Cuaderno Pobreza Guatemala 2010

8/3/2019 Cuaderno Pobreza Guatemala 2010

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Cuaderno de Desarrollo Humano2009/2010 - 3

Wilson Romero Alvarado

Estrategias de reduccin

de la pobreza en Guatemala

1985-2009


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Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo5a. avenida 5-55 zona 14, Europlaza, torre IV, nivel 10.Tel 2384-3100

www.undp.org.gt

Edicin: Eva Sazo de Mndez, Ineditasa, con la colaboracin de Mara Luisa de GmezDiagramacin: Roco Acevedo, Estudio PrpuraDiseo de portada: Roco Acevedo, con elementos del INDH 2009/2010Impreso por: ServiprensaNmero de ejemplares: 1,500Guatemala, 2010

La realizacin de este documento fue posible gracias al apoyo financiero de la Agencia de los Estados Uni-dos para el Desarrollo Internacional, USAID; Agencia Espaola para la Cooperacin Internacional para elDesarrollo, Aecid; Agencia Noruega para Cooperacin al Desarrollo, Norad; Agencia Sueca de CooperacinInternacional para el Desarrollo, Asdi.

El contenido aqu expresado es responsabilidad de su autor y el mismo no necesariamente refleja las opinio-nes de las agencias y gobiernos cooperantes.

Se permite la reproduccin parcial o total de este documento, citando la fuente bibliogrfica como corres-ponde. Se estimula el uso de este documento con fines de estudio, investigacin o implementacin de pol-ticas pblicas.

361ROMest

Romero Alvarado, WilsonEstrategias de reduccin de la pobreza en Guatemala 1985-2009

Guatemala. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2010.

59 p. (Cuadernos de Desarrollo Humano; 2009/2010-3).

ISBN 978-9929-8025-4-4

1. Pobreza - Guatemala. 2. Desigualdad - Guatemala.3. Exclusin social. 4. Polticas pblicas.


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Contenido

Presentacin

1. Concepcin y enfoques de la pobreza

2. El crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza

3. Pobreza: polticas pblicas de Guatemala

3.1 Perodo 1986-20003.2 Perodo 2000-20073.3 Perodo 2008-2010: un nuevo perodo?

4. Medicin de la pobreza

4.1 Criterios de medicin4.2 Los principales mtodos de medicin4.3. Indicadores multivariados de pobreza4.4 Los datos y principales resultados

5. Logros, carencias y retos para la reduccin de la pobreza

Referencias bibliogrficas

Siglas y acrnimos

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25

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Presentacin

El enfoque de desarrollo humano ha sido flexible y dinmi-co. El Informe sobre desarrollo humano 2010,La verdaderariqueza de las naciones: caminos al desarrollo humano, cele-bra el vigsimo aniversario del lanzamiento del primer informemundial, con una revisin de los conceptos e instrumentosde medicin del enfoque y un anlisis comparativo de las ten-dencias del desarrollo humano desde los aos 70 del siglo XX.Define desarrollo humano como la expresin de la libertadde las personas para vivir una vida prolongada, saludable ycreativa; perseguir objetivos que ellas mismas consideren va-lorables; y participar activamente en el desarrollo sostenible y

equitativo del planeta que comparten (PNUD 2010). Refina laforma de medir el ndice de desarrollo humano. Muestra quela relacin entre crecimiento econmico y desarrollo humanoes compleja y todava requiere ms estudio. Asimismo planteauna reflexin sobre los roles de agentes estratgicos para el de-sarrollo humano, entre ellos, el Estado a travs de sus polticaspblicas.

El INDH 2009/2010, Guatemala: hacia un Estado para el de-sarrollo humano, analiza el papel que ha jugado el Estado gua-temalteco en la promocin del desarrollo humano durante losltimos 25 aos. Se encuentra organizado en cuatro partes. La

primera est dedicada a los aspectos conceptuales e histricos:el surgimiento del Estado moderno, la formacin del Estadonacional guatemalteco (1821-1985) y las relaciones entre Es-tado y desarrollo humano. La segunda parte est orientada alanlisis de la estructura, la burocracia y la poltica fiscal delEstado, as como a la medicin de la densidad estatal en el terri-torio. La tercera parte enfoca el papel que el Estado ha desem-peado en la prestacin de servicios de salud y de educacin,en la garanta de los derechos a la seguridad y la justicia, en lapromocin de la democracia, en la reduccin de la pobreza yde las desigualdades que afectan a los pueblos indgenas y alas mujeres. Finalmente, en la cuarta se plantea una propuesta

para la transformacin del Estado guatemalteco hacia un Esta-do plural que promueve el desarrollo humano.

Los Cuadernos de Desarrollo Humano son una lnea editorialdedicada a ampliar y profundizar los temas tratados en cadaInforme nacional de desarrollo humano (INDH). Se generancomo subproductos del proceso de elaboracin de un Informe,

ya que son trabajos de consultora que, despus de una revi-

sin tcnica con especialistas, se utilizan como insumos en suredaccin, y, por una serie de caractersticas, son seleccionadospara publicacin en la serie de Cuadernos que acompaan alINDH. Para ello, integrantes del Equipo del Programa INDH

y ODM trabajan en coordinacin con la autora, la edicin, ladiagramacin y la impresin.

En esta oportunidad, Estrategias de reduccin de la pobrezaen Guatemala 1985-2009, tercer nmero de la serie Cuadernosde Desarrollo Humano 2009/2010, ampla el anlisis presenta-do en el INDH 2009/2010 sobre el papel que el Estado guate-

malteco ha desempeado en la reduccin de la pobreza y, ade-ms, expone las formas como este fenmeno ha sido medido.El estudio realizado por el economista Wilson Romero Alvara-do parte del examen de las definiciones de pobreza atendien-do a distinciones por caractersticas materiales, econmicas,sociales, morales y normativas. Luego analiza la relacin entrecrecimiento econmico y reduccin de pobreza, proveyendoejemplos de estrategias implementadas en diferentes pases de

Amrica Latina y mostrando que el crecimiento es insuficientepara disminuirla. Con esta base conceptual, se procede al an-lisis de las polticas de reduccin de pobreza implementadaspor el Estado guatemalteco. Para ello se ensaya una periodi-

zacin de las polticas, estrategias y/o programas, basada en elenfoque prevaleciente de la pobreza y los instrumentos utili-zados para reducirla. Al interior de los perodos, se analiza,entre otros, el contexto internacional y nacional, la relacinentre la poltica social y la poltica econmica, la situacin de lapobreza, as como la institucionalidad creada para disminuirla.

Dada la importancia de la medicin de la pobreza para la im-plementacin de polticas para reducirla, el autor dedica unaseccin de su estudio a este tema. Expone los criterios que sehan usado internacionalmente para medir la pobreza por me-dio de los ingresos y el acceso a una canasta mnima de bienes

y servicios. Luego describe varios mtodos para medir la pobre-za: el de la Lnea de Pobreza (LP), el de las Necesidades BsicasInsatisfechas (NBI), el integrado (MI) de la Lnea de Pobreza ylas NBI, y el multivariado. Para cada uno de ellos, presenta lasdimensiones, las variables y las frmulas, segn corresponda.Contina con la exposicin de indicadores multivariados depobreza, dentro de la cual se destacan esfuerzos instituciona-les realizados en Mxico y Guatemala, entre ellos, el indicador


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de calidad de vida desarrollado por Segeplan y el ndice depobreza segn derechos econmicos, sociales y culturales pro-movido por el Consejo Centroamericano de Procuradores deDerechos Humanos. Cierra la seccin con una presentacindiacrnica de los instrumentos y mtodos que se han usadopara medir la pobreza en Guatemala desde los aos 40 del siglo

XX hasta la actualidad. Por ltimo, el autor hace un balance desu investigacin enfocado en logros, carencias y retos para lareduccin de la pobreza.

Durante la elaboracin del informe de consultora que dio ori-gen a este Cuaderno, se recibieron valiosos aportes de espe-cialistas del INE, PDH, PMA, Segeplan, Sesn, Seprem y otrasinstituciones en el taller de revisin tcnica. Asimismo, el autorcont con el apoyo tcnico de Mara Frausto en la elaboracin

de una de las secciones del Cuaderno. Agradecemos estos apo-yos y el estmulo recibido para que se publicara el trabajo.

Nos complace poner a disposicin del pblico la presente pu-blicacin, la cual constituye un aporte conceptual, metodolgi-co y sustantivo para la comprensin de las polticas y estrategias

de reduccin de la pobreza en Guatemala en los ltimos veinti-cinco aos. Se expone como un valioso documento de consultay debate para instituciones del Estado, universidades y centrosde investigacin, medios de comunicacin, partidos polticos,organizaciones sociales y personas interesadas en acercarse a lapobreza como uno de los mayores desafos del Estado guate-malteco. Se espera que el documento contribuya a un procesode reflexin-accin sobre la necesidad de contar con polticasde largo plazo orientadas a reducir la pobreza y la desigualdad.

Linda Asturias de BarriosCoordinadora del Programa deInformes Nacionales de Desarrollo Humano

y Objetivos de Desarrollo del Milenio


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1. Concepcin y enfoques de la pobreza

El estudio de la pobreza ha cobrado relevancia en el ltimodecenio del siglo pasado, Feres y Mancero (2001a: 7), citan a

Atkinson (1987) quien refiere que [...]fue Booth entre 1892 y1897 el primero en combinar la observacin con un intentosistemtico de medicin de la extensin del problema, ela-borando un mapa de pobreza de Londres. Posteriormente,Rowntree (1901) realiz un estudio para medir la pobreza en

York, y utiliz un estndar de pobreza basado en requerimien-tos nutricionales.

Segn Spicker (2009:291-299), en las ciencias sociales hay porlo menos doce acepciones del trmino pobreza, las que divide

en cuatro grupos:

a) La pobreza como un concepto material, es decir quese es pobre porque se carece de recursos para acce-der a lo que se necesita. Entre estas definiciones es-tn: necesidad, patrn de privaciones, limitacin derecursos.

b) La pobreza como situacin econmica, est asociadaprincipalmente a la falta de ingresos econmicos y seexpresa en: nivel de vida, desigualdad y posicin eco-nmica.

c) La pobreza como condicin social, toma en cuentala clase social, dependencia, carencia de seguridad b-sica, y ausencia de titularidades.

d) La pobreza como un juicio moral, en referencia a quela privacin en tanto constituye una carencia severa esmoralmente inaceptable.

