Cuadernos para la Interculturalidad · alimentan el misterio de la selva Los Tagaeri y Taromenane...
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1 5 Defensoría Pública del Ecuador Dirección Nacional de Comunidades Pueblos y Nacionalidades Material de formación de los Defensores Públicos Defensoría Pública del Ecuador Dirección Nacional de Comunidades Pueblos y Nacionalidades 5 Material de formación de los Defensores Públicos Cuadernos para la Interculturalidad
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5 Defensoría Pública del Ecuador
Dirección Nacional de Comunidades
Pueblos y Nacionalidades
Material de formación de los Defensores Públicos
Defensoría Pública del Ecuador Dirección Nacional de Comunidades
Pueblos y Nacionalidades 5
Material de formación de los Defensores Públicos
Cuadernos para la
Interculturalidad
2
Defensoría Pública del
Ecuador Dirección Nacional de Comunidades
Pueblos y Nacionalidades CADERNO PARA LA INTERCULTURALIDAD N° 5
Dr. Ernesto Pazmiño
Defensor Público General del Ecuador
Calle el Universo Oe8-115 y Av. Shyris (Edf. Orión)
Av. 6 de diciembre N21-374 y Robles
Quito – Ecuador
Teléfono: 022 225 674
Revisión de la edición:
Dirección de Comunidades, Pueblos y Nacionalidades
Lcdo. Fausto Corral: Director CPN Defensoría Pública
Dr. Diego Yánez M
Revisión del texto:
Dirección de Comunidades, Pueblos y Nacionalidades
Lcdo. Fausto Corral
Dr. Diego Yánez M
Armado del texto
Dr. Diego Yánez M
Agradecimiento:
Al Gobierno Municipal de Francisco de Orellana, foto del libro “Yasuní
Oro Verde” p. p. 77 / Foto de la portada
Diseño:
Dr. Diego Yánez M.
Impresión:
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Telf: 2664895
Cel: 099 527 2961
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Quito- Ecuador
3
Contenido Temático
1. LOS NO CONTACTADOS…………………………………………7
1.1. Pueblos Indígenas Tagaeri y Taromenane……………………..8
1.2. CIDH Otorga Medidas Cautelares A Los Pueblos Ocultos……8
1.3. Tagaeri y Taromenane: Pueblos ocultos que alimentan el misterio
de la selva……………………………………………………………..10
2. Plan Para La Implementación De Medidas Cautelares A Favor De Los
Pueblos Taromenane Y Tagaeri………………………………………..13
2.1. Problema de Tala y Tráfico Ilegal de Cedro, Caoba y Otras
Especies Posibles……………………………………………………..18
2.1.1.Medidas urgentes…………………………………………….18
2.1.2.Medidas a mediano plazo…………………………………….26
2.1.3 Soluciones a largo plazo……………………………………..27
2.2. Problemas con la Industria Petrolera…………………………27
2.3. Normativa Legal Necesaria…………………………………..28
3. Directrices de protección para los pueblos indígenas en aislamiento
voluntario y en contacto inicial de la región amazónica y el Gran
Chaco…………………………………………………………………….30
3.1. Antecedentes………………………………………………….30
3.2. Introducción a los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto
inicial…………………………………………………………………33
3.3. Derechos Humanos de los pueblos indígenas en aislamiento y en
contacto inicial………………………………………………………..39
3.3.1.Marco Normativos……………………………………………………………….39
3.4. Principios para la definición de Políticas y Programas de
Acción………………………………………………………………...55
A. Principio de garantía de la autodeterminación………………….56
4
B. La garantía de la protección y respeto de sus tierras, territorios y
recursos…………………………………………………………….60
C. La protección y garantía de la salud…………………………….63
3.5. Hacia la concreción de políticas públicas y programas de acción.
Propuesta de actuación……………………………………………….69
4. Informe del Relator Especial sobre los derechos de los pueblos
indígenas, James Anaya…………………………………………………75
4.1. Tagaeri Taromenane: ONU Urge Adopción De Medidas……75
I.- Introducción……………………………………………………….78
II.- El modelo preferido: la extracción y el desarrollo de los recursos
mediante las iniciativas y empresas de los pueblos indígenas………81
A. La extracción y el desarrollo de los recursos naturales por los
pueblos indígenas como ejercicio de su derecho a la libre determinación
y otros derechos conexos……………………………………………81
B. El apoyo y la prioridad del Estado a las iniciativas y empresas de
los pueblos indígenas………………………………………………..83
III. La situación más común: cuando los Estados o empresas terceras
promueven la extracción de los recursos naturales en los territorios
indígenas……………………………………………………………..85
A. El derecho de los pueblos indígenas a oponerse a las actividades
extractivas…………………………………………………………86
1. Ausencia de represalias y violencia………………………..86
2. Ausencia de presiones indebidas para aceptar proyectos
extractivos o participar en consultas……………………………88
1.- La regla general: los proyectos extractivos dentro de los territorios
indígenas deben contar con el consentimiento………………………89
2. El limitado alcance de las excepciones permisibles a la regla
general ……………………………………………………………………………………………92
5
C. La extracción de recursos naturales dentro de los territorios
indígenas sin consentimiento………………………………………..95
IV. Condiciones para lograr y mantener el acuerdo de los pueblos
indígenas a las actividades extractivas promovidas por el Estado o
empresas terceras…………………………………………………….96
A. Establecimiento por el Estado de regímenes regulatorios que
protejan adecuadamente los derechos de los pueblos indígenas….98
B. Regulación de las actividades extraterritoriales de las
empresas…………………………………………………………..99
C. Participación de los pueblos indígenas y respeto de sus derechos
en la planificación estratégica de los Estados para la extracción y
explotación de recursos……………………………………………100
D. La debida diligencia de las empresas extractivas para respetar los
derechos de los pueblos indígenas……………………………….101
E. Procedimientos de consulta y negociación justas y
adecuadas………………………………………………………….103
5. La participación de los indígenas por conducto de sus instituciones
representativas………………………………………………………..109
5.1. Acuerdos y asociaciones equitativas y centradas en los
derechos…………………………………………………………...110
5.2. Acuerdos para la asociación verdadera y la participación en los
beneficios…………………………………………………………………………………111
5.3. Procedimientos adecuados de reclamación……………………..112
5.4. Conclusiones y recomendaciones…………………………………………112
6. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DEL
ECUADOR DE 2008…………………………………………………...117
6.1.Capítulo cuarto……..……………………………………………117
6.1.1.Derechos de las Comunidades, Pueblos Y Nacionalidades...117
6
7. Conclusiones y Recomendaciones………………………………..121
7.1. Jurisdicción Indígena………………………………………..121
8. BIBLIOGRAFÍA…………………………………………………124
(Anexo 1)……………………………………………………………….126
Análisis……………………………………………………………128
Principios…………………………………………………………131
Recomendaciones…………………………………………………132
Hacia el diseño de políticas públicas y planes de acción para garantizar
el derecho a la salud de los pueblos en aislamiento voluntario y
contacto inicial……………………………………………………140
(Anexo 2)………………………………………………………………160
Declaración de las Naciones Unidas (ONU) sobre los derechos de los
pueblos indígenas, James Anaya………………………………………160
Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos
indígenas La Asamblea General, Guiada por los propósitos y principios
de la Carta de las Naciones Unidas y la buena fe en el cumplimiento de
las obligaciones contraídas por los Estados de conformidad con la
Carta,……………………………………………………………….161
7
PRESENTACION
Pueblos en aislamiento voluntario, pueblos no contactados, pueblos
ocultos, pueblos invisibilizados, y por fin pueblos libres. Esta última
definición es la que corresponde a su naturaleza, porque las otras son en
referencia a la cultura occidental, porque lo que están preservando y
quieren preservar estos pueblos indígenas, es su libertad fundamental, sobre
todas las otras cosas, es decir, las otras cosas, son lo que se les ofrece desde
la cultura occidental, que coincidencialmente, fue y es para ellos una
cultura colonialista, expropiadora, racista, negadora de sus valores propios,
universalista, hegemonicista, en la evidencia histórica.
Defender la libertad, la identidad primordial, el ser primordial, el ser
hombres libres de la selva, es su reto, su grito de guerra, para defender esto,
están sus lanzas de chonta y sus bodoqueras de curare, contra los ejércitos
armados de los estados, contra las ambiciones de madereros, petroleros,
mineros, colonos, que deben desaparecerles para cumplir con su
exfoliación, y esto es también otra evidencia histórica, que ya se dio, la
desaparición de miles de pueblos selváticos amazónicos desde la conquista,
o sea un continuo proceso de etnocidio. ¿Hasta cuándo?
Es la hora de la humanidad, esta riqueza que representan y son los pueblos
libres de la selva amazónica, Taromenane y Tagaeri, en nuestro caso, y
otros en la llanura amazónica, no puede ser vulnerada, dejada de lado,
destruida, desaparecida, por la cultura que se llama civilización occidental,
y por los estados nacionales de los que esta civilización hace uso.
El Estado en todas sus instancias tiene la responsabilidad moral, material e
histórica, de cumplir con la misión insoslayable de defender la existencia
de los últimos hombres libres de la selva amazónica.
DR. ERNESTO PAZMIÑO
DEFENSOR PÚBLICO GENERAL
8
1. LOS NO CONTACTADOS
1.1. Pueblos Indígenas Tagaeri y Taromenane
El 10 de mayo de 2006 la CIDH otorgó medidas cautelares a favor de los
pueblos indígenas Tagaeri y Taromenane que habitan en la selva amazónica
ecuatoriana situada en la zona fronteriza con el Perú y se encuentran en
situación de aislamiento voluntario u “ocultos”. La información disponible
indica que miembros del grupo Taromenane habrían sido asesinados el 26
de abril de 2006 en el sector del Cononaco (río Chiripuno) en el contexto
de represalias ligadas a la tala ilegal de madera que en el Parque Yasuní y
la invasión del territorio indígena. En vista de los antecedentes del asunto
la CIDH solicitó al Estado ecuatoriano la adopción de las medidas
necesarias para proteger de la presencia de terceros en el territorio en el que
habitan los beneficiarios.
1.2. CIDH Otorga Medidas Cautelares A Los Pueblos
Ocultos
Comunicado 11 de Mayo de 2006
10-V-2006
La CIDH ha otorgado medidas cautelares para proteger a los pueblos
Taromenane y Tagaeri ante la evidente negligencia del gobierno
INTER - AMERICAN COMMISSION ON HUMAN RIGHTS
COMISION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
COMISSÃO INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS
COMMISSION INTERAMÉRICAINE DES DROITS DE L'HOMME
ORGANIZATION OF AMERICAN STATES
WASHINGTON, D. C. 2006 U.S.A.
10 de mayo de 2006
REF: Pueblos indígenas Tagaeri y Taromenane
Medidas cautelares MC-91/06
9
ECUADOR
Estimados señores:
Tengo el agrado de dirigirme a ustedes en nombre de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, a fin de responder a su atenta
comunicación de 1º de mayo de 2006, con la que presentaron una petición
y una solicitud de medidas cautelares sobre el asunto de referencia.
En cuanto a las medidas cautelares, cumplo en poner en su conocimiento
que la CIDH ha decidido otorgar dicho mecanismo para proteger la vida y
la integridad personal de los pueblos Tagaeri y Taromenane y que habitan
en la selva amazónica ecuatoriana.
A tal efecto, en la fecha se ha transmitido al Gobierno de Ecuador una
comunicación cuyas partes pertinentes se transcriben a continuación:
En vista de los antecedentes del asunto, y debido a que la creación de la
llamada “Zona Intangible” en 1999 no se ha traducido en un mecanismo de
protección de estos pueblos, la CIDH considera que corresponde otorgar
medidas cautelares en los términos del artículo 25(1) de su Reglamento a
favor de los pueblos indígenas Tagaeri y Taromenane. En consecuencia, la
Comisión Interamericana solicita al Estado ecuatoriano que adopte medidas
efectivas para proteger la vida e integridad personal de los miembros de los
pueblos Tagaeri y Taromenane, en especial, adopte las medidas que sean
necesarias para proteger el territorio en el que habitan, incluyendo las
acciones requeridas para impedir el ingreso de terceros.
Señores
Fernando Ponce Villacís, Juan Guevara
Raúl Moscoso y Patricio Asimbaya
Casilla Postal 1701600
Quito, Ecuador
2 En la comunicación referida, la CIDH solicitó al Gobierno ecuatoriano
que informara sobre la adopción de las medidas cautelares dentro de un
plazo de 10 días contados a partir de la fecha, e igualmente que actualizara
cada dos meses dicha información. Las medidas cautelares tendrán
vigencia hasta la decisión de la Comisión Interamericana sobre la petición.
10
Oídas las observaciones de las partes, la CIDH decidirá si es procedente
prolongarlas o levantarlas.
Me permito señalar que, de conformidad con el artículo 25(4) del
Reglamento de la Comisión, el otorgamiento de medidas cautelares no
constituye prejuzgamiento sobre el fondo de la cuestión.
Aprovecho la oportunidad para expresar a ustedes el testimonio de mi
consideración más distinguida.
Ariel E. Dulitzky
Secretario Ejecutivo Adjunto1
1.3. Tagaeri y Taromenane: Pueblos ocultos que
alimentan el misterio de la selva
Los Tagaeri y Taromenane son dos pueblos aborígenes no contactados
de la Amazonía ecuatoriana, cuya misteriosa existencia, aislada del mundo,
alimenta historias, fábulas y relatos de lo más profundo de la selva. Se
desconoce el número de habitantes que forma cada uno de estos pueblos y,
de hecho, algunos investigadores consideran que los Tagaeri
desaparecieron, mientras que existen otros grupos desconocidos en la
frontera con Perú.
Sin embargo, esos dos pueblos son famosos por su bravura y por
defender sus territorios con fiereza ante injerencias externas. "Se encontró
un cadáver en 2005 con 35 lanzas clavadas, era un maderero ilegal. Con
esto quieren probar algo, este es su lenguaje y su forma de decir que están
hartos" de las amenazas de la llamada modernidad, explicó a Efe Miguel
Ángel Cabodevilla, un misionero español que ha investigado desde hace 27
años a los pueblos no contactados en la Amazonía de Ecuador.
Tagaeri y Taromenane tienen entre sus principales amenazas a la
industria maderera, a otros pueblos indígenas de la zona como los Waorani
o los kichwas amazónicos, a los visitantes indeseados que traen
enfermedades y al apreciado petróleo que yace bajo sus territorios, indican
ecologistas y expertos. La Constitución ecuatoriana de 2008 defiende los
1 http://www.ciudadanosporlademocracia.org/frontEnd/main.php?idSeccion=157
11
territorios de estos "pueblos en aislamiento voluntario" y asegura que la
violación de sus derechos "constituirá delito de etnocidio", pero para varios
sectores de la sociedad civil y política, las amenazas persisten.
Cada año aparecen informaciones de indígenas muertos, de colonos heridos
con lanzas y de reyertas entre tribus, pero siempre inexactas, pues el
informante de la selva tiende a la exageración, explicó Cabodevilla.
"Hemos escuchado docenas de relatos Waorani, que siempre te cuentan
trolas, porque los Waorani son los grandes fabuladores", señaló el
misionero, reconocido como uno de los principales historiadores de pueblos
no contactados.
Establecer relación con los Tagaeri o los Taromenane no es fácil, aunque
algunos indígenas se han topado con ellos "en el monte y han cazado y
conversado de una forma más o menos hostil", dijo.
De hecho, el misionero expresó no haber hablado nunca directamente con
un no contactado y solo conoció, a principios de los noventa, a una
muchacha superviviente del clan Taga.
Los conocedores de la selva afirman que los no contactados tienen ley
propia: la caza y la guerra, el amor por la naturaleza, el puntual pacto entre
clanes e incluso el robo de mujeres para la continuidad del grupo.
"Mi abuelo se crio con ellos porque a los ocho años le mataron al papá.
Luego regresó y sabía el idioma y todo", explicó el kichwa amazónico
Silverio Yumbo, guía turístico del Yasuní.
"Waorani secuestraron a mujer Tagaeri y al devolverla vestida como Wao
moderna ellos mataron al hijo del guerrero con lanza de 3 metros", dijo en
un entrecortado español el Waorani Gayaque Enqueri.
Para el misionero español, son relatos que mezclan novelería y verdad, pues
la imaginación y el paso del tiempo desdibujan enormemente el cuento.
Cabodevilla apuntó que hasta no escuchar "al menos de tres a cinco
relatos", no se puede "escribir una hipótesis" en la selva.
12
En lo que sí coinciden indígenas e investigadores es en las señales con los
que Tagaeri y Taromenane marcan la selva para delimitar territorios, zonas
de caza o situaciones en el grupo.
"Pueden dejarte un pajarito clavado en un árbol, un regalo o lanzas
cruzadas en el camino", relató Cabodevilla.
"Cuando llegamos a una señal debemos silbar con sonido de animal, de
mono chorongo, para saber si nos dejan entrar en su territorio", añadió
Yumbo al apelar a uno de esos relatos que se han transmitido de boca a
oreja por generaciones.
Entre el límite de la verdad y la ficción, el miedo y el respeto ante los
pueblos no contactados permanecen incólumes: "Cuando vamos en
territorio suyo de caza, tenemos que desnudarnos para que no nos
confundan con colonos", afirmó el Waorani Samuel Omaca. "Es frecuente
la llegada de Taromenane a las casas de los Waorani. Les dejan algún
pajarito o les roban algo. Los Waorani tienen miedo de sus niñas, de que se
las vayan a robar", añadió Cabodevilla.
Mientras existan estos pueblos, se forjarán fábulas a su alrededor con las
que se enriquece la milenaria cultura amazónica. "Galápagos es el gran
tesoro del Ecuador y todo el mundo dice que hay que proteger este
santuario. Y hay dos o tres técnicos por cada huevo de tortuga. Mientras
tanto, Ecuador tiene una selva amazónica con un tesoro ambiental, cultural
e histórico fantástico que lo están exterminando"2,
2 Criticó Cabodevilla. EFE,
http://www.amazoniaturistica.com/index.php?option=com_content&
view=article&id=107:tagaeri-y-taromenane-pueblos-ocultos-que-
alimentan-el-misterio-de-la-selva&catid=41:historia-y-
geografia&Itemid=67
13
2. Plan Para La Implementación De Medidas Cautelares A
Favor De Los Pueblos Taromenane Y Tagaeri
A inicios de julio del 2007 la Procuraduría solicitó a los peticionarios de
medidas cautelares que elaboren un plan de implementación de estas
medidas. Ante este pedido se contactó con distintos miembros de la
sociedad civil entre los que se hallan varios Waorani. Resultado de esto es
el plan que se halla a continuación y que se desarrolló en cooperación con
distintas personas y organizaciones que se mencionan en el texto. Natalia
Bonilla de Acción Ecológica hizo una contribución muy importante al
prestarse voluntariamente para recopilar una serie de comentarios que
sirvieron para el texto final que se halla a continuación.
23 de julio del 2007
1. El 10 de mayo del 2006 la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos (CIDH) otorgó medidas cautelares a favor de los pueblos
Taromenane y Tagaeri (proceso de medidas cautelares número MC-91-06).
Esto se hizo de manera casi inmediata a una petición para que se declare la
violación de los derechos de estos pueblos indígenas y se otorguen medidas
cautelares con el fin de protegerlos. Hasta el momento existen indicios de
que desde esa fecha se han producido 4 muertes violentas. Tres personas
asesinadas serían Taromenane y una Tagaeri. Así también existe evidencia
abrumadora de que la tala ilegal –considerada hasta el momento el peligro
más grande para los Taromenane- persiste dentro de su territorio sin
ninguna intervención planificada y eficaz del Estado Ecuatoriano. Por esta
razón además se han solicitado a la CIDH medidas provisionales.
2. Otros elementos como la posibilidad de un peligroso intento de contacto
en el Perú –motivado por intereses petroleros en el cual estaría involucrada
la empresa Barret, las actividades de Andes Petroleum y Repsol YPF al sur
del río Tiputini, los intentos de Petrobrás por ingresar al Bloque 31 y la
posibilidad de que se explote el Bloque ITT constituyen riesgos adicionales
para los Taromenane, Tagaeri y otros pueblos ocultos que habitan en el
área.
14
3. Aunque en enero del 2007 se concluyó un proceso de limitación del área
denominada “Zona Intangible”(ZI) –lo que constituye en la práctica el
único proceso que el Estado ha llevado adelante en respuesta a la CIDH-
persisten diferentes riesgos por varias razones: 1. La ZI no comprende todo
el territorio de los pueblos Taromenane y Tagaeri. Ellos habitan dentro y
fuera de la ZI hacia el norte y oriente de ésta y quizá incluso hacia el
occidente 2. Persisten riesgos de enfrentamientos violentos ya que no se ha
implementado ningún mecanismo de control de ingreso a la ZI mucho
menos de erradicación de la tala ilegal 3. Los habitantes del área,
especialmente los Waorani, no conocen o conocen muy poco sobre
mecanismos apropiados de manejo de riesgos (violencia y transmisión de
enfermedades). 4. No existe un plan de contingencias ni financiamiento
para ninguna actividad que implique protección para los Taromenane o
Tagaeri. 5. Existen riesgos en el Perú que no están siendo considerados y
ante los cuáles es necesaria una acción a nivel internacional. 6. No existen
políticas de seguimiento a los programas que se han implementado para los
Waorani 7. La industria petrolera no se halla en condiciones de manejar
situaciones de riesgo ni ha implementado planes apropiados para la realidad
(como, por ejemplo, considerar la política nacional propuesta por el
Presidente Correa y diseñada por el Ministro de Energía sobre
intangibilidad del territorio de estos pueblos). 8. El Ministerio de
Ambiente, cuya ministra es, supuestamente, coordinadora del proceso de
implementación de la política para los pueblos en aislamiento no parece
interesada y/o capacitada para llevar adelante el proceso.
4. Por pedido hecho por el Doctor Eric Roberts, a nombre de la
Procuraduría, el lunes 9 de mayo del 2007, se presenta a continuación un
plan para implementación de las medidas cautelares. Las propuestas que se
hallan a continuación se han discutido con diferentes miembros de la
sociedad civil a quienes se recomienda contactar de manera permanente
con el fin de corregir deficiencias y buscar soluciones a problemas que se
puedan presentar: Juan Guevara (Finding Species), Fernando Ponce
(Ciudadanos por la Democracia), Matt Finer (Save America´s Forests),
Verónica Quitiguiña (Finding Species), Jaro Fernando Vaca (Jungle
Tours/Ecolodge Shiripuno), Eugenia Nieto (Jungle Tours), Nathalia Bonilla
(Acción Ecológica), Milagros Aguirre (periodista independiente), José
Proaño (Acción Ecológica), Raúl Moscoso (Ciudadanos por la
Democracia), Patricio Asimbaya (Finding Species), Alonso Jaramillo
(Ministerio de Ambiente), Juan Martínez (Ministro Coordinador),
15
Sebastián Albuja (independiente), David Ahua (Presidente de la NAWE),
Huane Manuel Cahuiya (Presidente de la comunidad de Ñoneno), Miipo
Mario Cahuiya (vicepresidente de la comunidad de Ñoneno), Moi
Enomenga (líder de la comunidad de Quehueriono), Luis Ahua (miembro
de la NAWE), Alicia Cahuiya (hija de Huane Cahuiya).
5. Este plan no necesariamente implica consenso absoluto entre todas las
personas mencionadas. Tampoco significa que las bases representadas por
algunas de estas personas hayan sido consultadas. Sin embargo sí se ha
intentado que refleje en la mejor medida los puntos de vista de aquellos
mencionados en el párrafo anterior y debe considerarse susceptible de
cambio y modificación según los planteamientos que hagan (estas y otras
personas) y se considere razonable tomar en cuenta con el fin de proteger a
los pueblos Tagaeri y Taromenane. Más aún, se intenta que este
documento sirva como una guía para que el gobierno nacional consulte en
su conjunto o por separado (según manden las circunstancias) con los
distintos involucrados en el tema de la tala ilegal y para que se implemente
un control de ésta y otros riesgos que enfrentan los Taromenane y los
Tagaeri.
6. Existen también otras personas que pensamos deben ser considerados en
el proceso de implementación de este plan: Las comunidades y líderes de
Ñoneno, Pindo, Tigüino (con sus líderes Ike y Babe), Boamano (con su
líder Otovo) y Bameno (con su líder Penti), y otros líderes de la NAWE y
AMWAE (por ejemplo su presidenta Manuela Ima), representantes de la
CONAIE (por ejemplo Efrén Calapucha), y otros miembros de la sociedad
como los padres capuchinos con su misión en Coca, WCS, Ecociencia
(especialmente Eduardo Pichilingue), Paulina Palacios, Alfredo Cuesta,
Carl Ross (de Save America´s Forests), Friedman Koestner (PUCE), David
Romo (USFQ), Brian Keane (de Land is Life), Lourdes Tibán
(CODENPE), entre otras personas que consideramos se hallan interesadas
en el tema o tienen conocimientos y/o capacidades especiales para
contribuir efectivamente a una solución. Si existen personas involucradas
en el tema cuyo nombre no se halla en esta lista recomendamos incluirlas
conforme la necesidad y se exprese el interés. Se están realizando gestiones
para progresar en los contacto con distintas comunidades, así que es
importante que la Procuraduría actúe con esto de manera coordinada con
los peticionarios.
16
7. A continuación se describen la situación y el plan que hasta el momento
se ha podido preparar. Dentro de esta propuesta de solución integral se
incluyen las opiniones de las personas mencionadas en el punto 4.
8. Es necesario que se dé una solución emergente a los principales riesgos y
otra a largo plazo. En las discusiones posteriores que se den sobre el tema
se recomienda incorporar a la NAWE y la CONAIE.
9. El espacio o territorio realmente ocupado por los pueblos aislados (PA)
también llamados pueblos ocultos (PO), pueblos sin contacto, pueblos en
aislamiento voluntario (PAV) o pueblos indígenas en aislamiento
voluntaria (PIAV) debe ser considerado cuidadosamente. Hay que pensar
en la movilidad real de los PA y las medidas de protección para éstos deben
ir mucho más allá de la Zona Intangible limitada en enero del 2007. Es vital
considerar la situación en los bloques petroleros 31, 18, 17, 16 e ITT (o 43).
Los PA se movilizan en el área entre los ríos Tiputini y Curaray y el Perú.
Por lo tanto se debe monitorear la solución, identificar problemas y diseñar
soluciones para toda esta región. Se sugiere por ello que la Zona Intangible
se extienda hasta el río Tiputini. Por supuesto en todo este proceso es
importante respetar también los derechos y necesidades de distintas
comunidades Waorani que también habitan el territorio.
10. El plan integral que se propone aquí muy probablemente tendrá
impactos o riesgos culturales (como la creación de dependencia económica,
mal manejo de dinero, creación de nuevas necesidades que llevarían a la
explotación de recursos naturales…). Es necesario tomar en cuenta este
hecho para tomar medidas que minimicen este impacto y evitar que se
repitan situaciones observadas con el Protectorado primero y la industria
petrolera más tarde.
11. El financiamiento de un plan de control de riesgos para los
Taromenane, Tagaeri y otros pueblos en condiciones similares de
aislamiento requiere fondos garantizados más allá del gobierno actual. Una
propuesta que se ha hecho es la intervención del FAN con el manejo de un
fideicomiso. Sin embargo tal idea la critican diferentes personas. En este
contexto no parece apropiada una comisión independiente para el manejo
de fondos. Los fondos deben venir del Estado para implementar medidas y
proyectos concretos. Quizá un mecanismo apropiado es aquel diseñado
para el manejo de los fondos que se recolectarán de la compra de petróleo
17
represado en el Bloque ITT o que directamente se use una fracción de esos
fondos para los PA. Es vital en todo caso, que el flujo de financiamiento
para este proceso no se halle en riesgo por cambios de gobierno o
situaciones de limitaciones en el prepuesto debidas a crisis económicas u
otras circunstancias y que se actúe inmediatamente para establecer un
mecanismo de financiamiento.
12. Es importante que se creen mecanismos de penalización no solo para
quienes ingresan al territorio de los Taromenane y Tagaeri y ponen en
peligro sus vidas. Es necesario un proceso de castigo contra las autoridades
que incumplan con la implementación de medidas de protección. En esto
una reglamentación apropiada debe ser preparada y modificada con
flexibilidad y agilidad según lo dicten las circunstancias. Igualmente
es importante que se divulgue el conocimiento sobre los Tagaeri y
los Taromenane. Así, por ejemplo, es necesario que sobre esto se
trate con las comunidades quichuas del Curaray.
13. Para los mecanismos de control formal, la transferencia de
competencias podría permitir la utilización de funcionarios del
municipio y consejo provincial en los puntos de control. También la
policía ambiental, se ha sugerido, podría participar en el proceso.
Otra entidad que debería ser tomada en cuenta es el Ministerio de
Turismo. También es necesario el involucramiento de miembros de
la sociedad civil. Quizá un mecanismo apropiado es una Comisión
Veedora y/o un sistema de vigilancia con voluntarios que vengan de
una ONG.
14. Es necesario además que el Ministerio del Ambiente prohíba
totalmente la comercialización de cedro y caoba por 20 años. En este
contexto será importante un inventario de las plantaciones de cedro y
caoba (que posiblemente servirá para confirmar que no existen
bosques donde estas especies se siembran). También dentro del
proceso de crear el marco legal apropiado, podría servir promover
que el cedro pase al apéndice II de CITES.
18
2.1. Problema de Tala y Tráfico Ilegal de Cedro, Caoba
y Otras Especies Posibles.
2.1.1. Medidas urgentes
15. Este es el problema que requiere una solución más urgente y las
medidas más inmediatas que consideramos necesarias son el
establecimiento de puestos de control en la Vía Auca junto con la creación
de trabajos alternativos como guarda parques para Waos involucrados en la
tala ilegal y otros Waos también interesados en trabajar como guarda
parques. Al mismo tiempo se deberá anunciar un plan integral de
generación de empleos para los Waos (que se describe más adelante). Los
puestos de control en la Vía Auca deberán utilizar miembros de la Policía
Ambiental o militares. En general la idea de involucrar a la Policía
Ambiental es la que mayor aceptación tuvo. Para ello el Ministro Juan
Martínez sugirió que se realicen contactos con la Coronela Carranza. Los
Waos por otra parte tendrán sus puestos de trabajo en sus comunidades,
alejados de la Vía Auca y sin contacto con militares o policías. Aunque sí
se establecerán mecanismos de coordinación. Es importante tener muy
claro que el control de la tala ilegal debe hacerse sin militarización del área
y con un cuidado especial para evitar conflictos entre la fuerza pública y
comunidades Waorani u otros grupos de personas. Sí se hacen necesarios
arrestos éstos se deberán hacer con especial cuidado del cumplimiento del
debido procesos. Además se sugiere la participación, en tales casos, de
observadores de grupos de derechos humanos.
16. Los puestos en la Vía Auca deberán ir en los siguientes lugares:
1. Junto al puente sobre el río Napo
2. En la Y de la vía a Tigüino
3. Junto al puente que pasa sobre el río Tiputini en Pindo
4. Junto al puente sobre el río Shiripuno
5. Tigüino.
17. Además se deberá dar atención permanente a la situación con el fin de
detectar nuevas vías de escape de la madera y realizar cambios en los
procedimientos. Para definir el lugar exacto y mecanismos de
19
funcionamiento será necesario que se hagan uno o más viajes al lugar con
expertos, miembros de la sociedad civil y los peticionarios.
18. Se sugiere además colocar puestos de vigilancia y control en: Nuevo
Rocafuerte,
19. El control junto al río Napo se sugiere establecerlo el 2 de agosto. No
nos parece necesario ningún tipo de negociación para establecerlo en este
lugar. Sin embargo se deberá estar atento ante quejas que se puedan
presentar. En este puesto se deberá controlar cuidadosamente el paso de
todo camión con madera. Aquí miembros de la fuerza pública (militares o
policías ambientales) serán guiados por personal del Parque Yasuní para
aprender a distinguir la madera de cedro y caoba. Siempre que esta madera
se halle siendo transportada en el área será decomisada y destruida
inmediatamente con motosierras (se harán pedazos de 30 cm de largo que
se apilarán en un lugar cercano, vigilado donde se dejará que el material sea
descompuesto y retorne a la naturaleza).
20. En ningún caso se deberá tolerar el traslado de madera de caoba o
cedro. O sea, siempre que esta madera sea detectada lo más apropiado
parece ser su destrucción inmediata aún si quien la transporta muestra
papeles con autorizaciones.
21. Para otros tipos de madera deberá existir un mecanismo expedito de
entrega de guías/permisos que sólo los daría el Ministerio de Ambiente
luego de inspecciones en lugares donde se pretenda hacer la tala (que sólo
podrán ser fincas fuera del Parque Nacional Yasuní o la Zona Intangible).
El Ministerio para ello dispondrá del personal necesario y mecanismos de
movilización para realizar inspecciones en menos de 24 horas de solicitadas
y proveer guías inmediatamente después de hecha la inspección. Con el fin
de evitar actos de corrupción, los miembros de la fuerza pública en ningún
caso deberían proveer algún tipo de autorización para circulación de
madera. Es necesario un proceso ágil con el fin de evitar incentivos para
el conflicto, la extorsión y el soborno.
22. Sobre esto la consulta permanente con el Sr. Alonso Jaramillo (MAE)
es necesaria para modificar procedimientos con la intervención de los
peticionarios u otros delegados de la sociedad civil. Se sugiere buscar
apoyo del Proyecto Bosques (Jon Arruti) con el fin de obtener consejos
20
para elaborar un sistema eficiente de licencias y permisos de explotación
forestal (fuera del Parque Yasuní y la Zona Intangible) y en general para
mejorar el diseño del proceso. También se considera valioso que se recoja
la experiencia de los guarda parques del Parque Yasuní y contar con su
participación y personal de soporte.
23. Es importante que se designe inmediatamente una autoridad estatal que
dé seguimiento al caso, con la participación de la sociedad civil. Esta
autoridad estará a cargo de recibir información sobre avistamientos,
encuentros de personas de PA con miembros de compañías petroleras,
madereros, turistas, otros pueblos indígenas, entrada de madereros u otros
hechos violentos vinculados. Además deberá controlar que los operativos
de control estén funcionando, identificar procesos que deben ser
modificados, controlar que los guarda parques Waos estén recibiendo su
remuneración y evaluar el impacto de otras actividades orientas a generar
ingresos alternativos.
24. El control junto al río Napo deberá contar en tres meses con un local
donde los vehículos puedan detenerse para inspección sin estorbar en la Vía
Auca mientras son revisados. Este puesto incluirá cámaras de video en el
lugar de inspección, sobre la Vía y en el depósito de madera cortada. Se
sugiere construir un hangar grande, donde se revise cada camión, se
registre la placa y la guía de circulación y que el MAE entregue un informe
mensual de las guías que se han emitido y se comparen las guías. Todo
vehículo con madera deberá pasar a inspección en este puesto de control. El
resto de vehículos deberán detenerse unos pocos segundos para que el
personal apropiado determine si es necesaria una inspección más
exhaustiva.
25. Junto con el establecimiento de este puesto una ordenanza (del
Municipio de Puerto Francisco de Orellana) que: 1. Prohíba la circulación
de madera por la noche (una ordenanza donde se prohíba la circulación de
madera de 6:00 pm a 6:00 am.) 2. Ordene la circulación de madera
destapada durante el día se considera una medida apropiada para reforzar el
control. Además se recomienda implementarla al mismo tiempo que se
ponga a funcionar el puesto de control junto al río Napo el 2 de agosto.
21
26. El control en la Y de la vía a Tigüino, a pocos kilómetros del puente
sobre el Coca, también se establecerá el 2 de agosto y funcionará de
manera similar a aquel junto al río Napo. Aquí a los vehículos sospechosos
se les ordenará avanzar hasta el local junto al río Napo para una inspección
más minuciosa. Aquellos con madera de cedro o caoba serán escoltados
para garantizar que la madera decomisada llega a la zona del Napo donde
deberá ser destruida de inmediato. Una cámara de video para controlar si la
madera se está desviando hacia el occidente (en lugar de avanzar hacia el
puente al norte) se debe considerar. Es necesario establecer este control
porque podría constituirse en una vía de escape por el río Napo hacia el
occidente de la Vía Auca.
27. Los controles en Pindo y Shiripuno también incluirán personal
preparado para identificar la madera, controlar guías y destruir la madera de
cedro y caoba o cualquier otra madera que salga de los ríos Tiputini o
Shiripuno. Estos puestos se colocarán el 1ero de septiembre. Para ello
como condición previa se deberá negociar con las comunidades Waorani de
Pindo y Ñoneno sobre procedimientos que incluirán la creación de puestos
de guarda parques simultánea (el 1ero de septiembre se pagará también los
primeros sueldos). El puesto junto al río Shiripuno deberá hacer un control
de la situación tres veces al día (8:00 am, 12:00 pm, 4:00 pm) en otros
ingreso junto al Shiripuno que se halla a corta distancia hacia el norte en la
estación Cononaco de Petroecuador y se demoniza Pozo 8.
28. En la zona del río Shiripuno ya existe un control donde Huane Cahuiya
cobra $20 a cada turista para que pueda circular hacia un complejo turístico
en la zona. En este lugar será necesario establecer controles para el ingreso
de motosierras, mulas, armas y barcas. Aquí se haría un registro de todas
las personas interesadas en circular por la zona que podría estar a cargo del
Ministerio de Turismo. Cerca de Ñoneno se halla una operadora turística
con la que además se coordinará para mantener un flujo constante de
información sobre la situación
29. La negociación con los líderes de Pindo, Ñoneno, Tigüino, Boamano y
Bameno posiblemente se hará en una Asamblea General en Coca entre el 5
y 7 de agosto del 2007 con estas cinco comunidades Waorani,
representantes de la NAWE y representantes de otras comunidades. Todo
proceso previo de conversación es útil para facilitar el trabajo final en la
Asamblea. En esto podrán colaborar miembros de la sociedad civil que
22
estarán dispuestos a trabajar en coordinación con la Procuraduría. Abajo se
describe en forma detallada una propuesta de lo que se negociará
específicamente. Si durante la negociación se presentan nuevos elementos
será necesario posponer la negociación de estos para otra ocasión (con
fecha definida), si ello implica la posibilidad de riesgos para los
Taromenane y Tagaeri o el desarrollo de relaciones cuestionables (por
ejemplo dependencia). Lo que se hará con el fin de permitir a las partes
considerar la situación y consultar con diferentes personas sobre qué es lo
más apropiado o llevar adelante diálogos informales entre las partes.
30. Para esta Asamblea General es importante tomar en cuenta lo que
parece ser una situación de división entre los Waos. Quizá un papel clave
del Estado aquí sería acercarse directamente a las comunidades
mencionadas e invitarles a dicha reunión. Es necesario ser sumamente
cuidadosos y dejar muy claro que todos, especialmente estas cinco
comunidades (Pindo, Ñoneno, Tigüino/Bataburo, Boamano y Bameno),
están siendo invitadas. Adicionalmente se debe contactar con la NAWE, en
Puyo, para solicitar que ésta invite a todas las comunidades Waorani a la
Asamblea.
