Democracia y el fortalecimiento del Estado de Derecho: más ... · de inicios de la década de...

Un patrón común enCentroamérica es,justamente, laexistencia delagunas ydeficienciasnormativas enámbitosfundamentales delaparato jurídico einstitucional.

Los cinco países de la región centroame-ricana han logrado en los últimos lus-tros importantes avances en el proceso

de modernización y fortalecimiento demo-crático. Después de las décadas de 1980 y1990, en las cuales se afianzaron notable-mente los procesos de transición democráti-ca en la región, las naciones de Centroaméri-ca han experimentado progresos sustantivosen la separación y el equilibrio de los princi-pales poderes del Estado, desarrollo de susinstitutos políticos y jurídicos, así como al-gunos avances en el ámbito de la rendiciónde cuentas. Asimismo, se ha procurado quelos conflictos sociales sean dirimidos y arti-culados de acuerdo con las estructuras nor-mativas e institucionales democráticas. En laactualidad los sistemas electorales garanti-zan, en forma aceptable, la realización deelecciones periódicas para definir los princi-pales cargos de representación. A diferenciade inicios de la década de 1980, al comenzarel siglo XXI todos los países centroamerica-nos tienen como sistema de gobierno el mo-delo de democracia representativa y el desa-rrollo de un ethos político que acepta supreeminencia (incluso en situaciones de cri-sis) como forma indiscutible de gobierno.

La distinta evolución de los procesos econó-micos y sociales en los países de la región hadado lugar, sin embargo, a un paisaje institu-cional, político y normativo sumamente de-sigual, no existiendo en la mayoría de los ca-sos, información comparativa que genereretroalimentación de las distintas experien-cias. Como consecuencia de este hecho, lospaíses centroamericanos –que han experi-

mentado durante los últimos tres lustrosavances en la consolidación democrática– seven estancados y, en algunos casos, sufren re-trocesos significativos, producto de su insu-ficiente capacidad instalada desde el puntode vista institucional o del débil desarrollode su sistema jurídico y orgánico. Un patróncomún en Centroamérica es, justamente, laexistencia de lagunas y deficiencias normati-vas en ámbitos fundamentales en el aparatojurídico e institucional. En consecuencia, lascertezas jurídica e institucionales requeridaspara el correcto funcionamiento del Estadode Derecho, fundamentalmente en lo queatañe a la eficacia de la Administración Pú-blica, el funcionamiento de organismos con-tralores y la práctica cotidiana de muchos de-rechos ciudadanos, son, ciertamente, débilese insuficientemente desarrolladas. Órganosconstitucionales e instituciones esencialescomo los parlamentos, los sistemas judicia-les, las Procuradurías de la Nación (o “aboga-dos del Estado”), o las propias Contralorías(o Tribunales de Cuentas) se encuentran –taly como lo confiesan sus mismos dirigentesen varios países de la región– presas de unmarasmo procedimental y de una débil ocontradictoria dinámica institucional, comoresultado de problemas medulares en su di-seño, funciones, competencias, alcances yobjetivos. Prácticamente en todos los paísescentroamericanos y latinoamericanos existenvacíos institucionales y normativos queconspiran contra el correcto desarrollo de losmodelos de representación política, contralos principios de seguridad y certidumbre ju-rídica y, en sentido más general, contra dere-chos ciudadanos de carácter fundamental.

P R I M E R A P A R T E 1

Democracia y el fortalecimiento del Estado de Derecho:más allá del análisis transicionalista

P A R T E 1

La legitimación democrática procedimentalbásica, resultante del proceso eleccionario, sepresenta prácticamente en todos los paísesdel Continente. Asimismo, se trata de socie-dades que tienen un desarrollo constitucio-nal de varias décadas donde se manifiestan-–con mayores o menores niveles deevolución– el principio de división de pode-res, el desarrollo de instituciones contralorasy un avance en institutos jurídicos del dere-cho público. Sin embargo, existen diversostipos de disfunciones que falsean o debilitanel funcionamiento del sistema jurídico en suconjunto y que bajan los umbrales de lacoercitividad y la coactividad del aparato ju-rídico e institucional. Estas disfunciones pa-recen manifestarse en dos ámbitos:

a) Preceptos constitucionales –de caráctersustantivo y programático– incorrecta-mente desarrollados en las normas sus-tantivas, lo cual transforma los primerosen simples expresiones de valor o en as-piraciones colectivas (o del constituyen-te) incapaces de ser aplicadas por ausen-cia o incorrecto desarrollo de normasordinaria y específicas.

b) Existencia de normas sustantivas (en losCódigos y leyes ordinarias) que suponenobligaciones del sistema jurídico que notienen un correlato adecuado en las nor-mas procedimentales o de control quehagan posible la exigibilidad de la norma.En ese sentido, los sistemas pueden te-ner una alta coercibilidad (sustantiva)acompañada de una baja coactividad pro-cedimental o fáctica.

De los análisis transicionalistas al aná-lisis de la profundización y consolida-ción del sistema democrático.

En el actual escenario latinoamericano y, par-ticularmente, centroamericano, la cuestiónno es, pues, solamente de “retorno a la de-

mocracia”, ni únicamente de “liberalización”o “liberación” del autoritarismo, sino de con-solidación y profundización del sistema demo-crático. Se puede afirmar que la Centroaméri-ca de inicios del siglo XXI vive un proceso deprofundización e intento de consolidacióndel sistema democrático y es justamente estaperspectiva la que el Proyecto asume comopremisa de trabajo. Ello significa que no só-lo las categorías analíticas, así como el arse-nal conceptual que lo justifica, están dirigi-dos a este nuevo escenario más complejo yde perfiles técnicos más profundos y diver-sos, pues se trata, justamente, de auscultar yresolver las demandas institucionales y nor-mativas que presenta el Estado de Derechoen América Latina, con partircularidad enAmérica Central, para solventar sus rezagoshistóricos, modernizarlo y hacerlo más efi-ciente y democrático.

La propuesta de un sistema de indicadores eíndices de gobernabilidad jurídica en la eta-pa actual de evolución política de AméricaLatina -Centroamérica incluida-, pareceplantear exigencias distintas de orden histó-rico, conceptual y sustantivo, ciertamente di-ferentes a los análisis transicionalistas y susmodelos desarrollados durante las décadasdel 70 y 802. Una característica del marcoanalítico transicionalista es, justamente, larestricción de las categorías conceptuales alproceso de retorno a la democracia, o vindi-cación inicial de ésta, tales fueron los casosde algunos países que no habían vivido expe-riencia democrática previa3.

El modelo transicionalista, como resultadodel contexto histórico en el cual estuvo inser-to, presenta para la actualidad algunas limi-tantes más o menos insalvables, al reducir lospre-requisitos democráticos a un conjuntode variables, generalmente dirigidos a los si-guientes escenarios:

a) Fin de las dictaduras y recuperación del po-der por las clases políticas civiles.

2 PROTOCOLO TÉCN ICO PARA E L MONTAJE DEL OBSER VATOR IO DE LA DEMOCRAC IA EN CENTROAMÉR ICA

2 Existe un gran número de estudios sobre los procesos de transición democrática en diversos países, especialmente en los países de Eu-ropa del Este que durante décadas tuvieron como régimen político al socialismo real. Sirvan de ejemplo los textos Crawford y Liphart;Kitschield ; Kopecky ; Linz y Stepan ; y Sartori. Asimismo, merecen particular atención los análisis evaluativos -o incluso proyectivos- dela experiencia postcomunista europea aplicados a Cuba, tales son los casos de la obra de Baloyra, y la ponencia titulada « Transición De-mocrática y sistemas de partidos : escenarios posibles en la transición cubana »de Enrique Conejero Paz. Todas estas obras se citan en laBibliografía General.

3 En el caso de Europa del Este, y su transición hacia la democracia empezada en 1989, la evidencia de la distintas circunstancias vividaspor países como la República Checa o Polonia, con experiencia democrática previa a la II Guerra Mundial, resulta muy distinta a la deBulgaria o Turquía, con formas y estructuras de poder aún verticalista como resultado de su total inexperiencia democrática previa. Tales el caso de la actual Rusia. En América Latina, al diferencia no es tan acusada, pero es posible reconocer países con más limitada ex-periencia de republicanos y democracia representativa durante el siglo XIX y el siglo XX..

Se trata desociedades que

tienen un desarrolloconstitucional de

varias décadasdonde se presentan

–con mayor o menornivel de evolución–

el principio dedivisión de poderes,

el desarrollo deinstituciones

contraloras y unavance en institutos

jurídicos del derechopúblico. Sin

embargo, existendiversos tipos dedisfunciones que

falsean o debilitanel funcionamiento

del sistema jurídicoen su conjunto y que

bajan los umbralesde la coercitividad y

la coactividad delaparato jurídico e

institucional.

La consolidación dela democraciadebería ser vistacomo la suma deprocesos que hacenposible el conjuntode certidumbres,confianzas yderechos cívicos quegeneran seguridadciudadana.

b) Principio de división de poderes y normati-va básica del estado de derecho (rule oflaw).

c) Verificación de una serie de índices en elámbito de libertades electorales, con énfasisen transparencia del sufragio, pluralismo(pluripartidismo) y libertad para la partici-pación política (capacidad de elegir y serelegido).

d) Apertura en materia de libertades políticas,con énfasis en libertad de expresión, liber-tad de asociación, libertad de agrupaciónpolítica y libertad de gremialización.

Los trabajos pioneros y fundamentales deO´Donnell, Schmitter, Whitehead, Prez-worsky, entre otros, sobre las distintas catego-rías de ese fenómeno tuvieron, sin duda, unaenorme significación teórica (además de ins-trumental) para entender el proceso de tran-sición de la dictaduras militares - autoritaris-mos burocráticos y otras formas deautocracias, hacia formas de democracia re-presentativa, entendida ésta como el acerca-miento, paulatino y sistemático, a los princi-pios de la democracia liberal, del estado dederecho y de la transparencia y legitimidaddel sufragio.

De acuerdo con Schmitter y Schneider el pe-ríodo de transición a la democracia estaríasuperado “cuando todos los actores políticosestán de acuerdo en que una regresión al sta-tu quo ante o a cualquier forma de autocraciaes altamente improbable”4. Sin embargo, eltérmino consolidación de la democracia es, porsí mismo, controversial, pues una democra-cia está en ajuste constante y es capaz de au-to-transformarse de acuerdo a las variablescondiciones a las que se ve sometida. Así, laincertidumbre puede ser, de acuerdo con Pr-zeworski, “la característica central y persis-tente en este tipo de régimen, pero es unaforma de relativa incertidumbre fuertementecondicionada por certezas relativas. Para quelos ciudadanos toleren la posibilidad de quesus oponentes puedan ocupar o influenciardeterminadas posiciones de gobierno en suspolíticas y que estas autoridades, recién em-poderadas, puedan perseguir diferentes y

hasta dañinos cursos de acción, se requierede una gran cantidad de confianza mutua,respaldada por una gran cantidad de seguri-dad estructural¨.

En este sentido, la consolidación de la de-mocracia debería ser vista como un procesoo, más precisamente, como la suma de pro-cesos que hacen posible el conjunto de cer-tidumbres, confianzas y derechos cívicosque generan seguridad ciudadana. Es decir,el conjunto de instituciones, de normas, deestructuras organizativas adoptadas por elEstado que generan seguridad y certidum-bres a los ciudadanos que permiten el flore-cimiento del estado democrático. Este perfilde la democracia, que sirve de base para eldesarrollo del presente Proyecto, coincideplenamente con la observación ya adelantadatambién por Przeworski referida a que el ¨re-to para los consolidadores de la democraciaes encontrar la serie de instituciones queacuerpen el consenso contingente entre lospolíticos y que sean capaces de invocar la po-sible aquiescencia de los ciudadanos.”5 Lacuestión de la consolidación democrática ad-quiere, en esta perspectiva, una connotaciónparticular y no necesariamente como una ca-tegoría absoluta y estática. En términos deSchmitter y Schneider,

“(1) La consolidación del régimen consisteen transformar los arreglos accidentales,las normas prudenciales, y las solucio-nes contingentes que han emergido du-rante las luchas inciertas de la transi-ción, en instituciones, o sea, enrelaciones que sean reconocidas, practi-cadas regularmente y aceptadas norma-tivamente por las personas o colectivida-des definidas como participantes /ciudadanos / sujetos de esas institucio-nes; y

(2) La consolidación de un régimen demo-crático, por lo tanto, consiste en trans-formar las relaciones políticas ad hoc quehan emergido poco a poco y parcial-mente, en instituciones estables, de talmanera que los subsiguientes canales deacceso, patrones de inclusión, recursos


4 Schmitter, Philippe C.; Schneider, Carsten Q..Conceptualizing and Measuring the Liberalization of Autocracy, and the Con-solidation of Democracy across Regions of the World and from Different Points of Departure. Ediciones Universidad deSalamanca, 2002. Pág. 1582

5 Idem.

para la acción y normas sobre la toma dedecisiones, se conformen a un estándarsuperior: el de la ciudadanía.” 6

En este punto se hace referencia a los dere-chos, pero también a los deberes, tanto delos gobernantes como de los gobernados y sellega a la conclusión de que en esta relaciónentre ciudadanos y gobierno, “los políticostienen que estar de acuerdo en estableceruna serie de instituciones, y los ciudadanostienen eventualmente que consentir (implíci-ta o explícitamente) con las escogencias he-chas por sus representantes.

Otras perspectivas definen la consolidacióndemocrática como “el proceso de cristaliza-ción en sus caracteres esenciales y de adapta-ción en los secundarios en las distintas es-tructuras y normas democráticas, provocadopor el transcurso del tiempo. El tiempo pue-de llevar a crisis, rupturas, cambios, pero sise da esa cristalización- adaptación se tieneconsolidación. Cristalización y adaptaciónno significan ni implican necesariamente ri-gidez, sino solo fijación de instituciones yprocedimientos propios de un determinadorégimen democrático. Además, si se conside-ra la relación entre régimen y sociedad civil,la consolidación implica también la progresi-va ampliación de la aceptación de esas estruc-turas para la resolución pacífica de los con-flictos, la conciencia cada vez mayor en laaceptación y el apoyo al compromiso institu-cional; en pocas palabras, la progresiva am-pliación de la legitimación del régimen. Esteaspecto es necesario, pero una parte impor-tante de la consolidación ya está virtualmen-te conseguida si el régimen democrático gozarápidamente de una amplia legitimación.” 7

Los avances en materia de estudios sobreconsolidación democrática (indicadores y es-tudios sobre distintos órdenes normativos yotras categorías de profundización democrá-tica) han sido extensos y difundidos durantelos diez últimos años. En la PARTE 4 de estapublicación, se consigna un informe detalla-do de una serie de sistemas de indicadores,observatorios y diversos métodos analíticosdesarrollados en América Latina y otras par-tes del mundo, como parte de este esfuerzopor evaluar el proceso de consolidación demo-crática. Como se observa, se han ejecutado

valiosos proyectos tendentes a diagnosticar yevaluar el desarrollo del proceso de demo-cratización en Centroamérica. Estos trabajosse han concentrado en ámbitos como la con-certación social y los acuerdos de paz, la des-militarización, el fortalecimiento de las de-mocracias electorales y los sistemas departidos, la integración e inclusión de secto-res sociales en los procesos decisorios, los es-fuerzos por mantener el crecimiento econó-mico y el desarrollo humano sostenible, lacultura política democrática y la participa-ción ciudadana, y la integración política yeconómica- comercial de los países centroa-mericanos. Simultáneamente, se han pro-puesto y operacionalizado variables e indica-dores para evaluar el comportamiento yevolución de estos ámbitos durante períodosdeterminados de tiempo, lo que ha sido degran utilidad en la conformación de criteriosde juicio para todos los actores sociales inte-resados e involucrados con la modernizaciónde las democracias en la región: sociedad ci-vil, gobernantes, inversionistas, académicos,organismos internacionales y cooperantes.Sin duda, el estudio específico de casos porpaís y el análisis comparado entre países so-bre la base de la ejecución sistemática de mo-nitoreo de las democracias centroamerica-nas, ha coadyuvado a la constitución dealgunos criterios necesarios para la ejecucióndel buen gobierno, tal es el caso de la rendi-ción de cuentas como práctica recurrente ypermanente.

El análisis de la consolidación del Estado deDerecho también ha sido considerado en es-tos estudios, principalmente a modo de sec-ciones o capítulos introductorios de los otrosámbitos citados, o como “marco” y contextode ellos. De esta manera, la definición proce-dimental de las “reglas del juego” democráticoha devenido en un referente necesario para laevaluación de los “resultados del juego” duran-te los últimos tres lustros del siglo XX. Sinembargo, el programa Observatorio de la De-mocracia en Centroamérica considera queaún los países centroamericanos no cuentancon un adecuado sistema de variables e indi-cadores funcional de los regímenes democrá-ticos en cada uno de esos países, en los cam-pos institucional y normativo - jurídico. Estacarencia impide la construcción y puesta enpráctica de un marco de referencia óptimo


Se propone unconjunto devariables e

indicadores paraevaluar el

comportamiento yevolución de la

estructura jurídica einstitucional delEstado durante

períodosdeterminados de

tiempo quepermitan el análisis

comparativo.

6 Schmitter & Schneider, op. cit. pág. 1584.7 Morlino, Leonardo. « Las Democracias ». En: Pasquino, Gianfranco et al.: Manual de ciencia política .Madrid, Alianza Universidad Tex-

tos, octava reimpresión, 1996. p.113

La construcción delmodelo supone unanálisis estructural–funcional: lasnormas, institutos einstitucionesestablecidas en elconcepto y preceptodel EstadoDemocrático deDerecho. Además,supone un análisisde orden sistémico:la “eficacia social”de las estructurasnormativas oinstitucionales sederiva de susinteracciones conotras áreascontiguas oaledañas a las que,igualmente,subyacen principiosy valores de basedemocrática.

para el diagnóstico y evaluación de los paísesde la región en el ámbito del desarrollo delEstado democrático de derecho y sus institu-ciones.

Dentro de todo este contexto y evolución dela discusión sustantiva y técnica, el ProgramaObservatorio de la Democracia en Centroaméri-ca procura, en su primera etapa, definir unProtocolo Técnico o conjunto de criterios con-ceptuales y metodológicos para producir unSistema de Indicadores de desarrollo institu-cional y jurídico. Consecuentemente, estesistema definirá parámetros o exigencias mí-nimas para que operen los presupuestos degobernabilidad jurídica, coherencia en lagestión institucional, seguridad y certidum-bre jurídica y los demás factores inherentesal Estado de derecho y a la satisfacción de losvalores democráticos. El sistema será consi-derado, por lo tanto, como una tipología bá-sica o “modelo de estado necesario” de lospre-requisitos institucionales y jurídicos parala consolidación y la profundización de lademocracia en los países centroamericanos.

La construcción del modelo supone un análi-sis estructural – funcional: las normas, insti-tutos e instituciones establecidas en el con-cepto y precepto del Estado Democrático deDerecho tienen una finalidad democrática,dentro del concepto más general del un Esta-do Social de Derecho. Además supone unanálisis de orden sistémico: la “eficacia social”de las estructuras normativas o instituciona-les se deriva de sus interacciones con otrasáreas contiguas o aledañas a las que, igual-mente, subyacen principios y valores de satis-facción de convivencia social en democracia.En la PARTE 3, donde se explican las catego-rías metodológicas aquí utilizadas, se desarro-lla con más detalle el mecanismo analítico deconstrucción del modelo del sistema de indi-cadores. Asimismo, sobre la base de la cons-trucción de un sistema de indicadores, se de-finirán criterios para establecer una jerarquíade necesidades y demandas en materia de re-forma del estado, reforma y reestructuraciónjurídica, y modernización institucional.


RECUADRO 1

FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL Y CRECIMIENTO ECONÓMICONexos entre el estado de derecho y el desarrollo económico y social

Existe hoy un relativo consenso entre acadé-micos acerca de la estrecha correlación entreel nivel del desarrollo institucional y los um-brales de seguridad jurídica que limiten laactuación de los gobernantes al estado de de-recho y el desempeño de la sociedad en suconjunto. Acemoglu y Johnson (2003) hanhecho una ponderación inicial sobre el for-talecimiento de las leyes que regulan las in-teracciones entre las élites económicas y po-líticas y los ciudadanos. Por medio de unanálisis de las instituciones y las leyes en va-rias excolonias europeas en África, estable-

cen una correlación positiva entre el fortale-cimiento institucional y los controles jurídi-cos a la gestión de los gobernnantes y las ad-ministraciones públicas (legal constraints) yel crecimiento per cápita, la inversión y eldesarrollo financiero. Por otra parte, y ensentido contrario, se evidencian también lospeligros extremos de la hiper-regulación: se-gún la estadística comparada, el excesivoformalismo legal puede retrasar el desarrolloeconómico como resultado de los retardos ylos costos inherentes a estructuras burocráti-cas no eficientes.


RECUADRO 1 (continuación)

Las ex colonias europeas en África conce-den una gran importancia a las institucio-nes económicas y políticas en los trámiteseconómicos cotidianos. Los países que po-seen una legislación fuerte, capaz de limi-tar en gran medida a los políticos y a lasélites en general –así como las acciones deexpropiación por parte de estos grupos–Tienen substancialmente altos índices percápita, mejores tasas de inversión, mejoresniveles de crédito en el sector privado rela-cionado con el PIB, además de un alto de-sarrollo en el mercado en general. En sen-tido contrario, es mucho más limitado eincide directamente en un menor creci-miento del mercado. Sin embargo, una vezque se logra controlar para los efectos delas instituciones políticas, el formalismo le-gal tiene efectos nulos o mínimos en el cre-

cimiento per cápita, la inversión y la totali-dad del sistema financiero. El llamado for-malismo legal afecta la forma de interme-diación financiera, pero tiene menoresefectos en otros tales como el nivel generalde inversión o crecimiento económico. Es-to demuestra que la sociedad puede fun-cionar adecuadamente alrededor de la for-malidad legal sin costos de primer ordeneconómico, pero tiene más dificultadafrontando malas políticas institucionales,las cuales sí parecen tener efectos decisivosen el crecimiento económico.

ACEMOGLU, Daron y JOHNSON, Simon:Unbundling institutions: law versus politics”,Massachussets Institute of Techonolgy (MIT),Boston, MA, April, 2003, s.e.

La distinciónfundamental es lasubyacente entre lasdisciplinas decarácter descriptivo-explicativo (cienciassociales, en sentidoestricto: sociologíapolítica,estadísticas,econometría,antropología social,etc.) y modelos quetienen unaorientación distintacomo la estimativajurídica, el derechoy el análisisinstitucionalcomparado, modelosestos últimoscaracterizados poruna pretensiónesencialmenteprescriptiva.

Modelos empíricos vs. modelos norma-tivistas del análisis democrático

La distinción fundamental que debe plan-tearse aquí es la subyacente entre las discipli-nas de carácter descriptivo-explicativo (cienciassociales, en sentido estricto: sociología polí-tica, estadísticas, explicaciones del acontecersocial a partir de la economía, la econome-tría, la antropología social, etc.) y modelosque tienen una orientación distinta, como laestimativa jurídica, el derecho comparado, elanálisis institucional comparado, modelosestos últimos caracterizados por una preten-sión esencialmente prescriptiva. Mientras lasprimeras tienen su fundamento en metodo-logías inductivas y de inferencia empírica (enel tanto que ciencias sociales que buscan ex-plicar la realidad social, económica, cultural,etc.), los modelos que presentan una orienta-ción normativa tienen su base en métodos decarácter deductivo y analógico. No buscanexplicar sino, más bien, normar la realidad.No son ciencias empíricas, sino que pertene-cen al campo de la lógica normativa, del lla-mado razonamiento jurídico y de su corres-pondiente deontología.

A pesar de la obviedad de esta distinción, esrelativamente común una cierta confusióndisciplinaria en los estudios sobre democra-cia entre cientistas políticos, sociólogos, abo-gados, economistas y otros cientistas socialesacerca de las fronteras entre estos dos enfo-ques disciplinarios y sus posibilidades. Adi-cionalmente, se ha dado por buena la tesis(en muchos casos, en forma insconsciente yautomática) de que únicamente los acerca-mientos de carácter inductivo y empíricopueden hacer aportes a la discusión sobre elfenómeno democrático y sus reformas. Sinduda, la evaluación empírica de los procesospolíticos y jurídicos contribuyen al diagnósti-co del fenómeno democrático pero no se di-rigen, necesariamente, a dar todas las lucessobre los procesos de reforma del sistema de-mocrático. Es justamente en este segundoenfoque disciplinario en el cual los métodoscomparativos, analíticos y deductivistasaportan elementos de juicio sustantivos para

el proceso de fortalecimiento y transforma-ción del Estado. En tal sentido, conviene rei-terar los objetivos del sistema de indicadoresde gobernabilidad que está en la base delPrograma Observatorio de la Democracia enCentroamérica: diseñar, con base en el desa-rrollo comparado a nivel internacional, unatipología del Estado mínimo y, a partir deella, elaborar un sistema de variables, indica-dores e índices que permitan establecer unapropuesta normativa e institucional básica yoperativa para los países de Centroamérica.Se trata, pues, de un estudio de modelos nor-mativos, jurídicos e institucionales.

En relación con este tipo de modelos norma-tivos se han multiplicado, desde luego, losanálisis desde diversas disciplinas y, dentrode cada una de ellas, se identifican numero-sas perspectivas específicas que generan a suvez modelos particulares, no pocas veces an-tagónicos. De esta forma, se ha generado unasuerte de explosión modelar o de tipos idealesde democracia. Inclusive los más serios tra-bajos teóricos8 han sido insuficientes paracuantificar todo el árbol genealógico deriva-do de la raíz democrática. Emergen, así, mo-delos y correspondientes teorías de democra-cia participativa, democracia representativa,democracia liberal, democracia consociacio-nal, democracia republicana, democraciaplebiscitaria, democracia regulativa, demo-cracia deliberativa, entre muchos otros, consus correspondientes modelos normativos einstitucionales.

La búsqueda de un modelo de validez gene-ral. El objetivo de este instrumento es, a par-tir de la experiencia decantada, generar unapropuesta del Estado aceptable que sea ope-racionalizable y pueda ser punto de referen-cia para los procesos de reforma y transfor-mación del Estado que se desarrollan en losparlamentos centroamericanos y en las dis-tintas oficinas técnicas del Poder Ejecutivo.¿Cuál es el conjunto normativo básico (el mí-nimo exigible de acuerdo a los estándares in-ternacional resultantes del derecho compara-do) que debe ser enunciado y cuál es elsistema de institutos jurídicos y estructuras


8 A modo de ejemplo confróntese:– Held, David. Modelos de democracia. Alianza Editorial, S. A. Madrid. Primera edición en Alianza Ensayos. 2001.– Liphart, Arendt. Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries. Yale University Press.

New Haven – London. 1999.– Diamond, Larry; Plattner, Marc F (compiladores). El resurgimiento global de la democracia. Instituto de Investigaciones Sociales.

Universidad Autónoma de México (UNAM). Primera Edición 1996.

institucionales debe tener como base un es-tado democrático para que funcione adecua-damente? Las respuestas tentativas que lasciencias sociales y jurídicas han dado hasta elmomento a esta pregunta pueden agruparse,a su vez, en dos grandes áreas teórico - me-todológicas. Por un lado, las investigacionescon asidero en la “cultura política” donde lasociología y la ciencia política han llevado lavanguardia disciplinaria y, por otro lado, lasinvestigaciones “normativas –jurídicas” referi-das a la institucionalidad política.

Como se ha dicho, el segundo énfasis corres-ponde a la decisión analítica de este Progra-ma de Observatorio de la Democracia en Cen-troamérica. Sin embargo, este trabajo debeser considerado como un esfuerzo por poneren contacto, sin exclusión, ambos énfasis. Sibien se concentra en la prescripción axioló-gica y normativa, explicita como uno de susobjetivos la necesidad de iniciar un diálogo deretroalimentación constante con los muchos tra-bajos cuyo énfasis es la cultura política, que sellevan a cabo en América Latina desde hacemás de una década. Con la enunciación deun sistema de referentes axiológicos y su co-rrelato jurídico e institucional, se pretendedefinir un conjunto de variables, índices eindicadores que evalúen el desempeño de lasdemocracias centroamericanas a partir de laeficacia y coherencia de la institucionalidaddel llamado Estado Social y Democrático deDerecho. No se aspira a evaluar las percepcio-nes que la sociedad tiene sobre las normas yla gestión de las instituciones, sino el corpusestructural - organizacional del Estado y susfunciones, lo cual se deriva de preceptos bá-sicamente jurídicos.

En términos generales, cualquier orden so-cial y la estatalidad correspondiente están di-recta o indirectamente determinados pornormas jurídicas y por las capacidades fun-dantes de su legitimidad específica (v. g. mo-narquías absolutas, tiranías, sovietismo,etc.). El estado de derecho contemporáneo,en ese mismo sentido requiere no sólo unacapacidad fundante (derivada de la legitima-ción republicana) sino, además, de un desa-rrollo del derecho moderno que pueda hacerposible la modernidad civil y política y susdistintos atributos. De tal suerte, las relacio-nes del aparato institucional mínimo y la so-

ciedad deben fundamentarse en y estar regula-das por un derecho que represente y desarro-lle valores como la igualdad jurídica de lossujetos; la existencia de recursos y remediosadministrativos ante las administracionespúblicas; la existencia de normas para el ejer-cicio de la autoridades, de las administracio-nes públicas y de las oficinas del Estado, quesupongan transparencia, eficacia y cumplandeterminados objetivos y fines que la socie-dad se plantee. Como resultado, pues, de es-te marco teórico-metodológico, la problemá-tica política fundamental (el manejo delconflicto) está, entre otros factores, tambiénestrechamente supeditada a las normas jurí-dicas.

En este sentido, el derecho juega un papelcentral como ordenador social, preventor delconflicto y definidor de las reglas del juegode la democracia y el desarrollo. Tal y comosostenía Ekkehart Stein a inicios de la déca-da de 1970, ¨todo conflicto que surge en unacomunidad pone a ésta en peligro. Por ello,dominar el conflicto es una cuestión existen-cial. Para lograrlo [el jurista, el legislador] haelaborado una serie de preceptos vinculantesy ha creado órganos especiales… La mayordificultad consiste en lograr que toda la co-munidad acepte determinada solución. Entanto no se consigue continúa el conflicto.9.Esta perspectiva responde, desde luego, a to-da una tradición ideológica en la cual desa-rrollaron sus trabajos Duverger, Sartori, La-renz, Bobbio y Habermas, así como lasreflexiones sobre las reglas del juego y lospresupuestos democráticos planteados porRobert Dahl.

Esta perspectiva está, también, directamenterelacionada con las corrientes politológicasde análisis de la ingobernabilidad (vs. gober-nabilidad) y de la legitimidad (vs. crisis delegitimidad) del sistema político democráti-co. Trascendiendo la polisemia que se da ensu interpretación –producto de decisionesideológicas inherentes a sus desarrollos teóri-cos –estas corrientes abordan la cuestión dela viabilidad del estado democrático en las so-ciedades contemporáneas, discusión medu-lar para el Observatorio. Aceptando el hechode que toda norma jurídica supone una pro-puesta ideológica de regulación, el sistemade índices y de indicadores (o las prescrip-

No se aspira aevaluar las

percepciones que lasociedad tiene sobre

las normas y lagestión de las

instituciones, sino elcorpus estructural -organizacional del

Estado y susfunciones, lo cual sederiva de preceptos

básicamentejurídicos.

Las relaciones delaparato institucionaly la sociedad debenestar reguladas por

un derecho querepresente y

desarrolle valorescomo la igualdad

jurídica de lossujetos; la libertad y

derechos de losadministrados; por

la existencia derecursos y remediosadministrativos ante

las acciones delEstado y por la

satisfacción de losobjetivos de

transparencia,eficacia y

racionalidad.


9 Stein, E. Derecho Político. Tecnos, Madrid. 1973. p. 15.

Toda norma jurídicasupone unapropuesta deregulación que sibien es unaescogenciaaxiológica eideológica dellegislador, seconvierte en un finsocial, una vez quees aprobada por elparlamento y tienevalidez. Mediante elsistema de índices yde indicadores seevalúa la correctaformulación de lanorma (tipicidad) ysu efectividadsocial.

ciones normativas que de ellas se puedan in-ferir) no asume, sin embargo, dogmática-mente tesis “neoconservadoras”, “neolibera-les”, “neomarxistas” o de cualquier otraíndole. Partiendo de criterios prácticos, co-mo la eficacia del derecho comparado, y desu práctica exitosa en un conjunto de paísesmuestra –así como del equilibrio entre refe-rentes axiológicos provenientes de los apor-tes de diversos autores como Bobbio, Crozier/ Huntington y Watanuki, Luhman, Prze-worsky, O’Connor, Alcántara, Tomassini,Lipset, y Prats Catalá– el Observatorio buscaordenar y acuerpar los resortes normativosque –en forma integrada y sistémica– han re-sultado probadamente exitosos en otros sis-temas políticos. Tal y como propone RamónMáiz: “... las instituciones ofrecen un hori-zonte temporal ampliado a los actores y gru-pos, que les permiten superar la dimensión

antagónica, muchas veces irreductible en laintensidad de la coyuntura. Y así proporcio-nan un marco, un escenario y unos procedi-mientos de negociación, conflicto y posibili-dad ad futurum de consecución del apoyonecesario, que legitiman la participación delos grupos, por más que sus expectativas acorto plazo no sean óptimas. Indetermina-ción y apertura de un lado, y garantías pro-cedimentales de otro constituyen, así, el ful-cro de la eficiencia estratégica institucional, yen concreto del Estado... la democracia es unsistema de incertidumbre relativa normativa-mente regulada... Pero ello no nos remite sinembargo, a un concepto puramente procedi-mental de democracia, sino que ésta se con-figura como una forma que requiere un fon-do, esto es, un proceso con inherentesexigencias normativas y sustantivas que pon-gan la base de su plena realización.” 10


10 Máiz, R. “Ni forum ni mercado: el déficit político de las dos teorías de la democracia”. EN: El debate sobre la crisisde la representación política. Antonio J. Porras Nodales (editor). Editorial Tecnos S. A. España. 1996. pp. 83 – 88.

El Programa Observatorio de la Democra-cia en Centroamérica tiene como objeti-vo proponer un sistema de indicadores

de gobernabilidad jurídica e institucional vá-lido para los países de Centroamérica, conbase en el derecho público comparado y susavances de las últimas tres décadas en diver-sos lugares del mundo. En el tanto que unsistema de indicadores de carácter normativoe institucional, se trata de un instrumentoque procura fijar un marco mínimo acerca delas exigencias jurídicas y de estructuraciónde los órganos del Estado y sus instituciones.En este sentido, el conjunto de variables ana-líticas del sistema de indicadores que aquí sedesarrolla está compuesto por normas y dise-ños institucionales, esto es, un conjunto depreceptos jurídicos de carácter prescriptivopara la organización de las leyes y los órga-nos del Estado, probadamente exitosos endistintas partes del mundo. Busca definir unsistema de exigencias mínimas (ámbitos, va-riables, índices e indicadores) para que ope-ren los presupuestos inherentes al Estado dederecho y a la satisfacción de los valores de-mocráticos, de manera que todos los actorespolíticos, económicos y sociales cuenten, parasu toma de decisiones, con un “modelo deestado necesario” o “modelo de eficacia so-cial de las estructuras jurídicas e institucio-nales”.

En consecuencia, el Observatorio tenderá aaplicar en cada uno de los 5 países de Cen-troamérica (Guatemala, El Salvador, Hondu-ras, Nicaragua y Costa Rica) el marco jurídi-co-institucional como modelo axiológico deanálisis comparado (Protocolo Técnico y susproductos) con el fin de elaborar un Capítu-

lo País por cada uno de los cinco países con-cernidos (diagnósticos nacionales) e iniciar laoperación permanente del Observatorio de laDemocracia en esos países (monitoreo, repor-te y recomendaciones técnicas de reforma jurídi-ca e institucional). La ejecución del Protocoloimplica la operacionalización nacional delconjunto de variables, y del sistema de índi-ces e indicadores sobre sostenibilidad demo-crática y Estado de Derecho como base delPrograma “Observatorio de la Democracia”.La elaboración de los Capítulo País significa elinicio del monitoreo continuo y de sistemasde reporte anuales para cada uno de los paí-ses centroamericanos.

Hipótesis de trabajo

La mayoría de las investigaciones sobre de-mocracia y gobernabilidad en el ámbito in-ternacional, así como en los casos particula-res de América Central, fundamentan susanálisis en perspectivas sociológicas y de cul-tura política. El conjunto de datos obtenidospor éstos provienen, en su mayoría, del re-gistro de percepciones de la ciudadanía conrespecto a las funciones del Estado Democrá-tico y/o de la utilización de datos generadospor las propias instituciones sujetas a análi-sis. Como premisa teórico-epistemológica,estas investigaciones asumen que el engrana-je mínimo y deseable del Estado de Derechoestá dado en cada uno de los países de la re-gión y, por tanto, su funcionalidad normati-va y su relación sistémica institucional es ob-jeto “subsidiario o tangencial” de diagnósticoy evaluación. Esta presunción no permite ex-plicar la permanencia de disfuncionalidades


Objetivos y contenidos del Programa Observatoriode la Democracia en Centroamérica y del sistema

de indicadores de gobernabilidad jurídica e institucional.

P A R T E 2

del Estado Democrático de Derecho en Cen-troamérica ni sus perjuicios para la consoli-dación democrática. Todo lo anterior, refuer-za la necesidad de la investigación propuestapor el sistema de índices e indicadores para elObservatorio de la Democracia en Centroa-mérica y su perspectiva jurídica – institucio-nal. Desde esta perspectiva, resulta imposter-gable complementar los análisis inductivoscon la construcción axiológico-normativaque conforman este instrumento.

Ejes temáticos del protocolo

La tipología jurídica-institucional propuestaestá conformada por cuatro ejes temáticosque permiten ordenar y establecer relacionesentre el conjunto de variables e índices y elsistema de indicadores elaborado, lo cualpermite realizar una aproximación normati-vo-sistémica y funcional. Es normativo-sisté-mico en el sentido que la tipología legal pro-puesta supone un universo interactuante (ycorrelacionado de normas) cuya eficacia esresultante de la realización de las otras nor-mas del propio universo jurídico. Es funcio-nal, en el tanto que la investigación del dere-cho comparado que le sirve de base supone(sobre la base del bench-marking internacio-nal) la realización particular e integral de unaserie de cometidos normativos que respon-den a los objetivos del estado democrático.La coercetividad y la coactividad normativaestán al servicio de esos objetivos globalesdel sistema jurídico.

El sistema de indicadores e índices establececomo núcleo analítico los siguientes ejes:

■ Normas constitucionales, sistema legal sus-tantivo, e institucionalidad democrática.

■ Hacienda Pública (Administración finan-ciera del Estado, sistema tributario y fis-cal).

■ Inversión en institucionalidad democrática.■ Sistema de representación política.

La aplicación de los indicadores en cada ejepodrá determinar para los 5 países concerni-dos inicialmente por el Observatorio (Guate-mala, El Salvador, Honduras, Nicaragua yCosta Rica) lo siguiente:

■ Las coberturas por áreas de derechos es-pecíficos.

■ La aplicabilidad de los niveles de cum-plimiento, a partir de la formulación deÍndices Particulares e Índices Integra-dos.

■ La definición de áreas de pleno cumpli-miento, áreas sombra y área de incum-plimiento.

■ El establecimiento de una gradaciónevaluativa con porcentajes según el indi-cador específico.

■ Un conjunto de recomendaciones técni-co-normativas y de reforma institucio-nal, resultantes de la aplicación del siste-ma de indicadores e índices a cada sistemanacional.


RECUADRO 2RECUADRO 2

■ PRIMER EJE. Normas constitucionales, sistema legal sustantivo, e institucionalidaddemocrática.

¿CUÁLES NORMAS E INSTITUCIONES SE CONSIDERAN IMPRESCINDIBLES?

Es referido al conjunto de principios constitucionales, leyes vigentes, y conjunto de instituciones básicasdentro de un sistema político que se consideran requisito esencial para el funcionamiento de la demo-cracia. Se entiende que con el respeto a este conjunto jurídico e institucional se pueden establecer cri-terios de consolidación y avance democráticos, tal como este sistema de gobierno se ha desarrollado ensociedades avanzadas.

LOS CUATRO EJES TEMÁTICOS DEL OBSERVATORIO DE LA DEMOCRACIAEN CENTROAMÉRICA

S E G U N D A P A R T E 3

■ SEGUNDO EJE. Marco jurídico e institucional sobre el sistema de representación po-lítica.

¿QUIÉNES TOMAN LAS DECISIONES EN LOS ESTADOS DEMOCRÁTICOS DE DERECHOY CÓMO LA SOCIEDAD ELIGE Y CONTROLA A LOS GOBERNANTES?

Se refiere al análisis del subsistema político y político – electoral, en sus ámbitos normativo e institucio-nal, orientados a promover la participación de la ciudadanía en los procesos decisorios y en la deman-da de rendición de cuentas; lo anterior de acuerdo con variables que midan niveles y fluctuaciones sig-nificativas en los últimos años (avances y retrocesos cualificables y cuantificables) entre países conregímenes democráticos.

■ TERCER EJE. Hacienda Pública (Administración financiera del Estado, sistema tribu-tario y fiscal).

¿CÓMO LOS ESTADOS RECIBEN Y ADMINISTRAN RECURSOS PARA FORTALECEREL ESTADO DEMOCRÁTICO?

Es referido al conjunto de principios constitucionales, leyes e instituciones que, bajo presupuestos deequidad y eficacia, generan productos para ser reinvertidos en el ámbito de la justicia formal. Consisteen la aplicación o ejecución del sistema normativo para que el Estado cuente con recursos materialessuficientes para la operación de los criterios de justicia en la vida social de un régimen democrático. Co-mo adición conceptual y metodológica a la definición del eje, se pretenden establecer los requisitos mí-nimos normativos e institucionales que deben tener los Estados democráticos centroamericanos, paragarantizar que la consecución de recursos para el cumplimiento de los objetivos deseados por la colec-tividad, provenga equitativa y proporcionadamente de todos los ciudadanos, de acuerdo con su capaci-dad económica.

■ CUARTO EJE. Inversión en institucionalidad democrática.

¿CÓMO LOS ESTADOS INVIERTEN LOS RECURSOS PARA FORTALECEREL ESTADO DEMOCRÁTICO?

Es referido a la inversión o gasto público que permite el mantenimiento y perfeccionamiento de la ins-titucionalidad y legalidad democrática básica en una determinada sociedad, así como la adecuada ca-nalización de las demandas sociales, en particular el cumplimiento de los derechos económicos, socia-les y culturales de las y los habitantes en su territorio. De acuerdo con lo anterior, la inversióndemocrática debe relacionarse con indicadores de estabilidad y crecimiento económico, tales como elvolumen del Producto Interno Bruto y del gasto público total en un período específico. Asimismo, se en-cuentra determinada por el nivel de desarrollo relativo de cada sociedad, el modelo de desarrollo adop-tado y el entorno económico interno y externo.

RECUADRO 2RECUADRO 2 (continuación)

¿De qué hablamos realmente cuandohablamos de estado de derecho?

La cuestión de la institucionalidad demo-crática

La matriz sobre institucionalidad democráti-ca tiene implicaciones en dos ámbitos: en loque hace a la legitimidad del modelo políticoy jurídico, así como en lo relativo a su efica-cia práctica. La relevancia de ambos aspectoses sustancial y tienen que ser consideradosen su conjunto. En forma inconveniente,muchos análisis de los sistemas jurídicoscontemporáneos tienden a poner el énfasisen una u otra perspectiva (legitimidad o efi-cacia de las normas) en forma excluyente.11

En materia de gobernabilidad, tan importan-te son las cuestiones de legitimidad originariadel sistema normativo como las de eficacia, ola llamada legitimidad sobreviniente y ambosaspectos están, por lo demás, estrechamenteimbricados al problema del estado de derecho.Justamente como parte de este debate, Ha-bermas postuló en su oportunidad12 los dife-rentes alcances del concepto de legitimaciónen el estado moderno, en el ámbito de unadiscusión más general de la legitimación delos sistemas políticos. Así, la distinción sobreambos tipos de legitimidad (originaria o pro-cedimental, por un lado; y sobreviniente o re-sultante de la eficacia, por otro lado) resultaparticularmente relevante para los propósitosno sólo de esta matriz, sino del sistema de in-dicadores en su conjunto.

El postulado central sería el siguiente. No esposible considerar legitimaciones resultan-tes de la eficacia si antes no se cumplen, ade-cuadamente, aquellos pre-requisitos de or-den sustantivo y procedimental que hacen ala llamada legitimación originaria. Planteadoen otros términos: en ausencia de un ade-cuado estado de derecho, cualesquiera otrasformas de legitimación posterior o sobrevi-nientes resultarán espúreas y parecen noofrecer mayores garantías, no sólo en campodemocrático sino, además, de sostenibilidado permanencia.

La defensa de este postulado encuentra surazón en la correlación –de orden práctica-

mente causal– entre una y otra forma de le-gitimidad. Tanto histórica como analítica-mente el concepto de legitimidad encuentraaplicación a situaciones en las que se discutela legitimidad de un orden. Se trata en estecaso de un proceso, donde se generan acuer-dos entre estructuras políticas. Esta legitimi-dad originaria o procesal, parece operar co-mo un pre-requisito. Ciertamente lostérminos de la eficacia o la efectividad guber-nativa son relevantes, y en ese sentido en losfenómenos de legitimidad sobrevivinientetiene importancia el llamado buen ejercicio delgobierno. Sin embargo, la eficiencia de un go-bierno –la cual tiene que ver con una políti-ca específica que afirme el crecimiento, la ge-neración de riqueza, la redistribución y laequidad social– adquiere un valor legitima-torio de largo plazo. Esta eficiencia incide di-rectamente en la legitimidad a largo plazo delsistema jurídico y del llamado estado de dere-cho.

La cuestión del estado de derecho y estado de-mocrático de derecho. Por otra parte, un pro-grama de carácter prescriptivo-normativo,como el que aquí se desarrolla, tiene que ha-cer escogencias de carácter ético político yjurídico. En tal sentido, la referencia al lla-mado rule of law planteado en forma genéri-ca puede ser insuficiente, toda vez que lapretensión de un modelo jurídico e institu-cional es, justamente, aspirar a mejorar elfuncionamiento del sistema democrático.Más que una referencia genérica o neutra alestado de derecho, los investigadores que handesarrollado las matrices respectivas se hanplanteado una pretensión calificada: el estadodemocrático y social de derecho.

Todo ello supone el otorgar una teleología almodelo jurídico, sin contradecir el principiode neutralidad genérica de la norma. Normacomo principio neutro para la resolución deconflictos (entendida esta neutralidad comoaplicación similar y genérica para todos losciudadanos, desde luego) pero norma tam-bién como una estrategia para el desarrollosocial y democrático. Este punto es crucial.Legislaciones como la tributaria, la financie-ra, o la normativa referida a la inversión de-mocrática (desarrolladas en las matrices res-

Para lagobernabilidad tan

importantes son lascuestiones de

legitimidadoriginaria del

sistema normativocomo las de eficacia,

o la llamadalegitimidad

sobreviniente yambos aspectos

están, por lo demás,estrechamente

imbricados alproblema del estado

de derecho


11 Sin embargo, ya BOBBIO había ahondado desde los años 70 en las conexiones existentes entre gobernabilidad y legitimidad, así comolos factores que generaban reiteradamente crisis de legitimidad en el estado contemporáneo. De tal suerte, la práctica y el ejercicio co-tidiano del sistema político y jurídico refuerza o debilita los presupuesto de la legitimidad de origen del propio sistema políticol. Así, BOB-BIO, Crisis de la democracia, Ariel, Madrid, 1984.

12 HABERMAS, Jurgen, Problemas de legitimación en el Estado moderno, en ¨La reconstrucción del materialismo histórico¨, Taurus, Madrid,1981. P. 243 y ss.

Todo sistemajurídico tiene unateleología, es decir,un conjunto de finesdel sistema político(libertad, equidad,sujección al estadode derecho, etc.) sinque ello contradigael principio deneutralidad genéricade la norma. Normacomo principioneutro para laresolución deconflictos(entendida estaneutralidad comoaplicacion similar ygenérica para todoslos ciudadanos) peronorma tambiéncomo una estrategiapara el desarrollosocial ydemocrático.

pectivas) suponen el desarrollo de un parti-cular estado democrático de derecho. Esta pers-pectiva trasciende, con mucho, los criteriosfuncionalistas o estructuralistas en materiajurídica. Obviamente, las tipologías jurídicastienen un valor funcionalista, estrechamenteligado a la eficacia y la efectividad de los mo-delos normativos. Por ejemplo, existiría un“valor (funcional) de las tipologías institucio-nales”, principalmente en la producción ins-titucional-política, (básicamente del estado)de derecho. Se parte aquí de la premisa deque mediante el derecho político el estado se“regula” a sí mismo, básicamente en lo con-cerniente a la regulación al perfil jurídico einstitucional de su aparato administrativo.

Una importante tradición disciplinaria,13 de-sarrolla un análisis del corpus estructural or-ganizacional del Estado y sus funciones: di-visión de poderes, administración, toma dedecisiones, legislación, etc, además de la par-ticipación de las instancias de mediación einfluencia: partidos políticos, opinión públi-ca, asociaciones, grupos de interés y presión,etc. Como se afirmó en su oportunidad, ¨elderecho regula la vida y la actividad comuni-taria de los hombres. Por ello, su clasifica-ción se acomoda a la estructura de los ámbi-tos de la vida humana… El derecho políticopertenece al derecho público interno del esta-do… A este grupo pertenecen, especialmen-te, todas las normas que son constitutivaspara el estado como un todo. Entre ellas seencuentran, en primer lugar, las normas fun-damentales sobre la organización del estado,especialmente todas las normas sobre los ór-ganos estatales superiores y, en segundo lu-gar, las normas generales sobre las relacionesentre el Estado y la sociedad”14 El análisis dela organización del Estado se hace en la pers-pectiva de las relaciones jurídicas producidasen el plano interno de la actividad estatal. Elprimer plano analítico es el “análisis de la di-rección del Estado” o estructural de los órga-nos superiores del Estado y por tanto, delsistema de gobierno como un todo: relacio-nes Jefatura de Estado, Jefatura de Gobierno,Parlamento, Gabinete, etc. Estos modeloanalíticos son importantes en cuanto al cor-pus sistémico del modelo jurídico, no así ensu finalidad o teleología.

