DEL ESTADO SOCIAL LEGISLATIVO ALESTADO SOCIAL CONSTITUCIONAL:

POR UNA PROTECCIN COMPLEJA DE LOSDERECHOS SOCIALES

Gerardo Pisarello*

ISONOMA No. 15 / Octubre 2001

fachada brillante tras la cual se esconde un edificio en ruinas. Se trata, cier-tamente, de un fenmeno que obedece a mltiples factores. Ya desde suirrupcin como categora histrica y terica, la suerte de los derechossociales ha estado anclada, de hecho, a mundos en tensin como son losdel mercado, el trabajo o el propio estado. En las ltimas dcadas, a suvez, el debate acerca de su estatuto legal y constitucional ha tenido comopunto central de referencia las mltiples crisis por las que atraviesa elEstado social tradicional, agravadas, en buena medida, por la cada del so-cialismo burocrtico y el agotamiento de los proyectos socialdemcratasdominantes durante la guerra fra1. En ese marco, y sin nimo de extenuarun tema cuya complejidad excede el tratamiento que puede darse en unaspocas pginas, este ensayo persigue tres objetivos. En primer lugar, indi-car de forma sucinta cmo la crisis actual del estado social tiene su ori-gen en ciertas patologas ya presentes en el diseo del estado socialtradicional. En segundo trmino, sealar de qu manera dichas patologasse han ahondado con las diversas ofensivas neoconservadoras desatadascontra sus elementos ms igualitarios e incluyentes. Finalmente, sugeriralgunas posibles lneas, tericas pero tambin prcticas, para una remo-cin garantista y democrtica de los lmites del estado social tradicionalque permita su conversin de simple estado social legislativo y adminis-trativo en verdadero estado social constitucional.

o hace falta un espritu excesivamente crtico para suscribir la impre-sin de que los derechos sociales constitucionales son a menudo unaN

* Universidad de Barcelona.1 Sobre los distintos modelos histricos de Estados sociales, Vid., por todos, Esping-Andersen,

1993; 2000. Desde un punto de vista terico, el anlisis aqu realizado se refiere principalmente ala crisis del Estado social en los pases capitalistas avanzados. Con las debidas prevenciones, sinembargo, puede aplicarse, en algunos puntos, a la crisis de ciertos Estados asistencialistas perifricos.

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Introduccin: los derechos sociales en el constitucionalismo previoa la consolidacin del estado social legislativo

Como es sabido, el constitucionalismo moderno, en particular el sur-gido de las revoluciones estadounidense y francesa en el siglo dieciocho,es un fenmeno anterior a la consolidacin del capitalismo. Los derechossociales, en cambio, son el fruto de las contradicciones generadas por laevolucin de dicho sistema o, ms bien, de los actores sociales que elcapitalismo engendra y de los intereses en torno a los cuales stos se arti-culan. De all que la relacin entre constitucionalismo y derechos socialesse presente como una relacin compleja, en ocasiones de oposicin, a vecesde mutuo soporte y complemento.

La llamada cuestin social, de hecho, no har eclosin sino hacia lasegunda mitad del siglo diecinueve. Slo a partir de entonces, como pro-ducto de la agudizacin del conflicto entre las clases poseedoras y aque-llos sectores sociales empobrecidos y excluidos por el capitalismo liberal,podr pensarse en una progresiva constitu-cionalizacin de los derechossociales, bien a travs de su incorporacin explcita en los textos consti-tucionales de la poca, bien mediante su admisin indirecta como productode la desconstitucionalizacin del carcter indisponible de la propiedadprivada o de las libertades contractuales.

Mientras, las intervenciones estatales no pasan de ser mnimas yvergonzantes leyes laborales inspiradas antes en el pietismo o en la cari-dad que en la idea de igualdad social. En realidad, el estado liberal decimo-nnico se resuelve en un estado de pobres, de menesterosos, que intervienepara resolver un problema de orden pblico suscitado en los amplsimosmrgenes del mercado laboral y no para incitar la reproduccin regularde mano de obra. Un estado que, reticente a una intervencin compen-satoria en sentido fuerte, delega el control social a una serie de institucio-nes de sostenimiento mnimo y disciplina suficiente que comprenden desdehospitales y conventos hasta casas de caridad y socorro, asilos o sopas depobres (vid. Alonso, 1999).

De esa suerte, a lo largo de casi todo el siglo diecinueve el papel cons-titucional de los derechos sociales no pasa de ser el de clusulas polticasde compromiso, a menudo promovidas por lites conservadoras o libera-les reformistas como una forma de dotarse de legitimidad y de desarticu-lar los movimientos sociales que persiguen un reconocimiento ms ampliode sus intereses. En ciertos casos paradigmticos, como el del estado socialautoritario de Bismarck, en Prusia, los derechos sociales aparecen, preci-

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samente, como concesiones otorgadas ex principis por razones de opor-tunismo poltico y con el objeto de neutralizar las crecientes demandassociales, y no como conquistas obtenidas desde abajo mediante la partici-pacin de los propios colectivos interesados.

Los fundamentos contradictorios del Estado social legislativo

Ya en el siglo veinte, los derechos sociales experimentan un renovadoimpulso tanto a travs de las experiencias reformistas que alumbran elestado social en el mundo anglosajn y en los pases escandinavos comomediante el ensayo revolucionario que tiene lugar en el viejo Imperio ruso.Otros procesos intermedios, que no consiguen llevar adelante con xitoninguna de las dos vas, como el previsto por la Constitucin de Weimar,en 1919, o por la Constitucin de la Repblica Espaola, en 1931, termi-nan por naufragar.

El advenimiento del Estado totalitario en esos pases puede, de hecho,considerarse el reflejo del estrepitoso fracaso a la hora de proyectar elcontenido garantista del estado liberal en un Estado social y democrticode derecho. Al final de la segunda gran guerra, todo parece presagiar unacrisis terminal del dominio capitalista. Las luchas sociales se multiplicany el poder social y poltico de los trabajadores crece tanto en los pasescentrales de la economa mundial como en los de la periferia y semi-peri-feria. Sin embargo, la guerra radicaliza el curso de muchas existencias.El miedo a nuevas variantes, reaccionarias o revolucionarias, de violen-cia social, instaura las condiciones favorables para una experiencia derefundacin social (Rosanvallon, 1995).

Sobre ese trasfondo, justamente, se consolida el estado social como unaespecie de acuerdo o compromiso implcito de clase, expresado en un pactoasimtrico entre capital y trabajo: el llamado pacto keyensiano. A tenorde dicho acuerdo, que permite al capitalismo disfrutar, en los siguientestreinta aos, de una nueva poca dorada de expansin sin precedentes,el trabajo acepta la lgica de la ganancia y del mercado como principalesguas de la asignacin de recursos en el mbito micro, a cambio de parti-cipar en la negociacin de la distribucin del excedente social en el mbi-to macro.

