Armando Martínez y Daniel Ardila, contrarevolucion-sabanas-tolu-sinu
DAVID ARMANDO MARTÍNEZ ARDILA
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7 LA INTELIGENCIA ESTRATÉGICA MILITAR COMO ELECCIÓN RACIONAL DEL ESTADO HACIA UNA POLÍTICA SOSTENIBLE DE SEGURIDAD NACIONAL DAVID ARMANDO MARTÍNEZ ARDILA PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES MAESTRÍA EN ESTUDIOS POLÍTICOS BOGOTÁ, D.C., JUNIO 2015
Transcript of DAVID ARMANDO MARTÍNEZ ARDILA
7
LA INTELIGENCIA ESTRATÉGICA MILITAR COMO ELECCIÓN RACIONAL
DEL ESTADO HACIA UNA POLÍTICA SOSTENIBLE DE SEGURIDAD
NACIONAL
DAVID ARMANDO MARTÍNEZ ARDILA
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
MAESTRÍA EN ESTUDIOS POLÍTICOS BOGOTÁ, D.C., JUNIO 2015
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LA INTELIGENCIA ESTRATÉGICA MILITAR COMO ELECCIÓN RACIONAL
DEL ESTADO HACIA UNA POLÍTICA SOSTENIBLE DE SEGURIDAD
NACIONAL
DAVID ARMANDO MARTÍNEZ ARDILA
Internacionalista
Trabajo de grado para optar al título de Magister en Estudios Políticos
Director del trabajo de grado
HENRY CANCELADO FRANCO
Politólogo de la Universidad Nacional de Colombia con Maestría en Análisis de
Problemas Contemporáneos de la Universidad Externado de Colombia y del
Instituto de Altos Estudios de América Latina de París.
Director de la Carrera de Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencias
políticas y Relaciones Internacionales de la Pontificia Universidad Javeriana
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
MAESTRÍA EN ESTUDIOS POLÍTICOS
BOGOTÁ, D.C., JUNIO 2015
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Contenido
Pág.
INTRODUCCIÓN .................................................................................................... 13
CAPÍTULO 1 RACIONALIDAD Y SEGURIDAD NACIONAL: UNA RELACIÓN
FUNDAMENTAL EN EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES ........................ 16
1.1. El Modelo de Elección Racional de Allison como evidencia estratégica de
los Estados ......................................................................................................... 16
1.2. Racionalidad y seguridad nacional: Una dicotomía entre la obviedad y la
ruptura ................................................................................................................ 25
1.3. Una mirada histórica a la toma de decisión en materia de seguridad en
Colombia ............................................................................................................ 35
1.3.1. La Regeneración y la Violencia, de la lucha bipartidista al surgimiento
de grupos guerrilleros en Colombia ................................................................. 36
1.3.2. Alternancia de estrategias de seguridad desde el Frente Nacional para
afrontar la violencia en Colombia .................................................................... 39
1.3.3. Una década de aproximación hacia una política pública de Seguridad
en Colombia .................................................................................................... 43
CAPÍTULO 2 INTELIGENCIA ESTRATÉGICA MILITAR: UN ELEMENTO DEL
PODER NACIONAL EXCLUIDO DEL PROCESO DE LA TOMA DE DECISIÓN
EN SEGURIDAD EN COLOMBIA .......................................................................... 49
2.1. La Inteligencia estratégica militar desde una perspectiva teórica ............... 50
2.2 Una revisión de la Inteligencia estratégica militar desde la perspectiva de la
ciencia política .................................................................................................... 61
2.2.1 La filosofía hobbesiana como influyente de la IE ................................... 62
2.2.2 Racionalidad versus IE ........................................................................... 64
2.2.3 Dimensión de la IE militar en el proceso de toma de decisión ............... 67
2.3 La Inteligencia estratégica militar como elección racional del Estado
colombiano ......................................................................................................... 69
10
CAPÍTULO 3 INTELIGENCIA ESTRATÉGICA MILITAR Y ELECCIÓN
RACIONAL: DOS CONCEPTOS ARTICULADOS HACIA UNA POLÍTICA
PÚBLICA DE SEGURIDAD NACIONAL ................................................................ 75
3.1 El marco jurídico de la inteligencia como lineamiento de una política pública
de seguridad ....................................................................................................... 76
3.2 La inteligencia estratégica como elemento –teórico y práctico – fundamental
para la generación de una nueva cultura de seguridad nacional ........................ 81
Conclusiones ........................................................................................................ 85
Referencias............................................................................................................ 88
Anexos .................................................................................................................. 93
11
LISTAS DE DIAGRAMAS
Pág.
Diagrama 1……………………………………………………........... 14
Diagrama 2……………………………………………………........... 20
Diagrama 3…………………………………………………………… 22
Diagrama 4……………………………………………………………. 40
Diagrama 5……………………………………………………………. 48
Diagrama 6……………………………………………………………. 62
Diagrama 7……………………………………………………………. 63
12
LISTA DE ANEXOS
Pág.
Anexo A………………………………………………………………
86
Anexo B………………………………………………………………
92
Anexo C………………………………………………………………
96
Anexo D……………………………………………………………..
103
13
INTRODUCCIÓN
Tradicionalmente los estudios de Ciencia Política han apuntado hacia la
comprensión de cómo se forman las relaciones de poder entre gobernados y
gobernantes, cómo el poder responde a las demandas del pueblo, el diseño de las
políticas públicas o el vínculo entre poder y seguridad. Sin embargo, este último
aspecto se ha convertido en un referente para la presente investigación, en tanto
que existe una dicotomía de los Estados frente al “deber ser “ y el “ser” al
momento de tomar decisiones, puesto que el primero sugiere que estas deben ser
tomadas de acuerdo con los intereses nacionales y en beneficio de la nación;
mientras que, el segundo demuestra que, en la práctica las decisiones están más
relacionadas con las nociones de poder del ente gubernamental que con los
intereses nacionales.
En este contexto, la seguridad nacional –como principal interés de las naciones-
ha sido el objeto de estudio de esta investigación, y con ella la Inteligencia
estratégica militar, como uno de los elementos –no reconocidos- del poder que
puede contribuir a que las decisiones sean tomadas con base en el “deber ser”,
por lo cual esta investigación tiene como objetivo general analizar la inteligencia
estratégica militar como instrumento para la toma de decisiones en materia de
seguridad.
Para ello, la investigación se desarrollará en tres partes, la primera, que pretende
analizar el modelo de elección racional de Allison frente a la toma de decisiones
en materia de seguridad; la segunda, identificar la Inteligencia estratégica militar
como instrumento del poder nacional para la toma de decisión; y la tercera, sugerir
una nueva cultura de seguridad nacional a partir del diseño de una política pública
de seguridad.
14
En esta medida, cada una de las partes será abordada en un capítulo de
investigación así: el primero, denominado “Racionalidad y Seguridad Nacional:
Una relación fundamental en el proceso de toma de decisiones”, a través del cual
se estudiará el modelo de elección racional de Allison (1971); la relación entre
racionalidad y seguridad nacional; y por último, se hará una revisión histórica a la
toma de decisión en materia de seguridad en Colombia –como caso de estudio
seleccionado-.
El segundo capítulo, “Inteligencia estratégica militar, un elemento del poder
nacional excluido del proceso de la toma de decisión en Colombia” muestra la
construcción teórica de la Inteligencia estratégica militar, a partir de ello una
observación de la misma desde la óptica de la ciencia política, y por último, cómo
ha sido abordada en materia de seguridad en Colombia.
A partir de las demostraciones de los dos primeros capítulos, el tercer y último de
estos, “Inteligencia estratégica militar y elección racional: Dos conceptos
articulados hacia una política pública de seguridad en Colombia” evidencia la
necesidad de generar una nueva cultura en torno a la seguridad nacional a partir
de la integración de los campos del poder y el marco jurídico colombiano de la
Inteligencia estratégica militar. Lo cual, permitió demostrar la tesis central: la
inteligencia estratégica militar es la elección racional del Estado para la
consolidación de una política pública de seguridad en Colombia desde una
perspectiva de la ciencia política.
La metodología utilizada para el desarrollo de estos tres capítulos fue el método
de caso de estudio, para demostrar con el caso colombiano, la relación entre
Inteligencia estratégica militar y política pública de seguridad; la revisión
documental, y la realización de entrevistas a expertos –que constituyen los anexos
de la investigación-, con el fin de establecer análisis comparativos que llevaron a
concluir con la demostración de la tesis –como se dijo en el párrafo anterior-.
15
16
CAPÍTULO 1
RACIONALIDAD Y SEGURIDAD NACIONAL: UNA RELACIÓN FUNDAMENTAL
EN EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES
Desde la perspectiva del realismo político, la seguridad no solo ha sido el fin último
de los individuos y de las sociedades políticas, sino también “el aspecto más
sorprendente de la cultura creada durante la post Guerra Fría, en la que renació el
interés académico por comprender la gran estrategia y el comportamiento de los
Estados” (Lantis, 2002, pág. 87). Es por ello, que en este capítulo se pretende
analizar el modelo de elección racional propuesto por Graham Allison (1971) en
materia de seguridad nacional, con el fin de aportar a través de la investigación, un
nuevo elemento teórico para los estudios en Ciencia Política, que permita
comprender las fallas del Estado colombiano en la toma de decisión frente a la
seguridad.
De acuerdo con lo anterior, el capítulo se desarrollará en tres partes, por un lado,
establecerá un análisis teórico del modelo de elección racional como garante de la
estrategia estatal; por otro lado, analizará la relación taxativa entre elección
racional y seguridad nacional; y finalmente, estudiará a Colombia desde una
perspectiva histórica, que permita analizar los factores que se han tenido en
cuenta para la toma de decisiones en materia de seguridad nacional.
1.1. El Modelo de Elección Racional de Allison como evidencia estratégica
de los Estados
La toma de decisión ha sido una fascinación estratégica para la comprensión de
los eventos que han determinado los escenarios de paz y de guerra, incluso desde
“la historia greca y los primeros estudios teóricos de política como Las Guerras del
17
Peloponeso por Tucídides” (Yanarella, 1975, pág. 156). No obstante, la contención
de la Guerra Fría (1945 – 1990) resulta ser un período fundamental para
comprender las dinámicas de la toma de decisión, aun cuando Alvin y Heidi Tofler
(1997) critiquen que “la mayoría de las tentativas de cartografiar el sistema
comienzan con la Guerra Fría, como si este fuese la fuerza principal que lo
cambia” (Pág. 336).
En este sentido, y desde el estudio de la toma de decisión por parte de los
Estados, se toma como referente uno de los acontecimientos más relevantes
durante la Guerra Fría: la Guerra de los Misiles (1962), como inspiración de la
investigación doctoral de Allison, Esencia de la Decisión, acerca del intento por
comprender la conducta gubernamental analógicamente como un acto intencional
(Allison, 1971, pág. 21).
De acuerdo con lo anterior, el estudio de los procesos de toma de decisión implica
sumergirse en la complejidad de posibilidades –estratégicas- que pueda tomar un
actor frente a un escenario específico, que por lo general está relacionado con
crisis, por lo que Allison, sugiere que la comprensión de la introducción de misiles
ofensivos estratégicos de la Unión Soviética en Cuba, implica hacer una revisión
categórica según el ángulo visual; es decir, analizar las otras posibilidades de
acción que se podían haber tomado, y evidentemente no se hizo (Allison, 1971,
pág. 11).
El estudio de posibilidades de decisión pone de manifiesto un juego entre los
actores, en la medida en que la acción de uno de ellos genera inevitablemente la
reacción de otro, lo que exige un cálculo de probabilidades entre ganancias
absolutas y relativas –si se ve desde un paradigma neorrealista-. De acuerdo con
el caso de estudio de Allison, una decisión equivocada por parte de Estados
Unidos o de la Unión Soviética, podía representar la mortandad de “100 millones
18
de norteamericanos, más de 100 millones de rusos y millones de europeos por el
precipicio de una guerra nuclear” (Allison, 1971, pág. 19).
La característica de intencionalidad es la que define a las decisiones
gubernamentales como un acto estratégico, sin embargo, en contraposición a lo
planteado por Allison, en esta investigación se hará énfasis en los fines nacionales
(elección racional), más que en los organizacionales o políticos como referentes
de los Estados para garantizar la seguridad nacional. Si bien, las decisiones han
sido tomadas de manera burocrática (como se verá en la tercera sección de este
capítulo), esto explica las razones por las que Colombia no ha diseñado una
verdadera política pública de seguridad.
Desde esta perspectiva, la elección racional –a la que hace referencia la
investigación- no responde a un actor sino a un factor; es decir, que las
posibilidades de toma de decisión de un sujeto están condicionadas por diferentes
elementos cuya elección determina el carácter racional, burocrático u
organizacional de la decisión tomada por el actor, ya que:
Allison asume que los tomadores de decisión son racionales (…) pero otros
psicólogos políticos como Robert Jervis y John Steinbruner, mantienen que todos
los agentes tienen capacidades cognitivas limitadas, lo que genera una continua
posibilidad de dicotomía entre la perfección o imperfección racional de los agentes
(Bendor, J. & Hammond, T. , 1992, pág. 303).
Esta perfección o imperfección está determinada por el acceso o el nivel de
información que tenga el ente encargado de la toma de decisión al momento de
tomarla. En otras palabras, el nivel de información ofrece las diferentes
posibilidades estratégicas que puede tomar el agente frente a un escenario
específico, lo que determina la elección racional como una jugada estratégica del
ente elector.
19
De acuerdo con Thomas Schelling (1960) la estrategia tiene como elemento
fundamental la disuasión, ya que debate a los actores entre la estabilidad del
balance y la vulnerabilidad, lo que genera un escenario de cálculos respecto a
quien actúa primero y quién después. No obstante, en los casos en los que la
disuasión no se da entre actores, sino de parte de un solo actor frente a múltiples
escenarios, la elección racional apunta no en términos de “quién primero” sino,
¿qué reacción puede generar una decisión?
A partir de los planteamientos de Allison, Schelling, Bendor y Hammond se puede
considerar un modelo estratégico, en el que las elecciones racionales están
determinadas por el cálculo (entre acción versus reacción) según el nivel de
información con la que cuentan los entes tomadores de decisión; en tanto que “las
herramientas que se necesitan como sistema de apoyo a un modelo de decisión
son: comunicaciones, proceso de la información, procedimientos operacionales, y
relaciones operacionales” (Perry, W. & Moffat, J., 1997, pág. 457).
Este sistema de apoyo es el que permite hacer una evaluación sobre los cálculos
para la toma de decisión, la cual tiene como resultado una matriz de ventajas que
determinará la posición estratégica que debe asumir el agente encargado frente a
un “juego de conflicto interdependiente” (Allison, 1971, pág. 38).
El juego de conflicto interdependiente planteado por Allison, pone de manifiesto
que la elección de un actor depende de lo que elija el otro, lo que aplica
perfectamente en el análisis de la política exterior; no obstante, como se ha venido
insistiendo en este capítulo, la elección racional no es un elemento exclusivo de
actores, sino también de factores que pueden cambiar el rumbo de las decisiones
del ente encargado de este proceso.
Es decir, que la elección racional en términos de política interna hace referencia a
aquellos fines esenciales –variable independiente-, e inherentes al elector –
20
variable dependiente-, en donde la elección racional es esencialmente un
instrumento del poder nacional que permita identificar las posiciones estratégicas
del Estado frente a asuntos específicos que exijan una decisión, lo que expresa
“un contraste entre las estrategias de defensa tradicionales y alternativas (…)
frente a la estructura lógica de la toma de decisión en materia de seguridad”
(Shenfield, 1992, pág. 518).
Esta cuestión frente a la defensa y la seguridad, es la que otorga un nivel
estratégico a la elección racional en materia de toma de decisión política, lo que
implica la necesidad de coordinar y alertar de manera inteligente los factores de
influencia que puedan generar un cambio en las expectativas (Allison, 1971, pág.
40).
Para comprender de una mejor manera la reformulación teórica que se ha venido
planteando del modelo de elección racional como herramienta de análisis de la
política interna y no de la exterior; en la que el juego de posibilidades para la toma
de decisión no está planteado por la acción versus reacción entre actores, sino por
la capacidad de un solo actor –en este caso el Estado- de responder a posibles
escenarios a partir de elecciones racionales, se ha decidido elaborar el
diagrama No. 1.
De acuerdo con el diagrama Nivel Estratégico de la elección racional hay un actor,
encargado de la toma de decisión –para este caso, el Estado-, quien tiene a su
disposición una serie de instrumentos que le proporcionan el nivel de perfección e
imperfección, de acuerdo con la información de posibles factores de afectación,
que lleva a la coordinación de acciones y alertas inteligentes, cuya elección estará
determinada por la racionalidad, independientemente del sujeto que represente al
ente tomador de decisión.
21
Diagrama 1: Nivel estratégico de la elección racional
Elaborado por: David Armando Martínez Ardila
Este nivel estratégico es el que permite identificar unos posibles riesgos, como lo
diría Herman Kanh (1965) frente a beneficios y pérdidas, en la medida en que los
primeros están determinados por la efectividad de la elección racional –
instrumento utilizado para la toma de decisión-, mientras que las segundas, por un
error en el cálculo de probabilidades, lo que puede presentarse cuando los
instrumentos son netamente percepciones burocráticas.
El error de cálculo y las percepciones burocráticas son producto de “las inevitables
incertidumbres, desinformaciones, desorganizaciones o incluso colapso de las
unidades organizadas” (Allison, 1971, pág. 41) que surgen cuando las decisiones
son tomadas con base en la burocracia o lo político, y no en instrumentos
22
racionales, puesto que las primeras son volubles, mientras que los instrumentos
racionales son sostenibles desde una mirada institucional, en tanto que “las
decisiones individuales se basan en consideraciones del interés propio” (Quinn,
1975, pág. 19).
Las decisiones con base en el interés propio, hacen que estos sean los que
modifiquen los escenarios en los momentos en que la información no es lo
suficientemente precisa, lo que reduce el nivel estratégico al estar determinado por
la voluntad burocrática –la cual no siempre concuerda con el escenario real, sino
que puede responder a uno imaginado-.
En este contexto, la información no solo es capaz de predecir acciones enemigas,
sino que más aun, es la que proveerá el conocimiento acerca de escenarios
proyectivos, con el fin de reducir la posibilidad de afrontar situaciones sorpresivas
en las que la presencia de riesgos ya es inminente. Desde la mirada teórica de
Allison la información debe apuntar hacia cuatro componentes fundamentales: “los
objetivos políticos; lo medios accesibles para alcanzar dichos objetivos; los
principios que guían el empleo de los medios; y, los condicionamientos
operacionales” (Allison, 1971, pág. 46).
Los cuatro componentes de Allison comprueban la bifurcación planteada entre
intereses nacionales y política pública de seguridad, que si bien ya había tratado
de aflorar no lo logró hasta este momento de la investigación donde se muestra
que los medios para obtener la información y los principios que guían los medios
no han sido del todo claros para el Estado. De esta manera, parece que surge un
cuestionamiento acerca del rol de las fuerzas militares frente al nivel estratégico
que se ha venido abordando de forma conceptual, a lo que Allison puede
responder que “la fuerza militar son los medios elegidos para implementar
objetivos estratégicos y doctrinas militares” (Allison, 1971, pág. 51); sin embargo,
algunos teóricos como Huntington (1957) han considerado que debe existir un
23
“modelo de control civil objetivo que enfatice en la separación formal de las
funciones gubernamentales civiles y militares” (Chittick, 1988, pág. 181).
No obstante, otros autores como Sarkesian (1980) consideran que debe existir un
modelo de equilibrio, que reconozca a los militares como actores políticos en un
sistema democrático, en tanto que los militares son políticamente neutrales y por
ende no se restringen a sí mismos a hacer una recomendación, aun cuando la
decisión pueda tener una implicación militar (Chittick, 1988, pág. 181).
Desde esta perspectiva y de acuerdo con lo que se ha venido planteando durante
el desarrollo de este capítulo, el modelo estratégico expuesto en la página 5
(diagrama 1) está elaborado sobre una cuestión específica: seguridad nacional,
frente a la cual el Estado –actor que toma las decisiones-, es alimentado por un
instrumento que proveerá la perfección o imperfección de la información a través
de un instrumento capaz de coordinar esfuerzos y dar alertas inteligentes, y el cual
será direccionado por las fuerzas militares, lo cual será profundizado en la
siguiente parte de este capítulo.
En lo concerniente a esta primera parte, se ha pretendido exclusivamente
demostrar que el modelo de elección racional es el instrumento estratégico del
Estado para la toma de decisiones frente a cuestiones fundamentales como
seguridad y defensa nacional, en tanto que la decisión no está determinada por el
nivel de racionalidad del ente encargado de la toma de decisión, sino en la
racionalidad de los instrumentos que provean la información para el proceso de
toma de decisiones.
En otras palabras, el sujeto que adquiere el adjetivo de “racional” no es el actor
sino el medio, en la medida en que debe ser políticamente neutral para que las
decisiones no sean producto de un proceso burocrático, en el que las decisiones
son tomadas a partir de un cálculo entre los intereses propios de los entes
24
encargados de la toma de decisión; sino que por el contrario, sean racionales, ya
que el cálculo se da sobre factores o circunstancias que representan un riesgo y
que exigen coordinaciones y alertas inteligentes y estratégicas para su
neutralización.
