31Nº 266-267. ENERO-FEBRERO 2017

D E B A T E

Reformas de la Unión Europea contra la elusión fiscal

José Luis EscarioAutor del libro

Paraísos Fiscales (Catarata, 2011). Miembro del Consejo de Asuntos Europeos.

Fundación Alternativas.

Las grandes proporciones adqui-ridas por el fenómeno de la elu-sión fiscal de las multinacionales se debe, en gran medida, a la falta de adaptación de los sistemas fiscales a nuestro tiempo.

En primer lugar, existe un des-ajuste entre la condición nacional de las normas tributarias y el rango transnacional de las operaciones de las multinacionales. Éstas tienen presencia en muchos mercados y distribuyen sus funciones, activos y riesgos entre varias jurisdicciones. Además, la actual economía globa-lizada se caracteriza por que gran parte del comercio se desarrolla dentro de los propios grupos. Tam-bién por la mayor complejidad en los modelos de negocio, con un uso intensivo de los activos intangibles. Factores todos ellos que complican la tarea de asignar los beneficios en-tre las distintas entidades del grupo transnacional.

Ciertas grandes empresas, esti-rando al máximo la interpretación de la letra de ley, explotan las la-gunas existentes entre los siste-mas fiscales con el fin de obtener

ventajas fiscales (elusión fiscal). Di-señan estructuras internacionales que desplazan artificiosamente los beneficios y las pérdidas median-te operaciones entre entidades del grupo. Así, una filial sita en un pa-raíso fiscal puede cobrar a su matriz, ubicada en otro país, un precio su-perior al de mercado por una ven-ta (manipulación de los precios de transferencia) o un canon desorbi-tado por la utilización supuesta de un intangible de difícil valoración.

La elusión fiscal también puede realizarla la multinacional sobre-endeudando una filial del grupo situada en una jurisdicción de fis-calidad normal con respecto a la matriz, ubicada en un paraíso fiscal. La ventaja fiscal consiste aquí en que los intereses del préstamo po-drán ser deducidos en la primera, mientras que quedarán exentos en el segundo.

Algunos países, con la intención de atraer las bases imponibles más móviles, han entrado en una carre-ra fiscal a la baja. Esta competencia es aun más acusada en la UE, espa-cio donde la libre circulación de

capitales contrasta con la falta de convergencia fiscal. Determinadas normas comunitarias han permiti-do a las multinacionales ser tratadas como si operasen domésticamen-te. Y ello sin impedirles, al mismo tiempo, explotar los desajustes producidos por la interacción de los sistemas fiscales nacionales, lo-calizar los activos de propiedad in-telectual en el país más “favorable” o elegir implantarse en el país con una red de convenios más ventajosa fiscalmente (treaty shopping).

Iniciativas comunitarias contra la elusión

Para mejorar la coordinación global entre los Estados, la OCDE presentó en octubre de 2015 el pro-yecto BEPS. Este proyecto intenta reparar las grietas de la arquitectura fiscal y propone una batería de nor-mas antiabuso.

La idea básica de BEPS es ase-gurar una “fiscalidad efectiva”, en la que se consiga hacer pagar a las multinacionales lo que les corres-ponde en aquella jurisdicción don-de generan beneficios y crean valor.

En la actual economía globalizada gran parte del comercio se realiza entre grupos

multinacionales, que tienen presencia en muchos mercados y distribuyen sus funciones,

activos y riesgos entre varias jurisdicciones. Existe un desajuste entre la condición nacional

de las normas tributarias y el rango transnacional de las operaciones de las multinacionales.

Por lo tanto, se hace necesario adaptar los sistemas fiscales a las nuevas condiciones del

comercio global, para tratar de evitar el creciente fenómeno de la elusión fiscal.

32 TEMAS PARA EL DEBATE

Reformas de la Unión Europea contra la elusión fiscal

La Unión Europea hace suyo este principio y promueve la imple-mentación coordinada de las medi-das BEPS. La Directiva Antielusión (ATAD) pretende adaptar a la UE los informes emanados de BEPS, aunque, a diferencia de éstos, tiene carácter obligatorio para los Esta-dos miembros y su cumplimiento está sometido al control del Tribu-nal de Justicia de la Unión Europea.

Entre las medidas antiabuso compartidas por la ATAD y BEPS se encuentran las normas sobre “so-ciedades extranjeras controladas” (SEC). Algunas multinacionales deslocalizan los beneficios desde la matriz, donde han sido generados, hacia una filial situada en un país de baja tributación (y que controlan en una determinada proporción). Las normas SEC permiten al Estado donde reside la matriz gravar al tipo nacional los beneficios desviados a la sociedad controlada y, por tanto, recuperar esas rentas indebidamen-te asignadas.

Pero la ATAD, en otros casos, va más allá e incluye normas antielusión no contempladas en BEPS, como la relativa a la imposición de salida. Ciertas multinacionales desarrollan la propiedad industrial en un país y, cuando la misma empieza generar rendimientos, la trasladan a un paraí-so fiscal donde puede ser explotada en condiciones fiscales muy ventajo-sas. Con “el impuesto de salida”, el Estado miembro perjudicado grava

el valor económico de cualquier plusvalía creada en su territorio, y lo hace en el momento del traslado del activo (propiedad intelectual) a otro país, aunque tal plusvalía aún no se haya materializado.