Cobra as forma una nueva variante de capitalismo, regulado, discipli-nado, que sin embargo no deja de ser capitalismo. Institucionaliza distin-tos sistemas de transferencias parciales pero no consigue remover las

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desigualdades sociales. Desradicaliza los conflictos pero no los elimina.Nuevos espacios de dominio y de libertad cobran vida. Tambin el dere-cho se socializa, con consecuencias ambiguas. La consolidacin delderecho del trabajo y de la seguridad social, la introduccin de lmites ala autonoma contractual civil, el desarrollo de criterios objetivos de res-ponsabilidad, la irrupcin del derecho de daos (derecho de accidentes oinfortunios) y la difusin, por fin, de las Constituciones sociales supone,en efecto, la juridificacin de intereses de colectivos vulnerables hastaentonces excluidos del contrato social. Pero al mismo tiempo, expresa lanecesidad de estabilizar ciertos requisitos indispensables para la reproduc-cin estable y pacificada de los intereses mercantiles (Ewald, 1986). Deesa manera, el estado social acta con una mano izquierda que se ocupade la cuestin social y una mano derecha que se encarga de promover losintereses econmicos privados. Desmercantiliza, por un lado, una serie debienes y servicios que se convierten en el eje central de la ciudadana so-cial keynesiana. Pero acta, por otro, como un instrumento de asentamientodel mercado y de generacin de mercados secundarios, favoreciendo elproceso de acumulacin privada (vid. Esping Andersen, 1993).

Desde el punto de vista constitucional, es principalmente a travs dela tesis del carcter programtico de los derechos sociales constitucio-nales como las democracias occidentales emergentes en la posguerra res-ponden, con mayor o menor xito, a las tendencias estructurales hacia laconsolidacin del estado social. La constitucionalizacin de los derechossociales es concebida, sin embargo, en un sentido dbil, en la medida enque stos se consideran mandatos polticos o, si acaso, normas slo deefecto indirecto, mediato. Cumplen una funcin bsicamente de cobertu-ra, de habilitacin, que permite al legislador incursiones en esferas que elconstitucionalismo liberal le vedaba radicalmente. Pero no adquieren, enningn caso, el status de verdaderos derechos subjetivos: casi nunca re-sultan justiciables y su concrecin aparece supeditada a la interposicinlegislativa y administrativa.

As, la construccin del estado social contina y profundiza la tradicindel positivismo legalista afincada en la idea de un legislador virtuoso, confacultades prcticamente incontroladas, encargado de gobernar, en sucalidad de seor del derecho, las condiciones de oportunidad para el de-sarrollo del contenido normativo de los derechos sociales constitucio-nales. El estado social tradicional, en definitiva, se presenta como un estadosocial legislativo y, sobre todo, administrativo, que sin embargo no consi-

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gue articular una red garantista similar a la diseada en su momento parala proteccin de los derechos liberales clsicos. En consecuencia, su puestaen marcha se produce en un contexto de inclusin social pero tambin deprogresiva autoprogramacin del aparato estatal, proceso que, en ltimainstancia, se realiza en abierta tensin con principios elementales del es-tado de derecho clsico, como los de legalidad, control y publicidad (vid.Ferrajoli, 1982; Habermas, 1998).

a) As, el estado social tradicional desarrolla una lgica legal al mismotiempo inclusiva y excluyente. A diferencia de los principios de generali-dad y abstraccin que informan la actuacin legislativa del estado de de-recho clsico, las intervenciones del estado social se muestran propicias ala multiplicacin de espacios de legalidad atenuada y decisionismo admi-nistrativo. Tienen lugar, ciertamente, intervenciones a favor de sectoresvulnerables hasta entonces privados de los beneficios reales de la ciuda-dana. Pero son sobre todo aquellos grupos organizados, capaces de pre-sionar corporativamente en las instituciones estatales, los principalesbeneficiarios de las polticas sociales. Con el capitalismo fordista comotrasfondo, la proteccin legal de los derechos sociales se subordina en granmedida a la garanta de los derechos laborales y se concede, de maneraselectiva, al precio de una doble desproteccin:

Por un lado, la de aquellos sectores que no consiguen acceder a la ciu-dadana a travs del trabajo formal: mujeres, extranjeros, minoras y aveces mayoras tnicas. Y por otro, la de ciertos recursos naturales: tie-rra, agua, alimentos, esenciales para la satisfaccin de las necesidadesradicales de las personas, que sin embargo se consideran objeto de explo-tacin pblica o privada casi ilimitada. De ese modo, se resiente el prin-cipio de generalidad en la satisfaccin de los derechos sociales y suprestacin queda a menudo expuesta a la comisin de delitos y daosecolgicos, a vulneraciones al derecho de consumo de bienes y recursosbsicos o a graves discriminaciones sexuales o raciales (Santos, 1999).

b) En segundo lugar, la politizacin del estado que permite la articula-cin de sus tareas reformistas desde el punto de vista legal tiene lugar alprecio de una progresiva despolitizacin de la esfera no estatal y privada,lo cual termina por debilitar tanto los mecanismos de control institucionaldel poder como los de control social, no slo en lo que se refiere a la par-ticipacin directa de los ciudadanos en la proteccin de los derechossociales, sino tambin en su capacidad de presin sobre los aparatosinstitucionales de control.

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En efecto, el tipo de ciudadana que caracteriza al estado social tradi-cional se presenta pronto como una fuente de cdigos de convivenciapoltica que permite reforzar los elementos ms progresistas de la demo-cracia liberal, convirtindola en democracia social (Alonso, 1999). Sinembargo, el esquema de arreglos corporativos sobre los que se asientaconduce a las principales organizaciones vinculadas a la reivindicacin delos derechos sociales (partidos de masa y sindicatos) a intensos procesosde oligarquizacin que acaban por separarlas de su base social y conver-tirlas en una prolongacin burocratizada de las instituciones estatales. Aresultas de ello, los propios espacios de decisin y control, legislativos,administrativos y jurisdiccionales, se autoprograman de manera crecien-te, ahondan sus patologas burocrticas y se exponen, en ltimo trmino,al asalto mercantilista de un sinnmero de poderes privados.

c) Por eso, y a pesar de su eventual impacto en trminos igualitarios eincluyentes, la prestacin de derechos no deja de desarrollarse en un en-torno preado de componentes paternalistas y clientelares. En buena me-dida, el intervencionismo que expresan los derechos sociales se convierteobjetivamente en un medio de costear la reproduccin y cualificacin dela fuerza de trabajo (a travs de las prestaciones de sanidad, seguridadsocial, vivienda, educacin pblica etctera) y en un mecanismo de disci-plina e integracin social, en cuanto slo se obtienen si se ha participadoen el proceso productivo como trabajador, aceptando, por consiguiente,las condiciones del mercado de trabajo.

Mientras ms corporativo o residual el Estado social de que se trate,mayor es la tendencia de las instituciones estatales a concebir los derechossociales como concesiones institucionales planificadas desde arriba, se-gn criterios tecnocrticos, y dirigidas a reducir la compleja problemti-ca del trabajador a la del simple consumidor y la del ciudadano por la delcliente del estado social (Cabo Martn, 1997). Ese proceso, como es evi-dente, sumerge a los derechos sociales en un mbito de opacidad en el queprosperan los privilegios y la corrupcin y en el que los costes y la ineficaciade las polticas sociales, caracterizadas por la discrecionalidad adminis-trativa, las distorsionadas formas de mediacin partitocrtica y el enquis-tamiento de poderes invisibles, estatales y paraestatales, inmunes amecanismos adecuados de control poltico, jurisdiccional o social, se ele-van en forma creciente.

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3. El embate neoconservador: crnica de una regresin poltica yjurdica

Tras un largo ciclo expansivo que disimula parcialmente las tendenciaspatolgicas del estado social tradicional, sus bases materiales e ideolgi-cas sufren un fuerte cuestionamiento. Las mltiples crisis econmicas quesacuden al capitalismo industrial, sus transformaciones tecnolgicas yproductivas, el fracaso del comunismo burocrtico y la defeccin de al-gunas de la ms conspicuas socialdemocracias occidentales, preparan elterreno para el asalto neoconservador al estado social.

