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No. 155

A. LAS ESTRATEGIAS DEAPOYO AL SECTOR INFORMAL

Existe consenso entre los actorespolíticos y sociales y analistas sobre laconveniencia de prestar atención alsector informal, tanto por su importan-cia en relación con el empleo como res-pecto a la pobreza. Hay, asimismo, unnúmero creciente de programas desti-nados a apoyar las actividades infor-males, con características similares enpaíses muy diversos de la región. Esteamplio acuerdo está avalado en el pla-no político por la adopción de estrate-gias a nivel gubernamental de alta je-rarquía y por la creciente aceptacióne, incluso, activa participación en algu-nos casos de los actores sociales, enparticular, de empresarios y sindicatos.Esta aceptación se fundamenta, ade-más, en la evidencia de que aun en épo-

cas de restricciones económicas laspolíticas de promoción del sector infor-mal son factibles, rentables y cuentancon apoyo financiero internacional.

El consenso es, sin embargo, limi-tado, pues no incluye una visión estra-tégica compartida. Esto, a nuestro jui-cio, conspira contra la efectividad delas políticas adoptadas, que en muchoscasos son individualmente correctas

La creciente informalización del traba-jo obliga a elaborar estrategias de apo-yo a la regulación, formalización y mo-dernización de dicho sector. No obs-tante, el autor enfatiza que las accio-nes deben garantizar la participación eintegración de los actores involucrados(personas e instituciones) promovien-do el logro de la ciudadanía económicay fomentando el goce de los beneficiosy derechos (laborales e individuales)que conlleva el proceso de formali-zación. Víctor Tokman es doctor eneconomía y fue Director de la OficinaRegional de la OIT para América Lati-na y el Caribe.

De la informalidada la modernidad

1, 2

Víctor Tokman

Aun en épocas derestricciones

económicas laspolíticas de

promoción delsector informal sonfactibles, rentables

y cuentan conapoyo financiero

internacional

pero resultan insuficien-tes y de efectos restrin-gidos al no responder auna aproximación másintegrada.

En este capítulo sepretende recoger losaportes que emergen deuna serie de investiga-ciones recientes realiza-

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en esta sección se asocia la falta deuna orientación compartida con la ca-rencia de un diagnóstico común del sec-tor informal, sobre el cual, además, seha enriquecido su concepción duranteel cuarto de siglo transcurrido desdesu enunciación inicial en el informepionero de la OIT sobre Kenia en 1972(OIT, 1972). Las diversas interpre-taciones y la heterogeneidad de lasactividades informales derivan en es-trategias diferentes. Por otro lado, elénfasis en la perspectiva regulatoria hatenido como consecuencia la asimila-ción de la informalidad con la ilegali-dad y la precariedad laboral, doscaracterísticas vinculadas a ella, peroconceptualmente distintas. A estamateria se dedica la segunda secciónde este capítulo. Por último, la terceraparte explora las opciones estratégicaspara regular el ámbito informal y pro-pone los lineamientos de una ópticadiferente para formalizar las activida-des informales y, así, facilitar su incor-poración plena al proceso de moderni-zación.

1. La creciente informalización

Es evidente la importancia del sec-tor informal en términos de creaciónde empleos en América Latina. Hacia1999, el 46.4 por ciento de la ocupa-ción en las ciudades está en activida-des informales, proporción que se ele-va al 50 por ciento en las mujeres y esde casi 44 por ciento entre los hom-bres. Además, su participación ha ex-perimentado un crecimiento constan-te3. En promedio, seis de cada diez nue-vos puestos de trabajo generados des-de 1990 en la región han sido informa-les; con ello, el porcentaje de ocupa-dos informales en relación con la ocu-pación no agrícola se elevó del 42.8 porciento al 46.4 por ciento mencionado.La importancia de la informalidad esvariable entre países; en algunos comoBolivia, Honduras y Paraguay superael 60 por ciento, pero es inferior al 50por ciento en otros como Argentina,Brasil, Costa Rica, Colombia, México,Uruguay y Venezuela; sólo en Chile yPanamá se encuentra bajo el 40 porciento. En todos ellos, sin embargo, qui-zás con la excepción de Chile, la parti-cipación de los informales se incre-menta en los años noventa.

Este proceso de informalización enaumento incluye una transformacióndentro del mismo, ya que en el deceniode los ochenta son las microempresas(aquellas unidades productivas de me-nos de cinco ocupados según los paí-

Las políticasadoptadas, que enmuchos casos sonindividualmentecorrectas, resultaninsuficientes y deefectos restringidosal no responder auna aproximaciónmás integrada

das por la Oficina Inter-nacional del Trabajo(OIT), en el marco de unproyecto financiado porel Programa de las Na-ciones Unidas para elDesarrollo (PNUD), ycuya síntesis en distintosplanos conforman los si-guientes capítulos deeste libro. Previamente,

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ses) las que muestran un crecimientomayor, que se aminora en la década delos noventa. En esta última, alrededorde tres de cada seis nuevos ocupadosinformales se desempeñan por cuentapropia, dos están en microempresas yuno en el servicio doméstico. Ello re-quiere de un análisis de mayor profun-didad, pues la calidad de los empleosen microempresas es mejor que la deotras ocupaciones informales, ya quepermiten alcanzar ingresos que son sóloentre el 10 y el 20 por ciento inferioresa los que se obtendrían en los sectoresmodernos.

Crecientemente, estas empresaspasan a transformarse en opciones vá-lidas de creación de empleo en rela-ción con el ingreso, aunque distan to-davía de presentar condiciones acep-tables de estabilidad y protección labo-ral y social. Entre el 65 y el 95 por cientode los trabajadores de microempresascarece de contrato escrito y entre el65 y el 80 por ciento no están afiliadosni a sistemas de salud ni de pensionespor vejez. Trabajan más horas que laslegales y están sujetos a mayores ries-gos de accidentes en el trabajo. Confrecuencia, aquí no se respetan los de-rechos laborales básicos como el no usode trabajo forzoso o del trabajo infantil,la no discriminación y las libertades deasociación y de negociación (OIT,1997).