31. El control en el Pindo también se deberá negociar antes de su
implementación.
Para el caso de Tigüino se requiere cuidado especial ya que en esta zona los
Waorani habitan junto a la carretera. Aquí también es necesario un proceso
de negociación para determinar dónde es aceptable poner el control. Se ha
planteado que un control sobre el río podría ser más efectivo. Sin embargo
también se debe considerar la posibilidad de que la cercanía del control a la
comunidad Waorani facilite la existencia de conflictos. Todas estas
negociaciones por supuesto implican la creación de puestos de guardar
parques Waos (alternativas a los ingresos de la tala ilegal) y un plan
integral que se describe más adelante.
32. Cuando se den errores en los procedimientos que afecten a personas
inocentes (por ejemplo decomiso y destrucción de madera de “chuncho”
que fue obtenida mediante mecanismos legales) el Estado deberá
indemnizar a los afectados de manera inmediata.
23
33. Previo al establecimiento del control en el Shiripuno el 1ero de
septiembre los madereros deberán ser informados de la ilegalidad de la
situación. Se sugiere advertirles con dos semanas de anticipación que deben
salir de la zona. Sin embargo en los puestos de control establecidos el 2 de
agosto ya se podría anunciar también que la tala de cedro u otras especies
debe detenerse en la zona del Shiripuno, Cononaco y Cuchillacu. Luego el
2 de septiembre se deberá hacer un operativo para sacar del lugar a todo
maderero que pueda haber quedado en la zona, destruir la madera que se
encuentre en los campamentos madereros, confiscar equipo para tala y
perforar embarcaciones que claramente pertenezcan a taladores ilegales y
se hallen cerca de la Vía Auca en el río Shiripuno. Este operativo deberá
hacerse con la presencia de observadores de derechos humanos y otros
miembros de la sociedad civil.
34. Junto con el operativo para detener el tráfico en la vía Auca, vigilar los
ingresos y dar trabajos alternativos como guarda parques a Waos en las
cinco comunidades claves mencionadas en la Procuraduría deberá
coordinar con la Fiscalía General de la Nación para que se designe un fiscal
especial encargado de investigar y llevar adelante enjuiciamientos. Se
sugiere iniciar con el arresto de los patrones madereros que se hallan Coca
y luego seguir adelante con un proceso para dar con los cabecillas de la o
las operaciones de tráfico ilegal de madera. La situación es sumamente
delicada debido a la impunidad permanente con que se explota madera
ilegalmente y se asesina. Por esta razón es sumamente importante que se
den arrestos, si fuera posible a inicios de agosto junto con el inicio de
operaciones del control junto al río Napo y la prohibición de movilización
nocturna de madera. Existen varios patrones madereros, entre los que se
halla Líder Bazurto, que podrían ser arrestados fácilmente si se dedicaran
unas pocas horas a investigar la evidencia disponible en la Fiscalía de
Orellana (entre otras fuentes).
35. Para el proceso de pago al nuevo guarda parques Waos existen distintas
sugerencias. Una es que el Ministerio del Ambiente (la oficina en Coca) se
involucre en el proceso, otra que la gobernación se encargue de esta
función. La oficina en Coca del Ministerio de Ambiente, en todo caso, debe
ser fortalecida en su papel como vigilante del área y se deberán realizar
gestiones para que exista una coordinación apropiada con la gobernación,
otras oficinas del gobierno y miembros de la sociedad. Así también se
deberán proveer los medios necesarios para que tal cosa ocurra con la
24
oficina del MAE en Coca (que la dirige el Señor Alonso Jaramillo). Quizá
un mecanismo de mutuo control es que el dinero que se asigne para el
control de la tala ilegal salga de la gobernación y que los líderes de la
NAWE y el encargado de la oficina en Coca acompañen al funcionario de
la gobernación (en un papel vigilante). Para esto quizá se podría asignar un
estipendio para que una vez al mes un representante de la NAWE realice
este trabajo.
36. En conversaciones con líderes de Ñoneno se nos ha indicado que los
mayores deberían recibir $800 mensuales y los menores $500 mensuales
por el trabajo como guarda parques. Por ahora Huane Cahuiya tiene un
contrato con Save America´s Forests que equivale a $300 con el fin de
evitar la tala ilegal. En Ñoneno existen entre 5 y 7 mayores y al menos 14
jóvenes que podrían hallarse interesados en trabajar como guarda parques.
Esto representa para Ñoneno un valor aproximado de $11000 mensuales
por vigilar dentro de la zona de Ñoneno el paso de madereros ilegales. Es
posible que figuras similares se den en las otras comunidades. En este
proceso es importante definir las actividades específicas que se necesita
hagan los guarda parques. Para ello se sugiere intercambiar ideas con la
oficina del MAE en Orellana (el Señor Alonso Jaramillo). Aparentemente
los Waos tienen gran interés en el ecoturismo. Dentro de un plan de
alternativas ésta parece una con mucho potencial especialmente para los
más jóvenes. Por lo tanto no se debe pensar sólo en puestos de guarda
parques como sistemas de ingresos alternativos. El ecoturismo también
tiene potencial como una actividad, que bien regulada, puede evitar la
actividad extractiva en la zona e incentivar el control de la tala y caza
ilegal.
37. Por ahora se podría tener como primeros guarda parques, en proyectos
pilotos, a Penti en Bameno, Otovo en Boanamo, Huane en Ñoneno, Ike,
Moene y Babe en Tigüino, Dabo en Toveta, Humberto en Guiyero,
Kantapari en Armadillo. Eco-Lodge en Shiripuno podría coordinar el
control con Ñoneno. Quizá a esto debe seguir el nombramiento de cuatro
guarda parques en cada una de las cinco comunidades conectadas con la
Vía Auca y evaluar el impacto de la medida. Es necesario un proceso de
control con el fin de evitar que quienes trabajen como guarda parques
entren en conflicto con aquellos que quizá quieran seguir beneficiándose de
la tala ilegal. Esto debe darse mediante puestos de control efectivos en la
vía Auca, vigilancia de las autoridades del Parque, ágil modificación de
25
procesos según la necesidad y diálogo con los miembros de cada
comunidad. Eventualmente una medida adicional podría ser la creación de
más puestos de guarda parques. Sin embargo más adelante se tratan otras
alternativas. Además se debe dialogar con las comunidades con el fin de
definir al menos un bosquejo de cronograma.
38. El proceso de control de riesgo para los Taromenane debe incluir la
prohibición de navegar en los ríos Chuchiyacu y Cononaco chico. La
violación de esta normativa debe ser penalizada de manera proporcional a
la falta y las sanciones establecidas divulgadas apropiadamente.
39. Se han realizado contactos con dirigentes Waos y se ha señalado como
fechas tentativas para una Asamblea Waorani los días 5, 6 y 7 de agosto del
2007. Es necesario el apoyo económico del gobierno para la realización de
esta Asamblea que se realizaría en Coca (Puerto Francisco de Orellana). Se
estima que costará aproximadamente $10000. El día 5 serviría para que
lleguen los participantes, el 6 los Waos discutirían internamente la situación
y el 7 se reunirían con los representantes del gobierno. Uno de los objetivos
de esta reunión es llegar a acuerdos específicos con los líderes locales
cuyas comunidades se hallan involucradas y/o afectadas por la tala ilegal.
Durante esta reunión el plan establecido en este documento sería discutido
con los Waorani con el fin de llegar a acuerdos muy específicos en la
medida de lo posible. Lo que no se logre acordar se podría dejar para otra
reunión en una fecha determinada.
40. Es responsabilidad del Estado un proceso de vigilancia permanente.
Para ello se sugiere proveer el financiamiento y equipo necesario para que
cada 8 semanas personal del MAE (autoridades en Coca) circulen por
varios ríos, por una ruta estrictamente predefinida con el fin de evaluar la
situación de extracción de la madera. En esta actividad el o los responsables
del MAE deberán viajar acompañados de la protección apropiada y al
menos un representante de la sociedad civil que podría hacer sugerencias
sobre el proceso... Además se podrían establecer tramos específicos donde
este grupo de control viaje acompañado de guarda parques Waos. En este
proceso se evitará entrar en zonas donde se tenga conocimiento o se
sospeche se hallan presentes PA. El incumplimiento de esa norma debería
ser sancionado con el despido.
26
41. Los PA también se hallan en peligro en el territorio peruano. Es
importante que en forma inmediata se contacte con el gobierno del Perú al
más alto nivel con el fin de buscar acuerdos binacionales orientados a la
protección de los PA. Revisar los numerales 2 y 3. Si se persiste en
contactar con los Taromenane en el Perú se corre el peligro de que estas
personas sufran infecciones graves y mortales.
42. Además de las cinco comunidades conectadas con la Vía Auca, existen
otras donde también se sugiere establecer puestos de control con Waorani
(que se hallan en otras partes de la reserva): Armadillo, Guiyero, Timpoca,
Onetaro, Nenquepare, Miwaguno, o quichuas (Llanchama, cerca de Nuevo
Rocafuerte).
43. También la Vía que Petrobrás construyó entre el río Napo y el Tiputini
parece estar sirviendo para el tráfico de madera. Un proceso de vigilancia
en ésta y el cierre de ésta se deberían considerar. Existen estudios que
sugieren que esa vía de 12 km no es necesaria para la explotación petrolera
en el Bloque 31. Además, dentro del marco de las medidas cautelares esta
actividad no es admisible dentro del Bloque 31 (ya que es territorio de
Tagaeri y Taromenane donde se halla prohibido el ingreso a terceros).
2.1.2. Medidas a mediano plazo
44. Existen medidas que son necesarias y sobre las cuáles es necesario
trabajar para mejorar el control de la situación continuamente. Primero será
necesario un proceso de capacitación de Waorani como guarda parques y
sensibilización sobre la situación de los PA. Junto con esto es necesario un
plan de implementación de becas y planes de formación para Waorani:
alfabetización con profesores bilingües o trilingües, formación de
promotoras de salud, profesoras, guías de ecoturismo y turismo
comunitario, artesanías, comunicación, mecánicos entre otros procesos
posibles. Para esto se recomienda trabajar con ONGs que ya mantienen
trabajo y proyectos en la zona (IBIS, FEPP, Sinchi Sacha) y buscar
mercados internacionales para artesanías (por ejemplo con el apoyo de
Save America´s Forests).
45. Un número equivalente a aproximadamente 80 familias, que
representan 400 personas podría representar la necesidad de invertir $288
27
mil por año (si se asume que cada familia recibiría $300) en un sistema de
guarda parques o alguna otra alternativa. Una planificación y monitoreo
cuidadosos son necesarios con el fin de evitar impactos negativos como la
creación de otro sistema de dependencia o la creación –con un flujo inusual
de dinero- de incentivos para el alcoholismo, la violencia y propagación de
enfermedades.
46. Dentro del Parque existen 12 comunidades que deberían ser
involucradas en estos procesos. Entre estas comunidades 10 familias se
hallan directamente involucradas y podrían tener entre sus miembros a
guarda parques.
2.1.3. Soluciones a largo plazo
47. Para los madereros ilegales es necesario planificar trabajos alternativos.
En esto se pueden incluir proyectos para fortalecer la soberanía alimentaria
y otros para fortalecer la economía local.
2.2. Problemas con la Industria Petrolera
48. Dentro de las políticas a mediano o largo plazo, se requiere que se dé
seguimiento a los recursos que entregan las petroleras y que los programas
de relaciones comunitarias estén auditados por el estado. La DINAPA
trabaja en esto pero no se lo está haciendo desde el punto de vista de las
necesidades o intereses de los pueblos Taromenane y Tagaeri. Además esta
entidad tiene su oficina principal y personal mejor entrenada en Quito y
para el caso que nos preocupa carecen de mecanismos apropiados de
participación ciudadana. Dadas las dificultades especiales que presenta
trabajar con pueblos aislados es necesario un proceso de vigilancia donde
estén involucrados expertos de la sociedad civil y un funcionario del Estado
a quien se encargue coordinar la implementación y diseño de las políticas
sobre PA. Este funcionario tendría que, junto con el encargo del puesto,
asumir el proceso como una responsabilidad o misión personal. Por lo tanto
es vital la identificación de una persona con la visión y compromiso
apropiados para las circunstancias y la capacidad de mando para que la
fuerza pública involucrada actúe de manera inmediata conforme a la
necesidad y órdenes dadas por este funcionario.
28
49. En cuanto al proceso de auditoría de las empresas petroleras, éste
debería incluir vigilancia sobre políticas de las empresas y las relaciones
que se establecen con las comunidades para que no se generen o acentúen
las relaciones de dependencia que existen con la industria petrolera. Así
también deberá existir un proceso sostenido para detectar estas situaciones
e implementar procesos para que estas relaciones cambien sin mayores
traumas para las comunidades. El control de relaciones de dependencia es
importante porque constituyen relaciones corruptas donde se ha
institucionalizado el soborno y la extorsión y que se repiten en las
relaciones con los madereros. Esto permite el flujo de cuantiosas cantidades
de dinero obtenido mediante negociaciones donde las partes abusan de su
poder y generan procesos in sustentables. Antes de que este sistema de
relaciones colapse con el fin de la era petrolera en el área es importante
establecer mecanismos para impedir prácticas carentes de ética donde la
vida humana tiene poca importancia y podrían poner en peligro,
eventualmente, el desarrollo de soluciones a la tala ilegal mediante sistemas
de ingresos que involucren el trabajo, el respeto al prójimo y el uso
sustentable de recursos naturales.
50. El manejo de derrames constituye un problema especial ya que no se
puede advertir a los PA sobre situaciones de riesgo. La presencia e Andes
Petroleum en los bloques 14 y 17 y Respol YPF en el Bloque 16
constituyen un riesgo para varias cuencas hidrográficas. Previa a la salida
de estas empresas de la zona es necesaria que se diseñen procesos para
reducción de riesgos y manejo de desastres.
2.3. Normativa Legal Necesaria
51. Es necesaria una ley diseñada para la protección de PA que incluya
reglamentación y penalización. A continuación se exponen algunas ideas
sobre lo que se necesita hacer.
52. No existe un organismo del Estado que tenga información detallada
sobre ellos con datos concretos sobre su número y procedimientos
necesarios para distintas circunstancias. Quizá el CODEMPE es la
institución apropiada para la creación de un departamento dedicado al
monitoreo de la aplicación de políticas de protección de los PA.
29
53. Este departamento debe exigir a las petroleras, ejercito, compañías de
turismo, ONGs y en general a todos los actores presentes en el área; que
entreguen toda la información que tienen y el registro de todos los
avistamientos, episodios violentos o pacíficos que se tengan, ubicación de
casas, chacras. Esta información debe de ser manejada con reserva, pero al
mismo tiempo estar en el poder de las personas idóneas para favorecer su
protección frente a presiones como las de la industria extractiva
54. Es necesario respetar la voluntad de permanecer aislados de los PA
tanto en cuanto esa sea su voluntad. Para ello se requiere prohibir
comisiones científicas, de búsqueda, humanitaria, turismo, aventura
religiosas, para evitar todo posible contacto. Deben existir planes de
avistamiento con el fin de evitar el contacto o permitirlo con el mínimo de
riegos si tal es la voluntad de los PA. Por ejemplo ante situaciones de
contacto se requieren áreas libres de presiones externas o vectores de
patógenos.
55. Es vital un plan de emergencia económica que permita acceso rápido a
fondos cuando existan circunstancias especiales de riesgo
56. Se requieren penalizaciones al incumplimiento a las medidas de
protección. Creación de reglamentación. Por ejemplo, reglamentación del
turismo dentro de la zona de amortiguamiento del territorio
Tagaeri/Taromenane
30
3. Directrices de protección para los pueblos indígenas
en aislamiento voluntario y en contacto inicial de la
región amazónica y el Gran Chaco
3.1. Antecedentes
El 16 de diciembre de 2005, la Asamblea General de la ONU
aprobó el Programa de Acción del Segundo Decenio Internacional para las
Poblaciones Indígenas del Mundo, en el cual se hacen dos recomendaciones
específicas relativas a pueblos indígenas en aislamiento y en contacto
inicial. A nivel internacional se recomienda “el establecimiento de un
mecanismo mundial encargado de supervisar la situación de los pueblos
indígenas que viven aislados voluntariamente y corren peligro de
extinción”3. Y a nivel nacional se recomienda la adopción “de un marco de
protección especial para los pueblos indígenas que viven aislados
voluntariamente y que los gobiernos establezcan políticas especiales para
asegurar la protección y los derechos de los pueblos indígenas que tienen
pequeñas poblaciones y corren riesgo de extinción”4.
Siguiendo las recomendaciones de la Asamblea General, en
noviembre de 2006, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos organiza, junto al Gobierno de Bolivia,
CIDOB e IWGIA, un seminario regional sobre pueblos indígenas en
aislamiento voluntario y en contacto inicial de la Amazonía y el Gran
Chaco en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia. Como resultado de este
seminario se obtuvo el Llamamiento de Santa Cruz5 en el que se definen
3 Asamblea General, A/RES/60/142 “Programa de Acción para el Segundo
Decenio Internacional de los Pueblos Indígenas del Mundo”. 7 de febrero de 2006.
A/60/270 “Proyecto del programa de Acción para el segundo Decenio
Internacional de los Pueblos Indígenas del Mundo” párrafo 45. 4 Ídem, párrafo 51. 5 Véase anexo, página 37
31
principios básicos necesarios para garantizar la protección de los derechos
de los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial. Los
principios y recomendaciones del Llamamiento de Santa Cruz han servido
igualmente de base para la elaboración de estas directrices.
En 2007, el Llamamiento de Santa Cruz fue incluido en el informe
de actividades que la OACNUDH presenta anualmente al Foro Permanente
para las Cuestiones Indígenas. El Foro Permanente, reconociendo el valor
del Llamamiento, establece varias recomendaciones al respecto, en primer
lugar recomienda que “el ACNUDH, otros organismos internacionales y
Estados, en colaboración con las organizaciones de pueblos indígenas y
organizaciones no gubernamentales, repliquen y hagan un seguimiento de
iniciativas similares para elaborar y consolidar políticas, mecanismos y
procedimientos mantenidos a largo plazo que puedan garantizar la
seguridad de estos pueblos y los medios de vida que han elegido, incluida
la garantía de la inviolabilidad de sus territorios y recursos naturales”6; se
recomienda igualmente que “el ACNUDH aborde en 2007, en consulta con
organizaciones de pueblos indígenas, organizaciones no gubernamentales,
expertos, Estados y organismos bilaterales y multilaterales, la elaboración
de directrices dirigidas a todos los agentes, gubernamentales y no
gubernamentales, en las que se establezca el respeto y la protección de los
derechos de los pueblos indígenas voluntariamente aislados y en contacto
inicial”7
En 2007, la OACNUDH comenzó a trabajar en la elaboración de
estas directrices de protección, para ello, una de los primeros pasos llevados
a cabo, fue solicitar a los siete países de la región amazónica y el Gran
Chaco información relativa a políticas y acciones implementadas para la
protección de los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial. La
OACNUDH agradece a los gobiernos su respuesta y colaboración
6 Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas, E/2007/43, “Informe sobre el
sexto periodo de sesiones” 2007, párrafo 39. 7 Ídem, párrafo 40.
32
Posteriormente, la OACNUDH organizó junto con CIPIACI, un
segundo seminario regional en octubre de 2007 en Quito, Ecuador, cuyo eje
temático fue el diseño de políticas públicas y los planes de acción
necesarios para garantizar el derecho a la salud de los pueblos indígenas en
aislamiento voluntario y contacto inicial. Los principios que fueron
recogidos en el documento final del seminario han inspirado también la
elaboración de estas directrices8.
Tras la elaboración de un primer borrador de directrices, la
OACNUDH realizó, a través de CIPIACI, una consulta sobre las directrices
con organizaciones indígenas y ONGs para recoger así aportes sustantivos.
Las directrices serían nuevamente revisadas en la reunión de consulta que
la OACNUDH organizó en marzo de 2009 en Ginebra, a la que fueron
invitados a participar los siete gobiernos de la región, organizaciones
indígenas, ONGs, agencias bilaterales y multilaterales, y expertos. El
presente documento es por tanto resultado de un trabajo conjunto entre los
diferentes actores.
Para la realización de las mismas, se han utilizado instrumentos y
jurisprudencia del sistema universal de derechos humanos para la
protección de los pueblos indígenas y se ha utilizado un enfoque basado en
el respeto a los derechos de las personas y grupos pertenecientes a pueblos
indígenas en aislamiento y en contacto inicial.
El presente documento no realiza una revisión completa y
sistemática de las políticas llevadas a cabo por los estados para la
protección de los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial, ni
tampoco analiza la situación de estos pueblos en la región. El objetivo de
estas directrices es el de servir como guía de referencia para los diferentes
actores que trabajan con pueblos indígenas en aislamiento y en contacto
inicial en América del Sur. Estas directrices pretenden ser un instrumento
que ayude a una mejor contextualización del derecho internacional para
8 El documento final que recoge los principios del seminario está disponible en el
anexo, página 47
33
proteger a estos pueblos ante la extremada vulnerabilidad y el elevado
riesgo de desaparición que corren.
Las directrices están compuestas de cuatro diferentes secciones. La
primera sección es una introducción conceptual en la que se definen los
términos “pueblo en aislamiento” y “pueblo en contacto inicial”, las
características de estos pueblos, su situación de vulnerabilidad y la
necesidad de tomar medidas urgentes para su protección. La segunda
sección analiza la aplicación del derecho internacional y de los derechos
específicos reconocidos a los pueblos indígenas al contexto particular de
los pueblos en aislamiento voluntario y en contacto inicial. En la tercera
sección se definen los principios sobre los que se deben basar las políticas
públicas y los programas de acción para hacer efectiva la protección. Y
finalmente la cuarta sección recoge una propuesta de actuación en la que se
enumeran los principios básicos para garantizar una protección efectiva de
sus derechos.
3.2. Introducción a los pueblos indígenas en aislamiento
y en contacto inicial
¿Qué es un pueblo indígena en aislamiento?
Los pueblos en aislamiento son pueblos o segmentos de pueblos
indígenas que no mantienen contactos regulares con la población
mayoritaria, y que además suelen rehuir todo tipo de contacto con personas
ajenas a su grupo. En su mayoría, los pueblos aislados viven en bosques
tropicales y/o zonas de difícil acceso no transitadas, zonas que muy a
menudo cuentan con grandes recursos naturales.
Si bien no existe consenso sobre el término que debe utilizarse para
denominar a estos pueblos, en el ámbito internacional el concepto más
utilizado es el de “pueblos en aislamiento”. En algunos países se les
conocen como pueblos libres, no contactados, ocultos, invisibles, en
34
aislamiento voluntario, etc., pero aunque se utilicen formulaciones
diferentes, todas ellas hacen referencia al mismo concepto9.
Por lo general son grupos o segmentos de pueblos indígenas
mayores que fueron contactados en el pasado. De acuerdo con los estudios
existentes en la materia, los pueblos indígenas en aislamiento serían
descendientes de grupos que, durante el siglo XIX y principios del XX,
fueron diezmados por sucesivas invasiones de sus tierras, especialmente
por buscadores de oro y productores de caucho. No obstante, entre estos
pueblos también quedan grupos originales que no pertenecen a ningún
pueblo contactado y que siguen viviendo al margen de la población
mayoritaria. Para estos pueblos el aislamiento no ha sido una opción
voluntaria sino una estrategia de supervivencia10.
¿Qué pruebas hay de su existencia?
Demostrar la existencia de un grupo o pueblo en aislamiento es sin
duda una tarea compleja ya que estos grupos rehuyen todo tipo de contacto
con el exterior. Su deseo de no contacto ha de ser debidamente respetado en
el contexto del respeto a sus derechos humanos. En aquellas situaciones en
las que se requiera identificar la existencia de estos pueblos, como por
ejemplo la demarcación de tierras o la delimitación de zonas de
amortiguamiento, las únicas acciones que deben ser emprendidas para su
identificación, son las acciones indirectas. Por acción indirecta se entiende,
fotografías aéreas de sus campamentos, visitas a campamentos
abandonados, pruebas de pasos, artilugios abandonados, relatos de
contactos contados por pueblos cercanos y/o testimonios de indígenas que
por una u otra razón abandonaron la condición de aislamiento, entre otros.
9 Los países de la región amazónica y el Gran Chaco utilizan, en algunos casos,
terminologías diferentes a las empleadas en estas guías, no obstante, el contenido
de las diferentes denominaciones hace referencia a una misma realidad. 10 Steven Hagen, R. “Pueblos indígenas en aislamiento voluntario y contacto inicial
en la amazonia y el Gran Chaco. Actas del seminario regional de Santa Cruz de la
Sierra, 20-22 noviembre, 2006” IWGIA, Copenhague, noviembre 2007.
35
El principio de no contacto ha de ser siempre asumido como una condición
fundamental al realizar estas acciones.
El no contacto no deberá ser en ningún caso considerado como
prueba de la inexistencia de estos pueblos.
Una vez determinada la existencia de un grupo en aislamiento, el
verdadero reto radica en definir la extensión de tierras habitada por un
pueblo en aislamiento. Para ello, será necesario realizar estudios en los
cuales se acumulen diferentes pruebas indirectas de su existencia; tras ello
deberán ser establecidos pasillos o corredores de tránsito así como amplios
límites que incluyan zonas de amortiguamiento para evitar contactos y
garantizar así su supervivencia.
¿Qué es un pueblo indígena en contacto inicial?
Los pueblos en contacto inicial son pueblos que mantienen un
contacto reciente con la población mayoritaria; pudiendo ser también
pueblos que a pesar de mantener contacto desde tiempo atrás, nunca han
llegado a conocer en profundidad los patrones y códigos de relación de la
población mayoritaria. Esto puede deberse a que estos pueblos mantienen
una situación de sema aislamiento, o a que las relaciones con la población
mayoritaria no son permanentes, sino intermitentes. Los pueblos “en
contacto inicial” son pueblos que previamente permanecían “en
aislamiento” y que bien forzados por agentes externos, bien por decisión
del grupo, o por factores de otro tipo entran en contacto con la población
mayoritaria.
El primer contacto es un momento de especial relevancia para estos
pueblos, puesto que de ello dependerá en gran medida su interacción
posterior con la población mayoritaria. De este primer contacto dependerán
también las posibilidades de supervivencia del pueblo recién contactado, ya
que los niveles de mortalidad y enfermedades en los primeros contactos
suelen ser muy elevados si no se adoptan medidas especiales de protección
previas y durante el contacto.
36
No existe un claro límite que determine cuándo un pueblo está “en
contacto inicial” o cuándo es parte de la sociedad mayoritaria. La
denominación de un pueblo como “pueblo en contacto inicial” así como su
transición hacia la denominada sociedad mayoritaria no son cuestiones que
estén ligadas al tiempo transcurrido desde que se realiza el primer contacto,
de hecho, se considera que un pueblo está “en contacto inicial” mientras
mantenga condiciones de vulnerabilidad relacionadas al contacto
(enfermedades, reducción territorial, etc.), o mientras persista el riesgo de
extinción debido a los problemas generados por la sociedad mayoritaria y
las consecuencias generadas desde el momento del contacto.
¿Cuáles son sus características?
A pesar de la gran diversidad y homogeneidad que presentan estos
pueblos, se pueden identificar algunas características generales comunes a
todos ellos:
1. Son pueblos altamente integrados en los ecosistemas en los que habita y
de los cuales forman parte, manteniendo una estrecha relación de
interdependencia con el medio ambiente en el que desarrollan sus vidas y
su cultura. Poseen un profundo conocimiento de su medio ambiente lo que
les permite vivir de manera autosuficiente generación tras generación,
razón por la cual el mantenimiento de sus territorios es de vital importancia
para todos ellos.
2) Son pueblos que no conocen el funcionamiento de la sociedad
mayoritaria, y que por lo tanto se encuentran en una situación de
indefensión y extrema vulnerabilidad ante los diversos actores que tratan de
acercarse a ellos, o que tratan de acompañar su proceso de relación con el
resto de la sociedad, como en el caso de los pueblos en contacto inicial. Los
pueblos indígenas en aislamiento mantienen una desconfianza absoluta
hacia cualquier signo que provenga de la sociedad mayoritaria como
consecuencia de las dramáticas experiencias que la mayoría de ellos han
vivido, materializadas en matanzas, agresiones salvajes y procesos de
37
contacto agresivo que diezmaron o exterminaron la totalidad de algunos
pueblos.
3) Son pueblos altamente vulnerables, que en la mayoría de los casos se
encuentran en grave peligro de extinción. Tanto los pueblos indígenas
aislados como los pueblos en contacto inicial son grupos cuantitativamente
pequeños, cuyas defensas y sistemas de salud no están preparados para las
enfermedades de la sociedad mayoritaria. Su extremada vulnerabilidad se
agrava ante las amenazas y agresiones que sufren sus territorios que ponen
en peligro directamente el mantenimiento de sus culturas y de sus formas
de vida. En el caso de los pueblos en contacto inicial, esta situación se
agrava todavía más, porque generalmente, los procesos de contacto vienen
acompañados de alteraciones drásticas en sus territorios que alteran
irremediablemente sus relaciones con su medio ambiente y modifican, a
menudo radicalmente, las formas de vida y las prácticas culturales de estos
pueblos. La vulnerabilidad se agrava, aún más, ante las violaciones de
derechos humanos que sufren habitualmente por actores que buscan
explotar los recursos naturales presentes en sus territorios y ante la
impunidad que generalmente rodea a las agresiones que sufren estos
pueblos y sus ecosistemas.
¿Por qué los gobiernos deben adoptar medidas especiales de protección
para estos pueblos?
Los gobiernos, en tanto que garantes de los derechos humanos de
todas las personas que habitan al interior de sus territorios, tienen
igualmente la obligación de garantizar los derechos individuales y
colectivos de los pueblos indígenas en su totalidad. Principios reconocidos
en el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales, ratificado
por los siete Estado de la región amazónica y el Gran Chaco; y también en
la Declaración de Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos
indígenas.
La razón por la cual se precisa que los gobiernos otorguen una
especial atención a los pueblos en aislamiento y en contacto inicial es por la
38
condición de extremada vulnerabilidad que les caracteriza, en algunos de
los casos llegando a estar incluso al borde mismo de la extinción. Esta
situación exige de los Gobiernos acciones concretas que refuercen los
mecanismos de protección de sus derechos humanos. En muchos casos
existe un alto riesgo de que estos pueblos puedan sufrir agresiones masivas
que acaben generando un acto de genocidio. La prevención de los posibles
genocidios que pueden sufrir estos pueblos o la actuación inmediata en
aquellos casos en los que el genocidio ya se esté produciendo debería ser
una motivación fundamental para los Gobiernos.
La protección de la diversidad cultural así como los conocimientos
tradicionales y la relación de estos pueblos con el medio ambiente son
cuestiones que meritan de programas y acciones especiales para su
protección.
¿Por qué la comunidad internacional está obligada a establecer medidas de
protección para estos pueblos?
La comunidad internacional al igual que los Estados, ha de
garantizar la protección de los derechos humanos y la protección de la
diversidad cultural del planeta.
La comunidad internacional debe velar por la garantía y protección
de los derechos humanos de estos pueblos, exigiendo a los gobiernos que
cumplan con sus obligaciones internacionales, con los tratados
internacionales, el derecho internacional y los derechos humanos. La
extremada vulnerabilidad de estos pueblos se convierte de nuevo en el
motor de actuación para la comunidad internacional.
La comunidad internacional debe también asumir su rol y su
responsabilidad para garantizar la protección de la diversidad cultural del
planeta, conscientes de que dicha diversidad constituye un preciado bien
para la humanidad. Por lo tanto la comunidad internacional debe actuar,
apoyando a los gobiernos de los países donde habitan estos pueblos,
compartiendo con ellos la responsabilidad de la protección de la diversidad
cultural.
39
¿Cómo identificar a estos pueblos en cada país?
En el caso particular de los pueblos en contacto inicial, una manera
de identificar a estos pueblos sería analizar su realidad en función de las
características que han sido descritas anteriormente. Para identificar a los
pueblos en aislamiento deberá partirse del respeto al principio de no
contacto, teniendo en cuenta también las características mencionadas y
otros elementos que nos permitan determinar su existencia y el territorio en
el que habitan. Para realizar estas acciones será muy importante contar con
la colaboración de otros pueblos indígenas ya contactados y de las
organizaciones locales, regionales o nacionales que hayan creado. También
será importante contar con la colaboración de universidades, centros de
estudio y organizaciones no gubernamentales que trabajen directamente en
relación a la protección de los pueblos en aislamiento.
3.3. Derechos Humanos de los pueblos indígenas en
aislamiento y en contacto inicial.
3.3.1. Marco Normativos
¿Qué derechos humanos deben ser tenidos en cuenta para la protección
de los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial?
Al hablar de los derechos humanos de los pueblos en aislamiento y
en contacto inicial un primer factor primordial a tener en cuenta es que se
trata de personas que deben gozar de todos los derechos humanos
reconocidos internacionalmente.
Una vez asumida esta primera premisa, los derechos humanos han de ser
leídos atendiendo a la particularidad del no contacto o del contacto reciente
de estos pueblos, sin olvidar las amenazas o problemas que enfrentan,
desde el punto de vista del ejercicio de los derechos humanos. De esta
manera se puede determinar qué derechos humanos internacionalmente
reconocidos – bien en el ámbito general de los derechos humanos o bien en
el ámbito más específico de los pueblos indígenas- son más urgentes o
40
necesarios para garantizar el mantenimiento de sus formas de vida y de su
existencia. En esta lectura se puede dar prioridad a algunos derechos como
el derecho a la vida, a la integridad física, moral y espiritual, a la
autodeterminación, a las tierras, territorios y recursos, a la cultura, al
mantenimiento de sus prácticas tradicionales y ancestrales, a definir sus
modelos de desarrollo, y al consentimiento previo, libre e informado.
Todos estos derechos se encuentran garantizados en diversos tratados
internacionales, el Convenio 169 de la OIT o la Declaración sobre los
derechos de los pueblos indígenas.
Pero para abordar en profundidad las particularidades de los
pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial es importante hacer
una pequeña reflexión en relación a determinados derechos fundamentales,
que deben verse modificados por su situación de no contacto o de contacto
reciente. Estos derechos son el derecho a la autodeterminación, el derecho
al territorio y el derecho al manteniendo de sus propias culturas.
En relación al derecho de autodeterminación, para los pueblos
indígenas en aislamiento este derecho significa el respeto a su decisión de
mantenerse en aislamiento. La decisión de mantener su aislamiento puede
ser entendida como la expresión máxima del ejercicio del derecho a la
autodeterminación ya que se convierte en la garantía del respeto a sus
formas tradicionales de vida y de organización política y social. Mientras la
decisión de mantenerse aislados sea respetada, los pueblos indígenas en
aislamiento mantendrán sus sistemas tradicionales de organización política
y de gobierno, y además y el respeto de su decisión podrá ser entendida
como el reconocimiento o legitimación de sus sistemas propios de gobierno
y organización por parte de los actores externos y los gobiernos de los
Estados.
El respeto del derecho a la autodeterminación garantiza a su vez el respeto
del resto de derechos humanos. Respetando el derecho a mantenerse en
aislamiento (expresión del derecho a la autodeterminación) y garantizando
este derecho a través del desarrollo de políticas públicas y normativa
dirigidas a la consecución de tal fin, se está protegiendo a estos pueblos de
41
cualquier contacto y por lo tanto se les está protegiendo frente a cualquier
posible vulneración de derechos humanos.
En relación al derecho al territorio de los pueblos indígenas en
aislamiento y en contacto inicial el respeto de este derecho resulta
fundamental, ya que su situación de aislamiento provoca el
desconocimiento de otras formas de subsistencia y hace que los niveles de
interdependencia sean aún mayores que para el resto de los pueblos
indígenas. En el caso de los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto
inicial la interdependencia con el medio ambiente es total y su vida gira en
torno a una simbiosis casi perfecta con su medio ambiente, que les permite
mantener sus vidas y culturas, gracias a los conocimientos profundos que
tienen sobre los usos, aplicaciones y cuidados de su entorno. Esto significa
que el respeto de su decisión de mantenerse en aislamiento requiere que se
garantice y respete el ejercicio de sus derechos territoriales, ya que
cualquier agresión ambiental que sufran, significaría una agresión a sus
culturas y la puesta en riesgo del mantenimiento de su aislamiento.
En relación al derecho a la cultura, para los pueblos indígenas en
aislamiento y en contacto inicial el ejercicio de sus derechos culturales pasa
en primer lugar por garantizar la supervivencia de sus culturas. Son pueblos
muy vulnerables, cuyas culturas están en permanente riesgo de desaparecer,
por lo que lo fundamental en la protección de la cultura, es la protección del
mantenimiento de las mismas y por lo tanto la protección de la existencia
de los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial. Esto hace que
podamos hablar de la protección, primero, de un derecho a existir que
poseen estos pueblos, en cuanto que son personas y forman pueblos y
culturas diversas, como garantía de la protección de sus culturas.
¿Qué marcos normativos generales de derecho internacional reconocen los
derechos de los pueblos indígenas?
Las personas indígenas disfrutan de todos los derechos reconocidos
a todas las personas en los convenios, declaraciones y acuerdos
internacionales. En base a ello, tienen derecho a la vida, a la integridad de
42
la persona, a la libertad religiosa, a no ser discriminados, a todos los
derechos económicos y sociales reconocidos, y el derecho a hablar sus
propias lenguas, entre otros muchos. El hecho de pertenecer a pueblos
indígenas no supone, en ningún caso, la pérdida de estos derechos. Los
pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial, como todos los seres
humanos, son objeto de la protección de los tratados generales de derechos
humanos. Por lo tanto nos encontramos con un primer marco general de
derechos humanos, centrado en los Tratados Internacionales suscritos por
Naciones Unidas. Los Tratados más importantes que hay que tener siempre
en cuenta son:
La Declaración Universal de los derechos humanos;
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos;
Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos;
Segundo Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, destinado a abolir la pena de
muerte;
Pacto internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales;
Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales;
Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas
Crueles, Inhumanos o Degradantes;
Convención Internacional sobre la eliminación de todas las
formas de discriminación racial;
Convención sobre la eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer;
En el contexto del marco general de protección de los derechos
humanos, el artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, ha tenido siempre una trascendencia especial para los pueblos
indígenas, ya que han sabido beneficiarse de los consensos internacionales
que reconocen que las personas pertenecientes a minorías nacionales o
étnicas, religiosas y lingüísticas deben gozar de una mayor protección con
el fin de garantizar que se respete su derecho a mantenerse como miembros
43
de las mismas. Dentro de estos derechos, destacan los derechos a existir, a
mantener sus culturas y a participar en las decisiones que puedan afectarles.