Al hacer un recuento de las definiciones sobre pobreza es im-portante sealar lo planteado por algunos organismos inter-nacionales: La pobreza es un fenmeno multidimensional en

trminos de su definicin, su medicin, sus manifestaciones,causas y soluciones. [...] Los pobres se encuentran en estasituacin porque carecen de los recursos necesarios para sa-tisfacer sus necesidades bsicas de alimentacin, alojamiento,

vestimenta y niveles aceptables de salud y educacin. Pero lospobres tambin son particularmente vulnerables a los efectosde las situaciones adversas (crisis o choques), y tienen escasosrecursos para poder enfrentarlos. Por ltimo, la pobreza asi-mismo se caracteriza por una sensacin de falta de voz y de

poder, en especial respecto de su representacin e interaccin

con las instituciones(Banco Mundial, 2003:2).

En el Informe sobre desarrollo humano para erradicar la po-breza (PNUD, 1997:17), se explica que []en la privacin dela vida que la gente puede vivir se manifiesta la pobreza. Puedeimplicar no slo la falta de los artculos necesarios para el bien-estar material, sino la denegacin de la oportunidad de viviruna vida tolerable. La vida puede abreviarse prematuramente.Puede hacerse difcil, dolorosa o riesgosa. Puede estar privadade conocimientos y comunicacin. Y se le puede robar la digni-dad, la confianza y el respeto por s mismo, as como el respetode los dems. Todos son aspectos de la pobreza que limitan y

afectan la vida de millones de habitantes del mundo actual.

El PNUD agrega que la pobreza se ha definido de diferentesmaneras a lo largo de los aos, pero que desde el enfoque deldesarrollo humano, la pobreza tiene tres perspectivas: la pers-

pectiva del ingreso, que se expresa cuando el ingreso de lapersona es inferior a la lnea de pobreza establecida; la pers-

pectiva de las necesidades bsicas insatisfechas, cuando a lapersona se le priva de los medios materiales para satisfacer en


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la medida mnimamente aceptable las necesidades humanas; ylaperspectiva de capacidades,1en la cual se fundamenta parti-cularmente el criterio de desarrollo humano.

Desde la perspectiva de los derechos humanos, el Comit deDerechos Econmicos, Sociales y Culturales (Desc) en su 25

perodo de sesiones y el Pacto internacional de derechos eco-nmicos, sociales y culturales hacen referencia a que desde laDeclaracin universal de derechos humanos se establece que lapobreza es un problema relacionado con los derechos huma-nos, ya que se hace hincapi en la importancia que los seres hu-manos se vean liberados de la miseria: []la pobreza puededefinirse como una condicin humana que se caracteriza por laprivacin continua o crnica de los recursos, la capacidad, lasopciones, la seguridad y el poder necesarios para disfrutar deun nivel de vida adecuado y de otros derechos civiles, cultura-les, econmicos, polticos y sociales (Naciones Unidas, ComitDESC, 2001:prrafo 1).

Paralelo al esfuerzo conceptual de este fenmeno social seha desarrollado un conjunto de mtodos para su medicin,lo que ha permitido a los organismos internacionales realizarrecomendaciones o establecer programas de asistencia condi-cionados a la implementacin de polticas para reducirla. Enparticular, la posibilidad de contar con informacin cuantifica-ble y mtodos de medicin ha permitido levantar la discusindel tema en el mundo. Se ha reconocido y tomado concien-cia de que la pobreza vista en toda su dimensin humana nopuede ser reducida simplemente a la carencia de ingresos o ala insatisfaccin de una canasta bsica de alimentos considera-

dos socialmente necesarios. Como se reconoce, especialmentedesde la perspectiva del desarrollo humano y de los derechoshumanos, la pobreza es la expresin ms severa de la exclusinal derecho a la salud, la educacin, la participacin poltica ycultural; es la vulnerabilidad ante la injusticia y los desastrespor eventos naturales. Es un drama social que afecta la vidaespiritual y material de las personas, de las familias, de las co-munidades y de las naciones (Consejo Centroamericano deProcuradores de Derechos Humanos, CCPDH, 2008: 32).

Desde una perspectiva nacional, el Instituto de InvestigacionesEconmicas y Sociales IDIES realiz, a mediados de 1993,

un estudio cualitativo de la pobreza con el objetivo de contri-buir a que las polticas pblicas tengan como finalidad resolverla situacin de la pobreza [...]con base en la percepcin queellos [los pobres] tienen de lo que es ser pobre y la forma decombatir la pobreza (von Hoegen y Palma, 1999: iv). La inves-

tigacin se llev a cabo en las regionesMam Norte,Kiche, Ka-qchikel, Tzutuhil, Poqomam Oriental, Chorti, Ladino Orien-tal y Metropolitana de la ciudad de Guatemala.

Segn los autores la pobreza es definida como:

No tener dinero para comer No tener lote ni vivienda propia Tener que pedir limosna No tener tierra ni comida suficiente para todos; estar

enfermos del alma y del cuerpo por el sufrimiento(von Hoegen y Palma, 1999:30-34).

El estudio concluye que: La necesidad absolutamente priori-taria de los pobres es comer, la que ellos pueden satisfacer coningresos de dos fuentes socialmente legtimas: las actividadesagrcolas, silvcolas y pecuarias de subsistencia, y los ingresospor trabajos remunerados (von Hoegen y Palma, 1999:30).

A pesar de los importantes aportes y avances, hay serias crticashacia la conceptualizacin de la pobreza y las polticas que deella se derivan. Tomarlas en cuenta puede ayudar a explicar losexiguos resultados que en Amrica Latina, y en particular enCentro Amrica y Guatemala, han tenido las polticas sobre lareduccin de la pobreza.

Una de las principales observaciones es el carcter descriptivodel abordaje de la problemtica de la pobreza; lo cual se puedepercibir cuando los estudios y evaluaciones se centran en losresultados y no en los procesos. Esa concepcin da cuenta de

la magnitud y profundidad de la pobreza, pero no explica suscausas y los mecanismos de su reproduccin. En otras pala-bras, excepto algunos esfuerzos desde los enfoques del desa-rrollo y de los derechos humanos, las mediciones de la pobrezacarecen de una fundamentacin terica.

El principal esfuerzo metodolgico gira en torno a las personaso los hogares, pero por muy sofisticada que sea la contabilidadde la pobreza, el resultado es un agregado de unidades parti-culares independientes entre s, por lo tanto no se considerano se soslayan las relaciones de poder que se establecen comoderivado de la posesin de diferentes calidades y cantidades

de activos, y cmo a partir de ello se generan mecanismos deempobrecimiento y enriquecimiento.

La identificacin de los perpetradores [es decir los mecanis-mos de empobrecimiento] es crucial dado que traicionan las

1 El concepto de capacidad centra la atencin en los funcionamientos que una persona puede o no lograr, dadas las oportunidades que tenga. Los funcionamientosse refieren a las diversas cosas valiosas que una persona puede hacer o ser, como vivir mucho tiempo, en condiciones de salud, de buena nutricin, relacionndosebien con otros de la comunidad, etc. (PNUD, 1997:18).


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causas generales de la pobreza e identifican actores concretosinvolucrados en la produccin de la pobreza. Bajo esta pers-pectiva, no es suficiente escribir en un programa contra la po-breza que se debe luchar contra la malnutricin o condicionesinsalubres en los lugares de trabajo (Oyen, 2004:9). Esta re-flexin podra ser parte de la explicacin de por qu es posible

avanzar en mejorar los ndices de salud y de escolaridad, perono reducir la pobreza.

En esa misma direccin, una de las observaciones que se hacedesde el enfoque de derechos humanos es que en los mtodos

y concepciones tradicionales de la pobreza, el pobre es un ob-jeto identificado a partir de una norma o medida externa; porlo tanto no es un sujeto que construya su propia historia. Parala Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas paralos Derechos Humanos (Oacnudh) el enfoque de los derechoshumanos otorga poder a los pobres, ya que les permite ampliarsu libertad de opcin y accin y les otorga derechos que impo-

nen obligaciones jurdicas a los Estados (CCPDH, 2008: 42).

Prez Sinz y Mora Salas (2007: 19) consideran que el modelode investigacin cuantitativa predominante es posible porquelos pobres no existen como grupo social, y al ser un agregadoestadstico con raras excepciones son protagonistas de movi-lizaciones o luchas sociales. Su construccin como actoressociales supone la construccin de una identidad y de intere-ses compartidos. La pobreza, como tal, rara vez constituye esereferente. Adems, sealan que los estudios de la pobreza se

ven confrontados con la necesidad de establecer una frontera

que permita identificar y clasificar a los pobres y distinguirlosde los no pobres y, por lo tanto, para definir estos estndaresmnimos, los analistas suelen adoptar enfoques normativos. Esdecir, se fi ja un conjunto de condiciones de vida bsica queconstituyen el piso que debe alcanzarse en una sociedad parasatisfacer las necesidades esenciales: disponer de los recursos

que permiten la integracin social o acceder a un nivel de de-sarrollo humano a partir del cual el individuo puede desenvol- verse sin restricciones forzadas en su entorno social (PrezSinz y Mora Salas, 2007: 17).

Cules son las implicaciones de definir la pobreza como unconcepto normativo?

Se est reconociendo que carece de una perspecti-va relacional. Es decir, los estudios sobre pobreza noestn preocupados por analizar los patrones de dis-tribucin de los recursos existentes en una sociedad,

ni las pautas de poder en que se sustentan, sino que,bsicamente, estn interesados en identificar aquellosgrupos de poblacin que no logran alcanzar un um-bral de bienestar (Boltvinik, 1999, citado por PrezSinz y Mora Salas, 2007: 21).

No tiene sentido diferenciar los hogares pobres en-tre los indigentes y no indigentes. Esta distincin notiene sustrato terico riguroso y resulta socialmenteinsostenible (Prez Sinz y Mora Salas 2007: 21).


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2. El crecimiento econmico y la reduccin

de la pobreza

Parece obvio o redundante decir que los objetivos de las po-lticas y estrategias de reduccin de la pobreza son reducir lapobreza, sin embargo a la par subyacen otros objetivos quepueden ser complementarios o subordinar a ese objetivo cen-tral. Ello se hace evidente cuando se analizan los instrumentoso programas diseados para implementar la poltica.

En la tabla 1 se enumeran los objetivos e instrumentos de pol-ticas de reduccin de la pobreza de 13 pases de Amrica Latina,

incluyendo Guatemala. Se aprecia que, dentro de los objetivos,algunos pases explicitan objetivos paralelos o vinculan directa-mente el medio para el logro del objetivo. Honduras, por ejem-plo, declara como finalidad reducir la pobreza sobre la base deun crecimiento econmico; algo similar hace Repblica Domini-cana al plantearse el crecimiento econmico y el empleo comoobjetivos; para Guatemala es prioridad elevar la productividaden el rea rural; y Per agrega el incremento del empleo y de lasremuneraciones, al objetivo de reducir la pobreza.