Este planteamiento deduce que en el ámbito de la seguridad nacional ha faltado
un instrumento realmente estratégico y una política claramente definida que lleve a
responder a las nuevas amenazas surgidas desde el fin de la Segunda Guerra
Mundial, y pese a que se consideraba una falla del Estado colombiano, lo es
también de otras naciones como Estados Unidos, puesto que Kissinger (1957)
afirmó que la necesidad de elegir ha identificado la dificultad de la doctrina
estratégica de pensar en posibilidades de transformación (Allison, 1971, pág. 53).
Por lo tanto, se puede afirmar que en materia de seguridad el mayor problema que
enfrentan los Estados es la toma de decisión burocrática, en tanto que “el proceso
es viciado por la cantidad de información recibida (…) lo que hace que parezca un
árbol de navidad en el que los intereses de cada grupo representa una posición
política diferente” (Doyle, 2007, pág. 628).
Otra de las fallas atribuidas a las decisiones burocráticas es que no permiten
establecer cuáles son los objetivos por los que se debe trabajar, y en esta medida
tampoco es claro el cálculo estratégico que se debe realizar en torno a las
ganancias y las pérdidas, puesto que estas serán determinadas por el valor
atribuido por los intereses propios.
En este sentido, es preciso identificar cuatro conceptos claves del modelo de
elección racional, que evitaran el posicionamiento de los intereses burocráticos:
los fines y objetivos, las alternativas, las consecuencias, y la elección, que de
acuerdo con el enfoque teórico propuesto para la investigación, los fines y
objetivos estarán representados por la seguridad nacional; las alternativas, por los
25
instrumentos que tiene a disposición el Estado para garantizar el fin; las
consecuencias, por los resultados obtenidos según el instrumento seleccionado; y
la elección, que será racional en la medida en que brinde alertas inteligentes a
partir de la perfección o imperfección de la información.
De esta manera, se ha contextualizado teóricamente el enfoque de la ciencia
política que explica la ausencia de una política pública de seguridad en Colombia,
y para hacer una aproximación a la misma se ha logrado analizar el modelo de
elección racional como herramienta estratégica del Estado a partir de una
reformulación en cuanto a lo “racional” no como actor sino como instrumento, el
cual será abordado con mayor profundidad en el capítulo 2 de la investigación.
1.2. Racionalidad y seguridad nacional: Una dicotomía entre la obviedad y
la ruptura
De acuerdo con la sección anterior de este capítulo, al momento de estudiar la
racionalidad se debe hacer una “distinción entre el modelo de actor racional y los
presupuestos de elección racional” (Zagare, 1990, pág. 238) que aunque parecen
sinónimos han sido centro de varias discusiones, por lo que se hace imperioso
resaltar –una vez más- que para el objeto de la investigación se hará referencia a
la elección racional como objeto y no como sujeto. Si bien el planteamiento de
Allison –frente al modelo de actor racional- sugiere que todas la decisiones en
materia de seguridad deben ser tomadas con base en elecciones racionales,
concluye que estas han sido afectadas por posiciones burocráticas, por lo que en
este capítulo se pretende demostrar la dicotómica relación entre racionalidad y
seguridad, ya que aun cuando parece ser obvia teóricamente, desde el empirismo
sencillamente resultan no estar relacionados.
26
La ruptura entre racionalidad y seguridad se da a partir de la confusión al
categorizar los sujetos como racionales –actores- y no las preferencias que tienen
al momento de tomar una decisión –elecciones-, lo que para Herbert Simon (1976)
se ha convertido en un problema frente a la racionalidad como procedimiento. A
partir de este planteamiento se puede afirmar que las fallas de la toma de decisión
en materia de seguridad se fundamentan en la irracionalidad de sus elecciones
más que de sus actores, debido a que las primeras se han visto influenciadas por
intereses burocráticos sin querer decir que las decisiones no hayan sido tomadas
con base en un cálculo racional.
Por lo tanto, la calificación de racional o no respecto a un actor, implica la inclusión
de una dimensión subjetiva frente al conocimiento de los intereses tenidos en
cuenta para la toma de decisión, en tanto que esta última es el resultado de “un
cálculo lúcido y sereno del actor, luego de considerar todos los cursos de acción
posible tras ponderar los pro y contra de cada uno de ellos” (Zagare, 1990, pág.
239).
En este sentido, la racionalidad de la elección implica que la toma de decisión no
está en cabeza de un solo actor, sino de varios actores relevantes que tienen una
percepción precisa de las preferencias que les conciernen y de sus implicaciones
frente a “elecciones tácticas que puedan afectar sus concesiones o amenazas”
(Zagare, 1990, pág. 239), por lo que no se puede hablar de actores racionales,
cuando los cálculos están influenciados por predisposiciones psicológicas o
deficiencias afectivas o emocionales.
Esta predisposición es la que ha determinado la paradójica yuxtaposición entre
seguridad y racionalidad, al estar influenciada por los intereses –personales- de
los actores encargados de la toma de decisión, lo que implica que el análisis de
los pro y contra está determinado por un cálculo de ganancias y pérdidas para el
gobierno más que para el objeto del Estado: la seguridad –en este caso-. Es decir
27
que, la razón por la que las decisiones son consideradas burocráticas como lo
afirmó Allison, es porque aunque pareciera obvio que las decisiones frente a
cuestiones de seguridad son racionales, la relación de facto ha estado
caracterizada por la ruptura, en tanto que la racionalidad se da como producto de
un balance de elecciones frente a la legitimidad y estabilidad del poder, y no frente
a la racionalidad de las elecciones respecto al cumplimiento de metas.
Lo anterior, define explícitamente la diferencia entre la racionalidad del actor y la
de las elecciones, lo que lleva a comprender que las decisiones en materia de
seguridad han sido producto del proceso de racionalidad de los actores frente a
aspectos de interés más que de elección, en tanto que lo primero lleva a la
definición de políticas gubernamentales con el fin de mantener la legitimidad del
poder, mientras que lo segundo, a políticas de Estado que trasciendan más allá
del actor que ejerza la toma de decisión. Para su mejor comprensión, se ha
elaborado el siguiente diagrama, en el que se compara de forma paralela los
resultados de la racionalidad tanto del uno como de las otras.
Diagrama 2: Racionalidad vs. Seguridad
Elaborado por: David Armando Martínez Ardila
28
De acuerdo con el cuadro anterior, la ruptura entre racionalidad y seguridad está
determinada por el conflicto de intereses que se da al interior del proceso, lo que
ubica el debate en una perspectiva hobbesiana, donde predomina la naturaleza
pesimista del hombre, caracterizada por la confrontación entre actores debido a la
insaciable búsqueda por la supervivencia –o la seguridad- y por ende, la
competencia por el poder, en tanto que “la teoría de Hobbes demuestra que la
acción racional es producto de un cálculo entre fuerzas internas y externas” (Van
Mill, 1994, pág. 286).
Por lo tanto, la racionalidad para Hobbes, resulta ser una condición obvia para
alcanzar la seguridad en tanto que “la ampliación del término guerra incluye la
anticipación (…) y la preservación propia a través de medidas de precaución”
(Nyquist, 2009, pág. 2), que solo pueden ser logradas mediante el cálculo de
probabilidades que proyecte los resultados –o consecuencias- de tomar o no una
acción.
Desde esta perspectiva, la deliberación racional hobbesiana permite responder a
una “experiencia de vulnerabilidad que reconoce el poder como la capacidad
necesaria para mantener la paz” (Cooper, 2007, pág. 520), en tanto que propone
una dimensión reflexiva de la racionalidad frente al poder, como características del
actor y no de las elecciones como sugiere la investigación.
Esta racionalidad del actor está determinada por el nivel de información que
posea –como se había dicho en la sección anterior-, por lo que se puede afirmar
que la racionalidad de la elección depende del nivel de información que esta
pueda brindar para alcanzar un fin determinado, como lo diría Herbert Simon
(1976) quien a diferencia de Allison, estudió la racionalidad como proceso de las
elecciones y no como característica de los actores. En otras palabras, se puede
afirmar que las elecciones –para que sean racionales- deben responder a un nivel
suficiente de información, capaz de brindar a los actores –que naturalmente tienen
29
limitaciones de conocimiento- un panorama más amplio de las probabilidades que
representa la toma de decisión.
A partir de lo anterior, Simon propuso la tipología de la toma de decisión, la cual
plantea unos posibles escenarios teniendo en cuenta el nivel de actores (uno,
algunos con objetivos comunes, o algunos con objetivos diferentes) versus el nivel
de información que poseen, lo que puede determinar el carácter de racional o no
(como se evidencia en el diagrama 3).
Si los tomadores de decisión son perfectamente racionales, quiere decir que están
imperfectamente informados; es decir, que sus resultados son inciertamente
prospectivos, mientras que cuando son completamente informados no son
inciertamente retrospectivos o prospectivos, sino que el resultado depende del set
de movimiento, en tanto que los jugadores conocen la estructura del juego, lo que
hace que se generen diferentes escenarios a través de la combinación de
movimientos (Bendor, J. & Hammond, T. , 1992, pág. 303).
Diagrama 3: Tipología del proceso de toma de decisión
Fuente: (Bendor, J. & Hammond, T. , 1992, pág. 303)
30
La comprensión de la importancia del nivel de información para la toma de
decisiones, afirma la necesidad de los actores de hacer elecciones racionales; es
decir, “un cálculo estricto de costo – beneficio frente a los objetivos” (Varshney,
2003, pág. 86) con el fin de tomar decisiones que lleven a alcanzarlos y que
permitan comprender las capacidades, motivaciones y acciones de otros actores o
factores que puedan afectar el cumplimiento de objetivos.
Como se ha podido demostrar en esta segunda parte del capítulo, varios teóricos
han escrito acerca de la obvia relación entre racionalidad y seguridad; no obstante,
existen diferentes planteamientos acerca de la racionalidad como instrumento del
actor o como procedimiento, que han llevado a minimizar su aplicabilidad como el
cálculo de los actores frente a los objetivos, lo que rompe en definitiva la esencia
de la racionalidad como determinante de la toma de decisión, en tanto que esta se
convierte en una variable dependiente del actor –quien tiene una permanencia
temporal limitada frente al proceso de toma de decisión-, reduciendo las
elecciones a una estrategia temporal de los actores de turno. En otras palabras “la
racionalidad se convierte en una subjetividad política; es decir, la más fuerte
evidencia de inseguridad” (Cooper, 2007, pág. 541).
La subjetividad política no solo hace referencia a la toma de decisión como
resultado del proceso, sino incluso a la formulación de objetivos, debido a que
dependen de la racionalidad –subjetividad- del actor, y les otorga un límite
temporal, pese a que “la seguridad nacional y los intereses nacionales son las
principales categorías en las que se conciben los objetivos estratégicos” (Bendor,
J. & Hammond, T. , 1992, pág. 305) de una nación.
En este sentido -y como se ha reiterado-, la ruptura de la relación entre
racionalidad y seguridad radica en que la primera ha sido aplicada como
característica de los actores y no como el rasgo definitorio de las elecciones que
pueden tomar los actores. El caso de estudio más referenciado a la hora de
31
abordar la relación entre estos dos conceptos, es el de Allison por el que se
explican las posiciones y argumentos de estas, por parte de Estados Unidos y la
URSS frente a la Crisis de los Misiles; sin embargo, el estudio se queda corto a la
hora de explicar la racionalidad como un proceso que pueda llevar hacia el diseño
de políticas públicas en materia de seguridad, al examinar la toma de decisión
solamente respecto a amenazas externas.
En contraste, las medidas internas de seguridad han estado caracterizadas por la
tendencia de ser racionales instrumentalmente; es decir, que se ha recurrido al
aumento en la inversión tecnológica, sin que esto contribuya hacia ”una nueva
cultura de seguridad nacional (…) en tanto que esta ha sido determinada por el
diseño de políticas irracionales” (Rankin, 1986, pág. 253) que mantienen la
preparación de un Estado en términos de seguridad a la del escenario de la
Guerra Fría e incluso de la Segunda Guerra Mundial, donde las principales
amenazas provenían del exterior y en su mayoría, hacían referencia a otros
Estados.
Hoy en día, la seguridad ha tomado otras connotaciones no solo por la inclusión
de nuevos temas que han llevado a la evolución de la seguridad nacional hacia
Nuevas Dimensiones de la Seguridad Humana, que incluye ámbitos como “la
seguridad alimentaria, la económica, de la salud, del medio ambiente, comunitaria,
personal y política” (Fondo Fiduciario de las Naciones Unidas para la Seguridad
Humana, 2012, pág. 7),lo que exige a los Estados la capacidad de responder a las
amenazas de forma eficiente y oportuna a través del diseño de políticas públicas
que vayan más allá del período gubernamental.
El diseño de una política pública de seguridad implica hacer un cálculo de los
instrumentos del Estado para responder a las amenazas internas y externas,
teniendo en cuenta los factores que han caracterizado durante esta sección la
relación entre seguridad y racionalidad; es decir, el nivel de información de los
32
actores para la toma de decisión y la definición de objetivos estratégicos para el
país, lo que implica reconocer que “el Estado ha emergido como la principal fuente
de inseguridad” (Rankin, 1986, pág. 253) en tanto que sus decisiones han sido
producto de la subjetividad del poder.
La subjetividad del poder es la que ha llevado a la predominancia de la
racionalidad del actor al momento de tomar decisiones y consecuentemente a la
ruptura de la relación entre racionalidad y seguridad, por lo que la literatura
relacionada con ello data de las décadas del 60 al 90, cuando Allison innovó con
su estudio acerca de la Guerra de los Misiles para comprender por qué los actores
actúan como lo hacen, y las reacciones que esto pudo tener desde otras
perspectivas teóricas. No obstante, el tema ha sido dejado de lado, sin profundizar
en la racionalidad como el procedimiento fundamental para que un Estado genere
un efectivo proceso de toma de decisión en materia de seguridad.
De esta manera, se demuestra la necesidad de crear una nueva cultura en torno a
la seguridad nacional, en donde el contexto hobbesiano pueda ser afrontado
mediante estrategias racionales y sostenibles, más que a partir de lineamientos
políticos temporales, puesto que:
Para determinar si hay racionalidad y un método para la elaboración y ejecución
de la seguridad (…) basta ver que en el primer caso se tendrá una política pública
de seguridad mientras que en el segundo un conglomerado de relaciones de
seguridad (Arteaga, 2006, pág. 7).
La ruptura de la relación entre seguridad y racionalidad se argumenta como la falla
principal de los Estados para responder a los retos y desafíos de las nuevas
amenazas, debido a que esto ha llevado a que las instituciones de seguridad no
respondan a objetivos estratégicos del Estado, sino a ideales políticos que
representen la legitimidad del poder del actor de turno encargado del proceso de
la toma de decisión. Por lo que se puede afirmar, que la obviedad a la que ha sido
33
expuesta la articulación entre seguridad y racionalidad, es coherente solamente
frente a la racionalidad como modelo del actor y no frente a las elecciones.
Es en las elecciones –como instrumentos del poder nacional- que el ente
encargado de la toma de decisión puede aplicar la racionalidad, logrando
responder de manera efectiva a las amenazas a la seguridad, y no postergando la
solución de gobierno en gobierno de acuerdo con las percepciones subjetivas que
este pueda tener frente a los problemas de inseguridad.
Sin embargo, en este punto puede surgir el interrogante acerca de ¿cuáles son
esas elecciones racionales a las que se enfrenta el Estado para diseñar una
política pública de seguridad nacional? Pues bien, para responder a este
interrogante se debe condensar los hallazgos de esta segunda sección, por un
lado es claro que los actores encargados de la toma de decisión del Estado
afrontan una constante lucha de intereses entre lo que puede representar
legitimidad para su poder y lo que proporciona bienestar al país, para lo cual
surgen unos instrumentos de poder que buscan el equilibrio entre los ideales del
gobernante y los de la nación.
Si bien este equilibrio debe ser definido por un equipo gubernamental
determinado, deben existir las garantías de sostenibilidad aun cuando el equipo no
sea el mismo. Para ello, se debe recurrir a instrumentos del poder –quienes
usualmente guardan distancia de la política para evitar ser persuadidos por la
misma- y que están representados a través de instituciones como la Constitución y
las leyes, y respaldados por entidades de seguridad como las Fuerzas Armadas –
quienes por lo general mantienen un carácter neutral-.
A través de la Constitución los Estados pueden definir los intereses nacionales y
con base en ello las políticas públicas que lleven a su materialización,
independientemente de quién ostente el poder de toma de decisión en un
34
momento determinado, pues los instrumentos del poder serán los encargados de
velar por el cumplimiento de dichas políticas públicas.
La delimitación entre políticas públicas y actor –encargado de la toma de decisión-
es la que garantiza que el poder político solamente sea “la capacidad de ciertos
individuos y agrupaciones de representar a la totalidad como tal” (Godelier, 1998,
pág. 15); es decir, que limitará la posibilidad de tomar atribuciones que favorezcan
la legitimidad del poder aun cuando esto no contribuya a garantizar los intereses
nacionales.
En este sentido se puede afirmar que las “instituciones políticas son el método
para defender y regular la distribución y el ejercicio del poder, ante la batalla que
este genera” (Partridge, 1963, pág. 117) ya que son las encargadas de establecer
el control sobre los actores que lo ejercen ante la probabilidad de ser viciados por
las ambiciones que el mismo ostenta. Este control no solo se ejerce sobre las
acciones de los actores sino que además, garantiza la consecución de las líneas
estratégicas trazadas para dar cumplimiento y continuidad a las políticas públicas.
Estas dos últimas –cumplimiento y continuidad- son las características
fundamentales de una política pública, sin querer decir que estas no deban ser
adaptadas a nuevos escenarios, sino que por el contrario deben velar por la
garantía de los intereses nacionales ante cualquier escenario. Esta es la forma en
que se articulan los términos propuestos en esta segunda parte del capítulo:
racionalidad y seguridad, frente a un área específica.
De esta manera, se puede considerar que la seguridad y la racionalidad son dos
términos complementarios, en la medida en que la primera constituye uno de los
intereses nacionales fundamentales de todos los Estados, y la segunda, la
característica que hace de las elecciones del actor encargado de la toma de
decisión una herramienta útil para la garantía de la primera. Sin embargo, en este
35
punto se puede reconocer que la mayoría de países, y particularmente el caso de
estudio escogido para la investigación –Colombia- carecen de una elección
racional que garantice la seguridad.
Es por ello, que teniendo en cuenta las características acá definidas como el nivel
de información, la inclusión de actores, entre ellos los que no tengan un rol
político, y la definición de objetivos nacionales se puede hablar de una política
pública de seguridad y de las elecciones racionales del Estado para garantizar su
cumplimiento. Por ende se puede concluir en este apartado, que si bien parece
obvio que la seguridad y la racionalidad están estrechamente relacionadas, estas
se han visto afectadas por la subjetividad del poder al ser considerada como la
racionalidad de los actores, sin reconocer que esta es la característica
fundamental de los instrumentos del poder nacional como sujetos neutros de la
actividad política y por ende capaces de proveer el nivel: completamente
informado.
Finalmente, para demostrar lo teóricamente expuesto se ha decidido observar a
Colombia, con el fin de examinar los éxitos y fracasos de las estrategias
gubernamentales en materia de seguridad, para comprender la ruptura de la
relación entre racionalidad y seguridad en el caso de estudio seleccionado.
1.3. Una mirada histórica a la toma de decisión en materia de seguridad en
Colombia
La tercera parte de este capítulo –como se dijo anteriormente- se dedicará a
analizar desde una perspectiva histórica la toma de decisión en materia de
seguridad en el caso colombiano, partiendo de la premisa que “Colombia es un
país donde la violencia ha crecido abrumadoramente durante los años recientes,
alcanzando extremos en extensión y duración” (Richani, 1997, pág. 37), por ende,
36
resulta particularmente complejo el estudio de las decisiones respecto a la
seguridad, en tanto que estas se han visto desafiadas por los continuos fracasos
ante la ineficacia de las mismas.
Aunque los términos “fracaso” e “ineficacia” son susceptibles de generar algún tipo
de debate sobre su precisión o no, la investigación hará referencia a estos dos
para adjetivar las fallas del Estado hacia la consolidación de una política pública
de seguridad en Colombia, pese a las importantes contribuciones que se han
logrado en este campo. Para su mejor comprensión, esta sección contextualizará
brevemente el conflicto de Colombia y seguidamente, estudiará las estrategias de
seguridad más relevantes, adoptadas durante los diferentes gobiernos
presidenciales. Para lo cual se ha decidido dividir el análisis en tres partes: la
primera, en la que se contextualiza el origen del conflicto colombiano; la segunda,
que observa la alternancia en las estrategias de seguridad desde el frente
nacional, y por último, el análisis de una aproximación hacia una política pública
de seguridad en Colombia.
1.3.1. La Regeneración y la Violencia, de la lucha bipartidista al surgimiento
de grupos guerrilleros en Colombia
Estudiar la historia del conflicto interno de Colombia es tanto pretencioso como
complejo, no sólo por la extensión temporal que lo caracteriza sino más aun por la
transformación que han tomado los factores de desestabilización, y al no ser este
el objeto de la investigación, solo se pretende contextualizar las causas del mismo
con el fin de establecer un panorama que permita la comprensión de las
estrategias de seguridad adoptadas por los diferentes gobiernos presidenciales.