A partir de la dcada del setenta, la imposibilidad de compatibilizar laexpansin de las grandes corporaciones con el aumento de los derechosde los trabajadores acaba por generar presiones inflacionistas imprevis-tas y una desenfrenada carrera por la reduccin de costos sociales. Dichoproceso, agravado por la extensin de los mercados financieros en detri-mento de los productivos, contribuye a socavar y fragmentar la base deapoyo sobre la que se asentaba el contrato constitucional del Estado so-cial tradicional. El capital se torna cada vez ms fluido y abandona susanclajes territoriales. El trabajo, en cambio, se vuelve fragmentario, dis-perso y discontinuo. Ocurre entonces que en virtud del estrecho vnculoentre prestaciones laborales y prestaciones sociales la flexibilizacin delas primeras conduce a la negacin de las segundas. La deslocalizaciny la destemporalizacin de las relaciones laborales, por su parte, ponenal descubierto los lmites del proyecto de inclusin del estado social tra-dicional. As, el aumento de la precariedad y de la desocupacin estruc-tural desnudan la brecha existente entre los derechos relativamenteprotegidos de una minora de trabajadores estables y los inexistentes oresiduales derechos sociales reconocidos a una gran mayora de exclui-dos o de precarios partcipes del mercado laboral formal.

Es el caso de los derechos de las mujeres, concedidos en el estado so-cial tradicional de acuerdo a un modelo paternalista y sobregeneralizadordel derecho laboral y del derecho de familia que, ms all de los parcialesavances, afianza su dependencia del varn en la medida en que, en ltimainstancia, slo protege de manera limitada a la mujer en la esfera pblicadel trabajo remunerado, al tiempo que deja prcticamente intacta la esfe-ra privada, en la que sta provee de cuidado y trabajo no retribuido y resul-ta, con frecuencia, objeto de diversas formas de explotacin y dominacin

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(Pateman, 1988). O las demandas de los inmigrantes pobres quienes,expulsados de las zonas perifricas como producto del quiebre de los tmi-dos o frustrados intentos de consolidar all sistemas polticos y jurdicosmedianamente garantistas, apenas si acceden a un estatuto de lumpen-ciudadana, con derechos sociales mnimos (o inexistentes) que les per-miten una incorporacin debilitada al mercado laboral con el objetivo decubrir ciertos puestos de trabajo indeseables y de contribuir a la recu-peracin de la base demogrfica de la seguridad social. Pero sin obtenerpor ello, en la mayora de los casos, el reconocimiento de genuinos dere-chos de participacin y de ciudadana poltica. O los derechos, en fin, detodos aquellos sectores que directamente no consiguen ingresar en elmercado formal (nios, personas con discapacidades fsicas o mentales,grupos marginales, desempleados urbanos y rurales de larga duracin) yque pasan a engrosar una suerte de infraclase con escasas posibilidadesde insercin.

Todo ello, como es obvio, debilita la accin reivindicativa de los colec-tivos ms vulnerables, la cual se ve privada de su raz objetiva y de lasposibilidades de solidaridad horizontal que el propio proceso productivohaba favorecido en la gran fbrica fordista (Bronzini, 2000). As, a dife-rencia de los intereses vinculados a la expansin mercantil, de articula-cin relativamente fcil, los intereses de los ms colectivos ms dbilesno pueden tomarse ya, en el marco de la crisis del estado social tradicio-nal, como un dato previo. Exigen, por el contrario, una dificultosa y cons-tante recomposicin, lo cual altera y desequilibra el pretendido alcanceimparcial del programa normativo del constitucionalismo social tradi-cional.

En ese contexto, las distintas ofensivas neoconservadoras (neoliberalesy, con diversa intensidad, socialiberales), en su afn de eliminar aquelloscontroles polticos al mercado que, desde sus premisas, constituyen uncepo que atenaza la eficiencia, el crecimiento econmico y el ejercicio dela autonoma patrimonial, acaban por desatar un escandaloso aumento delas desigualdades sociales que reduce de manera drstica la autonomaindividual y colectiva de vastos sectores de la sociedad. Pero, sobre todo,que agudiza los rasgos ms patolgicos del estado social tradicional, in-curriendo en nuevas y graves violaciones de los principios que informanel estado de derecho e instalando, con dispar intensidad de acuerdo al con-texto, elementos de una inconfundible regresin autoritaria (Cabo Martn,1997).

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a) As, lejos de devolver al principio de legalidad un papel central, deacuerdo a las exigencias del estado de derecho, las polticas indis-criminadas de privatizacin y reduccin de servicios pblicos, la mini-mizacin de un garantismo laboral arduamente construido a lo largo delsiglo y la consiguiente desarticulacin del alcance universal de las presta-ciones sociales ahondan las intervenciones selectivas y clientelares. Laspolticas sociales de ciudadana articuladas durante el estado social tradi-cional son progresivamente reemplazadas por polticas asistenciales pre-carias y focalizadas, ligadas a grupos excluidos del mercado laboral formalque, al mismo tiempo, resultan estigmatizados como grupos no norma-les, culpables de su propia exclusin.

Se abre paso, as, la conversin, originariamente impulsada en el mun-do terico y poltico del estado social residual anglosajn, pero cada vezms extendida al mbito de los estados sociales del resto de los pases cen-trales y de la periferia, del Welfare al Workfare, del estado social de dere-chos al estado social contributivo, de deberes. Para esta concepcin, losderechos sociales tradicionales constituyen perniciosos ejemplos de dere-chos sin deberes y, por lo tanto, fuente de irresponsabilidad y dependen-cia de las personas. De lo que se tratara, en consecuencia, es de introducirun nuevo pragmatismo caracterizado por el control milimtrico de losmenguantes subsidios sociales y por la obligatoriedad en la bsqueda yaceptacin de empleo, independientemente de su calidad y estabilidad.Pero en la realidad, la retrica de los deberes va dirigida a los estratos msdbiles y casi nunca a los fuertes. Los primeros tienen que resignar dere-chos presentados como insaciables; los segundos, en cambio, deben serincentivados y, por consiguiente, librados de las incmodas trabas quesuponen los controles jurdicos. La excesiva redistribucin es presenta-da, en suma, como un impedimento para la produccin y el crecimiento:hay que enriquecer al buen samaritano antes de pedirle solidaridad.

De esa suerte, se incentiva una poltica social de mnimos, para unosciudadanos mnimos que no pueden gestionar ni acceder a la previsinprivada de sus riesgos y acuden, dependiente y subordinadamente, a unsector pblico ms asistencial que distributivo. Y all donde esa ltima yfrgil red de contencin se quiebra o directamente no existe, el paso obli-gado es el del estado social al estado carcelario, mecanismo paradigmticode control y represin social en virtud del cual el estado social neocon-servador embiste simultneamente contra los derechos de libertad, polti-cos y sociales y se hermana, regresivamente, con el victoriano estado

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pietista, de pobres, carente de un proyecto colectivo de construccin so-cial (vid. Wacquant, 2000).

b) Un proceso de este tipo, evidentemente, no contribuye al control yal disciplinamiento del poder. Por el contrario, slo es posible al preciode una creciente oligarquizacin del estado y de la sociedad y de una de-gradacin ostensible de las condiciones de existencia y subsistencia dela democracia poltica y social. Un nuevo constitucionalismo fiscal, queala al conservadurismo anti-liberal de Schmitt con el liberalismo conser-vador de Hayek, viene a dar cobertura a ese proceso. Se proclama la ne-cesidad de debilitar las facultades de regulacin social de los parlamentos,sometindolas al escrutinio de guardianes supuestamente neutros y mseficaces, como los bancos centrales o las Agencias de Calificacin de Deu-da, todos ellos, a su vez, reacios a todo control poltico o electoral y conun poder que ni Mosca o Pareto hubieran imaginado (Scheuerman, 1997).