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Al analizar los instrumentos de la tabla 1, se revela que laorientacin de las estrategias de reduccin de la pobreza en

Amrica Latina es hacia el crecimiento econmico, ya sea enforma directa para, a partir de ste, reducir la pobreza, o veren la reduccin de la pobreza un instrumento para el objetivodel crecimiento. En el primer caso, Bolivia, Honduras, Nica-

ragua, Guyana, Repblica Dominicana, Guatemala y Paraguayexplcitamente hacen referencia al crecimiento econmico y elempleo. La lgica es simple y convincente: si hay crecimientoentonces hay reduccin de la pobreza. Es un paradigma conque se inician las estrategias de reduccin de la pobreza en losaos 90 y que ante evidencias en contrario se ha matizado conla expresin de que el crecimiento es una condicin necesaria,pero no suficiente.

En el segundo caso, la disminucin de la pobreza como mediopara lograr el crecimiento, el fin ltimo de la poltica pblica si-gue siendo la creacin del valor agregado (crecimiento del PIB)

donde el ser humano es un objeto como cualquier otro factorproductivo que crea valores econmicos; por lo tanto, como

factor de la produccin de mercancas (bienes y servicios) inte-resa su productividad. En ese sentido, el ser humano pasa a serun bien que conforma el conjunto del capital necesario para laproduccin: el capital fsico y el capital humano.2 Esta concep-cin que se expresa en el objetivo o instrumento de inversinen capital humano est presente, explcita o implcitamente

en estrategias de pases como Honduras, Nicaragua, Guyana yGuatemala, entre otros.

Tanto en la primera como en la segunda forma de abordar lapobreza el objetivo final es el crecimiento econmico, que lo-grar o conllevar el bienestar o la reduccin de la pobreza, talcomo se ve en la figura 2.

Sin embargo, las evidencias empricas derivadas de la experien-cia de dos dcadas de estrategias y programas de reduccin dela pobreza no son claras sobre los eslabonamientos entre creci-miento y pobreza. Ms bien la tesis sustentada en el presente

trabajo es, por un lado, la especificidad del crecimiento econ-mico, y por otro, de la pobreza. Aunque se pueden establecer

2 En la teora econmica dominante el ser humano, como capital humano se expresa mediante la funcin Q = f(K, L), donde Q es el nivel de produccin,variacin % de la produccin o incremento; K hace referencia al capital fsico (maquinaria, instalaciones, etc.) y L al capital trabajo, que en esencia es la fuerza de trabajoo conjunto de cualidades fsicas e intelectuales del trabajador.


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relaciones que de hecho existen por ser fenmenos sociales,su naturaleza requiere de tratamientos especficos consideran-do su carcter multicausal y por ende las interrelaciones quehistricamente se han ido conformando segn los patrones deacumulacin y desarrollo de cada pas.

El crecimiento econmico no garantiza el bienestar ni la reduc-

cin de la pobreza, hay un grado de autonoma entre ambasesferas y, por lo tanto, la tesis de que el crecimiento es unacondicin, pero que no suficiente, es vlida siempre y cuandose presupueste que habr redistribucin del producto socialo del ingreso nacional. Por ello entre crecimiento y pobrezapueden existir mltiples posibilidades que se multiplican si seconsidera que el crecimiento no se da por igual para todos lossectores de la economa. Es bien conocida la menor tasa decrecimiento del sector agrcola frente a otros sectores como elde minera y canteras, electricidad y agua, y transportes.

En la figura 3 (a) se ilustra, primero, la senda de la teora delderrame, en donde el crecimiento beneficia a toda la pobla-cin y se reduce la pobreza. El supuesto es un crecimiento delingreso directamente proporcional al nivel de su ingreso al aoanterior. En este caso, la lnea continua es el ingreso de cadapersona en el ao n, un ao despus (ao n+t, curva pun-teada) la economa creci un porcentaje x (por ejemplo, 5%).Es razonable suponer que si los ingresos de cada persona au-mentan en la misma proporcin, el ingreso absoluto de los nopobres ser mayor al de los pobres, tal como se observa en lagrfica. Un crecimiento pro-pobre, dada una tasa global de cre-cimiento, implicara que la tasa de ingresos de los pobres fueramayor a la tasa de crecimiento de los no pobres (crecimientosdiferenciados). En una economa capitalista eso significa que

el ritmo de crecimiento de los salarios tendra que ser mayoral ritmo de crecimiento de las ganancias. Ya sea un crecimiento

proporcional o pro pobre la lnea punteada de la grfica 3 (a) sedesplaza hacia la izquierda lo que dara origen a una reduccinde la pobreza.

Con sus variantes, en esa direccin se puede mencionar la es-

trategia seguida en Brasil al hacer explcitos los factores estruc-turales, Venezuela que coloc como parte de sus instrumentosla redistribucin de activos o Per que pone el nfasis en eldesarrollo de capacidades humanas y respeto de los derechos,como se mostr en la tabla 1.

En la figura 3 (b) se grafica la hiptesis que explicara por qudespus de muchos aos de crecimiento econmico los altosporcentajes de pobreza se mantienen (lo que significa unaumento en trminos absolutos de la pobreza). En efecto, sepuede dar el caso que la economa tenga un crecimiento prorico, es decir, que las ganancias y los ingresos altos crecen ms

aceleradamente que el ingreso de las personas pobres. En esteescenario es probable una leve reduccin de la pobreza conampliacin de la desigualdad. Es el caso de Guatemala con unareduccin de la pobreza del 5% en el perodo del 2000 al 2006.Un segundo escenario es un crecimiento de las ganancias y delos altos salarios, dejando constante la pobreza, semejante ala situacin de extrema pobreza en el pas que se ha manteni-do entre el 15.7 y 15.2, segn las dos ltimas mediciones (En-covi 2002 y 2006 ). Yfinalmente, un crecimiento inequitativoen el que la economa en su conjunto tiene un crecimientopero aumenta la pobreza y la desigualdad. Esta es probable-mente la situacin del Nor-Oriente del pas donde la extremapobreza aument en 11 puntos porcentuales.

Figura 3 Crecimiento y pobreza

(a) Crecimiento al ingreso de las personas (b) Crecimiento sesgado hacia los no pobres

Ingreso ao n

Ingreso ao n+t

% pobres ao n

% pobres ao n+t

Lnea de pobreza

1 25 40 75

Porcentaje de personas

Ingreso

porpersona,porao

25

88

200

400

600

800 Ingreso ao n

Ingreso ao n+t

% pobres ao n

y ao n+t

Lnea de pobreza

1 25 40 75

Porcentaje de personas

Ingreso

porpersona,porao

25

88

200

400

600

800

Fuente: elaboracin propia


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La historia de Guatemala no se aleja de la experiencia latino-americana en donde la poltica social y en particular la polticade reduccin de la pobreza, ha respondido a ciertas modas oprogramas de organismos internacionales como lo fueron losfondos de inversin social (FIS) o las transferencias monetariascondicionadas (TMC) que hoy se implementan en varios pasesde Amrica Latina.

Las polticas, estrategias o programas, en el perodo de anlisis,han seguido un proceso de rupturas y a la vez de continui-

dad. Por un lado, cada gobierno ha implementado su propiapoltica, lo que ha implicado dejar de lado la experiencia y re-cursos humanos formados en el gobierno previo. Por otro, lapersistencia de un enfoque que subordina la poltica social a lapoltica econmica confiando en el crecimiento econmico oel mercado para la reduccin de la pobreza. Esta dualidad decambio y continuidad se puede ver en forma sucinta en la tabla2; y ms adelante se ensaya con una periodizacin de la polticaque toma en cuenta el enfoque prevaleciente y los instrumen-tos empleados.

3. Pobreza: polticas pblicas de Guatemala

Tabla 2


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3.1 Perodo 1986-2000

Durante la primera fase (1986-1990), la preocupacin centralfue el subdesarrollo, cuyas manifestaciones centrales eran ladesigualdad y/o la pobreza. En los distintos programas pbli-cos, el objetivo estratgico fue el crecimiento econmico y la

poltica social subordinada o derivada de la poltica econmica.Los programas de reduccin de la pobreza formaron parte dela poltica social. La condicin de pobreza estaba determina-da por la exclusin y la ubicacin de las personas en el poloinferior de la desigualdad requera la atencin a sus necesida-des bsicas ms importantes. Por lo tanto, el problema centralque se trat de combatir no fue la pobreza, sino la desigualdad

y la exclusin social mediante la generacin de empleo ylaatencin a las necesidades bsicas de la poblacin ms ne-

cesitada, como mecanismo para buscar el equilibrio entre losdiferentes grupos de la sociedad (Gobierno de la Repblica deGuatemala, 1986:1; el destacado es nuestro).

En el Programa de Reordenamiento Econmico y Social decorto plazo (PRES, 1986), sobresale la idea de una sociedaddesigual, de grupos sociales que participan de manera diferen-ciada de los beneficios del desarrollo o que son excluidos deste. El PRES reconoca que la sociedad guatemalteca estabadividida [] en dos grupos: los que tienen y los que no tie-nen oportunidades (Gobierno de la Repblica de Guatemala,1986: 2). Se consideraba, adems, que la exclusin era uno delos principales obstculos para el desarrollo; y se manifestabaen la desigual tenencia de los recursos productivos, desigualdistribucin y redistribucin de los ingresos (derivado de res-

tricciones a la organizacin sindical y social), desigual acceso aoportunidades. Dentro de esta visin el empleo se constituyeen el principal objetivo de la poltica econmica y social. Y lainclusin se aborda como una prioridad social por las impli-caciones que tiene en el afn de buscar un equilibrio entre losdistintos grupos de la sociedad (Gobierno de la Repblica deGuatemala, 1986: 1).

Se plante romper la tradicional separacin entre los progra-mas sociales y los econmicos, considerando que el punto deequilibrio entre las polticas sociales y las econmicas era lageneracin de empleo; el cual tambin deba ser el indicador

de los avances del proceso de reordenamiento nacional. Paraello se propona que el Estado orientase gran parte del gastopblico a la generacin de empleo emergente, pues ste incre-mentara la capacidad de consumo estimulando la creacin deempleo en el sector productivo, lo que se vera reforzado porun estmulo a las exportaciones (Gobierno de la Repblica deGuatemala, 1986: 6).