La explicación de la importanciacreciente de la informalidad a partir delos años ochenta es clara y marca un

quiebre con respecto a las tres déca-das anteriores al ajuste. Entre 1950 y1980, el sector informal aportó alrede-dor de cuatro de cada diez nuevos pues-tos de trabajo generados; es decir, lamitad de su contribución durante elajuste. Dos son los factores más signi-ficativos que determinan este compor-tamiento: la desaparición del sectorpúblico como empleador neto y el ajus-te a través de reducción de empleo enlas empresas de mayor tamaño. En casitodos los países no sólo se reduce laparticipación del empleo público, sinoque en varios de ellos se contrae envalores absolutos. El sector público seha debido ir ajustando como parte dela política de disminución del déficit fis-cal y de privatización de activos. A suvez, las empresas privadas de mayortamaño enfrentaron la apertura econó-mica incrementando su productividad,lo que lograron fundamentalmente me-diante la reducción de empleo. Esto fueasí, en particular durante el decenio delos ochenta, en la primera fase del ajus-te; posteriormente, en los años noven-ta se registró una recuperación en lascontrataciones de personal, aunque to-davía a un ritmo inferior que el creci-miento del empleo total. Durante losaños ochenta, sólo quince de cada ciennuevos empleos fueron generados enempresas de mayor tamaño, lo queimplica un tercio de la contribución queefectuaban antes del ajuste. La expan-sión de las microempresas en esa dé-cada contribuyó a crear parte de losempleos que la gran empresa dejó degenerar, aunque el sector moderno en

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los años noventa más que duplicó el apor-te que hizo durante el ajuste a la ge-neración de empleos (véase Gráfico 1).

2. La evolución de losdiagnósticos e interpretaciones

El concepto de sector informal seintrodujo en 1972 en el informe de laOIT sobre Kenia (inspirado, a su vez,en un artículo previo de Hart, 1970). Elaporte conceptual consistió en llamarla atención acerca de que, en paísesde menor desarrollo relativo, el proble-ma de empleo se concentra no tantoen el desempleo sino, principalmente,en aquellos que estando ocupados re-ciben un ingreso insuficiente. Los de-nominados “trabajadores pobres”(working poor) desarrollan activida-des de baja productividad, pero que re-sultan funcionales al resto de la econo-mía. La visibilidad de estas actividadesy su concentración en las zonas urba-nas permitió su identificación, pero suconceptualización se efectuó por opo-sición a lo formal o por la exclusión delos mercados y de los recursos produc-

lizar la informalidad desde una dobleperspectiva (Tokman, 1995). La prime-ra se ubica en la lógica de la sobre-vivencia, donde el sector informal es elresultado de la presión del excedentede mano de obra por empleo, cuandolos buenos empleos, generalmente enlos sectores modernos, son insuficien-tes. Esta ha sido la historia en AméricaLatina y, en general, en los países endesarrollo. Una población que crecerápido, una fuerza de trabajo que pre-siona por encontrar trabajo, particular-mente en las ciudades, y buenos em-pleos en los sectores modernos, peroque crecen a ritmos insuficientes. Enpaíses donde los seguros de desempleono abundan, o cuando los hay resultaninsuficientes, la gente busca sus pro-pias soluciones produciendo o vendien-do algo que le permita obtener algúningreso para sobrevivir.

Una segunda lógica, de desarrollomás reciente que la anterior, es la dedescentralización productiva (Portes;Castells y Benton, 1989). Ella se aso-cia a la globalización y a los cambiosque ocurren en la división internacio-nal del trabajo. Este contexto requierede una adaptación de las empresas mo-dernas para enfrentar una demandamás inestable y, por ende, de la intro-ducción de sistemas de producción queresulten a la vez más flexibles y efi-cientes. Para ello, se recurre a descen-tralizar los procesos de producción yde trabajo, lo que permite reducir loscostos de producción y, principalmen-te, los laborales y facilita trasladar lasfluctuaciones de la demanda hacia el

En países de menordesarrollo relativo,el problema deempleo se concen-tra no tanto en eldesempleo sino,principalmente, enaquellos queestando ocupadosreciben un ingresoinsuficiente

tivos. Pero esa aproxi-mación operativa resul-ta insuficiente paraorientar una estrategiaglobal hacia el sector in-formal.

A partir del mencio-nado informe ha prolife-rado en América Latinauna serie de contribucio-nes que tienden a visua-

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exterior de la empresa. La descentra-lización se asocia a la subcontrataciónde productos y de mano de obra, pro-movida recientemente por reformas la-borales en algunos países, o producidade manera espontánea porque generamayores posibilidades de evasión de lasobligaciones laborales.

Los énfasis de las interpretacio-nes se han modificado con el paso deltiempo, aunque la lógica de la supervi-vencia ha sido y continúa siendo unfactor determinante en el desarrollo dela actividad informal. Crecientemente,se advierte también una mezcla de

actividades que se introducen deriva-das de la lógica de descentralización,

Gráfico 1América Latina: Participación de los sectores

en la generación de empleo 1950-1999(Número de ocupados en los sectores por cada diez nuevos empleos)

No toda actividadgenerada por la

necesidad desobrevivir es

marginal odesconectada delresto del sistema.

Aquellas quesurgen producto

de ladescentralización,

por definición, sonfuncionales a las

grandes empresas

particularmente en unescenario de aperturaeconómica aceleradacomo el que predominaen la actualidad en Amé-rica Latina. Se debendistinguir, sin embargo,los factores que deter-minan la creación deocupaciones informales,del grado de inserción alresto de la actividad eco-nómica. No toda activi-dad generada por la ne-

Fuente: Elaboración OIT

1950 - 1980

1980 - 1990

1990 - 1999

Sector Sector Microempresas Cuenta ServicioPúblico Moderno Propia Doméstico

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cesidad de sobrevivir es marginal o des-conectada del resto del sistema. Comoes obvio, aquellas que surgen productode la descentralización, por definición,son funcionales a las grandes empre-sas.

Las diferentes visiones no afectannotoriamente la descripción de las ac-tividades, aunque sí pueden resultar enopciones estratégicas alternativas. Lascaracterísticas se refieren al pequeñotamaño, al uso de tecnologías simples,al escaso requerimiento de capital porpersona ocupada y a la discontinuidadque existe entre micro y grandes em-presas en cuanto a los requerimientosde capital, lo que dificulta su evolución.Existe, además, una escasa división enla propiedad de los medios de produc-ción y la mano de obra asalariada bajocontrato constituye la excepción. Lasdiferentes formas de inserción produc-tiva definen, a su vez, un conjunto he-terogéneo que requiere de tratamien-tos diferenciales de políticas.

Una última característica que ad-quirió importancia creciente en los aná-lisis más recientes es la operación fue-ra del marco legal e institucional pre-valeciente (De Soto, 1986). Se debate,sin embargo, en qué medida este tipode operación es una causa o una con-secuencia derivada de la actividad in-formal. Esta perspectiva aporta, anuestro juicio, un instrumento importan-te para la acción. Constituye un áreaque requiere atención, sobre la que seconcentrará el análisis posterior de estecapítulo.

3. Los enfoques divergentes

Las interpretaciones señaladas danlugar a orientaciones estratégicas di-ferentes. La perspectiva general enque se sitúa este trabajo es la que plan-tea como objetivo la búsqueda de la in-corporación del sector informal al pro-ceso de modernización, que en gradosdiversos experimentan los países lati-noamericanos. Ello, como alternativaa concebir una estrategia de apoyo ala sobrevivencia entendida como unapolítica contra la pobreza con un sesgode asistencia social. Si bien debe reco-nocerse que el sector informal com-prende también actividades de super-vivencia sin perspectivas de integracióna los circuitos económicos principales,existe una amplia gama de actividadesinformales cuyas posibilidades de ex-pansión se relacionan con la capacidadde incorporación plena a la formalidad.