A través de ese artículo 27 se establecen provisiones especiales para
proteger los derechos culturales, espirituales y lingüísticos de las minorías
nacionales, étnicas, religiosas o lingüísticas.
Además de los derechos culturales, religiosos o lingüísticos, para la
protección de los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial son
muy importantes otros derechos que se han reconocido en el ámbito general
de protección de los derechos humanos. Los derechos a la vida, la salud, o
la autodeterminación, son derechos vitales para estos pueblos que se
encuentran ampliamente reconocidos en el ámbito internacional. En
relación al derecho a la vida la Declaración Universal de Derechos
Humanos señala en su artículo tercero “todo individuo tiene derecho a la
vida, a la libertad y a la seguridad de su persona”. Este derecho también se
encuentra recogido en el artículo 6 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos. El derecho a la salud está recogido en el artículo
vigésimo quinto, que señala que “toda persona tiene derecho a un nivel de
vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar.
El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
también reconoce, en su artículo duodécimo el derecho a la Salud “1. Los
Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al
disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental.” El derecho a
mantener sus formas de vida está recogido en diversos instrumentos
internacionales. Ya en la Declaración Universal de Derechos Humanos se
estableció que “Toda persona tiene derecho a tomar parte libremente en la
vida cultural de la comunidad, a gozar de las artes y a participar en el
progreso científico y en los beneficios que de él resulten.” (Artículo 27).
No obstante, el más relevante por su aplicabilidad y la posibilidad de
reclamar su cumplimiento internacional es el artículo 27 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ratificado por los siete países
de la región11. El derecho a la autodeterminación está recogido tanto en el
11 Ver asimismo el Comentario General número 23 del Comité de Derechos
Humanos, en el que se desarrolla el artículo 27.
44
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, como en el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en el artículo
primero de ambos convenios
Además de los derechos establecidos en los tratados
internacionales de derechos humanos es importante tener en cuenta también
la jurisprudencia que se ha creado en los diferentes Organismos de
Vigilancia de los Tratados. Fundamentalmente en el Comité de Derechos
Humanos y el Comité contra la Discriminación Racial. El Comité de
Derechos Humanos, en base al artículo 27 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos y a las provisiones que establece ha
desarrollado de manera interesante la interdependencia entre los derechos
culturales de los pueblos indígenas y otros derechos como la
autodeterminación, los territorios y recursos naturales, la cultura o las
prácticas religiosas12.
Por último ha de prestarse una especial atención a las recomendaciones
hechas desde estos Comités para saber aplicar bien los derechos que
establecen los tratados, y para garantizar el reconocimiento de diversos
derechos importantes para los pueblos en aislamiento y contacto inicial
como los derechos territoriales, culturales o a la salud. Por ejemplo el
Comité de Derechos Humanos en su observación general número 23, sobre
el artículo 27 (derechos de las minorías), señala que “por lo que se refiere al
ejercicio de los derechos culturales protegidos por el artículo 27, el Comité
observa que la cultura se manifiesta de muchas formas, inclusive un modo
particular de vida relacionado con el uso de recursos terrestres,
especialmente en el caso de los pueblos indígenas. Ese derecho puede
incluir actividades tradicionales tales como la pesca o la caza y el derecho a
vivir en reservas protegidas por la ley. El goce de esos derechos puede
requerir la adopción de medidas jurídicas positivas de protección y medidas
12 Ejemplos como el caso Ominayak and the Lake Lubicon Band vs. Canada, Kitok
vs. Suecia, caso J. Lansman et al vs. Finlandia, Hopu Bessert vs. Francia son casos
relevantes relacionados con el reconocimiento de derechos importantes para los
pueblos indígenas en aislamiento y contacto inicial como los derechos de
autodeterminación o derechos territoriales.
45
para asegurar la participación eficaz de los miembros de comunidades
minoritarias en las decisiones que les afectan”. O en su Observación
General número 27 sobre el artículo 12, libertad de circulación, también
señala que se podrán hacer “limitaciones para establecerse libremente en
regiones habitadas por comunidades indígenas o minoritarias”. En este
sentido, la limitación de acceso y paso no suponen, de acuerdo con el
Comité de Derechos Humanos, una violación a la libertad de movimientos.
El Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, en su
comentario número 23 sobre los derechos de los pueblos indígenas, “el
Comité exhorta especialmente a los Estados partes a que reconozcan y
protejan los derechos de los pueblos indígenas a poseer, explotar, controlar
y utilizar sus tierras, territorios y recursos comunales”. El Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su observación general
número 14 “el derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud”
(artículo 12), después de realizar un completo análisis de los instrumentos
internacionales que mencionan el derecho a la salud y del concepto de
salud interpretable en el Tratado afirma en relación con los pueblos
indígenas que, “a este respecto, el Comité considera que las actividades
relacionadas con el desarrollo que inducen al desplazamiento de
poblaciones indígenas, contra su voluntad, de sus territorios y entornos
tradicionales, con la consiguiente pérdida por esas poblaciones de sus
recursos alimenticios y la ruptura de su relación simbiótica con la tierra,
ejercen un efecto perjudicial sobre la salud de esas poblaciones.” También
afirma que “el Comité considera que los pueblos indígenas tienen derecho
a medidas específicas que les permitan mejorar su acceso a los servicios de
salud y a las atenciones de la salud. Los servicios de salud deben ser
apropiados desde el punto de vista cultural, es decir, tener en cuenta los
cuidados preventivos, las prácticas curativas y las medicinas tradicionales”.
¿Qué marcos específicos de derecho internacional se deben considerar
para establecer los derechos de los pueblos indígenas?
Al margen de los derechos humanos reconocidos en los tratados generales
de derechos humanos, se ha desarrollo un cuerpo normativo específico
centrado en los derechos humanos de los pueblos indígenas. Esto ha sido
46
así debido a que el sistema internacional considera que los pueblos
indígenas tienen unas circunstancias especiales que han llevado a que se
establezca un cuerpo legal de protección adicional. Estas circunstancias
están íntimamente ligadas a la vinculación especial que tienen con sus
tierras y territorios, ya sea física o simbólicamente, y a poseer unas formas
únicas de auto organización y de formas de vida. Entre los instrumentos
internacionales relativos a los derechos de los pueblos indígenas, destaca
con voz propia el Convenio no 169 de la Organización Internacional del
Trabajo sobre pueblos indígenas y tribales (1989). Junto al Convenio 169
de la OIT, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos Indígenas (2007) es un instrumento principal de derechos humanos
de los pueblos indígenas.
El Convenio nº 169 de la OIT resulta aplicable, y de interés en el
presente informe, ya que todos los países que forman parte de la región
para la que se están elaborando las presentes directrices han firmado y
ratificado el Convenio. Brasil, Colombia, Perú, Ecuador, Venezuela,
Bolivia y Paraguay han ratificado el Convenio y lo han integrado en sus
marcos normativos. El Convenio resulta especialmente relevante para los
pueblos indígenas en aislamiento y contacto inicial porque reconoce
derechos específicos sobre la consulta (artículo 6), la participación (artículo
7), las tierras y territorios (artículos 13 a 19), la protección de la salud
(artículo 25). Además establece obligaciones concretas para los Estados
para garantizar los derechos reconocidos en el Convenio (artículo 2), en
relación con respetar las culturas y las formas de vida de los pueblos
indígenas (artículo5), en relación con la adopción de las medidas especiales
que se precisen para salvaguardar a las personas y las instituciones
indígenas.
La Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos Indígenas constituye un referente normativo importante, ya que en
ella, se recogen muchos derechos vitales para los pueblos indígenas en
aislamiento y contacto inicial. Prácticamente todos los derechos son
importantes: El derecho a la autodeterminación (artículo 3), a la autonomía
y el autogobierno (artículo 4), a mantener sus propias instituciones (artículo
47
5), a la vida, la integridad física, la libertad, la seguridad de las personas y a
vivir colectivamente en libertad, paz y seguridad (artículo 7), a que no se
destrocen las culturas y sufran procesos de asimilación forzosa (artículo 8),
a mantener sus costumbres y tradicionales (artículo 11), a desarrollar,
practicar y enseñar sus tradiciones y costumbres (artículo 12), a transmitir
sus culturas y creencias a las generaciones futuras (artículo 13), el derecho
de participación (artículos 18, 2.1, 6B, 7.1 y 15.1), a la consulta y el
consentimiento previo, libre e informado (artículo 19)el derecho a mantener
sus prácticas de salud y a sus medicinas tradicionales (artículo 24) los
derechos sobre las tierras, territorios y recursos (artículos 25 a 32). Incluso
las obligaciones que establece para los Estados y para los órganos y
organismos especializados de Naciones Unidas (artículos 38 y 42) para
hacer posible la implementación de los derechos de la Declaración. De
todos estos derechos, quizás los más relevantes desde el punto de vista de
los pueblos en aislamiento voluntario y contacto inicial puedan situarse
alrededor de los artículos 3, 7 y 8 de la Declaración, ya que sin estos, el
ejercicio de los demás resulta imposible. Si bien la declaración no es
formalmente vinculante, se considera que su contenido representa el
consenso internacional sobre los derechos reconocidos a los pueblos
indígenas. En este sentido, la Declaración debe guiar e informar a todos los
actores, especialmente a los Estados, sobre las políticas que deban llevarse
a cabo para garantizar su supervivencia.
Junto a estos instrumentos internacionales, algunos órganos
convencionales del sistema de derechos humanos de la ONU
(especialmente el Comité de Derechos Humanos y el Comité para la
Eliminación de la Discriminación Racial), han elaborado una larga
jurisprudencia relevante para los pueblos indígenas, especialmente en el
ámbito de sus tierras y territorios.
Además de estas fuentes de derecho, el sistema internacional ha
establecido una serie de mecanismos especializados entre los que destacan
el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas, el Relator Especial sobre
la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los
indígenas, el Mecanismo de Expertos sobre Derechos de los Pueblos
48
Indígenas de Naciones Unidas y el extinto Grupo de Trabajo para las
Poblaciones Indígenas. Estos mecanismos han elaborado una serie de
documentos, estudios e informes que son de gran relevancia para los
pueblos indígenas, convirtiéndose en textos autorizados sobre aspectos y
derechos específicos reconocidos a los pueblos indígenas.
¿Se debe observar algún sistema regional de protección de los derechos
humanos?
Teniendo en cuenta el ámbito de trabajo de aplicación de las
presentes guías, no podemos obviar el sistema regional de protección de los
derechos humanos, establecido dentro de la Organización de Estados
Americanos. El Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Los
Tratados Generales de Derechos Humanos son:
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre;
Convención Americana sobre Derechos Humanos;
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, "Protocolo de San Salvador";
Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos
relativo a la Abolición de la Pena de Muerte;
Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura;
Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de
Personas;
Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar
la Violencia contra la Mujer "convención de Belém do Pará”;
Convención Interamericana para la Eliminación de todas las
Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad.
Al margen de los marcos generales de protección de los derechos
humanos, bajo el Sistema Interamericano de Derechos Humanos se ha
desarrollado también un cuerpo específico de derechos de los pueblos
indígenas, a partir de la jurisprudencia de la Comisión y de la Corte
Interamericanas de Derechos Humanos. En el marco de esta jurisprudencia,
y pensando en su aplicación con los pueblos en aislamiento y contacto
49
inicial es interesante especialmente tener en cuenta las medidas cautelares
decretadas por la Comisión Interamericana para la Protección de los
Pueblos en Aislamiento en Perú y Ecuador. En concreto las medidas
cautelares dictadas el 22 de marzo de 2007 a favor de los pueblos indígenas
en situación de aislamiento voluntario Mashco Piro, Yora y Amahuaca que
habitan la zona del río Las Piedras, Departamento de Madre de Dios en
Perú. Y las medidas cautelares dictadas el 10 de mayo de 2006 a favor de
los pueblos indígenas Tagaeri y Taromenane que habitan en la selva
amazónica ecuatoriana situada en la zona fronteriza con el Perú y se
encuentran en situación de aislamiento voluntario u “oculto”13.
Por otro lado, es importante recordar parte de los marcos jurídicos
establecidos por la Comisión Interamericana en relación con los pueblos
indígenas y que pueden ser de vital importancia para los pueblos en
aislamiento voluntario y contacto inicial y para la protección de sus
territorios. Nos referimos a los principios internacionales del derecho
internacional de los pueblos indígenas que define la Comisión
Interamericana, incluyendo entre dichos principios el derecho de los
pueblos indígenas a la propiedad, control y gestión sobre sus territorios.14
Es interesante también tener muy presente la jurisprudencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos en relación con el
reconocimiento de los derechos territoriales de los Pueblos Indígenas.
Fundamentalmente las sentencias de los casos Awas Tingni vs. Nicaragua,
Yakye Axa vs. Paraguay, Xawhonamaxa vs. Paraguay, Comunidades
Moiwana vs. Suriname y Saramaka vs. Suriname.
La jurisprudencia de la Corte resulta doblemente relevante en
aquellos casos que las sentencias sean de aplicación o interpretación de la
Convención Americana de Derechos Humanos (todas las sentencias
enumeradas en el párrafo anterior). Primero, porque sus contenidos
resultan de aplicación en todos los Estados de la OEA que han ratificado el
13 Ver http://www.cidh.oas.org 14 Ver Informe nº 75/02, sobre el caso nº 11.140 Mary y Carrie Dann contra los
Estados Unidos. Párr. 124-132.
50
Reglamento de la Corte Interamericana y que además hayan reconocido de
manera expresa la competencia de la Corte para que sus sentencias
interpretativas o de aplicación sean vinculantes.15 Esto significa que la
jurisprudencia de la Corte Interamericana en relación con los
reconocimientos que ha generado sobre los derechos territoriales de los
pueblos indígenas, se convierte en marco normativo para todos los Estados
de la región amazónica y del Gran Chaco.
En segundo lugar, y relacionado con el párrafo anterior, la
jurisprudencia de la Corte en el caso Saramaka vs. Suriname resulta muy
importante ya que utiliza la Declaración de Naciones Unidas sobre los
derechos de los pueblos indígenas, junto con el Convenio nº 169, como
marcos jurídicos para establecer los fundamentos de derecho de la
sentencia. Por lo tanto, se produce un reconocimiento del valor de la
Declaración de Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos
indígenas como fundamento de derecho en el ámbito del sistema
interamericano. Sobre todo en una cuestión tan importante para los pueblos
en aislamiento voluntario y contacto inicial como es el consentimiento
previo, libre, e informado16.
15 Esto se encuentra regulado en el artículo 62 de la Convención Americana de
Derechos Humanos. Todos los Estados de la región amazónica y del Gran Chaco
han realizado la declaración de competencia. Todos estos Estados han realizado el
reconocimiento de la competencia por tiempo indefinido para ser aplicable a partir
del momento de la declaración de reconocimiento de la competencia. De todos
estos Estados, tan solo Perú trató de anular las competencias establecidas en el
artículo 62 en el año 1999, a partir de la Resolución Legislativa Nº 27152, del 8 de
julio de 1999. Con esta Resolución el Congreso de la República aprobó retirar la
competencia contenciosa de la Corte Interamericana. Pero dicha anulación no duró
mucho tiempo, ya que como consecuencia de las sentencias de competencias nº 54
y 55 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 24 de septiembre de
1999, el mismo Congreso de la República revocó la anulación con la Resolución
Legislativa Nº 27401 de 12 de enero de 2000, y retiró la declaración depositada el
9 de julio de 1999 con la que pretendía retirar la competencia contenciosa de la
Corte Interamericana. 16 En dicho caso la Corte Interamericana utiliza la Declaración de Naciones Unidas
sobre los derechos de los pueblos indígenas para fundamentar los derechos de
participación y el derecho al consentimiento previo, libre e informado. Corte
51
¿Se debe prestar atención a alguna otra disciplina jurídica?
Durante los últimos años, se ha asistiendo a nuevos problemas que
amenazan seriamente la supervivencia de los pueblos indígenas en
aislamiento y en contacto inicial, por cuanto que amenazan directamente
sus ecosistemas y por lo tanto sus formas de vida. Estos nuevos problemas
son debidos a las alteraciones medioambientales que se están produciendo
debido a los impactos que el cambio climático está generando en el medio
ambiente, y muy particularmente en el medio ambiente donde habitan los
pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial. En este sentido, es
importante tener en cuenta que las tierras y territorios que habitan estos
pueblos se encuentran enclavados en ecosistemas muy frágiles y sensibles a
cualquier alteración medioambiental, por pequeña que pueda ser. El
impacto que el cambio climático está generando a nivel medioambiental se
está dejando sentir en los territorios habitados por estos pueblos y está
generándoles problemas serios para mantener sus formas de vida y sus
formas de interactuar con su medio ambiente.
Por todo esto consideramos muy importante tener en cuenta la
existencia de los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial y de
sus problemas en el desarrollo y aplicación de los marcos normativos
internacionales medioambientales. Fundamentalmente de la Convención
sobre Diversidad Biológica.
¿Cómo se aplican estos derechos a los pueblos indígenas en aislamiento y
en contacto inicial?
Los derechos pertenecen a las personas y a los pueblos por el hecho
de existir. No es necesario establecer un contacto permanente o tener
certeza de su número y nombres para que las personas puedan disfrutar de
ellos. Los pueblos en aislamiento y en contacto inicial poseen todos los
derechos mencionados con anterioridad y reconocidos a los pueblos
indígenas.
Interamericana de Derechos Humanos, caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam,
sentencia del 28 de noviembre de 2007. Párr. 132
52
Su situación de especial vulnerabilidad fomenta que se tengan que
arbitrar mecanismos y acciones específicas que les permitan disfrutar de
sus derechos. En este sentido, debe considerarse que su contacto (o no) son
la forma más evidente y contundente de su derecho a la libre
determinación. Debido a su ejercicio de dicho derecho, los mecanismos
establecidos en la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas,
el consentimiento libre, previo e informado, la participación y la consulta,
son ejercidas a través de su decisión de no mantener contactos.
Por ello, en el cumplimiento de sus derechos sectoriales, tales como el
derecho a sus tierras y territorios o el derecho a la salud, debe partirse del
respeto al derecho a no ser contactados en contra de su voluntad.
Por su parte, en el caso de los pueblos en contacto inicial debe
considerarse que su derecho a mantener sus culturas debe incluir un
proceso paulatino de contacto, en el que la participación, la consulta y la
otorgación de su consentimiento libre, previo e informado deberán hacerse
en términos que sean aceptables, comprensibles y adaptados a sus formas
de vida, con el fin de evitar su desestructuración y desaparición en cuanto
pueblos, y su empobrecimiento en cuanto individuos.
¿Por qué es necesario proteger estos derechos?
Los derechos humanos no pueden ser divididos en sus diferentes
contenidos. La Declaración de Viena (1993) estableció la línea de que no
hay unos derechos más importantes que otros, sino que todos deben ser
respetados y que este respecto debe ser la base de cualquier política
pública. De hecho, solo desde un enfoque de derechos humanos es posible
garantizar cualquier tipo de desarrollo.
En sociedades democráticas, los derechos humanos forman la base
de la convivencia y es el fundamento sobre el que se basa el estado de
derecho. La violación consciente de derechos reconocidos a las poblaciones
más vulnerables y necesitadas de protección estatal supone un
enfrentamiento directo con las bases que defienden.
53
La Convención Internacional para la Eliminación de la
Discriminación Racial fue precisamente establecida para evitar que el
posible interés de una mayoría pudiera ser construido sobre la violación de
los derechos de la minoría. Los pueblos indígenas en aislamiento y en
contacto inicial son grupos especialmente vulnerables que necesitan de una
protección especialmente rígida.
¿Cómo se deben respetar estos derechos cuando no son compatibles con los
intereses de otros actores o con intereses económicos?
Existe un amplio debate sobre los casos en los que existe una
colisión de derechos entre diferentes sujetos. Este debate ha sido analizado
en diversas ocasiones por, entre otros, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos. Parece que un consenso internacional radica en que en primer
lugar es necesario averiguar los poseedores de derecho y las implicaciones
que las diferentes opciones pueden tener. Y en segundo lugar se tiene que
garantizar el ejercicio del derecho a aquel de los actores que sufra peores
consecuencias por la falta de ejercicio del derecho y que las medidas
compensatorias o indemnizatorias no satisfagan plenamente el derecho no
ejercido.
En el caso de los pueblos indígenas, uno de los principales casos en
los que se da este enfrentamiento de derechos es en relación con el ejercicio
de derechos territoriales por parte de los pueblos indígenas y de derechos
de explotación de recursos naturales por parte de actores no indígenas. En
relación con los pueblos indígenas en aislamiento este es el mayor conflicto
al que se tienen que enfrentar en la actualidad, causante de muchos de los
problemas y agresiones que sufren con actores de la sociedad envolvente. Y
en relación con los pueblos en contacto inicial, la situación es similar, ya
que unos de sus principales problemas siempre son la delimitación y
titulación de sus tierras y el respeto de estos derechos territoriales por parte
de otros actores. Las tierras de los pueblos indígenas en aislamiento y en
contacto inicial suelen ser ricas en recursos naturales, lo que puede llevar a
agudizar la confrontación de derechos.
54
En estos casos hay que atenerse a las obligaciones internacionales y
regionales asumidas por los Gobiernos de la región, y aplicar como
mecanismo de resolución de conflictos los parámetros establecidos por la
Corte Interamericana de Derechos Humanos en sentencias como Yakye
Axa vs. Paraguay o Xawhonamaxa vs. Paraguay. Atendiendo a esta
jurisprudencia y al análisis que debe hacerse sobre las consecuencias del
incumplimiento de uno u otro derecho, hay que tener muy presente que la
relación que los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial
tienen con la tierra y los territorios, junto con la situación de vulnerabilidad
puede llevar a una preeminencia de sus derechos territoriales sobre los
intereses económicos y los intereses que defina el Estado.
Para evitar estos conflictos de intereses es necesario que se defina
claramente los territorios de los pueblos indígenas en aislamiento y se
establezcan los límites que utilizan para su supervivencia. Estas tierras
deberán considerarse intangibles y evitarse cualquier tipo de actividad. La
especial vulnerabilidad de los pueblos indígenas en aislamiento provoca
que no sea viable ni el desplazamiento de estos pueblos ni la limitación de
sus tierras, sin que ello ponga en grave riesgo su supervivencia en cuanto a
individuos y en cuanto pueblos.
En el caso de que dicha explotación esté en lugares próximos a las
tierras de los pueblos indígenas en aislamiento, deberán tomarse medidas
especiales que minimicen cualquier posibilidad de contacto (limitación del
derecho al libre tránsito, garantizar que el perímetro afectado sea el menor
posible, establecer medidas físicas que eviten el contacto, evitar que el
personal local pueda salir de las instalaciones o de los viales de transporte,
entre otros) y establecer líneas directas con los órganos de salud encargados
de establecer medidas de contingencia en caso de contacto incidental.
En el caso de los pueblos en contacto inicial, para que se respeten
los derechos de estas personas a mantener sus propios sistemas de vida,
culturas y la capacidad de determinarse con libertad, es necesario que ellos
sean capaces de controlar, sin intermediarios, los contactos con la sociedad
55
envolvente. El papel del Estado, en cuanto a establecer medidas de salud y
evitar la libre entrada y contactos de terceros en sus tierras y territorios.
3.4. Principios para la definición de Políticas y
Programas de Acción
¿Qué principios deben inspirar las políticas públicas con respecto a los
pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial?
Para determinar principios que inspiren políticas públicas y
acciones para los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial, se
deberá partir del fin último de todas estas políticas que no es otro que el de
garantizar la vida de las personas y pueblos así como sus culturas y formas
de vida. A partir de esta finalidad muy concreta, se podrá determinar una
serie de principios de actuación, que permitirán a los gobiernos determinar
las formas de actuación más acordes a la finalidad que deben perseguir
todas las políticas.
Se podría establecer un principio general de garantía de los
derechos humanos, y de unos principios específicos que materializan el
principio general, teniendo en cuenta las diferentes realidades que viven los
pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial.
El principio de garantía de los derechos humanos es claro, y se
encuentra suficientemente concretado en el apartado anterior. Pero resulta
evidente que los gobiernos no pueden actuar al margen de las obligaciones
internacionales asumidas con relación a los derechos humanos y que estos,
tanto los generales como los específicos de los pueblos indígenas, forman
una unidad inquebrantable que debe condicionar y dirigir cualquier
actuación que se vaya a realizar de manera concreta con los pueblos en
aislamiento y en contacto inicial.
Los principios específicos mantienen una estrecha vinculación con el
principio de garantía de los derechos humanos y responden a necesidades
56
urgentes de los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial.
Estos principios específicos serían:
A. La garantía de la autodeterminación.
B. La garantía de la protección y respeto de sus tierras, territorios y
recursos.
C. La protección y garantía de la salud.
D. La participación, consulta y consentimiento previo, libre e
informado de los pueblos afectados.
Estos principios son los mínimos necesarios, sin constituirse en máximos.
El primer paso para llevar a cabo políticas consiste en el reconocimiento de
la existencia de pueblos indígenas en aislamiento y el establecimiento de
una voluntad por parte de los todos los actores sobre la necesidad de tomar
medidas en la protección de sus derechos.
La Declaración sobre los derechos de los pueblos indígenas en su
artículo 38 establece que “los Estados, en consulta y cooperación con los
pueblos indígenas, adoptarán las medidas apropiadas, incluidas medidas
legislativas, para alcanzar los fines de la presente Declaración”. Los
principios que se mencionan a continuación, sus componentes y las
referencias legales de su cumplimiento se constituyen en la base de
cualquier política necesaria para la protección de los derechos de los
pueblos indígenas en aislamiento.
Estos principios han sido avalados por reuniones internacionales de
expertos. Las más relevantes se celebraron en 2006 y 2007
respectivamente17.
A. Principio de garantía de la autodeterminación
En relación con el principio de garantía de la autodeterminación,
tenemos que entender que el derecho a la libre determinación conlleva,
17 Los resultados de ambos seminarios pueden ser encontrados en el anexo.
57
necesariamente, el derecho a que se den las condiciones de libertad para
que los pueblos indígenas puedan decidir y controlar su presente y futuro.
Su capacidad a la auto-organización y autonomía, reconocido en el artículo
cuarto de la Declaración de Naciones Unidas sobre los derechos de los
pueblos indígenas, debe incluir necesariamente su derecho a no ser
contactados contra su voluntad.
El principio de garantía de la autodeterminación debe entenderse de
manera diferente para los pueblos indígenas en aislamiento y para los
pueblos indígenas en contacto inicial. Para los pueblos indígenas en
aislamiento la garantía de la autodeterminación se traduce en el respeto
absoluto a su decisión de mantenerse en aislamiento. Por lo tanto, bien
podríamos denominarlo como el principio del respeto al no contacto. Para
los pueblos indígenas en aislamiento este principio se convierte en la clave
para la aplicación posterior de otros principios y derechos, ya que conforma
la expresión máxima de su voluntad. La decisión voluntaria de no mantener
ningún contacto con las poblaciones que les rodean no es una decisión
basada en el desconocimiento de la existencia de la sociedad envolvente, de
la cual son plenamente conscientes.
El respeto al no contacto conlleva la toma de medidas efectivas
para evitar que personas ajenas o sus acciones entren en situaciones que
puedan afectar o influir, ya sea accidental o intencionadamente, con
personas pertenecientes a grupos indígenas en aislamiento. Este principio
no se aplica en los casos en los que las personas pertenecientes a pueblos
indígenas en aislamiento deciden libre y voluntariamente entrar en contacto
con las poblaciones envolventes.
Igualmente, el principio de no contacto no significa que no se
puedan establecer mecanismos de monitoreo indirecto sobre su situación.
Este monitoreo debe ser permanente a través de metodologías que no
impliquen el contacto y que de hecho ya han empleado algunos Estados de
la región (entre ellas destacan la fotografía de altura o fotos satelitales,
entre otros). En cualquier caso se debe evitar siempre el contacto.
58
A partir del respeto de este principio, cualquier contacto que se
realice con los pueblos indígenas en aislamiento que no haya partido de su
iniciativa deberá considerarse como una vulneración de los derechos
humanos de estos pueblos indígenas. En el contexto de la Declaración de
Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas se
considerará como parte de programas y políticas de aculturación
condenadas expresamente en el artículo 8. Los contactos forzados o no
deseados deben perseguirse por las legislaciones penales de cada Estado
como forma de garantizar los derechos de los pueblos indígenas en
aislamiento.
El contacto forzado constituye una de las principales amenazas y
agresiones que actualmente sufren los pueblos indígenas en aislamiento. En
las últimas décadas se han recogido casos en los que el contacto forzoso
habría llevado a la práctica desaparición de algunos de estos pueblos. En
este sentido y teniendo en cuenta el conocimiento existente sobre los
efectos del contacto forzado, podría considerarse que, bajo ciertas
circunstancias, podría estar hablándose de genocidio, entendido como
“cualquiera de los actos mencionados a continuación, perpetrados con la
intención de destruir, total o parcialmente, a un grupo nacional, étnico,
racial o religioso, como tal:
a) Matanza de miembros del grupo;
b) Lesión grave a la integridad física o mental de los miembros del
grupo;
c) Sometimiento intencional del grupo a condiciones de existencia
que hayan de acarrear su destrucción física, total o parcial;
d) Medidas destinadas a impedir los nacimientos en el seno del
grupo;
e) Traslado por fuerza de niños del grupo a otro grupo”18.
Mientras tanto, para los pueblos indígenas en contacto inicial, este
principio hay que entenderlo siguiendo los planteamientos que establece la
18 Artículo primero de la Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de
Genocidio (1948)
59
Declaración de Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos
indígenas en sus artículos 3, 4 y 5. Y por lo tanto tenemos que entenderlo
como el principio que garantiza el mantenimiento de sus estructuras
políticas e institucionales, de sus formas de organización y de sus culturas y
costumbres. Gracias a este principio los procesos de aculturación quedan al
margen del derecho, constituyendo una violación clara de los derechos
humanos de estos pueblos. La aculturación queda prohibida a partir del
artículo 8 de la Declaración de Naciones Unidas sobre los derechos de los
pueblos indígenas.
El contacto inicial es un momento clave y especialmente difícil
para los pueblos indígenas en aislamiento. La forma en que se realice dicho
contacto y la progresividad de su interacción con la sociedad envolvente
marcarán decisivamente su futuro, tanto individual como colectivamente.
Existen un gran número de experiencias poco afortunadas en las que, tras
un primer contacto, se ha detectado una mortalidad a veces superior al
80%, que ha diezmado en pocos años a muchos pueblos recién contactados.
Además, se han registrado situaciones en las que, tras un primer contacto,
poblaciones enteras han entrado en una situación de dependencia y de
pobreza extrema.
Por todo ello, el primer contacto debe ser lo menos traumático
posible y debe servir para garantizar que los derechos de los que son
poseedores, especialmente en lo relativo a la vida y a la salud, a mantener y
desarrollar sus culturas y a sus tierras y territorios, son respetados.
Asimismo, sólo a través de un contacto progresivo, paulatino y controlado
es posible garantizar que se respeten los derechos efectivos de sus
miembros. Para ello, y a diferencia de los pueblos indígenas en aislamiento,
los pueblos indígenas en contacto inicial deben ejercer su derecho a la libre
determinación a través de su consentimiento libre, previo e informado, la
consulta y la participación.
60
B. La garantía de la protección y respeto de sus tierras, territorios y
recursos
La garantía de la protección y respeto a las tierras, territorios y
recursos naturales de los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto
inicial significa básicamente respetar los derechos territoriales que el
derecho internacional de los derecho humanos ha reconocido para los
pueblos indígenas. Este principio incluye la toma de medidas para evitar
tanto la implementación de actividades económicas o de cualquier otra
naturaleza, el traspaso o la entrada de personas ajenas a los pueblos
indígenas en aislamiento. Conlleva la protección máxima del territorio con
el fin de que se evite cualquier acción que pueda alterar o modificar las
características de las tierras donde habitan.
Una de las cuestiones más controvertidas es la definición legal y
los límites de dichas tierras y territorios de los pueblos indígenas en
aislamiento y en contacto inicial. Al desconocerse tanto el nombre como el
número de personas o grupos pertenecientes a pueblos indígenas en
aislamiento que habiten en las mismas tierras, algunos Estados han
declarado esas tierras de propiedad pública y no reconocen la extensión
completa de las tierras empleadas por estos pueblos. La delimitación, de
acuerdo con los instrumentos internacionales, debe basarse en el concepto
de uso que de ella hacen, siendo este concepto mucho más amplio que el de
posesión.
Ante esta situación, se establecen una doble relación del tipo de tierras
que deben gozar de una especial protección para los pueblos indígenas en
aislamiento y en contacto inicial:
A) Tierras y Territorios de los pueblos indígenas en aislamiento y en
contacto inicial: aquellos que les permiten mantener su forma de
vida y que han utilizado o transitado históricamente. En estas
tierras, la prohibición de entrada y de realizar cualquier tipo de
acto debe ser absoluta.
B) Tierras de amortiguamiento: tierras que rodean las tierras de los
pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial. Con el fin
de evitar contactos accidentales, se deben establecer medidas
61
específicas de protección que limiten dichas posibilidades de
contacto. Estas zonas deben tener limitado acceso, las actividades
económicas deben establecer mecanismos y barreras físicas para
evitar contacto y deben controlarse las actividades que se lleven a
cabo en su interior.
El principio de garantía de la protección de sus tierras, territorios y recursos
incluye varios componentes fundamentales:
A) La delimitación de las tierras necesarias para la supervivencia de
los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial y el
establecimiento de los límites de las zonas de amortiguamiento.
B) Prohibición de implementar cualquier tipo de actividad, económica
o no, en sus tierras, con especial énfasis en actividades extractivas
y misioneras.
C) Prohibición de acceso de personas ajenas a los pueblos indígenas
en aislamiento y en contacto inicial a sus tierras y territorios. En los
casos de pueblos indígenas en contacto inicial, estos pueblos son
los que deben determinar que personas pueden entrar en sus tierras
o territorios.
D) Limitación del acceso y protección especial a las tierras de
amortiguamiento que permiten evitar el contacto directo con los
pueblos indígenas en aislamiento o la intromisión en los procesos
de acercamiento de los pueblos indígenas en contacto inicial.
E) Establecimiento de mecanismos efectivos para garantizar las
prohibiciones anteriormente mencionadas. Mecanismos que deben
incluir la tipificación penal del delito de contacto forzado con
pueblos indígenas en aislamiento.
El establecimiento de parques naturales o reservas especiales en
algunas partes de los territorios habitados por pueblos indígenas en
aislamiento no debe, en ningún caso, suponer una limitación al principio de
intangibilidad anteriormente mencionado ni desconocer sus derechos de
propiedad sobre la tierra.
Debe señalarse que en algunos casos, los pueblos indígenas en
aislamiento comparten tradicionalmente sus tierras con otros pueblos
62
indígenas. En estos casos, la intangibilidad de sus tierras no debe conllevar
la salida de estos pueblos indígenas, si bien deben tomarse medidas para
fomentar que la relación de estos pueblos con los grupos en aislamiento sea
lo más pacífica y respetuosa con sus derechos.
En los casos en los que tanto empresas como colonos utilicen o habiten en
tierras que sean consideradas fundamentales para los pueblos indígenas en
aislamiento o en contacto inicial, debe establecerse el reasentamiento de
personas ajenas a los pueblos indígenas en aislamiento en zonas que no les
afecten.
En relación con los pueblos indígenas en contacto inicial hay que
tener muy presente que los procesos de contacto no deben ser considerados
como un momento en el que se pierden los derechos sobre las tierras y los
territorios. El contacto inicial no modifica el estatus ni la relación del
pueblo indígena recién contactado con sus tierras y territorios. De hecho,
supone una oportunidad adicional para delimitar correctamente sus límites.
Las medidas de protección deben mantenerse mientras dure el contacto
inicial y medidas especiales deben establecerse para evitar que el contacto
pueda suponer una rápida pérdida de sus derechos.
En ocasiones, el primer contacto era aprovechado por diferentes
actores (empresas, misioneros o ganaderos) para conseguir a acuerdos que
en ocasiones han podido llegar a limitar sus derechos sobre sus tierras. Es
necesario señalar que para que puedan considerarse válidos dichos
acuerdos, especialmente cuando estos implican sus tierras y territorios, los
pueblos indígenas implicados deben acceder a toda la información
necesaria para poder tomar la decisión. En el caso de los pueblos indígenas
en contacto inicial, el Estado tiene la obligación de garantizar que
mantienen sus derechos sobre sus tierras y territorios en el tiempo, evitando
que puedan desprenderse de las mismas como consecuencia de un primer
contacto. En pocas palabras, la supervivencia de estos pueblos pasa,
necesariamente, por la protección de sus tierras y territorios.
63
Es necesario señalar que el primer contacto es especialmente
delicado para los pueblos indígenas en este ámbito, puesto que puede ser
acompañado de una sedentarización y de una rápida modificación de sus
pautas de vida. En el pasado, algunos estado han llevado a cabo políticas de
sedentarización forzada, justificado por la simplificación de la oferta de
servicios básicos (educación, salud, etc.), que han sido muy negativas para
la supervivencia de estos pueblos.
La situación de contacto inicial no supone en ningún caso la
limitación de sus derechos sobre las tierras y territorios que
tradicionalmente han ocupado, poseído o utilizado de cualquier forma los
pueblos indígenas, tal y como reconoce la legislación internacional.
Asimismo, el contacto inicial no obliga en ningún caso que los pueblos
indígenas tengan que renunciar a sus propias formas de vida. Especialmente
relevante es que los pueblos indígenas en contacto inicial tienen el derecho
a continuar con su vida nómada, si así lo desean, sin que deban
implementarse políticas de sedentarización.
A diferencia de los pueblos indígenas en aislamiento o, los pueblos
indígenas en contacto inicial tienen el derecho adicional a participar en
cualquier decisión que pueda afectarles y debe contarse con su
consentimiento previo, libre e informado, tal y como se recoge en el
principio anterior.
C. La protección y garantía de la salud
El derecho a la salud es un derecho reconocido internacionalmente
en diversos instrumentos19. El preámbulo de la Constitución de la OMS,
define la salud como "un estado de completo bienestar físico, mental y
social, y no solamente como ausencia de afecciones o enfermedades".
19 Un listado completo de dichos instrumentos puede encontrarse en la Observación
General número 14 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
64
Este principio de protección y garantía de la salud de las personas y pueblos
presenta mayores complejidades de aplicación en relación con los pueblos
indígenas en contacto inicial, ya que en el caso de los pueblos indígenas en
aislamiento, su decisión de mantenerse en aislamiento debe prevalecer
sobre cualquier intento estatal de proteger su salud. La salud de los pueblos
indígenas en aislamiento se garantiza si respetamos su derecho de
autodeterminación y si respetamos también los tratados internacionales que
reconocen los sistemas tradicionales de salud indígenas y el uso de sus
medicinas tradicionales.20
En el caso de los pueblos indígenas en contacto inicial, el principio de
garantía de la salud de sus miembros conlleva necesariamente tanto la
garantía a la vida y a al establecimiento de medidas que permitan obtener el
mayor nivel posible de salud. Para esto podemos determinar dos
componentes diferenciados:
A) Evitar la transmisión de enfermedades a las personas pertenecientes
a pueblos indígenas en contacto inicial.