De acuerdo con lo anterior, uno de los momentos históricos clave para el estudio
es el período de la Regeneración (1886 – 1909) durante el cual “se dio término al
37
erróneo camino del federalismo y laicismo” (Marquardt, 2011, pág. 59) y se
evidenciaron las divergencias entre los tradicionales partidos políticos, Liberal y
Conservador, por la forma de conducir los asuntos internos del país, lo que llevó a
una división al interior de los partidos entre belicistas y pacifistas, y nacionalistas e
históricos, respectivamente, que concluyó en la Guerra de los Mil Días (1899 –
1902), la cual pese a que finalizó con la firma de los Tratados de Wisconsin,
Neerlandia y Chinacotá, se convirtió en la guerra civil más prolongada del país y
pionera en el reconocimiento a las forma de lucha.
Este fue el antecedente del posterior surgimiento de grupos de interés y de
presión como la Unión Industrial y Obrera de Bogotá, y la Sociedad de
Cultivadores de Café, quienes se constituyeron como organizaciones promotoras
de intereses con intención de influir en la toma de decisiones públicas, cuyas
manifestaciones motivaron a la evolución de grupos de interés a movimientos
sociales con tendencias reivindicatorias que tomarían la vía de la lucha guerrillera
como las rebeliones de Quintín Lame y Humberto Gómez1.
Los deseos de reivindicación expresados por los grupos de interés, fueron
enaltecidos durante la década de los años 20, al ingresar a Colombia la oleada del
socialismo, que se convirtió en la motivación de los trabajadores para organizarse
en sindicatos con el fin de reclamar mejores condiciones salariales, lo que tuvo
como resultado el surgimiento del Partido Socialista Revolucionario (1926) que
amenazó con estallar el 01 de mayo de ese año y concluyó en la huelga de las
bananeras por parte de los trabajadores de la Tropical Oil Company y la United
Fruit Company.
1 Quintín Lame, fue el líder de la rebelión indígena del Cauca, desarrollada entre 1914 y 1925, con el fin de
promover leyes que favorecieran los intereses de las comunidades indígenas frente a sus resguardos. Y Humberto Gómez, el líder de la primera banda armada colombiana, que se tomó a Arauca como manifestación de rechazo a un tratado que se negociaba para entonces con Venezuela.
38
Es así como la dinámica política nacional tuvo una vertiente de la lucha bipartidista
al surgimiento de grupos de interés y consecuentemente, su evolución como
movimientos sociales y obreros que exaltaban las formas de lucha en favor de su
reivindicación, al mismo tiempo que se profundizaba la división al interior de los
tradicionales partidos políticos y la divergencia entre estos dos, lo que terminó
llevando a un segundo período histórico clave conocido como La Violencia (1948)
caracterizada por el reemplazo de la autoridad en departamentos como Boyacá y
Santander, por los primeros grupos guerrilleros entre los que se encontraban “los
pájaros” –conformado por rebeldes conservadores-, además del acontecimiento
conocido como el Bogotazo2.
A raíz del bogotazo se creó la Junta Revolucionaria, la cual hizo un llamado a
través de medios de comunicación “a la constitución de juntas revolucionarias y al
aprovisionamiento de armas (…) para la consigna de la revolución ordenada”
(Sánchez, 1989, pág. 407), lo que instauró un orden revolucionario en el territorio
nacional determinado por el alzamiento de armas de algunos movimientos
campesinos, la división al interior de los partidos y el carácter belicista de una de
las vertientes del partido liberal, que fueron afrontadas por la intervención militar
de Gustavo Rojas Pinilla (1953-1957), quien tuvo que evidenciar la transformación
de la resistencia civil a la lucha guerrillera caracterizada por el uso de “tácticas
cruentas como asesinato, depredación, despojo de animales, mutilación y
violencia sexual” (Sánchez, 1989, pág. 410).
El desorden político y social del país generó el ambiente propicio para que el
movimiento campesino liderado por Pedro Antonio Marín –quien más adelante
tomó el nombre de Manuel Marulanda Vélez- se enfrentara contra “los pájaros”
2 Nombre que recibió el 9 de abril de 1948 tras el asesinato del dirigente liberal Jorge Eliécer Gaitán, quien
se convirtió en la esperanza del partido como reivindicador social, pero que fue acusado por la oposición de estar comprometido con el comunismo, “actitud que impedía al liberalismo hacer causa común con quienes se estaban esforzando por defender al continente americano de la influencia de Kremlin” (Jaramillo, 1989, pág. 396).
39
mediante acciones más violentas, movimiento que más adelante dio inicio a la
llamada revolución popular, mediante el incremento de comunistas y liberales
inconformes con el gobierno que veían en sus hostilidades una oportunidad de
reivindicación a través de la lucha guerrillera en los departamentos del Huila,
Tolima y Cauca; lo que hizo que el gobierno de Rojas Pinilla “pasara de ser el
cambio que se necesitaba a una dictadura militar, según algunos teóricos”
(Sánchez, 1989, pág. 408) concluyendo con un acuerdo de alternancia de poder
entre liberales y conservadores conocido como el Frente Nacional.
1.3.2. Alternancia de estrategias de seguridad desde el Frente Nacional para
afrontar la violencia en Colombia
De acuerdo con la sección anterior, el contexto de Colombia ha estado
determinado por la violencia y la evolución de grupos armados, lo que ha
generado un desafío para los diferentes gobiernos presidenciales en materia de
seguridad, y frente a lo cual se puede generar un estudio acerca de los factores
que han influido en la toma de decisión con el fin determinar la racionalidad de las
mismas. Por lo que en esta sección, se observará la alternancia de las estrategias
de seguridad entre un gobierno y otro a partir del Frente Nacional.
El primer gobierno presidencial de este período estuvo a cargo de Alberto Lleras
Camargo (1958 – 1962) quien tuvo que recibir el país en un contexto de
turbulencia política y social, en el que pese a los esfuerzos por alcanzar la paz,
surgió por el contrario un factor determinante para la consolidación del conflicto
armado interno: el surgimiento de los primeros grupos guerrilleros, luego que el
gobierno intentara persuadir a Pedro Antonio Marín para la dejación de armas y
declarara el Estado de sitio en el territorio nacional, lo que resultó fallido pues la
tregua duró solo un año y posteriormente, se dio una confrontación militar entre el
Ejército y la guerrilla, que tuvo como único resultado la eliminación de los pájaros.
40
Del Estado de sitio se pasó al Plan Pacificación de Guillermo León Valencia (1962-
1966), caracterizado por hacer frente a la represión de la izquierda y de
movimientos estudiantiles que pudieran agudizar la violencia y la desestabilidad
del país, por lo que recurrió a fuertes condenas como encarcelación y pena de
muerte a los violentos, además de enfrentarlos por la vía militar, lo que implicó “la
reorganización de la institución castrense a través de la creación de centros de
instrucción que lograran poner al militar en contacto con los problemas generales
de la nación” (Nieto Ortiz, 2013, pág. 172).
El fortalecimiento militar incluyó la estrategia del Plan Laso –Latin American
Security Operation- ideado por Estados Unidos para intervenir Marquetalia (sur del
Tolima); sin embargo, los resultados no fueron los esperados puesto que no se
acabó con la guerrilla sino que por el contrario, se fortaleció al aprobar el
Programa Agrario de los Guerrilleros, el cual “instrumentó la lucha política en la
nueva etapa de confrontación” (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia,
2008, pág. 7) y creó de manera oficial las FARC, y tres años más tarde nació el
Ejército de Liberación Nacional (ELN).
Ante la inefectividad de los intentos de persuasión y de la confrontación militar, en
1973 el presidente Misael Pastrana Borrero decretó el estado de emergencia por
el incremento de actividades guerrilleras, y se estableció por primera vez un
documento sobre la planeación de la seguridad nacional a través del decreto 1573
de 1974 por el que se estableció “el Consejo Superior de la Defensa Nacional –
CDSN- y los documentos primarios de la defensa nacional como la Apreciación
Político Estratégica Nacional –APEN-, el Concepto Estratégico Nacional –CEN-, y
las Directrices Gubernamentales –DG-“ (Leal Buitrago, 1994, pág. 113).
Estos documentos pueden ser considerados el primer paso del Estado colombiano
hacia una política pública de seguridad, además de ser el preámbulo del Estatuto
41
de Seguridad de Julio Cesar Turbay Ayala (1978-1982), quien mediante el Decreto
No. 1923 del 06 de Septiembre de 1978, “impuso penas prolongadas para la
sanción de determinados delitos que afectaran el orden público y extendió la
jurisdicción militar para el enjuiciamiento de civiles que no estuvieran al servicio de
las Fuerzas Armadas" (Ramíez, 2005, pág. 5), por lo que fue objeto de varias
críticas y tuvo como resultado adverso el incremento de actividades hostiles por
parte del grupo guerrillero denominado Movimiento 19 de Abril (M-19). En 1981 se
promulgó además una Ley de Amnistía, como estrategia de persuasión ante la
mano dura del Estatuto de Seguridad, a través de “facilitar la entrega incondicional
de los ciudadanos levantados en armas en un plazo de cuatro meses” (Arizmendi
Posada, 1989, pág. 310), lo cual tampoco tuvo el resultado esperado, por lo que
se creó una Comisión de Paz (1982) presidida por Carlos Lleras Restrepo.
Ante el fracaso de las tres estrategias trazadas por Julio Cesar Turbay, el
presidente Belisario Betancur Cuartas (1982-1986) dio inicio a una negociación
entre el gobierno y los grupos armados, que recibió el nombre Operación Urabá y
producto de la cual se estableció una tregua tras la firma de los Pactos de Paz
(1984). No obstante, esta no duró mucho, ya que por el contrario se dio una
expansión territorial de los frentes de las FARC y el ELN, quienes entraron en
disputa por el control de zonas estratégicas dando origen a un nuevo factor de
conflicto, la lucha interguerrillera.
Hasta este momento se ha podido observar que el paso de un gobierno
presidencial a otro estuvo determinado por la frustración ante el desbalance de
resultados de las estrategias de seguridad, ya que si bien en algunos períodos
había un pequeño avance este era opacado por el surgimiento de un nuevo grupo
guerrillero o por la expansión de los existentes, por lo cual Virgilio Barco (1986-
1990) decidió lanzar el Plan Nacional de Rehabilitación ante “la necesidad de
acudir a miembros de las fuerzas armadas para intentar mantener el orden”
(Arizmendi Posada, 1989, pág. 413), lo que dio al sector defensa un campo de
42
acción estratégico para garantizar la seguridad mediante hechos como la
contención del narcotráfico, que empezaba a afectar a la nación.
Este Plan sin embargo, terminó no solo con un incremento en las tasas de
violencia a nivel nacional, sino que adicionalmente identificó un nuevo fenómeno
que se convertiría en el reto próximo, el narcotráfico; lo cual produjo un período de
inestabilidad estatal al considerar que las fuerzas armadas eran politizadas lo que
impedía la obtención de resultados positivos en la erradicación de las amenazas.
Este fue el contexto que caracterizó el inicio de la década del 90, en la que Cesar
Gaviria (1990-1994) decidió afrontar los dos problemas así: por un lado, frente a la
violencia decidió suspender toda vía de negociación y desarrollar una guerra
frontal, lo que logró la desmovilización del EPL, el movimiento indígena Quintín
Lame, el Partido Revolucionario de los Trabajadores –PRT- y una fracción del
ELN; y por el otro, frente al narcotráfico decidió cambiar el garrote por la
zanahoria, al eliminar la extradición con el fin de promover la entrega de
narcotraficantes.
El período de Gaviria representó un importante avance para la seguridad y
defensa del país, al lograr desarticular el cartel de Medellín, tras la muerte de su
máximo dirigente Pablo Escobar, y adicionalmente representar la modernización
de las Fuerzas Armadas, no solo por el incremento de la demanda en inteligencia
táctica y ampliación operacional, sino más aún por “establecer una clara división
entre las fuerzas, al asignar a la policía la tarea de combatir el narcotráfico y el
crimen organizado y a las fuerzas militares la lucha contra los grupos guerrilleros”
(Schultze, 2012, pág. 408).
Aunque este período representó un importante avance en términos de seguridad y
defensa hacia la construcción de una política pública, en tanto que articuló la
mano dura con la negociación frente a los dos fenómenos principales que
43
amenazan la seguridad nacional, esto fue deteriorado por el período 1994-1998 en
el que hubo un estancamiento en términos de seguridad por los escándalos de
financiación por parte del narcotráfico a la campaña presidencial de Ernesto
Samper, lo que implicó un retroceso para el país frente a la comunidad
internacional.
1.3.3. Una década de aproximación hacia una política pública de Seguridad
en Colombia
Como se pudo observar en las dos secciones anteriores, el país se ha visto
devastado por el conflicto armado, lo que ha impuesto serios desafíos a las
autoridades gubernamentales, frente a la solución de fenómenos como la violencia
y el narcotráfico, fundamentalmente. Lo cual explica que las estrategias de
seguridad adoptadas durante los diferentes períodos presidenciales estuvieran
enfocadas hacia la tarea de contrarrestarlos; no obstante, ninguna de ellas ha
resultado eficaz respecto a este objetivo y por el contrario, se ha podido observar
una discontinuidad de las estrategias que cuestionan la actual existencia de una
política pública de seguridad, debido a que ha predominado un cambio constante
entre la negociación y la confrontación directa.
Sin embargo, esta pugna constante entre las alternativas de resolución al conflicto
es la que estableció una de las premisas para definir “la paz” como uno de los
objetivos estratégicos del Estado colombiano en materia de seguridad y defensa,
el cual fue materializado en el gobierno de Cesar Gaviria –como se vio
anteriormente- al definir los roles de funcionamiento de la Policía y de las Fuerzas
Militares; lo cuales se convirtieron en pilares para el diseño de estrategias futuras
en el campo de la seguridad.
44
De acuerdo con lo anterior, desde la década del 90 se ha podido evidenciar una
aproximación significativa del Estado hacia una política pública de seguridad en
Colombia, que tuvo como uno de sus pilares el período presidencial de Andrés
Pastrana (1998 – 2002), quien afrontó el desafío de reconstruir el contexto
sociopolítico interno, además de la imagen de Colombia en el exterior,
principalmente en Estados Unidos, que se había visto afectada no solo por la
extensión del conflicto sino más aún por los recientes –para entonces- escándalos
políticos generados a partir de la idea de vinculación entre el narcotráfico y la
campaña presidencial del ex presidente Ernesto Samper.
En este sentido, el Plan de Desarrollo de Pastrana fue denominado: Cambio para
construir la Paz, el cual tuvo como misión “cambiar la imagen negativa del país por
una positiva, inclinada hacia la cooperación” (Pachón, 2009, pág. 7) a través del
fortalecimiento de las Fuerzas Armadas, el diálogo con las FARC y el
establecimiento de un acuerdo de cooperación internacional llamado Plan
Colombia, con el fin de “garantizar la soberanía nacional sobre el territorio y
añadirle un componente económico y social encaminado al fortalecimiento de la
democracia, la presencia del Estado, y la gobernabilidad” (González, 2006, pág.
4).
El principal cooperante del Plan Colombia fue Estados Unidos, quien invirtió altas
sumas de dinero en la erradicación de cultivos ilícitos en zonas como el Putumayo,
el Magdalena Medio, y Córdoba, afectadas en mayor medida por el cultivo de coca
y el control de la zona por grupos al margen de la ley. Adicionalmente, invirtió en el
desarrollo de acciones militares, y en el diseño y ejecución de estrategias que
contribuyeran a la seguridad nacional mediante acciones para contrarrestar el
narcotráfico y los grupos armados ilegales.
Otro de los componentes clave del Plan Colombia para la reconstrucción nacional,
fue el mejoramiento de las condiciones sociales en zonas de baja presencia
45
estatal como la Guajira, Norte de Santander, y el barrio Nelson Mandela en
Cartagena, donde algunos países europeos aportaron a través de las ONG y
multinacionales de carbón y petróleo primordialmente.
La inversión estadounidense y europea fue complementada con el establecimiento
de una mesa de negociación en el Caguán entre el gobierno y las FARC, y la
creación de una zona de distensión, que tuvo como resultado la constante
paralización del diálogo debido a la constante ruptura entre las partes por
incumplimiento del cese el fuego o inconformidad de las FARC con el gobierno, lo
que terminó con una serie de críticas al gobierno de Pastrana por el fracaso de las
estrategias implementadas.
No obstante, este período introdujo elementos favorables para la idea de una
política pública de seguridad, al mantener la división de los roles al interior de las
Fuerzas Armadas, mantener el marco jurídico de fortalecimiento de las mismas, y
preservar como objetivo del Estado, la Paz. Con base en esto, y de acuerdo con
Andrés Molano (2015) Colombia aunque no tenga un documento escrito llamado
Política Pública de Seguridad, ha diseñado unas estrategias –tal vez diferentes-
que mantienen ciertos pilares que desde la década del 90 han permanecido
estables como idearios en el ámbito de la seguridad y la defensa nacional.
En este sentido llega Álvaro Uribe Vélez (2002 – 2010) al poder, quien decide por
un lado –y por qué no- por primera vez en la historia colombiana, dar continuidad a
una estrategia anterior, el Plan Colombia; el cual fue complementado con el diseño
de la Política de Defensa y Seguridad Democrática (PDSD), enfocada hacia el
impulso del crecimiento económico y la generación de equidad, como base para
la generación de seguridad democrática, para lo cual hizo hincapié en estrategias
pastranistas como el fortalecimiento de las Fuerzas Armadas y la recuperación del
control territorial.
46
La PDSD se convirtió en el documento rector del diseño de planes y estrategias a
nivel ministerial durante los dos gobiernos consecutivos de Uribe Vélez, al
presentar de manera explícita los objetivos estratégicos del Estado colombiano y
la identificación de amenazas como terrorismo, tráfico ilegal de drogas,
financiación ilícita, y tráfico de armas, municiones y explosivos, entre otros. En
este sentido reconoció la importancia de la Inteligencia para contrarrestar las
amenazas, lo que implicó –nuevamente- dejar de lado la vía de la negociación
adoptada por el presidente anterior, y reiterar la estrategia de confrontación militar,
para lo cual “creó la Junta de Inteligencia Conjunta –JIC- como respuesta a la
creciente necesidad del Estado de coordinar e integrar esta comunidad” (Schultze,
2012, pág. 412), tanto así que fue durante este período que se creó la primera Ley
de Inteligencia, con el objetivo de crear un marco legal para el desarrollo de sus
actividades.
La PDSD y la de consolidación, se convirtieron en uno de los primeros
instrumentos del Estado para la toma de decisión en materia de seguridad, lo que
representó para el gobierno de Juan Manuel Santos (2010-) un reto en la medida
en que si bien, no se ha logrado el objetivo de todos los gobiernos presidenciales:
finalización del conflicto, si se ha reducido el área de control de las FARC en el
territorio nacional. Reto que fue asumido –una vez más- a través de la integración
de las dos estrategias tradicionales, confrontación y negociación. Aunque, al
principio de su mandato mostró una tendencia hacia la continuación de la vía
uribista de confrontación, durante el desarrollo del mismo se dio a conocer el
proceso de negociación que se adelanta actualmente entre el gobierno y las
FARC.
Este ha sido definido como el carácter estratégico de la defensa en la Política
Integral de Seguridad y Defensa para la Prosperidad, la cual “no constituye una
ruptura con la política de “seguridad democrática”, sino por el contrario, una
47
profundización de la misma que propone reforzar aquellas áreas de seguridad que
no recibieron suficiente atención” (Beltrán, 2013, pág. 34).
Para finalizar, se puede afirmar que durante la última década Colombia ha tenido
una aproximación importante hacia la definición de una política pública de
seguridad, no obstante, la variación de estrategias lleva a cuestionar los
elementos que han sido tenidos en cuenta para el proceso de toma de decisión,
en tanto que si este se dibuja en una curva se puede observar la constante subida
y bajada de las estrategias entre negociación y confrontación, lo que se puede
observar como un análisis de resultados y ante la no optimización de los mismos
se recurre a la estrategia adversa con el fin de garantizar la legitimidad del poder,
lo que de acuerdo con lo demostrado anteriormente está determinado por la
subjetividad del actor, como se puede apreciar en el siguiente esquema:
Diagrama 4: Toma de decisión en materia de seguridad y defensa
Elaborado por: David Armando Martínez Ardila
48
De acuerdo con el diagrama No. 4 y con el análisis histórico desarrollado en esta
parte, se puede concluir que la toma de decisión en materia de seguridad en
Colombia se ha debatido constantemente entre las vías de la confrontación militar
y la negociación para solucionar el conflicto interno; sin embargo, la elección entre
una y otra ha estado determinada por la variable 1, que representa el cálculo del
actor decisor frente a las pérdidas y ganancias de su antecesor, lo que proyecta
un escenario de las posibles ganancias y pérdidas para su gobierno, lo que tiene
como resultado –por lo general- una decisión diferente al anterior dentro de la
subjetividad del poder asumida posteriormente del balance.
Por lo que se puede afirmar que, la decisión ha sido producto de un actor racional
más que de una elección racional, pese a que el proceso ha servido para
identificar objetivos estratégicos y líneas de acción comunes, lo que indica que ha
existido una aproximación hacia una política pública de seguridad pero para que
esta sea consolidada se deben examinar las elecciones racionales que tiene el
Estado para su ejecución.