Esto constituye un objetivo impor-tante, pues permitiría que el apoyo alsector informal genere un comporta-miento autosostenible de crecimientoy, por ende, no dependiente del apoyopermanente del gobierno. A su vez, elalivio a la pobreza mediante un apoyoa la sobrevivencia, un objetivo tambiénsignificativo, tiende sin embargo a per-petuar las desigualdades y transformaen permanente la segmentación. Porello, el énfasis propuesto es del tránsi-to a la integración, lo que permitirá ade-más aclarar la orientación de las insti-tuciones que se han creado para apo-yar las actividades informales, que sedebaten entre la asistencia social y la

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promoción productiva, de lo que sue-len resultar acciones contradictoriasque, peor aún, derivan en algunos ca-sos en conflictos interinstitucionales.

La integración del sector informalal proceso de modernización puedealcanzarse por distintas vías noexcluyentes. Las políticas prevalecien-tes con esta orientación se inscribenpor lo general en una triple dimensión.La primera, es el apoyo que busca fo-mentar el desarrollo productivo de lasmicroempresas, facilitando el accesoa los mercados y a los recursos pro-ductivos. Los más frecuentes son losprogramas de créditos, de capacitacióny de acceso a mercados más dinámi-cos mediante la promoción de la orga-nización y la comercialización.

La segunda dimensión se refiereal desarrollo del bienestar social de losocupados en el sector informal. Es eneste plano donde las políticas tienden aconfundirse con las políticas contra lapobreza. Sin embargo, debe tenerse encuenta que en las unidades de peque-ña escala la familia y la empresa apa-recen mezcladas. El taller o pequeñonegocio es una combinación de rela-ción laboral y familiar; los bienes decapital, incluyendo el transporte cuan-do existe, constituyen, a la vez, bien deinversión porque sirven para trasladarmercaderías, y bien de uso familiarcomo medio de locomoción. Existefungibilidad de recursos que convierte,en un momento dado, a la falta de co-bertura por el lado del bienestar social

en un obstáculo al buen funcionamien-to económico; si se enferma el propie-tario que es a la vez dueño, trabajadory vendedor de la pequeña empresa yque no cuenta con seguro de salud, laempresa colapsa. Se presentan enton-ces externalidades en la complemen-tación de políticas que, orientadas des-de una perspectiva de bienestar social,generan una interacción positiva conel desarrollo productivo de los pobres.

Por último, una tercera vía de ac-ción se dirige al marco regulatorioinstitucional. Si bien las actividades in-formales no surgen como resultado deun esquema regulatorio inadecuado,sino por la incapacidad de generaciónde empleo productivo a ritmo suficien-te, esto no debe conducir a descono-cer que la corrección de las imperfec-ciones de los sistemas regulatorios fa-vorece la integración de las activida-des informales a la modernización. Eldebate de los últimos años ha evolu-cionado. Entre el simplismo de esperarque basta un cambio en la legislaciónpara solucionar los problemas y la nega-ción de que la ley tiene alguna inciden-cia sobre el sistema económico, se haregistrado un acercamiento substancial.

Es dentro de esta última perspec-tiva que se desarrollará este capítulo,no por restar relieve a las dos primerasvías de acción, sino solamente para lo-grar profundizar una estrategia de mo-dificación del marco regulatorio quefacilite la incorporación de los informa-les.

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16Grafico 2

Informalidad e ilegalidad(Porcentaje de unidades informales por grados de ilegalidad)

Fuente: Elaboración propia con información de Tokman y Klein (1996) y Tokman (1992).

Ni el sector informalopera absolutamente

“en negro”,ni su opuesto, el sectormoderno, lo hace con

un irrestricto apegoa la legalidad

B. LA FORMALIZACIóNCOMO INSTRUMENTO PARALA INCORPORACIóN

1. Entre subterráneo y legal: elpredominio de las áreas grises

Una de las interpretaciones co-múnmente aceptadas sobre la existen-cia de actividades informales se refie-re al desarrollo de éstas al margen delsistema regulatorio vigente. Es decir,

se asocia con su falta de acceso a laspolíticas de fomento y, en particular, alcrédito, la capacitación y los merca-dos. Esta aproximación al sector infor-mal enfatiza su ilegalidad como carac-terística primordial y tiende a visuali-zarlo como un conjunto de actividadesencubiertas o sumergidas de la econo-mía.

La realidad es, sin embargo, másmatizada. Ni el sector informal opera

se trata de labores quese desarrollan sin cum-plir con los requisitos es-tablecidos en las regula-ciones, sean éstas leyeso procedimientos. Asi-mismo, y en una visiónmás positiva, la exclusión

absolutamente “en ne-gro”, ni su opuesto, elsector moderno, lo hacecon un irrestricto apegoa la legalidad. Predomi-nan en cambio las llama-das áreas grises que, entrabajos anteriores (Tok-

Bolivia Chile Ecuador Jamaica México Países

80

70

60

50

40

30

20

10

0

Porc

enta

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SubterráneaGrisLegal

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man, 1992; Tokman y Klein, 1996), sehan caracterizado como el cumplimien-to parcial de ciertos requisitos legaleso procesales, incluyendo la ilegalidadabsoluta, pero también la legalidad ple-na. Sin embargo, el panorama prevale-ciente en la informalidad es un áreaintermedia entre estas últimas: se cum-ple con ciertos requisitos de registro,pero no se pagan los impuestos; se ob-serva parte de las regulaciones labora-les, pero no todas. Tal situación es ex-tensiva a las actividades modernas,particularmente en países con escasadisciplina fiscal y reducida capacidadde fiscalización; obviamente, en ellasla ilegalidad absoluta es casi inexisten-te, pero la legalidad parcial es tambiénsignificativa.

Las nuevas evidencias empíricascontenidas en los trabajos de investi-gación de la OIT sustentan esta afir-mación sobre la existencia de áreas gri-ses, tanto en el sector formal como enel informal. Así, y en el caso del sectorformal, los contratos no registrados enlas empresas privadas de los países delMercosur abarcan el 32 por ciento deltotal de asalariados en Argentina, 38por ciento en Brasil, 68 por ciento enParaguay y 24 por ciento en Uruguay(Galín, 1997). Otro trabajo reciente(Martínez y Tokman, 1999) muestraque el porcentaje de trabajadores asa-lariados sin contrato en 1996 supera el40 por ciento en Perú, se ubica alrede-dor del 32 por ciento en Argentina yColombia y en Chile alcanza al 16 porciento. Incluso, un porcentaje no mar-ginal de dichos trabajadores, que as-

presas. La mitad de los nuevos empleosen Perú tuvo también estas caracterís-ticas.