De qué hablamos realmente, cuando habla-mos de estado de derecho? Ahora bien, desdeel punto de vista técnico el término estado dederecho se ha tornado más o menos polisémi-co y, en consecuencia, tiene connotacionesdiferenciadas según el contexto jurídico o,incluso, el lenguaje y la tradición doctrinariade la que estemos hablando. De la definiciónrestringida de obligación del sistema políticoa ajustarse a la norma o al principio de lega-lidad (rule of law) – la cual sería su primeray originaria acepción– la noción del estado dederecho se ha ampliado paulatiamente en lasúltidas décadas y hoy, ciertamente, incluyeotra serie de factores como el principio decontrol sobre los gobernantes, el control yrendición de cuentas de las administracionespúblicas en su conjunto o el principio detransparencia. El concepto de estado de dere-cho utilizado en este estudio es lo suficiente-mente comprensivo para incluir, aparte de lasujección a la norma sustantiva, otra serie deaspectos como la incidencia de las normasprocedimentales, los controles de las admi-nistraciones públicas, la transparencia admi-nistrativa, la equidad consustancia al sistemajurídico, etc. Esta sería la noción más moder-na y operativa del concepto estado de derecho.

Continuando la tradición de Dahl, O´Donnelha insistido en los últimos años en las dis-funciones de sistemas políticos incipientes oen etapa de transición, justamente por la au-sencia de un estado de derecho adecuado, queconfiera seguridad y certidumbre jurídica atodos los sujetos sociales. O’Donnell estimanecesario readecuar la definición genérica de“estado de derecho” de modo que se adecuena la experiencia fáctica de las democracias re-gionales en la actualidad. Esta modificacióncrítica, derivada no solo de una inquietudconceptual sino, además, de la evidencia his-tórica, sugiere incluso restringir la denomi-nación de “democracias” en sentido amplio(visión de mundo y formas de vida) a la ca-tegoría de “democracias políticas o poliar-quías” latinoamericanas. El cambio nominalpropuesto se sustenta en la inefectividad del“rule of law” para asegurar el pleno desarro-llo de la ciudadanía en sus derechos políticosy civiles. En los países latinoamericanos per-sisten brechas y fallos que alteran el signifi-


13 Ver Stein,Hauoriou y Duverger.14 Así, Stein, Op.cit., p. 10 y 11.

cado tradicional de estado de derecho (im-plicación teórica-conceptual) e impiden suoperación efectiva (implicación fáctica). Es-tas difuncionalidades, que indican una cre-ciente y “severa imcompletud del Estado” de-mocrático, se presentan debido a:15

– Defectos en la ley existente.– Aplicación incorrecta de la ley.

– Relaciones discriminatorias de las buro-cracias con los “ciudadanos ordinarios”.

– Problemas con el acceso a la justicia ydebido proceso.

– Lagunas legales.– Permanencia de “subsistemas” informa-

les de poder contradictorios con las es-tructuras formales del Estado.


15 O Donnell, Guillermo. Polyarchies and the (Un) Rule of Law in Latin America. Kellogg Institute and Department of Government.University of Notre Dame Press. 1998. Pp. 8 – 10.

16 Ibid, pág. 11.17 Ibid, pág 13. Subrayado es del original.

LA CUESTIÓN DEL ESTADO DE DERECHO Y LAS DISFUNCIONESENTRE NORMAS SUSTANTIVAS Y NOMAS PROCESALES

Uno de los fenómenos recurrentes en los sistemasjurídicos latinoamericanos y centroamericanos esel divorcio existente entre las preceptos o linea-mientos constitucionales, y las normas sustantivasque las desarrollan. En términos generales, lagrandes ambiciones del constitucionalismo repu-blicanista del siglo XIX y del siglo XX no fuerondesarrolladas por normas ordinarias (en la legisla-ción civil, administrativa, de inversión social, etc.)que pudieran poner en práctica el voluntarismoconstitucionalista que consta en los textos, inclu-

so en los textos constitucionales más recientes.Este es el primer tipo de disfunción que atentacontra una noción realista del estado de derecho.La segunda disfunción es parecida, y se refiere a lainsuficiente legislación procedimental (garantíasprocesales) que puedan ofrecer instrumentos rea-les para que las normas sustantivas puedan po-nerse en práctica. En estos aspectos, existe aún unlargo camino por recorrer y amplias demandas pa-ra la reforma jurídica.

RECUADRO 2

La conjunción de estos factores afectan pro-fundamente el funcionamiento de estas po-liarquías16 y obligan a redefinir el rule of lawen América Latina, en otros términos: “Laefectividad del estado de derecho implicacerteza y resposabilización / rendición decuentas… [el Estado de Derecho] debe serconcebido no solo como una característicagenérica del sistema legal y del desempeñode las cortes. Correctamente, en este contex-to, el rule of law debe verse como el basamen-to legal de un estado democrático. Esto im-plica que exista un sistema legal que sea elmismo democrático, en tres sentidos. Prime-ro, que sustente las libertades políticas y ga-rantías de la poliarquía. Segundo, provea de-rechos civiles a toda la población. Y tercero,establezca redes de responsabilización y ac-countability para que todos los agentes, públi-cos y privados, incluidos los puestos oficialesmás altos del régimen, sean sujetos a contro-les de legalidad en sus actos, legalmente esta-

blecidos. En el tanto se cumplan estas trescondiciones, un estado no es solo un estadoregulado por el derecho; es un democratic le-gal state o un estado democrático de dere-cho”17.

Invertir en democracia supone un de-recho específico, el cual debe ser tute-lado

La cuestión de la inversión en las institu-ciones democráticas.

La democracia es tanto un sistema políticocomo un ideal de convivencia societal. Desdeel punto de régimen político, se puede partirconsiderando visiones restringidas de la de-mocracia entendida como un régimen de al-ternancia de partidos antagónicos según lascambiantes preferencias del electorado hastallegar a enfoques ampliados que ligan los

La exigencia desostenibilidad en eldesarrollo se extiendetambién a lademocracia.

“Los ciudadanos delas nuevasdemocracias juzgansus sistemas políticosno solo valorando loque proveen desde elpunto de vistaeconómico, sinoademás por valorespolíticos como larendición de cuentas,la representatitividady el imperio de laley“. (Diamond, Larry.Consolidating theThird WaveDemocracies. TheJohns HopkinsUniversity Press, USA,1997, p. xxii)

El fortalecimiento delas institucionesdemocráticas no selimita a la dotación derecursos, pero este es,sin duda, un factordeterminante de sueficacia. Este procesono ha sido fácil enpaíses como loscentroamericanos, enla mayoría de loscuales la consolidacióndemocrática hacoincididofrecuentemente concrisis económicas.

conceptos clásicos de representación con lapermanente deliberación y participación ciu-dadana.

La exigencia de sostenibilidad en el desarro-llo se extiende también a la democracia. Paraque una democracia sea sostenible afirma Pr-zeworsky, “debe generar efectos política ynormativamente deseables, como crecimien-to económico, seguridad material, protec-ción contra la violencia arbitraria y otrascondiciones conducentes al desarrollo inte-gral de los individuos”18. Una elección limpiay transparente es así importante en funciónde los resultados que las autoridades electasproduzcan en el ejercicio de sus funciones.Por esto se debe mencionar que “hay una re-lación recíproca entre legitimidad y el de-sempeño de las instituciones democráticas.Historicamente, entre más exitoso sea un ré-gimen en proveer las necesidades de la gen-te, más profunda será la legitimidad de eserégimen. Un exitoso desempeño construyeuna reserva de legitimidad que posibilita alsistema democrático enfrentar tiempos decrisis. Al mismo tiempo, la legitimidad esuna variable independiente que afecta el de-sempeño de un régimen.

La legitimidad y el compromiso de respetarlas reglas del sistema democrático facilitan laeficacia de la formulación de políticas que unrégimen lleva a cabo para responder a losproblemas de la gente”19. Para que lo anteriorsea posible, existe un ámbito propiamenteinstitucional que debe ser fortalecido y queincluye el aparato administrativo del Estado,las instituciones de representación democrá-tica y de gobernabilidad, como partidos po-líticos, parlamentos, y el sistema electoralmismo; y la estructura encargada de la apli-cación de las leyes. Se muestra de esta mane-ra la interrelación existente entre lo mera-mente institucional y lo relacionado con losresultados de la gestión democrática, valora-da en el nivel de bienestar que el sistemaprovee a la población. Pero también es evi-dente que es necesario un esfuerzo sostenidopara la consolidación democrática, un nivelapropiado de inversión, el que podríamosdenominar inversión democrática.

Desde ese punto de vista, es importante pre-cisar algunos ámbitos importantes para laevaluación de la inversión democrática. “Labrecha entre forma y sustancia democráticaen el mundo es una brecha institucional. Nohay ningún sistema político en el mundo queopere estrictamente a sus prescripciones ins-titucionales, pero lo que distingue a la mayo-ría de las democracias en América Latina soninstituciones muy débiles para asegurar la re-presentación de intereses diversos, suprema-cía constitucional, el imperio de la ley y la re-gulación de la autoridad ejecutiva”20. Elfortalecimiento de las instituciones democrá-ticas no se limita a la dotación de recursos,pero este es sin duda un factor determinantede su eficacia. Este proceso no ha sido fácilen países como los centroamericanos, en lamayoría de los cuales la consolidación demo-crática ha coincidido frecuentemente concrisis económicas. “Las instituciones demo-cráticas pueden ser consolidadas solo si ofre-cen a los grupos políticamente relevantes loscanales e incentivos apropiados para proce-sar sus demandas dentro del marco de lasinstituciones representativas... Este es un di-lema que las democracias enfrentan: cómocrear incentivos para que las fuerzas políticasprocesen sus intereses dentro de las institu-ciones democráticas mientras se llevan a ca-bo las reformas económicas que causan unadisminución transicional del bienestar”21.

En Centroamérica “la combinación de conso-lidación democrática y recuperación econó-mica en los últimos diez años marca un im-portante avance en el desarrollo de AméricaCentral. Sin embargo, subsisten muchas de-bilidades en el modelo de desarrollo, así co-mo dudas de su sustentabilidad a largo pla-zo”22. La valoración de la inversióndemocrática adquiere en este contexto unaimportancia evidente23. El gasto ligado a laconsolidación y perfeccionamiento del siste-ma político como tal mencionado anterior-mente está ligado directamente a las institu-ciones. Este nivel es primordialmentecuantitativo, pero los criterios para definir lasinstituciones objeto de análisis deben incluirconsideraciones que superen la concepciónrestringida a instituciones relacionadas aprocesos electorales, sin excluirlas. “El ma-


18 Przeworski, Adam. Sustainable Democracy. Cambridge University Press, USA, 1995, p. 1219 Diamond, Larry. Developing Democracy Toward Consolidation.The Johns Hopkins University Press, USA, 1999, p. 9320 Ibid, p. 3421 Przeworski, op. cit., p. 1122 Bulmer Thomas, Víctor y Kincaid, Douglas. Centroamérica 2020: Hacia un nuevo modelo de desarrollo regional. FLACSO-Costa Rica, San

José, 2001, p. 24

yor argumento a favor de concepciones sus-tantivas de democracia es que si aceptamosque la democracia debe llevarnos a la obten-ción de una serie de derechos sociales, elmarco institucional debe facilitar o mas biengarantizar expresamente el ejercicio de esosderechos”24. La inversión democrática, sindejar de ser un tema eminentemente cuanti-tativo, adquiere una dimensión diferente alpoder ser valorada por los efectos que esa in-versión genera en la población. Habiendoampliado el alcance de la inversión democrá-tica, es posible, además de la valoracióncuantitativa necesaria, una evaluación de lacalidad de esa inversión.

El énfasis que hasta ahora se hace sobre la im-portancia de los rendimientos sociales nopretende subestimar el peso que las institu-ciones tienen para la democracia en un senti-do tanto formal como normativo. El análisisde instituciones que tienen la responsabilidadde la consolidación y perfeccionamiento delsistema democrático en sus aspectos formalesy normativos es importante para un adecua-do balance de la inversión democrática.

Los vínculos entre desarrollo y democraciahan sido objeto de múltiples interpretacionesy malos entendidos. Sin embargo, a lo largodel último decenio se fortalece la convicciónde que democracia y desarrollo se encuen-tran estrechamente interconectados y asocia-dos. En ese contexto, surgen nuevos retos ala gobernabilidad democrática, la cual ya nose puede limitar al “arte de gobernar” sinoque ha de centrar la atención en el procesocontinuo de formación de respuestas públi-cas y demandas sociales, en el entendido deque cada respuesta genera a la vez nuevas de-mandas. Se avanza, entonces, hacia el con-cepto de gobernabilidad social 25.

En consecuencia, nos encontramos con laexistencia de un primer nivel de evaluaciónque por evidente no debe dejar de ser seña-lado: el gasto directo en las instituciones. Elanálisis de este aspecto es importante comouna manera de revelar un esfuerzo nacionalen la materia, pero aún es más interesante en

una perspectiva comparada en la arena in-ternacional. En este aspecto específico delgasto, los presupuestos nacionales proveeninformación primaria para arribar a conclu-siones preliminares. Pero además definen unarreglo institucional general que define unaguía para el estudio y la recopilación de lainformación, pasando de lo general a lo es-pecífico con arreglo a los objetivos de la in-vestigación. Así por ejemplo, la considera-ción de la inversión en los poderes delEstado, además de caracterizar el sistema po-lítico como un todo, en términos de distribu-ción de recursos, puede revelar la existenciade desbalances institucionales en las demo-cracias de la región, o mostrar una tendenciaen la evolución del mismo sistema, ya sea ha-cia la concentración o a la potenciación deinstancias descentralizadas.

El estudio del marco institucional ha de to-mar como punto de partida la ConstituciónPolítica, reflejo de las correlaciones de fuer-zas sociales y políticas. A partir de las consti-tuciones, se puede emprender un proceso dedesagregación institucional capaz de llegarhasta llegar la consideración de leyes orgáni-cas, reglamento, directrices e incluso estatu-tos específicos. En este sentido, los presu-puestos públicos proveen informacióndetallada que termina de perfilar, a nivelesoperativos, la estructura que conforma enmuchos casos la interfaz del Estado con losciudadanos.

La inversión democrática de una sociedad seencuentra determinada por su nivel de desa-rrollo relativo, el modelo mismo de desarro-llo adoptado y el entorno económico internoy externo, por lo que conviene contrastarlacon el volumen del Producto Interno Bruto ydel gasto público total en un período deter-minado. Una porción (significativa o no, de-pendiendo de cada situación nacional) sedestina a generar oportunidades de bienestarpara la población. El volumen de recursosque se gasta por este concepto se suele iden-tificar como gasto público social o inversiónsocial, pudiéndose postularse la hipótesis deque los rendimientos sociales de esa inver-

La inversióndemocrática, sin dejar

de ser un temaeminentemente

cuantitativo, adquiereuna dimensión

diferente al servalorada por losefectos que esa

inversión genera en lapoblación.

Los vínculos entredesarrollo y

democracia han sidoobjeto de múltiples

interpretaciones ymalos entendidos. Sin

embargo, a lo largodel último decenio se

fortalece la convicciónde que democracia y

desarrollo seencuentran

estrechamenteinterconectados y

asociados.

El gasto directo en lasinstituciones es

importante como unamanera de revelar unesfuerzo nacional enla materia, pero aún

es más interesante enuna perspectiva

comparada en la arenainternacional. En esteaspecto específico del

gasto, lospresupuestos

nacionales proveeninformación primaria

para arribar aconclusionespreliminares


23 Cabe mencionar para ampliar el punto que según Sojo (1995) “las políticas sociales fueron afectadas por el componente fiscal en las me-didas del ajuste estructural. Para los sectores sociales en general, se observa una disminución de los gastos efectivos de las instituccio-nes del sector salud y educación, y un aumento en los sectores de vivienda y asistencia social”.

24 Przeworski, op. cit., p. 4225 Sobre este particular, ver: Sojo, Carlos. Democracias con fracturas. Gobernabilidad, reforma económica y transición en Centroamérica, pp.

9-10.

El funcionamientoestable y lasostenibilidad de unsistema políticodemocrático en unasociedaddeterminada exigenniveles de inversióncapaces dematerializar talespropósitos.

La Matriz sobre ladimensión deHacienda Públicaparte de que todo elentramadoinstitucionaldemocráticorequiere de unaadecuada dotaciónde recursosfinancieros.

La función deasignación que se leencomienda alsector público tienesu fundamento enlos llamados “fallosdel mercado”, esdecir, aquellos casosen que el mercadono es capaz deasignar los recursossegún laspreferencias de laspersonas,manifestadas por sudisponibilidad depagar.

sión son relevantes para la consolidación desistemas políticos democráticos.

El funcionamiento estable y la sostenibilidadde un sistema político democrático en unasociedad determinada exigen niveles de in-versión capaces de materializar tales propósi-tos. Bajo esta premisa, y de cara a la construc-ción de un Observatorio de la Democracia enCentroamérica, se ha conceptualizado la in-versión democrática como aquella que per-mite, simultáneamente, el mantenimiento yperfeccionamiento de la institucionalidad ylegalidad democrática básica en una sociedaddeterminada, así como la adecuada canaliza-ción de las demandas sociales, en particularel cumplimiento de los derechos económi-cos, sociales y culturales de las y los habitan-tes en su territorio. Asimismo, incluye elmarco constitucional y jurídico que se consi-dera necesario para que el Estado democráti-co promueva una inversión social dirigida aeliminar las desigualdades.

Los ingresos y la sostenibilidad demo-crática.

Las políticas hacendarias y financieras sonbase del financiamiento del estado demo-crático

La Matriz sobre la dimensión de HaciendaPública parte de que todo el entramado ins-titucional democrático requiere de una ade-cuada dotación de recursos financieros. Asi-mismo, es bien reconocido que la HaciendaPública es un instrumento básico de inter-vención económica y social del Estado, demodo que la satisfacción de las necesidadesde la población como un resultado necesariode una democracia exitosa depende en gradosumo de este aspecto del sistema. En conse-cuencia, la Matriz se construye bajo una vi-sión integral de la Hacienda Pública, abar-cando tanto la esfera del ingreso como la delgasto público. El diseño parte de los elemen-tos conceptuales que se desarrollan a conti-nuación.

LAS FUNCIONES BÁSICAS QUE SE ESPERANDE LA HACIENDA PÚBLICA

Para plantear adecuadamente cuáles son losrasgos básicos que la Hacienda Pública debetener en un Estado democrático de Derecho,vale comenzar recordando los objetivos ele-mentales que se le suelen atribuir a la hacien-da pública moderna. Como explican Juan F.Corona y otros26, éstos son:

■ Ejecutar ajustes en la asignación de losrecursos.

■ Corregir la distribución funcional de larenta en orden a conseguir la justa o ladeseada.

■ Alcanzar la establización económica, yconducir la economía por la senda dedesarrollo deseado”.

La función de asignación que se le enco-mienda al sector público tiene su fundamen-to en los llamados “fallos del mercado”, esdecir, aquellos casos en que el mercado no escapaz de asignar los recursos según las prefe-rencias de las personas, manifestadas por sudisponibilidad de pagar. El caso más relevan-te de fallo del mercado se da con los llama-dos “bienes públicos”, de modo que la fun-ción de asignación consiste en proveer ciertotipo de bienes que las personas desean con-sumir pero que, por sus características, nopueden ser provistos adecuadamente por elmercado. Dicho fallo del mercado se produ-ce porque hay ciertos bienes –los llamados“bienes públicos” en la literatura hacendísti-ca– que tienen las siguientes características:

A diferencia de los bienes privados, son deconsumo no rival: en el mercado, el consumoque hace una persona de un bien excluye a losdemás de dicho consumo; en el caso de losbienes públicos, el consumo de uno no impi-de el consumo del otro. El ejemplo típico es eldel faro a la entrada del puerto, cuya ilumina-ción es consumida sin rivalidad por todos losbarcos que se acerquen al puerto. Lo mismopuede decirse de las carreteras, los parquespúblicos, la seguridad ciudadana, etc.


26 Introducción a la Hacienda Pública, Editorial Barcanova, Barcelona, 1988, p. 9. Esta clasificación, ya clásica, se debe, como es bien cono-cido, a R. MUSGRAVE, desde la aparición de su gran obra Teoría de la Hacienda Pública.

A diferencia de los bienes privados, el princi-pio de exclusión no puede o no debe operar,sea por imposibilidad técnica, sea porqueimplicaría una decisión ineficiente: evitarque un barco disfrute de la luz del faro pue-de ser técnicamente imposible; en todo caso,aun no siendo técnicamente imposible, re-sultaría ineficiente. En efecto, una vez que seha hecho la inversión en el faro, la incorpo-ración de consumidores adicionales a su ser-vicio de iluminación tiene un costo marginalde cero, pues el consumidor adicional noafecta el consumo de los demás. Así, es máseficiente permitir que el faro genere esa utili-dad adicional al incorporar nuevos consumi-dores a su disfrute. Ahora, si bien el costomarginal de incorporar un nuevo consumi-dor es de cero, lógicamente el costo total delbien público no es cero. Sin embargo, las doscaracterísticas anteriormente señaladas pro-vocan una tendencia de los consumidores aintentar consumir el bien gratuitamente, es-perando que sean los demás los que paguenpor su provisión. Se trata del conocido fenó-meno del “usuario gratuito” (free rider). Espor ello que el mercado no puede proveer ta-les bienes, pues, al razonar todos como usua-rios gratuitos, nadie paga lo necesario para fi-nanciar el bien público. La paradoja es quelas personas desean, en su estructura subjeti-va de preferencias, contar con dicho bien pa-ra su consumo. Ante este fallo del mercado, elSector Público, a través de un sistema de “co-bros coactivos”, es el que debe atender el pro-blema de provisión de estos bienes públicos.

La función de asignación se requiere tambiénpara el caso de los llamados “bienes preferen-tes”, como la educación, que sí pueden sersuministrados por el mercado pero que, sinembargo, hay razones especiales para que elsector público intervenga en su suministro:la existencia de ignorancia o irracionalidadpor parte de los consumidores que, porejemplo, los llevaría a no valorar convenien-temente la educación superior, con el consi-guiente consumo inferior del que a ellos mis-mos y a la sociedad resultaría óptimo; o,bien, generan externalidades que afectan apersonas distintas de los propios consumido-res: en el caso de la educación, se trataría deexternalidades positivas. La provisión públi-ca de estos bienes también puede justificarse

simplemente por razones de la justicia socialimplícita en que todos tengan acceso a unconsumo mínimo de estos bienes que, inclu-so a nivel constitucional, se consideran deuna especial importancia.27 En general, la ge-neración de externalidades positivas y nega-tivas también constituye un caso de fallo delmercado que debe ser atendido por el sectorpúblico, al igual que la existencia de indus-trias con rendimientos a escala crecientesque provoquen monopolios.

Por su parte, la función de redistribución im-plica hacer ajustes en la distribución de larenta que resulta del mercado. “La libre com-petencia de las fuerzas de mercado, si bienpuede asignar eficientemente los recursoseconómicos –con las limitaciones expuestas,da origen a una distribución de la renta deacuerdo a la producitvidad de los recursosaportados al proceso productivo. Sin embar-go, esta distribución no es juzgada habitual-mente como la deseada o justa, ya que supo-ne profundas desigualdades ocasionadas, almenos en parte, por las diferentes dotacionespersonales de cada uno de los recursos eco-nómicos.”28

La función de estabilización atribuye a la Ha-cienda Pública la posibilidad de influir en lapolítica macroeconómica, “es decir, sobreobjetivos tales como un alto nivel de empleo,un razonable grado de estabilidad del nivelde precios, la solidez de las cuentas exterio-res y una aceptable tasa de crecimiento.”29

“En la visión tradicional de la política de es-tabilización, la hacienda pública mediante lapolítica fiscal debe tender a compensar losdescensos en la demanda agregada produci-dos por la crisis económica, para así mante-ner el empleo de los recursos. En consecuen-cia, el gasto público debe ser superior a losingresos, sea por incremento del gasto o me-diante una reducción de los impuestos. Deesta forma se producirá un incremento dedemanda, pública o privada respectivamen-te, que absorberá los recursos ociosos.” Esteenfoque, de corte keynesiano, en virtud de laaparición de nuevos fenómenos económicos–convivencia del paro con la inflación- haentrado en revisión, de modo que “las posi-bles actuaciones desde el presupuesto debenentenderse como una parte del conjunto de

La función deasignación se

requiere tambiénpara el caso de los

llamados “bienespreferentes”, comola educación, que sí

pueden sersuministrados por el

mercado pero que,sin embargo, hay

razones especialespara que el sectorpúblico intervenga

en su suministro

La función deredistribuciónimplica hacerajustes en la

distribución de larenta que resulta

del mercado


27 Cfr. J.F. CORONA y otros, Op. cit., p.p. 13-14.28 Ibíd., p. 15.29 R. y P. MUSGRAVE, Op. cit., p. 13.

La función deestabilizaciónatribuye a laHacienda Pública laposibilidad de influiren la políticamacroeconómica,“es decir, sobreobjetivos tales comoun alto nivel deempleo, unrazonable grado deestabilidad del nivelde precios, lasolidez de lascuentas exteriores yuna aceptable tasade crecimiento.

La Hacienda Públicaes un instrumentocentral de larealización o no deprincipios de justiciaen una sociedaddemocrática. Enparticular, losderechos humanoseconómicos ysociales reconocidosen la ConstituciónPolítica.

El análisis de latutela constitucionalde que puedandisfrutar losderechoseconómicos, socialesy culturales debeplantearse enestrecha relacióncon los principiosque orientan laactividad financieradel Estado y demásentes públicos.

medidas económicas posibles, siendo portanto necesaria su coordinación con otraspolíticas económicas como la monetaria o lade rentas. La revisión de los modelos econó-micos y las nuevas circunstancias ha dado lu-gar a la crisis actual de la política fiscal.”30

HACIENDA PÚBLICA Y PRINCIPIOS DE JUSTICIAFINANCIERA MATERIAL

La Hacienda Pública es un instrumento cen-tral de la realización o no de principios dejusticia en una sociedad democrática. Enparticular, los derechos humanos económi-cos y sociales reconocidos en la ConstituciónPolítica dependen de una Hacienda Públicaque responda a los principios de justicia ade-cuados.

Conviene recordar que, en la doctrina de losderechos humanos, es ya tesis pacífica la deque los derechos humanos de las distintasgeneraciones son todos necesarios para el de-sarrollo de los individuos. Por lo tanto, se di-ce que son interdependientes, de manera quede la realización de unos depende la realiza-ción efectiva de los otros. Sin embargo, comoes bien conocido, en materia de derechoseconómicos y sociales, tradicionalmente seha señalado una serie de limitaciones queatentan o impiden su concreción efectiva enla realidad, aun cuando aparezcan reconoci-dos en instrumentos jurídicos tales como losconvenios o tratados internacionales y lasConstituciones políticas: la exclusiva depen-dencia de la acción y programas de corteasistencialista de los Estados, esto es, de sufunción redistributiva directa; la obligaciónasumida por los Estados se ha visto siemprematizada por la cláusulas típicas de su reali-zación progresiva y de acuerdo con la dispo-nibilidad de recursos; la falta de instrumen-tos eficaces de determinación y control de laviolación o falta de cumplimiento de las obli-gaciones asumidas por los Estados, aun en elcontexto de dichas cláusulas de realizaciónprogresiva y de acuerdo con la disponibili-dad de los recursos.

Pese a estos condicionamientos, es de senti-do común pensar que, si realmente se ha deavanzar en la efectividad de estos derechos,

los Estados y las sociedades deben asignarlos recursos disponibles en una forma justa yconsistente con la idea de los derechos eco-nómicos y sociales como inherentes a la dig-nidad humana. Asimismo, es también desentido común pensar que, una vez asigna-dos tales recursos, deben ser utilizados efi-ciente y eficazmente, para evitar desviacionesy despilfarros.

El análisis de la tutela constitucional de quepuedan disfrutar los derechos económicos,sociales y culturales debe plantearse en estre-cha relación con los principios que orientanla actividad financiera del Estado y demásentes públicos. La razón de esto salta a la vis-ta: la efectividad de los derechos económicosy sociales requiere de recursos financieros,los cuales en gran medida deben salir de lospresupuestos públicos. En esta dirección, espreciso desarrollar el aporte que la modernaciencia del Derecho Financiero ha venidorealizando en torno a la conceptualización delos llamados principios de justicia financieramaterial, especialmente cuando éstos vienenincorporados explícita o implícitamente enConstituciones de carácter rígido, dotadasademás de un órgano jurisdiccional de con-trol de constitucionalidad.

Conviene precisar que el tema de la justiciafinanciera material tiene un doble aspecto,como lo tiene también la actividad financie-ra misma: el de los ingresos públicos (conpreeminencia, por razones históricas y doc-trinales, del ingreso tributario) y el del gastopúblico. Es decir, el aspecto de la justicia tri-butaria y el de la justicia en la asignación delgasto público.

Desde el punto de vista tributario, la cone-xión con el tema de los derechos económicosy sociales se da tanto porque de la funciónrecaudatoria del sistema tributario dependenlos recursos necesarios para satisfacerlos, co-mo porque los tributos cumplen fines extra-fiscales. Cuando se habla en la doctrina deuso extrafiscal del tributo se hace referenciaal empleo intencional del instrumento tribu-tario, sea agravando o favoreciendo el trata-miento fiscal, para la obtención directa (estoes, sin acudir al iter tradicional de la activi-dad financiera de recaudar primero para lue-


30 J.F. CORONA y otros, Op. cit., p.p. 16-17.

go gastar), de determinados fines sociales yeconómicos, más allá, e incluso eventual-mente a contrapelo, del fin meramente re-caudatorio (o fiscal). De este modo, visto quela efectividad de los derechos económicos ysociales puede obtenerse a través de las dis-tintas funciones económicas del Estado(asignación de recursos, redistribución, esta-bilización, fomento del crecimiento econó-mico), y visto también que el Estado puededesarrollar tales funciones a través del instru-mento tributario (esto es, dándole precisa-mente un uso extrafiscal), queda del todoclara la estrecha conexión entre ambas temá-ticas.

Desde el punto de vista del gasto público, esbien conocido que los derechos económicosy sociales son derechos “prestacionales”, estoes, que requieren de una acción positiva delEstado para su satisfacción. Tal acción positi-va se traduce, tradicionalmente, en un deter-minado tipo de asignación del gasto en losPresupuestos públicos, tendente a dotar derecursos financieros los programas orienta-dos a satisfacer los derechos prestacionales.

La idea de contar, a la par de los más tradi-cionales principios de justicia tributaria ma-terial, con principios de justicia en la asigna-ción del gasto público, se ha enfrentado conla limitación de la no existencia de normasexpresas al nivel constitucional que comple-taran el cuadro tradicional de los principiosde justicia tributaria, pese a que se ha desta-cado su presencia implícita en constitucionescomo la italiana. La gran excepción es el or-denamiento español. En éste, como expre-sión de una particularidad propia en que “laelaboración doctrinal ha precedido la apari-ción de cuerpos normativos sólidos y de ju-risprudencia en materia financiera”(MartinQueralt), aparece expresamente el principio,en el artículo 31.2 de la vigente Constituciónde 1978, junto a los principios de justicia tri-butaria (31.2): “El gasto público realizaráuna asignación equitativa de los recursos pú-blicos, y su programación y ejecución res-ponderán a los criterios de eficiencia y eco-nomía.”

La falta de enunciación expresa, en otrasconstituciones, de un principio como el se-ñalado no puede llevar automáticamente aconcluir que está ausente del entramadoconstitucional. En efecto, basta con que unaConstitución reconozca derechos económi-co-sociales de los ciudadanos para que esté

implícito que el gasto público debe ser asig-nado con justicia y eficacia.

CARACTERÍSTICAS DESEABLES BÁSICAS DELSISTEMA TRIBUTARIO

Para cumplir adecuadamente las funcionesbásicas de la Hacienda Pública, el sistema tri-butario debe estar estructurado de tal mane-ra que:

■ A nivel de la función asignativa:

a-1. Capte a través de los procesos democrá-ticos las preferencias en bienes públicosde los ciudadanos y organice una recau-dación suficiente y proporcionada a talnivel de preferencias. Cuando la recau-dación resulta insuficiente, la propor-ción podría sostenerse por algún tiempoa través del recurso al endeudamientopúblico, pero tal posibilidad deviene in-sostenible cuando el servicio de la deu-da asume proporciones de los ingresostributarios que estrujan la posibilidad desatisfacer el nivel deseado de bienes pú-blicos.

a-2. Coadyuve a la internalización de exter-nalidades negativas.

a-3. No provoque distorsiones en el mercadoque lesionen significativamente la efi-ciencia económica, especialmente encuanto a la provocación de efectos susti-tución más allá de los efectos renta queson intrínsecos al tributo..

■ Ejerza alguna función redistributiva ensí mísmo –a través de un cierto nivel deprogresividad en el sistema tributario-,pero, sobre todo, dote con suficiencialos programas redistributivos que debanser desarrollados a nivel del gasto públi-co del Estado.

■ Promueva la estabilización económica através de:

c-1. Su carácter de boyancia, que significaque el sistema tributario debe tener unarelación con el crecimiento del ProductoInterno Bruto. Si éste crece, debería cre-cer la tributación, ejerciendo efectos an-tiinflacionarios automáticos; si éste de-crece, debería decrecer la tributación,para permitir la reactivación de la pro-ducción.

Conviene precisarque el tema de lajusticia financieramaterial tiene un

doble aspecto, comolo tiene también la

actividad financieramisma: el de los

ingresos públicos(con preeminencia,

por razoneshistóricas y

doctrinales, delingreso tributario) yel del gasto público.Es decir, el aspecto

de la justiciatributaria y el de la

justicia en laasignación del gasto

público.

Desde el punto devista del gasto

público, es bienconocido que los

derechoseconómicos y

sociales sonderechos

“prestacionales”,esto es, que

requieren de unaacción positiva del

Estado para susatisfacción. Tal

acción positiva setraduce,

tradicionalmente, enun determinado tipo

de asignación delgasto en los

Presupuestospúblicos.


La función deasignación vieneligada a la finalidadrecaudoria delsistema tributario,en el sentido de quesi se recauda lo queel sistema prevé, sepuede cumpliradecuadamente conesta función.

c-2. Su carácter de suficiencia, para evitarque la Hacienda Pública abuse del recur-so de deuda pública. Cuando se produceeste abuso, el sector público, al salir acaptar recursos de deuda, presiona haciauna elevación de las tasas de interés, locual detiene o desacelera la inversión y,con ello, el crecimiento económico. Esto,a su vez, termina traduciéndose en ma-yores niveles de inflación.

c-3. Incentivos que, sin generar distorsionesexcesivas a la eficiencia económica, pro-muevan comportamientos que favorez-can el crecimiento económico.

La función de asignación viene ligada a la fi-nalidad recaudoria del sistema tributario, enel sentido de que si se recauda lo que el sis-tema prevé, se puede cumplir adecuadamen-te con esta función. Lo mismo podemos de-cir de la función redistributiva: si se recaudalo previsto, se pueden desarrollar los progra-mas redistributivos a nivel del gasto. Pero,igualmente, la forma como esté diseñado elsistema tributario en materia de equidad enla contribución resulta esencial para desarro-llar esta función. Esto significa que la finali-dad recaudatoria, así como la finalidad extra-fiscal consistente en que el propio sistematributario, por sí mismo, cumpla alguna fina-lidad redistributiva, no puede ser buscada yalcanzada de cualquier manera, sino de con-formidad con principios de justicia tributariamaterial y bajo el principio de imparcialidadadministrativa, de acuerdo con el cual nopuede exigírsele al ciudadano más de aquellocon lo que la propia ley ha querido que coad-yuve al sostenimiento de las cargas públicas.

En cuanto a la función de estabilización, lafinalidad recaudatoria puede coincidir conlas finalidades extrafiscales de control de lasvariables macroeconómicas, pero tambiénpuede suceder que éstas tengan una relacióninversamente proporcional respecto de la fi-nalidad recaudatoria

En cuanto a la función de estabilización, lafinalidad recaudatoria puede coincidir conlas finalidades extrafiscales de control de lasvariables macroeconómicas, pero tambiénpuede suceder que éstas tengan una relacióninversamente proporcional respecto de la fi-nalidad recaudatoria. Ello sucede, por ejem-plo, con los regímenes de incentivos: si se li-ga una exención o reducción tributaria aldesarrollo de un comportamiento socialmen-

te querido, la realización de éste se traduceen una menor recaudación, de ahí que losmecanismos de control del sistema de incen-tivos para asegurarse que cumplen su finali-dad resulta esencial, pues de hecho conlle-van una forma de gasto público: el llamadogasto fiscal, que se diferencia del gasto tradi-cional en el sentido de que no implica unaerogación de un ingreso ya percibido, sinoun no ingreso o minoración de la recauda-ción. De la misma manera, ciertos tributosdisuasorios de actividades socialmente noci-vas, como los ambientales, consiguen mejorsu objetivo cuando recaudan menos, puesello significa que se han reducido los com-portamientos nocivos.

Así, los elementos básicos que, desde unpunto de vista normativo, debe tener un sis-tema tributario en un Estado democrático dederecho, a fin de poder cumplir con las fun-ciones y objetivos indicado, nos llevan a es-bozar una tipología básica de los componen-tes del sistema tributario ideal, tanto a nivelmaterial –esto es, la regulación general de lostributos y la regulación específica de cada tri-buto-, formal –esto es, el sistema de potesta-des atribuidas a la Administración Tributariay el desarrollo de las funciones públicas diri-gidas a la aplicación de los tributos-, comosancionador –esto es, el sistema de sancionesligadas al incumplimiento tributario, comoelemento de prevención general y especialorientado a castigar y disuadir dicho incum-plimiento. Asimismo, esta tipología debe sercomplementada con dos elementos funda-mentales: las características estructurales quedebe tener la Administración Tributaria parapoder aplicar el sistema adecuadamente; elsistema de objetivos y acciones estratégicasque debe desarrollar la Administración paraalcanzar sus objetivos recaudatorios y no re-caudatorios, acompañado del sistema de in-dicadores requeridos para evaluar la eficaciaen la consecución de dichos objetivos.

CARACTERÍSTICAS DESEABLES BÁSICAS DELSISTEMA PRESUPUESTARIO

Como se destacó anteriormente, la conexiónentre las esferas de los ingresos y de los gas-tos de la Hacienda Publica se estructura, enprimer lugar, por los comunes principios dejusticia financiera material, de modo que laactividad financiera esté en función de la sa-tisfacción de los derechos económicos y so-ciales de los ciudadanos en una sociedad de-


mocrática. Ahora, esta conexión a nivel mate-rial es insuficiente si no existe, al mismotiempo, una adecuada conexión formal, pro-cedimental, que asegure que los recursos tri-butarios se canalicen honesta, transparente yeficientemente hacia la satisfacción de necesi-dades públicas, de acuerdo con decisionespolíticas de los representantes populares so-bre la escala de prioridades con base en lacual se van a satisfacer dichas necesidades, deacuerdo con la disponibilidad de recursos.

Es aquí donde aparece la institución presu-puestaria. Ante todo, el Presupuesto es uninstituto esencial de cualquier sociedad de-mocrática. Es a través de la discusión y apro-bación de la legislación presupuestaria que,como se dijo, se fijan, democráticamente lasprioridades de satisfacción de necesidadespúblicas. En consecuencia, a través del Pre-supuesto se realizan las funciones asignativay redistributiva del gasto público. Moderna-mente, además, el Presupuesto ha asumidofunciones adicionales de carácter macroeco-nómico: a través del Presupuesto se desarro-lla, en mucho, la función de estabilización dela Hacienda Pública. En su estado no desea-ble, el Presupuesto puede ser elemento críti-co de la desestabilización económica, ahídonde su déficit alcanza extremos pernicio-sos. La regulación del instituto presupuesta-rio debe empezar por la definición de su es-tructura y de la definición de los criterios declasificación de los ingresos y gastos, pues detales criterios depende que el Presupuesto nosólo evidencie en qué rubros gasta el Estado,sino también cómo distribuye los recursosentre sus funciones básicas (educación, salu-do, comunicaciones, infraestructura, etc.),los efectos económicos de los gastos, los pro-gramas que se desarrollan y los resultadosque se esperan. En fin, por ahí empiezan aflaquear o a fortalecerse los objetivos de ho-nestidad, transparencia, eficiencia y eficaciaen el gasto público.

Asimismo, la naturaleza jurídica de la Ley dePresupuestos debe estar clara en cuanto aque ésta, en esencia, constituye un sistemade priorización de satisfacción de necesida-des previamente establecidas en las leyes or-dinarias, de modo que no se permita su con-taminación con normas atípicas que nohacen otra cosa que privar de transparenciael juego democrático del Congreso: aprobarnormas no típicamente presupuestarias en elPresupuesto conlleva evitar que tales normassean discutidas con la pausa que merecen lasleyes ordinarias.

El Presupuesto es, por otra parte, una insti-tución que se inserta en el marco general delas relaciones entre el Poder Ejecutivo y elPoder Legislativo. De ahí que una regulaciónen un sistema democrático debe prestar es-pecial atención a la regulación de las fases deelaboración –a cargo del Poder Ejecutivo- yde aprobación-a cargo del Poder Legislativo.Asimismo, el Presupuesto debe responder nosólo a principios competenciales claros, sinotambién a principios materiales: la unidad, launiversalidad, la no afectación de los ingre-sos a los gastos, la especialidad, el equilibrio.También debe corresponder a principiostemporales, relacionados con la anualidad ola plurianualidad, y debe estar relacionadocon la planificación general del Estado.

La eficacia y la transparencia requieren tam-bién la regulación adecuada de la fase de eje-cución presupuestaria, para asegurar que losrecursos lleguen a su destino y lo hagan enforma oportuna. Por último, el control de laejecución presupuestaria, tanto a nivel inter-no como externo, tanto a nivel de la legali-dad como de la eficacia del gasto, requierentambién una regulación adecuada que asegu-re que todo el ciclo hacendario se cierra deacuerdo con lo que el marco legal y progra-mático estableció.

La representación y la participacióncomo base de la sociedad democrática

Hacia una síntesis operativa del debatecontemporáneo

Proponer una tipología normativa básica oideal que venga a caracterizar el sistema de-mocrático siempre es tarea discutible por lagran cantidad o variedad de unidades de ob-servación (instrumentos internacionales,constituciones y leyes) que potencialmentepueden servir como términos de referencia.No existe, desde luego, una definición y unatipología única de democracia y, en conse-cuencia, siempre es complicado plantearprototipos de sistemas normativos formalesque la sustenten y refuercen, habida cuentade que los sistemas políticos tienen diferen-tes manifestaciones según sea la sociedad enque operen. Cada estado, cada sociedad vadecantando su propia simbología, culturapolítica, actores políticos, espacios o posibi-lidades para la participación popular, reglaso procedimientos, niveles de desagregaciónterritorial e institucionalidad.

La conexión entrelas esferas de losingresos y de los

gastos de laHacienda Publica se

estructura, enprimer lugar, por los

comunes principiosde justicia financiera

material.

La naturalezajurídica de la Ley de

Presupuestos debeestar clara en

cuanto a que ésta,en esencia,

constituye unsistema de

priorización desatisfacción de

necesidadespreviamente

establecidas en lasleyes ordinarias.

La eficacia y latransparencia

requieren también laregulación adecuada

de la fase deejecución

presupuestaria, paraasegurar que los

recursos lleguen asu destino y lo

hagan en formaoportuna.


Hay que diferenciarentonces, entre lascaracterísticaspolíticas de lademocracia susexigencias jurídicase institucionales, delas peculiaridadespropias de lasociedad y laeconomía o de lamaterialidad misma.

En América Latina sepresenta el desafíode avanzar haciaprocesos deconsolidación de lasdemocracias coninstrumentos queotorguen espaciossuficientes departicipación yrepresentaciónpopular, con reglasclaras y estructurasestables

Como se ha mencionado en las seccionesprecedentes, definir las instituciones demo-cráticas y sus atributos, constituye tambiénuna ardua tarea, no solo considerando la po-lisemia ideológica – doctrinal, sino las nume-rosas adjetivaciones, dimensiones y grada-ciones de los términos descriptivos que seasocian a ella. Una distinción analítica “tradi-cional” es la que se propone entre democra-cias y no democracias No obstante, ello es in-suficiente por los subtipos y las innovacionesconceptuales que son enfrentadas en la cien-cia y en la práctica política. Por ejemplo, Co-llier y Levitsky parten de la premisa de quehay cinco marcos conceptuales aplicados a lainvestigación sobre procesos de democratiza-ción, dentro de los cuales habría que distin-guir las siguientes categorías:

■ Los que siguen a Schumpeter en la utili-zación de una definición minimalistaque equipara democracia con la existen-cia de elecciones. Esta aproximación lla-mada “electoralista”, define la democra-cia como la celebración de elecciones ensituación de sufragio universal y la au-sencia de fraude electoral (Fukuyama1992, Schumpeter 1947)

■ Un grupo numeroso argumenta que sinla existencia efectiva de garantías para elejercicio de las libertades civiles, laselecciones no constituyen la democra-cia. Un “mínimo procedimental” debeincorporar no sólo las elecciones sinogarantías extendidas de los derechos ci-viles fundamentales, tales como la liber-tad de expresión, reunión y asociación.(O´Donnell y Schmitter 1986; Diamond,Linz y Lipset 1989; Mainwaring 1992 ytambién Linz 1978)

■ Más allá del mínimo procedimental, al-gunos académicos han identificado unconjunto de características que debenexistir para garantizar que esos procedi-mientos básicos aseguren la consecuciónde la democracia, mediante la creaciónde una definición “extendida del míni-mo procedimental” que incorpora el re-querimiento, según el cual, los gobier-

nos electos deben contar con un poderefectivo para gobernar, característicaque queda en entredicho en gobiernosdonde los cargos civiles no tienen ungrado de control significativo sobre losmilitares (Schmitter y Karl 1991; Hun-tington 1991; Valenzuela 1992)

■ La concepción prototípica de la demo-cracia industrial, que se refiere a unaconstelación de características políticas,económicas y sociales asociadas de ma-nera común a este tipo de regímenes.

■ El enfoque “maximalista” que se funda-menta en la consecución de principioscomo la igualdad en las relacione socia-les y económicas así como en la partici-pación popular extendida a los procesosde toma de decisiones en todos y cadauno de los niveles de la política. (Petras1998, Harnecker 1994 y Miliband1992)31

Últimamente se ha facilitado alguna estanda-rización de definiciones “procedimentales”de democracia a partir de los estudios deSchumpeter y los análisis contemporáneosde Robert A. Dahl 32. No obstante, estos au-tores dejan de lado las políticas sustantivasdemocráticamente deseables. Hay que dife-renciar entonces, entre las características po-líticas de la democracia, de las peculiaridadespropias de la sociedad y la economía o de lamaterialidad misma. Tratar de proponer elconjunto o tejido unitario de instrumentosesenciales para que funcione aceptablementeuna democracia en su dimensión funcionalde representatividad y participación, es la ta-rea que ocupa la definición de este eje analí-tico del Observatorio de la Democracia en Cen-troamérica.

En América Latina se presenta el desafío deavanzar hacia procesos de consolidación delas democracias con instrumentos que otor-guen espacios suficientes de participación yrepresentación popular, con reglas claras yestructuras estables. La cláusula democráticaconsignada en la Carta Democrática Intera-mericana 33, aprobada en el Vigésimo Octavo


31 COLLIER, David y LEVITSKI, Steven : “Democracy “with adjectives”: Conceptual Innovation in Comparative Research”. Chicago WorkingPapers, 2000. Vid. Abstract de Andreas Costafreda, Analista IIG, en Colección de Reseñas del Instituto Internacional de Gobernabilidad, ju-lio 2002. DRL: http//www.iigov.org.

32 DAHL ha señalado y demostrado que una democracia razonablemente representativa sólo puede existir si están presentes al menos ochogarantías institucionales: 1. Libertad para constituirse e integrarse en organizaciones, 2. Libertad de expresión, 3. El derecho de voto, 4.Elegibilidad para cargo público, 5. Derecho de los líderes políticos a competir por el voto, 6. Fuentes alternativas de información, 7. Elec-ciones libres y limpias, 8. Que las instituciones para hacer política de gobierno dependan del voto y de otros signos de preferencia.

33 Carta Democrática Interamericana, Vigésimo Octavo Período Extraordinario de Sesiones OEA/Ser.P, 10 de septiembre de 2001 AG/RES.1(XXVIII-E/01).

Período Extraordinario de Sesiones de la Or-ganización de Estados Americanos (OEA) el10 de septiembre de 2001 en Lima - Perú, esun buen instrumento de referencia a partirdel cual, desplegar la normativa - tipo básicademocrática.

Pretender señalar un esquema aceptable esindicativo de trabajar en ámbitos de sistemay subsistemas. Así se tiene que, el primer ni-vel de análisis es el Sistema Político 34, de élse deriva el sistema electoral y el sistema degobierno, cada uno con sus respectivas desa-gregaciones que le dan contenido. Este ejetemático, básicamente, está imbricado en elSistema Electoral, dejándose de lado adrede,el Sistema de Gobierno en virtud del su de-sarrollo en los otros Ejes del Protocolo. Enefecto, trabajar en teoría de sistemas bajo unenfoque procedimental de democracia esuna forma ordenada de colocar las variablesy los instrumentos normativos - jurídicos.Indudablemente esto responde a una estrate-gia de análisis deductiva.

Cabe anotar que esta propuesta se circunscri-be a “Representación política - democrática”. Laevocación de este concepto parte de los lla-mados “derechos Fundamentales de los indivi-duos, las libertades Públicas y los derechos de

participación civiles y políticos”. No se puededesarrollar la representación si antes no tene-mos claros los elementos relacionados con li-bertad de expresión, derecho al sufragio,pluralismo político, libertad ideológica, entreotros.

Al considerar que dichos elementos se eva-lúan desde el primer eje temático, éste seconcentrará en el análisis de tres dimensio-nes: “sistema electoral”, “administración deelecciones” y “partidos políticos”, que incluyenel sistema de indicadores constituido por lasreglas de juego previas a la representación ya los instrumentos orgánicos y funcionalesde la participación ciudadana. Observandovariables como celebración de elecciones,campañas electorales, organismos electora-les, actores internos y externos de un proce-so, etc., se desagregan las dos primeras di-mensiones. Tratamiento especial se dará a ladimensión “Partidos Políticos”. Al respecto,se ha considerado importante tener un desa-rrollo metodológico particularizado por lascaracterísticas que ellos entrañan, al consti-tuirse en mediatizadores “formalmente pri-vilegiados” de las demandas ciudadanas yser sujetos “iuris et de iure” de las plataformasde representación en varios países de la re-gión.