B) Garantizar su acceso y uso tanto de sus medicinas tradicionales
como del sistema biomédico.
Debido a su aislamiento, los pueblos indígenas en contacto inicial no
están inmunizados contra un buen número de enfermedades habituales para
la sociedad envolvente. Por ello y para evitar epidemias, la inmunización y
el contacto con la sociedad exterior debe ser lo más progresivo y controlado
posible, evitando que enfermedades, tales como la hepatitis o la gripe,
puedan diezmar a poblaciones completas en poco tiempo. Evitar
enfermedades infecciosas también debe conseguirse garantizarse que tanto
el personal responsable del primer contacto como los instrumentales
puedan acarrear cualquier tipo de infección.
Puesto que el objetivo es garantizar un nivel de salud aceptable, debe
analizarse en cada momento la aplicación preferente de sus sistemas
20 Artículo 25 del Convenio nº 169 de la OIT, artículos 23 y 24 de la Declaración
de Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas...
65
tradicionales de salud y de curación, evitando en lo posible la introducción
de utensilios ajenos a su cultura, a menos que sea imprescindible.
Ambos componentes del principio de garantía de salud son
complementarios y deben ser tomados en consideración conjuntamente.
Para aplicar correctamente el principio de garantía de la salud es
importante que toda la atención en ámbito de la salud sea prestada siempre
por personal especializado, tanto en cuestiones de salud como en cuestiones
indígenas y que puedan establecer una relación culturalmente apropiada.
Sólo un personal con conocimientos especializados en salud para pueblos
indígenas en contacto inicial y en el establecimiento de relaciones
interculturales con pueblos indígenas, puede garantizar la salud de sus
miembros al tiempo que garantizar el respeto de los demás derechos de los
que son titulares los pueblos indígenas en contacto inicial.
Una relación culturalmente apropiada hace referencia a una
relación intercultural, donde tanto el personal biomédico como los
miembros pertenecientes a pueblos en contacto inicial se encuentren al
mismo nivel, sin paternalismos y reconociendo sus derechos.
El personal que trabaje con los pueblos indígenas en contacto social se
encuentra en una situación muy específica y posee necesidades de
formación especiales. Esta formación debe ser más completa que la
formación que pueda recibir el personal médico que trabaja con pueblos
indígenas en general, especialmente en lo relativo a la problemática de los
primeros contactos. Para ello, es necesario que sigan una formación
específica, que debe incluir:
A) Conocimientos sobre enfermedades epidémicas y las limitadas
defensas que para ellas pueden tener las personas pertenecientes a
pueblos indígenas en contacto inicial.
B) Conocimientos sobre asepsia que eviten la entrada de materiales
contaminados que puedan suponer un riesgo para los pueblos
indígenas en contacto inicial.
C) Conocimientos sobre los aspectos culturales de la salud,
especialmente en la relación médico/paciente.
66
D) Conocimientos sobre medicinas tradicionales de pueblos hermanos
que puedan ser utilizados de forma alternativa a los sistemas
biomédicos.
E) Conocimientos sobre relaciones interculturales y relaciones
culturalmente apropiadas.
F) Especial enfoque sobre la importancia de que el contacto sea
paulatino y gradual.
G) Si posible, sería recomendable que el personal hablara lenguas
indígenas o que fueran miembro de una comunidad indígena.
H) Asimismo, sería recomendable que personas pertenecientes a
pueblos indígenas hermanos participaran en el proceso.
La participación, consulta y consentimiento previo, libre e informado de los
pueblos afectados
En primer lugar hay que tener muy claro que la aplicación de este
principio siempre debe estar relacionada con la aplicación del principio de
garantía de la autodeterminación. Tanto los pueblos indígenas en
aislamiento como los pueblos indígenas en contacto inicial ejercer su
derecho de autodeterminación a través de los instrumentos de la
participación, la consulta y el consentimiento previo, libre e informado. Los
pueblos indígenas en aislamiento utilizan estos mecanismos para no
participar, no participar en ninguna consulta y no prestar su consentimiento
para cualquier intromisión que se pretenda en sus tierras y territorios. Por
su parte los pueblos indígenas en contacto inicial utilizan estos mecanismos
como parte de su derecho de autodeterminación y como única forma de
legitimar procesos de interacción con relación a la garantía fundamental de
los derechos humanos.
Tanto la participación, como la consulta y el consentimiento libre,
previo e informado son instrumentos convertidos en derechos que
garantizan a los pueblos indígenas el respeto de sus derechos humanos.
Especialmente del derecho de autodeterminación y de sus derechos
territoriales. Son derechos establecidos en diversos Tratados
Internacionales, pero para los pueblos indígenas las referencias normativas
67
las establece el Convenio nº 169 de la OIT así como la Declaración de
Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.
Según este principio los pueblos en contacto inicial tienen el
derecho a participar en todas las fases de las acciones, desde la
identificación y planificación, hasta la evaluación, que de forma directa o
indirecta les afecten. La participación debe ser efectiva y central dentro de
la acción, lo que supone que no deben participar también en los procesos de
toma de decisiones.
El principio de consulta incluye el derecho a ser preguntados, con toda la
información disponible en términos que puedan ser entendidos y
comprendidos por sus miembros, para que, en libertad, puedan ofrecer una
respuesta a la solicitud.
El principio de consentimiento libre, previo e informado ha sido
definido de forma comprehensiva por expertos en el Informe del Seminario
internacional sobre metodologías relativas al consentimiento libre, previo e
informado y los pueblos indígenas (Nueva York, 17 a 19 de enero de 2005)
(E/C.19/2005/3). Estos mismos principios pueden utilizarse en el concepto
de consulta:
“Libre debería implicar que no hay coerción, intimidación ni
manipulación.
Previo debería implicar que se ha tratado de obtener el
consentimiento con suficiente antelación a cualquier autorización o
comienzo de actividades y que se han respetado las exigencias
cronológicas de los procesos de consulta/ consenso con los pueblos
indígenas.
Informado debería implicar que se proporcione información que
abarque (por lo menos) los siguientes aspectos: a. La naturaleza,
envergadura, ritmo, reversibilidad y alcance de cualquier proyecto
o actividad propuesto; b. La razón o razones o el objeto u objetos
del proyecto y/o actividad; c. La duración de lo que antecede; d.
Los lugares de las zonas que se verán afectados; e. Una evaluación
preliminar del probable impacto económico, social, cultural y
ambiental, incluidos los posibles riesgos y una distribución de
68
beneficios justa y equitativa en un contexto que respete el principio
de precaución. f. El personal que probablemente intervendrá en la
ejecución del proyecto propuesto (incluidos los pueblos indígenas,
el personal del sector privado, instituciones de investigación,
empleados gubernamentales y demás personas); g. Procedimientos
que puede entrañar el proyecto.
Consentimiento”
En cualquier caso, el derecho al consentimiento libre, previo e informado,
incluye necesariamente el derecho a rechazar cualquier acción que se les
proponga.
La participación o consulta a personas indígenas en dichas acciones
no es una prueba de que se haya respetado el derecho a la participación o la
consulta de los pueblos indígenas, puesto que para que dicho derecho sea
respetado es necesario que las personas consultadas tengan el mandato de
representación de la comunidad y que, en la participación, esta haya sido
consensuada y decidida por las personas que forman parte de la comunidad.
En el caso de los pueblos indígenas en contacto inicial, la
participación hace especialmente referencia a que se les considere como
sujetos activos en todas las acciones que puedan llevarse en el
relacionamiento con la sociedad envolvente. En tanto que sujetos activos y
titulares de derechos, y en cuanto pueblo con el derecho a decidir por sí
mismos su presente y su futuro, deben tener la capacidad de decidir las
acciones que se llevarán a cabo y la forma en que debe hacerse su
participación. Si no, existe el riesgo de implementar actividades
paternalistas que no sean respetuosas con sus derechos.
El consentimiento libre, previo e informado, más allá de los
elementos definitorios mencionados anteriormente, es el mecanismo que
asegura que los pueblos indígenas afectados puedan decidir el futuro de las
acciones que les afectan. El consentimiento debe ser otorgado por la
comunidad, a través de los representantes que ellos mismos hayan decidido.
El consentimiento otorgado por una parte de la comunidad o un miembro
que no represente a la totalidad, no entraría dentro de este principio. El
69
componente más complejo, para los pueblos indígenas en contacto inicial,
es el de la libertad. Los rápidos cambios que viven pueden llevar a que no
dispongan ni de la libertad ni de la información suficiente para otorgar
dicho consentimiento. Para ello, es necesario garantizar que conozcan en
términos compresibles por ellos las consecuencias a corto, medio y largo
plazo que pueden tener dichas acciones.
La importancia del consentimiento previo, libre e informado resulta
más que evidente en relación con la situación en la que se encuentran los
pueblos indígenas frente a la comunidad internacional y sus deseos de
explotar sus territorios. En el caso de los pueblos en aislamiento y en
contacto inicial, a esta importancia fundamental hay que sumarle la doble
función, de limitación y protección, que presenta la aplicación de este
principio. Limitación, en cuanto que la exigibilidad de la aplicación de este
principio impide y limita totalmente las posibilidades de actuar en los
territorios de los pueblos no contactados, ya que sin su consentimiento no
se puede desarrollar ninguna actuación en sus territorios, y la búsqueda del
consentimiento por la fuerza o la coacción supone incurrir en graves
violaciones de sus derechos humanos, entre las que se incluyen la del delito
de genocidio. Y protección, precisamente porque el hecho de que su
consentimiento sea un requisito imprescindible para realizar cualquier
acción en sus territorios significa que cualquier intromisión en sus
territorios o culturas significa una violación de sus derechos, entre las
cuales, como acabamos de mencionar, se incluye el delito de genocidio
entre las violaciones que genera el actuar sin su consentimiento.
3.5. Hacia la concreción de políticas públicas y
programas de acción. Propuesta de actuación
La actual situación que viven los pueblos indígenas en aislamiento y en
contacto inicial requiere acciones a nivel internacional y nacional para
frenar la extremada vulnerabilidad en la que viven y las grandes amenazas
que se ciernen sobre sus formas de vida y sobre sus territorios, se requiere
por tanto de actuaciones concretas y precisas de los Estados que aseguren el
70
respeto de los derechos humanos de estos pueblos. Por lo tanto, resulta
fundamental que los gobiernos de la región adopten políticas públicas y
programas de acción dirigidas a garantizar la protección de estos pueblos.
A continuación se presenta una propuesta sobre las áreas que deben
contemplar las políticas públicas y los programas de acción:
1. El “principio de base” para la protección de los pueblos indígenas en
aislamiento y en contacto inicial es que los países reconozcan el
derecho de los pueblos indígenas a mantenerse aislados como una
expresión de su derecho a la autodeterminación.
2. Marco legal
La formulación de un marco normativo y jurídico que haga posible el
derecho de estos pueblos a mantenerse en aislamiento, y la no
intromisión de personas ajenas a sus territorios.
No solo es importante formular y concretar los sistemas normativos,
sino también sus mecanismos de aplicación para poder concluir con la
impunidad en casos de agresión a estos pueblos. Para ello se requiere el
establecimiento de mecanismos concretos de aplicación de los marcos
normativos, la tipificación penal de las acciones de contacto forzado con
cualquiera de estos grupos y la protección jurídica del patrimonio
indígena.
3.-Tierras, territorios y planes de contingencia
Reconocimiento del derecho a sus tierras y territorios así como la
elaboración de planes de contingencia que promuevan el desarrollo y
las actividades económicas fuera de los territorios de los pueblos
aislados y en contacto inicial, e incluso fuera de los territorios de
amortiguamiento. Planes de contingencia que además controlen las
actividades extractivas que se puedan desarrollar cerca de los territorios
de los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial. Estos
planes de contingencia deben partir de los marcos jurídicos nacionales
71
e internacionales que reconocen y garantizan los derechos de los
pueblos indígenas.
4. Instituciones públicas
Creación de instituciones apropiadas para la implementación del marco
legislativo, y/o adaptación de las instrucciones existentes a las
necesidades y características de estos pueblos, destinando fondos para
estas reformas institucionales. Para ello será fundamental desarrollar
programas de formación de profesionales que puedan actuar en los
diferentes programas de protección. Bien de los pueblos indígenas en
aislamiento, en los programas de monitoreo y control de los territorios,
o bien de los pueblos indígenas en contacto inicial en los programas de
contacto que se gestionen. Estos programas de formación deben
contener un apartado sustantivo centrado en la salud y la prevención de
enfermedades.
5. Sensibilización y monitoreo.
Se considera relevante una mayor implicación de los Gobiernos en la
protección y garantía de los derechos humanos de los pueblos indígenas
en aislamiento y en contacto inicial, así como una sensibilidad más
proactiva y comprometida con el destino de estos pueblos en el ámbito
de sus soberanías territoriales.
El diálogo fluido entre gobiernos locales, municipales, regionales y
nacionales, organizaciones indígenas y organizaciones no
gubernamentales sobre las situaciones que viven estos pueblos, sus
problemáticas y necesidades, será sin duda una excelente herramienta
de gestión para implementar las acciones y medidas concretas de
protección. Estos diálogos se estructurarían a través de mesas de
diálogo permanente que permitan participar a todos los actores que
quieran implicarse en la protección de estos pueblos.
Es fundamental establecer un mecanismo o sistema de monitoreo
constante sobre la situación y las condiciones de vida de los pueblos
72
indígenas en aislamiento y en contacto inicial. Dicho monitoreo podría
estar basado en la realización y actualización de estudios e informes
sobre la situación de los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto
inicial en cuestiones relacionadas con el ejercicio de los derechos
humanos y las amenazas y agresiones que sufren, así como el
seguimiento permanente de los avances o retrocesos de los procesos de
contacto de los pueblos en contacto inicial.
6. Creación de comisiones nacionales
Para fomentar la coordinación entre los diferentes actores públicos y
privados se podrían promover la conformación de comisiones
nacionales de concertación dirigidas a la protección de los pueblos
indígenas en aislamiento y en contacto inicial. Estas comisiones deben
ser principalmente operativas, y para eso deben estar formadas por un
reducido número de expertos en derechos humanos y pueblos no
contactados, representantes de organizaciones indígenas y funcionarios
del Estado, de tal modo que puedan ser eficaces y ágiles en su
metodología de trabajo y que puedan debatir y discutir en profundidad
las acciones y medidas a implementar.
7. Rol de otros actores.
Es importante reflexionar sobre las responsabilidades de los diferentes
actores no públicos que inciden, afectan o protegen a los pueblos
indígenas en aislamiento y en contacto inicial. Las organizaciones
indígenas, la cooperación internacional y las empresas extractivas de
recursos naturales. Para lograr una correcta protección de los pueblos
indígenas en aislamiento y en contacto inicial resulta fundamental
implicar a todos los diferentes actores privados. En esto el papel de las
organizaciones indígenas y de los pueblos indígenas ya contactados es
crucial, ya que son ellos los que viven en los territorios colindantes y en
muchos casos tienen relaciones de parentesco con los grupos aislados o
en contacto inicial. Hay que resaltar su papel como actores relevantes y
como referentes para el desarrollo de las acciones. Igualmente la
cooperación internacional debe asumir una responsabilidad que les
73
implique en la concreción y financiación de los programas de
protección y de control que se establezcan. Resulta necesario que la
cooperación internacional tenga una implicación activa para lograr el
nivel de concreción que se pretende. Y por último las empresas
extractivas que inciden en los territorios de los pueblos indígenas en
aislamiento y en contacto inicial y que en muchos casos establecen
relaciones con estos pueblos. Estas empresas deben asumir sus
responsabilidades así como las obligaciones que se derivan de la
aplicación del derecho internacional de los derechos humanos. Y sería
de una grañidísima ayuda si se implicarán activamente en la ejecución
de los planes de protección.
8. Desarrollo de protocolos de protección y protocolos de contacto
La finalidad de estos protocolos será que los diferentes actores que se
impliquen en su protección tengan claras las reglas de actuación y los
pasos a seguir.
Los protocolos de contacto servirán para aquellas situaciones en las que
por razones de fuerza mayor tales como seguridad nacional, seguridad
de los pueblos indígenas, crisis humanitaria o catástrofes naturales, el
contacto sea necesario. Este protocolo deberá ser una garantía para
minimizar las consecuencias del primer contacto, asegurando que los
procedimientos de actuación garanticen las vidas y las culturas de estos
pueblos. Todos estos protocolos deben tener como eje central la
protección de las tierras y territorios de los pueblos indígenas en
aislamiento y en contacto inicial.
Con estas propuestas se desea contribuir a los esfuerzos que están
desarrollando los gobiernos de los Estados de la región para concretar y
determinar políticas públicas y programas de protección. Se confía en
que las diferentes propuestas que se plantean puedan resultar de interés
y de apoyo a los Estados (Revisar Anexo 2).
74
75
4. Informe del Relator Especial sobre los derechos
de los pueblos indígenas, James Anaya21
4.1. Tagaeri Taromenane: ONU Urge Adopción
De Medidas
GINEBRA (16 de mayo de 2013)22
El Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los derechos de los
pueblos indígenas, James Anaya, ha mantenido un dialogo con el Gobierno
de Ecuador en el cual ha urgido la adopción de las medidas necesarias para
prevenir nuevos actos de violencia entre los pueblos indígenas Tagaeri
Taromenane y Waorani, de la reserva de la Biósfera Yasuní en la Amazonía
ecuatoriana.
Según información recibida por el experto de la ONU, varios miembros del
pueblo Taromenane resultaron muertos a finales de marzo en esa reserva de
la provincia de Orellana en un ataque de indígenas Waorani, quienes
también raptaron a dos niñas Taromenane. El asalto tuvo lugar tras la
muerte de dos ancianos Waorani el 5 de marzo de 2013, atribuida a los
indígenas en aislamiento Taromenane. Respecto de las dos niñas
Taromenane retenidas, el Relator Especial de la ONU señaló que
corresponde al Estado adoptar todas las medidas de protección necesarias
en el máximo interés de las menores, empezando por su salud física y
psicológica y la preservación de su cultura, de acuerdo con los estándares
internacionales.
“Ningún crimen cometido puede quedar impune”, recalcó el Sr. Anaya.
“Exhorto a las autoridades a que procedan con la urgencia del caso y lleven
a cabo una investigación a fondo en coordinación con el pueblo Waorani y
el apoyo de peritos antropólogos”.
21 El anexo del presente informe se reproduce como se recibió, en el idioma en
que se presentó únicamente. 22 Publicado por la línea de fuego el mayo 17, 2013
76
El experto independiente recomendó que el proceso de judicialización de
los hechos se realice conforme con los estándares internacionales de
derechos humanos y que considere la vulnerabilidad del pueblo Waorani y
su propia forma de justicia.
“Para asegurar la judicialización de estos hechos con pleno respeto de la
cultura Waorani y de los derechos humanos desde una visión intercultural”,
dijo el Sr. Anaya, “primero se debe explorar la existencia de normas y
procedimientos del sistema de justicia indígena aplicables y, en todo caso,
se debe establecer un diálogo intercultural entre autoridades de la justicia
indígena y operadores de la justicia ordinaria”. “El proceso de
judicialización debe ayudar a prevenir nuevos conflictos y garantizar una
paz verdadera en el territorio Waorani y en la entera Reserva de la Biósfera
Yasuní”, indicó.
El experto independiente también propuso que se efectúe una examen
exhaustivo de las causas del conflicto y las presiones que históricamente
han afectado los pueblos indígenas de estas zonas y provocado su
desestabilización social y cultural. “Esta investigación participativa
permitiría identificar las medidas preventivas y de protección más efectivas
a favor de los Tagaeri Taromenane y Waorani, como parte de una política
pública que establezca las condiciones de paz y armonía en sus territorios”,
señaló. En relación a los pueblos indígenas que optan por el aislamiento, el
Sr. Anaya reiteró que “se debe respetar el principio de no contacto, lo que
implica implementar una política pública que proteja sus espacios vitales y
les preserve de presiones por parte de empresas extractivas, la tala ilegal de
madera, y el asentamiento no autorizado en el área”.
En su diálogo con el Gobierno ecuatoriano, el experto ha recomendado
adoptar las medidas necesarias de protección de estos pueblos conforme a
la Constitución de Ecuador, el Convenio 169 de la Organización
Internacional del Trabajo, la Declaración de la ONU sobre los Derechos de
los Pueblos Indígenas y las Directrices de Protección para los Pueblos
Indígenas en Aislamiento y en Contacto Inicial de la Región Amazónica, el
Gran Chaco y la Región Oriental de Paraguay elaboradas por el Alto
Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos. Basados en este
principio de protección, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
solicitó medidas cautelares en 2006 a favor de los pueblos Tagaeri
Taromenane. El 26 de marzo de 2008, el Consejo de Derechos Humanos de
77
las Naciones Unidas nombró al Sr. James Anaya (Estados Unidos) como el
Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas por un
período inicial de tres años, y renovó su mandato por tres años más en
201123.
Las industrias extractivas y los pueblos indígenas
Resumen
Este es el último informe temático de James Anaya, Relator
Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas, presentado al
Consejo de Derechos Humanos de conformidad con las resoluciones del
Consejo 6/12 y 15/14. Basándose en informes anteriores, el Relator
Especial se ocupa de las preocupaciones de derechos humanos de los
pueblos indígenas en relación con las industrias extractivas. El Relator
Especial pretende fomentar la comprensión del contenido y las
implicaciones de las normas internacionales de derechos humanos de
interés para esas preocupaciones, identificando los puntos de consenso
que ha encontrado en relación con esas normas y basándose en ellos.
El Relator Especial ofrece una serie de observaciones y
recomendaciones que se basan en las experiencias que ha estudiado, y
que señalan nuevos modelos de extracción de recursos que son o serían
compatibles con las normas internacionales y propicios a la realización de
los derechos de los pueblos indígenas. El informe no aborda los
problemas y las normas de derechos humanos particulares de los
pueblos indígenas en situación de aislamiento voluntario.
23 El Sr. Anaya es catedrático de derechos humanos en la Universidad de Arizona.
El Relator Especial es independiente de cualquier Gobierno y sirve en su capacidad
individual. Para mayor información, visite:
http://www.ohchr.org/EN/Issues/IPeoples/SRIndigenousPeoples/Pages/SRIPeoples
Index.aspx o http://www.unsr.jamesanaya.org ONU Derechos Humanos –
Ecuador: http://www.ohchr.org/SP/Countries/LACRegion/Pages/ECIndex.aspx
78
I.- Introducción
1. La carrera mundial por extraer y explotar minerales y combustibles
fósiles (petróleo, gas y carbón)24, junto con el hecho de que gran parte
de lo que queda de esos recursos naturales se encuentra en tierras de
pueblos indígenas25, está aumentando y generalizando los efectos de las
industrias extractivas en la vida de los pueblos indígenas. Como se ha
documentado ampliamente en los informes anteriores del Relator
Especial (véase, por ejemplo, A/HRC/18/35, párrs. 30 a 55), las industrias
extractivas han tenido consecuencias negativas, incluso devastadoras, para
pueblos indígenas en el mundo.
2. A pesar de esas experiencias negativas, y mirando hacia el futuro,
no se debe suponer que los intereses de las industrias extractivas y
de los pueblos indígenas sean totalmente o siempre contrapuestos. En el
curso de su examen de la situación en el mundo, el Relator Especial ha
comprobado que, en muchos casos, los pueblos indígenas están
abiertos al diálogo sobre la extracción de los recursos naturales de sus
territorios, siempre que se realice de manera beneficiosa para ellos y
respetándose sus derechos. Se han señalado a la atención del Relator
Especial varias situaciones en que los pueblos indígenas han accedido a la
extracción de recursos a escala industrial dentro de sus territorios o
incluso han tomado ellos mismos iniciativas para extraer o explotar
petróleo o gas.
2. Por otra parte, sin duda hay casos en que la extracción de recursos es
sencillamente incompatible con las aspiraciones y prioridades de
24 Véase Banco Mundial, "The World Bank Group in extractive industries:
2011 annual review" (2011), págs. 8 a 14. Puede consultarse en
http://siteresources.worldbank.org/INTOGMC/Resources/
WBG_EI_Annual_Report_FY11_Final.pdf. 25 Grupo Internacional de Trabajo sobre Asuntos Indígenas, "Indigenous
peoples, transnational corporations and other business enterprises", nota
informativa (enero de 2012), pág. 1. Puede consultarse en
www.iwgia.org/iwgia_files_publications_files/0566_BRIEFING_2.pdf.
79
desarrollo de los pueblos indígenas, o puede obstaculizar su acceso a las
tierras y los recursos naturales fundamentales para su bienestar físico y la
integridad de su cultura y sus medios de vida. En los últimos años, las
empresas privadas del sector extractivo y los Estados se han vuelto cada
vez más sensibles a los derechos de los pueblos indígenas en este sentido, y
los adelantos tecnológicos han permitido disminuir el impacto ambiental
de las actividades extractivas. Sin embargo, en muchos lugares, los
pueblos indígenas siguen viendo con escepticismo e incluso
hostilidad las industrias extractivas, a causa de sus experiencias negativas.
4. El Relator Especial observa además que el modelo de negocio que aún
prevalece en la mayoría de los lugares de extracción de recursos naturales
en territorios indígenas no es totalmente propicio a la realización de los
derechos de los pueblos indígenas, en particular su derecho a la libre
determinación, sus derechos de propiedad y sus derechos culturales
relacionados con las tierras y los recursos afectados. Como indicó el
Relator Especial en su informe al Consejo de Derechos Humanos de
2012 (A/HRC/21/47, párr. 74), el modelo predominante de extracción de
recursos supone que una empresa externa, con el apoyo del Estado,
controla la operación de extracción y se apropia de las ganancias, y los
pueblos indígenas reciben, en el mejor de los casos, beneficios en forma de
empleo o proyectos de desarrollo comunitario que, por lo general, tienen
un valor económico insignificante en comparación con las ganancias
obtenidas por la empresa.
5. El aumento de la extracción de los recursos y sus crecientes efectos en
los pueblos indígenas hacen que sea aún más necesario revertir las
tendencias históricas y garantizar los derechos de los pueblos indígenas en
este contexto. Como punto de partida, debe haber un amplio consenso
entre todos los actores interesados sobre el contenido de los derechos
internacionalmente reconocidos de los pueblos indígenas, y sobre los
principios que deben orientar los actos de los Estados y las empresas
cuando esos derechos puedan verse afectados por las actividades
extractivas. Además, deben examinarse y desarrollarse nuevos modelos
de negocio para la extracción de recursos naturales que sean más
propicios al pleno disfrute por los pueblos indígenas de sus derechos
80
que el que predomina actualmente en gran parte del mundo. En sus
informes anteriores al Consejo de Derechos Humanos, el Relator
Especial ha tratado de arrojar luz sobre los problemas que enfrentan
los pueblos indígenas en relación con las industrias extractivas, y de
contribuir a la comprensión de las normas internacionales de derechos
humanos que son pertinentes en este contexto.26
6. En este su último informe al Consejo, el Relator Especial
pretende fomentar la comprensión de las normas internacionales
pertinentes, identificando los puntos de consenso que ha encontrado
en relación con esas normas y basándose en ellos. El Relator Especial
ofrece una serie de observaciones y recomendaciones que se
basan en las experiencias que ha estudiado, y que señalan nuevos
modelos de extracción de recursos que son o serían compatibles con las
normas internacionales e incluso propicios a la realización de los
derechos de los pueblos indígenas.
7. Para elaborar el presente informe, el Relator Especial se ha
beneficiado de las amplias consultas celebradas con representantes de
pueblos indígenas, Estados, empresas del sector extractivo,
organizaciones no gubernamentales (ONG) y expertos. El Relator
Especial expresa su agradecimiento a todos los que contribuyeron con
sus opiniones e ideas a través de sus cuestionarios y solicitudes de
información, y a los pueblos indígenas y otras organizaciones y
gobiernos que organizaron consultas27
26 Véase A/HRC/18/35, párrs. 22 a 89, y A/HRC/21/47, párrs. 34 a 76 y 79 a
87. 27 El Relator Especial desea agradecer, en particular, por su ayuda en la
organización de las consultas pertinentes, a las siguientes organizaciones:
National Congress of Australia's First Peoples, Asia Indigenous Peoples Pact,
Saami Council, Lowell Institute for Mineral Resources at the University of
Arizona, Barents Euro-Arctic Council, Peace Brigades International, Amnistía
Internacional, Indigenous Peoples Links, Almáciga, International Council on
Mining and Metals, Harvard Project on American Indian Economic
Development, Middlesex University School of Law, Sustainable Development
Strategy Group y RESOLVE; así como a los Gobiernos de España, Noruega y
el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, y del estado de Australia
81
II.- El modelo preferido: la extracción y el desarrollo de los
recursos mediante las iniciativas y empresas de los pueblos
indígenas
8. En contraste con el modelo predominante, en el que la extracción
de los recursos naturales de los territorios indígenas se realiza bajo
el control y, mayoritariamente, en beneficio de otros, en algunos
casos los pueblos indígenas están estableciendo y administrando
sus propias empresas para extraer y explotar los recursos naturales.
Esta opción de extracción de recursos controlada por los indígenas, por
su propia naturaleza, es más propicia al ejercicio de los derechos de los
pueblos indígenas a la libre determinación, a sus tierras y recursos, a
un desarrollo culturalmente apropiado y otros derechos conexos, de
conformidad con la Declaración de las Naciones Unidas sobre los
derechos de los pueblos indígenas28 y otras fuentes internacionales de
autoridad29.
A. La extracción y el desarrollo de los recursos naturales
por los pueblos indígenas como ejercicio de su derecho a la
libre determinación y otros derechos conexos
9. Como parte de su derecho a la libre determinación, "los pueblos
indígenas tienen derecho a determinar y elaborar las prioridades y
estrategias para el desarrollo o la utilización de sus tierras o
territorios"7. Este derecho entraña necesariamente el derecho de los
Occidental (Australia). También desea agradecer, por su ayuda con la
investigación previa para la preparación del informe, a los siguientes
instituciones: Cyrus R. Vance Center for International Justice, University of
Virginia International Human Rights Law Clinic e Indigenous Peoples Law and
Policy Program at the University of Arizona. 28 Entre otros, los artículos 3, 5, 26 y 32. 29 Véase, entre otros instrumentos, el Convenio Nº 169 (1989) de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT), sobre pueblos indígenas y
tribales en países independientes, arts. 13 a 15; el Pacto
82
pueblos indígenas a emprender sus propias iniciativas para extraer los
recursos de sus territorios si así lo desean. En los casos en que los
pueblos indígenas son propietarios de todos los recursos existentes
dentro de sus tierras, incluidos los recursos minerales y otros recursos
del subsuelo, la propiedad de los recursos incluye naturalmente el
derecho a extraerlos y desarrollarlos. Pero aun cuando el Estado
reclama la propiedad de los recursos del subsuelo, u otros recursos, en
virtud de la jurisdicción interna, los pueblos indígenas tienen derecho
a emprender sus propias iniciativas para extraer y desarrollar los
recursos naturales de sus territorios, por lo menos en las condiciones
generalmente permitidas por el Estado a otros actores. 10. El Relator Especial observa que el modelo por el cual los propios
pueblos indígenas inician y controlan la extracción de los recursos en
sus propios territorios de acuerdo con sus propias prioridades de
desarrollo ha ido ganando terreno en varios países en que los pueblos
indígenas han adquirido la capacidad de negocio y la capacidad técnica
necesarias. Se conocen varios casos notables en América del Norte, por
ejemplo, de naciones o tribus indígenas que poseen y administran
empresas que se dedican a la producción de gas y petróleo,
gestionan redes de energía eléctrica o invierten en las energías
alternativas. En muchos de esos casos, los pueblos indígenas se han
asociado con compañías no indígenas para crear empresas
extractivas en las que tienen o, con el tiempo, obtienen una
participación mayoritaria. 11. Sin duda, incluso la extracción de recursos por las propias empresas
de los pueblos indígenas puede plantear algunos riesgos al disfrute
de los derechos humanos de los miembros de las comunidades
indígenas, en particular en relación con el medio ambiente natural. Sin
embargo, la experiencia demuestra que esos riesgos pueden reducirse, al
tiempo que se aumenta el disfrute del derecho a la libre determinación
y otros derechos conexos, cuando los pueblos indígenas eligen
libremente crear sus propias empresas de extracción de recursos
respaldados por capacidad e instituciones internas de gobierno
adecuadas.
83
B. El apoyo y la prioridad del Estado a las iniciativas y
empresas de los pueblos indígenas 12. En cumplimiento de su obligación de promover y hacer efectivos los
derechos de los pueblos indígenas, los Estados deben crear programas
para ayudar a los pueblos indígenas a desarrollar la capacidad y los
medios para emprender, si así lo desean, sus propias iniciativas de
gestión y explotación de los recursos naturales, incluida la extracción.
Los Estados tienen la obligación no solo de respetar los derechos
humanos absteniéndose de todo acto que viole dichos derechos, sino
también de tomar medidas para proteger, promover y hacer efectivos
los derechos humanos30. Este principio del derecho internacional de los
derechos humanos es igualmente aplicable a los derechos específicos de
los pueblos indígenas que se derivan de las normas de derechos
humanos de aplicación general. 13. La creación de empresas para la extracción, explotación y
comercialización de los recursos naturales requiere contar con una
serie de capacidades de negocio y técnicas. Además, los proyectos de
extracción de recursos suelen necesitar considerables inversiones de
puesta en marcha y normalmente no generan ganancias hasta pasados
varios años. Es evidente que la gran mayoría de los pueblos
indígenas de todo el mundo no tienen actualmente la capacidad ni los
medios financieros para crear sus propias empresas de extracción de
recursos, ni para construir alianzas estratégicas con empresas no
indígenas que los ayuden a asumir el control de las empresas
extractivas. Se debe adoptar un enfoque a largo plazo para ayudar a
los pueblos indígenas que quieran elegir esa opción de entre todas las
que se les plantean, en contraste con la opción de ver cómo otros
30 Esta obligación se deriva para todos los Estados Miembros de la Carta de las
Naciones Unidas, Artículos 1, 2 y 56, entre otros, y es un principio general del
derecho internacional; se aplica en relación con los derechos humanos
consagrados en los tratados a los que se suscriben los Estados y en otras fuentes
del derecho internacional.
84
controlan la extracción de los recursos naturales de sus territorios. No
debe considerarse que los pueblos indígenas están congelados en una
fase de desarrollo o capacidad determinada, sino que se los debe
apoyar para permitirles fomentar y fortalecer su capacidad de
acuerdo con sus propios designios y aspiraciones. 14. El Relator Especial sabe que en varios países existen programas
patrocinados por el Estado para ayudar a los pueblos indígenas a
gestionar los recursos naturales o a crear sus propias empresas
generadoras de ingresos. Esos programas forman parte de planes
más amplios de asistencia al desarrollo y ofrecen diversos tipos de
apoyo, como subvenciones, préstamos, beneficios fiscales, servicios de
asesoramiento, cursos de formación y becas. Dichos programas
deben ser reforzados y orientados específicamente para apoyar la
creación de capacidad y proporcionar asistencia financiera a las
iniciativas de los pueblos indígenas de gestión y extracción de los
recursos naturales. En los países en que no existen, ese tipo de
programas de apoyo deben ser introducidos y asimismo desarrollados
por el Estado. Los donantes y organismos de ayuda al desarrollo
internacional, regionales y nacionales deben apoyar también las
iniciativas de extracción y explotación de los recursos de los pueblos
indígenas. 15. Por otra parte, el apoyo del Estado a los pueblos indígenas debe
incluir la prestación de asistencia para la adquisición de las licencias
o permisos necesarios. Asimismo, al otorgar las licencias o
permisos, los Estados deben dar prioridad a las iniciativas de
extracción de recursos de los pueblos indígenas en sus territorios
sobre cualquier otra iniciativa de empresas terceras relativa a las
mismas tierras. 16. La justificación de esa prioridad radica en el hecho y la naturaleza
de la presencia indígena. Una de las características inherentes de los
pueblos indígenas es que tienen fuertes lazos culturales con los
territorios que habitan, y su presencia en esos territorios es anterior a la
de los demás. Se han ocupado de las tierras y los recursos existentes
en sus territorios durante generaciones, y han tratado de proteger las
tierras y los recursos para las generaciones futuras. Muy a menudo, los
85
pueblos indígenas reivindican todos los recursos, incluidos los recursos
del subsuelo, presentes en su territorio, en virtud de sus propias
costumbres o leyes, con independencia de la legislación del Estado, y
muy a menudo esas reivindicaciones no se han atendido adecuadamente.
Teniendo en cuenta esos factores, reconocer la prioridad de los pueblos
indígenas para extraer los recursos existentes en sus territorios es una
cuestión de equidad, si no de derecho.
17. Dar prioridad a las iniciativas de los pueblos indígenas de extracción
de los recursos naturales de sus territorios es, por otra parte, una
cuestión de buena práctica. La extracción de recursos llevada a cabo
por los propios pueblos indígenas aumenta la posibilidad de que
relación con los derechos humanos consagrados en los tratados a los que
se suscriben los Estados y en otras fuentes del derecho internacional,
dicha extracción se realice de maneras respetuosas con los derechos
e intereses de los pueblos indígenas. Cuando los propios pueblos
indígenas controlan la extracción de los recursos, muchos de los
problemas y elementos de inestabilidad inherentes a las actividades
extractivas de las empresas estatales o terceras se disminuyen
necesariamente o se evitan por completo. Además, es más probable
que las ganancias generadas por el proyecto de extracción de recursos
permanezcan en el Estado, y que la mejora de la capacidad beneficie a
la población local.
III. La situación más común: cuando los Estados o
empresas terceras promueven la extracción de los recursos
naturales en los territorios indígenas
18. Al igual que los pueblos indígenas tienen derecho a
emprender sus propias iniciativas de extracción de recursos en el
marco de su derecho a la libre determinación y a establecer sus propias
estrategias de desarrollo, también tienen derecho a negarse a
emprender ese tipo de iniciativas, como muchos de ellos hacen y,
sin duda, seguirán haciendo. Actualmente, sin embargo, con mucha más
86
frecuencia que cuando deben elegir si emprender o no sus propias
iniciativas de extracción de recursos, los pueblos indígenas se ven
afectados por proyectos de extracción de recursos emprendidos por
el Estado y por empresas terceras, por lo general cuando el Estado
reivindica la propiedad de los recursos. Aunque en un número creciente
de casos los pueblos indígenas están aceptando ese tipo de iniciativas,
parece que en muchos más lugares en el mundo las están rechazando.