A lo anterior debe agregarse que,por efecto de las reformas laborales,se han ampliado las posibilidades decontratar trabajadores bajo regímenescontractuales atípicos, generalmente deduración determinada y sujetos a unmayor grado de precariedad, sea porla inestabilidad ocupacional queinvolucran o por la reducción, legal ode hecho, del grado de protección la-boral y social. Más del 55 por cientode los contratos laborales en Perú sonde estas características; en Chile su-peran el 20 por ciento y en Colombiaalcanzan al 10 por ciento. En Argenti-na, de los nuevos empleos asalariadoscon contrato creados durante 1997, el85 por ciento fue bajo estos contratosatípicos.

Se produce entonces en el campolaboral una acumulación de trabajo nodeclarado y de trabajo precario, con-

La falta de contratoy la existencia de

una relacióncontractual precaria

son de usodifundido y esto no

necesariamenterefleja informalidad

sino evasión o, enalgunos casos, laaplicación de un

instrumentohabilitado por la

legislación laboral

ciende a más de la mi-tad en Argentina y Co-lombia, un cuarto enPerú y uno de cada tresen Chile, se encuentraen empresas de mayortamaño. Por otro lado,casi todos los nuevosempleos generados enArgentina en la décadade los noventa han sidosin contratos y una par-te importante, como seseñaló, en grandes em-

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18 Gráfico 3Trabajo precario y “en negro” en microempresas

Fuente: Martínez y Tokman (1999).

ceptos que se identifican usualmentecon la informalidad. Informal, ilegal yprecario pasan a ser utilizados comosinónimos. Como se analizó previamen-te, la falta de contrato y la existenciade una relación contractual precariason de uso difundido y esto no necesa-riamente refleja informalidad sino eva-sión o, en algunos casos, la aplicaciónde un instrumento habilitado por la le-gislación laboral. La informalidad de laoperación en pequeña escala generacomo resultado la incapacidad de ab-sorber los costos que implica regulari-zar la situación contractual y de pro-tección de sus trabajadores, pero eseno es el caso de las empresas de ma-yor tamaño. Sólo en las microempresas

estos conceptos tienden a conformarun mismo fenómeno de informalidad.Como puede apreciarse en el Gráfico 3,en promedio, alrededor del 65 por cien-to de los asalariados en microempre-sas en Argentina, Chile, Colombia yPerú carecía de contrato o se encon-traba en situación de precariedad endistintos años del decenio de los no-venta. Dichos porcentajes varían des-de más del 80 por ciento en Perú, aalrededor del 50 por ciento en Chile.

Debe tenerse en consideración,además, que no se incluye aquí a aque-llos contratos que, no obstante estarregistrados, figuran en ellos montos sa-lariales inferiores a los realmente

Argentina Chile Colombia Perú

Sin contrato Sin contrato y contratos temporales

9080706050403020100

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pagados como una forma de reducir losaportes y las contribuciones que corres-ponden al trabajador y al empleador,respectivamente. Por otra parte, la evi-dencia sobre el sector informal arrojaque el porcentaje de microempresasque paga sólo algunas de las contribu-ciones destinadas a financiar las pres-taciones laborales llega en Perú al 65por ciento (sólo el 6.4 por ciento pagatodas las contribuciones, mientras el28.6 por ciento no paga ninguna), al 70por ciento en Brasil y al 57 por cientoen Chile (OIT, 1997a y 1997b).

Los porcentajes de las microempre-sas que pagan algunos de los impues-tos en vigencia son significativamentemás altos. Así, en Perú, en 1996 el 94por ciento de los microempresariospagaba algún tipo de impuestos; enChile, en 1990 cerca del 70 por cientode las microempresas con cinco o me-nos trabajadores y el 96 por ciento deaquellas de más de cinco trabajadorespagaban el impuesto a la renta y al va-lor agregado; en Ecuador, el impuestoa la renta era pagado por el 78 por cien-to de las microempresas pequeñas y el94 por ciento de las de mayor tamaño,mientras que el 54 por ciento y el 81por ciento, respectivamente, pagabanel impuesto al valor agregado. En esteúltimo país, casi el 80 por ciento de lasmicroempresas pagaba alguno de losimpuestos municipales. Existe entoncesuna proporción significativa de lasmicroempresas, la mayoría en variospaíses, que cumple sólo parcialmentecon las leyes laborales y tributarias.

2. Las barreras de acceso a lalegalidad

Recientes investigaciones de laOIT también confirman el alto costode la formalidad. Así, para legalizar laoperación de la microempresa, sus pro-pietarios deben realizar, cuando menos,once operaciones administrativas dife-rentes en Brasil, nueve en Perú, seisen Colombia y cuatro en Chile. Obvia-mente, cada una de estas operaciones(por ejemplo, obtener licencia de fun-cionamiento o la licencia sanitaria) im-plica a su vez un gran número de trá-mites y de pasos administrativos. Ade-más, los microempresarios deben pa-gar, al menos, diez diferentes impues-tos y cargas laborales en Brasil, sieteen Colombia y ocho en Perú. El núme-ro de trámites y los días hábiles quedeben dedicarse a esta tarea son va-riables entre los países, como se refle-ja en el Gráfico 4. Los mismos son elresultado de la cantidad de reglamen-tos, de la eficacia de la burocracia ydel tipo de organización administrativainstitucional del país.

La heterogeneidad de relacionescon respecto al sistema de regulacióndificulta definir la informalidad a partirexclusivamente de esta variable, cuan-do, en rigor, las características estruc-turales relacionadas con la disponibili-dad de fuerza de trabajo, la organiza-ción de la producción y del trabajo y lacomposición de los mercados son tam-bién factores determinantes, aunque endefinitiva tiendan a asociarse además

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20Gráfico 4

Número de trámites administrativos y tiempo dedicado a realizarlos

Fuente: OIT y estudios de países del proyecto OIT/PNUD.

vante profundizar también las opcionesestratégicas para incorporar al sectorinformal al sistema regulatorio como víapara su participación más plena en lamodernización. El punto de partida esque, en la actualidad, los informales nopueden cumplir con los requisitos ycostos que implica la incorporación ala formalidad. En el estudio para Perú(OIT, 1997a) se estimó cuántas micro-empresas podrían cumplir con el con-

junto de obligaciones laborales. Sólo el35 por ciento de aquellas con cinco omenos trabajadores y el 60 por cientode las de entre seis y diez trabajadoresestaba en condiciones de hacerlo. Seestimó, además, que si éstas cumplie-sen efectivamente con todos los pagosrequeridos, tres cuartas partes veríanreducidas sus utilidades a menos de lamitad del total. Al incorporar en el cál-culo las obligaciones tributarias, el por-centaje de microempresas sería signi-ficativamente inferior al 35 por cientoestimado. Más allá de los factores queexplican estas diferencias, el fenóme-no indica un desajuste entre requisitosy posibilidades y señala la necesidadde restablecer un equilibrio más facti-

En la actualidad,los informales nopueden cumplircon los requisitos ycostos que implicala incorporación ala formalidad

con un cierto grado deoperación al margen dela regulación.