34 Sistema Político entendido como el conjunto de instituciones públicas, organizaciones de la sociedad, comportamientos, creencias, normas,actitudes y valores que mantienen o subvierten el orden del que resulta una determinada y, por lo general desigual y conflictiva distribu-ción de poder. (ALVAREZ, Angel, 2000). En Diccionario IIDH/CAPEL, 2ª edición, Tomo II, 2000.

El Sistema de Indicadores para el Obser-vatorio de la Democracia en Centroamé-rica está fundamentado en una aproxi-

mación de naturaleza jurídica-normativa alos requerimientos que debe de dar cumpli-miento el estado y su red institucional, parael ejercicio del buen gobierno en una socie-dad democrática. Es, por tanto, un análisisnormativo-institucional de la democracia, locual supone consideraciones epistemológicasy derivaciones metodológicas que brevemen-te se explican en esta sección.

Los elementos analíticos –incluso mesura-bles– para la construcción de este ampliomarco de referencia, son provistos por el de-recho público comparado, el derecho consti-tucional comparado, el derecho internacio-nal público comparado, el derechoadministrativo comparado, la teoría del Esta-do y la filosofía del Derecho. Estas áreas detrabajo han venido desarrollando una tipolo-gía que trasciende el plano de la construc-ción analítica y ha decantado una “experien-cia de vida” o “jurisprudencia de los hechos”que pretende, por una parte la comproba-ción empírica de la eficacia de las normassustantivas y de sus institutos procesales, ypor otra la eficacia y eficiencia de los instru-mentos institucionales que utiliza.

La construcción del modelo incorpora unanálisis estructural-funcional: las normas,institutos e instituciones establecidas en elconcepto y precepto del estado democráticode derecho. Además, asume un análisis sisté-mico: la “eficacia social” de las estructurasnormativas o institucionales se deriva de susinteracciones con otras áreas contiguas o ale-dañas a las que igualmente, subyacen princi-pios y valores de satisfacción de convivencia

social en democracia. Asimismo, sobre la ba-se de la construcción de un sistema de indi-cadores normativo e institucional, se defini-rán criterios para establecer una jerarquía denecesidades y demandas en materia de refor-ma del estado, reforma y reestructuración ju-rídica, y modernización institucional. En sín-tesis, la ruta metodológica articulará unaperspectiva descriptiva - explicativa que inclu-ye la definición del conjunto de variables y elsistema de indicadores, y una perspectivaprescriptiva - normativa que incluye la defini-ción de un “parque o conjunto sistémico-funcional” que se requiere en los países de laregión para que el Estado cumpla con los va-lores y principios democráticos.

La validez de la aplicación de un modelo conestas características es relativa y su correctainterpretación necesariamente nace de suimbricación en los diferentes y variados pro-cesos, coyunturas o circunstancias de ordeneconómico o social que viven las distintas so-ciedades en examen. En tal sentido, el mode-lo de indicadores propuesto opera como unparámetro específico y parcial, el cual obliga-toriamente se deberá sumar a los sistemas omodelos de indicadores de orden económi-co, de calidad de vida, de desarrollo huma-no, de bienestar cultural, que se encuentrenaplicándose en América Latina y Centroamé-rica en particular.

Categorías de trabajo: tipologías, sis-tema jurídico, concretización, exigibili-dad.

En términos generales la construcción nor-mativa se puede describir de la siguiente ma-nera: Una vez determinado el umbral fáctico

T E R C E R A P A R T E 1

Metodología del sistema de indicadoresde gobernabilidad y el Programa Observatorio

de la Democracia en Centroamérica

P A R T E 3

al cual se refiere el valor protegido (determi-nado por un indicador dado), inmediata-mente procede realizar una suerte de “pro-tección jurídica” del umbral por el indicador.Esta protección será posible únicamente apartir del desarrollo de la definición de unumbral de protección legal (zona de protec-ción específica) consistente en la tipicidad, ocreación del tipo jurídico. Posteriormente,una vez cumplido ese segundo paso de laconfiguración de la tipicidad, el proceso deconstrucción jurídica se completa mediantela creación del mecanismo efectivo quesus-tancial y procesalmente –permite la reclama-ción del derecho, es decir, la activación delos mecanismos jurisdiccionales para obligara su vigencia o reparación cuando así se con-sidere oportuno. Este último y tercer paso eslo que llamamos tipicidad o exigibilidad.35

El desarrollo de estos tres pasos supone unasecuencialidad de orden causal conceptual y,además, temporal. La definición de la tipici-dad (es decir de la características legales delderecho) no es posible sin la definición pre-

via de un indicador y el análisis concreto deuna especie fáctica en examen que permita“activar el indicador’’. De la misma manera,la definición de los mecanismos y los instru-mentos de la exigibilidad o la justiciabilidadno son posibles sin la definición previa, a suvez, de la tipicidad o fijación de la fronterajurídica del valor (véase el GRAFICO si-guiente). Las zonas donde se indican disfun-ciones o distorsiones ocurren por no atendercorrectamente las correlaciones entre valoresu objetivos (de carácter técnico, político oeconómico) y los indicadores que puedanfuncionar como parámetros para la mediciónde resultados o definición de exigencias. Asi-mismo, existen disfunciones en aquellas hi-pótesis –aún en el evento de que se puedanhaber establecido aceptablemente las formasde tipicidad (definición del ámbito jurídicoque definen el derecho)– donde no existeuna adecuada solución al problema de lasnormas- instrumentos (procedimentales)que garantizan la exigibilidad o la justiciabi-lidad del derecho.


35 Para el desarrollo específico de la noción de tipicidad o exigibilidad, ver: ORDOÑEZ, Jaime, Basic rights as a Reference for Explaining theParadigm of Citizenship and Defining the Boundaries of Social Exclusion, en Social Exclusion and Poverty Reduction in LatinAmerica and the Caribbean, WORLD BANK and FLACSO, Washington, San José, 2001.


GRÁFICO 1

DETERMINACIÓN DEL INDICADOR FUNCIONAL COMO PRESUPUESTODE LA TIPICIDAD Y LA EXIGIBILIDAD - JUSTICIABILIDAD.

ZONA DE DISFUNCIÓN

1 2Definición DeterminaciónDel valor del indicador que protege(Ámbito de reforma la realización del valorconstitucional) UMBRAL DE CIUDADANIA

(Documento técnico. World Bank,IDB, UNDP, fuente nacional, económica,estadística, etc.)

3Definición de la TIPICIDAD o ámbito de protecciónJurídica del valor y del umbral del valor protegidopor el indicador (Desarrollo de la ley sustantiva: leyde Administración Pública, ley de Administración Fi-nancieraLey de Reforma Tributaria, etc.).

ZONA DE DISFUNCIÓN

4Propuesta de exigibilidad o justiciabilidad (Creación demecanismos específicos para activar la acción individualdel ciudadano o bien, un derecho colectivo )

Sobre los criterios de tipicidad norma-tiva, eficacia y efectividad.

El Observatorio de la Democracia proponeun modelo tipológico para la contrastaciónde enunciados jurídicos que se consideran“deseables” para el fortalecimiento de las de-mocracias modernas, con los hechos o suce-sos fácticos que se dan en un contexto espe-cífico. Con base en el modelo, este proyectopostula requerimientos de cumplimiento alEstado y su red institucional para el ejerciciodel buen gobierno en una sociedad democrá-tica. Es por tanto un análisis normativo – ins-titucional y axiológico - deductivo de la de-mocracia, lo cual supone consideracionesepistemológicas y derivaciones metodológi-cas que brevemente se explican en esta sec-ción.

■ En primer término, supone la postula-ción de una estimativa jurídica. Se pre-tende definir el sentido y la orientaciónde las normas desde una teoría de losvalores. En consecuencia, se plantea unmarco axiológico y un marco técnicoque facilite el desarrollo de un ethos uhorizonte ético democrático. Como pro-cedimiento, esta perspectiva propone undiálogo permanente entre valores y prin-cipios democráticos y las normas.

A diferencia de ciertos enfoques sociológicosy de análisis de cultura política conductualis-ta, sustentados en la observación empírica delo social, una propuesta normativista optapor una decisión metodológica de tipo de-ductivo. No se propone la construcción deinstrumentos para evaluar o medir el funcio-namiento del Estado a partir de las percep-ciones de la ciudadanía. Por el contrario, lametodología deductiva-normativista propo-ne un marco apriorístico del sistema norma-tivo e institucional para que el “buen gobier-no” pueda ser efectivo.

■ En segundo término, el Observatorio dela Democracia aspira a establecer unproducto fundamental para el análisisnormativista: la definición de un MO-

DELO DE TIPICIDAD. La tipicidad es,puntualmente, la expresión formal deuna norma o diversas normas interrela-cionadas; es decir, el conjunto de siste-mas jurídicos desglosados norma pornorma, con sus más importantes princi-pios e institutos jurídicos. Un modelo detipicidad da lugar a una TIPOLOGIA delsub-sistema jurídico 36.

En resguardo del principio de la “seguridadjurídica”, un sistema de principios jurídicosdirectivos, plenos de sentido y unidos entresí, define conceptos y criterios clasificatorios.No obstante, con ello no se pretende estable-cer dogmas de validez general o completudabsoluta, sino proponer soluciones a proble-mas que han tenido efectos comprobables enexperiencias concretas. Estas “soluciones” ti-pológicas tienen como base la acumulacióndel conocimiento comparado.

Por supuesto que los criterios de tipicidad ytipología no son simples ordenadores con-ceptuales abstractos. Estos criterios desarro-llados por todas las ciencias sociales y jurí-dicas están orientados a comprender laconcordancia recíproca entre el “deber ser” yel “es”. No se trata solamente de sugerir unhorizonte imaginario o ideológico (visión demundo), sino su retroalimentación continuacon formas concretas de operación en la rea-lidad (formas de vida, usos y ámbitos deaplicación). Los “tipos” y las tipologías plan-teados en un modelo axiológico-comparati-vo han de unir valores y realidad37.

■ En tercer término, la definición de unsistema de indicadores permite MEDIRLOS NIVELES DE EFICACIA Y EFEC-TIVIDAD de la norma. La eficacia se re-fiere al plano formal (o ideal), esto es, ala determinación si la norma jurídica escapaz de poner en funcionamiento elaparato conceptual y procedimental delsistema jurídico. La efectividad pertene-ce al plano material, y está referida alimpacto real y específico que la normatiene en la realidad, esto es, en el mun-do de lo fáctico. La teoría del derecho


36 Para una mayor profundización epistemológica y detalle teórico sobre este tema:Larenz, Karl. Metodología de la Ciencia del Derecho. Editorial Ariel. Segunda edición en español. España. 1980. pp. 150-151.Ekkehart Stein,.op. cit.

37 Larenz reivindica la necesidad de un equilibrio -en tanto sistema- en toda norma entre valores y lógica: “un sistema conceptual en De-recho formado sólo según criterios lógico – formales, prescinde de las referencias valorativas que están detrás de las normas y con ello,falsifica necesariamente la conexión de sentido peculiar del Derecho, la cual no es de naturaleza lógico – formal, sino teleológica… Es-te sistema [el Derecho] no prescinde, por cierto, de las referencias de valoración, pues el propio ‘concepto’ de Hegel acentúa el valor yel desenvolvimiento de los momentos del concepto en el sistema no significa otra cosa que la concretización paulatina que resulta deun valor fundamental”. Larenz, op. cit. Pp. 173 – 174.

define que las normas jurídicas deben ser‘aplicadas’ a sucesos fácticos, a un hechoacaecido.

De valor imprescindible para el modelo tipo-lógico, la consecuencia operativa de la medi-ción de eficacia y efectividad de las normasofrece la posibilidad de averiguar tanto elsentido de una norma como su concretización(acto configurador jurídico e institucional).

El observatorio como integración demétodos de investigación social.

El sistema de indicadores de gobernabilidadjurídica que postula este Observatorio tienecomo fundamento una aproximación axioló-gica-normativa; no obstante, propone en susniveles metodológico y técnico, un instru-mento de medición básicamente cuantitati-vo. Se procura con ello “conocer” a los Esta-dos Democráticos y Sociales de Derecho enCentroamérica en la actualidad. Este tipo deconocimiento pretende ser evaluativo (unjuicio sobre el valor de las normas e institu-ciones democráticas), pero no es un juicioarbitrario, ni exclusivamente intersubjetivosino que requiere de un PARAMETRO ES-TANDARIZADO de medición o “tester”CONSISTENTE; este parámetro lo constitu-ye precisamente el Sistema de Indicadores.

Las matrices de dimensiones, variables e in-dicadores de cada uno de los ejes temáticos,apuntan hacia una adecuada operacionaliza-ción de las sustratos teórico-doctrinales delderecho público internacional comparado.

Lo anterior representa para el Observatorio,desde el punto de vista metodológico, unaoportunidad de superar la excluyente lógicabinaria o dicotómica entre el cualitativismo yel cuantitativismo radicales. En este sentidoeste proyecto estima conveniente una reo-rientación de las ciencias sociales y jurídicaspara el análisis de las democracias centroa-mericanas, y se coincide con la aproximacióndual expresada por varios científicos socia-les, entre quienes podemos citar a EduardoBericat en su libro “La integración de los mé-todos cuantitativo y cualitativo en la investi-gación social. Significado y medida”, queafirma al respecto lo siguiente:

“Es necesario repensar las categorías, es ne-cesario de –construir la línea divisoria cuan-titativo –cualitativo para observar de nuevo

la realidad social... La tercera respuesta posi-ble para superar las constricciones impuestaspor el código binario es la estrategia del com-promiso... Y es ésta precisamente la últimarespuesta que la ciencia social está ofrecien-do a la disyuntiva entre los métodos cualita-tivos y cuantitativo... la ciencia social hoybusca nuevos espacios de integración desdelos que observar la realidad. Esto exige, enprimer término, la aplicación simultánea deambas orientaciones metodológicas a unmismo objeto de investigación. Pero tambiénexige, como ineludible tarea previa, una di-fuminación de la frontera...” (pp. 12-14)

Como se observa, el Observatorio toma unadecisión epistemológica fundamental: adop-tar una posición integracionista (no segrega-cionista) entre el conocimiento generado porla investigación social cuantitativa y la inves-tigación social cualitativa. Esta construcciónde matrices parte de la premisa de que SI esposible la integracion, pero ¿cómo?, median-te la siguiente estrategia:

Analizar y sintetizar; o sea, descomponer untodo (Estado Democrático y Social de Dere-cho) para conocer sus partes (dimensiones,variables e indicadores) y reconstruir un to-do a partir de sus partes. Asimismo, en lasmatrices se “triangulan” los dos tipos de in-vestigación social, creando un espacio o zo-na de convergencia entre el parámetro cuan-titativo y la evaluación cualitativa.

En resumen, las matrices se construyeron co-mo una estructura híbrida-multimétodo queapunta a dos fases de investigación: La pro-puesta de este protocolo es básicamente unapirámide integrada con predominio cuantita-tivo (como referente de medición), y en suaplicación nacional en cada uno de los paí-ses, es básicamente una pirámide integradacon predominio cualitativo (como referentede evaluación).

El resultado que se pretenden obtener con loanterior es congruente con uno de los objeti-vos iniciales del proyecto: generar un aporteal conocimiento y explicación de la realidadde los Estados Democráticos y Sociales deDerecho en Centroamérica


Metodología de aplicación de las ma-trices.

El Protocolo Técnico para el Observatorio dela Democracia en Centroamérica, desarrollatres categorías específicas de análisis, en cadauno de los cuatro Ejes Temáticos:

■ Un conjunto de AMBITOS O DIMEN-SIONES (AREAS) de gobernabilidad ju-rídica e institucional;

■ Un conjunto de VARIABLES y de INDI-CES;

■ Un sistema de INDICADORES.

Estas tres categorías analíticas tienen la fun-ción de sistematizar los distintos ámbitos della estructura normativa – jurídica e institu-cional del Estado. Asimismo, ofrecen la posi-

bilidad de apreciar la evolución o involuciónde esos elementos normativos y su concreti-zación en instituciones. El conjunto de varia-bles, índices e indicadores constituyen unacervo de recursos instrumentales que moni-torean, por una parte, la funcionalidad de es-tructuras específicas del “Estado-aparato”, ypor otra, su importancia sistémica, en tantoinciden y son determinadas por sus interre-laciones con otras funciones desempeñadaspor otras estructuras organizativas de la ac-ción estatal en un régimen democrático.

El Protocolo Técnico, en tanto modelo axio-lógico, teórico y metodológico, prescribe deun conjunto de instrumentos de medición degobernabilidad democrática (NORMAS,INSTITUCIONES Y PARÁMETROS PARAMEDIR SU EFICIENCIA). La descripción decada categoría se desglosa en el siguientecuadro:


RECUADRO

AMBITOS ODIMENSIONES (AREAS)DE GOBERNABILIDAD

JURIDICA

Se fijan los ámbitos de protec-ción normativa o gestión insti-tucional según un CRITERIOTEMÁTICO Y FUNCIONAL DELESTADO APARATO.

Aquí los 4 ejes temáticos sesubdesarrollan en ámbitos deespecialidad específicos y par-ticularizados.

VARIABLES e INDICESde gobernabilidad

jurídica e institucional

a) Las VARIABLES son ámbi-tos más específicos por ti-pos de derechos, subáreasde protección y lógica ins-titucional del Estado Apa-rato.

b) Se entiende por INDICESlos cometidos de valor delsistema normativo y políti-co, que permite observartanto el comportamientode las variables como la re-lación sistémica entre indi-cadores.

El índice es una “exigencianormativa” vinculada portanto a la tipicidad o tipo-logía.

Sistemade INDICADORES

El indicador define el ámbitofáctico especificado por el um-bral normativo. En consecuen-cia, el indicador es un PARA-METRO que evalúa elcumplimiento de los términosde exigibilidad de la norma yde los cometidos instituciona-les.

El diseño y la ejecución de variables e indica-dores precisarán:

■ El ámbito normativo correspondiente acada eje temático y su correlato institu-cional.

■ El ámbito de exigibilidad o “nivel decumplimiento” de las normas e institu-ciones.

Para cada una de las matrices correspondien-tes a los cuatro Ejes Temáticos del Observa-torio, se proponen, en términos generales, 2tipos de indicadores de evaluación:

Aplicación de los indicadores de exis-tencia normativa.

Se referirán a la existencia del TIPO LEGALo la NORMA ESPECIFICA dentro del orde-namiento nacional. Es de suma importanciauna caracterización genérica con los princi-pales atributos o institutos que debería tenerel cuerpo normativo, esto con el objetivo deque el análisis del “operador” del Sistema deIndicadores pueda evaluar si efectivamentese da o no la existencia normativa. En estesentido, por ejemplo, si la pretensión norma-tiva o la prescripción que establece el SISTE-MA DE INDICADORES es:

“Ley de la jurisdicción constitucional”

se debe indicar los atributos mínimos de esecuerpo normativo. Verbigracia, si efectiva-mente contiene los institutos mínimos comoel juicio de inconstitucionalidad, el recurso deamparo, el hábeas corpus, el hábeas data, etc.A-simismo, opera, en materia de requisitos deadmisión y en la lógica sustantiva y procesalglobal del sistema jurídico nacional, comoun mecanismo para que se diriman los asun-tos constitucionales resultantes de la activa-ción del resto del sistema. Es decir, la evalua-ción de la EXISTENCIA NORMATIVA nodeberá ser una simple lista de comprobación(chek list), sino una evaluación sustantiva departe del operador.

Aplicación de los indicadores de efecti-vidad normativa.

Este tipo de indicadores se refieren a las fa-cultades que tienen las normas jurídicas (y el

régimen institucional que la pone en prácti-ca) de generar efectos específicos y concretosen la dinámica social. Para esto, se reconocenen principio 3 subtipos o niveles de análisis:

a) Insuficiencia o mal diseño normativo deacuerdo con los estándares internacio-nales y con arreglo al derecho compara-do, en campos como el derecho consti-tucional, el derecho administrativo, elderecho financiero, el derecho tributa-rio, entre otros. Aquí se evaluará la pro-bidad o no de la norma de acuerdo conlos requerimientos esenciales de suconstrucción, y con los institutos y con-tenidos que deba tener. (ya contenidoparcialmente en el indicador de Existen-cia Normativa).

b) Dificultades o no de aplicabilidad comoresultado del régimen procesal u organi-zacional. Las normas no se aplican efec-tivamente pues no están acompañadasde un sistema procesal efectivo (leyesprocesales que desarrollen adecuada-mente las normas sustantivas) o, bien,porque el régimen organizacional es ina-decuado, como resultado del diseño yfuncionalidad de las instituciones e ins-trumentos técnicos para su ejecución.Ejemplo: “la Contraloría General de laRepública, Tribunal de Cuentas o símil,carece de un sistema de registro sobreactividades financieras de determinadasinstituciones”.

c) Inconsistencia sistémica de las normas ylas instituciones.- La inefectividad de lanorma está relacionada con la inexisten-cia (o incorrecta construcción) de otrasnormas e institucionales que—al inte-ractuar con éstas— impiden una efecti-va aplicación y efectividad de los come-tidos establecidos por la norma. Porejemplo, en materia tributaria, la inexis-tencia de una Administración Tributariacon autonomía instrumental, pareceríaser un requisito esencial para que los ob-jetivos más generales de otra legislacióntributaria pueden ser cumplidos. Aquíestaríamos justamente ante un caso deineficacia o infectividad por razón sisté-mica.


Es necesario aclarar que, dependiendo de lavariable e índice específicos que se enuncien,se considerarán para su evaluación, indica-dores de naturaleza “CUANTITATIVA”, queexpresan:

“una valoración que es medible en un algo-ritmo, cifra o número”

Se concluye que las categorías específicas deanálisis del Protocolo, establecen en su con-junto, el PARAMETRO comparativo de com-portamiento funcional y cumplimiento devalores democráticos Asimismo, al conside-rar que el Protocolo para el Observatorio dela Democracia pretende ser aplicable al ám-bito centroamericano, es fundamental lapuesta a prueba del modelo en cada uno delos países de la región. Para esto se elabora-rán “mapas nacionales” que definirán, demanera inicial, la viabilidad de sus regímenesdemocráticos La comparación del Protocolocon los Mapas Nacionales permitirá monito-rear la realidad normativa – institucional enel respectivo país.

PROCEDIMIENTO DE CUANTIFICACION DELSISTEMA DE INDICADORES

Para cada una de las variables los consultorestemáticos del Proyecto han propuesto uno omás indicadores, cuyos valores serán determi-nados mediante un trabajo de campo, realiza-do en cada país por un grupo de evaluadoressiguiendo los criterios, procedimientos e ins-trucciones estandarizados y especificados enun Manual de Procedimientos que suministra-rá el Programa Observatorio de la Democraciaen Centroamérica, lo anterior asumiendo tam-bién las ponderaciones sugeridas por los ex-pertos temáticos y la evaluación de cada “tipo”38 de indicador en cada país.

Una vez que el trabajo de campo se realice yse obtengan los valores para los diferentes in-dicadores, se realizará un ejercicio consisten-te en calcular un valor promedio ponderadopara cada variable, un valor promedio pon-derado para cada dimensión, un valor pro-medio simple para cada eje y, finalmente unvalor promedio global para el país en el mo-mento correspondiente. 39

Este procedimiento hace factibles no solocomparaciones internas dentro del sistema,sino comparaciones globales, de ejes, de di-mensiones y de variables, y dentro de unmismo país en fechas diferentes. Es impor-tante al respecto subrayar que para el Progra-ma:

■ El Observatorio tiene, ciertamente, co-mo uno de sus objetivos, el monitoreo(seguimiento) y evaluación del compor-tamiento de ámbitos de desarrollo jurí-dico e institucional, durante determina-dos / específicos intervalos de tiempo(coyuntura anual o bianual) y espaciosgeográficos (países). Este análisis, sinembargo, no implica el análisis comparadoentre países. Aunque este uso del instru-mento sea inevitable por parte de loslectores de los informes, este no es unobjetivo del Observatorio.

■ El Programa se fundamenta en una es-trategia metodológica básicamente DIA-CRONICA, con la que se procura eva-luar el comportamiento de las categoríasde análisis al interno de determinadopaís, para identificar vacíos –evolucio-nes– involuciones, y de esta manera ser-vir de insumo para la toma de decisionesde los diversos actores sociales, econó-micos y políticos.

■ Se trata entonces de mapas nacionales,no de escalas comparativas entre países.


38 Cfr. “tipo” según los números 1 y 2 de la sección anterior.39 Como las variables tienen un número variable de indicadores y éstos pueden tener diferentes ponderaciones, el promedio por variable de-

be ser ponderado; igualmente el promedio para una dimensión debe ser ponderado porque las variables tienen diferentes ponderaciones.Los promedios por eje y el promedio global serán simples dado que, por convención técnica del proyecto, todas las dimensiones tienen elmismo peso

1. Procedimiento para la elaboración delos indicadores

Para efectos de la elaboración, manejo e in-terpretación de los indicadores y los valorespromedios de las variables. dimensiones yejes, se estimó conveniente – como se indi-có- que los indicadores adoptaran una formacuantitativa mediante los siguientes pasos:

1. a. Intervalo de variación.

El valor o puntaje que se asignará a cada unode los indicadores de las variables será de 0,100 o de un valor intermedio. El 100 indica-rá que la situación o nivel que se evalúa estáen la situación máxima positiva deseable oen el nivel óptimo posible, y el cero que la si-tuación posible deseada no existe o está ensu nivel mínimo posible. Valores intermediosde 50, 33 o 67, etc. aparecerán en la medidaen que sean posibles situaciones o niveles in-termedios.

Como se observa en las matrices, la gran ma-yoría son del tipo SI o NO (existencia), don-de el SI representa la situación extrema, de-seable positiva u óptima, y el cero lasituación extrema, no deseable o negativa.

El procedimiento que se propone tiene laventaja de que se utilizará en todos los casosla misma escala de medición, y por ello tan-to los valores de los indicadores, como los delas variables, dimensiones, ejes y el indicadorglobal, siempre estarán entre 0 y 100, lo quefacilitará la interpretación y comparación delos valores.

1. b. Asignación de los puntajes o valores.

De acuerdo a lo anterior el ejercicio de cons-trucción del Sistema de Indicadores requie-re asignar a cada uno de los indicadores unnúmero entre 0 y 100, que refleje su situa-ción o nivel. Para orientar este proceso elProyecto preparará un Manual de Procedi-mientos, donde se indican los criterios, re-glas y procedimientos específicos que debe-rán seguir los evaluadores en cada país en laasignación de los puntajes y valores. Por su-puesto, en los trabajos de campo en cadapaís, estos puntajes también estarán deter-minados por la evaluación que se haga deacuerdo con los “tipos generales” (existenciay efectividad normativa).

1. c. Ponderación de los indicadores,variables y dimensiones.

Los valores de los indicadores deben prome-diarse, inicialmente, para producir los valo-res de las variables, y luego éstas promediar-se para producir los de las dimensiones yejes. Atendiendo a diversos criterios filosófi-cos, normativos, teóricos y empíricos, losconsultores y los responsables del Proyectohan considerado que algunos indicadores,variables o dimensiones deben tener mayorimportancia o peso que otros en el cálculo delos valores, y han asignado consecuentemen-te ponderaciones a cada una de los indicado-res y variables. Buscando evitar la confusiónentre valores y ponderaciones, estas últimasse han expresado en fracciones de la unidad.Además, como siempre suman 1,0 para cadavariable o dimensión, facilitaran el cálculo delos promedios.

2. Cálculo de los promedios.

Los puntajes asignados a los indicadores de-ben promediarse, inicialmente, para produ-cir los valores de las variables, y luego éstospromediarse para producir los de las dimen-siones, los ejes y finalmente el Indice prome-dio global.

2.1 Cálculo de los valores promedio.

Para cada variable se tienen varios indicado-res y, consecuentemente el valor que repre-sentará la variable se obtendrá tomando to-dos los indicadores que le corresponden ycalculando un “promedio para la variable”.Este promedio es un “promedio ponderado”,es decir uno en que cada indicador recibirála ponderación que le corresponde. En igualforma se obtendrá el valor representativo decada dimensión, es decir calculando un pro-medio ponderado de los valores de las varia-bles que la componen. En cuanto a los valo-res promedio de los ejes y el valor promedioglobal, éstos se obtendrán haciendo prome-dios simples, ya que tanto las dimensionescomo los ejes tendrán la misma ponderación.

2. 2. Fórmulas para el cálculo de los promedios.

De acuerdo a lo anterior, las formulas para elcálculo de los valores promedios serán las si-guientes:


2. 2. 1. Variables

Supongamos que se tiene una variable V a la cual corresponden n indicadores. Si representa-mos con INDi el valor del indicador i y con Wi la ponderacion que le corresponde, el Valor deV, VAL(V) viene dado por fórmula siguiente:

VAL(V) = ∑ INDi * Wi , donde la sumatoria va de 1 a n. (Note que ∑ Wi =1).

NOTA: Si todos los indicadores tienen el mismo peso, el promedio se obtiene usando un pro-medio simple, es decir ,mediante la expresión : VAL(V) = ∑ INDi / n

2. 2. 2.Dimensiones

Sea DIM una dimensión formada por m variables. Si representamos con VAL(V)j el valor de lavariable j y con Wj la ponderacion que le corresponde, el Valor de la DIM, será un promedioal que corresponde la fórmula siguiente:

VAL(DIM) = ∑ VAL(V)j * Wj , donde la sumatoria va de 1 a m.(Note que aquí también ∑ Wi =1).

NOTA: Si todas las variables tienen el mismo peso, el promedio se obtiene usando un prome-dio simple, es decir, mediante la expresión : VAL(DIM) = ∑ VAL(V)j / m

2. 2. 3. Ejes

En este caso, como todas las dimensiones tienen igual peso, el promedio para un EJE cualquie-ra viene dado por un promedio simple de los valores para las k dimensiones que lo compo-nen. La fórmula es la siguiente

VAL (EJE) = ∑ VAL(DIM)h / k Sumatoria va de 1 a k

2. 2. 4. Indice Promedio Global (IPG)

El Indice promedio global o IPG se obtiene haciendo un promedio simple de los valores de loscuatro ejes

VAL(EJE 1) + VAL(EJE 2) + VAL(EJE 3) + VAL (EJE 4) IPG = 4


2. 2. 5. Ejemplo de Cálculo del Promedio Ponderado para una Variable

Supongamos que se tiene una variable V a la cual corresponden n = 4 indicadores.

Sea INDi el valor del indicador i y Wi la ponderacion que le corresponde

INDIC PONDER PUNTAJE Ponderacion Puntaje asignado

1 W1 IND1 0, 20 0

2 W2 IND2 0,50 50

3 W3 IND3 0,15 100

4 W4 IND4 0,15 0

1,00

Utilizando la fórmula ya presentada:

PROM(V) = ∑ INDi * Wi = IND1*W1 + IND2*W2+ IND3*W3 + IND1*W1

= 0 * 0,20 + 50 * 0,50 + 100 *0,15 + 0 *0,15

= 0 + 50 + 15 + 0 = 85

De acuerdo con el cálculo anterior, la variable V tendrá un valor/puntaje de 85.


¿EN QUÉ CONSISTE EL PROTOCOLO TÉCNICODEL SISTEMA DE INDICADORES DE GOBERNA-BILIDAD JURÍDICA E INSTITUCIONAL?

El “Protocolo Técnico” del Sistema de Indica-dores para el montaje de un “Observatoriode la Democracia en Centroamérica” tienecomo objetivo general el crear una platafor-ma de criterios teóricos - conceptuales y me-todológicos, sobre la cual se diagnostiquen yevalúen las carencias, avances, rezagos uoportunidades de desarrollo de todos aque-llos elementos o componentes consideradosnecesarios para la consolidación del EstadoDemocrático de Derecho y el ejercicio delbuen gobierno, todo esto desde una perspec-tiva jurídica e institucional.

El Protocolo Técnico es:

■ Resultado de la primera etapa del pro-grama “Observatorio de la Democraciaen Centroamérica”.

■ Producto de una enunciación inicial devalores que se consideran suficientes parala operación del Estado Democrático deDerecho.

■ Su abordaje analítico es prescriptivo. Elmodelo que propondrá se configura demanera deductiva y axiológica.

El Protocolo Técnico considera la finalidadsecuencial (por etapas) que tiene el Observa-torio:■ El modelo o “tipo ideal” que supone el

Protocolo pretende adaptarse y ser con-trastado con la realidad de los paísescentroamericanos (segunda etapa).

■ En esta segunda etapa, el abordaje analí-tico es descriptivo. La ejecución del mo-delo ideal en la observación de los paí-ses concernidos configurará cinco“mapas nacionales” para el diagnóstico yevaluación.

■ En una tercera etapa –constructivista-,cada país tendrá en el Observatorio unparámetro de evaluación para la toma dedecisiones, toda vez que los índices e in-dicadores reflejan la realidad específicadel contexto nacional particular.

¿EN QUÉ CONSISTE UN ANÁLISIS NORMATIVO,AXIOLÓGICO Y DEDUCTIVO?

El modelo constituye un marco o delimita-ción de una tipología considerada básica pa-ra el Estado Democrático de Derecho enAmérica Central. Definirá parámetros o exi-gencias mínimas para que operen los presu-puestos de gobernabilidad jurídica, coheren-cia en la gestión institucional, seguridad ycertidumbre jurídica y los demás factores in-herentes al Estado de derecho y a la satisfac-ción de los valores democráticos.

Un “modelo” o tipo ideal de estas caracterís-ticas establece una tipología básica o “mode-lo de estado mínimo – necesario” del espec-tro institucional y normativo; lo cual implicalos siguientes corolarios o derivados teóricosy prácticos:

1. Supone la postulación de una esti-mativa jurídica. Se pretende definirel sentido y la orientación de lasnormas desde una teoría de los va-lores: plantea un marco axiológico yun marco técnico que facilite el de-sarrollo de un ethos u horizonte éti-co democrático.

2. No se propone la construcción deinstrumentos para evaluar o medirel funcionamiento del Estado a par-tir de las percepciones de la ciuda-danía (enfoques sociológicos y deanálisis de cultura política conduc-tualista). Por el contrario, proponeun marco apriorístico del sistemanormativo e institucional para queel “buen gobierno” pueda ser efectivo.

3. Presupone que el DERECHO COM-PARADO ha ido desarrollando unatipología de carácter normativista einstitucional que ha decantado unaexperiencia –no sólo en el plano dela construcción analítica– sino, ade-más, en la comprobación empíricade la eficacia de las normas sustan-tivas, de sus institutos procesales, yen los instrumentos institucionalesque utiliza. Ello implica que el pri-mer producto será la definición deun MODELO IDEAL DE TIPICI-DAD NORMATIVA (expresión for-mal de la norma), es decir, el con-junto de sistemas jurídicosdesglosados norma por norma, consus más importantes principios einstitutos jurídicos. Esto deberá darlugar a una TIPOLOGIA del sub-sis-tema jurídico.

4. Supone un análisis estructural –funcional: las normas, institutos einstituciones establecidas en el con-cepto y precepto del Estado Demo-crático de Derecho.

5. Supone un análisis sistémico: la “efi-cacia social” de las estructuras nor-mativas o institucionales se derivade sus interacciones con otras áreascontiguas o aledañas a las que,igualmente, subyacen principios yvalores de satisfacción de conviven-cia social en democracia.

6. Definirá criterios para estableceruna jerarquía de necesidades y de-mandas en materia de reforma delestado, reforma y reestructuraciónjurídica, y modernización institu-cional.


Este Reporte, que se ha elaborado en laprimera parte del Programa Observa-torio de la Democracia en Centroamé-

rica (Protocolo), ha mostrado valiosos pro-yectos tendentes a diagnosticar y evaluar eldesarrollo del proceso de democratización enCentroamérica durante períodos determina-dos de tiempo, lo que ha sido de gran utili-dad en la conformación de criterios de juiciopara todos los actores sociales interesados einvolucrados con la modernización de lasdemocracias en la región. Sin duda, el estu-dio específico de casos por país y el análisiscomparado entre países sobre la base de laejecución sistemática de monitoreo de las de-mocracias centroamericanas, ha coadyuvadoa la constitución de algunos criterios necesa-rios para la toma de decisiones.

Al estudiar los diversos Observatorios esta-blecidos alrededor del mundo, es notable nosolo la cantidad, sino la variedad de enfoquesy metodologías utilizados, pues cada unoobedece a una determinada definición de de-mocracia, a objetivos disímiles y a coberturasterritoriales también diferentes. Algunosmuestran coincidencias, tanto entre sí comocon el Proyecto que aquí se propone. Otrosson de carácter más restrictivo y se enfocanen aspectos o dimensiones puntuales de lademocracia y del desarrollo económico.

A continuación, se presentan algunos de losinstrumentos dedicados a la observación dela democracia, y se analizan los puntos de se-mejanza, de diferencia, o de complementa-riedad y las posibles conexiones de apoyomutuo con el Observatorio de la Democraciaen Centroamérica

C U A R T A P A R T E 1

Reporte sobre Observatorios de Gobernabilidad,Democracia y sistemas de indicadores

en la materia a nivel regional e internacional.

P A R T E 4

Conceptualizing and measuring the liberi-zation of autocracy and the consolidationof democracy across regions of the worldand from different points of departure

LAGNIKS (Latin American GovernanceNetwork Information and KnowledgeSystem. - Red y Sistema Latinoamericanode Información y Conocimientos sobreGobernabilidad)

Proyecto dirigido por Philippe C. Schmitter y Cars-ten Q. Schneider, cuyos resultados se publicaronen el avance de investigación Conceptualizingand measuring the liberization of auto-cracy and the consolidation of democracyacross regions of the world and from dif-ferent points of departure. Se reporta unproyecto basado en un análisis comparativo de laLiberación de la Autocracia (LoA) y la Consolida-ción de la Democracia (CoD), en un número de-terminado de países de Europa Central y del Este(CEE) y del Medio Oriente y África del Norte (ME-NA). Subsecuentemente, su instrumentario demedición se ha extendido hasta cubrir casos decambio de régimen en el Sur de Europa, Américadel Sur, Europa Central y las Repúblicas de la an-tigua Unión Soviética. A partir de esas dos varia-bles (LoA y CoD), se fundamentan una serie de in-dicadores, con los cuales se logra medir losavances en el progreso y los grados de consolida-ción de los procesos de democratización.

El Observatorio de la Democracia en Centroamé-rica ha encontrado en las investigaciones y la ex-periencia de Schmitter y Schneider similitudes enla construcción de su sistema de variables, índicese indicadores, y espera generar relaciones de mu-tua cooperación y retroalimentación con esteProyecto.

El Programa Observatorio de la Democracia coin-cide con esta apreciación de Schmitter y Schnei-der y por ello, centra su monitoreo en la dimen-sión CoD dividiéndola analíticamente en 4ámbitos de observación de desarrollo jurídico –institucional.

Este Proyecto pertenece al INSTITUTO INTERNA-CIONAL DE GOBERNABILIDAD (IIG) patrocinadopor la Generalitat de Catalunya (Gobierno Autó-nomo Catalán) y por el Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo (PNUD).

Este Proyecto presenta algunas similitudes con elObservatorio de la Democracia. Tiene el mismoobjetivo: el desarrollo de conocimientos para unmejor aprovechamiento de los recursos y de lasinstituciones democráticas. Aunque parten de en-foques y tienen metas diferentes, no solo por lasáreas sino también por la cobertura, también pre-sentan puntos de complementariedad. Ambos-proyectos fomentan la capacitación y el mejora-miento del estado de la situación en los países


Observatorios sobre Democracia y Desarrollo Humano.

NOMBRE DEL INSTRUMENTO DESCRIPCIÓN


Indicadores de los agregados globales dela calidad de gobierno.

concernidos. También hay similitudes en cuanto agobiernos locales y sus políticas, y asimismo, enlos sistemas de información y políticas e instru-mentos preventivos sobre gobernabilidad demo-crática y sobre áreas de inversión y participaciónciudadanas.Sin embargo, en lo que más se asemejan es en elénfasis que LAGNIKS llama Estado de Derecho yDesarrollo Humano y que “Responde a las de-mandas de los actores de la gobernabilidad enAmérica Latina, tratando de constatar en qué me-dida el sistema legal y jurídico en su conjunto,constituye un elemento no sólo útil, sino irrenun-ciable para el desarrollo institucional entendidodesde la óptica de la gobernabilidad democráticapara el desarrollo humano. Busca definir el papelque el Estado de derecho juega, asentando lasbases institucionales del desarrollo, haciéndoloviable, otorgándole legitimidad y dotándolo deeficacia”. Dicho tema, aunado al de InstitucionesPolíticas y Procesos Políticos, coinciden en el en-foque jurídico - institucional que es, precisamen-te, la característica esencial del Sistema de Indi-cadores del Observatorio de la Democracia enCentroamérica.Entre las diferencias más notorias con este últi-mo, está el hecho de que LAGNIKS, además de cu-brir todo el Continente, pretende recopilar y siste-matizar la información existente, y no establecerrequisitos mínimos, ni elaborar sistemas de indi-cadores, aunque sí plantea construir un banco defuentes.Ambos instrumentos presentan algunas áreas deestudio similares, donde cabría un apoyo mutuoen insumos y en investigación, sin olvidar que elénfasis jurídico-institucional normativista del Ob-servatorio de la Democracia, puede aportar valio-sos complementos a Lagniks.Otros temas en los que pueden darse relacionesde apoyo, son los de estado de derecho y desa-rrollo humano, instituciones políticas y procesospolíticos, sistemas de información, así como po-líticas e instrumentos preventivos sobre gober-nabilidad democrática.

En este Instrumento, desarrollado por el BANCOMUNDIAL los autores proponen “6 componentesbásicos de la calidad del gobierno”, los analizany valoran. Con estos elementos, logran construiruna serie de 300 indicadores para medir y evaluarla calidad de los gobiernos.Tanto este Instrumento como el Observatorio dela Democracia en Centroamérica podrían benefi-ciarse mutuamente, al utilizar informaciones cru-zadas que sirvan no solo para mostrar los índicesde efectividad y eficacia de los gobiernos, me-diante los Indicadores del Observatorio de la De

QUALITY OF DEMOCRACY WORKINGGROUP (QDWG)

REPORTE DE GOBERNABILIDAD GLOBAL

INFORME ESTADO DE LA NACIÓN

mocracia, sino también para una mayor transpa-rencia en el rendimiento de cuentas en las inves-tigaciones sobre corrupción.

De cobertura casi global, este instrumento (lleva-do a cabo por el INSTITUTO KELLOG) propone, demanera similar al Observatorio de la Democraciaen Centroamérica, la evaluación, por medios teó-ricos y empíricos, de las diferentes dimensionesde la democracia, tanto en lo que se refiere a lalegalidad e institucionalidad, así como tambiénen asuntos que tienen que ver con inversión yparticipación democráticas.No ha sido posible recopilar, a la fecha, más infor-mación acerca de la metodología empleada, ni dela posible elaboración de variables e indicadorespara evaluar las democracias.Aunque el proyecto de la Kellog Foundation esmuy ambicioso, pues es de ámbito global, ambosinstrumentos podrían suponer la posibilidad deintercambio de información, así como de valida-ción de datos.

Este Reporte del FORO ECONÓMICO MUNDIAL(WEF), se diferencia del Observatorio de la Demo-cracia en Centroamérica en su objetivo: “publicaranualmente, los esfuerzos de los gobiernos, orga-nizaciones intergubernamentales y otros actoresno estatales, por mejorar las condiciones de la ca-lidad de vida de los ciudadanos” Tiene un enfo-que básicamente económico, y no pretende medirlas democracias en su dimensión jurídica –institu-cional.

El proyecto ESTADO DE LA NACION iniciado enCosta Rica en año 1994 con el auspicio del PNUD,se publica anualmente.En la actualidad se han presentado alrededor de20 informes en los 5 países centroamericanos. Elenfoque del informe es multidimensional pues sudiagnóstico apunta al “desarrollo humano”. Unade estas dimensiones es el fortalecimiento de lademocracia. Al respecto, se da cuenta de una se-rie de elementos sobre la calidad de la democra-cia, sobre todo en lo que se refiere a seguridad, ladesconfianza de la ciudadanía en los partidos po-líticos, y otros aspectos que tienen que ver máscon la percepción de los ciudadanos sobre dichostemas. El Informe del Estado de la Nación difieredel Observatorio de la Democracia en Centroa-mérica, no solo en la metodología, que es másbien perceptiva, basada en encuestas de opinión,censos e información existente, sino que tambiéndifiere en el enfoque, ya que no se ocupa de me-dir o calificar la democracia por medio de indica-dores que ponderen el estado de derecho, la lega-lidad, ni las normativas imperantes.



ESTADO DE LA REGIÓN EN DESARROLLOHUMANO SOSTENIBLE

Se considera que ambos instrumentos son com-plementarios. Así como con los otros instrumen-tos que se basan en encuestas de opinión, cen-sos, focus groups, y otras informacionesexistentes, todas de carácter perceptivo, el Infor-me Estado de la Nación contará, a partir de laelaboración del Sistema de Indicadores del Ob-servatorio de la Democracia, con un elementomás de juicio y ponderación de los temas de de-sarrollo humano que, año con año, viene investi-gando y publicando.Asimismo, el Observatorio no puede dejar de uti-lizar la rica información que presenta el InformeEstado de la Nación, ya que las percepciones, lasobservaciones y los deseos de los ciudadanos entorno al tema de la democracia, deben y puedenincidir en la elaboración de marcos de mediciónde la calidad normativa de las instituciones de-mocráticas.

El Proyecto ESTADO DE LA NACIÓN y el Proyectode Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUDtambién elaboran este instrumento.El ESTADO DE LA REGIÓN EN DESARROLLO HU-MANO SOSTENIBLE, cuyo segundo informe se pu-blicó en el año 2003, ha resultado un elementoimportante de análisis comparativo y de consultaen la región centroamericana. Es similar al Infor-me del Estado de la Nación en su metodología,que se basa en recopilación y análisis de datos deencuestas y estadísticas, así como de investiga-ción académica. Para su elaboración también seefectuaron muchas y variadas consultas persona-les, con un resultado muy rico en opiniones de to-dos los sectores.Tal como su nombre lo indica, este instrumentopone énfasis en el “desarrollo humano sosteni-ble” como fue planteado por la Alianza para elDesarrollo Sostenible (ALIDES) desde su concep-ción en el seno del Sistema de la Integración Cen-troamericana (SICA). Analiza y pondera las condi-ciones para que el desarrollo humano seproduzca, dentro de los marcos institucionales ylegales de una democracia.Además de los propósitos de comparación, el in-forme se propuso generar un valor agregado re-gional. Es decir, el resultado total es mayor que lasuma de los mapas nacionales. En este sentido,este Informe se asemeja a lo que pretende cons-truir el Observatorio de la Democracia, lo que ge-neraría puntos de apoyo mutuo ente ambos.El Informe del Estado de la Región supone ungran esfuerzo de investigación, cuyos resultadospueden complementarse con el enfoque normati-vo y jurídico del Observatorio de la Democracia.Así se podrá lograr una visión más completa delestado de las democracias centroamericana, y

AUDITORÍA CIUDADANA SOBRE LA CALI-DAD DE LA DEMOCRACIA

OBSERV ATORIO DEL DESARROLLO (OdD)

quizás llegar a acuerdos o medidas conjuntas pa-ra subsanar los puntos deficitarios en cada unade ellas.

Como el nombre mismo lo define, existen simili-tudes entre este informe y el Observatorio, en loque se refiere a la búsqueda de condiciones me-jores para el desarrollo democrático de los paísesde la región.Algunos de los postulados que enuncia GuillermoO’Donnell en el Decálogo inserto en el texto delinforme, se podrían referir también al Observato-rio de la Democracia en Centroamérica. Sin em-bargo, ambos instrumentos difieren en metodolo-gías, y sobre todo, en el enfoque normativista yjurídico- institucional con que analiza el tema dela democracia este último.También existen diferencias en cuanto a los te-mas tratados en cada uno de los instrumentos.Sin embargo, y precisamente por eso, son com-plementarios, pues podrían refuerzan mutuamen-te los eventuales puntos débiles analíticos de ca-da uno.Para el Observatorio de la Democracia es impor-tante contar con el análisis de la Auditoría, paraconciliar las percepciones y aspiraciones de losciudadanos sobre la democracia, con los hallaz-gos teóricos y empíricos que se logren con el Sis-tema de Indicadores.Este instrumento, así como otros expuestos, don-de son las opiniones de los ciudadanos y de gru-pos diversos de la sociedad civil las que forman elmarco de análisis de los asuntos, temas o proble-mas tratados, ofrece una veta muy rica en cuantoa la observación de la democracia como modo devida, con todos sus defectos y contrasentidos.

Establecimiento del mismo entre la Universidadde Costa Rica, en asocio con el PNUD.

Este instrumento tiene algunas similitudes con elObservatorio de la Democracia, pues también bus-ca establecer variables e indicadores sobre el de-sarrollo nacional, y entre estos, algunos relaciona-dos con la democracia, especialmente en lo que serefiere al fortalecimiento de las instituciones.El OdD define series estadísticas en múltiples te-mas como economía, medio ambiente y otros Enlo que respecta a la metodología, establece indi-cadores cuantitativos y cualitativos; estos últimosprovienen de encuestas, a diferencia de la infor-mación que provee el Observatorio de la Demo-cracia.No se encuentra en el OdD información detalladadel enfoque jurídico- normativo e institucionalque, como se ha insistido, es la característica delObservatorio de la Democracia en Centroamérica.



LATINOBARÓMETRO

OBSERVATORIO SOCIAL DE AMÉRICA LATI-NA (OSAL)

INFORMES DE DESARROLLO HUMANO NA-CIONALES (NHDRS)

La Corporación LATINOBARÓMETRO cuenta conun instrumento, que es una encuesta que se llevaa cabo anualmente en 17 países de América Lati-na. Expresa muestralmente las opiniones, actitu-des y conductas de los cerca de 400 millones dehabitantes de la región latinoamericana, iniciadaen 8 países en el año 1995, y se amplió a 16 paí-ses un año más tarde.Además del Latinobarómetro, en la actualidadexiste el “Nuevo Barómetro Europeo”, el “Afro-barómetro”, y el “Barómetro del Este Asiático”creado en el 2001. Asimismo, los Directores delBarómetro han formado una nueva organización,llamada el “Barómetro Global”, que está confor-mada por una federación de los 4 citados cu-briendo 4 continentes.Uno de los mayores avances del Latinobarómetroconsiste en la homogeneización de las muestras,su cobertura y la calidad de la información reco-lectada. Se da gran atención a la estandarizaciónde las especificaciones técnicas de las muestras, ylos requerimientos para el trabajo de campo.