Un complemento importante a las normas SEC y a los impuestos de salida son las “cláusulas de inver-sión”, cuya finalidad no es gravar los beneficios cuando abandonan un

Estado miembro, sino cuando en-tran en él. En ocasiones1, el país de residencia de la matriz, para evitar la doble imposición, deja exentos los beneficios de fuente extranjera cuando éstos regresan (repatriación de dividendos o de plusvalías que vienen del exterior). Si la filial en el extranjero tampoco paga, o paga muy poco por tales ingresos, el grupo obtiene una rebaja de su fac-tura fiscal. Para evitarlo, la cláusula de inversión niega la exención a los ingresos de fuente extranjera que no hayan sido gravados mínima-mente en el exterior. Es de lamen-tar que finalmente las cláusulas de inversión quedaran fuera del texto de la ATAD2.

Perspectivas de futuroLa ATAD ha sido concebida

como una solución provisional para afrontar los problemas de elu-sión fiscal más acuciantes en Euro-pa, mientras se aprueba la propues-ta europea estrella: la Base Imponi-ble Común Consolidada (BICCIS).

Recientemente presentada por la Comisión, se trata de una reforma sustancial del sistema porque consi-dera a las multinacionales que ope-ran en la UE como una sola entidad y limita con ello sensiblemente el in-centivo de usar las operaciones intra-grupo con fines de elusión. La BIC-CIS comporta dos aspectos esencia-les. Primero, una base común. Esto significa que el beneficio imponible de las multinacionales que operan en varios Estados miembros se cal-cula conforme a un conjunto único de normas, definidas a nivel comuni-tario, y no conforme a los diferentes códigos fiscales nacionales. Al dar un tratamiento uniforme a los bene-ficios fiscales, se evitan importantes distorsiones que dan lugar a compe-tencia fiscal, como cuando un gasto deducible en un Estado miembro no lo es en otro.

El otro aspecto de la BICCIS es el de la consolidación, en virtud de la cual se agregan y compensan los beneficios y las pérdidas que la transnacional genera en cada Estado miembro. El saldo neto, positivo o negativo, para toda la UE se distri-buye entre los distintos países en que la empresa tiene actividad, según una fórmula predeterminada, compuesta por tres parámetros: los activos, las ventas y el empleo. Tales parámetros reflejan fielmente la contribución de cada entidad del grupo a la genera-ción de valor de la transnacional.

El fracaso de la propuesta BIC-CIS de 2011 se debió en parte a la falta de acuerdo en cuanto a la consolidación. Para facilitar las ne-gociaciones en el Consejo, la Co-misión ha optado ahora por presen-tar una propuesta en fases. La idea es que se aplique primero la base

La elusión fiscal también puede realizarla la multinacional sobreendeudando una filial del grupo

situada en una jurisdicción de fiscalidad normal con respecto a la matriz, ubicada en un paraíso fiscal.

1 Como en España.2 Sí que estaban contempladas en la propuesta inicial de la Comisión.

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común y, posteriormente, la base consolidada.

Este enfoque es razonable, pero presenta sus riesgos. Es importante que la propuesta sea considerada como un conjunto en el que las dos fases estén vinculadas y que se respete el plazo máximo del 2021 para introducir la consolidación.

Hay que evitar posponer inde-finidamente la consolidación con la excusa de que primero debe eva-luarse el impacto de la aplicación de la base común en los Estados miem-bros. El elemento consolidación es la clave para acabar con el costoso y complejo sistema actual de precios de transferencia y para desactivar los regímenes de patent box nacio-nales, una de las principales formas de competencia fiscal entre Estados miembros. También acabaría con la ya citada elusión fiscal canalizada a través del endeudamiento excesivo impuesto por la matriz a una filial.

Sin embargo, la solución inme-diata que ofrece la propuesta de la

Comisión al problema de la subca-pitalización no parece la más conve-niente. Con la excusa de acabar con el tratamiento favorable de la deuda respecto al capital y de no fomentar el endeudamiento, la nueva BICCIS establece una deducción que reduce la base imponible en un porcentaje para todo aumento que realicen las

empresas en la financiación propia. Sería mejor cerrar la discriminación entre deuda y capital suprimiendo la actual deducción por gastos finan-cieros, en vez de añadir un nuevo regalo fiscal.

Igualmente, habrá que estar atentos para que las nuevas deduc-ciones por gastos en I+D incluidas en la BICCIS no creen una nueva oportunidad de elusión. Los bene-ficios fiscales por invertir en I+D,

especialmente para las pymes y start ups, son un instrumento po-lítico positivo. Además, la UE debe controlar que los diversos incentivos que están utilizando los países, en especial los citados regí-menes de patent boxes, no constitu-yan competencia fiscal perniciosa. Pero existe un riesgo de que, con

este incentivo, las multinacionales transformen sus costes en gastos de I+D. Por ello, es necesario estimar el impacto que esto tendrá en la re-caudación.

En suma, la UE debe aprovechar el clima político favorable actual para contribuir a un sistema fiscal más eficaz y equitativo. La adop-ción rápida de una BICCIS com-pleta es, sin duda, la piedra angular para lograr este objetivo. TEMAS

Es necesario asegurar una “fiscalidad efectiva”, en la que se consiga hacer pagar a las multinacionales lo que les corresponde en aquella jurisdicción donde generan beneficios y crean valor.