En consecuencia, lo que se promueve en la mayora de los casos es unaconcepcin delegativa y plebiscitaria de la democracia (ODonnell, 1994)reducida a una peridica competicin electoral encargada de legitimar laaplicacin decisionista de programas que se dirigen a eliminar los contro-les jurdicos a los poderes privados y a limitar en cambio las posibles ga-rantas de los derechos sociales impulsadas tanto en sede poltica comoen los espacios autnomos surgidos en el seno de la sociedad. En su nue-va adecuacin funcional a este escenario, los propios rganos jurisdiccio-nales resignan, de forma ms o menos abierta, su obligacin de aplicar elcontenido normativo del constitucionalismo del estado social y pasan a con-vertirse en instrumento de garanta de los derechos patrimoniales y de lasexigencias de una nueva lex mercatoria pactada por poderes privados,cuya funcionalidad depende de transacciones seguras y previsibles prote-gidas contra los riesgos de incumplimientos unilaterales. Esta es, tambin,una de las dimensiones salientes que adopta la llamada judicializacin dela poltica en el marco del desmantelamiento del Estado social (Santos,1999).

c) En ese contexto, no sorprende que los embates neoconservadores,contra su pretendida profesin de fe liberal, restrinjan enormemente losmbitos de publicidad e incrementen una panoplia de macro y micro po-deres invisibles, a la sombra, eximidos de todo tipo de responsabilidad.As, aunque los ordenamientos actuales se insertan en escenarios y rela-ciones cada vez ms complejos e interdependendientes, la llamada socie-dad de la informacin apenas se concentra en los elementos ms simples,

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aislados y fragmentados de la realidad, escamoteando a los ciudadanos laposibilidad real de informarse y visualizar las tensiones estructurales delas que derivan la concentracin e impunidad de poderes de distinta layay la correlativa erosin de sus propios derechos (vid. Himmelstrand, 1997).

Este fenmeno puede advertirse especialmente en el mbito internacio-nal, donde los poderes aludidos operan de manera prcticamente secretay son capaces de moverse con mayor agilidad que los sistemas de con-trol, anclados en los lmites del estado nacin. Baste con pensar en pro-puestas como las del Acuerdo Multilateral de Inversiones (AMI), quedesde 1995 comenz a negociarse, casi en la clandestinidad, en el marcode la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos(OCDE), con el objetivo, no de regular al capitalismo financiero que havenido a socavar al capitalismo industrial sobre el que se sostena el esta-do social tradicional, sino a los gobiernos nacionales. El AMI, que tuvosu prolongacin clnica en reuniones posteriores como las de Seattle, as-piraba a adquirir el status jurdico de un tratado internacional, inmune alos controles econmicos, ambientales, sanitarios o laborales de cualquierreglamento o ley nacional. No extraa, por tanto, que, consciente de lacarga legitimatoria del derecho, el entonces secretario general de la Or-ganizacin Mundial del Comercio (OMC), Renato Ruggiero intentarapresentar al AMI como nueva Constitucin de una economa global ni-ca, es decir, como una especie de Grundnorm del ordenamiento inter-nacional.

Ocurre as que la reformulacin restrictiva y autoritaria del estado so-cial propuesta por el neoliberalismo se convierte en una suerte de pendienteresbaladiza hacia el estado de naturaleza, caracterizado por el inminentedesgobierno de las expectativas ciudadanas, las intervenciones arbitrariasy un permanente caos en los actos ms elementales de supervivencia o con-vivencia. La gobernabilidad neoconservadora, esgrimida de forma recu-rrente contra la supuesta ingobernabilidad de las democracias, supone laestabilidad del absolutismo de las mayoras polticas y del mercado, perono la de las personas. La incertidumbre, ligada a la inestabilidad, pasa aconstituir, por el contrario, el obstculo principal para la reactivacin dela esfera pblica. La velocidad que el capitalismo tardo imprime a las tran-sacciones mercantiles, sobre todo en el plano internacional, se convierteen factor clave para una vertiginosa acumulacin de macropoderes, sloposible al precio de una constante inseguridad en torno al estatuto de losderechos fundamentales. A ese terreno movedizo, siempre amenazado, son

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progresivamente desplazados los derechos sociales, pero tambin, una vezms, los clsicos derechos civiles y polticos, el derecho a un ambiente sanoe incluso, en las relaciones internacionales, el derecho de los pueblos aldesarrollo y a la paz.

3. Las tareas del estado social constitucional: mejores garantas,ms democracia

Esta situacin de volatilizacin y eficacia decreciente de los derechossociales como producto de su colonizacin burocrtica y mercantil puedeexplicarse, ciertamente, recurriendo a la historia y a la sociologa del de-recho. Pero no se deriva ni se encuentra inscrita en la estructura de lamayora de los ordenamientos constitucionales modernos y de los trata-dos internacionales sobre derechos humanos. stos, por el contrario, es-tablecen las bases normativas para una recomposicin y transformacindel estado social tradicional, propiciando su conversin de simple estadolegislativo y administrativo en verdadero estado constitucional y democr-tico de derecho, es decir, en un sistema de garantas frente a los poderespblicos y privados a la altura, al menos, del diseado para los derechosciviles en el estado de derecho clsico.

En las condiciones actuales, la efectividad de un proyecto de este tipoexige una renovada aproximacin al constitucionalismo como instrumentode auto-contencin poltica, econmica y ecolgica, de desaceleracin dela acumulacin de poderes y de reconstruccin de la solidaridad entre losmiembros ms vulnerables de la sociedad. Y comportara, por tanto, unaprofundizacin, al mismo tiempo garantista y democrtica, de los clsi-cos principios de legalidad, publicidad y control del poder: de los poderespblicos y privados, estatales o supraestatales, con el objeto de facilitaruna estrategia constitucional compleja y beligerante dirigida a proteger,mediante mecanismos jurdicos y extrajurdicos, los derechos sociales detodas las personas, esto es, los derechos a recursos bsicos que permitana todos llevar una vida digna, maximizando su autonoma y minimizandoel dao y la dominacin.

Desde esas premisas, una estrategia compleja de proteccin de losderechos sociales debera, posiblemente, comenzar por asumir la multi-plicidad de mbitos de socializacin y conflicto en los que deben garanti-zarse, individual o colectivamente, las necesidades radicales de los y lasms dbiles. El mundo del trabajo y la produccin, en sus diversas y cam-

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biantes modalidades. Pero tambin aquellas esferas en las que actan noya como trabajadores sino tambin como ciudadanos, consumidores, osimplemente como seres humanos: las distintas formas de familia, loscentros de detencin, el entorno ecolgico, las relaciones contractualesvinculadas al consumo de bienes y servicios elementales (electricidad, aguapotable, alimentos), las relaciones jurdicas entre naciones o simplemen-te aquellas trabadas a propsito de procesos migratorios, sobre todo tra-tndose de colectivos que persiguen su supervivencia en un pas o regindistintos al de su origen. En segundo trmino, debera asumir la diversafuncin de los actores llamados a operar como custodios constitucionalesde los derechos sociales. Los actores institucionales, como el legislador,la administracin o los jueces. Pero muy especialmente, los propios ciu-dadanos y colectivos vulnerables, organizados y movilizados. Se tratara,en suma, de promover un modelo que favorezca la circulacin y mutuoreforzamiento de un sistema mltiple de proteccin de los derechos so-ciales. Una red normativa en la que tanto las garantas institucionales comolas sociales o ciudadanas puedan ser definidas, ms all de los distintoscontroles intermedios, a travs de la opinin y la activa participacin delos interesados directos (Cohen y Rogers, 1995)