Al iniciar la dcada de los 90, la concepcin de la pobreza novara sustancialmente, pues es vista como necesidades bsicasinsatisfechas; por lo que las polticas de reduccin de la po-breza estaban tambin destinadas a la generacin de empleo,inversin en capital humano y en transferencias a los sectoresde extrema vulnerabilidad (Gobierno de la Repblica de Gua-

temala, 1991:39).

Sin embargo, se da un giro en el sentido de que ya no es el Es-tado el que debe generar empleo, sino mantener la estabilidadmacroeconmica para que la iniciativa privada pueda crearlo yabsorber la mano de obra desempleada. Adems, se empiezaa tratar de manera explcita dentro del programa de gobier-no, el tema de la apertura comercial y la liberalizacin de laeconoma, as como las primeras medidas de ajuste estructuralque implicaban la necesaria reduccin del Estado. No es deextraar entonces que el programa econmico y social estu-

viese estructurado en tres partes: la primera corresponde al

campo macro econmico y el comportamiento de sus variablesimportantes; la segunda, a la estrategia social; y la tercera, a lasestrategias econmicas sectoriales.

Se dispuso de los resultados de la Encuesta nacional socio-demogrfica (ENS), que se llev a cabo en 1989, y que alertsobre los altos ndices de pobreza. Segn este estudio la po-breza general alcanzaba un 75% de la poblacin total, aunquede acuerdo con reestimaciones del Banco Mundial, con finescomparativos con laEncuesta nacional de condiciones de vida del ao 2000 (Encovi, 2000), la pobreza medida por medio dela lnea de consumo fue del 62% (Banco Mundial, 2003: 39).

La evidencia emprica sirvi para incluir entre los objetivos dela poltica social la reduccin de la pobreza, la cual formabaparte de las polticas de: 1) Empleo y salario; 2) Educacin; 3)Salud; 4) Seguridad alimentaria y nutricin; 5) Previsin social;

y 6) Vivienda.

Las polticas encaminadas a reducir la pobreza se centraron enla generacin de empleo productivo, en el aumento de la in-

versin en capital humano y en transferencias a los sectoresde extrema vulnerabilidad. Esto se lograra mediante polticasmacro econmicas destinadas a mantener las condiciones de

estabilidad, liberalizacin de mercados, incentivos apropiados y arreglos institucionales de apoyo. Del lado de las polticassociales los logros se alcanzaran garantizando el mejoramientode aspectos como educacin, nutricin, salud y capacitacin(Gobierno de la Repblica de Guatemala, 1991:39).

Los objetivos sociales definidos en la poltica social fueron: 1)reducir la pobreza extrema, 2) desarrollar la capacidad produc-


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tiva de la poblacin en extrema pobreza, 3) mejorar y capacitarlos recursos humanos, 4) ampliar la cobertura y mejorar losservicios de salud, y 5) reasignar recursos hacia los sectoressociales, salud y educacin (Gobierno de la Repblica de Gua-temala, 1991:39-40).

Para cumplir con tales propsitos, se cre el Fondo Nacionalpara la Paz (Fonapaz) con el objeto de financiar programas yproyectos de atencin a la poblacin desarraigada y a otros sec-tores afectados por el conflicto armado; y se impulsa la cons-titucin de un fondo de inversin social que se denominaraFondo de Emergencia Solidaria Social (FESS) a travs del cualse realizara inversin productiva a favor de los sectores mspobres (Gobierno de la Repblica de Guatemala, 1991:40-41).

Tambin se propuso la descentralizacin y la desconcentracinde los servicios de salud y educacin, que contaran con nuevasformas de administracin y fomentar la actividad comunitaria

como instancia de orientacin y supervisin (Gobierno de laRepblica de Guatemala, 1991:41).

Los principales instrumentos de la poltica social fueron:1. El empleo y salario.2. Educacin.3. Salud.4. Seguridad alimentaria y nutricin.5. Previsin social.6. Vivienda.

Sin embargo, el objetivo central de la poltica pblica sigui

la lnea del programa de ajuste estructural, la estabilizacin yreactivacin econmica, con el fin de crear condiciones para elcrecimiento econmico el cual se traducira en generacin defuentes de empleo y con ello la recuperacin del poder adqui-sitivo de la poblacin de menores ingresos.

El 15 de junio de 1994 en Pars, Francia, se present el Pro-grama Prioritario de Inversin Social para el Combate a la

Pobreza y la Consolidacin de la Democracia. El documentocontiene una descripcin de la situacin de la pobreza para elao 1989. Implcitamente, el concepto de pobreza que se utili-za en ese documento es el de necesidad; que hace referencia a

la carencia de bienes materiales (Spicker, 2009:302). Adems,consideraba como factores determinantes de la pobreza el bajonivel educativo, las altas tasas de mortalidad infantil y la desnu-tricin; la cual tiene como causa la ingesta insuficiente, dficit

en agua potable y saneamiento ambiental y dficit habitacional(Segeplan, 1994:1-2).

Coincidiendo con esfuerzos previos, en dicho programa se atri-buyen los altos ndices de pobreza a tres factores bsicos: 1) larecesin econmica y la alta inflacin de la dcada de los 80,

que condujeron a un deterioro de los salarios reales y aumentodel desempleo y subempleo; 2) la crisis econmica y la bajacarga tributaria con el consiguiente deterioro del nivel, calidad

y equidad del gasto pblico, y su impacto en el gasto social; y 3)la ineficiencia institucional prevaleciente en el sector pblico(Segeplan, 1994: 3-4).

La poltica de combate a la pobreza se fundament en:

Los criterios de subsidiariedad, solidaridad comunitaria,corresponsabilidad y autoayuda, focalizada y cercana alas necesidades sentidas de la poblacin. Entes centrales

de este nuevo camino en el combate a la pobreza son lascomunidades y sus formas de autoayuda, institucionesintermediarias y gobiernos locales [...] Las polticas decombate a la pobreza estn orientadas, en el corto plazo,a aliviar las manifestaciones ms agudas de sta, as comoa mejorar los indicadores sociales bsicos[...] (Segeplan,1994:4).

Los sectores priorizados para la reduccin de la pobreza fue-ron: educacin preprimaria y primaria; la inversin; el forta-lecimiento institucional con programas como el Programa Na-cional de Autogestin para el Desarrollo Educativo (Pronade),

Fondo de Inversin Social (FIS) y Fondo Nacional para la Paz(Fonapaz), entre otros.

Durante el perodo 1996-2000, a pesar de que losAcuerdos depazprivilegian el papel del Estado y la participacin ciudadanaen la definicin y ejecucin de las polticas pblicas, adquie-re carcter de poltica de Estado el declogo del Consenso de

Washington.3Al poner al centro el papel del mercado se da unaruptura total con el enfoque de la desigualdad entre grupossociales, aunque ocasionalmente se reconoce en el discurso ladesigualdad como uno de los factores desencadenantes de lapobreza.

En 1996, se presenta un esquema de accin integral socioeco-nmico que establece tres ejes denominados compromisos: elpoltico, el social y el econmico. En el primero se conside-

3 Williamson (1990: 7-16) identific las siguientes polticas: 1) reducir el dficit fiscal; 2) priorizar el gasto pblico; 3) reforma fiscal; 4) liberar las tasas de interspara que sean fijadas por el mercado; 5) de igual manera el tipo de cambio ya sea determinado por las fuerzas del mercado o un nivel consistente con los objetivosmacroeconmicos; 6) liberalizacin del mercado exterior; 7) promocin de la inversin extrajera; 8) promocin de la competencia mediante la desregulacin; 9) laprivatizacin, y 10) los derechos de propiedad.


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ran temas relacionadas con la construccin de la paz, la de-mocracia, y el Estado de derecho, entre otros; en lo social, eldesarrollo humano integral, educacin, cultura, trabajo, salud,proteccin del medio ambiente y el concepto de un pas depropietarios; en lo econmico, la inversin productiva, reglasclaras y estables, inversin, infraestructura, desarrollo local y

derechos del consumidor, competencia y competitividad (Se-geplan, 1996: 13). Y, aunque no aparece en forma explcitacomo parte de los compromisos, la pobreza se aborda comouno de los elementos de lo que el programa denomina Com-

promiso Social con el Desarrollo Integral. Se considera quelas personas que viven en pobreza y pobreza extrema se carac-terizan por un bajo nivel de escolaridad y educacin, as comouna precaria situacin de salud(Segeplan, 1996: 47).

En sentido estricto no hay una explicacin de las causas o fac-tores que determinan la pobreza en Guatemala, sino ms biense enumeran hechos que agravan o son trasmisores de la po-

breza:

1. la recesin econmica y la inflacin ya que provoca-ron un deterioro del ingresoper cpita y el aumentodel desempleo y subempleo;

2. la crisis econmica y la baja carga tributaria que in-cidieron en la calidad y la equidad del gasto pblicosocial;

3. la ineficiencia institucional del sector pblico ex-presada en la alta centralizacin administrativa, susdificultades para adecuarse a las necesidades de lascomunidades, entre otros.

Por aparte, se seala la distribucin desigual del ingreso y lariqueza como una de las principales causas que explican losaltos niveles de pobreza y pobreza extrema (Segeplan, 1996:49 y 50).

A partir de esta descripcin se define que:

La poltica gubernamental de combate a la pobreza sebasar en los criterios de subsidiariedad, solidaridadcomunitaria, corresponsabilidad y autoayuda, focaliza-cin y cercana a las necesidades sentidas de la pobla-

cin. Entes centrales de este nuevo camino en el com-bate a la pobreza son las comunidades y sus formas deautoayuda, instituciones intermediarias, organizacio-nes no gubernamentales, gobiernos departamentales

y locales 4(Segeplan, 1996: 52).

La poltica, en trminos operativos define tres lneas estrat-gicas de accin: Primero, un programa de emergencia que sefocaliza en grupos metas y regiones prioritarias. El principalinstrumento son los Fondos Sociales como mecanismos de in-termediacin financiera (FIS, Fonapaz,5 Fodigua,6 Fonatierra,7

Foguavi , entre otros). Segundo, el impulso de reformas ins-

titucionales en los sectores de mayor impacto en el combate ala pobreza con el fin de mejorar la capacidad de ejecucin. Seincluye la descentralizacin administrativa y el fortalecimientode los gobiernos locales y departamentales. La tercera lnea deaccin estratgica es el reordenamiento de las polticas secto-riales, el mejoramiento de la eficiencia del gasto pblico y sureorientacin hacia las prioridades del combate a la pobreza:educacin, salud, agua potable, saneamiento ambiental, solu-ciones habitacionales y desarrollo rural (Segeplan, 1996: 53).