A. El derecho de los pueblos indígenas a oponerse a las
actividades extractivas
19.El derecho a la libertad de expresión y el derecho a la
participación están firmemente arraigados en el derecho internacional
de los derechos humanos31. En virtud de esos derechos, las personas
y los pueblos indígenas pueden oponerse y expresar activamente
su oposición a los proyectos extractivos, tanto en el contexto de la
adopción de medidas sobre los proyectos por el Estado como en
otras situaciones, entre otras cosas organizando actos pacíficos de
protesta y participando en ellos. Los Estados están obligados a
respetar y proteger los derechos a la libertad de expresión y a la
participación, y solo pueden imponer limitaciones al ejercicio de
esos derechos en circunstancias muy concretas y por motivos de orden
público32.
1. Ausencia de represalias y violencia
20. El Relator Especial ha sabido de muchos casos en que se ha
reprimido a personas o comunidades indígenas por haberse opuesto a
proyectos extractivos. En varios de esos casos, las personas y
grupos indígenas que se oponían a proyectos extractivos han sido
objeto de actos de intimidación o violencia, en algunos casos con
31 Véase, por ejemplo, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
arts. 19, 22 y 25. 32 Véase ibid., art. 19, párr. 3.
87
resultado de muerte. 21. Es absolutamente necesario que los Estados adopten las
medidas necesarias para garantizar el derecho de los pueblos y las
personas indígenas a expresar pacíficamente su oposición a los
proyectos extractivos, así como a expresarse sobre otros asuntos, libres
de todo acto de intimidación o violencia, o de cualquier forma de
represalia. Los Estados deben proporcionar una formación adecuada
a las fuerzas de seguridad, enjuiciar a los responsables de actos o
amenazas de violencia y tomar medidas para evitar que tanto los
agentes estatales como los privados hagan un uso injustificado o
excesivo de la fuerza33. Además, el enjuiciamiento de indígenas por
sus actos de protesta no debe emplearse como método para reprimir su
libertad de expresión y debe realizarse únicamente en los casos en que
haya claros indicios de criminalidad. En cambio, sí deben hacerse
esfuerzos por proporcionar a los pueblos indígenas los medios necesarios
para que las autoridades competentes del Estado escuchen y atiendan sus
preocupaciones
22. Por su parte, las empresas extractivas deben adoptar políticas y
prácticas para que el personal de seguridad empleado por ellos actúe de
conformidad con las normas pertinentes de derechos humanos y
teniendo en cuenta los patrones culturales y sociales de los
indígenas. El Relator Especial hace hincapié en la responsabilidad
de las empresas de respetar los derechos humanos, de conformidad
con los Principios Rectores sobre las empresas y los derechos
humanos que fueron aprobadas por el Consejo de Derechos
Humanos en 2011, y en que esa responsabilidad es independiente de los
requisitos que el Estado imponga o deje de imponer a las empresas y sus
agentes.
23. El Relator Especial toma nota de los Principios voluntarios
33 Véanse los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de
Fuego
88
sobre seguridad y derechos humanos que se están promoviendo en un
proceso en el que participan un grupo de gobiernos, ONG y empresas
de los sectores extractivo y energético, entre ellas algunas de las
principales empresas mineras, petrolíferas y gaseras del mundo. Los
Principios voluntarios aplican un marco de derechos humanos a las
relaciones entre la empresa y los proveedores de seguridad estatales y
privados. Este proceso multipartito debe ser alentado, aunque el Relator
Especial considera que la adhesión a los principios no debería tener
carácter voluntario. Todas las empresas extractivas y las autoridades
competentes del Estado deberían tomar conciencia y adherirse a los
Principios voluntarios, además de a todas las normas de derechos
humanos aplicables.
2. Ausencia de presiones indebidas para aceptar proyectos
extractivos o participar en consultas
24. Además de la preocupación por el uso abusivo de la fuerza o las
represalias directas, los pueblos indígenas no deben ser objeto de
presiones por parte de agentes del Estado o de las empresas extractivas
para obligarlos a aceptar los proyectos de extracción. Con este fin, los
servicios básicos que ofrece el Estado, como la educación, la salud y la
infraestructura, no deben estar condicionados a la aceptación de los
proyectos extractivos. Además, los Estados y las empresas deben
impedir los actos de manipulación o intimidación de los dirigentes
indígenas por parte de agentes del Estado o de las empresas.
25. Por último, los Estados no deben insistir, o permitir que las
empresas insistan, en que los pueblos indígenas participen en
consultas sobre los proyectos de extracción a los que hayan expresado
claramente su oposición. Es bien sabido que los Estados tienen la
obligación de consultar a los pueblos indígenas en relación con las
decisiones que les afectan, incluidas las relativas a proyectos
extractivos. Para cumplir esa obligación, los Estados deben poner a
disposición de los pueblos indígenas procedimientos de consulta
adecuados que satisfagan las normas internacionales y alentar
89
razonablemente a los pueblos indígenas a participar en dichos
procedimientos (véanse los párrafos 58 a 71). En opinión del Relator
Especial, sin embargo, cuando los Estados toman esas iniciativas de
consulta sobre los proyectos y, por su parte, los pueblos indígenas
interesados se oponen inequívocamente a los proyectos propuestos y
declinan participar en las consultas, como ha ocurrido en varios países,
la obligación de consultar de los Estados deja de existir. En esos casos, ni
los Estados ni las empresas necesitan ni deberían insistir en las
consultas, mientras que, al mismo tiempo, deben entender que
los pueblos indígenas han denegado expresamente su
consentimiento. La cuestión radica entonces en qué consecuencias para las
decisiones sobre el proyecto se derivan de la oposición de los indígenas y
su denegación de consentimiento.
B.- El principio del consentimiento libre, previo e informado
26. Además de ser una expresión protegida, la oposición de los pueblos
indígenas a los proyectos extractivos puede tener consecuencias
determinantes, a la luz del principio del consentimiento libre, previo e
informado, principio enunciado en varias disposiciones de la Declaración
de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas que
está ganando cada vez más aceptación en la práctica34.
1.- La regla general: los proyectos extractivos dentro de los
territorios indígenas deben contar con el consentimiento 27. De la Declaración y de otras fuentes internacionales de
autoridad35, junto con algunas consideraciones prácticas, se deriva la
34 El Relator Especial ya ha prestado una atención considerable al examen de
los contornos de este principio y su relación con el deber de los Estados de
consultar a los pueblos indígenas sobre las decisiones que les afectan. Véase,
por ejemplo, A/HRC/12/34, párrs. 36 a 57, y A/HRC/21/47, párrs. 47 a 53 y 62
a 71 35 Véase, por ejemplo, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los
Derechos de los Pueblos Indígenas, art. 32, párr. 2; Corte Interamericana de
Derechos Humanos, caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam, sentencia de 28 de
90
regla general de que no se deben realizar actividades extractivas dentro
de los territorios de los pueblos indígenas sin su consentimiento
libre, previo e informado. Los territorios de los pueblos indígenas incluyen
las tierras que el Estado les reconoce o reserva de una u otra forma, las
tierras que tradicionalmente poseen en régimen consuetudinario
(tengan o no título oficial de propiedad) y las demás zonas que son de
importancia cultural o religiosa para ellos o en las que tradicionalmente
tienen acceso a recursos que son importantes para su bienestar físico o sus
prácticas culturales. El consentimiento también puede ser necesario
cuando las actividades extractivas afectan de otro modo a los
pueblos indígenas, en función del carácter de los posibles efectos de las
actividades en el ejercicio de sus derechos. En todos los casos de
proyectos de extracción que podrían afectar a los pueblos indígenas,
deberían celebrarse consultas con ellos y, por lo menos, debería
tratar de obtenerse su consentimiento, aun cuando este no sea
estrictamente obligatorio36.
28. La regla general señalada se deriva del carácter del consentimiento
libre, previo e informado como salvaguardia de los derechos
internacionalmente reconocidos de los pueblos indígenas que suelen
verse afectados por las actividades extractivas que se realizan en sus
territorios. Como ya explicó el Relator Especial (A/HRC/21/47, párrs.
47 a 53), conjuntamente, los principios de consulta y consentimiento
son fundamentales para los derechos de participación y libre
determinación, y constituyen salvaguardias de todos los derechos de
los pueblos indígenas que podrían verse afectados por actores
noviembre de 2007, párrs. 129 a 137 (donde se interpreta la Convención
Americana sobre Derechos Humanos); Comité de Derechos Humanos,
comunicación Nº 1457/2006, Poma c. el Perú, dictamen de 27 de marzo de
2009, párrs. 7.5 y 7.7 (donde se interpreta el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos); Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial,
Recomendación general Nº 23 (1997), sobre los pueblos indígenas (donde se
interpreta la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las
Formas de Discriminación Racial); Comité de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales, E/C.12/1/Add.74, párr. 12 (donde se interpreta el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales). 36 Véase la Declaración, art. 19; Convenio Nº 169 de la OIT, art. 6, párr. 2.
91
externos, incluidos los derechos que asisten a los pueblos indígenas con
arreglo al derecho interno o a los tratados a los que se han suscrito, o los
derechos reconocidos y protegidos por fuentes internacionales autorizadas
como la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los
pueblos indígenas y los diversos tratados multilaterales ampliamente
ratificados. Esos derechos comprenden, además de los derechos de
participación y libre determinación, los derechos a la propiedad, a la
cultura, a la religión y a no ser objeto de discriminación en relación con
las tierras, los territorios y los recursos naturales, lo cual incluye los
lugares y objetos sagrados; los derechos a la salud y el bienestar físico
en relación con un medio ambiente limpio y saludable; y el derecho
de los pueblos indígenas a establecer y materializar sus propias
prioridades de desarrollo, incluida la explotación de los recursos
naturales (véase A/HRC/21/47, párr. 50, y las fuentes citadas). No hay
duda de que, habida cuenta del carácter invasivo de la extracción de los
recursos naturales a escala industrial, el disfrute de esos derechos se ve
invariablemente afectado de una u otra forma cuando las actividades
extractivas tienen lugar dentro de los territorios indígenas; de ahí se
deriva la regla general de que el consentimiento de los indígenas es
obligatorio para las actividades extractivas dentro de sus territorios. 29. Esta regla general se ve reforzada por algunas consideraciones
prácticas. Una opinión cada vez más extendida es que, cuando un
proyecto extractivo podría afectar a los pueblos indígenas o a sus
territorios, los Estados o las empresas que promueven el proyecto deberían
obtener el consentimiento o acuerdo de los pueblos indígenas interesados
por una mera cuestión de buena práctica. Dicho consentimiento o acuerdo
proporciona la necesaria aprobación social y sienta las bases para que los
operadores del proyecto extractivo tengan una relación positiva con las
personas más directamente afectadas, lo cual contribuirá a la necesaria
estabilidad del proyecto. 30. Mientras que la denegación del consentimiento puede bloquear
los proyectos extractivos promovidos por empresas o Estados, su
aceptación puede abrirles la puerta. Sin embargo, hay que destacar que el
consentimiento no es un instrumento independiente de legitimación. El
principio del consentimiento libre, previo e informado, al originarse en un
92
marco de derechos humanos, no contempla el consentimiento como un
simple sí a una decisión predeterminada, o como un medio de validar
un acuerdo desfavorable para los pueblos indígenas afectados. Cuando se
otorga no solo libremente y con conocimiento de causa, sino también en
condiciones justas que protejan los derechos de los pueblos
indígenas, el consentimiento cumple su función de salvaguardia de los
derechos humanos.
2. El limitado alcance de las excepciones permisibles a la
regla general 31. La obligación general de obtención del consentimiento de los
indígenas a las actividades extractivas dentro de los territorios indígenas
puede estar sujeta a algunas excepciones, pero solo con arreglo a
parámetros rigurosamente definidos. En primer lugar, el consentimiento
puede no ser necesario en el caso de las actividades extractivas realizadas
dentro de territorios indígenas cuando pueda determinarse de manera
concluyente que las actividades no afectarán sustancialmente a los
pueblos indígenas en el ejercicio de cualquiera de sus derechos
sustantivos en relación con las tierras y los recursos de sus territorios37;
quizá esta sea principalmente una posibilidad teórica, dado el carácter
invasivo de las actividades de extracción, especialmente cuando los
pueblos indígenas viven cerca de la zona en que se realizan las
actividades. En una situación más plausible, el
consentimiento puede no ser necesario cuando se pueda determinar
que la actividad extractiva solo impondría a los derechos sustantivos de
los pueblos indígenas limitaciones permitidas, con sujeción a estrictas
condiciones, por el derecho internacional de los derechos humanos.
32. Según la doctrina establecida del derecho internacional de los derechos
humanos, y de conformidad con las disposiciones expresas de los
tratados internacionales de derechos humanos, los Estados pueden
imponer limitaciones al ejercicio de algunos derechos humanos,
37 Véase Poma, párr. 7.6 (consulta y consentimiento necesarios para "las
medidas que comprometen significativamente las actividades económicas de
valor cultural de una minoría o comunidad indígena o interfieren en ellas").
93
como el derecho a la propiedad y el derecho a la libertad de
religión y de expresión. Sin embargo, para ser válidas, las limitaciones
deben cumplir ciertos criterios de necesidad y proporcionalidad en
relación con una finalidad pública válida, definida dentro de un marco
general de respeto de los derechos humanos. La Declaración de las
Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, en su
artículo 46, párrafo 2, establece los parámetros de las limitaciones
permitidas a los derechos en ella reconocidos, y define las siguientes
condiciones mínimas:
El ejercicio de los derechos establecidos en la presente
Declaración estará sujeto exclusivamente a las limitaciones determinadas
por la ley y con arreglo a las obligaciones internacionales en materia de
derechos humanos. Esas limitaciones no serán discriminatorias y serán
solo las estrictamente necesarias para garantizar el reconocimiento y
respeto debidos a los derechos y las libertades de los demás y para
satisfacer las justas y más apremiantes necesidades de una sociedad
democrática. 33. Se recordará que el consentimiento cumple una función de
salvaguardia de los derechos fundamentales de los pueblos indígenas.
Cuando los pueblos indígenas dan libremente su consentimiento a
proyectos extractivos con sujeción a condiciones que tienen por objeto
proteger sus derechos, cabe suponer que toda limitación del ejercicio
de sus derechos es admisible y que no se infringen sus derechos38. En
cambio, cuando los pueblos indígenas no dan su consentimiento a
proyectos extractivos dentro de sus territorios, dicha suposición no es
aplicable, y para que se lleve a cabo un proyecto el Estado tiene el deber
de demostrar que no se limitará ningún derecho o que, en caso contrario,
la limitación es válida. 34. Para que una limitación sea válida, en primer lugar, el derecho debe ser
uno de los que pueden ser objeto de limitación por el Estado y, en segundo
lugar, como se indica en la Declaración, la limitación debe ser necesaria
y proporcional en relación con un objetivo válido del Estado en interés
de los derechos humanos de otras personas. La Corte Interamericana de
38 Véase caso del Pueblo Saramaka (nota 13 supra), párrs. 127 a 134.
94
Derechos Humanos ha señalado que los intereses de propiedad de los
pueblos indígenas con respecto a sus tierras y recursos, aunque están
protegidos por la Convención Americana sobre Derechos Humanos, están
sujetos a limitaciones por parte del Estado, pero solo a aquellas
limitaciones que cumplan los criterios de necesidad y proporcionalidad en
relación con un objetivo válido39.
35. El Relator Especial observa que, en varios casos, los Estados
han afirmado su facultad para expropiar a los indígenas tierras o recursos
del suelo con el fin de acceder o permitir el acceso a los recursos del
subsuelo, de los que reclaman su titularidad. Puesto que una
expropiación de ese tipo es una limitación de los derechos de propiedad
de los indígenas, aunque se les proporcione una compensación justa, una
cuestión previa en esos casos es si la limitación obedece a una finalidad
pública válida. El Relator Especial advierte que entre las finalidades
públicas válidas no se encuentran los meros intereses comerciales o los
objetivos de generación de ingresos, y mucho menos cuando los
beneficios de las actividades extractivas tienen un destino
principalmente privado. Cabe recordar que, en virtud de diversas
fuentes del derecho internacional, los pueblos indígenas tienen derechos
de propiedad, culturales y de otro tipo en relación con sus territorios
tradicionales, aunque no dispongan de un título de propiedad u otro
tipo de reconocimiento oficial40. Las limitaciones de todos esos
derechos de los pueblos indígenas deben, como mínimo, obedecer a
una finalidad pública válida en un marco de derechos humanos, al igual
que ocurre con las limitaciones de los derechos formalmente reconocidos
por el Estado. 36. Aun cuando puede determinarse la existencia de una finalidad pública
válida para la limitación de los bienes de propiedad u otros derechos
39 Ibíd., párr. 127 40 Véase, por ejemplo, Corte Interamericana de Derechos Humanos, Comunidad Indígena Sawhoyamaxa c. el Paraguay, sentencia de 29 de marzo de 2006, párr. 128 ("la posesión tradicional de los indígenas sobre sus tierras tiene efectos equivalentes al título de pleno dominio que otorga el Estado").
95
relacionados con los territorios indígenas, la limitación debe ser necesaria
y proporcional a esa finalidad. En general, ese requisito será difícil de
cumplir en el caso de las actividades extractivas que se llevan a cabo en
los territorios de los pueblos indígenas sin su consentimiento. Al
determinar la necesidad y la proporcionalidad, debe tenerse debidamente
en cuenta la importancia para la supervivencia de los pueblos indígenas
de toda la gama de derechos que podrían resultar afectados por el
proyecto. También debe tenerse en cuenta que en muchos de los casos, si
no en la mayoría de ellos, los pueblos indígenas siguen reivindicando su
derecho a disponer de los recursos del subsuelo de sus territorios
sobre la base de sus propias leyes y costumbres, aunque el
ordenamiento jurídico del Estado disponga lo contrario. Estos factores
disminuyen en gran medida la posibilidad de que las limitaciones de
derechos impuestas por el Estado se consideren proporcionales, lo que
refuerza la regla general del consentimiento de los pueblos indígenas a
las actividades extractivas dentro de sus territorios.
C. La extracción de recursos naturales dentro de los
territorios indígenas sin consentimiento
37. Independientemente de si el consentimiento de los pueblos
indígenas es o no un requisito estricto en casos particulares, los Estados
deben celebrar consultas de buena fe con los pueblos indígenas sobre las
actividades extractivas que les afecten y esforzarse por llegar a un acuerdo
o lograr el consentimiento, según lo establecido por la Declaración de las
Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (arts. 19 y
32, párr. 2), el Convenio Nº 169 de la OIT (art. 6, párr. 2) y otras fuentes. 38. Cuando un Estado determina que puede permitirse poner en
marcha un proyecto extractivo que afecta a un pueblo indígena sin su
consentimiento, y decide hacerlo, queda obligado a respetar y proteger los
derechos del pueblo indígena y debe asegurarse de que se respeten todas
las demás salvaguardias pertinentes, en particular que se adopten
medidas para reducir o compensar la limitación de los derechos mediante
evaluaciones de impacto, medidas de mitigación, compensaciones y la
96
participación en los beneficios. Los Estados deben velar por que se hagan
esfuerzos, de buena fe, para consultar a los pueblos indígenas con el fin de
elaborar y llegar a un acuerdo sobre esas medidas, de conformidad con
su obligación general de consultar. La adecuación de esas medidas y las
consultas acerca de ellas también serán factores que habrá que tener en
cuenta al evaluar la proporcionalidad de las limitaciones de derechos. 39. Toda decisión del Estado de comenzar o permitir que comience
un proyecto de extracción sin el consentimiento de los pueblos indígenas
afectados por el proyecto debe ser susceptible de revisión por una
autoridad judicial imparcial. La revisión judicial debe garantizar el
cumplimiento de las normas internacionales aplicables a los derechos de
los pueblos indígenas y determinar de manera independiente si el Estado
ha cumplido o no con su obligación de justificar toda limitación de
derechos.
40. Por su parte, con arreglo a su responsabilidad independiente de respetar
los derechos humanos, las empresas deben actuar con la debida
diligencia antes de comenzar, o comprometerse a comenzar, las
operaciones de extracción sin el consentimiento previo de los pueblos
indígenas interesados y llevar a cabo su propia evaluación independiente
de la conformidad de las operaciones con las normas internacionales, y de
las condiciones en que serían conformes en ausencia del consentimiento
indígena. Si no fueran conformes, las operaciones extractivas no
deberían llevarse a cabo, independientemente de la autorización del
Estado para hacerlo.
IV. Condiciones para lograr y mantener el acuerdo de los
pueblos indígenas a las actividades extractivas promovidas
por el Estado o empresas terceras
41. Como se ha señalado al comienzo del presente informe, en la
mayoría de los casos de actividades extractivas dentro o cerca de
territorios indígenas que se han señalado a la atención del Relator
Especial, los pueblos indígenas interesados se han opuesto al proyecto
de extracción a causa de los efectos negativos, supuestos o reales, y a la
97
falta de un proceso adecuado de consulta o de consentimiento. Sin
embargo, el Relator Especial ha tenido conocimiento de otros casos
en que los pueblos indígenas han llegado a acuerdos con Estados o
empresas terceras para la extracción de los recursos existentes en sus
territorios. La evaluación de las buenas y malas prácticas relacionadas
con esos casos de oposición o acuerdo de los indígenas, a la luz de
las normas internacionales pertinentes, ayuda a comprender las
condiciones necesarias para lograr y mantener el acuerdo de los
pueblos indígenas a las actividades extractivas promovidas por el Estado
o por empresas terceras; es decir, para obtener el consentimiento libre,
previo e informado de los pueblos indígenas de manera justa y
equitativa. 42. En el capítulo II del presente informe, el Relator Especial indicó
que, si se realizan actividades extractivas dentro de los territorios de los
pueblos indígenas, la mejor opción es que se lleven a cabo bajo el
control de los pueblos indígenas interesados por conducto de sus
propias iniciativas y empresas, contrariamente al modelo predominante
de la extracción de recursos naturales iniciada y controlada por
intereses externos. Sin embargo, en el mundo en que vivimos, en el
futuro inmediato la capacidad financiera y técnica necesaria para la
extracción de recursos naturales seguirá, en gran medida, en manos no
indígenas, y las fuerzas políticas seguirán propiciando el actual sistema
dominado por los actores de la industria. Partiendo de esa realidad, es
necesario determinar, si es posible, las condiciones para que la
extracción de recursos naturales en los territorios indígenas por parte
del Estado o de empresas terceras se lleve a cabo respetando plenamente
los derechos de los pueblos indígenas. 43. Aunque sin abordar todas las consideraciones pertinentes, el
siguiente análisis determina las principales condiciones que podrían
sentar las bases para lograr y mantener acuerdos con los pueblos
indígenas. Esas condiciones indican la preferencia de adoptar
modelos de asociación con los pueblos indígenas que respeten sus
derechos.
98
A. Establecimiento por el Estado de regímenes regulatorios que
protejan adecuadamente los derechos de los pueblos indígenas
44. Como se ha destacado anteriormente, los Estados están obligados
no solo a respetar, sino también a proteger, promover y hacer
efectivos los derechos humanos, y esa obligación es aplicable a los
derechos de los pueblos indígenas (párr. 12). En el contexto de las
industrias extractivas, la obligación del Estado de proteger los
derechos humanos entraña necesariamente la existencia de un marco
regulatorio que reconozca plenamente los derechos de los pueblos
indígenas sobre sus tierras y recursos naturales, así como otros
derechos que puedan verse afectados por las operaciones de extracción;
que exija el respeto de esos derechos tanto en todas las decisiones
administrativas pertinentes del Estado como en el comportamiento de
las empresas extractivas; y que prevea sanciones y recursos
efectivos cuando esos derechos sean vulnerados por actores públicos o
privados. Ese marco regulatorio requiere leyes o reglamentos que
incorporen las normas internacionales de derechos indígenas y que las
pongan en práctica a través de los distintos componentes de la
administración del Estado que rigen la tenencia de la tierra, la
minería y la extracción y explotación de petróleo, gas y otros recursos
naturales. 45. Al examinar las leyes y reglamentos pertinentes en el mundo, el
Relator Especial ha encontrado marcos regulatorios deficientes, puesto
que, en muchos aspectos, los derechos de los pueblos indígenas resultan
insuficientemente protegidos o, en demasiados casos, totalmente
desprotegidos frente a las industrias extractivas. La experiencia
demuestra que, con tales deficiencias regulatorias, las operaciones
extractivas realizadas en la proximidad de los pueblos indígenas suelen
poner en peligro o infringir sus derechos y contribuyen a la existencia de
conflictos sociales persistentes. 46. En prácticamente todos los países en que viven pueblos
indígenas es necesario realizar reformas legislativas y administrativas
para definir y proteger adecuadamente sus derechos sobre las tierras y
recursos, incluidos los derechos sobre las tierras que no usan o poseen
99
exclusivamente, como los derechos relacionados con sus prácticas de
subsistencia o con zonas de importancia cultural o religiosa, que podrían
verse afectados por las industrias extractivas. Además, se necesitan
mecanismos regulatorios nuevos o reforzados que prevean
consultas con los pueblos indígenas sobre los proyectos extractivos y
garanticen que esas consultas cumplan las normas internacionales,
incluido el principio del consentimiento libre, previo e informado.
B. Regulación de las actividades extraterritoriales de las
empresas
47. El Relator Especial ha observado que, en muchos casos en que se ha
identificado a empresas extractivas como responsables de violaciones de
los derechos de los pueblos indígenas, o al menos se las ha relacionado con
dichas violaciones, el régimen regulatorio del país en cuestión es débil y las
empresas responsables están domiciliadas en otros países, por lo general
mucho más desarrollados. Aun cuando los Estados no estén obligados por
el derecho internacional a regular las actividades extraterritoriales de las
empresas domiciliadas en su territorio con el fin de asegurar o promover
la conformidad con las normas de derechos humanos, existen poderosas
razones relacionadas con las políticas para que lo hagan, como se afirma en
los Principios Rectores sobre las empresas y los derechos humanos41. Entre
esas razones figura, además de la preservación de la propia reputación del
Estado, la mera obligación moral de ejercer la facultad regulatoria del
Estado para promover los derechos humanos y reducir la agitación social
siempre que sea posible.
48. Por lo tanto, los Estados deberían adoptar medidas regulatorias
para las empresas domiciliadas en su jurisdicción con objeto de prevenir
y, según las circunstancias, sancionar y remediar las violaciones de los
derechos de los pueblos indígenas en el extranjero de las que sean
responsables o cómplices dichas empresas. El Relator Especial
observa que algunos Estados han adoptado medidas regulatorias de
alcance extraterritorial en este sentido para abordar los problemas de
derechos humanos en ciertos contextos, pero con escasa aplicabilidad a
41 Principio 2, comentario.
100
los problemas específicos de los pueblos indígenas. La regulación de
las actividades extraterritoriales de las empresas para promover su
cumplimiento de las normas internacionales relativas a los derechos de
los pueblos indígenas ayudará a establecer una cultura de respeto de
esos derechos por las empresas transnacionales y aumentará la
posibilidad de que las relaciones entre las empresas extractivas y los
pueblos indígenas sean cordiales.
C. Participación de los pueblos indígenas y respeto de sus
derechos en la planificación estratégica de los Estados para la
extracción y explotación de recursos
49. Los Estados suelen considerar los recursos minerales,
petrolíferos y gaseros, así como otros recursos naturales, como activos
estratégicos y, en consecuencia, al regular las industrias, muchos de
ellos realizan una planificación a largo y corto plazo de la explotación de
esos recursos, incluidos los existentes dentro o cerca de territorios
indígenas. Dicha planificación estratégica de los Estados influye en
la definición de las leyes y determina los controles regulatorios y las
políticas pertinentes para la extracción de recursos. También sienta
las bases para las decisiones sobre el desarrollo y la ejecución de los
proyectos de extracción de recursos. Con esas características, la
planificación estratégica de la explotación de los recursos puede tener
efectos profundos, aunque no sean inmediatos, en los pueblos indígenas
y en el disfrute de sus derechos. El Relator Especial observa con
preocupación que, de los muchos casos de planificación estatal de la
explotación de recursos que ha estudiado, no ha encontrado más que
algunos casos notables en que se incluyó a los pueblos indígenas y se
tuvieron en cuenta sus derechos específicos en el proceso de
planificación. 50. En cambio, por lo general, el Relator Especial ha
encontrado patrones de planificación estatal de la extracción de
recursos que pueden interpretarse, en varias maneras, como
desencadenantes de decisiones que perjudican a la capacidad de los
pueblos indígenas para establecer sus propias prioridades de desarrollo
101
de sus tierras y territorios. Algunos regímenes de planificación
utilizan la licitación pública u otros sistemas que permiten la
distribución de las licencias para la exploración de los recursos u
otras actividades extractivas antes de toda consulta con los pueblos
indígenas afectados. Por otra parte, la planificación estatal suele
reforzar las prácticas existentes de la industria de una manera que no
favorece la aplicación de otros modelos, defendidos en el presente
informe, con arreglo a los cuales los pueblos indígenas tengan la
oportunidad de ejercer un mayor control sobre las actividades de
extracción de los recursos existentes en sus territorios. 51. Deben invertirse los patrones de planificación estatal que
marginan a los pueblos indígenas y sus derechos, de manera que los
pueblos indígenas puedan participar en los procesos de planificación
estratégica mediante arreglos de representación adecuados, como se ha
hecho, al menos en cierta medida, en una serie de Estados o de sus
subdivisiones políticas. Sin ninguna duda, la participación indígena en
la planificación estratégica de la extracción de recursos aumentará las
posibilidades de acuerdo con los pueblos indígenas sobre los
proyectos específicos.
D. La debida diligencia de las empresas extractivas para respetar
los derechos de los pueblos indígenas
52. Si bien los Estados son los responsables últimos de velar por
el respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de los
pueblos indígenas, varios marcos de regulación y autorregulación que
rigen la responsabilidad empresarial reflejan actualmente una
interpretación muy extendida de las funciones que pueden
desempeñar las empresas tanto en la violación como en el
cumplimiento de los derechos humanos en diversos contextos. En
ese sentido, en los Principios Rectores sobre las empresas y los
derechos humanos se especifica que las empresas tienen la
responsabilidad de respetar los derechos humanos reconocidos a nivel
internacional y que esa responsabilidad es independiente de las
obligaciones del Estado. Como ha explicado anteriormente el Relator
102
Especial (A/HRC/21/47, párrs. 55 y 56), esa responsabilidad de
respetar los derechos humanos se extiende también al cumplimiento de
las normas internacionales relativas a los derechos de los pueblos
indígenas, en particular las establecidas en la Declaración de las
Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, no en
menor medida que se aplica al cumplimiento de otras normas
internacionales de derechos humanos.
53. Habida cuenta de su responsabilidad independiente de
respetar los derechos humanos, las empresas, incluidas las empresas
extractivas, no deben asumir que el cumplimiento de la ley del Estado
equivale al cumplimiento de las normas internacionales de los
derechos indígenas. Por el contrario, las empresas deben actuar con
la debida diligencia para impedir que sus actos violen o sean
cómplices en la violación de los derechos de los pueblos indígenas;
para ello, deben determinar y evaluar los efectos, reales o posibles, de
sus proyectos de extracción de recursos en los derechos humanos. 54. Dicha debida diligencia entraña la identificación particular, en las
primeras etapas de la planificación de un proyecto extractivo, de los
grupos indígenas específicos que podrían verse afectados por el
proyecto, sus derechos dentro y alrededor de la zona del proyecto y los
posibles efectos en esos derechos. Esa labor debe realizarse
previamente, en las primeras etapas de la determinación de la
viabilidad del proyecto, antes de una evaluación más completa del
impacto del proyecto en las etapas posteriores de la planificación o de
la toma de decisiones sobre el proyecto. Además, las empresas
extractivas deben emplear la debida diligencia para evitar la
adquisición de activos contaminados, como permisos adquiridos
anteriormente por otras empresas para la prospección o extracción de
recursos en vulneración de los derechos de los pueblos indígenas. 55. La debida diligencia entraña también velar por que la empresa no
esté contribuyendo o beneficiándose del incumplimiento por parte
del Estado de sus obligaciones internacionales para con los
pueblos indígenas. Por ejemplo, las empresas extractivas deberían
evitar aceptar permisos o concesiones de los Estados cuando no
103
se hayan cumplido los requisitos de consulta previa y
consentimiento, como se ha señalado anteriormente (párr. 40). 56. En aras de la coherencia y la eficacia de las prácticas de debida
diligencia y respeto de los derechos de los pueblos indígenas, las
empresas deberían adoptar políticas formales. En estas debería
describirse de qué manera tiene previsto la empresa poner en práctica
la política en todos los niveles de la toma de decisiones, y cómo
actuará con la debida diligencia a nivel operacional para evitar
violar o ser cómplice de violaciones de los derechos humanos de los
pueblos indígenas42. También deberían prescribirse prácticas de
colaboración con los pueblos indígenas que respeten sus derechos. 57. El Relator Especial observa que varias empresas extractivas,
conscientes de las ventajas prácticas de respetar los derechos de los
pueblos indígenas y de actuar con la debida diligencia, han adoptado
políticas en la línea de lo sugerido, y que algunas asociaciones
sectoriales han promovido ese tipo de políticas. Aunque esa tendencia es
alentadora, la mayoría de las políticas de las empresas aún
están lejos de atender adecuadamente las normas internacionales de
derechos indígenas. Por otra parte, a pesar de que las empresas son cada
vez más conscientes de que no solo deben respetar los derechos de los
pueblos indígenas, sino que incluso podrían beneficiarse de ello, el
Relator Especial observa con preocupación que muchas empresas
siguen sin comprometerse más que a cumplir con la legislación
nacional y no actúan independientemente con la debida diligencia
correspondiente. Es urgentemente necesario que las empresas cobren
una mayor conciencia y demuestren más voluntad de adoptar y
aplicar políticas y prácticas para asegurar el respeto de los derechos de
los pueblos indígenas.
E. Procedimientos de consulta y negociación justas y adecuadas
42 Véase el informe de 2011 del Relator Especial presentado a la Asamblea
General (A/66/288), párr. 96.
104
58. Al afirmar la regla general del consentimiento a las actividades
extractivas en los territorios indígenas, la Declaración de las
Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas pone
de relieve que, a fin de obtener el consentimiento, "los Estados
celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos
indígenas interesados por conducto de sus propias instituciones
representativas" (art. 32, párr. 2). La Declaración hace hincapié de ese
modo en que las consultas y la cooperación de buena fe son una
condición previa para los acuerdos con los pueblos indígenas sobre las
actividades extractivas. Como se ha señalado (párr. 25), los pueblos
indígenas pueden negarse a celebrar consultas sobre las industrias
extractivas, de la misma manera que pueden optar por denegar
su consentimiento a las mismas. Pero si dan su consentimiento o
acuerdo a las actividades extractivas, tiene que ser sobre la base de
consultas o negociaciones adecuadas y de buena fe. 59. Los procedimientos de consulta con respecto a proyectos
extractivos son las vías mediante las cuales los pueblos indígenas
pueden contribuir activamente a la evaluación previa de los posibles
efectos de la actividad propuesta, en particular sobre la medida en
que puede afectar a sus derechos sustantivos e intereses. Además, los
procedimientos de consulta son claves para la búsqueda de alternativas
menos dañinas o para la definición de medidas de mitigación. Las
consultas también deben ser mecanismos mediante los cuales los
pueblos indígenas puedan llegar a acuerdos favorables a sus propias
prioridades y estrategias de desarrollo, proporcionarles beneficios
tangibles y, por otra parte, promover el disfrute de sus derechos
humanos. 60. Si bien el Relator Especial se ha ocupado en informes anteriores
de los elementos constituyentes de las consultas de buena fe (véase,
en particular, A/HRC/12/34, párrs. 46 a 49), le gustaría hacer hincapié
en algunos puntos relacionados con aspectos problemáticos de las
consultas que ha observado con respecto a las industrias extractivas.
105
1. Las negociaciones directas entre las empresas extractivas y los
pueblos indígenas 61. El Relator Especial ha observado que, en muchos casos, las
empresas negocian directamente con los pueblos indígenas sobre los
proyectos extractivos que les afectan, lo que significa que los Estados
delegan a las empresas la ejecución de la obligación que les incumbe de
consultar a los pueblos indígenas antes de autorizar las actividades
extractivas. En virtud de su derecho a la libre determinación, los
pueblos indígenas son libres de entablar negociaciones directamente
con las empresas si así lo desean. De hecho, las negociaciones directas
entre las empresas y los pueblos indígenas pueden ser la forma más
eficiente y conveniente de llegar a acuerdos para la extracción de los
recursos naturales existentes en los territorios indígenas que respeten
plenamente los derechos de los pueblos indígenas, y pueden
proporcionar a estas oportunidades de promover sus propias prioridades
de desarrollo.
62. De acuerdo con la responsabilidad de las empresas de
respetar los derechos humanos, las negociaciones directas entre las
empresas y los pueblos indígenas deben cumplir esencialmente las
mismas normas internacionales que rigen las consultas entre los
Estados y los pueblos indígenas, incluidas entre otras las que tienen
que ver con las consideraciones temporales, la reunión y el intercambio
de información sobre los impactos y los beneficios potenciales, y la
participación indígena. Por otro lado, si bien las propias empresas
deben ejercer la debida diligencia para asegurar dicho cumplimiento,
el Estado sigue siendo el responsable último de las deficiencias de los
procedimientos de consulta o negociación, por lo que debe emplear
medidas para supervisar y evaluar los procedimientos y sus resultados,
y especialmente para mitigar los desequilibrios de poder entre las
empresas y los pueblos indígenas con los que negocian.
2. La mitigación de los desequilibrios de poder 63. Casi siempre, cuando los agentes públicos o privados que
promueven proyectos extractivos entablan consultas o negociaciones
106
con los pueblos indígenas, existen notables desequilibrios de poder,
por lo general debido a las grandes diferencias de capacidad técnica
y financiera, acceso a la información e influencia política. El
Relator Especial lamenta observar que, en general, parece que los
Estados o los actores del sector no dedican muchos esfuerzos
sistemáticos a corregir esos desequilibrios de poder. Cree que,
como condición previa para lograr acuerdos sostenibles y justos con
los pueblos indígenas sobre la obtención de los recursos de sus
territorios, los desequilibrios de poder deben identificarse
sistemáticamente y deben adoptarse medidas deliberadas para
corregirlos. 64. La función protectora de los Estados es especialmente
importante en este contexto, mientras que las empresas deben actuar
con la debida diligencia y elaborar políticas y prácticas para impedir
beneficiarse injustamente de esos desequilibrios de poder. Las
medidas prácticas para corregir los desequilibrios de poder podrían
incluir, por ejemplo, el empleo de mediadores independientes para las
consultas o negociaciones, el establecimiento de mecanismos de
financiación que permitan a los pueblos indígenas acceder a
asistencia técnica y asesoramiento independientes, y la
elaboración de procedimientos estandarizados para la obtención de
información por los pueblos indígenas sobre los riesgos y los beneficios
potenciales de los proyectos extractivos.
