Democracia Multipartidismo y Coaliciones - Daniel Chasquetti (1)

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Lateinamerika Analysen 3, Oktober 2002, S. 67-92. Hamburg: IIK

Daniel Chasquetti

Democracia, Multipartidismo y Coaliciones en Amrica Latina Evaluando la Difcil CombinacinAbstractLa literatura especializada en el estudio de las instituciones acepta con frecuencia la idea de que la eficiencia del presidencialismo est asociada a los sistemas bipartidistas y los gobiernos partidarios con mayoras legislativas. Desde los noventa, numerosos pases de Amrica Latina presentan lo que Mainwaring denomina difcil combinacin de presidencialismo y multipartidismo, lo cual supondra una estructura de riesgo para la estabilidad democrtica. Sin embargo, en muchos pases este potencial problema fue superado mediante la formacin de coaliciones presidenciales de gobierno. El presente artculo estudia los presidencialismos multipartidistas del continente y arriba a la conclusin de que la democracia presidencial puede presentar problemas slo cuando combina sistemas multipartidistas con gobiernos sin coaliciones mayoritarias.Schlsselbegriffe: presidencialismo, coalicin, sistema de partidos

Daniel Chasquetti Investigador del Instituto de Ciencia Poltica de la Universidad de la Repblica. Profesor Adjunto de la Licenciatura y Maestra de Ciencia Poltica de la Universidad de la Repblica. E-mail: chasquet@cpolit.edu.uy

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1. IntroduccinEn las ltimas dos dcadas, el estudio comparativo de las instituciones procur definir cules son las mejores formas de gobierno para la democracia. La conocida tesis de Juan J. Linz (1990) sobre las ventajas del parlamentarismo y los defectos del presidencialismo, marc el inicio de un debate acerca de la relacin e influencia de los diseos institucionales sobre los procesos democrticos. La crtica de Linz hacia el presidencialismo se concentraba en cuatro elementos: i) la doble legitimidad de los poderes de gobierno, originada por la eleccin independiente del presidente y del congreso; ii) la rigidez de los mandatos, dado que los mismos presentan una duracin preestablecida; iii) el estilo plebiscitario que puede asumir la eleccin del presidente; y iv) el mayoritarismo o lgica de suma cero derivado de la contienda electoral por la presidencia. Estos argumentos fueron asumidos por un importante nmero de acadmicos que, desde distintas perspectivas, intentaron verificar su validez a travs del desarrollo de estudios de casos de distintos pases de Amrica Latina. Sin embargo, Shugart y Carey (1992: 43-54) se encargaron de reformular el razonamiento de Linz, al transformar sus crticas en ostensibles virtudes del sistema presidencial. La rigidez de los mandatos era observada por estos autores como un atributo de previsibilidad del rgimen de gobierno; la tan criticada eleccin presidencial era considerada un elemento de transparencia del sistema; y la doble legitimidad de los mandatos volva a ser considerada, tal como lo indica la teora del gobierno presidencial, como un instituto que favorece la rendicin de cuentas y los controles entre los gobernantes. El punto de inflexin que represent la obra de Shugart y Carey provoc un giro en el debate terico y una moderacin en la normatividad del estudio de las instituciones. Una nueva oleada de estudios comparativos centr su atencin en otras variables, como los sistemas electorales, los sistemas de partidos, la polarizacin ideolgica, la disciplina partidaria y la magnitud de los contingentes legislativos de los presidentes (Mainwaring 1993; Mainwaring/Scully 1997; Mainwaring/Shugart 1997; Jones 1997, entre otros). La ampliacin del objeto de estudio y la formulacin de nuevos mtodos de anlisis demostraron que la discusin sobre los diseos institucionales exiga abordajes mucho ms finos y complejos que los propuestos por Linz a fines de los aos 80. Entre estos trabajos, se destac el artculo de Scott Mainwaring (1993) que sealaba las consecuencias negativas que para la democracia tena la combinacin del presidencialismo y el multipartidismo. La