49
CAPÍTULO 2
INTELIGENCIA ESTRATÉGICA MILITAR: UN ELEMENTO DEL PODER
NACIONAL EXCLUIDO DEL PROCESO DE LA TOMA DE DECISIÓN EN
SEGURIDAD EN COLOMBIA
De acuerdo con el capítulo anterior, la racionalidad debe ser entendida como una
característica de las elecciones del ente decisor para la toma de decisiones, y no
como adjetivo de los actores encargados de llevar a cabo este proceso, en tanto
que su racionalidad resulta indiscutible, aunque no siempre responda a los
objetivos estratégicos del Estado, puesto que el balance entre ganancias y
pérdidas está subordinado a la subjetividad del poder. De acuerdo con Bendor y
Hammond (1992), se logró identificar que uno de los elementos esenciales de los
actores para la toma de decisión es el nivel de información de los mismos, en
cuanto que sus capacidades cognitivas son limitadas.
No obstante, esta limitación fue evidenciada en la presentación del caso de
estudio, al evidenciar que el nivel de información de los entes gubernamentales en
Colombia para el diseño de una política pública de seguridad no ha sido suficiente,
lo que se comprueba en el cambio generacional entre las vías de negociación y
confrontación del gobierno frente a los grupos armados ilegales.
Es por ello, que en este capítulo se argumentará –a través de la revisión
documental y de algunas entrevistas a expertos- que el alcance de la racionalidad
en la toma de decisión frente a las cuestiones de seguridad, está determinado por
el nivel de información de los actores, que solo puede ser completo a través de la
Inteligencia estratégica militar.
50
Para ello, esta segunda parte se desarrollará en tres secciones, la primera, que
pretende contextualizar teóricamente la inteligencia estratégica militar; la segunda,
revisa desde una perspectiva de la ciencia política la inteligencia estratégica militar
como un elemento indiscutible del poder nacional; y la última, que concluye con el
análisis de la inteligencia estratégica militar como elección racional del Estado
colombiano.
2.1. La Inteligencia estratégica militar desde una perspectiva teórica
El análisis de la construcción teórica de la Inteligencia Estratégica –IE-, empezó
con Sherman Kent (1949) quien durante la Segunda Guerra Mundial y la Guerra
Fría se caracterizó por ser el pionero de diferentes métodos de análisis,
llegándose a convertir en el “padre de la Inteligencia”, tras explicar la existencia de
la “trinidad de la inteligencia: como organización, producto y proceso” (Díaz
Fernández, 2013, pág. 43). Sin embargo, desde un sentido más estricto, definió la
IE como “el tipo de conocimiento que un Estado debe poseer para garantizarse
que sus intereses no sufrirán ni sus iniciativas fracasarán” (Díaz Fernández, 2013,
pág. 56).
La definición de inteligencia de Kent (1949), no solo se convirtió en el primer
referente teórico de esta como objeto, sino que además planteó una cuestión
importante frente a la relación entre los productores y consumidores de la
inteligencia, al sostener “la necesidad de mantenerla separada de la política para
preservar el carácter objetivo del conocimiento” (Ugarte, 2005, pág. 2), lo cual no
implica que deban tener una distancia demasiada amplia, en tanto que resultan
ser complementarias.
La complementariedad de la relación entre la inteligencia y el ente gubernamental,
radica en la medida en que la segunda define los lineamientos de lo que quiere
51
saber; es decir, pauta la guía de la primera frente a la obtención de información, y
esta debe realizar el proceso de modo que su producto sea oportuno, pertinente y
preciso para el ente decisor.
El pensamiento de Kent (1949), aunque fue el primero en el campo de la
inteligencia, suscitó algunas críticas posteriores especialmente, con Willmoore
Kendall quien consideró que la misión de la inteligencia es servir de “apoyo a los
decisores políticos para conseguir influir en el devenir de los acontecimientos,
ayudándoles a comprender los factores operativos en los cuales (…) el Estado
pueda tener un cierto impacto” (Díaz Fernández, 2013, pág. 41), puesto que el
decisor debe tener información oportuna, con el fin “no de evitar sorpresas
estratégicas sino de comprender el entorno para anticiparse a él” (Díaz
Fernández, 2013, pág. 41).
Este debate entre Kent y Kendall (1950) contribuyó de manera significativa a la
comprensión de la información como característica determinante de la racionalidad
de una elección, planteada posteriormente por Bendor y Hammond (1992) –
expuesto en el capítulo anterior-, en tanto que “reconoce el valor de la información
y las amplias implicaciones de la información como poder (…) haciendo de un
sistema masivo de inteligencia uno de los elementos esenciales de la gobernanza”
(Howe Ransom, 1982, pág. 153).
Más allá de las diferencias teóricas entre estos dos autores, se puede considerar
que la “información estratégica es el conocimiento sobre el cual debe descansar
tanto en la guerra como en la paz (…) la nación” (Kent, 1951, pág. 11), por lo que
Kent (1949) hizo hincapié en la definición de unos métodos de análisis, en la
apropiación del lenguaje, y precisión de técnicas de la inteligencia como disciplina,
al reconocer que las nuevas formas de la guerra incluían factores no
convencionales como condiciones políticas y económicas, mediante las cuales se
52
trata “debilitar la voluntad y la capacidad de resistencia del enemigo y fortalecer la
propia voluntad y la capacidad para vencer” (Kent, 1951, pág. 33).
La asimetría de estas nuevas amenazas no convencionales, fue la que llevó a
Kent (1949) a reconocer que lo que estaba en juego era un tesoro nacional, y por
ende las decisiones dependían de manera sustancial del conocimiento –detallado
y preciso- que tuviera el ente decisor, y cuyo elemento de suministro sería la
inteligencia. Este elemento informativo se ha considerado desde el pensamiento
de Kent (1949) facultad de las Fuerzas Armadas, como muestra de neutralidad y
“lealtad hacia su gobierno y hacia la orientación regional, política, religiosa y
nacionalista” (Kent, 1951, pág. 1949).
Este componente militar de la inteligencia, fue lo que llevó a Washington Platt
(1957) a diseñar el modelo de Inteligencia Estratégica Militar –IEM-, en el que
consideró que las Fuerzas Armadas eran el único actor capaz de generar la
inteligencia estratégica para los Estados, por tener el distanciamiento ideal –
propuesto por Kent- entre la inteligencia y la política. No obstante, su modelo ha
tenido poca acogida en el campo, lo que llevaría a afirmar lo que dijo Vicente
Torrijos (2015) en la entrevista realizada –ver Anexo A- acerca de que “algunos
observan con preocupación que la literatura no registra propiamente una definición
concreta que sea aplicable en contextos agenciales y administrativos”.
El desconocimiento de algunos teóricos de la IE demuestra que “hay un gran
acuerdo frente a la inteligencia como espionaje y acciones en cubierta, pero muy
pocas investigaciones que examinen su uso en el diseño de políticas” (Russell,
2007, pág. 3), por lo que esta sección ha empezado por reconocer a Kent (1949)
como el primer teórico de la inteligencia y promotor de esta como disciplina, cuyos
planteamientos sirvieron para que otros autores como Kendall y Platt, propusieran
elementos que hoy en día dan forma a la teoría de la inteligencia.
53
La mayoría de estos teóricos tuvieron su auge durante la Guerra Fría (1945-1990)
cuando se crearon las primeras organizaciones de inteligencia a nivel mundial, con
el fin de obtener información del enemigo para actuar de manera anticipada en
defensa de la seguridad nacional. Aunque “al principio no se apreciaba o no se
comprendía la naturaleza de la IE, esta ha sido el pilar de las relaciones de poder
por cientos de años” (Russell, 2007, pág. 4). Este primer modelo de inteligencia
estratégica originado durante la Guerra Fría, tuvo como principales características:
La práctica de la desinformación, el gran uso de la tecnología para el control de los
ciudadanos, la primacía de la efectividad frente a los derechos y libertades
ciudadanas, presencia de los servicios de inteligencia en todos los ámbitos de la
vida, y realización de acciones encubiertas (Díaz Fernández, 2013, pág. 49).
Estas características demostraron la necesidad de los Estados de “estar
preparados para el futuro, dedicar cada esfuerzo para estar bien protegidos
contras las contingencias (…) puesto que en la estrategia superior nada que
ocurra puede considerarse inesperado” (Kent, 1951, pág. 55) y en este sentido,
implicó además el diseño de estrategias para la preparación de las Fuerzas
Armadas para la producción de información útil sobre los problemas del pasado, el
presente y el futuro.
No obstante, “no presenta ninguna novedad (…) la idea que los Estados a lo largo
de la historia han necesitado de información procesada e interpretada de manera
precisa para fundamentar la política exterior e interior” (Navarro Bonilla, 2004, pág.
14), la primicia de Kent (1949) consistió en reconocer la rigurosidad de la
inteligencia desde su dimensión como “trinidad”, al definirla como una disciplina
que cuenta con su propio método de investigación: El Ciclo de Inteligencia
Estratégica.
54
Kent (1949) diseñó el primer ciclo de Inteligencia, conformado por seis etapas, la
primera, que la definió como la aparición del problema substantivo3; la segunda, el
análisis del problema substantivo; la tercera, la reunión de datos; la cuarta, la
evaluación de los datos; la quinta, el momento de la hipótesis; y por último, la
presentación.
De acuerdo con Kent (1949) la primera etapa del ciclo consta de tres maneras
para identificar el problema substantivo, por un lado, una persona inquieta que se
cuestione sobre posibles intenciones de un sujeto o factores que puedan
representar una amenaza; por otro lado, “el problema substantivo puede nacer
cuando la observación reconoce el desarrollo de algo poco común o insólito”
(Kent, 1951, pág. 176); y la última fuente de nacimiento de un problema
substantivo puede ser por requerimiento directo del consumidor.
La segunda etapa del ciclo, el análisis del problema debe “descubrir y descartar
los elementos que carecen de importancia (…) así como dar al problema la forma
necesaria para que la solución sea directamente aplicable a la tarea del
consumidor” (Kent, 1951, pág. 178), durante esta fase, los investigadores no solo
deben diseñar una guía para la obtención de información, sino que además, con
base en ésta, deberán plantear una o varias hipótesis que puedan llevar a la
solución tanto del problema substantivo como de los metodológicos que se
puedan presentar durante el proceso.
La tercera etapa concerniente a la reunión de los datos, aunque resulta ser una de
las más reconocidas de la labor de inteligencia, presenta un gran riesgo de caer
en la ineficacia, debido a los problemas metodológicos que se deben afrontar
como revisar cuáles de los datos relacionados con el tema existen en su
3 Kent en su obra “Inteligencia Estratégica para la Política Mundial Norteamericana” (1951) hace una
distinción entre poder substantivo y metodológico, “el primero hace referencia a la sustancia efectiva de la inteligencia estratégica, mientras que el segundo, al problema característico del método seguido para tratar de establecer una nueva aproximación a la verdad” (p. 175).
55
organización o en otras organizaciones, lo que implica un reto frente a la tarea de
obtener la información aun preservando el secreto de la misión.
La cuarta etapa, implica revisar desde una mirada crítica –y comparativa- los datos
reunidos durante la fase anterior, el alto o bajo nivel de criticidad depende tanto
del número de cosas establecidas que pueda tener el investigador, como de su
mentalidad para establecer una comparación que permita identificar la validez de
la hipótesis planteada.
La quinta etapa denominada por Kent (1949) como el momento de la hipótesis,
hace referencia a la cantidad de posibles interpretaciones de los datos que se
puedan generar, con el fin de crear conceptos nuevos, para lo que la organización
debe gozar de un equipo competente profesionalmente y con acceso a todos los
datos –confiable-. Finalmente, la etapa de la presentación es en la que se ha
establecido una hipótesis como nueva y mejor aproximación a la verdad, por lo
que los dos grandes retos de esta fase son la brevedad y claridad.
El ciclo de inteligencia –diagrama No. 4- de Kent (1949) no solo representó la
inteligencia como una disciplina, sino además cada una de las fases de éste quiso
representar el proceso de un método científico, a través del cual se compara la
inteligencia con la investigación, lo que le otorgó un campo de estudio
determinado, así como unas técnicas y lenguaje propio de la nueva disciplina.
56
Diagrama 5: Ciclo de Inteligencia
Elaborado por: David Armando Martínez Ardila
El tecnicismo de Kent (1949) frente a la inteligencia como “una disciplina que se
enfoca en el sitio escondido del gobierno, de aquellas agencias secretas que
proveen información relacionada con la seguridad a los encargados de elaborar
políticas” (Lock, 2010, pág. 5) fue el punto de origen de la literatura acerca de la
inteligencia, y principalmente, de la IE.
Sin embargo, es preciso resaltar que la mayor parte de la retórica sobre
inteligencia ha estado fundamentada en los escándalos y las fallas públicas de las
organizaciones de inteligencia, el espionaje doméstico ilegal, la controversia de las
acciones en cubierta en Irán, y la traición al interior de la CIA y del FBI entre otras,
más que a la construcción teórica como “diplomacia, entendida como el conjunto
de medios y convenciones orientadas a la defensa de los intereses de un país, y la
57
información generada en su seno convertida en arma e instrumento de la Grand
Strategy” (Navarro Bonilla, 2004, pág. 20).
Durante la década de 1989 y 1999, posterior al fin de la Guerra Fría hubo varios
intentos por hacer de la literatura en inteligencia la promoción de una disciplina en
transformación, al afrontar nuevos desafíos como “la verificación de tratados de
reducción de armamento, investigación de genocidios, protección de redes de
comunicación, blanqueo de dinero, crimen organizado y terrorismo” (Díaz
Fernández, 2013, pág. 49), lo que ha llevado a construir una conciencia pública
entre periodistas y diseñadores de política frente a la inteligencia.
Así mismo, se han originado algunos tanques de pensamiento especialmente, en
países como Canadá, Reino Unido, Francia, Alemania, Israel, y más
recientemente en Brasil, Argentina, Polonia y Corea del Sur; aun cuando “de
acuerdo con Zegart (2007) la inteligencia sigue siendo una corriente huérfana en
estudios académicos” (Lock, 2010, pág. 6), pese a que su objetivo está
íntimamente relacionado con la garantía a la seguridad nacional, en la medida en
que contribuye a la creación de una conciencia situacional para la comprensión de
eventualidades que puedan afectar el proceso de toma de decisiones.
En este sentido, la inteligencia estratégica implica un estudio profundo frente a un
tema que pueda convertirse en amenaza, lo que en palabras de Kent (1949)
solamente se logra a partir de una investigación exhaustiva, en tanto que “la
cantidad de información que puede ser valiosa para la toma de decisión política,
económica, diplomática o militar es potencialmente vasta, pero su recolección es
limitada y depende de los recursos disponibles de una nación” (Lock, 2010, pág.
7).
En esta tarea de optimización de recursos para la producción de IE juega un rol
fundamental el ciclo de inteligencia, puesto que ofrece un constructo analítico útil a
58
la comprensión misional al “remarcar (…) la insoslayable vinculación entre
información y poder, en la que subyace un conjunto de procedimientos, prácticas y
métodos de búsqueda, organización, envío y análisis de los datos obtenidos en
productos documentales concretos” (Navarro Bonilla, 2004, pág. 23), que forman
la metodología de IE.
Al hablar de una metodología específica se está reconociendo el enfoque
multidisciplinar de la inteligencia, puesto que integra un componente histórico,
frente a las formas de preservar la información y la cultura que se tenga respecto a
la misma; así como, los componentes político y diplomático, el primero en cuanto a
la dimensión del poder y el segundo, como medio para la recopilación de
información, sin que ello implique la “exclusión o supresión del cuerpo diplomático”
(Díaz Fernández, 2013, pág. 42).
Es importante resaltar que los métodos de la IE son diferentes a los de un cuerpo
diplomático, en cuanto que la inteligencia tuvo como fuente principal a la
población; es decir, las fuentes humanas que suministraban datos relevantes para
la construcción de una hipótesis. Durante la Segunda Guerra Mundial y la Guerra
Fría los métodos fueron evolucionando al incluir métodos técnicos como la
interceptación de comunicaciones y señales, y más recientemente el uso de
sistemas de información geográfica que proveen imágenes desde largas
distancias.
Desde esta perspectiva, la construcción teórica de la Inteligencia estratégica
promovida por Kent (1949) y continuada por autores como Kendall, Platt y
Ransom, llevaron a que los Estados establecieran una jerarquía a los riesgos y
oportunidades con el fin de responder a sus prioridades estratégicas, y con ello
preparar a sus Fuerzas Armadas para el desempeño de esta labor.
59
Aun cuando Ransom (1982) empezó a hablar del modelo de Inteligencia
estratégica militar como alternativa para la generación de sistemas de defensa que
respondieran al avance en las tecnologías de las comunicaciones, este es un
campo que resulta ser menos estudiado aún que la IE por sí misma, en cuanto
que los nuevos contextos han dejado de ver la inteligencia como una labor
especializada de las Fuerzas Militares, para incluir otros actores como Policía y
agencias civiles.
Esta ampliación de la IE a la esfera civil es la que ha abierto –aunque sea en un
índice bajo- el estudio de la inteligencia como disciplina de las ciencias sociales,
en las que tiene como mandato “la protección de la seguridad nacional” (Lock,
2010, pág. 43) desde su estructura hasta su procedimiento, sobre todo desde una
nueva mirada en la que la inteligencia fue considerada la principal característica
de los regímenes democráticos, incluso en los Estados Latinoamericanos durante
la década de los 80.
Este fue un momento histórico relevante para la construcción teórica de la IE
militar, puesto que en países como Colombia se daban los primeros avances en la
organización de una unidad especializada para las labores de inteligencia, que
hacia la década del 90 llegó a ser oficializada como el arma de inteligencia del
Ejército Nacional, quienes de acuerdo con la entrevista de Eduardo Moreno (2015)
–ver Anexo B- definieron la IE militar como “el conocimiento de las capacidades
políticas, económicas, religiosas, culturales y militares de una nación, que sirve
para conseguir el logro de los objetivos nacionales y desarrollar planes político-
militares a nivel nacional e internacional” (Ministerio de Defensa Nacional -
Comando General Fuerzas Militares, 2000, pág. 11).
En este sentido, se puede afirmar que la construcción teórica de la IE militar ha
apuntado hacia la conceptualización como un sistema de “vigilancia defensiva”
(Lock, 2010, pág. 43) determinado por el incremento en la complejidad de riesgos,
60
lo que puede otorgar atributos de eventos politizados; es decir, que requieren ser
mitigados en orden de garantizar la soberanía nacional. Como se ha podido
demostrar en esta primera parte, la IE ha logrado una construcción teórica entre la
clandestinidad y la visión disciplinar, para evidenciar que su fin es contribuir a la
toma de decisión eficiente en materia de seguridad y al diseño de políticas y
planes que garanticen la minimización de incertidumbres y potencialice la
integridad nacional –como se puede ver en el diagrama 5-.
Diagrama 6: Construcción teórica de la IEM
Elaborado por: David Armando Martínez Ardila
De esta manera se puede concluir, que la construcción teórica de la inteligencia
sigue en proceso, y ha estado determinada por los acontecimientos históricos que
mayor impacto han tenido en su estructura, aun cuando mantenga como áreas
específicas la gobernanza, el ciclo de inteligencia, la cooperación y los actores,
61
cuyas probabilidad van generando escenarios proyectivos siempre sobre la base
de la seguridad nacional.
Por lo que recientemente algunas universidades han incluidos en sus tanques de
pensamiento de seguridad nacional áreas para la IE, y otras organizaciones
privadas como RAND Coorporation, quienes publican investigaciones que sigan
contribuyendo al desarrollo teórico de la IE y de la IE militar como objeto de
estudio de la ciencia política –como se verá en la tercera parte de este capítulo-.
2.2 Una revisión de la Inteligencia estratégica militar desde la perspectiva de
la ciencia política
Esta sección de la investigación resulta interesante en la medida en que recopilará
varios de los hallazgos de apartados anteriores con el fin de demostrar que en
definitiva la IE militar es objeto de estudio de la ciencia política, pese a que su “rol
(…) en el proceso de toma de decisión en los altos escalones gubernamentales
parece como un campo de estudio descuidado” (Rusell, 2002, pág. 191), en parte
porque se ha considerado que el secreto de las actividades desarrolladas por
organismos de inteligencia implica que el tema no puede ser abordado desde una
dimensión académica.
Sin embargo, Kent (1949) demostró lo contrario puesto que –de acuerdo con el
subcapítulo anterior- hizo una importante contribución al estudio de la IE como
disciplina, al explicar su proceso metodológico y su conceptualización desde una
mirada ternaria, lo que contribuyó de manera significativa hacia una construcción
teórica de ésta. Empero, existe aún la orfandad como objeto de estudio, por lo que
en esta sección se parte de una idea –tal vez- ambiciosa para hacer más
contundente la significancia de la IE en la ciencia política. Por un lado, se
analizará la incidencia de la filosofía hobbesiana en la necesidad de producir IE;
62
seguido por el estudio de la relación racionalidad versus IE; y finalizando con la
dimensión de la IE en la toma de decisión.
2.2.1 La filosofía hobbesiana como influyente de la IE
Con base en lo anterior, se hará referencia a un autor –aunque considerado por
algunos como arqueológico- fundamental para la comprensión del contexto de
desconfianza, competencia y temor que no sólo condiciona el escenario en época
de guerra, sino que además, caracteriza la incertidumbre de los escenarios en
ausencia de conflicto. Este autor es Hobbes, uno de los autores clásicos de la
ciencia política que si bien, no planteó nada específico acerca de la Inteligencia sí
estableció los principios básicos del contexto que exigirían la presencia de ésta.