3. Reunión e intercambio de información 65. Actualmente se acepta en general que las evaluaciones del
impacto ambiental y los efectos en los derechos humanos son
importantes condiciones previas para la ejecución de las operaciones
extractivas. Los pueblos indígenas deben tener pleno acceso a
la información reunida en las evaluaciones de impacto realizadas por los
órganos del Estado o las empresas extractivas, y deben tener la
oportunidad de participar en las evaluaciones de impacto en el curso de
las consultas o de otra manera. Los Estados deben asegurar la
objetividad de las evaluaciones de impacto, ya sea
sometiéndolas a una revisión independiente o exigiendo que se
107
lleven a cabo libres del control de los promotores de los proyectos
extractivos. 66. Los pueblos indígenas también deben tener pleno acceso a la
información sobre la viabilidad técnica y financiera de los
proyectos propuestos, y sobre los beneficios financieros
potenciales. El Relator Especial entiende que las empresas suelan
considerar que una gran parte de esa información está sujeta a
derechos de autor y se muestren reticentes a divulgarla. No obstante,
recomienda que la información que, de otro modo, podría
considerarse sujeta a derechos de autor sea facilitada a los pueblos
indígenas interesados como medida necesaria para mitigar los
desequilibrios de poder y fomentar la confianza de los pueblos
indígenas en las negociaciones sobre los proyectos, y debido a
consideraciones de equidad relacionadas con las desventajas
históricas de los pueblos indígenas y sus conexiones con las zonas del
proyecto. La información sujeta a derechos de autor podría facilitarse de
forma confidencial.
4. Consideraciones temporales 67. De conformidad con el principio del consentimiento libre,
previo e informado, las consultas y acuerdos con los pueblos
indígenas sobre un proyecto extractivo deben tener lugar antes de que
el Estado autorice, o una empresa realice, o se comprometa a realizar,
cualquier actividad relacionada con el proyecto dentro de un territorio
indígena o en zonas utilizadas, exclusivamente o no, por los indígenas.
En la práctica, la consulta y el consentimiento pueden ser necesarios
en las distintas etapas de un proyecto extractivo, desde la
exploración hasta la producción y la clausura del proyecto. 68. El Relator Especial ha observado que, en muchos casos, se llevan
a cabo actividades de exploración para una eventual extracción
dentro de los territorios indígenas, y las empresas y los Estados
sostienen que no están obligados a celebrar consultas para la fase de
exploración y que no necesitan obtener el consentimiento, en todo
caso, hasta que se otorgue una licencia para la extracción de los
108
recursos. A juicio del Relator Especial, esa postura es sencillamente
incompatible con el principio del consentimiento libre, previo e
informado o con el respeto de los derechos de propiedad, culturales y de
otra índole de los pueblos indígenas, habida cuenta de los efectos
reales o potenciales en esos derechos cuando se realicen las
actividades extractivas. La experiencia demuestra que las actividades de
exploración y otras actividades conexas, sin consulta ni consentimiento
previos, suelen engendrar la desconfianza de los pueblos indígenas
y, por ello, dificultar el eventual acuerdo. 69. También en este sentido, las consultas no deben estar
sujetas a restricciones temporales impuestas por el Estado, como
ocurre en algunos regímenes regulatorios. Para que los pueblos
indígenas puedan celebrar acuerdos libremente, con conocimiento de
causa, acerca de actividades que podrían tener efectos profundos en
sus vidas, no deben sentirse presionados por las exigencias temporales
de otros, y deben respetarse sus propios ritmos temporales.
109
5. La participación de los indígenas por conducto de
sus instituciones representativas 70. Una característica significativa de los pueblos indígenas es
que disponen de sus propias instituciones de representación y toma
de decisiones, y debe entenderse que esa característica hace que las
consultas con los pueblos indígenas sean muy diferentes de las
consultas con el público en general o de los procesos ordinarios de
cooperación entre el Estado o las empresas y las comunidades. El
Relator Especial observa la existencia de casos en que las empresas y los
Estados han evitado a los dirigentes y las estructuras de toma de
decisiones de los pueblos indígenas en un torpe intento de lograr el
apoyo de la comunidad en general. Sin embargo, cuando la situación
concierne a pueblos indígenas, las normas internacionales exigen el
diálogo con ellos por conducto de sus representantes y respetando sus
propios procesos de toma de decisiones. Esa vía es la mejor manera de
lograr el apoyo de la comunidad en general. Si bien se debe alentar a los
pueblos indígenas a introducir un equilibrio de género adecuado en sus
instituciones representativas y de toma de decisiones, ese equilibrio de
género no debe ser dictado o impuesto a los pueblos indígenas por
los Estados o las empresas, como tampoco los pueblos indígenas
deben imponer el equilibrio de género a ninguno de ellos. 71. En algunas circunstancias puede existir ambigüedad sobre
los representantes indígenas con los que se debe dialogar, a la luz de
las múltiples esferas de la comunidad y la organización indígenas
que pueden verse afectadas por determinados proyectos
extractivos; también ocurre que en algunos casos las instituciones
representativas indígenas han resultado debilitadas por factores
históricos. En tales casos, se debe dar a los pueblos indígenas la
oportunidad y el tiempo, con el apoyo adecuado del Estado, si lo
desean, de organizarse para definir las instituciones representativas
que participarán en las consultas sobre los proyectos extractivos.
110
5.1. Acuerdos y asociaciones equitativas y centradas en los
derechos
72. Como se ha señalado anteriormente (párr. 30), el principio del
consentimiento libre, previo e informado no cumple su función de
protección y eje de los derechos de los pueblos indígenas a menos que el
consentimiento, cuando se obtiene, se dé en condiciones justas y
equitativas. En consecuencia, está ganando terreno la idea de que
los acuerdos con los pueblos indígenas que permiten la realización
de proyectos extractivos en sus territorios deben basarse en el pleno
respeto de sus derechos en relación con las tierras y los recursos
afectados, y prever una distribución equitativa de los beneficios de
los proyectos en un marco de verdadera asociación.
1. Mitigación de los impactos 73. Las medidas de prevención o mitigación de los impactos
ambientales y de otra índole que podrían afectar negativamente a
los derechos de los pueblos indígenas en relación con sus territorios
son un componente esencial de cualquier acuerdo para realizar
actividades extractivas en los territorios de los pueblos indígenas. La
experiencia demuestra que es necesario prestar una atención especial a
los posibles impactos en las condiciones de salud, las actividades de
subsistencia y los lugares de importancia cultural o religiosa. Las
disposiciones para la prevención y mitigación de los impactos deben
basarse en rigurosos estudios de impacto preparados con la
participación de los pueblos indígenas interesados (véase el párr. 65)
y deben ocuparse específicamente de los impactos identificados en
relación con los derechos específicos reconocidos en el derecho
nacional o internacional. Además, deben incluir mecanismos de
vigilancia participativa durante toda la vida del proyecto, así como
prever medidas para abordar su clausura.
74. El Relator Especial ha tenido conocimiento de varios casos
en que los pueblos indígenas y las empresas han acordado crear
mecanismos conjuntos para medir y abordar los impactos sobre los
111
recursos naturales y culturales. Esos mecanismos pueden permitir un
diálogo continuo entre los pueblos indígenas y las empresas acerca
de los impactos del proyecto, lo que puede fortalecer la confianza de los
pueblos indígenas en los proyectos y ayudar a construir relaciones
saludables.
5.2. Acuerdos para la asociación verdadera y la participación
en los beneficios 75. El Relator Especial ha hecho un llamamiento a que se
adopten modelos para la extracción de recursos en los territorios
indígenas que sean diferentes del clásico en el que los pueblos
indígenas tienen poco control sobre los proyectos extractivos y se
benefician mínimamente de ellos. Un modelo de ese tipo, explicado
en el capítulo II e identificado como modelo preferido, es aquel en el
que los propios pueblos indígenas inician y realizan la extracción de
los recursos. Para los proyectos extractivos promovidos por
empresas externas o Estados, otros modelos que son preferibles al
clásico son los basados en acuerdos por los que los derechos de los
pueblos indígenas están plenamente protegidos y los pueblos indígenas
son verdaderos asociados en los proyectos, participando en la toma de
decisiones y en los beneficios.
76. Debería ser evidente la justificación para que los pueblos
indígenas se beneficien de los proyectos ejecutados dentro de sus
territorios con arreglo a un modelo de asociación: aun cuando el
derecho interno no los considere propietarios de los recursos, al aceptar
los proyectos, proporcionan acceso a los recursos y renuncian a otras
opciones de explotación de sus territorios en el futuro. Los
pueblos indígenas deberían percibir beneficios financieros directos
más allá de los beneficios incidentales, como los puestos de trabajo o la
caridad de la empresa debido a la compensación que les corresponde
por permitir el acceso a sus territorios y por los efectos adversos del
proyecto que han aceptado43, así como por el significativo capital social
que aportan en el marco del conjunto de las circunstancias históricas y
43 Véase caso del Pueblo Saramaka (nota 13 supra), párrs. 138 a 140
112
contemporáneas. Al mismo tiempo, aunque ello les permitiría
beneficiarse de los proyectos de extracción realizados por otros
dentro de sus territorios, los pueblos indígenas deberían tener también
la opción de participar en la gestión de los proyectos de extracción,
además de todo control regulatorio que ejerzan de acuerdo con su
derecho a la libre determinación. 77. En este sentido, el Relator Especial observa un patrón de
acuerdos en algunas partes del mundo por los que se garantiza a los
pueblos indígenas un porcentaje de las ganancias procedentes de la
operación de extracción u otros ingresos, y se les proporcionan medios
de participación en algunas decisiones de gestión. En algunos casos,
el pueblo indígena obtiene una participación minoritaria en la
operación de extracción, y por ese medio es capaz de participar en las
decisiones de gestión y en las ganancias del proyecto. El Relator Especial
aguarda con interés nuevos acuerdos de ese tipo para llegar a
modelos de verdadera asociación. Asimismo, señala la necesidad, en la
mayoría de los casos, de que los pueblos indígenas reciban asistencia
para fomentar su capacidad financiera y de gestión al aceptar esas
oportunidades.
5.3. Procedimientos adecuados de reclamación 78. En los acuerdos para realizar proyectos extractivos en los
territorios de pueblos indígenas también deberían incluirse
procedimientos adecuados de reclamación, de conformidad con los
Principios Rectores sobre las empresas y los derechos humanos
(principios 25 a 31). En los casos en que el operador del proyecto
extractivo sea una empresa privada, deberían establecerse
procedimientos de reclamación a la empresa que complementen los
recursos previstos por el Estado. Los procedimientos de reclamación
deben diseñarse y aplicarse respetando plenamente los propios
sistemas de justicia y solución de controversias de los pueblos
indígenas.
5.4. Conclusiones y recomendaciones
113
79. Los pueblos indígenas en el mundo han sufrido consecuencias
negativas, incluso devastadoras, a causa de las industrias extractivas.
A pesar de esas experiencias negativas, y mirando hacia el futuro,
no se debe suponer que los intereses de las industrias extractivas
y de los pueblos indígenas sean totalmente o siempre
contrapuestos. Sin embargo, se requieren modelos de extracción de
los recursos que sean diferentes del modelo hasta ahora
predominante para que la extracción de recursos dentro de los
territorios de los pueblos indígenas se lleve a cabo de forma
compatible con sus derechos. 80. Un modelo preferido para la extracción de los recursos naturales
existentes en los territorios indígenas consiste en que los propios
pueblos indígenas controlen las operaciones de extracción mediante
sus propias iniciativas y empresas. Los pueblos indígenas pueden
establecer asociaciones con compañías no indígenas responsables, con
experiencia y bien financiadas para crear y gestionar sus propias
empresas extractivas.
81. Cuando los pueblos indígenas optan por emprender sus propias
iniciativas para la extracción de los recursos naturales existentes en
sus territorios, los Estados y la comunidad internacional deberían
ayudarlos a crear la capacidad para hacerlo, y los Estados deberían dar
prioridad a las iniciativas de los pueblos indígenas sobre las demás
iniciativas. 82. Del mismo modo que los pueblos indígenas tienen derecho a
emprender sus propias iniciativas para la extracción de recursos, en el
marco de su derecho a la libre determinación y a establecer sus
propias estrategias de desarrollo, tienen también derecho a negarse a
emprender ese tipo de iniciativas en favor de otras iniciativas para
su desarrollo sostenible, y también se les debería prestar apoyo con
esas otras actividades. 83. Las personas y los pueblos indígenas tienen derecho a oponerse
y a manifestar activamente su oposición a los proyectos extractivos
promovidos por el Estado u otros intereses privados. Los pueblos
indígenas deberían poder oponerse o denegar su consentimiento a los
114
proyectos extractivos sin ningún tipo de represalias o actos de
violencia, o de presiones indebidas para que acepten o entablen
consultas sobre los proyectos extractivos. 84. Como regla general, es obligatorio obtener el consentimiento
libre, previo e informado de los pueblos indígenas para realizar
actividades extractivas dentro de los territorios indígenas. El
consentimiento puede ser también necesario cuando las actividades
extractivas afecten de otro modo a los pueblos indígenas, en función de
la naturaleza de las actividades y de su impacto potencial en el
ejercicio de los derechos de los pueblos indígenas. 85. De este modo, el consentimiento libre, previo e informado es
una salvaguardia de los derechos internacionalmente reconocidos de
los pueblos indígenas que suelen verse afectados por las actividades
extractivas realizadas en sus territorios. 86. El requisito general del consentimiento de los indígenas a
las actividades extractivas dentro de sus territorios puede estar
sujeto a algunas excepciones bien definidas, en particular, cuando
las limitaciones a los derechos sustantivos de los pueblos indígenas
cumplen los criterios de necesidad y proporcionalidad en relación con
una finalidad pública válida, definida en un marco general de
respeto de los derechos humanos. 87. Cuando un Estado determina que se puede iniciar un proyecto
extractivo que afecta a un pueblo indígena sin su consentimiento, y
decide hacerlo, esa decisión debería ser susceptible de una revisión
judicial independiente. 88. Independientemente de si el consentimiento de los
indígenas es o no estrictamente necesario en casos particulares, los
Estados deben celebrar consultas de buena fe con los pueblos indígenas
sobre las actividades extractivas que los afecten y esforzarse por llegar a
un acuerdo o lograr su consentimiento. En cualquier caso, el Estado
queda obligado a respetar y proteger los derechos de los pueblos
indígenas y debe asegurarse de que se respeten también todas
las demás salvaguardias pertinentes, en particular que se adopten
medidas para reducir o compensar la limitación de los derechos
115
mediante evaluaciones de impacto, medidas de mitigación,
compensaciones y la participación en los beneficios. 89. Por su parte, las empresas extractivas deberían adoptar
políticas y prácticas para asegurar que todos los aspectos de sus
operaciones respeten los derechos de los pueblos indígenas, de
conformidad con las normas internacionales y no solo con el derecho
interno, y cumplan los requisitos de consulta y consentimiento. Las
empresas deberían actuar con la debida diligencia para velar por que sus
actos no violen o sean cómplices en la violación de los derechos de
los pueblos indígenas, e identificar y evaluar todo efecto adverso en
los derechos humanos, ya sea real o potencial, de sus proyectos de
extracción de recursos.
90. Las condiciones para que los Estados o las empresas
terceras alcancen y mantengan acuerdos con los pueblos
indígenas para llevar a cabo proyectos extractivos incluyen:
regímenes regulatorios estatales adecuados (tanto nacionales como
con efectos extraterritoriales) que protejan los derechos de los
pueblos indígenas; la participación de los indígenas en la planificación
estratégica estatal de la extracción y desarrollo de los recursos
naturales; la debida diligencia de las empresas; la existencia de
procedimientos de consulta justos y adecuados; y que las
disposiciones del acuerdo sean justas y equitativas. 91. Las características necesarias para que una consulta o
negociación sobre las actividades extractivas sea adecuada incluyen
la mitigación de los desequilibrios de poder; la reunión y el intercambio
de información; la realización de las consultas en el momento adecuado
y en un entorno libre de presión; y la participación de los pueblos
indígenas por conducto de sus instituciones representativas. 92. Los acuerdos con los pueblos indígenas que permitan llevar a
cabo proyectos extractivos en sus territorios deben basarse en el
pleno respeto de sus derechos en relación con las tierras y los
recursos afectados, y en particular deben incluir disposiciones para
mitigar los impactos, distribuir equitativamente los beneficios de los
proyectos, en un marco de verdadera asociación, y prever
116
mecanismos de reclamación, (Ver Anexo 3).
117
6. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA
DEL ECUADOR DE 2008
6.1. Capítulo cuarto
6.1.1. Derechos de las Comunidades, Pueblos Y
Nacionalidades
Art. 56.- Las comunidades, pueblos, y nacionalidades indígenas, el
pueblo afro ecuatoriano, el pueblo montubio y las comunas forman parte
del Estado ecuatoriano, único e indivisible.
Art. 57.- Se reconoce y garantizará a las comunas, comunidades,
pueblos y nacionalidades indígenas, de conformidad con la Constitución y
con los pactos, convenios, declaraciones y demás instrumentos
internacionales de derechos humanos, los siguientes derechos colectivos:
1. Mantener, desarrollar y fortalecer libremente su identidad, sentido
de pertenencia, tradiciones ancestrales y formas de organización
social.
2. No ser objeto de racismo y de ninguna forma de discriminación
fundada en su origen, identidad étnica o cultural.
3. El reconocimiento, reparación y resarcimiento a las colectividades
afectadas por racismo, xenofobia y otras formas conexas de
intolerancia y discriminación.
4. Conservar la propiedad imprescriptible de sus tierras comunitarias,
que serán inalienables, inembargables e indivisibles. Estas tierras
estarán exentas del pago de tasas e impuestos.
5. Mantener la posesión de las tierras y territorios ancestrales y
obtener su adjudicación gratuita.
6. Participar en el uso, usufructo, administración y conservación de
los recursos naturales renovables que se hallen en sus tierras.
7. La consulta previa, libre e informada, dentro de un plazo razonable,
sobre planes y programas de prospección, explotación y
comercialización de recursos no renovables que se encuentren en
118
sus tierras y que puedan afectarles ambiental o culturalmente;
participar en los beneficios que esos proyectos reporten y recibir
indemnizaciones por los perjuicios sociales, culturales y
ambientales que les causen. La consulta que deban realizar las
autoridades competentes será obligatoria y oportuna. Si no se
obtuviese el consentimiento de la comunidad consultada, se
procederá conforme a la Constitución y la ley.
8. Conservar y promover sus prácticas de manejo de la biodiversidad
y de su entorno natural. El Estado establecerá y ejecutará
programas, con la participación de la comunidad, para asegurar la
conservación y utilización sustentable de la biodiversidad.
9. Conservar y desarrollar sus propias formas de convivencia y
organización social, y de generación y ejercicio de la autoridad, en
sus territorios legalmente reconocidos y tierras comunitarias de
posesión ancestral.
10. Crear, desarrollar, aplicar y practicar su derecho propio o
consuetudinario, que no podrá vulnerar derechos constitucionales,
en particular de las mujeres, niñas, niños y adolescentes.
11. No ser desplazados de sus tierras ancestrales.
12. Mantener, proteger y desarrollar los conocimientos colectivos; sus
ciencias, tecnologías y saberes ancestrales; los recursos genéticos
que contienen la diversidad biológica y la agro biodiversidad; sus
medicinas y prácticas de medicina tradicional, con inclusión del
derecho a recuperar, promover y proteger los lugares rituales y
sagrados, así como plantas, animales, minerales y ecosistemas
dentro de sus territorios; y el conocimiento de los recursos y
propiedades de la fauna y la flora. Se prohíbe toda forma de
apropiación sobre sus conocimientos, innovaciones y prácticas.
13. Mantener, recuperar, proteger, desarrollar y preservar su
patrimonio cultural e histórico como parte indivisible del
patrimonio del Ecuador. El Estado proveerá los recursos para el
efecto.
14. Desarrollar, fortalecer y potenciar el sistema de educación
intercultural bilingüe, con criterios de calidad, desde la
estimulación temprana hasta el nivel superior, conforme a la
diversidad cultural, para el cuidado y preservación de las
identidades en consonancia con sus metodologías de enseñanza y
aprendizaje. Se garantizará una carrera docente digna. La
administración de este sistema será colectiva y participativa, con
119
alternancia temporal y espacial, basada en veeduría comunitaria y
rendición de cuentas.
15. Construir y mantener organizaciones que los representen, en el
marco del respeto al pluralismo y a la diversidad cultural, política y
organizativa. El Estado reconocerá y promoverá todas sus formas
de expresión y organización.
16. Participar mediante sus representantes en los organismos oficiales
que determine la ley, en la definición de las políticas públicas que
les conciernan, así como en el diseño y decisión de sus prioridades
en los planes y proyectos del Estado.
17. Ser consultados antes de la adopción de una medida legislativa que
pueda afectar cualquiera de sus derechos colectivos.
18. Mantener y desarrollar los contactos, las relaciones y la
cooperación con otros pueblos, en particular los que estén divididos
por fronteras internacionales.
19. Impulsar el uso de las vestimentas, los símbolos y los emblemas
que los identifiquen.
20. La limitación de las actividades militares en sus territorios, de
acuerdo con la ley.
21. Que la dignidad y diversidad de sus culturas, tradiciones, historias
y aspiraciones se reflejen en la educación pública y en los medios
de comunicación; la creación de sus propios medios de
comunicación social en sus idiomas y el acceso a los demás sin
discriminación alguna.
Los territorios de los pueblos en aislamiento voluntario son de posesión
ancestral irreductible e intangible, y en ellos estará vedada todo tipo de
actividad extractiva. El Estado adoptará medidas para garantizar sus vidas,
hacer respetar su autodeterminación y voluntad de permanecer en
aislamiento, y precautelar la observancia de sus derechos. La violación de
estos derechos constituirá delito de etnocidio, que será tipificado por la ley.
El Estado garantizará la aplicación de estos derechos colectivos sin
discriminación alguna, en condiciones de igualdad y equidad entre mujeres
y hombres.
Art. 58.- Para fortalecer su identidad, cultura, tradiciones y derechos,
se reconocen al pueblo afro ecuatorianos los derechos colectivos
establecidos en la Constitución, la ley y los pactos, convenios,
declaraciones y demás instrumentos internacionales de derechos humanos.
120
Art. 59.- Se reconocen los derechos colectivos de los pueblos
montubios para garantizar su proceso de desarrollo humano integral,
sustentable y sostenible, las políticas y estrategias para su progreso y sus
formas de administración asociativa, a partir del conocimiento de su
realidad y el respeto a su cultura, identidad y visión propia, de acuerdo con
la ley.
Art. 60.- Los pueblos ancestrales, indígenas, afro ecuatorianos y
montubios podrán constituir circunscripciones territoriales para la
preservación de su cultura. La ley regulará su conformación. Se reconoce a
las comunas que tienen propiedad colectiva de la tierra, como una forma
ancestral de organización territorial.
121
7. Conclusiones y Recomendaciones
La constitución de la república del Ecuador de 2008, constituye un
significativo avance en el reconocimiento de los derechos humanos de los
pueblos indígenas del país, a la vez que representa un importante
precedente regional latinoamericano e internacional, muchas de las
garantías constitucionales son congruentes con los instrumentos
internacionales aprobados o ratificados por el estado ecuatoriano, entre
ellos el convenio N° 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales en
países independientes y de la declaración de Naciones Unidas sobre los
derechos de los pueblos indígenas. No obstante, las situaciones expuestas
en este documento demuestran los vacíos que siguen existiendo en cuanto a
la efectiva implementación de los derechos humanos de los pueblos
indígenas amparados en las normativas nacionales e internacionales, para
lo cual se pretende presentar una serie de alternativas con las miras de
poder colaborar con las búsqueda de soluciones constructivas a las varias
situaciones que actualmente enfrentan los pueblos indígenas en el Ecuador.
7.1. Jurisdicción Indígena
En el marco de las iniciativas empleadas por establecer mecanismos de
coordinación y cooperación entre la justicia indígena y la justicia ordinaria,
se podría incluir las siguientes conclusiones y recomendaciones como un
resumen de lo escrito anterior mente.
Se tiene que impulsar una coordinación entre la justicia ordinaria y
la justicia indígena ya que representa una excelente iniciativa, así
como un avance importante en cuanto a la implementación de las
disposiciones constitucionales en materia indígena ya que es
imprescindible contar con la participación efectiva de los
representantes indígenas en la elaboración del marco legal para
regular la jurisdicción indígena.
122
Como parte del proceso de coordinación entre la justicia indígena y
la justicia ordinaria, el estado debe llevar a cabo entre la justica
indígena y la justicia ordinaria, el estado debe llevar a cabo un
proceso de apoyo y promoción del rescate y fortalecimiento de los
respectivos sistemas de justicia de los distintos pueblos y
nacionalidades indígenas, así como un proceso de capacitación en
los conocimientos básicos sobre el funcionamiento de la justicia
ordinaria conjuntamente con los principios del derecho
internacional de los derechos humanos, brindando el apoyo técnico
y económico que sea necesario para ese fin, además es fundamental
desarrollar un proceso de intercambio de información y
entendimiento entre las autoridades estatales judiciales y las
autoridades indígenas sobre sus respectivos sistemas de justicia.
Es importante que cualquier sistema de coordinación entre ambas
jurisdicciones sea suficiente mente flexible, tomado en cuenta el
contexto particular de cada comunidad, pueblo y nacionalidad
indígena del país, en este sentido, es importante observar las
facultades que las autoridades indígenas han estado ejerciendo de
facto, considerar que la jurisdicción indígena no se limite
únicamente dentro del ámbito de la comunidad o pueblo en
particular y que la jurisdicción indígena sea apropiada no
solamente respecto a conflictos internos entre miembros de la
misma comunidad o pueblo indígena, sino más bien en tratar de
solucionar los conflictos respetando los derechos humanos,
impartiendo sanciones humanas sin denigrar a las personas.
Para poder resolver los posibles conflictos entre las competencias
jurisdiccionales indígenas y ordinarias, se podría contemplar la
creación de un mecanismo de flexibilidad y orientación práctica,
este mecanismo podría estar compuesto por un conjunto de
autoridades de la jurisdicción indígena y de la jurisdicción
ordinaria y en todo caso debería representar un verdadero espacio
de dialogo y decisiones interculturales.
En el proceso de coordinación entre la justicia ordinaria y la
justicia indígena, se podría tomar en cuenta los modelos de los
123
países de América Latina así como otros países del mundo que
aplican este tipo de sistema en los lugares en donde habitan, y aplican
sus costumbres ancestrales.
124
8. BIBLIOGRAFÍA
Constitución política del Ecuador (2008)
Derechos Humanos y Libertades Fundamentales de la Población
Indígena del Ecuador, Secretaria de Pueblos Movimientos Sociales
y Participación Ciudadana, 20
Artículo, “No hay justicia sin realización de derechos humanos”, Juan
Navarrete Monasterio, Director del departamento de Instituciones
Públicas, Instituto Internacional de Derechos Humanos.
Políticas públicas para la igualdad en la Diversidad, Ecuador
Estado Plurinacional e Intercultural, CODENPE, 2011
Panorama del Derecho Indígena Ecuatoriano Autor: Vladimir
Serrano, Ricardo Rabinovich, Pablo Sarzosa, Mayo 2005.
Serie Justicia y Derecho Humano Neo constitucionalismo y
Sociedad “La Constitución del 2008 en el contexto andino, Análisis
desde la doctrina y el derecho comparado”, Quito, Ecuador, 1ra,
edición: noviembre 2008.
Publicado por las Naciones Unidas 07-58684 Marzo de 2008—
3,000 Naciones Unidas
Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los
pueblos indígenas, que figura en el anexo de la presente resolución.
107a. sesión plenaria 13 de septiembre de 2007
Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países
Independientes, adoptado en la ciudad de Ginebra, Suiza, el día
veintisiete del mes de junio del año de mil novecientos ochenta y
nueve.
Ley Orgánica De Garantías Jurisdiccionales y Control
Constitucional, Publicado en el R. O. Suplemento 052 de 22 de
octubre de 2009
Código Orgánico de la Función Judicial
Asamblea General de Naciones Unidas, 1 de julio de 2013,
Español, Original Ingles, Informe del Relator Especial sobre de los
pueblos indígenas, James Anaya. Consejo de Derechos Humanos
24º periodo de sesiones tema 3 de la agenda, promoción y
125
protección de todos los derechos humanos, civiles, políticos,
económicos, sociales y culturales, incluido el derecho al desarrollo.
Naciones Unidas Derechos Humanos, oficina del alto comisionado
para los Derechos Humanos, Directrices de protección para los
pueblos indígenas en aislamiento voluntario y en contacto inicial de
la región amazónica y el Gran Chaco, E/C. 19/2009/CRP.10, 5 de
mayo de 2009Spanish Only, permanent Forum on Indigenous
Issues, Eight sesión, New York, 18 – 29 May 2009.
126
(Anexo 1) E/C.19/2009/CRP. 10
5 May 2009
Spanish Only
Permanent Forum on Indigenous Issues
Eighth session
New York, 18 - 29 May 2009
Directrices de protección para los pueblos indígenas en aislamiento
voluntario y en contacto inicial de la región amazónica y el Gran Chaco
(Borrador)
OFICINA DEL ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS
PARA LOS DERECHOS HUMANOS
Llamamiento de Santa Cruz
Seminario regional sobre pueblos indígenas aislados y en contacto inicial
de la Amazonía y el Gran Chaco
20-22 de Noviembre de 2006
El presente seminario, realizado en la ciudad de Santa Cruz de la Sierra,
Bolivia, del 20 al 22 de noviembre de 2006, reúne a representantes de
Estados, agencias internacionales, instituciones públicas, organizaciones
indígenas y expertos. Esta reunión es un avance en la visibilización y
discusión de la situación de los pueblos indígenas en aislamiento y en
contacto inicial de América Latina y tiene el propósito de promover la
127
puesta en práctica de políticas públicas y acuerdos internacionales que
defiendan los derechos de estos pueblos.
La problemática de los cerca de 200 pueblos indígenas en
aislamiento y en contacto inicial de la región amazónica y el Gran Chaco,
repartidos en 7 países, ha sido objeto de discusión en el ámbito
internacional y nacional durante los últimos años. En efecto, la Declaración
de Barbados, en 1971; la Declaración de la UNESCO sobre etnocidio, en
1981, conocida como la Declaración de San José; la resolución del
Congreso Mundial de Conservación de UICN, en Bangkok, en 2004; los
informes del Foro Permanente sobre las Cuestiones Indígenas, en 2005 y
2006, y del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y
las libertades fundamentales de los indígenas; la inclusión del problema en
el último borrador del Proyecto de Declaración Americana sobre los
Derechos de los Pueblos Indígenas de la OEA, en 2005; y la Declaración de
Belem, también en 2005, constituyen parte significativa de la reflexión
sobre el tema y reiteran la necesidad de prestar una atención prioritaria a
esta cuestión. Asimismo, las organizaciones de los pueblos indígenas han
jugado un importante papel incorporando a sus agendas la situación de los
pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial, llevando a cabo
acciones de seguimiento y elaborando propuestas para su protección.
La situación crítica y de extrema vulnerabilidad de los pueblos
indígenas en aislamiento y en contacto inicial en el ejercicio de sus
derechos humanos, fundamentalmente de su derecho a la vida, requiere la
urgente adopción de acciones y políticas que den respuestas eficaces a sus
necesidades de protección.
Por todo ello, las personas participantes en el seminario de Santa
Cruz de la Sierra acuerdan instar a los Estados a que adopten e
implementen políticas públicas específicas para la atención prioritaria de
estos pueblos, en el marco del siguiente análisis, principios y
recomendaciones aprobadas por consenso en el plenario del evento.
128
Análisis
La problemática de los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto
inicial está muy ligada a la situación específica de cada uno de estos
pueblos. Los Estados se han enfrentado a esta situación estableciendo
acciones de protección que, si bien han tenido un alcance limitado, deben
ser tomadas en consideración en el desarrollo y la elaboración de futuras
políticas específicas.
Especialmente relevante es la experiencia de Brasil, que cuenta con
una norma y con instituciones específicas para la protección de los pueblos
indígenas en aislamiento. Por su parte, Perú ha aprobado recientemente una
ley específica para estos pueblos, si bien aún no ha elaborado el reglamento
correspondiente. Los pueblos indígenas peruanos, sus organizaciones, ONG
y expertos han mostrado grandes reticencias sobre la adecuación de esta ley
a la problemática de los pueblos indígenas en aislamiento, llegando a
considerar incluso que puede aumentar su vulnerabilidad. Perú también ha
desarrollado una propuesta de norma técnica de salud para la protección y
atención a los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial.
Asimismo, Bolivia acaba de reconocer una zona intangible al pueblo
Toromona, si bien la CIDOB no participó en el proceso. Ecuador, por su
parte, estableció en 1999 una zona intangible para los pueblos indígenas en
aislamiento, zona que aún está sin demarcar. Venezuela ha aprobado leyes
relacionadas con los derechos de los pueblos indígenas, especialmente en lo
relativo a la demarcación y las garantías de sus hábitats, tierras y territorios
comunitarios, y ha establecido planes y programas de salud para atender la
situación de los pueblos indígenas en contacto inicial. En Paraguay,
destacan los avances logrados con la constitución de mesas de concertación
tanto en la temática de los pueblos indígenas y comunidades Ayoreos en
aislamiento y en contacto inicial.
Asimismo, las organizaciones indígenas han venido realizando
propuestas para promover el respeto y protección de los derechos de los
pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial. Estas
129
organizaciones han llevado a cabo gestiones ante los gobiernos nacionales
para la modificación de leyes que afectan los derechos de los pueblos
indígenas en aislamiento y en contacto inicial y han colaborado en el
establecimiento de lazos entre gobiernos de diferentes países, como en el
caso de las organizaciones indígenas peruanas con relación a la Fundación
Nacional del Indio (FUNAI) de Brasil y a las instituciones estatales
peruanas involucradas en la problemática.
Ante esta situación, y en apoyo y seguimiento al trabajo que venían
realizando las organizaciones indígenas en este ámbito, se han establecido
espacios en la esfera internacional, anteriormente mencionados, que han
permitido la visibilización de la situación de los pueblos indígenas en
aislamiento y en contacto inicial y se han elaborado propuestas para su
protección44.
Sin embargo, estas acciones se han revelado insuficientes ante la
especial vulnerabilidad en la que se encuentran los pueblos indígenas en
aislamiento y en contacto inicial. De forma general se observa una ausencia
de marcos normativos e institucionales nacionales específicos orientados al
respeto y a la protección prioritaria de estos pueblos. Los Estados de la
región no han legislado en el sentido de reconocer a los pueblos indígenas
en aislamiento su derecho a la autodeterminación, predominando aún otros
intereses. Así, se siguen desconociendo los derechos de estos pueblos,
especialmente en lo referente a sus tierras y territorios, llegándose a otorgar
derechos de explotación sobre sus tierras a empresas extractivas y
estableciendo normas que han llegado a poner en grave riesgo su
supervivencia.
44 Especialmente importante es el reconocimiento de la existencia y la urgencia de
protección de los pueblos indígenas en aislamiento en el borrador de trabajo de la
Declaración Americana, elaborado en Guatemala en 2005, y la incipiente labor que
tanto el Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las
libertades fundamentales de los indígenas del Consejo de los Derechos Humanos
como el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas están llevando a cabo.
130
Las escasas normas existentes (Brasil y Perú) no han sido, sin
embargo, aplicadas en todas sus potencialidades. La mayor parte de los
países no han establecido instituciones específicas para la protección de los
derechos de los pueblos indígenas en aislamiento y contacto inicial, tienen
recursos económicos escasos y poco personal especializado que pueda
atender la situación de estos pueblos. Igualmente, la mayor parte de los
Estados no han establecido programas específicos ni estrategias de acción
adecuadas para garantizar la integridad física, social y territorial de los
pueblos indígenas en aislamiento bajo el principio de mantener las formas
de vida que les caracteriza, e incluso, en algunos casos, han llevado a cabo
o permitida acción contraria a este derecho.
Esta falta de normativa e institucionalidad ha facilitado la entrada de
empresas extractivas, madereros, mineros, agrupaciones religiosas que
buscan el contacto y evangelizan a los grupos en contacto inicial, y otros
actores sociales, en las tierras de los pueblos indígenas en aislamiento y en
contacto inicial, lo que ha provocado situaciones de contagio de epidemias
y muerte, entre otros, que amenazan su existencia. Se han observado
dificultades para llevar estos casos de vulneración de derechos ante la
justicia, lo que ha generado situaciones de impunidad.
En el caso de los pueblos indígenas en contacto inicial, ante esta
situación, se ha producido además una destrucción del sistema de
producción tradicional, lo cual ha conllevado cambios en los hábitos
alimenticios, ha promovido su sedentarización acelerada y ha impulsado la
implantación agresiva de modelos asistencialistas que atentan contra su
autodeterminación, con un total desconocimiento de su cultura.
En el ámbito regional e internacional, se observa una falta
generalizada de políticas específicamente enfocadas hacia la protección de
los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial. Especialmente
relevante es la falta de acuerdos, coordinación y programas conjuntos entre
Estados fronterizos.
131
Asimismo, amplios sectores de la sociedad civil desconocen y no
muestran interés por la situación de los pueblos indígenas en aislamiento y
en contacto inicial.
Principios
Ante esta situación, los participantes en este Seminario regional sobre los
pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial de la región
amazónica y el Gran Chaco consideran los siguientes principios generales
consideran los principios generales explicados a continuación. Teniendo en
cuenta su precaria situación, es necesario tomar en consideración el factor
tiempo, por lo cual deberán establecerse medidas urgentes. Estas medidas
deberán ser complementadas por otras a corto, mediano y largo plazo.
Todas estas medidas, para que puedan ser eficaces, deberían:
valorar específicamente el protagonismo de los pueblos
indígenas, en especial en el desarrollo de programas de
protección específicos para los pueblos indígenas en
aislamiento y en contacto inicial
reconocer el aporte de los antropólogos, técnicos y científicos
cuyos trabajos no hayan violentado los derechos de los pueblos
indígenas en aislamiento y en contacto inicial,
reconocer el deber y la responsabilidad del Estado de proteger
y garantizar los derechos de los pueblos indígenas en
aislamiento y en contacto inicial, y
afirmar la importancia de la cooperación en todos los niveles,
en coordinación con las organizaciones de los pueblos
indígenas que han asumido la defensa y protección de los
pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial.
Asimismo, todas estas acciones deben tener muy presentes:
el respeto absoluto de los derechos humanos,
132
la situación de extrema urgencia y emergencia así como de
posible genocidio y etnocidio en que se encuentran los pueblos
indígenas en aislamiento y en contacto inicial
el principio de no-contacto,
el reconocimiento de que el aislamiento es el resultado del
derecho a la libre determinación de estos pueblos y, en la
mayoría de los casos, es la consecuencia de las agresiones
sufridas.