Aun teniendo encuenta esta diferenciaconceptual, parece rele-

400 300 200 100 0 20 40 60 80

Bolivia

Chile

Brasil

Uruguay

Ecuador

México

Venezuela

Guatemale

Días de trabajo Número de trámites

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ble y realista, si la intención es avanzaren la formalización como un instrumen-to para la incorporación.

Dada la heterogeneidad que re-presenta la existencia de las zonas gri-ses antes mencionadas, así como la seg-mentación existente al interior de la in-formalidad, resulta pertinente pregun-tarse si es necesario aplicar una nor-mativa diferenciada, que responda a lascaracterísticas y posibilidades del sec-tor informal y, dentro de éste, de susdistintos segmentos. Sin embargo, unacondición previa para responder a estainterrogante y, a partir de dicha res-puesta, formular opciones estratégicasque permitan regular lo informal, esexaminar las posibilidades de moderni-zación de cada uno de estos segmen-tos.

La evidencia empírica disponiblecon relación a la productividad y a losingresos del segmento integrado por lasunidades productivas que responden aestrategias de supervivencia muestraque es muy poco lo que se podría lo-grar mediante la modernización produc-tiva ya que, por lo general, se trata deunidades familiares al interior de lascuales no se establecen relaciones la-borales propiamente dichas y que, porsu propio carácter de sobrevivencia,operan con niveles tan bajos de pro-ductividad e ingreso que quedan almargen de la posibilidad de hacer frentea obligaciones administrativas y tribu-tarias. Para ellas, la estrategia másadecuada sería una política antipobreza,lo que no significa despreocuparse del

acceso al crédito y a la capacitación,así como de las condiciones de seguri-dad e higiene existentes en sus lugaresde trabajo.

Las opciones estratégicas para for-malizar lo informal deberían, entonces,concentrarse en aquellas unidades pro-ductivas con potencial de moderniza-ción productiva.

C. OPCIONES ESTRATÉGICASPARA REGULAR LO INFORMAL

El sector informal opera, entonces,más allá de la regulación. De esta ma-nera evita los costos, pero también pier-de las oportunidades de incorporarseplenamente al proceso de moderniza-ción.

Esta exclusión, como se analizó, noes plena, sino que prevalece una inte-gración a medias en la que predomi-nan las tonalidades grises, como resul-tado de una estrategia de minimizar loscostos de las sanciones eventuales, seanéstas multas o coimas, al cumplir conalgunos de los requisitos exigidos por

El sector informalopera más allá dela regulación. Deesta manera evita

los costos, perotambién pierde lasoportunidades de

incorporarse plena-mente al proceso

de modernización

las leyes y procedimien-tos, pero no con todos, oen otros casos, al recu-rrir a adecuaciones delos requisitos. Así lo in-dican numerosos estu-dios de casos realizados:las microempresas seinscriben como sujeto detributación, pero no pa-gan los impuestos; recu-

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crecer; carecen de credenciales acep-tables para desarrollar sus actividadescomo empresarios y como trabajadores.

Ante la situación de este sectorexcluido, que en la realidad carece deciudadanía económica plena, las políti-cas tradicionalmente aplicadas han sidode tres naturalezas diferentes, fluctuan-do entre ignorarlo, perseguirlo o blan-quearlo. La primera estrategia predo-minó durante muchas décadas, en elconvencimiento generalizado de que elcrecimiento y la modernización gene-rarían puestos de trabajo estables y pro-tegidos para todos. El “goteo” sólo re-quería de tolerancia. Esta políticacontemplativa, como se señaló, se de-sarrolló sin perjuicio de que los infor-males estuvieran sujetos a los riesgosde sanción y a una realidad de sobrevi-vencia con bajos niveles de ingreso.

La segunda forma de abordar eltema, perseguir a los informales, haestado frecuentemente asociada a losgobiernos autoritarios, pero también aaquellos que buscan el paradigma de

la eficiencia. La alienta, en cualquierade estos casos, la percepción de quelos informales son “violadores del sis-tema” y operan en contra de éste, jus-tificando así la persecución en deter-minadas ocasiones con propósitos demayor fiscalización en materias tribu-taria, laboral o ambiental y, en otras,simplemente con fines policiales pormejor uso del espacio público, princi-palmente en los centros urbanos.

Por último, la tercera política, tam-bién de uso frecuente en la región, hasido la de facilitar el “blanqueo” delsector informal a través de medidasexcepcionales, de perdonar las obliga-ciones anteriores o de reducir el costode su puesta al día.

Sin embargo, estas tres vías deabordaje de la informalidad constituyenrespuestas parciales a un problema demayor envergadura, que es el de faci-litar el tránsito desde la informalidad ala modernidad, proceso al que se refie-re esta sección.

1. ¿Regulación únicao regímenes especiales paralos informales?

Una primera opción que debe serevaluada para facilitar el paso de la in-formalidad a la modernidad es la defi-nición de un sistema de regulación es-pecial aplicable al sector informal, di-ferente del prevaleciente para las acti-vidades y personas ocupadas en sec-tores más organizados. Esto implica la

Ante la situaciónde este sectorexcluido, laspolíticastradicionalmenteaplicadas han sidode tres naturalezasdiferentes,fluctuando entreignorarlo,perseguirlo oblanquearlo

rren a permisos de fun-cionamiento para activi-dades comerciales, perorealizan actividades in-dustriales, generalmenteasociadas a un nivel deexigencia mayor por dis-posiciones de seguridad,ambientales, de ubica-ción y otras; funcionanen un nivel de equilibrioa bajo ingreso y con es-casas posibilidades de

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introducción de sistemas duales opreferenciales de normativas. No obs-tante, existen diversos argumentos queseñalan la inconveniencia de aceptaresta diferenciación, los que se susten-tan en consideraciones fiscales, comer-ciales y, principalmente, de relacioneslaborales.

La diferenciación aceptada por leydificulta la fiscalización tributaria, nosólo de las microempresas sino, comoargumenta Revilla (1998), también deaquellas empresas de mayor tamaño alproducir deslizamientos con el propó-sito de evasión tributaria. Más aún, loslimites establecidos en los regímenesespeciales tienden a transformarse tam-bién en barreras de crecimiento de laspropias microempresas. En el terrenolaboral, implica aceptar un tratamientodiferente de los trabajadores ante la ley,dependiendo del tamaño de la empresaen que están ocupados. Por todos es-tos factores, pero en especial por elámbito laboral, la preferencia es un sis-tema único de regulación, aunque debereconocerse la imposibilidad, cuandomenos transitoria, de cumplir con latotalidad de los requisitos legales esta-blecidos (OIT, 1991).