3.2 Perodo 2000-2007

A principios de los 2000, se dio un entorno internacional favo-rable para el impulso de polticas de reduccin de la pobreza.Producto de la crisis de la deuda externa en Amrica Latina enlos aos 90 el Banco Mundial y el Fondo Monetario Interna-cional reforzaron la iniciativa para los Pases Pobres AltamenteEndeudados (PPAE); en el mismo ao, las Naciones Unidasaprobaron los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), enlos que se fij la meta de reducir la extrema pobreza en un 50%para el ao 2015 tomando como ao base la extrema pobrezade 1990. Y aunque Guatemala no era un pas altamente endeu-dado segn los indicadores internacionales, impuls la Estra-tegia de Reduccin de la Pobreza dentro de los lineamientos y

asesora del Banco Mundial.

Esto fue posible porque al final de la dcada de los 90 se po-dan constatar los resultados econmicos y sociales derivadosde la aplicacin de las polticas neoliberales en Amrica Latina yfue creciendo la preocupacin por la persistencia o incrementode la pobreza y la desigualdad. A pesar de ello, la explicacinde las causas por las cuales se reproduca o ampliaba la pobre-za y la marginacin se dio fundamentalmente desde la perspec-tiva del pensamiento dominante que defina al mercado comoinstrumento regulador del funcionamiento de la sociedad. Porun lado se insisti en la consideracin de que en lo social elresultado del modelo de desarrollo era una constatacin dela aplicacin parcial o insuficiente de las reformas de primerageneracin que tuvieron como fin reducir el papel del Estadopara fortalecer la economa de mercado y que era necesario

4 Como se puede apreciar, el contenido de este prrafo es muy similar al elaborado por el gobierno anterior.5 Fondo de Desarrollo Indgena Guatemalteco.6 Fondo Nacional de Tierra.7 Fondo Guatemalteco para la Vivienda.


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profundizar stas y aplicar reformas para la formacin de ca-pital humano.

Es decir, que la pobreza se vea como un fenmeno ajeno a laspolticas neoliberales y ms bien subyaca la tesis de la desigual-dad como necesaria para el crecimiento: en la curva de Kuz-

nets significa que dado cierto nivel de recursos la desigualdadpermite que el sector de altos ingresos genere excedentes quese pueden destinar al ahorro e inversin. En un proceso cons-tante de acumulacin, la creciente inversin demanda mayoresrecursos y con ello presin hacia una mayor desigualdad peroen forma decreciente a tal punto que el incremento del empleo

y los ingresos revierten la curvas de la desigualdad y la pobreza(Brenner, et l., 1991); otros han postulado la misma idea deuna manera ms simple: para que el PIB alcance a los pobresel pastel tiene que ser ms grande. Y, mientras el crecimientollegaba tambin a los pobres se haca necesario acompaar lasmedidas de segunda generacin con medidas que mitigaran el

drama de la pobreza.

Sin embargo muchos pases con altos ndices de pobreza en-frentaban el problema de la deuda externa que se vena arras-trando desde los aos 80, y el pago de su servicio compro-meta seriamente la inversin para el desarrollo e implicabariesgos de insolvencia.8 Frente a este hecho el Banco Mundial

y el Fondo Monetario Internacional con el objetivo de reducirel endeudamiento externo de estos pases, lanzan la iniciativapara los Pases Pobres Altamente Endeudados (PPAE) que fueconocida por sus siglas en ingls como HIPC.9 La iniciativa fuereformulada y reforzada en 1999, para permitir que otros pa-

ses se pudieran beneficiar de un mayor volumen de alivio de ladeuda. Tambin se fortaleci el vnculo entre el alivio de la deu-da y el diseo de estrategias para la reduccin de la pobreza,10que deba elaborar cada pas que fuera parte de la iniciativa.

Como ya se mencion, en septiembre del 2000, las NacionesUnidas en Asamblea General 55/2 aprueban losODM que esta-blecen la meta de reducir a la mitad el porcentaje de pobrezaextrema para el ao 2015. Para fines de medicin, se consideraen esta situacin a las personas cuyos ingresos son inferioresa un dlar por da. Vinculado a los Objetivos del Milenio, enmarzo del 2002, se realiz la Conferencia Internacional sobre

la Financiacin para el Desarrollo (Consenso de Monterrey) enla que expresamente se plante que:

Nuestra meta es erradicar la pobreza, lograr un crecimien-to econmicosostenido y promover un desarrollo sosteni-ble al tiempo que avanzamos hacia un sistema econmicomundial basado en la equidad y que incluya a todos. [Alo cual se agrega] La movilizacin de recursos financie-ros, el aprovechamiento de esos recursos y el logro a nivel

nacional e internacional de las condiciones econmicasnecesarias para alcanzar las metas de desarrollo conveni-das internacionalmente, en particular las consignadas enla Declaracin del Milenio, de eliminar la pobreza, mejorarlas condiciones sociales, y los niveles de vida y protegerel medio ambiente[...] (Naciones Unidas, Informe de laConferencia Internacional sobre la Financiacin para elDesarrollo, marzo 2002:2).

Como parte de esta tendencia impulsada por los organismos in-ternacionales, Guatemala, sin ser un pas que calificara dentrode la iniciativa HIPC por su relativa baja deuda externa, disea

su programa de Estrategia de Reduccin de la Pobreza (ERP),lo cual constituy un quiebre en la poltica social en lo metodo-lgico y conceptual. Tres estudios fueron decisivos para elevarla importancia del tema de la pobreza:El drama de la pobrezaen Guatemala: sus rasgos y efectos sobre la sociedad, versinpreliminar para su discusin (Segeplan, 2001); Mapas de po-breza de Guatemala, un auxiliar para entender elflagelo de

la pobreza en el pas (Segeplan, INE, IDIES, agosto, 2001); yEstrategia de reduccin de la pobreza: el camino de la paz(Gobierno de la Repblica de Guatemala, noviembre 2001).

En el primer texto se defini la pobreza como:

Es una situacin en la cual se carece de recursos para satis-facer las necesidades ms bsicas, generalmente materialespero tambin sociales, culturales e, incluso, polticas.

Como dice el Informe sobre desarrollo humano 2000:la pobreza es ms amplia que la falta de ingresos [...] esuna privacin en muchas dimensiones. Si el ingreso noes la suma total de la vida humana, la falta de ingreso nopuede ser la suma total de la privacin humana (PNUD,2000:73).

La pobreza debe ser asociada, en consecuencia, a una limi-tacin real para acceder al desarrollo humano, entendidoste como una ampliacin de las capacidades importantes

8 En la segunda mitad de la dcada de los 80, por iniciativa de Fidel Castro, se haba generado el debate sobre la imposibilidad de pagar la deuda externa. Como parte delamplio debate entre deuda, crecimiento y desarrollo ver Miguel S. Wionczek La crisis de la deuda externa en Amrica Latina Tomo I y II, y Stephany Griffith-Jones, DeudaExterna, renegociacin y ajuste en la Amrica La tina, de la serie Lecturas, de la editorial Fondo de Cultura Econmica.

9 Heavily Indebted Poor Countries (HIPC)10 Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative and Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI)Status of Implementation. http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/

TOPICS/EXTDEBTDEPT/0,,contentMDK:22326067~menuPK:64166739~pagePK:64166689~piPK:64166646~theSitePK:469043~isCURL:Y,00.html, Fecha de consulta,marzo 2010.


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11 En el captulo 3 se aborda la metodologa empleada en Guatemala para la estimacin de la pobreza.

para todos, capacidades tan bsicas cuya ausencia impideotras opciones (PNUD, 2000: 73). Bajo esta ptica, ser po-bre implica limitaciones:

a) Para vivir una vida larga, saludable y creativa.b) Para mantenerse informados.

c) Para tener un nivel de vida decoroso.d) A la dignidad, al respeto por uno mismo y por losdems.

Adems, aunque no pretenda ser una poltica o estrategia dereduccin de la pobreza, sealaba que:

El objetivo ltimo de este informe es llamar la atencinsobre las graves implicaciones que tiene para el pas queel Estado de Guatemala no cumpla plenamente el man-dato constitucional que define su razn de ser: la protec-cin de la persona y la familia y que adems no realice a

cabalidad sus deberes primordiales de garantizar a sushabitantes la vida, la libertad, la justicia, la seguridad,la paz y, sobre todo, el desarrollo integral (Segeplan,2001:10).

Dentro de ese objetivo y con informacin generada por la En-cuesta nacional de ingresos y gastos familiares (Enig fam)1998 y 1999, se estim la pobreza general en un 56.7% y la

extrema pobreza en 27.8% con base en la lnea internacionalde US$2.00 y US$1.00 para la pobreza general y extrema, res-pectivamente.

De igual manera, en losMapas de pobreza de Guatemala: unauxiliar para entender elflagelo de la pobreza en el pas (Se-

geplan, INE, IDIES, agosto 2001) se plantea como un esfuerzoinicial sobre el conocimiento y combate a la pobreza. Textual-mente se expresa que el documento:

[]busca brindar informacin sobre esta importante he-rramienta y servir de gua a quienes pudieran llegar a uti-lizarla. Explica en qu consiste, quines se benefician consu uso y cmo puede sacarse provecho de sta (Segeplan,INE, IDIES, agosto 2001: 8).

Utilizando como fuente de informacin el X Censo de pobla-cin y V de habitacin de 1994 y la Enig fam, 1998-1999, se

estim la pobreza por municipio.11

Los resultados a nivel na-cional fueron levemente menores a los estimados utilizandosolamente los datos de Enig fam: 54.33% de pobreza general

y 22.77% de extrema pobreza. Tambin se confirm que lapobreza es mayoritaria en el rea rural y entre la poblacinindgena.


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Sobre la base del diagnstico realizado con la informacinproporcionada por el Censo de 1994 y particularmente con

Enig fam, en septiembre del 2001, el gobierno lanz pblica-mente la Estrategia de reduccin de la pobreza: un camino

para la paz(Gobierno de la Repblica de Guatemala, noviem-bre de 2001). El propsito de la estrategia se recoge en la intro-

duccin, que textualmente dice:

La estrategia ha sido formulada por el Gobierno de la Re-pblica para mejorar las condiciones de vida de los gua-temaltecos ms pobres, y as empezar a resolver el msgrave problema que enfrenta la sociedad (Gobierno de laRepblica de Guatemala, noviembre de 2001: 12).

Dentro de los objetivos no se prioriza un sector o estrato dela poblacin sino que se plantea reducir la pobreza en gene-ral, es decir, la pobreza no extrema y pobreza extrema, aunquedentro de los principios generales se hace referencia que para

superar los obstculos que impiden reducir la pobreza (eco-nmicos, institucionales, asignacin de recursos y su gestin)se prestar atencin preferencial al rea rural (Gobierno de laRepblica de Guatemala, noviembre de 2001: 33).