Es necesario resaltar que el término pueblos indígenas en aislamiento se
encuentra actualmente en discusión por parte de expertos y organizaciones
indígenas, no existiendo un consenso en cuanto a su idoneidad para reflejar
la realidad de estos pueblos.
Finalmente, se deberán valorizar y estimular las experiencias positivas
existentes.
Recomendaciones
A partir de ello, se establecen las siguientes propuestas.
Política general:
1. Los organismos estatales y no estatales deben reconocer y
reafirmar la existencia de los pueblos indígenas en aislamiento y en
contacto inicial.
2. Se debe declarar tema de alta prioridad la protección de los pueblos
indígenas en aislamiento y en contacto inicial en las agendas de los
Estados y de los organismos internacionales de defensa de los
derechos fundamentales.
3. Los Estados deben asumir su responsabilidad de proteger a los
pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial ante las
agresiones externas.
4. Se deben reforzar todos los mecanismos legales, administrativos y
operativos nacionales e internacionales que garanticen el respeto a
los derechos fundamentales de los pueblos indígenas en
133
aislamiento y en contacto inicial. Para ello, se debe contar con la
consulta y la participación de las organizaciones indígenas.
5. Se debe potenciar el cumplimiento de las leyes nacionales e
internacionales existentes que garanticen los derechos de los
pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial, apoyando
especialmente la aprobación de los Proyectos de Declaración de las
Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas,
incluyendo la posibilidad de incorporar artículos específicos, y de
la Declaración Americana sobre los derechos de los pueblos
indígenas de la OEA. Asimismo, se deberá reforzar la aplicación y
el respeto del Convenio N. º 169 de la OIT sobre pueblos indígenas
y tribales en países independientes, que tendrá que ser utilizado y
tomado en consideración para el establecimiento de políticas
específicas.
6. Para conseguir esta protección, es necesario potenciar el
reconocimiento de derechos específicos a los pueblos indígenas en
aislamiento y en contacto inicial, tales como el derecho a la
autodeterminación, al territorio propio, a su cultura y modelos de
vida y a su desarrollo.
7. Se deben generar herramientas legales (locales, regionales,
nacionales e internacionales) que permitan llevar acciones
oportunas y eficaces de protección, especialmente encaminadas a:
a. Potenciar el reconocimiento legal de los pueblos indígenas
en aislamiento y en contacto inicial.
b. Establecer medidas inmediatas y cautelares para evitar las
agresiones actuales así como aplicar inicialmente y de
forma oportuna y eficaz mecanismos de protección
inmediata, incluyendo la restricción de uso y acceso a sus
tierras.
c. Establecer medidas de protección definitivas.
Medidas de contingencia y salud:
8. Los sectores estatales involucrados deben establecer medidas y
planes de prevención, contingencia y mitigación de impactos, en
caso de contacto no deseado que pudiera afectar a pueblos
indígenas en aislamiento.
9. Los Estados deben implementar políticas públicas y estrategias de
protección en salud dirigidas a pueblos en aislamiento, que
134
contemplen medidas de prevención de enfermedades para ser
aplicadas en los poblados circundantes a sus territorios, atención de
emergencias médicas pos contacto, así como planes de seguridad
alimentaria en los casos de poblaciones recientemente contactadas
afectadas por epidemias y que se encuentren incapacitadas de
realizar sus actividades de subsistencia.
10. Se deben implementar políticas públicas y estrategias de protección
en salud dirigidas a poblaciones en contacto inicial, que tomen en
cuenta medidas de prevención de enfermedades, vacunación,
salubridad y educación ambiental.
No contacto, tierras y territorios:
11. Los Estados deben respetar y hacer respetar el principio de no
contacto y prohibir el contacto no deseado. Deberán ser los pueblos
indígenas en aislamiento los que decidan de manera libre y
voluntaria el establecimiento de contactos o no con miembros de la
sociedad envolvente.
12. Se deben establecer sanciones, incluso penales, en caso de
violación del principio de no contacto.
13. En este sentido, se deben reformar, si fuera necesario, los códigos
penales de los países de la región con el fin de establecer sanciones
de prisión para aquellos que a través del contacto forzado y no
deseado atenten contra el territorio, la vida y la integridad de los
pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial.
14. Es necesario delimitar y titular a favor de los pueblos indígenas en
aislamiento y en contacto inicial los territorios habitados y
aprovechados por ellos, de conformidad con las respectivas
legislaciones nacionales y la legislación internacional. La
delimitación y titulación de estas tierras deberá incluir todos los
territorios en los que habitan o se desplazan estos pueblos y las
zonas de amortiguamiento colindantes, implementando medidas de
protección especiales y eficaces.
15. En aquellos casos en los que se hayan establecido parques naturales
y de conservación ambiental u otras áreas protegidas, se deberán
titular estos territorios/tierras, de conformidad con las respectivas
135
legislaciones nacionales, a favor de los pueblos indígenas en
aislamiento y en contacto inicial.
16. Se debe establecer la intangibilidad de sus territorios, entendida
como la titulación de tierras y territorios a favor de los pueblos
indígenas en aislamiento y el compromiso del Estado de evitar
cualquier actividad, del tipo que sea, que pueda poner en peligro su
supervivencia, con todos los instrumentos legales y políticos
posibles de cada país y en función de cada situación.
17. Se deben prohibir y revocar inmediatamente, allí donde los haya,
los contratos de concesión con fines extractivos superpuestos a los
territorios de los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto
inicial, y reasentar en otras zonas a las personas ajenas que se
encuentren en dichos territorios.
18. Asimismo, se deben suspender obras civiles y de colonización que
afecten a los territorios de los pueblos indígenas en aislamiento y
en contacto inicial.
19. Se deben suspender programas e iniciativas turísticas que afecten a
la supervivencia física y cultural de los pueblos indígenas en
aislamiento o en contacto inicial.
20. Se deben prohibir expresamente las acciones misioneras y otras
actividades no controladas que busquen el contacto en las tierras de
los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial.
21. En general, se debe prohibir el ingreso de personas ajenas a dichos
territorios.
22. El papel de las comunidades indígenas colindantes debe ser
potenciado para la defensa y protección de los territorios habitados
por los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial.
23. Se propone generar alternativas socioeconómicas para los
pobladores que se vean reasentados en otras zonas o afectados por
la protección especial que deben tener los territorios de los pueblos
indígenas en aislamiento y en contacto inicial y de las zonas de
amortiguamiento.
24. Se deben crear comisiones para la vigilancia y control de los
territorios de los pueblos indígenas en aislamiento y contacto
inicial, con la participación de las organizaciones de los pueblos
indígenas
25. Se deben identificar malas prácticas de intervención en los
territorios de los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto
inicial, y sancionarlas.
136
Institucionalización y mecanismos de seguimiento:
26. Se deben establecer instituciones específicas para la protección de
los derechos de los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto
inicial.
27. Se debe implementar un sistema de seguimiento con la
participación de las organizaciones indígenas, sociedad civil y
agencias internacionales. Este sistema de seguimiento debe estar
especialmente enfocado a:
a. La difusión de información, debiéndose analizar la
creación de centros de recopilación y difusión de
información a nivel nacional e internacional.
b. El monitoreo físico de los límites de las tierras y territorios
de los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto
inicial.
c. La creación de un sistema de monitoreo y alerta temprana
en caso de violaciones de sus derechos, desde la
perspectiva de la protección y de los derechos humanos.
d. Todos estos programas de seguimiento deberán asegurar la
sostenibilidad de las medidas tomadas.
28. Es necesario fortalecer el papel del ministerio público y de las
defensorías del pueblo con el objetivo de vigilar la protección de
los derechos de los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto
inicial.
29. Asimismo, se debe fomentar la creación de programas piloto de
seguimiento en las zonas limítrofes de los territorios de los pueblos
indígenas en aislamiento y de amortiguamiento correspondientes.
30. Se debe crear en cada país un grupo permanente entre el Estado y
los pueblos indígenas, con el apoyo de la sociedad civil, a fin de
determinar las acciones prioritarias para llevar a cabo en este
ámbito, en el que deben participar protagónicamente las
organizaciones indígenas.
31. Con el fin de evitar superposiciones entre las decisiones y medidas
aplicadas por diferentes organismos gubernamentales, se deberán
establecer mecanismos de coordinación.
137
32. Se decide crear una comisión de pueblos indígenas para la
protección y defensa de los derechos de los pueblos indígenas en
aislamiento y en contacto inicial.
Sensibilización:
33. Los Estados, en colaboración con la ACNUDH, las organizaciones
indígenas y otros actores relevantes y con experiencia en la
protección de los derechos de los pueblos indígenas en aislamiento
y en contacto inicial deberán capacitar sobre los derechos de los
pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial a los poderes
ejecutivo, legislativo y judicial, así como a personas que trabajen
sobre el terreno.
34. Los Estados, en colaboración con la ACNUDH, las organizaciones
indígenas y otros actores relevantes y con experiencia en la
protección de los derechos de los pueblos indígenas en aislamiento
y en contacto inicial deberán establecer guías o decálogos sobre lo
que debe y no debe hacerse con relación a los pueblos indígenas en
aislamiento y contacto inicial, dirigidos a los actores
gubernamentales y de la sociedad civil.
35. Se debe canalizar a través de los mecanismos de Naciones Unidas,
especialmente del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos, una llamada a los países para que lleven a
cabo acciones prioritarias y fomenten dentro del Sistema de
Naciones Unidas el conocimiento sobre la situación de los pueblos
indígenas en aislamiento y contacto inicial y el establecimiento de
medidas de protección específicas.
36. Se solicita a los expertos la edición de una publicación con
información básica sobre estos pueblos.
37. Se debe sensibilizar a la población general sobre la problemática de
los pueblos en aislamiento y contacto inicial, formas de protección,
entre otros, incluyendo la educación etno-ambiental. Se deben
utilizar los medios de comunicación, tanto especializados como
masivos, cuidando que la información presentada no viole los
derechos de los pueblos indígenas en aislamiento.
Acciones en el ámbito internacional:
138
Conceptos generales:
38. Los sistemas internacionales de derechos humanos deben
establecer mecanismos ágiles y eficientes de protección de los
pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial.
39. Es necesario que las acciones de las organizaciones internacionales
con las organizaciones de los pueblos indígenas y de los Estados se
articulen para la adecuada protección de los pueblos indígenas en
aislamiento y en contacto inicial.
Cooperación en el ámbito regional:
40. Se deben diseñar políticas binacionales, regionales e
internacionales para garantizar la protección de los derechos de los
pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial. En el
ámbito binacional, debe especialmente reconocerse el carácter
transfronterizo de muchos pueblos.
41. Se deben establecer estrategias de protección para los pueblos
transfronterizos, con la participación de Estados y sociedad civil,
especialmente de las organizaciones de los pueblos indígenas.
42. Se recomienda incluir en las agendas de los organismos regionales,
como OTCA, CAN, OEA, MERCOSUR, etc., el tema de los
pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial y generar
proyectos orientados a su protección, con la participación de los
pueblos indígenas.
43. Se debe estimular la solicitud de medidas cautelares dentro del
Sistema Interamericano de Derechos Humanos, como en el caso de
Ecuador.
Agencias internacionales:
44. Se insta al Foro Permanente el tratamiento especial de la
problemática de los pueblos indígenas en aislamiento y contacto
inicial dentro de la temática de los derechos territoriales.
45. Se propone el establecimiento de un Relator Especial específico
dentro del sistema de Naciones Unidas para impulsar la protección
de los pueblos indígenas en aislamiento y contacto inicial; y
139
combatir la impunidad a través de la aplicación del delito de
genocidio.
46. Se propone a la OIT la actualización del Convenio número 169 de
la OIT o la incorporación de un anexo y al Consejo de Derechos
Humanos y al Grupo de Trabajo sobre las Poblaciones Indígenas, la
elaboración de un convenio internacional o instrumento con base
en los principios aquí enunciados para la protección de los
derechos de los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto
inicial.
47. Se propone al Comité Internacional de la Cruz Roja la creación de
programas específicos para la atención de los pueblos indígenas en
contacto inicial.
Agencias de cooperación:
48. Se deben establecer mecanismos de coordinación directa entre las
agencias de cooperación y las organizaciones nacionales de cada
país que alberga pueblos indígenas para la protección de los
pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial.
49. Es necesario identificar agencias de cooperación para la
financiación de acciones de protección y el establecimiento de
mecanismos de información, como bases de datos.
Seguimiento del seminario:
50. Teniendo en cuenta el carácter de urgencia en que viven los
pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial, se propone a
los organizadores la realización de una nueva reunión en un plazo
de aproximadamente 12 meses para darle seguimiento a las
iniciativas identificadas en Santa Cruz.
Para llevar a cabo estas acciones, todos los actores, desde sus papeles
respectivos, deben colaborar.
140
Hacia el diseño de políticas públicas y planes de acción para garantizar
el derecho a la salud de los pueblos en aislamiento voluntario y
contacto inicial
Documento final de la reunión internacional de Quito, Ecuador, 19-20 de octubre
de 2007
I. Presentación
El Comité Indígena Internacional para la Protección de los Pueblos
en Aislamiento Voluntario y Contacto Inicial, de la Amazonía, el Gran
Chaco y la Región Oriental del Paraguay, CIPIACI, ha asumido la
organización de este evento en respuesta a su profunda preocupación frente
a la situación de emergencia en materia de salud que atraviesan varios
pueblos en contacto inicial de la región, las amenazas en este sentido contra
los pueblos en aislamiento voluntario y la ausencia de mecanismos oficiales
de protección de este derecho, lo cual coloca en grave riesgo la
sobrevivencia de estos pueblos.
A partir de estas reflexiones se organiza, en la sede de Quito, una
reunión con expertos, líderes indígenas y representantes de los gobiernos,
intentando contribuir a ofrecer respuestas que mejoren la situación de salud
de los pueblos en contacto inicial, y contrarresten las amenazas contra los
pueblos en aislamiento voluntario, teniendo siempre como punto de partida
los marcos legales, la institucionalidad y los programas de protección
vigentes.
De esta manera, la Reunión tiene como finalidad, promover la
adopción de políticas públicas y planes de acción para la protección de la
salud de estos pueblos, por los gobiernos, los organismos internacionales de
defensa de los derechos humanos y la sociedad civil en general.
Por su parte, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos tiene la Recomendación del Foro
Permanente de las Naciones Unidas para Cuestiones Indígenas, de elaborar
141
unas guías dirigidas a los Estados para la protección de los derechos
humanos de los pueblos en aislamiento voluntario y contacto inicial. La
elaboración de las guías está estrechamente vinculada a la temática de la
Reunión, por lo que CIPIACI y la Oficina acordaron convocar en forma
conjunta a este Evento Internacional.
En consecuencia, los representantes indígenas de las
organizaciones miembros de CIPIACI, los representantes gubernamentales
y los expertos en salud intercultural, reunidos en el Encuentro, deciden
adoptar el siguiente documento para que sea socializado con las altas
instancias gubernamentales de los Estados de la región y las organizaciones
internacionales de protección de la salud, la cultura y los derechos
humanos.
CIPIACI agradece públicamente el apoyo prestado para la
realización del evento, a la Agencia Española de Cooperación
Internacional, AECI, a través del Instituto de Promoción de Estudios
Sociales, de Pamplona; a la Cooperación Danesa, a través del Grupo
Internacional de Trabajo sobre Asuntos Indígenas, IWGIA; a la Fundación
Biodiversidad, del Ministerio de Medio Ambiente de España, y a la
Fundación Tukuishimi, de Ecuador.
II. Antecedentes
CIPIACI surgió en noviembre del año 2006, como consecuencia del
Seminario Regional sobre Pueblos Aislados y en Contacto Inicial de la
Amazonía y el Gran Chaco, realizado en la ciudad de Santa Cruz de la
Sierra, Bolivia.
Desde entonces, viene asumiendo la interlocución de sus hermanos
aislados y en contacto inicial para generar mecanismos de garantía y
protección de sus derechos humanos reconocidos en Tratados
Internacionales de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y de la
OEA, especialmente, en el Convenio 169 de la OIT sobre los Derechos de
los Pueblos Indígenas y Tribales, y en la recientemente adoptada
Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos
142
Indígenas. En concreto, nos parece relevante llamar a atención sobre el
marco que establecen los artículos 24 y 29 de la Declaración de Naciones
Unidas, que reconocen el derecho a la salud y el artículo 25 del Convenio
169 de OIT.
Se reafirman además, las recomendaciones, propuestas de políticas
y acciones plasmadas en el Llamamiento de Santa Cruz, documento
adoptado por organizaciones indígenas, gobiernos, expertos y organismos
internacionales, durante el Seminario Regional para la protección de los
Pueblos en Aislamiento y Contacto Inicial de la Amazonía y el Gran
Chaco, realizado en la ciudad de Santa Cruz de la Sierra, Bolivia.
Durante la reunión de Quito, los asistentes centraron sus intervenciones
alrededor de los siguientes temas:
El concepto de salud para los pueblos indígenas y los principios y
valores que deben orientar la atención de salud.
Los modelos oficiales de salud intercultural y la pertinencia de
desarrollar mecanismos específicos para los pueblos en aislamiento
voluntario y en contacto inicial.
Factores que afectan la salud de los pueblos en aislamiento y
contacto inicial
Planteamientos y adopción de políticas públicas y planes de acción
orientados a la prevención, contingencia ante el contacto y
mitigación de riesgos para la salud de los indígenas en aislamiento
y en situación de contacto inicial.
Algunos de los casos más graves de afectación de la salud en pueblos en
contacto inicial
A partir de las exposiciones presentadas durante la reunión por los
diferentes representantes indígenas, representantes gubernamentales y
expertos, esta Declaración expresa su gran preocupación ante las
situaciones concretas de:
143
Pueblos aislados y en contacto inicial de la Tierra Indígena Valle del
Yavarí, Brasil45
Hoy, la Tierra Indígena Valle del Yavarí, localizada en la frontera con Perú,
y con un área de 8,5 millones de hectáreas, es la segunda tierra indígena de
Brasil, en lo que a extensión se refiere. En ella habitan cerca de 3.000
indígenas de pueblos contactados y, aproximadamente, siete pueblos
aislados. En este lugar se produce la mayor concentración de referencias y
ocurrencias de indígenas aislados que la Coordinación General de
Indígenas Aislados – CGII/FUNAI, posee.
A pesar de tener una extensa área, relativamente bien protegida y
sin grandes problemas de invasiones, hoy, estos pueblos aislados se
encuentran amenazados por una epidemia de hepatitis B y D que afecta a la
población vecina de indígenas contactados.
Hace más de dos décadas que la población de la región sufre estas
enfermedades, las cuales provocan muertes traumáticas, en las que las
personas vomitan sangre y entran en coma en pocos días. La crisis reciente
comenzó en el año 2001, con tres muertes. En 2003, el peor año, se
registró, de manera confirmada o referencial, la muerte de 17 indígenas de
pueblos contactados, por hepatitis B y D. El número total de indígenas
portadores de la enfermedad en la región es aún desconocido, pero se
piensa que éste es del 7%, número mucho mayor al límite aceptable para la
ONU. Todos los años, varias personas continúan muriendo debido a la
hepatitis B.
Análisis serológicos parciales, realizados a inicios de 2007, han
demostrado una circulación muy alta del virus de la hepatitis B, en la
región. El mismo análisis demostró también la existencia del virus de la
hepatitis C en, por lo menos, 4 personas, hecho que hasta entonces no se
pensaba que ocurriese en el área.
45 Elaborado por Hilton Silva Do Nascimento, 2007
144
Igualmente, seis años después del inicio de esta reciente epidemia
de hepatitis B y D en el Valle del Yavarí, no se ha logrado romper la
cadena de transmisión. Aún hoy, el gobierno brasileño no tiene control de
las mujeres en edad reproductiva para vacunar a sus hijos recién nacidos, de
tal forma que no se contagien durante el parto. Gran parte de la población
tampoco está siendo inmunizada con la vacuna y podría estar en contacto
con el virus. Aun hoy, seis años después, los pueblos indígenas de la región
se continúan contagiando de esta enfermedad.
Recientemente, la región también ha sufrido una epidemia de
malaria que ha afectado a gran parte de la población y que se mantiene
desde hace más de un año. Como se ha visto, esto ocurre en una región
donde la población indígena tiene el hígado muy debilitado por la hepatitis.
En julio de 2007, un grupo de Korubos aislados acampó en la orilla
de uno de los dos ríos de la región y comenzaron a llamar a todos los
indígenas que pasaban, aparentemente querían hacer contacto. ¿Cuál será el
futuro de estos pueblos aislados de la Tierra Indígena Valle del Yavarí en
una región que vive en un completo caos epidemiológico de hepatitis B, D
y malaria?
Nukak Maku, Colombia46
El pueblo Nükák Makú47 está compuesto por una población que no supera
las 600 personas. Habita entre los ríos Guaviare e Inírida, entre el Alto
Apaporis y el Alto Isana. Es un pueblo nómada que comparte su territorio
con otros siete pueblos del Gran Resguardo del Vaupés. La situación
demográfica y geográfica de los Nükák Makú, es bastante preocupante.
Durante los últimos 20 años, su población se redujo en un 46%. Además de
lo anterior, entre septiembre de 2002 y agosto de 2006, por lo menos 221
46 Elaborado por Diego Henao, 2007 47 De acuerdo con algunos testimonios, el término “Makú” fue usado
indiscriminadamente para referirse al tipo de subordinación que caracteriza las
relaciones entre los pueblos indígenas sedentarios (ubicados en las riberas de los
ríos) y aquellos grupos nómadas que viven de la caza y la recolección en las áreas
boscosas (interfluviales).
145
personas, es decir, la tercera parte de la población, fue desplazada
forzosamente48. Desde entonces, este pueblo ha declarado su interés por
volver al resguardo Nükák Makú, donde habitaban antes de desplazarse, y
durante los dos últimos meses algunas familias iniciaron su regreso.
Sus principales problemas se derivan del contacto con la población
campesina (colono-mestiza) y las enfermedades generadas en este proceso,
fruto del desplazamiento forzado y del confinamiento posterior, es decir, de
la limitación de su alta movilidad (nomadismo)49, pese a que su territorio
comprende alrededor de 930 mil hectáreas. Este proceso provocó la pérdida
de inmunidad biológica fruto de la enorme reducción de la oferta de
recursos alimentarios (más de 243 especies de las cuales no consumen más
de la quinta parte).
En la actualidad, los conflictos con los colonos y otros pueblos
indígenas están aumentando; el hambre es cada vez mayor, la desnutrición
está incrementándose entre la población adolescente, más del 30 % de los
Nükák padece de Filariasis; hay casos de personas con sífilis por vía de la
prostitución y, recientemente, los Nukak desplazados, superaron una
epidemia de gripe. Esto se debió a cinco factores principales: 1. Instalación
y avance de nuevos colonos dentro del recientemente creado y luego
ampliado Resguardo Nükák; 2. Falta del servicio de atención en salud por
parte del Estado; 3. Las fumigaciones aéreas con glifosato de los cultivos
de coca ubicados a orillas del río Guaviare y dentro del Resguardo; 4.
Avance del control militar y paramilitar y de los enfrentamientos con las
FARC dentro de su territorio; y 5. La deficiente atención en salud,
alimentación inadecuada y escasez de agua potable de la población
desplazada, bajo responsabilidad del Estado (Asistencia Humanitaria de
Emergencia sin enfoque diferencial).
48 Fueron ubicados en 4 asentamientos (75 en Villa Eleonora desde 2003, 12 en la
Casa Indígena, 38 en Agua Bonita, 96 en Tomachipán) y alrededor de 500
indígenas desplazados del pueblo Guayabero, ubicadas en otros 5 asentamientos. 49 Ocupan unos 68.64 campamentos al año, con una permanencia de 5.31 días y
una distancia promedio entre uno y otro de 6.9 kilómetros
146
Nanti, de los ríos Camisea y Timpía, Urubamba, Perú
A raíz de los contactos forzados por misioneros en el río Timpía, en los
años 1970, el pueblo Nanti perdió del 30 al 50% de su población, debido
principalmente a epidemias graves y repetidas de infecciones respiratorias.
Posteriormente, con la población diezmada, los Nanti continuaron
sufriendo enfermedades y muertes a causa de la transmisión de epidemias
respiratorias y diarreicas. En los últimos años, el contacto del pueblo Nanti
con gente ajena, que ha ocasionado la transmisión de epidemias, se ha
producido en un contexto de labor misional y actividad petrolera, así como
de traslado de Nantis río abajo, hacia poblados donde adquieren las
enfermedades y la muerte.
Han trascurrido más de veinte años desde que se estableciera el contacto
sostenido con los Nanti y los altos índices de mortalidad se mantienen. Las
enfermedades no solo afectan a los niños y ancianos, sino también al grupo
de adultos, los cuales deberían tener mayores defensas para combatirlas. En
diciembre de 2006, un 60% de la población de la comunidad de Montetoni
fue afectada por una epidemia de EDA, muriendo cuatro hombres adultos.
Según indica Beier50, el contagio se dio por el contacto de un Nanti con
población Matsiguenka de río abajo, donde adquirió la enfermedad. Es
llamativo que la infección de EDA no causó una epidemia entre la
población Matsiguenka, mientras que resultó en muertes entre la población
Nanti, debido a su mayor vulnerabilidad inmunológica.
La población Nanti también ha venido sufriendo tratos vejatorios y
explotación. Es bastante conocida la crisis sicológica, emocional y cultural
que atravesaron en los años 1990, a manos del profesor de la Escuela. La
población además estuvo sometida a humillaciones y explotación laboral
por esta persona51.
50 Beier, Christine, 2007. Factores que afectan la salud de los pueblos en
aislamiento y en contacto inicial. El caso de los Nantis del Sureste del Perú. 51 Beier y Michael, 1998; Michael y Beier, 2004.
147
III. El concepto de salud para los pueblos indígenas y los principios y
valores que deben orientar la atención de salud
Entre los pueblos indígenas existe una diversidad de concepciones de salud
y enfermedad, vida y muerte. No podemos hablar de un solo concepto de
salud para los pueblos indígenas. Es fundamental el reconocimiento de esta
diversidad de concepciones para el diseño e implementación de políticas y
acciones de salud. Sin embargo, podemos mencionar ciertos conceptos
sobre la salud que se encuentran entre muchos pueblos indígenas de la
Amazonia:
1. La salud está intrínsecamente vinculada al entorno natural y al
territorio, los cuales les permiten disponer de recursos alimenticios
diversificados, continuar desarrollando sus conocimientos sobre las
propiedades de los recursos naturales para su bienestar y tener la
tranquilidad de disponer de un medio de vida íntegro para las
presentes y futuras generaciones.
2. Las dolencias afectan al pueblo entero y no solamente al individuo.
3. La salud abarca un estado de equilibrio y armonía entre los
individuos, el entorno social, natural, espiritual y simbólico, que se
manifiesta en un estado de bienestar, y no solo en la simple
ausencia de malestares o enfermedad.
Los principios y valores que deben orientar la atención de salud son:
Respeto a la diversidad cultural y a las concepciones indígenas
sobre salud.
Garantía sobre los territorios y defensa de los recursos naturales
básicos, como agua y suelos limpios y libres de contaminación, que
son esenciales para el mantenimiento de un suficiente nivel de
salud y bienestar.
Principio de autodeterminación
Solidaridad, reciprocidad y vida comunitaria
Respeto a las distintas formas que presentan los pueblos indígenas,
de interactuar, comunicarse y comportarse.
148
IV. Sobre los modelos oficiales de salud intercultural y la pertinencia de
desarrollar mecanismos específicos para los pueblos en aislamiento
voluntario y en contacto inicial.
Los modelos actuales de atención de salud a poblaciones indígenas son
insuficientes y, en algunos casos, inadecuados dado que no contemplan la
diversidad cultural que representan los pueblos indígenas. Esto se evidencia
en la ausencia de planes de atención específicos o especiales para las
poblaciones en contacto inicial y, de protección, para los pueblos en
aislamiento.
Por lo tanto, en el marco de las políticas de salud pública desarrolladas por
los Estados de la región orientadas a la atención de pueblos indígenas,
constituye de alta prioridad diseñar e implementar políticas de salud
específicas para aquellos pueblos indígenas en aislamiento y en contacto
inicial.
VI. Factores que afectan la salud de los pueblos en aislamiento y contacto
inicial
Los que suscribimos la presente declaración coincidimos en nuestra
preocupación por el estado de salud de los pueblos en contacto inicial y las
amenazas contra la salud y el bienestar de los pueblos en aislamiento
voluntario, condiciones que responden, principalmente, a los siguientes
factores:
a. Políticas de Estado que fomentan el llamado “desarrollo”,
priorizando el otorgamiento de concesiones para la explotación de
recursos naturales (hidrocarburos, minerales, forestales) y la
propiedad privada, sobre los territorios de los pueblos en
aislamiento voluntario y contacto inicial, atentando así contra su
salud, sus vidas y su derecho a la autodeterminación.
b. Políticas y prácticas integracionistas que van en contradicción con
lo reconocido en el marco jurídico internacional y de los países de
la región, respecto al derecho a la diversidad cultural, a las formas
de vida propias y al derecho de los pueblos a decidir sobre su
presente y su futuro.
149
c. Ejecución de proyectos de construcción de carreteras e
infraestructura, que atentan contra la vida y el territorio de los
pueblos en aislamiento y contacto inicial.
d. Desprotección técnico - sanitaria, ambiental, económica y socio
cultural, de los pueblos indígenas en contacto inicial, sus
territorios, y de las poblaciones de los territorios circundantes, por
parte del Estado.
e. Manipulación de ciertas instituciones privadas que utilizan la
necesidad y la problemática territorial de los pueblos aislados para
lucrar.
f. Presencia e incursión de agentes externos como misioneros,
madereros, ganaderos, vendedores ambulantes, ONG, funcionarios
públicos, destacamentos militares, investigadores, turistas,
periodistas, deportistas, candidatos electorales, aventureros, medios
audiovisuales, entre otros, que con su presencia y el desarrollo de
sus actividades afectan el ejercicio de la propia voluntad de estos
pueblos. Estos actores, en un primer momento, promueven
contactos, transmitiendo enfermedades contra las cuales los
pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial no tienen
defensas biológicas ni culturales y, luego, van afectando su
autodeterminación, desatando procesos de dependencia,
transculturización y alienación cultural.
g. Realización de estrategias orientadas a la búsqueda del contacto por
personal que presta servicios de salud en los territorios
circundantes, como parte de la ampliación de su cobertura de
atención.
h. Ausencia de control sobre las actividades de investigación privada
y pública en los territorios indígenas.
i. Ausencia de control sobre las actividades de misioneros e
instituciones evangélicas en los territorios indígenas.
j. Imposición de políticas o servicios de salud culturalmente
inadecuados, por parte del sector público y privado, y falta de
respeto a las prácticas de salud propias de la población en contacto
inicial.
k. Ausencia de capacidades técnicas instaladas, especialmente de
recursos humanos expertos en la salud en poblaciones de alta
vulnerabilidad inmunológica, para hacer frente a emergencias de
salud que afectan a los pueblos indígenas en contacto inicial.
150
l. Ausencia de un currículo sobre salud intercultural, en los centros de
formación de recursos humanos en salud.
m. Ausencia de cursos de capacitación adicionales para mejorar los
niveles de conocimiento de los profesionales respecto al servicio de
salud dirigido a pueblos indígenas en contacto inicial o a las
regiones donde existen pueblos en aislamiento voluntario.
n. Falta de información y sensibilidad social respecto a la situación y
problemática de los pueblos en aislamiento y en contacto inicial, de
parte de la población circundante y las organizaciones de la
sociedad civil (ONG, Academia, movimientos sociales, partidos
políticos).
o. Contaminación y degradación ambiental (suelo, subsuelo, aire,
agua), por imposición y realización de acciones, estrategias o
políticas de desarrollo (megaproyectos, infraestructura, etc.), cuyas
consecuencias negativas se están evidenciando en el cambio
climático a nivel mundial.
p. Ausencia de canales adecuados para la participación de los pueblos
indígenas y sus organizaciones en la planificación de políticas
públicas dirigidas a las poblaciones en aislamiento voluntario y
contacto inicial.
q. Pérdida de la biodiversidad y los conocimientos locales. Es decir,
los sistemas de conocimiento y manejo de los recursos naturales y
el medio ambiente de los pueblos indígenas viene desapareciendo
debido a dos factores claves: la destrucción del mismo medio
ambiente y la opresión hasta la extinción de sistemas locales de
conocimiento.
VI. Planteamiento de políticas públicas y planes de acción
Para promover la prevención de enfermedades, en general.
1. Prohibir la concesión de lotes o bloques, y el otorgamiento de licencias,
para la exploración y explotación de recursos naturales, y toda
actividad legal o ilegal, en los territorios de los pueblos en aislamiento
voluntario y en contacto inicial y en los territorios circundantes.
2. Prohibir la ejecución de proyectos o megaproyectos de desarrollo que
afecten los territorios, la salud y la vida de los pueblos indígenas en
aislamiento y en contacto inicial.
151
3. Asegurar jurídicamente y proteger efectivamente el territorio habitado
por los pueblos indígenas en aislamiento voluntario y en contacto
inicial.
4. Asegurar jurídicamente y proteger efectivamente los derechos humanos
de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario y en contacto
inicial.
5. Prohibir las actividades que producen contaminación ambiental en los
territorios de los pueblos en aislamiento voluntario y contacto inicial, y
de las poblaciones circundantes.
6. Establecer medidas cautelares y de protección inmediata y definitiva
para los pueblos indígenas en aislamiento voluntario y en contacto
inicial.
7. Prohibir el traslado, desplazamiento, reasentamiento o desalojo forzado
de población indígena en aislamiento voluntario y en contacto inicial.
8. No instalar bases, ni realizar acciones militares, ni cívico-militares, en
los territorios de los pueblos en aislamiento voluntario, en contacto
inicial, ni en los territorios circundantes.
9. No impulsar actividades ni políticas que promueven el turismo y
ecoturismo en los territorios habitados por los pueblos en aislamiento y
contacto inicial
10. Prohibir la superposición de Áreas Naturales Protegidas a los territorios
de los pueblos en aislamiento y contacto inicial. En el caso de las Áreas
Naturales Protegidas existentes, otorgar una categoría especial de
protección a las áreas habitadas por pueblos en aislamiento y contacto
inicial, que se encuentren al interior de éstas.
11. Establecer estrategias políticas y mecanismos de control sobre las
actividades de investigación privada y pública en los territorios de los
pueblos en aislamiento voluntario y contacto inicial.
12. Establecer estrategias políticas y mecanismos de control sobre las
actividades de los misioneros y las instituciones religiosas en los
territorios de los pueblos en aislamiento voluntario y contacto inicial.
13. Implementar campañas de atención de salud, adecuada y eficaz, en las
comunidades circunvecinas al territorio habitado por los pueblos en
aislamiento y en contacto inicial.
14. Consultar a la población circundante a los territorios donde se
desplazan los indígenas en aislamiento y en contacto inicial, sobre sus
necesidades particulares en salud, para convenir las formas y servicios
de los planes de prevención, emergencia y atención en salud, que
152
contribuyan a la prevención de contagios y atención de posibles
epidemias.
15. Conformar equipos multidisciplinarios, multiculturales y multiétnicos
para la prevención de enfermedades, atención de emergencias y
mitigación de impactos
16. Garantizar el pleno ejercicio del derecho a la autodeterminación de los
pueblos en aislamiento y en contacto inicial.
17. El equipo de salud seleccionado para implementar acciones de
prevención y atención de enfermedades deberá ser capacitado en temas
referentes a nociones de antropología, lingüística, etnohistoria, política
y otros temas que se consideren necesarios.
18. Los equipos de salud deberán identificar posibles factores de riesgo
ofrecidos por las poblaciones limítrofes a los territorios de estas
poblaciones, tomando las medidas de prevención pertinentes.
Respecto a pueblos en aislamiento
1. No forzar el contacto bajo ningún argumento y por ningún sector
de la sociedad, incluyendo a los propios indígenas. Implementar y
aplicar sanciones penales contra quienes violen este principio.
2. Monitorear la situación de los pueblos en aislamiento en forma
permanente, estableciendo metodologías de campo que no
impliquen el contacto, vigilando la presencia de agentes externos
en sus territorios, con vistas a establecer acciones políticas de
prevención y protección.
3. Implementar un sistema de información accesible por teléfono y
radio de comunicación, fácil de usar, para el uso del público en
general cuando presencien casos de violaciones de los territorios
y/o los derechos de los pueblos indígenas en contacto inicial y
aislamiento voluntario.
4. Proteger en el aspecto técnico – sanitario, ambiental, económico y
socio cultural, a la población y los territorios circundantes a los
espacios habitados por pueblos en aislamiento voluntario.
5. Implementar políticas de cooperación transfronteriza entre los
Estados que dispongan de población en aislamiento, para una
153
adecuada prevención de enfermedades y atención, en caso que se
produzcan emergencias.
6. Establecer políticas nacionales y transfronterizas de protección de
los territorios y recursos naturales, para garantizar el
abastecimiento de recursos y, por lo tanto, la salud de los pueblos
en aislamiento voluntario.
7. Realizar procesos de información y sensibilización de la población
y la sociedad civil circundante (ONG, Academia, Movimientos
sociales, Partidos políticos) sobre las consecuencias de un contacto
en la salud de los indígenas en aislamiento voluntario.
8. Realizar campañas nacionales e internacionales de información y
sensibilización sobre la existencia, derechos, protección y
consecuencias del contacto en la salud de los pueblos indígenas en
aislamiento voluntario. Estas campañas deben estar dirigidas al
sector salud, demás organismos y entidades gubernamentales
involucradas, a las comunidades indígenas y a la población
aledaña, en general.
9. Prohibir la transferencia de responsabilidades de los servicios de
salud, educación o cualquier otro servicio civil a las empresas
privadas y a las instituciones religiosas, de parte de cualquier sector
del Estado.
Para atender situaciones de emergencia por contagio de enfermedades
10. Cuando sea necesaria la implementación de acciones de atención
de salud en pueblos o grupos en contacto inicial, las autoridades
sanitarias deberán entrar en coordinación con los entes
responsables de la temática indígena.
11. Los miembros de los equipos de salud deberán estar debidamente
inmunizados y gozando de perfecto estado de salud. Durante una
acción de atención de salud, los miembros del equipo deberán
seguir protocolos estrictos para prevenir la transmisión de cualquier
patógeno. Después de implementar una acción de atención en
salud, los equipos deberán monitorear los posibles efectos de su
propio contacto con el pueblo atendido.
154
12. Los equipos de salud designados para actuar en estos casos deberán
ser seleccionados en coordinación entre las autoridades sanitarias
competentes y los entes de gobierno responsables del tema
indígena.