Cabe señalar que esta preferen-cia por sistemas únicos es respecto aregímenes especiales de tratamientoglobal, lo que no es excluyente de que,por ejemplo en los aspectos tributarios,se introduzcan mínimos no imponibles,o sistemas de declaraciones simplifi-cadas, o cálculos de impuestos sobrela base de presunción, constituyendo

así, de facto, un tratamiento diferen-cial. Tampoco se refiere a temas fi-nancieros, como por ejemplo la intro-ducción de programas de crédito contasas preferenciales. Aun en los temaslaborales, las objeciones son de distin-ta naturaleza, dependiendo del conjun-to de derechos de que se trate, comolo indica el caso de la negociación co-lectiva, en el que existe una tendenciaa aceptar una diferenciación que seadapte mejor a las características delas pequeñas unidades productivas.

2. Opciones estratégicaspara la inclusión en el sistemaregulatorio

Dentro de la perspectiva del régi-men único regulatorio surgen tambiéndiversas opciones, que abren otras po-sibilidades de políticas diferenciadaspara los microempresarios. La prime-ra de ellas consiste en el reconocimien-to de una situación dual de hecho, sinsu correspondiente sanción legal, lo queimplica una cierta tolerancia y la intro-ducción de una lógica también diferen-te para el sector informal con respectoa los otros sectores. Esta es una de lasvías usualmente adoptadas en el áreade los derechos laborales, donde losrequisitos legales pasan a constituirseen metas a alcanzar y el grado de pro-greso hacia el cumplimiento de las mis-mas representa un área de seguimien-to, promoción y fiscalización. Sin em-bargo, la situación debe ser calificadapor el respeto de ciertos derechos la-borales básicos, cuyo cumplimiento es

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de negociación de los trabajadores, laprohibición del trabajo esclavo, la nodiscriminación y la erradicación del tra-bajo infantil. Esta opción podría ser de-nominada como de régimen único contolerancia calificada y pisos mínimos.

Una segunda opción estratégica,que no es excluyente de la anterior, laconstituye la adaptación de los requisi-tos de formalización para acercarlos alas posibilidades reales que tienen los in-formales. Esto puede referirse especial-mente a los costos que importa cumplircon la legalidad, a los procedimientos ya los mecanismos de formalización.

Los costos de la legalidad puedenser disminuidos sin afectar el principiode unicidad, si se reducen para todoslos sectores y no sólo para los infor-males. Esta es la orientación predomi-nante en el terreno laboral, donde latendencia hacia la flexibilización y re-ducción de los costos laborales no sa-lariales se está introduciendo con rapi-dez por los requerimientos de competi-tividad de los sectores modernos, peroque debería redundar también en la dis-minución de las barreras de ingresopara los informales. Algo semejante

puede ocurrir también en materia fis-cal, sea porque la carga tributaria dis-minuye o porque se privilegian aque-llos impuestos que no inciden sobre losinformales. Por cierto, a diferencia delo que ocurre en el ámbito laboral, enmateria impositiva la tendencia actualen América Latina se orienta en térmi-nos generales en una dirección contra-ria, al plantearse con gran prioridad,junto con el combate a la evasión yelusión tributaria y la mejoría de los sis-temas de fiscalización, el objetivo delaumento de las recaudaciones, y aldescansar crecientemente la cargatributaria sobre el Impuesto al ValorAgregado (IVA)4.

La simplificación de los procedi-mientos administrativos constituye otravía de disminución de barreras de ac-ceso. Existen numerosos ejemplos demedidas que han introducido regíme-nes simplificados de registro, tanto enlo referente a unificación de éstoscomo de pasos administrativos paracumplirlos. La tendencia en este terre-no es hacia un registro y ventanilla úni-cos y a la introducción, en diferentesinstituciones del Estado, de los formu-larios electrónicos, que pueden ser lle-nados a través de la red de comunica-ción informática de internet, lo que enla medida de que sea factible y estédisponible para el acceso de todos lossectores, facilitaría disminuir los cos-tos involucrados en el proceso deformalización. El establecimiento deuna autoridad única posibilitaría, asimis-mo, mejorar la comunicación y difusiónde la información, así como evitar

Los costos de lalegalidad puedenser disminuidos sinafectar el principiode unicidad, si sereducen para todoslos sectores y nosólo para losinformales

exigible en toda circuns-tancia, independiente-mente del tipo de activi-dad o relación laboral deque se trate y que se re-lacionan con los dere-chos humanos traslada-dos al mundo del traba-jo, principalmente, la li-bertad de asociación y

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superposiciones y contradicciones, tan-to en las normativas como en los as-pectos administrativos procesales y defiscalización.

No deben, sin embargo, minimizar-se los obstáculos que existen paraavanzar en esta dirección, que se re-fieren a los intereses burocrático-ad-ministrativos envueltos y que son afec-tados por los cambios y los diversosrequerimientos técnicos que implicanlas crecientes labores de inspección yfiscalización. En algunos campos, estopuede hacer aconsejable adoptar solu-ciones que combinen acciones de dis-tintas instituciones situadas en el niveladministrativo central y en el ámbitomunicipal y local, pero tendiendo a uni-ficar los procedimientos y, en particu-lar, las relaciones que existan con losmicroempresarios.

Por último, existen posibilidades deacción con relación a los mecanismosde formalización. Un mecanismo decreciente difusión, sugerido original-mente por De Soto (1995), se refiereal reconocimiento del título de propie-dad como mecanismo de acceso al cré-dito. La innovación de la propuesta con-siste en simplificar el procedimiento detitulación, que reconoce legalmente lapropiedad, y adecuarlo a la difundidarealidad de propiedad “de hecho”, ca-racterística entre los informales. La ini-ciativa conduce a apartarse de los re-quisitos contractuales y de demostra-ción de propiedad habituales en el sec-tor formal por métodos alternativos dereconocimiento, tales como el usufruc-

to durante un período prolongado, la de-claración de testigos (vecinos en el casode viviendas o terrenos) y el deslindeaceptado por otras partes eventualmen-te con intereses conflictivos. Con es-tos nuevos mecanismos, la titulaciónpuede dejar de constituir una barrerareal de acceso al crédito para el sectorinformal, pues el requisito de estable-cer garantías reales, generalmenteavaladas por bienes raíces, que suelenexigir las instituciones financieras y tam-bién los programas de crédito fiscal parapequeñas y microempresas, sonexcluyentes con aquellos cuya “propie-dad” no está formalizada.