En el segundo quinquenio de los dos mil, los planteamientoscentrales de la poltica fueron plasmados en el documento

Vamos Guatemala! Unidos por un mejor pas, Programa de

Reactivacin Econmica y Social, 2004/2005, con tres lneas

estratgicas: Guate solidaria, Guate crece y Guate compite(Gobierno de Guatemala, 2004:12). Debido a las alianzas elec-torales, la composicin del gabinete y la propuesta de su plan,el gobierno se proyect, y as fue percibido, como un gobiernoempresarial. En ese sentido, la direccin de la poltica econ-mica y social se centr en el factor econmico sin alterar la

estructura y mecanismos de distribucin del producto social,y la respuesta para enfrentar la pobreza se dio desde la pers-pectiva del derrame. Es decir que la reduccin de la pobrezafue considerada como un derivado o resultado del crecimientoeconmico. Textualmente se expresa que:

[...] se requiere de una estrategia nacional que propicieun crecimiento acelerado y sostenible de la economa na-cional, basada en un ambiente de estabilidad macroecon-mica, competitividad y apertura comercial, que estimuleun aumento significativo de la inversin productiva, de lasexportaciones y de la demanda interna. Adems de ello, es

necesario que la estrategia econmica contribuya directa-mente a reducir el nivel de pobreza de los guatemaltecos ya incrementar la equidad en el acceso a oportunidades enun marco de sostenibilidad ambiental[y se agrega comoparte del objetivo del programa:] La activacin econ-mica es el paso inicial para acelerar el crecimiento de laproduccin nacional, dinamizar el ingreso de todos losguatemaltecos, abatir la pobreza extrema y disminuir laexclusin (Gobierno de Guatemala, 2004: 6-7).


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El impulso de la actividad econmica se basaba en fortalecerla competitividad del pas y generar condiciones de un climade negocios propicio a la inversin. El programa incorporabaacciones de inversin social para garantizar el acceso a bienes

y servicios bsicos por parte de los grupos ms vulnerables dela poblacin. En esta lnea, el programa consideraba esquemade proteccin social para grupos con ndices socioeconmicos

ms deficientes, educacin y capacitacin, fomento a la activi-dad productiva rural y atencin a poblacin migrante. En elcomponente de competitividad se consideraba el apoyo a lasmicro, pequeas y medianas empresas. El siguiente esquemaresume los distintos componentes:

El componente Guate solidaria estaba en relacin directa conla estrategia de reduccin de la pobreza, as como disminuir ladesnutricin infantil y atender a quienes abandonan el sistemaescolar. La meta era que al concluir el perodo de gobierno losmunicipios con mayor porcentaje de poblacin en condicionesde pobreza tuvieran acceso a educacin, salud, agua y sanea-miento. En un principio, se focaliz las acciones del programa

en 41 municipios identificados como de mayor vulnerabilidadalimentaria.

El componente Guate crece contemplaba inversiones pblicas,as como alianzas para la inversin pblica y privada en secto-res como vivienda, infraestructura (vial, portuaria y aeropor-tuaria), turismo y sector forestal.

El componente Guate compite inclua proyectos de apoyo a laactividad productiva, fomento a las exportaciones, mejora deinfraestructura y del clima de negocios, en este caso facilitandolos procesos administrativos e impulsando la inversin produc-tiva nacional y extranjera. El mecanismo de seguimiento del

programa se basaba en una Comisin Ministerial que reportabaa la Presidencia de la Repblica y que supervisaba a un GrupoTcnico Interinstitucional que interactuaba con el sector em-presarial, la sociedad civil y las unidades ejecutoras.

Adems, y como parte de la lgica del ciclo poltico guatemal-teco se abandon el diseo de la ERP y en su lugar se impulsGuate solidaria rural:Estrategia de reduccin de la pobreza.12Bajo el rubro de Pobreza y crecimiento, se aborda la pobreza lacual se define como:

El problema de la pobreza se puede definir como la im-

posibilidad de las familias de alcanzar un estndar mni-mo de calidad de vida, interpretada sta no slo como elconsumo de alimentos y la capacidad de vestirse y abri-garse, sino tambin como el acceso a educacin, salud,agua limpia, entre otros satisfactores (Squire, 1993, citadopor Segeplan, 2006:19). [...] Cuando una persona no lo-gra satisfacer el estar bien nutrida, ni aun destinando para

dicho fin todos sus recursos, se considera que la misma seencuentra en condiciones de pobreza extrema (Segeplan,2006:19).

Esta estrategia se hizo pblica a cuatro aos de la resolucin delos ODM en el 2000. A lo largo de la exposicin de la estrategia,

se reiteraba que sta es coherente y tiene el fin de cumplir condichos objetivos. En consonancia con esta posicin hay un cla-ro objetivo de segmentacin o focalizacin: la extrema pobrezaen el rea rural.

La Estrategia se desarrollar inicialmente en los lugarespoblados rurales ms pobres de los municipios que hansido priorizados, para posteriormente extenderse, focali-zada y gradualmente, al resto de comunidades rurales ymunicipios ms pobres (Segeplan, 2006:11).

El programa tambin estableca metas en consonancia con los

ODM:

Para alcanzarlo se tienen como metas, por un lado, la re-duccin a la mitad del porcentaje de la poblacin cuyosingresos sean inferiores a un dlar diario (Meta 1) y, por elotro, la reduccin a la mitad de las personas que padezcanhambre (Meta 2), ambas con respecto a los datos observa-dos en 1990 (Segeplan, 2006:13 y 25).

Los datos estadsticos ms prximos para el ao 1990 corres-ponden a los de la ENS de 1989 con los que se estim el por-centaje de la extrema pobreza (que se toma como referencia

para medir el cumplimiento de los ODM), con base en la lneade pobreza de ingresos medida en US$1.00 (Paridad de poderadquisitivo) por da.13 Por consiguiente, para 1990 la base esti-mada es de 20% de poblacin en situacin de extrema pobreza

y la meta para el 2015 sera del 10%.

Conceptualmente la pobreza se mantiene dentro de la ideadominante de asociarla a los resultados del crecimiento econ-mico y al ser humano como factor de produccin y, como tal,la productividad de ste depende de la riqueza de su capitalhumano. En el esquema siguiente en el centro (espacialmente

y conceptualmente) se puede observar como un bajo nivel de

capital humano determina la acumulacin de otros activos fsi-cos financieros y sociales.

La explicacin de cmo la variacin de activos o nivel de capi-tal determina los cambios en el bienestar de los hogares aun-que sigue la misma relacin funcional que presenta el Banco

12 Aunque como se ver ms adelante, al abordar los factores o determinantes de la pobreza y los instrumentos de poltica, en lo esencial, la concepcin que se tiene de lapobreza es similar a la del gobierno anterior.

13 Los datos sobre pobreza general y extrema pobreza estimada sobre el consumoper cpita (lnea nacional) son de 62.8 y 18.1%, respectivamente. (INDH/PNUD, 2002:353)


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Mundial (vase figura 6) tiene un cambio importante. ParaGuate Solidaria Rural, los eslabones directos son la formacinde capital humano y la infraestructura pblica estimulando lainversin privada. Los factores histricos institucionales indi-rectamente influyen en la distribucin de activos o de riqueza ylas relaciones de poder que sta determina son desconocidas.

La ejecucin de la estrategia contemplaba la coordinacin in-

terinstitucional, bajo el liderazgo de Segeplan. Para efectosde coordinacin, las instituciones pblicas deban generar in-formacin a nivel de comunidad, as como llevar registros depersonas o comunidades beneficiadas, para contar con datosque permitieran identificar programas y comunidades atendi-das, con el propsito de realizar evaluaciones de impacto. Laestrategia defina metas mnimas, denominadas condicionesmnimas, que cumplan las funciones simultneas de establecerla lnea de base para la intervencin, focalizar los programas yconstituir indicadores de metas a alcanzar. Cada meta mnimase clasificaba en las reas de ingresos familiares, educacin, sa-lud, nutricin e higiene, vivienda, acceso a electricidad, agua ytelefona, ambiente y participacin.

3.3 Perodo 2008-2010:un nuevo perodo?

En este perodo, se reformula la estrategia de reduccin dela pobreza dentro de un enfoque ms relacionado con la des-igualdad que con el crecimiento econmico y dentro de un

contexto ms amplio de la poltica social. Para ello se crea elConsejo de Cohesin Social (CCS) el cual tiene como objetivola atencin a los municipios en extrema pobreza, por mediode programas que se ejecutan con el apoyo articulado, efecti-

vo y eficiente, de diferentes instituciones de gobierno (CCS,2010). Bajo la coordinacin del CCS, se encuentra el programapresidencial Mi familia progresa(Mifapro) que tiene bajo suresponsabilidad la parte central de la estrategia de reduccin

de la pobreza.

Dado que el enfoque se fundamenta en la exclusin, la des-igualdad y la injusticia, no hay un desarrollo conceptual sobrela pobreza. La visin es que la superacin de sta junto a unasociedad participativa e incluyente propiciarn la cohesin so-cial. Y es sobre esta categora que se conceptualiza:

Cohesin Social significa justicia social. Es el paso que co-loca al ser humano al centro de nuestras polticas pblicasabogando por una sociedad ms justa, ms democrtica,ms integrada, ms cohesionada, donde la exclusin eco-nmica o tnica, poltica o social, slo sea un mal recuer-do. [...] La Cohesin Social chapina expresa la voluntad deque se haga realidad el sueo de muchos guatemaltecos delograr un pas ms equitativo, ms igualitario, con menospobreza, [...] (Torres, febrero, 2008).

En consonancia con un discurso socialdemcrata, la atencinse centra en la realizacin del bien comn, el bienestar de lapersona humana. Y la pobreza se aborda desde una perspecti-


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va ms amplia que reincorpora la desigualdad econmica peromanteniendo el papel central del crecimiento econmico. Enla carta de presentacin delPlan de la Esperanza, se define enlos siguientes trminos:

Crearemos y mantendremos las condiciones para que los

actores productivos involucrados en el proceso econmicopuedan generar riqueza en forma sostenida, la cual se de-ber traducir en desarrollo econmico equitativo y susten-table, para beneficio de los propios agentes econmicos yde la poblacin guatemalteca, contribuyendo fundamental-mente en la generacin de empleo, aumento del salario real

y reduccin de la pobreza (UNE, 2007:ii).