El Consejo Latinoamericano en Ciencias Sociales(CLACSO) cuenta con un programa especial ini-ciado a partir de febrero de 2000 orientado a pro-mover y aportar elementos para una reflexión crí-tica sobre las nuevas realidades del capitalismolatinoamericano y, especialmente, sobre las diver-sas formas que asume el antagonismo social ennuestras sociedades. Tiene por objetivo aportarelementos para una reflexión crítica, histórico-estructural, sobre las nuevas realidades de las so-ciedades latinoamericanas. El OSAL aspira a esti-mular el análisis y la reflexión sobre las caracte-rísticas que presentan los distintos movimientossociales en la región. Por la temática citada elprograma aspira también a construir un espaciode intercambio entre los propios investigadores yentre éstos y los movimientos sociales y políticos.

Desarrollado por el PNUD- Oficina del Informe so-bre Desarrollo Humano.El Plan de Negocios de PNUD, presentado al Con-sejo Ejecutivo en Enero 2000, confirma la condi-ción de los Informes Nacionales sobre DesarrolloHumano (NHDRs) como principales pilares deltrabajo analítico y de formulación de políticas delPrograma. El objetivo principal de los informes esimpulsar la toma de conciencia pública y desen-cadenar la acción sobre los temas críticos del de-sarrollo humano. Los NDHRs contribuyen tambiénsignificativamente a consolidar la capacidad es-tadística y analítica nacional y constituyen un ve-hículo importante para el cumplimiento de lasmetas fijadas por la comunidad internacional enla Cumbre del Milenio.

OBSERVATORIO SOCIAL

Existe una conexión de dos vías entre los NHDRsy el informe sobre Desarrollo Humano Global(HDR). Mediante los NHDRs, el PNUD lleva al de-bate de las distintas políticas nacionales y de lasiniciativas de desarrollo humano nacionales ysubnacionales, muchos de los conceptos y las me-todologías que se han probado en los informesglobales. Asimismo, el análisis y las recomenda-ciones de los NHDRs enriquecen la discusión glo-bal defendida por el HDR con perspectivas localesprácticas.DE forma similar a lo que sucede con los Informesdel Estado de la Nación y del Estado de la Región,el Observatorio de la Democracia tiene algunospuntos de conexión con estos Informes de Desa-rrollo Humano. Para los efectos de estos informes,el Observatorio puede ser un instrumento analíti-co de “zonas sensibles de legislación - institucio-nalización” y “umbrales de desempeño normati-vo”, para que los regímenes democráticoscentroamericanos contribuyan a promover condi-ciones para que los habitantes de la región mejo-ren su calidad de vida.

La Dirección de Integración Social del Consejo deIntegración Social del SICA (Sistema de la Inte-gración Centroamericana), ha propuesto este ins-trumento, el cual servirá de referencia tanto parala fundamentación de los planes estratégicos sec-toriales y la toma de decisiones políticas, comopara la presupuestación y rendición de cuentas.La Dirección de Integración Social del SICA, tantopor su mandato como por su actual proyeccióncomo instancia técnica de coordinación de las di-versas secretarías de las instancias sectoriales re-gionales, tiene las condiciones idóneas para es-tructurar y poner en funcionamiento unainstancia regional de observación del desempeñosocial de Centroamérica.Entre sus objetivos se busca contribuir a hacermás calificada, eficiente, eficaz y transparente, lalabor de orientación estratégica, coordinación depolíticas, fijación de metas y evaluación de resul-tados que cumplen las instancias regionales delsector social, mediante la estructuración de unObservatorio Social Centroamericano encargadode operar un sistema de recolección, procesa-miento, análisis y divulgación de indicadores e ín-dices en el campo social de Centroamérica. En es-te sentido, es obvio el nexo que se puedeestablecer entre este instrumento y el Observato-rio de las Democracia, para el mutuo enriqueci-miento y la complementariedad de los hallazgos.Ambos podrán contribuir al fortalecimiento insti-tucional de los organismos regionales de la inte-gración social, principalmente de la Dirección deIntegración Social de la Secretaría General Unifi



Observatorios Ciudadanos “Vigilancia ciu-dadana e inversión social”

cada del Sistema de Integración Centroamericanay a la toma de decisiones de los órganos e Insti-tuciones Regionales del Subsistema de Integra-ción Social.Los objetivos y la metodología de este instrumen-to parecen diferir mucho de los del Observatoriode la Democracia, sin embargo, existen puntos decontacto y de conexión, ya que uno de los propó-sitos del Observatorio es precisamente, definir elmarco legal dentro del cual se lleven a cabo loscambios necesarios para una mejor distribuciónde la riqueza y para una superación de las bre-chas sociales y económicas que caracterizan a laregión.

Es auspiciado por la UNICEF / Costa Rica.Este observatorio iniciado en el período 2001-2002, pretende brindar “a la sociedad civil laoportunidad de velar por el establecimiento depolíticas y programas y vigilar que se cumpla contransparencia la asignación de los recursos públi-cos, el uso eficiente de estos, que tengan un im-pacto positivo en el nivel de vida… para haceroperativos los preceptos jurídicos de justicia y so-lidaridad presentes en el Código de la Niñez y laAdolescencia, promulgado en febrero de 1998”.Este proyecto se centra en el enfoque de dere-chos, razón por la que resulta evidente su conec-tividad con los objetivos propuestos por el Obser-vatorio de la Democracia en Centroamérica.

Otros Observatorios

Por otra parte, existe una gran variedad deObservatorios, cuyos enfoques son más res-tringidos, y que pretenden monitorear algunade las diversas facetas del desempeño de las“democracias occidentales contemporáneas”.

Sus enfoques tienen diversos énfasis en laeconomía, el medio ambiente, la sociedad ci-vil organizada, la corrupción, los conflictosbélicos y la paz, etc. Consecuentemente, susperspectivas principales también son diver-sas: la economía, la sociología, la ecología, la

defensa de derechos humanos para sectoressociales específicos, la calidad de los gobier-nos locales, entre otros. Provienen de múlti-ples iniciativas institucionales, de la sociedadcivil y de ciudadanos a título personal. Dadaslas bases normativas, jurídicas e instituciona-les del Observatorio de la Democracia enCentroamérica, se esperaría una dinámica deretroalimentación entre éste y los demás.

Con la salvedad de que el siguiente listadono pretende ser exhaustivo ni definitivo, sepueden citar estos esfuerzos de monitoreo yevaluación:

Socio-económico:

Administración pública:

Conflictos y crisis:

Con énfasis en gobiernos locales

1) Facultad Latinoamericana en Ciencias So-ciales (FLACSO): “Observatorio Ciudadanode la Educación y Movimiento Ciudadanopor la Democracia “Dedicado a la promoción de las Ciencias So-ciales en América Latina y el Caribe, cuyostemas principales son la docencia y la Coo-peración Técnica

2) Foro Nacional La Educación en las Platafor-mas Electorales Memoria Presentaciones Es-peciales Partidos Análisis OCE

3) Foro Nacional La Educación en las Platafor-mas Electorales Memoria Presentaciones Es-peciales Partidos Análisis OCE PRIMER CON-GRESO NACIONAL DE POLÍTICAS SOCIALESUniversidad Nacional de Quilmas

4) DEPAZ - Instituto de Estudios por la Demo-cracia la Paz y la Convivencia en ColombiaObservatorio de la mundialización

5) ATTAC- - Alerta rojaAcuerdos internacionales sobre el fenómenode la globalización y sus consecuencias parala humanidad.

UNPAN (United Nations Online Network)La misión de UNPAN - (United Nations OnlineNetwork in Public Administration and Finance) espromover el intercambio de conocimientos, expe-riencias y buenas prácticas a través del mundo, ypor medio de Internet, en políticas públicas sa-nas, administración pública efectiva y eficientesservicios civiles, mediante capacitación y coope-ración entre los Estados Miembros, con énfasis enla cooperación sur- sur, y el compromiso de inte-gridad y excelencia de UNPAN

1) Observatorio de conflictos. Informes: Polo-nia. POLONIA El impacto de la transición ensu política de defensa

2) Observatorio de conflictos: Colombia Selección de recursos realizada por MaríaAntonia Londoño, Licenciada en Derechopor la Universidad de Los Andes (Bogotá) yEspecialista en Información Internacional yPaíses del Sur; artículos de opinión.

3) El Observatorio de Crisis Es un servicio web de información y análisisde los puntos “calientes” de conflictividaden el mundo. Pretende dar a conocer losconflictos actuales y facilitar sus claves deinterpretación.

2) OBSERVATORIO POLITICO de México (www.Jerez.com.mx)


ÉNFASIS ANALÍTICO NOMBRE DEL INSTRUMENTO


Defensa de los derechos humanos

Lucha contra la corrupción

Comunicación

De género y derechos humanos

Conservación del medio ambiente

Human Rights WatchInformación y noticias sobre los derechos huma-nos en América Latina y otras partes del mundo.

1) TransparenciaTransp@rencia BOLETÍN ELECTRÓNICO.

2) Programa Narcotráfico y DemocraciaAnálisis del narcotráfico como factor de ries-go para la democracia

1) Observatorio da Imprensa –

2) Índice Comunicación 98Observatorio Venezolano cuya misión es elestudio, la investigación y asesoría sobre losprincipales asuntos claves del DesarrolloCultural y Comunicacional

Mujeres de Negro WiB @ WeB

1) Observatorio Latinoamericano de ConflictosAmbientalesMonitoreo de las condiciones y conflictos re-lacionados con el medio ambiente.

2) OIL WATCH:Para la vigilancia y el monitoreo de las ex-ploraciones petroleras y su perjuicio al me-dio ambiente.

Conclusión del “Reporte sobre Obser-vatorios de Gobernabilidad, Democra-cia y sistemas de indicadores en la ma-teria a nivel regional e internacional”:

La indagatoria sobre el Estado de la Cuestiónha generado, hasta el momento, la evidenciasuficiente para mantener las hipótesis de tra-bajo de este Protocolo.

Como se mencionó, a pesar del profuso de-sarrollo de estudios sobre Democracia y Go-bernabilidad llevados a cabo por diversasinstancias del sistema internacional, ningunode ellos genera la los resultados que el pro-grama “Observatorio de la Democracia en

Centroamérica” se propone lograr como ob-jetivos. Al respecto, las diferencias teóricas,epistemológicas y metodológicas del Obser-vatorio refuerzan la premisa seminal de in-vestigación en el sentido de su absolutaCOMPLEMENTARIEDAD con respecto a losotros estudios en América Latina.

En virtud de todo lo expuesto, la incidenciadel Observatorio de la Democracia en Cen-troamérica sobre los procesos de toma de de-cisiones y formulación de políticas públicastendrá un impacto fundamental para el forta-lecimiento democrático de los países concer-nidos.

De acuerdo con el trabajo desarrolladodurante el año 2002, y como resulta-do de las sesiones de trabajo efectua-

das en Ciudad Guatemala, San Salvador, Te-gucigalpa, Managua y San José, elObservatorio de la Democracia en Centroa-mérica generará beneficios en los países con-cernidos, para los siguientes actores estatalesy civiles:

■ Los gobiernos centrales. Con especifici-dad, las entidades de Planificación, Mi-nisterios de Hacienda, Ministerios deJusticia, Salas Constitucionales, así co-mo las Oficinas de Reforma del Estado

■ El sistema de gobiernos locales y muni-cipalidades. Con énfasis en los procesosde transferencia de competencias admi-nistrativas, fiscales y tributarias y electo-rales. Fortalecimiento de las Asociacio-nes de Desarrollo Comunal, etc.

■ Organismos de cooperación internacio-nal, pues generará un instrumento paraque dichos organismos puedan haceruna evaluación técnica y científica de lasnecesidades en la región, fundamental-mente en materia de Reforma del Esta-do, reformas jurídicas, legislativas, enmateria electoral y en inversión social ydemocrática.

■ Entidades académicas y universitarias.Se encuentran ya integradas al Proyectouna serie de entidades como la Universi-dad Rafael Landívar de Guatemala, laUniversidad de Costa Rica, la FacultadLatinoamericana de Ciencias Sociales(FLACSO), el CEDOH (Centro de Do-cumentación de Honduras), la Universi-dad José Simeón Cañas de El Salvador,el GRUPO CINCO y el Centro de Estu-

dios Constitucionales de Nicaragua yotros. El Observatorio presente permiti-rá también un mejor redireccionamientode presupuestos para la Investigación yla Acción Social de las Universidades ylos Institutos de Investigación en áreassensibles de apoyo y transferencia de co-nocimientos.

■ El Poder Legislativo: Reforma reglamen-taria interna, proyección comunal, ini-ciativa popular en la presentación y ges-tión de proyectos de Ley, ComisionesMixtas con derecho a voz, etc.

■ El Poder Judicial, y sus proceso generalde reforma y modernización en AméricaCentral.

■ Las Organizaciones No Gubernamenta-les y la sociedad civil organizada: muje-res, grupos étnicos, población con dis-capacidad, organizaciones prodesarrollo sostenible en armonía con elmedio ambiente, defensores de derechoshumanos, etc.

■ Inversionistas y otros agentes económi-cos dinamizadores del crecimiento eco-nómico y generadores de empleo.

En virtud de lo expuesto, se puede concluirque el Proyecto para el montaje del Proto-colo y consecuentemente, el establecimientode un Observatorio de la Democracia enCentroamérica, posibilita el mapeo de áreassensibles y prioritarias para el diseño, eje-cución, seguimiento, control y rendición decuentas de políticas públicas orientadas alfortalecimiento de la legitimidad, la gober-nabilidad jurídica y el desarrollo sostenibleen democracia, razón por la que se postulael siguiente:

Q U I N T A P A R T E 1

Utilidad para los gobiernos y los organismos

de la sociedad civil en Centroamérica.

P A R T E 5

RECUADRO 5

UTILIDAD DEL OBSERVATORIO DE LA DEMOCRACIA EN CENTROAMÉRICA:UN INSTRUMENTO PARA LA TOMA DE DECISIONES

Y LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS.

La definición del presente Protocolo del Sistema deÍndices e Indicadores de Gobernabilidad, resultan-te del consenso entre especialistas de los paísesparticipantes, para desarrollar un modelo de indi-cadores sobre sostenibilidad democrática, gober-nabilidad jurídica y Estado de Derecho, debe servircomo parámetro o tabla de indicadores mínimospara que operen los presupuestos de gobernabili-dad, coherencia en la gestión institucional, seguri-dad y certidumbre jurídica y todos los demás fac-tores inherentes al estado de derecho y desatisfacción de los valores democráticos. Asimis-mo, este modelo de indicadores (y el marco deanálisis que le sirve de apoyo) tendrá las siguien-tes utilidades adicionales:

■ El Servirá como insumo y base de apoyo pa-ra el análisis de los GOBIERNOS DE LA RE-GION CENTROAMERICANA Y SUS INSTITU-CIONES PÚBLICAS, así como para losORGANISMOS REGIONALES e INTERNACIO-NALES en la definición de proyectos de coo-peración, realización de préstamos, concesiónde donaciones, prestación de ayuda técnica,en materias relacionadas con la reforma delestado y la modernización de las institucionespolíticas, administrativas y el fortalecimientodemocrático.

■ Definirá, mediante el PROTOCOLO TECNICONORMATIVO E INSTITUCIONAL, los funda-mentos de un conjunto de variables con susrespectivos indicadores y mediciones deprueba, que suplan un primer marco de refe-rencia para una evaluación y diagnóstico delos logros y carencias institucionales, jurídi-cas, financieras y electorales o participativasque afectan la viabilidad de los regímenesdemocráticos de la región.

■ Completará, desde el plano político, los es-fuerzos por construir CUADROS COMPARATI-VOS DEL ESTADO DE SITUACIÓN en los diver-sos países, adicionándoles una útilherramienta de diagnóstico y evaluación es-tratégica, que permita establecer balancesperiódicos.

■ Proveerá de un marco de certidumbre jurídi-co e institucional propicio para el desarrolloeconómico y la inversión extranjera, lo cualcontribuirá a la potenciación económica delos países concernidos por el proyecto.


S E X T A P A R T E 1

Matrices de Institucionalidad Democrática

P A R T E 6

CUADRO

ENUNCIADO DEL INDICADOR

1. La Constitución fue preparada con:a. aplicación de procedimientos pre-establecidos,b. los Constituyentes fueron electos mediante

elecciones democráticas.2. La Constitución Política ha sido ratificada mediante re-

feréndum3. No ha sido interrumpida la aplicación de la Constitución

ni se ha roto el orden constitucional desde su promul-gación.

4. La Constitución señala la plena subordinación de lasfuerzas militares y policiales al poder civil.

5. La suspensión de garantías constitucionales está limita-da constitucionalmente

6. Existe control posterior del Poder Legislativo sobre lasuspensión de garantías. (Es deseable que en una situa-ción de excepción se controle la decisión del gobierno yde las fuerzas armadas)

7. Hay norma que fija el procedimiento de reforma consti-tucional

8. El ordenamiento o la jurisprudencia reconocen la existen-cia de normas pétreas constitucionales que no pueden sermodificadas por reforma parcial a la Constitución.

1. Norma de rango constitucional prohíbe la delegaciónde funciones entre poderes.

2. Existe Ley General de la Administración Pública o equi-valente que prohiba la intromisión de un poder en com-petencias de otro.

3. Existe un órgano o instancia específica para dirimir losconflictos de competencias entre poderes del Estado.

4. Los ciudadanos, por expresa habilitación legal disponende mecanismos procedimentales y recursos para hacer va-ler la separación de funciones de los poderes del Estado.

ÍNDICE

1. Índice de plena vigencia dela Constitución Política

2. Índice de separación fun-cional y orgánica de las fun-ciones legislativa, ejecutivay judicial

MATRIZ DEL EJE: INSTITUCIONALIDAD DEMOCRÁTICADIMENSIÓN I: EL SOMETIMIENTO A LA REGLA DEL DERECHO

CUADRO


3. Índice de delimitaciónconstitucional de las com-petencias legislativas

4. Índice de regulación consti-tucional del procedimientode formación de la ley Lainiciativa en la formaciónde la Ley

5. Índice de garantías y efica-cia del control de constitu-cionalidad de las leyes

6. Índice de garantía de inde-pendencia del Poder Judi-cial

1. La Constitución establece una lista expresa de las com-petencias (atribuciones) de la Asamblea Legislativa.

2. Dispone el Poder Legislativo de al menos las siguientescompetencias para ejercer el control político sobre elfuncionamiento general del aparato público:a. Mociones de Interpelaciónb. Mociones de Censurac. Visita de Ministros y debate general sobre

la comparecenciad. Comisiones de Investigacióne. Control Político y Económico sobre el Presupuestof. Hora (espacio) en tiempo diario para el control

políticog. Posibilidad de tener al Presidente en por lo menos

un Mensaje Anual ante el Congreso y replicar su discurso.

3. El Reglamento del Congreso o normativa similar facili-tan la aprobación (por principio de mayoría) de las de-cisiones propias de su fuero

1. ley La iniciativa en la formación de la Ley2. El ciudadano tiene acceso al procedimiento de forma-

ción de la ley mediante:a. Iniciativa popularb. Aprobación, abrogación o derogación de ley

mediante el referendo.c. Alguna Oficina Administrativa de Iniciativa popular

en el Congreso canaliza propuestas ciudadanas.3. Hay ley que desarrolla la norma constitucional que ha-

bilita el referendo; es decir, hay aprobada legislación de-rivada.

1. Existe desarrollo legal (procedimientos) para cuestionarla constitucionalidad de las leyes.

2. Se suspenden los efectos de la norma impugnada con elinicio del procedimiento de revisión de su eventual in-constitucionalidad. (Para no generar inseguridad jurídi-ca es deseable que solo en aquellos casos en que se di-mensionen efectos adversos, se suspenda el efecto de lanorma impugnada)

3. Pueden impugnar normas directamente algunos órga-nos públicos (sin caso sub judice) por motivos de inte-rés general (Vg. Procuraduría, Defensor del Pueblo, Con-traloría, Tribunal Electoral)

1. El procedimiento de escogencia de los titulares del Po-der Judicial garantiza la independencia de criterio.

2. El Congreso puede interferir en el ejercicio de las fun-ciones jurisdiccionales.

3. El Congreso puede investigar el funcionamiento del ser-vicio público de justicia en su conjunto (aspectos mera-mente de carácter administrativo)

4. Está garantizado en la Constitución algún porcentajedel presupuesto nacional que coadyuve a la indepen-dencia financiera del Poder Judicial.

5. En cuanto a ocupar un cargo judicial6. Existe una Inspección judicial y un régimen disciplinario ju-

dicial para investigar conductas o irregularidades del juez.


7. Índice de regulación del so-metimiento del Poder Eje-cutivo a la norma de Dere-cho

8. Índice de garantía en laConstitución del control ju-risdiccional sobre las actua-ciones del Poder Ejecutivo ylos demás entes públicos

9. Índice de existencia de res-ponsabilidad del Estadopor los daños que causa sufuncionamiento

1. La Constitución desarrolla expresamente el principio delegalidad.

2. Existe un cuerpo legal general que regula las competen-cias de los órganos del Poder Ejecutivo y los demás en-tes públicos (Vg. Ley General de la Administración Pú-blica)

3. Existe regulación del régimen de invalidez de las actua-ciones contrarias al principio de legalidad (Vg. procesosde lesividad)

4. Existen órganos administrativos independientes quecontrolan la regularidad de las actuaciones administra-tivas.a. Defensoría de los Habitantes o Defensor del

Pueblob. Procuraduría General de la Repúblicac. Fiscalía General de la Repúblicad. Autoridad Reguladora de los Servicios Públicose. Contraloría General de la República o Tribunal/

Corte de Cuentasf. Intendencias de valores, pensiones y entidades

financieras.g. Auditorias ciudadanas

5. Está garantizado en las normas el debido proceso pre-vio a cualquier decisión administrativa que afecte dere-chos subjetivos e intereses legítimos de los ciudadanos.

6. Existen mecanismos de impugnación, en sede adminis-trativa, en contra de las decisiones y actos administrati-vos (Vg. agotamiento de la vía administrativa, nulidadabsoluta o relativa, queja, revisión, caducidad)

1. Se dispone de una jurisdicción especializada para im-pugnar las decisiones administrativas.

2. Existen regulaciones procesales especiales para cuestio-nar las decisiones administrativas.

3. Está garantizado en la Ley de Jurisdicción Contencioso-administrativa o similar el control del juez sobre la dis-crecionalidad administrativa o la desviación de poder.

4. Existen medidas cautelares que permiten al juez garan-tizar la situación jurídica de los ciudadanos antes de laemisión de la sentencia (vg. Suspensión del acto admi-nistrativo impugnado, tutela judicial efectiva, anotaciónpreventiva de la demanda, actos en los que se deriveuna obligación a la administración para realizar unaprestación concreta, medida cautelar por falta de ejecu-ción de acto o bien garantizar que no se den las vías dehecho)

1. Está reconocida en el ordenamiento jurídico la respon-sabilidad objetiva del Estado (Daños que cause su fun-cionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal) yla responsabilidad solidaria del funcionario público y laadministración

2. Es posible obtener reparación patrimonial en sede ad-ministrativa, sin necesidad de acudir a un proceso judi-cial.

3. Existe un régimen (ley) de expropiaciones públicas4. Está reconocido normativamente el principio de la in-


demnización previa y efectiva en materia de expropia-ción, cuando es por causa de utilidad colectiva, benefi-cio social o interés social

5. El régimen de expropiaciones establece mecanismospara que el interesado

6. Hay control o instancia jurisdiccional sobre los procedi-mientos de expropiación

ÍNDICE

1. Índice de reconocimientode derechos civiles y garan-tías individuales


1. La Constitución o las Leyes reconocen los siguientes de-rechos, principios y libertades:Derecho a la vida Derecho a la nacionalidad Derecho a la igualdad entre hijos nacidos dentro y fue-ra del matrimonio Derecho al nombre Libertad de domicilio Inviolabilidad de domicilioPrivacidad de comunicacionesLibertad de tránsito Derecho a la libertad y prohibición de la esclavitudDerecho de asilo Principio de Igualdad ante la ley Derecho a no ser expulsado del paísLibertad de asociaciónLibertad de reunión y manifestaciónLibertad de expresiónLibertad de prensa Derecho de rectificación y respuestaLibertad de enseñanzaLibertad religiosa Libertad de comercio Derechos de propiedad Derechos de autor Derecho de petición Derecho de información Prohibición de la retroactividad Prohibición de la prisión por deudas Presunción de inocencia Principio de legalidad penal Debido proceso Derecho a no declarar en contra de sí mismo Acceso a la justicia Limitación de la prisión preventiva Derecho a la separación entre indiciados y condenados

MATRIZ DEL EJE: INSTITUCIONALIDAD DEMOCRÁCTICADIMENSIÓN II: DERECHOS Y LIBERTADES FUNDAMENTALES

CUADRO


2. Índice de reconocimientode derechos y garantías so-ciales

3. Índice de reconocimientode derechos y libertadespolíticas

Prohibición de las penas perpetuas Prohibición de los tratos crueles y degradantesDerecho de los menores a un régimen sustancial y pro-cesal diferente al de los adultosDerecho a conocer inmediatamente los motivos de ladetención y los cargos atribuidos Derecho a la asistencia legal Derecho a interrogar y proponer testigos Derecho de apelación Prohibición de las confesiones obtenidas mediante vio-lencia Derecho a ser indemnizado en caso de error judicialDerecho de beneficiarse de reformas legales posterioresa la sanción Derecho a un ambiente sano Derecho a la protección de los consumidoresLKLÑ

1. La Constitución o las Leyes reconocen los siguientes de-rechos, principios y libertades:Libertad de trabajo Derecho al trabajo Derecho al salario mínimo Limites a la jornada de trabajo Derecho a vacaciones pagadas Derecho a indemnizaciones por despido Derecho a las medidas de seguridad e higiene ocupa-cional Derecho a la seguridad social Libertad de sindicalización Derecho de huelga Derecho de negociación colectiva

1. La Constitución o las Leyes reconocen los siguientes de-rechos, principios y libertades:Derecho al voto Derecho a ser elegido Derecho a formar partidos políticos Derecho a acceder a puestos de elección sin formar par-te de un partido político

ÍNDICE

1. Índice de existencia de ga-rantías efectivas de protec-ción de los derechos funda-mentales


1. Existencia de una jurisdicción especializada de protec-ción de los derechos fundamentalesa. Tribunal Constitucional o Sala de la Corte Suprema

equivalenteb. Tribunales Ordinarios de Amparo

MATRIZ DEL EJE: INSTITUCIONALIDAD DEMOCRÁTICADIMENSIÓN III: GARANTÍA EFECTIVA DE LOS DERECHOS

Y LIBERTADES FUNDAMENTALES

CUADRO


2. Índice de reforzamiento delordenamiento interno me-diante los instrumentos in-ternacionales sobre dere-chos humanos1

3. Índice de reconocimientode la protección internacio-nal de los derechos huma-nos

c. Tribunales Penales que vean el Habeas Corpusd. Agencia de Protección de Datos de carácter

personal2. Existencia de procedimientos especiales de protección

de los derechos fundamentales.a. Recurso de Amparob. Recurso de Amparo Electoralc. Recurso de Habeas Corpusd. Recurso de Habeas Data

3. Acceso directo a procedimientos de protección, sincumplir requisitos previos (Sin caso sub judice)a. Se admiten los derechos difusos del ciudadanob. Se admiten los derechos de la colectividad

en su conjuntoc. Se admite la acción populard. Se admite el Habeas Corpus, Data y Amparo

directo por el perjudicado o en nombre de él.4. Carácter abreviado de los procedimientos de protección

(Utilizaremos como referencia solamente Amparo y Ha-beas Corpus)

5. Carácter vinculante de los procedimientos de protec-ción (Sentencia vinculante de acatamiento erga omnesde los Tribunales de Amparo o del Tribunal Constitucio-nal)

6. Carácter indemnizatorio de los procedimientos de pro-tección:

1. La Constitución Política establece el rango superior a laLey de los instrumentos internacionales, en especial,aquellos relativos a los derechos humanos.

2. A partir de los instrumentos internacionales en dere-chos humanos, el Congreso ha desarrollado legislaciónnacional que tutela los derechos incluidos en dichos ins-trumentos

1. El Estado ha ratificado la Convención Americana sobreDerechos Humanos

2. El Estado ha reconocido y aceptado la jurisdicción ple-na de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

3. El Estado ha cumplido las sentencias de la Corte Intera-mericana de Derechos Humanos.

4. Se ha aceptado y ratificado la jurisdicción plena del Tri-bunal Penal Internacional

1 Vid. Catálogo anexo de instrumentos internacionales ratificados.


ÍNDICE

1. Índice de reconocimientoconstitucional y legal delmarco de competencias,funciones y derechos de

los gobiernos locales

2. Índice de reconocimientode derechos presupuesta-rios de los gobiernos loca-les provenientes los presu-puestos generales delEstado


1. Existencia de normas constitucionales que regulen laorganización y el funcionamiento de los gobiernos loca-les

2. Reconocimiento legal de competencias exclusivas de lascorporaciones municipalesa. Servicio municipal eléctrico, cable, agua potableb. Servicios de limpieza y recolección de basurac. Conducción de centros educativosd. Construcción y mantenimiento de vías y puentese. Fomento del deporte y la recreaciónf. Campañas que favorecen la conservación

y el medio ambienteg. Becas y subsidios a hogares en condición

de pobrezah. Atención de emergencias

3. Existencia de mecanismos de coordinación y de solu-ción de conflictos de competencia entre gobierno cen-tral y gobiernos municipales

4. Reconocimiento legal de figuras de concertación oagrupación municipal (Vg. Ligas de municipalidades,Asociaciones de municipalidades, Empresas municipa-les regionales)

5. Reconocimiento de:a. Capacidad impositiva localb. Capacidad de recaudaciónc. Capacidad de fijación tarifaria

6. Existe una o varias leyes vinculantes que autoricen ladesconcentración territorial de servicios lo que producecercanía y acceso a los ciudadanos (Vg. desconcentra-ción hospitalaria, obras públicas, servicios ambientales)

1. Existencia de obligación legal y de políticas gradualesde transferencia de competencias a los gobiernos loca-les con financiamiento adecuado y suficiente

2. Norma constitucional y/o legal que obligan el trasladode recursos a los gobiernos locales

CUADRO CUADRO

MATRIZ DEL EJE: INSTITUCIONALIDAD DEMOCRÁTICADIMENSIÓN IV: CERCANÍA DEL PODER AL CIUDADANO: LA DESCENTRALIZACIÓN


ÍNDICE

1. Índice de reconocimientoconstitucional del aparatopúblico al servicio del ciu-dadano

2. Índice de eficacia en la ren-dición de cuentas


1. Existe una norma constitucional que establezca la ren-dición de cuentas y la transparencia en la función públi-ca

2. Mecanismos legales para la protección de los usuariosde los servicios públicosa. Existe una ley de rendición de cuentasb. Existe una ley de Control Internoc. Existe una ley de Enriquecimiento Ilícitod. Existe una ley o código de conducta en la función

públicae. Existe una ley de Administración financiera y depresupuestos públicos

3. Existencia de auditorias internas y contralorías de servi-cio en las Instituciones del Estado

4. Incorporación de los usuarios en la dirección, control ycalidad de los servicios públicos.a. Hay participación de los usuarios en las Juntas

Directivas de los prestatarios de los servicios públicos

b. Hay espacio de audiencia en la fijación de tarifasc. El ciudadano participa del Gobierno Digitald. El usuario tiene derechos y un mecanismo (órgano

estatal) de defensa como consumidor 5. Existencia de unidades administrativas encargadas de

atender las quejas de los usuarios.a. Defensor del Pueblo o equivalenteb. Autoridad Reguladora de los Servicios Públicosc. Contraloría o Corte de Cuentasd. Superintendencia de valores, pensiones

o entidades financieras.e. Comisión de Defensa del Consumidorf. Ventanilla de quejas de cada Institución,

Ministerio o Empresa Pública 1. En los últimos 4 años, los Tribunales de la República han

procesado y condenado a funcionarios públicos por ha-ber cometido delitos y faltas contra la función pública.(Es deseable que no exista impunidad)

2. Reconocimiento legal de la acción popular para denun-ciar delitos vinculados con la administración; es decirpor actos irregulares y corrupción

3. Establecimiento de mecanismos para la exigencia par-lamentaria de rendición de cuentasa. Comisiones Especiales de Investigaciónb. Comisión de evaluación de ingreso y gasto

Públicosc. Comparecencias de altos funcionarios

CUADRO

MATRIZ DEL EJE: INSTITUCIONALIDAD DEMOCRÁTICADIMENSIÓN V: EL ESTADO AL SERVICIO DEL CIUDADANO. RENDICIÓN

DE CUENTAS, TRANSPARENCIA Y EFICIENCIA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS

CUADRO


3. Índice de reconocimientodel principio de publicidady capacidad del ciudadanode solicitar información ad-ministrativa al Estado

4. Índice de regulación consti-tucional del órgano fiscali-zador de la Hacienda Publi-ca

d. Informes Anuales o memorias institucionalese. Liquidación de presupuestos.

4. Existencia de beneficios para los funcionarios que rin-dan cuentas y sanciones para los funcionarios que cum-plan de manera insatisfactoria sus funciones.a. La ley obliga a una evaluación anual de todos los

funcionarios públicos por parte de los respectivos jerarcas

b. La carrera administrativa depende de la calificación del desempeño

c. La ley establece amonestaciones, llamadas de atención, faltas y despido por actos irregulares o por omisiones graves.

d. Las instituciones tienen atribuciones y potestadesjurídicas para llevar adelante procesos de medidas disciplinarias.

1. Existe norma constitucional que permita al ciudadano aacceder a información y a los departamentos y oficinasadministrativas del Estado

2. La ley de Jurisdicción Constitucional o su equivalente,dota al ciudadano de mecanismos judiciales para exigirinformación de interés público a los funcionarios y em-pleados de la administración

3. La legislación prevé plazos taxativos para obligar alfuncionario a entregar la información solicitada o biena dictar el acto administrativo que es de interés del ciu-dadano

1. La norma constitucional establece una Corte de Cuen-tas o Contraloría y define sus competencias

2. Entre las atribuciones esenciales del órgano fiscalizadorde la Hacienda Pública están:a. Fiscalización de los fondos públicos sobre todo el

sector públicob. Funciones de control de ejecución de presupuestos

del sector públicoc. Competencias autorizatorias y refrendatarias de

las contrataciones en la Administración Públicad. Se dispone de facultades amplias de investigación

de la actividad administrativa3. Otras atribuciones legales adicionales del órgano fisca-

lizador de la hacienda pública:a. Dispone de normativa especial que reprime el en

riquecimiento ilícito de los funcionarios públicosb. Es el órgano encargado de la declaración de bienes

de los funcionarios públicosc. Verifica el patrimonio de los funcionarios públicos

que cesan en sus funcionesd. Tiene capacidad reglamentaria de sus propias

competenciase. Tiene capacidad para investigar cuentas privadas,

nacionales e internacionales, de los funcionarios públicos

f. Tiene capacidad para aplicar sanciones afuncionarios o particulares que infrinjan las normas aplicables al manejo de la Hacienda Pública


5. Índice de existencia de unórgano independiente delEstado encargado de de-fender los derechos huma-nos de los ciudadanos

6. Índice de existencia de unórgano independiente en-cargado del ejercicio de laacción penal

7. Índice de existencia de or-ganismos reguladores delos servicios públicos

8. Índice de existencia de unorganismo regulador delsistema financiero-bancario

9. Índice de existencia de unorganismo regulador delmercado de valores

10. Índice de existencia de unorganismo promotor de lacompetencia

11. Índice de existencia de unorganismo encargado de laprotección de los consumi-dores

o, elevar los asuntos a la Fiscalía o al Ministerio Público4. La Constitución y la Ley garantizan la independencia

funcional, administrativa y financiera del órgano fiscali-zador de la Hacienda Pública.

1. Rango del Defensor del Pueblo 2. Disposición que tiene el Defensor del Pueblo en cuanto

a la legislación3. Independencia que otorga la Constitución o la ley, al

Defensor del Pueblo4. Está garantizado por Constitución o por ley la indepen-

dencia financiera del órgano encargado de la defensadel pueblo, con un presupuesto permanente e indexadoanualmente

5. La ley de creación del órgano defensor del pueblo obien la Ley de Jurisdicción Constitucional le otorga legi-timación para acudir directamente a la jurisdicción es-pecializada en materia constitucional, con el objeto deejercer acciones de inconstitucionalidad, recursos deamparo y conflictos de competencia

1. La Constitución o la Ley establecen las funciones del ór-gano encargado del ejercicio de la investigación y de laacción penal

2. La ley establece que ese órgano posee independenciaadministrativa, funcional y financiera

1. La Constitución o la Ley establecen las competenciasdel o los organismos reguladores

2. La ley reconoce la independencia funcional para la au-toridad reguladora de los servicios públicos

3. Órgano que elige al Regulador o Reguladores4. La ley establece las atribuciones básicas, tales como: la

regulación de las fijaciones tarifarias y la regulación dela calidad de los servicios públicos; y garantiza los prin-cipios básicos de la prestación (v. g. universalidad)

5. La ley garantiza la participación del usuario en las fija-ciones tarifarias y en el planteamiento de las quejas ydenuncias.

1. Existencia de un cuerpo normativo específico para el ór-gano regulador del sistema financiero-bancario adscritoal Banco Central

2. La ley garantiza la independencia funcional de la auto-ridad reguladora del sistema financiero-bancario y le dala facultad de intervenir en las entidades reguladas

1. Existencia de un cuerpo normativo específico para el ór-gano regulador de la actividad bursátil, de carácter pú-blico, con potestades para el control de todos los acto-res de inversión y actividad bursátil.

2. La ley reconoce la independencia funcional del órganoregulador de la actividad bursátil

1. Independencia de la autoridad2. La ley dispone de competencias precisas para el cumpli-

miento de las funciones asignadas 1. Existe desarrollo legal de la organización y funciones de

un organismo de protección de los consumidores2. Elección del jerarca del organismo encargado de la pro-

tección de los consumidores


12. Índice de existencia de otrosórganos administrativosencargados del control dela actividad pública

3. La ley dispone de competencias precisas para el cumpli-miento de las funciones asignadas.

1. La ley creó Tribunales administrativos, en al menos, lassiguientes materias:a. En materia tributariab. En materia aduanerac. En materia ambientald. En materia de empleo públicoe. En materia de propiedad intelectual

2. Cada vez que se creó un Tribunal administrativo se de-sarrollaron las competencias

S É P T I M A P A R T E 1

Matrices de Representación y Participación

P A R T E 7

CUADRO

ÍNDICE

1. Índice de confiabilidad delRegistro Civil o de las perso-nas y elaboración del regis-tro o padrón electoral

2. Índice de normativa y juris-prudencia aplicable


1. El Organismo Electoral emite un solo documento deidentidad que funciona para actos civiles y para actoselectorales.

2. El procedimiento de inscripción al Registro Electoral nopresenta complicaciones.

3. El marco normativo estipula la coordinación entre losentes encargados del Registro Civil con quienes elabo-ran el Registro Electoral (Lo deseable es que ambosprocesos estén vinculados y coordinados entre sí).

4. La ley electoral y de registro establece la obligatoriedadde depurar el Registro Electoral por certificados de de-función y nacimiento, según los procedimientos y losplazos previamente definidos.

5. Hay oficinas del Registro Civil distribuidas en todo el te-rritorio nacional.

6. Las listas de electores se divulgan con anticipación pormedios de comunicación colectivos, públicos y de fácilacceso.

7. La entidad encargada de elaborar el Registro Civil esdependiente del máximo organismo electoral.

1. La ley o código electoral tiene rango Constitucional2. Existen instrumentos legales para regular:

a) la constitución de los organismos de administra-ción electoral;

b) la organización del proceso electoral;c) los partidos políticos y su financiamiento; y d) el contencioso electoral.

3. El marco normativo establece los períodos en que sepueden aprobar medidas de reforma electoral

4. El Tribunal Electoral tiene atribuciones:a) administrativas;b) de Registro Civil y Electoral,

MATRIZ DEL EJE: REPRESENTACIÓN Y PARTICIPACIÓNDIMENSIÓN I: ADMINISTRACIÓN DE ELECCIONES


3. Índice de autonomía de losorganismos electorales

c) de organización electoral;d) jurisdiccionales

5. Ni la normativa ni la jurisprudencia atentan contra elprincipio de igualdad del sufragio (Lo deseable es queno existan normas o sentencias que atenten contra elsufragio activo y pasivo)

6. El marco normativo establece mecanismos de impugna-ción jurisdiccional en materia electorala) Revocatoria y Apelaciónb) Amparo Electoralc) Acción de Inconstitucionalidad Electorald) Sede penal por delitos e infracciones electorales

7. El marco normativo establece los requisitos para la ins-cripción de candidatos y partidos políticos.

8. Está el Máximo Organismo Electoral facultado por leypara actuar de oficio y/o con legitimación activa a ins-tancia de interesado.

9. El marco normativo establece los siguientes mecanis-mos de impugnación administrativa en materia electo-ral: Nulidad, revisión, apelación y revocatoria.

10. La ley electoral prevé plazos para resolver la resoluciónde los casos interpuestos.

11. Las disposiciones electorales señalan el principio deaplicación de trato igualitario ante la comisión de deli-tos y faltas electorales.

12. El Marco Normativo establece Órganos que intervienenen las investigaciones de irregularidades

1. El máximo organismo electoral y sus atribuciones ocompetencias esenciales tienen rango Constitucional.

2. Los Poderes Ejecutivo y Legislativo respetan la progra-mación presupuestaria que hace el máximo organismoelectoral, de modo que el presupuesto ordinario anualde funcionamiento y el presupuesto del año pre-electo-ral del máximo organismo electoral se aprueban sinmodificaciones sustantivas.

3. El o los órganos que nombran a los integrantes del má-ximo organismo electoral son:a) el Poder Ejecutivob) una combinación de instituciones públicas y orga-

nizaciones privadasc) los Partidos Políticosd) el Poder Legislativoe) el Poder Judicial

4. El Tribunal o máximo Órgano Electoral no está consti-tuido por miembros de los partidos políticos.

5. El máximo organismo electoral tiene iniciativa de for-mación de la ley en materia electoral. (Lo deseable esque no dependa de otros poderes)

6. El ordenamiento jurídico establece un procedimientoclaro sobre el nombramiento de los magistrados o inte-grantes del Máximo Organismo

7. Respecto de una declaratoria de elección no existen re-cursos ulteriores ante otros órganos distintos del Tribu-nal Electoral


4. Índice de transparencia enel conteo de votos y trans-misión de resultados

5. Índice de control de las eta-pas previas al día de las vo-taciones

8. El período de funciones de los miembros propietariosdel máximo organismo electoral es independiente delperíodo de funciones de los miembros del Ejecutivo, delLegislativo o del Judicial.

1. Existen plazos perentorios fijados por norma para quese realice el escrutinio y la declaratoria oficial de resul-tados.

2. Existen disposiciones en la normativa electoral para evi-tar retrasos en el traslado de las actas o partes de es-crutinio desde las juntas receptoras de votos a las jun-tas electorales y/o directamente hasta el máximoorganismo electoral.

3. Existen disposiciones en la ley electoral o bien en ins-tructivos que especifican qué debe entenderse por cadauno de los tipos de votos a contar: válidos, nulos, blan-cos, impugnados, emitidos y sobrantes.

4. Existen disposiciones en la normativa electoral para quelos miembros de los organismos electorales encargadosde realizar el conteo de los votos y de hacer la transmi-sión de resultados sean capacitados previamente.

5. Existen plazos perentorios fijados por norma para queel máximo organismo electoral dé a conocer pública-mente el resultado preliminar de la elección de Presi-dente y Vicepresidente

6. Existen disposiciones en la normativa electoral para quelos fiscales de partidos y observadores acreditados ob-serven el conteo de votos.

1. Se respetan las disposiciones en materia de propagan-da electoral

2. El equipo y material electoral a ser utilizado por las jun-tas receptoras de votos (JRV) es recibido completo y entiempo:

3. La distribución de las juntas receptoras de votos se esta-blece de acuerdo con la cantidad de población votante:

4. El marco normativo establece que el máximo organismoelectoral debe realizar campañas de capacitación elec-toral

5. Existe en la normativa electoral regulación de la propa-ganda y campaña electoral.

6. Están regulados los sondeos de opinión político electo-ral y la publicación de estudios electorales de las casasencuestadoras

7. Las papeletas de votación cuentan con dispositivos deseguridad

8. La normativa establece que el Tribunal debe recibir obli-gatoriamente colaboración de otras instituciones públi-cas según las distintas materias que inciden en la reali-zación del proceso electoral (Vg. Ministerio de Defensao Seguridad, Ministerio de Educación, Empresa de Tele-comunicaciones).

9. Existen disposiciones que facilitan la “observación elec-toral” (nacional e internacional) durante las distintasetapas del proceso electoral.


6. Índice de control en el díade las votaciones

1. En las dos última elecciones nacionales los centros devotación se abren a la hora estipulada por las normas

2. Se establece en el marco normativo el “tipo” de trans-porte de los electores hasta sus sitios de votación.

3. La seguridad de los centros de votación se establece enel marco normativo

4. Las normas electorales establecen que la ubicación delrecinto de votación y los depósitos de votos deben ga-rantizar la secretividad del sufragio

5. Las normas establecen que la fiscalización que ejercenlos fiscales de los partidos políticos y los miembros delas Juntas Receptoras de Votos en los procesos electo-rales no interfiere en el acto de emisión del sufragio.

CUADRO

ÍNDICE

1. Índice de rango constitucio-nal y legal de los partidospolíticos


1. El ordenamiento electoral reconoce:a) El principio de democracia interna partidaria.b) El principio de pluralismo político.c) La libertad en el diseño de programas e ideología.d) Libertad para formar partidos y extinguirlos.

2. Existe una Ley de Partidos y Coaliciones donde se esta-blecen sus funciones.

3. La ley electoral permite que concurran los partidos ycoaliciones partidarias con otros grupos políticos o can-didaturas independientes en la formación y manifesta-ción de la voluntad popular

4. El marco normativo permite partidosa) nacionales;b) de carácter regional, departamental o provincial y;c) cantonal o municipal.

5. Existe en la Constitución la figura de la proscripción departidos políticos.

6. La ley electoral o la ley de partidos especifica las excep-ciones, restricciones, prohibiciones y sanciones para lospartidos y coaliciones

7. Los partidos políticos tienen definidas legalmente comomínimo funciones tales como:a) capacitación y formación electoral,b) formación de líderes,c) elaboración de programas de gobierno,d) centros de estudio y reflexión.

8. El marco legal establece algún tipo de control ideológi-co o prohibición en el proceso de inscripción de un par-tido político debido a su ideología o doctrina. (Lo desea-ble es que no exista discriminación por la ideología queadscribe un partido político)

9. El texto normativo electoral y las resoluciones del má-ximo organismo electoral no hacen diferencias de crite-

MATRIZ DEL EJE: REPRESENTACIÓN Y PARTICIPACIÓNDIMENSIÓN II: PARTIDOS POLÍTICOS


2. Índice de financiación yaporte estatal

3. Índice de estructura y vidainterna partidaria

4. Índice de estabilidad

rio respecto de los partidos, considerando su ideologíay doctrina (Vg. nacionalistas, liberales, libertarios, socia-listas, social demócratas, demócrata cristianos, comu-nistas, ecologistas, humanistas)

1. Los tipos de financiamiento a los partidos políticos es-tá establecido en la Constitución o en la ley.

2. Existe prohibición y sanción legal para que los partidosa) reciban aportaciones anónimas,b) de gobiernos u organismos públicos extranjeros o

empresas extranjeras,c) de empresas o contratistas privados,d) de fuentes dudosas o ilícitas como narcotráfico o

mafia.3. La ley electoral estipula mecanismos legales y límites al

financiamiento de los Partidos Políticos4. Todos los partidos tienen derecho al financiamiento es-

tatal de sus actividades de acuerdo con los votos váli-dos obtenidos.

5. De acuerdo a la normativa electoral, los partidos reci-ben adelanto de financiamiento estatal de cara a unacampaña electoral.

6. De acuerdo con la ley un monto del financiamiento es-tatal que reciben los partidos es permanente.

7. Hay obligación legal para que se hagan públicas lascontribuciones privadas a los partidos políticos.

8. Por mandato legal, las cuentas de los partidos se mane-jan y controlan a lo interno del país.

9. Existe un sistema normativo e institucional que contro-la, regula y sanciona contribuciones, aportes y financia-miento a los partidos políticos y coaliciones (v. g. Tribu-nal Electoral, Contraloría o Corte de Cuentas,Auditorías)

1. El marco legal reconoce implícita o explícitamente elprincipio de auto regulación partidaria

2. La ley electoral obliga una estructura orgánica mínima3. La ley electoral obliga una estructura orgánica mínima4. El ordenamiento (legal, estatutario) electoral dispone

que cada partido:a) define sus propios contenidos ideológicos, progra-

máticos, de visión de Estado;b) reconoce la libertad para difundir su pensamiento,

sus comunicados, sus manifestaciones, su ideario;c. es responsable del resultado de sus Asambleas

5. La normativa establece control electoral y control deconstitucionalidad sobre los actos internos de los Parti-dos Políticos.

6. La Ley Electoral y los Estatutos establecen requisitos pa-ra la formación de estructuras partidarias

1. El marco normativo establece que los partidos políticosdeben tener carácter permanente, estructuras formalesy sedes.

2. El marco legal establece una barrera superior al 3% de


5. Índice de designación decandidaturas

los sufragios que hace que los partidos y coalicionesaparezcan y desaparezcan de una elección a otra.