Otro mecanismo de formalizaciónque puede modificarse con el mismoobjetivo se refiere al reconocimientocontractual de la relación laboral. EnPerú, por ejemplo, el 90 por ciento delos contratos de trabajo en las activi-dades informales no son escritos, re-quisito indispensable para tener acce-so a las leyes de promoción del em-pleo. Existe, sin embargo, un contratoverbal por acuerdo de partes que po-dría ser reconocido como alternativa,sin tener que forzar la figura jurídica ala existente, por ejemplo mediante laanotación en el libro mensual por partedel empleador, o a través de la presen-cia de testigos que avalen la existenciade una relación de trabajo, o bien elcumplimiento de horarios, o con la pre-sentación de recibos de pagos de sala-rios. Cualquiera de estos sistemas porsí mismo, o la combinación de algunoso todos ellos, permitirá “formalizar” larelación laboral, primer paso necesario

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table que les genere ingresos. Si bienesta actividad debe estar regida por elmarco legal, tributario y laboral único,la estrategia de formalización y moder-nización a aplicar debe considerar tam-bién componentes específicos para elsector. En primer lugar, facilitar el ac-ceso a la propiedad o al arrendamientode terrenos en los que puedan instalar-se estos vendedores y realizar su acti-vidad comercial en el marco de las or-denanzas municipales. En segundo tér-mino, adecuar la oferta de terrenos dis-ponibles para el ejercicio de esta acti-vidad comercial a los planes de orde-namiento del transporte de pasajeros,con miras a favorecer el acceso de lapoblación a estos centros comerciales.Por último, promover la organizaciónde los vendedores a nivel de mercado,pero también en un escalón superior,con el propósito de lograr economíasde escala que mejoren la rentabilidadde su inversión.

La separación patrimonial entre lapersona y el empresario (de gran im-portancia también para los micro-empresarios, considerando las diferen-cias que existen entre los derechos ydeberes legales, así como entre las ta-sas y los impuestos que afectan a unapersona y una empresa) se obtiene nor-malmente mediante la constitución desociedades de diversa naturaleza jurí-dica y grado variado de complejidad,desde sociedades de responsabilidadlimitada hasta, como en Perú, la intro-ducción de la empresa individual de res-ponsabilidad limitada (EIRL). Los re-quisitos vinculados a esta simple perocrucial transformación en la responsa-bilidad patrimonial del microempresariomarchan asociados al cumplimiento deuna serie de nuevos requerimientos ycostos. Con ello, este paso “habilitan-te” para la formalidad también es detránsito dificultoso, aunque podría re-ducirse, por ejemplo, al otorgamientode una personería jurídica de maneraautomática con el registro del empre-sario (Fuentes, 1997).

D. UNA ÓPTICA DIFERENTEDE LA FORMALIZACIÓN:DE LA INFORMALIDADA LA CIUDADANÍA ECONÓMICA

Las orientaciones anteriores con-ducen, en definitiva, a una visión dife-rente y renovada de la formalizacióncomo instrumento para facilitar la in-corporación de los informales en el pro-ceso de modernización. La extensiónde la formalización se justifica, ya no

La extensión de laformalización sejustifica, ya nodesde laperspectiva de lossectoresorganizados sino apartir de losbeneficios que elacceso a dichaformalidad puedesignificar para eldesarrollo de lasactividades y laspersonas ocupadasen el sectorinformal

de la informalidad paraincorporarse a relacio-nes reguladas.

Un tratamientoaparte merece el comer-cio ambulante, cuya pre-sencia caracteriza a to-das las grandes urbes delos países de la región.En este caso, la estrate-gia a aplicar debería con-ciliar el derecho de losciudadanos al uso del es-pacio público con el de-recho de los vendedoresa realizar un trabajo es-

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desde la perspectiva de los sectoresorganizados sino, por el contrario, apartir de los beneficios que el accesoa dicha formalidad puede significarpara el desarrollo de las actividadesy las personas ocupadas en el sectorinformal.

Las campañas de fiscalización di-rigidas a los informales tienden a justi-ficarse en función de la necesidad deampliar la base tributaria, disminuir laevasión y sancionar la ilegalidad en queopera este sector. Aunque éstos cons-tituyen objetivos importantes, es sabi-do que el costo de estas campañas porlo general no justifica las recaudacio-nes esperadas5. Por el contrario, la pri-mera consecuencia fundamental de laincorporación de la actividad informalcomo sujeto contribuyente es que in-duce a la producción de informacióncontable. Ésta, a su vez, constituye unrequisito indispensable para el desarrollode los negocios pues, de otra manera,el microempresario se encontrará im-posibilitado de efectuar su cálculo eco-nómico y, por ende, carecerá de un ins-trumento clave para su plena incorpo-ración a la ciudadanía empresarial.

Algo semejante ocurre con el re-conocimiento de los contratos labora-les, donde la óptica predominante nodebería ser tanto sancionar la ilegali-dad, sino más bien constituir sujetos ociudadanos que poseen las credencia-les para incorporarse a la protecciónlaboral en el caso de los trabajadores,o a la lógica de los negocios en el casode los microempresarios, que deben

adecuarse a una relación de trabajoformal. Dicha estrategia genera com-portamientos diferentes, al ser nece-sario el respeto a ciertas reglas en lasrelaciones con los trabajadores que re-dundan en un manejo empresarial másacorde con la modernidad.

Otro tanto puede argumentarse enfavor del reconocimiento de los títulosde propiedad “de hecho”, lo que per-mitiría al sector informal obtener lascredenciales de acceso al crédito o ala facilidad de separación patrimonialentre la persona y el negocio micro-empresarial, mediante la constituciónde personería jurídica que lo habilitapara efectuar contratos y a acceder conmás facilidad a programas de capaci-tación. Más aún, en el caso del comer-cio ambulante, avanzar desde la perse-cución policial o la tolerancia precariaal reconocimiento de un espacio físicoestable y legalizado, donde puede de-sarrollar su actividad, reduce los cos-tos de su informalidad, a la vez que lepuede abrir oportunidades de acceso anuevos mercados y a los recursos pro-ductivos.

La microempresa nos presentauna paradoja. Las empresas de mayortamaño están modificando sus estrate-gias con el fin de competir mejor y au-mentar la productividad en el escena-rio de la creciente globalización de losmercados, para lo que recurren a sis-temas de producción más flexibles quepermitan adaptarse mejor a las varia-ciones de la demanda, a producir notanto masivamente sino más bien a

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pedido y a acercarse al cliente, tantoantes como después de la entrega desus productos. Los pequeños negocioshan cumplido tradicionalmente variosde estos nuevos requisitos, con lo quese les abre una oportunidad.

Para aprovecharla se requiere, sinembargo, de un cambio fundamental enel comportamiento de los microempre-sarios, que implica una profunda trans-formación cultural del sector, que re-querirá a su vez de campañas, progra-mas de capacitación y de una ciertainversión en el esfuerzo del cambio,orientada a promover la asociatividad.Deben pasar desde el individualismo,estrechamente asociado a su tradiciónde surgir a través de sus propios me-dios en un escenario de competenciasalvaje, a la cultura de trabajar en gru-po, pues existen ventajas indudables dela asociación para la producción y lapenetración de los mercados.