Este encadenamiento que sustenta el modelo de desarrollodesde la dcada de los ochenta queda ms claro en el objetivogeneral de la poltica de desarrollo econmico:

Crear y mantener las condiciones para que los actoresproductivos involucrados en el proceso econmico pue-dan generar riqueza en forma sostenida, que se traduz-ca en desarrollo econmico equitativo y sustentable quebeneficie a la poblacin guatemalteca, contribuyendo fun-damentalmente a la generacin de empleo, aumento delsalario real, reduccin de la pobreza extrema, disminucinde la desigualdad en la distribucin de la riqueza y el con-sumo[] (Plan de la Esperanza, 2007: 126).

Para lograr los objetivos en elPlan de la Esperanza se definencuatro programas estratgicos: 1) Solidaridad, que incluye la

poltica de desarrollo social y la de desarrollo municipal. 2) Laestrategia degobernabilidadque desarrolla lo correspondien-te a la poltica de seguridad y Estado de derecho, poltica dedesarrollo democrtico, y la poltica legislativa. 3) Productivi-

dadque aborda la poltica de desarrollo econmico, polticade gestin de riesgo y atencin a desastres. 4) Regionalidadreferente a las relaciones exteriores.

La poltica de desarrollo social en su objetivo general com-prende orientar e integrar acciones de desarrollo social ha-cia el combate de la pobreza. Entre sus objetivos especficosabarca asegurar condiciones e inversiones que garanticen los

derechos a la salud, educacin y nutricin, as como atender afamilias en situacin de pobreza y vulnerabilidad extrema me-diante prestaciones y transferencias focalizadas, que les ayudena satisfacer sus necesidades bsicas.

Mifapro se cre con el objetivo de mejorar la calidad de vida de

las personas que viven en condiciones de pobreza, aumentarla asistencia escolar de nios entre 6 a 15 aos, mejorar lascondiciones de salud de los nios menores de 6 aos y de mu-

jeres embarazadas y lactantes. Este programa busca contribuira aliviar la pobreza monetaria en el corto plazo. El programase inici con una cobertura en los 41 municipios ms pobresdel pas, atendidos con anterioridad por el programa Guate

solidaria del gobierno previo. En la actualidad (2010) la co-bertura abarca 177 municipios en 20 departamentos, con unapoblacin beneficiada de casi 478,000 familias. El programa

Bolsas solidarias se focaliza en el municipio de Guatemala yprovee a las familias que viven en extrema pobreza una bolsa

de alimentos en forma peridica, en especial a madres en etapade lactancia y a nios. El programa funciona en alrededor de375 asentamientos y beneficia a casi 50,000 familias.

El programa Comedores solidarios est dirigido a poblacinurbana y busca atender a segmentos sociales en situacin deinseguridad alimentaria, para el efecto provee de desayunos yalmuerzos. Asimismo, proporciona servicios de asistencia m-dica y odontolgica en algunos de los comedores.

El programa Mi comunidad produce tiene un enfoque de desa-rrollo econmico local y busca potencializar capacidades pro-

ductivas, en lo que se refiere a productos de autoconsumo, ascomo fomentar emprendimientos que generen ingresos adicio-nales y fomentar el cooperativismo. El grupo meta est consti-tuido por mujeres con o sin actividad productiva, hombres conactitud productiva, jvenes emprendedores y grupos pro desa-rrollo. El programa se focaliza en 182 municipios con mayorporcentaje de pobreza y extrema pobreza. Los diversos progra-mas de Cohesin Social no tienen metas definidas de maneraexplcita en lo que respecta al nmero de personas a beneficiaro reduccin en el porcentaje de pobreza que se espera lograr.La tabla ilustra los distintos programas de Cohesin Social.


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Las transferencias condicionadas en efectivo (TCE) son un ins-trumento de poltica social focalizada a hogares en condicinde pobreza y pobreza extrema. Siendo su principal objetivoel de interrumpir la reproduccin inter-generacional de la po-breza, a travs del aumento en los niveles de capital humano.Las TCE nacen como respuesta al fracaso de las polticasuniversales, implementadas por los gobiernos latinoamerica-nos a nivel sectorial, para lograr la reduccin de la pobreza.De acuerdo con Villatoro (2007:4), las primeras experienciassurgen en Brasil y Mxico, especficamente de forma federal ocentralizada en 1997 para Mxico con PROGRESA y en el ao2003, para Brasil, con Bolsa Familia.

Las TCE son cantidades de dinero en efectivo que se entreganen forma directa con cierta periodicidad, a cambio del cum-plimiento de una o varias condicionalidades por parte de loshogares, entre las principales se encuentran: asistencia regulara la escuela, visitas peridicas a los centros de salud, y en al-gunos programas se condiciona al nivel nutricional de los ni-os. Los programas de TCE han tenido gran aceptacin entre

los gobiernos, organismos internacionales, banca multilateral,academia y sociedad civil, principalmente por la relativa fcilimplementacin, se considera que se respeta la libre eleccinde la compra de los bienes y servicios de consumo, es factiblesu monitoreo y evaluacin, dinamiza los mecanismos de mer-cado y reduce las desigualdades de ingreso al ser una polticafocalizada a los hogares en condicin de pobreza.


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Tabla 4


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4.1 Criterios de medicin

Para disear y aplicar una poltica pblica con el fin de enfren-tar la pobreza se requiere dar cuenta de su magnitud, naturale-za, profundidad, causas y sus consecuencias. Para ello, explcitao implcitamente se asumen ciertos supuestos y conceptuali-zacin de la pobreza. Sin embargo, ante el reconocimientode que la pobreza es un fenmeno multi causal en el que el

impacto de cada factor vara segn las condiciones concretasde cada sociedad, y ante las propias dificultades de contar coninformacin estadstica confiable la posibilidad de construirindicadores que permitan comprehender esa complejidad ymulticausalidad ha sido limitada.

Con el fin de poder llevar a cabo la medicin de la pobreza, suconceptualizacin se ha reducido a una o pocas dimensioneso manifestaciones, seleccionando aquellas que ms influyen oque pueden constituir una aproximacin aceptable. El criterioms general es considerar que la pobreza es una condicin dela persona o del hogar que est por debajo de una norma. Por

esa razn el nmero de pobres, su ubicacin geogrfica, el sec-tor o parte de la sociedad que est en esa condicin, dependerde la norma de bienestar que se establezca y la norma o criteriopara determinar el mnimo aceptable, lo cual hace controverti-dos los criterios de medicin de pobreza. Atkinson (1998:10),por ejemplo, considera que:

El grupo de personas que se encuentra en el nivel ms bajode la distribucin de ingresos ha recibido mucha atencinen los estudios depobreza. Muchos aspectos de este temason controversiales, incluyendo la misma definicin de lalnea de pobreza, la cual se discute ms abajo. Sin embargo,

aun si estuvisemos de acuerdo sobre el punto a partir delcual uno deja de ser pobre (as como sobre otros temas,tales como las escalas de equivalencias adecuadas), todavaestara la pregunta de cul indicador de pobreza elegir.

La prctica seguida en Amrica Latina, incluyendo Guatemalaes partir del criterio de pobreza absoluta, es decir, emplear unamedida que cuantifica el nmero de personas bajo un umbralde pobreza, para una fecha o tiempo dado y cierta ubicacin

o rea geogrfica. Por lo tanto, la pobreza y su medicin estasociada a una escala de privacin de ciertos activos que bajoalgn criterio se consideran bsicos; los que, adems, tienenque ser observables y medibles tales como el ingreso, el acce-so a agua potable, etc. Ello define los principales criterios debienestar:

1. La capacidad adquisitiva del ingreso o el consumo de

bienes y servicios de las personas o los hogares enrelacin al umbral establecido.2. El acceso de las personas o los hogares a una canasta

mnima de bienes y servicios

4.1.1 Capacidad adquisitiva del ingreso de los

hogares o personas

Se considera que el ingreso de las personas puede ser unaadecuada aproximacin o uno de los principales factores quedeterminan la capacidad de compra o de consumo del mnimode satisfactores que les proporciona bienestar. En este enfoquese hace una clasificacin de las personas o los hogares segn sunivel de ingreso y se considera pobres a quienes no alcanzanun umbral determinado de ingreso.

En ese sentido, Sen (2000:114) en su texto sobre Desarrollo yLibertad al abordar La perspectiva de la pobreza basada en lascapacidades no entraa el rechazo de la razonable idea de quela falta de renta es una de las principales causas de la pobreza,

ya que la falta de renta puede ser una importante razn por laque una persona est privada de capacidades. Agrega que elenfoque centra la atencin en las privaciones que son intrn-secamente importantes (a diferencia de la renta baja, que sloes instrumentalmente importante) y que adems hay otrosfactores que influyen en la privacin de capacidades y por endeen la pobreza.

Una de las principales crticas que se ha podido observar esla confiabilidad de los datos y la depuracin necesaria de lasbases de datos. Considerando que la entidad encargada de lle-

var a cabo la encuesta ha realizado una muestra adecuada porcontar con la calidad requerida del marco muestral, cobertu-ra, digitacin, etc., por lo menos en el caso de Guatemala, se

4. Medicin de la pobreza


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constatan problemas de subregistro, especialmente en el decilsuperior de ingresos; falta de respuesta, entre otros. De cmose corrigen estas deficiencias puede depender la clasificacinde las personas u hogares como pobres o no y por lo tantodeterminar el porcentaje de pobreza.

Tambin se ha considerado que dependiendo de la fecha enque se realiza la encuesta, los datos que se proporcionen sobrelos ingresos pueden variar ya que stos cambian a lo largo delao, particularmente en el rea rural, o en ciertos sectores dela economa informal.

La Comisin Econmica para Amrica Latina-Cepal (Feres,1997: 11-13) utiliza el siguiente criterio para el agregado delos ingresos:

1. Remuneraciones de los empleados2. Excedente de explotacin

3. Impuestos directos4. Arriendos imputados y arriendos efectivos5. Prestaciones del nuevo sistema de seguridad social6. Ajuste al concepto de ingreso disponible

En Guatemala, el Banco Mundial, con los datos de la Encovi2000, para la generacin del agregado de ingresos para un ho-gar en un ao, lo hizo a partir de la estimacin de los:

a) Ingresos obtenidos por actividades laborales, queincluye: salarios no agrcolas formales e informales,salarios agrcolas formales e informales; ingresos por

trabajo independiente o por cuenta propia no agr-colas, formales e informales, e ingresos por trabajosindependientes agrcolas.

b) Ingresos no laborales. Este componente agrega alqui-ler de equipos y propiedad, intereses y dividendos,remesas, asistencia pblica y donaciones, asistenciaprivada y donaciones, pensiones y compensaciones;

y otros ingresos que incluyen las herencias, becas ypremios de loteras.