El estado de naturaleza de Hobbes ha sido considerado como un constructo
hipotético, en el que el comportamiento del ser humano está determinado por el
instinto como única opción de exploración, por lo que ha sido reconocido “el
teórico del contrato, la autoridad y el poder” (Kang, 2003, pág. 375), luego de
afirmar que la competencia social lleva a gestos de respeto mutuo, que no son del
todo sinceros, pues solamente surgen como estrategias para evitar el conflicto y
mediar las diferencias.
La elección de acudir a estos gestos “no sinceros” a los que hizo referencia
Hobbes, fue lo que lo llevó a convertirse en el “proponente de la teoría moderna de
elección racional” (Kang, 2003, pág. 375) al poner de manifiesto las
consideraciones de su propio poder frente a otros actores que puedan representar
una amenaza, lo que en sus palabras significó “el honor, como una virtud de la
guerra y no de la sociedad civil” (Kang, 2003, pág. 382).
63
En este sentido y de acuerdo con el objeto de la investigación, no sería preciso
hablar del honor como virtud de la guerra pero sí del Estado, en la medida en que
el cálculo de sus opciones son las que determinarán el éxito o fracaso de estos
frente a las amenazas, bien sea que estas sean definidas como actores o factores,
internos y/o externos; en tanto que “el estado de naturaleza confronta a los
individuos donde no hay soberanía que provea seguridad” (Moloney, 2011, pág.
190).
Ahora bien, si se hace una mirada al Estado como proveedor de soberanía para
los ciudadanos, debe existir un elemento que anticipe las acciones de estos en
contra del sistema o de sus conciudadanos, lo que hace que los Estados no deban
asumir gestos no sinceros hacia ellos, sino que por el contrario prepare sus
instrumentos para responder a dichas amenazas. En otras palabras, se puede
considerar que ante el contexto interno de incertidumbre y la posible sublevación
de individuos inconformes con la forma de conducir los asuntos internos, o con la
intención de transformar mediante acciones violentas o no violentas las relaciones
de poder, “la característica clave del Estado es autorizar una soberanía capaz de
proveer seguridad y orden” (Moloney, 2011, pág. 202).
Hobbes plantea un combate filosófico entre la preocupación y la muerte, la primera
representada por la incertidumbre de sus adversarios ante lo que el Estado puede
considerar como honor, en este caso la seguridad nacional; y la muerte, en la
medida en que una mala decisión tomada frente a esa preocupación puede
acarrear la destrucción misma ante el conflicto y la inestabilidad. Por lo que el
Estado debe contar con “información que le sea útil a la hora de tomar decisiones
que le ayuden a sobrevivir en un medio caracterizado por la competencia y la
rivalidad” (Villamizar, 2004, pág. 2).
Desde esta perspectiva, el carácter informado del ente decisor reduce el estado de
naturaleza hobbesiano al que se encuentra expuesto, y por tanto la posibilidad de
64
ser amenazado por factores internos o externos, lo que lleva a afirmar que “la
información es indiscutiblemente un recurso del poder” (Navarro Bonilla, 2004,
pág. 21), y por tanto, un instrumento eficaz de la política para subsistir en términos
de seguridad y poder. Estos dos términos, no solo son el objeto de la ciencia
política sino además, una de las fuentes teóricas alrededor de la cual Hobbes
planteó un escenario dominado por la continua hostilidad y tendencia defensiva.
Sin embargo, la necesidad del Estado de estar informado no implica que la
información deba hacer parte de la política, puesto que “la subjetividad política es
racionalmente, la mayor evidencia de inseguridad” (Cooper, 2007, pág. 541), por
lo que es preciso decir que la información es esencial para la toma de decisión
pero no debe ser proveída por el mismo ente decisor.
Esa necesidad de conocer al adversario en cuanto a sus capacidades e
intenciones con el fin de mantener la seguridad, es la que motiva la
implementación de la IE como instrumento del poder, al garantizar “la vinculación
entre conocimiento y razón de Estado, en tanto que el ejercicio del poder requiere
de información continua, advertencia y consejo” (Navarro Bonilla, 2004, pág. 37).
2.2.2 Racionalidad versus IE
De acuerdo con la filosofía hobbesiana los Estados se debaten entre la seguridad
y el poder o la pérdida de estos ante sus adversarios, lo que implica que “el
investigador político debe patinar sobre el hielo, aun cuando sea delgado e
intentar producir conjeturas plausibles sobre los más posibles desarrollos futuros
de las políticas y condiciones nacionales e internacionales de la nación” (Dyer,
1954, pág. 51) para dar cumplimiento a sus objetivos estratégicos, lo que sugiere
un efectivo proceso de toma de decisión.
65
Sin lugar a dudas, el proceso de toma de decisión ha sido uno de los temas más
ambiciosos en los estudios de ciencia política, puesto que de este depende el
cumplimiento de objetivos gubernamentales y el diseño de políticas públicas,
producto de “un juego estratégico frente a las elecciones de sus oponentes”
(Douglas, 1986, pág. 479), lo que ha evidenciado dos problemas, uno, que los
estudios políticos en torno a la toma de decisión han estudiado la racionalidad de
los actores y no de las elecciones, y dos, que la literatura frente a este tema solo
tuvo acogida entre las décadas del 70 y 80 como respuesta al estudio de Allison
(1971).
No obstante -y desde un sentido clásico de la ciencia política-, el objeto de esta
investigación es comprender la racionalidad de la IE como elemento del poder, en
tanto que en el capítulo 1 se logró demostrar que la racionalidad debe ser
entendida como el adjetivo de las elecciones respecto al grado de beneficio que
represente para la nación, y no frente a los actores que ejercen el rol de decisores,
puesto que “el proceso de pensamiento y de información es limitado, lo que
genera discrepancia al estudiar la racionalidad como principio básico de
comportamiento en la toma de decisión” (Krueger, Evans, & Goldin, 2011, pág.
248).
En este sentido y desde una perspectiva hobbesiana, en la que los entes
decisores están constantemente expuestos a la hostilidad y posibilidad de
amenaza de los adversarios, es que se puede retomar la idea de subjetividad
política propuesta por Cooper (2007), en la que la toma de decisión se ve viciada
por lo que pueda representar una ganancia o pérdida para el decisor en términos
de legitimidad del poder, más que frente a lo que realmente represente un
beneficio para la nación, en tanto que Krueger, Evans, y Goldin (2011) coinciden
con Bendor y Hammond (1992) en afirmar que el conocimiento del decisor es
limitado, y por ende necesitan estar informados.
66
La necesidad de estar cada vez más informados reduce la posibilidad de amenaza
para un Estado, por lo que los sistemas de información se han convertido en uno
de los principales receptores de inversión por parte de los departamentos y
ministerios de defensa a nivel global, lo que en términos de Bendor y Hammond
(1992) representa un mayor nivel de racionalidad en las decisiones, en tanto que a
mayor nivel de información mayor grado de racionalidad, y a menor nivel de
información menor posibilidad de ser racional. Sin embargo, en este punto es
preciso hacer dos aclaraciones, una que la información por sí misma no aporta a
la toma de decisión, y dos, que esta labor no puede ser realizada por el mismo
ente decisor, ya que contribuye al debate de racionalidad del actor y no de la
elección –como se ha venido insistiendo-.
De acuerdo con lo anterior, se crea una articulación entre la racionalidad de las
elecciones, determinada por el nivel de información, y la teoría de IE militar
definida como:
el producto resultante de la recolección, evaluación, análisis, integración e
interpretación de toda la información disponible concerniente a uno o varios
aspectos de la nación o de las áreas operacionales en las que se puede planear
algo inmediato o potencial (Troy, 1991 - 1992, pág. 442).
La relación entre información y toma de decisión, fue la que llevó a Kent (1949) a
afirmar “la necesidad de contar con estructuras de inteligencia que preservaran la
independencia y objetividad de la inteligencia” (Ugarte, 2005, pág. 2), debido a que
el distanciamiento de estas otorga la racionalidad deseada en la toma de decisión,
al partir del supuesto que las Fuerzas Militares son neutrales en un escenario
político.
El carácter de racionalidad de la IE militar, es la que lleva a considerar “su
importancia política, debido a que puede dar forma al curso y conducción de la
política” (Russell, 2007, pág. 5) por su capacidad de respuesta ante las demandas
estratégicas del Estado para la protección de la nación, por lo que los problemas
67
de la inteligencia estratégica ocupan el espacio entre el realismo político y la
fuerza, como se evidenció en la sección anterior respecto a la influencia
hobbesiana en la necesidad del Estado de estar informado.
2.2.3 Dimensión de la IE militar en el proceso de toma de decisión
De acuerdo con la ambición expuesta en esta sección acerca de demostrar que la
IE militar es objeto de estudio de la ciencia política, se ha podido establecer un hilo
conductor entre la filosofía hobbesiana, la necesidad de tener información para
responder a los desafíos que esta plantea, y la racionalidad de la inteligencia
como unidad encargada de brindar al ente decisor no solo información, sino un
conocimiento acerca de los factores de desestabilización, por lo que
consecuentemente, este se convierte en un producto para la toma de decisión.
Aunque, el término “proceso de toma de decisiones” se ha nombrado mucho en
diferentes estudios de ciencia política, pocas veces ha sido explicado más allá de
su significancia como “decidir lo que se va a hacer”. En este sentido, se quiere
explicar que la toma de decisión “implica un escenario hipotético para medir el
planeamiento de una actividad” (Brews, 1999, pág. 890), cuya hipótesis solamente
puede ser formulada a partir de información previa –o indicios- acerca de una
futura proyección –que de acuerdo con el objeto de la investigación hace
referencia al tema de seguridad-.
La información previa en un proceso de toma de decisiones tiene dos funciones,
por un lado evitar –o neutralizar- una actividad que pueda desestabilizar el orden
establecido, y dos, proyectar escenarios que permitan la consecución de los
objetivos estratégicos del Estado y mantenga la seguridad nacional, por lo que es
inminente “la necesidad de tecnologías que pudieran emplearse en la planificación
68
de misiones, simulación de riesgos, adiestramiento y ensayo” (Tofler, 1997, pág.
139) con el fin de aportar a una efectiva decisión.
Entre más hipótesis se construyan mayores serán las probabilidades de decisión
que se le presenten al ente decisor, por lo que el proceso no radica en un solo
sujeto pues la racionalidad estaría determinada por su subjetividad política,
mientras que el proceso completo de inteligencia garantiza una racionalidad
basada en lo que mayor beneficio represente para la nación. Por lo tanto, es
indispensable generar una política pública trascendente más allá del carácter
temporal, frente a la cual cada período gubernamental tenga la misión de dar
continuidad a través de líneas de acción que apunten a la consecución de
objetivos estratégicos.
La decisión depende de lo que el Estado quiera lograr, lo cual debe ser reflejado
en la política pública de modo que las misiones de información contribuyan al
cumplimiento de esos objetivos y guíen o se conviertan en insumo para el diseño
de líneas de acción, al ser “una fuente para la firma final de una decisión” (Brews,
1999, pág. 891), lo que reduce significativamente la influencia de la subjetividad
del poder y aumenta los índices de racionalidad de la elección tomada.
Lo anterior resulta un tanto complejo, en la medida en que “la mayoría de las
decisiones son producto de una información incompleta, bajo condiciones de
rápido y continuo cambio” (Brews, 1999, pág. 894) lo que genera desafío ante el
establecimiento de adversarios con capacidad de rivalidad; es decir, que en
términos de seguridad se convierte en la mayor vulnerabilidad de la nación. Por lo
cual, se ha venido insistiendo en la investigación que la inteligencia es la mejor
elección racional del Estado para el sostenimiento de una política pública de
seguridad, siempre y cuando se mantenga la distancia sugerida por Kent (1949)
entre inteligencia y política.
69
Desde esta perspectiva, se puede concluir –en esta sección- que la IE militar es
indiscutiblemente un objeto de estudio de la ciencia política, por cuanto es la
garantía de la racionalidad en materia de decisiones frente al tema de seguridad y
defensa, al reducir las posibilidades de que estas sean dominadas por la
subjetividad de poder del ente decisor. Este hallazgo se explica de una mejor
manera a través del siguiente esquema:
Diagrama 7: La IEM desde la perspectiva de la ciencia política
Elaborado por: David Armando Martínez Ardila
2.3 La Inteligencia estratégica militar como elección racional del Estado
colombiano
De acuerdo con lo demostrado durante la investigación hasta este momento, se ha
podido analizar la racionalidad frente a la toma de decisión en materia de
70
seguridad nacional e identificar la IE militar como instrumento del poder para la
toma de decisión, por lo que en esta última sección del segundo capítulo se
pretende analizar el rol de la inteligencia frente a las estrategias tomadas por los
diferentes períodos gubernamentales en materia de seguridad en Colombia.
Si bien en el subcapítulo 1.3 se logró hacer una mirada retrospectiva frente a las
decisiones tomadas en materia de seguridad en Colombia, en esta sección se
quiere demostrar que la Inteligencia no ha sido un elemento fundamental en ese
proceso, lo que implicó un continuo cambio entre negociación y confrontación
armada, que solo dejaron vislumbrar hacia el fin de la década de los años 90, una
aproximación hacia una política pública de seguridad –como se pudo evidenciar
en la sección en mención-.
Por lo que en esta parte, se quiere revisar el rol de la inteligencia durante esas
estrategias, con el fin de comprender que las decisiones han sido tomadas de
acuerdo con un balance gubernamental entre las ganancias y pérdidas que una
decisión pudiera generar, en términos de legitimidad del poder para el gobierno
que por el momento ejercía el papel de ente decisor. Para ello se utilizará una
metodología comparativa con respecto a los gobiernos analizados en la sección
1.3.
De acuerdo con lo anterior, el primer plan analizado como estrategia de seguridad
fue La Pacificación, desarrollado durante el gobierno de Guillermo León Valencia
(1962-1966), en el que no se incluyó nada relacionado con la unidad de
inteligencia, pese a que hubo una reorganización institucional al interior de las
Fuerzas Militares, en términos de capacitación con el fin de mejorar las
capacidades para responder a fenómenos como el comunismo, que empezaba a
llegar al país.
71
En este período de innovación y como producto de la Guerra de Corea, el
gobierno colombiano vio la necesidad de crear unidades especializadas, capaces
de estudiar las amenazas para responder de manera oportuna y anticipada contra
las actividades de las mismas, por lo que “en 1964, mediante la disposición 020
del Comando del Ejército fueron creados el Batallón de Inteligencia y
Contrainteligencia –BINCI- y la Escuela de Inteligencia (…) con el fin de velar por
la Constitución Nacional” (Escuela de Inteligencia y Contrainteligencia "BG.
Ricardo Charry Solano", 2014, pág. 45).
De esta manera en 1975, bajo el mandato de Misael Pastrana Borrero, se dio el
primer curso de capacitación a Agentes de Inteligencia, lo que implicó la inclusión
de civiles en la institución y uno de los primeros avances en formación de
inteligencia, sin que ello llegara a representar alguna implicación en la declaración
del estado de emergencia, como característica de este período en temas de
seguridad.
La ausencia de información durante estos dos gobiernos, fue la que hizo que las
decisiones tomadas fueran consideradas históricamente “intrascendentales”, en el
sentido en que cada gobierno asumía el poder, bajo la consigna inicial de finalizar
el conflicto interno –que hasta ahora nacía- sin identificar tendencias de
fortalecimiento de amenazas o planes de acción de las mismas. Lo que llevó a que
las nacientes unidades de Inteligencia de los años anteriores, no tuvieran un
campo específico de acción durante el Estatuto de Seguridad de Julio Cesar
Turbay Ayala, y por ende que sus funciones fueran tergiversadas hacia una
especie de función policial de acuerdo con los requerimientos gubernamentales.
Durante la década de los 80, este problema se vio reflejado en una fuerte crítica
hacia las Fuerzas Militares, al ser consideradas como actores politizados, lo que
concentró su accionar hacia asuntos netamente domésticos que eran cada más
afectado por el crecimientos de grupos armados ilegales, los carteles de
narcotráfico y la violencia generada a partir de estos dos, lo que generó un avance
72
significativo para el Estado colombiano en términos de Inteligencia al crear “la
Dirección de Inteligencia del Ejército mediante la disposición No. 00002 de 1985”
(Escuela de Inteligencia y Contrainteligencia "BG. Ricardo Charry Solano", 2014,
pág. 69).
Sin embargo, las primeras actividades de Inteligencia militar en Colombia
estuvieron relacionadas con escándalos sobre “tortura, asesinato, y degradación
de la inteligencia al ser considerada un espionaje policivo de la vida privada” (Leal
Buitrago, s.f., pág. 2), producto de la atribución de funciones políticas a los
integrantes de las Fuerzas Militares, decretadas por Virgilio Barco durante su Plan
de Rehabilitación, mediante el cual también fueron creadas las unidades móviles
de Inteligencia.
Durante la siguiente década –de los años 90-, hubo por primera vez una demanda
de inteligencia táctica, producto de la articulación de dos factores, por un lado las
originadas Brigadas Móviles y por el otro la Consejería Presidencial de Defensa y
Seguridad nacional, creada por el presidente Cesar Gaviria, mediante la cual se
dividieron las funciones de la inteligencia policial y militar, al tener la primera como
objetivo el narcotráfico, y la segunda, los grupos guerrilleros.
De acuerdo con lo anterior, esta nueva década representó un importante avance
de la Inteligencia como herramienta útil frente a la seguridad nacional, al hacer
una clara distinción entre las funciones de la Policía y de las Fuerzas Militares, lo
que representó el incremento de la demanda en inteligencia táctica y operacional.
Sin embargo, los importantes logros de la Inteligencia fueron los que evidenciaron
el carácter estratégico de la misma, al identificar que la información recolectada
por las diferentes agencias de inteligencia contribuye a la toma de decisión, lo que
condujo en el 2011 a “la formación de la Junta de Inteligencia Conjunta –JIC-
como respuesta a la necesidad del Estado e integrar las agencias” (Schultze,
2012, pág. 408) durante el gobierno de Álvaro Uribe Vélez.
73
Otro de los avances en este período fue la declaración de la primera Ley de
Inteligencia (2009), la cual “se creó un marco legal para las actividades de
inteligencia y contrainteligencia, incluida la JIC” (Schultze, 2012, pág. 412), como
soporte a la fase de consolidación o recuperación social del territorio de la Política
de Defensa y Seguridad Democrática, mediante la cual se estableció la integración
de la inteligencia con el fin de ejercer presencia estatal a nivel nacional.
No resulta ser una casualidad, que estos avances en términos del reconocimiento
a la Inteligencia como instrumento del Estado para garantizar la seguridad se
dieran en el mismo período que fue identificado en la sección 1.3 como la mayor
aproximación de Colombia hacia la definición de una política pública de seguridad,
pues esto evidencia la relación que se ha propuesto durante la investigación entre
IE militar versus una política pública de seguridad, en tanto que por un lado,
provee al ente decisor el conocimiento necesario para neutralizar amenazas y
generar proyecciones que contribuyan al proceso de toma de decisión, y por el
otro, está a cargo de actores que representan neutralidad política, aumentado
niveles de racionalidad y reduciendo probabilidad de influencia de subjetividad
política.
De acuerdo con lo anterior, la Política Integral de Seguridad y Defensa para la
Prosperidad, diseñada por el gobierno de Juan Manuel Santos (2010-) ha
mostrado –de alguna manera- una continuidad a las políticas de Defensa y
Seguridad Democrática y la de Consolidación, lo que representó la refuerzo a los
principios de la Inteligencia como integral e interagencial, con el fin de establecer
una estrategia institucional sostenible como política pública, que tiene como uno
de sus pilares “la mejoría sustancial de la inteligencia” (Beltrán, 2013, pág. 34).
En este sentido, la evolución de la Inteligencia en Colombia como instrumento del
Estado ha llevado a la optimización de resultados en la tarea de contrarrestar las
74
amenazas internas que han afectado la seguridad nacional, al proveer información
relevante para la toma de decisión tanto en términos tácticos y operacionales
como estratégicos, lo que se evidencia en el acercamiento que ha tenido el Estado
hacia una política pública de seguridad en la que se definen las líneas estratégicas
de la nación, así como la definición de funciones de cada una de las instituciones
que tienen como misión defender la integridad y soberanía territorial.
Por lo tanto, se puede concluir que el progreso de la Inteligencia en términos de
organización, delimitación de funciones y definición de un marco jurídico para la
misma, no solo representa los aportes descritos en el párrafo anterior, sino que
además, se convierte en una evidencia de los argumentos presentados acerca de
la Inteligencia como instrumento del poder nacional y por ende objeto de estudio
de la ciencia política.
75
CAPÍTULO 3
INTELIGENCIA ESTRATÉGICA MILITAR Y ELECCIÓN RACIONAL: DOS
CONCEPTOS ARTICULADOS HACIA UNA POLÍTICA PÚBLICA DE
SEGURIDAD NACIONAL
Como se pudo evidenciar en los capítulos 1 y 2 de esta investigación, la IE militar
es un instrumento del poder que no ha recibido la atención necesaria en los
campos académico ni político, y por ello se puede afirmar como lo dijo el Coronel
Mario González (2015) que en Colombia “ha existido teóricamente una política
pública de seguridad, fundamentada en el artículo 2 de la Constitución Política que
define las funciones de las Fuerzas Armadas, pero en la práctica las cuestiones de
seguridad y defensa han estado supeditadas de los intereses gubernamentales
más que estatales” (González M. , 2015) lo que reitera la idea acerca de que las
decisiones en materia de seguridad no han sido tomadas de acuerdo con
elecciones racionales sino con la subjetividad del poder –explicada en la primera
parte de la investigación.