3. Los partidos políticos más grandes –según caudal elec-toral en la última elección presidencial- tienen deudas opasivos en sus finanzas: (Se supone que Partidos condeudas son más propensos a la inestabilidad)

1. En la selección y designación de candidaturas a puestosde elección popular los estatutos de los Partidos: (En ca-so que exista diferencias entre los partidos selecciona-dos sacar un promedio)

2. La ley electoral establece para los partidos el procedi-miento para la selección y elección del candidato a laPresidencia de la República y a los otros puestos deelección popular (En este aspecto lo deseable es la au-torregulación partidaria)

3. El procedimiento para la selección y designación decandidaturas en las principales fuerzas partidarias: (Seconsidera que lo óptimo es que el procedimiento seadefinido claramente en el estatuto de cada Partido)a) Se establece de forma clara y cuidadosa en el es-

tatuto del partido.b) Se cambian y aplican procedimientos para cada

convocatoria c) El procedimiento es impuesto por la ley

4. El Estatuto partidario exige la ejecución de programaspara la organización, reclutamiento y formación de cua-dros para la representación popular y el ejercicio del po-der.

CUADRO

ÍNDICE

1. Índice de sistema de repre-sentación


1. Índice de sistema de representación Forma en que sepresentan las nóminas o listas de candidatos:a) cerrada y bloqueadab) cerrada pero no bloqueadac) abierta de escogencia múltiple

2. La ley electoral o código señala la combinación de sis-temas para elección de diputados:

3. En la última elección de los órganos de elección popu-lar donde se utiliza la representación proporcional, elreparto de los escaños alcanzó una proporcionalidad:■ Superior al 85%■ Entre 75% y 85%■ Por debajo del 75%

(Vg. Utilizar algún índice de proporcionalidad v.g.índice Gallagher, índice Rae).

MATRIZ DEL EJE: REPRESENTACIÓN Y PARTICIPACIÓNDIMENSIÓN III: SISTEMA ELECTORAL


2. Índice de circunscripciones odistritos electorales

3. Índice de cifra repartidora /Fórmula electoral

4. El marco normativo establece el sistema de representa-ción proporcional para escoger las autoridades o cargosde elección popular.

5. El ordenamiento jurídico observa la igualdad de géneroen el nombramiento, designación o elección en los si-guientes órdenes: Poder Ejecutivo, Poder Legislativo,Concejos Municipales, Magistraturas de la Corte Supre-ma de Justicia, Juzgados y Tribunales de Primera y Se-gunda Instancia.

6. Existen instituciones, normas y procedimientos expre-samente creados para hacer cumplir el diálogo perma-nente entre gobernantes y gobernados.

7. El porcentaje de voto “inútil” æsobrantes, no converti-dos en escañosæ para la última elección de diputadosestá:a) Por debajo del Cociente Electoral Nacionalb) En el nivel del cociente electoral nacionalc) Por encima del cociente electoral nacional

1. Los distritos o circunscripciones electorales se definensegún:a) Se privilegia la equivalencia en la cantidad de

electores haciendo un mapeo sin importar la divi-sión administrativa

b) Se diseña con base en un censo de población y sedistribuyen los escaños utilizando la división admi-nistrativa

c) Se respetan algunas comunidades históricas ogeográficas aunque no representen gran cantidadde electorado

d) No importa el nivel de conglomerado se distribuyepor división administrativa

2. Existen criterios bajo los cuales se diseñan las circuns-cripciones electorales

3. Según la Constitución o la Ley Electoral el sistema essegmentado: existen circunscripciones uninominales,binominales y plurinominales.

4. Hay distrito nacional único, llamado también planchanacional o lista nacional.

1. Los textos normativos indican con claridad las fórmulasrepartidoras que se aplican (Vg. Cociente, subcociente,residuos, D’Hondt)

2. En una circunscripción, el divisor es siempre el númerode votos

3. Los escaños de cualquier circunscripción se reparten ba-jo la misma cifra repartidora.

4. Según las 2 últimas elecciones para diputados, la “cifrarepartidora” o “fórmula electoral” utilizada genera re-sultados que no afecta la distribución proporcional deescaños.

5. En el proceso eleccionario (vid. 2 últimas elecciones le-gislativas) el máximo organismo electoral ejecuta al me-nos una campaña de divulgación para explicar a la ciu-dadanía el proceso de conversión de votos en escaños.


4. Índice de participación ciu-dadana/ inclusión

5. Índice de representaciónpluralista

6. Índice de sistema electoralen el ámbito local

1. El marco normativo establece espacios alternativos for-males y formas de participación política en la elabora-ción de agendas de Estado:■ En el Poder Ejecutivo (Concertación Social, Conse-

jo Económico y Social, Foro Permanente Gobiernoy Sociedad, Consejo de Gobierno Abierto)

■ En el Poder Legislativo (iniciativa popular, audien-cias, derecho de petición a Comisiones Mixtas Le-gislativas)

■ En el Poder Judicial (acción popular, acción de in-constitucionalidad por interés difuso, denuncia poracción pública)

2. Existe en la Constitución Política mecanismos o herra-mientas de control y evaluación de resultados de la ges-tión administrativa.

3. Existencia del Referéndum y del Plebiscito, con rangoconstitucional y legal.

4. Se garantiza el derecho de audiencia de los ciudada-nos en la fijación de tarifas y calidad de los serviciospúblicos.

1. Se establece en algún texto normativo la fiscalizacióndel elector y la obligatoriedad de rendición de cuentaspor parte del representante.

2. En los textos normativos se establece la representaciónde grupos (mujeres, minorías y etnias), y territorios oregiones especiales.

3. La relación elector / representante y elector / partido es-tá definida en algún texto normativo vigente.

4. Según la Constitución y normativa electoral el congre-sista o diputado representa:a) A la Naciónb) A una provincia / departamentoc) A un municipio o zona particular d) Se representa a sí mismo

5. El marco normativo establece que el representante res-ponde tanto al elector como a su partido político

6. Se permite la reelección del representante congresista,independientemente si es de forma alterna o consecuti-va (Lo deseable es que exista “carrera parlamentaria”):

1. Las elecciones locales se realizan el mismo día de laselecciones nacionales (Lo deseable es que no exista elefecto del “voto de arrastre”)

2. En la última elección municipal se alcanzó una repre-sentación paritaria entre géneros.

3. El alcalde es elegido de manera popular y no por el Con-cejo Municipal

4. Los Municipios tienen mecanismos de consulta populartales como el plebiscito y el referéndum.

5. Se permite la existencia de candidaturas independien-tes (candidatos que no pertenecen a ningún partido po-lítico) para acceder a puestos del Concejo Municipal


7. Índice de barreras mínimaslegales

1. Existe barrera legal sobre el caudal de votos o cantidadde escaños que debe obtener un partido para recibir fi-nanciación estatal

2. La ley electoral establece barreras mínimas (porcentajesde votos) para que un partido o coalición mantenga suinscripción vigente de cara a la siguiente elección en es-cala nacional.

3. Las barreras legales difieren en cifras absolutas o rela-tivas según la escala en que se inscriba el partido o coa-lición.

4. No existe una barrera legal (excepto cumplir con la ci-fra repartidora) para que el partido alcance representa-ción en el Parlamento.

O C T A V A P A R T E 1

Matrices Hacienda Pública

P A R T E 8

CUADRO

ÍNDICE

1. Índice de regulación adecua-da del órgano y competen-cias de planificación general

2. Índice de un adecuado ins-trumento general de Planifi-cación para los órganos delEstado


1. Existencia de ley que establezca la planificación , quesea vinculante para los programas específicos del Esta-do y para los presupuestos

2. Existencia de normativa que establezca un órgano en-cargado de la planificación nacional

3. Existencia de normativa que exija la implantación depolíticas de planeamiento estratégico

4. Existencia de normativa que exija la implantación detécnicas de evaluación de resultados de programas

5. Existencia de normativa que exija la suscripción decompromisos de resultados en las instituciones públicas

6. El marco normativo exige la implantación de las herra-mientas informáticas para el manejo integrado de la in-formación sobre planificación

7. El marco normativo exige la definición de políticas y ob-jetivos institucionales a las instituciones públicas.

8. El marco normativo exige la definición de planes de me-diano y largo plazo a las instituciones públicas.

1. Existe un Plan Nacional de Desarrollo o instrumento ge-neral de planificación aplicable a las entidades del Po-der Ejecutivo, así como a los otros órganos del Estado.

2. El instrumento general de planificación o Plan Nacionalde Desarrollo es aprobado por el Parlamento (y no esun simple decreto ejecutivo)

3. La aprobación del Plan Nacional de Desarrollo o instru-mento general de planificación se hace con mayoría ca-lificada o gravosa del Parlamento

4. El Plan Nacional de Desarrollo o instrumento general deplanificación tiene una extensión suficiente que sobre-pasa el ciclo electoral partidario

5. La presupuestación general del Estado (Ley General dePresupuesto, p. ej.) se hace con base en los objetivos y

MATRIZ DEL EJE: HACIENDA PÚBLICADIMENSIÓN I: PLANIFICACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN


3. Índice de reconocimiento deprincipios materiales delPresupuesto

lineamientos planteados por el Plan Nacional de Desa-rrollo y es un criterio de admisibilidad legislativa a lapropuesta de presupuesto que proviene del Ejecutivo

6. Las Comisiones Legislativas tienen dentro de sus funcio-nes el examinar el cumplimiento del Plan Nacional deDesarrollo en el mediano y largo plazo, desde el puntode vista técnico y presupuestario

1. Reconocimiento constitucional 1 del principio de espe-cialidad

2. El marco normativo establece el límite sobre los concep-tos presupuestarios en que las instituciones públicaspueden gastar, con la posibilidad de cambio de concep-to a nivel administrativo siempre y cuando se respetenlos límites legalmente preestablecidos

3. Reconocimiento constitucional del principio de no afec-tación de ingresos a gastos (o de “caja única”2)

4. El marco normativo permite la afectación de ingresos agastos solamente si se dan las siguientes condiciones:a. Que no se impida la ordenación general de priori-

dades (v.g. un ingreso que no sea determinante enel financiamiento del presupuesto).

b. Que sea posible establecer una previsión aproxi-mada del ingreso y que éste guarde corresponden-cia con el gasto previsto

c. Que exista coherencia entre el tipo de ingreso conel gasto a financiar

5. Reconocimiento constitucional del principio de equili-brio presupuestario a través de reglas concretas comolas siguientes:a. Límite del déficit como porcentaje del Producto In-

terno Brutob. Límite del déficit en cuanto a que el recurso deuda

sólo pueda utilizarse para financiar gasto de inver-sión y no gasto corriente

c. Límite a las potestades de enmienda por parte delParlamento en cuanto alteren el nivel de déficitpropuesto por el Poder Ejecutivo

6. Reconocimiento constitucional del principio de que laLey de Presupuesto no debe ser utilizada para la apro-bación de normas que no tengan estrecha relación conlas finalidades propias y típicas de esta Ley.

7. Reconocimiento constitucional de la inclusión de unpresupuesto de gastos fiscales que permita cuantificarel sacrificio de recaudación que implican los incentivosy beneficios fiscales de diversa índole

8. Reconocimiento constitucional y/o legal del principio deanualidad presupuestaria, sin perjuicio de la previsiónde casos especiales de plurianualidad presupuestaria.

9. Reconocimiento constitucional y/o legal de los princi-pios de economía, eficiencia y eficacia 3

1 El reconocimiento constitucional incluye también el reconocimiento por la jurisprudencia constitucional. Así debe entenderse en los su-cesivos indicadores.

2 limitar la existencia de impuestos en que su ley de creación determina el gasto a que debe ser afectada su recaudación,3 Por economía, se entiende la capacidad de comprar en las mejores condiciones; por eficiencia la capacidad de combinar los factores de

producción de la mejor manera posible; por eficacia la capacidad de lograr el impacto o los efectos deseados.


4. Índice de regulación adecua-da de la fase de elaboracióndel Presupuesto.

5. Índice de regulación adecua-da del proceso de aproba-ción presupuestaria

1. Reconocimiento constitucional y/o legal de la iniciativadel Poder Ejecutivo en la elaboración del Presupuesto

2. Regulación normativa de la estructura del Presupuesto3. La regulación normativa de la estructura del Presupues-

topermite una clasificación de los gastos mediante unacombinación de criterios como:1. Por objeto del gasto (para permitir el control con-

table) 2. Por funciones o necesidades a cuya satisfacción se

destina el presupuesto 3. Por programas y actividades, vinculadas a resulta-

dos medibles4. Económica (v.g. gasto corriente y de inversión;

transferencias intergubernamentales y serviciosprestados directamente; transferencias gratuitas(a empresas y familias); transferencias al sectorprivado y al sector público)

4. La regulación normativa del proceso de elaboraciónpresupuestaria permite:1. La fijación central de límites y metas generales de

gasto2. La participación de las unidades presupuestarias

en la elaboración de la propuesta de su propio pre-supuesto

3. La integración sucesiva de los anteproyectos pro-puestos por las unidades presupuestarias a distin-tos niveles jerárquicos, hasta consolidar el proyec-to general de presupuesto

5. Regulación normativa del proceso de elaboración pre-supuestaria que restrinja las formas de presupuestaciónmeramente incrementales en relación con el presupues-to interior

6. Regulación normativa del proceso de elaboración pre-supuestaria que introduzca técnicas de presupuestacióncon base en resultados y de base cero, que incluyan:1. el señalamiento de objetivos,2. nálisis de alternativas para conseguir esos objeti-

vos,3. elección entre los diferentes niveles de esfuerzo

posibles para la consecución de los objetivos,4. valoración de actividades jerarquizadas, en rela-

ción unas con otras, para buscar una integracióncoherente entre ellas

1. El marco jurídico reconoce expresamente al Parlmamen-to o Congreso la competencia para aprobar el Presu-puesto de los Poderes del Estado

2. El marco jurídico reconoce la competencia por parte delParlamento o Congreso para aprobar:1. Proyecto de Presupuestos de los entes institucio-

nales autónomos, aun con limitaciones en cuantoal carácter vinculante de los créditos presupues-tarios autorizados según la naturaleza de la insti-tución.


6. Índice de regulación adecua-da del proceso de ejecucióny control presupuestarios

2. Proyecto de Presupuestos de las empresas estata-les, con exclusión del carácter vinculante de loscréditos presupuestarios.

3. El marco jurídico estipula la regulación de:1. Un plazo máximo para la aprobación de la Ley de

Presupuesto2. Solución para el caso de falta de aprobación en el

plazo establecido4. El marco jurídico limita las posibilidades de enmienda

por parte de los Diputados para proteger la iniciativadel Poder Ejecutivo en la fijación de la política macroe-conómica a través del Presupuesto.

1. El marco jurídico regula la ejecución descentralizada delgasto, a nivel de las unidades presupuestarias, en las si-guientes fases básicas:1. Autorización o aprobación del gasto (orientada a

la reserva de parte o totalidad de un crédito presu-puestario)

2. Compromiso del gasto (orientada a acordar ungasto a favor de un tercero, generando derechossubjetivos)

3. Reconocimiento y liquidación del gasto (orientadaa cuantificar el monto del gasto y comprobar quese ha cumplido con la contraprestación)

2. El marco jurídico establece que la ejecución centraliza-da de los pagos la haga un órgano especializado en elpago de las obligaciones del Estado (v.g. Tesorería Na-cional):

3. El marco jurídico establece la regulación de competen-cias de control sobre:1. la legalidad del gasto2. la eficacia y la eficiencia del gasto

4. El marco jurídico exige que en cada institución que con-forma el sector público (insituciones públicas) existanunidades de control interno

5. El marco jurídico establece que las unidades de controlinterno tengan las siguientes características básicas:1. Facultades legales para que la actividad de control

tenga como resultado una manifestación de volun-tad declarativa de la correspondencia o no de laactividad controlada a las reglas preestablecidas.

2. Disponibilidad de medios tecnológicos para la mo-dernización de las funciones de control interno.

6. El marco jurídico establece la Existencia de un ente decontrol externo con:1. Facultades legales para que la actividad de control

tenga como resultado una manifestación de volun-tad declarativa de la correspondencia o no de laactividad controlada a las reglas preestablecidascon ciertos efectos jurídicos

2. Desarrollo normativo que regule la competencia, laestructura, la actividad, las relaciones, los procedi-mientos, las responsabilidades y las sanciones de-rivadas de la fiscalización o necesarios para ésta.


3. Facultades de control ex ante y ex post.4. Disponibilidad de las herramientas informáticas

para la incorporación del órgano de control exter-no al sistema integrado de administración finan-ciera

7. El marco jurídico establece la existencia de una unidadencargada de la recopilación, registro y procesamientode los datos referidos a las operaciones financieras delsector público (Contabilidad Nacional) con:1. Regulación legal de las funciones de la unidad de

contabilidad2. Implementación de estructura organizativa para la

unidad de contabilidad 3. Implantación de medios tecnológicos para la mo-

dernización de las funciones de contabilidad

CUADRO

ÍNDICE

1. Índice de regulación adecua-da de los procesos de inven-tario, conservación y mante-nimiento de los bienesnacionales

2. Índice de regulación adecua-da de los procesos de adqui-siciones públicas


1. Existencia de una unidad encargada del inventario, con-servación y mantenimiento de los bienes nacionales

2. El marco jurídico establece la definición de las compe-tencias de la unidad unidad encargada del inventario,conservación y mantenimiento de los bienes nacionales

3. El marco jurídico exige la implantación de los mediostecnológicos necesarios para manejar el inventario debienes nacionales en forma integrada con el resto desubsistemas

4. El marco jurídico establece la existencia de unidadesresponsables del inventario de bienes en cada compo-nente del sector público (instituciones públicas)

5. El marco jurídico establece la definición de las compe-tencias de la unidad unidad encargada de inventario debienes en cada componente del sector público (institu-ciones públicas)

1. El marco jurídico establece la existencia de órgano rec-tor de las adquisiciones públicas y de sus competencias:

2. En términos de adquisiciones públicas se estipula elprincipio de centralización normativa y descentraliza-ción operativa

3. El marco jurídico exige la implantación de los mediostecnológicos necesarios para el manejo de las adquisi-ciones públicas

4. Hay garantía legal y desarrollo procedimental delprincipio de eficiencia en el sistema de compras pú-blicas

MATRIZ DEL EJE: HACIENDA PÚBLICADIMENSIÓN II: ADMINISTRACIÒN DE BIENES Y ADQUISICIONES


5. El marco jurídico garantiza el principio de igualdad enlos procesos de adquisiciones públicas

6. Hay prohibición de introducir requisitos discriminatoriosen las condiciones de los concursos y se establecen me-canismos de protección ante las condiciones discrimina-torias

7. Hay un desarrollo legal de la inscripción de proveedoresen registros que garanticen la igualdad y la libre com-petencia

8. Hay un desarrollo legal de régimen de incompatibilida-des para la participación de funcionarios públicos o susparientes en las compras públicas y de las sanciones ex-presas

CUADRO

ÍNDICE

1. Índice de desarrollo de uncontenido de los principiosde justicia material tributa-ria efectivos para limitar allegislador en leyes concre-tas


1. La jurisprudencia constitucional4 considera el principiode capacidad económica como un derecho fundamen-tal, de modo que las contradicciones con dicho principiosean sometidas a un examen:1. de idoneidad del medio respecto del fin2. de necesidad de la contradicción para alcanzar el

fin3. de ponderación jurídica con otros valores constitu-

cionales2. La jurisprudencia constitucional considera la capacidad

económica como criterio de reparto de la carga tributa-ria de modo que las relaciones de igualdad entre loscontribuyentes deban regirse por criterios razonables yproporcionados. Son criterios:1. La progresividad2. La necesidad, que opera a nivel de los mínimos de

subsistencia de los individuos y sus familias3. Los méritos en la obtención de la riqueza que ope-

ra más allá de tales mínimos3. La jurisprudencia constitucional establece límites al le-

gislador a nivel de la intensidad de los tributos1. No debe ser tan excesiva como para impedir la

subsistencia del individuo y su familia2. No debe tener alcances confiscatorios

4. La jurisprudencia constitucional establece límites al le-gislador a nivel de objeto de los tributos:1. Los tributos deben recaer sobre manifestaciones

efectivas de riqueza económica

MATRIZ DEL EJE: HACIENDA PÙBLICADIMENSIÓN III: ÁMBITO CONSTITUCIONAL DEL SISTEMA TRIBUTARIO

4 Se debe entender que se habla de la última orientación de la jurisprudencia o, más concretamente, del último voto atinente a cada te-ma. Esto es vàlido para los indicadores sucesivamente indicados.


2. Índice de desarrollo del con-tenido de los principios dejusticia tributaria formalefectivos para asegurar laadecuada producción denormas tributarias y su ade-cuada aplicación en el tiem-po y en el espacio

2. Los tributos deben gravar riqueza neta3. Debe reconocerse la compensación de pérdidas su-

fridas por el contribuyente en periodos anteriores5. La jurisprudencia constitucional exige que las políticas

de incentivos que operan a través de exenciones pue-den representar desviaciones de los criterios cuantitati-vos y cualitativos de reparto de la carga tributaria soloen la medida que representen una forma alternativa decontribución a los intereses públicos.

6. La jurisprudencia constitucional exige que las medidastributarias disuasorias de comportamientos socialmen-te nocivos –v.gr., impuestos anti-contaminación- son le-gítimas en la medida que no impliquen una prohibiciónde comportamientos con sanción por su infracción, sinotan solo internalización de costos sociales.

7. La jurisprudencia constitucional exige la existencia denormas generales o particulares de equidad en el orde-namiento positivo que permitan que los límites no sólose apliquen a la normalidad de los casos sino a casosespeciales

1. La jurisprudencia constitucional sostiene que la ley de-be determinar ciertos elementos esenciales del tributo:1. el hecho generador o imponible2. las exenciones y beneficios fiscales3. los elementos de cuantificación de la obligación

tributaria4. los sujetos pasivos de la obligación tributaria5. los aspectos procedimentales que impongan debe-

res formales a los contribuyentes2. Reconocimiento de los siguientes principios relativos a

la potestad tributaria de las Hacienda Pùblicas localesen una Constitución Política de carácter rígido o en lajursiprudencia constitucional:1. autonomía2. suficiencia3. coordinación4. solidaridad y 5. corresponsabilidad fiscal

3. Reconocimiento en una Constitución Política de carác-ter rígido o en la jurisprudencia constitucional del prin-cipio de irretroactivdad en la aplicación de las normastributarias

4. Reconocimiento en la jurisprudencia constitucional o enuna Constitución Política de carácter rígido del principiode exclusión de la doble imposición internacional.


ÍNDICE

1. Índice de desarrollo norma-tivo adecuado de las dispo-siciones generales del siste-ma tributario

2. Índice de desarrollo norma-tivo adecuado del DerechoTributario material


1. Reconocimiento legal de normas antielusivas:1. cláusula antielusiva general, que permita dar pre-

valencia a la realidad económica de los hechos porsobre las formas jurídicas.

2. norma orientada a evitar el abuso del derecho 3. norma orientada a evitar el fraude de ley

2. Reconocimiento legal del principio de que las normastributarias, incluyendo las exenciones, deben ser inter-pretadas de conformidad con los métodos generales co-múnmente admitidos en derecho.

3. Existencia de una norma que establezca que los acuer-dos para distribuirse la carga tributaria de manera dife-rente a lo que resulta de la ley no son oponibles ante elFisco.

4. Existencia de una norma general de equidad que permi-ta adaptar la finalidad de las normas tributarias a loscasos especiales

5. Delimitación de las fuentes del Derecho Tributario:1. de acuerdo con la pirámide jurídica clásica,2. con prevalencia de las normas de contenido tribu-

tario por especialidad, por encima del criterio dejerarquía

6. Reconocimiento legal de que la analogía debe ser admi-sible en los límites que no transgreda el principio de re-serva material de ley.

1. Regulación adecuada de los sujetos pasivos, estable-ciendo las diversas categorías. Independientemente deque existen varios criterios de clasificación, lo esenciales que se distinga entre:1. el contribuyente puro y simple, que es quien reali-

za el hecho generador y al mismo tiempo es su ca-pacidad económica la que el tributo pretende gra-var,

2. otro tipo de sujetos que aparecen más bien comocolaboradores en la recaudación y/o como garan-tes de la obligación tributaria.

2. Regulación de los modos de extinción de la obligacióntributaria:1. pago,2. compensación,3. condonación,4. prescripción

3. Regulación de los privilegios establecidos para garanti-zar el pago de las obligaciones tributarias

CUADRO

MATRIZ DEL EJE: HACIENDA PÚBLICADIMENSIÓN IV: ÁMBITO LEGAL GENERAL DEL SISTEMA TRIBUTARIO


3. Índice de desarrollo norma-tivo del Derecho Tributarioformal (deberes de los suje-tos pasivos y terceros y loscorrespondientes procedi-mientos

4. Definición de las categorías tributarias básicas:1. impuesto,2. tasa5

3. contribución especial4. exacciones parafiscales

5. Regulación de otras obligaciones accesorias:1. las obligaciones de pagos a cuenta o anticipos, con

mecanismos coactivos para obligar a su pago.2. los intereses, que deben correr desde el momento

en que el sujeto pasivo estaba obligado a declarary pagar correctamente, aun cuando la obligacióntributaria se determine mediante un procedimien-to de determinación de oficio orientado a verificarla corrección de la declaración o a fijar la obliga-ción en ausencia de dicha declaración.

6. La ley expresamente define:1. la obligación tributaria;2. el hecho generador

7. Definición del sujeto activo de la obligación tributaria

1. Regulación de los deberes de los contribuyentes de so-portar o facilitar la fiscalización de las obligaciones tri-butarias.

2. Regulación de los deberes de información de terceros:1. Establecimiento del deber de información general

de los terceros, públicos o privados, en relación conla información de trascendencia tributaria que de-riva de sus relaciones económicas y financieras conlos contribuyentes y sujetos pasivos

2. Regulación que no establezca restricciones queimposibiliten el acceso a la información bancaria yfinanciera.

3. Regulación que establezca que los deberes de in-formación pueden materializarse sea en obligacio-nes generales de suministrar la información en for-ma periódica y estandarizada, sea en obligacionesde aportar información previo requerimiento indi-vidual de información.

4. Regulación que tutele la intimidad sobre los datosprivados no patrimoniales cuya revelación atenteal honor o a la intimidad personal y familiar de laspersonas

5. Regulación que tutele la confidencialidad de losdatos obtenidos bajo secreto profesional con oca-sión de servicios profesionales de asesoramiento odefensa.

3. Regulación de los derechos de los sujetos pasivos a ob-tener devoluciones y compensaciones:1. Regulación del derecho de los sujetos pasivos a la

compensación y/o devolución de pagos debidos eindebidos,

5 En especial, debe existir un criterio adecuado para distinguir entre tasa y precio público como forma de delimitar las fronteras entre lotributario y lo no tributario. El modelo español parece adecuado en este sentido: es tasa el pago establecido respecto de servicios quesean de solicitud o recepción obligatoria, o que no sean susceptibles de ser prestados por la iniciativa privada o bien que su consumosea irrenunciable, imprescindible o indispensable para la satisfacción de las necesidades básicas del administrado según las circunstan-cias sociales de cada momento.


2. Regulación que reconozca el derecho a obtener in-tereses guardando la distinción entre los debidos ylos indebidos. Así, los primeros no deben generarintereses sino hasta después de un plazo otorgadoa la Administración para su devolución o compen-sación; los segundos deben generar intereses des-de que se realizaron.

3. La tasa de interés debe ser equivalente a la queexige la Administración, sin perjuicio de que cuan-do el pago indebido obedece a error del contribu-yente, la tasa pueda ser inferior.

4. Regulación de las facultades de determinación de lostributos según el esquema típico de autodeterminacióno autoliquidación por parte del sujeto pasivo, con posi-bilidades de determinación de oficio rectificativa o sus-titutiva por parte de la Administración.

5. Regulación de la facultad de imponer medidas cautela-res (v.g. el embargo preventivo) en forma previa a queel crédito fiscal esté determinado o sea exigible, cuan-do hubiere peligro de que el obligado se ausente, o ena-jene u oculte sus bienes, con el establecimiento de unplazo máximo razonable para que la Administración de-termine el monto de la obligación.

6. Regulación de la facultad de cobranza ejecutiva porparte de la Administración.

7. Regulación de:1. Regulación del derecho a la rectificación o correc-

ción de declaraciones,2. Regulación que establezca la exención o reducción

de multa si la rectificación se realiza sin que inter-venga la Administración o en etapas tempranas delos procedimientos administrativos.

8. Regulación de la facultad de designar, mediante normasgenerales, supuestos en que se dan específicas obliga-ciones por parte de sujetos pasivos establecidos paracolaborar con las funciones de recaudación (por ejem-plo, obligaciones de agentes de retención).

9. Regulación de la facultad de celebrar convenios con en-tidades colaboradoras de recaudación y recepción yprocesamiento de documentos.

10. Regulación de formas simplificadas de determinación oliquidación de oficio cuando se trate de errores aritmé-ticos del contribuyente o de información que ya constaen la Administración, haciendo así innecesarios los pro-cedimientos de fiscalización.

11. Regulación de la facultad para promover la asistenciaadministrativa internacional a través de acuerdos inter-nacionales de intercambio de informaciones tributarias.

12. Regulación de la facultad para conceder prórrogas o fa-cilidades de pago.

13. Regulación de la obligación de informar y asistir parafacilitar el cumplimiento voluntario de las obligacionestributarias.

14. Obligación de guardar reserva y confidencialidad sobrela información tributaria, con las lógicas excepciones


4. Índice de regulación adecua-da del Derecho Tributariosancionador

respecto de las autoridades judiciales, las otras adminis-traciones tributarias internas, y las administraciones tri-butarias de otros países en cumplimiento de los inter-cambios de informaciones tributarias acordados enconvenios internacionales.

15. Regulación del derecho a interponer consultas para ase-gurar su posición particular con antelación a la realiza-ción de determinadas transacciones planeadas, de mo-do que se garantice la publicidad en las condicionespara conceder, denegar o revocar dichas decisiones.

16. Regulación de la facultad para declarar el archivo de lasactuaciones por falta de interés fiscal o incobrabilidad.

1. Reconocimiento de la aplicación de todos los principiospenales a todas las sanciones tributarias, incluyendo lasadministrativas, con matices6.

2. Regulación tanto:1. A nivel de infracciones administrativas por viola-

ción de obligaciones materiales y formales, aplica-bles por la Administración tributaria en el contex-to de un procedimiento administrativo,

2. A nivel de delitos, aplicables por las autoridadesjudiciales.

3. Regulación en el sentido de:1. Reconocimiento de que las infracciones adminis-

trativas deben ser cometidas al menos con negli-gencia

2. Regulación adecuada de las causas eximentes deresponsabilidad.

3. Adaptación de alguna norma que permita derivarla concurrencia del requisito de la negligencia odolo, en caso de que el obligado sea una personajurídica, de las circunstancias, sin necesidad deprobar la persona física concreta cuyo dolo o cul-pa provocó la infracción.

4. Regulación de los tipos específicos de infracciones aten-diendo a los siguientes principios:1. Proporcionalidad objetiva, de modo que los com-

portamientos objetivamente más graves tengansanciones más graves.

2. Sanción de la infracción de todos los deberes yobligaciones, sin dejar algunos sin la tutela del de-recho sancionador.

5. Regulación de un sistema de graduación de sancionespara adaptarlas a las circunstancias subjetivas de losautores y partícipes, lo cual supone la estructuración delas sanciones entre extremos mínimo y máximo.

6. Regulación de algún sistema que permita reducir san-ciones si el sujeto repara el incumplimiento antes de laintervención administrativa o en etapas tempranas delos correspondientes procedimientos administrativos.

6 Se puede considerar adecuada también la regulación planteada por una corriente doctrinal en América Latina que ha admitido la posi-bilidad de excepciones con fundamento en la autonomía del Derecho Tributario, corriente a la que se adscribe, por ejemplo, el modelodel CIAT.


7. Regulación de los delitos tributarios con el criterio dereservar a la materia penal los comportamientos másgraves, lo cual se puede medir por el monto de las obli-gaciones tributarias omitidas.

8. Tipificación de los siguientes tipos:1. La defraudación tributaria,2. El no ingreso de tributos retenidos, percibidos o re-

percutidos.3. Delitos de funcionarios4. Delitos informáticos

9. Introducción de la excusa legal absolutoria para cuandose repare el incumplimiento antes de la actuación admi-nistrativa.

10. Regulación clara de cuáles sujetos pueden cometer in-fracciones administrativas, debiendo incluirse las perso-nas jurídicas y los entes colectivos sin personalidad ju-rídica.

11. Regulación de los concursos de infracciones: material,ideal.

12. Regulación de los medios de extinción de las sanciones.

CUADRO

ÍNDICE

1. Índice de las característicasadecuadas del Sistema Tri-butario

2. Índice de imposición sobrela renta


1. Existencia de impuestos que obedezcan a la idea de sis-tema, de modo que cada uno abarque específicas mani-festaciones de capacidad económica:1. la renta,2. el patrimonio3. el consumo general 4. los consumos específicos5. la circulación de la riqueza

2. Número no excesivo de impuestos3. Existencia de un sistema de impuestos que den una re-

caudación como porcentaje del PIB adecuada según es-tándares internacionales:1. Para similares niveles de desarrollo humano2. Para similares niveles de ingreso per cápita.3. En relación con países desarrollados

4. Elasticidad de la recaudación de los impuestos de rentae impuesto general sobre el consumo a la evolución delProducto Interno Bruto (boyancia del sistema)

5. Relación entre impuestos directos e indirectos comofactor de equidad en el sistema

1. Regulación de los impuestos sobre la renta estructura-da según un sistema de renta global, a diferencia de la

MATRIZ DEL EJE: HACIENDA PÚBLICADIMENSIÓN V: ÁMBITO LEGAL ESPECIAL DEL SISTEMA TRIBUTARIO


imposición cedular (debe gravar todas las manifestacio-nes de renta, de manera uniforme con excepciones ra-zonables7 y gravar el conjunto de las rentas).

2. El impuesto sobre la renta de las personas físicas debegravar los siguientes tipos de renta, deducidos los gas-tos necesarios para producirlas, normalmente relaciona-dos a cada tipo de renta:1. Las rentas netas del trabajo dependiente y por

pensión.2. Las rentas netas del trabajo autónomo y profesio-

nal.3. Las rentas netas empresariales.4. El neto de los dividendos y demás participaciones

en beneficios obtenidos del desarrollo de activida-des económicas a través de sociedades y demáspersonas jurídicas.

5. El neto de los intereses provenientes de contratosindividuales de préstamo.

6. Las ganancias de capital realizadas, con mecanis-mos de indexación del valor de adquisición y deajuste para no potenciar indebidamente el efectode la progresividad por el hecho de que si bien lasganancias se acumulan a través de varios períodosse realizan en uno solo.

7. Las subvenciones y demás beneficios que otorguenlos entes públicos.

3. Existencia de un mecanismo de integración entre el im-puesto sobre la renta de las personas físicas y el im-puesto sobre sociedades orientado a evitar o atenuar ladoble imposición de los dividendos.

4. La escala de tipos debe ser estructurada según una es-cala progresiva.

5. Deben reconocerse mínimos exentos o deducciones enla cuota del impuesto relativas a necesidades básicas8

de carácter:1. individual 2. familiar

6. Debe existir un sistema generalizado de retenciones acuenta. 9

7. La imposición de las sociedades y personas jurídicas seestructura según el esquema de renta global, no cedu-lar.

8. La imposición sobre sociedades debe incluir un régimende ajustes por precios de transferencia y de acuerdosprevios, según estándares internacionales (OCDE,E.E.UU.).

7 Por ejemplo, la siguiente puede ser una excepción razonable a la globalidad: la imposición de los rendimientos del capital invertido enel mercado financiero, sea en acciones o títulos de deuda, podría eventualmente –no necesariamente– ser excluido de la imposiciónglobal en atención a la fácil movilidad de estos capitales, que podría generar su fuga hacia regímenes de tratamiento más favorable.Así, estos rendimientos podrían ser gravados en la fuente a un tipo único. En el caso de los dividendos, vista la posibilidad de acredita-ción de lo pagado a nivel de la sociedad en el régimen global, podría darse la opción de escoger por uno u otro régimen.

8 Montos puramente simbólicos deben ser considerados como ausencia de reconocimiento de este tipo de deducciones9 En el caso de personas con rentas exclusivas del salario, puede incluirse un sistema de retenciones mensuales que haga innecesaria la

declaración final, para efectos de facilitar la gestión del impuesto.


3. Índice de imposición indirec-ta sobre el consumo: el Im-puesto sobre el Valor Agre-gado

9. Los regímenes de exención no deben violar el Acuerdosobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de laOrganización Mundial del Comercio10

10. Imposición de renta1. La imposición de renta debe basarse en el criterio

de residencia o renta mundial, de modo que se tri-bute por todas las rentas de los residentes, sin im-portar si son de fuente extranjera o nacional, conmedidas unilaterales o bilaterales (Convenios) pa-ra evitar la doble imposición internacional.

2. La introducción de un régimen de transparenciafiscal internacional y de un régimen de fondos deinversión extranjera para evitar la fácil interposi-ción de sociedades en países con regímenes de pa-raíso fiscal o de prácticas tributarias nocivas paracaptar rentas pasivas generadas en el exterior.

1. Regulación de un impuesto general sobre el consumobajo el modelo del valor agregado con las siguientes ca-racterísticas1. Debe gravar tanto los bienes como los servicios,

con una lista de exenciones limitada.2. Debe permitir la deducción de los impuestos so-

portados en la adquisición de bienes y servicios aser afectados en la producción de los propios bie-nes y servicios según un criterio de deducción fi-nanciera.

3. Debe seguir, en esencia, el modelo de IVA conteni-do en la Sexta Directiva de la hoy Unión Europea.

2. Impuestos específicos al consumo: deben ser pocos im-puestos sobre productos con claras externalidades ne-gativas: combustibles, alcohol, tabaco, impuestos am-bientales

3. El Sistema Arancelario presenta las siguientes caracte-rísticas:1. No representan la base del financiamiento del pre-

supuesto2. Siguen las tendencias propias de los convenios in-

ternacionales en libre comercio

10 Por ejemplo: al interno de la imposición sobre la renta pueden aceptarse formas admitidas por la OMC, como son las reducciones porinversiones en activo fijo, en capacitación del personal, en comportamientos ambientalmente amistosos, en investigación y desarrollo.


ÍNDICE

1. Índice de los principios ins-titucionales de la Adminis-tración Tributaria


1. Fomento del cumplimiento voluntario a través de:1. Normativa que limite los supuestos de liquidación

administrativa y de autorización previos, generali-zando el deber del contribuyente de aplicarse a símismo la normativa.

2. Uso de nuevas tecnologías para facilitar el cumpli-miento de las obligaciones tributarias

3. Servicio de información al contribuyente2. Fomento del cumplimiento voluntario a través del au-

mento en la percepción de riesgo del contribuyente y elcontrol del incumplimiento a través de:1. Campañas masivas de control del incumplimiento

tributario de carácter periódico, permanente y ba-sadas en herramientas informáticas, orientadas aaumentar la percepción del riesgo del incumpli-miento entre los sujetos pasivos

2. Actuaciones selectivas de fiscalización eficientes.3. Reconocimiento del principio de especialización funcio-

nal a través de:1. Estructura orgánica que agregue las funciones de

similar naturaleza y evite que varios órganos o uni-dades se solapen o interfieran en el cumplimientode actividades análogas.

2. Dotación de los órganos con personal especializa-do según la función.

3. Actuaciones de coordinación entre los distintos ór-ganos funcionales de la Administración

4. Reconocimiento del principio del fomento del cumpli-miento voluntario y de la autoliquidación a través deuna legislación que dé tratamiento preferencial segúnla siguiente gradación de cumplimiento:– Voluntario, en plazo– Voluntario, fuera de plazo– Requerido– Forzado

5. Reconocimiento del principio de independencia del po-der político a través de una legislación relativa a la Ad-ministración Tributaria que garantice la no intromisiónde las autoridades políticas en los casos concretos

6. Reconocimiento del principio de imparcialidad adminis-trativa en la aplicación del ordenamiento tributario

7. btención de un nivel eficiente de regularizaciones antepropuestas de la Administración Tributaria resultantesde actuaciones de comprobación y fiscalización

CUADRO

MATRIZ DEL EJE: HACIENDA PÚBLICADIMENSIÓN VI: ÁMBITO ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA


2. Índice de suficiencia en ladotación de recursos y la fle-xibilidad en el manejo de losrecursos humanos, materia-les y tecnológicos

1. Existencia de un modelo organizativo que permita:1. Contratar, retener y capacitar permanentemente al

personal idóneo para el desempeño de las diferen-tes funciones de la Administración

2. Establecer una conexión clara entre las remunera-ciones y la calidad del trabajo de los funcionarios.

3. Dotar a las autoridades superiores de flexibilidaden cuanto a los nombramientos del nivel superior

2. Existencia de un modelo organizativo que permita:1. Flexibilidad organizativa que permita ligar adecua-

damente los objetivos institucionales y la disponi-bilidad de los recursos humanos, materiales y tec-nológicos necesarios para implementarlos.

2. Contar con sistemas presupuestarios de financia-ción que permitan superar las carencias de recur-sos materiales, humanos y tecnológicos

N O V E N A P A R T E 1

Matrices de Inversión Democrática

P A R T E 9

CUADRO

ÍNDICE

1. Índice de reconocimientodel Estado como principalresponsable de la educaciónnacional

2. Índice de reconocimientodel papel del Estado comogarante de la seguridad so-cial y la salud de la pobla-ción


1. Existencia de un Ministerio encargado de la Educación pú-blica con un presupuesto o porcentaje del presupuesto na-cional constitucionalmente declarado.

2. Existencia de un cuerpo normativo (Vg. Ley General deEducación) que regule las funciones del Estado en materiade educación.

3. Existencia de un órgano con facultades, por ley especifica,para la supervisión de la educación privada.

4. La Constitución y la leyreconocen el carácter gratuito, uni-versal y obligatorio de la educación preescolar y primariay secundaria

5. La Constitución o la leyreconocen el financiamiento públi-co a Centros Superiores Públicos de Educación universita-ria.

6. Existencia de normas y presupuestos obligatorios paramantener programas de alimentación, vestido y materialesescolares para sectores necesitados de la población

1. Existencia Constitucional o legal de una Institución Públi-ca encargada de la de la seguridad social

2. Existencia de un cuerpo normativo que regule, por ley oConstitución, las obligaciones del Estado en materia deseguridad social

3. Existencia legal que establece y regula un sistema hospi-talario

4. El marco jurídico establece el financiamiento obligatoriodel sistema de seguridad social

5. Garantía de prestación por ley de servicios a sectores noregistrados por el sistema de seguridad social.

6. Existencia jurídica de uno o varios regímenes de pensionesno contributivas

MATRIZ DEL EJE: INVERSIÓN DEMOCRÁTICADIMENSIÓN I: EL ESTADO COMO AGENTE ACTIVO DE LA ELIMINACIÓN

DE LAS DESIGUALDES


3. Índice de reconocimiento dela obligación del Estado deproteger las poblaciones in-dígenas

4. Índice de reconocimiento dela obligación del Estado enla reducción de la pobreza

5. Índice de reconocimientodel papel del Estado en lasolución de las necesidadesde vivienda

7. Existencia normativa de requisitos de acceso y prestacio-nes otorgadas entre los sistemas de pensiones públicos

8. Existencia jurídica de programas de prevención y atenciónde los riesgos del trabajo

9. La normativa legal obliga a los patronos a asegurar a sustrabajadores y a adoptar pólizas de riesgos del trabajo

10. Existen normas legales que autorizan y regulan el funcio-namiento de los regímenes complementarios o privadosde pensiones

11. La ley creó una autoridad reguladora o supervisora del sis-tema privado de pensiones

1. Existencia constitucional o legal de una Institución del Es-tado orientada a la defensa y protección de la diversidadcultural de las poblaciones indígenas

2. Existencia de una Ley Indígena y de la aprobación delConvenio de la OIT 169 que contienen obligaciones jurídi-cas de respetar la diversidad cultural y la autodetermina-ción de las poblaciones indígenas

3. Participación de representantes indígenas en la direcciónde la institución rectora relacionada con el sector

4. Existencia de programas asistenciales enfocados hacia lapoblación indígena(vg. salud, educación bilingüe, produc-ción, comercio)

5. En materia de Administración de Justicia el ordenamientojurídico reconoce a los indígenas:a. Uso de los idiomas indígenas en los actos procesalesb. Debate oralc. Servicio de traductores e interpretes en el desarrollo

de los juiciosd. Servicio público de defensa penale. Creación de juzgados comunitarios

6. Respeto de la justicia indígena.

1. Existencia y desarrollo legal de una Institución que centra-lice los programas asistenciales dirigidos exclusivamente ala reducción de la pobreza

2. Existen programas específicos de combate a la pobrezapara:a. Familias urbano marginalesb. Mujeres en condición de pobreza.c. Familias de zona rural campesinasd. Familias pobres con algún miembro con discapacidad

o enfermedad crónicae. Ancianos

1. Existencia de programas públicos asistenciales dirigidosexclusivamente a la solución de las necesidades de vivien-da.

2. Hay al menos una Institución/Ministerio del Estado y unBanco o entidad financiera con su respectivo desarrollo le-gal, que tenga competencias sobre los programas y la so-lución de los problemas de vivienda


6. Índice de reconocimientodel papel del Estado en laeliminación de la discrimina-ción contra la mujer

7. Índice de reconocimientodel papel del Estado en lalucha contra la discrimina-ción racial

8. Índice de reconocimientodel papel del Estado en laprotección de la poblacióncon discapacidad

1. Existencia de una Institución o Ministerio sobre condiciónde la mujer que ejerza una política de Estado hacia la eli-minación de la discriminación contra ese género

2. Existe una o varias leyes orientadas especialmente a lapromoción de la igualdad de la mujer

3. El Estado ha incorporado en su normativa por ratificación:a. La Convención americana de Derechos Civiles y Polí-

ticos de la Mujerb. La Convención sobre Derechos Políticos de la Mujerc. Convención sobre nacionalidad de la Mujerd. Convención sobre eliminación de la discriminación

contra la mujere. Convención para erradicar la violencia contra la mu-

jerf. Convenio de la OIT relativo al trabajo nocturno de las

mujeres empleadas en la industriag. Convenio de la OIT relativo a la igualdad de remune-

ración entre la mano de obra masculina y la mano deobra femenina por un trabajo de igual valor.

1. Existencia de normas (legislación interna y ratificación deinstrumentos internacionales) que prohíban la discrimina-ción racial

2. Existencia de normas a favor de las acciones afirmativashacia minorías étnicas

3. El marco legal establece el apoyo del Estado para la cons-titución de organizaciones no gubernamentales encarga-das de la lucha contra la discriminación racial

1. Existencia de un marco institucional y legal para en la pro-tección e integración plena de la población condiscapaci-dad

2. El Congreso ha aprobado textos normativos especiales defacilidades de exoneración y compra de instrumentos (v.g.facilidades técnicas) para la población con discapacidad

3. El marco jurídico establece la obligatoriedad del Estadopara financiar a Instituciones de Educación Primaria y Se-cundaria dedicadas por entero al desarrollo integral de lapoblación discapacitada


ÍNDICE

1. Índice de inversión públicapara garantizar derechos ci-viles


1. Dentro de la ley de presupuestos ordinario y extraordina-rios de la República se incluyen anualmente recursos des-tinados al financiamiento de la administración de la justi-cia

2. Porcentaje de los ingresos ordinarios del gobierno centraldedicados al financiamiento de la administración de la jus-ticia1

3. Porcentaje del PIB dedicado al financiamiento de la admi-nistración de la justicia2

4. El Poder Judicial realiza anualmente asignaciones presu-puestarias dirigidas al desarrollo y fortalecimiento de lacapacitación de jueces y otros funcionarios judiciales

5. El Poder Judicial realiza anualmente asignaciones presu-puestarias dirigidas al desarrollo y fortalecimiento de ladefensa pública

6. El Poder Judicial realiza anualmente asignaciones presu-puestarias dirigidas al desarrollo y fortalecimiento de lainspección judicial

7. El Poder Judicial realiza anualmente asignaciones presu-puestarias dirigidas al mejoramiento de la infraestructurade juzgados y otras instancias judiciales

8. Dentro de la ley de presupuestos ordinario y extraordina-rios de la República, se incluyen anualmente recursosdestinados al mantenimiento y desarrollo del ministeriopúblico

9. Dentro de la ley de presupuestos ordinario y extraordina-rios de la República, se incluyen anualmente recursos des-tinados al mantenimiento y desarrollo de un régimen deprocuraduría nacional

10. Dentro de la ley de presupuestos ordinario y extraordina-rios de la República, se incluyen anualmente recursos des-tinados al mantenimiento de un Tribunal Constitucional

11. Dentro de la ley de presupuestos ordinario y extraordina-rios de la República, se incluyen anualmente recursos des-tinados al mejoramiento y modernización del sistema car-celario

12. Dentro de la ley de presupuestos ordinario y extraordina-rios de la República, se incluyen anualmente recursos des-tinados al financiamiento de instituciones dedicadas a ladefensa de los derechos ciudadanos y los derechos huma-nos en general3

CUADRO

MATRIZ DEL EJE: INVERSIÓN DEMOCRÁTICADIMENSIÓN II: INVERSIÓN EN INSTITUCIONALIDAD DEMOCRÁTICA

1 Se refiere al financiamiento a tribunales, sin incluir Tribunales Constitucionales ni otros órganos adscritos, como policías judiciales y ministe-rios públicos.Tomando como referente el caso costarricense, donde el 6% de los ingresos ordinarios cubre los gastos de un poder judicial am-pliado con otras instancias adscritas.

2 No existe una estándar internacional referente a esto gastos; la oscilación entre países es muy elevada.Por ejemplo, el Reino Unido invertíaen los años ochenta sumas cercanas al 0,30% del PIB, mientras que España en el mismo período apenas se acerca al 0,20% del PIB.A res-pecto ver Aurelia Valiño Castro, Aurelia, Gasto público en Justicia: (Algunas notas conceptuales y características en España), enhttp://www.ucm.es/bucm/cee/index.html.En algunos países de América Latina, el porcentaje es igual o mayor al 0,30%.