3.1. El papel de las garantas poltico constitucionales

Hoy, tanto el derecho internacional de los derechos humanos como lamayora de las Constituciones modernas2 recogen una serie de garantaspolticas de los derechos sociales, requisito indispensable para la recons-truccin de un espacio pblico democrtico. Estas garantas, concebidascomo garantas primarias, establecen en un complejo haz de obligacio-nes positivas y negativas, dirigidas tanto al legislador como a la adminis-tracin, que le imponen:3

1) En primer lugar, una obligacin negativa de no regresividad. Esdecir, que en la medida en que el estado social es una realidad limitadapero en parte ya efectiva, el legislador y la administracin deben respetary no interferir en la libertad de accin y uso de aquellos recursos bsicosque los individuos o las colectividades hayan alcanzado por s mismos, a

2 Acerca de los fundamentos jurdico-positivos, y no simplemente polticos, de las distintasobligaciones estatales en materia de derechos sociales, sobre todo en el derecho internacional delos derechos humanos, Vid., Abramovich y Courtis, 1997; Craven 1995.

3 La distincin que sigue entre garantas primarias y secundarias est bsicamente tomada deFerrajoli, 1999. Sobre la idea de garantas sociales, Vid. asimismo, Ferrajoli, 1995.

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travs de terceros o del propio estado, si ello los coloca debajo de un ni-vel de vida digna y no ayuda a quienes estn en peor situacin (Fabre,2000). Esta obligacin poda considerarse secundaria en la fase de crea-cin y maduracin del estado social tradicional. Pero adquiere especialrelevancia en un contexto en el que el desmantelamiento de los derechossociales tiene lugar a travs del propio estado, que no deja de interveniren las relaciones econmicas, sino que simplemente altera la direccin dedicha intervencin en un sentido con frecuencia violatorio de derechossociales ya reconocidos.

En ese sentido, la prohibicin de regresividad constituye un corolarioobligado de la nocin del estado social como distribuidor no slo ya debeneficios sino tambin de sacrificios, es decir, como garante no slo dederechos sociales positivos sino tambin de derechos sociales negativos.Conforme a esta prohibicin, expresin del contenido normativo mnimoe indisponible de los derechos sociales constitucionales, pero tambin deprincipios clsicos del constitucionalismo liberal como la no discrimina-cin, la igualdad formal o el debido proceso, slo seran admisibles aquellasrestricciones capaces de superar un estricto escrutinio de razonabilidad,es decir, las que, sin colocar a las personas debajo de un nivel de vida digna,resulten indispensables para la expansin general del sistema de derechosy respeten, en todos los casos, los principios de compensacin adecuaday prioridad de los sujetos ms dbiles (favor debilis).4

2) En segundo trmino, como complemento de la prohibicin deregresividad, le viene atribuido al legislador un deber positivo deprogresividad. Esto es, no slo un deber de mantener el bienestar obteni-do, sino adems la obligacin de promocionar su satisfaccin positiva ygradual. Naturalmente, se trata de un deber que exige, tambin en virtuddel principio de prioridad de los ms dbiles, la introduccin de tratamien-tos jurdicos desiguales, aunque positivos, dirigidos a compensar a per-sonas o colectivos oprimidos o marginados. Esto supone, evidentemente,la necesidad de polticas de igualacin sustancial, de acciones positivas eincluso de discriminaciones inversas. Pero no excluye, sino todo lo con-trario, la articulacin de polticas sociales universales que permitan unareconstruccin en sentido sustantivo del principio de generalidad de la ley.As, por ejemplo, las distintas variantes, ampliamente debatidas en sede

4 Puede verse, en relacin con algunos de estos principios, la Observacin General n 3 del Comitde DESC de Naciones Unidas.

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terica, de rentas bsicas incondicionales: para todas las personas, durantetoda la vida; para todas las personas, durante una cierta cantidad de tiem-po; para las personas de la tercera edad, para todos los nios, etctera.5Tales prestaciones, aparentemente ms costosas, resultaran a la larga mslegtimas y eficaces. Por un lado, porque permitiran ampliar la autono-ma individual y colectiva de las personas, favoreciendo las condicionespara su autogo-bierno y conjurando los elementos de estigmatizacin yclientelismo que suponen las polticas sociales condicionadas a pruebasde recursos (means tested). Por otro, porque, al simplificar la gestin delas prestaciones sociales, contribuiran a moderar la corrupcin y a mini-mizar, en suma, los costes de la mediacin tcnico-burocrtica caracte-rstica de buena parte de los regmenes asistenciales tradicionales(Ferrajoli, 1999).

Naturalmente, la puesta en prctica del derecho a una renta bsicaincondicionada no excluye otras propuestas de garanta de los derechossociales, sobre todo, aquella del reparto del empleo a travs de la reduc-cin de la jornada laboral. Apoyadas en una inevitable y simultnea dis-tribucin de la riqueza, ambas medi-das podran constituir, en el contextode crisis de los sistemas tradicionales de compensacin del desempleo,adems de una va de generalizacin del derecho al trabajo estable y decalidad, la base de un indisponible y universal derecho social a la existen-cia autnoma. Un derecho en el mejor de los casos complementario, perono dependiente, de la eventual vinculacin al mercado laboral formal o deotras prestaciones sociales de las que se pueda disfrutar6.

3) En tercer lugar, frente a la creciente privatizacin de recursos y ser-vicios que conforman el objeto de los derechos sociales, le incumbe msque nunca a los poderes pblicos, si no ya la gestin directa de dichosrecursos, la irrenunciable obligacin de proteger los intereses de las per-sonas en los mismos frente a afectaciones provenientes de agentes priva-dos. Esta obligacin exige ampliar el mbito de aplicacin de la llamadaDrittwirkung constitucional, es decir, la posibilidad de vincular a los po-deres sociales y econmicos al cumplimiento, en materia de derechossociales, a las obligaciones de respeto, promocin y no discriminacin. So-

5 Para una discusin de diferentes variantes universalistas e incondicionales de derechos socia-les, centradas en reas diversas como el ingreso, la educacin o la salud, Vid. Bussemaker, 1999;Ravents, 1999; Gorz, 1997; Gargarella, 1995.

6 Sobre la articulacin entre polticas de reparto del trabajo y de ingresos incondicionales, Vid.Gorz, 1997; Ravents, 1999.

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bre todo, en situaciones existentes de especial subordinacin e indefensinde los destinatarios frente a prestadores privados (empleadores, provee-dores de servicios pblicos de salud, educacin, agua potable, alimentos,electricidad, arrendadores de tierra o vivienda), as como en aquellas otrasque, bajo el amparo de la Constitucin, pudieran crearse por va legal.

4) Finalmente, y moderando la frrea presuncin de legalidad que hadado cobertura a las actuaciones y omisiones opacas del estado socialtradicional, adquiere una nueva dimensin el deber legislativo de infor-macin, publicidad y justificacin tanto de los actos como de las omisio-nes de gobierno que ataan a los derechos. En lo que respecta a losderechos sociales, corresponde al legislador y a la administracin la obli-gacin de probar e informar regularmente si se estn adoptando, y de qumanera, las medidas que hagan posible el cumplimiento de las obligacionesantes mencionadas, incluida la utilizacin del mximo de recursos huma-nos, tecnolgicos, informativos, naturales y financieros disponibles en elcumplimiento de los derechos y las directivas sociales.