13. Los equipos de salud deberán respetar las prácticas médicas
tradicionales como la utilización de productos medicinales,
chamanismo, prohibiciones alimentarias y formas de abordar el
dolor y la enfermedad.
14. Los equipos de salud deberán respetar las prácticas culturales y las
normas de comunicación y comportamiento locales en todo
momento, mientras permanezcan como huéspedes entre la
población indígena.
15. Las autoridades sanitarias deberán priorizar, como urgencias
médicas, las enfermedades con potencial epidémico, debido a la
velocidad de su propagación y su alto grado de morbi-mortalidad
16. Las autoridades sanitarias deberán establecer mecanismos de
atención que permitan llegar a la zona y atender la situación de
emergencia antes de las 24 horas de ocurrido el evento, contando
con un grupo selecto y profesional de médicos; con activa
participación de los parientes indígenas.
17. Los equipos de salud deberán garantizar, en caso de traslado de
pacientes, el acompañamiento de familiares durante su estadía en el
establecimiento de salud, la alimentación adaptada a su dieta
tradicional, y sobre todo, agilizar los procesos de traslados y
atención.
18. Los equipos de salud deberán permanecer en la comunidad un
mínimo de 48 horas después de realizar inmunizaciones,
atendiendo posibles efectos secundarios.
19. Los equipos de salud que permanezcan en la zona deberán contar
con una dotación de medicamentos indispensables para la atención
primaria y principalmente para enfermedades con potencial
epidémico.
20. Los equipos de salud no podrán consumir, ingresar o presentar
síntomas de consumo de bebidas alcohólicas o sustancias ilícitas.
21. Los equipos de salud no deberán efectuar donaciones de objetos o
cualquier sustancia a los indígenas, particularmente productos
alimenticios y vestuario, que puedan constituirse en portadores de
agentes patógenos.
155
22. Los equipos de salud no deberán dejar en las comunidades
visitadas ningún tipo de objetos o residuos (insumos, equipos,
medicamentos, insecticidas, baterías, plásticos, colchonetas, etc.).
Una vez concluida su actividad en el área, los equipos de salud,
deberán llevar consigo todos los residuos producidos durante su
permanencia.
23. La utilización de equipos audiovisuales (máquinas fotográficas,
grabadoras, filmadoras, radios, etc.) sólo podrá hacerse con fines de
defensa de los derechos fundamentales de los pueblos en contacto
inicial, previa autorización y coordinación con las autoridades
indígenas.
24. En las relaciones con los pueblos indígenas siempre deberá
mantenerse una postura y diálogo respetuoso.
25. Los equipos de salud deberán observar todas las normas de
seguridad individual y colectiva, principalmente en casos de
fumigaciones y nebulizaciones.
26. Las autoridades sanitarias deberán prohibir a los equipos de salud
el porte de armas de fuego y material de pesca.
27. Las actividades de los equipos de salud no deben invadir las
manifestaciones culturales propias ni los espacios físicos que se
desarrollan al interior de la comunidad, aun y especialmente en
casos de actividades y prácticas culturales que no coinciden con las
actividades y prácticas occidentales de los miembros del equipo.
28. Las autoridades competentes deberán establecer sistemas de
información a la sociedad nacional a través de los medios de
comunicación en forma permanente y con el sector competente,
que incluya la participación indígena.
29. Los equipos de salud deberán aplicar la medicina occidental solo
en los casos necesarios y, en lo posible, en un espacio de diálogo,
procurando la mayor comprensión del enfermo/a con la activa
participación de sus parientes; y la traducción del tratamiento en su
propia lengua.
30. Las autoridades competentes deberán establecer un sistema de
vigilancia que incluya mecanismos de comunicación inmediata
(radio HF) para alertas de emergencias.
31. Los equipos de salud no deben sacar de sus territorios a la
población en contacto inicial para prestarle servicios de atención en
salud, a no ser que sea una opción de vida o muerte, por ausencia
de elementos de atención de salud in situ.
156
32. Los equipos médicos trasladarán a la población afectada a los
centros hospitalarios más cercanos al contexto inmediato a la zona
de contacto, solo en caso de extrema emergencia con el cuidado
necesario en términos culturales.
33. Las autoridades sanitarias deberán elevar el nivel de la capacidad
resolutiva de los establecimientos de salud más cercanos a los
territorios habitados por los pueblos en aislamiento y contacto
inicial.
34. El sector salud deberá contar con equipos multidisciplinarios y
pluriculturales, con participación indígena, que dispongan de
recursos financieros en tiempo y forma oportunos.
35. Las autoridades competentes deberán garantizar la provisión
suficiente de alimentación propia del grupo durante y después del
período de una epidemia, hasta que el grupo haya recuperado el
nivel de salud necesario para alimentarse por sus propios medios.
36. Propiciar la construcción de infraestructura de salud adecuada en
términos culturales (espacios, recursos locales).
Mitigación de impactos por contagio de enfermedades
37. Las autoridades de los sectores involucrados deberán formular un
plan de contingencia a corto, mediano y largo plazo (con
participación de las organizaciones indígenas, los representantes de
las comunidades colindantes y, según sea el caso, con participación
de representantes de los indígenas en situación de contacto inicial)
para cada zona o región donde habitan los pueblos en aislamiento y
en contacto inicial. Asegurar que todos recursos necesarios, como
personal, transporte, medicamentos, traductores, sistemas de
comunicación, etc., estén disponibles para casos de emergencia.
38. Las autoridades sanitarias deberán fortalecer los servicios de salud
y garantizar el acompañamiento mientras dure el estado crítico que
ocasionó la demanda de la atención.
39. Las autoridades de los sectores involucrados deberán garantizar la
presencia de un equipo multidisciplinario que realice el
seguimiento de cualquier incidente que impacte o pueda impactar
la salud de un pueblo en contacto inicial o aislamiento voluntario.
157
40. Propiciar la formación de agentes de salud indígena que realicen
una vigilancia epidemiológica con base comunitaria, especialmente
en las comunidades circunvecinas al territorio habitado por los
pueblos en aislamiento y en contacto inicial.
41. Las autoridades sanitarias deberán desarrollar indicadores de
atención y evaluación con enfoque intercultural, partiendo de los
principios y valores de los pueblos indígenas involucrados.
42. Las autoridades sanitarias deberán fomentar el uso de la medicina
propia de cada pueblo en todo el proceso de atención y propiciar
las prácticas que el mismo pueblo considere fundamentales para su
recuperación y bienestar, aun si tales prácticas no coinciden con las
prácticas y creencias occidentales.
Buenas prácticas
Finalmente, se mencionan unos principios fundamentales que deben
orientar todos los pasos de implementación de las recomendaciones de
la presente declaración:
43. Contribuir a que las políticas de salud dirigidas a los pueblos
aislados y en contacto inicial sean políticas de Estado y no políticas
de gobiernos de turno.
44. Establecer mecanismos para que las políticas y los planes de acción
implementados en base de estas recomendaciones tengan
continuidad a través del tiempo y a pesar de los cambios de
personal y estructuras institucionales.
45. Cada Estado deberá establecer mecanismos de monitoreo de la
implementación de las políticas y planes de acción, y mantener
estrecha comunicación con las organizaciones indígenas de cada
país, a lo largo de todo este proceso.
46. Priorizar la comunicación abierta y la colaboración continua entre
las instituciones y actores involucrados para el bien de los pueblos
indígenas en aislamiento voluntario y contacto inicial. Esto
requiere el establecimiento de protocolos y sistemas de
cooperación permanentes para enlazar los diversos entes a largo
plazo.
158
V. Responsables de la adopción de políticas públicas y planes de acción
47. Se solicita a los gobiernos de la Región Amazónica, el Gran Chaco
y la Región Oriental del Paraguay adoptar las propuestas de
políticas públicas y planes de acción que se plantean en el presente
documento, tomando en cuenta la extremada vulnerabilidad de los
pueblos indígenas en aislamiento y contacto inicial en el aspecto de
la salud. Se solicita a los Estados desarrollar estas políticas y planes
de acción en consulta con CIPIACI y las organizaciones indígenas
que lo integran.
48. Reconociendo el rol de la OPS – OMS y de la Comisión Andina de
Salud Intercultural, en la promoción de mecanismos de protección
de la salud intercultural de los pueblos indígenas y agradeciendo
sus aportes durante la reunión, los invitamos a fomentar la
adopción de programas de salud específicos, de prevención para
pueblos en aislamiento, y de atención dirigido a los pueblos en
contacto inicial y brindar asistencia técnica a los Estados para la
implementación de las políticas públicas y planes de acción
propuestas en el marco de esta Reunión y enunciadas en este
documento.
49. La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos tomará en cuenta las propuestas de políticas
públicas y planes de acción, consideradas en el presente
documento, en el proceso de la elaboración de las guías dirigidas a
los Estados para la protección de los pueblos en aislamiento y
contacto inicial. Se invita a los Estados a participar activamente en
la elaboración de estas guías.
50. Se invita al Relator Especial sobre el Derecho a la Salud y al
Relator Especial sobre la Situación de los Derechos Humanos y las
Libertades Fundamentales de los Indígenas, de las Naciones
Unidas, a tomar conocimiento de las conclusiones de la Reunión y
darles seguimiento en el marco de sus mandatos.
51. De igual manera, se invita al Foro Permanente de las Naciones
Unidas para Cuestiones Indígenas, a tomar conocimiento de las
propuestas planteadas en esta reunión y darle tratamiento dentro de
la temática de los Pueblos Indígenas y el Cambio Climático.
159
52. Se invita a la Cooperación Danesa, a través de IWGIA y de la
Cooperación Española, a través de IPES, de la Fundación
Biodiversidad, del Ministerio de Medio Ambiente del Gobierno de
España; a establecer mecanismos de coordinación directa con
CIPIACI, para definir los lineamientos de apoyo a favor de la
iniciativas que surjan para la protección de los pueblos en
aislamiento y contacto inicial.
Quito, 20 de octubre de 2007
160
(Anexo 2)
Naciones Unidas A/HRC/24/41
Asamblea General Distr. general
1 de julio de 2013
Español
Original: inglés
Declaración de las Naciones Unidas (ONU) sobre los
derechos de los pueblos indígenas, James Anaya
Resolución aprobada por la Asamblea General [sin remisión previa a
una Comisión Principal (A/61/L.67 y Add.1)] 61/295. Declaración de las
Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas.
La Asamblea General, Tomando nota de la recomendación que figura
en la resolución del Consejo de Derechos Humanos, de 29 de junio de
2006, en la que el Consejo aprobó el texto de la Declaración de las
Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas,
Recordando_ su resolución 61/178, de 20 de diciembre de 2006, en la que
decidió aplazar el examen y la adopción de medidas sobre la Declaración a
fin de disponer de más tiempo para seguir celebrando consultas al respecto,
y decidió también concluir su examen de la
Declaración antes de que terminase el sexagésimo primer período de
sesiones,
Aprueba.- La Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos
de los pueblos indígenas que figura en el anexo de la presente resolución.
107a. sesión plenaria 13 de septiembre de 2007.
161
Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los
pueblos indígenas La Asamblea General, Guiada por los
propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas y la
buena fe en el cumplimiento de las obligaciones contraídas por
los Estados de conformidad con la Carta,
Afirmando.- que los pueblos indígenas son iguales a todos los demás
pueblos y reconociendo al mismo tiempo el derecho de todos los pueblos a
ser diferentes, a considerarse a sí mismos diferentes y a ser respetados
como tales52,
Afirmando también_ que todos los pueblos contribuyen a la diversidad
y riqueza de las civilizaciones y culturas, que constituyen el patrimonio
común de la humanidad,
Afirmando además_ que todas las doctrinas, políticas y prácticas
basadas en la superioridad de determinados pueblos o individuos o que la
propugnan aduciendo razones de origen nacional o diferencias raciales,
religiosas, étnicas o culturales son racistas, científicamente falsas,
jurídicamente inválidas, moralmente condenables y socialmente injustas,
Reafirmando_ que, en el ejercicio de sus derechos, los pueblos
indígenas deben estar libres de toda forma de discriminación,
Preocupada_ por el hecho de que los pueblos indígenas han sufrido
injusticias históricas como resultado, entre otras cosas, de la colonización y
de haber sido desposeídos de sus tierras, territorios y recursos, lo que les ha
impedido ejercer, en particular, su derecho al desarrollo de conformidad
con sus propias necesidades e intereses,
Reconociendo_ la urgente necesidad de respetar y promover los
derechos intrínsecos de los pueblos indígenas, que derivan de sus
estructuras políticas, económicas y sociales y de sus culturas, de sus
52 Véase Documentos Oficiales de la Asamblea General, sexagésimo primer
período de sesiones, Suplemento No. 53 (A/61/53), primera parte, cap. II, secc. A.
162
tradiciones espirituales, de su historia y de su filosofía, especialmente los
derechos a sus tierras, territorios y recursos,
Reconociendo también_ la urgente necesidad de respetar y promover
los derechos de los pueblos indígenas afirmados en tratados, acuerdos y
otros arreglos constructivos con los Estados,
Celebrando_ que los pueblos indígenas se estén organizando para
promover su desarrollo político, económico, social y cultural y para poner
fin a todas las formas de discriminación y opresión dondequiera que
ocurran,
Convencida_ de que si los pueblos indígenas controlan los
acontecimientos que los afecten a ellos y a sus tierras, territorios y recursos
podrán mantener y reforzar sus instituciones, culturas y tradiciones y
promover su desarrollo de acuerdo con sus aspiraciones y necesidades,
Reconociendo_ que el respeto de los conocimientos, las culturas y las
prácticas tradicionales indígenas contribuye al desarrollo sostenible y
equitativo y a la ordenación adecuada del medio ambiente,
Destacando_ la contribución de la desmilitarización de las tierras y
territorios de los pueblos indígenas a la paz, el progreso y el desarrollo
económicos y sociales, la comprensión y las relaciones de amistad entre las
naciones y los pueblos del mundo,
Reconociendo en particular_ el derecho de las familias y comunidades
indígenas a seguir compartiendo la responsabilidad por la crianza, la
formación, la educación y el bienestar de sus hijos, en consonancia con los
derechos del niño,
Considerando_ que los derechos afirmados en los tratados, acuerdos y
otros arreglos constructivos entre los Estados y los pueblos indígenas son,
en algunas situaciones, asuntos de preocupación, interés, responsabilidad y
carácter internacional,
Considerando también_ que los tratados, acuerdos y demás arreglos
constructivos, y las relaciones que representan, sirven de base para el
fortalecimiento de la asociación entre los pueblos indígenas y los Estados,
163
Reconociendo_ que la Carta de las Naciones Unidas, el Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, así como la Declaración y el Programa de
Acción de Viena afirman la importancia fundamental del derecho de todos
los pueblos a la libre determinación, en virtud del cual éstos determinan
libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo
económico, social y cultural,
Teniendo presente_ que nada de lo contenido en la presente
Declaración podrá utilizarse para negar a ningún pueblo su derecho a la
libre determinación, ejercido de conformidad con el derecho internacional,
Convencida_ de que el reconocimiento de los derechos de los pueblos
indígenas en la presente Declaración fomentará las relaciones armoniosas y
de cooperación entre los Estados y los pueblos indígenas, basadas en los
principios de la justicia, la democracia, el respeto de los derechos humanos,
la no discriminación y la buena fe,
Alentando_ a los Estados a que respeten y cumplan eficazmente todas
sus obligaciones para con los pueblos indígenas dimanantes de los
instrumentos internacionales, en particular las relativas a los derechos
humanos, en consulta y cooperación con los pueblos interesados,
Destacando_ que corresponde a las Naciones Unidas desempeñar un
papel importante y continuo de promoción y protección de los derechos de
los pueblos indígenas,
Estimando_ que la presente Declaración constituye un nuevo paso
importante hacia el reconocimiento, la promoción y la protección de los
derechos y las libertades de los pueblos indígenas y en el desarrollo de
actividades pertinentes del sistema de las Naciones Unidas en esta esfera,
Reconociendo y reafirmando_ que los indígenas tienen sin
discriminación todos los derechos humanos reconocidos en el derecho
internacional, y que los pueblos indígenas poseen derechos colectivos que
son indispensables para su existencia, bienestar y desarrollo integral como
pueblos,
164
Reconociendo_ que la situación de los pueblos indígenas varía de
región en región y de país a país y que se debe tener en cuenta la
significación de las particularidades nacionales y regionales y de las
diversas tradiciones históricas y culturales,
Proclama solemnemente_ la Declaración de las Naciones Unidas sobre
los derechos de los pueblos indígenas, cuyo texto figura a continuación,
como ideal común que debe perseguirse en un espíritu de solidaridad y
respeto mutuo:
Artículo 1.- Los indígenas tienen derecho, como pueblos o como
individuos, al disfrute pleno de todos los derechos humanos y las libertades
fundamentales reconocidas en la Carta de las Naciones Unidas, la
Declaración Universal de Derechos Humanos y las normas internacionales
de derechos humanos.
Artículo 2.-Los pueblos y los individuos indígenas son libres e iguales
a todos los demás pueblos y personas y tienen derecho a no ser objeto de
ningún tipo de discriminación en el ejercicio de sus derechos, en particular
la fundada en su origen o identidad indígenas.
Artículo 3.-Los pueblos indígenas tienen derecho a la libre
determinación. En virtud de ese derecho determinan libremente su
condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y
cultural.
Artículo 4.- Los pueblos indígenas, en ejercicio de su derecho a la libre
determinación, tienen derecho a la autonomía o al autogobierno en las
cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, así como a
disponer de medios para financiar sus funciones autónomas.
Artículo 5.- Los pueblos indígenas tienen derecho a conservar y
reforzar sus propias instituciones políticas, jurídicas, económicas, sociales y
culturales, manteniendo a la vez su derecho a participar plenamente, si lo
desean, en la vida política, económica, social y cultural del Estado.
Artículo 6.-
Toda persona indígena tiene derecho a una nacionalidad.
165
Artículo 7
1. Las personas indígenas tienen derecho a la vida, la integridad física
y mental, la libertad y la seguridad de la persona.
2. Los pueblos indígenas tienen el derecho colectivo a vivir en
libertad, paz y seguridad como pueblos distintos y no serán
sometidos a ningún acto de genocidio ni a ningún otro acto de
violencia, incluido el traslado forzado de niños del grupo a otro
grupo.
Artículo 8
1. Los pueblos y los individuos indígenas tienen derecho a no ser
sometidos a una asimilación forzada ni a la destrucción de su
cultura.
2. Los Estados establecerán mecanismos eficaces para la prevención y
el resarcimiento de:
a. Todo acto que tenga por objeto o consecuencia privarlos de
su integridad como pueblos distintos o de sus valores
culturales o su identidad étnica;
b. Todo acto que tenga por objeto o consecuencia
desposeerlos de sus tierras, territorios o recursos;
c. Toda forma de traslado forzado de población que tenga por
objeto o consecuencia la violación o el menoscabo de
cualquiera de sus derechos;
d. Toda forma de asimilación o integración forzada;
e. Toda forma de propaganda que tenga como fin promover o
incitar a la discriminación racial o étnica dirigida contra
ellos.
Artículo 9.- Los pueblos y los individuos indígenas tienen derecho a
pertenecer a una comunidad o nación indígena, de conformidad con las
tradiciones y costumbres de la comunidad o nación de que se trate. Del
ejercicio de ese derecho no puede resultar discriminación de ningún tipo.
Artículo 10.- Los pueblos indígenas no serán desplazados por la fuerza
de sus tierras o territorios. No se procederá a ningún traslado sin el
consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas
interesados, ni sin un acuerdo previo sobre una indemnización justa y
equitativa y, siempre que sea posible, la opción del regreso.
166
Artículo 11
1. Los pueblos indígenas tienen derecho a practicar y revitalizar sus
tradiciones y costumbres culturales. Ello incluye el derecho a
mantener, proteger y desarrollar las manifestaciones pasadas,
presentes y futuras de sus culturas, como lugares arqueológicos e
históricos, objetos, diseños, ceremonias, tecnologías, artes visuales
e interpretativas y literaturas.
2. Los Estados proporcionarán reparación por medio de mecanismos
eficaces, que podrán incluir la restitución, establecidos
conjuntamente con los pueblos indígenas, respecto de los bienes
culturales, intelectuales, religiosos y espirituales de que hayan sido
privados sin su consentimiento libre, previo e informado o en
violación de sus leyes, tradiciones y costumbres.
Artículo 12
1. Los pueblos indígenas tienen derecho a manifestar, practicar,
desarrollar y enseñar sus tradiciones, costumbres y ceremonias
espirituales y religiosas; a mantener y proteger sus lugares
religiosos y culturales y a acceder a ellos privadamente; a utilizar y
controlar sus objetos de culto, y a obtener la repatriación de sus
restos humanos.
2. Los Estados procurarán facilitar el acceso y/o la repatriación de
objetos de culto y de restos humanos que posean mediante
mecanismos justos, transparentes y eficaces establecidos
conjuntamente con los pueblos indígenas interesados.
Artículo 13
1. Los pueblos indígenas tienen derecho a revitalizar, utilizar,
fomentar y transmitir a las generaciones futuras sus historias,
idiomas, tradiciones orales, filosofías, sistemas de escritura y
literaturas, y a atribuir nombres a sus comunidades, lugares y
personas, así como a mantenerlos.
2. Los Estados adoptarán medidas eficaces para asegurar la
protección de ese derecho y también para asegurar que los pueblos
indígenas puedan entender y hacerse entender en las actuaciones
políticas, jurídicas y administrativas, proporcionando para ello,
cuando sea necesario, servicios de interpretación u otros medios
adecuados.
167
Artículo 14
1. Los pueblos indígenas tienen derecho a establecer y controlar sus
sistemas e instituciones docentes que impartan educación en sus
propios idiomas, en consonancia con sus métodos culturales de
enseñanza y aprendizaje.
2. Los indígenas, en particular los niños, tienen derecho a todos los
niveles y formas de educación del Estado sin discriminación.
3. Los Estados adoptarán medidas eficaces, conjuntamente con los
pueblos indígenas, para que las personas indígenas, en particular
los niños, incluidos los que viven fuera de sus comunidades, tengan
acceso, cuando sea posible, a la educación en su propia cultura y en
su propio idioma.
Artículo 15
1. Los pueblos indígenas tienen derecho a que la dignidad y
diversidad de sus culturas, tradiciones, historias y aspiraciones
queden debidamente reflejadas en la educación y la información
pública.
2. Los Estados adoptarán medidas eficaces, en consulta y cooperación
con los pueblos indígenas interesados, para combatir los prejuicios
y eliminar la discriminación y promover la tolerancia, la como
prensión y las buenas relaciones entre los pueblos indígenas y
todos los demás sectores de la sociedad.
Artículo 16
1. Los pueblos indígenas tienen derecho a establecer sus propios
medios de información en sus propios idiomas y a acceder a todos
los demás medios de información no indígenas sin discriminación.
2. Los Estados adoptarán medidas eficaces para asegurar que los
medios de información públicos reflejen debidamente la diversidad
cultural indígena. Los Estados, sin perjuicio de la obligación de
asegurar plenamente la libertad de expresión, deberán alentar a los
medios de información privados a reflejar debidamente la
diversidad cultural indígena.
Artículo 17
168
1. Los individuos y los pueblos indígenas tienen derecho a disfrutar
plenamente de todos los derechos establecidos en el derecho
laboral internacional y nacional aplicable.
2. Los Estados, en consulta y cooperación con los pueblos indígenas,
tomarán medidas específicas para proteger a los niños indígenas
contra la explotación económica y contra todo trabajo que pueda
resultar peligroso o interferir en la educación de los niños, o que
pueda ser perjudicial para la salud o el desarrollo físico, mental,
espiritual, moral o social de los niños, teniendo en cuenta su
especial vulnerabilidad y la importancia de la educación para
empoderarlos.
3. Las personas indígenas tienen derecho a no ser sometidas a
condiciones discriminatorias de trabajo y, entre otras cosas, de
empleo o salario.
Artículo 18.- Los pueblos indígenas tienen derecho a participar en la
adopción de decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos, por
conducto de representantes elegidos por ellos de conformidad con sus
propios procedimientos, así como a mantener y desarrollar sus propias
instituciones de adopción de decisiones.
Artículo 19.- Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena
fe con los pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones
representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o
administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento libre,
previo e informado.
Artículo 20.-
1. Los pueblos indígenas tienen derecho a mantener y desarrollar sus
sistemas o instituciones políticas, económicas y sociales, a disfrutar
de forma segura de sus propios medios de subsistencia y desarrollo,
y a dedicarse libremente a todas sus actividades económicas
tradicionales y de otro tipo.
2. Los pueblos indígenas desposeídos de sus medios de subsistencia y
desarrollo tienen derecho a una reparación justa y equitativa.
Artículo 21.-
1. Los pueblos indígenas tienen derecho, sin discriminación, al
mejoramiento de sus condiciones económicas y sociales, entre otras
169
esferas, en la educación, el empleo, la capacitación y el
readiestramiento profesionales, la vivienda, el saneamiento, la
salud y la seguridad social.
2. Los Estados adoptarán medidas eficaces y, cuando proceda,
medidas especiales para asegurar el mejoramiento continuo de sus
condiciones económicas y sociales. Se prestará particular atención
a los derechos y necesidades especiales de los ancianos, las
mujeres, los jóvenes, los niños y las personas con discapacidad
indígenas.
Artículo 22.-
1. En la aplicación de la presente Declaración se prestará particular
atención a los derechos y necesidades especiales de los ancianos,
las mujeres, los jóvenes, los niños y las personas con discapacidad
indígenas.
2. Los Estados adoptarán medidas, conjuntamente con los pueblos
indígenas, para asegurar que las mujeres y los niños indígenas
gocen de protección y garantías plenas contra todas las formas de
violencia y discriminación.
Artículo 23.- Los pueblos indígenas tienen derecho a determinar y a
elaborar prioridades y estrategias para el ejercicio de su derecho al
desarrollo. En particular, los pueblos indígenas tienen derecho a participar
activamente en la elaboración y determinación de los programas de salud,
vivienda y demás programas económicos y sociales que les conciernan y,
en lo posible, a administrar esos programas mediante sus propias
instituciones.
Artículo 24.-
1. Los pueblos indígenas tienen derecho a sus propias medicinas
tradicionales y a mantener sus prácticas de salud, incluida la
conservación de sus plantas medicinales, animales y minerales de
interés vital. Las personas indígenas también tienen derecho de
acceso, sin discriminación alguna, a todos los servicios sociales y
de salud.
2. Las personas indígenas tienen igual derecho a disfrutar del nivel
más alto posible de salud física y mental. Los Estados tomarán las
medidas que sean necesarias para lograr progresivamente que este
derecho se haga plenamente efectivo.
170
Artículo 25.- Los pueblos indígenas tienen derecho a mantener y
fortalecer su propia relación espiritual con las tierras, territorios, aguas,
mares costeros y otros recursos que tradicionalmente han poseído u
ocupado y utilizado y a asumir las responsabilidades que a ese respecto les
incumben para con las generaciones venideras.
Artículo 26.-
1. Los pueblos indígenas tienen derecho a las tierras, territorios y
recursos que tradicionalmente han poseído, ocupado o utilizado o
adquirido.
2. Los pueblos indígenas tienen derecho a poseer, utilizar, desarrollar
y controlar las tierras, territorios y recursos que poseen en razón de
la propiedad tradicional u otro tipo tradicional de ocupación o
utilización, así como aquellos que hayan adquirido de otra forma.
3. Los Estados asegurarán el reconocimiento y protección jurídicos de
esas tierras, territorios y recursos. Dicho reconocimiento respetará
debidamente las costumbres, las tradiciones y los sistemas de
tenencia de la tierra de los pueblos indígenas de que se trate.
Artículo 27.- Los Estados establecerán y aplicarán, conjuntamente con
los pueblos indígenas pertinentes, un proceso equitativo, independiente,
imparcial, abierto y transparente, en el que se reconozcan debidamente las
leyes, tradiciones, costumbres y sistemas de tenencia de la tierra de los
pueblos indígenas, para reconocer y adjudicar los derechos de los pueblos
indígenas en relación con sus tierras, territorios y recursos, comprendidos
aquellos que tradicionalmente han poseído u ocupado o utilizado. Los
pueblos indígenas tendrán derecho a participar en este proceso.
Artículo 28.-
1. Los pueblos indígenas tienen derecho a la reparación, por medios
que pueden incluir la restitución o, cuando ello no sea posible, una
indemnización justa y equitativa por las tierras, los territorios y los
recursos que tradicionalmente hayan poseído u ocupado o utilizado
y que hayan sido confiscados, tomados, ocupados, utilizados o
dañados sin su consentimiento libre, previo e informado.
2. Salvo que los pueblos interesados hayan convenido libremente en
otra cosa, la indemnización consistirá en tierras, territorios y
171
recursos de igual calidad, extensión y condición jurídica o en una
indemnización monetaria u otra reparación adecuada.
Artículo 29.-
1. Los pueblos indígenas tienen derecho a la conservación y
protección del medio ambiente y de la capacidad productiva de
sus tierras o territorios y recursos. Los Estados deberán establecer
y ejecutar programas de asistencia a los pueblos indígenas para
asegurar esa conservación y protección, sin discriminación.
2. Los Estados adoptarán medidas eficaces para asegurar que no se
almacenen ni eliminen materiales peligrosos en las tierras o
territorios de los pueblos indígenas sin su consentimiento libre,
previo e informado.
3. Los Estados también adoptarán medidas eficaces para asegurar,
según sea necesario, que se apliquen debidamente programas de
control, mantenimiento y restablecimiento de la salud de los
pueblos indígenas afectados por esos materiales, programas que
serán elaborados y ejecutados por esos pueblos.
Artículo 30.-
1. No se desarrollarán actividades militares en las tierras o territorios
de los pueblos indígenas, a menos que lo justifique una razón de
interés público pertinente o que se haya acordado libremente con
los pueblos indígenas interesados, o que éstos lo hayan solicitado.
2. Los Estados celebrarán consultas eficaces con los pueblos
indígenas interesados, por los procedimientos apropiados y en
particular por medio de sus instituciones representativas, antes de
utilizar sus tierras o territorios para actividades militares.
Artículo 31.-
1. Los pueblos indígenas tienen derecho a mantener, controlar,
proteger y desarrollar su patrimonio cultural, sus conocimientos
tradicionales, sus expresiones culturales tradicionales y las
manifestaciones de sus ciencias, tecnologías y culturas,
comprendidos los recursos humanos y genéticos, las semillas, las
medicinas, el conocimiento de las propiedades de la fauna y la
flora, las tradiciones orales, las literaturas, los diseños, los deportes
172
y juegos tradicionales, y las artes visuales e interpretativas.
También tienen derecho a mantener, controlar, proteger y
desarrollar su propiedad intelectual de dicho patrimonio cultural,
sus conocimientos tradicionales y sus expresiones culturales
tradicionales.
2. Conjuntamente con los pueblos indígenas, los Estados adoptarán
medidas eficaces para reconocer y proteger el ejercicio de estos
derechos.
Artículo 32.-
1. Los pueblos indígenas tienen derecho a determinar y elaborar las
prioridades y estrategias para el desarrollo o la utilización de sus
tierras o territorios y otros recursos.
2. Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los
pueblos indígenas interesados por conducto de sus propias
instituciones representativas a fin de obtener su consentimiento
libre e informado antes de aprobar cualquier proyecto que afecte a
sus tierras o territorios y otros recursos, particularmente en relación
con el desarrollo, la utilización o la explotación de recursos
minerales, hídricos o de otro tipo.
3. Los Estados proveerán mecanismos eficaces para la reparación
justa y equitativa por cualquiera de esas actividades, y se adoptarán
medidas adecuadas para mitigar las consecuencias nocivas de
orden ambiental, económico, social, cultural o espiritual.
Artículo 33.-
1. Los pueblos indígenas tienen derecho a determinar su propia
identidad o pertenencia conforme a sus costumbres y tradiciones.
Ello no menoscaba el derecho de las personas indígenas a obtener
la ciudadanía de los Estados en que viven.
2. Los pueblos indígenas tienen derecho a determinar las estructuras y
a elegir la composición de sus instituciones de conformidad con sus
propios procedimientos.
Artículo 34.- Los pueblos indígenas tienen derecho a promover,
desarrollar y mantener sus estructuras institucionales y sus propias
costumbres, espiritualidad, tradiciones, procedimientos, prácticas y, cuando
existan, costumbres o sistemas jurídicos, de conformidad con las normas
internacionales de derechos humanos.
173
Artículo 35.- Los pueblos indígenas tienen derecho a determinar las
responsabilidades de los individuos para con sus comunidades.
Artículo 36.-
1. Los pueblos indígenas, en particular los que están divididos por
fronteras internacionales, tienen derecho a mantener y desarrollar
los contactos, las relaciones y la cooperación, incluidas las
actividades de carácter espiritual, cultural, político, económico y
social, con sus propios miembros, así como con otros pueblos, a
través de las fronteras.
2. Los Estados, en consulta y cooperación con los pueblos indígenas,
adoptarán medidas eficaces para facilitar el ejercicio y asegurar la
aplicación de este derecho.
Artículo 37.-
1. Los pueblos indígenas tienen derecho a que los tratados, acuerdos y
otros arreglos constructivos concertados con los Estados o sus
sucesores sean reconocidos, observados y aplicados y a que los
Estados acaten y respeten esos tratados, acuerdos y otros arreglos
constructivos.
2. Nada de lo contenido en la presente Declaración se interpretará en
el sentido de que menoscaba o suprime los derechos de los pueblos
indígenas que figuren en tratados, acuerdos y otros arreglos
constructivos.
Artículo 38.- Los Estados, en consulta y cooperación con los pueblos
indígenas, adoptarán las medidas apropiadas, incluidas medidas
legislativas, para alcanzar los fines de la presente Declaración.
Artículo 39.- Los pueblos indígenas tienen derecho a recibir asistencia
financiera y técnica de los Estados y por conducto de la cooperación
internacional para el disfrute de los derechos enunciados en la presente
Declaración.
Artículo 40.- Los pueblos indígenas tienen derecho a procedimientos
equitativos y justos para el arreglo de conflictos y controversias con los
Estados u otras partes, y a una pronta decisión sobre esas controversias, así
como a una reparación efectiva de toda lesión de sus derechos individuales
174
y colectivos. En esas decisiones se tendrán debidamente en consideración
las costumbres, las tradiciones, las normas y los sistemas jurídicos de los
pueblos indígenas interesados y las normas internacionales de derechos
humanos.
Artículo 41.- Los órganos y organismos especializados del sistema de
las Naciones Unidas y otras organizaciones intergubernamentales
contribuirán a la plena aplicación de las disposiciones de la presente
Declaración mediante la movilización, entre otras cosas, de la cooperación
financiera y la asistencia técnica. Se establecerán los medios de asegurar la
participación de los pueblos indígenas en relación con los asuntos que les
conciernan.
Artículo 42.- Las Naciones Unidas, sus órganos, incluido el Foro
Permanente para las Cuestiones Indígenas, y los organismos especializados,
incluso a nivel local, así como los Estados, promoverán el respeto y la
plena aplicación de las disposiciones de la presente Declaración y velarán
por su eficacia.
Artículo 43.- Los derechos reconocidos en la presente Declaración
constituyen las normas mínimas para la supervivencia, la dignidad y el
bienestar de los pueblos indígenas del mundo.
Artículo 44.-Todos los derechos y las libertades reconocidos en la
presente Declaración se garantizan por igual al hombre y a la mujer
indígena.
Artículo 45.- Nada de lo contenido en la presente Declaración se
interpretará en el sentido de que menoscaba o suprime los derechos que los
pueblos indígenas tienen en la actualidad o puedan adquirir en el futuro.
Artículo 46.-
1. Nada de lo contenido en la presente Declaración se interpretará en el
sentido de que confiere a un Estado, pueblo, grupo o persona derecho
alguno a participar en una actividad o realizar un acto contrarios a la
Carta de las Naciones Unidas, ni se entenderá en el sentido de que
autoriza o alienta acción alguna encaminada a quebrantar o
menoscabar, total o parcialmente, la integridad territorial o la unidad
política de Estados soberanos e independientes.
175
2. En el ejercicio de los derechos enunciados en la presente Declaración,
se respetarán los derechos humanos y las libertades fundamentales de
todos. El ejercicio de los derechos establecidos en la presente
Declaración estará sujeto exclusivamente a las limitaciones
determinadas por la ley y con arreglo a las obligaciones internacionales
en materia de derechos humanos. Esas limitaciones no serán
discriminatorias y serán sólo las estrictamente necesarias para
garantizar el reconocimiento y respeto debidos a los derechos y las
libertades de los demás y para satisfacer las justas y más apremiantes
necesidades de una sociedad democrática.
3. Las disposiciones enunciadas en la presente Declaración se
interpretarán con arreglo a los principios de la justicia, la democracia,
el respeto de los derechos humanos, la igualdad, la no discriminación,
la buena gobernanza y la buena fe53.
53 Publicado por las Naciones Unidas 07-58684 Marzo de 2008 3,000 Naciones
Unidas
176
¿Qué es un pueblo indígena en aislamiento?
Los pueblos en aislamiento son pueblos o segmentos de pueblos
indígenas que no mantienen contactos regulares con la población mayoritaria,
y que además suelen rehuir todo tipo de contacto con personas ajenas a su
grupo. En su mayoría, los pueblos aislados viven en bosques tropicales y/o
zonas de difícil acceso no transitadas, zonas que muy a menudo cuentan con
grandes recursos naturales.
Por lo general son grupos o segmentos de pueblos indígenas mayores
que fueron contactados en el pasado. De acuerdo con los estudios existentes en
la materia, los pueblos indígenas en aislamiento serían descendientes de
grupos que, durante el siglo XIX y principios del XX, fueron diezmados por
sucesivas invasiones de sus tierras, especialmente por buscadores de oro y
productores de caucho. No obstante, entre estos pueblos también quedan
grupos originales que no pertenecen a ningún pueblo contactado y que siguen
viviendo al margen de la población mayoritaria. Para estos pueblos el
aislamiento no ha sido una opción voluntaria sino una estrategia de
supervivencia1.
En la Constitución del Ecuador del 2008 en el Art.- 57 con la absoluta
voluntad de preservar su existencia se establece: “Los territorios de los
pueblos en aislamiento voluntario son de posesión ancestral irreductible e
intangible, y ellos estará vedada todo tipo de actividad extractiva. El Estado
adoptará medidas para garantizar sus vidas, hacer respetar su
autodeterminación y voluntad de permanecer en aislamiento y precautelar la
existencia de sus derechos. La violación de estos derechos constituirá delito de
etnocidio, que será tipificado en la ley”.
El Estado garantizará la aplicación de estos derechos colectivos sin
discriminación alguna, en condiciones de igualdad y equidad entre mujeres y
hombres.