Es por ello, que en este último capítulo se pretende sugerir una nueva cultura de
seguridad nacional en Colombia que contribuya a la consolidación de una política
pública de seguridad, para lo cual se desarrollará en dos partes, por un lado el
marco jurídico de la inteligencia como lineamiento de una política pública de
seguridad y por el otro, la inteligencia estratégica como elemento –teórico y
práctico- fundamental para la generación de una nueva cultura de seguridad
nacional en Colombia.
76
3.1 El marco jurídico de la inteligencia como lineamiento de una política
pública de seguridad
De acuerdo con lo evidenciado en las secciones 1.3 y 2.3 de la investigación, se
puede decir que desde el fin de la década de los años 90 ha habido una
aproximación importante del Estado colombiano hacia la formulación de una
política pública de seguridad, y que en la actualidad tiene como máxima
representación la Política Integral de Seguridad y Defensa para la Prosperidad –
PISDP- diseñada por el gobierno de Juan Manuel Santos para afrontar “los retos
de seguridad que amenazan a Colombia” (Ministerio de Defensa Nacional, 2011,
pág. 7), bajo la inspiración de las Políticas de Defensa y Seguridad Democrática y
de Consolidación de la Seguridad Democrática, ejecutadas durante los dos
períodos consecutivos de Álvaro Uribe Vélez (2002-2010), con el fin de generar un
cambio en el contexto nacional producto de la continuidad política.
La continuidad política a la que hacen referencia las aspiraciones de Santos, es
una de las características esenciales del diseño de una política pública, el cual ha
estado tradicionalmente influenciado por “la elección y el uso de instrumentos
políticos por parte del gobierno” (Woodside, 1986, pág. 775) lo que ha dificultado
la consolidación de una política pública de seguridad en Colombia, puesto que si
bien cada gobierno ha tenido la pretensión de finalizar el conflicto armado interno,
esta idea parte desde un punto nuevo, sin la intención de dar continuidad al
período antecesor, por el contrario dar un giro diferente a la estrategia
implementada por dicho gobierno.
Paradójicamente, esto se ve materializado en el diagrama No. 3, en el que se
puede observar que si un gobierno escogía la vía de la negociación el siguiente
tomaría la de confrontación y así seguidamente, lo que ha llevado a un debate en
torno de la existencia de una política pública de seguridad en Colombia, a lo que la
investigación puede aportar la evidencia de una aproximación hacia la misma y la
77
necesidad de consolidarla, con el fin de superar la cuestión política de todos los
tiempos “cómo y porqué del comportamiento gubernamental” (Woodside, 1986,
pág. 776).
En este sentido –y retomando lo dicho al inicio de este subcapítulo- la PISDP del
gobierno de Juan Manuel Santos ha intentado superar dos de los tradicionales
problemas del diseño de una política pública, por un lado la definición de los
objetivos estratégicos de la nación y por el otro, el uso de los instrumentos
políticos para lograrlos.
Aunque algunos podrían pensar que la terminación del conflicto es un objetivo
estratégico, este no resulta ser el único alrededor del cual se deben trazar las
estrategias concernientes a la seguridad y defensa nacional, lo que se convierte
en otro de los argumentos para comprender que las decisiones en este ámbito han
sido producto de un balance de ganancias y pérdidas frente a la legitimidad del
poder por lograr o no la meta. No obstante, los instrumentos del Estado no han
sido aprovechados en virtud de otras condiciones estratégicas, hasta el momento
en que se identificaron roles de acción específicos para cada una de las entidades
encargadas de proveer seguridad a la nación.
Por lo que, las aproximaciones hechas durante las dos últimas décadas han
llevado a identificar logros, amenazas y retos, los cuales brindaron una
perspectiva para el diseño de objetivos y estrategias sectoriales como “la
erradicación de cultivos ilícitos, la desarticulación de las BACRIM y demás grupos
armados ilegales, integración y adaptación de los esquemas de seguridad, y el
diseño e implementación de un sistema de defensa integrado” (Ministerio de
Defensa Nacional, 2011, pág. 32) entre otros.
78
Para responder a estos objetivos y estrategias, el gobierno ha definido seis pilares
que responden al aprovechamiento de los instrumentos del poder político como
medios para alcanzar las metas trazadas, que son:
La mejora sustancial de la Inteligencia, el fortalecimiento del mando y control, el
aumento de la coordinación e integración, la protección estratégica de la
población, la aplicación estratégica de la fuerza y el respeto a los derechos
humanos y el derecho internacional humanitario (Ministerio de Defensa Nacional,
2011, pág. 40).
En este sentido, se puede observar la focalización de la inteligencia como uno de
los instrumentos claves –por no decir que el primero- para la consecución de los
objetivos estratégicos, en cuanto que sus criterios de fusión, análisis y
accionabilidad son los que contribuyen al fortalecimiento del mando y control y al
aumento de la coordinación e integración para hacer frente a la transformación de
amenazas.
Este esfuerzo gubernamental por hacer énfasis en la Inteligencia como
instrumento del Estado, es tomado de la Política de Defensa y Seguridad
Democrática –PDSD- (2002-2006) mediante la cual se insistió en la coordinación
de todas las agencias y organismos de Inteligencia, que tuvo como resultado la
creación de la Junta de Inteligencia Conjunta –JIC- con el fin de “producir análisis
consolidados de inteligencia estratégica, para que el presidente y el ministro de
defensa tengan la información necesaria para la toma de decisiones” (Presidencia
de la República y Ministerio de Defensa Nacional , 2003, pág. 35).
Este reconocimiento al rol de la Inteligencia como instrumento estratégico para el
proceso de toma de decisiones del gobierno, se convirtió en el antecedente de un
marco jurídico que sentó las bases en cuanto al funcionamiento de esta por parte
de cada uno de los organismos del Estado, comprometidos con la misión de
garantizar la seguridad y la defensa de la nación, lo cual fue materializado en la
79
Ley 1288 de 2009, “por medio de la cual se expedían normas para fortalecer el
marco legal que permite a los organismos, que lleven a cabo actividades de
inteligencia y contrainteligencia, cumplir con su misión constitucional y legal”
(Congreso de la República de Colombia, 2009, pág. 1), la cual fue declarada
inexequible por la sentencia C-913 de la Corte Constitucional.
No obstante, esto no representó el estancamiento del Estado frente a la necesidad
de crear un marco jurídico de la inteligencia como predecesor de una política
pública de seguridad, ya que el gobierno de Juan Manuel Santos en su meta de
dar continuidad a las políticas de Álvaro Uribe Vélez, promovió y expidió a través
del Congreso de la República la Ley Estatutaria No. 1621 “por medio de la cual se
expidieron normas para fortalecer el marco jurídico que permite a los organismos
que llevan a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia cumplir con su
misión constitucional y legal” (Congreso de la República de Colombia, 2013, pág.
1), mediante la cual se definió la función de inteligencia y contrainteligencia así:
Aquella que desarrollan los organismos especializados del Estado del orden
nacional, utilizando medios humanos y técnicos para la recolección,
procesamiento, análisis y difusión de información, con el objetivo de proteger los
derechos humanos, prevenir y combatir amenazas internas o externas contra la
vigencia del régimen democrático, el régimen constitucional y legal, la seguridad y
la defensa nacional (Congreso de la República de Colombia, 2013, pág. 1).
Adicionalmente, esta ley estableció los límites de la función a través de la
identificación de fines, organismos facultados para desarrollar la labor, principios y
requerimientos de la misma, entre otras disposiciones legales que han hecho que
la inteligencia deje de ser vista como una actividad “clandestina o ilegal”, cuya
mayoría de literatura está basada en la descripción de casos de traición o fallas de
la labor por sí misma.
Sin lugar a dudas, el reconocimiento de un marco jurídico representó un avance
del Estado colombiano hacia la identificación de la Inteligencia como uno de los
80
instrumentos políticos para mantener la seguridad y la defensa, a través no solo
del conocimiento de amenazas que contribuya a acciones oportunas para su
neutralización, sino más aun aportando análisis de inteligencia estratégica –
coordinados y conjuntos- relevantes para la toma de decisión en materia de
seguridad y la consolidación de una política pública de seguridad en Colombia.
Este esfuerzo gubernamental por unificar la función de inteligencia a través de
mecanismos que soporten jurídicamente la actividad, es una evidencia de la
evolución del Estado colombiano hacia una nueva cultura de seguridad nacional,
que permita la consolidación de una política pública de seguridad, lo que conduce
a que las decisiones sean tomadas de manera racional, puesto que no responden
a los intereses personales de los entes tomadores de decisión, sino a los objetivos
estratégicos de la nación.
La articulación entre racionalidad del Estado y formulación de una política pública,
es “el centro de la organización de una sociedad, debido a que conecta actores
disparatados con complejidades de poder, fuentes de relaciones y roles para
formar una sociedad” (Wedel, Shore, & Feldman, 2005, pág. 31), por ello, la
necesidad del Estado de consolidar una política pública en torno a una nueva
cultura de seguridad nacional –como se analizará en la siguiente y última sección-.
En este sentido, se puede considerar que existe una relación intrínseca entre la
racionalidad y el proceso de toma de decisión hacia una política pública, la cual
tiene no solamente efectos políticos sino incluso sociales, al comprometer tanto a
gobernados como a gobernantes frente a temas específicos –como en este caso,
la seguridad- a través de conceptos como cultura.
81
3.2 La inteligencia estratégica como elemento –teórico y práctico –
fundamental para la generación de una nueva cultura de seguridad nacional
De acuerdo con la sección anterior el reciente marco jurídico de Inteligencia ha
llevado a reconocer a esta como un elemento fundamental del poder político, en
tanto que conduce al ente decisor hacia un proceso racional de toma de
decisiones, así como a la consolidación de una política pública de seguridad en
Colombia –como se ha demostrado durante la investigación-. Es por ello, que en
esta última parte y a partir de los hallazgos explicados en secciones anteriores, se
pretende concluir con la sugerencia de una nueva cultura de seguridad nacional
que tiene como objeto la inteligencia estratégica militar.
Partiendo de la idea de Peter Katzenstein (1996) que “la cultura y la identidad son
los determinantes más importantes de una política de seguridad nacional” (pág. 1),
entendidas estas como fuerzas inmateriales y consecuentemente, más relevantes
que las fuerzas materiales hoy en día, es que la IE militar al ser reconocida
jurídicamente como elemento del Estado, puede generar una nueva cultura en
torno a la seguridad nacional.
Esta nueva cultura implica varias cosas, por un lado determinar específicamente
los intereses nacionales, puesto que existe una relación fundamental entre este
concepto y el de política pública, ya que esta última debe responder a los
primeros, de forma que las decisiones políticas no continúen siendo temporales y
coherentes con la subjetividad de quien está en el poder, en tanto que este “es
multidimensional y polivalente, por lo que los intereses nacionales deben ser
definidos en una política pública, para la cual las agencias de inteligencia son
claves” (Sahid, 2015).
82
Esto implica además, que debe existir una coordinación e integración entre las
diferentes inteligencias del país, con el fin de generar un producto realmente
estratégico y contributivo a la toma de decisiones; es decir, que de acuerdo con la
entrevista al Coronel Mario González (2015) debe existir una cohesión entre los
diferentes campos del poder, económico, social, político y militar, puesto que las
decisiones en seguridad no deben solamente incluir una perspectiva militar, sino
que deben tener conocimiento acerca de las implicaciones en otros ámbitos.
Esta integración, es la que hace de la IE militar una herramienta útil para la toma
de decisiones y en este sentido, se convierte en la generadora de la consolidación
de una política pública, en la que no solo estén definidos los intereses nacionales
y una integración de todas las agencias internacionales, sino que además tiene
que contribuir al conocimiento de las amenazas y sus capacidades de
transformación.
En este sentido, la IE militar se convierte en el “atributo cultural que define los
intereses de una comunidad” (Gilbert, 1976, pág. 120), pese a que los contextos
sean dinámicos y cambiantes, en tanto que su formulación teórica permite
responder al cumplimiento de los objetivos estratégicos de la nación, planteados
en una política pública que trascienda más allá del actor que ostente el poder en
un período de tiempo determinado.
Es por ello, que en esta parte se sugiere una nueva cultura en la que tomadores
de decisión, académicos y población reconozcan a la inteligencia como un objeto
de estudio de la ciencia política, al contribuir a la toma de decisión en materia de
seguridad por proveer conocimiento acerca de factores de desestabilización
actuales y potenciales a nivel interno y exterior; dejando de lado las opiniones
públicas acerca de la inteligencia como una actividad ilegal, propia de
organizaciones clandestinas.
83
Para lograr esta cultura que se ha propuesto, es indispensable identificar el rol
tanto teórico y práctico de la IE militar, articulando los componentes aquí
identificados acerca del nivel de información que puede proporcionar al ente
decisor, la disminución de la influencia de la subjetividad del poder y
consecuentemente, el hecho de ser la elección racional para el Estado, en tanto
que “son las percepciones que se tienen de la realidad, en un escenario de
información imperfecta, las que median la toma de decisiones y el curso mismo de
un conflicto” (Giraldo Forero, 2006, pág. 13).
El reconocimiento de la importancia de la información en plena era de la
expansión de las tecnologías de la información y las comunicaciones, es una
evidencia de la necesidad que tienen los Estados de conocer acerca de las
posibles amenazas que puedan afectar su legitimidad, bien sea porque provengan
del exterior, estén al interior de las fronteras nacionales, o incluso siendo este el
último caso tengan vínculos con otras organizaciones de crimen transnacional, lo
que lleva a afirmar que “el enfoque de seguridad nacional debe ser ampliado”
(Katzenstein, 1996, pág. 501).
Desde esta perspectiva, el reconocimiento de la inteligencia como instrumento
político introduce nuevos elementos teóricos al debate en torno a la seguridad
nacional, relacionados con el sistema de perfección o imperfección de información
de Bendor y Hammond (1992), la racionalidad entendida no como una dimensión
subjetiva del actor encargado de la toma de decisión, sino como característica
funcional de los instrumentos políticos, y en este sentido su contribución hacia la
consolidación de una política pública de seguridad en Colombia.
Por lo tanto, se puede concluir que la IE militar como fuerza inmaterial de los
Estados -de acuerdo con autores como Katzenstein (1996) y Morgenthau (1948)-,
tiene un gran reto frente a la tarea de contrarrestar amenazas contemporáneas,
frente a las cuales –en su gran mayoría- el poder militar no representa la mayor
84
capacidad de disuasión, sino que debe existir una cohesión entre los diferentes
campos del poder desde una dimensión estratégica que contribuya a la integración
de capacidades, para construir una nueva cultura de seguridad nacional desde el
ente gubernamental –a través de la consolidación de una política pública- hasta la
sociedad –mediante el reconocimiento de los intereses nacionales y los
instrumentos políticos para alcanzarlos-.
85
CONCLUSIONES
Las dinámicas contemporáneas de la seguridad han impuesto importantes
desafíos a los Estados frente a la tarea de contrarrestar amenazas, las cuales
presentan cada vez más características inusuales como transnacionalidad,
diferentes formas de operatividad como terrorismo, inclusión de nuevos tipos de
armas, e incremento de actividades ilegales para su financiación. Por lo que, para
la ciencia política se ha convertido en un reto tratar de explicar en estos nuevos
contextos las relaciones de poder, el comportamiento de los Estados, y
fundamentalmente los instrumentos políticos para afrontarlos.
Es por ello, que la investigación logró aportar un nuevo referente teórico a la
ciencia política frente a estos instrumentos, al demostrar que la inteligencia
estratégica militar es la elección racional del Estado para la consolidación de una
política pública de seguridad en Colombia desde una perspectiva de la ciencia
política. Aunque la inteligencia, existe desde las primeras organizaciones socio-
políticas, tuvo su mayor auge durante la Guerra fría; no obstante, el boom temático
surgió producto de los escándalos acerca de la actividad y las fallas de las
organizaciones que se dedicaban a esta labor, lo que la dejó sumida en adjetivos
de clandestinidad o ilegalidad.
Ante lo cual, teóricos como Kent, Schilling y Ransom hicieron importantes
contribuciones a la formulación teórica de esta como disciplina, logrando que muy
pocas organizaciones como RAND Coorporation, la CIA o incluso la Universidad
de Georgetown lograran generar tanques de pensamiento, en donde esta
constituye un objeto de estudio, y que actualmente, empieza a expandirse por
países como Israel, Brasil y Reino Unido, entre otros, con el fin de demostrar la
utilidad y necesidad de esta para los Estados, al ser uno de los instrumentos
políticos encargados de proveer el conocimiento que alimenta un proceso de toma
de decisión eficiente.
86
Así lo demostró el primer capítulo de esta investigación, en el que se planteó una
nueva mirada al modelo de elección racional de Allison, en la medida en que este
cuestiona la racionalidad como adjetivo de los actores, mientras que la
investigación con base en Bendor y Hammond (1992) logra demostrar que la
racionalidad debe ser una característica de las decisiones, cuyo alcance está
determinado por el nivel de información que se tenga para la toma de decisión,
como única estrategia para afrontar los límites de información de los actores y la
influencia a la subjetividad del poder a la que se hayan expuestos.
Desde esta nueva mirada, se estableció una relación teórica entre racionalidad,
seguridad nacional e inteligencia, que se pudo desarrollar a través de una revisión
teórica desde la ciencia política a la inteligencia como instrumento político y su
contribución en la consolidación de una política pública de seguridad; lo que fue
demostrado durante los capítulos 1 y 2 desde la perspectiva teórica, y empírica
tomando como caso de estudio a Colombia, en el que se hizo preciso hacer una
revisión histórica acerca de las estrategias tomadas en el campo de la seguridad y
defensa durante diferentes períodos presidenciales, logrando concluir que desde
el final de la década de los años 90 se ha logrado hacer una aproximación
significativa hacia una política pública de seguridad, que coincide con el
establecimiento de un marco jurídico para la inteligencia.
Estos hallazgos resultaron pertinentes para el debate generado en escenarios
académicos y políticos frente a la existencia o no de una política pública de
seguridad en Colombia, en tanto que lograron evidenciar que una de las falencias
institucionales para su consolidación –partiendo del hecho de aproximación
planteado- ha sido la predominancia de la subjetividad del poder al momento de
tomar una decisión en materia de seguridad.
87
Sin embargo, es preciso aclarar que la cuestión de seguridad y defensa en
Colombia, va más allá del conflicto armado interno, pese a que este es el factor
que ha direccionado la toma de decisión de los gobiernos presidenciales en
materia de seguridad, determinada por un balance entre las ventajas y
desventajas que la acción tomada podía representar para la legitimidad del poder,
lo que particularmente reconoció la poca importancia dada a la inteligencia y
consecuentemente la dificultad frente a la comprensión de una política pública en
este campo en mención.
El planteamiento teórico propuesto y analizado en el caso de estudio, permitió
concluir que en Colombia es indispensable generar una nueva cultura de
seguridad nacional, promovida a partir de la consolidación de una política pública
de seguridad en la que la IE militar sea reconocida como instrumento del poder –
frente a lo cual, ha jugado un rol determinante la aproximación hecha desde el fin
de la década de los años 90-, que ha tenido como máxima expresión las últimas
tres políticas de defensa y seguridad (2002 – actualmente) en las que se reconoce
la importancia de la inteligencia y consecuentemente, generó el marco jurídico
para la misma.
En este sentido, se puede concluir que la IE militar desde una perspectiva de la
ciencia política, representa la elección racional del Estado, en tanto que reduce la
subjetividad del poder y maximiza los niveles de información para el ente decisor,
lo que contribuye a la consolidación de una política pública de seguridad
especialmente, en el caso de estudio Colombia. A partir de este estudio y de la
identificación de la inteligencia como instrumento racional se puede generar una
nueva cultura frente a la seguridad nacional, donde la IE resulta determinante
como medio para alcanzarla, más allá de la tradicional mirada como actividad u
organización.
88
Referencias
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93
ANEXO A
ENTREVISTADO: VICENTE TORRIJOS4
1. ¿Considera usted que existe una política pública de seguridad
nacional en Colombia, por qué?
La seguridad de un Estado constituye un hecho dinámico que se modifica de
acuerdo a las necesidades de cada país y se adapta a los contextos sociales. A
pesar de que Colombia no ha adoptado una definición oficial, se observa un
esfuerzo teórico desde las Fuerzas Militares, cuyo manual entiende la seguridad
nacional como aquella situación en la que los intereses vitales de la Nación se
hallan a cubierto de interferencias y perturbaciones substanciales, y en la que
persisten la normalidad y la tranquilidad derivada de la realización de los fines
esenciales del Estado. Esta seguridad es integral y demanda de la voluntad social
y política de todos los colombianos.
Aunque aún queda como tarea pendiente un debate nacional profundo sobre los
temas de seguridad y convivencia, Colombia cuenta hoy con la denominada
Política Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (PNSCC). Dicha política,
que no está exenta de polémicas (principalmente en asuntos como el aumento de
penas para ciertos delitos y la aplicación de presuntos procedimientos arbitrarios
de justicia), fija como objetivo general la protección de los nacionales y extranjeros
en su vida e integridad, a través de la sanción del delito y la promoción de la
convivencia. Al respecto, no hay dudas que el documento reúne los elementos de
una adecuada formulación en lo que respecta a los escenarios de seguridad
interna, pero resulta demasiado optimista y cándido sobre objetivos complejos
4 Politólogo y periodista hizo su posgrado en Altos Estudios Internacionales, doctorado en Relaciones
Internacionales y Posdoctorado en Asuntos Estratégicos, Seguridad y Defensa. Profesor Emérito, profesor titular de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, profesor premio a la excelencia académica y profesor distinguido de la Universidad del Rosario.