En un esquema institucional interesado en la recuperacin del princi-pio de transparencia en el manejo de los recursos pblicos, esta obliga-cin de informacin ocupa un lugar capital. Por un lado, constituye unagaranta de certeza y seguridad jurdica, en tanto permite a los destinata-rios de los derechos conocer de antemano cualquier posible alteracin orestriccin arbitraria en el goce de los mismos, lo cual abre a su vez laposibilidad de alegar ante las instancias respectivas en ejercicio de suderecho al debido proceso. Y, desde una perspectiva ms general, repre-senta un deber especialmente sensible a los controles ciudadanos, en lamedida en que su incumplimiento o su cumplimiento defectuoso puedenoperar como elementos de deslegitimacin ante la opinin pblica, miti-gando de esa manera la amplia impunidad con la que los rganos estata-les suelen actuar en estos mbitos.

3.2. Las garantas jurdico constitucionales como instrumentos de con-trol y democratizacin

Ciertamente, la experiencia reciente del estado social ha enseado quela operatividad de las garantas polticas de los derechos constitucionalesno puede dejarse librada a la benevolencia, la autorregulacin o la meraauto-limitacin de un legislador virtuoso o de un poder poltico bue-no. Mucho menos cuando las instituciones legislativas realmente exis-

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tentes son paulatinamente vaciadas de sus facultades efectivas de inter-vencin o colonizadas por diferentes poderes corporativos. Eso no quieredecir que las mayoras legislativa no puedan ser un freno contra minorasautoritarias, sobre todo de tipo econmico. Pero es preciso tener cuidadode que las burocracias as legitimadas no acaben con la creatividad de otrasminoras y con la propia democracia como construccin permanente des-de abajo, como implicacin constructiva de la ciudadana. Precisamen-te, con el objeto de remover la frecuente impunidad en la vulneracin delas obligaciones estatales primarias por parte de las mayoras polticascoyunturales, las Constituciones modernas suelen contemplar una serie ga-rantas constitucionales secundarias, jurisdiccionales e incluso semi-ju-risdiccionales (Defensores del Pueblo, Comisiones de DerechosHumanos), dirigidas a resolver las antinomias y a colmar las lagunas jur-dicas producidas como consecuencia de la violacin de las garantas le-gislativas primarias.

Estas intervenciones, en la medida en que pretenden introducir un re-lativo control entre poderes a travs de diferentes medidas de presin so-bre el legislador y la administracin, podran concebirse como un elementono de reduccin o limitacin de los mbitos de discusin democrtica sino,por el contrario, de desbloqueo de las constricciones que a menudo les vie-nen impuestos por presiones corporativas de distinta ndole, evitando deese modo el naufragio tecnocrtico o simplemente plebiscitario de losdeberes polticos en materia de derechos sociales.7 Esa es, o si se prefie-re, debera ser, desde una fundamentacin antes republicanista que libe-ral, la funcin principal de los lmites constitucionales a la discrecionalidadlegislativa, lmites que habilitan la posibilidad de actuaciones jurisdiccio-nales dirigidas a pedir cuentas al legislador por las vulneraciones comisivasu omisivas de derechos, a exigirle plazos razonables para su reparaciny, sin imponerle un nico medio de hacerlo, a demandarle que ponga enmarcha alguno de los que se encuentran a su alcance (Abramovich yCourtis, 1997).

As, las Constituciones modernas, tanto en los sistemas de filiacinkelseniana como en aquellos tributarios de la judicial review, autorizan ala jurisdiccin constitucional, en caso de lesiones legislativas absolutas aldeber de no regresividad, a la expulsin, anulacin o inaplicabilidad a

7 Sobre esta estrategia de legitimacin de la justicia constitucional, vid. el ya clsico trabajo deEly, 1980; o Habermas, 1998.

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posteriori de normas o actos jurdicos que vulneren el contenido mnimode los derechos sociales constitucionales. Asimismo, en aquellos supues-tos de lesiones legislativas relativas, producidas por la concesin de pri-vilegios discriminatorios o compensaciones insatisfactorias a determinadosgrupos en perjuicio otros, los tribunales han utilizado mecanismos correc-tores como las sentencias aditivas de prestacin, que permiten extenderlos beneficios de la norma sobre derechos sociales a colectivos irrazona-blemente exlcuidos.

Tambin, desde una perspectiva si se quiere ms deliberativa, dirigidaa evitar una expropiacin jurisdiccional lisa y llana de los conflictos cons-titucionales de las sedes legislativas, se han utilizado controles de tipopreventivo, como en el sistema francs o el irlands, o recomendacionesy reenvos jurisdiccionales al legislador instndolo a que, en un determi-nado plazo, rediscuta y reforme, l mismo, la legislacin en aquelloscasos en los que se hayan concedido privilegios o compensaciones insufi-cientes en materia de derechos sociales. Las sentencias de inconstitu-cionalidad sin nulidad, utilizadas en el ordenamiento alemn, las sentenciasaditivas de principio, usadas en el italiano, y otros tipos de senten-cias bilaterales, podran resultar, bajo ciertos recaudos, una va alterna-tiva para promover controles intermedio: garantistas, pero idneos, almismo tiempo, para impulsar y expandir, y no para sofocar, el debate de-mocrtico acerca de lo declarado indecidible, que no indiscutible, porla Constitucin.8

Incluso en casos de vulneracin de derechos sociales por omisin ab-soluta del deber de no progresividad, frente a los que suele esgrimirse laimposibilidad de la justiciabilidad, cabe siempre pensar en la posibilidadde requerimientos jurisdiccionales al legislador para que informe, para quehaga pblico, en suma, si est utilizando, y de que manera, todas las me-didas posibles y hasta el mximo de sus recursos para la satisfaccin delos derechos sociales. Adems, naturalmente, de establecer las compen-saciones e indemnizaciones en los casos concretos por violaciones prove-nientes tanto de los poderes pblicos como de los privados. Hiptesis que,de hecho, no han faltado ni en el mbito de la responsabilidad del estadoo de los prestadores de servicios pblicos previstas por el derecho admi-

8 Acerca de las evoluciones recientes de la jurisprudencia constitucional italiana referidas a sen-tencias aditivas de prestacin y de principio, Vid. el interesante trabajo de Moscarini, 1997.Para una exposicin ms amplia de otros tipos de sentencias bilaterales utilizadas en el resto deEuropa, Vid., por todos, AA.VV, 1998.

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nistrativo, ni en el de la responsabilidad de los particulares prevista por elderecho Civil.

Desde posiciones restrictivas suele sostenerse que las normas que es-tipulan las obligaciones estatales en materia de derechos sociales son porlo general demasiado vagas y que, por lo tanto, no son susceptibles de unadecuado control jurisdiccional. As presentado, sin embargo, el argumentono resulta de recibo. En realidad, se trata de una dificultad de la que noestn exentos el resto de los derechos constitucionales y que obliga a con-cebir la certeza jurdica, antes que como punto de partida, como produc-to y punto llegada (pinsese en el alcance semntico, nada inequvoco, denormas como las que protegen el derecho a la vida, a la libertad de expre-sin u otros derechos civiles clsicos). Constituye, en suma, una vague-dad slo relativa, que no equivale a ininteligibilidad y que es deber de losoperadores jurdicos colmar, bien mediante una hermenutica controladay debidamente motivada, bien mediante el perfeccionamiento del propiolenguaje constitucional. A esos efectos, podra recurrirse a la formacintcnica de los rganos jurisdiccionales encargados de lidiar con la infor-macin necesaria para precisar el contenido contingente de las obligacio-nes de un estado determinado en materia de derechos sociales o incluso a lacreacin de organismos especializados en dicha tarea. Un cometido simi-lar al que por otro lado ya realizan, en el mbito internacional, los Co-mits de expertos en derechos sociales de Naciones Unidas, la Organiza-cin Internacional del Trabajo o, ms recientemente, la Unin Europea.