3 Defensorías de los habitantes, procuradurías de los derechos humanos o instancias similares.


2. Índice de inversión públicapara garantizar derechospolíticos

3. Índice de inversión públicadirigida a estimular y pro-mover una ciudadanía acti-va

4. Índice de inversión públicapara el fortalecimiento y de-sarrollo territorial de dere-chos políticos

1. Dentro de la ley de presupuestos ordinario y extraordina-rios de la República, se incluyen anualmente recursos des-tinados al financiamiento de los órganos o tribunales su-periores electorales4

2, Los órganos o tribunales superiores electorales incluyendentro de su presupuesto anual recursos destinados almantenimiento y desarrollo de un registro civil

3. Los órganos o tribunales superiores electorales incluyendentro de su presupuesto anual recursos destinados a lacapacitación y comunicación ciudadana relacionada conprocesos electorales

4. Los órganos o tribunales superiores electorales incluyendentro de su presupuesto anual recursos destinados a lapromoción y defensa de los derechos políticos de las mu-jeres

5. Los órganos o tribunales superiores electorales incluyendentro de su presupuesto anual recursos destinados a lapromoción y defensa de los derechos políticos de las mi-norías étnicas y culturales

6. Dentro de la ley de presupuestos ordinario y extraordina-rios de la República, se incluyen recursos destinados al fi-nanciamiento de partidos políticos y otras instancias ciu-dadanas de participación electoral, durante los períodoselectorales

1. Dentro de la ley de presupuestos ordinario y extraordina-rios de la República, se incluyen anualmente recursos des-tinados a estimular y organizar consultas ciudadanas co-mo referendos y plebiscitos

2. Dentro de la ley de presupuestos ordinario y extraordina-rios de la República, se incluyen anualmente recursos des-tinados al financiamiento de entes contralores autóno-mos5

3. Dentro de la ley de presupuestos ordinario y extraordina-rios de la República, se incluyen anualmente recursos des-tinados al financiamiento de entes de control y regulaciónde los servicios públicos6

1. Dentro de la ley de presupuestos ordinario y extraordina-rios de la República, se incluyen anualmente recursos des-tinados al financiamiento de los gobiernos locales7

2. Dentro de la ley de presupuestos ordinario y extraordina-rios de la República, se incluyen anualmente recursos des-tinados al financiamiento de la organización y participa-ción comunal8

4 No existe un estándar internacional.5 Contralorías de cuentas, contralorías nacionales u oficinas similares.6 Autoridades reguladoras o similares.7 No existe una estándar internacional.En Centroamérica el caso de Guatemala tiende a tornarse paradigmático:8% de los ingresos ordinarios

del Estado se destinan a los municipios.8 Programas gubernamentales u oficinas dedicadas a ese fin.


ÍNDICE

1. Índice de inversión públicapara garantizar derechoseconómicos

2. Índice de inversión públicapara garantizar derechos so-ciales


1. Dentro de la ley de presupuestos ordinario y extraordina-rios de la República, se incluyen anualmente recursos des-tinados al financiamiento de instancias que vigilan lasprácticas comerciales, evitan o sancionan prácticas deslea-les y establecen medidas de salvaguarda9

2. Dentro de la ley de presupuestos ordinario y extraordina-rios de la República, se incluyen anualmente recursos des-tinados al financiamiento de instancias que vigilan los de-rechos de los consumidores10

3. Dentro de la Ley de presupuestos ordinario y extraordina-rios de la República, se incluyen anualmente recursos des-tinados al financiamiento de instancias que garantizan elcumplimiento de regulaciones sobre salarios mínimos, va-caciones, preaviso y cesantía11

4. Dentro de la ley de presupuestos ordinario y extraordina-rios de la República, se incluyen anualmente recursos des-tinados al financiamiento de instancias encargadas de vi-gilar el cumplimiento de libertades sindicales

1. Dentro de la ley de presupuestos ordinario y extraordi-narios de la República, se incluyen anualmente recursosdestinados al financiamiento de instituciones de saludpública

2. Porcentaje del PIB dedicado a salud12

3. Porcentaje del gasto del gobierno central dedicado a sa-lud13

4. Las instituciones públicas de salud (ministerios y otras ins-tituciones de prevención y atención de la salud) incluyendentro de su presupuesto anual recursos destinados a laprevención en salud

5. Dentro de la ley de presupuestos ordinario y extraordina-rios de la República, se incluyen anualmente recursos des-tinados al financiamiento de instituciones de educaciónpública

CUADRO

MATRIZ DEL EJE: INVERSIÓN DEMOCRÁTICADIMENSIÓN II: INVERSION PARA GARANTIZAR LOS DERECHOS ECONÓMICOS,

SOCIALES Y CULTURALES

9 Dependencias del Ministerio de Economía, Industria y Comercio o similar.10 Defensorías del consumidor o instancias similares gubernamentales.11 Ministerios de Trabajo o instancias similares.12 De acuerdo con el Informe de Desarrollo Humano del PNUD (2002), en 1998 los primeros veinte países con desarrollo humano alto dedican

porcentajes del gasto público con relación al PIB, que oscilan entre 7,0% (Noruega) y el 5,2% (Finlandia e Irlanda) .En Centroamérica, segúnel Estado de la Región (1999), ese porcentaje oscilaba en 1995, entre el 7,2% (Panamá) y el 1,7% (El Salvador).

13 También la OPS señala que para los años 1992-1998, el gasto promedio del gobierno central dedicado a salud fue para América Latina y elCaribe fue del 6%.En Centroamérica las cifras varían entre el 22% en Costa Rica para esos mismos años, y el 10% para países como El Sal-vador y Honduras.


3. Índice de inversión públicapara garantizar derechosculturales

6. Porcentaje del PIB dedicado a educación pública14

7. Porcentaje del gasto público en educación dedicado aeducación primaria15

8. Porcentaje del gasto público en educación dedicado aeducación secundaria

9. Porcentaje del gasto público en educación dedicado aeducación terciaria16

10. Dentro de la ley de presupuestos ordinario y extraordina-rios de la República, se incluyen anualmente recursos des-tinados al financiamiento de vivienda de interés social

11. Dentro de la ley de presupuestos ordinario y extraordina-rios de la República, se incluyen anualmente recursos des-tinados al financiamiento de programas dirigidos a la po-blación en situación de pobreza

1. Dentro de la ley de presupuestos ordinario y extraordina-rios de la República, se incluyen anualmente recursos des-tinados al financiamiento de instituciones dedicadas a lapromoción cultural17

2. Las instituciones públicas de cultura (ministerios y otrasinstituciones) incluyen dentro de su presupuesto anual re-cursos destinados a la promoción de manifestaciones cul-turales propias de regiones, localidades y grupos humanos

3. Las instituciones públicas de cultura (ministerios y otrasinstituciones) incluyen dentro de su presupuesto anual re-cursos destinados a programas de promoción y conserva-ción de idiomas propios de grupos étnicos o regiones y lo-calidades

14 En educación, de acuerdo con los datos del Informe de Desarrollo Humano del PNUD (2002), los gastos en educación en un porcentaje ma-yor del 5% del PIB indican un desempeño aceptable en el plano del desarrollo humano.En Centroamérica, según el Informe del Estado de laRegión (1999), entre 1994 y 1995 dicho porcentaje osciló entre el 5,4% para el caso de Costa Rica, y el 1,6% para El Salvador y Guatemala.

15 De acuerdo con el Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD (2002), existe una variedad de situaciones en los gastos en educación públicadirigido a los diferentes niveles.Por ejemplo, Noruega, que está colocado en el primer lugar entre los países de alto desarrollo humano, en losaños 1995-97, dedicó el 38,7% de los gastos a educación preprimaria y primaria, 23% a secundaria y 27,9% a terciaria.España, en el lugar21, aparece con mayor porcentaje en la educación secundaria: 47,9%; mientras que Costa Rica, en el lugar 43, muestra una distribución si-milar a Noruega:40,2%, 24,3% y 28,3%.El gasto público en educación incluye los gastos en educació pública más los subsidios para la edu-cación privada de nivel primario, secundario y terciario. Incluye los gastos a todos los niveles de la administración: central, regional y local, deacuerdo con las definiciones del PNUD.

16 De acuerdo con el PNUD, se refiere a la educación que se ofrece en universidades, escuelas normales superiores e instituciones de formaciónprofesional de nivel superior que exigen como condición mínima de admisión haber egresado de las escuelas de segundo nivel o probar el do-minio de conocimientos de un nivel equivalente.

17 Ministerios de Cultura o instancias gubernamentales similares.

D É D I C M A P A R T E 1

Tablas de ponderaciones de Índices e Indicadores

P A R T E 1 0

TABLA

TABLA DE ÍNDICESEJE: INSTITUCIONALIDAD DEMOCRÁTICA

DIMENSIÓN I: EL SOMETIMIENTO A LA REGLA DEL DERECHO

ÍNDICES ESPECIFICACIÓN PONDERACIÓN DE INDICADORES

DE LA PONDERACIÓN

Índice de plena vigencia de la Constitución Política 0,20 Ocho indicadores de: 0,20, 0,15,0,10, 0,15, 0,10, 0,05, 0,10 y 0,15.

Índice de separación funcional y orgánica de las funciones legislativa, ejecutiva y judicial 0,20 Cuatro indicadores de: 0,35, 0,30, 0,20

y 0,15.

Índice de delimitación constitucional de las competenciaslegislativas 0,10 Tres indicadores de: 0,34, 0,33 y 0,33.

Índice de regulación constitucional del procedimiento de formación de la ley 0,10 Tres indicadores de: 0,50, 0,30 y 0,20.

Índice de garantías y eficacia del controlde constitucionalidad de las leyes 0,10 Tres indicadores de: 0,40, 0,30 y 0,30.

Índice de garantía de independencia del Poder Judicial 0,10 Seis indicadores de: 0,20, 0,15, 0,15,0,20, 0,15 y 0,15.

Índice de regulación del sometimiento del Poder Ejecutivo a la norma de Derecho 0,05 Seis indicadores de: 0,20, 0,20, 0,10,

0,20, 0,15 y 0,15.

Índice de garantía en la Constitución del control jurisdiccional sobre las actuaciones del Poder Ejecutivo y los demás 0,10 Cuatro indicadores de: 0,30, 0,25, 0,30 entes públicos y 0,15.

Índice de existencia de responsabilidad del Estado por los daños que causa su funcionamiento 0,05 Seis indicadores de: 0,30, 0,15, 0,20,

0,15, 0,10 y 0,10.


TABLA


DIMENSIÓN II: DERECHOS Y LIBERTADES FUNDAMENTALES


DE LA PONDERACIÓN

Índice de reconocimiento de derechos civiles y garantías 0,50 Un indicador de 1,00individuales

Índice de reconocimiento de derechos y garantías sociales 0,25 Un indicador de 1,00.

Índice de reconocimiento de derechos y libertades políticas 0,25 Un indicador de 1,00.

TABLA


DIMENSIÓN III: GARANTÍA EFECTIVA DE LOS DERECHOS Y LIBERTADES FUNDAMNTALES


DE LA PONDERACIÓN

Índice de existencia de garantías efectivas de protección 0,50 Seis indicadores de: 0,20, 0,20, 0,15,de los derechos fundamentales 0,15, 0,15 y 0,15.

Índice de reforzamiento del ordenamiento interno mediante 0,25 Dos indicadores de: 0,60 y 0,40.los instrumentos internacionales sobre derechos humanos1

Índice de reconocimiento de la protección internacional 0,25 Cuatro indicadores de: 0,25, 0,25,de los derechos humanos 0,25 y 0,25.

TABLA


DIMENSIÓN IV: CRECANÍA DEL PODER AL CIUDADANO: LA DESCENTRALIZACIÓN


DE LA PONDERACIÓN

Índice de reconocimiento constitucional y legal del marco de 0,70 Seis indicadores de: 0,20, 0,20, 0,15,competencias, funciones y derechos de los gobiernos locales 0,10, 0,25 y 0,10.

Índice de reconocimiento de derechos presupuestarios de los gobiernos locales provenientes los presupuestos generales del Estado 0,30 Dos indicadores de: 0,50 y 0,50.

1 Vid. Catálogo anexo de instrumentos internacionales ratificados

D É C I M A P A R T E 3

TABLA


DIMENSIÓN V: EL ESTADO AL SERVICIO DEL CIUDADANO. RENDICIÓN DE CUENTAS, TRANSPARENCIAY EFICIENCIA DE LOS SERVICIOS PÚLBICOS


DE LA PONDERACIÓN

Índice de reconocimiento constitucional del aparato público al 0,15 Cinco indicadores de: 0,25, 0,20, 0,20,servicio del ciudadano 0,20 y 0,15.

Índice de eficacia en la rendición de cuentas 0,10 Cuatro indicadores de: 0,25, 0,20, 0,35y 0,20.

Índice de reconocimiento del principio de publicidad y capacidad 0,10 Tres indicadores de: 0,40, 0,30 y 0,30del ciudadano de solicitar información administrativa al Estado

Índice de regulación constitucional del órgano fiscalizador 0,10 Cuatro indicadores de: 0,20, 0,35, 0,25de la Hacienda Publica y 0,20.

Índice de existencia de un órgano independiente del Estado 0,10 Cinco indicadores de: 0,30, 0,15, 0,20,encargado de defender los derechos humanos de los ciudadanos 0,20 y 0,15

Índice de existencia de un órgano independiente encargado 0,10 Dos indicadores de: 0,50 y 0,50.del ejercicio de la acción penal

Índice de existencia de organismos reguladores de los 0,10 Cinco indicadores de: 0,30, 0,15, 0,15,servicios públicos 0,20 y 0,20.

Índice de existencia de un organismo regulador del sistema 0,05 Dos indicadores de: 0,40 y 0,60.financiero-bancario

Índice de existencia de un organismo regulador del mercado 0,05 Dos indicadores de: 0,60 y 0,40.de valores

Índice de existencia de un organismo promotor de la competencia 0,05 Tres indicadores de: 0,40, 0,30 y 0,30.

Índice de existencia de un organismo encargado de la 0,05 Tres indicadores de: 0,40, 0,30 y 0,30.protección de los consumidores

Índice de existencia de otros órganos administrativos encargados 0,05 Dos indicadores de: 0,80, 0,20 del control de la actividad pública


TABLA

TABLA DE ÍNDICESEJE: REPRESENTACIÓN Y PARTICIPACIÓN

DIMENSIÓN I: ADMINISTRACIÓN DE ELECCIONES


DE LA PONDERACIÓN

Índice de confiabilidad del Registro Civil o de las personas 0,25 Siete indicadores de: 0,25, 0,20, 0,15,y elaboración del registro o padrón electoral 0,15, 0,10, 0,10 y 0,05

Índice de normativa y jurisprudencia aplicable 0,20 Doce indicadores de: 0,15, 0,15, 0,10,0,10, 0,10, 0,10, 0,05, 0,05, 0,05, 0,05,0,05 y 0,05.

Índice de autonomía de los organismos electorales 0,20 Ocho indicadores de: 0,20, 0,20, 0,15,0,10, 0,10, 0,10, 0,10 y 0,05.

Índice de transparencia en el conteo de votos 0,15 Seis indicadores de: 0,25, 0,20, 0,15,y transmisión de resultados 0,15, 0,15 y 0,10

Índice de control de las etapas previas al día de las votaciones 0,10 Nueve indicadores de: 0,20, 0,15, 0,15,0,15, 0,10, 0,10, 0,05, 0,05 y 0,05.

Índice de control en el día de las votaciones 0,10 Cinco indicadores de: 0,20, 0,20, 0,20,0,20 y 0,20.

TABLA


DIMENSIÓN II: PARTIDOS POLÍTICOS


DE LA PONDERACIÓN

Índice de rango constitucional y legal de los partidos políticos 0,25 Nueve indicadores de: 0,25, 0,15, 0,10,0,10, 0,10, 0,10, 0,10, 0,05 y 0,05.

Índice de financiación y aporte estatal 0,25 Nueve indicadores de: 0,15, 0,15, 0,10,0,10, 0,10, 0,10, 0,10, 0,10 y 0,10.

Índice de estructura y vida interna partidaria 0,20 Seis indicadores de: 0,20, 0,20, 0,20,0,20, 0,10 y 0,10.

Índice de estabilidad 0,20 Tres indicadores de: 0,50, 0,25 y 0,25

Índice de designación de candidaturas 0,10 Cuatro indicadores de: 0,30, 0,30, 0,20y 0,20.


TABLA


DIMENSIÓN III: SISTEMA ELECTORAL


DE LA PONDERACIÓN

Índice de sistema de representación 0,25 Siete indicadores de: 0,25, 0,25, 0,15,0,10, 0,10, 0,10 y 0,05.

Índice de circunscripciones o distritos electorales 0,20 Cuatro indicadores de: 0,35, 0,30, 0,25y 0,10.

Índice de cifra repartidora / fórmula electoral 0,15 Cinco indicadores de: 0,25, 0,25, 0,25,0,15 y 0,10.

Índice de participación ciudadana/ inclusión 0,15 Cuatro indicadores de: 0,30, 0,30, 0,30y 0,10.

Índice de representación pluralista 0,10 Seis indicadores de: 0,25, 0,25, 0,20,0,15, 0,10 y 0,05.

Índice de sistema electoral en el ámbito local 0,10 Seis indicadores de: 0,25, 0,20, 0,15,0,15, 0,15 y 0,10.

Índice de barreras mínimas legales 0,05 Cuatro indicadores de: 0,35, 0,25, 0,25y 0,15.


TABLA

TABLA DE ÍNDICESEJE: HACIENDA PÚBLICA

DIMENSIÓN I: PLANIFICACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN


DE LA PONDERACIÓN

Índice de regulación adecuada del órgano y competencias 0,20 Ocho indicadores de: 0,20, 0,20, 0,10,de planificación general 0,10, 0,10, 0,05, 0,15 y 0,10.

Índice de un adecuado instrumento general de Planificación 0,20 Seis indicadores de: 0,25, 0,20, 0,10,para los órganos del Estado 0,10, 0,25 y 0,10

Índice de reconocimiento de principios materiales del Presupuesto 0,20 Nueve indicadores de: 0,15, 0,15, 0,05,0,10, 0,15, 0,15, 0,05, 0,05 y 0,15.

Índice de regulación adecuada de la fase de elaboración 0,15 Seis indicadores de: 0,20, 0,10, 0,20,del Presupuesto 0,20, 0,10 y 0,20

Índice de regulación adecuada del proceso 0,10 Cuatro indicadores de: 0,25, 0,25, 0,25de aprobación presupuestaria y 0,25.

Índice de regulación adecuada del proceso de ejecución 0,15 Siete indicadores de: 0,15, 0,15, 0,20, ycontrol presupuestarios 0,10, 0,10, 0,10 y 0,15.

TABLA


DIMENSIÓN II: ADMINISTRACIÓN DE BIENES Y ADQUISICIONES


DE LA PONDERACIÓN

Índice de regulación adecuada de los procesos de inventario, 0,50 Cinco indicadores de: 0,20, 0,20,conservación y mantenimiento de los bienes nacionales 0,20, 0,20 y 0,20.

Índice de regulación adecuada de los procesos de adquisiciones 0,50 Nueve indicadores de: 0,20, 0,10, 0,05,públicas 0,10, 0,10, 0,15, 0,10, 0,10 y 0,10.


TABLA


DIMENSIÓN III: ÁMBITO CONSTITUCIONAL DEL SISTEMA TRIBUTARIO


DE LA PONDERACIÓN

Índice de desarrollo de un contenido de los principios de justicia 0,50 Siete indicadores de: 0,25, 0,20, 0,15,material tributaria efectivos para limitar al legislador 0,14, 0,14, 0,07 y 0,05en leyes concretas

Índice de desarrollo del contenido de los principios de justicia 0,50 Cuatro indicadores de: 0,40, 0,20, 0,20tributaria formal efectivos para asegurar la adecuada producción y 0,20.de normas tributarias y su adecuada aplicación en el tiempo

y en el espacio

TABLA


DIMENSIÓN IV: ÁMBITO LEGAL GENERAL DEL SISTEMA TRIBUTARIO


DE LA PONDERACIÓN

Índice de desarrollo normativo adecuado de las disposiciones 0,25 Seis indicadores de: 0,25, 0,20, 0,20,generales del sistema tributario 0,15, 0,10 y 0,10.

Índice de desarrollo normativo adecuado del Derecho Tributario 0,25 Siete indicadores de: 0,20, 0,20, 0,20,material 0,15, 0,15, 0,05 y 0,05.

Índice de desarrollo normativo del Derecho Tributario formal 0,25 Dieciséis indicadores de: 0,10, 0,10,(deberes de los sujetos pasivos y terceros y los correspondientes 0,10, 0,10, 0,06, 0,06, 0,05, 0,05, 0,05,procedimientos 0,05, 0,05, 0,05, 0,05, 0,05, 0,04 y

0,04.

Índice de regulación adecuada del Derecho Tributario sancionador 0,25 Doce indicadores de: 0,10, 0,10, 0,10,0,10, 0,07, 0,07, 0,09, 0,09, 0,07, 0,07,0,07 y 0,07.


TABLA


DIMENSIÓN V: ÁMBITO LEGAL ESPECIAL DEL SISTEMA TRIBUTARIO


DE LA PONDERACIÓN

Índice de las características adecuadas del Sistema Tributario 0,33 Cinco indicadores de: 0,20, 0,20, 0,20,0,20 y 0,20.

Índice de imposición sobre la renta 0,34 Diez indicadores de: 0,15, 0,15, 0,10,0,10, 0,08, 0,08, 0,08, 0,08, 0,08 y 0,10

Índice de imposición indirecta sobre el consumo: 0,33 Tres indicadores de: 0,50, 0,20 y 0,30.el Impuesto sobre el Valor Agregado

TABLA


DIMENSIÓN VI: ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA


DE LA PONDERACIÓN

Índice de los principios institucionales de la Administración 0,50 Siete indicadores de: 0,15, 0,15, 0,15,Tributaria 0,14, 0,14, 0,14 y 0,13

Índice de suficiencia en la dotación de recursos y la flexibilidad 0,50 Dos indicadores de: 0,50 y 0,50.en el manejo de los recursos humanos, materiales y tecnológicos


TABLA

TABLA DE ÍNDICESEJE: INVERSIÓN DEMOCRÁTICA

DIMENSIÓN I: EL ESTADO COMO AGENTE ACTIVO DE LA ELIMINACIÓN DE LAS DESIGUALDADES


DE LA PONDERACIÓN

Índice de reconocimiento del Estado como principal responsable 0,20 Seis indicadores de: 0,30, 0,15, 0,10, dela educación nacional 0,20, 0,20 y 0,05.

Índice de reconocimiento del papel del Estado como garante 0,20 Once indicadores de: 0,15, 0,10, 0,10,de la seguridad social y la salud de la población 0,15, 0,10, 0,05, 0,05, 0,10, 0,10, 0,05

y 0,05.

Índice de reconocimiento de la obligación del Estado de proteger 0,10 Seis indicadores de: 0,20, 0,20, 0,10,las poblaciones indígenas 0,20, 0,20 y 0,10

Índice de reconocimiento de la obligación del Estado 0,10 Dos indicadores de: 0,50 y 0,50en la reducción de la pobreza

Índice de reconocimiento del papel del Estado en la solución 0,10 Dos indicadores de: 0,50 y 0,50de las necesidades de vivienda

Índice de reconocimiento del papel del Estado en la eliminación 0,10 Tres indicadores de: 0,30, 0,30 y 0,40.de la discriminación de la mujer

Índice de reconocimiento del papel del Estado en la lucha 0,10 Tres indicadores de: 0,40, 0,40 y 0,20.contra la discriminación racial

Índice de reconocimiento del papel del Estado en la protección 0,10 Tres indicadores de: 0,50, 0,25 y 0,25.de la población con discapacidad

TABLA


DIMENSIÓN II: INVERSIÓN EN INSTITUCIONALIDAD DEMOCRÁTICA


DE LA PONDERACIÓN

Índice de inversión pública para garantizar derechos civiles 0,30 Doce indicadores de: 0,15, 0,10, 0,10,0,05, 0,05, 0,05, 0,05, 0,10, 0,10, 0,10, 0,05 y 0,10.

Índice de inversión pública para garantizar derechos políticos 0,30 Seis indicadores de: 0,20, 0,15, 0,15,0,15, 0,15 y 0,20.

Índice de inversión pública dirigida a estimular y promover 0,20 Tres indicadores de: 0,30, 0,40 y 0,30.una ciudadanía activa

Índice de inversión pública para el fortalecimiento y desarrollo 0,20 Dos indicadores de: 0,50 y 0,50.territorial de derechos políticos


TABLA


DIMENSIÓN III: INVERSIÓN PARA GARANTIZAR LOS DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES


DE LA PONDERACIÓN

Índice de inversión pública para garantizar derechos económicos 0,30 Cuatro indicadores de: 0,25, 0,25, 0,25y 0,25.

Índice de inversión pública para garantizar derechos sociales 0,40 Once indicadores: 0,10, 0,10, 0,10,0,05, 0,10, 0,20, 0,05, 0,05, 0,05, 0,10y 0,10.

Índice de inversión pública para garantizar derechos culturales 0,30 Tres indicadores de: 0,60, 0,20 y 0,20.

O N C E A V A A P A R T E 1

Tablas de Descripción de Indicadores

P A R T E 1 1

TABLA

MATRIZ DEL EJE INSTITUCIONALIDAD DEMOCRÁTICAI. DIMENSION / SUBSISTEMA: EL SOMETIMIENTO A LA REGLA DE DERECHO

VALORES VARIABLE INDICADORES Expresión 0 - 1 RESULTADO normativa y

valoración decumplimiento

20% Plena vigenciade la Constitución Política

20% La Constitución fue preparada con:a. .aplicación de procedimientos pre-establecidos,b. los Constituyentes fueron electos mediante

elecciones democráticas.

Supuestos a, y b . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Solo a o c . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Ninguno de los supuestos . . . . . . . . . . . . . . .0%

15% La Constitución Política ha sido ratificada mediante referéndum

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% No ha sido interrumpida la aplicación de la Constitución ni se ha roto el orden constitucional desde su promulgación.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%

15% La Constitución señala la plena subordinación de las fuerzas militares y policiales al poder civil.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%


10% La suspensión de garantías constitucionales está limitada constitucionalmente

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

5% Existe control posterior del Poder Legislativo sobrela suspensión de garantías. (Es deseable que en unasituación de excepción se controle la decisión delgobierno y de las fuerzas armadas)

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% Hay norma que fija el procedimiento de reforma constitucional:

Es rígido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Es flexible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%No hay . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

15% El ordenamiento o la jurisprudencia reconocen laexistencia de normas pétreas constitucionales queno pueden ser modificadas por reforma parcial a laConstitución.

La misma Constitución establece el límite,reservado a una Constituyente. . . . . . . . . .100%Si la reserva se ha dado por interpretación, es decir, por antecedentes jurisprudenciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Cualquier Asamblea tiene capacidad de poder derivado para modificar cualquier tipo de norma constitucional incluidas aquellas quereduzcan derechos fundamentales . . . . . . . . .0%

20% Separación funcionaly orgánica de las funciones

legislativa, ejecutiva y judicial

35% Norma de rango constitucional prohíbe la delegación de funciones entre poderes.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

30% Existe Ley General de la Administración Pública o equivalente que prohiba la intromisión de unpoder en competencias de otro.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

20% Existe un órgano o instancia específica para dirimir los conflictos de competencias entre poderesdel Estado.

O N C E A V A P A R T E 3

Tribunal Constitucional o equivalente . . . . .100%Corte Suprema de Justicia . . . . . . . . . . . . . .75%Tribunal Electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Corte de Cuentas o Contraloría . . . . . . . . . .25%Consejo de Gobierno o ninguno . . . . . . . . . . .0%

15% Los ciudadanos, por expresa habilitación legal dis-ponen de mecanismos procedimentales y recursospara hacer valer la separación de funciones de lospoderes del Estado

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% Delimitación constitucionalde las competencias

legislativas

34% La Constitución establece una lista expresa de lascompetencias (atribuciones) de la Asamblea Legis-lativa.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

33 Dispone el Poder Legislativo de al menos las si-guientes competencias para ejercer el control políti-co sobre el funcionamiento general del aparato pú-blico:a. Mociones de Interpelaciónb. Mociones de Censurac. Visita de Ministros y debate general sobre

la comparecenciad. Comisiones de Investigacióne. Control Político y Económico sobre el

Presupuestof. Hora (espacio) en tiempo diario para el control

políticog. Posibilidad de tener al Presidente en por lo

menos un Mensaje Anual ante el Congreso y replicar su discurso.

Todos los anteriores . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%De 4 a 5 de los anteriores . . . . . . . . . . . . . .67%Tres de los anteriores . . . . . . . . . . . . . . . . . .33%Uno o ninguno de los anteriores . . . . . . . . . .0%

33% El Reglamento del Congreso o normativa similar facilitan la aprobación (por principio de mayoría)de las decisiones propias de su fuero:

En menos de 3 meses . . . . . . . . . . . . . . . .100%De 3 a 8 meses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Más de 8 meses o no existe normativa . . . . ..0%


10% Regulación constitucionaldel procedimiento de formación de la ley

50% La iniciativa en la formación de la Ley:

La comparte el Congreso con el Poder Ejecutivo,el Tribunal Electoral en su especial materia y con el pueblo (Iniciativa popular) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%La comparte el Congreso con el Poder Ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%La tiene solamente el Congreso . . . . . . . . . . .0%

30% El ciudadano tiene acceso al procedimiento de formación de la ley mediante:

a. Iniciativa popularb. Aprobación, abrogación o derogación de ley

mediante el referendo.c. Alguna Oficina Administrativa de Iniciativa

popular en el Congreso canaliza propuestasciudadanas.

Supuestos a, b y c . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Supuestos a y b . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .67%Sólo c . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33%Ninguna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

20% Hay ley que desarrolla la norma constitucional que habilita el referendo; es decir, hay aprobada legislación derivada.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% Garantías y eficacia delcontrol de constitucionalidad

de las leyes

40% Existe desarrollo legal (procedimientos) para cuestionar la constitucionalidad de las leyes.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%

30% Se suspenden los efectos de la norma impugnadacon el inicio del procedimiento de revisión de sueventual inconstitucionalidad. (Para no generar in-seguridad jurídica es deseable que solo en aquelloscasos en que se dimensionen efectos adversos, sesuspenda el efecto de la norma impugnada)

Se suspende sólo excepcionalmente en algunos casos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No se suspende . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50% Se suspende en todos los casos . . . . . . . . . . .0%


30% Pueden impugnar normas directamente algunos ór-ganos públicos (sin caso sub judice) por motivos deinterés general (Vg. Procuraduría, Defensor del Pue-blo, Contraloría, Tribunal Electoral)

Si . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%

10% Garantíade independenciadel Poder Judicial

20% El procedimiento de escogencia de los titulares delPoder Judicial garantiza la independencia de criterio.

a. El procedimiento indica que son los diputadoslos que escogen a su criterio y por votación alos magistrados propietarios del Poder Judicial100%

b. El procedimiento indica que los magistradosdel Poder Judicial seleccionan y escogen lossustitutos de entre listas o nóminas que elevanasociaciones de abogados litigantes, de aso-ciaciones del mismo poder judicial, de Univer-sidades y de profesionales en Derecho a títulopersonal:50%

c. El procedimiento indica que es el Presidentede la República y sus Ministros quienes selec-cionan a los magistrados de la Corte Supre-ma.0%

15% El Congreso puede interferir en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales.

No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%

15% El Congreso puede investigar el funcionamiento del servicio público de justicia en su conjunto (aspectosmeramente de carácter administrativo)

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

20% Está garantizado en la Constitución algún porcentaje del presupuesto nacional que coadyuve a la independencia financiera del Poder Judicial.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

15% En cuanto a ocupar un cargo judicial:

Existe Consejo General del Poder Judicial que daprioridad a la carrera judicial como mecanismo deacceso por idoneidad a la función y protección de la independencia del Juez . . .100%


Existe un mecanismo mediante el cual los magistrados seleccionan y nombran subalternos sin concurso (oposición) . . . . . .50% Se dan nombramientos políticos en el poder judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

15% Existe una Inspección judicial y un régimen discipli-nario judicial para investigar conductas o irregula-ridades del juez.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

5% Regulación del sometimientodel Poder Ejecutivo a la

norma de Derecho

20% La Constitución desarrolla expresamente el principio de legalidad.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

20% Existe un cuerpo legal general que regula las com-petencias de los órganos del Poder Ejecutivo y losdemás entes públicos (Vg. Ley General de la Admi-nistración Pública)

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% Existe regulación del régimen de invalidez de las ac-tuaciones contrarias al principio de legalidad (Vg.procesos de lesividad)

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

20% Existen órganos administrativos independientesque controlan la regularidad de las actuaciones ad-ministrativas.a. Defensoría de los Habitantes o Defensor del

Pueblob. Procuraduría General de la Repúblicac. Fiscalía General de la Repúblicad. Autoridad Reguladora de los Servicios Públicose. Contraloría General de la República o Tribunal-

/Corte de Cuentasf. Intendencias de valores, pensiones y entidades

financieras.g. Auditorias ciudadanas

Todas las anteriores . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Sólo 5 de las anteriores . . . . . . . . . . . . . . . .67%Solo 3 de las anteriores . . . . . . . . . . . . . . . .33%Ninguna de las anteriores . . . . . . . . . . . . . . .0%


15% Está garantizado en las normas el debido procesoprevio a cualquier decisión administrativa que afec-te derechos subjetivos e intereses legítimos de losciudadanos.

Sí……………………100%No……………………..0%

15% Existen mecanismos de impugnación, en sede admi-nistrativa, en contra de las decisiones y actos admi-nistrativos (Vg. agotamiento de la vía administrati-va, nulidad absoluta o relativa, queja, revisión,caducidad)

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% Está garantizado en laConstitución el controljurisdiccional sobre las

actuaciones delPoder Ejecutivo

y los demás entes públicos

30% Se dispone de una jurisdicción especializada paraimpugnar las decisiones administrativas.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

25% Existen regulaciones procesales especiales para cuestionar las decisiones administrativas.

Se reconoce un procedimiento ordinario y uno sumario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Sólo el ordinario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%El procedimiento es el común a cualquier tipo de jurisdicción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

30% Está garantizado en la Ley de Jurisdicción Conten-cioso-administrativa o similar el control del juez so-bre la discrecionalidad administrativa o la desvia-ción de poder.

Si . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

15% Existen medidas cautelares que permiten al juez ga-rantizar la situación jurídica de los ciudadanos an-tes de la emisión de la sentencia (vg. Suspensión delacto administrativo impugnado, tutela judicial efec-tiva, anotación preventiva de la demanda, actos enlos que se derive una obligación a la administraciónpara realizar una prestación concreta, medida cau-telar por falta de ejecución de acto o bien garanti-zar que no se den las vías de hecho)

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%


5% Existe responsabilidaddel Estado por los daños

que causa su funcionamiento

30% Está reconocida en el ordenamiento jurídico la res-ponsabilidad objetiva del Estado (Daños que causesu funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal oanormal) y la responsabilidad solidaria del funcio-nario público y la administración

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

15% Es posible obtener reparación patrimonial en sedeadministrativa, sin necesidad de acudir a un proce-so judicial.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%

20% Existe un régimen (ley) de expropiaciones públicas

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

15% Está reconocido normativamente el principio de laindemnización previa y efectiva en materia de ex-propiación, cuando es por causa de utilidad colecti-va, beneficio social o interés social,

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% El régimen de expropiaciones establece mecanis-mos para que el interesado pueda garantizarse elprecio justo.

Valoración de peritos de la Hacienda Pública 100%Valoración del Colegio de Ingenieros . . . . . .75%Valoración de peritos independientes . . . . . .50%Arbitraje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25%Ninguno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% Hay control o instancia jurisdiccional sobre los pro-cedimientos de expropiación

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%


TABLA

MATRIZ DEL EJE INSTITUCIONALIDAD DEMOCRÁTICAII. DIMENSION / SUBSISTEMA: DERECHOS Y LIBERTADES FUNDAMENTALES



50% Reconocimientode derechos

civiles ygarantías individuales

100% La Constitución o las Leyes reconocen los siguientesderechos, principios y libertades:Derecho a la vida Derecho a la nacionalidad Derecho a la igualdad entre hijos nacidos dentro yfuera del matrimonio Derecho al nombre Libertad de domicilio Inviolabilidad de domicilioPrivacidad de comunicacionesLibertad de tránsito Derecho a la libertad y prohibición de la esclavitudDerecho de asilo Principio de Igualdad ante la ley Derecho a no ser expulsado del paísLibertad de asociaciónLibertad de reunión y manifestaciónLibertad de expresiónLibertad de prensa Derecho de rectificación y respuestaLibertad de enseñanzaLibertad religiosa Libertad de comercio Derechos de propiedad Derechos de autor Derecho de petición Derecho de información Prohibición de la retroactividad Prohibición de la prisión por deudas Presunción de inocencia Principio de legalidad penal Debido proceso Derecho a no declarar en contra de sí mismo Acceso a la justicia Limitación de la prisión preventiva Derecho a la separación entre indiciados y condenadosProhibición de las penas perpetuas Prohibición de los tratos crueles y degradantesDerecho de los menores a un régimen sustancial yprocesal diferente al de los adultosDerecho a conocer inmediatamente los motivos dela detención y los cargos atribuidos


Derecho a la asistencia legal Derecho a interrogar y proponer testigos Derecho de apelación Prohibición de las confesiones obtenidas medianteviolencia Derecho a ser indemnizado en caso de error judicialDerecho de beneficiarse de reformas legales poste-riores a la sanción Derecho a un ambiente sano Derecho a la protección de los consumidores

Reconocimiento de 41 a 45 de estos derechos, principios y libertades . . . . . . . .100%Reconocimiento de 38 a 40 de estos derechos,principios y libertades . . . . . . . . . .50%Reconocimiento de menos de 38 de estosderechos, principios y libertades . . . . . . . . . ..0%

25% Reconocimientode derechos y

garantías sociales

100% La Constitución o las Leyes reconocen los siguientesderechos, principios y libertades:Libertad de trabajo Derecho al trabajo Derecho al salario mínimo Limites a la jornada de trabajo Derecho a vacaciones pagadas Derecho a indemnizaciones por despido Derecho a las medidas de seguridad e higiene ocupacional Derecho a la seguridad social Libertad de sindicalización Derecho de huelga Derecho de negociación colectiva

Reconocimiento de 10 a11 de estos derechos, principios y libertades . . . . . . . . .100%Reconocimiento de 8 a10 de estos derechos,principios y libertades . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Reconocimiento de menos de 8 de estos derechos, principios y libertades . . . . . . . . . ..0%

25% Reconocimientode derechos y

libertades políticas

100% La Constitución o las Leyes reconocen los siguientesderechos, principios y libertades:Derecho al voto Derecho a ser elegido Derecho a formar partidos políticos Derecho a acceder a puestos de elección sin formarparte de un partido político

Reconocimiento de los 4 derechos, principios y libertades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Reconocimiento de 3 derechos, principios y libertades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Reconocimiento de menos de 3 de estos derechos, principios y libertades . . . . . . . . . ..0%


50% Existencia de garantíasefectivas de protección

de los derechosfundamentales

20% Existencia de una jurisdicción especializada de pro-tección de los derechos fundamentalesTribunal Constitucional o Sala de la Corte Supremaequivalentea. Tribunales Ordinarios de Amparo b. Tribunales Penales que vean el Habeas Corpusc. Agencia de Protección de Datos de carácter

personal

Si la protección es concentrada en un solo órgano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Si la protección es difusa en varios órganos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Si no hay órganos de protección . . . . . . . . . .0%

20% Existencia de procedimientos especiales de protec-ción de los derechos fundamentales.a. Recurso de Amparob. Recurso de Amparo Electoralc. Recurso de Habeas Corpusd. Recurso de Habeas Data

Procedimientos a, b, c y d . . . . . . . . . . . . .100%Procedimientos a y c . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Solo uno de los anteriores . . . . . . . . . . . . . . .0%

15% Acceso directo a procedimientos de protección, sincumplir requisitos previos (Sin caso sub judice)a. Se admiten los derechos difusos del ciudadanob. Se admiten los derechos de la colectividad en

su conjuntoc. Se admite la acción populard. Se admite el Habeas Corpus, Data y Amparo

directo por el perjudicado o en nombre de él.

Supuestos a,b y d……………100%Supuestos a, b y c…………….67%Supuestos c y d………………33%Solo d…………………………0%

15% Carácter abreviado de los procedimientos de pro-tección (Utilizaremos como referencia solamenteAmparo y Habeas Corpus)

TABLA

MATRIZ DEL EJE INSTITUCIONALIDAD DEMOCRÁTICAIII. DIMENSION / SUBSISTEMA: GARANTÍA EFECTIVA DE LOS DERECHOS Y LIBERTADES FUNDAMENTALES




En promedio, los Habeas Corpus se resuelven entre 24 y 48 horas y los R. de Amparo de 1 a 3 meses . . . . . . . . . .100%En promedio, los Habeas Corpus se resuelvenentre 48 y 72 horas y los R. de Amparo de 3 a 5 meses . . . . . . . . . . . .50%En promedio, los Habeas Corpus se resuelven entre 72 y 120 horas y los R. de Amparo de 5 a 7 meses, o más . . . . . . ..0%

15% Carácter vinculante de los procedimientos de pro-tección (Sentencia vinculante de acatamiento ergaomnes de los Tribunales de Amparo o del TribunalConstitucional)

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

15% Carácter indemnizatorio de los procedimientos deprotección:

A partir de la misma sentencia del Tribunal Constitucionalo de Garantías . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%

Se lleva el asunto a la sede contencioso-administrativa . . . . . . . . . . . . .50%Se lleva el asunto a otro tipo de jurisdicción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

25% Reforzamientodel ordenamiento internomediante los instrumentos

internacionales sobrederechos humanos1

60% La Constitución Política establece el rango superiora la Ley de los instrumentos internacionales, en es-pecial, aquellos relativos a los derechos humanos.

Sí……………..100%No……………….0%

40% A partir de los instrumentos internacionales en de-rechos humanos, el Congreso ha desarrollado legis-lación nacional que tutela los derechos incluidos endichos instrumentos

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

1 Vid. Catálogo anexo de instrumentos internacionales ratificados


25% Se reconoce laprotección internacionalde los derechos humanos

25% El Estado ha ratificado la Convención Americana so-bre Derechos Humanos

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

25% El Estado ha reconocido y aceptado la jurisdicciónplena de la Corte Interamericana de Derechos Hu-manos

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

25% El Estado ha cumplido las sentencias de la Corte In-teramericana de Derechos Humanos.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

25% Se ha aceptado y ratificado la jurisdicción plena delTribunal Penal Internacional

Se suscribió y se ratificó en el Congreso . . .100% Solamente se ha suscrito el Tratado . . . . . . .50%Ninguna de las anteriores . . . . . . . . . . . . . . .0%

TABLA

MATRIZ DEL EJE INSTITUCIONALIDAD DEMOCRÁTICAIV. DIMENSION / SUBSISTEMA: CERCANÍA DEL PODER AL CIUDADANO: LA DESCENTRALIZACIÓN



70% Reconocimientoconstitucional y legal

del marco decompetencias, funciones

y derechos de losgobiernos locales

20% Existencia de normas constitucionales que regulenla organización y el funcionamiento de los gobier-nos locales

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%


20% Reconocimiento legal de competencias exclusivasde las corporaciones municipalesa. Servicio municipal eléctrico, cable, agua pota-

bleb. Servicios de limpieza y recolección de basurac. Conducción de centros educativosd. Construcción y mantenimiento de vías y

puentese. Fomento del deporte y la recreaciónf. Campañas que favorecen la conservación y el

medio ambienteg. Becas y subsidios a hogares en condición de

pobrezah. Atención de emergencias

Al menos 6 de los anteriores . . . . . . . . . . .100%Solo 4 de los anteriores . . . . . . . . . . . . . . . .50%Solo 1 ó 2 de los anteriores . . . . . . . . . . . . . .0%

15% Existencia de mecanismos de coordinación y de so-lución de conflictos de competencia entre gobiernocentral y gobiernos municipales

A cargo del Ministerio u Oficina de Planificación Nacional y representantes de los municipios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%A cargo de un Instituto de Fomento y Asesoría Municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%A cargo de una Comisión Mixta Gobierno Central y representantes de los Gobiernos Locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% Reconocimiento legal de figuras de concertación oagrupación municipal (Vg. Ligas de municipalida-des, Asociaciones de municipalidades, Empresasmunicipales regionales)

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

25% Reconocimiento de:a. Capacidad impositiva localb. Capacidad de recaudaciónc. Capacidad de fijación tarifaria

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% Existe una o varias leyes vinculantes que autoricenla desconcentración territorial de servicios lo queproduce cercanía y acceso a los ciudadanos (Vg.desconcentración hospitalaria, obras públicas, servi-cios ambientales)

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%


30% Reconocimiento de derechospresupuestarios de los

gobiernos localesprovenientes lo

presupuestos generalesdel Estado

50% Existencia de obligación legal y de políticas gradua-les de transferencia de competencias a los gobiernoslocales con financiamiento adecuado y suficiente

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

50% Norma constitucional y/o legal que obligan el tras-lado de recursos a los gobiernos locales:

El financiamiento es por el ordende almenos el 20% del presupuesto nacional . .100%El financiamiento es por el orden de entre un 10% y 19% del presupuesto nacional . . .50%El financiamiento es por el orden de entre un 1% y un 9% del presupuesto nacional . . .0%

TABLA

MATRIZ DEL EJE INSTITUCIONALIDAD DEMOCRÁTICAV. DIMENSION / SUBSISTEMA: EL ESTADO AL SERVICIO DEL CIUDADANO.

RENDICIÓN DE CUENTAS, TRANSPARENCIA Y EFICIENCIA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS



15% Reconocimientoconstitucional del aparato

público al servicio delciudadano

25% Existe una norma constitucional que establezca larendición de cuentas y la transparenciaen la función pública

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

20% Mecanismos legales para la protección de los usua-rios de los servicios públicosa. Existe una ley de rendición de cuentasb. Existe una ley de Control Interno


c. Existe una ley de Enriquecimiento Ilícitod. Existe una ley o código de conducta en la fun-

ción públicae. Existe una ley de Administración financiera y

de presupuestos públicos

Supuestos a, b, c, d y e . . . . . . . . . . . . . . . .100%Solo 3 de las anteriores . . . . . . . . . . . . . . . .50%Sólo 1 de las anteriores . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

20% Existencia de auditorias internas y contralorías deservicio en las Instituciones del Estado

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%

20% Incorporación de los usuarios en la dirección, con-trol y calidad de los servicios públicos.a. Hay participación de los usuarios en las Juntas

Directivas de los prestatarios de los serviciospúblicos

b. Hay espacio de audiencia en la fijación de ta-rifas

c. El ciudadano participa del Gobierno Digitald. El usuario tiene derechos y un mecanismo (ór-

gano estatal) de defensa como consumidor

Supuestos a, b, c y d . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Supuestos b y d . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Sólo 1 de los anteriores . . . . . . . . . . . . . . . ..0%

15% Existencia de unidades administrativas encargadasde atender las quejas de los usuarios.a. Defensor del Pueblo o equivalenteb. Autoridad Reguladora de los Servicios Públi-

cosc. Contraloría o Corte de Cuentasd. Superintendencia de valores, pensiones o enti-

dades financieras.e. Comisión de Defensa del Consumidorf. Ventanilla de quejas de cada Institución, Mi-

nisterio o Empresa Pública

Supuestos a, b, c, d, e y f . . . . . . . . . . . . . .100%Supuestos a ,c y d . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Sólo 1 o 2 de los anteriores . . . . . . . . . . . . . .0%

10% Eficacia en la rendiciónde cuentas

25% En los últimos 4 años, los Tribunales de la Repúbli-ca han procesado y condenado a funcionarios públi-cos por haber cometido delitos y faltas contra lafunción pública. (Es deseable que no exista impuni-dad)

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%


20% Reconocimiento legal de la acción popular para de-nunciar delitos vinculados con la administración; esdecir por actos irregulares y corrupción

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

35% Establecimiento de mecanismos para la exigenciaparlamentaria de rendición de cuentasa. Comisiones Especiales de Investigaciónb. Comisión de evaluación de ingreso y gasto Pú-

blicosc. Comparecencias de altos funcionariosd. Informes Anuales o memorias institucionalese. Liquidación de presupuestos.

Mecanismos a, b, c, d y e . . . . . . . . . . . . . .100%Mecanismos a, b y d . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Solo 1 o 2 de los anteriores . . . . . . . . . . . . . .0%

20% Existencia de beneficios para los funcionarios querindan cuentas y sanciones para los funcionariosque cumplan de manera insatisfactoria sus funcio-nes.a. La ley obliga a una evaluación anual de todos

los funcionarios públicos por parte de los res-pectivos jerarcas

b. La carrera administrativa depende de la califi-cación del desempeño

c. La ley establece amonestaciones, llamadas deatención, faltas y despido por actos irregulareso por omisiones graves.

d. Las instituciones tienen atribuciones y potes-tades jurídicas para llevar adelante procesosde medidas disciplinarias.