Adicionalmente, resulta tambiénnecesario modificar las formas cómoestos microempresarios se relacionancon sus clientes y proveedores y ex-plorar formas inéditas de comunicacióncon diferentes actores. Del trabajo in-dividual, aislado y sin crédito, donde elmercado constituye un cliente con elcual, por lo general, se mantienen rela-ciones basadas en lazos personales, sedebe avanzar hacia una producciónpara el mercado, donde el cliente sedespersonaliza, exige calidad, plazosdefinidos y responsabilidad en las en-tregas. Así como existe flexibilidad en

los modos de producción informal, elsector no dispone de una cultura de pro-ducir para un mercado más exigente.

Para acceder al crédito, el micro-empresario debe relacionarse con unainstitución financiera, lo que significaadquirir nuevos hábitos culturales paraquien no lo ha hecho antes. Asimismo,las vinculaciones con el Estado requie-ren de un cierto aprendizaje del uso delos mecanismos de fomento diseñadospara apoyarlos y doblegar los temoresque suscitan entre los informales loscontactos con ministerios e institucio-nes públicas. Existe, además, un pro-blema de adecuarse a la representa-ción grupal, cuando los beneficios yconcesiones son espacios que se vanadquiriendo como resultado de la ne-gociación social. Ni los microempre-sarios ni sus trabajadores están gene-ralmente afiliados a organizacionesempresariales o sindicales y carecende experiencia reivindicativa en esteplano, salvo aquellos que han llegado ala informalidad por los despidos engrandes empresas. Por otro lado, sólorecientemente en ambos tipos de or-ganizaciones han dejado de visualizarloscomo competencia desleal y han co-menzado a preocuparse de integrarlosy captar sus intereses, principalmentecomo resultado de la búsqueda de unamayor base de representatividad.

Es en esta orientación de transfor-mación cultural que se inscribe la pro-puesta que aquí se presenta. Se tratade contribuir a generar nuevas actitu-

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des y comportamientos que permitanel desarrollo de las microempresas yde los que allí laboran en un ambientemás propicio para su desarrollo inte-gral. Así, la formalización puede abriruna puerta de entrada hacia la ciuda-danía económica plena, la que consti-tuye, a su vez, un prerrequisito paraestar en condiciones de competir conmayores posibilidades de éxito.

La perspectiva propuesta alteralos énfasis aplicados hasta ahora y traeconsigo nuevos derechos y obligacio-nes. Se propone trasladar la acentua-ción prevaleciente en las obligacioneshacia otra basada en los derechos, pueséstos resultan ser instrumentales aldesarrollo y al progreso. La habilita-ción de los derechos puede adicional-mente crear círculos virtuosos que, jun-to con extender la cobertura del marcoregulatorio en la sociedad, generen lascondiciones para que todos los ciuda-danos puedan cumplir con las obliga-ciones, pero también se beneficien delmismo. Esto, en definitiva, constituiríael incentivo necesario para que seantambién los propios informales los prin-cipales interesados en este esfuerzo deformalización y cambio.

Para concluir, conviene recordaral menos dos limitaciones que una es-trategia como la propuesta difícilmen-te puede por sí sola superar. La prime-ra, a la que hemos hecho referenciacon anterioridad, es que existe un seg-mento de actividades de supervivenciacuya formalización poco puede contri-buir a su progreso.

para que la habilitación de derechos re-dunde en beneficios. La titulación, porejemplo, requiere adaptar las institucio-nes financieras para que reconozcanel valor de la propiedad. El acceso aespacios propios y seguros para los am-bulantes requiere apoyo en mercados,créditos y asesorías. El reconocimien-to de las personerías como sujeto em-presarial, laboral y tributario, debe ne-cesariamente estar acompañado deuna activa pedagogía que permita apro-vechar los beneficios de administracióny productividad de registros contables,de separación patrimonial y de relacio-nes laborales más formalizadas. Pue-den también requerirse mecanismos es-peciales e incluso financiamiento, parafacilitar el período de transición.

La propuesta que efectuamos esuna condición necesaria, aunque nosuficiente, para acceder a la moderni-zación. En definitiva, ella agrega unadimensión adicional, la de los derechos,y una orientación diferente, la de cons-tituir ciudadanía económica, a las es-trategias de apoyo productivo al sectorinformal vigentes en muchos de lospaíses de la región.♦

Se proponetrasladar la

acentuaciónprevaleciente en lasobligaciones haciaotra basada en los

derechos, pueséstos resultan serinstrumentales al

desarrollo y alprogreso

La segunda es que,aun en el amplio sectorde actividades que pue-den incorporarse a lamodernización facilitan-do su formalización, losefectos no serán auto-máticos y, posiblemente,tampoco suficientes,pues se precisan medi-das complementarias

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NOTAS1. Trabajo publicado originalmente en el libro “De la informalidad a la modernidad”. Víctor E.

Tokman (Director). Santiago, Oficina Internacional del Trabajo, 2001.2. Escrito por Víctor E. Tokman, Director Regional de la OIT para América Latina y el Caribe.3. La definición de sector informal incorpora a los trabajadores por cuenta propia (excluidos

profesionales y técnicos), familiares no remunerados, empleados y empleadores en establecimientosde menos de cinco trabajadores (dependiendo de la información de los países) y servicio doméstico.Anteriormente se consideraba microempresa a las que tenían hasta diez trabajadores, pero en 1999 seestimó una nueva serie, debido a que los mejoramientos en las estadísticas nacionales permitieronexcluir del sector informal a aquellos establecimientos con más de cinco empleados. Con este cambiometodológico, el tamaño del sector informal en América Latina fue 46.4 por ciento del empleo noagrícola en 1999, mientras que seis de cada diez nuevos empleos creados en la década de los noventafueron informales (OIT, 1999).

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4. En el caso de Chile, en el primer semestre de 2001 el Congreso Nacional aprobó un proyectode ley propuesto por el Ejecutivo para aumentar la recaudación tributaria en hasta 800 millones dedólares anuales hacia el año 2005, cuando opere en plenitud, a través de nuevos mecanismos paradisminuir la evasión y elusión impositiva, estimada en 4,000 millones de dólares anuales. La mayorrecaudación fiscal se destinará a financiar programas de gasto social. El debate político y económicoprevio y posterior se orientó también hacia la búsqueda de mecanismos para disminuir los impuestosa las personas, compensando la menor recaudación resultante con un incremento de la tasa impositivacobrada a las utilidades de las empresas.

5. En Perú, por ejemplo, donde la evasión e incumplimiento tributario son elevados entre lasmicroempresas a pesar de la existencia de leyes de promoción y regímenes especiales para este sector,según la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), cada Sol adicional derecaudación requiere un gasto administrativo de 0.75 Soles (Robles, 1998).

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