3.3. Las garantas sociales. La ciudadana como custodio ltimo de losderechos sociales

Ahora bien, si el papel de estas garantas polticas y jurisdiccionalesresulta esencial a la hora de reconstruir una estrategia de proteccin am-plia de los derechos sociales, conviene no perder de vista que un progra-ma constitucional de garantas institucionales de los derechos, por msexhaustivo que fuera su diseo, resultara incompleto, irrealista y en lti-ma instancia, ftil, sin la existencia y permanente promocin de mltiplesy robustos espacios ciudadanos en condiciones de garantizar socialmen-te la eficacia de las respectivas garantas institucionales y de conjurar suya probada tendencia a la autoprogramacin. No se trata, como pretendecierto comunitarismo de cuo schmittiano, de supeditar la eficacia de laConstitucin a la existencia de una comunidad pre-poltica, homognea,

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sin la cual todo programa normativo resultara vacuo. Ms bien, se tratade tener en cuenta que un proyecto garantista constreido a operar en elcontexto de sociedades complejas no puede sino descansar en la articula-cin, no ya unitaria, pero s plural, de actores sociales capaces de reco-ger, perfeccionar y profundizar una cultura constitucionalista en materiade derechos sociales. Dicho en otros trminos: no en la praxis virtuosa dela sociedad o de una clase nica concebidas como sujetos de gran forma-to, sino en una pluralidad de actores con derechos y deberes de presionary participar directamente en la formulacin y activacin de las garantasinstitucionales de los derechos sociales, as como en procurarse mecanis-mos de autotutela de los mismos. Y ello, tanto por razones de legitimacincomo de eficacia.

De legitimacin, ya que slo un amplio proceso deliberativo y dialgicoimpulsado desde abajo, por los propios colectivos involucrados, puedepropiciar un esquema de derechos sociales no slo para los ms dbilessino con los ms dbiles. Es decir, no meras concesiones tecnocrticas,paternalistas, que conciban a los destinatarios de los derechos antes comoobjetos que como sujetos de las polticas sociales, sino apropiaciones plu-rales y auto-conscientes de la defensa e interpretacin de los derechosconstitucionales por parte de las generaciones presentes y, sobre todo,de los potenciales afectados. Conquistas autnomas, en suma, que per-mitan crear, en un proceso de continuada actividad instituyente y llegadoel caso, constituyente, verdaderos espacios de contrapoder social con losque contrarrestar la tendencia a la autoprogramacin de los poderes mer-cantiles y de las burocracias administrativas integradas por expertos(Capella, 1993).

De eficacia, ya que, a menudo, el voto puede ser un mecanismo dele-gativo eficaz para hacer las leyes, pero no siempre para gestionar su apli-cacin. En ese sentido, las organizaciones cvicas y sociales puedensuministrar informacin de campo sobre las necesidades prioritarias delas personas de la que el Estado no dispone, adems de un mejor controlen la articulacin, aplicacin y seguimiento de las polticas sociales res-pectivas. Lo cual, en definitiva, tambin contribuye a reducir los costosde los esfuerzos del bienestar (pinsese en reas como salud, seguri-dad en el trabajo o control en la construccin de viviendas, donde un con-trol ciudadano de la ejecucin de la normatividad respectiva bien puederesultar ms eficaz y menos expuesto a la corrupcin que el de un cuerpocompuesto exclusivamente por inspectores y funcionarios administrativos).

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Es cierto que, con frecuencia, las seales e impulsos emitidos desdeespacios autnomos de la sociedad civil resultan, sobre todo en aquellassociedades en las que el propio subsistema jurdico no rene condicionesmnimas de autonoma funcional, demasiado dbiles como para provocara corto plazo procesos de aprendizaje en el subsistema poltico o parareorientar los procesos de toma de decisiones (Habermas, 1998). Sinembargo, eso no autoriza a despachar sin ms su potencial democratizador.As, son de inters, en lo que respecta a la participacin en la elaboracinde garantas polticas, las iniciativas legislativas ciudadanas vinculadas ala maximizacin de derechos sociales (como la Carta Vasca de DerechosSociales), las cuales, a diferencia de los referendum, permiten un mayorgrado de reflexin y deliberacin colectiva a la hora de llevar a las institu-ciones las demandas prioritarias. O los foros cvicos sobre presupuestosparticipativos (como los de Porto Alegre, en Brasil, con ms de diez aosde duracin) en los que son los propios ciudadanos quienes deciden unaparte de las prioridades sociales en materia presupuestaria. Este tipo depropuestas, atractivas precisamente en la medida en que no se reducen acamuflados ejercicios de manipulacin plebiscitaria, parten de la necesi-dad de socializar la poltica para obtener un mejor reparto de la riqueza ypueden considerarse, en ese sentido, como una alternativa garantista, po-sible y deseable, tanto al paternalismo distributivo sin autogestin comoa la participacin estril incapaz de incidir en las formas de produccin yapropiacin de la riqueza (Genro y Souza, 2000).

En lo que concierne a la participacin y presin para la elaboracin delas garantas jurisdiccionales, por su parte, son igualmente relevantes cier-tos mecanismos procesales de peticin colectiva de tutela de los derechossociales, como las class action o las acciones de inters pblico, impul-sadas en contextos constitucionales tan diversos como los de EstadosUnidos, Sudfrica, Colombia, India o Argentina. stas, sorteando los lmi-tes individualistas de los mecanismos tradicionales de proteccin jurisdic-cional, posibilitan demandas de efectos colectivos, impulsadas tanto por lospropios afectados (grupos sin agua, sin techo, sin tierra) como por asocia-ciones cvicas (de consumidores, de ambientalistas, de derechos humanos)interesadas en su representacin. En ese sentido, alientan la proliferacinde comunidades de interpretacin jurdica y constituyen un medio idneopara incidir en jurisdicciones inermes y eventualmente conservadoras, altiempo que contribuyen a reducir los gastos de justicia derivados de la mul-tiplicacin de recursos particulares.

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Se trata, en suma, de favorecer la posibilidad de que las personas ac-cedan a los mbitos en los que se desarrollan las garantas polticas y ju-risdiccionales como a lugares, espacios o escenarios predispuestos por lasinstituciones pero en los cuales sujetos diversos a ellas desarrollan su pro-pia actividad. Ciertamente, estas posibilidades de participacin puedencomplementarse con otras formas de autotutela directa de los bienes yrecursos que constituyen el objeto de los derechos sociales. En un sentidodemocrtico, la Constitucin debe verse tambin como un proceso abier-to, inacabado, cuya interpretacin y desarrollo incumbe no slo a los ope-radores jurdicos formalmente autorizados sino tambin a los propiosciudadanos (vid. Estvez Araujo, 1996).