Supuestos a, b, c y d . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Supuestos c y d . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Sólo 1 de los anteriores . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% Reconocimiento del principiode publicidad y capacidaddel ciudadano de solicitarinformación administrativa

al Estado

40% Existe norma constitucional que permita al ciudada-no a acceder a información y a los departamentos yoficinas administrativas del Estado

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

30% La ley de Jurisdicción Constitucional o su equivalen-te, dota al ciudadano de mecanismos judiciales pa-ra exigir información de interés público a los funcio-narios y empleados de la administración

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%


30% La legislación prevé plazos taxativos para obligar alfuncionario a entregar la información solicitada obien a dictar el acto administrativo que es de inte-rés del ciudadano

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%

10% Regulación constitucionaldel órgano fiscalizadorde la Hacienda Publica

20% La norma constitucional establece una Corte deCuentas o Contraloría y define sus competencias

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%

35% Entre las atribuciones esenciales del órgano fiscali-zador de la Hacienda Pública están:a. Fiscalización de los fondos públicos sobre todo

el sector públicob. Funciones de control de ejecución de presu-

puestos del sector públicoc. Competencias autorizatorias y refrendatarias

de las contrataciones en la Administración Pú-blica

d. Se dispone de facultades amplias de investiga-ción de la actividad administrativa

Supuestos a, b, c y d . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Supuestos a, b y d . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Solo 1 o 2 de las anteriores . . . . . . . . . . . . . .0%

25% Otras atribuciones legales adicionales del órganofiscalizador de la hacienda pública:a. Dispone de normativa especial que reprime el

enriquecimiento ilícito de los funcionarios pú-blicos

b. Es el órgano encargado de la declaración debienes de los funcionarios públicos

c. Verifica el patrimonio de los funcionarios pú-blicos que cesan en sus funciones

d. Tiene capacidad reglamentaria de sus propiascompetencias

e. Tiene capacidad para investigar cuentas priva-das, nacionales e internacionales, de los fun-cionarios públicos

f. Tiene capacidad para aplicar sanciones a fun-cionarios o particulares que infrinjan las nor-mas aplicables al manejo de la Hacienda Pú-blica o, elevar los asuntos a la Fiscalía o alMinisterio Público

5 o 6 de los anteriores . . . . . . . . . . . . . . . .100%Sólo 4 de los anteriores . . . . . . . . . . . . . . . .50%Sólo 2 de loa anteriores . . . . . . . . . . . . . . . . .0%


20% La Constitución y la Ley garantizan la independen-cia funcional, administrativa y financiera del órganofiscalizador de la Hacienda Pública.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% Existencia de un órganoindependiente del Estadoencargado de defenderlos derechos humanos

de los ciudadanos

30% El Defensor del Pueblo tiene:

Rango Constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Rango Legal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Un rango normativo inferior o no existe . . . ...0%

15% El Defensor del Pueblo dispone de legislación que:

Permite direccionar las quejas ciudadanas para quesean las instituciones las que resuelvan finalmente.En caso que no lo haga, realiza control de legalidad de los actos de la administración . . . . . . . .100%Sus resoluciones son vinculantes frente a los funcionarios públicos . . . . . . . . . . . . . .50%Hace sugerencias desprovistas de eficacia obligatoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

20% La Constitución o la ley, coloca al Defensor del Pue-blo como un órgano:

Adscrito al Poder Legislativo con independencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Depende de otro poder del Estado o carece de independencia funcional y financiera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

20% Está garantizado por Constitución o por ley la inde-pendencia financiera del órgano encargado de ladefensa del pueblo, con un presupuesto permanen-te e indexado anualmente:

Por Constitución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Por Ley . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

15% La ley de creación del órgano defensor del pueblo obien la Ley de Jurisdicción Constitucional le otorgalegitimación para acudir directamente a la jurisdic-ción especializada en materia constitucional, con elobjeto de ejercer acciones de inconstitucionalidad,recursos de amparo y conflictos de competencia:

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%


10% Existencia de un órganoindependiente encargadodel ejercicio de la acción

penal

50% La Constitución o la Ley establecen las funcionesdel órgano encargado del ejercicio de la investiga-ción y de la acción penal

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%

50% La ley establece que ese órgano posee independen-cia administrativa, funcional y financiera:

Totalmente independiente . . . . . . . . . . . . .100%Adscrito al Poder Judicial . . . . . . . . . . . . . . .50%Adscrito al Ministerio del Interior,de Seguridad o Defensa . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% Existencia de organismosreguladores de losservicios públicos

30% La Constitución o la Ley establecen las competen-cias del o los organismos reguladores

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%

15% La ley reconoce la independencia funcional para laautoridad reguladora de los servicios públicos

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%

15% Al Regulador o Reguladores los elige:

La Asamblea Legislativa . . . . . . . . . . . . . . .100%El Presidente de la República . . . . . . . . . . . .50%Los prestatarios de los servicios . . . . . . . . . . .0%

20% La ley establece las atribuciones básicas, tales co-mo: la regulación de las fijaciones tarifarias y la re-gulación de la calidad de los servicios públicos; ygarantiza los principios básicos de la prestación (v.g. universalidad)

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%

20% La ley garantiza la participación del usuario en lasfijaciones tarifarias y en el planteamiento de lasquejas y denuncias.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%


5% Existencia de un organismoregulador del sistema

financiero-bancario

40% Existencia de un cuerpo normativo específico parael órgano regulador del sistema financiero-bancarioadscrito al Banco Central

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

60% La ley garantiza la independencia funcional de laautoridad reguladora del sistema financiero-banca-rio y le da la facultad de intervenir en las entidadesreguladas

Ambas facultades . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Solo una facultad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Ninguna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

5% Existencia de un organismoregulador del mercado de

valores

60% Existencia de un cuerpo normativo específico parael órgano regulador de la actividad bursátil, de ca-rácter público, con potestades para el control de to-dos los actores de inversión y actividad bursátil.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

40% La ley reconoce la independencia funcional del ór-gano regulador de la actividad bursátil

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

5% Existencia de un organismopromotor de la

competencia

40% Existe una ley que desarrolla la organización y fun-ciones de un organismo promotor de la competen-cia.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

30% La autoridad es:

Una Comisión Gubernamental adscrita a un Ministerio o una Comisión Legislativa . . . .100%Un Tribunal arbitral independiente . . . . . . . .50%Un órgano de las Cámaras Empresariales . . . 0%

30% La ley dispone de competencias precisas para elcumplimiento de las funciones asignadas.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%


5% Existencia de un organismoencargado de la protección

de los consumidores

40% Existe desarrollo legal de la organización y funcio-nes de un organismo de protección de los consumi-dores

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

30% El jerarca del organismo encargado de la protecciónde los consumidores es elegido:

Por el Presidente de la República . . . . . . . . . .0%Por la Asamblea Legislativa . . . . . . . . . . . . .50%Por las Asociaciones de Consumidores . . . .100%

30% La ley dispone de competencias precisas para elcumplimiento de las funciones asignadas.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

5% Existencia de otros órganosadministrativos encargadosdel control de la actividad

pública

80% La ley creó Tribunales administrativos, en al menos,las siguientes materias:a. En materia tributariab. En materia aduanerac. En materia ambientald. En materia de empleo públicoe. En materia de propiedad intelectual

Supuestos a, b, c, d y e . . . . . . . . . . . . . . . .100%Supuestos a, b y d . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Sólo 1 o 2 de lo anteriores . . . . . . . . . . . . . . .0%

20% Cada vez que se creó un Tribunal administrativo sedesarrollaron las competencias.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%


TABLA

MATRIZ DEL EJE REPRESENTACIÓN Y PARTICIPACIÓNI. DIMENSION / SUBSISTEMA: ADMINISTRACIÓN DE ELECCIONES



25% Confiabilidad del RegistroCivil o de las personas y

elaboración del registro opadrón electoral

25% El Organismo Electoral emite un solo documento deidentidad que funciona para actos civiles y para actoselectorales.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

20% El procedimiento de inscripción al Registro Electoral nopresenta complicaciones.

El ciudadano no tiene que inscribirse porque cada persona desde su nacimiento o resolución de naturalización ingresa en el Registro . . . . . .100%Las personas tienen que inscribirse cada vez que se convoca a elecciones . . . . . . . . . . . .50%Al ciudadano se le exigen requisitos de difícil cumplimiento para inscribirse y los procedimientos son engorrosos por lo que no hay seguridad de su inscripción. . . . . . . . . . . . . .0%

15% El marco normativo estipula la coordinación entre losentes encargados del Registro Civil con quienes elabo-ran el Registro Electoral (Lo deseable es que ambosprocesos estén vinculados y coordinados entre sí).

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

15% La ley electoral y de registro establece la obligatorie-dad de depurar el Registro Electoral por certificados dedefunción y nacimiento, según los procedimientos y losplazos previamente definidos.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% Hay oficinas del Registro Civil distribuidas en todo elterritorio nacional.

En todos los municipios . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%En cabecera de provincia o departamental y en las ciudades más populosas . . . . . . . . . . . .75%Sólo en cabeceras de provincia o departamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Sólo en la capital . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25%


10% Las listas de electores se divulgan con anticipación pormedios de comunicación colectivos, públicos y de fácilacceso.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

5% La entidad encargada de elaborar el Registro Civil esdependiente del máximo organismo electoral.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

20% Normativa y jurisprudenciaaplicable 15% La ley ocódigo electoral tienerango Constitucional

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

15% Existen instrumentos legales para regular:a. la constitución de los organismos de administra-

ción electoral;b. la organización del proceso electoral;c. los partidos políticos y su financiamiento; y d. el contencioso electoral.

Supuestos a, b, c y d. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Supuestos a, b y c . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .75%Supuestos a y b . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Supuesto a . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25%Ninguno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% El marco normativo establece los períodos en que sepueden aprobar medidas de reforma electoral

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% El Tribunal Electoral tiene atribuciones:a. administrativas;b. de Registro Civil y Electoral,c. de organización electoral;d. jurisdiccionales

Supuestos a, b, c y d . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Supuestos a, b y c . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .67%Supuestos a y c . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33%Sólo una de las anteriores . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% Ni la normativa ni la jurisprudencia atentan contra elprincipio de igualdad del sufragio (Lo deseable es queno existan normas o sentencias que atenten contra elsufragio activo y pasivo)

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%


10% El marco normativo establece mecanismos de impugna-ción jurisdiccional en materia electoral:a. Revocatoria y Apelaciónb. Amparo Electoralc. Acción de Inconstitucionalidad Electorald. Sede penal por delitos e infracciones electorales

Supuestos a, b, c y d. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Supuestos a, b y d . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .75%Supuestos a, b y c . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Supuestos a y d . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25%No hay . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%

5% El marco normativo establece los requisitos para la ins-cripción de candidatos y partidos políticos.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

5% Está el Máximo Organismo Electoral facultado por leypara actuar de oficio y/o con legitimación activa a ins-tancia de interesado.

Si actúa de oficio y/o a instancia de interesado 100%Si sólo actúa a instancia de parte interesada . . .67%Si sólo actúa de oficio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33%Si no hay justicia electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

5% El marco normativo establece los siguientes mecanis-mos de impugnación administrativa en materia electo-ral: Nulidad, revisión, apelación y revocatoria.

Todos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Algunos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Ninguno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

5% La ley electoral prevé plazos para resolver la resoluciónde los casos interpuestos.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

5% Las disposiciones electorales señalan el principio deaplicación de trato igualitario ante la comisión de deli-tos y faltas electorales.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

5% El Marco Normativo establece Órganos que intervienenen las investigaciones de irregularidades:

Tribunal Electoral, Fiscalía o Ministerio Públicoy Corte de Cuentas o Contraloría . . . . . . . . . . .100%Solo el Tribunal Electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%No hay especificada normativa sobre responsabilidades investigativas . . . . . . . . . . . . .0%


20% Autonomía de los organismos electorales

20% El máximo organismo electoral y sus atribuciones ocompetencias esenciales tienen rango Constitucional.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

20% Los Poderes Ejecutivo y Legislativo respetan la progra-mación presupuestaria que hace el máximo organismoelectoral, de modo que el presupuesto ordinario anualde funcionamiento y el presupuesto del año pre-electo-ral del máximo organismo electoral se aprueban sinmodificaciones sustantivas.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

15% El o los órganos que nombran a los integrantes del má-ximo organismo electoral son:

Si es el P. Ejecutivo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%Si es una combinación de instituciones públicas y organizaciones privadas . . . . . . . . . . . . . . . . .25%Si son los Partidos Políticos . . . . . . . . . . . . . . . .50%Si es el Poder Legislativo . . . . . . . . . . . . . . . . . .75%Si es el Poder Judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%

10% El Tribunal o máximo Órgano Electoral no está consti-tuido por miembros de los partidos políticos.

Sí lo está . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%No lo está . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%

10% El máximo organismo electoral tiene iniciativa de for-mación de la ley en materia electoral. (Lo deseable esque no dependa de otros poderes)

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% El ordenamiento jurídico establece un procedimientoclaro sobre el nombramiento de los magistrados o inte-grantes del Máximo Organismo Electoral

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% Respecto de una declaratoria de elección no existen re-cursos ulteriores ante otros órganos distintos del Tribu-nal Electoral

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%


5% El período de funciones de los miembros propietariosdel máximo organismo electoral es independiente delperíodo de funciones de los miembros del Ejecutivo, delLegislativo o del Judicial.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

15% Transparencia en el conteo de votos y

transmisión de resultados

25% Existen plazos perentorios fijados por norma para quese realice el escrutinio y la declaratoria oficial de resul-tados.

Para Presidente y vicepresidente (s) hasta 30 días naturales después de la fecha de elección y para diputados hasta 60 días naturales después de la fecha de elección . . . . . . . . . . . .100%Para Presidente y vicepresidente (s) hasta 45 días naturales y para diputados hasta 90 días naturales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Para Presidente y vicepresidente (s) hasta 60 días naturales y para diputados hasta 120 días naturales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

20% Existen disposiciones en la normativa electoral para evi-tar retrasos en el traslado de las actas o partes de es-crutinio desde las juntas receptoras de votos a las jun-tas electorales y/o directamente hasta el máximoorganismo electoral.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

15% Existen disposiciones en la ley electoral o bien en ins-tructivos que especifican qué debe entenderse por cadauno de los tipos de votos a contar: válidos, nulos, blan-cos, impugnados, emitidos y sobrantes.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

15% Existen disposiciones en la normativa electoral para quelos miembros de los organismos electorales encargadosde realizar el conteo de los votos y de hacer la transmi-sión de resultados sean capacitados previamente.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

15% Existen plazos perentorios fijados por norma para queel máximo organismo electoral dé a conocer pública-mente el resultado preliminar de la elección de Presi-dente y Vicepresidente:

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%


10% Existen disposiciones en la normativa electoral para quelos fiscales de partidos y observadores acreditados ob-serven el conteo de votos.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% Control de las etapas previas al día de las

votaciones

20% Se respetan las disposiciones en materia de propagan-da electoral:

Se cumple taxativamente con las prescripciones normativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%El Tribunal interpreta las normas de manera que hace “modulaciones” . . . . . . . . . . . . . . . . .50%A pesar de la existencia de normas e interpretaciones jurisdiccionales no se respetan las prescripciones . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

15% El equipo y material electoral a ser utilizado por las jun-tas receptoras de votos (JRV) es recibido completo y entiempo:

En la última elección hubo problemas en menos del 10% de las JRV. . . . . . . . . . . . . .100%En la última elección hubo problemas en más del 10% y menos del 20% de las JRV . .50%En la última elección hubo problemas en más del 20% de las JRV . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

15% La distribución de las juntas receptoras de votos se esta-blece de acuerdo con la cantidad de población votante:

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

15% El marco normativo establece que el máximo organis-mo electoral debe realizar campañas de capacitaciónelectoral

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% Existe en la normativa electoral regulación de la propa-ganda y campaña electoral.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% Están regulados los sondeos de opinión político electo-ral y la publicación de estudios electorales de las casasencuestadoras:

Si es por ley . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Si es por Reglamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Si no hay regulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%


5% Las papeletas de votación cuentan con dispositivos deseguridad

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

5% La normativa establece que el Tribunal debe recibir obli-gatoriamente colaboración de otras instituciones públi-cas según las distintas materias que inciden en la reali-zación del proceso electoral (Vg. Ministerio de Defensao Seguridad, Ministerio de Educación, Empresa de Tele-comunicaciones).

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

5% Existen disposiciones que facilitan la “observación elec-toral” (nacional e internacional) durante las distintasetapas del proceso electoral.

Si la observación o verificación se ha dado en los últimos tres procesos eleccionarios . . . .100%Si la observación se ha dado en los últimos dos procesos eleccionarios. . . . . . . . . . . . . . . . .67%Si la observación se ha dado en el último proceso eleccionario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33%No existen disposiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%

10% Control en el díade las votaciones

20% En las dos última elecciones nacionales los centros devotación se abren a la hora estipulada por las normas:

Entre un 90% y 100% de los centros . . . . . . . .100%Entre un 70% y 80% de los centros . . . . . . . . . .50%Entre un 50% y 60% de los centros. . . . . . . . . . .0%

20% Se establece en el marco normativo el “tipo” de trans-porte de los electores hasta sus sitios de votación.

Si es público y gratuito a cargo del Tribunal Electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Si es dado por los partidos políticos . . . . . . . . . .67%Si es privado el día de las elecciones . . . . . . . . .33%Si no hay normativa al respecto . . . . . . . . . . . . . .0%

20% La seguridad de los centros de votación se establece enel marco normativo:

A cargo del ejército, la guardia o policía cuyo mando para las votaciones es el Tribunal Electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%A cargo del ejercito, la guardia o la policía cuyo mando para las votaciones es el Ministro de Defensa, el Director de la Guardia o Policía: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .67%A cargo de los miembros de los partidos políticos o seguridad privada . . . . . . . . . . . . . . .33%No se establece en el marco normativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%


20% Las normas electorales establecen que la ubicación delrecinto de votación y los depósitos de votos deben ga-rantizar la secretividad del sufragio:

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

20% Las normas establecen que la fiscalización que ejercenlos fiscales de los partidos políticos y los miembros delas Juntas Receptoras de Votos en los procesos electo-rales no interfiere en el acto de emisión del sufragio.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

TABLA

MATRIZ DEL EJE REPRESENTACIÓN Y PARTICIPACIÓNII. DIMENSION / SUBSISTEMA: PARTIDOS POLÍTICOS



25% Rango constitucional y legalde los partidos políticos

25% El ordenamiento electoral reconoce:a. El principio de democracia interna partidaria.b. El principio de pluralismo político.c. La libertad en el diseño de programas e ideología.d. Libertad para formar partidos y extinguirlos.

Supuestos a, b, c y d . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Supuestos a, b y d . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..67%Supuestos a y d . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33%Ninguno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

15% Existe una Ley de Partidos y Coaliciones donde se esta-blecen sus funciones.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% La ley electoral permite que concurran los partidos ycoaliciones partidarias con otros grupos políticos ocandidaturas independientes en la formación y mani-festación de la voluntad popular

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%


10% El marco normativo permite partidosa. nacionales;b. de carácter regional, departamental o provincial y;c. cantonal o municipal.

Supuestos a, b y c . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Sólo a y c . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Sólo a . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% Existe en la Constitución la figura de la proscripción departidos políticos.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%

10% La ley electoral o la ley de partidos especifica las excep-ciones, restricciones, prohibiciones y sanciones para lospartidos y coaliciones

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% Los partidos políticos tienen definidas legalmente comomínimo funciones tales como:a. capacitación y formación electoral,b. formación de líderes,d. elaboración de programas de gobierno,d. centros de estudio y reflexión.

Todas las anteriores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Tres de las anteriores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Solo 1 o 2 de las anteriores. . . . . . . . . . . . . . . . .0%

5% El marco legal establece algún tipo de control ideológi-co y prohibición en el proceso de inscripción de un par-tido político.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%

5% El texto normativo electoral y las resoluciones del máxi-mo organismo electoral no hacen diferencias de criteriorespecto de los partidos, considerando su ideología ydoctrina (Vg. nacionalistas, liberales, libertarios, socia-listas, social demócratas, demócrata cristianos, comu-nistas, ecologistas, humanistas)

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%

25% Financiación y aporte estatal

15% Los tipos de financiamiento a los partidos políticos estáestablecido en la Constitución o en la ley.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%


15% Existe prohibición y sanción legal para que los partidosa. reciban aportaciones anónimas,b. de gobiernos u organismos públicos extranjeros o

empresas extranjeras,c. de empresas o contratistas privados,d. de fuentes dudosas o ilícitas como narcotráfico o

mafia.

Si están prohibidos todos los anteriores . . . . . .100%Sólo están prohibidos tres de los anteriores . . . .50%Sólo están prohibidos uno o dos de los anteriores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% La ley electoral estipula mecanismos legales y límites alfinanciamiento de los Partidos Políticos

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% Todos los partidos tienen derecho al financiamiento es-tatal de sus actividades de acuerdo con los votos váli-dos obtenidos.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% De acuerdo a la normativa electoral, los partidos reci-ben adelanto de financiamiento estatal de cara a unacampaña electoral.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% De acuerdo con la ley un monto del financiamiento es-tatal que reciben los partidos es permanente.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% Hay obligación legal para que se hagan públicas lascontribuciones privadas a los partidos políticos.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% Por mandato legal, las cuentas de los partidos se mane-jan y controlan a lo interno del país.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% Existe un sistema normativo e institucional que contro-la, regula y sanciona contribuciones, aportes y financia-miento a los partidos políticos y coaliciones (v. g. Tribu-nal Electoral, Contraloría o Corte de Cuentas,Auditorías)

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%


20% Estructura y vida internapartidaria

20% El marco legal reconoce implícita o explícitamente elprincipio de auto regulación partidaria

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

20% La ley electoral obliga una estructura orgánica mínimaconformada por:

Asamblea Superior, Órgano de Dirección Superior, Secretaría General, Tribunal deÉtica y Elecciones Internas . . . . . . . . . . . . . . ..100%Sólo Asamblea Superior, Órgano Superior y Secretaría General . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .75%Sólo Asamblea Superior y Secretaría General . . .50%Sólo Asamblea Superior . . . . . . . . . . . . . . . . . ..25%Es omisa en cuanto a estructura . . . . . . . . . . . . .0%

20% El ordenamiento (legal, estatutario) electoral disponeque cada partido:a. define sus propios contenidos ideológicos, progra-

máticos, de visión de Estado;b. reconoce la libertad para difundir su pensamiento,

sus comunicados, sus manifestaciones, su ideario c. es responsable del resultado de sus Asambleas.

Supuestos a, b y c . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Supuestos a y b. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Ninguno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

20% La normativa establece control electoral y control deconstitucionalidad sobre los actos internos de los Parti-dos Políticos.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% El marco normativo establece que los órganos perma-nentes de los partidos políticos deben conformarse deacuerdo con la pluralidad social (Vg. representan a gru-pos con diversos intereses sociales, económicos, ideoló-gicos)

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% La Ley Electoral y los Estatutos establecen requisitos pa-ra la formación de estructuras partidarias:

De 1 a 10 requisitos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%De 11 a 15 requisitos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%16 y más requisitos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%


20% Estabilidad

50% El marco normativo establece que los partidos políticosdeben tener carácter permanente, estructuras formalesy sedes.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

25% El marco legal establece una barrera superior al 3% delos sufragios que hace que los partidos y coalicionesaparezcan y desaparezcan de una elección a otra.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%

25% Los partidos políticos más grandes –según caudal elec-toral en la última elección presidencial– tienen deudaso pasivos en sus finanzas: (Se supone que Partidos condeudas son más propensos a la inestabilidad)

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%

10% Designación de candidaturas

30% En la selección y designación de candidaturas a puestosde elección popular los estatutos de los Partidos: (En ca-so que exista diferencias entre los partidos selecciona-dos sacar un promedio)

Permiten espacios para que la ciudadanía impulse candidaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Permiten seleccionar y designar personas ajenas a la agrupación pero con reconocimiento en el país . . . . . . . . . . . . . . . . . .67%Establecen que solo los militantes y simpatizantes reconocidos son los que acceden a los puestos de elección popular . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33%Definen que solo un órgano ejecutivo del partido defina por sí solo todos los puestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

30% La ley electoral establece para los partidos el procedi-miento para la selección y elección del candidato a laPresidencia de la República (En este aspecto lo desea-ble es la autorregulación partidaria):

Establece la selección mediante autorregulación partidaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Obliga a los partidos a realizar la selección del candidato mediante elección primaria, abierta y participativa (Convención Nacional) . . . . . . . . .67%Establece que la selección es mediante ladecisión de la Asamblea Superior del Partido . . . .33%La ley electoral no establece procedimiento . . . . .0%


20% El procedimiento para la selección y designación decandidaturas en las principales fuerzas partidarias (Seconsidera que lo óptimo es que el procedimiento seadefinido claramente en el estatuto de cada Partido):

Se establece de forma clara y cuidadosa en el estatuto del partido . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Se cambian y aplican procedimientos para cada convocatoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%El procedimiento es impuesto por la ley . . . . . . . .0%

20% El Estatuto partidario exige la ejecución de programaspara la organización, reclutamiento y formación de cua-dros para la representación popular y el ejercicio del po-der (En caso que exista diferencias entre los partidos se-leccionados sacar un promedio)

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

TABLA

MATRIZ DEL EJE REPRESENTACIÓN Y PARTICIPACIÓNIII. DIMENSION / SUBSISTEMA: SISTEMA ELECTORAL



25% Sistema de representación

25% Forma en que se presentan las nóminas o listas de can-didatos:

Cerrada y bloqueada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%Cerrada pero no bloqueada . . . . . . . . . . . . . . . .50%Abierta de escogencia múltiple . . . . . . . . . . . .100%

25% La ley electoral o código señala la combinación de sis-temas para elección de diputados:

Existe mezcla de elementos del sistema electoral que obedecen a dos principios de representación (proporcional y mayoritario) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Solo existe el sistema de representación proporcional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67%Sólo existe el sistema de mayoría . . . . . . . . . . .33%No hay un sistema expresamente definido . . . . . .0%


15% En la última elección de los órganos de elección popu-lar donde se utiliza la representación proporcional, elreparto de los escaños alcanzó una proporcionalidad(Vg. Utilizar algún índice de proporcionalidad v.g. índi-ce Gallagher, índice Rae):

Superior al 85%. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Entre 75% y 85%. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Por debajo del 75% . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%

10% El marco normativo establece el sistema de representa-ción proporcional para escoger las autoridades o cargosde elección popular.

Sí. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%

10% El ordenamiento jurídico observa la igualdad de géneroen el nombramiento, designación o elección en los si-guientes órdenes: Poder Ejecutivo, Poder Legislativo,Concejos Municipales, Magistraturas de la Corte Supre-ma de Justicia, Juzgados y Tribunales de Primera y Se-gunda Instancia.

En todos los anteriores . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%En algunos de los anteriores . . . . . . . . . . . . . . .50%En ninguno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% Existen instituciones, normas y procedimientos expresa-mente creados para hacer cumplir el diálogo permanen-te entre gobernantes y gobernados.

Sí. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%

5% El porcentaje de voto “inútil” æsobrantes, no converti-dos en escañosæ para la última elección de diputadosestá:

Por debajo del Cociente Electoral Nacional . . .100%En el nivel del cociente electoral nacionaL . . . . .50%Por encima del cociente electoral nacional . . . . . .0%

20% Circunscripciones o distritoselectorales

35% Los distritos o circunscripciones electorales se definensegún:

Se privilegia la equivalencia en la cantidad de electores haciendo un mapeo sin importar la división administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Se diseña con base en un censo de población y se distribuyen los escaños utilizando la división administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .67%Se respetan algunas comunidades históricas o geográficas aunque no representen gran cantidad de electorado . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33%No importa el nivel de conglomerado se distribuye por división administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . .0%


30% Los criterios bajo los cuales se diseñan las circunscrip-ciones electorales:

Tienen rango constitucional . . . . . . . . . . . . . . .100%Tienen rango legal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..67%Tienen rango reglamentario . . . . . . . . . . . . . . . .33%Ninguno de los anteriores . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

25% Según la Constitución o la Ley Electoral el sistema essegmentado: existen circunscripciones uninominales,binominales y plurinominales.

Si son plurinominales de más de tres . . . . . . . .100%Si son binominales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .66%Si son uninominales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33%La Constitución o la ley no segmenta . . . . . . . . ..0%

10% Hay distrito nacional único, llamado también planchanacional o lista nacional.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

15% Cifra repartidora / Fórmulaelectoral

25% Los textos normativos indican con claridad las fórmulasrepartidoras que se aplican (Vg. Cociente, subcociente,residuos, D’Hondt)

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

25% En una circunscripción, el divisor es siempre el númerode votos

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

25% Los escaños de cualquier circunscripción se reparten ba-jo la misma cifra repartidora.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

15% Según las 2 últimas elecciones para diputados, la “cifrarepartidora” o “fórmula electoral” utilizada genera re-sultados que no afecta la distribución proporcional deescaños.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% En el proceso eleccionario (vid. 2 últimas elecciones le-gislativas) el máximo organismo electoral ejecuta al me-nos una campaña de divulgación para explicar a la ciu-dadanía el proceso de conversión de votos en escaños.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%


15% Participación ciudadana/inclusión

30% El marco normativo establece espacios alternativos for-males y formas de participación política en la elabora-ción de agendas de Estado:� En el Poder Ejecutivo (Concertación Social, Conse-

jo Económico y Social, Foro Permanente Gobiernoy Sociedad, Consejo de Gobierno Abierto)

� En el Poder Legislativo� (iniciativa popular, audiencias, derecho de petición

a Comisiones Mixtas Legislativas)� En el Poder Judicial (acción popular, acción de in-

constitucionalidad por interés difuso, denuncia poracción pública)

Hay al menos dos espacios en cada uno de los poderes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Hay sólo un espacio por cada uno de los poderes mencionados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Ningún Poder tiene espacios y formas de participación ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

30% Existe en la Constitución Política mecanismos o herra-mientas de control y evaluación de resultados de la ges-tión administrativa.

Sí. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%

30% Existencia del Referéndum y del Plebiscito, con rangoconstitucional y legal.

Sí. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%

10% Se garantiza el derecho de audiencia de los ciudadanosen la fijación de tarifas y calidad de los servicios públicos.

Sí. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%

10% Representación pluralista

25% Se establece en algún texto normativo la fiscalizacióndel elector y la obligatoriedad de rendición de cuentaspor parte del representante.

Sí. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%

25% En los textos normativos se establece la representaciónde grupos (mujeres, minorías y etnias), y territorios o re-giones especiales.

Sí. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%


20% La relación elector / representante y elector / partido es-tá definida en algún texto normativo vigente.

Sí. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%

15% Según la Constitución y normativa electoral el congre-sista o diputado representa:a. A la Nación: 100%b. A una provincia / departamento: 67%c. A un municipio o zona particular: 33% d. Se representa así mismo: 0%

10% El marco normativo establece que el representante res-ponde tanto al elector como a su partido político:a. Responde a ambos 100%b. Solo a uno de ellos 50%c. El marco normativo no establece este criterio 0%

5% Se permite la reelección del representante congresista,independientemente si es de forma alterna o consecuti-va (Lo deseable es que exista “carrera parlamentaria”):a. Consecutiva: 100%b. Alterna: 50%c. Ninguna: 0%

10% Sistema electoralen el ámbito local

25% Las elecciones locales se realizan el mismo día de laselecciones nacionales (Lo deseable es que no exista elefecto del “voto de arrastre”):

No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

20% En la última elección municipal se alcanzó una repre-sentación paritaria entre géneros.

El 50% o más de los representantes son mujeres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Entre el 30% y el 49% son mujeres . . . . . . . . . .67%Entre el 15% y el 29% son mujeres . . . . . . . . . . .3%Menos del 15% son mujeres . . . . . . . . . . . . . . ..0%

15% El alcalde es elegido de manera popular y no por elConcejo Municipal

Sí. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%

15% El gobierno local se elige bajo el principio de represen-tación proporcional para garantizar la representaciónpluralista de los intereses locales.

Sí. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%


15% Los Municipios tienen mecanismos de consulta populartales como el plebiscito y el referéndum.

Sí. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%

10% Se permite la existencia de candidaturas independien-tes (candidatos que no pertenecen a ningún partido po-lítico) para acceder a puestos del Concejo Municipal

Sí. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%

5% Barreras mínimas legales

35% Existe barrera legal sobre el caudal de votos o cantidadde escaños que debe obtener un partido para recibir fi-nanciación estatal:No existe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Existe barrera entre un 1% y 5% de votos válidos, y/o “al menos un diputado . . . . . . . . . .67%Existe barrera entre el 5% y 10%, y/o “más de dos diputados” . . . . . . . . . . . . . . . . . .33%Más del 10% y/o “más de tres diputados” . . . . .0%

25% La ley electoral establece barreras mínimas (porcentajesde votos) para que un partido o coalición mantenga suinscripción vigente de cara a la siguiente elección en es-cala nacional.

Si es entre el 0,5% y un 2%. . . . . . . . . . . . . . .100%Si es entre un 2% y un 4% . . . . . . . . . . . . . . . . .0%Si es más de un 4% . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

25% Las barreras legales difieren en cifras absolutas o rela-tivas según la escala en que se inscriba el partido o coa-lición.

Para todas las escalas (nacional, provincial / departamental, municipal) se pide el mismo porcentaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Se pide menos volumen de adhesiones a escala provicial/departamental o bien municipal con respecto a la inscripción de partidos de escala nacional . . . . . . . . . . . . . .67%La barrera de las adhesiones para inscribir el partido no es homogénea porque se mezclan criterios numéricos absolutos y relativos . . . . . .33%No existe barrera legal (adhesiones) para inscribir partidos políticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0%

15% No existe una barrera legal (excepto cumplir con la ci-fra repartidora) para que el partido alcance representa-ción en el Parlamento.

No existe barrera legal . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Sí existe barrera legal además de la cifra repartidora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%


TABLA

MATRIZ DEL SISTEMA DE HACIENDA PÚBLICAI. DIMENSION / SUBSISTEMA: PLANIFICACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN



20% Regulación adecuadadel órgano y competenciasde planificación general

20% Existencia de ley que establezca la planificación , quesea vinculante para los programas específicos del Esta-do y para los presupuestos

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100 %No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0 %

20% Existencia de normativa que establezca un órgano en-cargado de la planificación nacional

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100 %No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0 %

10% Existencia de normativa que exija la implantación depolíticas de planeamiento estratégico

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100 %No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0 %

10% Existencia de normativa que exija la implantación detécnicas de evaluación de resultados de programas

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100 %No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0 %

10% Existencia de normativa que exija la suscripción decompromisos de resultados en las instituciones públicas

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100 %No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0 %

5% El marco normativo exige la implantación de las herra-mientas informáticas para el manejo integrado de lainformación sobre planificación

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100 %No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0 %

15% El marco normativo exige la definición de políticas yobjetivos institucionales a las instituciones públicas.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100 %No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0 %


10% El marco normativo exige la definición de planes de me-diano y largo plazo a las instituciones públicas.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100 %No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0 %

20% Adecuado instrumentogeneral de Planificación

para los órganos del Estado

25% Existe un Plan Nacional de Desarrollo o instrumento ge-neral de planificación aplicable a las entidades del Po-der Ejecutivo, así como a los otros órganos del Estado.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100 %No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0 %

20% El instrumento general de planificación o Plan Nacionalde Desarrollo es aprobado por el Parlamento (y no es unsimple decreto ejecutivo)

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100 %No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0 %

10% La aprobación del Plan Nacional de Desarrollo o instru-mento general de planificación se hace con mayoría ca-lificada o gravosa del Parlamento

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100 %No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0 %

10% El Plan Nacional de Desarrollo o instrumento general deplanificación tiene una extensión suficiente que sobre-pasa el ciclo electoral partidario

Planifica por más de 15 años . . . . . . . . . . . . . .100%Planifica por más de 6-7 años . . . . . . . . . . . . . .50%Planfica por menos de 5 años . . . . . . . . . . . . . . .0%

25% La presupuestación general del Estado (Ley General dePresupuesto, p. ej.) se hace con base en los objetivos ylineamientos planteados por el Plan Nacional de Desa-rrollo y es un criterio de admisibilidad legislativa a lapropuesta de presupuesto que proviene del Ejecutivo

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100 %No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0 %

10% Las Comisiones Legislativas tienen dentro de sus fun-ciones el examinar el cumplimiento del Plan Nacionalde Desarrollo en el mediano y largo plazo, desde el pun-to de vista técnico y presupuestario

Sí, está correctamente regulada constitucionalmente o legalmente . . . . . . . . . .100%Sí, pero está levemente regulado . . . . . . . . . . . .50%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%


20% Reconocimiento deprincipios materiales

del Presupuesto

15% Reconocimiento constitucional 2 del principio de espe-cialidad presupuestaria

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100 %No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0 %

15% El marco normativo establece el límite sobre los con-ceptos presupuestarios en que las instituciones públicaspueden gastar, con la posibilidad de cambio de concep-to a nivel administrativo siempre y cuando se respetenlos límites legalmente preestablecidos

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100 %No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0 %

5% Reconocimiento constitucional del principio de no afec-tación de ingresos a gastos (o de “caja única”3)

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100 %No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0 %

10% El marco normativo permite la afectación de ingresos agastos solamente si se dan las siguientes condiciones:a. Que no se impida la ordenación general de priori-

dades (v.g. un ingreso que no sea determinante enel financiamiento del presupuesto).

b. Que sea posible establecer una previsión aproxi-mada del ingreso y que éste guarde corresponden-cia con el gasto previsto

c. Que exista coherencia entre el tipo de ingreso conel gasto a financiar

Se establecen todas las condiciones . . . . . . . . .100%Se establecen dos de las condiciones. . . . . . . . .67%Se establece solo una de las condiciones . . . . . .33%No se establecen condiciones que desarrollen el principio de no afectación de ingresos a gastos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

15% Reconocimiento constitucional del principio de equili-brio presupuestario a través de reglas concretas comolas siguientes:a. Límite del déficit como porcentaje del Producto In-

terno Brutob. Límite del déficit en cuanto a que el recurso deu-

da sólo pueda utilizarse para financiar gasto de in-versión y no gasto corriente

c. Límite a las potestades de enmienda por parte delParlamento en cuanto alteren el nivel de déficitpropuesto por el Poder Ejecutivo

2 El reconocimiento constitucional incluye también el reconocimiento por la jurisprudencia constitucional. Así debe entenderse en los sucesivos indicadores.3 limitar la existencia de impuestos en que su ley de creación determina el gasto a que debe ser afectada su recaudación,


Sí, con reconocimiento de todos estos límites . .100%Sí, con reconocimiento de uno o dos de estos límites . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .67%Sí, sin reconocimiento de dichos límites . . . . . . .33%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

15% Reconocimiento constitucional del principio de que laLey de Presupuesto no debe ser utilizada para la apro-bación de normas que no tengan estrecha relación conlas finalidades propias y típicas de esta Ley.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100 %No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0 % %

5% Reconocimiento constitucional de la inclusión de unpresupuesto de gastos fiscales que permita cuantificarel sacrificio de recaudación que implican los incentivosy beneficios fiscales de diversa índole

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100 %No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0 %

5% Reconocimiento constitucional y/o legal del principio deanualidad presupuestaria, sin perjuicio de la previsiónde casos especiales de plurianualidad presupuestaria.

Sí, con reconocimiento de supuestos de plurianualidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Sí, sin reconocimiento de supuestos de plurianualidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

15% Reconocimiento constitucional y/o legal de los princi-pios de economía, eficiencia y eficacia4

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100 %No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0 %

15% Regulación adecuadade la fase de elaboración

del Presupuesto

20% Reconocimiento constitucional y/o legal de la iniciativadel Poder Ejecutivo en la elaboración del Presupuesto

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100 %No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0 %

10% Regulación normativa de la estructura del Presupuesto

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100 %No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0 %

20% La regulación normativa de la estructura del Presupues-topermite una clasificación de los gastos mediante unacombinación de criterios como:

4 Por economía, se entiende la capacidad de comprar en las mejores condiciones; por eficiencia la capacidad de combinar los factores de producción de la mejor manera posible; poreficacia la capacidad de lograr el impacto o los efectos deseados.


1. Por objeto del gasto (para permitir el control con-table)

2. Por funciones o necesidades a cuya satisfacción sedestina el presupuesto

3. Por programas y actividades, vinculadas a resulta-dos medibles

4. Económica (v.g. gasto corriente y de inversión;transferencias intergubernamentales y serviciosprestados directamente; transferencias gratuitas(a empresas y familias); transferencias al sectorprivado y al sector público)

Estructura con las 4 clasificaciones . . . . . . . . .100%Estructura con al menos la número 3 . . . . . . . .67%Estructura con cualquier clasificación menos la número 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33%Estructura sin ninguna de las clasificaciones . . . .0%

20% La regulación normativa del proceso de elaboraciónpresupuestaria permite:1. La fijación central de límites y metas generales de

gasto2. La participación de las unidades presupuestarias

en la elaboración de la propuesta de su propiopresupuesto

3. La integración sucesiva de los anteproyectos pro-puestos por las unidades presupuestarias a distin-tos niveles jerárquicos, hasta consolidar el proyec-to general de presupuesto

Regulación con las 3 características . . . . . . . .100%Regulación con dos características . . . . . . . . . .67%Regulación con una característica . . . . . . . . . . . .3%Ausencia de regulación sobre este tema . . . . . . .0%

10% Regulación normativa del proceso de elaboración pre-supuestaria que restrinja las formas de presupuestaciónmeramente incrementales en relación con el presupues-to interior

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

20% Regulación normativa del proceso de elaboración pre-supuestaria que introduzca técnicas de presupuestacióncon base en resultados y de base cero, que incluyan:1. el señalamiento de objetivos,2. análisis de alternativas para conseguir esos objeti-

vos,3. elección entre los diferentes niveles de esfuerzo

posibles para la consecución de los objetivos,4. valoración de actividades jerarquizadas, en rela-

ción unas con otras, para buscar una integracióncoherente entre ellas

Los 4 elementos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%3 elementos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .67%2 elementos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33%Ninguno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%


10% Regulación adecuadadel proceso de aprobación

presupuestaria

25% El marco jurídico reconoce expresamente al Parlma-mento o Congreso la competencia para aprobar el Pre-supuesto de los Poderes del Estado

Sí. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

25% El marco jurídico reconoce la competencia por parte delParlamento o Congreso para aprobar:1. Proyecto de Presupuestos de los entes instituciona-

les autónomos, aun con limitaciones en cuanto alcarácter vinculante de los créditos presupuestariosautorizados según la naturaleza de la institución.

2. Proyecto de Presupuestos de las empresas estata-les, con exclusión del carácter vinculante de loscréditos presupuestarios..

Ambas competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Una de las competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Ninguna de las competencias . . . . . . . . . . . . . . .0%

25% El marco jurídico estipula la regulación de:1. Un plazo máximo para la aprobación de la Ley de

Presupuesto2. Solución para el caso de falta de aprobación en el

plazo establecido

Regulación de ambos aspectos . . . . . . . . . . . .100%Regulación sólo del primero . . . . . . . . . . . . . . .50%Ausencia de regulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

25% El marco jurídico limita las posibilidades de enmiendapor parte de los Diputados para proteger la iniciativadel Poder Ejecutivo en la fijación de la política macroe-conómica a través del Presupuesto.

Sí. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

15% Regulación adecuadadel proceso de ejecucióny control presupuestarios

15% El marco jurídico regula la ejecución descentralizada delgasto, a nivel de las unidades presupuestarias, en las si-guientes fases básicas:1. Autorización o aprobación del gasto (orientada a

la reserva de parte o totalidad de un crédito pre-supuestario)

2. Compromiso del gasto (orientada a acordar ungasto a favor de un tercero, generando derechossubjetivos)

3. Reconocimiento y liquidación del gasto (orientadaa cuantificar el monto del gasto y comprobar quese ha cumplido con la contraprestación)


Regulación de todas las fases . . . . . . . . . . . . .100%Regulación de 2 fases. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .67%Regulación de 1 fase . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33%Ausencia de regulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

15% El marco jurídico establece que la ejecución centraliza-da de los pagos la haga un órgano especializado en elpago de las obligaciones del Estado (v.g. Tesorería Na-cional):

Sí. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

20% El marco jurídico establece la regulación de competen-cias de control sobre:1. la legalidad del gasto2. la eficacia y la eficiencia del gasto

Ambas competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Una competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Ninguna competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%

10% El marco jurídico exige que en cada institución que con-forma el sector público (insituciones públicas) existanunidades de control interno

Sí. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% El marco jurídico establece que las unidades de controlinterno tengan las siguientes características básicas:1. Facultades legales para que la actividad de control

tenga como resultado una manifestación de volun-tad declarativa de la correspondencia o no de laactividad controlada a las reglas preestablecidas.

2. Disponibilidad de medios tecnológicos para la mo-dernización de las funciones de control interno.

Estipulación de ambas características . . . . . . .100%Estipulación de la primera característica . . . . . .50%No se estipula ninguna de estas características . .0%

10% El marco jurídico establece la Existencia de un ente decontrol externo con:1. Facultades legales para que la actividad de control

tenga como resultado una manifestación de vo-luntad declarativa de la correspondencia o no dela actividad controlada a las reglas preestableci-das con ciertos efectos jurídicos

2. Desarrollo normativo que regule la competencia, laestructura, la actividad, las relaciones, los procedi-mientos, las responsabilidades y las sanciones de-rivadas de la fiscalización o necesarios para ésta.

3. Facultades de control ex ante y ex post.4. Disponibilidad de las herramientas informáticas pa-

ra la incorporación del órgano de control externo alsistema integrado de administración financiera


Existencia del órgano con los 4 elementos . . . .100%Existencia del órgano con 3 elementos . . . . . . .75%Existencia del órgano con 2 elementos . . . . . . .50%Existencia del órgano con 1 elemento . . . . . . . .25%Inexistencia del órgano o existencia sin ninguno de los elementos . . . . . . . . . . . . . . .0%

15% El marco jurídico establece la existencia de una unidadencargada de la recopilación, registro y procesamientode los datos referidos a las operaciones financieras delsector público (Contabilidad Nacional) con:1. Regulación legal de las funciones de la unidad de

contabilidad2. Implementación de estructura organizativa para la

unidad de contabilidad 3. Implantación de medios tecnológicos para la mo-

dernización de las funciones de contabilidad

Existencia de la unidad con los 3 elementos . .100%Existencia de la unidad con 2 elementos . . . . . .67%Existencia de la unidad con 1 elemento . . . . . . .33%Inexistencia del órgano o existencia sin ninguno de los elementos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

TABLA

MATRIZ DEL SISTEMA DE HACIENDA PÚBLICAII. DIMENSIÓN / SUBSISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DE BIENES Y ADQUISICIONES



50% Regulación adecuadade los procesosde inventario,conservación ymantenimiento

de los bienes nacionales

20% Existencia de una unidad encargada del inventario, con-servación y mantenimiento de los bienes nacionales

Sí. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

20% El marco jurídico establece la definición de las compe-tencias de la unidad unidad encargada del inventario,conservación y mantenimiento de los bienes nacionales

Sí. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%


20% El marco jurídico exige la implantación de los mediostecnológicos necesarios para manejar el inventario debienes nacionales en forma integrada con el resto desubsistemas:

Sí. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

20% El marco jurídico establece la existencia de unidadesresponsables del inventario de bienes en cada compo-nente del sector público (instituciones públicas):

Sí. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

20% El marco jurídico establece la definición de las compe-tencias de la unidad unidad encargada de inventario debienes en cada componente del sector público (institu-ciones públicas):

Sí. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

50% Regulación adecuadade los procesos de

adquisiciones públicas

20% El marco jurídico establece la existencia de órgano rec-tor de las adquisiciones públicas y de sus competencias:

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Existe ese órgano pero no se hay un desarrollado del marco regulatorio de sus competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%No existe ni órgano ni sus competencias. . . . . . .0%

10% En términos de adquisiciones públicas se estipula elprincipio de centralización normativa y descentraliza-ción operativa

Sí. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

5% El marco jurídico exige la implantación de los mediostecnológicos necesarios para el manejo de las adquisi-ciones públicas:

Sí. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% Hay garantía legal y desarrollo procedimental del prin-cipio de eficiencia en el sistema de compras públicas

Sí. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%


10% El marco jurídico garantiza el principio de igualdad enlos procesos de adquisiciones públicas

Sí. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

15% Hay prohibición de introducir requisitos discriminatoriosen las condiciones de los concursos y se establecen me-canismos de protección ante las condiciones discrimina-torias

Ambos criterios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Solamente uno de ellos . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Ninguno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%

10% Hay garantía legal de la libre competencia:1. Prohibición de establecer condiciones que restrin-

jan la libre participación de oferentes2. Mecanismos de protección ante las limitaciones a

la libre competencia

Garantía con ambos elementos . . . . . . . . . . . .100%Garantía con 1 elemento . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Ausencia de la garantía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% Hay un desarrollo legal de la inscripción de proveedoresen registros que garanticen la igualdad y la libre com-petencia

Sí. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% Hay un desarrollo legal de régimen de incompatibilida-des para la participación de funcionarios públicos o susparientes en las compras públicas y de las sanciones ex-presas

Ambos elementos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No se desarrolla el régimen sancionatorio . . . . .50%Ninguno de los dos elementos . . . . . . . . . . . . . ..0%


TABLA

MATRIZ DEL SISTEMA DE HACIENDA PÚBLICAIII. DIMENSION / SUBSISTEMA: ÁMBITO CONSTITUCIONAL DEL SISTEMA TRIBUTARIO



50% Desarrollo de un contenidode los principios de justiciamaterial tributaria efectivos

para limitar al legisladoren leyes concretas

25% La jurisprudencia constitucional5 considera el principiode capacidad económica como un derecho fundamen-tal, de modo que las contradicciones con dicho princi-pio sean sometidas a un examen:1. de idoneidad del medio respecto del fin2. de necesidad de la contradicción para alcanzar el

fin3. de ponderación jurídica con otros valores consti-

tucionales

Los 3 criterios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%2 criterios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .67%1 criterio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33%0 criterios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

20% La jurisprudencia constitucional considera la capacidadeconómica como criterio de reparto de la carga tribu-taria de modo que las relaciones de igualdad entre loscontribuyentes deban regirse por criterios razonables yproporcionados. Son criterios:1. La progresividad2. La necesidad, que opera a nivel de los mínimos de

subsistencia de los individuos y sus familias3. Los méritos en la obtención de la riqueza que

opera más allá de tales mínimos


15% La jurisprudencia constitucional establece límites al le-gislador a nivel de la intensidad de los tributos1. No debe ser tan excesiva como para impedir la

subsistencia del individuo y su familia2. No debe tener alcances confiscatorios

Los 2 criterios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%1 criterio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..50%0 criterios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

5 Se debe entender que se habla de la ùltima orientación de la jurisprudencia o, màs concretamente, del ùltimo voto atinente a cada tema. Esto es vàlido para los indicadores sucesi-vamente indicados.