Una limitacin importante para efectos de estandarizar la infor-

macin es que el INE no ha definido, al menos de manera ofi-cial, un agregado de ingresos de los hogares de tal manera quecada institucin o investigador tiene que construir su propioagregado de esta variable. Un agregado de esta naturaleza nolimitara el requerimiento de hacer agregados propios segn elobjetivo del estudio o la investigacin, como puede ser estu-dios de desigualdad en los ingresos salariales, por ejemplo.

4.1.2 El bienestar medido por el consumo

Por las limitaciones que tiene el ingreso se ha preferido utilizarel agregado del consumo o gasto como medida de bienestar.Este es el caso de Guatemala. Al igual que el ingreso, estads-ticamente se elabora un ordenamiento de los hogares o de las

personas segn el gasto o consumo en que se haya incurridoen determinado tiempo. La regla es que se considera pobresa aquellas personas u hogares que no alcanzan un umbral deconsumo o gasto determinado.

Entre las ventajas se considera que el consumo tiene una ma-yor estabilidad en el tiempo, es decir, a diferencia del ingreso,el patrn de consumo de los hogares tiende a ser menos cam-biante, lo cual permite captar mejor la informacin; por el ni-

vel de desagregacin que se requiere se pueden tener estudiosparalelos como son los programas sociales y su impacto en lapobreza.

Entre las dificultades se encuentra que por la amplitud de mer-cancas que consume un hogar y la diversidad de unidades demedida y cantidades, los cuestionarios que captan la informa-cin son voluminosos y por muy detallada que sea la informa-cin pueden ser incompletos. Por otro lado,

esas encuestas utilizan un perodo de referencia brevepara indagar acerca de los gastos en alimentos mientrasque los hogares tienen diferentes modalidades (especfi-camente, frecuencia) en lo que hace a la compra de estosbienes. Ello impide que, para muchos hogares entrevista-

dos, se pueda alcanzar un valor de gasto total que resultesignificativo como indicador de consumo (Beccaria yPerlman, 2010:4).

En Guatemala con la cooperacin y el respaldo tcnico delBanco Mundial se ha privilegiado el uso del consumo comomedida indirecta de bienestar, pues de acuerdo con el Banco(2004: 263) sta tiene tres ventajas:

En primer lugar, el consumo se considera como un mejorindicador de las condiciones de vida, puesto que fluctamenos que el ingreso durante un mes o un ao. Cuando

los ingresos cambian (por ejemplo, en diferentes tempo-radas), en general los individuos usan sus ahorros (enefectivo y en especie) para normalizar el consumo duranteel ao. En segundo lugar, en general, los datos del consu-mo son ms precisos que la informacin sobre los ingresosde los individuos. [...] Con frecuencia, [el ingreso] se sub-estima o es difcil de medir debido al ingreso informal oen especie. Por ltimo, utilizar el consumo como medidadel bienestar tiene la ventaja de que es posible derivar las


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lneas de pobreza de los mismos datos, sin tener que recu-rrir a otras fuentes de informacin.

El agregado de consumo se obtiene con los siguientes compo-nentes:

Consumo de alimentos comprados Consumo de alimentos no comprados (produccinpropia, regalos, donaciones)

Transporte y comunicacin Gasto en bienes de consumo Servicios domsticos y gastos legales Servicios bsicos (agua, electricidad, gas) Valor anual del uso de la vivienda Valor anual del uso de los bienes durables Educacin Salud (Banco Mundial, 2004:264)

Con datos de la Encovi 2000, se estim para ese ao un con-sumoper cpita (nivel de bienestar) de Q6,180.00 al ao. Alhacer una divisin de la poblacin por deciles se tiene que elmenor ingreso promedio anual por persona fue de Q1,287.00;el promedio aumenta paulatinamente hasta el noveno decilcon un valor de Q9,862.00 y da un salto en el dcimo decil alalcanzar un ingreso promedio de Q23,543.00. (Ver grfica 2)

Los resultados de la medicin de la pobreza, considerando elconsumo como una aproximacin al bienestar, arrojaron lossiguientes datos.

4.1.3 La medicin del bienestar aplicada a la

persona, al hogar o escala de equivalencias

La medicin del bienestar tambin se puede centrar en la con-dicin de las personas, la del hogar o aplicar alguna ponde-racin la composicin por sexo y edad de los miembros queintegran el hogar. En las tres opciones los resultados de lapobreza son diferentes. Generalmente, cuando se computa elagregado de consumo o del ingreso, algunos datos estn es-pecificados para las personas tal el caso de los salarios; otrospueden ser asignados al hogar, especialmente aquellos que serefieren al consumo que no puede ser atribuido a un miembrodel hogar en particular (consumo de energa elctrica, renta

por el alquiler de la vivienda, etc.). Una posible ruta a seguir esobtener los ingresos o gastos totales de los hogares y posterior-mente obtener el valor monetario per cpita para los miembrosdel hogar.

En la opcin de los hogares, aquellos que tengan el mismovalor monetario de ingresos y gastos tendrn el mismo nivelde bienestar independientemente de la cantidad de sus inte-grantes. Pero salta a la vista que aunque se tengan los mismosingresos, los hogares difieren del nmero de miembros, y porlo tanto tambin difieren del grado de bienestar. Parece obvioque, dados iguales ingresos o gastos, a mayor nmero de per-

sonas en el hogar menor ser el bienestar del hogar. Para elcaso de Guatemala, el indicador de bienestar estimado por elBanco Mundial, que es el indicador oficial del pas, est dadopor persona.

Aunque parece razonable estimar el bienestar por persona, sinembargo se ha sealado que las necesidades de cada uno delos miembros al interior del hogar son diferentes. El gasto oingreso de las personas vara a lo largo de su ciclo de vida. Las


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necesidades de un nio o nia son diferentes a las del o dela adolescente o una persona mayor; el gasto entre los cn-

yuges puede ser diferente segn el sexo, caractersticas de suactividad laboral, entre otros. Pero tambin dentro del hogarse pueden dar economas de escala. Por ejemplo, en la tablade la OECD la escala de equivalencias para un hogar de cinco

miembros es:

4.1.4 Acceso de las personas o los hogares a una

canasta de bienes y servicios

Los mtodos para medir el bienestar por medio del ingreso oel consumo se fundamentan en la capacidad de las personas olos hogares para cubrir sus principales satisfactores. En cam-bio en este enfoque se especfica sobre el acceso directo de laspersonas o los hogares a cierto nmero de bienes y servicios yaconsumidos y que se consideran imprescindibles para el bien-

estar tales como la alimentacin, la vivienda, el vestuario, saludy educacin, entre otras; vale decir, el bienestar se relacionadirectamente con la satisfaccin ex-postde necesidades bsi-cas (Beccara, Feres y Sans, 1997: 17).

4.2 Los principales mtodos demedicin 14

Los principales mtodos de medicin de la pobreza empleadospor la mayora de pases de Amrica Latina y los organismosinternacionales son:

El mtodo de la Lnea de Pobreza (LP) El mtodo de las Necesidades Bsicas Insatisfechas

(NBI)

El mtodo combinado (MI) de la Lnea de Pobreza ylas NBI

Anlisis multivariados

4.2.1 El mtodo de la Lnea de Pobreza (LP)

El mtodo de la lnea de pobreza, que emplea como medidade bienestar el gasto o el ingreso mnimo que se requiere paraadquirir una canasta bsica de bienes y servicios necesariospara la sobrevivencia; por lo que se puede definir a la lnea depobreza como el costo monetario de un nivel de bienestar dereferencia para una persona dada, en un momento y un lugardados. Las personas que no alcanzan ese nivel de bienestar seconsideran pobres, y quienes s lo hacen se excluyen de esacalificacin (Ravallion, 1998: 5).

A partir de la clasificacin de los hogares segn el nivel de in-

greso o consumo se estratifi

ca a la poblacin por medio de doscortes: la lnea depobreza extrema y la lnea depobreza gene-ral. stas varan de un pas a otro, segn el nivel de precios ylos patrones de consumo que tenga el grupo o sociedad dondese est determinando la lnea de pobreza.

Un mtodo para determinar la lnea de pobreza extrema se re-fiere a la suma de los precios de la canasta de alimentos. Otro,corresponde al nivel de ingreso (o de gasto) que permite al-canzar un consumo predeterminado de caloras. Las necesida-des calricas se obtienen de estudios nutricionales, realizandosupuestos sobre el nivel de actividad fsica.15 La lnea de po-

breza total corresponde a la suma de valores de los bienes yservicios que requiere una persona para su subsistencia, por loque incluye productos alimenticios y no alimenticios.

Una vez definidas las lneas de pobreza para una poblacin seobtienen los siguientes estratos:

1. Las personas en situacin de extrema pobreza sonaquellas que tienen un ingreso o gasto por debajo dela canasta mnima o bsica de alimentados expresadaen la lnea de extrema pobreza.

2. Los pobres no extremos que estn por encima de la

lnea de extrema pobreza y por debajo de la lnea depobreza.3. Lapobreza totalque incluye a las personas pobres y

pobres extremas, es decir, por debajo de la lnea depobreza.

14 El apartado aborda los principales mtodos utilizados por la mayora de pases en Amrica Latina y organismos internacionales, con nfasis en los mtodos aplica-dos en Guatemala. Hay una amplia literatura que trata en extensin y profundidad el tema en espaol entre otros estn: Ravallion, Martn (1998); Beccara, Luiset. l. (1997); Feres, Juan Carlos, Mancero, Xavier (2001a).

15 Feres, J.C. y Mancero, X. (2001a:18)


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4. Los no pobres sern las personas que logran cubrirsus necesidades por encima de la lnea de pobreza.

El Banco Mundial (2004 y 2007), con el fin de hacer compara-ble la lnea de pobreza entre los pases, calcula lneas de pobre-za internacionales de USD1 diario en trminos de la Paridad de

Poder de Compra (PPC)16 por persona para la extrema pobrezay de USD2 PPC para la pobreza general. As, una persona seconsidera en extrema pobreza si tiene un ingreso o consumoigual o inferior a USD1 PPC, y se considera como pobre si suingreso es entre USD1 y USD2 PPC diarios; y no pobre si suingreso o consumo es superior a USD2.17

Cubierta la fase de identificacin de las personas que estn bajola lnea de pobreza o de pobreza extrema, el siguiente pasoes obtener un indicador que resuma en un valor numrico lainformacin, para lo cual existen diversas propuestas comoson el ndice de recuento, brecha de ingreso, el ndice de Sen(1976), los ndices paramtricos de James Foster, Joel Greer yErik Thorbecke (1984). En

Cuaderno Pobreza Guatemala 2010

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