Desde esa ptica, el ejercicio de derechos sociales procedimentalescomo el derecho de asociacin o de huelga, la autogestin de recursos ola propia desobediencia civil pueden, llegado el caso, representar una fuen-te de cuestionamiento del derecho vigente pero no vlido en su cotejo conlas disposiciones constitucionales y convertirse, por consiguiente, en va-liosos mecanismos de defensa y actualizacin de la Constitucin.

Ese podra ser hoy, de hecho, el papel de foros alternativos en materiade derechos sociales que actan a nivel local e internacional, as como denumerosas experiencias autogestionarias en materia de servicios pblicoso de produccin, como las redes de comercio ecolgico, justo y solidario,que tienen poca significacin en cuanto a las cantidades econmicas enque se mueven, ya que ponen en relacin a algunas pequeas produccio-nes con ncleos de pocos consumidores, pero en cambio tienen una sig-nificacin alta, no slo para esos productores y consumidores muyconcretos, sino como propaganda de formas alternativas de mercado queson posibles (Villasante, 1999). O el renacimiento, en general, del coope-rativismo y del asociacionismo tanto en los pases avanzados como en losperifricos, fenmeno que debe reputarse como una prueba, no slo delfracaso de las regulaciones institucionales propias del estado social tradi-cional, sino tambin, y sobre todo, del propio estado neoconservador, quese ha mostrado incapaz, desde su lgica del egosmo y la ganancia priva-da, de satisfacer las necesidades colectivas de vastos sectores de la socie-dad. Un anlisis que, por otra parte, tambin podra extenderse a lasinnovaciones posfordistas en el mundo de la produccin, susceptibles deoperar, no ya como un factor de exclusin y desarticulacin laboral sino,por el contrario, como un elemento propicio para una mayor y renovadademocracia salarial en las empresas (cfr. Gorz, 1997; Coriat, 1993).

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4. El desafo de la globalizacin

Por ltimo, es evidente que a la vista de la creciente globalizacin dela economa, una estrategia compleja de proteccin de los derechos so-ciales debera, hoy ms que nunca, asumir la imposibilidad moral y fcticade un estado social constitucional en un slo pas o regin privilegiada delplaneta. En ese sentido, la superacin de los estrechos lmites nacionalesdel estado social tradicional demanda la recreacin del aludido triple ni-vel de garantas constitucionales: polticas, jurisdiccionales y ciudadanas,ante todo en el plano local, pero tambin en el regional, estatal e interna-cional. Ello exigira promover, simultneamente, la todava tmida nacio-nalizacin de las garantas hoy existentes en el plano internacional y lainternacionalizacin de los mecanismos estatales de garantas. Por ejem-plo, la ya mencionada aplicacin por los tribunales estatales de los par-metros interpretativos utilizados por organismos internacionales como losComits de derechos sociales de la O.I.T. o Naciones Unidas, as comola progresiva permeabilidad, en trminos generales, de un constitucionalis-mo nacional de ciudadanos a los imperativos de un constitucionalismointernacional de personas. Y, en un sentido inverso, el establecimiento, aescala supranacional, de aquellas garantas polticas, hoy nacionales, decontrol de los poderes privados, que permitiran un flujo positivo de re-cursos financieros hacia las regiones y pases ms vulnerables del planetay condiciones racionales de consumo e intercambio entre las regiones sa-tisfechas y aquellas sumergidas. Sobre todo, un acuerdo global para eldesarme de los capitales financieros, a travs de impuestos a los intercam-bios especulativos (la llamada Tasa Tobin) las inversiones directas en elextranjero o aquellas con impacto ecolgico. Adems, claro est, de me-didas indispensables como la negociacin en trminos radicales de la anu-lacin de la deuda externa a los pases pobres (como contrapartida, porotro lado, de la deuda social y ecolgica contrada durante siglos por lospases centrales en dichas regiones) o la sujecin, cuanto menos, de laactuacin de organismos como el Banco Mundial, el Fondo MonetarioInternacional o la O.M.C., a los supuestos garantistas previstos en lasCartas internacionales de derechos humanos, los Convenios de base de laO.I.T. o los Acuerdos Multilaterales en materia medioambiental.

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5. A modo de conclusin. Constitucionalismo, democracia y dere-chos sociales: en busca de los sujetos perdidos

Una vez ms, la efectividad de este esquema de garantas depende noslo de un adecuado diseo normativo e institucional como de la existen-cia y promocin, no ya, como se ha dicho, de un agente social unitario,sino de mltiples actores capaces de hacer valer los derechos sociales en,fuera, contra, e incluso ms all de los rganos estatales en su conjunto.El lenguaje jurdico de los derechos, en realidad, slo puede arraigar acondicin de una simultnea recreacin del lenguaje y la actuacin de lopoltico y de lo social. Por eso, la construccin de contrapoderes demo-crticos no puede verse como un simple complemento de la estrategia delos derechos, sino como la nica alternativa realista para garantizar suefectividad (Barcellona, 1995).

En la crisis del estado social tradicional, y sin perjuicio de las particu-laridades contextuales, ninguno de los eventuales impulsores de los dere-chos sociales (partidos, jueces, sindicatos, nuevos y viejos movimientossociales) se encuentra, de hecho, en condiciones de reclamar un papelgarantista privilegiado, libre de antemano de las patologas burocrticasy mercantilistas que infectan o acechan a otros poderes. Por eso, una es-trategia compleja de proteccin requiere que los lmites y garantas insti-tucionales impuestos a la propia esfera estatal se extiendan igualmente ala esfera no estatal. Es decir, que todos los actores, institucionales y ex-tra-institucionales, vinculados a la reivindicacin de los derechos socia-les, se sometan a las exigencias de democracia interna, controles ypublicidad, disipando los riesgos de alumbrar nuevas formas de corpora-tivismo o despotismo descentralizado.

Todo ello, en ltimo trmino, supone la reinvencin de partidos, sindi-catos y movimientos cvicos y sociales en un sentido que les permita co-incidir en uniones, redes y confederaciones, locales e internacionales, convocacin constitucionalista. Es decir, con una vocacin universalista quecoincida con una prctica particularista y que facilite la articulacin de unproyecto ms poltico, menos sectorial y ms solidario. Un proyecto aus-tero, sobrio e integral de alternativa civilizatoria, capaz de impulsar unaefectiva difusin del poder y de relacionar, pluralmente, derechos socia-les y trabajo, derechos sociales y medio ambiente, derechos sociales yfeminismo, derechos sociales y minoras culturales, derechos sociales yfederalismo, derechos sociales en suma, y necesidades bsicas de todaslas personas (Santos, 1999).

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Naturalmente, esta alianza entre constitucionalismo y una renovadademocracia del trabajo en sentido amplio, capaz de afrontar el deterio-ro de la tradicional sociedad de empleo, requiere importantes esfuerzospolticos y econmicos, la reversin del despilfarro y de las desigualda-des de acceso al consumo hoy dominantes y una amplia desconcentraciny distribucin de recursos bsicos. En un clima de hegemona de valoresneoconservadores e insolidarios, de un estrecho realismo de corto plazo yde un cansancio general de la poltica, una demanda de este tipo puedeparecer ms cercana al optimismo de la voluntad que al de la inteligencia.Se trata, en todo caso, de los costos del constitucionalismo democrtico,claramente menos oneroso y ms idneo para garantizar la paz social yla igual consideracin de la dignidad de las personas que cualquier otrosistema de autoridad poltica conocido (Preuss, 1998). Ponderar la com-plejidad de la tarea es, en ltima instancia, una manera de propiciar laimpostergable renovacin de las fuerzas democrticas.

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