94
como la lucha contra el narcotráfico y la desarticulación de los grupos armados
ilegales.
2. ¿Cómo define usted la inteligencia estratégica?
En Colombia, las actividades de seguridad (entendida como situación cuyo
antagonismo es la amenaza) y defensa (entendida como medio para enfrentar la
amenaza) son facultades que corresponden exclusivamente al Estado. Como
parte de dicha función, el Estado realiza labores de inteligencia estratégica (IE),
las cuales le permiten recoger, evaluar y analizar información relevante para el
diseño de acciones dirigidas a proteger los intereses y la integridad de la Nación.
El Ejército Nacional considera a la IE como el conjunto de conocimientos de las
capacidades políticas, económicas, y militares de una Nación que sirven para
conseguir el logro de objetivos nacionales y desarrollar planes político-militares a
nivel nacional e internacional.
3. Teniendo en cuenta que algunos teóricos como Morgenthau hablan del
poder material e inmaterial, ¿cómo ve usted la inteligencia estratégica desde
esta perspectiva frente a la seguridad nacional?
El poder, entendido como aquella posibilidad del Estado para realizar ciertas
actividades más allá de sus fronteras y evitar que otros operen en su territorio,
solo se puede sostener y concretar por medio de ciertos recursos y capacidades
de distinta índole. Este carácter multidimensional del poder revela la existencia
una dimensión material (económico y militar) y una inmaterial (ideológico y
comunicacional, con el que se logra influir a través del discurso la cultura y los
medios de comunicación). Dicho esto, la IE desempeña un rol al ser un
instrumento que permite recoger insumos de información que, a la larga,
constituirán piezas clave para desarrollar estrategias dirigidas a alcanzar la
situación de seguridad nacional por medio del ejercicio del poder estatal (labor que
95
bien podría incluir actividades propias del poder inmaterial). De hecho, la PNSCC
destaca como una de sus líneas de acción el fortalecimiento de los mecanismos
de inteligencia de la Policía Nacional.
4. ¿Cómo debe comprenderse la inteligencia estratégica desde el poder
nacional?
El poder nacional, entendido como el conjunto de elementos que determinan la
capacidad de influenciar los acontecimientos de una Nación, constituye sin duda
un fenómeno que supera el mero elemento militar (que sería solo uno de sus
componentes característicos). La inteligencia estratégica nacional se incrusta en
esta concepción multidimensional del poder al proveer de oportunas estimaciones
sobre capacidades, vulnerabilidades y sobre posibles cursos de acción de actores
amigos, neutrales o adversarios, y sobre la situación y amenazas al interior del
país. Dado que la estrategia se vale de un planeamiento de la aplicación del poder
nacional, la IE hace parte instrumental de este planteamiento estratégico de los
Estados.
5. ¿Qué elementos pueden considerarse relevantes para diferenciar la
analogía entre seguridad nacional e inteligencia estratégica?
Con lo dicho hasta el momento, destacarían para su diferenciación elementos
tales como: el alcance (tanto a nivel conceptual como a nivel operativo de ambas
expresiones); su misma naturaleza como fenómeno político-social (la primera es
integral y transversal, mientras que la segunda tiene un carácter más
instrumental); y su constitución dinámica (la primera será algo más sensible a los
cambios venidos del contexto y las necesidades nacionales de los Estados, la
segunda puede tener un mayor grado de continuidad conforme a los
procedimientos ya consolidados en la materia en los países).
96
6. Teniendo en cuenta que el propósito esencial de la
inteligencia estratégica es proveer información a los decisores políticos para
la toma de decisiones con el fin de esclarecer sus posibilidades de acción,
¿considera usted que este papel es desarrollado en los niveles estatales de
seguridad nacional? ¿Por qué?
Como ya se había mencionado, las labores de seguridad y defensa corresponden
exclusivamente a los Estados (de hecho Weber sostenía que para poder ser
definido como tal, el Estado debe tener el monopolio de la fuerza legítima en un
territorio determinado). El papel de proveer información a los decisores políticos a
los que se hace mención, sin duda, corresponde a esta orbita estatal la cual, en
razón a su complejidad y extensión, debe ser analizada desde el ejercicio de las
entidades del orden nacional que desempeñan funciones especializadas,
encaminadas a garantizar la protección de las instituciones y los ciudadanos frente
a amenazas tanto internas como externas.
7. ¿Qué relación existe entre la definición de intereses nacionales y una
política sostenible de seguridad en Colombia?
Los llamados “intereses nacionales”, desde una visión alejada de las
concepciones estrictas construidas por los objetivistas (que lo definen en términos
de incremento de poder) y subjetivistas (que fijan su atención en las preferencias
subjetivas de los líderes políticos), deben constituir la hoja de ruta no solo de la
política de seguridad y defensa, también de la política exterior. Dado que el poder,
para que se le reconozca como legítimo, pretende siempre ganarse el consenso;
para que haya políticas sostenibles de seguridad (entendidas como ejercicio del
poder del Estado), estas deben ser construidas a partir de unos intereses
unificadores ya reconocidos, lo cual, entre otras cosas, permitirá no solo precisar
cuáles son las amenazas que se pretenden enfrentar, también facilitara el
desarrollo de las líneas de acción correspondientes.
97
8. ¿Cuáles son los futuros retos y desafíos de la inteligencia estratégica en
Colombia?
El desafío permanente de la IE es mantener la capacidad de producir más y mejor
conocimiento desde el análisis y la interpretación de los contextos, y así incidir en
el pensamiento de los decisores para que estos, con sus acciones e inacciones,
impacten sustancialmente en el ambiente analizado, en virtud de los objetivos y
metas establecidas. Ahora bien, al respecto de los retos futuros, entidades como
la Policía Nacional ha sostenido que, en el contexto de la globalización, los retos
derivados de los desequilibrios sociales que afectan la seguridad son enormes.
Por ello, se hace necesario redimensionar la proyección del rol del servicio de
Inteligencia policial, a la luz de las cambiantes dinámicas sociales. Desde la futura
Agencia Central de Inteligencia (ACI), que asumirá las labores inteligencia,
contrainteligencia y las funciones migratorias del Estado, la IE deberá continuar
siendo un instrumento capaz de analizar los tres escenarios de seguridad interna
identificados por la PNSCC (el del conflicto armado, el de la lucha contra el
narcotráfico y el de la seguridad ciudadana) sobre los cuales se vislumbran
agudas transformaciones provenientes de factores como la inestabilidad política y
económica en la región, las fluctuaciones del mercado energético mundial, el
desarrollo de los diálogos de paz de la Habana y la sofisticación de las amenazas
insurgentes y terroristas.
9. ¿Cómo considera usted que ha sido el desarrollo de la inteligencia
estratégica como objeto de estudio?
La atención y el debate suscitado en torno al fenómeno de la IE se han dirigido
principalmente a los contextos militares, de defensa nacional de los Estados y los
avances y aplicaciones de índole académica y administrativa han sido tímidos y
limitados. De hecho, algunos observan con preocupación que la literatura no
registra propiamente una definición concreta que sea aplicable en contextos
98
gerenciales y administrativos. Ahora bien, se recibe con agrado esfuerzos como
los desarrollados entre 2007 y 2008 en el marco de los Seminarios organizados
por el Instituto “Juan Velázquez de Velasco” de investigación en Inteligencia para
la Seguridad y la Defensa (Universidad Carlos III de Madrid) en la que se asistió a
un interesante intercambio de experiencias y enfoques en el que se evidenciaron
las múltiples posibilidades de estudio del concepto de IE más allá de los contextos
militares. Estas experiencias dan muestra de la necesidad de proponer estudios
dirigidos a gestionar la inteligencia organizacional estratégica con el fin de
responder a los desafíos de un entorno global competitivo que demanda del
desarrollo de la innovación y el aumento de la productividad y la eficiencia.
99
ANEXO B
ENTREVISTADO: EDUARDO MORENO5
1. ¿Considera usted que existe una política pública de seguridad
nacional en Colombia, por qué?
Considero que sí, dentro de los últimos tres periodos presidenciales se ha podido
identificar una política de seguridad en Colombia donde la característica principal
ha sido la concepción de Estado, reconociendo los campos del poder para
desarrollar estas políticas, (estas no eran claras hasta hace tres periodos
presidenciales). Los documentos que sustentan mi respuesta son los tres
generados en los periodos mencionados. (Seguridad democrática – política
integral de consolidación y política de seguridad para la prosperidad). Ahora bien,
solo se puede hablar de una política pública cuando se concibió que el Estado
debería ver de manera integral, para enfrentar y minimizar las amenazas.
2. ¿Cómo define usted la inteligencia estratégica?
Como lo enuncia el manual texto especial “inteligencia estratégica; pág. 11
numeral 2 definiciones; Inteligencia Estratégica, (1998) la IE, “es el conocimiento
de las capacidades políticas, económicas religiosas culturales y militares de una
nación, que sirve para conseguir el logro de los objetivos nacionales y desarrollar
planes político – militares a nivel nacional e internacional”.
5 Profesional en Ciencias Militares, especialista en dirección de misiones de seguridad electrónica con las
Fuerzas de Defensa de Israel, magíster en Seguridad y Defensa Nacionales de la Escuela Superior de Guerra. Docente de Teorías de la Inteligencia Estratégica de la Escuela de Inteligencia y Contrainteligencia, y becario del Centro de estudios hemisféricos de la Universidad Nacional de Defensa en Washington sobre temas de seguridad y defensa nacional.
100
3. Teniendo en cuenta que algunos teóricos como Morgenthau hablan
del poder material e inmaterial, ¿cómo ve usted la inteligencia
estratégica desde esta perspectiva frente a la seguridad nacional?
El poder nacional es entendido como la capacidad de un Estado, más la voluntad
política del gobierno. Con esto se puede llegar a considerar que la IEM hace parte
del poder material o inmaterial dependiendo el caso ya que su estructura material
o inmaterial está ligada a la estatura estratégica de Estado.
4. ¿Cómo debe comprenderse de la inteligencia estratégica desde el
poder nacional?
Con la respuesta anterior se definió como se debe comprender la inteligencia
estratégica dentro del poder nacional.
5. ¿Qué elementos pueden considerarse relevantes para diferenciar la
analogía entre seguridad nacional e inteligencia estratégica?
Doctrina de seguridad nacional tomada como la seguridad pública y la defensa de
un Estado esto para diferenciar de la doctrina de seguridad nacional y defensa.
Para este tema utilizo el diccionario militar:
Seguridad nacional: como la situación en la cual los intereses de la nación se
hayan cubiertos de interferencias y perturbaciones sustanciales –es decir una
condición de voluntad que se convierte en un antagonismo- que cuando se le
suma el poder desestabilizador se convierte en una presión dominante.
Defensa nacional: son los medios para generar la seguridad, la de defensa
nacional sería un medio y la seguridad nacional sería un fin.
La estrategia es la sumatoria de fines, medios, modos, entorno, estrategia
adversario, (mirar la ecuación del libro de Santos Pico). Otro elemento
diferenciador son los roles que cada uno toma dentro de la condición de conocer
101
todos los campos de acción del Estado. Y es en este punto donde los hombres
que asesoran en aspectos de inteligencia pueden diferenciar la analogía
asumiendo su estatura estratégica de asesorar en el nivel correspondiente.
6. Teniendo en cuenta que el propósito esencial de la inteligencia
estratégica es proveer información a los decisores políticos para la
toma de decisiones con el fin de esclarecer sus posibilidades de
acción, ¿considera usted que este papel es desarrollado en los niveles
estatales de seguridad nacional, por qué?
Si se tiene la condición anteriormente descrita se puede entender el óptimo
empleo de la inteligencia estratégica en los diversos niveles del Estado.
7. ¿Qué relación existe entre la definición de intereses nacionales y una
política sostenible de seguridad en Colombia?
Lo defino como un concepto de acción política desde siglos anteriores a que en la
actualidad sea un instrumento analítico en la concepción que pueda determinar
como razones de Estado y literalmente son aquellos acorde a la definición de
Donald Nuechterelite, el que los escala brinda una supervivencia de lo vital para
un Estado. Por último los Objetivos transitorios (políticas gubernamentales) son la
dinámica actual de comprender una política sostenible de seguridad en Colombia
ya que su definición no ha sido tacita.
8. ¿Cuáles son los futuros retos y desafíos de la inteligencia estratégica
en Colombia?
Desafíos: identificar la IE del Estado, dentro de un proceso que determine desde
los escalones más bajos (unidades tácticas) que se deberá entender por
inteligencia estratégica militar, ya que muchos miembros de las FFMM se enfocan
en la parte de entender solamente los conflictos internos y su responsabilidad
102
sobre el mismo, desconociendo los ámbitos nacionales, regionales y mundiales.
Es decir que la estatura estratégica deje de ser operativa y pase a ser realmente
algo estratégico que interese a la Nación.
9. ¿Cómo considera usted que ha sido el desarrollo de la inteligencia
estratégica como objeto de estudio?
Existe un desconocimiento de lo que realmente es la inteligencia estratégica y esto
se puede evidenciar con los alumnos que pasan por esta Escuela, ya que las
décadas de conflicto nos han dejado un sesgo de las fronteras hacia afuera.
103
ANEXO C
ENTREVISTADO: MARIO ALFREDO GONZÁLEZ LAMPREDA6
1. ¿Considera usted que existe una política pública de seguridad
nacional en Colombia, por qué?
Yo considero que basados en el mandato constitucional, el artículo segundo
genera ese marco sobre el cual gravita el funcionamiento de la fuerza pública y la
misión constitucional que tenemos. Existen unos lineamientos constitucionales
pero a la hora de aplicarse; es decir en forma teórica existe pero llevado a la
práctica, yo considero que no existe una política pública que sea efectiva en este
caso, algunas teorías sí, pero a la hora practica casi que la seguridad y la defensa
están más amarradas a unos intereses de gobierno más no, a unas políticas de
Estado.
Con esto quiero significar que si existiese una política muy seria, desde el punto
de vista como Estado las condiciones estarían fluctuando de una manera muy
diferente a las actuales condiciones que está viviendo el país. Con esto también
quiero ampliar el sentido de que cada mandatario (conductor político) en su más
alto nivel nacional –Presidente Nacional.- fija unas políticas, si se manejan en un
marco que no le permite que se salga de manera abrupta de los lineamientos para
la conservación y defensa, sin embargo no existe un planeamiento en el largo
plazo –desde mi punto de vista- que permita tener intereses de Estado, sino que
más bien se aplican unos intereses de gobierno donde cada quien maneja de la
mejor manera, y trata de hacer su mejor esfuerzo dentro de su periodo de
gobierno, más no correspondiendo a un planeamiento de largo aliento, en el cual
6 Coronel del arma de Inteligencia del Ejército, Magíster en International Security Studies (2011) y en
Policing, Counterterrorism and Intelligence (2010) de Macquarie University (Sydney, Australia); Especialista en Seguridad Integral y Análisis de Riesgo (2013) de la Escuela de Inteligencia y Contrainteligencia; Especialista en Seguridad y Defensa (2007) de la Escuela Superior de Guerra; Especialista en Administración de recursos militares (2002) del Centro de Educación Militar; Profesional en Gerencia de la Seguridad y Análisis Sociopolítico (2004) de la Escuela de Inteligencia y Contrainteligencia; y Profesional en Ciencias Militares (1998) de la Escuela Militar José María Córdoba.
104
se pueda delinear una política estructural que permita llevar a unas condiciones
óptimas de seguridad y defensa en este sentido.
2. ¿Cómo define usted la inteligencia estratégica militar?
Se puede elevar desde el nivel más básico, que es el planeamiento del esfuerzo
de búsqueda, la búsqueda de la información el proceso de esa información, al
nivel estratégico para la obtención -después de haberla obtenido- poder hacer un
registro e interpretación de esa información estratégica y poder producir el insumo
final que en este caso corresponde a la inteligencia estratégica, es decir es la
sumatoria de un planeamiento de un esfuerzo de búsqueda estratégico desde el
más alto nivel pensando en los intereses nacionales, y que no se puede
desprender –es mi concepto- lo que es la inteligencia estratégica militar a la
inteligencia estratégica del Estado por cuanto esto es un conjunto. Tenemos
cuatro poderes y esos cuatro poderes todos actúan de manera interdependiente,
es decir, que no se puede planear solo pensando desde la visión militar, sino que
se deben articular todos los esfuerzos: el poder económico, social, y político,
tienen que trabajar sincronizados todos para avanzar en el mismo sentido, con el
poder militar ósea que la inteligencia estratégica no necesariamente se puede
estar viendo desde la óptica de lo militar, sino que esto tiene que interactuar de
una manera entrelazada para que se pueda cumplir con los intereses y fines del
Estado.
3. Teniendo en cuenta poder material e inmaterial, ¿cómo ve usted la
inteligencia estratégica desde esta perspectiva frente a la seguridad
nacional?
En este sentido -es bueno verlo desde una posición muy personal-, quizá esto no
se encuentra en ningún manual, es decir que el caso colombiano es muy atípico,
por lo cual no se puede comparar con ningún otro caso en Latinoamérica ni a nivel
mundial, ya que el caso de Colombia es necesario estudiarlo con detenimiento
105
por cuanto aquí nosotros nos enfrentamos a unas amenazas, no solo a nivel
interno sino externo, que mantienen una misma perspectiva desde la parte
inmaterial, en este caso es la parte de la ideología y tendremos en este caso que
remitirnos al contexto continental en donde en este contexto nos apunta a un
marcado impulso de una ideología que trata de sobreponerse sobre las
democracias de la región, y esto tiene de una manera muy directa una trazabilidad
hacia la pregunta que usted me está haciendo, por qué en este caso nuestras
amenazas internas se guían también por las amenazas continentales en este caso
y más específicamente en lo que se ha ceñido en la última década con el
expansionismo de “socialismo del siglo XXI”, y una cantidad de influencias
foráneas que tratan de debilitar la posición democrática del país con el fin de
colocarlo a servicio de una orquesta que realmente está tratando de tocar una
sinfonía que no está necesariamente articulada con la constitución o el
mantenimiento de las democracias.
En cuanto el poder material, es necesario volver a hablar de cómo se articula el
poder económico, social, militar y ese poder político para poder trabajar todos en
los fines del Estado, en este caso se tendría que pensar que una dimensión
material no podría estar separada, ya que el esfuerzo material se complementa
con el esfuerzo inmaterial –ideológico- que es el que nos ha producido por -parte
del enemigo- los problemas que han enfrentado la democracia en Colombia
durante los últimos 50 años. De esta manera poder llevar a la democracia
colombiana a unos términos deseables de seguridad y defensa que le brinden el
andamiaje suficiente para que el factor político y factor social pudiese cimentarse.
Nosotros como Fuerzas Militares somos los garantes y somos los que hemos
permitido que esta democracia subsista de una u otra forma y que ese poder
social ese poder político, siga teniendo la misma dinámica durante estos últimos
50 años sin importar las amenazas.
106
4. ¿Cómo debe comprenderse de la inteligencia estratégica desde el
poder nacional?
Desde el poder nacional yo pienso que tiene relación con todas las preguntas
anteriores, la inteligencia estratégica es la que tiene que obtener la información,
tenemos que volver a remitirnos a ese ciclo de inteligencia en el cual se debe
hacer un planeamiento de ese esfuerzo de búsqueda de información, después
hacer esa búsqueda de información, procesarla y finalmente, ese producto es la
inteligencia, es decir que el poder nacional tiene que suplirse de la inteligencia
estratégica dado que es esta última la que le pude generar conocimiento sobre
escenarios futuros de confrontación que tendría que empezar a planear con
mucha anticipación para evitar tropiezos y que todo funcione bien. En ese mismo
sentido, podría uno pensar que el poder nacional tendría que trabajar de la mano
con esa inteligencia estratégica tiene que ser fundamental ya que es la única que
le puede proporcionar ese conocimiento anticipado de amenazas.
5. ¿Qué elementos pueden considerarse relevantes para diferenciar la
analogía entre seguridad nacional e inteligencia estratégica militar?
La inteligencia estratégica militar, es el insumo necesario para saber cuáles son
esos escenarios prospectivos en los que pueden surgir las diferentes amenazas
(que no necesariamente tienen que ser del orden militar). Es decir, que toca hacer
la claridad que no solo la inteligencia militar tiene la obligación de pensar en el
factor armado, ya que la experiencia nos ha demostrado que nos hemos
enfrentado a unas amenazas que combinan todas las formas de lucha y que no
necesariamente hacen parte de ese esfuerzo contributivo que representa el factor
militar, sino que de una u otra forma es un enemigo que actúa como un sistema, y
en ese mismo orden de ideas, se ve cómo el enemigo utiliza lo material con lo
inmaterial, que esos conceptos que gravitan desde lo táctico, operacional y lo
estratégico, tienen que hacer parte integral del concepto de la inteligencia
estratégica pero, más allá de ello tiene que contribuir de manera directa a unas
107
bases sólidas de aquello que conocemos como seguridad nacional, esta vista
como una condición óptima, en la cual precisamente ese ciudadano se le pueda
garantizar las condiciones óptimas para que él pueda desarrollarse dentro del
Estado. Es decir, que la inteligencia estratégica militar, hace parte del esfuerzo
contributivo que garantizaría unas condiciones óptimas para la existencia de una
seguridad nacional, pero no solo visto desde lo militar sino también desde los
diferentes campos del poder.