14% La jurispr udencia constitucional establece límites al le-gislador a nivel de objeto de los tributos:1. Los tributos deben recaer sobre manifestaciones

efectivas de riqueza económica2. Los tributos deben gravar riqueza neta3. Debe reconocerse la compensación de pérdidas su-

fridas por el contribuyente en periodos anteriores


14% La jurisprudencia constitucional exige que las políticasde incentivos que operan a través de exenciones pue-den representar desviaciones de los criterios cuantitati-vos y cualitativos de reparto de la carga tributaria soloen la medida que representen una forma alternativa decontribución a los intereses públicos.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

7% La jurisprudencia constitucional exige que las medidastributarias disuasorias de comportamientos socialmen-te nocivos –v.gr., impuestos anti-contaminación- son le-gítimas en la medida que no impliquen una prohibiciónde comportamientos con sanción por su infracción, sinotan solo internalización de costos sociales.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

5% La jurisprudencia constitucional exige la existencia denormas generales o particulares de equidad en el orde-namiento positivo que permitan que los límites no sólose apliquen a la normalidad de los casos sino a casosespeciales

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

50% Desarrollo del contenidode los principios de justiciatributaria formal efectivospara asegurar la adecuada

producción de normastributarias y su adecuadaaplicación en el tiempo

y en el espacio

40% La jurisprudencia constitucional sostiene que la ley de-be determinar ciertos elementos esenciales del tributo:1. el hecho generador o imponible2. las exenciones y beneficios fiscales3. los elementos de cuantificación de la obligación

tributaria4. los sujetos pasivos de la obligación tributaria5. los aspectos procedimentales que impongan de-

beres formales a los contribuyentes


Los 5 criterios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%4 criterios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .75%2-3 criterios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%1 criterio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25%No existencia de jurisprudencia sobre el tema,o ninguno de los criterios . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

20% Reconocimiento de los siguientes principios relativos ala potestad tributaria de las Hacienda Públicas localesen una Constitución Política de carácter rígido o en lajursiprudencia constitucional:1. autonomía2. suficiencia3. coordinación4. solidaridad y 5. corresponsabilidad fiscal

Los 5 principios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%El 1,2,3 y 5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .75%El 1,2 y 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%El 1 y 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25%0 criterios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

20% Reconocimiento en una Constitución Política de carác-ter rígido o en la jurisprudencia constitucional del prin-cipio de irretroactivdad en la aplicación de las normastributarias

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

20% Reconocimiento en la jurisprudencia constitucional o enuna Constitución Política de carácter rígido del principiode exclusión de la doble imposición internacional.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%


TABLA

MATRIZ DEL SISTEMA DE HACIENDA PÚBLICAIV. DIMENSION / SUBSISTEMA: ÁMBITO LEGAL GENERAL DEL SISTEMA TRIBUTARIO



25% Desarrollo normativoadecuado de las

disposiciones generalesdel sistema tributario

25% Reconocimiento legal de normas antielusivas:1. cláusula antielusiva general, que permita dar pre-

valencia a la realidad económica de los hechospor sobre las formas jurídicas.

2. norma orientada a evitar el abuso del derecho 3. norma orientada a evitar el fraude de ley

Los 3 tipos de normas . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%2 tipos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .67%1 tipo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33%0 tipos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

20% Reconocimiento legal del principio de que las normastributarias, incluyendo las exenciones, deben ser inter-pretadas de conformidad con los métodos generalescomúnmente admitidos en derecho.

Reconocimiento general . . . . . . . . . . . . . . . . ..100%Reconocimiento general con la excepción de las exen-ciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%No reconocimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

20% Existencia de una norma que establezca que los acuer-dos para distribuirse la carga tributaria de manera di-ferente a lo que resulta de la ley no son oponibles an-te el Fisco.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

15% Existencia de una norma general de equidad que per-mita adaptar la finalidad de las normas tributarias a loscasos especiales

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% Delimitación de las fuentes del Derecho Tributario:1. de acuerdo con la pirámide jurídica clásica,2. con prevalencia de las normas de contenido tribu-

tario por especialidad, por encima del criterio dejerarquía

2 criterios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%1 criterio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%0 criterios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%


10% Reconocimiento legal de que la analogía debe ser admi-sible en los límites que no transgreda el principio de re-serva material de ley.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%

25% Desarrollo normativoadecuado del Derecho

Tributario material

20% Regulación adecuada de los sujetos pasivos, estable-ciendo las diversas categorías. Independientemente deque existen varios criterios de clasificación, lo esenciales que se distinga entre:1. el contribuyente puro y simple, que es quien reali-

za el hecho generador y al mismo tiempo es su ca-pacidad económica la que el tributo pretende gra-var,

2. otro tipo de sujetos que aparecen más bien comocolaboradores en la recaudación y/o como garan-tes de la obligación tributaria.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%

20% Regulación de los modos de extinción de la obligacióntributaria:1. pago,2. compensación,3. condonación,4. prescripción

De los 4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%De 1, 2 y 4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .80%De 1 y 4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .60%De1 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .40%Del 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .20%De ninguno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

20% Regulación de los privilegios establecidos para garanti-zar el pago de las obligaciones tributarias

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%

15% Definición de las categorías tributarias básicas:1. impuesto,2. tasa6

3. contribución especial4. exacciones parafiscales

Las 4 definiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%3 definiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .75%2 definiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%1 definición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..25%Ninguna definición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

6 En especial, debe existir un criterio adecuado para distinguir entre tasa y precio público como forma de delimitar las fronteras entre lo tributario y lo no tributario. El modelo espa-ñol parece adecuado en este sentido: es tasa el pago establecido respecto de servicios que sean de solicitud o recepción obligatoria, o que no sean susceptibles de ser prestadospor la iniciativa privada o bien que su consumo sea irrenunciable, imprescindible o indispensable para la satisfacción de las necesidades básicas del administrado según las circuns-tancias sociales de cada momento.


15% Regulación de otras obligaciones accesorias:1. las obligaciones de pagos a cuenta o anticipos,

con mecanismos coactivos para obligar a su pago.2. los intereses, que deben correr desde el momento

en que el sujeto pasivo estaba obligado a declarary pagar correctamente, aun cuando la obligacióntributaria se determine mediante un procedimien-to de determinación de oficio orientado a verificarla corrección de la declaración o a fijar la obliga-ción en ausencia de dicha declaración.

Regulación en ambos sentidos . . . . . . . . . . . . .100%Regulación en un sentido . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Ausencia de regulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%

5% La ley expresamente define:1. la obligación tributaria;2. el hecho generador

Ambos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%De uno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%De ninguno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

5% Definición del sujeto activo de la obligación tributaria

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

25% Desarrollo normativodel Derecho Tributarioformal (deberes de los

sujetos pasivos y tercerosy los correspondientes

procedimientos

10% Regulación de los deberes de los contribuyentes de so-portar o facilitar la fiscalización de las obligaciones tri-butarias.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% Regulación de los deberes de información de terceros:1. Establecimiento del deber de información general

de los terceros, públicos o privados, en relacióncon la información de trascendencia tributaria quederiva de sus relaciones económicas y financierascon los contribuyentes y sujetos pasivos

2. Regulación que no establezca restricciones queimposibiliten el acceso a la información bancaria yfinanciera.

3. Regulación que establezca que los deberes de in-formación pueden materializarse sea en obligacio-nes generales de suministrar la información enforma periódica y estandarizada, sea en obligacio-nes de aportar información previo requerimientoindividual de información.


4. Regulación que tutele la intimidad sobre los datosprivados no patrimoniales cuya revelación atenteal honor o a la intimidad personal y familiar de laspersonas

5. Regulación que tutele la confidencialidad de losdatos obtenidos bajo secreto profesional con oca-sión de servicios profesionales de asesoramiento odefensa.

Regulación en los 5 sentidos . . . . . . . . . . . . . .100%Regulación en 4 sentidos . . . . . . . . . . . . . . . . . .75%Regulación en 2-3 sentidos . . . . . . . . . . . . . . . ..50%Regulación en 1 sentido . . . . . . . . . . . . . . . . . .25%Ausencia de regulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% Regulación de los derechos de los sujetos pasivos a ob-tener devoluciones y compensaciones:1. Regulación del derecho de los sujetos pasivos a la

compensación y/o devolución de pagos debidos eindebidos,

2. Regulación que reconozca el derecho a obtener in-tereses guardando la distinción entre los debidosy los indebidos. Así, los primeros no deben generarintereses sino hasta después de un plazo otorgadoa la Administración para su devolución o compen-sación; los segundos deben generar intereses des-de que se realizaron.

3. La tasa de interés debe ser equivalente a la queexige la Administración, sin perjuicio de que cuan-do el pago indebido obedece a error del contribu-yente, la tasa pueda ser inferior.

Regulación en los 3 sentidos . . . . . . . . . . . . . .100%Regulación en 2 sentidos . . . . . . . . . . . . . . . . . .67%Regulación en 1 sentido . . . . . . . . . . . . . . . . . .33%Ausencia de regulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% Regulación de las facultades de determinación de lostributos según el esquema típico de autodeterminacióno autoliquidación por parte del sujeto pasivo, con posi-bilidades de determinación de oficio rectificativa o sus-titutiva por parte de la Administración.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

6% Regulación de la facultad de imponer medidas cautela-res (v.g. el embargo preventivo) en forma previa a queel crédito fiscal esté determinado o sea exigible, cuan-do hubiere peligro de que el obligado se ausente, o ena-jene u oculte sus bienes, con el establecimiento de unplazo máximo razonable para que la Administración de-termine el monto de la obligación.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%


6% Regulación de la facultad de cobranza ejecutiva porparte de la Administración.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

5% 1. Regulación del derecho a la rectificación o corrección de declaraciones,

2. Regulación que establezca la exención o reducciónde multa si la rectificación se realiza sin que inter-venga la Administración o en etapas tempranas delos procedimientos administrativos.

Regulación en los dos sentidos . . . . . . . . . . . .100%Regulación en 1 sentido . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Ausencia de regulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

5% Regulación de la facultad de designar, mediante normasgenerales, supuestos en que se dan específicas obliga-ciones por parte de sujetos pasivos establecidos paracolaborar con las funciones de recaudación (por ejem-plo, obligaciones de agentes de retención).

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

5% Regulación de la facultad de celebrar convenios con en-tidades colaboradoras de recaudación y recepción yprocesamiento de documentos.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

5% Regulación de formas simplificadas de determinación oliquidación de oficio cuando se trate de errores aritmé-ticos del contribuyente o de información que ya constaen la Administración, haciendo así innecesarios los pro-cedimientos de fiscalización.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

5% Regulación de la facultad para promover la asistenciaadministrativa internacional a través de acuerdos inter-nacionales de intercambio de informaciones tributarias.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0% %

5% Regulación de la facultad para conceder prórrogas o fa-cilidades de pago.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

5% Regulación de la obligación de informar y asistir parafacilitar el cumplimiento voluntario de las obligacionestributarias.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%


5% Obligación de guardar reserva y confidencialidad sobrela información tributaria, con las lógicas excepcionesrespecto de las autoridades judiciales, las otras admi-nistraciones tributarias internas, y las administracionestributarias de otros países en cumplimiento de los inter-cambios de informaciones tributarias acordados en con-venios internacionales.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

4% Regulación del derecho a interponer consultas paraasegurar su posición particular con antelación a la rea-lización de determinadas transacciones planeadas, demodo que se garantice la publicidad en las condicionespara conceder, denegar o revocar dichas decisiones.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

4% Regulación de la facultad para declarar el archivo de lasactuaciones por falta de interés fiscal o incobrabilidad.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

25% Regulación adecuadadel Derecho Tributario

sancionador

10% Reconocimiento de la aplicación de todos los principiospenales a todas las sanciones tributarias, incluyendo lasadministrativas, con matices7.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% Regulación tanto:1. A nivel de infracciones administrativas por viola-

ción de obligaciones materiales y formales, aplica-bles por la Administración tributaria en el contex-to de un procedimiento administrativo,

2. A nivel de delitos, aplicables por las autoridadesjudiciales.

Regulación en ambos sentidos . . . . . . . . . . . . .100%Regulación en un sentido . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Ausencia de regulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

7 Se puede considerar adecuada también la regulación planteada por una corriente doctrinal en América Latina que ha admitido la posibilidad de excepciones con fundamento en laautonomía del Derecho Tributario, corriente a la que se adscribe, por ejemplo, el modelo del CIAT.


10% 1. Reconocimiento de que las infracciones administrativas deben ser cometidas al menos con negligencia

2. Regulación adecuada de las causas eximentes deresponsabilidad.

3. Adaptación de alguna norma que permita derivarla concurrencia del requisito de la negligencia odolo, en caso de que el obligado sea una personajurídica, de las circunstancias, sin necesidad deprobar la persona física concreta cuyo dolo o cul-pa provocó la infracción.

Regulación en los 3 sentido . . . . . . . . . . . . . . .100%Regulación en 2 sentidos . . . . . . . . . . . . . . . . . .67%Regulación en 1 sentido . . . . . . . . . . . . . . . . . .33%Ausencia de regulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% Regulación de los tipos específicos de infracciones aten-diendo a los siguientes principios:1. Proporcionalidad objetiva, de modo que los com-

portamientos objetivamente más graves tengansanciones más graves.

2. Sanción de la infracción de todos los deberes yobligaciones, sin dejar algunos sin la tutela del de-recho sancionador.

Regulación en los dos sentidos . . . . . . . . . . . .100%Regulación en un sentido . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Ausencia de regulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

7% Regulación de un sistema de graduación de sancionespara adaptarlas a las circunstancias subjetivas de losautores y partícipes, lo cual supone la estructuración delas sanciones entre extremos mínimo y máximo.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

7% Regulación de algún sistema que permita reducir san-ciones si el sujeto repara el incumplimiento antes de laintervención administrativa o en etapas tempranas delos correspondientes procedimientos administrativos.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

9% Regulación de los delitos tributarios con el criterio dereservar a la materia penal los comportamientos másgraves, lo cual se puede medir por el monto de las obli-gaciones tributarias omitidas.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

9% Tipificación de los siguientes tipos:1. La defraudación tributaria,2. El no ingreso de tributos retenidos, percibidos o re-

percutidos.3. Delitos de funcionarios4. Delitos informáticos


Los cuatro tipos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Tres tipos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .75%Dos tipos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Un tipo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25%Ninguno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

7% Introducción de la excusa legal absolutoria para cuan-do se repare el incumplimiento antes de la actuaciónadministrativa.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

7% Regulación clara de cuáles sujetos pueden cometer in-fracciones administrativas, debiendo incluirse las perso-nas jurídicas y los entes colectivos sin personalidad ju-rídica.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

7% Regulación de los concursos de infracciones: material,ideal.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

7% Regulación de los medios de extinción de las sanciones.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%


TABLA

MATRIZ DEL SISTEMA DE HACIENDA PÚBLICAV. DIMENSION / SUBSISTEMA: ÁMBITO LEGAL ESPECIAL DEL SISTEMA TRIBUTARIO



33% Características adecuadasdel Sistema Tributario

20% Existencia de impuestos que obedezcan a la idea desistema, de modo que cada uno abarque específicasmanifestaciones de capacidad económica:1. la renta,2. el patrimonio3. el consumo general 4. los consumos específicos5. la circulación de la riqueza

4-5 tipos de manifestaciones . . . . . . . . . . . . . .100%3 tipos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .75%2 tipos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%1 tipo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25%Ninguno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

20% Número no excesivo de impuestos

Menos de 10 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Más de 10 y hasta 20 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .67%Más de 20 y hasta 40 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33%Más de 40 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%

20% Existencia de un sistema de impuestos que den una re-caudación como porcentaje del PIB adecuada segúnestándares internacionales:Para similares niveles de desarrollo humanoPara similares niveles de ingreso per cápita.En relación con países desarrollados

Los 3 criterios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%2 criterios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .67%1 criterio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33%Ningún criterio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

20% Elasticidad de la recaudación de los impuestos de ren-ta e impuesto general sobre el consumo a la evolucióndel Producto Interno Bruto (boyancia del sistema)

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%


20% Relación entre impuestos directos e indirectos comofactor de equidad en el sistema

Proporción mayor de impuestos directos . . . . .100%Igual proporción de impuestos directos e indirectos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .67%Proporción de impuestos indirectos mayor que los directos en un porcentaje menor al 25% . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33%Proporción de impuestos indirectos mayor que los directos en un porcentaje mayor al 25% . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

34% Imposición sobre la renta

15% Regulación de los impuestos sobre la renta estructura-da según un sistema de renta global, a diferencia de laimposición cedular (debe gravar todas las manifestacio-nes de renta, de manera uniforme con excepciones ra-zonables8 y gravar el conjunto de las rentas).

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

15% El impuesto sobre la renta de las personas físicas debegravar los siguientes tipos de renta, deducidos los gas-tos necesarios para producirlas, normalmente relacio-nados a cada tipo de renta:1. Las rentas netas del trabajo dependiente y por

pensión.2. Las rentas netas del trabajo autónomo y profesio-

nal.3. Las rentas netas empresariales.4. El neto de los dividendos y demás participaciones

en beneficios obtenidos del desarrollo de activida-des económicas a través de sociedades y demáspersonas jurídicas.

5. El neto de los intereses provenientes de contratosindividuales de préstamo.

6. Las ganancias de capital realizadas, con mecanis-mos de indexación del valor de adquisición y deajuste para no potenciar indebidamente el efectode la progresividad por el hecho de que si bien lasganancias se acumulan a través de varios períodosse realizan en uno solo.

7. Las subvenciones y demás beneficios que otor-guen los entes públicos.

Todos los tipos de renta gravados . . . . . . . . . .100%5-6 gravadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .75%3-4 gravadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%1-2 gravadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25%Ninguna gravada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

8 Por ejemplo, la siguiente puede ser una excepción razonable a la globalidad: la imposición de los rendimientos del capital invertido en el mercado financiero, sea en acciones o tí-tulos de deuda, podría eventualmente –no necesariamente- ser excluido de la imposición global en atención a la fácil movilidad de estos capitales, que podría generar su fuga ha-cia regímenes de tratamiento más favorable. Así, estos rendimientos podrían ser gravados en la fuente a un tipo único. En el caso de los dividendos, vista la posibilidad de acredi-tación de lo pagado a nivel de la sociedad en el régimen global, podría darse la opción de escoger por uno u otro régimen.


10% Existencia de un mecanismo de integración entre el im-puesto sobre la renta de las personas físicas y el im-puesto sobre sociedades orientado a evitar o atenuar ladoble imposición de los dividendos.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

10% La escala de tipos debe ser estructurada según una es-cala progresiva.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

8% Deben reconocerse mínimos exentos o deducciones enla cuota del impuesto relativas a necesidades básicas9

de carácter:1. individual 2. familiar

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

8% Debe existir un sistema generalizado de retenciones acuenta. 10

Si el sistema abarca todo tipo de rentas . . . . . .100%Si excluye algunos tipos de renta . . . . . . . . . . . .50%Si no se incluye un sistema de retenciones a cuenta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

8% La imposición de las sociedades y personas jurídicas seestructura según el esquema de renta global, no cedu-lar.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

8% La imposición sobre sociedades debe incluir un régimende ajustes por precios de transferencia y de acuerdosprevios, según estándares internacionales (OCDE,E.E.UU.).

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

8% Los regímenes de exención no deben violar el Acuerdosobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de laOrganización Mundial del Comercio11

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

9 Montos puramente simbólicos deben ser considerados como ausencia de reconocimiento de este tipo de deducciones10 En el caso de personas con rentas exclusivas del salario, puede incluirse un sistema de retenciones mensuales que haga innecesaria la declaración final, para efectos de facilitar la

gestión del impuesto.11 Por ejemplo: al interno de la imposición sobre la renta pueden aceptarse formas admitidas por la OMC, como son las reducciones por inversiones en activo fijo, en capacitación del

personal, en comportamientos ambientalmente amistosos, en investigación y desarrollo.


10% 1. La imposición de renta debe basarse en el criteriode residencia o renta mundial, de modo que se tri-bute por todas las rentas de los residentes, sin im-portar si son de fuente extranjera o nacional, conmedidas unilaterales o bilaterales (Convenios) pa-ra evitar la doble imposición internacional.

2. La introducción de un régimen de transparenciafiscal internacional y de un régimen de fondos deinversión extranjera para evitar la fácil interposi-ción de sociedades en países con regímenes de pa-raíso fiscal o de prácticas tributarias nocivas paracaptar rentas pasivas generadas en el exterior.

Adopción del criterio, con medidas unilaterales o bilaterales para evitar la doble imposición internacional y con los regímenes complementarios indicados en 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Adopción del criterio con medidas unilaterales sin medidas bilaterales para evitar la doble imposición internacional o sin 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .67%Adopción del criterio sin medidas bilaterales y sin 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33%No adopción del criterio o adopción sin medidas ni unilaterales ni bilaterales para evitar la doble imposición . . . . . . . . . . . . . .0%

33% Imposición indirecta sobre elconsumo: el Impuesto sobre

el Valor Agregado

50% Regulación de un impuesto general sobre el consumobajo el modelo del valor agregado con las siguientes ca-racterísticas1. Debe gravar tanto los bienes como los servicios,

con una lista de exenciones limitada.2. Debe permitir la deducción de los impuestos so-

portados en la adquisición de bienes y servicios aser afectados en la producción de los propios bie-nes y servicios según un criterio de deducción fi-nanciera.

3. Debe seguir, en esencia, el modelo de IVA conteni-do en la Sexta Directiva de la hoy Unión Europea.

Las tres características . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Dos características . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .67%Una caracgerítica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33%Ninguna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

20% Impuestos específicos al consumo: deben ser pocos im-puestos sobre productos con claras externalidades ne-gativas: combustibles, alcohol, tabaco, impuestos am-bientales

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%


30% El Sistema Arancelario presenta las siguientes caracte-rísticas:1. No representan la base del financiamiento del pre-

supuesto2. Siguen las tendencias propias de los convenios in-

ternacionales en libre comercio

Las dos característica . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Una característica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Ninguna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

TABLA

MATRIZ DEL SISTEMA DE HACIENDA PÚBLICAVI. DIMENSION / SUBSISTEMA: ÁMBITO ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA



50% Principios institucionales dela Administración Tributaria

15% Fomento del cumplimiento voluntario a través de:1. Normativa que limite los supuestos de liquidación

administrativa y de autorización previos, genera-lizando el deber del contribuyente de aplicarse así mismo la normativa.

2. Uso de nuevas tecnologías para facilitar el cum-plimiento de las obligaciones tributarias

3. Servicio de información al contribuyente

Los 3 elementos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%2 elementos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .67%1 elemento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33%Ningún elemento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%

15% Fomento del cumplimiento voluntario a través del au-mento en la percepción de riesgo del contribuyente y elcontrol del incumplimiento a través de:1. Campañas masivas de control del incumplimiento

tributario de carácter periódico, permanente y ba-sadas en herramientas informáticas, orientadas aaumentar la percepción del riesgo del incumpli-miento entre los sujetos pasivos

2. Actuaciones selectivas de fiscalización eficientes.

Ambos instrumentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Un instrumento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Ningún instrumento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%


15% Reconocimiento del principio de especialización funcio-nal a través de:1. Estructura orgánica que agregue las funciones de

similar naturaleza y evite que varios órganos ounidades se solapen o interfieran en el cumpli-miento de actividades análogas.

2. Dotación de los órganos con personal especializa-do según la función.

3. Actuaciones de coordinación entre los distintos ór-ganos funcionales de la Administración

Los 3 mecanismos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%2 mecanismos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..66%1 mecanismo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33%0 mecanismos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

14% Reconocimiento del principio del fomento del cumpli-miento voluntario y de la autoliquidación a través deuna legislación que dé tratamiento preferencial segúnla siguiente gradación de cumplimiento:– Voluntario, en plazo– Voluntario, fuera de plazo– Requerido– Forzado

Los 4. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .75%2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25%Ninguno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

14% Reconocimiento del principio de independencia del po-der político a través de una legislación relativa a la Ad-ministración Tributaria que garantice la no intromisiónde las autoridades políticas en los casos concretos

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

14% Reconocimiento del principio de imparcialidad adminis-trativa en la aplicación del ordenamiento tributario

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

13% Obtención de un nivel eficiente de regularizaciones an-te propuestas de la Administración Tributaria resultan-tes de actuaciones de comprobación y fiscalización

Porcentaje de regularizaciones superiores al 50% de las actuaciones . . . . . . . . . . . . . . . .100%Porcentaje entre 25% y 49%. . . . . . . . . . . . . . .67%Porcentaje entre 10% y 24% . . . . . . . . . . . . . . .33%Porcentaje inferior al 10%. . . . . . . . . . . . . . . . . .0%


50% Suficiencia en la dotación de recursos y la flexibilidaden el manejo de los recursos humanos, materiales y tec-nológicos

50% Existencia de un modelo organizativo que permita:1. Contratar, retener y capacitar permanentemente al

personal idóneo para el desempeño de las diferen-tes funciones de la Administración

2. Establecer una conexión clara entre las remunera-ciones y la calidad del trabajo de los funcionarios.

3. Dotar a las autoridades superiores de flexibilidaden cuanto a los nombramientos del nivel superior

Los tres elementos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Dos elementos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .67%1 elemento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33%Ninguno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%

50% Existencia de un modelo organizativo que permita:1. Flexibilidad organizativa que permita ligar ade-

cuadamente los objetivos institucionales y la dis-ponibilidad de los recursos humanos, materiales ytecnológicos necesarios para implementarlos.

2. Contar con sistemas presupuestarios de financia-ción que permitan superar las carencias de recur-sos materiales, humanos y teconológicos

Los dos elementos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%1 elemento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Ninguno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%

A N E X O 1

VALORES VARIABLE INDICADORES Expresión RESULTADO normativa y


(0-1)

20%

20%

15%

10%

15%

10%

Plena vigenciade la Constitución Política

La Constitución fue preparada con:a. aplicación de procedimientos pre-establecidos,b. los Constituyentes fueron electos mediante elec-

ciones democráticas.

Supuestos a, y b . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Solo a o b . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Ninguno de los supuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

La Constitución Política ha sido ratificada mediante re-feréndum

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

No ha sido interrumpida la aplicación de la Constitu-ción ni se ha roto el orden constitucional desde su pro-mulgación.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%

La Constitución señala la plena subordinación de lasfuerzas militares y policiales al poder civil.Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

La suspensión de garantías constitucionales está limi-tada constitucionalmenteSí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

0,5

Los integrantes de laAsamblea Constituyen-tes fueron electos enproceso democrático,

sin embargo, no existióni fue público ningúntexto normativo quedefiniera los procedi-mientos mediante loscuales se preparó la

Constitución.

0,0

1.0

1,0(art. 9)

1,0(art. 17)

0,575

0,1

0,0

0,1

0,15

0,1

Situación del país centroamericano «X» para el año 2003(Aplicación del sistema de indicadores en la Dimensión «El Sometimiento a la regla de Derecho»

del Eje Institucionalidad Democrática)

A N E X O 1 - E j e m p l o


5%

10%

15%

20%

35%

30%

20%

Separación funcionaly orgánica de las funciones

legislativa, ejecutivay judicial

Existe control posterior del Poder Legislativo sobre lasuspensión de garantías. (Es deseable que en una situa-ción de excepción se controle la decisión del gobiernoy de las fuerzas armadas)

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

Hay norma que fija el procedimiento de reforma cons-titucional:

Es rígido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Es flexible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%No hay . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

El ordenamiento o la jurisprudencia reconocen la exis-tencia de normas pétreas constitucionales que no pue-den ser modificadas por reforma parcial a la Constitu-ción.

La misma Constitución establece el límite, reservado auna Constituyente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Si la reserva se ha dado por interpretación, es decir, porantecedentes jurisprudenciales . . . . . . . . . . . . . .50%Cualquier Asamblea tiene capacidad de poder derivadopara modificar cualquier tipo de norma constitucionalincluidas aquellas que reduzcan derechos fundamenta-les . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

Norma de rango constitucional prohíbe la delegaciónde funciones entre poderes.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

Existe Ley General de la Administración Pública o equi-valente que prohiba la intromisión de un poder en com-petencias de otro.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%

Existe un órgano o instancia específica para dirimir losconflictos de competencias entre poderes del Estado.

Tribunal Constitucional o equivalente . . . . . . . .100%Corte Suprema de Justicia . . . . . . . . . . . . . . . . .75%Tribunal Electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%

1,0(art. 18)

0,5Las reformas constitu-cionales no requieren

procedimiento especial(v.g. varias votacionesen varios debates envarias legislaturas) nivotación “agravada-

calificada”.

0,5La reserva se da porinterpretación - juris-

prudencia

1,0(art. 11)

0,0Aunque hay una Ley

de Administración Pú-blica, ésta NO estipulala prohibición de intro-misión de un poder encompetencias de otro.

0,0Si bien existe una nor-ma constitucional queestablece al TribunalConstitucional comocompetente en esteconflicto, lo cierto es

0,05

0,0

0,075

0,35

0,35

0,0

0,0

A N E X O 3

15%

10%

34%

33%

33%

10%

Corte de Cuentas o Contraloría . . . . . . . . . . . . .25%Consejo de Gobierno o ninguno . . . . . . . . . . . . ..0%

Los ciudadanos, por expresa habilitación legal dispo-nen de mecanismos procedimentales y recursos parahacer valer la separación de funciones de los poderesdel EstadoSí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

La Constitución establece una lista expresa de las com-petencias (atribuciones) de la Asamblea Legislativa.Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

Dispone el Poder Legislativo de al menos las siguientescompetencias para ejercer el control político sobre elfuncionamiento general del aparato público:a. Mociones de Interpelaciónb. Mociones de Censurac. Visita de Ministros y debate general sobre la com-

parecenciad. Comisiones de Investigacióne. Control Político y Económico sobre el Presupuestof. Hora (espacio) en tiempo diario para el control

políticog. Posibilidad de tener al Presidente en por lo menos

un Mensaje Anual ante el Congreso y replicar sudiscurso.

Todos los anteriores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%De 4 a 5 de los anteriores . . . . . . . . . . . . . . . . .67%Tres de los anteriores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33%Uno o ninguno de los anteriores . . . . . . . . . . . . . .0%

El Reglamento del Congreso o normativa similar facili-tan la aprobación (por principio de mayoría) de las de-cisiones propias de su fuero:

En menos de 3 meses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%De 3 a 8 meses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%Más de 8 meses o no existe normativa . . . . . . . . .0%

que a la fecha no seha podido aplicar por-que no se ha desarro-

llado el régimen proce-sal ni organizacional

necesario parasu aplicación.

0,0(Ibídem)

1,0(TITULO VII, capítuloúnico, artículo 98)

0,67No se cumplen los

ítems b) y f). Aunquese aplica f) no se tratade una competencia

expresa en una normadel reglamento internodel Congreso, sino un“uso” legislativo que

el presidente deldirectorio controla.

0,0Aunque existen

normas reglamentariaspara el cumplimiento

de plazos, en lapráctica no se aplican.

0,0

0,561

0,34

0,221

0,0

0,349

Delimitación constitucionalde las competencias

legislativas

Regulación constitucionaldel procedimiento deformación de la ley


50%

30%

20%

10%

40%

30%

30%

Garantías y eficaciadel control de constituciona-

lidad de las leyes

La iniciativa en la formación de la Ley:

La comparte el Congreso con el Poder Ejecutivo, el Tri-bunal Electoral en su especial materia y con el pueblo(Iniciativa popular) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%La comparte el Congreso con el Poder Ejecutivo .50%La tiene solamente el Congreso . . . . . . . . . . . . . .0%

El ciudadano tiene acceso al procedimiento de forma-ción de la ley mediante:a. Iniciativa popularb. Aprobación, abrogación o derogación de ley me-

diante el referendo.c. Alguna Oficina Administrativa de Iniciativa popu-

lar en el Congreso canaliza propuestas ciudada-nas.

Supuestos a, b y c . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Supuestos a y b . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .67%Sólo c . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33%Ninguna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

Hay ley que desarrolla la norma constitucional que ha-bilita el referendo; es decir, hay aprobada legislaciónderivada.Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

Existe desarrollo legal (procedimientos) para cuestio-nar la constitucionalidad de las leyes.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

Se suspenden los efectos de la norma impugnada conel inicio del procedimiento de revisión de su eventualinconstitucionalidad. (Para no generar inseguridad jurí-dica es deseable que solo en aquellos casos en que sedimensionen efectos adversos, se suspenda el efecto dela norma impugnada)

Se suspende sólo excepcionalmente en algunos casos100%

No se suspende . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..50% Se suspende en todos los casos . . . . . . . . . . . . . .0%

Pueden impugnar normas directamente algunos órga-nos públicos (sin caso sub judice) por motivos de inte-rés general (Vg. Procuraduría, Defensor del Pueblo,Contraloría, Tribunal Electoral)

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

0,5

0,33

Si bien existe una“oficina de iniciativa

popular” en el Congre-so donde la ciudadanía

puede presentarpropuestas de ley, éstadebe ser acogida por

al menos unDiputado(a).

0,0(No existe ni el

referéndum ni elplebiscito)

1,0(Ley de Jurisdicción

Constitucional)

0,5De la investigación en

jurisprudencia seobserva como, en los

últimos 5 años,NUNCA se han sus-

pendido los efectos dela norma impugnada

1,0

0,25

0,099

0,0

0,85

0,4

0,15

0,3

A N E X O 5

10%

20%

15%

15%

20%

15%

Garantía de independenciadel Poder Judicial

El procedimiento de escogencia de los titulares del Po-der Judicial garantiza la independencia de criterio.

a. El procedimiento indica que son los diputados losque escogen a su criterio y por votación a los ma-gistrados propietarios del Poder Judicial 100%

b. El procedimiento indica que los magistrados delPoder Judicial seleccionan y escogen los sustitutosde entre listas o nóminas que elevan asociacionesde abogados litigantes, de asociaciones del mis-mo poder judicial, de Universidades y de profesio-nales en Derecho a título personal: 50%

b. El procedimiento indica que es el Presidente de laRepública y sus Ministros quienes seleccionan alos magistrados de la Corte Suprema. 0%

El Congreso puede interferir en el ejercicio de las fun-ciones jurisdiccionales.

No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

El Congreso puede investigar el funcionamiento delservicio público de justicia en su conjunto (aspectosmeramente de carácter administrativo)

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

Está garantizado en la Constitución algún porcentajedel presupuesto nacional que coadyuve a la indepen-dencia financiera del Poder Judicial.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

En cuanto a ocupar un cargo judicial:

Existe Consejo General del Poder Judicial que da priori-dad a la carrera judicial como mecanismo de accesopor idoneidad a la función y protección de la indepen-dencia del Juez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%

0,5Está facultada lapresentación de

candidaturas por partede Universidades y de

profesionales enDerecho a título

personal.

1,0(art. 9 de la

Constitución)

0,0Aunque la norma

restringe a aspectosadministrativos, en losúltimos dos años se hainiciado investigacio-nes en el Congreso

que trascienden estarestricción para

constituirse en unaespecie de “investiga-ción política” del fun-cionamiento del Poder

Judicial. Incluso, seobserva un claro

enfrentamiento entreambos poderes.

1,0(art. 122)

1,0

0,75

0,1

0,15

0,0

0,2

0,15


15%

5%

20%

20%

10%

20%

Regulación del sometimientodel Poder Ejecutivo

a la norma de Derecho

Existe un mecanismo mediante el cual los magistradosseleccionan y nombran subalternos sin concurso (opo-sición) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50% Se dan nombramientos políticos en el poder judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

Existe una Inspección judicial y un régimen disciplina-rio judicial para investigar conductas o irregularidadesdel juez.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

La Constitución desarrolla expresamente el principio delegalidad.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

Existe un cuerpo legal general que regula las compe-tencias de los órganos del Poder Ejecutivo y los demásentes públicos (Vg. Ley General de la AdministraciónPública)

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

Existe regulación del régimen de invalidez de las actua-ciones contrarias al principio de legalidad (Vg. procesosde lesividad)

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%

Existen órganos administrativos independientes quecontrolan la regularidad de las actuaciones administra-tivas.a. Defensoría de los Habitantes o Defensor del Pue-

blob. Procuraduría General de la Repúblicac. Fiscalía General de la Repúblicad. Autoridad Reguladora de los Servicios Públicose. Contraloría General de la República o Tribunal-

/Corte de Cuentasf. Intendencias de valores, pensiones y entidades fi-

nancieras.g. Auditorias ciudadanas

Todas las anteriores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Sólo 5 de las anteriores . . . . . . . . . . . . . . . . . . .67%Solo 3 de las anteriores . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33%Ninguna de las anteriores . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%

1,0

1,0(TTULO I, Cap.2)

1,0

1,0

0,33Aunque recientementese aprobó en el Con-

greso una Ley que creala Autoridad Regulado-ra de Servicios Públi-

cos, todavía el Ejecuti-vo no la ha

reglamentado, aún noha entrado en opera-ción y no se ha desa-rrollado su régimen

funcional - organiza-cional, haciéndose aún

infectiva la norma.

0,15

0,566

0,2

0,2

0,1

0,066

A N E X O 7

15%

15%

10%

30%

25%

30%

15%

Está garantizado en la Cons-titución el control jurisdiccio-nal sobre las actuaciones delPoder Ejecutivo y los demás

entes públicos

Está garantizado en las normas el debido proceso pre-vio a cualquier decisión administrativa que afecte dere-chos subjetivos e intereses legítimos de los ciudadanos.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

Existen mecanismos de impugnación, en sede adminis-trativa, en contra de las decisiones y actos administra-tivos (Vg. agotamiento de la vía administrativa, nulidadabsoluta o relativa, queja, revisión, caducidad)

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

Se dispone de una jurisdicción especializada para im-pugnar las decisiones administrativas.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

Existen regulaciones procesales especiales para cues-tionar las decisiones administrativas.

Se reconoce un procedimiento ordinario y uno sumario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%Sólo el ordinario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50%El procedimiento es el común a cualquier tipo de juris-dicción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

Está garantizado en la Ley de Jurisdicción Contencioso-administrativa o similar el control del juez sobre la dis-crecionalidad administrativa o la desviación de poder.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%

Existen medidas cautelares que permiten al juez garan-tizar la situación jurídica de los ciudadanos antes de laemisión de la sentencia (vg. Suspensión del acto admi-nistrativo impugnado, tutela judicial efectiva, anota-ción preventiva de la demanda, actos en los que se de-rive una obligación a la administración para realizar

0,0

0,0

0,0

Aunque existen meca-nismos institucionales

de impugnación,podría decirse que es-tos operan “de facto”

o al margen de lanormativa jurídica o le-gal, pues no existe unaLey (ni texto normativosimilar) de JurisdicciónContenciosa - adminis-

trativa o similar.

0,0(Idem)

0,0(Idem)

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0


5%

30%

15%

20%

15%

10%

10%

Existe responsabilidaddel Estado por los daños

que causa su funcionamiento

una prestación concreta, medida cautelar por falta deejecución de acto o bien garantizar que no se den lasvías de hecho)

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

Está reconocida en el ordenamiento jurídico la respon-sabilidad objetiva del Estado (Daños que cause su fun-cionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal) yla responsabilidad solidaria del funcionario público y laadministración

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

Es posible obtener reparación patrimonial en sede ad-ministrativa, sin necesidad de acudir a un proceso judi-cial.

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%

Existe un régimen (ley) de expropiaciones públicas

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..0%

Está reconocido normativamente el principio de la in-demnización previa y efectiva en materia de expropia-ción, cuando es por causa de utilidad colectiva, benefi-cio social o interés social,

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

El régimen de expropiaciones establece mecanismospara que el interesado pueda garantizarse el preciojusto.

Valoración de peritos de la Hacienda Pública . .100%Valoración del Colegio de Ingenieros . . . . . . . . .75%Valoración de peritos independientes . . . . . . . ..50%Arbitraje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25%Ninguno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

Hay control o instancia jurisdiccional sobre los procedi-mientos de expropiación

Sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100%No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0%

1,0

0,0

1,0

1,0

0,75

1,0

0,825

0,3

0,0

0,2

0,15

0,075

0,1

A N E X O 9

INDICE DEL “SOMETIMIENTO A LA REGLA DE DERECHO”

0,50555 ≡ 51%Lo anterior de acuerdo con:

PROM (DIM)= 0,2 * 0,575 + 0,2 * 0,35 + 0,1 * 0,561 + 0,1 * 0, 349 + 0,1 * 0,85 + 0,1 * 0,75 + 0,05 * 0,566 + 0,1 * 0,0 + 0,05 * 0,825

Recordar que el índice del EJE será PROM (EJE) = ∑ PROM(DIM)h / k Sumatoria va de 1 a k

Además, recordar con este ejemplo, que se ha establecido para este país “x” en el año 2003 índices particulares por variable.Así por ejemplo:

NOMBRE INDICE

Plena vigencia de la Constitución Política 0,58

Separación funcional y orgánica de las funciones legislativa, ejecutiva y judicial 0,35

Delimitación constitucional de las competencias legislativas 0,56

Regulación constitucional del procedimiento de formación de la ley 0,35

Garantías y eficacia del control de constitucionalidad de las leyes 0,85

Garantía de independencia del Poder Judicial 0,75

Regulación del sometimiento del Poder Ejecutivo a la norma de Derecho 0,57

Garantía constitucional del control jurisdiccional sobre entes públicos 0,00

Responsabilidad del Estado por los daños de su funcionamiento 0,83

A N E X O 1

Guía para la verificación de la vigenciade instrumentos internacionales

A N E X O 2

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos 23/3/76 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales 23/3/76 Convención Americana sobre Derechos Humanos 18/7/70 Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanosen materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), adoptado por la Asamblea General de la OEA en 1988 Convenciones Interamericanas de Derechos Civiles y Políticos de la Mujer 17/4/51 Convención sobre Derechos Políticos de la Mujer 7/7/54 Convención sobre Nacionalidad de la Mujer 29/8/34 Convención sobre el Consentimiento, la Edad Mínima y el Registro de los Matrimonios Convención sobre el Consentimiento, la Edad Mínima y el Registro de los Matrimonios Convención sobre los Derechos del Niño 2/9/90 Convención sobre eliminación de todas las formas de discriminación racial 4/1/69 Convención sobre eliminación de la discriminación de la mujer 3/9/81 Convención contra discriminación en la enseñanza 22/5/62 Protocolo a la Convención sobre discriminación en la enseñanza 24/10/68 Convención sobre prevención y sanción del delito de genocidio 12/1/51 Convención contra la tortura y tratos o penas crueles o degradantes 26/6/87 Convención sobre asilo 21/5/29 Convención sobre asilo político 28/3/35 Convención sobre asilo diplomático 29/12/54 Convención sobre asilo territorial 29/12/54 Convención sobre estatuto de refugiados 22/4/54 Protocolo a la Convención sobre estatuto de refugiados 4/10/67 Convención sobre estatuto de los apátridas 6/6/60 Convención sobre reducción casos de apatridia 13/12/61 Convención para erradicar la violencia contra la mujer Convenio para la protección al niño y Cooperación en adopción internacional Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Intolerancia y Discriminación por razones de religión o pensamiento Convención sobre los Indígenas y Pueblos Tribales en Países Independientes

INSTRUMENTOS NORMATIVOS

Instrumento Aprobación Publicación Deposito Vigencia Ratificación Internacional


1. Declaración Universal de Derechos Humanos, adoptada por laAsamblea General de la ONU en 1948.

2. Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre,adoptada en la IX Conferencia y denominada una recomenda-ción.

3. Reglas de las Naciones Unidas para la Protección de los JóvenesPrivados de Libertad, adoptadas por la Asamblea General de laONU en 1990.

4. Código de Conducta para los Oficiales de la Fuerza Pública,adoptado por la Asamblea General de la ONU en 1979

5. Principios Básicos para el Uso de la Fuerza y Armas de Fuego porlos Oficiales de la Fuerza Pública, adoptados por el Congreso pa-ra la Prevención del Crimen y el Tratamiento de los Delincuentesen 1990.

6. Reglas Mínimas para la Aplicación de la Justicia Juvenil (Beijing),adoptadas por la Asamblea General de la ONU en 1985.

7. Declaración de los Principios Básicos de Justicia para las Vícti-mas del Crimen y del Abuso de Poder, adoptada por la AsambleaGeneral de la ONU en 1985.

8. Principios Básicos sobre la Independencia del Poder Judicial,adoptados por el Congreso para la Prevención del Crimen y Tra-tamiento de los Delincuentes de las Naciones Unidas en 1985.

9. Declaración para la Protección de las Personas con respecto alas desapariciones forzosas, adoptada por la Asamblea Generalde la ONU en 1992.

10. Declaración de los Derechos de las Personas con Retardo Men-tal, adoptada por la Asamblea General de la ONU en 1971.

11. Declaración de los Derechos de las Personas Discapacitadas,adoptada por la Asamblea General de la ONU en 1975.

12. Declaración sobre los Derechos Humanos de los Individuos queno son Nacionales en el País que Viven, adoptada por la Asam-blea General de la ONU en 1985.

13. Declaración de los Derechos de las Personas pertenecientes aMinorías Nacionales, Étnicas, Religiosas y Lingüísticas, adoptadapor la Asamblea General de la ONU en 1992.

14. Declaración para la Protección de la Mujer y los Niños en Esta-dos de Emergencia y Conflictos Armados, adoptada por la Asam-blea General de la ONU en 1974.

15. Declaración Universal para la Erradicación del Hambre y de laMalnutrición, adoptada por la Asamblea General de la ONU en1974.

16. Declaración sobre le Uso del Progreso Científico y Tecnológicopara la Paz y el Beneficio de la Humanidad, adoptada por laAsamblea General de la ONU en 1975.

17. Guía para la Regulación de los Datos Personales Computariza-dos, adoptada por la asamblea General de la ONU en 1990.

18. Declaración sobre el Derecho de las Personas a la Paz, adoptadapor la Asamblea General de la ONU en 1984.

19. Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, adoptada por laAsamblea General de la ONU en 1986.

20. Declaración de los Principios de Cooperación Cultural Interna-cional, adoptada por la Conferencia General de la Organizaciónpara la Educación, la Ciencia y la Cultura de la ONU en 1966.

21. Principios de Cooperación Internacional en la Detección, Arres-to, Extradición y Castigo de las Personas Culpables de Crímenesde Guerra y Crímenes de Lesa Humanidad, adoptados por laAsamblea General de la ONU en 1973.

OTRAS DECLARACIONES INTERNACIONALES

A N E X O 3

CONVENIOS DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO N. Materia Ley de aprobación1 Limitación de las horas de trabajo en las empresas industriales 8 Relativo a la indemnización de desempleo en caso de pérdida por naufragio 11 Relativo a los derechos de asociación y de coalición de los trabajadores agrícolas 14 Relativo a la aplicación del descanso semanal en las empresas industriales 16 Relativo al examen médico obligatorio de los menores empleados a bordo de los buques 26 Relativo al establecimiento de métodos para la fijación de salarios mínimos 29 Relativo al trabajo forzoso u obligatorio 45 Relativo al empleo de las mujeres en los trabajos subterráneos de toda clase de minas 81 Sobre inspección en el trabajo, en la industria y el comercio 87 Relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación 88 Relativo a la organización del servicio del empleo 89 Relativo al trabajo nocturno de las mujeres empleadas en la industria 90 Relativo al trabajo nocturno de los menores en la industria 92 Relativo al alojamiento de la tripulación a bordo 94 Relativo a las cláusula de trabajo en los contratos celebrados por las autoridades públicas 96 Relativo a las agencias retribuidas de colocación 98 Relativo a la aplicación de los principio del derecho de sindicación y de negociación colectiva 99 Relativo a los métodos de fijación de salarios mínimos en la agricultura 100 Relativo a la igualdad de remuneración entre la mano de obra masculina y la mano de obra femenina

por un trabajo de igual valor 101 Relativo a las vacaciones pagadas en la agricultura 102 Relativo a la norma mínima de la seguridad social 105 Relativo a la abolición del trabajo forzoso 106 Relativo al descanso semanal en el comercio y en las oficinas 107 Relativo a la protección e integración de las poblaciones indígenas y de otras poblaciones tribuales

y semitribuales en los países independientes 111 Relativo a la discriminación en materia de empleo y ocupación 112 Relativo a la edad mínima de admisión al trabajo de los pescadores 113 Relativo al examen médico de los pescadores 114 Relativo al contrato de enrolamiento de los pescadores 117 Sobre normas y objetivos básicos de la política social 120 Relativo a la higiene en el comercio y en las oficinas 122 Relativo a la política de empleo 127 Relativo al peso máximo de la carga que puede ser transportada por un trabajador 129 Relativo a la inspección del trabajo en la agricultura 130 Relativo a la asistencia médica y a las prestaciones monetarias de enfermedad 131 Relativo a la fijación de salarios mínimos, con especial referencia a los países en vías de desarrollo

134 Relativo a la prevención de los accidentes de trabajo de la gente de mar 135 Relativo a la protección y facilidades que deben otorgarse a los representantes de los trabajadores en la empresa 137 Sobre las repercusiones sociales de los nuevos métodos de manipulación de cargas en los puertos 138 Sobre la edad mínima de admisión al empleo 141 Sobre el fomento de la negociación colectiva 144 Sobre consultas tripartitas para promover la aplicación de las normas internacionales del trabajo 145 Sobre la continuidad del empleo de la gente de mar 147 Sobre las normas mínimas de la marina mercante 148 Sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos profesionales debidos a la contaminación del aire,

el ruido y las vibraciones en el lugar de trabajo 150 Sobre la administración del trabajo 169 Sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes

INSTRUMENTOS INTERNACIONALES EN MATERIA AMBIENTALInstrumento Ley de aprobaciónTratado sobre la proscripción de pruebas nucleares en la atmósfera, en el espacio y bajo el agua Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los países de AméricaConvención para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado Recomendación sobre conservación de bienes culturales Convenio para la prevención de la contaminación del mar por vertimiento de desechos y otras materias Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural Convención sobre la Defensa del Patrimonio Arqueológica, Histórico y Artístico de las Naciones Americanas Tratado sobre prohibición de emplazar armas nucleares y otras armas de destrucción en masa en los fondos marino yoceánicos y su subsuelo Protocolo de Montreal relativo a las sustancias agotadoras de la capa de ozono Convención relativa a los humedales de importancia internacional especialmente como hábitat de aves acuáticasConvenio para la protección y desarrollo del medio marino de la región del Gran Caribe Convenio de Viena para la protección de la capa de ozono Convención sobre la pronta notificación de los accidentes nucleares Convención sobre asistencia en caso de accidente nuclear o emergencia radiológica Convenio de las Naciones Unidas sobre derecho del mar Convenio Creación Instituto Interamericano Investigación Cambio Global Convenio marco de las Naciones Unidas sobre cambios climáticos Convención sobre la Diversidad Biológica Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de áreas silvestres prioritarias en América CentralConvenio de Basilea sobre Control Fronterizo de Desechos Peligrosos Convenio Comisión Centroamericana Ambiente y Desarrollo Convenio Regional sobre cambios climáticos Acuerdo Centroamericano movimientos transfronterizos de desechos Convenio Prohibición técnicas de modificación ambiental con fines militares u hostiles

DECLARACIONES Y TEXTOS SIMILARES

� Declaración de Estocolmo. Aprobada en junio de 1972 por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano� Carta Mundial de la Naturaleza. Resolución 37_7 de la Asamblea General de las Naciones Unidas del 28 de octubre de 1982� Declaración sobre el Derecho al Desarrollo. Resolución 41_128 de la Asamblea General de las Naciones Unidas de 4 de diciembre de 1986� Declaración de Río. Aprobada en la Reunión de las Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo en junio de 1992� Declaración de Viena. Aprobada en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos celebrada en junio de 1993


Democracia y el fortalecimiento del Estado de Derecho: más ... · de inicios de la década de...

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