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hiptesis de Mainwaring sostena que las democracias presidenciales con altos niveles de fragmentacin y polarizacin ideolgica eran ms proclives a la inestabilidad que aquellas democracias con sistemas bipartidistas. En cierta forma, la difcil combinacin favoreca la eleccin de presidentes minoritarios, al tiempo que fomentaba la emergencia de un estilo poltico contrario a la cooperacin entre los sujetos partidarios. Desde su ptica, los presidentes electos mostraban grandes dificultades para formar y mantener coaliciones de gobierno, pues en el legislativo los partidos carecan de incentivos para cooperar con el presidente, se comportaban en forma indisciplinada y en los casos en que formaban coaliciones, estaban sujetos a poderosos estmulos para abandonar el gobierno antes de finalizar los mandatos. Ya sea por su lgica de razonamiento como por el adecuado sustento emprico que la respaldaba, la hiptesis de Mainwaring se transform desde entonces en un presupuesto bsico para el anlisis de los regmenes presidenciales (Sartori 1994; Linz 1994; Nohlen/Fernndez 1998). En medio de una academia dividida en presidencialistas y parlamentaristas, Mainwaring consigui atraer la atencin de las crticas anti-presidencialistas hacia un tipo especfico de estructura presidencial, esto es, la democracia multipartidista. Mientras estos estudios se sucedan, algunos pases latinoamericanos mostraban una lenta pero sostenida tendencia al aumento de la fragmentacin de sus sistemas de partidos. Pases que en los 70 y 80 contaban con formatos bipartidistas, evolucionan en los 90 hacia el multipartidismo moderado (Uruguay, Argentina o Venezuela); pases que en los aos 80 haban logrado disminuir su fragmentacin, en los 90 volvan a aumentarla (Brasil, Ecuador, Per o Bolivia). Slo unos pocos mantenan la combinacin correcta de presidencialismo con bipartidismo (Costa Rica o Colombia). Esta situacin transformaba al presidencialismo multipartidista en la combinacin poltico-institucional ms comn del continente y haca presagiar un futuro incierto para las nveles democracias del continente. Si bien el panorama poltico institucional del continente haca prever graves problemas de estabilidad, un importante nmero de pases de Amrica Latina mostr durante las ltimas dos dcadas desempeos significativos. En el Cono Sur, por ejemplo, la difcil combinacin de presidencialismo y multipartidismo no pareci afectar el proceso de transicin y consolidacin democrtica. La mayora de estos pases sortearon la fase de reinstitucionalizacin democrtica y lograron superar los complicados procesos de reformas estructurales. En materia de ejercicio de gobierno se observa que varios presidentes de

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esos pases formaron coaliciones con el objetivo de garantizar mayoras legislativas a sus gobiernos. Este peculiar fenmeno no puede ser explicado como un conjunto de esfuerzos aislados que coincidieron simultneamente en el tiempo. Por el contrario, deben ser considerados como una respuesta poltica particular de cada sistema poltico a problemas poltico-institucionales comunes. En otras palabras, las coaliciones de gobierno fueron el producto de la bsqueda de alternativas a los problemas que se derivan de la difcil combinacin de presidencialismo y multipartidismo. En el presente trabajo intento evaluar la forma en que los pases de Amrica Latina convivieron con la difcil combinacin. Bsicamente, me propongo demostrar que los presidencialismos multipartidistas gobernados por coaliciones mayoritarias, son formatos poltico institucionales eficaces para el mantenimiento de la estabilidad democrtica. De igual forma, los presidencialismos multipartidistas sin coaliciones de gobierno son los verdaderamente problemticos. Asimismo, tambin pretendo demostrar que la mayora de los argumentos vertidos sobre la aparente dificultad del presidencialismo para habilitar o estimular las coaliciones son sumamente discutibles, por no decir equivocados. Existen numerosas razones, fundadas en los hechos, que apuntan a demostrar que las coaliciones son viables en el presidencialismo y que las dirigencias polticas de algunos pases las han asumido como una modalidad de gobierno que garantiza la estabilidad democrtica. Por tanto, este enfoque cuestiona las extendidas ideas de que la estabilidad democrtica en Amrica Latina puede ser alcanzada mediante una reforma constitucional de tipo parlamentarista o a travs de una reforma electoral que reduzca la fragmentacin de los sistemas de partidos. En cierto sentido, la perspectiva que aqu se privilegia rescata una dimensin habitualmente dejada de lado por los estudios comparativos: la modalidad de conformacin del gobierno escogida por los presidentes. En el primer apartado se revisan algunos de los principales postulados tericos sobre la relacin entre instituciones de gobierno, sistemas de partidos y estabilidad democrtica. En el segundo se analiza empricamente el desempeo democrtico de 51 gobiernos de doce pases del continente (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Per, Paraguay, Mxico, Uruguay y Venezuela) durante el perodo 1978-2000. En el tercer apartado se analizan empricamente los cuatro argumentos crticos sobre las dificultades del presidencialismo para conformar y mantener coaliciones de gobierno. Por ltimo, en el cuarto apartado se proponen tres conclusiones que por el momento calificar como provisorias y sujetas a nuevas confirmaciones.

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2. Democracia, instituciones y sistemas de partidos2.1 Democracia y partidos: cuatro postulados tericos

Aunque en forma desordenada, durante la segunda mitad del siglo XX, la ciencia poltica prest atencin a la influencia combinada de las instituciones de gobierno y de las estructuras polticas sobre el desempeo democrtico. Partiendo del supuesto de que a cada diseo institucional le corresponde