6. Teniendo en cuenta que el propósito esencial de la inteligencia
estratégica es proveer información a los decisores políticos para la
toma de decisiones con el fin de esclarecer sus posibilidades de
acción, ¿considera usted que este papel es desarrollado en los niveles
estatales de seguridad nacional, por qué?
Yo considero que se desarrollan pero no de la manera que debería pensarse, mire
que existe los diferentes niveles que usted menciona, pero para este caso que nos
interesa es el nivel estratégico. Por lo tanto no considero que en este momento
nosotros podamos hablar de manera que exista una interacción de la inteligencia
estratégica con los diferentes campos de poder. En otras palabras, esta
inteligencia estratégica militar no considero que esté interactuando con otras
inteligencias estratégicas como la política o económica, que es la que de manera
conjunta nos puede dar un panorama creíble de anticipación. Con referencia a su
afirmación de que la inteligencia estratégica: “provee información a los decisores
políticos” existe una falencia, ya que la inteligencia estratégica entrega es
inteligencia no información, la información es el insumo del cual se suple la
inteligencia para la toma de decisiones, y estas se logran analizando todas las
variables y no dejar aisladas ningún campo, eso es inteligencia estratégica.
108
7. ¿Qué relación existe entre la definición de intereses nacionales y una
política sostenible de seguridad en Colombia?
Esta pregunta me parece importante ya que los intereses nacionales están fijados
dentro de la constitución, la carta magna que nos define cuáles son esos intereses
nacionales únicos del Estado, pero más allá de esto usted me está hablando de un
concepto de seguridad sostenible, para que exista una seguridad sostenible
debemos romper el paradigma que existe entre el concepto del control y la
seguridad sostenible, nosotros acá –bajo mi concepto- nosotros como Fuerzas
Militares, lo que hacemos es un control sobre los fenómenos que nos causan
problemas, pero para esto debería existir un ente que lograse articular todos los
esfuerzos de inteligencia en los diferentes campos del poder para generar de
manera anticipada la solución a los diferentes factores que puedan generar un
problema, que pueden romper el trabajo armónico que se debería mantener dentro
del concepto de seguridad sostenible.
Para una seguridad sostenible, desde el punto de vista militar, no se debe ver solo
desde lo material, la seguridad sostenible implica cualquier factor que altere el
equilibrio del orden público y las condiciones de seguridad y que no son
necesariamente del orden militar, me explico: la existencia de una pandemia a
nivel mundial puede llegar a afectar la seguridad y defensa nacional, pero también
los cambios climáticos, son factores que afectan la seguridad, ejemplo, lo
sucedido en Puerto Salgar (Antioquia) donde tras el desastre natural, hubo un
desplazamiento de personas y esto obliga a un reacomodamiento de la estructura
social. Es decir esto es seguridad integral no visto desde lo militar, sino la manera
de contrarrestar una afectación a la seguridad local.
109
8. ¿Cuáles son los futuros retos y desafíos de la inteligencia estratégica
en Colombia?
Yo pienso que uno de los retos es tener en Colombia una verdadera política de
seguridad y defensa pensando realmente como Estado y no como gobierno, ese
es uno de los principales retos. Otro, es lograr articular en el más alto nivel lo que
tiene que ver con la inteligencia estratégica de los diferentes campos del poder,
que no solamente se piense cuando se habla de Seguridad y Defensa Nacional,
en el factor militar o policial, que no se debe excluir en los otros factores que
inciden de manera directa dentro de ese concepto integral de seguridad y defensa,
vuelvo e insisto, los cuatro campos de poder deben mirarse de manera integral.
9. ¿Cómo considera usted que ha sido el desarrollo de la inteligencia
estratégica como objeto de estudio?
Estas preguntas tienen un hilo conductor que nos lleva a un epicentro de toda esta
discusión y es la manera de cómo interactuar en los diferentes campos del poder,
la inteligencia estratégica. Se piensa que es únicamente del orden de lo militar o
de policía, cuando realmente este es un tema que tiene que ser de preocupación a
los más altos niveles en todos los campos del poder, mirando otros modelos que
se aplican en otras culturas, he podido evidenciar, en el caso específico de
Australia donde para tomar una decisión como por ejemplo el hecho de firmar un
“tratado de libre comercio” se supondría que el comité para estudiar las
viabilidades debería ser de un orden económico, pero en este país las decisiones
se toman pensando cómo este tratado de libre comercio impactaría no solo en lo
económico sino en lo social, político y en el sector defensa; es decir, que el comité
lo integran todos los campos del poder. Por este motivo, puedo afirmar que en la
parte estratégica hemos sido bastantes miopes en el orden estratégico, ya que no
se ha visto una claridad para defender los intereses de la seguridad nacional.
110
ANEXO D
ENTREVISTADO: GERMAN SAHID GARNICA7
1. ¿Considera usted que existe una política pública de seguridad nacional en
Colombia, por qué?
Yo considero que en Colombia no existe una política de seguridad en vista que: 1)
No existe una ley de seguridad y defensa nacional que reglamente los roles, las
instituciones, la metodología para identificar amenazas a la seguridad nacional en
diferentes ámbitos no solo militar sino en lo político, económico, social, humano;
no existe una metodología para identificar los intereses nacionales de Colombia en
el exterior a nivel regional, bilateral, fronterizo, hemisférico, global, ni mucho
menos existe una articulación de: las Fuerzas Militares de Colombia que si tienen
un plan de campaña y de guerra claro bajo la actualidad actual pero que no existe
articulación con otras entidades que eventualmente tengan que ver con el tema de
la seguridad nacional, me explico: la seguridad nacional es la forma en que el
Estado operacionaliza sus amenazas u oportunidades dentro de un sistema, para
lo anterior el Estado tiene que tener claro que el objetivo en el mundo es
maximizar su poder en el sistema internacional de una u otra manera.
Colombia no tiene claro su rol en el sistema internacional, somos un país que
busca acaparar rutas comerciales, que busca acaparar mercados, que busca
consolidar zonas estratégicas, no tenemos claro esto. Es importante que la
seguridad nacional vaya de la mano con la política exterior, hay tres políticas que
considero que el Estado tiene que hilar perfectamente, que sirven para tener claro
el concepto de seguridad nacional:
La política de defensa nacional, de la cual se encargan los FF.MM
La política exterior, que se encarga el ministerio de relaciones exteriores.
7Magíster en Inteligencia Estratégica y Prospectiva (2010) de la Universitat Jaume I Castellón de la Plana
(Valencia, España), Magíster en Seguridad y Defensa Nacionales (2008) de la Escuela Superior de Guerra, Internacionalista (2007) de la Universidad del Rosario.
111
La política comercial
Estas tres políticas en la medida que se interrelacionan, crean el concepto de
seguridad nacional, finalmente hoy en día el poder militar no determina nada.
Pero lo terriblemente claro es que el poder militar es la base para sostener la
política exterior y la política comercial, de lo contrario es muy difícil identificar una
política de seguridad nacional en Colombia.
2). También considero que no existe una política de seguridad en la medida de
que Colombia como Estado no se ha consolidado; para que un Estado sea Estado
en el sentido moderno en el sentido westfaliano teoría de Estado básica, debe de
tener tres monopolios: el monopolio de las armas, el monopolio de leyes y el
monopolio de lo fiscal y los impuestos. Todavía en Colombia tenemos ciertas
áreas geográficas donde nosotros como Estado la disputamos esos tres
monopolios a grupos generadores de violencia indistintamente su ideología o su
contenido terrorista. Entonces en la medida de que no exista un Estado donde las
instituciones lleguen completamente, es muy difícil que el Estado tenga una
política de seguridad más allá de las fronteras, a duras penas Colombia se
encuentra en este momento consolidando sus instituciones como Estado moderno
dentro del país por ende es muy difícil que haya un concepto de seguridad
nacional y por lo tanto una política de sostenible de seguridad.
2. ¿Cómo define usted la inteligencia estratégica?
La inteligencia estratégica es aquella que le sirve al Estado indistintamente de la
rama del poder público, ya sea ejecutivo, legislativo o judicial a fin de proyectar el
poder nacional del Estado en el sistema internacional. Considero que la
inteligencia estratégica es la sumatoria de los diferentes conocimientos en
inteligencia y de los diferentes tipos en inteligencia, es decir, inteligencia
estratégica igual a: inteligencia militar, inteligencia financiera, inteligencia
112
económica, inteligencia política, judicial, criminal, todo está sumatoria me genera
la gran inteligencia estratégica.
En teoría se considera que la inteligencia estratégica esta solo a disposición del
líder de turno del presidente como conductor de la política de seguridad, defensa y
política exterior, sin embargo vemos en las democracias modernas que el poder
internacional del Estado ya no está solo en manos del poder ejecutivo, el senado o
congreso de la república es el que realmente realiza la leyes, aprueba los tratados,
en la rama judicial hoy en día tiene una injerencia más allá de las fronteras, al
hablar de tratados de extradición, al hablar de derecho internacional penal, lo cual
lleva a que sea realmente importante que diferentes organizaciones del Estado
más allá del ejecutivo tenga información privilegiada.
No solo el ejecutivo maneja el poder del Estado tenemos digamos un
desdoblamiento instituciones públicas y privadas que manejan las capacidades
del Estado; tenemos universidades, multinacionales, tenemos empresas
colombiana o del Estado con inversiones afuera, eso lleva a proyectar el poder del
Estado, incluso en la teoría moderna de inteligencia, se habla de que los servicios
de inteligencia, indistintamente la agencia deben apoyar a los organismos
privados, para proyectar el poderío económico de la nación. Por lo tanto
considero que la inteligencia estratégica es la sumatoria de todos los tipos de
inteligencia como conocimiento que arman el gran conocimiento general del
Estado para proyectar su poder nacional.
3. Teniendo en cuenta que algunos teóricos como Morgenthau hablan del
poder material e inmaterial, ¿cómo ve usted la inteligencia estratégica desde
esta perspectiva frente a la seguridad nacional?
Esta pregunta es importante porque habla tanto del poder material e inmaterial y
yo tengo una definición un poco coloquial de la inteligencia que considero que es
113
válida; la inteligencia estratégica viene siendo la conciencia del Estado en un
momento determinado para prevenir amenazas interna o externa es decir tiene
que estar por encima de la lucha política interna a fin de salvaguardar toda la
existencia misma del Estado, que es digamos lo que nos falta aquí en Colombia.
Es decir que la inteligencia está muy subordinada a los decisores políticos del
gobierno, lo cual hace muy difícil que de manera efectiva combata las amenazas
contra la seguridad nacional.
Frente al poder material la inteligencia estratégica es clave en la medida que me
provee información, en tiempo real y prospectivo para analizar las amenazas
reales o los riesgos o vulnerabilidades que tiene el Estado frente amenazas reales,
lo explico: la información la prospectiva que se hace es decir información en
terreno mediante agentes en el exterior llegan a proveer información tangible. Lo
realmente importante es el poder inmaterial del Estado los servicios de inteligencia
independientemente del servicio que sea, junto a las universidades brindan los
discursos y los códigos geopolíticos que debe proveer un Estado en cierto
momento determinado. Es decir van creando el libreto conceptual, técnico
histórico, mental que debe utilizar los Estados para proyectar su poder nacional.
Un muy buen ejemplo de esto es lo que ocurrió en Turquía. Turquía se convierte al
pasar de la historia en un poder nacional de tercera categoría, recientemente el
primer ministro hoy en día presidente crean la doctrina, junto con las FFMM, los
servicios de inteligencia y universidades empiezan a construir los imaginarios
políticos en los cuales debe basarse Turquía, en la política comercia exterior y de
defensa.
Es aquí donde se ve como se construye el poder inmaterial del Estado, que es los
discursos políticos, los discursos geopolíticos, los imaginarios mentales e
históricos que debe de utilizar el Estado para poco a poco ir creando la mentalidad
nacional y que en alguna medida todos los partidos políticos todas las
universidades en los diferentes ámbitos del poder manejen un discurso
114
homogéneo para proyectar el poder de la nación, es decir es poder mental que
determina que tan poderoso va a ser un Estado en el sistema internacional.
4. ¿Cómo debe comprenderse la inteligencia estratégica desde el poder
nacional?
Entendemos en el poder nacional desde la doctrina que se maneja en Colombia,
la sumatoria de los diferentes poderes, como el militar, económico político y social
con el objetivo claro de armar toda la capacidad del Estado para proyectar su
poder nacional, el rol de la inteligencia estratégica es: brindar información en
tiempo real de las amenazas del Estado frente a amenazas externas e internas.
Estos dos conocimientos en alguna manera me ayudan a crear una capacidad
para enfrentar las amenazas que tengo. Con relación a la pregunta anterior me
crean los mecanismos históricos, los discursos geopolíticos, para que la sociedad
apoye esos objetivos racionales del Estado. Uno de los mayores desafíos que
tienen Colombia es que allá una consecución entre lo que se piensa se dice y lo
que se hace, un rol de la Inteligencia estratégica es articular los discursos con las
acciones y las instituciones que en alguna medida crea el poder nacional,
igualmente la inteligencia estratégica provee el primer borrador o las primeras
intenciones de estrategia de seguridad nacional, que debe armar un gobierno en
un momento determinado, es decir crea la columna vertebral para mantener el
desarrollo del poder nacional, es decir sin inteligencia estratégica que es la
sumatoria de todas no habría la estrategia de desarrollo nacional en cualquier
ámbito no solo el militar.
5. ¿Qué elementos pueden considerarse relevantes para diferenciar la analogía
entre seguridad nacional e inteligencia estratégica?
Teóricamente y desde la visión del realismo es necesario entender las
dimensiones de la seguridad a partir de los geográfico, la más importante que es
115
la seguridad nacional como la supervivencia del Estado, como el actor más
relevante del sistema internacional hacia arriba con la seguridad fronteriza,
regional o hacia abajo con la seguridad pública y ciudadana. La seguridad como
tal es un concepto de estado de bienestar que tiene el Estado en cualquiera de
sus dimensiones para liberarse de amenazas, riesgos y vulnerabilidades.
Recordemos que en seguridad se habla más de percepción que de realidad. La
inteligencia estratégica es en realidad la herramienta que me sirve para mejorar
esa percepción. Recordando desde la política y la geopolítica, más que la realidad
lo que importa son los imaginarios de poder. Entonces la seguridad nacional es un
concepto etéreo que me ayuda a evitar las amenazas y riesgos mientras que la
inteligencia estratégica si son actuaciones reales, que mediante información me
permite identificar y al mismo tiempo ayuda a aterrizar al Estado de qué y cómo
debe hacer las cosas para actuar dentro de un sistema internacional, una es
concepto la otra es realidad.
6. Teniendo en cuenta que el propósito esencial de la inteligencia estratégica
es proveer información a los decisores políticos para la toma de decisiones
con el fin de esclarecer sus posibilidades de acción, ¿considera usted que
este papel es desarrollado en los niveles estatales de seguridad nacional?
¿Por qué?
Creo que no, aquí en Colombia solo se maneja la inteligencia solo para manejar
el problema de conflicto interno en Colombia, es decir no hemos entendido como
Estado que la inteligencia estratégica es la que me da las herramientas para
construir el plan de desarrollo, crear la estrategia de la seguridad nacional desde
lo militar hacia afuera, es la que me crea los intereses nacionales hacia afuera y
las posibilidades de hipotéticos enemigos y su visión hacia nosotros. Es decir no
tenemos claro el concepto de inteligencia estratégica y menos las agencias que lo
realizan. Históricamente en Colombia hemos tenido agencias de inteligencia
estratégica como el D.A.S que desarrollo inteligencia estratégica dejando a un
116
lado la integración con otras agencias, y la agencia de inteligencia actualmente
que sigue con varios errores ya que no existe un desconocimiento generalizado de
cómo se desarrolla la inteligencia estratégica, ya que esta se encuentra
ideologizada y se piensa que solo sirve para espionaje y contrasabotaje, se ha
olvidado en el nivel político su carácter académico de construcción de
conocimiento específico para los decisores políticos. Por lo tanto este
desconocimiento ha llevado a Colombia a una falta de cultura de inteligencia en
todos los poderes del Estado.
Por ejemplo acá en Colombia es complicado para un miembro de una agencia de
inteligencia acercarse e interactuar en lo académico con los centros de
pensamiento, ya que existe una desconfianza mutua, mientras que en Estado
Unidos un profesor va a la CIA indistintamente ya que existe una movilización por
la horizontalidad de los campos del poder, y esto se hace porque todos tienen
libretos claros sobre cómo se puede buscar y cumplir los intereses nacionales.
La colaboración armónica es lo que en Colombia no existe ya que la elite
académica, la elite política desconocen el cumplimiento de intereses y la
información no fluye, y por eso la inteligencia estratégica militar se ha quedado en
los niveles tácticos y operacionales. Un ejemplo claro es como en otros países se
habla de una integración para crear una gran estrategia para proyectar sus poder
en los niveles de gran estrategia, estrategia, estrategia operacional y táctica. De
esta manera se planea a largo plazo.
7. ¿Qué relación existe entre la definición de intereses nacionales y una
política sostenible de seguridad en Colombia?
Esta pregunta es clave en la medida que para que se hable de una política
sostenible en Colombia se debe crear una metodología de intereses nacionales;
es decir, definir interés nacional en Colombia es muy complicado, en la medida
117
que el poder tiene dos características es multidimensional y polivalentico, se
puede presentar y utilizar de muchas maneras. Hoy en día dependiendo de los
conceptos de seguridad de otros países se define uno, es decir que en la
construcción de la gran estrategia de los Estados por parte de las agencias de
inteligencia, se puede identificar una metodología propia de identificación de
intereses nacionales, que me van ayudar a largo y corto plazo al cumplimiento de
los mismos. El Estado debe saber mediante la metodología que es lo que quiere.
Una política sostenible de seguridad es muy complicada en la medida que si
estamos hablando de una democracia cada vez que existe un cambio de jefe de
gobierno existen cambios según las corrientes ideológicas, por lo tanto no es tanto
la sostenibilidad sino saber construir la gran estrategia para mediante las agencias
de inteligencia que lleguen a obligar al decisor político en una democracia a
continuar con los procesos de toma de decisiones, un ejemplo de esto es Estados
Unidos, una cosa fue el discurso político del presidente Obama y otra cosa sus
acciones en el mandato. Esto solo se logra cuando existe un libreto preestablecido
y la única manera de que exista una política sostenible es mediante una
metodología y la construcción de una gran estrategia.
8. ¿Cuáles son los futuros retos y desafíos de la inteligencia estratégica en
Colombia?
El reto más importante es equiparar a todas las agencias de inteligencia al mismo
nivel, que no exista una confianza parcializada del líder político hacia una u otra
agencia de inteligencia. Que la sumatoria de todas las agencias de inteligencia me
den la inteligencia estratégica militar, una doctrina donde se defina claramente
misiones y roles tanto de temas como delimitación operativa de las agencias. Hoy
se tiene cosas tan absurdas como que la policía pueda salir del país mientras que
la inteligencia militar no pueda salir del país desconociendo el mandato
constitucional que obliga a las FFMM a proteger a la población civil. Y ver una
agencia de inteligencia que no depende de un ministerio. Es decir que tenemos
118
una desarticulación de quienes manejan las políticas internas de seguridad; no
hay claridad, los que han hecho la ley de inteligencia no sabían nada de lo
mencionado.
Debe de existir un diseño institucional; una definición de roles (en tiempo de
conflicto y paz) como se va a proyectar el poder nacional en estos dos escenarios;
se olvida proyectar el Estado en contextos internacionalmente; se debe fortalecer
el proceso de inteligencia, no tanto la búsqueda sino el cómo procesarla con otras
agencias y apoyo de centros de pensamientos académicos.
Se debe crear una cultura de inteligencia, evitar que se siga confundiendo este
término con espionaje. Un claro ejemplo fue el caso de Nicaragua donde se vio
como el desconocimiento del caso y la falta de asesoría de información –
inteligencia- para ayudar a la toma de decisiones fue nula.
9. ¿Cómo considera usted que ha sido el desarrollo de la inteligencia
estratégica como objeto de estudio?
Acá en Colombia han surgido unos cambios importantes, la inteligencia siempre
fue influenciada por la parte militar ya que fueron ellos los que la impulsaron desde
una perspectiva de la guerra fría, con unas cargas de ideología y lucha insurgente,
y con cero profesionalismo entre los años 70 a 80, hoy en día eso ha cambiado se
ven oficiales de inteligencia que salen del país, cambiándoles la percepción de la
inteligencia y su rol, también estas nuevas generaciones cuentan con
herramientas como el internet que les da una mayor campo de estudio, es decir
que ya no comen entero, finalmente ellos por el cambio de cultura se obligan a no
conformarse con su formación militar y buscan profesionalizarse más allá en
estudios de especialización, maestría y doctorado. Estas nuevas generaciones
buscan acercarse más al contexto académico en las universidades. Un ejemplo es
la Escuela de Inteligencia del Ejército, que construyó una maestría en inteligencia,
119
ahora el desafío es escribir y publicar, ojalá en revistas indexadas para que sea
realmente un objeto de estudio que se convierta en materia. Se debe alejar el
miedo producto del desconocimiento. Hay que valorar este conocimiento como
disciplina de estudio. Las facultades de gobierno requieren este tipo de
conocimiento para construir un verdadero conocimiento. Cualquiera puede
estudiar Relaciones Internacionales pero no cualquiera puede trabajar en
inteligencia, si se logra unir los dos contextos se puede hablar de una gran
estrategia a futuro.
