno).

ACTORES

• ¿Cuál es el aporte de los países donantes y la periodici-

dad con que se producen estos aportes?

• ¿A qué actores es necesario motivar y convencer para

formar alianzas efectivas de trabajo-colaboración?

• ¿Qué rol le corresponde al sector privado en la Seguri-

dad Alimentaria? ¿De qué forma está colaborando el

sector privado a la Seguridad Alimentaria?

• ¿Qué organizaciones de la sociedad civil trabajan en la

Seguridad Alimentaria?

PROGRAMAS

• ¿Cuáles son los aspectos clave para el éxito de un

programa de alimentación escolar? (Pensando en la

implementación de estos programas)

• ¿Por qué hay redes sociales (o programas sociales)

que se universalizan –como la alimentación escolar-

y otras redes no lo logran –como la alimentación a

menores de tres años-?

• ¿Cuáles son los casos emblemáticos, buenas prácticas,

experiencias exitosas que existen en algunos países

frente a la desnutrición crónica?

• ¿Cómo llegar a los más necesitados en situaciones de

crisis, pensando en que las FFAA pueden no ser siem-

pre la mejor forma de distribuir alimentos?

• ¿Cuál es la factibilidad de implementar sistemas de

protección social en los Estados de América Latina con

distintos tipos de desarrollo? (especialmente pensan-

do en los Estados fallidos o débiles)

IMPACTOS

• ¿Cómo se relacionan los flujos migratorios y la cri-

sis alimentaria? ¿Cómo resolver la relación entre las

remesas y las tasas de desnutrición infantil (a mayor

porcentaje del PIB de las remesas, mayor es la tasa de

desnutrición crónica)?

• ¿En qué medida la crisis alimentaria es reflejo de otras

crisis como la energética o del agua?

• ¿Cuáles han sido los impactos de la crisis de la Seguri-

dad Alimentaria en América Latina?

• Avanzar en una agenda de investigación en todos los

puntos planteados no sólo ayudará a conocer mejor el

problema, sino también a ponerlo en la agenda pública

con sustentos y propuestas en los diversos aspectos

detallados, con antecedentes claros sobre mediciones,

buenas prácticas, redes de actores y oferta programá-

tica al respecto. Las líneas de investigación planteadas

apuntan a una reflexión dirigida hacia la incidencia

en más y mejores políticas públicas que permitan el

desarrollo de un contexto de seguridad alimentaria en

América Latina.

13. Esta propuesta fue apoyada por el doctor José Terán, pensando en que la existencia de leyes muchas veces puede ayudar a dar mayor estabilidad a las políticas públicas y así posteriormente se podrían transformar en políticas de Estado. Su propuesta se apoya en el Plan de Acción la Cumbre Mundial sobre Alimentación (1996) de la FAO: “… es el derecho soberano y responsabilidad de cada Estado, mediante la legislación nacional y la formulación de estrategias, políticas, programas y prioridades de desarrollo, de conformidad con todos los derechos humanos y libertades fundamentales, inclusive el derecho al desarrollo, y con el significado y pleno respeto de los distintos valores religiosos y éticos, orígenes culturales y convicciones filosóficas de las personas y sus comunidades, y deberá contribuir a que todos disfruten plenamente de sus derechos humanos a fin de alcanzar el objetivo de la Seguridad Alimentaria” (documento enviado por Doctor Terán con posterioridad a la realización de la Mesa Redonda). Disponible en: http://www.cinu.org.mx/temas/desarrollo/dessocial/alimentos/dec_plan_aliment1996.htm#plandeaccion

1. Rossana Castiglioni. Profesora y Directora de la Escuela

de Ciencia Política, Universidad Diego Portales, Chile.

2. Lucía Dammert. Directora, Programa “Seguridad y

Ciudadanía”, Facultad Latinoamericana de Ciencias

Sociales-Chile (FLACSO-Chile).

3. Enrique Ganuza. Coordinador Residente, Sistema de las

Naciones Unidas, Chile.

4. Alexandra García. Directora del Programa de Ciencia

Política y Gobierno, Universidad del Norte, Barranqui-

lla, Colombia y Presidenta de la Asociación Colombiana

de Ciencia Política.

5. Gabriel Gaspar Tapia. Embajador de Chile en Cuba.

6. Carlos Guevara Mann. Profesor de Ciencias Políticas,

Universidad de Nevada, Reno, y consultor del Programa

Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas (PMA).

7. Jorge Heine. Titular de la Cátedra CIGI de Goberna-

bilidad Global, Wilfrid Laurier University, Canadá y

Miembro Distinguido del Centro de Innovación para la

Gobernabilidad Internacional (Centre for International

Governance Innovation).

8. José Miguel Insulza. Secretario General, Organización

de los Estados Americanos (OEA)

9. José Jara. Director Adjunto interino, Facultad Latinoa-

mericana de Ciencias Sociales, Chile (FLACSO-Chile).

PARTICIPANTES

Expertos

10. Juan Pablo Luna. Profesor de Ciencia Política, Pontifi-

cia Universidad Católica de Chile.

11. Rodrigo Martínez. Asesor Regional de la División de

Desarrollo Social, Comisión Económica para América

Latina y el Caribe (CEPAL).

12. Pedro Medrano Rojas. Director Regional para América

Latina y el Caribe, Programa Mundial de Alimentos de

las Naciones Unidas (PMA).

13. Carmen Gabriela Menéndez. Socióloga, ex Embajadora

de Panamá.

14. Heraldo Muñoz. Embajador, Representante Permanen-

te de Chile ante la Organización de las Naciones Unidas

(ONU) y Presidente de la Comisión para la Consolida-

ción de la Paz de las Naciones Unidas.

15. Leda Muñoz García. Coordinadora de Investigación,

Informe sobre “Estado de la Nación”, Costa Rica.

16. Gustavo Porras Castrejón. Director del Programa de

Guatemala, Netherlands Institute for Multiparty Demo-

cracy (NIMD).

17. Francisco Rojas Aravena. Secretario General, Facultad

Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO).

18. Ana Sojo. Investigadora, Comisión Económica para

América Latina y el Caribe (CEPAL).

19. José Manuel Terán. Médico cirujano, ex Ministro de

Salud de Panamá.

20. Jaime Vallaure. Director Regional Adjunto para Amé-

rica Latina y el Caribe, Programa Mundial de Alimentos

de las Naciones Unidas (PMA).

21. Joaquín Villalobos. Consultor para la resolución de

conflictos internacionales.

Secretaría Técnica

Programa Mundial de Alimentos (PMA)

1. María Eugenia Pino. Oficial de Programa, Oficina Regio-

nal para América Latina y el Caribe, Panamá.

2. Moy de Tohá. Consultora, Oficina de Chile.

3. Carol Montenegro. Consultora, Oficina Regional para

América Latina y el Caribe, Panamá.

4. Paulina Marín. Asistente de Gestión, Oficina de Chile.

5. Arturo Vergara. Coordinador del Programa de Coopera-

ción Sur-Sur, Oficina de Chile.

Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales,

Chile (FLACSO-Chile)

6. Natalia Escobar. Secretaria Técnica de Docencia y Ex-

tensión.

7. Ivonne Oyarce. Asistente de Dirección.

8. Tamara Ramos Merino. Asistente de Relatoría.